Interveniëren in gemeenten
met aanhoudende
bestuurlijke problemen

In deze uitgave treft u aan de verkenning van mr. J.L.W. Broeksteeg,
universitair hoofddocent staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen,
naar het juridisch instrumentarium om te interveniëren in gemeenten met
aanhoudende bestuurlijke problemen, welke hij deed in opdracht van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Januari 2018

Interveniëren in gemeenten
met aanhoudende
bestuurlijke problemen

J.L.W. (Hansko) Broeksteeg
Universitair hoofddocent staatsrecht
Radboud Universiteit

Inhoudsopgave

4 |

Samenvatting

6

1

9

Inleiding

2	Gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen
2.1
Beschrijving
2.2
Oorzaken op metaniveau
2.3
Oorzaken op microniveau
2.4
Tot slot

11
11
12
13
14

3	Waarom voldoen de bestaande toezicht­mechanismen niet?
3.1
Grondwettelijk kader
3.2
Spontane vernietiging
3.3
Positief toezicht
3.4
Verwaarlozing van medebewindstaken
3.5
Verwaarlozing van autonome taken
3.6
Biedt de autonome taakverwaarlozingsregeling een oplossing?
3.7
De praktijk van bestuurlijk toezicht
3.8
Financieel toezicht
3.9
Tussenconclusie

15
15
16
16
17
18
18
19
19
20

4	Voorstellen tot interventie: bestaande instrumenten
4.1
Opmerkingen vooraf
4.2
Proportionaliteit en gemeentelijke autonomie
4.3
Aanstellen wethouders van buiten
4.4
Een waarnemer met een opdracht
4.5
Aanscherping toepassing taakverwaarlozingsregeling
4.6
Aanscherping toepassing financieel toezicht
4.7
Toepassing van artikel 132 Gw aan de hand van Finsterwolde
4.8
Toevoegen ambtenaren aan gemeentelijk ambtelijk apparaat
4.9
Verplichte gemeentelijke herindeling
4.10
Verplichte samenwerking

21
21
22
22
22
23
24
24
26
26
28

5	Voorstellen tot interventie: nieuwe instrumenten
5.1
Een aanwijzingsbevoegdheid
5.2
Een waarnemer met ‘extra’ wettelijke taken
5.3
De aanstelling van een regeringscommissaris
5.4
Bestuurlijke indeplaatsstelling
5.5
Een bestuurlijke artikel 12-regeling
5.6
Een kwaliteitskamer
5.7
Raadsontbinding en nieuwe verkiezingen
5.8
Een maximale termijn voor politieke ambtsdragers
5.9
Ontnemen raadszetel vanwege structureel absenteïsme
5.10
Ontmoedigen van afsplitsingen

29
29
30
31
32
33
35
35
37
37
38

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

6
6.1
6.2
6.3

Rechtsvergelijking
Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen
Vlaanderen
Inspiratie uit de rechtsvergelijking

39
39
42
43

7	Ondermijning van het gemeentebestuur
7.1
Wat is ondermijning?
7.2
Afbakening onderzoek
7.3
Informele beïnvloeding
7.4
Ontnemen raadszetel
7.5
Ontnemen passief kiesrecht
7.6
Schorsing raadslid
7.7
Verklaring omtrent Gedrag
7.8
Onderzoek en naslag door de AIVD
7.9
Verhoging vergoeding
7.10
Uitbreiding Bibob
7.11
Bestuurlijke pluk-ze-wetgeving
7.12
Specifieke wetgeving

46
46
47
47
48
48
49
49
50
50
51
52
52

8
8.1
8.2
8.3

53
53
54
55

Samenvatting en conclusies
Gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen
Ondermijning en bestuurlijke problemen
Tot slot

Literatuurlijst

56

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 5

Samenvatting
De rechtsvragen die in dit onderzoek centraal staan, luiden: Op welke wijze kunnen nieuwe instrumenten en
bevoegdheden, op grond waarvan kan worden geïntervenieerd in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen
en met problemen van ondermijning, concreet vorm krijgen? Welke haken en ogen kleven aan deze nieuwe instrumenten
en bevoegdheden? Hoe verhouden de voorgestelde instrumenten en bevoegdheden zich tot het (grond)wettelijke kader?
Daarbij is in de eerste plaats het vraagstuk van gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen nader geduid.
Aanhakend op eerder in de wetenschappelijke literatuur gegeven definities gebruik ik voor dit onderzoek als werkdefinitie:
een gemeente die evident en zichtbaar problemen in politiek en bestuur kent door het aftreden van meer dan één
burgemeester en/of wethouders, waarbij ook botsingen in de gemeenteraad plaatsvinden die doorgaans niet slechts van
zakelijke aard zijn. Deze problemen zijn structureel, omdat zij zich langdurig voordoen. Dit onderzoek geeft vervolgens
weer dat de bestaande instrumenten en bevoegdheden van bestuurlijk toezicht (preventief toezicht, spontane
vernietiging, taakverwaarlozing) onvoldoende mogelijkheden bieden om deze problemen aan te pakken. Het bestaande
toezichtsinstrumentarium is sterk gericht op de inhoud van de gemeentelijke besluitvorming. Indien concrete
medebewindstaken worden verwaarloosd, kan indeplaatsstelling volgen; indien besluiten in strijd zijn met het recht of
het algemeen belang kunnen zij worden vernietigd. Bij de gemeenten in kwestie is niet zozeer de inhoud van het
gemeentelijk beleid een probleem, maar veeleer de bestuurlijke processen. Bestuurlijk toezicht is, met andere woorden,
vooral gericht op het nemen van beslissingen, op de inhoud daarvan en het beleid dat daaraan ten grondslag ligt.
Hoogstens heeft de regeling van verwaarlozing van autonome taken mede betrekking op het bestuurlijke proces, maar
dan moet er sprake zijn van grove taakverwaarlozing, veelal uitgelegd als ‘werkweigerende gemeenten’.
Gebleken is dat met informele druk op gemeenten, in de regel uitgeoefend door de commissaris van de Koning, veel
kan worden bereikt. Niettemin lijkt er behoefte te bestaan aan een bevoegdheid om in te grijpen, niet in de laatste plaats
als een stok achter de deur. In dit onderzoek zijn veel instrumenten en bevoegdheden uitgewerkt. De meest relevante
worden ook hier besproken.
In de eerste plaats zijn de reeds bestaande instrumenten en bevoegdheden geïnventariseerd. De aanstelling van een
waarnemend burgemeester, al dan niet met een opdracht, heeft vaak een normaliserend effect op de bestuurlijke
verhoudingen. De opdracht die de commissaris van de Koning hem meegeeft, kan echter niet verder reiken dan de
reguliere bevoegdheden die de burgemeester heeft. Bovendien moet er een burgemeestersvacature zijn. Ook de
aanstelling van een wethouder van buiten de raad kan een temperende werking hebben op conflicten. Ook hier geldt dat
de aanstelling van een wethouder van buiten niet afgedwongen kan worden, door de commissaris van de Koning noch
door de minister of de Kroon.
Ten aanzien van nieuwe, nog niet bestaande instrumenten kunnen we een onderscheid maken tussen instrumenten
en bevoegdheden waarvoor wetswijziging nodig is en instrumenten en bevoegdheden die grondwetsherziening vergen.
In sommige gevallen bestaat twijfel. Met een aanwijzingsbevoegdheid kan de commissaris van de Koning of de minister
ingrijpen in het gemeentebestuur. Dat is een vorm van positief toezicht. Toen de regering bij de totstandkoming van de
Gemeentewet-1992 een algemene aanwijzingsbevoegdheid in de wet wilde opnemen, stuitte dat op bezwaren. De thans
geldende interpretatie van artikel 132, derde lid, Grondwet is dan ook dat positief toezicht alleen toegepast kan worden
in geval van medebewind. Omdat de regering eerder dit artikel aldus interpreteerde dat het ruimte biedt voor een breder
positief toezicht, namelijk ook ten aanzien van autonome taken, lijkt ruimere toepassing mogelijk, maar dat vergt
herinterpretatie van artikel 132, derde lid, Grondwet. Daarmee scheren we langs de grenzen van de Grondwet.
Het voorgaande geldt ook voor de aanstelling van een waarnemer met extra wettelijke taken, van een regeringscommissaris
of van een inspecteur in geval van een bestuurlijke artikel 12-regeling, althans indien zij aanwijzingen kunnen ontvangen
van de minister of de commissaris van de Koning.
Grondwetswijziging is nodig voor de verwezenlijking van de volgende instrumenten en bevoegdheden. Een
waarnemend burgemeester zou toegerust kunnen worden met extra wettelijke taken. Hij zou vetorecht in het college
kunnen hebben of het dagelijks bestuur van de gemeente kunnen voeren, indien het college daartoe door bestuurlijke
problemen niet in staat is. Omdat de Grondwet de bevoegdheden van college en burgemeester niet regelt, kan de
6 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

Gemeentewet voorzien in een (tijdelijke) wijziging van die bevoegdheden. Met betrekking tot de raad ligt dat anders: zijn
bevoegdheden zijn in de Grondwet genormeerd. Hij is, op grond van artikel 125, eerste lid, hoofd van de gemeente.
Ingrijpen in de bevoegdheden van de raad vergt om die reden grondwetswijziging. Het voorgaande geldt ook voor de
aanstelling van een regeringscommissaris, althans zolang het niet gaat om de grove verwaarlozing van autonome taken
en indien deze kan ingrijpen in de bevoegdheden van de gemeenteraad. Grondwetswijziging is ook nodig voor ontbinding
van de gemeenteraad. In Noordrijn-Westfalen wordt de bevoegdheid van raadsontbinding beschouwd als ultimum
remedium-toezichtsbevoegdheid. Dan wordt de bevoegdheid tot raadsontbinding toegepast door een toezichthouder.
In Nederland zou dat de Kroon of de minister kunnen zijn. Dat vergt grondwetswijziging, omdat ontbinding van de raad
onder het huidige recht altijd een ad hoc formele wet vergt (artikel 129, vierde lid, en artikel 132, vijfde lid, Grondwet).
Daarbij is het overigens de vraag in hoeverre raadsontbinding een oplossing is voor bestuurlijke problemen, als de raad
opnieuw is gekozen en in vrijwel dezelfde samenstelling bijeenkomt. Het ontnemen van een raadszetel, ten slotte, in het
bijzonder bij structureel absenteïsme, vergt grondwetswijziging, omdat het een beperking van het passief kiesrecht is en
van het vrije mandaat. Immers, hoe een raadslid functioneert, bepaalt hij zelf, ook al betreft dat functioneren een
afwezigheid in raadsvergaderingen.
Voor de volgende voorstellen is een (wettelijke) regeling nodig. Uit de rechtsvergelijking blijkt dat een informatierecht
voor de toezichthouder een interessant toezichtsinstrument is, zeker als dat – zoals in Noordrijn-Westfalen het geval is –
mede betekent dat de toezichthouder bevoegd is raads- en collegevergaderingen bij te wonen en daarin het woord kan
voeren. Met de ingewonnen informatie kan de toezichthouder de besluitvorming daarin beïnvloeden. Een regeling ter
zake kan in de Gemeentewet worden opgenomen. Hij heeft echter geen ‘doorzettingsmacht’, dan zou hij immers kunnen
treden in de bevoegdheden van de raad en is grondwetswijziging nodig. Afsplitsingen van raadsfracties en daarmee een
versplintering van de raad kan, zij het beperkt, worden voorkomen door de ‘splitsers’ minder rechten te geven in de
gemeenteraad. Het reglement van orde van de raad kan daarover bepalingen bevatten. Deze kunnen een beperking van
de spreektijd inhouden en minder financiële en andere ondersteuning.
De bestuurlijke maatregelen om ondermijning tegen te gaan zijn beperkt, althans vergeleken met de strafrechtelijke
en bestuursrechtelijke maatregelen. Zonder grondwetswijziging kan geen Verklaring omtrent gedrag (VOG) worden
vereist, althans niet indien het niet kunnen overleggen daarvan zou betekenen dat een persoon geen raadslid of
wethouder zou kunnen worden. Dat zou immers een beperking van het passief kiesrecht betekenen. Wel mogelijk is de
uitbreiding van de verboden handelingen, waardoor de raadszetel komt te vervallen en de uitbreiding van de delicten
waarbij de rechter als bijkomende straf uitsluiting van kiesrecht kan uitspreken. Ook is mogelijk een verhoging van de
vergoeding voor raadsleden om aldus het raadslidmaatschap aantrekkelijker te maken en politieke partijen beter in staat
te stellen om de lokale kandidatenlijsten te vullen met goede kandidaten. Hieraan kleven de nadelen dat kandidaten het
raadslidmaatschap niet mogen ambiëren vanwege de vergoeding en dat beïnvloeding door criminele netwerken niet uit
te sluiten valt. Verder zou de reikwijdte van de Wet Bibob uitgebreid kunnen worden, zowel voor wat betreft de sectoren
als de personen waarop deze wet van toepassing is. Ook is het mogelijk om wettelijk vast te leggen dat de Belastingsdienst
en de AIVD fiscaal onderzoek en naslag kunnen doen naar raads- en collegeleden (zoals nu ook gebeurt bij de benoeming
van burgemeesters). Ten slotte noem ik de bestuurlijke pluk-ze-wetgeving: het ontnemen van voordeel, onrechtmatig
verkregen met gebruikmaking van verleende vergunningen of ontheffingen. Bij de intrekking daarvan zouden deze
gelden teruggevorderd kunnen worden. Wel geldt dat van personen niet twee maal op grond van hetzelfde feit
vermogen ontnomen kan worden.
Gezien het voorgaande, ligt het voor de hand om de volgende voorstellen in overweging te nemen. In de eerste
plaats is dat de mogelijkheid, ontleend aan de rechtsvergelijking met Noordrijn-Westfalen, om een toezichthouder aan
het gemeentebestuur toe te voegen, die de bevoegdheid heeft om raads- en collegevergaderingen bij te wonen en daarin
het woord te voeren. De commissaris van de Koning zou de toezichthouder kunnen aanstellen. Daarvoor is wetswijziging
nodig. Dit zou een eerste stap kunnen zijn; overige voor de hand liggende voorstellen vergen wel grondwetswijziging.
Dat geldt voor een aanwijzingsbevoegdheid voor de minister en voor de waarnemend burgemeester met extra wettelijke
bevoegdheden. De toepassing van deze bevoegdheden beperkt de bevoegdheden van de gemeenteraad en treedt
daarom in zijn grondwettelijk gegarandeerde hoofdschap. Voor wat betreft ondermijning zou een eerste stap zijn de
wettelijke mogelijkheid tot het verrichten van naslag voor de AIVD en fiscaal onderzoek door de Belastingdienst bij de
benoeming van raadsleden of wethouders, althans indien daartoe aanleiding bestaat. Daarna kan worden gedacht aan
een uitbreiding van de verboden handelingen, waardoor de raadszetel komt te vervallen, en de uitbreiding van de delicten
waarbij de rechter als bijkomende straf uitsluiting van kiesrecht kan uitspreken. Daarvoor is geen grondwetswijziging nodig.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 7

8 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

1 Inleiding
Dit onderzoek heeft betrekking op twee wezenlijke lokale vraagstukken:
• gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen; en
• bestuurlijke problemen als gevolg van ondermijning van het gemeentebestuur.
In de wetenschap, in de politiek en in de media is geconstateerd dat het niet eenvoudig is om deze problemen het hoofd
te bieden. Bestaande instrumenten en bevoegdheden zouden onvoldoende mogelijkheden bieden om in te grijpen in
gemeenten waar aanhoudende bestuurlijke problemen spelen of waarin ondermijning een wezenlijk probleem is.
De vraag is dan relevant welke (nu nog niet juridisch geregelde) instrumenten en bevoegdheden wél kunnen bijdragen
aan een mogelijke oplossing van deze problemen. Dit advies gaat primair over deze nieuwe instrumenten en
bevoegdheden. Daarom staan in dit onderzoek de volgende rechtsvragen centraal:
• Op welke wijze kunnen nieuwe instrumenten en bevoegdheden, op grond waarvan kan worden geïntervenieerd in
gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen en met problemen van ondermijning, concreet vorm krijgen?
• Welke haken en ogen kleven aan deze nieuwe instrumenten en bevoegdheden?
• Hoe verhouden de voorgestelde instrumenten en bevoegdheden zich tot het (grond)wettelijke kader?
Dit onderzoek vangt, na deze inleiding, aan met een (korte) probleemanalyse (par. 2) met betrekking tot bestuurlijke
probleemgemeenten: over welke gemeenten gaat dit onderzoek en wat speelt er in deze gemeenten? Wat houdt, met
andere woorden, het vraagstuk van gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen in?
In par. 3 staat de (aan het vervolg van het onderzoek voorafgaande) vraag centraal in hoeverre de bestaande
instrumenten volstaan bij interventie in geval van bestuurlijke problemen. Dan zal blijken dat de bestaande instrumenten
nauwelijks volstaan. Par. 3 geeft ook weer waarom de aanhoudende bestuurlijke problemen niet door middel van
bestaande instrumenten van bestuurlijk toezicht kunnen worden opgelost. Onderzocht worden onder meer:
taakverwaarlozing in medebewind en de daarmee gepaard gaande indeplaatsstelling, taakverwaarlozing van autonome
taken, positief toezicht, spontane vernietiging, de praktijk van bestuurlijk toezicht (mede in het licht van de revitalisering
van het generiek toezicht) en financieel toezicht.
Par. 4 betreft het onderzoek naar de (herwaardering van) reeds bestaande interventiemogelijkheden in gemeenten
met aanhoudende bestuurlijke problemen; par. 5 betreft het onderzoek naar nieuwe interventiemogelijkheden. Telkens
staan daarbij de hiervoor weergegeven rechtsvragen centraal op welke wijze deze instrumenten en bevoegdheden
concreet vorm kunnen krijgen, welk haken en ogen daaraan kleven en in hoeverre voor de genoemde interventie­
mogelijkheden wetswijziging of grondwetswijziging nodig is.
Voor het gedeelte van het advies over gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen wordt tevens een
rechtsvergelijking gemaakt met enkele ons omringende landen. Deze kan inspiratie bieden voor de vormgeving van
interventie-arrangementen. Vanwege de vergelijkbaarheid en de beschikbaarheid van voldoende literatuur, ligt het voor
de hand dat deze rechtsvergelijking Vlaanderen (België) en Noordrijn-Westfalen (Duitsland) betreft. Deze rechts­
vergelijking is weergegeven in par. 6.
De interventiemogelijkheden in geval van ondermijning van het gemeentebestuur zijn beschreven in par. 7. De nadruk
ligt daarbij op bestuurlijke maatregelen, niet op strafrechtelijke of fiscale. Ondermijning wordt in dit onderzoek in een
afzonderlijk hoofdstuk gepresenteerd. Vanwege de aard van de problemen zijn daar afzonderlijke maatregelen nodig.
Dat neemt niet weg dat er een nauw verband bestaat met gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen.
Als gevolg van ondermijning kunnen deze aanhoudende bestuurlijke problemen ontstaan. En als gevolg van deze
problemen is een gemeente vatbaarder voor ondermijning. Bovendien kan (bijvoorbeeld) cliëntelisme een vorm van
ondermijning zijn, terwijl het ook een van de oorzaken van de aanhoudende bestuurlijke problemen kan zijn. Hetzelfde
geldt voor problemen van integriteit: zij kunnen van grote invloed zijn op de bestuurbaarheid van de gemeente.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 9

In hoofdstuk 7 wordt eerst in kaart gebracht wat het probleem van ondermijning inhoudt; daarna worden nieuwe
mogelijkheden tot interventie weergegeven. Het advies wordt afgesloten met conclusies (par. 8).
Voor dit advies is gebruik gemaakt van (juridische en bestuurskundige) literatuur, alsmede van (onderzoeks)
rapporten die zijn opgesteld naar aanleiding van onderzoeken in de betreffende gemeenten naar de oorzaak van de
bestuurlijke problemen en naar verbeterplannen, dan wel naar ondermijning. Daarnaast is gebruik gemaakt van de
inbreng in de door het ministerie op 29 september 2017 georganiseerde expertmeeting. Het doel van de expertmeeting
was om op basis van kennis en ervaring van gedachten te wisselen over het effectief tegengaan van aanhoudende
problemen in het bestuurlijke proces bij gemeenten, dan wel het oplossen daarvan. Ten slotte zijn meegenomen de
gespreksverslagen van interviews die medewerkers van het ministerie hebben gehouden met personen die in de
gemeentelijke praktijk betrokken zijn geweest bij de onderwerpen van deze studie.
Ten slotte: dit onderzoek betreft gemeenten, niet de provincies. Dat wil niet zeggen dat de hier behandelde
problematiek zich niet op provinciaal niveau kan voordoen. Het onderwerp van ondermijning is voor het provinciaal
bestuur van groot belang – voorbeelden van provincies met aanhoudende bestuurlijke problemen zijn er echter niet.
Hieronder geef ik voorstellen weer tot wijziging van de Gemeentewet. In hoeverre deze wijzigingen ook in de
Provinciewet doorgevoerd moeten worden, laat ik in dit onderzoek in het midden.

10 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

2	Gemeenten met
aanhoudende bestuurlijke
problemen
In gemeenten doen zich conflicten voor: in de raad, tussen de raad enerzijds en het college of de burgemeester
anderzijds, in het college, enzovoorts. Dat is tot op zekere hoogte wenselijk: het is een wezenskenmerk van de politiek
dat er verschillende opvattingen zijn, die worden uitgedragen en verdedigd. In de meeste gevallen zijn politieke
conflicten geen bestuurlijk probleem: de conflicten zijn zakelijk, de raad neemt besluiten en het college en het ambtelijke
apparaat zorgen voor de uitvoering daarvan. Soms is het zelfreinigende vermogen echter onvoldoende, bijvoorbeeld in
geval van aanhoudende bestuurlijke problemen of bij ondermijning van het gemeentebestuur als gevolg van
criminaliteit. Ondermijning komt in par. 7 aan bod; deze paragraaf en de paragrafen 3 tot en met 6 betreffen gemeenten
met aanhoudende bestuurlijke problemen.
Het is, voordat mogelijke oplossingen worden gegeven, van belang om eerst te vast te stellen welke werkdefinitie
voor een bestuurlijke probleemgemeente in dit onderzoek wordt gehanteerd en wat de oorzaken zijn van het ontstaan
van aanhoudende bestuurlijke problemen. Daarvoor is vooral gebruik gemaakt van de bestuurskundige literatuur van
Korsten en Schoenmaker1 en van de onderzoeksrapporten over bestuurlijke probleemgemeenten.2

2.1 Beschrijving
Een bestuurlijke probleemgemeente is te omschrijven als een gemeente met bestuurlijke risico’s. Deze risico’s
komen tot uiting, omdat daarin met enige regelmaat wethouders sneuvelen, burgemeesters aftreden of colleges
uiteenvallen. De bestuurlijke problemen zijn structureel; zij doen zich regelmatig en daarmee langdurig voor.
De problemen betreffen in de regel geen concrete beleidsdossiers of -kwesties – alhoewel een specifiek politiek gevoelig
dossier de problemen kan verergeren – , maar veeleer de verhoudingen in de raad, in het college, tussen raad enerzijds
en college of burgemeester anderzijds, en eventueel de relatie van de politieke ambten tot de ambtelijke organisatie
(hetgeen tot uiting kan komen in topambtenaren die opstappen). Korsten geeft daarom als definitie een gemeente die
evident en zichtbaar problemen in politiek en bestuur kent door het aftreden van meer dan één burgemeester en/of
wethouders, waarbij ook botsingen in de gemeenteraad plaatsvinden die doorgaans niet slechts van zakelijke aard zijn.3
De problemen zijn structureel, omdat zij zich langdurig voordoen. Ik neem de definitie van Korsten over als werkdefinitie
voor dit onderzoek.

1

2

3

M. Schoenmaker, Bestuurlijk gedonder, Nijmegen: WLP 2011; A.F.A. Korsten, ‘Gezond bestuur’ en de ziekte die ‘probleemgemeente’ heet – Over (on)
deugdelijk bestuur en wat te doen, essay 2011, p. 12, te vinden op www.arnokorsten.nl; A.F.A. Korsten, Wanneer is sprake van een bestuurlijke
probleemgemeente?, eveneens te vinden op www.arnokorsten.nl, website geraadpleegd oktober 2017; A.F.A. Korsten, M. Schoenmaker, ‘Gezond
bestuur en bestuurlijke probleemgemeenten, Tijd voor de bestuursschout?’, Bestuurswetenschappen 2011, p. 28-50; A.F.A. Korsten, ‘Gezond
bestuur’ en de ziekte die ‘probleemgemeente’ heet, Over (on)deugdelijk bestuur en wat te doen, inleiding voor de commissarissen van de Koning, Putten 18
februari 2011.
Geraadpleegd zijn: Onderzoeksrapportage Bestuurscultuur Maasdriel, BMC december 2010; Een verwaarloosde organisatie, Cultuuronderzoek
gemeente Stein, Berenschot juni 2014; Verkenning en ontwikkeling van de bestuurscultuur en -praktijk in de gemeente Bloemendaal, ambtsbericht van
waarnemend burgemeester Emmens-Knol aan commissaris van de Koning in Noord-Holland Remkes, 25 juni 2015; A.F.A. Korsten, Hommeles in
een kustgemeente, 2016, te vinden op www.arnokorsten.nl (Bloemendaal).
A.F.A. Korsten, ‘Gezond bestuur’ en de ziekte die ‘probleemgemeente’ heet – Over (on)deugdelijk bestuur en wat te doen, essay 2011, p. 12. Zie ook: A.F.A.
Korsten, Wanneer is sprake van een bestuurlijke probleemgemeente? (zie noot 1).

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 11

Het is van belang om tevens aan te merken welke problemen bestuurlijke probleemgemeenten niet kennen. Er is in
deze gemeenten niet altijd sprake van structureel problematisch of ondeugdelijk beleid. De bestuurlijke problemen
betreffen veelal niet één specifiek dossier of één beleidskwestie. Er is niet of nauwelijks sprake van verwaarlozing van
medebewindstaken. Er geldt in deze gemeenten, in de meeste gevallen, geen verscherpt financieel toezicht. Ook de
(inhoudelijke) autonome taken, zoals het wegen- of rioolbeheer, de gemeentelijke dienstverlening, etc., worden in de
regel normaal vervuld; de uitvoering verloopt niet per sé problematisch. Dat wil niet zeggen dat deze gemeenten geen
grote bestuurlijke problemen kennen. Deze zijn anders van aard, reden waarom moeilijk kan worden ingegrepen in deze
gemeenten (par. 3).
Deze problemen liggen namelijk in politieke en persoonlijke verhoudingen. Het betreft niet zozeer het
gemeentelijke inhoudelijke beleid, maar veeleer de gemeentelijke bestuurlijke processen: het functioneren van de raad
en het college en de wijze van (bijvoorbeeld) bejegening en besluitvorming daarin. Overigens betreft het dan ook de
autonome sfeer van de gemeente. Het indienen en aannemen van moties van wantrouwen jegens wethouders of van
aanbevelingen tot ontslag ten aanzien van een burgemeester, het functioneren van de gemeenteraad, en de bestuurlijke
verhouding tot het ambtelijk apparaat grijpt in deze autonome sfeer. We moeten derhalve een onderscheid maken: de
bestuurlijke problemen betreffen niet de beleidsinhoud van de gemeentelijke autonome sfeer, maar veeleer het
gemeentelijke bestuursproces in de autonome sfeer.

2.2 Oorzaken op metaniveau
In de literatuur, interviews en de hiervoor genoemde expertmeeting worden veel oorzaken genoemd voor het ontstaan
van aanhoudende bestuurlijke problemen in gemeenten. Deze worden hieronder weergegeven, waarbij ik begin met
meer algemene noties over het functioneren van en ontwikkelingen in het lokale bestuur en de lokale politiek (op
metaniveau derhalve), en ga vervolgens over op de meer specifieke oorzaken voor het ontstaan van bestuurlijke
problemen (dus op microniveau). Daarbij moet opgemerkt worden dat geen enkele bestuurlijke probleemgemeente
gelijk is en de oorzaken van de bestuurlijke problemen van gemeente tot gemeente zullen verschillen. Deze constatering
is hierna, in par. 4 en 5, van belang voor de geboden oplossingen, die moeilijk generiek kunnen worden toegepast, maar
slechts in de specifieke context van de in de betreffende gemeente geconstateerde bestuurlijke problemen.
In de eerste plaats geldt dat politieke partijen – en dat geldt in het bijzonder voor lokale partijen dan wel lokale
afdelingen van landelijke partijen – aanmerkelijk minder vitaal zijn geworden. Het aantal leden is in de laatste decennia
zeer sterk teruggelopen. Nog geen 2% van de bevolking is lid van een politieke partij. Op lokaal niveau betekent dit, dat
politieke partijen draaiende worden gehouden door een klein aantal actieve leden. Recrutering van kwalitatief goede
raadsleden en wethouders is daarmee moeilijk geworden.
In de tweede plaats is de gemeentelijke politiek de laatste jaren veranderd. Dat komt in de eerste plaats door een
politieke versplintering. Het aantal politieke partijen is gegroeid, ook op lokaal niveau. De volatiliteit van de kiezers leidt
voorts tot een gemiddeld kortere zittingsduur van raadsleden. Vaak zijn de hoofdrolspelers van een lokale partij nieuw in
de politiek en missen deze partijen een landelijk kader (cursussen, gedachtegoed).4
Ook valt te noemen dat de lokale en regionale journalistieke berichtgeving terrein heeft verloren. Er zijn weinig
journalisten meer aanwezig bij raadsvergaderingen, op wellicht de vergaderingen in de grootste gemeenten na (of als er
politiek vuurwerk is te verwachten). De berichtgeving in huis-aan-huisbladen heeft nogal eens geen onafhankelijk
journalistiek gehalte. Daar komt de enorme groei van de sociale media bij. Deze kunnen, in combinatie met
rechtstreekse uitzendingen van raadsvergaderingen op de lokale televisie, voor onmiddellijke reacties zorgen op hetgeen
in de vergadering gebeurt. Raadsleden weten dat en sommige leden laten hun optreden in de raad hiervoor beïnvloeden.

4

12 |

Vergelijk: Schoenmaker 2011, p. 16-21.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

2.3 Oorzaken op microniveau
Ik kom, na deze algemene politieke en maatschappelijke oorzaken, tot de meer specifieke oorzaken voor aanhoudende
bestuurlijke problemen.
Schoenmaker gaat in zijn dissertatie uitgebreid in op de oorzaken van aanhoudende bestuurlijke problemen in
gemeenten. Hij formuleert negen verklaringen, gebaseerd op hetgeen hij in zijn casestudies in meerdere of mindere
mate heeft geconstateerd. In de eerste plaats legt de burgemeester in bestuurlijke probleemgemeenten weinig bindend
vermogen aan de dag, waardoor de potentieel dempende werking van de burgemeester afwezig is. In de tweede plaats
hebben persoonlijke risicofactoren (solistisch optreden, persoonlijk gedrag) van één of meer wethouders een aanjagende
werking op de bestuurlijke problemen. In de derde plaats kunnen in deze gemeenten de colleges niet sterk worden
(telkens nieuwe partijen in het college, vallende colleges, geen teamvorming), waardoor de potentiële dempende
werking van het college afwezig is. In de vierde plaats heeft het college van burgemeester en wethouders een inconsistentie
relatie tot het ambtelijk apparaat. In de vijfde plaats heeft in deze gemeenten het college ook een inconsistente relatie
tot de raad. In de zesde plaats bestaat er weinig binding tussen de collegefracties. In de zevende plaats is er een
versplintering van het politieke landschap. In de achtste plaats is de bestuurscultuur negatief tot zeer negatief te
noemen. In de negende plaats hebben de media een grote invloed op het debat. Deze oorzaken hebben allen een
aanjagende werking op de bestuurlijke problemen.5
In de hiervoor genoemde onderzoeksrapporten met betrekking tot specifieke gemeenten met aanhoudende
bestuurlijke problemen worden soortgelijke oorzaken genoemd voor het ontstaan daarvan. Vaak bevatten deze
rapporten een analyse van de bestuurlijke cultuur in de betreffende gemeente.6 Het gaat dan bijvoorbeeld om de
omgangsvormen, die ruw zijn, en de wijze van communicatie. In raadsdebatten wordt bijvoorbeeld op de persoon
gespeeld. Er heeft nauwelijks een zakelijk debat plaats. Daarmee houdt verband (of een gevolg daarvan is) dat de raad
veel met zichzelf bezig is: met procedures, het eigen functioneren, etc. Er kan bovendien sprake zijn van blokdenken: de
collegefracties versus de oppositiefracties. Er heerst in de raad een arenacultuur: debat om het debat, raadsleden gaan
met elkaar het verbale gevecht aan. Een uiting daarvan kan zijn dat de raad niet op de lange termijn is gericht en dat hij
ad hoc besluiten neemt. De raad is in deze gevallen vaak obstructief.
Een volgende oorzaak die veel wordt genoemd is het zich voordoen van ófwel politieke versplintering (zie ook in de
vorige paragraaf) ófwel een politieke monocultuur. Politieke versplintering betekent dat de raad veel fracties kent,
waardoor ook het college uit relatief veel partijen bestaat, als gevolg waarvan beleid moeizaam tot stand komt en de
hiervoor genoemde arenacultuur kan ontstaan. Politieke monocultuur betekent dat één politieke partij de raad en het
college domineert. Daardoor kan machtsdenken ontstaan en mogelijk ook een sfeer van intimidatie door de
‘machtshebbers’.
Daarnaast valt te noemen een gebrek aan collegiaal bestuur in het college van burgemeester en wethouders. Als het
college geen eenheid vormt, is het bestuurlijk relatief zwak en kan dat koren op de molen van de gemeenteraad zijn.
Hij daagt het zwakke college continue uit. Daarmee kan verband houden een veronachtzaming van het ambtelijk
apparaat, waarmee wordt bedoeld dat het ambtelijk apparaat onvoldoende door het college wordt aangestuurd.
Daardoor zou het ambtelijk apparaat vatbaarder worden voor kritiek uit de gemeenteraad.
De bestuurlijke problemen worden niet altijd alleen veroorzaakt door de politieke actoren. Soms dragen ook de
burgers daaraan bij, bijvoorbeeld indien zij blijk geven van een bedrijfsmatige visie op de overheid (de burger is klant en
de overheid moet dingen voor hem regelen), dan wel bijdragen aan een juridisering van de verhouding tot de overheid
(bezwaar en beroep aantekenen tegen alle besluiten die hem niet zinnen). In bepaalde gemeenten met aanhoudende
bestuurlijke problemen is de oorzaak daarvan (mede) gelegen in opleiding, mondigheid en welvaart van de inwoners.
In andere gemeenten kan juist sprake zijn van een gemeenschapscultuur. Het betreft dan een in zichzelf gekeerde
gemeente, of een gemeente met in zelf gekeerde kernen, waar invloeden van buiten niet zonder meer worden
opgenomen of aanvaard. Dat kan een bepaalde mate van eigenzinnigheid tot gevolg hebben, alsmede cliëntelisme en
nepotisme. Ook wordt in dit verband regeldédain genoemd: ‘wij regelen het hier zelf wel’.
5
6

Schoenmaker 2011, p. 197-212.
Hetgeen overigens wat anders is dan een bestuurskrachtmeting. Hierover: Schoenmaker 2011, p. 31-33.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 13

In de eerder genoemde rapporten wordt ook vaak opgemerkt dat de balans in het gemeentebestuur is verstoord
door rolverwarring. De raad bijvoorbeeld, kent een grote bemoeizucht en zit op de stoel van het college (raadsleden zijn
betrokken bij de begrotingsvoorbereiding). Raadsleden hebben rechtstreekse contacten met de ambtelijke dienst.
Journalisten beïnvloeden raadsleden, etc.
Ten slotte: er kunnen in bestuurlijke probleemgemeenten ook remmende factoren aanwezig zijn, dat wil zeggen
factoren die een dempend effect hebben op de bestuurlijke problemen: een verbindende burgemeester, een
raadspresidium dat raads- en commissievergaderingen evalueert (zelfreflectie, bezinning, verbetering) of informeel
leiderschap in de raad. De remmende factoren kunnen dan echter niet de aanhoudende oorzaken van de bestuurlijke
problemen wegnemen.

2.4 Tot slot
Uit het overzicht van de vorige paragraaf blijkt, dat bestuurlijke probleemgemeenten heel uiteenlopende problemen
kunnen hebben. Dat roept de vraag op naar de verschillende perspectieven over hoe in of tegen deze gemeenten op te
treden. Korsten en Schoenmaker onderscheiden drie oplossingsperspectieven.7 Het eerste is het ecologische perspectief.
Die houdt, kort gezegd, in: niets doen. Herstel naar normale bestuurlijke verhoudingen moet langs natuurlijke weg
plaatsvinden. Zo zouden raadsverkiezingen kunnen bewerkstelligen dat de bestuurlijke verhoudingen normaliseren. Het
tweede is het autonomieperspectief: de gemeente is autonoom en moet daarom zelf, al dan niet met hulp van buiten, de
bestuurlijke problemen aanpakken. Het derde is het perspectief van de systeemverantwoordelijkheid: een hogere
overheid grijpt in.
Dit laatste perspectief staat hier centraal.8 Immers, de rechtsvraag van dit onderzoek luidt – kort weergegeven – op
welke wijze ingegrepen kan worden in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen. Hiervoor constateerde ik
al dat de bestuurlijke problemen per gemeente zeer uiteenlopend zijn. Om die reden moet een belangrijke kanttekening
worden gemaakt bij het vervolg van dit onderzoek: de beschreven mogelijkheden tot interventie mogen niet leiden tot
instrumentalisme, dat wil zeggen dat instrumenten en bevoegdheden worden geïntroduceerd en toegepast omdat
bestuurlijke problemen zijn geconstateerd. Dat zal in veel bestuurlijke probleemgemeenten niet werken, al was het maar
omdat met instrumenten van bestuurlijk toezicht slechts beperkt de bestaande bestuurscultuur kan worden gewijzigd.
De hierna weergegeven instrumenten en bevoegdheden zijn derhalve ‘slechts’ beperkt geschikt voor toepassing,
namelijk in een specifieke bestuurlijke context. Zij zijn geen panacee voor alle gemeenten met aanhoudende bestuurlijke
problemen. Zij zorgen, met andere woorden, niet voor dé oplossing.

7

8

14 |

A.F.A. Korsten, M. Schoenmaker, ‘Gezond bestuur en bestuurlijke probleemgemeenten, Tijd voor de bestuursschout?’, Bestuurswetenschappen
2011, p. 28-50; Schoenmaker 2011, p. 219-235; Korsten en Abma onderscheiden zes oplossingsperspectieven: A.F.A. Korsten, K. Abma, Een
bestuurder moet ook douchen, essay 2017, arnokorsten.nl.
Met dien verstande dat systeemverantwoordelijkheid in staatsrechtelijk perspectief problematisch is. Hoe dan ook gaat het om toepassing
van bevoegdheden door ambten van hogere overheden.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

3	Waarom voldoen de
bestaande toezicht­
mechanismen niet?
In deze paragraaf onderzoek ik in hoeverre op grond van de bestaande toezichtmechanismen ingegrepen kan worden bij
gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen.9 Deze bestaande bevoegdheden betreffen: spontane vernietiging,
positief toezicht, taakverwaarlozing in medebewind en in autonomie en ten slotte financieel toezicht. Daarnaast besteed
ik aandacht aan de praktijk van bestuurlijk toezicht. Eerst geef ik echter het grondwettelijke kader weer.

3.1 Grondwettelijk kader
Artikel 132 Grondwet geeft de belangrijkste regels met betrekking tot het bestuurlijk toezicht op decentrale overheden.
Lid 2 bevat een blanco opdracht aan de wetgever tot regeling van het toezicht op provincie- en gemeentebesturen. De
leden 3 tot en met 5 binden de wetgever echter; hij is, ondanks de blanco opdracht, niet geheel vrij om het toezicht vorm
te geven. Lid 3 regels het voorafgaande toezicht. Dat kan slechts worden ingesteld in bij of krachtens de wet te bepalen
gevallen.10 De meest gebruikte toezichtsfiguur is goedkeuring, ander vormen zijn toestemming, de verklaring van geen
bezwaar, ontheffing, etc. Afdeling 10.2.1. van de Awb regelt de goedkeuring. Artikel 259 Gemeentewet bepaalt dat
beslissingen van gemeentebesturen slechts aan goedkeuring kunnen worden onderworpen in bij de wet of krachtens de
wet bij provinciale verordening bepaalde gevallen.
Vernietiging, geregeld in het vierde lid, is een vorm van repressief toezicht. Het neemt een besluit (en in beginsel de
rechtsgevolgen daarvan) met terugwerkende kracht uit de rechtsorde. Vernietiging vindt plaats bij koninklijk besluit.
Artikel 10:34 Awb schrijft voor dat de bevoegdheid tot vernietiging alleen kan worden verleend bij de wet. Artikel 268
Gemeentewet geeft die wettelijke grondslag. Alle besluiten en niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg
van het gemeenbestuur kunnen worden vernietigd. Artikel 132, vierde lid, Grondwet en artikel 10:35 Awb schrijven voor
dat vernietiging alleen kan geschieden wegens strijd met het recht en het algemeen belang. Het beleidskader schorsing
en vernietiging kadert de discretionaire bevoegdheid tot vernietiging in.11 Hoewel de Grondwet het niet noemt, kan aan
vernietiging schorsing voorafgaan, hangende het onderzoek of er reden is tot vernietiging over te gaan.12
Artikel 132, vijfde lid, Grondwet regelt de verwaarlozing van taken. De eerste volzin regelt de (lichte) verwaarlozing
van medebewindstaken, de tweede volzin regelt de grove taakverwaarlozing, hetgeen in de regel autonome taken zal
betreffen. Artikel 124 e.v. Gemeentewet bevat de nadere regeling van de verwaarlozing van medebewindstaken en de
indeplaatsstelling die daarmee gepaard gaat. Afhankelijk van de verwaarloosde taak kunnen gedeputeerde staten, de
commissaris van de Koning dan wel de minister treden in de plaats van de raad, het college of de burgemeester. In geval
van grove taakverwaarlozing kan een wet ad hoc een voorziening treffen. Het is derhalve de formele wetgever die
bepaalt of er wordt ingegrepen in een gemeente.
Op grond van het zesde lid van artikel 132 Grondwet regelt de wet de financiële verhouding van provincies en
gemeenten tot het rijk. Deze regels zijn vastgelegd in de Financiële verhoudingswet. Ook de Gemeentewet bevat regels
over financieel toezicht, bijvoorbeeld omtrent de goedkeuring van de gemeentelijke begroting.13

Het navolgende is gebaseerd op J.L.W. Broeksteeg, ‘Een bestuurlijke artikel 12-regeling, Ingrijpen in gemeenten in geval van voortdurende
bestuurlijke problemen’, de Gemeentestem 2009, p. 147-157, met dien verstande dat de tekst geactualiseerd is.
10
Kamerstukken II 1878/79, 13 990, nr. 23.
11
Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 5.
12
Artikel 10:43 e.v. Awb.
13
Artikel 203 Gemeentewet.
9

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 15

3.2 Spontane vernietiging
Spontane vernietiging is een vorm van repressief toezicht: besluiten of niet-schriftelijke beslissingen van het
gemeentebestuur kunnen wegens strijd met het recht en het algemeen belang worden vernietigd. Voorafgaand aan
spontane vernietiging vindt soms schorsing van het besluit plaats (artikel 274 Gemeentewet en Afdeling 10.2.3 Awb).14
Overigens lijkt het erop dat de Kroon de bevoegdheid tot vernietiging van gemeentelijke besluiten sinds de revitalisering
van het generiek toezicht in 2012 minder vaak toepast. Dat valt vermoedelijk te verklaren uit de toen geïntroduceerde
interventieladder, die (onder meer) bestuurlijk overleg, advisering en waarschuwing voorschrijft, voordat de Kroon
ingrijpt. Dat overleg zal in de regel tot het (voor de Kroon) gewenste resultaat leiden.
In geval van toepassing van spontane vernietiging bij voortdurende bestuurlijke problemen doen zich enkele
problemen voor. De belangrijkste is dat er sprake moet zijn van een beslissing van het gemeentebestuur. Artikel 268
Gemeentewet schrijft immers voor, dat besluiten en niet-schriftelijke beslissingen, gericht op rechtsgevolg, kunnen
worden vernietigd. Als het gemeentebestuur geen besluit of beslissing neemt, kan deze vorm van bestuurlijk toezicht
niet worden toegepast. Ook kan het voorkomen dat het gemeentebestuur wel besluiten neemt en deze zich niet lenen
voor vernietiging, al was het maar omdat zij niet onrechtmatig of in strijd met het algemeen belang zijn. Zoals hiervoor
uiteen is gezet, is het probleem niet zozeer dat onjuiste besluiten worden genomen, maar veeleer dat gemeentelijke
processen worden gefrustreerd.
In de tweede plaats is het de vraag of het type besluiten waarom het in casu gaat, zich leent voor vernietiging.
Het betreft vaak, zoals hiervoor uiteen is gezet, een ontslagbesluit van een wethouder, een aanbeveling tot ontslag van
de burgemeester, afsplitsingen van fracties, etc. Deze besluiten liggen ten grondslag aan de bestuurlijke problemen en
hebben betrekking op processen, persoonlijke verhoudingen, bejegening, etc. Vernietiging van deze besluiten is weinig
zinvol, omdat daarmee de verhouding tussen raad en het college niet verbetert. Bovendien zijn het besluiten die de kern
van de gemeentelijke autonomie betreffen, hetgeen de nodige terughoudendheid bij vernietiging vergt. Stel dat de
Kroon het besluit tot ontslag van een wethouder vernietigt, dan zijn daarmee de bestuurlijke problemen niet opgelost.
Sterker nog: de raad moet verder met een wethouder aan wie hij bij voorkeur ontslag wil verlenen. Vernietiging van zo’n
besluit is, mede in het licht van de gemeentelijke autonomie, zeer ongebruikelijk. Bovendien dient het vernietigingsbesluit,
mede in het licht van beroep op de Afdeling, goed gemotiveerd te worden en dat zal bij politieke besluiten als deze in de
regel niet eenvoudig zijn. Ten slotte kan gedacht worden aan de schorsing van een gemeentelijk besluit, gecombineerd
met de inzet van een bemiddelaar of mediator om de slechts persoonlijke verhoudingen te verbeteren – en waarbij de
dreiging van toepassing van de vernietigingsbevoegdheid openlijk achter de hand wordt gehouden. Daarvoor geldt
wederom de beperking dat het betreffende besluit zich moet lenen voor schorsing.
De hier genoemde besluiten zijn, kortom, besluiten van zuiver politieke aard. Het gaat om besluiten die zijn
ingegeven door persoonlijke verhoudingen en zich daarom kenmerken door een politiek-bestuurlijk karakter en die van
zuiver gemeentelijke aard zijn. Het instrument spontane vernietiging is daarmee slechts in beperkte mate toepasbaar in
geval van aanhoudende bestuurlijke problemen.

3.3 Positief toezicht
Verder kan worden gedacht aan positief toezicht: het geven van aanwijzingen of het aan het gemeentebestuur opleggen
of in zijn plaats vaststellen van beslissingen. Aldus kan een overheid die geen besluiten neemt, worden gedwongen om
te handelen. In de hier beschreven situatie van voortdurende bestuurlijke problemen, kan een gemeente worden
gedwongen om bepaalde beleidsmatige besluiten te nemen.
De bevoegdheid tot positief toezicht kan echter hier slechts in beperkte mate worden toegepast. Het positieve
toezicht kan op grond van artikel 132, derde lid, Grondwet slechts bij of krachtens de wet worden gevorderd. Daarmee
wordt de bijzondere, specifieke wet bedoeld.15 Dat is logisch omdat met positief toezicht in zekere zin medebewind

14
15

16 |

Uitgebreid: J.L.W. Broeksteeg, ‘Spontane vernietiging’, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), JB Select, Den Haag: Sdu uitgevers 2014, p. 533-545.
Dölle, Elzinga 2004, p. 694.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

wordt gevorderd; de gemeente moet iets doen omdat een hogere overheid dat voorschrijft.16 De bevoegdheid is ten
aanzien van gemeenten neergelegd in artikel 108, tweede lid, Gemeentewet. Dat artikel bepaalt dat de bevoegdheid bij
de wet moet zijn toegekend. Het artikellid heeft daarmee betrekking op medebewind. Als het derhalve gaat om
medebewindstaken die als gevolg van aanhoudende bestuurlijke problemen niet of ontoereikend worden behartigd, kan
langs de weg van positief toezicht worden ingegrepen, mits daarvoor een wettelijke grondslag bestaat, bijvoorbeeld in
de medebewindvorderende wet.
Het is overigens de vraag – die de reikwijdte van dit onderzoek te boven gaat – of toepassing van positief toezicht
nog zinvol en nodig is na de revitalisering van het generiek toezicht. Artikel 124, eerste lid, Gemeentewet maakt het
inmiddels mogelijk om in te grijpen indien een bepaald resultaat (in medebewind) niet is bereikt (zie de volgende
paragraaf). In combinatie met de interventieladder kan veel sneller dan voorheen in een gemeente worden ingegrepen
en is de regeling van verwaarlozing van medebewindtaken aanzienlijk verruimd. Het onderscheid tussen positief toezicht
en de regeling van verwaarlozing van medebewindtaken is daarmee vervaagd.

3.4 Verwaarlozing van medebewindstaken
Biedt de taakverwaarlozingsregeling dan soelaas? Ingrijpen bij taakverwaarlozing is grondwettelijk geregeld in artikel
132, vijfde lid, Grondwet: ‘De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur,
gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van artikel 125 en 127 voorzieningen worden
getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost’. De eerste volzin
heeft betrekking op verwaarlozing van medebewindstaken.
De regeling werkt – zeer in het kort weergegeven – als volgt. Artikel 124, eerste lid, Gemeentewet bepaalt dat
wanneer de raad, het college of de burgemeester een beslissing in medebewind niet of niet naar behoren neemt, een
medebewindshandeling niet of niet naar behoren verricht of een resultaat uit medebewind niet, niet tijdig of niet naar
behoren tot stand brengt, gedeputeerde staten dan namens de raad of het college en de commissaris van de Koning
namens de burgemeester, ten laste van de gemeente, besluiten. De regeling staat ook bekend als de indeplaatsstelling.
Gedeputeerde staten of de commissaris stellen een termijn waarbinnen het gemeentebestuur alsnog kunnen voorzien in
de betreffende medebewindstaak. De minister kan gedeputeerde staten of de commissaris verzoeken om toepassing te
geven aan artikel 124 Gemeentewet; doen zij dit niet, dan gaat de bevoegdheid van artikel 124 Gemeentewet over op de
minister.17 In geval van taakverwaarlozing van de wetten, genoemd in de bijlage bij de Gemeentewet, is de betreffende
minister bevoegd tot de indeplaatsstelling. Artikel 124c Gemeentewet geeft weer dat gedeputeerde staten of de
commissaris bij de uitvoering van het besluit tot indeplaatsstelling over de bevoegdheden beschikken die (onder normale
omstandigheden) toekomen aan de raad, het college of de burgemeester. Op grond van artikel 124g Gemeentewet, ten
slotte, is het gemeentebestuur verplicht medewerking te verlenen aan de uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling.
Gedeputeerde staten, de commissaris van de Koning dan wel de minister kunnen ter zake aanwijzingen geven. Aan de
regeling wordt weinig toepassing gegeven. Bij deze conclusie maak ik het voorbehoud dat toepassing van de
interventieladder niet zichtbaar is voor de buitenwereld (en slechts zeer beperkt voor wetenschappers). Ten slotte: de
medebewindvorderende wet kan een specifieke taakverwaarlozingsregeling bevatten.
Deze taakverwaarlozingsregeling voor medebewindstaken kan worden toegepast indien het gemeentebestuur als
gevolg van aanhoudende problemen bepaalde bestuurlijke belangen, gevorderd in medebewind, niet langer kan
behartigen. Dan kan het provinciebestuur of de minister – afhankelijk van welke medebewindstaken zijn verwaarloosd
– ingrijpen. Daarvoor geldt overigens wel dat de taakverwaarlozingsregeling alleen in concrete gevallen kan worden
toegepast en niet in geval van een algemene verwaarlozing van medebewindstaken. Indien bijvoorbeeld een gemeente
zijn handhavingsbeleid niet op orde heeft, dan moet per handhavingscasus de taakverwaarlozingsregeling worden
toegepast en kan niet één besluit worden genomen voor de wellicht enkele tientallen gevallen van verwaarlozing van de
handhavingstaak. Van taakverwaarlozing in medebewind is in de gemeenten waar het hier om gaat, veelal geen sprake.
Bovendien betreft het ook hier een bevoegdheid gericht op de inhoud van het gemeentelijke beleid, terwijl het in deze
gemeenten schort aan het bestuurlijke proces.
16
17

A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 693-694.
Artikel 124a Gemeentewet.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 17

De regeling van artikel 124 e.v. Gemeentewet wordt overigens niet toegepast. Daarvoor kunnen twee redenen
worden aangevoerd. In de eerste plaats geldt ook hier een interventieladder, op grond waarvan eerst bestuurlijk overleg,
advisering en waarschuwing plaatsvindt, hetgeen (in de regel) tot de naleving van de medebewindstaak zal leiden. In de
tweede plaats houden provincies systeemtoezicht, dat wil zeggen toezicht op een systeem of stelsel, zoals het stelsel van
ruimtelijke ordening of het stelsel van huisvesting van statushouders. Dat vloeit voort uit het Besluit verstrekking
systematische toezichtinformatie.18 Provincies houden daarom minder toezicht op concrete besluiten.

3.5 Verwaarlozing van autonome taken
De tweede volzin van artikel 132, vijfde lid, Grondwet betreft grove taakverwaarlozing. Dan kan het gaan om zowel
taakuitoefening in medebewind als autonome taakuitoefening. Omdat echter bij taakverwaarlozing van medebewindstaken
veel eerder kan worden ingegrepen, gaat het in de praktijk om verwaarlozing van autonome taken. Bij wet in formele zin
kunnen voorzieningen worden getroffen; dit betekent dat voor alle ingrijpen bij grove taakverwaarlozing een specifieke
wet door de wetgever moet worden aanvaard. Of er ingegrepen wordt, is derhalve een oordeel van de formele wetgever.
De laatste keer, dat is ingegrepen bij grove taakverwaarlozing, is in 1951 in Finsterwolde geweest. Voorts is ingegrepen in
Opsterland in 1946, in Beerta in 1922 en in (andermaal) Opsterland en Weststellingwerf in 1895.19 In de praktijk betreft
het verwaarlozing van autonome taken die de Gemeentewet oplegt.
In 1895 betrof het een conflict tussen de betreffende gemeenten en de Friese gedeputeerde staten over de
gemeentelijke begroting. Bij wet werd de bevoegdheid tot het vaststellen van de begroting bij de burgemeester gelegd
en gedeputeerde staten hadden de bevoegdheid daarin wijzigingen aan te brengen.20 Hiermee was het probleem
opgelost: in de verwaarloosde taak werd voorzien. In Beerta speelde in 1933 ongeveer dezelfde problematiek: ook deze
gemeente had een conflict met (de Groningse) gedeputeerde staten over de opstelling van de begroting. De gevolgen
van de wet waren nu verstrekkend. Alle bevoegdheden, zowel in autonomie als in medebewind, werden neergelegd bij
de burgemeester, die onder toezicht stond van de minister van Binnenlandse Zaken en van de commissaris van de
Koning.21 In 1946 weigerde in Opsterland de noodgemeenteraad22 samen te werken met de burgemeester. De leden van
deze raad namen ontslag. Daarmee was er geen groot probleem, omdat inmiddels nieuwe raadsleden waren gekozen en
slechts hun geloofsbrieven nog goedgekeurd dienden te worden. De regering vreesde echter, dat gemeenteraden invloed
zouden krijgen op de benoeming van burgemeesters. In Opsterland gold hetzelfde regime als in Beerta: alle
bevoegdheden vielen aan de burgemeester toe, die onder toezicht staat.23 Alleen in de wet inzake Opsterland wordt de
burgemeester aangeduid als regeringscommissaris; in Beerta en Finsterwolde (zie hierna onder 4) wordt de burgemeester
niet als zodanig aangeduid, maar dient hij, evenals in Opsterland, de bevelen van de minister en de commissaris van de
Koningin uit te voeren.

3.6 Biedt de autonome taakverwaarlozingsregeling een oplossing?
De taakverwaarlozingsregeling voor autonome taken is, zo kan worden geconcludeerd, een regeling die heel weinig is
toegepast. Dölle en Elzinga stellen, dat het gaat om werkweigerende gemeenteraden: de raad stelt geen begroting vast
of hij wenst niet samen te werken met de burgemeester.24 Kan deze vorm van bestuurlijk toezicht worden toegepast in
geval van aanhoudende bestuurlijke problemen? De Grondwet schrijft voor dat het moet gaan om grove verwaarlozing.
Grofweg kan het dan gaan om twee soorten (autonome) taakuitoefening. In de eerste plaats kan het gaan om de
gevallen, waarin het gemeentebestuur, in het bijzonder de raad, weigert de werkzaamheden uit te voeren, die op grond
van de Gemeentewet worden gevergd. Dan valt te denken aan het vaststellen van de begroting of de belastingen of het
benoemen van wethouders. In de tweede plaats kan het gaan om autonome taken, die zodanig essentieel zijn voor het
Stb. 2012, 330.
Uitgebreid over deze conflicten: P.J. Oud, Handboek voor het Nederlands gemeenterecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1963, p. 415-423.
20
Stb. 1895, 15 en 16.
21
Stb. 1933, 770.
22
Noodgemeenteraden bestonden kort na de oorlog, tot het moment van de eerste raadsverkiezingen.
23
Stb. G 327.
24
Dölle, Elzinga 2004, p. 732.
18
19

18 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

functioneren van de gemeente, dat zonder de behartiging daarvan de gemeente niet normaal kan functioneren en
ingezetenen van deze taakverwaarlozing ernstige overlast ondervinden. Ik denk dan bijvoorbeeld aan het verwaarlozen
van het onderhoud aan de riolering en gemeentelijke wegen. Op het moment dat het onderhoud hieraan zodanig is
verwaarloosd, dat het rioleringsstelsel niet meer werkt en wegen door achterstallig onderhoud gevaarlijk worden, is
eveneens sprake van grove verwaarlozing van autonome taken.
In beide gevallen gaat het derhalve om taakuitoefening, waarbuiten de gemeente niet zonder problemen verder kan
functioneren. In de gevallen van voortdurende bestuurlijke problemen zou toepassing voorstelbaar kunnen zijn,
bijvoorbeeld indien de vorming van een college, zoals in geval van verstoorde persoonlijke verhoudingen, zodanig lang
duurt, dat feitelijk geen wethouders worden benoemd. Of indien de raad bij de benoeming van de burgemeester geen
besluit neemt over een aanbeveling, dan wel dat door politiek-bestuurlijke conflicten geen begroting tot stand komt.
Maar zolang wethouders worden benoemd, de begroting en de belastingen worden vastgesteld en, bijvoorbeeld, het
onderhoud van belangrijke infrastructuur zoals riolering en wegen niet is verwaarloosd – met andere woorden: zolang de
gemeente blijft functioneren – , kan de regeling van grove verwaarlozing van autonome taken niet worden toegepast. De
gemeente blijft (inhoudelijke) immers functioneren. Voor problemen in de bestuurlijke sfeer biedt het stelsel van
bestuurlijk toezicht thans geen oplossing.
In hoofdstuk 4 kom ik terug op de toepassing van de autonome taakverwaarlozing in Finsterwolde in 1951, waarin
wellicht wel aanknopingspunten te vinden zijn voor ingrijpen in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen.

3.7 De praktijk van bestuurlijk toezicht
Hiervoor werd al kort aangehaald dat het bestuurlijk toezicht in 2012 is ‘gerevitaliseerd’.25 De bedoeling van de Wet
revitalisering generiek toezicht was dat de ‘generieke’ toezichtmechanismen, zoals vastgelegd in de Gemeentewet, meer
worden toegepast. De toezichtsbevoegdheden in bijzondere wetten zijn zoveel mogelijk komen te vervallen. In geval van
verwaarlozing van medebewindstaken kunnen de toezichthoudende ambten sneller en verdergaand ingrijpen. Het is de
vraag in hoeverre het bestuurlijk toezicht daadwerkelijk is gerevitaliseerd. In 2015 heeft een ‘tussenmeting plaatsgehad’.
Daaruit blijkt dat de instrumenten van bestuurlijk toezicht weinig tot niet worden toegepast, maar dat toepassing van de
bij de bevoegdheden behorende interventieladders vaak tot het gewenste resultaat leidt.26 De toepassing van de
interventieladders is voor de buitenwereld (waaronder voor wetenschappers) echter niet zichtbaar. Hoe dan ook zijn de
toezichtsbevoegdheden, in tegenstelling tot wat de Wet revitalisering generiek toezicht beoogde, nog steeds ultimum
remedium. De toepassing van de bevoegdheden is niet ‘gewoner’ geworden.27

3.8 Financieel toezicht
Gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen kunnen financieel in zwaar weer terecht komen – alhoewel dat,
zie de analyse in par. 2, niet per sé of vaak het geval is. Wel kunnen financiële tekorten mogelijk bestuurlijke problemen
verergeren. De instrumenten van financieel toezicht bieden bovendien wellicht inspiratie bieden voor de interventie­
mogelijkheden, zoals die in par. 4 en 5 worden onderzocht. Om die reden wordt hier, zij het kort, het financieel toezicht
op gemeenten geschetst.
Daarbij is in de eerste plaats relevant dat de Grondwet, in tegenstelling tot bij het bestuurlijk toezicht, niet vastlegt
welke vormen van financieel toezicht bestaan. Artikel 132, zesde lid, bepaalt dat de wet de financiële verhouding van
provincies en gemeenten tot het rijk regelt. Dat geeft de wetgever een grotere vrijheid dan hij met betrekking tot het
bestuurlijk toezicht heeft. De belangrijkste instrumenten van financieel toezicht zijn provinciale goedkeuring van de
begroting, een taakverwaarlozingsregeling en de zogeheten artikel 12-status (financiële curatele).

Stb. 2012, 233.
Kamerstukken II 2014/15, 32 389, nr. 17.
27
Twynstra Gudde, Tussenmeting herziene stelsel van Interbestuurlijk toezicht, rapport 5 februari 2015.
25

26

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 19

De raad stelt jaarlijks de gemeentelijke begroting vast. Die moet structureel en reëel in evenwicht zijn.28 Indien dat
naar het oordeel van gedeputeerde staten niet het geval is én indien uit de meerjarenraming blijkt dat dit evenwicht ook
de eerstkomende jaren niet wordt bereikt, behoeft de begroting op grond van artikel 203 Gemeentewet hun goedkeuring.
Artikel 206 Gemeentewet bepaalt dat gedeputeerde staten hun goedkeuring slechts kunnen onthouden wegens strijd
met het recht of met het algemene financiële belang. De regeling is bedoeld voor gemeenten met financiële problemen.
Door het toezicht van gedeputeerde staten kunnen deze problemen (wellicht) worden opgelost. De regeling biedt geen
soelaas voor gemeenten met bestuurlijke problemen, zonder dat deze tevens financiële problemen hebben. Immers het
norm om deze regeling te kunnen toepassen is de begroting die niet structureel en reëel in evenwicht is en dat de
eerstkomende jaren evenmin wordt.
Het financiële toezicht op gemeenten bevat voorts een specifieke taakverwaarlozingsregeling in artikel 201
Gemeentewet: indien de raad de jaarrekening (of een indemniteitsbesluit) niet of niet naar behoren vaststelt, zendt het
college de jaarrekening (en bijbehorende stukken) naar gedeputeerde staten die deze vaststellen.29
Artikel 12 van de Financiële verhoudingswet, ten slotte, maakt een aanvullende uitkering aan gemeenten mogelijk.
Hoewel toepassing van artikel 12 Fvw in beginsel op verzoek van de gemeente is, zijn de gevolgen verstrekkend. Niet
voor niets wordt gesproken van ‘financiële curatele’. Dit instrument van financieel toezicht wordt in par. 5.5. verder
besproken.

3.9 Tussenconclusie
In par. 2 constateerde ik ook dat gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen niet zozeer worstelen met
beleidsinhoudelijke dossiers – alhoewel politiek gevoelige dossiers de problemen kunnen verergeren – , maar veeleer
met bestuurlijke processen. De hier besproken instrumenten en bevoegdheden van bestuurlijk toezicht hebben echter
wel veelal betrekking op ingrijpen op grond van de inhoud. Dat geldt voor spontane vernietiging (een besluit is niet
rechtmatig of in strijd met het algemeen belang), voor verwaarlozing van medebewindstaken en voor positief toezicht
(beide instrumenten zijn van toepassing op de uitoefening van concrete, dus inhoudelijke medebewindstaken).
Bestuurlijke toezichtsbevoegdheden die betrekking hebben op het bestuurlijke proces kennen we thans nauwelijks.
Bestuurlijk toezicht is vooral gericht op het nemen van beslissingen, op de inhoud daarvan en het beleid dat daaraan ten
grondslag ligt. Hoogstens heeft de regeling van verwaarlozing van autonome taken mede betrekking op het bestuurlijke
proces, maar dan moet er, zoals gezegd, sprake zijn van ‘werkweigerende’ gemeenten. Het lijkt erop dat gemeenten met
aanhoudende bestuurlijke problemen een mediator nodig hebben of druk van buitenaf, zoals van de commissaris van de
Koning. Ik verwijs naar par. 4.1.

28
29

20 |

Artikel 189 Gemeentewet.
De vastgestelde jaarrekening moet vóór 15 juli van het jaar, volgend op het begrotingsjaar, aan gedeputeerde staten zijn gezonden.
Zie artikel 200 Gemeentewet.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

4	Voorstellen tot interventie:
bestaande instrumenten
De paragrafen 4 en 5 verkennen de mogelijkheden om te interveniëren bij gemeenten met aanhoudende bestuurlijke
problemen. Ik ga in op toepassing van reeds bestaande mechanismen (par. 4), vervolgens bespreek ik mogelijke
instrumenten en bevoegdheden waarvoor wetswijziging en in sommige gevallen grondwetswijziging nodig is (par. 5).
Eerst maak ik enkele algemene opmerkingen.

4.1 Opmerkingen vooraf
Hiervoor gaf ik al weer dat de genoemde bevoegdheden alleen specifiek zijn toe te passen, dus dat in concrete gevallen
bekeken moet worden welke bevoegdheden het meeste op de bestuurlijke situatie in de betreffende gemeente van
toepassing zijn. Zij kunnen niet algemeen worden toegepast (geen instrumentalisme) en in de regel evenmin ‘stapelend’.
Zij zorgen lang niet altijd voor dé oplossing van het bestuurlijke probleem. Het voorgaande betekent ook dat een
algemene interventie- of escalatieladder, zoals bij taakverwaarlozing en spontane vernietiging wel wordt toegepast, hier
weinig zinvol is.
Daarnaast nog een tweede opmerking vooraf: hieronder zijn formele instrumenten beschreven. In de praktijk zal
informeel contact vermoedelijk aanzienlijk belangrijker zijn dan de toepassing van formele instrumenten. Daarbij is voor
een belangrijke rol weggelegd voor de commissaris van de Koning. Hij kent immers de gemeente en heeft een goed
beeld van de aard van de bestuurlijke problemen. Hij is bovendien gezaghebbend en heeft om die reden diverse
mogelijkheden voor ‘zachte beïnvloeding’: hij kan raadsleden uitnodigen voor een gesprek op het provinciehuis, druk
uitoefenen op het college van burgemeester en wethouders, of (een verdergaande mogelijkheid) een commissie van
wijzen instellen die advies aan hem uitbrengt over mogelijke oplossingen voor de bestuurlijke problemen. Ook kan hij
juridische of bestuurlijke ondersteuning bieden aan de betreffende gemeente. Hij kan, met andere woorden, preventieve
maatregelen nemen die (in de regel) voorafgaan aan de hieronder beschreven formele instrumenten. Overigens kan ook
de burgemeester een dempend effect hebben op de bestuurlijke problemen, al dan niet in samenwerking met het
presidium van de raad of met de raadsgriffier (evaluatie van raadsvergaderingen, bespreking van de vergadercultuur).
In de expertmeeting is daarbij door diverse deelnemers aangegeven dat de commissaris van de Koning de ‘zachte
beïnvloeding’ beter kan inzetten als hij een stevige bevoegdheid achter de hand heeft. De dreiging met een formele
bevoegdheid wordt als nuttig beschouwd: nu heeft de commissaris alleen zijn tong om mee te praten, maar verder niets
om zijn woorden kracht bij te zetten. Daarnaast werd aangegeven dat de commissaris van de Koning de informele
interventies als rijksorgaan moet inzetten. Dat verleent hem de autoriteit om op te treden. Ook zonder vastlegging
hiervan in zijn ambtsinstructie heeft de commissaris voldoende gezag; codificatie van zijn taken ten aanzien van
bestuurlijke probleemgemeenten in de ambtsinstructie verleent hem, als rijksheer, maakt zijn gezag nog krachtiger.
Ten slotte: voor het oplossen van aanhoudende bestuurlijke problemen kan openbaarheid zinvol zijn. Als de
commissaris van de Koning (of eventueel de minister) expliciet benoemt en openbaar maakt welke problemen er in een
bestuurlijke probleemgemeente spelen en welke ambten de hoofdrolspelers zijn, kan dat een dempend effect hebben op
de bestuurlijke problemen. Het komt immers voor dat de interne bestuurlijke verhoudingen oorzaak zijn van de
problemen en deze dus vooral zichtbaar zijn in de raad of in het gemeentehuis. Door naar buiten te brengen dat deze
problemen spelen en dat de provincie (of het Rijk) ‘meekijken’ om aldus de problemen op te lossen, zetten de
toezichthouders druk op het gemeentebestuur.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 21

4.2 Proportionaliteit en gemeentelijke autonomie
Naast de algemene opmerkingen die in de vorige paragraaf zijn gemaakt, is nog een principiëler vraagstuk relevant.
Bij de mogelijke toepassing van de instrumenten en bevoegdheden, genoemd in deze en de volgende paragraaf, is
telkens het proportionaliteitsbeginsel relevant: de wijze waarop hogere overheden ingrijpen in de gemeente moet
evenredig zijn tot het doel daarvan. De bestuurlijke maatregelen die genomen worden, mogen niet disproportioneel zijn
in verhouding tot de geconstateerde bestuurlijke problemen. Onderdeel van het proportionaliteitsbeginsel is ook dat
niet meteen de zwaarste bevoegdheid wordt ingezet, maar eerst lichtere maatregelen worden genomen. Pas als die niet
blijken te werken, gaat de toezichthouder over op de toepassing van zwaardere middelen. Het proportionaliteitsbeginsel
is bovendien van belang in het licht van de gemeentelijke autonomie (artikel 124, eerste lid, Grondwet).
Beseft moet worden dat alle in par. 4 en 5 genoemde instrumenten en bevoegdheden, soms zelfs in vergaande
mate, een inbreuk maken op de grondwettelijk gegarandeerde gemeentelijke autonomie. Vaak zal die inbreuk van
tijdelijke aard zijn, niettemin wordt een gemeente beperkt in haar vrijheid. Hoewel de gemeentelijke autonomie geen
harde, materiële grenzen kent, mogen hogere overheden daarin niet al te lichtzinnig ingrijpen. Zowel de toepassing van
bestaande instrumenten en bevoegdheden als eventuele voorstellen voor nieuwe instrumenten en bevoegdheden
dienen altijd in het licht van de gemeentelijke autonomie te worden gezien.30 De gemeentelijke autonomie en
proportionaliteit liggen in elkaars verlengde: bezien vanuit de gemeentelijke autonomie mag ingrijpen in de autonome
sfeer van de gemeente niet verder gaan dan strikt genomen nodig is.

4.3 Aanstellen wethouders van buiten
Sinds de dualisering van het gemeentebestuur is het mogelijk dat de raad wethouders van buiten de raad benoemt.
Deze wethouders hoeven zelfs niet uit de gemeente afkomstig te zijn, alhoewel zij er (in beginsel) wel moeten gaan
wonen.31 Schoenmaker betoogt dat de benoeming van een wethouder ‘van buiten’ conflicten kan voorkomen, begraven
en neutraliseren.32 Voorwaarde is mijns inziens dat het een wethouder betreft die niet eerder in het betreffende
gemeentebestuur een ambt heeft vervuld. Dat betekent dat hij veelal van buiten de gemeente in kwestie komt.
Deze remedie is vaker toegepast. Soms kwam zelfs de gehele wethoudersploeg van buiten. Volgens Schoenmaker is
de remedie bewezen. Zij heeft een temperende werking op conflicten en heeft effect op gemeenteraad die zich eveneens
minder ‘destructief’ opstelt. Niettemin kent de remedie beperkingen. Zij is gebaseerd op vrijwilligheid en kan dus niet
door (bijvoorbeeld) een commissaris van de Koning worden afgedwongen. Als de raad, ondanks druk van de
burgemeester of de commissaris, niet wil meewerken aan de benoeming van wethouders van buiten, is de kous af. Een
tweede nadeel, door Schoenmaker genoemd, luidt dat raadsleden met wethoudersambities kunnen zich gepasseerd
voelen, hetgeen potentieel een bron van conflicten kan zijn.

4.4 Een waarnemer met een opdracht
Het komt voor dat als gevolg van de aanhoudende bestuurlijke problemen een burgemeester (al dan niet gedwongen)
ontslag neemt. In de regel zal de commissaris van de Koning dan op grond van artikel 78 Gemeentewet een waarnemer
aanstellen. Hij kan de waarnemer dan bewust voor een langere periode aanstellen. Dat is in het verleden vaker gebeurd.
Schoenmaker constateert dat de aanstelling van een waarnemer voor een langere periode ‘een heilzaam effect’ heeft
gehad op de gemeente: de verhoudingen normaliseerden en de bestuurlijke rust keerde terug. De waarnemer kan zich
makkelijker dan de ‘reguliere’ burgemeester buiten de bestuurlijke spanningen plaatsen.33

Met dien verstande dat met leeuwendeel van de gemeentelijke taken in medebewind worden uitgevoerd.
Artikel 36a en artikel 36b Gemeentewet.
32
Schoenmaker 2011, p. 221.
33
Schoenmaker 2011, p. 230-231.
30
31

22 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

De commissaris van de Koning kan de waarnemer tevens toerusten met een bestuurlijke opdracht. Ook dit komt in
de praktijk geregeld voor. Deze opdracht kan zijn gericht op het herstellen van de bestuurlijke rust in de gemeente, maar
kan ook specifieker zijn, bijvoorbeeld het lostrekken van de vastgelopen voortgang van een aantal politiek gevoelige
dossiers. Juridisch staat er niets aan in de weg dat de commissaris aan de waarnemer een opdracht meegeeft.
De waarnemer oefent de bevoegdheden uit die regulier aan de burgemeester toekomen. Hij rapporteert aan de
commissaris van de Koning. Wel geldt een beperking voor de toepassing van dit instrument: de betreffende gemeente
moet een burgemeestersvacature hebben. Zonder zo’n vacature is immers de aanstelling van een waarnemer, met of
zonder opdracht, niet mogelijk.
Een variant op de waarnemer met een opdracht is de door Korsten en Schoenmaker voorgestelde bestuursschout.
Ook dat betreft een waarnemer die van de commissaris van de Koning een opdracht heeft meegekregen. De bestuurs­
schout en de commissaris krijgen – en dat zou het verschil zijn met de ‘reguliere’ waarnemer – eveneens steun van de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zij kijken dus mee over de schouder van de bestuursschout.
De schout heeft op zijn beurt makkelijk toegang tot de commissaris van de Koning en de minister.34
In par. 5 kom ik terug op de waarnemer met extra wettelijke taken.

4.5 Aanscherping toepassing taakverwaarlozingsregeling
Een volgende logische gedachte is de frequentere toepassing van de taakverwaarlozingsregeling van artikel 124 e.v.
Gemeentewet. Hiervoor is uiteengezet dat de problemen waarmee gemeenten met aanhoudende bestuurlijke
problemen kampen, veelal de autonome sfeer betreffen (of in ieder geval die sfeer raken). Ook is aangegeven dat
bestuurlijke probleemgemeenten vaak geen (grote) beleidsinhoudelijke of financiële problemen kennen. Toepassing van
de regeling voor indeplaatsstelling ligt daarmee niet meteen voor de hand.
Zodra echter de bestuurlijke problemen hun weerslag krijgen op medebewindstaken kan langs deze weg ingegrepen
worden. Ingrijpen door – afhankelijk van de medebewindvorderende wet die is verwaarloosd – het provinciebestuur dan
wel de minister zal een krachtig signaal afgeven, zeker omdat deze regeling tot op heden, zoals wij hiervoor zagen,
nauwelijks is toegepast. Van toepassing gaat, zo bezien, een ‘shockeffect’ uit. Het is voorstelbaar dat, bij ingrijpen langs
deze weg, de betreffende gemeentebesturen zich in hun functioneren aangevallen voelen en hun handelen aanpassen,
niet in de laatste plaats omdat dit ingrijpen (zo valt althans te verwachten) de media zal halen.
Aan de frequentere toepassing van deze taakverwaarlozingsregeling kleeft het bezwaar dat de interventieladder
wordt gepasseerd. We zien nu immers het effect dat gemeenten hun handelen aanpassen nadat het toezichthoudende
ambt een eerste stap op deze ladder heeft gezet. De interventieladder is ontwikkeld bij de Wet revitalisering generiek
toezicht en beoogt de toepassing van de regeling voorspelbaar te maken en daaraan stappen te laten voorafgaan. De
rechtszekerheid is er derhalve niet mee gediend dat de taakverwaarlozingsregeling rauwelijks, dus zonder de
interventieladder toe te passen, wordt toegepast. Van de andere kant is de interventieladder geen juridisch bindende
procedure, die het toezichthoudende ambt moet doorlopen voordat het zich in de plaats van het gemeentebestuur kan
stellen. Hoe dan ook blijft het probleem dat in par. 3.3. is gesignaleerd aanwezig: niet zozeer de verwaarlozing van de
medebewindstaken is een probleem, als wel de onderliggende (persoonlijke) bestuurlijke verhoudingen. Toepassing van
de taakverwaarlozingsregeling lost dat probleem niet (per sé) op.

34

A.F.A. Korsten, M. Schoenmaker, ‘Gezond bestuur en bestuurlijke probleemgemeenten, Tijd voor de bestuursschout?’, Bestuurswetenschappen 2011,
p. 28-50.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 23

4.6 Aanscherping toepassing financieel toezicht
Een volgende toepassing van een bestaande mogelijkheid betreft het financieel toezicht. Ook daarover is hiervoor
opgemerkt dat toepassing slechts mogelijk is, indien de betreffende gemeente financiële tekorten heeft. Dat is bij
gemeenten met voortdurende bestuurlijke problemen lang niet altijd het geval. Wel geldt dat financiële tekorten
mogelijke bestuurlijke problemen kunnen verergeren.
Zodra een gemeente met bestuurlijke problemen tevens financiële problemen krijgt (in die zin dat de begroting
structureel en reëel niet in evenwicht is en dat de komende jaren evenmin zal zijn), kunnen gedeputeerde staten de
begroting aan hun goedkeuring onderwerpen. Dat betekent dat zij relatief veel invloed krijgen op de financiën van de
gemeente. Het lost weliswaar niet direct de bestuurlijke problemen in de gemeente op, maar er gaat van het financieel
toezicht wel een chilling effect uit. In de eerste plaats vanwege het idee dat gedeputeerde staten het gemeentebestuur op
de vingers kijken en de gemeentelijke financiën (kunnen) beïnvloeden. Dat kan voldoende zijn voor gedragsverandering.
In de tweede plaats voorkomt het ‘meekijken’ van gedeputeerde staten mogelijk verdere uitbreiding van de financiële
problemen (die zoals gezegd invloed kunnen hebben op de bestuurlijke problemen).

4.7 Toepassing van artikel 132 Gw aan de hand van Finsterwolde
Een wat verdergaande stap, maar nog wel binnen de bestaande (grond)wettelijke kaders, is toepassing van artikel 132,
vijfde lid, Grondwet op de wijze waarop de wetgever dat eerder in de casus-Finsterwolde heeft gedaan. Daarin is in de
tweede volzin bepaald dat bij de wet voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een gemeente zijn
taken grovelijk verwaarloost. Zoals hiervoor uiteen is gezet, is dit veelal geïnterpreteerd als het verwaarlozen van
concreet te benoemen taken: verplichtingen uit de Gemeentewet en uit duidelijk te benoemen autonome taken. De
casus-Finsterwolde kan echter een opening bieden voor een verdergaande toepassing: het negeren van behoorlijk
bestuur zou dan ook reden kunnen zijn voor ingrijpen, bij formele wet, in de gemeente. Hieronder geef ik de casus weer
en ga ik in op de vraag in hoeverre toepassing in gevallen, die lijken op de casus-Finsterwolde, gerechtvaardigd is.
In 1951 beschikte de communistische partij in Finsterwolde over een meerderheid in de raad (zes van de elf zetels) en
het college bestond uit een burgemeester van PvdA-huize en twee CPN-wethouders. De regering stelde vast, dat de raad
opvattingen huldigde, die lijnrecht in strijd waren met de beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zouden aan stakers
uitkeringen worden verstrekt, zou steunfraude worden bevorderd, industrialisatie afgewezen, straatbelasting
getraineerd, ambtenaren bedreigd en ontslagen en werd er gebruik gemaakt van woonruimtevorderingen om een
vijandige politiek tegen de minderheid van de bevolking te voeren.35
De regering diende op 3 november 1950 het wetsvoorstel ‘tot voorziening in het bestuur van de gemeente
Finsterwolde’ in bij de Tweede Kamer.36 In de considerans wordt de beweegreden van de wet weergegeven: ‘Alzo Wij in
overweging genomen hebben, dat het wenselijk is, in verband met grove verwaarlozing van de regeling en het bestuur
van de huishouding der gemeente Finsterwolde, overeenkomstig het bepaalde in artikel 146, vierde lid, der Grondwet, de
wijze te bepalen, waarop in het bestuur dier gemeente wordt voorzien’. Het voorstel bestond uit negen artikelen. Ik laat
de inhoudelijke behandeling daarvan achterwege, omdat die hier minder relevant is.
In de Memorie van Toelichting werden de beweegredenen van de wet nader uiteengezet. Daarin werd onder meer
gesteld, dat de houding van de communistische leden van de bestuurscolleges van de gemeente (een meerderheid van
de raad en het college) sinds 1946 zodanig is veranderd, dat ‘van een normaal overleg of van een redelijke behartiging’
van de gemeentelijke belangen niet meer kan worden gesproken. De ‘plaats van de gemeente als onderdeel van onze
staatsorde [is] uit het oog verloren’. De communistische leden van het gemeentebestuur zouden zich van de Nederlandse

Handelingen II 1950/51, bijlage, 1970, nr. 3; M. Braun, De regeringskommissaris in Finsterwolde, Amsterdam: SUA 1975, p. 7, p. 20-38. Braun
constateert overigens dat het opmerkelijk is, dat in tijdschriften als het NJB, Bestuurswetenschappen, Themis en Ars Aequi – zij noemt de
Gemeentestem niet – geen aandacht wordt besteed aan de kwestie Finsterwolde of het wetsvoorstel terzake. Braun, p. 59: ‘Ook als men aan
zou nemen dat de juristen dit geen erg belangrijke geval vonden dan is het nòg merkwaardig, omdat in de genoemde bladen in die tijd en
daarna heel wat verhandelingen staan over tamelijk priegelige juridische vraagstukken’.
36
Handelingen II 1950/51, bijlage, 1970, nr. 1-2.
35

24 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

opvattingen zou hebben losgemaakt.37 De regering noemde voorbeelden waaruit dit zou blijken (zie hierboven). ‘Kortom,
de tastbare feiten zijn symptomen van een opvatting van de bestuurstaak, welke met de beginselen van behoorlijk
bestuur naar Nederlandse begrippen in lijnrechte strijd geacht moeten worden.’38
Vervolgens kwam de vraag aan de orde of hier sprake was van grove taakverwaarlozing: ‘De Regering heeft zich
nauwkeurig rekenschap gegeven van de vraag, of genoemde bepaling, waar een situatie als zich te Finsterwolde voordoet,
de grondwetgever in 1887 uiteraard niet voor ogen stond, een ingrijpen als voorgesteld toelaat. Zij is na zorgvuldige
overweging van de strekking van het voorschrift tot de conclusie gekomen, dat het in het licht der huidige verhoudingen
staatsrechtelijk ten volle verantwoord is artikel 146, vierde lid, der Grondwet mede toe te passen in de gevallen, waarin
een gemeentebestuur stelselmatig in strijd handelt met de beginselen van behoorlijk bestuur.’39 In Finsterwolde was,
aldus de regering, sprake van handelen in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur was. De grondwettelijke
bepaling werd daarmee ruim uitgelegd en toegepast in het licht van de beginselen van behoorlijk bestuur.
De leden van de CPN-fractie trokken flink van leer40: ‘Sommige leden hadden met verontwaardiging kennis
genomen van het onderhavige voorstel.’ Zij betoogden, dat het voorstel in strijd is met de Grondwet: ‘Wanneer dit
wetsontwerp door het Parlement zou worden aangenomen, zou, aldus deze leden, de Grondwet worden verkracht’. Er is,
zo stellen de CPN-Kamerleden, geen sprake zijn van grove taakverwaarlozing. Zij voeren daarbij aan dat de gemeente
normaal kan functioneren; zo waren de begrotingen van de gemeente immers goedgekeurd door gedeputeerde staten.41
Opmerkelijk is, dat de Memorie van Antwoord pas vijf maanden na het Voorlopig Verslag werd uitgebracht. Dat
staat, zo stelt Braun vast, in contrast met de ‘beweerde ernst en urgentie van de zaak’; eerder stelde de regering dat in
Finsterwolde een onhoudbare toestand heerste.42 Op 23 juli 1951 – ruim een half jaar na indiening – werd de wet in het
Staatsblad gepubliceerd.43
De casus-Finsterwolde biedt een opening voor de hier behandelde problematiek. In Finsterwolde was immers strikt
genomen geen sprake van grove verwaarlozing van concrete (autonome) taken. Het negeren van de beginselen van
behoorlijk bestuur is, zo stelt Stellinga dan ook, iets anders dan het grovelijk verwaarlozen van de autonome
taakuitoefening.44 Is hiermee sprake van een precedent of van een zeer specifieke casus, ingegeven door de anticommunistische tijdgeest van begin jaren 1950? Onder meer is van belang, dat een wet die tot stand komt in geval van
grove taakverwaarlozing niet door de rechter kan worden getoetst aan artikel 132, vijfde lid, Grondwet of aan artikel 124,
eerste lid, Grondwet. Artikel 120 Grondwet verzet zich daartegen. De rechter kan in gevallen als deze dus niet toetsen wat
de inhoud of de reikwijdte van de gemeentelijke autonomie is en of ingrijpen grondwettelijk gerechtvaardigd is.
De interpretatie van artikel 132, vijfde lid, Grondwet komt derhalve aan de wetgever toe. De rekkelijke interpretatie
die hij in de casus-Finsterwolde geeft, heeft hij daarna niet meer gegeven. Dat blijkt uit het volgende. In de Memorie van
Toelichting van de ‘Finsterwolde-wet’ wordt verwezen naar de Grondwet van 1887. Artikel 144, vierde lid, Grondwet-1887
luidde: ‘Wanneer de regeling en het bestuur van de huishouding eener gemeente door den gemeenteraad grovelijk
worden verwaarloosd, kan eene wet de wijze bepalen, waarop in het bestuur dier gemeente, met afwijking van de beide
eerste zinsdelen van dit artikel, wordt voorzien’. De redactie van dit artikel is (vrijwel) ongewijzigd gehandhaafd tot en
met de Grondwet van 1972. De Grondwetgever heeft bij de grondwetsherziening van 1983 weliswaar de redactie van het
artikel herzien, maar de strekking van het artikel hetzelfde gelaten.45 Daarin is de terminologie ‘grovelijk verwaarlozen’
gehandhaafd. De grondwetgever heeft in 1972 en in 1983, zo kan hieruit worden afgeleid, geen rekening gehouden met
de casus Finsterwolde. De grondwetgever heeft, met andere woorden, de taakverwaarlozingsregeling niet willen

Handelingen II 1950/51, bijlage, 1970, nr. 3, p. 2. In het Voorlopig Verslag vragen de leden van de CPN wat ‘Nederlandse opvattingen’ inhouden.
Handelingen II 1950/51, bijlage, 1970, nr. 4, p. 6: ‘De geldende opvatting is, dat wat in de Grondwet aan rechten en vrijheden voor ons volk is
vastgelegd de Nederlandse opvatting is, en daaraan heeft de meerderheid van de raad in Finsterwolde zich gehouden’.
38
Handelingen II 1950/51, bijlage, 1970, nr. 3, p. 3.
39
Ibidem.
40
Handelingen II 1950/51, bijlage, 1970, nr. 4, p. 5-9.
41
Handelingen II 1950/51, bijlage, 1970, nr. 4, p. 5.
42
Braun 1975, p. 45.
43
Stb. 1951, 308, Wet van 20 Juli 1951 tot voorziening in het bestuur van de gemeente Finsterwolde.
44
J. Stellinga, ‘Wetgeving’, TvO 1950, p. 551.
45
Met uitzondering van de uitbreiding van de taakverwaarlozingsregeling naar provincies: W.G. Verkruisen, ‘Artikel 132’, in: Akkermans/
Koekkoek, De Grondwet, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1992, p. 1147.
37

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 25

uitbreiden tot gevallen, waarin niet grovelijk specifieke (autonome) taken zijn verwaarloosd. De casus-Finsterwolde
dient dan ook als een zeer specifieke casus en als een eenmalige voorziening te worden beschouwd.
Niettemin heeft de wetgever het betreffende grondwetsartikel al eens ruim geïnterpreteerd en kan hij dat nogmaals
doen. Het is immers aan de wetgever om uitleg te geven aan de Grondwet. Naar het schijnt, is toepassing in geval van de
bestuurlijke problemen in 2011 (Maasdriel) nog overwogen. Een moeilijkheid bij toepassing is de argumentatie van het
wetsvoorstel, in dat opzicht dat de regering aan de Kamers zal moeten motiveren waarom toepassing van zo’n zwaar
interventiemiddel gepast is. De Kamers zullen overtuigd moeten zijn van de inzet van vergaande toezichtsbevoegdheden
vanwege het Rijk (in de regel de aanstelling van een regeringscommissaris) in een specifieke gemeente, die een oplossing
moeten bieden voor de bestuurlijke problemen van deze gemeente. Er rust, met andere woorden, een zware bewijslast
op de regering, waarbij de regering derhalve moet aantonen dat er sprake is van de grove verwaarlozing van autonome
taken en dat de in de voorgestelde wet in formele zin geboden voorzieningen een oplossing daarvoor bieden.
De wetgever kan, mogelijkerwijs, als volgt aan deze bewijslast voldoen. Hij moet dan motiveren dat het betreffende
gemeentebestuur niet langer voldoet aan de fundamentele democratische en rechtsstatelijke waarden. De gemeente
zakt onder het gewenste minimum aan waarborgen. Voor wat betreft de democratische waarden betreft het dan
(bijvoorbeeld) het fatsoenlijk functioneren van de gemeenteraad, respect voor minderheden daarin en het volgen van de
juiste procedures in de raad. Voor wat betreft de rechtsstatelijke waarden betreft het dan (bijvoorbeeld) een sterke mate
van cliëntelisme, hetgeen rechtsongelijkheid of willekeur tot gevolg heeft, of het op correcte manier volgen van de
relevante procedures bij besluitvorming. Het gevolg is een gemeente die niet langer aan de basisvoorwaarden van de
democratische rechtsstaat voldoet. Daarmee is dan sprake van grove verwaarlozing van autonome taken en kan de
wetgever ingrijpen met het vaststellen van (voorzieningen in) een wet in formele zin.
Dat zal, hoe dan ook, geen eenvoudige weg zijn. Het vaststellen van een formele wet vergt tijd en menskracht en de
Kamers moeten van ingrijpen worden overtuigd. Beter lijkt het mij daarom om, mocht deze weg worden bewandeld, in de
Grondwet de mogelijkheid te openen voor ingrijpen bij lichte verwaarlozing van autonome taken, dan wel bij onbehoorlijk
bestuur (zoals het verwijt in Finsterwolde luidde). Met grondwetswijziging wordt enerzijds de gemeentelijke autonomie
potentieel verder beperkt en anderzijds de wetgever relatief veel vrijheid gelaten om interpretatie te geven aan een vaag
begrip als onbehoorlijk bestuur. Dat is echter een (rechtspolitieke) keuze die de grondwetgever moet maken.

4.8 Toevoegen ambtenaren aan gemeentelijk ambtelijk apparaat
Een middel dat eerder is toegepast in de toevoeging van ambtenaren aan het reguliere ambtelijke apparaat. Het kan dan
provinciale ambtenaren betreffen die bijvoorbeeld juridische of financiële ondersteuning bieden, of een specifieke
deskundigheid (handhaving, ruimtelijke ordening) inbrengen. Dat kan zorgen voor een versterking van het lokaal
bestuur. Dit middel kent zijn beperkingen. In de eerste plaats is eerder geconstateerd dat de problemen van de
gemeenten waar het hier om gaat lang niet altijd gelegen zijn in de afhandeling van specifieke dossiers of
beleidsterreinen. Als de betreffende gemeente geen problemen kent bij de uitvoering van haar taken, met andere
woorden, de problemen zijn gelegen in persoonlijke verhoudingen en omgangsvormen, dan is de toevoeging van
provinciale ambtenaren weinig zinvol. In de tweede plaats moet de betreffende gemeente willen meewerken. De
toevoeging van ambtenaren aan haar ambtelijk apparaat kan niet tegen de wil van de gemeente. In de derde plaats
zullen hierdoor de bestuurlijke problemen niet zijn opgelost. Dat geldt misschien voor een gedeelte van de problemen,
waardoor het middel onder omstandigheden nuttig kan zijn, maar in alle gevallen is het middel onderdeel van een groter
pakket aan maatregelen.

4.9 Verplichte gemeentelijke herindeling
Aanhoudende bestuurlijke problemen kunnen worden opgelost indien de betreffende gemeente onderwerp is van
herindeling. In beginsel geldt voor herindeling dat gemeenten deze vrijwillig aangaan, maar onder omstandigheden kan
een gemeente daartoe worden verplicht.46 Daarvoor is het Beleidskader gemeentelijke herindeling va 28 mei 2013
46

26 |

Vergelijk het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III, Vertrouwen in de toekomst, oktober 2017, p. 7.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

relevant47 – de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) geeft terzake geen regels.48 Eerdere beleidskaders gaven weer
dat de minister van BZK geen initiatieven meer zou nemen tot herindeling van gemeenten.49 Voorstellen tot herindeling
zouden van gemeenten zelf moeten komen, met dien verstande dat de provincie bijvoorbeeld wel een
bestuurskrachtmeting kan entameren, die aanleiding kan geven tot herindeling. Het beleidskader ter zake van
gemeentelijke herindeling van 2013 geeft een wat grotere rol voor provincies dan voorheen weer.
In het Beleidskader is onder meer opgenomen: ‘Ook dit kabinet kiest voor herindeling van onderop. Het is primair
aan gemeenten zelf om via herindeling te werken aan versterking van hun bestuurskracht’. Maar: ‘Waar het de onderlinge
rolverdeling tussen gemeenten en provincies betreft, dient voorop te staan dat gemeenten als eerste aan zet zijn als het
gaat om het vinden van oplossingen om hun maatschappelijke opgaven beter te kunnen oppakken. Tegelijkertijd is het
zo dat gemeenten en provincies in deze discussie optrekken in partnerschap, vanuit onderscheidenlijke verantwoordelijk­heden in het belang van het lokaal bestuur. Provincies spelen daarbij vanuit hun algemene verantwoordelijkheid voor de
kwaliteit van het lokaal bestuur vaak een modererende rol in de discussie over de bestuurskracht van gemeenten en
kunnen deze ook in regionaal verband bezien. Vanuit deze rol als moderator dienen provincies waar nodig sturing te
geven aan de discussie die kan leiden tot een herindelingsvoorstel.’ Voorts: ‘Zoals aangegeven, hebben provincies ook
een bovenlokale verantwoordelijkheid die uitgaat boven de belangen van afzonderlijke gemeenten. De invulling van
deze verantwoordelijkheid kan voor de provincie aanleiding zijn zelf het initiatief te nemen of een initiatief van
gemeenten over te nemen als gemeenten na een lange discussie zelf niet tot een herindelingsvoorstel komen, terwijl
versterking van de gemeentelijke bestuurskracht wel nodig is.’ Verder: ‘Het kabinet heeft een voorkeur voor
herindelingsvoorstellen die op de steun van alle betrokken gemeenten kunnen rekenen. Herindelingsadviezen van
onderop, die bij gemeenten zelf vandaan komen, worden daarom door het kabinet toegejuicht. Wel wil het kabinet
voorkomen dat herindelingsdiscussies tussen gemeenten jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende
uitkomst. Provincies kunnen in dergelijke gevallen en in gevallen waar naar het oordeel van de provincie urgente
problemen spelen die alleen opgelost kunnen worden met een herindeling, het initiatief nemen in het gesprek over
versterking van de gemeentelijke bestuurskracht en wanneer nodig zelf een arhi-procedure starten. Dat betekent een
verruiming van de provinciale rol ten opzichte van het Beleidskader gemeentelijke herindeling uit 2011. Deze verruiming
past bij de algemene verantwoordelijkheid die de provincies hebben voor de kwaliteit van het lokaal bestuur.’
Kortom, het initiatief ligt eerst en vooral bij gemeenten, voor provincies is een rol weggelegd indien versterking van
de bestuurskracht nodig is en bij urgente problemen die alleen kunnen worden opgelost met een herindeling. Het
provinciebestuur kan, op grond van het nieuwste beleidskader, een voortrekkersrol spelen en herindeling initiëren. In
eerdere casus van gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen is verplichte gemeentelijke herindeling serieus
overwogen.50 Nadeel van gemeentelijke herindeling is dat de wettelijke procedure lang duurt.
Ten slotte: gemeentelijke herindeling heeft een ander doel dan het oplossen van bestuurlijke problemen in een
gemeente. Dat doel kan zijn de versterking van de bestuurskracht van gemeenten. Bestuurlijke problemen kunnen leiden
tot een zwakke bestuurskracht en daarmee aanleiding zijn tot herindeling. Deze problemen noodzaken echter op zichzelf
niet tot herindeling. Wel kan gedacht worden aan aanpassing van het beleidskader in dat opzicht dat ook aanhoudende
bestuurlijke problemen op zichzelf aanleiding kunnen zijn tot gemeentelijke herindeling.

Kamerstukken II 2012/13, 28 750, nr. 53.
M. Herweijer, ‘Grondwet en herindeling’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele normen en decentralisatie, Deventer: Kluwer 2011, p. 63-103.
49
Kamerstukken II 2001/02, 28 375, nr. 5, p. 27.
50
Onderzoeksrapportage Bestuurscultuur Maasdriel, BMC december 2010.
47

48

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 27

4.10 Verplichte samenwerking
Als een gemeente onvoldoende bestuurskracht heeft om zelf beleid met betrekking tot een specifiek onderwerp te
ontwikkelen, dan kan de gemeente regionale samenwerking aangaan met naburige gemeenten. Dat kan ook relevant
zijn voor gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen. Door bepaalde belangen onder te brengen in een
gemeenschappelijke regeling, kunnen de bestuurlijke problemen niet hun weerslag krijgen op de te behartigen belangen.
De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) gaat uit van vrijwilligheid, maar onder omstandigheden kan
samenwerking worden verplicht. Artikel 99 Wgr bepaalt dat op verzoek van het bestuur van een of meer gemeenten
gedeputeerde staten, indien een zwaarwegend openbaar belang dat vereist, gemeenten kunnen aanwijzen waarvan de
besturen een gemeenschappelijke regeling moeten treffen ter behartiging van een of meer belangen. Er zal dus een
verzoek van een of meer gemeenten moeten liggen. Indien de regeling niet binnen zes maanden na de aanwijzing is
getroffen, leggen gedeputeerde staten de regeling op.51 In verband met gemeenten met aanhoudende bestuurlijke
problemen, biedt artikel 102 Wgr een mogelijke oplossing: de minister die het aangaat, kan in overeenstemming met de
minister van BZK gedeputeerde staten uitnodigen tot het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 99, zoals
hiervoor weergegeven. Dan is een verzoek van een gemeente niet meer relevant. De minister stelt daarbij een termijn
binnen welke gedeputeerde staten een aanwijzing dienen te geven.52
De verplichte samenwerking zal niet direct de aanhoudende bestuurlijke problemen van een gemeente oplossen,
maar onttrekt belangrijke beleidsterreinen aan die gemeente. De bestuurlijke problemen kunnen dan geen gevolgen
hebben voor die beleidsterreinen. Dat is niet alleen goed voor de ontwikkeling en uitvoering van deze beleidsterreinen,
maar daarvan gaat ook een belangrijk signaal uit. Indien de minister immers gedeputeerde staten uitnodigt een
aanwijzing te geven, strekkende tot verplichte samenwerking van de probleemgemeente met naburige gemeenten ten
aanzien van een aantal belangrijke beleidsterreinen, kan dat in de betreffende gemeente als een brevet van onvermogen
gevoeld worden. Hiervoor is weergegeven dat gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen lang niet altijd
tevens problemen hebben met de ontwikkeling en uitvoering van beleid. Deze optie wil derhalve voorkomen dat de
aanhoudende bestuurlijke problemen hun weerslag krijgen op het gemeentelijke beleid.
In dit opzicht is het jammer dat artikel 103 Wgr is geschrapt, overigens vanuit het oogpunt van de gemeentelijke
autonomie: gemeentelijke samenwerking moet berusten op vrijwilligheid.53 Dit artikel maakte het voorheen mogelijk dat
de minister zelf de regeling vaststelt, indien de gemeentebesturen onvoldoende uitvoering gaven aan de aanwijzing.
Dan zou het signaal nog krachtiger zijn dan bij vaststelling van deze regeling door gedeputeerde staten.

Artikel 100 Wgr.
Ik laat hier in het midden wat andere gemeenten vinden van een opgelegde regeling met een gemeente die in aanhoudende bestuurlijke
problemen verkeert.
53
Kamerstukken II 1999/00, 27 008, nr. 3.
51

52

28 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

5	Voorstellen tot interventie:
nieuwe instrumenten
In deze paragraaf komen mogelijk nieuwe instrumenten aan bod, op grond waarvan kan worden ingegrepen in gemeenten
met aanhoudende bestuurlijke problemen, waarvoor wets- en soms grondwetswijziging noodzakelijk is. Vooral de
wijziging van de Grondwet is natuurlijk precair. In de hier onderzochte mogelijkheden scheren we langs de grenzen van
de Grondwet. Soms is niet klip en klaar of de Grondwet bepaalde mogelijkheden toelaat; sommige oplossingen vergen
een extensieve interpretatie van de betreffende grondwetsbepalingen. De meeste instrumenten maken bovendien een
forse inbreuk op de gemeentelijke autonomie. Ik geef de mogelijke grondwettelijke ruimte weer, vaak met enkele
voorbehouden. De vraag welke ruimte de Grondwet voor de geboden oplossingen biedt, is uiteindelijk aan de wetgever
om te beantwoorden.

5.1 Een aanwijzingsbevoegdheid
In de voorgaande paragrafen is vastgesteld dat de toepassing van een aantal instrumenten en bevoegdheden afhankelijk
is van medewerking van het gemeentebestuur. Dat geldt bijvoorbeeld voor de benoeming van wethouders van buiten.
Een aanwijzingsbevoegdheid voor de commissaris van de Koning of voor de minister kan wel verplichte medewerking
bewerkstelligen. De aanwijzing kan inhouden: dat er wethouders van buiten de raad worden benoemd, dat de
collegeonderhandelingen plaatsvinden onder leiding van een informateur van buiten de gemeentepolitiek54, dat – ook
zonder provinciaal toezicht – de begroting op posten een andere invulling moet krijgen, zelfs dat een concrete
wethouder wordt vervangen of vanwege integriteitsaspecten niet kan worden benoemd, dat de raad wethouders van
buiten moet benoemen, etc. Ook kan de toezichthouder (commissaris van de Koning of minister), indien nodig, ingrijpen
in concrete beleidsdossiers. Aldus kan een explosief politiek dossier sneller en van buitenaf worden opgelost.55
Het is de vraag of een aanwijzingsbevoegdheid in de Grondwet moet zijn vastgelegd, of dat regeling in de
Gemeentewet voldoende is. Voor beide valt wat te zeggen. Regeling in de Grondwet ligt het meest voor de hand omdat
een aanwijzingsbevoegdheid van de minister ingrijpt in de eveneens grondwettelijk gegarandeerde gemeentelijke
autonomie (artikel 124, eerste lid, Grondwet) en in de tweede plaats omdat de grondwetgever bewust (vooralsnog) geen
voorziening heeft willen treffen voor lichte verwaarlozing van autonome taken (zie par. 3.4.).
Van de andere kant is een aanwijzingsbevoegdheid van de minister te beschouwen als een vorm van positief
toezicht, waarvoor artikel 132, derde lid, Grondwet reeds een grondslag lijkt te bieden. Bewust neem ik hier een
voorzichtige positie in. Bij de totstandkoming van de Gemeentewet-1992 wilde de regering een artikel als hier bedoeld in
de wet opnemen: ‘Het geven van voorschriften of aanwijzingen aan gemeentebesturen en het aan gemeentebesturen
opleggen of in hun plaats vaststellen van besluiten door andere dan gemeentelijke organen, kan slechts geschieden
indien de bevoegdheid daartoe bij de wet of bij provinciale verordening is toegekend’. De bepaling betrof derhalve een
generieke bevoegdheid tot het uitoefenen van positief toezicht.56 De VNG kwam hiertegen in verweer, waarna ook de
Tweede Kamer protesteerde tegen zo’n algemene toezichtsbevoegdheid. De discussie over deze bepaling leverde op dat
voor positief toezicht alleen plaats zou zijn in medebewind.57 De regering schrapte de bepaling en de tekst van het
huidige artikel 108 Gemeentewet werd in die zin aangepast dat regeling en bestuur alleen kunnen worden gevorderd bij
of krachtens een andere dan deze wet (de Gemeentewet derhalve). Omdat positief toezicht wordt aangemerkt als een
vorm van medebewind, zou deze vorm van toezicht niet kunnen worden toegepast in autonomie. Althans: ‘dat de
introductie van dit type bevoegdheden in de autonome sfeer grondwettelijk gezien op zijn minst bedenkingen

Schoenmakers 2011, p. 222.
A.F.A. Korsten, K. Abma, Een bestuurder moet ook douchen, essay 2017, arnokorsten.nl.
56
J.T. Langelaar, De Gemeentewet en haar toepassing, Titel V, aant. 5, Deventer: Kluwer 2012, losbladig.
57
Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 32-36.
54
55

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 29

oproept’.58 Niettemin heeft de wetgever derhalve eerder overwogen om een algemene aanwijzingsbevoegdheid in de
Gemeentewet vast te leggen.
Daaruit kan worden afgeleid dat de tekst van artikel 132, derde lid, Grondwet ruimte lijkt te laten voor een andere
invulling van positief toezicht, bijvoorbeeld door deze vast te leggen in de Gemeentewet of in een specifieke wet die de
minister of de commissaris van de Koning de bevoegdheid attribueert om aanwijzingen te geven. Dat vergt een
herinterpretatie van artikel 132, derde lid, Grondwet. De wetgever zal deze herinterpretatie moeten geven bij de
vaststelling van een aanwijzingsregeling. Ik benadruk dat dit een voorstel is dat de grenzen van de Grondwet opzoekt.
Het voorstel gaat niet uit van de thans geldende interpretatie van de Grondwet; het voorstel uit 1992 is om die reden
afgewezen.
Een volgende vraag is op welke wijze een aanwijzingsbevoegdheid begrensd moet worden. Immers, de bevoegdheid
beperkt de gemeentelijke autonomie, zeker als zij ongeclausuleerd wordt geredigeerd (‘De minister/de commissaris kan
aanwijzingen geven aan het gemeentebestuur.’). Te denken valt aan de clausule dat de bevoegdheid slechts kan worden
toegepast bij aanhoudende bestuurlijke problemen, waarbij de memorie van toelichting duidelijk zal moeten maken wat
daaronder is te verstaan. Een tweede mogelijkheid is om procedurebepalingen op te nemen, bijvoorbeeld dat het
gemeentebestuur in de gelegenheid wordt gesteld om, voordat de aanwijzing wordt gegeven, zijn zienswijze kenbaar te
maken, of dat de commissaris zijn voornemen tot het geven van een aanwijzing ter kennis stelt aan de minister.
Ten slotte is het de vraag welk ambt de toezichthoudende instantie is. Hiervoor noemde ik al de commissaris van de
Koning en de minister. Bij de toedeling van toezichtsbevoegdheden lijkt het mij een eerste uitgangspunt te zijn dat
zwaardere bevoegdheden bij de rijksambten (Kroon, minister) liggen, al dan niet met een advies van de commissaris van
de Koning, terwijl de lichtere bevoegdheden aan de commissaris van de Koning geattribueerd kunnen worden. Daar
tegenover staat dat indien snel gehandeld moet worden of de toepassing van een bevoegdheid afhankelijk is van de
gemeentelijke situatie, de bevoegdheid bij de commissaris van de Koning ligt. Hij kent de lokale problemen beter, zit
daar bovenop en zal soms snel moeten handelen. Hoewel een aanwijzingsbevoegdheid een vergaand toezichtsbevoegd­
heid is, lijken mij de laatste overwegingen zwaarder wegen, hetgeen pleit voor toedeling van deze bevoegdheid aan de
commissaris van de Koning. Nadere regulering van de aanwijzingsbevoegdheid, zoals de ter kennis stelling aan de
minister, kan geschieden in zijn ambtsinstructie. Ten slotte kan worden gedacht aan de mogelijkheid van administratief
beroep op de minister.

5.2 Een waarnemer met ‘extra’ wettelijke taken
Hiervoor is (in par. 4.2.) uiteengezet dat de waarnemer van het burgemeestersambt toegerust kan worden met een
specifieke opdracht. Wat thans juridisch niet mogelijk is, is de aanstelling van een waarnemer die extra taken kan
vervullen of bevoegdheden heeft. De huidige regeling van waarneming, vervat in artikel 78 Gemeentewet voorziet daar
niet in. Niettemin kan het bijvoorbeeld wenselijk zijn dat de waarnemer zelf de politiek explosieve dossiers afhandelt,
althans indien deze in de betreffende gemeente voor de bestuurlijke problemen zorgen. De bevoegdheid zou dan
kunnen zijn dat de waarnemend burgemeester bevoegd is tot het voeren van het dagelijks bestuur of tot het
voorbereiden en uitvoeren van raadsbesluiten, indien naar zijn oordeel (of naar dat van de commissaris van de Koning)
het college daartoe onvoldoende in staat is. Een ander voorbeeld van een extra wettelijke bevoegdheid is een vetorecht
in het college. De waarnemend burgemeester zou dan eenzijdig de besluitvorming in het college kunnen blokkeren.
Hetzelfde zou kunnen gelden voor besluiten van de gemeenteraad. Ten slotte kan gedacht worden aan bevoegdheden
bij de selectie van de wethouders en de portefeuilleverdeling in het college of aan specifieke bevoegdheden voor de
oplossing van een politiek ingewikkeld of gevoelig dossier.
Dit zal in de eerste plaats wijziging van de Gemeentewet vergen. Daarbij moet de keuze worden gemaakt of artikel 78
Gemeentewet voorziet in een algemene bevoegdheid voor de commissaris van de Koning om de waarnemer toe te
rusten met extra wettelijke taken of bevoegdheden (zonder te specificeren welke bevoegdheden en taken het kan
betreffen), of dat de wet wel weergeeft wat deze extra taken en bevoegdheden nu precies behelzen. Dan zal artikel 78
Gemeentewet de mogelijkheid kunnen bevatten dat de waarnemend burgemeester, nadat de commissaris van de
58

30 |

Langelaar 2012.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

Koning hem daartoe bevoegd heeft gemaakt, (bijvoorbeeld) de besluiten van de raad dan wel het college kan tegenhouden.
Het lijkt voor de hand te liggen dat de commissaris zijn besluit om een waarnemer uit te rusten met extra wettelijke
taken of bevoegdheden ter kennis stelt aan de minister. Dit kan in de ambtsinstructie worden uitgewerkt.
Daarnaast noodzaakt de bevoegdheid ook tot wijziging van de Grondwet, althans als het de bevoegdheden van de
raad betreft. De Grondwet regelt de bevoegdheidsverdeling tussen college en (waarnemend) burgemeester niet.
De Gemeentewet zou om die reden een (tijdelijke) wijziging hiervan in verband met de aanstelling van een waarnemer
met extra taken of bevoegdheden kunnen regelen. Artikel 42, tweede lid, Gemeentewet doet dit immers ook: de
burgemeester vervult de taken van het college als er onvoldoende wethouders zijn en wijzigt daarmee de reguliere
verdeling van bevoegdheden.
Met betrekking tot de raad ligt het anders. De Grondwet legt vast dat de raad de verordenende bevoegdheid heeft
(artikel 127 Grondwet), waardoor de waarnemend burgemeester de vaststelling van verordeningen niet kan blokkeren,
althans niet op grond van een formeel-wettelijke bevoegdheid. Wel geldt dat artikel 127 Grondwet de clausule
‘behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen’ bevat. De wet kan onder omstandigheden de bevoegdheidsverdeling
wijzigen. Een voorbeeld daarvan is de bevoegdheid tot het vaststellen van noodverordeningen op grond van artikel 176
Gemeentewet. Daarnaast heeft de wetgever het hoofdschap van de raad (artikel 125, eerste lid, Grondwet) in acht te
nemen. In hoeverre een vetorecht van de waarnemend burgemeester met betrekking tot de overige, niet-verordenende
besluiten van de raad verenigbaar is met het hoofdschap is ten zeerste de vraag.
Afhankelijk van de aard en de mate van bevoegdheden die aan de waarnemer worden overdragen, is de benoeming
van een waarnemer met extra bevoegdheden te beschouwen als de schepping van een nieuw toezichtsarrangement,
waarin art. 132 Grondwet nu niet in voorziet. Het arrangement houdt het midden tussen preventief toezicht en
taakverwaarlozing. Voor het laatste geldt reeds een specifieke regeling (die in de paragrafen 3.3. en 4.3. is besproken);
voor het eerste geldt de beperking die in de vorige paragraaf is genoemd, namelijk dat positief toezicht bedoeld is voor
toepassing in medebewind (alhoewel, zo is hiervoor ook betoogd, herinterpretatie van artikel 132, derde lid, Grondwet,
mogelijk ruimte kan bieden).

5.3 De aanstelling van een regeringscommissaris
In de onderzoeksrapportage omtrent de bestuurscultuur in Maasdriel is gesuggereerd om een regeringscommissaris aan
te stellen.59 De onderzoekers geven daarbij weer dat eerst grove taakverwaarlozing moet worden vastgesteld. Ook
hiervoor is uitgebreid ingegaan op de regeling van verwaarlozing van autonome taken en de ad hoc wetten in formele zin
die daarin voorzien. In een aantal van deze gevallen, waaronder in Finsterwolde, werd een regeringscommissaris
aangesteld. Dat was soms niet expliciet, maar een burgemeester die stiptelijk naar de bevelen van de minister en de
commissaris van de Koning moet handelen60, is de facto aan te merken als een regeringscommissaris.
Omdat de regeling van verwaarlozing van autonome taken, waarmee een regeringscommissaris kan worden
aangesteld, (meestal) niet voorziet in een oplossing voor gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen, moet
worden onderzocht op welke wijze de aanstelling van een regeringscommissaris buiten die regeling mogelijk is. Dan zijn er
andere modaliteiten denkbaar, zonder dat sprake hoeft te zijn van grove verwaarlozing van autonome taken. Zo kan een
regeringscommissaris naast of in plaats van het gemeentebestuur worden geplaatst. De regeringscommissaris in plaats van
het gemeentebestuur is toegepast in Finsterwolde. De raad en het college werden ontbonden en de burgemeester moest
zich stiptelijk gedragen volgens de bevelen van de minister van Binnenlandse Zaken en de commissaris van de Koningin.
Of deze figuur nog steeds toepasbaar is, valt te betwijfelen. Sinds de jaren 1960 is in het gemeentebestuur een sterke
nadruk komen te liggen op het college, als collegiaal bestuursorgaan. Het college heeft ‘terrein gewonnen’ op de raad én de
burgemeester, hetgeen bij de dualisering in 2002 ook een wettelijke verankering heeft gekregen. Daarnaast zijn sinds het
ingrijpen in Finsterwolde de taken van het gemeentebestuur aanzienlijk uitgebreid, waardoor het moeilijk denkbaar is dat
de regeringscommissaris alle gemeentelijke taken kan behartigen. Wel denkbaar zou een regeringscollege zijn: een
collegiaal ambt, bestaande uit ervaren bestuurlijke zwaargewichten van buiten de gemeente.
59
60

Onderzoeksrapportage Bestuurscultuur Maasdriel, BMC december 2010, p. 35.
Artikel 3 Wet voorziening in het bestuur van de gemeente Finsterwolde.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 31

Voor het overige is een variatie in bevoegdheden denkbaar: neemt hij alle bevoegdheden van het gemeentebestuur
over, of deelt de wet hem specifieke bevoegdheden toe? In ieder geval ligt het voor de hand dat de regeringscommissaris
namens het gemeentebestuur besluiten kan nemen dan wel eerder door het gemeentebestuur genomen besluiten
kan terugdraaien (zie hierna voor de grondwettelijke beperkingen hiervan). Het lijkt logisch dat de minister en/of de
commissaris van de Koning daartoe opdracht kunnen geven. Bij de instelling van een regeringscommissaris (of
regeringscollege) zal de positie van raadsleden in andere ambten dan de raad ook onderzocht moeten worden. Zo kunnen
zij lid zijn van een rekenkamercommissie of van een bezwaarschriftencommissie. Indien de regeringscommissaris (mede)
bedoeld is om de gemeenteraad tijdelijk uit te schakelen, is het niet wenselijk de positie van raadsleden in deze ambten
te handhaven. In een andere modaliteit blijft de raad in functie en informeert de regeringscommissaris (of het
regeringscollege) de raad over zijn werkzaamheden. Hij legt echter geen verantwoording aan de raad af, maar aan het
ambt dat het besluit tot zijn instelling heeft genomen. Het ligt, ten slotte, voor de hand dat het besluit tot instelling van
een regeringscommissaris een horizonbepaling kent, dat wil zeggen dat het besluit tevens bepaalt tot welke datum het
zal werken. Bij toepassing van de bevoegdheid tot het instellen van een regeringscommissaris moet beseft worden dat
het beeld van de gemeente ernstig in diskrediet wordt gebracht. Het imago van de gemeente wordt ernstig aangetast.61
Bovendien zal na verloop van tijd de lokale democratie hersteld moeten worden, ten aanzien waarvan het nog maar de
vraag is of dat zo gemakkelijk is.
In ieder geval zal de positie van de regeringscommissaris (of regeringscollege) in de Gemeentewet of in een specifieke
wet in formele zin verankerd moeten zijn, al was het maar omdat zijn aanstelling de bevoegdheidsstructuur van de
Gemeentewet wijzigt. Behoeft de regeling van een regeringscommissaris grondwetswijziging? Dat is te verdedigen met
dezelfde argumenten als in de vorige paragraaf: de mogelijkheid van de aanstelling van een regeringscommissaris grijpt
diep in de grondwettelijk gegarandeerde gemeentelijke autonomie (artikel 124, eerste lid, Grondwet) en de grondwetgever
heeft bewust (vooralsnog) geen voorziening willen treffen voor lichte verwaarlozing van autonome taken. Bovendien
geldt het argument dat bevoegdheidstoekenning van de regeringscommissaris de verdeling van de bevoegdheden in de
Gemeentewet wijzigt, hetgeen bij voorkeur een regeling bóven formeel-wettelijk niveau wordt toegestaan en vastgelegd.
Indien bovendien wordt ingegrepen in de bevoegdheden van de raad, zal zijn hoofdschap snel in het geding komen.
Het voorgaande betekent dat – zonder dat sprake is van de grove verwaarlozing van autonome taken – de
aanstelling van een regeringscommissaris (of regeringscollege) met bevoegdheden om in een gemeente in te grijpen
grondwettelijk geregeld moet worden en dat zonder grondwettelijke grondslag de aanstelling van een regeringscommissaris
op vrijwillige medewerking van de gemeente berust, waarbij hij niet meer dan een adviserende taak kan hebben.

5.4 Bestuurlijke indeplaatsstelling
In de Gemeentewet komt, naast de indeplaatsstelling vanwege de verwaarlozing van medebewindstaken, de financiële
indeplaatsstelling voor. Artikel 194, eerste lid, Gemeentewet bepaalt dat indien de raad weigert verplichte uitgaven op
de begroting te brengen, gedeputeerde staten dit doen.62 Artikel 201 Gemeentewet bepaalt dat indien de raad de
jaarrekening dan wel een indemniteitsbesluit niet of niet naar behoren vaststelt, het college de jaarrekening, vergezeld
van de nodige andere stukken, ter vaststelling aan gedeputeerde staten zendt. In zekere zin is hier voorzien in een
specifieke regeling van verwaarlozing van autonome taken. Brederveld noemt dat ongrondwettig, omdat de Grondwet
een regeling voor de verwaarlozing van autonome taken alleen mogelijk maakt bij grove taakverwaarlozing en met een
formele wet ad hoc.63 Wat daarvan ook zij, de formele wetgever heeft de Grondwet, in het bijzonder artikel 132, kennelijk
zo geïnterpreteerd dat een taakverwaarlozingsregeling in de Gemeentewet van daarin specifiek omschreven taken
mogelijk is.
Dat zou betekenen dat een bestuurlijke indeplaatsstelling mogelijk is, althans indien deze in de Gemeentewet is
opgenomen, voor een specifieke bevoegdheid. Het moet er dan, net zoals bij de financiële bepalingen, om gaan dat het
gemeentebestuur een concreet omschreven bestuurlijke verplichting nalaat, waarna het besluit door een ander ambt
wordt genomen. Dat andere ambt kunnen gedeputeerde staten zijn, maar kan ook de minister zijn. Te denken valt aan:
A.F.A. Korsten, K. Abma, Een bestuurder moet ook douchen, essay 2017, arnokorsten.nl.
Zie artikel 194, tweede lid, en artikel 195 Gemeentewet voor preventief toezicht op de gevolgen hiervan.
63
E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 215.
61

62

32 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

de benoeming van wethouders binnen een bepaalde termijn na de raadsverkiezingen of na het openvallen van een post,
de vaststelling van een reglement van orde of een gedragscode, het niet opvolgen van bepaalde stappen in de
benoemingsprocedure van de burgemeester (zoals het instellen van een vertrouwenscommissie), de instelling van een
rekenkamer(functie) of de benoeming van de leden daarin, het niet vaststellen van een inspraakverordening, een
verordening omtrent de ambtelijke organisatie of een belastingverordening. Telkens zal echter de specifieke bevoegdheid
in de Gemeentewet gegeven moeten zijn, zoals dat bij de financiële indeplaatsstelling ook is gedaan: er is een verplichting,
komt het gemeentebestuur die niet na, dan voorziet een ander ambt daarin. Een algemene bevoegdheid tot bestuurlijke
indeplaatsstelling in autonomie komt immers neer op een aanwijzingsbevoegdheid, hetgeen hiervoor al is behandeld.

5.5 Een bestuurlijke artikel 12-regeling
Waar wordt gesproken over een bestuurlijke artikel 12-regeling, wordt verwezen naar artikel 12 van de Financiële
verhoudingswet (Fvw).64 Deze wet regelt de financiering vanwege het Rijk van de decentrale overheden. Artikel 12 Fvw
betreft de aanvullende uitkering voor gemeenten met een aanmerkelijk en structureel tekort. Een gemeenteraad kan
verzoeken om de ‘artikel 12-status’. Indien de aanvullende uitkering wordt verleend, kunnen de verantwoordelijke
ministers voorschriften daaraan verbinden. Die voorschriften gaan ver, waardoor meestal wordt gesproken van een
gemeente ‘onder curatele’.
De voorschriften zijn aanwijzingen om bepaalde beleidsmaatregelen te nemen. De gemeente is verplicht het
voorschrift na te leven. Indien de gemeente dat niet doet, kan de aanvullende uitkering worden ingetrokken of worden
verminderd.65 De bijzondere voorschriften kunnen worden opgelegd vanaf het moment, dat de gemeente heeft verzocht
om een aanvullende uitkering. Een voorschrift geldt in beginsel voor de duur van de artikel 12-status. Waaruit bestaan de
voorschriften? De inspecteur van het ministerie van BZK, die het artikel 12-onderzoek uitvoert, zal onderzoeken welke
onderwerpen van de gemeentelijke huishouding voor sanering in aanmerking komen en welke maatregelen daarvoor
noodzakelijk zijn. In de Handleiding artikel 12 Fvw worden de mogelijke voorschriften genoemd. Genoemd worden: het
opstellen van een saneringsplan; een vacaturestop; een tijdelijk verbod tot het doen van vervangingsinvesteringen; het
herstellen van aangewende vrije reserves; het herzien van de reservepositie; het uitvoeren van een doelmatigheids­
onderzoek; het voorschrijven van een uitgavenplafond; het extra verhogen van de eigen inkomsten; het verbieden van
verlaging van de eigen inkomsten; het opstellen van een reëel sluitende meerjaren(sanerings)begroting en -raming.66
De financiële curatele grijpt derhalve diep in beleid en bestuur van de gemeente.
Een ‘bestuurlijke artikel 12-regeling’ zou dan betekenen dat een gemeente onder bestuurlijke curatele komt te staan.
Deze curatele kan vele vormen hebben. Indien echter nauw wordt aangesloten bij de bestaande financiële artikel
12-regeling kan de bestuurlijke regeling de volgende vraagpunten en elementen hebben.67
De eerste vraag die moet worden beantwoord, is welk ambt constateert of er sprake is van aanhoudende
bestuurlijke problemen op grond waarvan bestuurlijke curatele noodzakelijk is, en wie zou moeten besluiten tot het
toepassen van de regeling. Het besluit tot het toepassen van de bestuurlijke artikel 12-regeling kan genomen worden bij
koninklijk besluit. Denkbaar is, dat een gemeente zelf de toepassing kan aanvragen, zoals dat bij artikel 12 Fvw ook het
geval is. Of dat vaak zal voorkomen, valt te betwijfelen. In geval van de financiële artikel 12-regeling worden aanvullende
financiële middelen ter beschikking gesteld; in geval van een bestuurlijke artikel 12-regeling staan geen (financiële of
andere) middelen tegenover de curatele. Wellicht kunnen rijk of provincie wel deskundige ambtenaren (juristen,
planologen) ter beschikking stellen. Verder lijkt het mij mogelijk dat de commissaris van de Koning een gemeente kan
voordragen bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ook is voorstelbaar dat de minister zelf het
initiatief neemt. In geval van artikel 12 Fvw wordt, voordat wordt besloten tot toepassing van de regeling, advies gevraagd
aan het provinciebestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). In het geval van bestuurlijke problemen zou,
mede gezien de huidige taakopvatting van de commissaris van de Koning, aan hem advies kunnen worden gevraagd.
Hij heeft immers, als rijksambt, bevoegdheden ten aanzien van gemeenten; de hier bedoelde bevoegdheid sluit aan bij

Uitgebreid: Broeksteeg 2009.
Handleiding Artikel 12 Fvw 2015, p. 16-17.
66
Handleiding Artikel 12 Fvw 2015, p. 16.
67
Broeksteeg 2009, p. 147-157.
64
65

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 33

artikel 7b van de Ambtsinstructie van de commissaris: hij neemt maatregelen in geval van verstoorde bestuurlijke
verhoudingen. Indien de commissaris een gemeente voordraagt voor een bestuurlijke artikel 12-regeling, kan zijn advies
achterwege blijven. Conform de procedure in geval van spontane vernietiging en van artikel 12 Fvw, zal beroep tegen het
besluit tot het instellen van de regeling bij de bestuursrechter mogelijk zijn.68
Indien besloten wordt tot toepassing van de regeling, zou deze gemeente onder bestuurlijke curatele worden gesteld.
Dat zou kunnen betekenen, dat tijdelijk aan het gemeentebestuur een persoon wordt toegevoegd, die adviseert aan het
gemeentebestuur en tracht politieke en persoonlijke tegenstellingen te overbruggen. Te denken valt aan de inspecteur
van het ministerie van BZK (gelijk aan de inspecteur die het artikel 12 Fvw-onderzoek verricht), die nauw contact houdt
met de minister en de commissaris van de Koning. De inspecteur vanwege een bestuurlijke artikel 12-regeling zou overigens
een andere naam kunnen krijgen, zoals visitator, beheer of gecommitteerde. Hier houd ik gemakshalve vast een inspecteur.
Artikel 12 Fvw koppelt, zoals gezegd, aan de aanvullende uitkering bijzondere voorschriften. Het gaat dan om
voorwaarden die de financiële positie van de gemeente betreffen. In een bestuurlijke artikel 12-regeling kan de curatele
de bevoegdheid betreffen (van de persoon die wordt toegevoegd aan het gemeentebestuur) om besluiten af te kunnen
dwingen, een soort aanwijzingsbevoegdheid derhalve. Ook zou hij besluiten kunnen blokkeren. Tijdens de financiële
artikel 12-status van een gemeente worden regelmatig verslag uitgebracht over de financiële situatie van de betreffende
gemeente. Dat is ook denkbaar ten aanzien van de bestuurlijke situatie. Het zou tot de bevoegdheid (of rechtsplicht)
kunnen behoren van de persoon die aan het gemeentebestuur wordt toegevoegd. De verslagen worden uitgebracht aan
de commissaris van de Koning en de minister.
In het rapport van de commissie-Oosting werd gesteld, dat zodra is gebleken dat de betreffende decentrale
overheid weer in staat is bestuurlijke taken adequaat uit te voeren, het bestuurlijke ‘arrangement’ zal worden beëindigd.69
Dit is echter een moeilijk te objectiveren toets: wat is immers ‘adequaat uitvoeren’? Het lijkt daarom verstandiger om bij
koninklijk besluit tevens de duur van de regeling te bepalen. Deze duur zou eventueel kunnen worden verlengd bij
koninklijk besluit.
Zoals gezegd zijn vele modaliteiten denkbaar, maar cruciaal is de vraag in hoeverre een bestuurlijke artikel 12-regeling
verenigbaar is met artikel 132 Grondwet. In de eerste plaats betekent het bestaan van de financiële artikel 12-regeling
niet dat daarmee ook een bestuurlijke artikel 12-regeling verenigbaar is met de Grondwet. Immers, de financiële regeling
is gebaseerd op artikel 132, zesde lid, Grondwet: de wet regelt de financiële verhouding van gemeenten tot het Rijk. De
grondslag voor financiële curatele is daarmee een andere en overige veel ruimere dan die van bestuurlijk toezicht: voor
financieel toezicht geldt dat de Grondwet niet voorschrijft welke vormen er zijn en dat aan de wet overlaat; voor
bestuurlijk toezicht somt de Grondwet wel de vormen van bestuurlijk toezicht op en reguleert deze. Hiervoor zijn reeds
bedenkingen geplaatst bij een aanwijzingsbevoegdheid voor de minister. Deze bezwaren vallen niet weg als de
aanwijzingen worden gegeven door een inspecteur. Ook hier geldt weer dat een algemene bevoegdheid om door middel
van aanwijzingen in te grijpen in gemeentelijke autonome sfeer thans niet is toegestaan (nogmaals: de financiële
aanwijzingen op grond van artikel 12 Fvw hebben een andere grondwettelijke grondslag), tenzij na een extensievere
interpretatie van artikel 132, derde lid, Grondwet. Daardoor wordt het geven van aanwijzingen buiten de sfeer van enkel
medebewind getrokken. Dat voorstel zoekt, zoals eerder al gezegd, de grenzen van de Grondwet op.
Wat zou daarnaast denkbaar zijn? In de eerste plaats – en zoals hiervoor ook weergegeven – zou het initiatief voor
een bestuurlijk arrangement kunnen uitgaan van de gemeente (zoals bij artikel 12 Fvw ook het geval is). Dat zou
betekenen dat het toezichtsarrangement zelf wordt aangevraagd, hetgeen het minder verplichtend maakt; het aangaan
daarvan berust – hoewel er druk kan bestaan vanuit provincie of rijk – op vrijwilligheid. Zoals gezegd zouden tegenover
die aanvraag voordelen kunnen bestaan, zoals hulp van rijk en gemeenten bij het oplossen van de bestuurlijke
problemen, of de detachering van rijks- of provinciale ambtenaren bij de gemeente.
In de tweede plaats zal de inspecteur geen bindende aanwijzingen kunnen geven. Indien dat wel het geval was, zou
immers sprake zijn van een vorm van toezicht die niet in de Grondwet is vastgelegd. Wel kan hij druk uitoefenen. Die druk
kan er in de eerste plaats uit bestaan dat niet-opvolging van zijn aanwijzingen gerapporteerd wordt aan de commissaris
van de Koning en de minister. De inspecteur heeft immers, net zoals de hiervoor genoemde bestuursschout, makkelijk
68
69

34 |

Artikel 281a Gemeentewet.
Van specifiek naar generiek, rapport commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (commissie-Oosting), 21 september 2007, p. 75.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

toegang tot deze ambtsdragers. Mocht bovendien het gemeentebestuur na dwingend advies van de inspecteur besluiten
nemen die voor vernietiging (bijvoorbeeld wegens strijd met het algemeen belang) in aanmerking komen, kan de
inspecteur deze bij de verantwoordelijke minister aandragen. Daarbij moet ervan uit worden gegaan dat de tijdelijke
toevoeging van een inspecteur aan de gemeente, ook als die op vrijwillige aanvaarding berust, in de regel door de
gemeentelijke ambten (raad, college) zal worden opgevat als een zwaar middel. De raad heeft – al dan niet na externe
druk – de regeling aangevraagd en zal de dwingende adviezen van de inspecteur alleen al om die reden willen naleven.

5.6 Een kwaliteitskamer
Sommige landen kennen een specifieke toezichthouder voor de kwaliteit van het bestuur van decentrale overheden.70
Momenteel houden de commissaris van de Koning en de Kroon dat toezicht – en overigens gedeputeerde staten voor
wat betreft het financieel toezicht. Een voordeel van een afzonderlijke toezichthouder71 is dat deze specifiek die taak
heeft en niet tevens andere taken. De toezichthouder kan, zo is dan de veronderstelling, meer tijd vrijmaken om zich te
informeren over hetgeen in bestuurlijke probleemgemeenten (al dan niet niet) gebeurt en dat te documenteren en
daarover verslag te leggen.
Het is echter de vraag welke bevoegdheden de wetgever aan zo’n ‘kwaliteitskamer’ zou moeten toekennen. Als het
‘slechts’ gaat om het rapporteren aan de commissaris dan wel de minister, dan gelden geen (grond)wettelijke bezwaren.
De minister kan dan zijn (toezichthoudende) bevoegdheden toepassen dan wel andere, minder formele instrumenten
inzetten. Indien de toezichthouder wel over inhoudelijke bevoegdheden zou moeten beschikken, waarmee hij kan
ingrijpen in een gemeente, dan betreft het bevoegdheden die hiervoor zijn weergegeven, zij het in casu aan een specifiek
toezichthoudend ambt. Denkbaar zijn bevoegdheden als het geven van aanwijzingen of de indeplaatsstelling. Voor de
(on)mogelijkheid van toepassing van deze bevoegdheden geldt hetgeen hiervoor in de afzonderlijke paragrafen is
weergegeven. Bovendien is het de vraag wie de toezichthouder benoemt. Dat kan de commissaris van de Koning zijn,
dan wel de minister. In ieder geval zal gelden dat een gemeente die door de ‘kwaliteitskamer’ wordt bezocht en waarvan
het gemeentebestuur weet dat daarover verslag wordt gedaan aan de commissaris van de Koning en/of de minister,
onder druk staat om beter te functioneren. Er kan, met andere woorden, een chilling effect uitgaan van het feit dat het
toezichthoudende ambt de betreffende gemeente in de gaten houdt. (Overigens kan er evenzogoed een motiverend
effect vanuit gaan: we moeten wat doen, want anders komen we ernstig in de problemen.)
Met betrekking tot toezichthoudende ambten wordt vaak verdedigd dat deze onafhankelijk moeten zijn van politiek
of bestuur. Of dat in casu nodig zou zijn, is maar de vraag. Dat hangt primair af van de toegekende bevoegdheden: kan
de toezichthouder die zelf toepassen of is het uiteindelijk de minister of de commissaris die deze uitoefenen? In het
laatste geval is de toezichthouder adviserend aan de minister of de commissaris en is een onafhankelijke positie niet
noodzakelijk. Maar ook in het eerste geval is onafhankelijkheid strikt genomen niet nodig en misschien zelfs niet
wenselijk. Het zou immers betekenen dat de Staten-Generaal de minister van BZK slechts beperkt verantwoordelijk
kunnen houden voor het toezicht op gemeenten, zoals uitgeoefend door een ‘kwaliteitskamer’.

5.7 Raadsontbinding en nieuwe verkiezingen
Een voorstel dat eerder is gedaan, is raadsontbinding en het uitschrijven van nieuwe verkiezingen.72 De bevoegdheid zou
bij het college liggen. Zo kan het een conflictueuze raad naar huis zenden en kiest de bevolking een nieuwe raad, die
– naar het college hoopt – constructiever is. Zo kunnen afsplitsingen verdwijnen. De effectiviteit van de maatregel is
echter betwist.73 Het hoeft niet zo te zijn dat de raad in een nieuwe samenstelling een constructievere positie inneemt.
De lokale gemeenschap is immers niet (wezenlijk) veranderd. Of een raadsontbinding positieve gevolgen heeft, hangt

Zoals in Denemarken het geval is.
Tegenwoordig is de term ‘autoriteit’ in zwang.
72
F. Fleurke, Organische bijstand, Analyse van het interventierepertoire voor gemeenten in aanhoudende bestuurscrisis, Den Haag: Ministerie van BZK 2008, p. 30.
73
L.W.J.C. Huberts, ‘Fleurke’s organische bijstand aan gemeenten in crisis: de weg naar goed besturen?’, in: J. de Ridder e.a. (red.), Eigenzinnig
bestuur (Fleurke-bundel), Nijmegen: WLP 2009, p. 102.
70
71

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 35

daarmee af van de mate waarin politieke partijen bereid zijn tot vernieuwing van hun kandidatenlijsten. Die vernieuwing
kan op generlei wijze worden afgedwongen. Daarnaast zullen raadsverkiezingen zich verspreiden in de tijd en niet meer
landelijk op één dag plaatshebben74, dan wel de nieuw gekozen raad heeft een kortere zittingsduur. De gevolgen en de
voor- en nadelen van tussentijdse raadsontbinding zijn nooit uitgebreid onderzocht.
Raadsontbinding op grond van een gemeentelijk-politieke afweging vergt grondwetswijziging, omdat artikel 129,
vierde lid, Grondwet bepaalt dat de zittingsduur van de raad vier jaren bedraagt. De wet kan weliswaar uitzonderingen
vaststellen, maar dan betreft het een wet, die zich specifiek richt op één of enkele gemeenten. Het betreft dan een
voorziening vanwege herindeling of vanwege grove taakverwaarlozing.75 Tussentijds ontbinding door het college is
daarmee zeker niet bedoeld. De uitzondering is derhalve bedoeld voor incidentele gevallen76 én ontbinding dient te
gebeuren bij wet, omdat de Grondwet ter zake geen delegatie toestaat. Alleen de wetgever is bevoegd tot ontbinding
van de raad.
Stel dat de Grondwet op dit punt wordt aangepast. De wet kan vervolgens uitzonderingen bepalen die ruimer zijn
dan de huidige, namelijk dat het college de raad kan ontbinden. Deze bepaling, vast te leggen in de Gemeentewet, zou
materieel vergelijkbaar zijn met artikel 64 Grondwet, ten aanzien van regering en de kamers van de Staten-Generaal. Na
ontbinding volgen raadsverkiezingen, waarmee door een veranderende samenstelling van de raad de aanhoudende
bestuurlijke problemen wellicht – onder het voorbehoud dat hiervoor werd gemaakt – worden opgelost. De wetgever zal
dan de vraag moeten beantwoorden of een na ontbinding gekozen raad een nieuwe zittingsduur van vier jaren heeft,
hetgeen tot gevolg heeft dat op termijn de raadsverkiezingen in Nederland gespreid plaatsvinden, dan wel dat de nieuw
gekozen raad zitting heeft tot de eerstvolgende reguliere raadsverkiezingen. Dan zullen raadsverkiezingen, zoals nu ook
het geval is, op één datum plaatsvinden. Wel zal de wetgever deze mogelijkheid moeten bezien in het licht van artikel
125, eerste lid, Grondwet, waarin het hoofdschap van de raad is vastgelegd. Omdat het college de raad kan ontbinden,
wordt dat hoofdschap geweld aangedaan. Behalve een extensieve interpretatie van artikel 129, vierde lid, vergt dit
voorstel ook een extensieve interpretatie van artikel 125, eerste lid, Grondwet. Het voorstel zoekt derhalve de grenzen
van de Grondwet op. Ten slotte moet beseft worden dat een ontbinding als hier beschreven, is aan te merken als een
conflictsontbinding. Op Rijksniveau komen zuivere conflictsontbindingen niet meer voor; ontbinding van de Tweede
Kamer impliceert ook het ontslag van het kabinet. In dat opzicht gaat de vergelijking met het Rijksniveau niet op – tenzij
ook hier is bedoeld dat raadsontbinding tevens inhoudt de vorming van een nieuw college.
Een volgende mogelijkheid, waarbij het hoofdschap niet in het geding is, betreft de zelfontbinding door de raad.
Ook deze mogelijkheid vergt wijziging van artikel 129, vierde lid, Grondwet, omdat dan evenmin sprake is van ontbinding
van de raad in incidentele gevallen, maar op grond van een structurele bevoegdheid in de Gemeentewet, én omdat niet
de wetgever maar de raad zelf bevoegd zou zijn (immers, delegatie door de wetgever is niet mogelijk). Een probleem met
het hoofdschap (artikel 125, eerste lid, Grondwet) doet zich echter niet voor, omdat de bevoegdheid bij de raad zelf ligt.
Het is echter de vraag in hoeverre de raad de bevoegdheid tot zelfontbinding toe zal passen. Immers, in gemeenten met
aanhoudende bestuurlijke problemen ligt een gedeelte van deze problemen vaak bij de raad die ook bij reguliere
raadsverkiezingen onvoldoende ‘ververst’. Kennelijk ziet de raad zichzelf niet als een oorzaak van de problemen. Daar
komt bij dat ontbinding van de raad alleen zal bijdragen aan een oplossing van de bestuurlijke problemen, indien hij na
de verkiezingen voldoende in samenstelling wijzigt (zie ook hiervoor).
De derde mogelijkheid wordt hierna bij de rechtsvergelijking besproken, namelijk ontbinding als instrument van
bestuurlijk toezicht. Ik kom hierop in par. 6 terug.

Schoenmaker 2011, p. 233-234.
Kamerstukken II 1975/76, 13 990, nr. 3, p. 18; Kamerstukken II 1976/77, 13 990, nr. 6, p. 22.
76
Overigens zal de eventuele invoering van een direct gekozen burgemeester een aanpassing betekenen van het gehele gemeentelijke
bestuursmodel en zal ook artikel 129, vierde lid, Grondwet op de schop moeten. Conflictsontbinding of tussentijdse ontbinding vanwege
bestuurlijke crises worden dan noodzakelijk. Het incidentele karakter van het artikellid zal dan moeten vervallen.
74
75

36 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

5.8 Een maximale termijn voor politieke ambtsdragers
De huidige tendens van volatiliteit van kiezers, van snelle roulatie van raadsleden en van kortdurende lidmaatschappen
van de raad kan in gemeenten instabiliteit en bestuurlijke problemen veroorzaken. Fleurke heeft eerder betoogd dat de
zittingsduur van politieke ambtsdragers aan een termijn gesteld moet worden. Hij noemt een termijn van maximaal acht
jaar voor raadsleden, wethouders en burgemeesters. Zijns inziens draagt de huidige onbeperkte zittingsduur bij aan het
ontstaan en aanhouden van bestuurlijke problemen in gemeenten.77 In veel gemeenten met aanhoudende bestuurlijke
problemen figureerden de hoofdrolspelers al jaren- en soms decennialang op het toneel, al dan niet in wisselende
posities (raadslid-wethouder). Schoenmaker geeft aan dat het gevolg van Fleurke’s voorstel inderdaad kan zijn dat
personen die mede debet zijn aan de bestuurlijke problemen zullen verdwijnen, maar dat dit ook geldt voor een raadslid
of een burgemeester met een dempende werking daarop.78 Bovendien houdt het voorstel een wezenlijk beperking van
het passief kiesrecht in. Ten slotte past het voorstel niet in de Nederlandse politieke cultuur, waarin nimmer met
maximale zittingstermijnen is gewerkt.79 Het vergt bovendien grondwetsherziening, omdat ofwel het passief kiesrecht
moet worden beperkt, ofwel de vervulling van ambten aan termijn moet worden gebonden, hetgeen dermate wezenlijk
is dat de grondwetgever dat moet regelen.

5.9 Ontnemen raadszetel vanwege structureel absenteïsme
Het komt voor dat raadsleden hun zetel structureel onbezet laten. Dat kan het gevolg zijn van voortdurende bestuurlijke
problemen, maar kan deze ook verergeren. Een voorbeeld is de gemeente Bedum waar in 2014 een raadsfractie (4 zetels)
haar zetels niet innam vanwege onvrede met de wijze waarop de collegefracties handelden. De mogelijkheden om
daartegen maatregelen te nemen, zijn beperkt. Indien de raadsleden die hun zetel niet innemen, daarvan afstand doen,
kunnen de volgende kandidaten op dezelfde lijst de zetel innemen.80 Als de lijst is uitgepunt kunnen alleen in geval van
een lijstencombinatie de zetels overgaan naar een andere politieke partij. In gemeenten met minder dan dertien zetels
kunnen bovendien de restzetels worden verdeeld over andere lijsten.81 In andere gevallen blijven de raadszetels onbezet.
Ontneming van een raadszetel is niet mogelijk; de Kieswet voorziet daarin niet. Ontneming van de raadszetel kan
alleen vanwege het verlies van de vereisten voor het raadslidmaatschap82 of het verrichten van verboden handelingen.83
Een initiatiefvoorstel van wet van het Kamerlid Heijnen (PvdA) om de bezoldiging van spookvertegenwoordigers te
korten, is na vertrek van het Kamerlid ingetrokken.84 Het voorstel was bovendien omstreden, omdat het een inbreuk
maakt op het vrije functioneren van raadsleden: zij bepalen zelf op welke wijze zij invullen geven aan hun raadslidmaatschap.
Het is niet aan andere raadsleden om daarover te oordelen.85 Niettemin heeft de Kamer daarna een motie aanvaard,
waarin de regering werd verzocht een juridisch houdbaar voorstel te onderzoeken om de zelden tot nooit aanwezige
lokale en provinciale volksvertegenwoordigers op hun vergoeding te korten.86 De regering kwam tot de conclusie dat het
niet mogelijk is om een regeling te ontwerpen met objectieve criteria op grond waarvan geoordeeld kan worden over de
excuuseerbaarheid van de afwezigheid van raads- of statenleden. Bovendien zou zo’n regeling een inbreuk maken op
het vrije mandaat van volksvertegenwoordigers en valt te betwijfelen of een regeling effectief is en zal leiden tot
schijnaanwezigheid.87
Hoe dan ook zouden maatregelen tegen raadsleden die structureel absent zijn bij raadsvergaderingen wijziging vergen
van ofwel de Kieswet, namelijk met betrekking tot beëindiging van het raadslidmaatschap, dan wel de Gemeentewet,
namelijk met betrekking tot korting op de bezoldiging. Het valt zelfs te betogen dat grondwetsherziening nodig is, omdat

Fleurke 2008, p. 30.
Schoenmaker 2011, p. 234.
79
In tegenstelling tot bijvoorbeeld Frankrijk en de Verenigde Staten, waar de vervulling van het ambt van president aan maximaal twee
termijnen is gebonden.
80
Artikel W1 Kieswet.
81
Artikel W3 en W4 Kieswet.
82
Artikel X1 jo. artikel X5 Kieswet.
83
Artikel 15 Gemeentewet jo. artikel X8 Kieswet.
84
Kamerstukken II 2011/12, 33 073, nrs. 1-3.
85
J.L.W. Broeksteeg, ‘Spookvertegenwoordigers’, de Gemeentestem 2013, p. 90-94.
86
Handelingen II 2013/14, 89-3-10.
87
Kamerstukken II 2014/15, 33 691, nr. 18.
77

78

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 37

ook hier zowel het passief kiesrecht als het vrije mandaat worden beperkt. Immers, hoe een raadslid functioneert (of niet
functioneert) bepaalt hij primair zelf. Omdat het niet wenselijk is dat collega-raadsleden, het college of de burgemeester
het functioneren van een raadslid beoordelen, ligt het voor de hand dat, na wetswijziging, de maatregel van ontneming
van raadszetels bovengemeentelijk worden genomen. Dat zijn dan de commissaris van de Koning of de minister.

5.10 Ontmoedigen van afsplitsingen
Uit het onderzoek van Schoenmaker blijkt dat fractieafsplitsingen in gemeenten met bestuurlijke problemen regelmatig
voorkomen én een bron van conflict zijn. Hij beveelt aan te onderzoeken hoe afsplitsingen tegengegaan kunnen
worden.88 Tegengaan is grondwettelijk een brug te ver. Artikel 129, zesde lid, Grondwet bepaalt namelijk dat de leden van
de raad zonder last stemmen. Dit lastverbod wordt ruim uitgelegd. Raadsleden mogen enerzijds geen bindende last
aannemen. Indien zij overigens zo’n last aannemen en vervolgens hun stem uitbrengen, is deze wel geldig uitgebracht.89
Uit het verbod van last wordt anderzijds ook het vrije mandaat afgeleid: de partij kan haar volksvertegenwoordigers niet
tot bepaald stemgedrag en, ad ultimum, tot zetelafstand dwingen. Overeenkomsten om de zetel op te geven,
bijvoorbeeld na royement, zijn nietig op grond van artikel 3:40 BW.90 Zo bezien is ook een wettelijke regeling met die
strekking, of een regeling in het reglement van orde van de gemeenteraad in strijd met het verbod van last.
Wat juridisch beter mogelijk is, is het ontmoedigen van fractiesplitsing. De Tweede Kamer heeft onlangs om die
reden haar Reglement van Orde aangepast. Het reglement maakt nu onderscheid in fracties en groepen. De laatste
categorie zijn leden die niet deel uitmaken van een fractie. Zij worden beschouwd als afgesplitst. Meerdere splitsers
kunnen wel weer een fractie vormen. De spreektijd voor groepen is minder dan die voor fracties, zij kunnen minder
uitgebreid mondelinge vragen stellen en zij ontvangen minder financiële ondersteuning. Het ontmoedigen van
fractiesplitsing kan dus ook het nemen van financiële maatregelen inhouden. Wat voorts mogelijk is, is de ontmoediging
van fractiesplitsing door in het reglement van orde van de raad op te nemen dat een afgesplitste fractie geen
(zelfgekozen) naam draagt, maar wordt aangeduid als een groep, bijvoorbeeld de groep-Pietersen. Registratie van een
naam is dan pas mogelijk bij deelname aan verkiezingen, meer precies bij het indienen van een kandidatenlijst.91
De staatsrechtelijke literatuur is kritisch over de maatregelen: het vrije mandaat veronderstelt gelijkwaardigheid van
Kamerleden. Zij zitten immers op eigen titel in de Kamer. Verdeling in eersterangs- en tweederangs-Kamerleden past
niet in het idee van artikel 67, derde lid, Grondwet – en derhalve evenmin met het idee van artikel 129, zesde lid,
Grondwet – dat inhoudt dat het Kamerlid zelf bepaalt hoe hij het algemeen belang het beste kan behartigen.92 De Kamer
vond deze maatregelen kennelijk niet in strijd met het verbod van last (en het vrije mandaat), zoals vastgelegd in artikel
67, derde lid, Grondwet.93 Zij heeft haar Reglement aangepast indachtig het grondwettelijk gegarandeerde vrije mandaat
en daarmee geoordeeld dat de door haar genomen maatregelen in het Reglement niet in strijd zijn met artikel 67, derde
lid, Grondwet. Overeenkomstige maatregelen voor afgesplitste raadsleden zullen daarom (analoog geredeneerd) ook
niet in strijd zijn met artikel 129, zesde lid, Grondwet. Een gemeenteraad kan deze maatregelen derhalve in zijn
reglement van orde opnemen.
Overigens kleven aan deze optie moeilijkheden: de voorzitter van de raad zal bij afsplitsing moeten bepalen welke
fractie de afsplitsende fractie is en welke de fractie waarvan is afgesplitst. Dat is niet altijd eenvoudig. Indien immers
twee raadsleden zich afsplitsen van hun fractie, die daarna nog bestaat uit drie leden, en deze twee leden aantonen dat
zij conform het verkiezingsprogramma stemmen en hun voormalige fractiegenoten niet, welke fractie heeft dan het
recht de oorspronkelijke naam te dragen? Of indien van een fractie van vijf leden er vier afsplitsen: heeft de meerderheid
dan recht op de oorspronkelijke naam? In zulke gevallen kan het oordeel uiteindelijk bij de rechter liggen, die zich
daarmee moet mengen in politieke aangelegenheden.
Schoenmaker 2011, p. 232-233.
Dölle, Elzinga 2004, p. 116.
90
Ktr. Groningen 31 januari 2002, NJ 2002, 238; Rb. Haarlem 28 januari 2003, Gst. 2003, 84, m.nt. Dölle (Leefbaar Haarlem); Rb. MiddenNederland 22 februari 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:843 (SP Noordoostpolder).
91
Vergelijk: ABRvS 27 september 2002, JB 2002, 353, m.nt. Broeksteeg.
92
R.J.B. Schutgens, ‘Over een formele norm, een materieel beginsel en een slecht plan’, TvCR 2016, p. 355-359.
93
Kamerstukken II 2015/16, 34 444, nr. 7, bijlage; Kamerstukken II 2016/17, 34 567, nrs. 1-2. Zo ook: G. Leenknegt, ‘Het nóg vrijere mandaat van een
zetelrover’, TvCR 2016, p. 348-354.
88
89

38 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

6 Rechtsvergelijking
Dit onderzoek bevat een rechtsvergelijking, waarvan het voornaamste doel is na te gaan of er toezichtsinstrumenten
bestaan die het Nederlandse stelsel van bestuurlijk toezicht niet kent en die wellicht behulpzaam kunnen zijn bij het
oplossen van voortdurende bestuurlijke problemen. De rechtsvergelijking betreft Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen
(Duitsland) en Vlaanderen (België). Hieronder wordt kort weergegeven op welke wijze Duitsland en België de
staatsrechtelijke positie van gemeenten hebben geregeld, waarna wordt ingegaan op de verschillende vormen van
bestuurlijk toezicht. Daarbij geef ik weer in hoeverre deze vormen bruikbaar zijn voor dit onderzoek.

6.1 Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen
Gemeenten zijn in Duitsland Ländersache. Dat betekent dat het gemeenterecht onder de bevoegdheid van de deelstaten
valt en gemeenten per deelstaat anders (kunnen) zijn geregeld. In dit onderzoek staan de Länder Noordrijn-Westfalen en
Nedersaksen centraal, vanwege de grote betekenis van deze deelstaten voor Nederland.
Het gemeenterecht kent in alle Duitse deelstaten een onderscheid tussen Selbstverwaltung en Staatsverwaltung.94 Het
onderscheid lijkt op dat tussen autonomie (dat is de Selbtsverwaltung) en medebewind. Staatsverwaltung kan medewerking
betreffen aan zowel federale als deelstatelijke wet- en regelgeving. Verplichte medewerking daaraan wordt Pflichtaufgabe
genoemd. Overigens wordt de gemeente tot de Verwaltung gerekend, waarmee is bedoeld dat zij vooral bestuur is – en de
raad minder dan in Nederland wordt gezien als een politiek forum. De deelstaat houdt toezicht op de gemeenten.95 De
vormen van toezicht en de mate waarin kan worden ingegrepen in gemeenten, is afhankelijk van hetgeen daarover in de
deelstatelijke grondwetten en gemeentewetten is opgenomen. De federale grondwet, het Grundgesetz, is summier ten
aanzien van gemeenten en legt in artikel 28 over de relatie tussen gemeenten en ‘hogere’ overheden slechts vast dat er
een bepaalde mate van gemeentelijke autonomie moet zijn.
In de Duitse deelstaten wordt een onderscheid gemaakt tussen Rechtsaufsicht en Fachaufsicht. Het eerste betreft de
Selbstverwaltung.96 Deze vorm van toezicht, de Rechtsaufsicht derhalve, is repressief toezicht en heeft betrekking op de
inachtneming van hoger recht (Europees-, federaal- en landsrecht). Het gaat derhalve om een rechtmatigheidstoets.
De vraag wie mag ingrijpen bij deze vorm van toezicht, met andere woorden wie toezichthouder is, is afhankelijk van de
grootte van de gemeente.97 Fachaufsicht betreft de uitvoering van medebewindstaken en gaat niet alleen over de
rechtmatigheid, maar ook over de doelmatigheid daarvan.98 De deelstaat kan aldus het gemeentebestuur tot ander,
bijvoorbeeld efficiënter of politiek beter passend, handelen bewegen. In de meeste deelstaten is het Fachaufsicht geregeld
in de bijzondere wetgeving die het Staatsaufsicht (medebewind) vordert.
Het onderscheid tussen Rechtsaufsicht en Fachaufsicht maakt evenwel nog niet duidelijk welke bevoegdheden de
toezichthouders ter beschikking staan om het bestuurlijk toezicht daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. Net zoals in
Nederland wordt in het gemeenterecht van Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen een onderscheid gemaakt tussen
preventief en repressief toezicht (waarbij, zoals gezegd, Rechtsaufsicht altijd repressief is).99 Met betrekking tot de
toepassing van alle bevoegdheden van bestuurlijk toezicht geldt het proportionaliteitsbeginsel: de toezichthouder mag
niet verder gaan dan noodzakelijk, namelijk het verzekeren van een goed (vooral rechtmatig) functionerend
gemeentebestuur. De doctrine leidt proportionaliteitsbeginsel af uit het eerder genoemde artikel 28 Grundgesetz:
toezicht mag niet te zeer ingrijpen in de gemeentelijke autonomie.100
M. Burgi, Kommunalrecht, München: Verlag C.H. Beck 2006, p. 79 e.v.
Dat wordt Staatsaufsicht genoemd.
96
J.L.W. Broeksteeg, ‘Toezicht op gemeenten in Duitsland’, in: H.B. Winter e.a. (red.), Ridderorde (De Ridder-bundel), Oisterwijk: WLP 2014, p. 75.
97
Het voert te ver dat hier nader uit te werken. Zie Broeksteeg 2014, p. 75-76; artikel 120 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW);
artikel 171 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
98
Burgi 2006, p. 96-97; H.-J. Ihnen, Kommunalrecht Niedersachsen, Hamburg: Maximilian-Verlag 2003, p. 403; F. Bätge, Kommunalrecht NordrheinWestfalen, Heidelberg: C.F. Müller Verlag 2009, p. 24-25.
99
Uitgebreider over deze vormen: Broeksteeg 2014, p. 75-82.
100
Burgi 2006, p. 99; Broeksteeg 2014, p. 81.
94
95

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 39

Er zijn drie instrumenten van preventief toezicht te onderscheiden: Anzeigepflichten (inzage- of letterlijk vertaald:
toonplichten), Vorlagepflichten (informatieplichten) en Genehmigungsvorbehalten (goedkeuringsvoorbehouden).101 De
eerstgenoemde vorm geldt als een verplichting voor het gemeentebestuur om informatie te verschaffen, alvorens tot
handelen of besluitvorming over te mogen gaan. De laatstgenoemde vorm wordt bijvoorbeeld voorgeschreven met
betrekking tot het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten en de vaststelling van verordeningen, in het bijzonder
in de sfeer van de ruimtelijke ordening en de economie. Deze instrumenten van toezicht zijn voor dit onderzoek niet
altijd evenzeer relevant, omdat zij voorgenomen besluitvorming veronderstellen, terwijl het bij gemeenten met
aanhoudende bestuurlijke problemen het vaak zal ontbreken aan deze besluitvorming. Hoogstens kunnen
inzageplichten aan toezichthouders informatie verschaffen over de bestuurlijke of financiële toestand van de gemeente.
Tot het repressief toezicht wordt in de eerste plaats het Unterrichtungsrecht gerekend, het recht op informatie.102 Het
betreft een andersoortig recht dan de hiervoor genoemde verplichting tot het toelaten van inzage en de informatieplichten.
Het gaat bij het Unterrichtungsrecht om het verkrijgen van informatie achteraf. De toezichthouder kan de informatie
vorderen.103 Dat houdt tevens in dat hij de gemeente en locaties daarin kan bezoeken en documenten kan inzien. Hij kan
deelnemen aan de vergaderingen van de raad en het college. Hij kan niet altijd het woord nemen, daarover beslist de
voorzitter.104 Bij de toepassing van dit recht moet de toezichthouder, zoals gezegd, proportioneel handelen. Hij mag niet
meer informatie vragen dan die hij nodig heeft voor zijn toezichthoudende rol. De informatie mag bovendien slechts
gemeentelijke aangelegenheden betreffen en geen aangelegenheden die de (zuivere) privésfeer van de inwoners
betreft.105 Deze vorm van toezicht kan interessant zijn als instrument dat een toezichthouder (commissaris van de
Koning, de minister) kan toepassen ten aanzien van gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen. Hij kan aan
de beraadslagingen van de raad en het college deelnemen en deze beïnvloeden, of hij kan een persoon in zijn naam
daaraan laten deelnemen. Van deze deelname zal het nodige gezag uitgaan. Het zal immers een belangrijk signaal zijn
dat de commissaris of de minister, dan wel een persoon namens hem, deelneemt aan een raads- of een collegevergadering.
Hoewel hij geen besluitvorming kan afdwingen, kan zijn inbreng niet worden genegeerd. Er zal, met andere woorden,
een belangrijk signaal uitgaan van de uitoefening van deze vorm van bestuurlijk toezicht.
Voorts is er het Beanstandungsrecht, ook wel Aufhebungsrecht genoemd.106 Dit recht is vergelijkbaar met de Nederlandse
spontane vernietiging: de toezichthouder kan onrechtmatige besluiten en verordeningen van het gemeentebestuur
vernietigen.107 Deze bevoegdheid is (zie par. 3.1.) slechts beperkt bruikbaar voor de in dit onderzoek relevante situaties.
In Nederland bestaat er geen vergelijkbare bevoegdheid voor het Anordnungs- en Anweisungsrecht: het recht om
voorschriften en aanwijzingen te geven indien de gemeente een rechtsplicht van federaal-, deelstatelijk- of gemeentelijk
recht niet vervult.108 Het gaat derhalve om het nalaten van gemeentelijke ambten. De gemeente krijgt een aanwijzing om
binnen een bepaalde termijn de noodzakelijke taken te vervullen. De toezichthouder krijgt aldus de mogelijkheid een
bepaalde rechtstoestand te veranderen.109 In de literatuur worden de voorbeelden genoemd van een gemeente die
weigert een school te sluiten die niet langer het minimum aantal leerlingen heeft of een gemeente die een verplicht
bestemmingsplan niet vaststelt.110 Deze vorm van toezicht lijkt op wat in de Nederlandse literatuur positief toezicht
wordt genoemd. Hiervoor, in par. 5.1., zijn reeds kanttekeningen gemaakt bij de grondwettigheid van positief toezicht
met betrekking tot de autonome taakuitoefening van gemeenten.
De Ersatzvornahme is vergelijkbaar met de Nederlandse indeplaatsstelling, met dien verstande dat deze bevoegdheid
pas kan worden toegepast indien een eerdere Anweisung (zie de vorige alinea) niet is opgevolgd.111 Het gaat hier om de
uitvoering van verplichte maatregelen in naam van en op kosten van de gemeente door de toezichthouder. Deze kan
Artikel 176 NKomVG.
Artikel 121 GO NRW; artikel 172 NKomVG.
103
Broeksteeg 2014, p. 77.
104
Alhoewel Hessen buiten het bereik van dit onderzoek valt, is het toch aardig te signaleren dat de toezichthouder in Hessen te allen tijde het
recht heeft om in de vergadering vragen te stellen. Artikel 137 Hessische Gemeindeordnung; D. Birkenfeld-Pfeiffer, A. Gern, Kommunalrecht
Hessen, Baden-Baden: Nomos 2005, p. 252.
105
Ihnen 2003, p. 407; Broeksteeg 2014, p. 77-78.
106
Artikel 122 GO NRW; artikel 173 NKomVG.
107
Burgi 2006, p. 100. Er zijn wat varianten mogelijk: Bätge 2009, p. 131-139.
108
Artikel 123 GO NRW; artikel 174 NKomVG.
109
Ihnen 2003, p. 410.
110
Burgi 2006, p. 100-101.
111
Artikel 123 GO NRW; artikel 174 NKomVG.
101

102

40 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

overigens een derde aanwijzen die de maatregelen neemt. Ik verwijs naar par. 3.3. voor de (on)mogelijkheden tot
toepassing van deze bevoegdheid ten aanzien van gemeenten in aanhoudende bestuurlijke problemen.
Zeer vergaand is de aanstelling van Staatsbeauftragten.112 Dat is een soort regeringscommissaris. In de meest vergaande
vorm kan de toepassing van deze bevoegdheid de Selbstverwaltung van de gemeente beëindigen en door deelstatelijk
bestuur vervangen. De toezichthouder moet voortdurend toetsen of de aanstelling van een Staatsbeauftragte kan worden
vervangen door een lichtere toezichtsbevoegdheid. Het mag dan ook alleen worden toegepast indien de overige
toezichtsbevoegdheden niet voldoen. Er moet ernstige schade te verwachten zijn; de Funktionsfähigkeit van de gemeente
moet wezenlijk worden bedreigd; er moet sprake zijn van een ernstige Erschütterung van het gemeenschapsleven.113
De Beauftragte dient aanwijzingen van de toezichthouder op te volgen. Vanwege het ingrijpende karakter hiervan, mag de
bevoegdheid slechts worden toegepast tot het moment dat de gemeente zelf weer in staat is zijn taken te vervullen.
De literatuur vermeldt niet of en zo ja, hoe vaak de bevoegdheid wordt toegepast. De bevoegdheid lijkt sterk op de
uitwerking die de wetgever in Nederland heeft gegeven aan artikel 132, vijfde lid, tweede volzin, Grondwet, met
betrekking tot de verwaarlozing van autonome taken.
In Noordrijn-Westfalen is het bovendien mogelijk dat de toezichthouder (wie dat is, is wederom afhankelijk van de
grootte van de gemeente) de gemeenteraad kan ontbinden.114 Ontbinding wordt dan ook gezien als een toezichtsinstrument,
niet als een middel voor oplossing van een politiek conflict.115 Ontbinding volgt (obligatoir) indien de raad bij voortduring
niet in staat is om besluiten te nemen; ontbinding kán (discretionair) volgen indien de ordentelijke vervulling van taken
van de gemeente niet op een andere wijze gegarandeerd kan worden. De literatuur spreekt van een maatregel ultima
ratio116 en gaat ervan uit dat andere, lichtere bevoegdheden niet hebben geholpen. Zo moet zelfs de aanstelling van een
Beauftragte niet tot het gewenste resultaat hebben geleid. Een voorbeeld kan zijn een gemeente, waarin de meerderheid
van de raadsleden weigert te verschijnen in de raadsvergaderingen, ziekte van een meerderheid van de raadsleden, of
een patstelling in de raad, waardoor geen besluiten worden genomen. Binnen drie maanden na de ontbinding hebben
nieuwe raadsverkiezingen plaats.117 Bij het voorgaande moet worden overwogen dat de raad in de Duitse deelstaten niet
worden gezien als hoofd van de gemeente, zoals in Nederland wel het geval is.
Het instrument is interessant voor gemeenten met voortdurende bestuurlijke problemen. Te denken valt aan de
situatie zoals die in Bedum is 2014 ontstond, waarbij een fractie (vier raadszetels) haar zetels onbezet hield. In dat geval
kan de toezichthouder de raad ontbinden in de verwachting na de raadsverkiezingen weer een beter functionerende
raad te krijgen. Hiervoor (par. 5.6.) is ten aanzien van de raadsontbinding opgemerkt, dat daarvoor grondwetsherziening
nodig is. Dat betrof echter ontbinding door het college, als structurele bevoegdheid. Daarvan is bij ontbinding als
toezichtsbevoegdheid geen sprake. Het valt te verdedigen dat ontbinding van de raad als instrument van toezicht geen
grondwetsherziening vergt, omdat de uitzondering die artikel 129, vierde lid, Grondwet maakt, betrekking heeft op de
incidentele gevallen waarin ontbinding mogelijk is. Wel geldt dan dat de alleen de wetgever bevoegd is tot ontbinding
van de raad, omdat artikel 129, vierde lid, Grondwet geen delegatie toelaat. Raadsontbinding is nu ook al mogelijk op
grond van artikel 132, vijfde lid, tweede volzin, Grondwet, maar in dat geval moet het gaan om grove verwaarlozing van
autonome taken. In beide gevallen is nochtans een wet in formele zin nodig die de raad ontbindt.
Ten slotte noem ik een relevante bevoegdheid van een andere, hier niet nader onderzochte deelstaat, namelijk
Baden-Württemberg. Daar kan de toezichthouder, bij wijze van repressief toezicht, de ambtsperiode van de
burgemeester voortijdig beëindigen, omdat hij de druk van het ambt niet meer aan kan en er daardoor bestuurlijke
misstanden ontstaan, omdat een verdere uitoefening niet meer verdedigbaar is.118 Daarbij geldt dat andere maatregelen
niet langer voldoen. De toezichthouder draagt de burgemeester voor ontslag voor bij de bestuursrechter. Het betreft
geen disciplinair ontslag. Relevant is hierbij dat het in Baden-Württemberg niet mogelijk is om de burgemeester door
middel van een Abwahl-procedure bij referendum te ontslaan. Er bestaat in deze deelstaat ook geen andere manier om
de burgemeester te ontslaan. In Nederland heeft de raad de mogelijkheid de burgemeester voor te dragen voor ontslag
vanwege verstoorde verhoudingen en kan de Kroon de burgemeester te allen tijde bij koninklijk besluit ontslaan.
Artikel 124 GO NRW; artikel 175 NKomVG.
Ihnen 2003, p. 411; Bätge 2009, p. 140.
114
Artikel 125 GO NRW.
115
Daarbij speelt overigens mee dat de raad in Duitsland meer wordt gezien als een bestuursorgaan dan als een politiek forum.
116
Bätge 2009, p. 140.
117
Broeksteeg 2014, p. 80.
118
Artikel 128 Gemeindeordnung Baden-Württemberg.
112
113

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 41

Daarom is de procedure voor Nederland minder van belang. Toch is het interessant om te zien dat deze procedure als
een echt toezichtsbevoegdheid wordt gezien en niet als disciplinair ontslag of ontslag op politieke gronden. Bovendien
wordt in Nederland een burgemeester zelden of nooit, al dan niet vanwege disfunctioneren – en de bestuurlijke
problemen als gevolg daarvan – direct ontslagen door de Kroon. Daar gaat in de praktijk een aanbeveling tot ontslag
door de raad aan vooraf. Hoogstens wordt druk op hem uitgeoefend om ontslag in te dienen en (bijvoorbeeld) plaats te
maken voor een ‘sterke’ waarnemer (zie daarover hiervoor).

6.2 Vlaanderen
In België zijn de gewesten bevoegd ten aanzien van gemeenten.119 Om die reden vallen Vlaamse gemeenten onder het
Vlaams Gemeentedecreet.120 Hetgeen wij bestuurlijk toezicht noemen, heet in het Belgische staatsrecht administratief
toezicht.121 Overigens spreekt het Vlaams Gemeentedecreet ook van bestuurlijk toezicht, waaronder (naar Nederlandse
termen) financieel toezicht valt te verstaan.122 Deze vorm van toezicht blijft hieronder, vanwege zijn specifieke karakter,
achterwege.
De Belgische Grondwet bepaalt in artikel 162 onder 6, dat de wet het optreden van de toezichthoudende overheid of
van de federale wetgevende macht verzekert, om te beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang
geschaad. Opmerkelijk is dat het toezicht wordt uitgeoefend door de ‘toezichthoudende overheid’, in de regel het
gewest én de federale wetgevende macht. Verder valt op dat de bevoegde wetgever een zeer ruime bevoegdheid heeft
om het administratief toezicht vorm te geven.123 In tegenstelling tot het Nederlandse artikel 132 Grondwet geeft de
Belgische Grondwet niet weer welke toezichtsvormen er (kunnen) bestaan. Het administratief toezicht heeft voorts
zowel betrekking op wettigheid (rechtmatigheid) als op opportuniteit (algemeen belang).124 Dit laatste aspect wordt in de
literatuur bekritiseerd: het zou geen rol mogen spelen bij bestuurlijk toezicht, omdat daarmee te vergaand kan worden
ingegrepen in gemeenten.125 Het Vlaamse Gemeentedecreet is terughoudend met de invulling van het
opportuniteitsbeginsel: artikel 249 van het decreet beperkt het tot de vraag of de beslissing van het lokaal bestuur
strijdig is met ‘elk belang dat ruimer is dan het gemeentelijk belang’.
De literatuur maakt onderscheid tussen algemeen en bijzonder administratief toezicht. Het laatste is preventief
toezicht en kan het vragen van advies, machtiging of goedkeuring betreffen. Er moet een uitdrukkelijke wettelijke
grondslag voor zijn. Het algemeen administratief toezicht is repressief en betreft schorsing of vernietiging. De Vlaamse
wetgever heeft in het Gemeentedecreet het bijzonder toezicht zoveel mogelijk willen beperken. Daarnaast is er het
onderscheid tussen gewoon en specifiek toezicht. Indien het onderwerp van toezicht een provinciale of gemeentelijke
aangelegenheid is, is sprake van gewoon toezicht; indien sprake is van medebewind ingeroepen door de federale
overheid, de gemeenschappen of de gewesten, is er sprake van specifiek toezicht.126
Welke concrete vormen van toezicht bevat het Gemeentedecreet? Artikel 250 Gemeentedecreet bepaalt in de eerste
plaats dat de toezichthoudende overheid bij de gemeenteoverheid alle documenten en inlichtingen kan opvragen en die
ter plaatse kan raadplegen. Er is derhalve een informatierecht, vergelijkbaar met het hiervoor beschreven Duitse
Unterrichtungsrecht. In tegenstelling tot in Duitsland wordt het informatierecht niet als een specifieke
toezichtsbevoegdheid aangeduid, maar meer als een voorwaarde voor het houden van administratief toezicht.

Voor de randgemeenten van Vlaams-Brabant en Voeren geldt een ander toezichtsregime, dat ik hier achterwege laat. Zie ten aanzien van
Voeren uitgebreid: J. Dujardin, W. Somers, L. Van Summeren, Praktisch handboek voor Gemeenterecht, Brugge: die Keure 2009, p. 664-667.
120
B.S. 31 augustus 2005.
121
Alhoewel sommige handboeken dan toch weer de term bestuurlijk toezicht gebruiken waar administratief toezicht is bedoeld. Zie: Dujardin,
Somers, Van Summeren 2009, p. 635 e.v.
122
Artikel 176 en 177 Vlaams Gemeentedecreet.
123
J. Vande Lanotte, G. Goedertier, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge: die Keure 2013, p. 1220.
124
A. Alen, K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen: Wolters Kluwer 2011, p. 200. België heeft net als Nederland een voorbehoud
gemaakt bij artikel 8, tweede lid, van het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie.
125
Vande Lanotte, Goedertier 2013, p. 1220-1221.
126
Alen, Muylle 2011, p. 200-201.
119

42 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

Ten aanzien van de bevoegdheid tot schorsing en vernietiging is interessant dat, in tegenstelling tot in Nederland,
alle besluiten van de gemeenteraad aan de provinciegouverneur moeten worden gezonden, sommige in kopie en andere
in een lijst met een beknopte beschrijving.127 In Nederland geldt zo’n verplichting niet, waardoor de Kroon soms pas laat
kennis krijgt van besluiten die mogelijk voor vernietiging in aanmerking komen. In aanvulling op het hiervoor weergegeven
artikel 250 bepaalt artikel 254 Gemeentedecreet bovendien dat de toezichthoudende overheid besluiten – en bij een
klacht, bijvoorbeeld van een burger, ook het bijbehorende dossier – van de gemeente kan opvragen.
De toezending van de besluiten is nodig, omdat schorsing en vernietiging aan een termijn is gebonden. Artikel 255,
eerste lid, Gemeentedecreet bepaalt dat de provinciegouverneur over dertig dagen (in sommige gevallen vijftig dagen)
beschikt om de uitvoering van gemeentelijke besluiten te schorsen en daarvan de gemeente in kennis te stellen.
De Vlaamse Regering kan de besluiten rechtstreeks vernietigen binnen dezelfde termijn. Artikel 255, vijfde lid,
Gemeentedecreet legt de provinciegouverneur de verplichting op om schorsingsbesluiten aan de Vlaamse Regering te
zenden. Op grond van artikel 256 Gemeentedecreet moet de gemeente vervolgens binnen zestig dagen een besluit
nemen, ofwel tot intrekking van het geschorste besluit, ofwel tot rechtvaardiging of aanpassing van het geschorste
besluit, waarna de Vlaamse Regering binnen dertig dagen tot vernietiging kan overgaan. Als de geschorste besluiten niet
worden vernietigd, dan wel termijnen zijn overschreden, verliest de schorsing juridische werking en verkrijgt het
gemeentelijke besluit weer rechtskracht.
Het bijzonder toezicht is, zoals gezegd, preventief toezicht, dat een uitdrukkelijke wettelijke grondslag vergt. Een
besluit van het gemeentebestuur behoeft dan uitdrukkelijke goedkeuring. Voorbeelden zijn de oprichting van een
autonoom gemeentelijk bedrijf128 of de oprichting van een districtsbestuur.129 Het bestuurlijk (financieel) toezicht kent de
verplichting van de provinciegouverneur tot het uitbrengen van advies.130
Dwangtoezicht is geregeld in artikel 261 Gemeentedecreet en is vergelijkbaar met taakverwaarlozing. De toezicht­
houdende overheid zendt eerst een ingebrekestelling, waarin zij een termijn stelt. Vervolgens kan zij een of meer
commissarissen gelasten zich ter plaatse te begeven om bij de gemeente de gevraagde inlichtingen of opmerkingen in te
zamelen, dan wel om de maatregelen ten uitvoer te brengen die in rechte zijn voorgeschreven. De kosten hiervan zijn
voor rekening van de gemeente. De bedoeling van deze toezichtsbevoegdheid is om ‘de onwilligheid’ van een
gemeentebestuur breken.131 Uit de literatuur blijkt niet of en zo ja, hoe vaak deze bevoegdheid wordt toegepast.
Ten slotte is er het specifiek toezicht: de medebewindswet kan specifiek administratief toezicht regelen en kan daarbij
bepalen welk overheidsambt bevoegd is tot uitoefening van het toezicht. Dat kunnen federale ambten zijn. Indien een
medebewindswet echter geen specifiek toezicht vastlegt, geldt het gewoon administratief toezicht door de gewesten.132

6.3 Inspiratie uit de rechtsvergelijking
Uit de beschrijving van de toezichtsinstrumenten van Noordrijn-Westfalen, Nedersaksen en Vlaanderen valt op, dat de
toezichthouders van de Duitse deelstaten over meer en verdergaande mogelijkheden tot ingrijpen beschikken dan de
Belgische toezichthouders. Te denken valt aan het geven van aanwijzingen en de aanstelling van een Staatsbeauftragte, te
vergelijken met de regeringscommissaris. Voor dit onderzoek is relevant welke toezichtsinstrumenten en –bevoegdheden
van belang kunnen zijn voor ingrijpen in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen.
In de eerste plaats valt op dat alle onderzochte deelstaten – gemakshalve duid ik Vlaanderen ook als zodanig aan –
spontane vernietiging (en schorsing) en de indeplaatsstelling als toezichtsbevoegdheden kennen. Deze bevoegdheden
zijn hiervoor reeds beschreven en laat ik daarom verder buiten beschouwing.

Artikel 252 en 253 Vlaams Gemeentedecreet.
Artikel 232 Vlaams Gemeentedecreet, vergelijkbaar met een zelfstandig gemeentelijk bestuursorgaan.
129
Artikel 294 Vlaams Gemeentedecreet.
130
Artikel 176 en 177 Vlaams Gemeentedecreet. Zie voor een overzicht: Dujardin, Somers, Van Summeren 2009, p. 649-651.
131
Vande Lanotte, Goedertier 2013, p. 1223.
132
Vande Lanotte, Goedertier 2013, p. 1223.
127

128

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 43

Daarnaast kennen de onderzochte Duitse deelstaten de mogelijkheid dat de toezichthouder aanwijzingen geeft aan
het gemeentebestuur en een soort regeringscommissaris kan aanstellen. Omdat deze vormen van bestuurlijk toezicht
ook in Nederland al eerder zijn genoemd, zijn zij hiervoor reeds uitgewerkt. Ook deze bevoegdheden laat ik hier verder
onbesproken.
De instrumenten van bestuurlijk toezicht die overblijven én wellicht bruikbaar zijn voor bestuurlijke probleem­
gemeenten zijn het informatierecht en de ontbinding van de raad als toezichtsinstrument. Met betrekking tot de
informatieplicht is de Duitse uitwerking daarvan voor dit onderzoek interessanter dan de Vlaamse uitwerking, waarin
alle gemeentelijke besluiten moeten worden gemeld bij de gouverneur. Immers, in de Duitse deelstaten kan de
toezichthouder meer dan alleen informatie vorderen. Het Unterrichtungsrecht houdt tevens in dat de toezichthouder de
gemeente en locaties daarin kan (laten) bezoeken en documenten kan inzien. Hij kan bovendien deelnemen aan de
vergaderingen van de raad en het college. Juist in dit laatste onderdeel schuilt mijns inziens de meerwaarde van dit recht.
Op grond van de verkregen informatie kan de toezichthouder de besluitvorming in de gemeenteraad en het college
beïnvloeden. In dit opzicht reikt het Unterrichtungsrecht ook verder dan het vragen om een ambtsbericht op grond van
artikel 118 Gemeentewet of het opvragen van informatie op grond van de interventieladders van spontane vernietiging
en indeplaatsstelling. Ten slotte geldt dat de verplichting om informatie te verschaffen ook is opgenomen in de
interventieladders van spontane vernietiging en taakverwaarlozing. Door de informatieplicht echter als afzonderlijk
toezichtsinstrument te benoemen, gaat daarvan meer dreiging uit, zeker als daaraan, net zoals in Noordrijn-Westfalen
en Nedersaksen, de mogelijkheid wordt verbonden om raads- en collegevergaderingen bij te wonen.
Met betrekking tot de ontbinding van de raad is interessant dat dit middel in de Duitse deelstaten daadwerkelijk als
een toezichtsbevoegdheid wordt beschouwd – waarbij, zoals gezegd, vermeld moet worden dat de raad in deze
deelstaten niet worden gezien als het hoofd van de gemeente. Het middel wordt derhalve niet gezien als een oplossing
voor een bestuurlijk of politiek conflict tussen raad en college, waarbij de laatste de eerste mag ontbinden. De gronden
voor ontbinding zullen zwaar moeten zijn. Het zal, bijvoorbeeld, moeten gaan om een gemeenteraad, die net zoals in
Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen, die niet toekomt aan een ordentelijke vervulling van taken van de gemeente. Dat
is een vaag criterium, ter beoordeling van de toezichthouder. Een ander criterium kan zijn dat de raad wezenlijk bijdraagt
aan de bestuurlijke problemen in de gemeente, waarbij de bewijslast ligt bij de toezichthouder. In de Duitse literatuur
worden voorbeelden genoemd, die lijken op de hiervoor genoemde casus-Bedum: gemeenten waarin de meerderheid
van de raadsleden weigert te verschijnen in de raadsvergaderingen of een patstelling in de raad, waardoor geen
besluiten worden genomen. Ontbinding betekent nieuwe raadsverkiezingen. Daarvoor geldt hetgeen ik in par. 5.6. heb
beschreven (een nieuwe raadsperiode voor vier jaar waardoor de raadsverkiezingen in Nederland gaan variëren of een
mandaat voor de resterende raadsperiode waardoor de raadsverkiezingen in Nederland synchroon blijven lopen).
Hiervoor (par. 5.6.) is ten aanzien van de raadsontbinding opgemerkt, dat daarvoor grondwetsherziening nodig is.
Dat betrof echter ontbinding door het college, als structurele bevoegdheid. Daarvan is hier geen sprake. Het valt te
verdedigen dat ontbinding van de raad als bevoegdheid van toezicht geen grondwetsherziening vergt, omdat de
uitzondering die artikel 129, vierde lid, Grondwet maakt, betrekking heeft op de incidentele gevallen waarin ontbinding
mogelijk is. Daaronder zou dan ook ontbinding vanwege aanhoudende bestuurlijke problemen kunnen vallen. Anderzijds is
raadsontbinding nu ook al mogelijk op grond van artikel 132, vijfde lid, tweede volzin, Grondwet, maar in dat geval moet
het gaan om grove verwaarlozing van autonome taken. In beide gevallen is een wet in formele zin nodig die de raad
ontbindt. In de Duitse deelstaten is de toezichthouder niet de (deelstatelijke) wetgever, maar een bestuurlijk, toezicht­
houdend ambt. Dat zou in Nederland ook kunnen, waardoor in ieder geval procedures sneller doorlopen kunnen worden
– de wetsvorm is immers niet nodig. Dan zou de bevoegdheid bijvoorbeeld bij de Kroon kunnen liggen. Dat vergt wel
grondwetsherziening, omdat de grondwet de ontbinding van de raad thans in alle gevallen bij de wetgever legt.
De toepassing van deze toezichtsbevoegdheid zal overigens niet in alle gevallen tot een oplossing leiden. Immers –
zoals hiervoor ook al is opgemerkt – de lokale gemeenschap verandert niet, waardoor ontbinding van de raad niet altijd
evenveel zin heeft. De toezichthouder zal derhalve eerst moeten vaststellen of ontbinding zinvol lijkt, bijvoorbeeld als er
een vertrouwensbreuk tussen burgers en de raad zichtbaar is geworden of als de raad de bevolking niet meer lijkt te
representeren. In alle gevallen heeft het middel wel preventieve werking. De dreiging van toepassing kan
bewerkstelligen dat de raad zijn functioneren aanpast.

44 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

Ten slotte is opvallend en bruikbaar dat in de Duitse deelstaten de proportionaliteit van handelen telkens centraal
staat. Een toezichthouder moet bij toepassing van bevoegdheden telkens beargumenteren dat andere, lichtere
bevoegdheden niet hebben geholpen. Ook moet hij periodiek vaststellen of de toepassing van een zware
toezichtsbevoegdheid nog opportuun is en niet kan worden vervangen door een lichter middel. Bij een eventuele
uitbreiding van de toezichtsinstrumenten in Nederland – waarbij de vooronderstelling is dat deze uitbreiding een
verzwaring van het toezichtsinstrumentarium behelst – ligt een explicietere toepassing van het proportionaliteits­
beginsel ook voor de hand. Zwaardere toezichtsbevoegdheden grijpen immers verder in de gemeentelijke autonomie in.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 45

7	Ondermijning van het
gemeentebestuur
Deze paragraaf verkent de mogelijkheden om bestuurlijke maatregelen te nemen indien het gemeentebestuur dreigt te
worden ondermijnd door criminele netwerken. Ondermijning wordt hier in een afzonderlijk hoofdstuk gepresenteerd.
Ondermijning is immers een ander juridisch vraagstuk dan een bestuurlijke probleemgemeente en vergt ook een andere
aanpak. Zoals in de inleiding al uiteen is gezet, neemt dat niet weg dat er een nauw verband bestaat tussen ondermijning
en gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen. Als gevolg van ondermijning kunnen aanhoudende
bestuurlijke problemen ontstaan. Een voorbeeld kan zijn dat aan een gemeentebestuurder integriteitsproblemen kleven,
hetgeen voor aanhoudende bestuurlijke problemen zorgt. Andersom kan een gevolg van deze problemen zijn, dat een
gemeente vatbaarder is voor ondermijning. Bovendien kan (bijvoorbeeld) cliëntelisme onder omstandigheden een vorm
van ondermijning zijn, terwijl het, zoals in par. 2 beschreven, ook een van de oorzaken van de aanhoudende bestuurlijke
problemen kan zijn. Ondermijning kan, met andere woorden, samengaan met aanhoudende bestuurlijke problemen.
Hieronder ga ik eerst in op de vraag wat ondermijning is, welke maatregelen daartegen nu reeds genomen kunnen
worden en daarna kom ik tot de kern van dit gedeelte van het onderzoek: welke (nieuwe) bestuurlijke maatregelen zijn
denkbaar om ondermijning te voorkomen en te weerstaan?

7.1 Wat is ondermijning?
Onder ondermijning is te verstaan het gebruik van legale middelen door de georganiseerde criminaliteit, bijvoorbeeld
infiltratie in de lokale politiek of in de vastgoedwereld. Steeds meer wordt ondermijning van het gemeentebestuur
beschouwd als een reëel risico.133 Het gaat in de kern om de aantasting van institutionele gezagsstructuren die de
werking van het samenlevingssysteem borgen en sturen. Soms gebeurt dat doelbewust, veel vaker is het een effect van
crimineel handelen.134 De gevolgen kunnen vergaand zijn: ontwrichting van de lokale politiek en de lokale gemeenschap.
Vooral lokale gemeenschappen met een lage weerbaarheid (werkloosheid, armoede, beperkte sociale cohesie) kunnen
vatbaar zijn voor ondermijning.
Ondermijning kan betrekking hebben op allerlei delen van de maatschappij: het verenigings- en bedrijfsleven, de
financiële sector, vastgoedbedrijven en advocatuur.135 De ondermijning van de lokale overheid is vaak een onderdeel van
een bredere maatschappelijke ondermijning. Met andere woorden: vaak gaat ondermijning van het lokale bestuur
gepaard met ondermijning van (bijvoorbeeld) gemeentelijke verenigingen of projectontwikkeling in de gemeente.
Ondermijning hangt in de praktijk vooral samen met drugsgerelateerde criminaliteit, motorbendes, mensenhandel en
witwaspraktijken.

M. van der Steen, J. Schram, N. Chin-A-Fat, J. Scherpenisse, Ondermijning ondermijnd, rapport NSOB 2016, p. 6.
Ondermijning ondermijnd, p. 7.
135
Ondermijning ondermijnd, p. 9.
133

134

46 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

7.2 Afbakening onderzoek
De aanpak van ondermijning noodzaakt tot een integrale juridische benadering: strafrechtelijk, bestuursrechtelijk,
civielrechtelijk en fiscaal. Zo zal, bijvoorbeeld, de strafrechtelijke aanpak van motorbendes gepaard kunnen gaan met
een civielrechtelijk verbod daarvan.136 Naast juridisch is ook feitelijk handelen van belang. Zo zal de fysieke aanwezigheid
van de overheid – dat zal vooral de politie zijn – in kwetsbare plekken in de gemeente (‘vrijhavens’, zoals het clubhuis van
een motorbende) dempend kunnen werken op de ondermijning van het lokale bestuur.137
Dit onderzoek gaat niet over mogelijke strafrechtelijke maatregelen. Ook ga ik niet in op maatregelen die reeds nu
(juridisch) te realiseren zijn, althans indien daarvoor voldoende (financiële) middelen voor worden vrijgemaakt. Daarmee
doel ik op meer capaciteit voor de politie, het Openbaar Ministerie en de rechtspraak, kortom op een versterking van de
justitiële keten. Daarnaast valt de oprichting van een ondermijningskamer bij de rechtbank te noemen. De rechtbank
Breda is daarmee recent reeds begonnen.138 De kamer is gespecialiseerd in grote strafzaken en kenmerkt zich door een
uitbreiding van het aantal rechters en juridisch medewerkers en (vooral) een bundeling van expertise ter zake van
ondermijning.
Dit onderzoek betreft evenmin de reeds bestaande bestuursrechtelijke maatregelen, zoals bestuursdwang, de last
onder dwangsom, de bestuurlijke boete, de intrekking van een beschikking, de bestuurlijke strafbeschikking,
onteigening, de toepassing van de Wet bevordering integriteit beoordelingen door het openbaar bestuur (BIBOB), etc.
Ook de sluiting van woningen op grond van artikel 13b Opiumwet komt hier niet aan bod, alhoewel de voorgestelde
uitbreiding van dit wetsartikel voor de aanpak van ondermijning wellicht van belang kan zijn. Deze uitbreiding betreft
– kort weergegeven – dat reeds de aanwezigheid van voorwerpen die bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs
tot sluiting van de woning kan leiden.139
Dit onderzoek betreft wel de verkenning van nieuwe staatsrechtelijke en bestuursrechtelijke mogelijkheden voor de
aanpak van ondermijning. Het betreft hier derhalve de vraag welke staats- en bestuursrechtelijke instrumenten en
bevoegdheden denkbaar zijn om (bestuurlijke problemen als gevolg van) ondermijning tegen te gaan.

7.3 Informele beïnvloeding
In het vorige deel van dit onderzoek is benadrukt dat informele instrumenten vermoedelijk aanzienlijk belangrijker zijn
dan de toepassing van formele instrumenten. Dat is ook hier het geval. Voor de aanpak van ondermijning is in de eerste
plaats bewustwording van belang, de bereidheid om ondermijning in te zien en te erkennen dat die in elke gemeente –
en niet alleen in de provincie Noord-Brabant – kan voorkomen.140 In 39% van de gemeenten bestaat er een indicatie van
georganiseerde criminaliteit. Gemeenten kunnen dat in beeld brengen.141 Provincies kunnen daarnaast de regionale
georganiseerde criminaliteit in kaart brengen. Daarbij kan landelijke informatie-uitwisseling van groot belang zijn142 en is
het belangrijk om alle gevallen van ondermijning te registreren.143
Bij de toepassing van ‘softe’ instrumenten is een belangrijke rol weggelegd voor de burgemeester. Dat heeft in de
eerste plaats te maken met zijn staatsrechtelijke positie. Hij gaat over openbare orde144 én over integriteit145 en wordt
beschouwd als ‘burgervader’. Bovendien is hij lid van de veiligheidsdriehoek. In de tweede plaats heeft hij diverse
mogelijkheden voor ‘zachte beïnvloeding’. Hij kan, bijvoorbeeld, de besturen van de lokale afdelingen van de politieke

Momenteel loopt de civiele zaak van een verbod van de Bandidos bij de rechtbank Midden-Nederland.
Ondermijning ondermijnd, p. 100.
138
Zie: https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Rechtbank-Zeeland-West-Brabant/Nieuws/Paginas/
Ondermijningskamer-antwoord-op-toename-grote-zaken-georganiseerde-criminaliteit.aspx, geraadpleegd juli 2017.
139
Kamerstukken II 2016/17, 34 763, nrs. 1-3.
140
Ondermijning ondermijnd, p. 15, p. 26-28.
141
Ondermijning ondermijnd, p. 19.
142
Ondermijning ondermijnd, p. 20-21.
143
Ondermijning ondermijnd, p. 22-23.
144
Artikel 172 e.v. Gemeentewet.
145
Artikel 170, tweede lid, Gemeentewet.
136
137

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 47

partijen uitnodigen voor overleg over de vaststelling van de kandidatenlijsten voor de gemeenteraadsverkiezingen.
Hij kan meedenken hoe de screening van kandidaten vormgegeven kan worden (verklaring omtrent gedrag; informatie
over nevenfuncties, partners, financiële belangen, arbeidsconflicten, referenties, etc.; controversiële informatie in sociale
media en op internet). Hij kan tevens spreken met kandidaten over mogelijke kwetsbaarheden.146 Daarbij kan hij de
Handreiking integriteitstoetsing breder bekend maken. Naar verluidt is deze handreiking nu nog nauwelijks bekend in
gemeenten. De handreiking voorziet in ondersteuning bij selectie van politieke ambtsdragers door lokale politieke partijen.
De burgemeester kan bovendien aanspreekpunt zijn voor meldingen over ondermijning. Zo kent de gemeente
Helmond een ‘herenakkoord’, dat wil zeggen een contract van raadsleden met de burgemeester waarin de afspraak is
opgenomen melding te maken bij geconstateerde onregelmatigheden.147 Hij kan, overigens met de gemeentesecretaris,
zorgen voor bewustwording van het ambtelijk apparaat.

7.4 Ontnemen raadszetel
Indien een raadslid (bijvoorbeeld) zou worden beïnvloed door criminele netwerken, daar zelf toe zou behoren, dan wel
strafrechtelijk is veroordeeld voor bepaalde delicten kan het ontnemen van de raadszetel wenselijk worden geacht. Het
ontnemen van de raadzetel is thans alleen mogelijk indien onherroepelijk is komen vast te staan dat een lid van de raad
niet voldoet aan de vereisten voor het lidmaatschap, indien hij een met het lidmaatschap onverenigbare betrekking
vervult148 of indien hij een verboden handeling heeft verricht.149 De bepaling omtrent verboden handelingen probeert
belangenverstrengeling te voorkomen. Artikel 15 Gemeentewet heeft thans betrekking op de relatie van het raadslid tot
de gemeente en niet op de relatie van het raadslid tot derden. De bepaling met betrekking tot onverenigbare
betrekkingen (artikel 13 Gemeentewet) wil (primair) voorkomen dat één persoon te veel functies vervult, waardoor
cumulatie van macht of (wederom) verstrengeling van belangen op de loer liggen. In casu zijn ook de vereisten voor het
lidmaatschap relevant, in het bijzonder dat de uitsluiting van het (passief) kiesrecht. Ik kom hierop terug in par. 7.5.
Kan nu de wetgever een nieuwe grondslag voor het ontnemen van een raadszetel vastleggen? Kunnen artikel 15
Gemeentewet en artikel X1 van de Kieswet worden aangepast, waarbij ook ‘criminele banden’ leiden tot verlies van het
lidmaatschap van de raad? Vooropgesteld: deze grond zou dan, vanwege de systematiek van artikel 129 Grondwet, ook
moeten gelden voor Tweede- en Eerste Kamerleden en voor provinciale statenleden. Maar artikel 129, vijfde lid,
Grondwet staat er niet aan in de weg dat artikel 15 Gemeentewet wordt uitgebreid tot andere handelingen dan die in
relatie tot de gemeente. Het zou dan kunnen gaan om handelingen die verband houden met criminele activiteiten, om
het aangaan met contacten of overeenkomsten met criminele netwerken of om fraude. Wetssystematisch zou het beter
zijn om dat niet in artikel 15 Gemeentewet, maar in een apart artikel (15a) te regelen, omdat zoals gezegd artikel 15
betrekking heeft op de relatie van het raadslid tot de gemeente. Een praktische moeilijkheid is de bewijslast: de criminele
banden zullen bewezen moeten worden, hetgeen niet eenvoudig is.

7.5 Ontnemen passief kiesrecht
Kan van personen die betrokken zijn bij ondermijning het passief kiesrecht worden ontnomen? Uitsluiting daarvan is in
de huidige regeling mogelijk wegens het begaan van een daartoe bij de wet aangewezen delict en moet zijn opgelegd bij
onherroepelijke rechterlijke uitspraak, waarbij (in casu) het raadslid is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van ten minste
een jaar en hierbij tevens is ontzet van het kiesrecht.150 Uit deze systematiek volgt dat de wet de delicten aanwijst
waarvoor de rechter uitsluiting van het kiesrecht als bijkomende straf kan uitspreken, althans indien de veroordeling
zwaar genoeg is (vrijheidsstraf van minimaal een jaar). Het aantal delicten waarbij de rechter kiesrechtuitsluiting kan

NRC Handelsblad 1 augustus 2017.
Ibidem.
148
Artikel X1 jo. X5 Kieswet.
149
Artikel X8 Kieswet jo. artikel 15 Gemeentewet.
150
Artikel 54, tweede lid, Grondwet jo. artikel 129, eerste lid, Grondwet.
146
147

48 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

opleggen, is nu overigens zeer beperkt.151 Het betreft artikel Z1-Z3 Kieswet, artikel 92-103, 105, 108-110, 115-116, 121-124,
129, 355, 357, 358 WvSr en artikel 14 Wet internationale misdrijven. Zie voorts artikel 28 WvSr. Probleem is derhalve dat
uitsluiting van kiesrecht gekoppeld is aan specifieke delicten, namelijk die – kort weergegeven – bedreigend zijn voor het
functioneren van de democratie en de rechtsstaat.
Delicten die (bijvoorbeeld) de drugsgerelateerde criminaliteit betreffen, vallen niet daaronder. Een uitbreiding van
de lijst van delicten waarbij de rechter kiesrechtuitsluiting kan opleggen, lijkt daarmee op het eerste gezicht voor de hand
te liggen, maar is niet eenvoudig. De wetgever zal moeten motiveren dat de uitbreiding de delicten betreft die kunnen
leiden tot ondermijning van het bestuur, waardoor het democratisch proces en het functioneren van het (gemeentelijk)
openbaar bestuur worden bedreigd. Daarbij zal het moeilijk zijn om enerzijds deze lijst beperkt te houden en anderzijds
alle strafbare handelen die kunnen leiden tot ondermijning daarin op te nemen.
Een stap verder gaat het voorstel dat de rechter als bijkomende straf het kiesrecht kan ontnemen van iedereen die
een gevangenisstraf van vier jaar of langer heeft gekregen en waarbij het betreffende misdrijf tevens het functioneren
van het openbaar bestuur ongunstig heeft beïnvloed. Het is echter de vraag in hoeverre een wetswijziging als deze de
toets van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan doorstaan. Het Hof is kritisch over al te vergaande
beperkingen van het kiesrecht, zeker als het – zoals hier – een verslechtering van de mensenrechtelijke positie van
burgers betreft.

7.6 Schorsing raadslid
Een minder vergaande mogelijkheid is schorsing van een raadslid. Dat is momenteel niet mogelijk op de grond van
ondermijning van het gemeentebestuur. De voorzitter van de raad kan een raadslid alleen schorsen op grond van artikel X8
Kieswet vanwege verboden handelingen152, waarna de raad besluit tot het vervallen verklaren van het lidmaatschap.
Schorsing van een raadslid zal derhalve wijziging van de Kieswet vergen, waardoor de mogelijkheid van schorsing voor
een bepaalde termijn op vastgelegde gronden wordt gecreëerd. Daarnaast zal schorsing altijd moeten eindigen met
ofwel een besluit van de raad tot vervallenverklaring van de raadszetel ofwel een besluit van de raad dat de raadszetel
niet komt te vervallen en de schorsing wordt opgeheven ofwel geen besluit van de raad, waardoor de schorsing
eveneens wordt opgeheven.

7.7 Verklaring omtrent Gedrag
Een alternatief kan zijn dat raadsleden en wethouders bij hun benoeming een verklaring omtrent gedrag (VOG) moeten
overleggen. Het is echter de vraag wat de gevolgen zijn indien zij deze verklaring niet kunnen overleggen. Zoals hiervoor
uiteen is gezet, bestaat nu niet de mogelijkheid om de raadszetel om die reden te ontnemen. Daarvoor is wijziging van
de Grondwet nodig. Bovendien zou de bevoegdheid om een VOG te vereisen op de wet moeten berusten.
Het lijkt daarom meer voor de hand te liggen dat politieke partijen bij de kandidaatstelling om een VOG vragen.
Ook hiervoor geldt echter dat een wettelijke verplichting weinig soelaas biedt, omdat het niet kunnen overleggen van
een VOG geen gevolgen kan hebben voor de kandidatuur of de verkiezing tot raadslid. Dat zou immers weer een
beperking van het passief kiesrecht inhouden. Het vragen om een VOG valt daarom meer onder de informele
beïnvloeding (zie hiervoor).

151
152

Uitgebreid: D.J. Elzinga, H.R.B.M. Kummeling, J. Schipper-Spanninga, Het Nederlandse kiesrecht, Deventer: Kluwer 2012, p. 85-92.
Artikel 15 Gemeentewet.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 49

7.8 Onderzoek en naslag door de AIVD
Tot de procedure van benoeming tot burgemeester behoren thans reeds een fiscaal onderzoek en naslag door de
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD).153 De wet zou deze onderzoeken ook mogelijk kunnen maken voor
de benoeming van wethouders of bij de verkiezing van raadsleden. Daarvan hoeft, in tegenstelling tot bij burgemeesters,
niet in alle gevallen gebruik te worden gemaakt, maar fiscaal onderzoek zou bijvoorbeeld verricht kunnen worden indien
er aanwijzingen zijn dat een raadslid of een wethouder rechtstreeks of zijdeling betrokken is bij activiteiten waarbij
belastingfraude is geconstateerd dan wel werkzaam is in een sector waar belastingfraude vaak voorkomt. Deze sectoren
zouden bij algemene maatregel van bestuur of in een provinciale regeling vastgelegd kunnen worden. Vanwege de
(juridische en politieke) verhoudingen in de gemeente, ligt het namelijk niet voor de hand dat het gemeentebestuur deze
sectoren vaststelt en evenmin dat het gemeentebestuur om zulk onderzoek verzoekt. Die bevoegdheid zou bij de
commissaris van de Koning kunnen liggen. De AIVD zou bijvoorbeeld naslag kunnen doen indien de integriteit van een
wethouder of raadslid ter discussie staat.
Ook ander dan fiscaal onderzoek en onderzoek door de AIVD kan zinvol zijn. Bij de screening van ministers verricht
de AIVD ook nu al (justitieel) onderzoek. Dat kan worden uitgebreid tot burgemeesters en wethouders, althans indien er
aanleiding is voor zo’n onderzoek.154 Het voert vanwege de kosten en de tijdsdruk die daarmee gepaard gaat, te ver om
alle burgemeesters en wethouders aan zo’n onderzoek te onderwerpen.
Omdat onderzoek als hier bedoeld een aanzienlijke inbreuk kan betekenen op de persoonlijke levenssfeer, is
daarvoor een formeel-wettelijke grondslag nodig. In geval van de benoeming van burgemeesters betreft het artikel 61,
achtste lid, Gemeentewet. Voor raadsleden en wethouders kan ook worden voorzien in een bepaling in deze wet. In het
licht van artikel 8 EVRM moet de beperking proportioneel zijn. Dit kan worden bewerkstelligd door een onderzoek alleen
te laten verrichten als de commissaris of de burgemeester signalen ontvangen dat zo’n onderzoek nuttig en nodig is.

7.9 Verhoging vergoeding
Ondermijning van het gemeentebestuur kan wellicht voorkomen worden door het raadslidmaatschap aantrekkelijker te
maken. De veronderstelling daarbij is dat daardoor meer mensen geïnteresseerd raken in het raadslidmaatschap en
politieke partijen hun kandidatenlijsten gemakkelijker kunnen vullen. Het raadslidmaatschap kan aantrekkelijker worden
door een hogere vergoeding voor de raadswerkzaamheden, dan wel door een wettelijke regeling dat werkgevers hun
werknemers moeten faciliteren in hun raadswerkzaamheden (zoals een verplichting tot onbetaald verlof). De huidige
geringe vergoeding maakt het voor mensen met kwade bedoelingen (wellicht) makkelijker om op een kandidatenlijst te
komen.
Deze maatregel heeft echter beperkte waarde. Het aantrekkelijker maken van het raadswerk voorkomt immers niet
dat criminele netwerken niet langer zullen proberen invloed uit te oefenen op raadsleden. De inzet van een stroman of
-vrouw door criminele netwerken wordt evenmin voorkomen. Evenmin mogen financiën de reden zijn om het
raadslidmaatschap te ambiëren. De maatregel is er, zoals gezegd, vooral op gericht dat lokale politieke partijen hun
kandidatenlijsten makkelijker kunnen vullen en daardoor criminele netwerken minder kans hebben daar hun personen in
te zetten.

153
154

50 |

Artikel 61, achtste lid, Gemeentewet; Circulaire benoeming, functioneringsgesprekken en herbenoeming burgemeester, 10 juli 2012, p. 13.
Zie de brief van burgemeester Roolvink (Grave) aan minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Gelderlander
2 november 2017.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

7.10 Uitbreiding Bibob
De Wet Bibob (bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) is een bestuursrechtelijk middel om
een vergunning te weigeren of in te trekken, indien er ernstig gevaar bestaat dat die vergunning wordt misbruikt. Het
betreft bijvoorbeeld de drank- en horecavergunning, opiumwetontheffing, taxivergunning, omgevingsvergunning voor
bouwactiviteiten, vergunning voor een seksbedrijf, vergunning voor kansspelautomaten, wapenexportvergunning, etc.
In de praktijk is de wet van groot belang bij vergunningverlening. Hoewel aan de wet bezwaren kleven (zie hierna), is de
wet wel een adequaat middel om vergunningverlening aan (bijvoorbeeld) malafide bedrijven of particulieren met
verkeerde contacten tegen te gaan.
In het licht van ondermijning van het lokaal bestuur kan gedacht worden aan verdere uitbreiding van het
toepassingsbereik van de Wet Bibob. Dat zou betekenen dat meer vergunningen (evenementenvergunning) en
ontheffingen (vuurwerkontheffing), meer subsidies, aanbestedingen en uitkeringen onder de reikwijdte van de Wet
Bibob zouden vallen. Nu beperkt de wet zich tot aantal sectoren, waardoor criminele netwerken zich kunnen richten op
de sectoren waarvoor nog geen bibob-toets mogelijk is.155 Bovendien geldt dat als de gemeente eenmaal een vergunning
heeft verleend, het lastig blijkt te zijn om opnieuw een bibob-onderzoek uit te voeren.
Gedeeltelijk betekent dit een uitbreiding van de wet zelf, gedeeltelijk betekent dit dat meer toepassing moet worden
gegeven aan de huidige wet. Nu bepaalt de wet bijvoorbeeld dat het bevoegde bestuursorgaan bij de verlening van
subsidies om een bibob-toets kan vragen.156 Het college van burgemeester en wethouders dan wel de burgemeester
bepalen welke vergunningverlening aan een bibob-toets zijn onderworpen.157 Daarnaast zou een nieuwe bibob-toets
mogelijk moeten zijn, indien het gemeentebestuur vermoedt dat de vergunde activiteiten een andere aard hebben
gekregen, dat een bedrijf nieuwe financiers, leidinggevenden of aandeelhouders kent of dat er andere zakelijke
samenwerkingsverbanden zijn aangegaan. Bovendien zou het gemeentebestuur bevoegd kunnen zijn tot sectoronderzoek,
hetgeen inhoudt dat een hele sector (bijvoorbeeld de vastgoedsector) aan een bibob-toets kan worden onderworpen.
Daarnaast kent de wet een beperking in de personen op wie een bibob-toets kan worden toegepast. Dat zijn thans
namelijk de financiers, leidinggevenden, aandeelhouders en personen in een zakelijk samenwerkingsverband. In de
praktijk blijkt het echter lastig om stromanconstructies te achterhalen.158 Dat kan wellicht makkelijker worden door de
termijn voor het uitbrengen van het bibob-advies te verlengen, zodat makkelijker informatie van politie, justitie en de
belastingdienst kan worden verwerkt.
Men kan voorts denken aan de expliciete vermelding in de Wet Bibob of het Besluit Bibob dat indien een wethouder,
raadslid of ambtenaar van de gemeente rechtstreeks of zijdeling betrokken is bij een aanvraag om vergunning of om
ontheffing en het gemeentebestuur géén bibob-advies vraagt, het gemeentebestuur dat in zijn besluit expliciet moet
motiveren, dan wel dient te verklaren dat het geen enkele aanleiding heeft om zo’n advies aan te vragen. Daarmee zou,
zo is de veronderstelling, het gemeentebestuur sneller tot aanvraag van een bibob-advies overgaan in de gevallen
waarin ambtsdragers betrokken zijn. Op die manier zou ondermijning makkelijk opgespoord kunnen worden.
Daarnaast blijken gemeenten de Wet Bibob op verschillende wijzen toe te passen. Dat kan er toe leiden dat
criminele organisaties testen welke gemeenten een strikt bibob-beleid voeren en welke niet. Zij kunnen vervolgens
vergunningen aanvragen in gemeenten waarin de wet niet actief wordt toegepast. Ten slotte kan worden gedacht aan de
uitwisseling van bibob-gegevens. Dat voorstel is weliswaar eerder door de Raad van State afgewezen vanwege privacy,
maar wellicht kan aan die bezwaren tegemoet worden gekomen door deze uitwisseling onder toezicht van de Autoriteit
Persoonsgegevens te laten plaatsvinden.159

Ondermijning ondermijnd, p. 92.
Artikel 6 Wet bibob.
157
Artikel 7 Wet bibob.
158
Ondermijning ondermijnd, p. 39-40.
159
Ondermijning ondermijnd, p. 41.
155

156

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 51

Bij uitbreiding van de reikwijdte en de werking van de Wet Bibob moeten ook de nadelen onder ogen worden
gezien. In de eerste plaats is de aanvraag en verwerking van een bibob-advies tijdrovend en daarmee duur, zeker als een
hele sector onder de loep wordt genomen. De verplichting van een VOG is dan aanzienlijk minder duur en tijdrovend.
Bovendien zijn er vragen omtrent de proportionaliteit van het bibob-instrumentarium.160 De afwijzing of intrekking van
een vergunning kan om redenen geschieden die niet inzichtelijk zijn, terwijl deze afwijzing verstrekkende gevolgen kan
hebben én het bestuursorgaan de uitkomsten van de bibob-toets voor meerdere jaren kan meenemen in zijn besluitvorming.

7.11 Bestuurlijke pluk-ze-wetgeving
In het strafrecht bestaat de mogelijkheid om financieel voordeel, verkregen door criminele activiteiten, van de veroordeelde
te ontnemen. Het ontnemen van verkregen financieel voordeel is ook mogelijk in geval van faillissementsfraude, door de
curator en via de fiscus. Interessant is de vraag of ook langs bestuursrechtelijke weg voordeel, behaald uit criminele of
anderszins onrechtmatige activiteiten, ontnomen kan worden.
Indien bijvoorbeeld is bewezen dat, ondanks een eerdere bibob-toets, met criminele gelden een horecabedrijf is
geëxploiteerd, kan dan met de intrekking van de daarvoor benodigde vergunningen tevens het behaalde voordeel
worden ontnomen? Het bestuursorgaan dat bevoegd is tot verlening en intrekking van de vergunning zou daartoe
bevoegd kunnen zijn. Momenteel bestaat die mogelijkheid niet. Wel geldt dat van personen niet twee maal op grond van
hetzelfde feit vermogen ontnomen kan worden (ne bis in idem). Dat naast de strafrechtelijke veroordeling tevens
bestuursrechtelijke vergunningen worden ingetrokken, is juridisch geen probleem. Wel geldt dat de bijkomende sanctie
van ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel niet tweemaal kan worden opgelegd. Dat vergt afstemming met
het Openbaar Ministerie.

7.12 Specifieke wetgeving
Noord-Brabantse provincie- en gemeentebestuurders pleitten onlangs voor een zogeheten Brabantwet, om effectiever
te kunnen opereren tegen de georganiseerde criminaliteit.161 Deze wet zou meer bevoegdheden moeten scheppen voor
politie en justitie. Die zouden gericht zijn om de aanpak van drugscriminaliteit en motorbendes. Uit hun pleidooi wordt
duidelijk dat zij op verschillende maatregelen doelen. Privacywetgeving zou aangepast moeten worden om aldus
criminelen effectiever te kunnen opsporen, het strafrechtelijke traject zou sneller moeten verlopen, crimineel vermogen
zou makkelijker ingevorderd moeten worden (zie ook hiervoor) en voorarrest zou makkelijker verlengd moeten worden.
Uit het voorstel wordt niet geheel duidelijk of het hier een wet betreft die weliswaar geïnitieerd is vanwege
specifieke problemen in Noord-Brabant maar in heel Nederland geldt, of dat het een wet betreft die alleen in NoordBrabant zou gelden. De naam doet een vergelijking met de Rotterdamwet vermoeden, die alleen voor grote steden
geldt. Het is mogelijk om op grond van artikel 106 Provinciewet en artikel 109 Gemeentewet onderscheid te maken
tussen provincies en gemeenten.162 Dat kan dus ook onderscheid zijn ten aanzien van gemeenten die met problemen van
bestuurlijke ondermijning kampen. De constructie kan dan aldus zijn dat deze wet extra bevoegdheden schept en dat de
gemeenten, waarin deze wet gaat gelden, worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur, waarbij een
voorhangprocedure van toepassing is.

I. Tappeiner, ‘Het bestuur en de Wet Bibob: bevordering van integriteit of bestrijding van criminaliteit?’, Ars Aequi 2011, p. 686-694.
NRC Handelsblad 7 juli 2017.
162
Uitgebreid over differentiatie: J.L.W. Broeksteeg, ‘Differentiatie tussen gemeenten en de BES-eilanden’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.), De
verhoudingen in het Koninkrijk der Nederlanden, Oisterwijk: WLP 2016, p. 203-208.
160
161

52 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

8 Samenvatting en conclusies
8.1 Gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen
De rechtsvragen die in dit onderzoek centraal staan, luiden: welke instrumenten en bevoegdheden zijn denkbaar voor
ingrijpen in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen, hoe kunnen deze instrumenten en bevoegdheden
concreet vorm krijgen en hoe verhouden de voorgestelde instrumenten zich tot het grondwettelijke kader? Hieronder
geef ik weer welke instrumenten/bevoegdheden nu reeds toegepast kunnen worden, welke wetswijzigingen vergen en
welke tot grondwetswijziging noodzaken. Ik noem hierbij niet alle in dit rapport weergegeven instrumenten en
bevoegdheden, maar alleen de instrumenten/bevoegdheden die mijns inziens het meest relevant en het beste en meest
praktisch toepasbaar zijn.
In de eerste plaats zijn de reeds bestaande instrumenten en bevoegdheden geïnventariseerd:
• De aanstelling van een wethouder van buiten kan een temperende werking hebben op conflicten. Wel geldt dat de
aanstelling van een wethouder van buiten niet afgedwongen kan worden, door de commissaris van de Koning noch
door de minister of de Kroon.
• De aanstelling van een waarnemend burgemeester, al dan niet met een opdracht, heeft vaak een normaliserend effect
op de bestuurlijke verhoudingen. De opdracht die de commissaris van de Koning hem meegeeft, kan echter niet verder
reiken dan de reguliere bevoegdheden die de burgemeester heeft. Bovendien moet er een burgemeestersvacature zijn.
• In de casus Finsterwolde is (in 1951) ingegrepen op grond van grove verwaarlozing van autonome taken, terwijl van
verwaarlozing van concrete taken geen sprake was. Veeleer betrof het de angst voor wanbestuur. De wetgever heeft
daarmee (wat nu is) artikel 132, vijfde lid, Grondwet extensief toegepast, hetgeen de mogelijkheid zou openen om op
die grond in te grijpen bij dreigend wanbestuur;
• Ten slotte noem ik de mogelijkheid van verplichte gemeentelijke herindeling en de striktere toepassing van de regeling
van verwaarlozing van medebewindstaken en van financieel toezicht.
Ten aanzien van nieuwe, nog niet bestaande instrumenten kunnen we een onderscheid maken tussen instrumenten en
bevoegdheden waarvoor wetswijziging nodig is en instrumenten en bevoegdheden die grondwetsherziening vergen. In
sommige gevallen bestaat twijfel:
• Met een aanwijzingsbevoegdheid kan de commissaris van de Koning of de minister ingrijpen in het gemeentebestuur.
Dat is een vorm van positief toezicht. Toen de regering bij de totstandkoming van de Gemeentewet-1992 een algemene
aanwijzingsbevoegdheid in de wet wilde opnemen, stuitte dat op bezwaren. De thans geldende interpretatie van artikel
132, derde lid, Grondwet is dan ook dat positief toezicht alleen toegepast kan worden in geval van medebewind.
Omdat de regering eerder dit artikel aldus interpreteerde dat het ruimte biedt voor een breder positief toezicht,
namelijk ook ten aanzien van autonome taken, lijkt ruimere toepassing mogelijk, maar dat vergt herinterpretatie van
artikel 132, derde lid, Grondwet. Daarmee scheren we langs de grenzen van de Grondwet.
• Het voorgaande geldt ook voor de aanstelling van een waarnemer met extra wettelijke taken, van een regerings­
commissaris of van een inspecteur in geval van een bestuurlijke artikel 12-regeling, althans indien zij aanwijzingen
kunnen ontvangen van de minister of de commissaris van de Koning. In beide gevallen geldt bovendien dat de
gemeentelijke autonomie (artikel 124, eerste lid, Grondwet), zij het tijdelijk, aanzienlijk wordt beperkt. Zie ook hierna
voor ingrijpen in de bevoegdheden van de gemeenteraad.
Grondwetswijziging is nodig voor de verwezenlijking van de volgende instrumenten en bevoegdheden:
• Een waarnemer zou toegerust kunnen worden met extra wettelijke taken. Hij zou vetorecht in het college kunnen
hebben of het dagelijks bestuur van de gemeente kunnen voeren, indien het college daartoe door bestuurlijke
problemen niet in staat is. Omdat de Grondwet de bevoegdheden van college en burgemeester niet regelt, kan de
Gemeentewet voorzien in een (tijdelijke) wijziging van die bevoegdheden, zoals thans ook in artikel 42, tweede lid,
Gemeentewet het geval is. Met betrekking tot de raad ligt dat anders: zijn bevoegdheden zijn in de Grondwet
genormeerd. Hij is hoofd van de gemeente. Ingrijpen in de bevoegdheden van de raad vergt om die reden
grondwetswijziging.
Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 53

• Het voorgaande geldt ook voor de aanstelling van een regeringscommissaris, althans zolang het niet gaat om de grove
verwaarlozing van autonome taken en indien deze kan ingrijpen in de bevoegdheden van de gemeenteraad.
• De gemeenteraad kan reeds nu worden ontbonden, namelijk bij grove verwaarlozing van autonome taken, door
middel van een specifieke formele wet. In Noordrijn-Westfalen wordt de bevoegdheid van raadsontbinding
beschouwd als ultimum remedium-toezichtsbevoegdheid. Dan wordt het toegepast door een toezichthouder. In
Nederland zou dat de Kroon of de minister kunnen zijn. Dat vergt wel grondwetswijziging, omdat ontbinding van de
raad onder het huidige recht altijd een ad hoc formele wet vergt (artikel 129, vierde lid, en artikel 132, vijfde lid,
Grondwet). Daarbij is het overigens de vraag in hoeverre raadsontbinding een oplossing is voor bestuurlijke
problemen, als de raad opnieuw is gekozen en in vrijwel dezelfde samenstelling bijeenkomt.
• Het ontnemen van een raadszetel, in het bijzonder bij structureel absenteïsme, vergt grondwetswijziging, omdat het
een beperking van het passief kiesrecht is en van het vrije mandaat. Immers, hoe een raadslid functioneert, bepaalt hij
zelf, ook al betreft dat functioneren een afwezigheid in raadsvergaderingen.
Voor de volgende voorstellen is een (wettelijke) regeling nodig:
• Uit de rechtsvergelijking blijkt dat een informatierecht voor de toezichthouder een interessant toezichtsinstrument is,
zeker als dat – zoals in Noordrijn-Westfalen het geval is – mede betekent dat de toezichthouder bevoegd is raads- en
collegevergaderingen bij te wonen en daarin het woord kan voeren. Met de ingewonnen informatie kan de
toezichthouder de besluitvorming daarin beïnvloeden. Een regeling ter zake kan in de Gemeentewet worden
opgenomen. Hij heeft echter geen ‘doorzettingsmacht’, dan zou hij immers kunnen treden in de bevoegdheden van de
raad en is grondwetswijziging nodig.
• Afsplitsingen van raadsfracties en daarmee een versplintering van de raad kan, zij het beperkt, worden voorkomen door
de splitsers minder rechten te geven in de gemeenteraad. Het reglement van orde van de raad kan daarover bepalingen
bevatten. Deze kunnen een beperking van de spreektijd inhouden en minder financiële en andere ondersteuning.
In par. 2 en 3 is uiteengezet dat er momenteel nauwelijks mogelijkheden zijn tot ingrijpen in gemeente met aanhoudende
bestuurlijke problemen, omdat het hier veelal gaat om de lichte verwaarlozing van autonome taken. Alle genoemde
instrumenten en bevoegdheden betekenen derhalve een lichtere of zwaardere inbreuk in de gemeentelijke autonomie
(artikel 124, eerste lid, Grondwet). Hoewel de gemeentelijke autonomie geen materiële grondwettelijke grenzen kent,
moet de wetgever daarmee wel rekening houden. Hiervoor is ook aan de orde gekomen dat de toezichthouder(s) bij de
toepassing van bevoegdheden van bestuurlijk toezicht rekening moeten houden met de proportionaliteit van de
maatregelen, niet in de laatste plaats vanwege de gemeentelijke autonomie. Zoals gezegd houden autonomie en
proportionaliteit nauw verband. Ten slotte: het opnemen van een (algemene) bevoegdheid in de Grondwet tot ingrijpen
bij lichte verwaarlozing van autonome taken is wellicht niet de snelste, maar wel een effectieve oplossing, omdat dit
immers de mogelijkheid zou openen om bevoegdheden daaromtrent in de Gemeentewet vast te leggen.

8.2 Ondermijning en bestuurlijke problemen
De bestuurlijke maatregelen om ondermijning tegen te gaan zijn beperkt, althans vergeleken met de strafrechtelijke en
bestuursrechtelijke maatregelen. Zonder grondwetswijziging kan geen Verklaring omtrent gedrag (VOG) worden vereist,
althans indien het niet kunnen overleggen daarvan zou betekenen dat een persoon geen raadslid of wethouder zou
kunnen worden. Dat zou immers een beperking van het passief kiesrecht betekenen. Wel mogelijk is de uitbreiding van
de verboden handelingen, waardoor de raadszetel komt te vervallen en de uitbreiding van de delicten waarbij de rechter
als bijkomende straf uitsluiting van kiesrecht kan uitspreken.
Ook is mogelijk een verhoging van de vergoeding voor raadsleden om aldus het raadslidmaatschap aantrekkelijker
te maken en politieke partijen beter in staat te stellen om de lokale kandidatenlijsten te vullen met goede kandidaten.
Hieraan kleven de nadelen dat kandidaten het raadslidmaatschap niet mogen ambiëren vanwege de vergoeding en dat
beïnvloeding door criminele netwerken niet uit te sluiten valt. Verder zou de reikwijdte van de Wet Bibob uitgebreid
kunnen worden, zowel voor wat betreft de sectoren als de personen waarop deze wet van toepassing is. Ook is het
mogelijk om wettelijk vast te leggen dat de Belastingsdienst en de AIVD fiscaal onderzoek en naslag kunnen doen naar
raads- en collegeleden (zoals nu ook gebeurt bij de benoeming van burgemeesters). Ten slotte noem ik de bestuurlijke
pluk-ze-wetgeving: het ontnemen van voordeel, onrechtmatig verkregen met gebruikmaking van verleende
vergunningen of ontheffingen. Bij de intrekking daarvan zouden deze gelden teruggevorderd kunnen worden. Wel geldt
dat van personen niet twee maal op grond van hetzelfde feit vermogen ontnomen kan worden.
54 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

8.3 Tot slot
Gezien het voorgaande, ligt het voor de hand om de volgende voorstellen in overweging te nemen. In de eerste plaats is
dat de mogelijkheid, ontleend aan de rechtsvergelijking met Noordrijn-Westfalen, om een toezichthouder aan het
gemeentebestuur toe te voegen, die de bevoegdheid heeft om raads- en collegevergaderingen bij te wonen en daarin
het woord te voeren. De commissaris van de Koning zou de toezichthouder kunnen aanstellen. Daarvoor is wetswijziging
nodig. Dit zou een eerste stap kunnen zijn; overige voor de hand liggende voorstellen vergen wel grondwetswijziging.
Dat geldt voor een aanwijzingsbevoegdheid voor de minister en voor de waarnemend burgemeester met extra wettelijke
bevoegdheden, althans, als hij in de bevoegdheden van de raad kan treden. De toepassing van deze bevoegdheden
beperkt de bevoegdheden van de gemeenteraad en treedt daarom in zijn grondwettelijk gegarandeerde hoofdschap.
Voor wat betreft ondermijning zou een eerste stap zijn de wettelijke mogelijkheid tot het verrichten van naslag voor
de AIVD en fiscaal onderzoek door de Belastingdienst bij de benoeming van raadsleden of wethouders, althans indien
daartoe aanleiding bestaat. Daarna kan worden gedacht aan een uitbreiding van de verboden handelingen, waardoor de
raadszetel komt te vervallen, en de uitbreiding van de delicten waarbij de rechter als bijkomende straf uitsluiting van
kiesrecht kan uitspreken. Daarvoor is geen grondwetswijziging nodig.

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 55

Literatuurlijst
Alen en Muylle 2011

A. Alen, K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen: Wolters Kluwer 2011
Bätge 2009

F. Bätge, Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, Heidelberg: C.F. Müller Verlag 2009
Berenschot 2014

Een verwaarloosde organisatie, Cultuuronderzoek gemeente Stein, juni 2014
Birkenfeld-Pfeiffer en Gern 2005

D. Birkenfeld-Pfeiffer, A. Gern, Kommunalrecht Hessen, Baden-Baden: Nomos 2005
BMC 2010

Onderzoeksrapportage Bestuurscultuur Maasdriel, december 2010
Braun 1975

M. Braun, De regeringskommissaris in Finsterwolde, Amsterdam: SUA 1975
Brederveld 2005

E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005
Broeksteeg 2009

J.L.W. Broeksteeg, ‘Een bestuurlijke artikel 12-regeling, Ingrijpen in gemeenten in geval van voortdurende bestuurlijke
problemen’, de Gemeentestem 2009, p. 147-157
Broeksteeg 2013

J.L.W. Broeksteeg, ‘Spookvertegenwoordigers’, de Gemeentestem 2013, p. 90-94
Broeksteeg 2014a

J.L.W. Broeksteeg, ‘Spontane vernietiging’, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), JB Select, Den Haag: Sdu uitgevers 2014
Broeksteeg 2014b

J.L.W. Broeksteeg, ‘Toezicht op gemeenten in Duitsland’, in: H.B. Winter e.a. (red.), Ridderorde (De Ridder-bundel),
Oisterwijk: WLP 2014
Broeksteeg 2016

J.L.W. Broeksteeg, ‘Differentiatie tussen gemeenten en de BES-eilanden’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.),
De verhoudingen in het Koninkrijk der Nederlanden, Oisterwijk: WLP 2016
Burgi 2006

M. Burgi, Kommunalrecht, München: Verlag C.H. Beck 2006
Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen 2007

Van specifiek naar generiek, september 2007
Dölle en Elzinga 2004

A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga, m.m.v. J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004

56 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

Dujardin, Somers en Van Summeren 2009

J. Dujardin, W. Somers, L. Van Summeren, Praktisch handboek voor Gemeenterecht, Brugge: Die Keure 2009
Elzinga, Kummeling en Schipper-Spanninga 2012

D.J. Elzinga, H.R.B.M. Kummeling, J. Schipper-Spanninga, Het Nederlandse kiesrecht, Deventer: Kluwer 2012
Fleurke 2008

F. Fleurke, Organische bijstand, Analyse van het interventierepertoire voor gemeenten in aanhoudende bestuurscrisis,
Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2008
Herweijer 2011

M. Herweijer, ‘Grondwet en herindeling’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele normen en decentralisatie,
Deventer: Kluwer 2011
Huberts 2009

L.W.J.C. Huberts, ‘Fleurke’s organische bijstand aan gemeenten in crisis: de weg naar goed besturen?’,
in: J. de Ridder e.a. (red.), Eigenzinnig bestuur (Fleurke-bundel), Nijmegen: WLP 2009
Ihnen 2003

H.-J. Ihnen, Kommunalrecht Niedersachsen, Hamburg: Maximilian-Verlag 2003
Korsten 2011

A.F.A. Korsten, ‘Gezond bestuur’ en de ziekte die ‘probleemgemeente’ heet, Over (on)deugdelijk bestuur en wat te doen, essay 2011,
arnokorsten.nl
Korsten en Schoenmaker 2011

A.F.A. Korsten, M. Schoenmaker, ‘Gezond bestuur en bestuurlijke probleemgemeenten, Tijd voor de bestuursschout’, in:
Bestuurswetenschappen 2011, p. 28-50
Korsten 2016

A.F.A. Korsten, Hommeles in een kustgemeente, analyse 2016 (Bloemendaal), arnokorsten.nl
Korsten 2017

A.F.A. Korsten, Wanneer is sprake van een bestuurlijke probleemgemeente?, essay 2017, arnokorsten.nl
Korsten en Abma 2017

A.F.A. Korsten, K. Abma, Een bestuurder moet ook douchen, Het interventierepertoire voor het omgaan met gemeenten met grote
bestuurlijke problemen, essay 2017, arnokorsten.nl
Langelaar 2012

J.T. Langelaar, De Gemeentewet en haar toepassing, Titel V, aant. 5, Deventer: Kluwer 2012 losbladig
Leenknegt 2016

G. Leenknegt, ‘Het nóg vrijere mandaat van een zetelrover’, TvCR 2016, p. 348-354
Oud 1963

P.J. Oud, Handboek voor het Nederlands gemeenterecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1963
Schoenmaker 2011

M. Schoenmaker, Bestuurlijk gedonder, diss. UM, Nijmegen: WLP 2011
Schutgens 2016

R.J.B. Schutgens, ‘Over een formele norm, een materieel beginsel en een slecht plan’, TvCR 2016, p. 355-359

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen | 57

Staatscommissie dualisme en lokale politiek 2000

Dualisme en lokale politiek, Alphen aan den Rijn: Samsom 2000
Steen, van der, Schram, Chin-A-Fat en Scherpenisse 2016

M. van der Steen, J. Schram, N. Chin-A-Fat, J. Scherpenisse, Ondermijning ondermijnd, rapport NSOB 2016
Stellinga 1950

J. Stellinga, ‘Wetgeving’, in: Tijdschrift voor Openbaar bestuur 1950, p. 551.
Tappeiner 2011

I. Tappeiner, ‘Het bestuur en de Wet Bibob: bevordering van integriteit of bestrijding van criminaliteit?’,
Ars Aequi 2011, p. 686-694
Twynstra Gudde 2015

Tussenmeting herziene stelsel van Interbestuurlijk toezicht, februari 2015
Vande Lanotte en Goedertier 2013

J. Vande Lanotte, G. Goedertier, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge: Die Keure 2013
Verkruisen 1992

W.G. Verkruisen, ‘Artikel 132’, in: P.W.C. Akkermans, A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1992

58 |

Interveniëren in gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen

Dit is een uitgave van:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Directie Bestuur en Financiën
Afdeling Inrichting Openbaar Bestuur
Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties
Postbus 20011 | 2500 ea Den Haag
Januari 2018 | Publicatie-nr. 110184