Beoordeling beleidsdoorlichting belastinguitgaven

Every good cause is worth some inefficiency
Paul Samuelson

De opdracht
Mij is gevraagd een beoordeling te geven over de beleidsdoorlichting
Belastinguitgaven. Als kader dient hiervoor de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE), een onderdeel van de Regeling Begrotingsvoorschriften,
naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze maatregelen.
Bij belastinguitgaven, een op zich omineuze term, handelt het om de (al of niet
tijdelijke) inperking van de grondslag van de belastingsheffing. De operationele
doelstelling 4 van de begrotingswet maakt duidelijk dat dergelijke uitgaven aan een
periodieke evaluatie dienen te worden onderworpen. Dat is in de meeste gevallen
ook per afzonderlijke maatregel gebeurd. Deze beleidsdoorlichting geeft antwoord op
de vraag of deze doelstelling van een periodieke evaluatie ook is gerealiseerd en of
dat op een adequate wijze is gebeurd. Het betreft hier, met andere woorden, een
meta-evaluatie. Of zo men wil, het gaat om een evaluatie van de evaluatiebepaling.
Van een beleid is hier alleen in indirecte zin sprake. Het betreft een serie
maatregelen op heel uiteenlopende beleidsdomeinen die van een zelfde instrument
gebruik maken. Beleid refereert hier naar beleid om het overheidsbeleid te evalueren.

De werkwijze
Mijn beoordeling is gebaseerd op de bestudering van de Regeling
Rijksbegrotingsvoorschriften, het concept van de beleidsdoorlichting, alsmede op de
bestudering van een selectie uit de stukken die aan de beleidsdoorlichting ten
grondslag liggen. Bestudering van alle evaluaties die in deze doorlichting zijn
gebruikt was niet doenlijk. Bovendien zou het werk dat ten departemente is verricht
nog eens zijn overgedaan. Daarom heb ik gekozen voor een selectie. Die selectie
heb ik als volgt gemaakt. Ten eerste heb ik zowel onderzoeken bestudeerd die intern
waren uitgevoerd als evaluaties die extern waren uitbesteed. Voorts heb ik evaluaties
bestudeerd die een verschillende uitkomst hadden: doeltreffend, niet-doeltreffend,
doelmatig, niet-doelmatig. Voorts diende de evaluaties een zekere spreiding naar
1

beleidsdomeinen te hebben. Anders gezegd: getracht is om van een zo gevarieerd
mogelijk ‘sample’ kennis te nemen. Er is door mij dus geen volledige controle van de
cijfers die in deze doorlichting staan vermeld uitgevoerd. De selectie gaf overigens
geen aanleiding om daar twijfels over te hebben.

De resultaten
In de eerste plaats kan worden vastgesteld dat de belastingmaatregelen in de
voorbije vijf jaar stelselmatig tegen het licht zijn gehouden. Daarmee is voldaan aan
de operationele doelstelling 4. Ingestemd kan worden met de idee om maatregelen
die recent zijn gewijzigd voorlopig niet aan een evaluatie te onderwerpen. In het
verleden is immers maar al te vaak te vroegtijdig geëvalueerd (vgl. Van Geest en
Ringeling, 1998). De evaluaties die ik onder ogen heb gehad zijn, binnen het
gegeven kader, van een zeer behoorlijk tot goed niveau.
Mijn criteria voor dat oordeel zijn de volgende. De gehanteerde vraagstelling is
redelijk onderzoekbaar. Voor het vinden van antwoorden wordt een adequate
methodologie gehanteerd met een mix aan methoden. De analyse van het materiaal
kan de toets der kritiek doorstaan. En onderzoeksvragen en conclusies staan in
directe relatie met elkaar.
In de tweede plaats wordt geconcludeerd dat veel maatregelen als doeltreffend en
doelmatig kunnen worden gekwalificeerd. Uit het oogpunt van een adequate
beleidsvoering lijkt dat een goed resultaat. Het is echter nuttig daar een aantal
kanttekeningen bij te maken.
In de beleidsdoorlichting valt een zeker onvrede over de weinig gespecificeerde
doeleinden van de verschillende maatregelen af te lezen. Dat is inherent aan
onderzoek waarin maatstaven als doelmatigheid en doeltreffendheid centraal staan.
Want doeleinden dienen in de politieke praktijk om compromissen te faciliteren, niet
om het verschil te maken. ‘Smart’ geformuleerde doeleinden scheppen een soort
schijnzekerheid die met de eerste de beste verandering van externe omstandigheden
zijn betekenis verliest (In ’t Veld, 1978). Ook de Algemene Rekenkamer lijkt daaraan
wat te gemakkelijk voorbij te gaan.
Dat maakt de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid een
gecompliceerde. Bij verschillende maatregelen betrokken actoren kunnen daarover
opvattingen hebben die, in weerwil van het vastgestelde beleid, onderling nogal
uiteenlopen. Toetsing aan de formeel vastgestelde doeleinden vormt niet meer dan
een deel van de werkelijkheid.
Voorts is het vaak moeilijk een direct causaal verband vast te stellen tussen de
maatregel en de mate waarin de gewenste effecten zich voordoen. De
beleidsdoorlichting geeft daar ook blijk van. De gebezigde formulering ‘plausibel
doeltreffend’ is in dit verband kenmerkend . Het blijkt niet altijd mogelijk om de
2

doeltreffendheid aan te tonen. De beantwoording van de doeltreffendheidsvraag
geschiedt daarom meestal in termen van inzicht in het gebruik van de regeling en het
construeren van een plausibele relatie tussen de maatregel en de effecten van het
ingezette i nstrument op basis van theoretische redeneringen. Deze plausibele
relaties worden in kaart gebracht door middel van kwalitatief onderzoek. Dat kan de
vorm aannemen van interviews met sleutelpersonen, het houden van enquêtes of
door middel van een literatuuronderzoek. Harde conclusies over de doeltreffendheid
van de fiscale faciliteit zijn in die gevallen niet mogelijk .
Uit de doorlichting blijkt dat nogal wat maatregelen in die categorie vallen. Er is
daarmee reden enige relativering over de hardheid van de veronderstelde verbanden
te laten horen. Want wat zegt het over de doeltreffendheid van een maatregel als
betrokkenen in een enquête zeggen het een goede regeling te vinden, zolang zij er
financieel voordeel van hebben? Dat is ook een reden waarom veel onderzoeken
niet met één methode van onderzoek volstaan en daarmee aan het eerder door mij
geformuleerde criterium voldoen.
Het valt ook op dat veel van de bestudeerde instrumenten het oordeel doelmatig
hebben gekregen. Daarbij is in het bijzonder gedoeld op de doelmatigheid om de
regeling uit te voeren, ook al zijn de kosten daarvan niet steeds te kwantificeren. Aan
de zijde van de overheid wordt een bureaucratische inspanning vereist. De
Algemene Rekenkamer wijst daar ook op, door de nadruk op de uitvoeringskosten
van regelingen te leggen. Aan de zijde van de klanten wordt die inspanning
aangeduid als administratieve lasten. Vooral aan de kant van de overheid lijken dit
relatief goedkope instrumenten om uit te voeren. Zeker als zij worden vergeleken met
bijvoorbeeld de implementatie van subsidieregelingen. Er hoeven geen aanvragen te
worden ingediend die de uitvoerende organisatie vervolgens moet beoordelen en het
aantal beroepen op de beslissingen over belastingmaatregelen is relatief gering.
Voor de belastingplichtige is het beeld gevarieerder. Zijn administratieve lasten
verschillen van regeling tot regeling. Zeker als specifiek voor het kunnen gebruik
maken van een belastinguitgave een complete boekhouding moet worden
bijgehouden, ligt de last in hoge mate bij de ‘klant’. Maar de vraag is of er ook niet
minder gemakkelijk van dit type regelingen gebruik wordt gemaakt als de aanvrager
grotere inspanningen zou moeten doen. Een administratieve last kan ook een
barrière vormen om een beroep op de kassen van de o verheid te doen. Helaas geeft
de beleidsdoorlichting daar geen inzicht in.

De doorwerking
Wat er na de evaluatie van bepaalde belastinguitgaven gebeurt, is iets minder helder,
in het bijzonder waar het de politieke besluitvorming op basis van uitgevoerde
evaluaties betreft. De indruk bestaat dat de politiek zich niet in alle gevallen veel van
de resultaten aantrekt. Een regeling kan niet doeltreffend en niet-doelmatig zijn, het
3

kan zelfs onduidelijk zijn hoe groot de belastinguitgave in omvang is, het verhindert
de regering of de Kamer niet de regeling te continueren. Overwegingen als het
tegengaan van een verstoring van het marktaandeel van een bepaalde sector of het
tevreden houden van bepaalde doelgroepen lijken nu en dan van grotere betekenis
dan de in de evaluatieonderzoeken geconstateerde effecten dan wel het gebrek
daaraan. Dat punt verdient nader onderzoek. De eis van de wetgever om er
bepaalde procedures op na te houden schept immers ook verplichtingen voor de
regering en de Kamer.

De conclusie
Gepoogd is om, geheel in de geest van de VBTB-aanpak, ook deze operationele
doelstellingen middels een beleidsdoorlichting te evalueren. Maar zoals ook uit de
doorlichting zelf blijkt, gaat het hier om een wat ander verhaal. Dat neemt niet weg
dat geprobeerd is om een zo goed mogelijk beeld te geven van de wijzen waarop
belastinguitgaven in evaluaties tegen het licht zijn gehouden. De vraag: zijn de
belastinguitgaven geëvalueerd kan goeddeels bevestigend worden beantwoord.
Bijlage 1A van de beleidsdoorlichti ng biedt daarin inzicht. De vraag of dat op een
fatsoenlijke wijze is gebeurd, kan gegeven de omstandigheden eveneens worden
bevestigd. Maar over die omstandigheden moeten we het wel even hebben.

Het kader
Het kader van de beleidsdoorlichting van de belastinguitgaven maakt een belegen
indruk. Voor dat oordeel zijn verschillende redenen.
1. In evaluatieonderzoek zijn de vragen naar doeltreffendheid en doelmatigheid
doorgaans, op zich interessante, startvragen. Maar de vraag hoe de resultaten
zijn te verklaren, komt minder aan de orde. Waarom is het glas halfvol, vol of
leeg? Welke mechanismen hebben zich maatschappelijk gezien afgespeeld.
En wat kan daar uit een oogpunt van beleidsvoering door overheden van
worden geleerd?
2. Er lijkt in het evaluatiekader een voorkeur te bestaan voor heldere, liefst
kwantificeerbare en onomstreden doeleinden. Opmerkingen in zowel deze
beleidsdoorlichting als de achterliggende evaluaties van afzonderlijke
maatregelen maken duidelijk dat zoiets minder voor komt dan de beoordelaars
wenselijk vinden en het kader veronderstelt. Er is voor die voorkeur weinig
reden. Kwantitatieve doelstellingen vormen een subcategorie van de
kwalitatieve wereld van politiek-filosofische waarden en niet meer dan dat.
3. Er wordt van uitgegaan dat een maatregel, een belastinguitgave bijvoorbeeld,
tot een bepaald effect leidt. Er wordt, met andere woorden, een vorm van
mono-causaliteit verondersteld. De werkelijkheid is veelal ingewikkelder dan
4

dat. Een betere kenschetsing van veel beleidsprocessen is die va n de multicausaliteit. Er gebeuren een heleboel dingen tegelijkertijd die er toe leiden dat
actoren verschillend reageren op uiteenlopende prikkels. Vele wegen leiden
naar Rome. Rampen zijn zelden het gevolg van een oorzaak.
4. Sommige prikkels zijn het gevolg van interventies van overheden, andere niet.
De oorzakelijkheid van het verband tussen een overheidsprikkel en het gedrag
van de objecten van beleid, de doelgroepen of fysieke objecten, is vaak
moeilijk aan te tonen. Vandaar ook dat in de evaluaties vaak wordt gesproken
in termen van: ‘uit onze modellen blijkt…’, ‘uit de enquête ook en voor het
overige wordt het antwoord niet weersproken’. Het gaat met andere woorden
in de meeste gevallen over iets dat plausibel lijkt, maar aangetoond is het niet.
En dat valt niemand te verwijten, want dat is moeilijk, zo niet onmogelijk.
5. Aan de ‘unintended consequences’ van het beleid wordt weinig of geen
aandacht geschonken. Terwijl de beleidswetenschap ons toch inmiddels heeft
bijgebracht dat niet bedoelde effecten zich in grote mate voordoen. Zij kunnen
het bedachte beleid verstoren, zij kunnen heel andere beleidsconsequenties
hebben en zij kunnen juist op andere beleidsterreinen gevolgen hebben. Want
een bepaalde belastingmaatregel kan in zijn effecten maatschappelijk weinig
wenselijk en strijdig aan andere terreinen van overheidsinspanning zijn.
Zonder hier een oordeel te willen uitspreken, kan de vraag worden gesteld of
een vermindering van de energiebelasting voor de tuinbouw niet in strijd is met
de klimaatdoelstelling die de Nederlandse overheid heeft en met de vereiste
zuinigheid die van de gebruikers van energie wordt verwacht. Wie alleen naar
de effectiviteit van de maatregel zelf kijkt, mist de gevolgen van die maatregel
op andere domeinen.
6. Aan cumulatieve effecten wordt al evenmin aandacht besteed. Het kan
immers zijn dat de voordelen van dergelijke belastinguitgaven voortdurend bij
dezelfde maatschappelijke groeperingen terecht komen. Een globaal overzicht
van de belastinguitgaven leidt tot de indruk dat vooral het bedrijfsleven er de
vruchten van plukt. Binnen het bedrijfsleven lijken relatief veel van deze
regelingen op de agrarische sector van toepassing.
7. De vraag is ook aan de orde in welke mate de belastinguitgaven tot Matteus effecten leiden (vgl. Deleeck e.a., 1983). Daaronder wordt verstaan dat de
voordelen van dergelijke regelingen vooral toevallen aan die personen of
organisaties die toch goed af zijn. Nadere studie is daarvoor vereist.
8. Meer in het algemeen geldt dat belastinguitgaven theoretisch zijn te
beschouwen als een vorm van subsidie. Maar in het kader wordt geen
rekening gehouden met alle aan subsidie bekende neveneffecten, zoals het
cadeau effect (in de economie ook wel aangeduid als dead-weight loss of
windfall gain).
9. Opmerkelijk is dat aan de vraag naar de sociale doelmatigheid van
belastinguitgaven weinig wordt toegekomen. Immers, een maatregel kan
weinig administratieve lasten met zich meebrengen, de bureaucratische
inspanning kan gering zijn, dat heeft nog steeds niet tot gevolg dat de
5

samenleving als geheel beter af is. Dit aan de welvaartstheorie ontleende
inzicht lijkt te zijn verwaarloosd. Het toetsingskader vraagt daar niet direct om.
Toch zit ook daar een belangrijk vraagstuk.
Het verdient aanbeveling het beoordelingskader te moderniseren, gebruikmakend
van inzichten zoals die in de beleidswetenschap en in het bijzonder de evaluatie van
beleid zijn ontwikkeld. Van een sterk technisch-analytisch discours zou de evaluatie
zich moeten bewegen in de richting van een contextuele discours en een sociale
verificatie, zoals Fischer (1995) dat noemt. De hierboven vermelde overwegingen
kunnen daarvoor als basis dienen. Dat zou ook pleiten voor een andere inrichting
van het evaluatieproces. Een grotere openheid, spraak en tegenspraak, een breder
samengestelde begeleidingscommissie en de toepassing van verschillende
toetsingskaders zouden het democratische karakter van het beleidsproces
versterken.
Ik heb nog een paar andere adviezen binnen het bestaande kader, die overigens
deels aansluiten bij wat al gaande is. Het eerste advies is om terughoudend te zijn
met het wettelijk vastleggen van de wijze waarop er moet worden geëvalueerd.
Daarvoor verschillen de regelingen die onder de verzamelterm belastinguitgaven
vallen te veel. Bovendien leert de methodologie ons dat elke wijze van evaluatie zijn
sterke en zwakke kanten heeft. Eerder zou er gepleit kunnen worden voor het
uitvoeren van verschillende evaluaties naar dezelfde regeling.
Ipso facto geldt dat ook voor het volgen van een specifiek toetsingskader. Er bestaat
niet een toetsingskader. Een kenmerk van het politieke discours is nu juist dat er niet
alleen verschil van inzicht is over wat wenselijk is en hoe dat wenselijke dient te
worden bereikt, maar ook over de wijze waarop kan worden beoordeeld wat
wenselijk is.
Evalueer, ten derde, niet alle maatregelen, maar beperk de evaluatie tot wat als echt
relevant kan worden aangemerkt. Wees ook expliciet over de selectie. Bovendien zijn
de met regelingen gemoeide bedragen soms te klein om er diepgaand
evaluatieonderzoek aan te wijden. Andere regelingen zijn in hun uitwerking zo
gecompliceerd dat meerdere onderzoeken naar de effecten nodig zijn. Er is veel voor
te zeggen om het beginsel van evaluatie vast te leggen, maar ga er pragmatisch mee
om.
Ten vierde: maak een onderscheid tussen twee soorten kostendoelmatigheid,
namelijk interne doelmatigheid waaronder de bureaucratische inspanning wordt
verstaan en externe doelmatigheid die in het bijzonder ziet op de administratieve
lasten van de belastingplichtige.
Ten vijfde: wat de uitvoering van de evaluaties aangaat, dient niet het
capaciteitsprobleem bij de overheid voorop te staan. Departementale organisaties
zijn geen onderzoeksbureaus en moeten het ook niet worden. Externe
onderzoeksorganisaties zijn daar in gespecialiseerd en beter voor geoutilleerd.
6

Bovendien kunnen zij ook op de inhoud en de inzichten waartoe zij komen met elkaar
concurreren. Hooguit kleine onderzoeken waarvoor gegevens nodig zijn waarover
het Rijk al beschikt, kunnen intern worden gedaan. Het onderscheid extern – intern is
bovendien tot niet helemaal zuiver, omdat sommige departementen direct of indirect
beschikken over hun eigen onderzoeksbureaus.

Den Haag, 10 juni 2010.

Arthur Ringeling

Literatuur
H. Deleeck, J. Huybrechs en B. Cantillon, Het Matteuseffect: de ongelijke verdeling
van de sociale overheidsuitgaven in België, Kluwer, Antwerpen, 1983.
F. Fischer, Evaluating public policy, Nelson Hall, Chicago, 1995.
J. van Geest en A. Ringeling (red.), Evalueren met beleid: de Evaluatiecommissie
Wet Milieubeheer in bedrijf, Sdu, Den Haag, 1998.
R.J. in ’t Veld, Over grenzen van bestuur, VUGA, Den Haag, 1978.

7