Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 593

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 mei 2020
De inning van verkeersboetes gebeurt zeer effectief. Dit is een van de
hoofdconclusies in het WODC-rapport Het innen van verkeersboetes op
basis van de Wahv, dat ik met deze brief aan uw Kamer aanbied1. Het
onderzoek volgde na verschillende debatten met uw Kamer over schulden
en kondigde ik aan in mijn brief van 25 juni 2018 (Kamerstuk 29 279, nr.
445). De auteur van het rapport is op 20 april jl. onverwacht overleden.
Mijn gedachten gaan uit naar zijn nabestaanden.
In deze brief ga ik eerst in op het belang van rechtsbescherming in tijden
van crisis en geef ik de kern van mijn beleidsreactie weer. De samenvatting van het onderzoek en mijn volledige beleidsreactie volgen daarna.
Rechtsbescherming in tijden van crisis
Het onderzoeksrapport en deze brief komen in een tijd van ongekende
crisis, waarin veel mensen te maken hebben met ziekte of leed door het
verlies van dierbaren. We hebben minder bewegingsruimte en kunnen
kampen met onzekerheid of financiële problemen. Het is een prioriteit van
dit kabinet om mensen zo goed mogelijk te helpen en samen deze crisis
weer te boven te komen.
Juist ook nu is rechtsbescherming essentieel. Dat betekent enerzijds dat
de overheid ervoor moet zorgen dat mensen zich aan regels houden,
indien nodig door handhaving en het opleggen van boetes. Anderzijds
dient de overheid over hen te waken en ervoor te zorgen dat zij aanspraak
kunnen maken op hun rechten. Voor het behoud van het vertrouwen in
onze rechtsstaat is het van belang dat de overheid die balans bewaart en
daarbij laat zien oog te hebben voor degenen die zich in een kwetsbare
positie bevinden.

1

kst-29279-593
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 593

1

Mijn beleid met betrekking tot de inning van de verkeersboetes – en de
andere geldelijke sancties – is op die balans gestoeld. Ik sta voor een
zekere en snelle doch maatschappelijk verantwoorde inning. Hiermee kan
recht worden gedaan aan de behoeften van kwetsbare mensen, juist ook
in tijden van crisis. De noodstopprocedure is hiervan een voorbeeld.
Mensen die hun boetes door schulden niet kunnen betalen kunnen een
adempauze krijgen zonder dat nieuwe verhogingen worden opgelegd. Zo
geef ik invulling aan de ambitie in het regeerakkoord om de stapeling van
boetes te maximeren.
Dat betekent niet dat we er al zijn. We moeten blijven nadenken over het
verder moderniseren en flexibiliseren van het inningsproces van
verkeersboetes, zodat kan worden geanticipeerd op ontwikkelingen in de
samenleving. Dat draagt bij aan het behoud van een goede rechtsbescherming.
Het onderzoek biedt hiervoor de bouwstenen. Het laat zien dat het
inningsproces zeer effectief is en dat maatregelen om mensen met
schulden te helpen vruchten afwerpen. De kans dat verkeersboetes
tegenwoordig nog de oorzaak van schulden zijn wordt gering geacht. Dit
sterkt mij in de overtuiging dat op dit moment geen fundamentele
wijziging van het inningsproces nodig is. Wel zie ik ruimte voor verbetering op onderdelen van het proces (o.a. door het breder inzetten van
verhaal zonder dwangbevel), en tref ik extra maatregelen ter bevordering
van een maatschappelijk verantwoorde inning en incasso (o.a. een
draagkrachtregeling en telefonisch innen) indachtig de derde actielijn van
de Brede schuldenaanpak.
Het onderzoek
In het onderzoek is de inning van verkeersboetes op basis van de Wet
administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) vanuit
drie perspectieven bekeken: de effectiviteit van de inning, de kosten van
de inning en de relatie tussen de inning en schuldenproblematiek. De
resultaten vat ik hieronder samen.
Effectiviteit van de inning
De tenuitvoerlegging van verkeersboetes kent drie fasen: de inningfase,
de incassofase en de dwangfase. In deze fasen kunnen verschillende
middelen worden ingezet om degene aan wie de boete is opgelegd (de
betrokkene) tot betaling van de boete te bewegen. In onderstaande figuur
zijn de in te zetten middelen en inningspercentages per fase van het
proces weergegeven.2

2

Bron: WODC-rapport Het innen van verkeersboetes op basis van de Wahv, p. 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 593

2

De figuur laat zien dat het overgrote deel van de mensen (84%) hun
verkeersboete op tijd betaalt. Uiteindelijk wordt 94% van de boetes geïnd.
Bij ongeveer 4% van de boetes wordt de inning op inhoudelijke gronden
voortijdig beëindigd, bijvoorbeeld in verband met het overlijden van de
betrokkene, een schuldsaneringsregeling of de vernietiging van de
beschikking na bezwaar of beroep. Slechts 1,7% van de boetes kan
ondanks de inzet van de beschikbare (dwang)middelen niet worden geïnd.
Gelet op deze hoge effectiviteit (dus: of de boete uiteindelijk wordt geïnd)
zien de onderzoekers weinig ruimte deze verder te verhogen. Het ligt
eerder in de rede dat op effectiviteit wordt ingeleverd naarmate meer
nadruk wordt gelegd op maatschappelijk verantwoorde inning en incasso.
In het onderzoek is ook de effectiviteit van de inzet van de afzonderlijke
middelen beoordeeld. De inningspercentages over 2018 kwamen uit op:
initiële boete: 84%, eerste aanmaning: 42%, tweede aanmaning: 19%,
verhaal zonder dwangbevel (VZD): 55%, verhaal met dwangbevel (VMD):
59%, inname van rijbewijs (IvR) 23%, buitengebruikstelling voertuig
(BGS): 33%, gijzeling: 26%.
Deze inningspercentages zeggen niet alles over de effectiviteit van de
middelen. Met name het effect van de dreiging (de zgn. schaduwwerking)
die uitgaat van deze middelen blijft in het onderzoek buiten beeld. Die
dreiging kan er ook voor zorgen dat iemand alsnog betaalt. Bij het
eventueel aanpassen (of afschaffen) van ogenschijnlijk minder effectieve
(dwang)middelen zou volgens de onderzoekers dus wel eens meer
effectiviteit verloren kunnen gaan.
In het onderzoek is – los van externe factoren, zoals conjunctuur –
specifiek gekeken naar het effect van de verhoging van de verhogingenpercentages van de eerste en tweede aanmaning in 2011. De percentages
zijn toen verhoogd van respectievelijk 25% en 50% naar 50% en 100%. De
onderzoekers concluderen dat de betaaldiscipline sindsdien is verbeterd;
meer mensen betalen de boete vóór het verlopen van de oorspronkelijke
betaaltermijn van acht weken (plus 2 procentpunt). Wel valt op dat sinds
2011 nog steeds veel mensen overgaan tot betaling na de eerste
aanmaning. Dit kan erop duiden dat mensen vergeten hun boete te
betalen. Een herinneringsbericht zou volgens de onderzoekers mogelijk
kunnen helpen dat deze mensen hun boete toch op tijd betalen.
Verhaal zonder dwangbevel (VZD) en het inschakelen van een gerechtsdeurwaarder (VMD) zijn effectieve middelen. De inningspercentages van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 593

3

VZD laten de laatste jaren een stijgende lijn zien. Het CJIB kan VZD
toepassen als mensen hun boete na de tweede aanmaning niet hebben
betaald. Het CJIB doet dat momenteel alleen op bankrekeningen.
De inningspercentages van de middelen in de dwangfase (IvR, BGS en
gijzeling) zijn lager. Dit kan worden verklaard doordat de zaken die
overblijven steeds lastiger te innen zijn. BGS is het meest toegepaste en
effectieve dwangmiddel om de boete te innen. De kosten van BGS zijn
echter hoog en vallen grotendeels bij de politie. Verder wordt gewezen op
«collateral damage». Het is in de wet geregeld dat BGS ook kan worden
toegepast op voertuigen waarvan de betrokkene op dat moment gebruik
maakt, maar die niet zijn eigendom zijn en waarmee de overtreding ook
niet is begaan.
De inzet van gijzeling is in vijf jaar tijd drastisch afgenomen en lijkt ook
aan effectiviteit in te boeten. Belangrijkste reden voor de afname van de
inzet is dat nu rekening wordt gehouden met iemands draagkracht en dat
gijzeling niet wordt toegepast wanneer sprake lijkt te zijn van betalingsonmacht.
In 2015 is het betalingsregelingenbeleid op beperkte basis geïntroduceerd
voor verkeersboetes. Per 1 januari 2018 is de mogelijkheid om boetes in
termijnen te betalen bij wet geregeld en is daarbij bepaald om deze voor
1 januari 2021 te evalueren. Het onderzoek laat eerste gunstige resultaten
zien met betrekking tot het gebruik van betalingsregelingen. Omdat de
(wettelijke) mogelijkheid om betalingsregelingen te treffen pas vrij recent
is ingevoerd en betalingsregelingen zich doorgaans uitstrekken over een
langere periode, is het evenwel nog te vroeg om definitieve conclusies
over het effect te kunnen trekken.
Kosten van de inning
De inning van verkeersboetes wordt vanuit het perspectief van kosten
overwegend gunstig beoordeeld. De kosten van de inzet van de
beschikbare instrumenten in het inningsproces bedragen jaarlijks
ongeveer 70 miljoen euro. De instrumenten die kunnen worden ingezet
om tot inning te komen zijn over het algemeen rendabel. Voor de
dwangmiddelen BGS en gijzeling geldt dat de kosten van de inzet van die
middelen relatief hoog zijn en het directe rendement negatief.
Relatie met schuldenproblematiek
Tot slot is de relatie tussen verkeersboetes en schuldenproblematiek
onderzocht. In het verleden werden verkeersboetes met enige regelmaat
genoemd als mogelijke oorzaak van schulden. Het proces van inning en
incasso leidde vaak tot klachten bij de Nationale ombudsman. Dit heeft tot
aanpassingen in beleid en communicatie geleid. Het aantal klachten is
hierna aanzienlijk gedaald. De kans dat verkeersboetes tegenwoordig de
oorzaak zijn van het ontstaan van problematische schulden moet volgens
de onderzoekers zeer gering worden geacht. Als iemand al betalingsproblemen heeft (en onvoldoende gebruik maakt van de beschikbare
oplossingsmogelijkheden), kan een verkeersboete de situatie wel
verergeren. Aangenomen wordt dat mensen met ernstige betalingsproblemen zijn ondervertegenwoordigd in de groep van ontvangers van
verkeersboetes.
In het rapport wordt verder stilgestaan bij het feit dat voorafgaand aan de
beslissing om gijzeling in te zetten een toets plaatsvindt of de betrokkene
kan betalen. Volgens de onderzoekers zou deze toets eerder in het proces
moeten plaatsvinden. Bij voorkeur wordt de door de gerechtsdeurwaarder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 593

4

vergaarde informatie over (de draagkracht van) betrokkene gebruikt om
richting te geven voor de vervolgstappen in de dwangfase.
Tot slot wordt geconstateerd dat de Wahv geen alternatieve sanctiemodaliteit biedt voor mensen die hun verkeersboete door schulden niet kunnen
betalen. Het enige dat dan rest is om toch te proberen betaling af te
dwingen. Dat leidt echter tot onnodige kosten voor de overheid en voor
de verkeersovertreder. De onderzoekers geven aan dat een meer
fundamentele oplossing moet worden gezocht in het beschikbaar maken
van een ander type sanctie(s) dan het betalen van een geldbedrag.
Beleidsreactie
Dagelijks begeven miljoenen mensen zich in het Nederlandse verkeer. Als
voetganger, fietser, in een voertuig of anderszins. Het is in ons aller belang
dat deelname aan het verkeer veilig kan plaatsvinden, omdat de gevolgen
groot kunnen zijn als er iets fout gaat.
Op grond van de Wahv kunnen verkeersboetes worden opgelegd voor
verkeersovertredingen. Een effectieve inning van die boetes is essentieel.
Dat wil zeggen dat ze zeker en snel worden geïnd. Zodoende voelen
mensen de consequenties van hun gedrag en zullen zij de volgende keer
misschien niet weer in de fout gaan. Daarnaast is het – gelet op het grote
aantal verkeersboetes dat jaarlijks wordt opgelegd – van belang dat de
inning efficiënt gebeurt. Anders loopt het systeem vast. De Wahv biedt die
effectiviteit en efficiëntie, toont ook het onderzoek aan.
Tegelijkertijd is de laatste jaren het besef gegroeid, dat het niet werkt om
stug door te gaan met innen als mensen hun boetes niet kunnen betalen
door een beperkte draagkracht of schulden. Dat verslechtert de situatie,
zowel voor de betrokkene, die steeds dieper in de schulden raakt, als voor
de overheid, die de kans op een succesvolle inning alleen maar verder ziet
afnemen. Daarom heb ik nadruk gelegd op een maatschappelijk verantwoorde inning en incasso, waarbij een persoonsgerichte aanpak centraal
staat.
Het onderzoek laat zien dat deze balans tussen een effectieve en
maatschappelijk verantwoorde inning werkt. Het CJIB, dat met deze
inning is belast, innoveert, zoekt (proactief) naar verbeteringen en doet
daartoe voorstellen. Maatregelen in deze brief vloeien hier ook uit voort.
Hieronder ga ik in op de stappen die ik zet om het beleid op deze twee
vlakken te verbeteren. In het rapport gedane suggesties voor (vervolg)onderzoek neem ik in overweging.
Effectiviteit
De effectiviteit van de inning van verkeersboetes is hoog. Alhoewel in het
onderzoek wordt aangegeven dat met een toenemende nadruk op
maatschappelijk verantwoorde inning een kans bestaat dat de effectiviteit
van het systeem zou kunnen afnemen, zie ik ook aanknopingspunten dat
de nadruk hierop het systeem beter kan laten functioneren, en dat
verbetering op onderdelen eraan kan bijdragen dat mensen sneller zullen
overgaan tot betaling. Ook dat is effectiviteit, en niet alleen wat onderaan
de streep wordt geïnd.
Met name in de incasso- en de dwangfase verwacht ik dat sommige
middelen beter kunnen worden ingezet, zodat boetes sneller worden
geïnd. In de incassofase zie ik daartoe mogelijkheden met VZD. Het
onderzoek laat niet alleen zien dat de inningspercentages hiervan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 593

5

afgelopen jaren zijn gestegen. Hiermee kan ook worden voorkomen dat
een zaak ter incasso moet worden overgedragen aan de gerechtsdeurwaarder en kosten verder oplopen. Zo kan de kans op betaling uiteindelijk
toenemen. Het CJIB zal naar verwachting per 1 januari 2021 – met
inachtneming van de nieuwe vereenvoudigde beslagvrije voet – VZD
naast bankrekeningen ook op periodieke inkomsten zoals loon en
uitkeringen gaan toepassen.
Met betrekking tot de dwangfase zal ik de middelen IvR en BGS nader
tegen het licht houden en bezien hoe deze effectiever en efficiënter
kunnen worden ingezet. Daarbij kijk ik ook naar het toepassen van BGS op
voertuigen van derden. Ik verwacht uw kamer voor de zomer van 2021 te
kunnen berichten over de uitkomsten.
Ik zie op basis van het onderzoek geen aanleiding wijzigingen aan te
brengen in de verhogingenpercentages. Het onderzoek laat zien dat de
betaaldiscipline is verbeterd nadat de verhogingenpercentages van de
eerste en tweede aanmaning in 2011 zijn verhoogd. Het verlagen van deze
verhogingenpercentages zou het risico met zich meebrengen dat de
dreiging die ervan uitgaat afneemt en de betaaldiscipline verslapt.
Het onderzoek laat zien dat bij gijzeling nu voldoende rekening wordt
gehouden met de draagkracht van betrokkene en dat dit middel daardoor
alleen nog in uitzonderlijke gevallen wordt toegepast. Ondanks dat moet
de dreiging die ervan uitgaat niet worden onderschat. Ik hecht er daarom
aan dit middel te behouden voor mensen die hun boetes wel kunnen
maar niet willen betalen.
Verder heb ik – na deze mogelijkheid te hebben verkend – besloten geen
betalingsherinnering te zullen versturen voor de eerste aanmaning.
Verkeersboetes worden opgelegd voor het overtreden van verkeersregels.
Dat is vermijdbaar en kan bovendien de verkeersveiligheid in gevaar
brengen, met alle gevolgen van dien. Van degenen die een verkeersboete
ontvangen mag dan ook een hoge mate van betaaldiscipline worden
verwacht. Vergeten vind ik geen gerechtvaardigd excuus en zeker geen
reden voor extra dienstverlening vanuit de overheid in de vorm van een
betalingsherinnering. In plaats van flink te investeren in het versturen van
een betalingsherinnering aan mensen die vergeten hun boete te betalen,
wil ik de schaarse middelen inzetten voor mensen die hun boetes door
schulden niet kunnen betalen, en voor innovatieve mogelijkheden om het
betaalgemak te vergroten voor mensen die hun boete op tijd willen
betalen. Het CJIB komt binnenkort met een mogelijkheid om via een
qr-code te betalen en zal een pilot starten met uitgesteld betalen via iDeal.
Wellicht ten overvloede merk ik nog op dat betalingsherinneringen geen
effect zullen hebben voor mensen die hun boetes door schulden niet
kunnen betalen. Voor deze mensen – waarop mijn beleid zich veelal richt –
zijn andere instrumenten nodig.
Maatschappelijke verantwoordelijkheid
De afgelopen jaren is op het vlak van maatschappelijk verantwoorde
inning en incasso veel gerealiseerd. Het CJIB is meer persoonsgericht
gaan werken, de communicatie is begrijpelijker gemaakt, de (digitale)
bereikbaarheid is vergroot, het betalingsregelingenbeleid is geïntroduceerd en stapsgewijs verruimd, en de noodstopprocedure is ingevoerd.
Dit zijn stuk voor stuk maatregelen, die het verschil maken voor veel
mensen, voor wie het door schulden niet eenvoudig of mogelijk is hun
boete te betalen. Mensen hebben nu te maken met een ander CJIB, een
CJIB dat veel meer oog heeft voor de persoon achter de boete.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 593

6

En we zitten niet stil. Zo worden de contracten voor gerechtsdeurwaarders
momenteel aanbesteed. Ook de verkeersboetes worden daarin meegenomen. De nadruk in de aanbesteding ligt op maatschappelijk verantwoorde incasso. Verder wordt al gekeken naar de wijze waarop door
gerechtsdeurwaarders vergaarde informatie (over schulden) van
betrokkenen beter kan worden gebruikt bij de eventuele inzet van
dwangmiddelen. In aanvulling hierop kondig ik de volgende nieuwe
maatregelen aan.
• Draagkrachtregeling
Vanaf dit voorjaar kunnen mensen, die gelet op hun financiële situatie hun
verkeersboete niet in één keer of in termijnen volledig kunnen betalen, in
bijzondere omstandigheden een betalingsregeling treffen op basis van
een draagkrachttoets. Zij betalen dan het voor hun maandelijks maximaal
haalbare bedrag. Eerder werden in die gevallen betalingsregelingen op
grond hiervan afgewezen, waardoor helemaal geen betaling plaatsvond.
Een draagkrachtregeling is ook mogelijk voor strafrechtelijke geldelijke
sancties.
• Verruiming mogelijkheden minnelijke schuldhulpverlening (msnp)
Het CJIB heeft vanaf deze zomer meer ruimte om bij mensen die hun
strafrechtelijke geldelijke sancties door schulden niet kunnen betalen
toestemming te verlenen voor msnp. Mensen met schulden die voor
msnp in aanmerking willen komen hebben daarvoor toestemming nodig
van al hun schuldeisers. Nu is het zo dat het CJIB deze toestemming
regelmatig moet weigeren bij strafrechtelijke geldelijke sancties. Schulden
worden hierdoor niet afgelost en kunnen zo verergeren.
• Telefonisch innen
Telefonisch innen wordt als nieuwe voorziening door het CJIB ingezet.
Hierbij zal het CJIB mensen kunnen bellen voordat hun verkeersboete ter
incasso aan een gerechtsdeurwaarder wordt overgedragen. Het doel van
deze voorziening is om alsnog tot betaling te komen, zodat extra kosten
en spanningen voor betrokkene kunnen worden voorkomen. Gelet op de
grote aantallen kan het CJIB specifieke doelgroepen bellen. De (voorgenomen) verwerking van gegevens bij die selectie is onderzocht en voldoet
aan de privacyregels. De uitkomsten van een thans lopend WODC-onderzoek naar het gebruik van algoritmen betrek ik bij het verder ontwikkelen
van deze voorziening.
Een en ander brengt mij tot de volgende plaat met verschillende maatregelen, die de afgelopen jaren zijn getroffen en die nog worden getroffen,
om het inning- en incassoproces effectiever en meer maatschappelijk
verantwoord te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 593

7

Tot slot pleiten de onderzoekers voor een ander type sanctie voor mensen
die hun verkeersboetes door schulden niet kunnen betalen. Andere
sancties zijn voorhanden in het strafrecht. Er is echter bewust en om
goede redenen voor gekozen verkeersovertredingen uit het strafrecht te
halen en met de Wahv bestuursrechtelijk af te doen. Het introduceren van
een ander type sancties zou om een fundamentele wijziging van het
systeem vragen. Omdat de Wahv juist zeer effectief is en het grote aantal
verkeersboetes efficiënt wordt geïnd, acht ik dat onwenselijk. Bij de
tenuitvoerlegging is bovendien veel ruimte om rekening te houden met de
financiële draagkracht van mensen. Mensen die moeite hebben hun boete
te betalen, kunnen een betalingsregeling treffen. Mensen die door
schulden hun boetes niet kunnen betalen, kunnen in aanmerking komen
voor een noodstop. Daarnaast wordt de draagkrachtregeling ingevoerd.
En als mensen een msnp-traject succesvol doorlopen, worden restanten
van eventuele verkeersboetes na afloop niet meer geïnd. Dit systeem is in
balans door streng te zijn waar dat kan en ruimte te bieden waar dat nodig
is.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 29 279, nr. 593

8