Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016

Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)
Rapport bij het jaarverslag

2017

Resultaten
verantwoordingsonderzoek 2016
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI)
Rapport bij het jaarverslag

Vooraf

De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die ministers
in hun jaarverslagen afleggen over hun bedrijfsvoering, hun bestedingen en hun beleid.
Onze centrale vragen in dit jaarlijkse ‘verantwoordingsonderzoek’ zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten gehad?
Op basis van deze vragen schetsen wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke
ministers hun zaken op orde hebben. Vanuit onze wettelijke taak geven wij daarbij ook
oordelen over de kwaliteit van de financiële informatie en de beleids- en bedrijfsvoerings­
informatie in de jaarverslagen van de ministers en over de kwaliteit van de bedrijfsvoering
zelf.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Veiligheid
en Justitie (VenJ).
Onze overige publicaties in het kader van het verantwoordingsonderzoek 2016 vindt u
op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2016.

3

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

7 Reactie

Inhoud

1

Onze conclusies

5

2

Feiten en cijfers

9

3

Financiële informatie

11

3.1

11

4

5

6

7

Oordeel over de financiële informatie

Bedrijfsvoering
4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
4.3 Opgeloste onvolkomenheden
4.4 Onvolkomenheden
4.5 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie

13

Beleidsresultaten
5.1 Sporenonderzoek door het Nederlands Forensisch Instituut
5.2 Nakomen van toezeggingen onderzoeken Algemene Rekenkamer
5.3 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie

25

Uitgelicht: politie
6.1 Sturing op de inzet van politiecapaciteit
6.2 Capaciteitsmanagement: meer aandacht maar nog wel belemmeringen

32

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
7.1 Reactie minister van VenJ
7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

40

Bijlage
Over het verantwoordingsonderzoek

4

13
14
14
15
24

25
29
31

32
34

40
43

45

Inhoud

1 Conclusies

1

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Onze conclusies
In de afgelopen jaren is er stevige kritiek geuit op het Ministerie van Veiligheid en Justitie
(VenJ). Gesteld werd dat het ministerie te intern gericht was, informatie binnenhield en
onvoldoende samenwerkte, zowel binnenshuis als met externe partners. Op basis van
onze onderzoeksbevindingen waren ook wij kritisch, omdat de kwaliteit van het financieel
beheer en de controlfunctie niet op orde waren. Daarnaast constateerden we dat het de
minister niet was gelukt om de ambities en beleidsdoelen van de verschillende onderdelen
en uitvoeringsorganisaties van het ministerie integraal te sturen en te beheersen.
Op dat terrein is met het meerjarig veranderprogramma VenJ Verandert het ministerie in
2016 een nieuwe weg ingeslagen. Elementen in dit programma zijn onder meer aandacht
voor de strategie, een goed begrotingsproces en intensieve samenwerking en verbinding
in ketens en netwerken van het ministerie. Dit traject moet van het ministerie een open en
transparante organisatie maken die een betrouwbare partner is en die resultaten levert in
een veranderende samenleving. Het verder op orde brengen van het financieel beheer is
onderdeel van het veranderprogramma en opgenomen in het programma Verbeteren
financiële beheersing begroting(suitvoering) en intern toezicht.
Het realiseren van de ambities om de noodzakelijke veranderingen te realiseren is een
majeure opgave die tijd en energie kost en daadkracht vraagt. Ons beeld hierover is
wisselend. Er zijn positieve ontwikkelingen waaronder een betere samenwerking en meer
transparantie bij de ambtelijke leiding van het ministerie. Dit zien we terug in de beter
verlopen begrotingsvoorbereiding 2017. Ook heeft het ministerie belangrijke voorbereidende werkzaamheden uitgevoerd voor de formele herinrichting van de controlfunctie.
De reorganisatie is van start gegaan op 1 april 2017.
We zijn minder positief over het tempo waarin enkele langer bestaande tekortkomingen
op onderdelen van de bedrijfsvoering worden opgelost. Andere beoogde veranderingen
vragen evenwel meer tijd, zoals een betere samenwerking en transparantie in alle lagen
van het ministerie. Het samenbrengen van alle schakels in de ketens voor een beheerste
uitvoering blijft een belangrijk aandachtspunt. Dit is mede afhankelijk van een verandering
in gedrag en cultuur.
Resultaten veranderprogramma wisselend
Een positieve ontwikkeling is dat bij de ambtelijke leiding het oplossen van problemen en
het maken van financiële afwegingen meer in gezamenlijkheid gebeurt. Ambities en

5

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

beleidsdoelstellingen van de verschillende onderdelen en uitvoeringsorganisaties worden
beter integraal gestuurd en beheerst. Er is beter inzicht in de kwaliteit van het financieel
beheer.
Aan de andere kant constateren wij dat samenwerking en transparantie nog niet alle lagen
van het ministerie hebben bereikt. En ook de ketensamenwerking blijft punt van aandacht.
We hebben hier in 2012 aandacht voor gevraagd in ons rapport Prestaties in de Strafrecht­
keten. Dit jaar hebben wij aanvullend onderzoek gedaan naar het sporenonderzoek door
het Nederlands Forensisch Instituut (NFI). We constateren dat de capaciteit van het NFI
om sporenonderzoeken uit te voeren nog niet goed aansluit op de behoefte van de politie
en het Openbaar Ministerie.
Controlfunctie verbeterd, borging nog niet afgerond
Een goede controlfunctie is essentieel. Deze moet zorgen voor de informatie die nodig
is voor een goed onderbouwde begroting en voor een beheerste uitvoering van die
begroting, zodat gedurende het jaar bijgestuurd kan worden. Bovendien is een goede
controlfunctie voor dit ministerie nadrukkelijk van belang. VenJ heeft veel uitvoeringsen ketenorganisaties die op verschillende manieren worden gefinancierd en aangestuurd.
Zo maken het Openbaar Ministerie en de Dienst Justitiële Inrichtingen deel uit van het
ministerie. Andere zelfstandige organisaties staan op afstand van het ministerie, zoals
de politie, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en de Raad voor de Rechtspraak.
De bijdragen die het Ministerie van VenJ aan deze organisaties verstrekt zijn wel in de
begroting en de verantwoording van het ministerie opgenomen.
We constateren dat de controlfunctie weliswaar verbeterd is, maar nog niet op orde
en nog onvoldoende geborgd. In 2016 heeft het ministerie belangrijke voorbereidende
werkzaamheden uitgevoerd om de controlfunctie te versterken en om het eigenaarschap
van uitvoerende diensten en organisaties op afstand te herbeleggen. De formele start
van de reorganisatie stond gepland op 1 januari 2017. Mede omdat de medezeggenschapsraden meer duidelijkheid wilden over het plaatsingsproces is vertraging ontstaan.
De formele invoering is daarom uitgesteld naar 1 april 2017.
In 2016 is, vooruitlopend op de reorganisatie, een aantal maatregelen genomen die
direct positief effect hebben gehad. Een voorbeeld is de verbeterde communicatie en
samenwerking tussen de controllers van de Directie Financieel Economische Zaken (DFEZ)
en de directoraten-generaal. Daardoor was op centraal niveau meer en eerder informatie
beschikbaar over de te verwachten mee- en tegenvallers op financieel gebied.
6

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Andere maatregelen moeten nog genomen worden, deels omdat deze pas kunnen worden
genomen als de reorganisatie formeel van start gaat. Zo zijn de verantwoordelijkheden
tussen de controllagen nog niet beschreven en is nog niet overal ketencontrol ingericht.
Onderdelen van de bedrijfsvoering nog niet op orde
Al enkele jaren concluderen wij dat het inkoopbeheer en het subsidie- en bijdragenbeheer
niet op orde zijn. Ook in 2016 zijn de verbeteringen te beperkt. Het toezicht en verschillende maatregelen hebben in 2016 nog niet altijd het gewenste effect in de uitvoering. Zo
worden bij inkoop nog te veel fouten gemaakt, doordat de Europese aanbestedingsregels
en de interne procedures niet altijd worden nageleefd. Bij het subsidie- en bijdragenbeheer
constateren wij bijvoorbeeld dat risicoanalyses ontbreken of niet tijdig zijn opgesteld. Deze
risicoanalyses moeten inzicht geven in de misbruikgevoeligheid van subsidies en bijdragen,
zodat het ministerie passende maatregelen kan nemen om misbruik te voorkomen.
Positief is dat het inkoopbeheer bij de Dienst Justitiële Inrichtingen en het personeels­
beheer in 2016 verder op orde zijn gebracht. Daarentegen constateren we in 2016 dat
het financieel beheer bij het NFI en de informatiebeveiliging niet op orde zijn.
Beperkte verantwoording over politie in het jaarverslag van het ministerie
De minister van VenJ heeft zowel een kaderstellende als een beherende rol bij de politie.
In zijn kaderstellende rol geeft de minister vorm aan de inrichting, werking en ontwikkeling
van het politiebestel. Wij verwachten daarom dat de minister in het jaarverslag van het
Ministerie van VenJ ingaat op de invulling van deze rol. We constateren echter dat de
minister in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ slechts summier ingaat op
de uitdagingen die er nog liggen. Hij schrijft dat de politie een nieuwe governance heeft
vastgesteld, waardoor korpsleiding en eenheidsleidingen beter in staat zijn om tijdig bij te
sturen waar dat nodig is. Daarbij geeft hij aan dat in het laatste jaar (2017) van de vorming
van de nationale politie veel van de ingezette trajecten worden afgerond, waaronder het
verbeteren van de interne sturing en beheersing bij de politie en het versterken van de
governance. Welke trajecten dat betreft en welke trajecten om welke reden langer gaan
duren wordt niet toegelicht. Zo wordt niet duidelijk wat de stand van zaken is rondom
de invoering van het capaciteitsmanagement bij de politie. In hoofdstuk 6 staan wij uit­
gebreider stil bij het capaciteitsmanagement van de politie. Hieruit blijkt dat er binnen de
politie inmiddels meer aandacht is voor capaciteitsmanagement. Belemmeringen liggen
met name in het nog niet stabiel zijn van de personele bezetting (zowel kwantitatief als
kwalitatief), als in een cultuur waarin sturen op capaciteit als een inperking van persoonlijke
vrijheden wordt gezien. Dit leidt er nog niet toe dat de politie al voldoende stuurt op de
meest effectieve inzet van haar capaciteit.
7

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Verder in het rapport
In de volgende hoofdstukken werken wij bovenstaande conclusies verder uit:
• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële
informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ. Wij hebben vastgesteld
dat de weergegeven informatie rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven, met
uitzondering van één tolerantiegrensoverschrijding.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over het financieel beheer/
controlfunctie, het inkoopbeheer bij het bestuursdepartement, het beheer van subsidies en bijdragen, de informatiebeveiliging en het financieel beheer bij het NFI. In 2016
zijn er vijf onvolkomenheden bij het ministerie.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek
naar het forensisch onderzoek door het NFI. Verder gaan we in op eerder door de
minister gedane toezeggingen naar aanleiding van eerdere onderzoeken door de
Algemene Rekenkamer. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de
informatie die in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ is opgenomen over
het gevoerde beleid.
•

•

Hoofdstuk 6, ‘Uitgelicht politie’: we gaan in dit hoofdstuk in op de politie, omdat
de minister vergaande bevoegdheden jegens de politie heeft. Hij stelt weliswaar de
begroting en het jaarverslag van de politie vast en is verantwoordelijk voor het beheer,
maar deze verantwoording is geen formeel onderdeel van het jaarverslag van VenJ.
Wij gaan in op de bevindingen uit ons onderzoek naar de wijze waarop de politie
stuurt op de inzet van haar capaciteit.
Hoofdstuk 7, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin
vatten wij de reactie samen die wij op 24 april 2017 ontvingen van de minister van
VenJ.

8

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

7 Reactie

Feiten en cijfers
Het Ministerie van VenJ staat voor een krachtige rechtsstaat in een veilig democratisch
Nederland. Dit is nader uitgewerkt in zeven kernthema’s: Nederland veiliger, nationale
veiligheid, bestendiging en versterking rechtsstaat, nationale politie, slachtoffer centraal,
immigratie en asiel en modernisering kansspelbeleid. In het Jaarverslag 2016 van het
Ministerie van VenJ geeft de minister aan dat in 2016 de veiligheid, versterking van
de rechtsstaat en het in goede banen leiden van de asielstroom centraal stonden.
Het Ministerie van VenJ heeft in 2016 uitgaven gedaan voor ¤ 13.192 miljoen. Er zijn
verplichtingen aangegaan voor ¤ 13.251 miljoen. De ontvangsten bedroegen ¤ 2.375
miljoen. De uitgaven van het Ministerie van VenJ beslaan 5,90% van de totale rijksuitgaven
over 2016.
Ministerie van Veiligheid en Justitie in cijfers (in miljoenen B)
2014
Verplichtingen
12.373
Uitgaven
12.625
Ontvangsten
1.444
Fte’s
28.139

2015
12.831
12.718
1.377
27.460

2016
13.251
13.192
2.375
27.248

Toelichting op de verplichtingen en de uitgaven
In 2016 zijn de verplichtingen en de uitgaven gestegen ten opzichte van 2015. Deze stijging
wordt met name verklaard door de stijging op artikel 31 Nationale Politie.
In 2016 verstrekte het ministerie in totaal een bedrag van ongeveer ¤ 5,3 miljard aan
de politie (40% van de totale uitgaven van het ministerie). Dit is een stijging van ongeveer
¤ 0,4 miljard ten opzichte van 2015. In 2016 is besloten tot verhoging van de uitgaven van
de politie. Dit is nader toegelicht in de 1e en 2e suppletoire begroting 2016. Het gaat
onder andere om budgettoevoegingen voor de loonbijstelling, de hogere kosten die
samenhangen met de hogere asielinstroom en de intensivering op basis van het rapport
Inzicht in de omvang van het personele en materiële budget nationale politie 2016-2020.
Toelichting op ontvangsten
De ontvangsten zijn ten opzichte van 2015 toegenomen met bijna ¤ 1 miljard. Deze
stijging wordt mede verklaard door de stijging op artikel 33 Veiligheid en Criminaliteits­
bestrijding en artikel 37 Vreemdelingenketen. De stijging van de ontvangsten op artikel

9

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

33 wordt mede verklaard door de hogere ontvangsten bij het afpakken van crimineel
vermogen (ongeveer ¤ 272 miljoen gestegen ten opzichte van 2015). Het Openbaar
Ministerie zet in het kader van de strafrechtelijke vervolging onder meer in op ontnemingsvorderingen van wederrechtelijk verkregen voordeel, verbeurdverklaringen en
ontnemingen als onderdeel van een transactie of schikking. In 2016 is in totaal een
afpakbedrag ontvangen van ¤ 416,5 miljoen. Dit resultaat wordt bepaald door enkele
grote zaken.
De hogere ontvangsten op artikel 37 worden verklaard door de onttrekkingen uit de
asielreserve als gevolg van de hogere verwachte asielinstroom. De asielreserve is in 2010
gecreëerd met als doel om fluctuaties in de lastig voorspelbare uitgaven voor (de instroom
van) asielzoekers op te vangen. In 2016 betrof het onttrekkingen ten behoeve van het
Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
Ontwikkelingen
Het ministerie heeft een belangrijke opgave als het gaat om de veiligheid, de versterking
van de rechtsstaat en het in goede banen leiden van de asielstroom. Ook heeft het ministerie
in 2016 een start gemaakt met het meerjarig veranderprogramma VenJ Verandert, met als
doel de openheid en transparantie te verbeteren en de interne werkwijze aan te passen.
De toestroom van asielzoekers heeft in 2016 veel inspanning gevraagd. Het ministerie
en zijn partners zijn er, volgens de minister, in geslaagd om alle asielzoekers een vorm van
opvang te bieden, de uitstroom van statushouders uit de eerste opvang te versnellen en
te zorgen voor voldoende onderwijs, zorg en huisvesting. Tegelijkertijd nam Nederland in
EU-verband maatregelen om de instroom beter te kunnen beheersen.
Tijdens de verhoogde asielinstroom van 2015-2016 is door de staatssecretaris van VenJ
een beroep gedaan op alle gemeenten om voor voldoende capaciteit te zorgen om asielzoekers op te kunnen vangen. Toen de asielinstroom vanaf het tweede kwartaal van 2016
sterk afnam, is geconstateerd dat de plannen voor ruim honderd opvanglocaties niet tot
uitvoering hoefden te worden gebracht. Gemeenten hebben in veel gevallen al wel kosten
gemaakt voor de planvorming. De bestaande arrangementen om gemeenten tegemoet te
komen in kosten die voor de realisatie van opvangcentra worden gemaakt, zijn echter niet
van toepassing op planvormingskosten van niet-gerealiseerde opvanglocaties. Begin 2017
is, in overleg tussen het ministerie en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, een
eenmalige afspraak gemaakt over de vergoeding hiervan door het ministerie.

10

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

3

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ.
We geven in § 3.1 een oordeel over:
• de rechtmatigheid van de financiële informatie;
• de deugdelijke weergave van de financiële informatie;
• de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave van de financiële informatie op
artikelniveau.

3.1 Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ voldoet op totaal­
niveau aan de daaraan te stellen eisen, met uitzondering van fouten in de rechtmatigheid van
de samenvattende verantwoordingsstaat agentschappen. Wij hebben geen fouten gevonden
die de tolerantiegrens op artikelniveau overschrijden.

Alle door ons aangetroffen fouten en onzekerheden vindt u in het overzicht op onze
website. Hieronder gaan wij in op de belangrijkste fouten en onzekerheden.
3.1.1 Oordeel rechtmatigheid financiële informatie
De informatie die is opgenomen in de financiële overzichten van het Jaarverslag 2016 van
het Ministerie van VenJ is op totaalniveau rechtmatig, met uitzondering van fouten in de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat agentschappen voor een bedrag van
¤ 48,3 miljoen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring zullen
verlenen aan de slotwetmutaties waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen en ontvangsten
uit de begroting van het Ministerie van VenJ in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.

Onrechtmatigheid in de samenvattende verantwoordingsstaat agentschappen
De tolerantiegrens voor fouten met betrekking tot de rechtmatigheid van de samenvattende
verantwoordingsstaat agentschappen is overschreden. Het totaal van de baten in de
samenvattende verantwoordingsstaat agentschappen bedraagt ¤ 3,1 miljard. Het fout­
bedrag van ¤ 48,3 miljoen overschrijdt de tolerantiegrens van ¤ 30,6 miljoen.
11

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

De onrechtmatigheid bestaat voornamelijk uit aanbestedingsfouten bij onder andere
het Nederlands Forensisch Instituut, de Dienst Justitiële Inrichtingen en de Immigratieen Naturalisatiedienst.
Voorbehoud slotwetmutaties
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ is opgenomen
omvat in totaal ¤ 126,4 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 32, 33 en 91. Het
bedrag aan uitgaven omvat in totaal ¤ 6,8 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen
31, 32 en 91. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij onze oordelen over de financiële informatie mogelijk herzien.

3.1.2 Oordeel deugdelijke weergave financiële informatie
De informatie die is opgenomen in de financiële overzichten van het Jaarverslag 2016 van het
Ministerie van VenJ is op totaalniveau deugdelijk weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

3.1.3 Oordeel rechtmatigheid en deugdelijke weergave op artikelniveau
Wij controleren ook op artikelniveau de deugdelijke weergave en de rechtmatigheid van
de financiële informatie. Wij hebben hierbij geen fouten en onzekerheden geconstateerd in
het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ die de artikelgrens overschrijden.

12

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

4

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van het Ministerie van VenJ. We schetsen kort in hoeverre de situatie is veranderd
ten opzichte van vorig jaar en we staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen in de
bedrijfsvoering van het ministerie (§ 4.1). Aansluitend geven we een oordeel over de
bedrijfsvoering (§ 4.2). In de daaropvolgende paragrafen bespreken we de (opgeloste)
onvolkomenheden in meer detail. We sluiten dit hoofdstuk af met ons oordeel over
de totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering die de minister in zijn
jaarverslag verstrekt (§ 4.5).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
Over het jaar 2015 constateerden we vier onvolkomenheden in de bedrijfsvoering
waarvan één ernstige, namelijk het financieel beheer/controlfunctie. In 2015 was er nog
onvoldoende voortgang geboekt in het structureel verbeteren van de controlfunctie.
Ook was het ministerie er in 2015 niet in geslaagd om de al langer bestaande onvolkomenheden bij het personeelsbeheer, het inkoopbeheer van de Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI) en het subsidie- en bijdragenbeheer op te lossen. In 2016 is het aantal onvolkomen­
heden gestegen van vier naar vijf.
In 2016 is het ministerie gestart met het veranderprogramma VenJ Verandert. Het ministerie
heeft in 2016 veel werk verzet, waaronder de voorbereidende werkzaamheden voor de
herinrichting van de controlfunctie. De formele start van de herinrichting is 1 april 2017.
In 2016 zien we de eerste resultaten van de ingezette verandering, zoals een open en
transparante samenwerking bij de ambtelijke leiding, beter verlopen begrotingsvoorbereiding en is DFEZ versterkt. Gezien deze verbeteringen merken we het financieel beheer/
controlfunctie aan als een onvolkomenheid en niet meer als een ernstige onvolkomenheid.
In 2017 zullen de herinrichting, het goed positioneren en het verder verbeteren van de
controlfunctie nog veel inspanningen vragen.
Verder constateren we dat het inkoopbeheer bij de DJI en het personeelsbeheer in 2016
dusdanig zijn verbeterd dat beide onvolkomenheden zijn opgelost. Daarentegen zijn er
in 2016 nieuwe onvolkomenheden bij gekomen. We constateren tekortkomingen bij de
informatiebeveiliging, het inkoopbeheer bij het bestuursdepartement en het financieel
beheer van het NFI.

13

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
De door ons onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van VenJ
voldeden in 2016 aan de gestelde eisen, met uitzondering van vijf onvolkomenheden.
Onderwerp
Financieel beheer/
controlfunctie
Subsidie- en bijdragen­beheer

2014
2015
2016
Onvolkomenheid Ernstige
Onvolkomenheid
onvolkomenheid
Onvolkomenheid Onvolkomenheid Onvolkomenheid

Personeelsbeheer

Onvolkomenheid Onvolkomenheid

Inkoopbeheer Dienst Justitiële
inrichtingen
Inkoopbeheer bestuurs­departement

Onvolkomenheid Onvolkomenheid

Financieel beheer Nederlands
Forensisch Instituut
Informatiebeveiliging

Onvolkomenheid

Onvolkomenheid
Onvolkomenheid

Onvolkomenheid w

Onvolkomenheid

4.3 Opgeloste onvolkomenheden
4.3.1 Personeelsbeheer verbeterd
In 2016 is het personeelsbeheer verbeterd. De afdeling Control van de Dienst Personeel
en Organisatie (DP&O) is verder versterkt waardoor de DP&O naast een kaderstellende
en coördinerende rol ook een meer controlerende rol heeft vervuld. Door onder andere
het uitvoeren van interne controles heeft het ministerie goed inzicht in de stand van zaken
van de verbeteracties en de te nemen maatregelen. Een goed personeelsbeheer is voor het
Ministerie van VenJ belangrijk, omdat het een ministerie is met een groot personeelsbestand en de personele uitgaven van het kerndepartement ongeveer ¤ 2 miljard bedragen.
In 2016 is het aantal vorderingen en nabetalingen als gevolg van mutaties met terugwerkende kracht verder gedaald. Ook het aantal dienstonderdelen dat de norm van 80%
geregistreerde functioneringsgesprekken haalt is verbeterd. De uitvoering van de procedures
door de dienstonderdelen vraagt op bepaalde onderdelen nog wel aandacht. Net als in
2015 zijn de personeelsdossiers nog niet altijd volledig. Er ontbreken verplichte stukken
in het personeelsdossier, zoals de eed en belofte en onderbouwingen van besluiten,
met name bij de toepassing van artikel 8 BBRA (salarisverhoging voor een medewerker
die al het maximumsalaris van zijn schaal heeft bereikt). Ook het tijdig registreren van
functioneringsgesprekken blijft bij een aantal dienstonderdelen nog een aandachtspunt.

14

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

4.3.2 Inkoopbeheer Dienst Justitiële Inrichtingen is verbeterd
Het inkoopbeheer bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is verbeterd. De DJI heeft
in 2015 en 2016 uitvoering gegeven aan het Verbeterplan inkoopbeheer. In 2016 zijn de
resultaten van de verbeteringen zichtbaar. Dit heeft geresulteerd in een verdere daling
van de omvang van de onrechtmatige uitgaven naar ongeveer ¤ 12,3 miljoen (2015:
¤ 16,7 miljoen).
Verder heeft de DJI voldoende beheersmaatregelen om onrechtmatigheden te voorkomen
dan wel tijdig te signaleren. De DJI zal ook de komende periode verbeteracties doorvoeren.
Zo wordt het contractenregister nog verder op orde gebracht en krijgen enkele specifieke
beheersmaatregelen een structurele borging.
Tot slot vragen wij aandacht voor de factuurcontrole. Het gaat hierbij met name om de
kwaliteit van de onderbouwingen van de prestatieverklaringen en de controle op de in
rekening gebrachte tarieven. De DJI werkt momenteel aan verbeteringen op dit aspect.

4.4 Onvolkomenheden
4.4.1 Financieel beheer/controlfunctie: verbeterd, maar nog niet voldoende geborgd
De afgelopen jaren was het financieel beheer van het ministerie niet op orde. In ons verantwoordingsonderzoek 2015 constateerden wij dat de controlfunctie nog onvoldoende
verbeterd was en hebben daarom het financieel beheer mede vanwege de hardnekkigheid
als een ernstige onvolkomenheid aangemerkt. Het niet goed functioneren van de control­
functie zagen we als een belangrijke achterliggende oorzaak van de problemen in het
financieel beheer.
Wij zijn positief over de in 2016 ingezette verandering en de eerste resultaten. Ondanks
de verbeteringen constateren wij ook dat het financieel beheer nog niet op orde is. Het
realiseren van deze structurele verbetering en het borgen hiervan vraagt tijd, ook al omdat
dit alles naast structuuraanpassing ook te maken heeft met cultuur en gedrag.
Meer samenwerking en transparantie bij ambtelijke leiding
In februari 2016 is het ministerie formeel gestart met het veranderprogramma VenJ
Verandert. Het programma richt zich onder meer op het verbeteren van de informatie
en communicatie en op het verbeteren van de samenwerking tussen de verschillende
dienstonderdelen van het ministerie. Daarnaast wil het ministerie een heldere visie en
strategie als leidraad voor keuzes en meer aandacht voor het maatschappelijk resultaat.
15

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Direct bij de start van het programma zijn concrete acties in gang gezet. Een deel van
de acties is in 2016 gerealiseerd, zoals het instellen van de brede bestuursraad en zogenoemde dialoogsessies. Ook zijn er acties gestart die gedurende het gehele programma
doorlopen, zoals het organiseren van bijeenkomsten in het kader van de vergroting van
de professionaliteit.
In 2016 zien we de eerste resultaten op het gebied van samenwerking en transparantie.
In oktober 2015 is een brede bestuursraad ingesteld, waar naast de directoraten-generaal
(DG’s) ook de grote uitvoerings- en ketenorganisaties (Openbaar Ministerie, politie,
Immigratie- en Naturalisatiedienst en de Dienst Justitiële Inrichtingen) deel van uitmaken.
Door directe betrokkenheid van deze grote uitvoeringsorganisaties is er sprake van betere
informatie uitwisseling en besluitvorming op centraal niveau. Dit komt de kwaliteit van de
besluitvorming ten goede. Positief is ook de meer open relatie tussen directies onderling
en tussen directies en DFEZ. De komende periode is de uitdaging om het gehele ministerie
om te vormen tot een organisatie waarin samenwerking en transparantie vanzelfsprekend
zijn, omdat verkokering binnen het ministerie in sommige gevallen nog diepgeworteld is.
Herinrichting controlfunctie nog niet afgerond, controlfunctie wel verbeterd
Eind 2015 heeft het Ministerie van Financiën afspraken gemaakt met het Ministerie van
VenJ, resulterend in het programma Verbeteren financiële beheersing begroting(suitvoering)
en intern toezicht VenJ. De herinrichting van de controlfunctie en het herbeleggen van het
eigenaarschap van uitvoerende diensten en organisaties op afstand zijn onderdelen van
dit programma. Ook moeten alle uitgaande brieven en nota’s met mogelijke financiële
consequenties aan de DFEZ worden voorgelegd. De DFEZ zorgt voor de afstemming
met het Ministerie van Financiën.
In 2016 is het ministerie gestart met de voorbereidende werkzaamheden voor onder
andere de herinrichting van de controlfunctie. In eerste instantie stond de formele
invoering van het controlmodel gepland voor 1 januari 2017. Mede omdat de mede­
zeggenschapsraden meer duidelijkheid wilden over het plaatsingsproces is vertraging
ontstaan. De formele invoering is daarom uitgesteld naar 1 april 2017.
Naast de voorbereidende werkzaamheden heeft het ministerie gewerkt aan de uitwerking
en de implementatie van maatregelen. Een deel van de maatregelen is uitgevoerd, voorbeelden zijn: een academisch niveau als eis voor het uitvoeren van de controlfunctie en
de DFEZ is direct hiërarchisch opgehangen onder de secretaris-generaal (SG). Andere
maatregelen zijn nog niet uitgevoerd en lopen mee in het programma Verbeteren financiële

16

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

beheersing begroting(suitvoering) en intern toezicht. Voorbeelden zijn het beschrijven van
de verantwoordelijkheden tussen de controllagen en de inrichting van ketencontrol.
We constateren dat de rol en positie van de DFEZ als concerncontroller in 2016 zijn
versterkt. DFEZ is meer in positie gekomen, mede omdat de DFEZ alle uitgaande brieven
en nota’s met mogelijke financiële consequenties moet beoordelen. Ook heeft directeur
FEZ een standing invitation in de bestuursraad. Hoewel dit formeel is constateren wij in de
praktijk dat de directeur FEZ regulier deelneemt aan de bestuursraad. Verder heeft de
DFEZ de relatie met de DG’s versterkt door deel te nemen aan de overleggen binnen de
DG’s en door het periodiek uitwisselen van informatie met de controllers van de directies
en de uitvoerings- en ketenorganisaties. Hierdoor heeft DFEZ een beter beeld van de
begrotingsuitvoering.
Zoals eerder aangegeven, is de herinrichting in 2016 nog niet geformaliseerd. Het is dan
ook belangrijk om na de formele start snel de resterende maatregelen uit te voeren die
moeten zorgen voor een verdere verbetering en structurele borging van het financieel
beheer en de controlfunctie. In 2017 handhaaft het Ministerie van Financiën het voorafgaand toezicht.
Begrotingsvoorbereiding beter verlopen
In 2016 is de begrotingsvoorbereiding beter verlopen dan het jaar ervoor. We constateren
dat de DFEZ hier een centrale rol in heeft gespeeld. Naast een duidelijke inrichting van het
proces heeft de DFEZ de ingebrachte financiële onderbouwing van de directies getoetst.
Tevens heeft de DFEZ in voorbereidende notities voor de bestuursraad inzichtelijk
gemaakt wat de knelpunten waren. Mede hierdoor waren er geen interne discussies over
de cijfers. Ook de deelname van de grootste uitvoerings- en ketenorganisaties aan de
bestuursraad is een positieve ontwikkeling. Dit maakte het mogelijk om concrete gevolgen
van bezuinigingen bij de verschillende organisaties direct te benoemen en een inhoudelijke
discussie te voeren over prioriteiten op VenJ breed niveau. Door inzicht in de uitdagingen
van andere DG’s ontstond ook meer begrip en bereidheid om elkaar te helpen.
Wel zijn er nog aandachtspunten. Deze aandachtpunten volgen uit een door het ministerie
uitgevoerde evaluatie in oktober 2016. Een aandachtspunt is de late besluitvorming. Door
het bespreken van alle plannen en wensen en door de consensusgerichte aanpak heeft het
proces (veel) tijd gekost. Ook bleek niet iedere directie in staat om scenario’s uit te werken
voor het geval dat claims niet zouden worden toegekend of er zelfs extra bezuinigingen
nodig zouden zijn. Dergelijke scenario’s zijn juist een hulpmiddel bij de besluitvorming.
17

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Financiële informatiesystemen
Ten aanzien van de financiële informatiesystemen constateren we op diverse punten een
positieve ontwikkeling. Zo is het crediteurenstambeheer centraal belegd, waarmee kwetsbaarheden inzake fraudegevoeligheid en foutieve betalingen beheersbaar zijn gemaakt.
Het autorisatiebeheer en het beheer van de derdenrekeningen vraagt nog wel aandacht
van het ministerie.
Aan de basis van diverse processen binnen VenJ ligt een belangrijke beheersmaatregel: het
toepassen van functiescheiding. Deze functiescheiding vindt zijn weerslag in het financiële
informatiesysteem Leonardo, door het toekennen van (systeem)rechten aan medewerkers
(het autorisatiebeheer). We constateren dat regelmatig gebruik wordt gemaakt van het
(tijdelijk) overdragen van toegekende rechten aan andere medewerkers. In sommige
gevallen heeft dit geleid tot het doorbreken van functiescheidingen. Dit heeft overigens
niet geleid tot onrechtmatigheden. We vinden de mogelijkheid dat meer functies in één
hand komen te liggen zeer ongewenst en brengt (fraude)risico’s met zich mee.
Ook het beheer van derdenrekeningen vraagt aandacht. Deze rekeningen zijn er om gelden
te verantwoorden die moeten worden afgewikkeld met andere partijen (derden) en die
dus niet ten laste of ten gunste van de VenJ-begroting mogen komen. Ultimo 2016
bedraagt het saldo van de derdenrekening ongeveer ¤ 650 miljoen. Het ontbreekt
enerzijds aan eenduidige verantwoordingsprincipes waardoor een juist gebruik van de
derdenrekening niet goed mogelijk is. Anderzijds ontbreekt een gedegen (tussentijdse)
analyse van de geldstromen op de derdenrekening. Door onbekendheid met de regel­
geving bleken achteraf mutaties op de derdenrekening niet of niet volledig geregistreerd.
Als gevolg hiervan hebben herstelacties ultimo 2016 plaatsgevonden.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van VenJ aan om na de formele start van de herinrichting van
de controlfunctie en het herbeleggen van het eigenaarschap de resterende verbetermaatregelen uit te voeren. Daarnaast is het noodzakelijk om actief aandacht te blijven geven
aan samenwerking en transparantie binnen het ministerie en in de keten. Onderzoek naar
cultuur en gedrag kan helpen om inzicht te krijgen in de mogelijke barrières en knelpunten
die samenwerking en transparantie in de weg staan.
4.4.2 Subsidie- en bijdragenbeheer: verbeterd, maar onderdelen vragen nog aandacht
In 2016 heeft het ministerie gewerkt aan het op orde brengen van het subsidie- en
bijdragenbeheer. Positieve ontwikkelingen zijn dat het toezicht en de controle door de
DFEZ is versterkt en dat er minder fouten zijn gemaakt bij het vastleggen van verleende
18

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

en afgerekende bijdragen en subsidies. Daarnaast zijn er ook nog verbeteringen noodzakelijk bij de aanwezigheid van de risicoanalyses en op onderdelen van het toezichtbeleid.
Toezicht en controle verbeterd
Gedurende 2016 concludeerde het ministerie ook zelf dat de kwaliteit van het subsidie- en
bijdragenbeheer nog onvoldoende was verbeterd. Vanaf 1 november 2016 heeft de DFEZ
daarom voorafgaand toezicht op het subsidiebeheer ingesteld bij de dienstonderdelen
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, directoraat-generaal Straffen
en Beschermen, directoraat-generaal Politie, directoraat-generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving en de Dienst Justitiële Inrichtingen. Het doel van voorafgaand toezicht is om
vast te stellen dat wordt voldaan aan alle eisen voor toekenning, afwijzing, wijziging en/of
vaststelling continuering of beëindiging van subsidies. Deze eisen zijn vastgelegd in rijksbrede en VenJ-brede regels en voorschriften. De eerste effecten van voorafgaand toezicht
zijn zichtbaar, maar het blijkt dat er nog steeds correcties noodzakelijk zijn en dat relevante
documenten ontbreken in de subsidiedossiers.
Aanwezigheid en tijdigheid van risicoanalyses vragen nog aandacht
Voorafgaand aan het verstrekken van bijdragen en subsidies dient een risicoanalyse
opgesteld te worden. De risicoanalyse is een belangrijke beheersingsmaatregel om inzicht
te krijgen in de risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik. Bij zowel de bijdragen als
subsidies constateren we dat over 2016 risicoanalyses te laat zijn opgesteld of nog ont­
breken. Daarnaast zijn de aanwezige risicoanalyses niet altijd van voldoende kwaliteit en
met voldoende diepgang uitgevoerd. Een risicoanalyse dient voorafgaand aan de verstrekking van een subsidie en een bijdrage opgesteld te worden en niet achteraf. Met behulp
van een risicoanalyse kan immers worden bepaald of al dan niet tot verstrekking van
een subsidie/bijdrage kan worden overgegaan. Daarnaast moet aan de hand van de risicoanalyse ook worden bepaald welk verantwoordingsarrangement gewenst is om de
gesignaleerde risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik te verkleinen of weg te nemen.
Wij bevelen daarom aan het opstellen en het actualiseren van risicoanalyses een vaste
plaats te geven in de planning- en controlcyclus.
Verbeteren van het toezichtbeleid nodig
Het toezichtbeleid, waaronder het reviewbeleid, moet nog verbeterd worden. Het reviewbeleid beschrijft dat wordt toegezien op de kwaliteit van de accountantscontrole bij de
ontvangers van een subsidie of bijdrage. Het is positief dat de dienstonderdelen komen tot
een selectie van uit te voeren reviews, waarbij risicogericht wordt nagedacht over de vraag

19

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

waar een review moet plaatsvinden. De afwegingen die aan de selectie ten grondslag
liggen, zijn echter niet zichtbaar gedocumenteerd. Verder constateren wij dat het aantal
uit te voeren reviews in zekere mate afhankelijk is van de beschikbare capaciteit bij de
Auditdienst Rijk. Indien hier de capaciteit niet toereikend is, kan dit leiden tot het uitvoeren
van minder reviews dan gewenst door de dienstonderdelen.
Verder stellen we vast dat enkele instrumenten van het toezichtbeleid, waaronder
toezichtarrangementen en accountantsprotocollen, in 2016 niet actueel waren.
In samenwerking tussen de dienstonderdelen en de DFEZ zal in 2017 verder worden
gewerkt aan het actualiseren van deze instrumenten.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister aan de ingezette verbeteringen te continueren en te werken
aan de structurele borging van het (toezicht op het) subsidie- en bijdragenbeheer.
4.4.3 Inkoopbeheer bestuursdepartement: verdient aandacht
In 2016 constateren we een achteruitgang van het inkoopbeheer bij het bestuursdepartement. Het bedrag aan onrechtmatige inkoopuitgaven is in 2016 toegenomen tot ongeveer
¤ 23,7 miljoen (2015 ¤ 4,1 miljoen). Hoewel de beheersmaatregelen om onrechtmatige
uitgaven tegen te gaan in opzet aanwezig zijn constateren we dat de werking van deze
maatregelen op een aantal aspecten verbetering behoeft. Hieronder lichten wij deze
aspecten toe.
Kwaliteit van de interne (rechtmatigheids)rapportages
We constateren dat de maandelijkse (rechtmatigheids)rapportages wat kwaliteit en
betrouwbaarheid betreft in hoge mate afhankelijk zijn van het dienstonderdeel dat
de betreffende rapportage opstelt. Dit kan ertoe leiden dat de rapportages door de
dienstonderdelen verschillend worden geïnterpreteerd en opgesteld, waardoor onjuiste
informatie wordt gerapporteerd aan het management. Het is behulpzaam om rapportages
te uniformeren en te harmoniseren, teneinde de kwaliteit te verbeteren. Ook het toezicht
op de kwaliteit van de rapportages dient te worden versterkt. Het is van belang dat de
Directie Informatisering & Inkoop (DI&I) samen met de Inkoop Uitvoeringscentra (IUC’s)
de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de interne rapportages vergroot. Wij bevelen aan
om bij de herinrichting van concerncontrol ook de rol en taak van DI&I te betrekken. Naast
de coördinerende en kaderstellende rol zou DI&I een meer controlerende rol moeten gaan
vervullen.

20

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Inhuurcontracten voor ICT niet altijd rechtmatig verlengd
We vragen aandacht voor de procedures rond verlengingen van contracten en overeenkomsten, omdat we constateren dat de aanwezige beheersmaatregelen bij verlengingen
onvoldoende werken. Zo stellen we vast dat verlengingen niet altijd conform de oorspronkelijke uitvraag worden uitgevoerd. Overeenkomsten worden soms ten onrechte verlengd
na afloop van het project. Het komt ook voor dat er wordt verlengd terwijl het maximaal
aantal overeengekomen verlengingen reeds is bereikt. Beide varianten komen voor bij
de verlengingen van ICT-inhuurcontracten. De in 2016 geconstateerde onrechtmatigheid
die hiermee samenhangt bedraagt ongeveer ¤ 7 miljoen.
Start nieuwe wijze aanbesteden tolkdiensten
De binnen het ministerie gebruikelijke wijze van inhuren van tolken voldoet niet meer aan
de in 2016 gewijzigde wet- en regelgeving. De hiermee samenhangende onrechtmatigheid
over 2016 bedraagt ongeveer ¤ 6,3 miljoen. Het ministerie is in 2016, op basis van een
door ABDTOPConsult uitgevoerd onderzoek, gestart met een passend aanbestedings­
traject. Hiertoe is inmiddels een VenJ-breed transitieprogramma opgestart dat, gelet op
de complexiteit en impact op de organisatie, naar verwachting in 2018 wordt voltooid.
Inrichting Dynamisch aankoopsysteem niet conform geldende procedures
Tot slot constateren wij dat het in 2016 opgestarte Dynamisch aankoopsysteem (DAS) niet
voldoet aan de geldende procedures. Het ministerie is in 2016 gestart met de instelling van
een DAS voor de inhuur van ICT-deskundigheid en organisatieadvies. VenJ bepaalt hierbij
de beste prijs-kwaliteitverhouding via onder andere interviews met de top drie (of vijf)
aanbieders. Deze werkwijze is niet toegestaan op basis van de wet- en regelgeving. Daarnaast is op grond van het transparantiebeginsel en gelijkheidsbeginsel bepaald dat vooraf
alle gunningscriteria in de aankondiging of aanbestedingsstukken precies en ondubbel­
zinnig moeten zijn geformuleerd en ook zo moeten worden toegepast op alle aanbieders
die een offerte hebben ingediend. De hiermee samenhangende onrechtmatigheid over
2016 bedraagt ongeveer ¤ 5 miljoen.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister aan:
• de interne (rechtmatigheids)rapportages verder te uniformeren en harmoniseren;
• de taak en de rol van DI&I te versterken, zodat DI&I een meer controlerende rol kan
gaan vervullen;
• het in 2016 opgestarte Dynamisch aankoopsysteem zodanig aan te passen dat wordt
voldaan aan de geldende procedures en onrechtmatigheden worden voorkomen.
21

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

4.4.4 Financieel beheer Nederlands Forensisch instituut: niet op orde
Bij het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) zijn onderdelen van het financieel beheer niet
op orde. Zo zijn er tekortkomingen in het inkoopbeheer en bij de financiële administratie.
In de zomer van 2015 heeft het NFI zelf gekeken naar zijn dienstverlening, de onder­
liggende processen, systemen en de competenties van zijn medewerkers. Het NFI
concludeerde zelf dat de situatie als onvolkomen te kwalificeren was. De in 2015
geconstateerde tekortkomingen raakten, zowel de bedrijfsvoering als de dienstverlening.
In paragraaf 5.1 staan wij uitgebreider stil bij het sporenonderzoek door het NFI.
De problemen in het financieel beheer zijn deels ontstaan door de taakstellingen, maar
zijn vooral veroorzaakt door de eerder gemaakte inrichtingskeuzes om bijvoorbeeld de
afdeling Administratieve Organisatie en Interne controle af te schaffen en de inkoopfunctie
over te hevelen naar het Shared Service Center. Om deze reden is het NFI in september
2015 een integraal verbeterprogramma gestart.
Reorganisatie en voortgang verbeterprogramma
Het integraal verbeterprogramma is een meerjarig programma (tot en met 2018) met als
doel de bedrijfsvoering van het NFI duurzaam te professionaliseren en te borgen. Naast het
realiseren van verbeteringen in de bedrijfsvoering was 2016 ook het jaar waarin de nieuwe
organisatie op 1 april van start is gegaan en waarin de nieuwe divisie Bedrijfsvoering is
gevormd.
We constateren dat het NFI een goed inzicht heeft in de aanwezige tekortkomingen en
de voortgang van de verbeteracties. Het is hier ook transparant over. Dit blijkt bijvoorbeeld
uit de periodieke rapportages van het NFI aan het Ministerie van VenJ.
In 2016 heeft de divisie Bedrijfsvoering van het NFI diverse verbeteringen kunnen
doorvoeren. Zo is er een divisiejaarplan 2016 opgesteld, is de planning- en controlcyclus
opgezet, zijn procesbeschrijvingen beschreven en herschreven en voldoen de P&O processen aan de eisen die gesteld zijn in het BasisControlePlan HR-processen. Naast de gerealiseerde verbeteringen zal het NFI ook nog verbeteringen moeten realiseren op verschillende andere onderdelen. De verbeteracties die doorlopen in 2017, zijn onder andere de
implementatie van de planning- en controlcyclus, het verbeteren van het
inkoopproces, het ontwikkelen van een nieuw kostprijsmodel en het verbeteren van
de financiële administratie. Een onderdeel hiervan is het borgen van de kwalitatief verbeterde administratieve processen en het efficiënter maken ervan.

22

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Fouten bij inkoop
De materiële uitgaven van het NFI zijn voor een substantieel deel onrechtmatig. In 2016
is door de tekortkomingen in het inkoopbeheer ¤ 16,4 miljoen van de materiële uitgaven
(ongeveer de helft van het totaal) onrechtmatig en is een bedrag van ¤ 1,3 miljoen onzeker.
Deze onrechtmatigheden worden vooral veroorzaakt doordat er contracten ontbreken en
aanbestedingsregels niet altijd zijn nageleefd.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister aan erop toe te zien dat het financieel beheer bij het NFI structureel wordt verbeterd. Belangrijke onderdelen die verbeterd moeten worden zijn het
inkoopbeheer en de financiële administratie.
4.4.5 Informatiebeveiliging: sturing en doorvoeren maatregelen moet beter
Wij hebben een rijksbreed onderzoek uitgevoerd naar informatiebeveiliging bij de
departementen. De toenemende digitalisering bij de rijksoverheid vereist continue
aandacht voor informatiebeveiliging. Verstoring van ICT-systemen en inbreuken op
de betrouwbaarheid van informatie kunnen de belangen van individuen, organisaties of
de samenleving schade toebrengen. In ons rapport Staat van de rijksverantwoording 2016
gaan wij hier uitgebreider op in.
Uitgangspunt bij ons onderzoek is de verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal
van een ministerie, die het informatiebeveiligingsbeleid vaststelt, uitdraagt en hierover
verantwoording aflegt. Wij baseren onze bevindingen op onderzoek naar de sturing op de
informatiebeveiliging en naar de feitelijke invulling van informatiebeveiligingsmaatregelen
bij twee kritieke systemen per departement. Wij hebben daarbij gebruikgemaakt van de
onderzoeksbevindingen van de Auditdienst Rijk.
Onderzoeksuitkomsten sturing op informatiebeveiliging
Het ministerie heeft een managementsysteem ingericht om te sturen op informatie­
beveiliging. Met betrekking tot de sturing op informatiebeveiliging zijn verschillende
maatregelen onderzocht. Hiervan heeft het ministerie er een beperkt aantal ingericht.
Enkele voorbeelden waarvoor het ministerie nog niet (voldoende) maatregelen heeft
genomen zijn:
• Voor (nieuwe) ontwikkelingen rond of inkoop van informatiesystemen wordt niet op
basis van een risicoafweging bepaald welke informatiebeveiligingsmaatregelen van
toepassing zijn.

23

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

•

•

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Op centraal niveau is er onvoldoende zicht op de maatregelen die relevant zijn voor
de betrouwbaarheid van de informatievoorziening, doordat belangrijke delen van deze
maatregelen decentraal zijn geïmplementeerd.
Op centraal niveau is er onvoldoende zicht op periodieke testen en evaluaties waarmee
de goede werking van de geïmplementeerde maatregelen wordt getoetst.

Onderzoeksuitkomsten feitelijke informatiebeveiliging bij twee kritieke
systemen
Naast de sturing op informatiebeveiliging, zijn twee kritieke systemen onderzocht op de
toepassing van de benodigde informatiebeveiligingsmaatregelen. Wanneer de informatiebeveiliging van kritieke systemen niet goed is geregeld, kan dit leiden tot een zeer ernstige
of onomkeerbare verstoring van de bedrijfsprocessen waardoor de dienstverlening aan
burgers en/of informatievoorziening aan de politiek in het geding komt of waardoor de
Staat grote (imago)schade lijdt.
Bij beide systemen is een derde van de maatregelen ingericht. Een voorbeeld van een maatregel die het ministerie nog niet (voldoende) heeft ingericht is het periodiek beoordelen van
de toegangsrechten tot de onderzochte systemen door de systeemeigenaar.
Voor één systeem is er nog geen Security Information en Event Management systeem
ingericht.
Aanbeveling
Wij constateren dat het ministerie op centraal niveau niet beschikt over voldoende informatie over de maatregelen van informatiebeveiliging om goed te kunnen (bij)sturen.
Ook heeft het ministerie onvoldoende controleerbare informatiebeveiligingsmaatregelen
getroffen met betrekking tot de kritieke systemen. Wij adviseren de minister de sturing
op de informatiebeveiliging te intensiveren en de noodzakelijke informatiebeveiligingsmaatregelen voor de kritieke systemen toe te passen.

4.5 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ is deugdelijk
tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften. In het totstandkomings­
dossier van de bedrijfsvoeringsinformatie zijn in 2016 verbeteringen aangebracht. Zo is gewerkt
aan een controleerbare onderbouwing van de weging die heeft plaatsgevonden om te bepalen
welke onderwerpen wel en welke niet worden opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Het
tijdig aanleveren van informatie door de organisatieonderdelen ten behoeve van de totstand­
koming van de bedrijfsvoeringsparagraaf is een punt van aandacht.

24

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

5

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten van
het beleid van de minister van VenJ. Dit jaar hebben we gekeken naar het sporenonderzoek
door het Nederlands Forensisch Instituut (zie § 5.1). In § 5.2 gaan we in op toezeggingen
die zijn gedaan bij twee eerdere Rekenkameronderzoeken naar prestaties in de strafrechtketen en het bestrijden van witwassen. Ten slotte geven we in dit hoofdstuk een oordeel
over de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag van het Ministerie van
VenJ; zie § 5.3.

5.1 Sporenonderzoek door het Nederlands Forensisch Instituut
Door het uitvoeren van sporenonderzoek draagt het Nederlands Forensisch Instituut (NFI)
bij aan het oplossen van misdrijven. Het sporenonderzoek - ook wel ‘forensisch zaak­
onderzoek’ genoemd - is een belangrijke schakel in de strafrechtketen voor het opsporen
en veroordelen van de dader. Het is dan ook van belang dat de prestaties van het NFI (de
capaciteit voor sporenonderzoek) en de behoefte van de politie en het Openbaar Ministerie
(OM) (de vraag naar sporenonderzoek) voldoende op elkaar aansluiten, zowel qua aantallen
als doorlooptijden van sporenonderzoek.
Wij constateren dat het NFI in 2016 minder geproduceerd heeft dan afgesproken. Van de
ingestuurde sporen is 75% binnen de afgesproken levertijden (normlevertijden) afgehandeld.
Voor 2017 heeft het NFI aangepaste normlevertijden voorgesteld, waarmee ze het probleem
van overschrijdingen verwacht te kunnen voorkomen. Of de nieuwe normlever­tijden
aan­sluiten op de behoefte van de politie en het OM en welke gevolgen ze hebben voor het
vervolg van een zaak in de strafrechtketen, is daarbij nog de vraag.
De politie en het OM moeten scherpe keuzes maken welke sporen ze insturen naar het NFI,
omdat de onderzoekscapaciteit van het NFI begrensd is. Harde cijfers over de precieze
behoefte aan forensisch zaakonderzoek waren tot dusverre niet beschikbaar. Eind 2016
hebben de politie en het OM een interne notitie opgesteld waaruit blijkt dat de behoefte
aan forensisch zaakonderzoek bijna anderhalf maal zo groot is als de huidige capaciteit van
het NFI. De gewenste levertijden per soort spoor hebben de politie en het OM nog niet in
kaart gebracht. Om capaciteit en behoefte qua aantal en levertijd beter op elkaar aan te
laten sluiten, zou onder regie van de minister bepaald moeten worden wat het NFI minimaal aan sporenonderzoek zou moeten leveren ten behoeve van de waarheidsvinding in
strafzaken. Oftewel, welke kernproductie moet het NFI minimaal leveren zowel qua
25

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

aantallen als levertijden. Een eerste stap hiervoor is reeds gezet. De minister heeft het NFI
en het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) gevraagd te
bezien hoe de vraag naar forensisch onderzoek nauwkeuriger geraamd kan worden. Naar
verwachting is dit onderzoek begin 2018 gereed.
5.5.1 Kerntaken en financiering van het NFI
Met het oog op waarheidsvinding in strafzaken voert het NFI, conform de Regeling taken
NFI, drie kerntaken uit:
• het verrichten van onafhankelijk forensisch zaakonderzoek;
• het ontwikkelen en implementeren van nieuwe methoden en technieken;
• het zijn van een (inter)nationaal kennis- en expertisecentrum.
De meeste capaciteit van het NFI (ongeveer 70%) gaat naar het verrichten van
onafhankelijk forensisch zaakonderzoek.
De grondslag, doelstelling en kerntaken van het NFI zijn vastgelegd in de Regeling
taken NFI. De minister moet ervoor zorgen dat het NFI over middelen beschikt voor
de uitvoering van de kerntaken. Het NFI krijgt via artikel 33 Veiligheid en criminaliteits­
bestrijding jaarlijks voor de kerntaken een budget, waarbij er in principe van wordt
uitgegaan dat het NFI elk jaar ongeveer hetzelfde aantal sporenonderzoeken levert.
Het NFI heeft de afgelopen jaren te maken gehad met bezuinigingen, waarbij de minister
van VenJ in zijn brieven aan de Tweede Kamer steeds schreef dat de kernproductie van het
NFI onverkort overeind bleef. Wat de kernproductie van het NFI is, is echter niet vastgelegd.
Verder is in de Regeling Taken NFI vastgelegd dat overproductie wordt vergoed tegen
de variabele kostprijs. Bij onderproductie worden alleen de vaste kosten vergoed. Deze
regeling is de afgelopen jaren niet gehanteerd, waardoor geen invulling is gegeven aan
de beoogde p*q financiering. In 2016 was een bedrag beschikbaar van ¤ 90 miljoen.
In 2016 was het budget eenmalig ongeveer ¤ 19 miljoen hoger in verband met een
bijdrage aan de schuldaflossing aan het Rijksvastgoedbedrijf.
5.1.2 Afspraken voor 2016
Op basis van het door het ministerie beschikbaar gestelde budget sluiten de politie,
het OM en het NFI jaarlijks een Service Level Agreement (SLA) af, waarin de concrete
prestatieafspraken over productaantallen en/of uren worden vastgelegd. In de SLA 2016
is opgenomen dat het NFI 69.331 producten en 18.244 uren levert. In de loop van het jaar
kunnen deze afspraken worden gewijzigd, bijvoorbeeld als de introductie van een nieuw
product wordt uitgesteld bij uitstel van een wetswijziging. In 2016 hebben de wijzigingen

26

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

ertoe geleid dat het NFI 66.272 producten en 46.980 uren moest leveren. Veruit de meeste
producten zijn biologische sporen, namelijk 53.776 producten. Dit zijn vooral humane
biologische sporen, ofwel ‘DNA-onderzoek’. In de SLA is verder afgesproken dat het NFI in
2016 ten minste 95% van de onderzoeksrapporten in het forensisch zaakonderzoek binnen
de afgesproken tijd levert.
5.1.3 Tijdige afhandeling van ingestuurde sporen
Wij hebben onderzocht of de in 2016 ingestuurde en afgehandelde sporen tijdig zijn
afgehandeld door het NFI. Wij hebben daarvoor van het NFI een bestand ontvangen met
64.548 producten: 59.925 producten met een standaardlevertijd (standaardproducten) en
4.623 producten met een levertijd in overleg (maatwerkproducten). Wij hebben 85% van
het totale aantal producten (54.738) op levertijd kunnen beoordelen, omdat wij voor 9.810
producten niet de beschikking hadden over de juiste levertijden (4.623 maatwerkproducten en 5.187 standaardproducten). Uit onze analyse blijkt dat het NFI in 2016 bij 75,4% van
de producten met een standaardlevertijd de normlevertijd heeft gehaald. Verder blijkt dat
de divisie Digitale en Biometrische Sporen de normlevertijd voor standaardproducten het
meest heeft overschreden.
Tabel 1 Aantallen standaardproducten met percentages normtijdoverschrijdingen in 2016
Divisie

Standaardproducten
Aantal
Percentage
overschreden
3.052
26,4%
50.180
24,6%
683
12,7%
823
30,5%
54.738
24,6%

Bijzondere Dienstverlening en Expertise
Biologische Sporen
Chemische en Fysische Sporen
Digitale en Biometrische Sporen
Totaal

In het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ worden andere gerealiseerde aantallen
genoemd, namelijk 63.260 producten. Het verschil wordt veroorzaakt door de omrekening
van de producten van de divisie Digitale en Biometrische Sporen in uren.
In het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ staat de toenemende complexiteit
van zaken als reden genoemd voor het niet halen van de normlevertijden. In onder
andere interne documenten van het NFI worden ook andere redenen genoemd, zoals
de systematiek van het sturen op instroom, de inregeltijd als gevolg van de reorganisatie,
de ondercapaciteit op een aantal werkterreinen als gevolg van moeilijk vervulbare vacatures, oude werkvoorraden bij digitale technologie en het uitvallen van de DNA-robot.
27

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

5.1.4 Afspraken voor 2017
Het NFI heeft in 2016 minder geproduceerd dan de afgesproken aantallen en levertijden.
Voor 2017 heeft het NFI meer realistische prestatieafspraken voorgesteld. Op enkele
uitzonderingen na zijn de prestatieafspraken in de concept-SLA voor 2017 gelijkgesteld aan
de geleverde aantallen en levertijden in 2016. Dit betekent dat in 2017 64.000 standaarden maatwerkproducten zullen worden geleverd. In 2016 is de realisatie 63.260 producten,
waar 66.272 producten was afgesproken in de laatste versie van de SLA 2016. Ook zijn
in 2017 de normlevertijden aangepast. Zo zijn voor 44 producten de normlevertijden
verlengd en voor 74 producten gelijk gebleven of verkort. Ook geldt voor 16 producten
dat ze in plaats van standaardproducten vanaf 2017 maatwerkproducten zijn geworden.
Het gaat hier veelal om producten met kleine aantallen.
5.4.5 Vraag naar en capaciteit van forensisch onderzoek
Welke en hoeveel sporen worden ingestuurd is een verantwoordelijkheid van de politie
en het OM. De politie en het OM moeten ervoor zorgen dat het aantal aangevraagde
producten per maand binnen de afgesproken maandelijkse capaciteit blijft, tenzij in
overleg met het NFI besloten wordt tot een andere prioritering. De politie en het OM
moeten dus kiezen welke sporen ze insturen naar het NFI.
Het startpunt voor de politie is een plaats delict of een aangetroffen object waarop
sporenonderzoek kan worden uitgevoerd. In de praktijk komt het erop neer dat op bijna
ieder plaats delict vaak een veelheid aan sporen aanwezig is. De politie moet in deze fase
beslissen wat de meest relevante sporen zijn en welke sporen ze veiligstelt. Afhankelijk
van de situatie kan de politie een vooronderzoek van de sporen uitvoeren. Er wordt dan
bijvoorbeeld onderzocht of daadwerkelijk sprake is van een humaan biologisch spoor, zoals
bloed. Vervolgens wordt in overleg met het OM een afweging gemaakt hoe belangrijk en
kansrijk een bepaald spoor is voor het vervolg van de zaak. Hierbij kan het gaan om het
belang van de bewijsvoering, maar ook om bijvoorbeeld het vinden van een verdachte.
In maart 2016 constateerde de expertgroep Forensische opsporing en Innovatie dat
harde cijfers over de precieze vraag naar forensisch zaakonderzoek niet beschikbaar zijn.
Een notitie van de politie en het OM uit 2015 gaf echter wel een indicatie dat er binnen
de capaciteit van de SLA onvoldoende ruimte is om bij te dragen aan de doelstellingen van
de Veiligheidsagenda 2015-2018 van het Ministerie van VenJ. Hiervoor zou, zo berekende
men toen, een structurele investering van zo’n ¤ 6 miljoen nodig zijn. Onder andere op
basis van deze behoeftestelling heeft de minister in 2016 en 2017 extra middelen ter
beschikking gesteld. In antwoord op de oproep van de Tweede Kamer om de werkelijke
vraag naar forensisch onderzoek in kaart te brengen, heeft de minister het NFI en het
28

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

WODC gevraagd te bezien hoe de vraag naar forensisch onderzoek nauwkeuriger geraamd
kan worden. De minister verwacht dat dit onderzoek begin 2018 is afgerond. Daarnaast
hebben de politie en het OM eind 2016 in een interne notitie de behoefte aan sporen­
onderzoek zo goed mogelijk in kaart gebracht. In deze behoeftestelling wordt een aantal
van ruim 90.000 gewenste producten genoemd, bijna anderhalf keer zoveel als geraamd in
de concept SLA 2017. De behoeftestelling gaat niet in op de gewenste levertijden.
Aanbeveling
Het is positief dat de minister van VenJ een eerste stap heeft gezet door het NFI en het
WODC te vragen om te bezien hoe de vraag naar forensisch onderzoek nauwkeuriger
geraamd kan worden. Om de vraag en de capaciteit in de strafrechtketen beter op elkaar
af te stemmen, zou onder regie van de minister bepaald moeten worden wat het NFI
minimaal aan sporenonderzoek zou moeten kunnen leveren ten behoeve van de waarheidsvinding in strafzaken. Oftewel, welke kernproductie het NFI minimaal moet leveren
zowel qua productie aantallen als levertijden. Wij verwachten dat de resultaten hiervan
worden meegenomen in het nieuwe kostprijsmodel.

5.2 Nakomen van toezeggingen onderzoeken Algemene Rekenkamer
5.2.1 Prestaties in de strafrechtketen
In ons eerdere onderzoek uit 2012, Prestaties in de strafrechtketen, bleek dat de strafrecht­
keten nog niet optimaal presteerde. Er was sprake van uitstroom van strafzaken die niet
in lijn was met de wet- en regelgeving of anderszins ongewenst (ongewenste uitstroom).
De omvang van de ongewenste uitstroom was onduidelijk. De cijfers van de ketenpartners
over hun onderlinge stromen verschilden vaak sterk van elkaar, waardoor zaken tussen wal
en schip konden raken. Ook stelden wij vast dat er weinig inzicht was in factoren die een
efficiënte doorstroom van zaken belemmeren. Zonder deze informatie is het lastig sturen
voor de ketenpartners en voor de minister van VenJ. De minister is daarom in 2012 het
omvangrijke verbeterprogramma Versterking Prestaties Strafrechtketen (VPS) gestart.
Realisatie doelstelling programma Versterking Prestaties Strafrechtketen
In het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ schrijft de minister dat onder de vlag
van het bestuurlijk ketenberaad de samenwerking binnen de strafrechtketen een vaste
structuur heeft gekregen en dat het programma VPS is afgerond. Ook geeft hij aan dat
de meeste doelstellingen van VPS inmiddels zijn bereikt.

29

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Dit verdient wat ons betreft enige nuancering. Het programma VPS startte met zes pijlers
met daarin acht doelstellingen. Over de voortgang van het programma informeerde de
minister de Tweede Kamer ieder halfjaar. In 2016 is de minister begonnen met het apart
informeren van de Tweede Kamer over de zesde pijler (en achtste doelstelling): de modernisering van het Wetboek van Strafvordering. De Tweede Kamer is daarover door de
minister geïnformeerd.
In de laatste voortgangsrapportage van het VPS-programma en tevens eindrapportage
concludeert de minister dat vier van de zeven doelstellingen zijn bereikt. Hij rekent de
doelstelling voor de modernisering van het Wetboek van Strafvordering, die nog niet is
bereikt, hier niet meer mee.
Vaststellen nieuwe ambities en doelstellingen
In het jaarverslag 2016 schrijft de minister ook dat het bestuurlijk ketenberaad een start
heeft gemaakt met een proces van gezamenlijke zelfreflectie op de opgaven van de strafrechtketen. De minister zegt hierover in zijn eindrapport VPS dat dit zal moeten leiden tot
het vaststellen, door een volgend kabinet, van de maatschappelijke ambities van de strafrechtketen en daaraan gerelateerde prioriteiten, doelstellingen (zoals doorlooptijden) en
prestatie-indicatoren. De minister schrijft in zijn eindrapportage van het VPS-programma
dat hij de Tweede Kamer op de hoogte zal houden van de voortgang van het proces.
Daarnaast informeert hij jaarlijks in juni de Tweede Kamer over de kwantitatieve prestaties
van de strafrechtketen met de Strafrechtketenmonitor. We kijken met belangstelling uit
naar de vaststelling van de ambities, prioriteiten, doelstellingen en prestatie-indicatoren
voor de strafrechtketen, evenals de daaropvolgende rapportages over de realisatie ervan.
5.2.2 Bestrijden witwassen
Op 6 maart 2014 publiceerde de Algemene Rekenkamer het rapport Bestrijden witwassen:
stand van zaken 2013. Uit het onderzoek bleek dat:
• er geen inzicht is in de voornaamste witwasrisico’s voor Nederland en ook niet in de
resultaten van de witwasbestrijding;
• er te weinig inzicht is in het rendement van meldingen van ongebruikelijke transacties.
De ministers van Financiën en van VenJ hebben in reactie op ons rapport toegezegd de
Tweede Kamer structureel te gaan informeren over de witwasrisico’s en de resultaten van
de witwasbestrijding. De minister van VenJ kondigde samen met de minister van Financiën
aan een National Risk Assessment Witwassen te ontwikkelen. Hiermee kunnen ze structureel inzicht krijgen in de belangrijkste witwasrisico’s. Ook hebben zij toegezegd een nieuwe

30

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Beleidsmonitor Witwassen te (laten) ontwikkelen. Deze moet inzicht bieden in de
activiteiten en resultaten van de witwasbestrijding.
In 2016 hebben de ministers de Tweede Kamer geïnformeerd over de activiteiten
en resultaten van de witwasbestrijding in een eerste, verkennende en nog beperkte
Beleidsmonitor Witwassen. Nog dit jaar verwachten de ministers de volgende en meer
uitgebreide Beleidsmonitor te presenteren, evenals de eerste National Risk Assessment
Witwassen.
Wij constateren dat er stappen worden gezet om inzicht in de voornaamste witwasrisico’s
voor Nederland te krijgen en in de resultaten van de witwasbestrijding. Een punt van zorg
blijft dat de in 2008 toegezegde verbeteringen nog niet volledig zijn gerealiseerd. Het
belang van een National Risk Assessment Witwassen en een Beleidsmonitor Witwassen
blijft onveranderd groot.

5.3 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
Naast een meer inhoudelijke beoordeling van de beleidsresultaten – zie de uitkomsten in
voorgaande paragrafen – beoordelen wij de totstandkoming van de beleidsinformatie.
Wij controleren de totstandkoming van de beleidsinformatie. Wij gaan daarbij na of de beleidsinformatie in het jaarverslag ordelijk en controleerbaar tot stand komt. De beleidsinformatie in
het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ is deugdelijk tot stand gekomen en voldoet aan
de verslaggevingsvoorschriften.

31

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

6

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Uitgelicht: politie
Net als vorig jaar besteden wij in een afzonderlijk hoofdstuk aandacht aan de politie.
Hieraan liggen twee redenen ten grondslag. Niet alleen heeft de politie door het brede
takenpakket een belangrijke functie binnen het openbaar bestuur, daarnaast heeft de
minister van VenJ vergaande bevoegdheden jegens de politie:
•

De minister is in zijn kaderstellende rol verantwoordelijk voor de inrichting, werking en
de financiering van het politiebestel. Daarnaast stelt hij vanuit zijn beleidsverantwoordelijkheid, gehoord het College van procureurs-generaal en de regioburgemeesters,
ten minste eens in de vier jaar de landelijke beleidsdoelstellingen van de politie vast.
Voor de financiering is in de begroting van het Ministerie van VenJ op beleidsartikel
31 Nationale Politie de bijdrage opgenomen die beschikbaar is voor de politie.

•

In zijn beheerdersrol heeft de minister van VenJ, ondanks de eigen rechtspersoonlijkheid van de politie, vergaande bevoegdheden voor de bedrijfsvoering van de politie.
De politie is immers een zelfstandige organisatie met een eigen begroting en jaarrekening en maakt geen deel uit van het ministerie. De politie ontvangt de bijdrage van het
Ministerie van VenJ. Bijzonder bij de politie is dat de minister van VenJ het beheerplan
en de begroting van de politie vaststelt en de politiecapaciteit verdeelt over de eenheden.

De politie heeft een eigen jaarverslag. De minister verantwoordt zich in het jaarverslag van
het ministerie over de politie. Naar onze mening dient de minister van VenJ zich hierbij
zowel over zijn kaderstellende als over zijn beherende rol bij de politie te verantwoorden.

6.1 Sturing op de inzet van politiecapaciteit
De minister heeft in 2012 met de Tweede Kamer een operationele politiesterkte van
maximaal 49.802 fte’s afgesproken. De operationele sterkte van de politie betreft de
functies waarbij de politiemedewerker direct contact heeft met de burger en/of een
directe inhoudelijke bijdrage levert aan de primaire politietaak. Eind 2016 ligt de
operationele politiesterkte nog zo’n 1.400 fte boven de afgesproken sterkte.
Wij hebben onderzocht in hoeverre de politie op dit moment in staat is om – met behulp
van capaciteitsmanagement – te sturen op een zo effectief mogelijke inzet van haar
capaciteit. Bij drie specifieke taken, te weten de opsporing van financieel-economische-

32

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

en van cybercriminaliteit en de dienstverlening binnen de Regionale Service Centra (het
servicenummer 0900-8844) hebben we gekeken of er voldoende capaciteit is om deze
taken uit te voeren.
De wijze waarop de afgesproken capaciteit binnen de politie wordt ingezet is de bevoegdheid van de korpsleiding. Het sturingsinstrument dat hiervoor door de politie wordt
gebruikt is capaciteitsmanagement: de inzet van capaciteit wordt gestuurd door de vraag
van buiten en niet door het aanbod van beschikbaar personeel. Een effectief gebruik van
dit instrument bevordert niet alleen het maken van goede en tijdige keuzes binnen de
vraag naar arbeid, zodat de beschikbare capaciteit zo goed mogelijk kan worden benut.
Het geeft ook antwoord op de vraag of het is gelukt om met de beschikbare capaciteit de
afgesproken prestaties te halen en tegen welke ‘prijs’.
Bij de politie staat capaciteitsmanagement sinds 2007 op de agenda. Met de vorming
van de Nationale Politie in 2013 heeft de politie de ambitie uitgesproken om op een
’professionele en uniforme wijze’ capaciteitsmanagement in alle eenheden in te richten
en uit te voeren. Deze ambitie is in de Herijkingsnota uit 2015 bevestigd als onderdeel van
de afspraak dat eind 2017 ‘de basis op orde is’. In de voortgangsberichten die halfjaarlijks
door de minister van VenJ naar de Tweede Kamer worden gestuurd over de vorming van de
Nationale Politie, komen het capaciteitsmanagement en de daarbij geboekte vorderingen
niet aan de orde. Ook in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van VenJ wordt hier niet
op ingegaan.
Ons onderzoek leidt tot de conclusie dat er binnen de politie weliswaar meer aandacht
is voor capaciteitsmanagement, maar dit leidt er nog niet toe dat de politie al voldoende
stuurt op de meest effectieve inzet van haar capaciteit. Dit belemmert niet alleen het
maken van goede keuzes binnen de uit te voeren werkzaamheden, maar beperkt ook de
flexibiliteit van de politie om in te kunnen spelen op de wisselende vraag vanuit de samenleving. Ook de zakelijke dialoog met haar opdrachtgevers over de vraag welke taken wel of
niet kunnen worden uitgevoerd, lijdt hieronder. Daarnaast kan de politie nog onvoldoende
verantwoording afleggen over de hoeveelheid capaciteit die is besteed aan de aanpak van
(bepaalde vormen van) onveiligheid.
De benodigde financiële en digitale expertise binnen de politie is eind 2016 – ondanks
verschillende wervingsrondes – nog steeds schaars. Dit belemmert de opsporing van
financieel-economische- en van cybercriminaliteit, twee sterk groeiende

33

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

rechercheter­reinen. Omdat de bezetting nog niet op formatieve sterkte is, kan de politie
op dit moment – wat betreft de bestrijding van cybercriminaliteit – niet voldoen aan de
resultaatverplichtingen uit de Veiligheidsagenda 2015-2018. De meest zichtbare tekortkoming is dat de intake van cybercriminaliteit (het opnemen van aangiften) niet op orde is
waardoor slachtoffers geen gehoor vinden bij de politie. De bezetting binnen de Regionale
Service Centra is weliswaar voor de korte termijn op orde, maar het niveau van dienst­
verlening is nog onvoldoende geborgd en voldoet nog niet aan de eigen ambities van de
politie.
In de volgende paragrafen leest u de uitkomsten van ons onderzoek, waarop we deze
conclusies baseren.

6.2 Capaciteitsmanagement: meer aandacht maar nog wel
belemmeringen
De politie had jaren beperkte aandacht voor capaciteitsmanagement. Het dagelijkse werk
stond centraal. Het was geen gebruik om te kijken naar de doelen van morgen en deze te
relateren aan het werk en de daarvoor benodigde en beschikbare capaciteit. Uit ons
onderzoek blijkt dat leidinggevenden zich de afgelopen jaren meer bewust zijn geworden
van de mogelijkheden die goede sturing op de inzet van capaciteit geven. Dit sturen op
capaciteit stuit in de praktijk nog wel op een aantal hindernissen.
Teams Planning en Capaciteitsmanagement
Er zijn binnen alle eenheden teams Planning en Capaciteitsmanagement ingericht, die
rechtstreeks onder het hoofd Bedrijfsvoering zijn gepositioneerd. Ook de adviesfunctie
binnen deze teams is verzwaard. Adviseurs zijn bedrijfsvoeringspecialisten en hebben een
opleiding binnen het hoger beroepsonderwijs (HBO) afgerond. Zij hebben de taak inzicht
te geven in de capaciteitsinzet gekoppeld aan de vraag naar arbeid en de resultaatafspraken
op team-, districts- en eenheidsniveau. Met dit inzicht kunnen leidinggevenden bewuste
keuzes maken over de inzet van de benodigde en beschikbare capaciteit. De mate waarin
dit succesvol verloopt verschilt per eenheid.
Binnen de teams Planning en Capaciteitsmanagement gaat noodgedwongen nog veel
aandacht uit naar de personeelsproblemen binnen deze teams. Er is nog niet altijd sprake
van een ‘stabiele’ bezetting. Zo is de functie van teamchef enkelvoudig bezet, een vervanger is niet voorhanden. Een deel van de planners – die doorgeschoven zijn vanuit agentfuncties (‘het blauw’) - heeft nog niet het voor de functie gewenste kennisniveau. Verder
34

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

is er sprake van langdurig ziekteverzuim en niet volledige inzetbaarheid van medewerkers
vanwege het gebruik van de Regeling Partieel Uittreden. Daarnaast speelt vergrijzing
binnen deze teams een rol.
Ondersteunende tools
Ter ondersteuning van capaciteitsmanagement zijn op landelijk niveau twee IT-instrumenten
ontwikkeld, te weten (op tactisch niveau) de Beleidstool Capaciteitsmanagement (BCM)
en (op strategisch niveau) het Dynamisch Simulatiemodel Politiecapaciteit (DSP). BCM is
gedeeltelijk ingevoerd en wordt gebruikt door de adviseurs en planners binnen de teams
Planning en Capaciteitsmanagement.
BCM is op dit moment nog niet volledig bruikbaar, vanwege diverse functionele beperkingen: het is volgens de politie nog niet ‘stapelbaar’ en bedrijfszeker. Wat betreft het eerste
punt is het de bedoeling dat BCM vanuit de teams wordt opgebouwd om zodoende als
basis te dienen voor de sturing op capaciteit op alle vier de niveaus binnen de politie.
Dit zijn de teams, districten/diensten, eenheden en uiteindelijk de korpsleiding, zodat op
dit niveau een totaalbeeld gevormd kan worden van de beschikbare capaciteit. Uit het
oogpunt van bedrijfszekerheid is het werken met BCM nog erg arbeidsintensief, omdat
werk- en uitvoeringsplannen nog handmatig dienen te worden ingevoerd. Bovendien is
BCM nog niet gekoppeld aan de applicatie Basisvoorziening Capaciteitsmanagement
(BVCM). BVCM is het plannings- en verantwoordingssysteem van de politie en ondersteunt het maken van roosters. Beide applicaties werken daarnaast nog met verouderde
infrastructuur. Uit ons recente onderzoek ICT politie 2016 blijkt overigens dat alle basisvoorzieningen binnen de politie hiermee te maken hebben.
Het simulatiemodel DSP is ontwikkeld, maar moet nog ingevoerd worden. DSP is een
model waarmee simulaties uitgevoerd kunnen worden rond verandering van de inzet­
baarheid van de politie. De effecten daarvan worden zichtbaar gemaakt en ook mogelijke
(tegen)maatregelen kunnen daarmee beoordeeld worden. Het simulatiemodel zoekt naar
een zo groot mogelijke beschikbaarheid, om op die manier de capaciteit van de politie
maximaal te kunnen benutten.
Bij beide IT-instrumenten is de vraag naar capaciteit voor een deel van de taken van de
politie, met name die in de opsporing, de ondersteunende diensten en de bedrijfsvoering,
nog niet in beeld gebracht. Het is de bedoeling dat dit eind 2017 gerealiseerd is. De hoofdprocessen van de basisteams zijn inmiddels wel in de systemen vastgelegd.

35

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Overige obstakels invoering capaciteitsmanagement
Het optimaal sturen op capaciteitsinzet wordt verder door een aantal andere interne zaken
gehinderd. Zo is de personele reorganisatie nog niet afgerond waardoor in de meeste
eenheden nog geen sprake is van een ‘stabiele’ bezetting, zowel in kwantitatieve (onder- of
overbezetting) als kwalitatieve zin (onvoldoende deskundigheid). Verder speelt mee dat
het doel van capaciteitsmanagement nog niet overal helder is. Op de werkvloer wordt dit
sturingsinstrument ervaren als een inperking van persoonlijke vrijheden. Er wordt nog
steeds door teamchefs goedgekeurd dat medewerkers zelf de roostertijden aanpassen
waarop ze werken. Privéafspraken kunnen dan leidend zijn.
Deze (van oudsher gegroeide) cultuur blijkt binnen de politie lastig om te buigen. Het
besef dat inbreuken in de rechtspositionele sfeer direct van invloed zijn op de operationele
inzet en daarmee op de bedrijfsvoering is binnen de politie nog niet volledig ontwikkeld.
Adviseurs binnen de teams Planning en Capaciteitsmanagement zijn nog veel bezig om
teamchefs van de eenheden – bijvoorbeeld vanwege hun soms ontoereikende kennis over
de vele rechtspositionele regelingen binnen de politie - op dit punt te ondersteunen.
Hierdoor komen zij minder toe aan hun eigenlijke taak. Bij de vorming van de Nationale
Politie werd capaciteitsmanagement als een ‘aanzienlijke veranderopgave’ gekwalificeerd,
drie jaar later als ‘een langetermijnontwikkelproces dat gepaard gaat met vallen en
opstaan’.
Werven en behouden van financiële en digitale deskundigheid is een
punt van zorg
De opsporing van financieel-economische- en van cybercriminaliteit zijn - vanwege de
toegenomen digitalisering en de ontwikkelingen in de cyberomgeving - snel groeiende
rechercheterreinen. Er wordt door teams binnen de regionale en districtsrecherche
geëxperimenteerd met pilots en werkverbanden om de benodigde kennis en kunde op
deze taakonderdelen zo efficiënt mogelijk in te zetten. Werkzaamheden die in het kader
van deze opsporingstaken moeten worden verricht, zijn in de regel goed beheersbaar door
– met behulp van weegmodellen en weegcriteria - te sturen op de vraag naar arbeid en de
doorlooptijd. Het zijn veelal langer lopende onderzoeken, die nauwelijks worden beïnvloed
door de dagelijkse hectiek. In tegenstelling tot de werkzaamheden binnen de basisteams.
Digitale middelen worden door criminelen steeds meer ingezet voor criminele activiteiten
of om buiten het bereik van de opsporing te blijven. Dit heeft bij de politie geleid tot
de beoogde op- en inrichting van Digitaal Platforms binnen de eenheden, die in 2017
operationeel moeten zijn. Hiermee is onderkend dat digitaal opsporen nadrukkelijk

36

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

verweven is met een groot aantal tactische onderzoeken binnen de opsporing.
Opsporingswerkzaamheden die binnen de Digitaal Platforms op districtsniveau worden
verricht, staan echter – vanwege de dagelijkse drukte - onder grote druk en krijgen nood­
gedwongen geen of minder voorrang. Het prioriteren van de vraag naar arbeid en het
managen van capaciteit is hier nog geen vanzelfsprekendheid. Omdat de bezetting op
districtsniveau vanwege vacatures achterloopt bij de formatie zijn de in te richten
platforms nog niet op formatieve sterkte.
Ander zorgpunt bij deze twee opsporingstaken is het aantrekken én behouden van de
benodigde financiële en digitale deskundigheid. In 2015 zijn vacatures opengesteld voor
financieel en digitaal specialisten. Voor de periode 2015-2018 mogen jaarlijks voor beide
groepen 100 fte HBO zij-instromers worden geworven. Het aantrekken van financieel
specialisten verloopt weliswaar succesvoller dan voor de digitaal experts (dit is een
schaarse discipline), maar de bezetting is op beide taakonderdelen nog niet op formatieve
sterkte. Nieuwe medewerkers zijn bovendien pas na één tot anderhalf jaar operationeel
inzetbaar vanwege de intensieve interne opleidingen voor deze rechercheterreinen.
De intensivering dient binnen de bestaande randvoorwaarden – lees het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie en de daarbinnen vastgestelde salarismaxima – plaats te vinden.
Hierdoor bestaat op termijn het risico dat ervaren specialisten onvoldoende doorgroei­
mogelijkheden ervaren en om deze reden een andere werkgever gaan zoeken. Met het
risico dat, ondanks deze intensivering, de politie op dit terrein het tempo van de maatschappelijke ontwikkelingen onvoldoende kan bijhouden.
Voor de aanpak van cybercriminaliteit zijn cyberteams in oprichting. Uit het Jaarverslag
2016 van de politie blijkt dat het korps eind 2016 – naast het team High Tech Crime –
over drie cyberteams in de eenheden beschikt. Het is de bedoeling dat er vaste teams
binnen de eenheden komen. Deze worden gevuld uit de bestaande capaciteit en moeten in
sommige eenheden gefaseerd toegroeien naar een vaste kern van 20 tot 25 medewerkers.
Hiertoe is eind 2016 besloten omdat de politie met de huidige inzet niet kan voldoen aan
de resultaatverplichtingen uit de Veiligheidsagenda 2015-2018, waaronder de bestrijding
van cybercrime. De bestrijding van cybercrime behoort tot één van de zes landelijke
beleidsdoelstellingen en is daarmee een operationele prioriteit. De meest zichtbare
tekortkoming is volgens de politie dat de intake van cybercriminaliteit (het opnemen van
aangiften) niet op orde is waardoor slachtoffers geen gehoor vinden bij de politie. Ook het
aantal uitgevoerde reguliere onderzoeken (171) op dit terrein bleef in 2016 achter bij de
norm (190). In het Jaarverslag 2016 van de politie wordt hiervoor als verklaring gegeven

37

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

dat dit deels komt door de extra aandacht en tijd voor complexe zaken en deels door
het onvoldoende prioriteren en vrijmaken van capaciteit voor reguliere onderzoeken.
Aangezien de benodigde financiële en digitale expertise – mede vanwege de bestaande
vacatures – binnen de politie beperkt beschikbaar zijn en ook voor andere opsporings­taken worden ingezet, kunnen de teams op deze rechercheterreinen niet altijd over de
benodigde capaciteit beschikken. Dit leidt tot kwaliteitsverlies, minder output en langere
doorlooptijden van onderzoek.
De dienstverlening binnen de Regionale Service Centra is nog onvoldoende
toekomstbestendig
De dienstverlening vanuit de Regionale Service Centra heeft lange tijd onder grote druk
gestaan. Begin 2016 was sprake van een te hoge werkdruk, onvoldoende capaciteit door
openstaande vacatures en een hoog ziekteverzuim, slechte werkomstandigheden en bij
medewerkers het gemis aan ontwikkelmogelijkheden. Het op sterkte brengen van de
Regionale Service Centra heeft in het tweede halfjaar van 2016 hoge prioriteit gekregen.
Eind 2016 is sprake van een stabiele bezetting, voornamelijk door de inzet van een flexibele schil. Zo worden in enkele eenheden startende collega’s ingezet die na het behalen
van hun politiediploma voor vier tot zes maanden bij de centra werkzaam zijn alvorens
door te stromen naar de basisteams. De ingezette flexibele capaciteit bij de Regionale
Service Centra is nog niet structureel gefinancierd. Ook het hoge ziekteverzuim is een
punt van zorg. Naast interventies op de korte termijn, zoals het op orde brengen van de
capaciteit en het terugdringen van het ziekteverzuim, wordt er gewerkt aan de invulling
van een toekomstbestendig profiel van de centra om daarmee het niveau van dienst­
verlening aan te laten sluiten op de veranderende samenleving. Er is volgens de politie
op dit punt nog een lange weg te gaan.
Aanbevelingen
Met de vorming van de Nationale Politie werd beoogd dat het functioneren van de politie
verbetert en de efficiëntie wordt verhoogd. Om hieraan bij te dragen, is het van belang
dat de juiste keuzes binnen de vraag naar arbeid worden gemaakt zodat de beschikbare
capaciteit zo goed mogelijk wordt benut. Door gebrekkig capaciteitsmanagement is
sturing op capaciteit onvoldoende mogelijk, waardoor deze belangrijke doelstelling van
de Nationale Politie mogelijk niet wordt gerealiseerd.
De minister stimuleert de inzet van instrumenten als capaciteitsmanagement. Dat is
positief, maar aanvullende acties zijn noodzakelijk. Zo is op dit moment niet duidelijk
welke prioriteit de korpsleiding geeft aan de implementatie van capaciteitsmanagement.

38

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

We bevelen de minister aan om binnen de eenheden duidelijk te maken waarom een
goede werking van capaciteitsmanagement ten goede komt aan de bedrijfsvoering van
de politie. Verzamel daarbij binnen de eenheden goede voorbeelden van sturing op
capaciteit en draag die binnen de organisatie uit. Benut hiervoor het Landelijk Capaciteitsmanagement Overleg, een collegiaal overleg van de teamchefs Planning en Capaciteits­
management dat de hoofden Bedrijfsvoering adviseert. Geef daarnaast een actueel inzicht
in de haalbaarheid van de invoering van capaciteitsmanagement binnen de afspraak dat
eind 2017 ‘de basis op orde’ is en bewaak vervolgens de voortgang van de invoering.

39

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

7

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van VenJ heeft op 24 april 2017 gereageerd op ons conceptrapport. Hieronder
geven we zijn reactie samengevat weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl.
We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

7.1 Reactie minister van VenJ
De minister van VenJ reageert allereerst op de algemene conclusie. De minister schrijft:
‘Ik ben blij dat de Rekenkamer in vergelijking met vorig jaar duidelijke veranderingen heeft
waargenomen zoals een beter inzicht in de kwaliteit van het financieel beheer, betere
integrale beheersing en sturing en, niet in de laatste plaats, een verbetering van de controlfunctie’. Ook geeft hij aan het een terechte constatering te vinden dat de realisatie van de
ambities, zoals opgenomen in het veranderprogramma VenJ verandert, tijd en energie
vragen.
Vervolgens gaat de minister van VenJ in op de financiële informatie, de bedrijfsvoering,
de beleidsresultaten en de politie.
Financiële informatie
De minister schrijft dat de fouten in de samenvattende verantwoordingsstaat agentschappen zich voor een significant deel hebben voorgedaan bij het Nederlands Forensisch
Instituut. De minister komt hier later in zijn reactie op terug.
Bedrijfsvoering
Financieel beheer/controlfunctie
De minister is verheugd met de constatering dat concrete resultaten op het gebied van
samenwerking en transparantie bij de ambtelijke leiding zichtbaar zijn. De minister merkt
op dat dit jaar in het teken staat van de verdere implementatie van het tweelaags controlmodel en onderschrijft de aanbeveling dat blijvend actief aandacht noodzakelijk is voor
samenwerking en transparantie. De minister zegt veel vertrouwen te hebben dat dit jaar
finale stappen kunnen worden gezet.
Subsidie- en bijdragenbeheer
De minister constateert dat ervaringen met het intern bij VenJ ingestelde voorafgaand
toezicht, dat vanaf november 2016 is toegepast, leren dat controle alleen niet voldoende
40

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

blijkt te zijn om tot een meer op risico’s gebaseerd subsidiebeheer te komen. De minister
zal mede op basis van een evaluatie van het subsidiebeheer medio 2017 bezien met welke
andere aanvullende maatregelen het subsidiebeheer, waaronder kwaliteit en actualiteit van
risicoanalyses, verbeterd kan worden.
Inkoopbeheer bestuursdepartement
De minister vindt dat de stijging van de onrechtmatige uitgaven geen evenwichtig
beeld geeft van de werkelijke staat van het inkoopbeheer. Zo schrijft de minister dat
¤ 6,3 miljoen toe te rekenen is aan de inhuur van tolken bij de Nationale Politie en dat
¤ 7 miljoen betrekking heeft op onrechtmatige verlengingen van ICT-inhuurcontracten
waarbij structureel dezelfde fout is gemaakt. De minister geeft ook aan dat ¤ 5 miljoen
samenhangt met de inhuur via het Dynamisch aankoopsysteem (DAS). Hierover schrijft
de minister: ‘Ik deel de bevindingen van de Rekenkamer over de rechtmatigheid van het
DAS echter niet. Ik ben van mening dat het DAS zoals ingericht bij VenJ, voldoet aan de
aanbestedingswet. Ik zie vooralsnog dan ook onvoldoende reden om de inzet van het
DAS te stoppen of fundamenteel te wijzigen. Het bezwaar van de Rekenkamer zou gelden
voor vrijwel alle DAS-en die overheden voor inhuur hebben ingericht. Onder leiding van
de CPO Rijk wordt hierover ook een rijksbreed standpunt geformuleerd’.
De minister zegt verder toe de aanbevelingen op te volgen om de controlerende rol van
DI&I te versterken en de rapportages verder te uniformeren en te harmoniseren.
Financieel beheer NFI
De minister schrijft dat deze onvolkomenheid enigszins afwijkt van de andere onvolkomenheden aangezien deze betrekking heeft op één specifiek agentschap van het ministerie. De
minister zegt toe scherp te blijven toezien op de structurele verbetering van het financieel
beheer.
Informatiebeveiliging
De minister schrijft: ‘Deze onvolkomenheid heeft mij verrast mede gelet op de aanduiding
van informatiebeveiliging als een lichte bevinding in het samenvattend auditrapport 2016
van de Auditdienst Rijk. De toelichting op deze onvolkomenheid geeft mij onvoldoende
onderbouwing. Met het oog op de implementatie van de aanbeveling van de Rekenkamer
zou ik een nadere toelichting op prijs stellen’. De minister acht het niet juist dat het onderzoek naar de twee kritieke systemen van toepassing wordt verklaard voor de gehele
VenJ-organisatie. Hij geeft verder aan dat de CISO’s van de verschillende VenJ onderdelen

41

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

over voldoende informatie over maatregelen beschikken om goed te kunnen (bij)sturen.
De minister erkent dat de centrale controlfunctie van informatiebeveiliging kan worden
versterkt. De minister zegt toe een verbeterplan op te stellen. Vooruitlopend daarop
start de minister dit jaar met gespreksrondes met de VenJ onderdelen om I-control risicogestuurd werken verder in te richten en nieuwe controle maatregelen te bepalen. Verder is
met ingang van dit jaar een aantal control activiteiten ondergebracht in de reguliere P&C
cyclus, waardoor een samenhangend risicobeeld kan worden verkregen.
Beleidsresultaten
Sporenonderzoek door het NFI
De minister schrijft dat het NFI voor 2017 een herijking heeft gemaakt van haar afspraken
met de keten, waarmee de leverbetrouwbaarheid wordt verhoogd en waardoor de keten
beter kan sturen op basis van realistische verwachtingen. Het NFI zal zich daarnaast in de
komende tijd met de extra beschikbaar gestelde middelen, zowel inzetten op het uitbreiden van de eigen capaciteit door werving en opleiding van nieuwe medewerkers als op
directe uitbesteding naast de uitbesteding met behulp van het One-Stop-Shop-concept.
Het NFI werkt via een interne taskforce en verschillende verbetertrajecten op het gebied van
inzicht en sturing aan verbetering van sturing in het brede arrangement van ketenpartners.
Nakomen van toezeggingen onderzoeken Algemene Rekenkamer
Met betrekking tot het bestrijden van witwassen deelt de minister de mening dat het
belang van een National Risk Assessment Witwassen en een Beleidsmonitor Witwassen
onveranderd groot blijft. De minister meldt dat nog dit jaar de volgende meer uitgebreide
Beleidsmonitor Witwassen en de eerste National Risk Assessment Witwassen zullen
worden gepresenteerd.
Nationale politie
De minister onderschrijft het belang van de ontwikkeling van capaciteitsmanagement
binnen de politie. De minister schrijft: ‘U concludeert vervolgens dat de aandacht voor
capaciteitsmanagement weliswaar is vergroot, maar dat dit nog niet leidt tot voldoende
sturing op de meest effectieve inzet van politiecapaciteit. De door u weergegeven
stand van zaken en conclusies worden in grote lijnen herkend, maar niet alleen capaciteitsmanagement is bepalend voor een effectieve inzet van politiecapaciteit’.
De minister onderschrijft de aanbevelingen en is het eens dat aanvullende sturing,
verantwoording en acties noodzakelijk zijn. De minister zegt toe om vanuit zijn beheer­
verantwoordelijkheid duidelijkheid van de korpschef te vragen over de prioriteit die aan
capaciteitsmanagement wordt toegekend en de korpschef te vragen om over de voort­gang
te rapporteren.
42

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
We constateren dat de minister het merendeel van onze bevindingen herkent en maat­
regelen neemt om de noodzakelijke veranderingen te realiseren. In 2016 is het ministerie
een nieuwe weg ingeslagen en gestart met het veranderprogramma VenJ verandert.
In 2016 is de minister eveneens gestart met de voorbereidende werkzaamheden voor
onder andere de herinrichting van de controlfunctie. Deze structuurverandering is op
1 april 2017 gestart. De minister zegt veel vertrouwen te hebben dat dit jaar de finale
stappen kunnen worden gezet in het verbeteren van het financieel beheer/controlfunctie.
Wij zullen dit met belangstelling volgen.
Hieronder gaan wij nader in op de reactie van de minister op de onderdelen inkoopbeheer
bestuursdepartement en informatiebeveiliging.
De minister deelt de bevinding over het Dynamisch aankoopsysteem (DAS) niet, omdat hij
van mening is dat het DAS bij het ministerie voldoet aan de aanbestedingswet. De minister
ziet dan ook onvoldoende reden om de inzet van het DAS te stoppen of fundamenteel te
wijzigen. Wij willen benadrukken geen bezwaar te hebben tegen het DAS als instrument.
Dit in tegenstelling tot wat de minister aangeeft in zijn reactie. Wel concluderen wij,
evenals de Auditdienst Rijk, dat het DAS in 2016 bij VenJ niet voldeed aan de aanbestedingswet. Om die reden beschouwen we de daarmee samenhangende uitgaven als
onrechtmatig. Ook de minister heeft deze onrechtmatige uitgaven benoemd in de
bedrijfsvoeringsparagraaf. Wij adviseren de minister dat hij in overleg treedt met de
minister van BZK, als coördinerend bewindspersoon voor de inkoop binnen de rijks­
overheid, om te komen tot een passende oplossing.
Het belang van adequate informatiebeveiliging kan anno 2017 niet worden overschat.
Mede daarom hebben wij rijksbreed onderzoek gedaan naar de mate waarin de Baseline
Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR) bij de departementen is geïmplementeerd. Bij de
invoering van de BIR is immers bepaald dat de ministeries deze eind 2013 geïmplementeerd moesten hebben, en zich hierover in een ‘In Control Verklaring’ verantwoorden.
We keken hier niet voor het eerst naar. Over 2014 constateerden we 13 onvolkomenheden
en 6 aandachtspunten bij de departementen. Onze conclusie toen: “Informatiebeveiliging
krijgt bestuurlijke aandacht, maar te weinig en te laat”. Dit jaar is daarom rijksbreed onderzoek gedaan naar de sturing op informatiebeveiliging, alsook naar de implementatie van
BIR-maatregelen bij twee kritieke systemen. Nog altijd zien we tekortkomingen, wat over
2016 rijksbreed uitmondt in 8 departementale onvolkomenheden. De Minister van BZK

43

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

erkent dit en schrijft in zijn reactie op het conceptrapport bij het Jaarverslag 2016 van
Wonen en Rijksdienst “dat het rijksbrede beeld dat de ADR en de Rekenkamer schetsen
over alle onderzoeken heen, geen positief beeld is.”
Het in 2016 uitgevoerde rijksbrede onderzoek naar de informatiebeveiliging heeft
betrekking op de mate waarin de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR) bij de
departementen is geïmplementeerd. Bij de invoering van de BIR is bepaald dat de ministeries deze baseline eind 2013 geïmplementeerd moesten hebben, en zich hierover in een
‘In Control Verklaring’ verantwoorden. Dit jaar is onderzoek gedaan naar de sturing binnen
uw ministerie op informatiebeveiliging, alsook naar de implementatie van BIR-maatregelen
bij twee kritieke systemen. De minister zegt verrast te zijn over de onvolkomenheid voor
informatiebeveiliging. Wij zijn het met de minister eens dat twee kritieke systemen een
beperkt beeld geven van de VenJ-brede implementatie van de vereiste BIR-maatregelen.
Het gaat echter wel om kritieke systemen: een ontoereikende informatiebeveiliging kan
daarom maatschappelijke impact hebben. De onvolkomenheid voor informatiebeveiliging
hebben wij overigens gebaseerd op de combinatie van de implementatie van informatie­
beveiliging in de kritieke systemen en de mate van centrale sturing.
Het lijnmanagement is verantwoordelijk voor adequate informatiebeveiliging. Maar er
moet wel altijd een mechanisme bestaan dat zorgt voor voldoende centrale sturings­
informatie. Uit het onderzoek blijkt dat een beperkt deel van de elementen voor een
centrale beheersing van de informatiebeveiliging (sturing, uitvoering, toezicht en controle)
volledig was ingericht en er centraal nog onvoldoende wordt gestuurd op de juiste implementatie van de informatiebeveiligingsmaatregelen in de onderzochte kritieke systemen.
De minister erkent dat met betrekking tot de controleerbaarheid de centrale controlfunctie
van informatiebeveiliging kan worden versterkt. Ook geeft hij aan dat inmiddels een
belangrijke stap op het gebied van sturing is gerealiseerd. De door de minister aangekondigde
maatregelen lijken ons een goede aanzet om de controlfunctie op informatie­beveiliging te
versterken, zodat op centraal niveau voldoende informatie beschikbaar is om tijdig te
kunnen (bij)sturen. Gelet op het grote maatschappelijk belang van een goede informatie­
beveiliging zijn wij vanzelfsprekend bereid om samen met de Minister van VenJ, en de
Minister van BZK als verantwoordelijke voor het rijksbeleid op dit terrein, nader te
bespreken hoe implementatie van de BIR verder vormgegeven kan worden, alsmede de
borging van de centrale beheersing daarvan.

44

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Bijlage

Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek kijken wij naar de kwaliteit van de jaarverslagen
die de minister van Financiën op verantwoordingsdag aanbiedt aan het parlement. Wij
beoordelen ook de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries gedurende het
begrotingsjaar. Het onderzoek mondt uit in:
1. onze bevindingen en oordelen bij deze jaarverslagen;
2. onze verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening en de saldibalans van het Rijk,
die in het Financieel jaarverslag van het Rijk zijn opgenomen.
De taken en bevoegdheden voor het verantwoordingsonderzoek liggen vast in de Grondwet en in de Comptabiliteitswet 2001.
Onderzoek naar de jaarverslagen
Ons onderzoek naar de jaarverslagen is erop gericht om vast te stellen:
• of de weergave van de financiële informatie klopt en de weergegeven financiële informatie rechtmatig tot stand is gekomen – dat wil zeggen dat de onderliggende transacties in overeenstemming zijn met de begrotingswetten en andere toepasselijke wettelijke regels;
• of de weergegeven (niet-financiële) informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering op goede wijze tot stand gekomen is;
• of de inrichting van het jaarverslag voldoet aan de bepalingen uit de Comptabiliteitswet
2001 en de rijksbegrotingsvoorschriften.
Bij het onderzoek naar de financiële informatie willen wij voldoen aan de internationale
controlestandaarden voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAIs). Wij onderzoeken niet iedere geldstroom tot in detail, maar hanteren een
werkwijze die is gebaseerd op risicoanalyse.
Wij maken optimaal gebruik van het controlewerk dat de Auditdienst Rijk voor de ministers verricht, en voeren daarnaast eigen controles uit.
Met het oog op het budgetrecht van het parlement richten wij ons controlewerk zo in dat
wij over belangrijke fouten en onzekerheden niet alleen op jaarverslagniveau in totaal,
maar ook per begrotingsartikel kunnen rapporteren. Om te kunnen bepalen wat wel en
niet belangrijk is, gebruiken wij kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen.

45

7 Reactie

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Politie

Voor de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering beoordelen we of deze ordelijk en controleerbaar tot stand is gekomen.
Onderzoek naar de bedrijfsvoering
In ons onderzoek naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries beoordelen
wij of het financieel beheer, het materieelbeheer en andere elementen van de bedrijfsvoering rechtmatig, ordelijk en controleerbaar zijn.
Omdat het niet mogelijk is alle relevante elementen van de bedrijfsvoering jaarlijks te
toetsen, hebben wij een meerjarige aanpak ontwikkeld. Wij richten ons daarbij niet alleen
op de elementen die een rechtstreekse relatie hebben met de financiële informatie in de
jaarverslagen, maar ook op andere belangrijke onderwerpen als informatiebeveiliging en
toezicht op uitvoering van beleid door derden.
Als we vinden dat een onderdeel van de bedrijfsvoering onvoldoende beheerst verloopt,
noemen wij dat een ‘onvolkomenheid’ dan wel een ‘ernstige onvolkomenheid’. Daarnaast
kunnen wij ontwikkelingen en risico’s signaleren die nog aandacht behoeven.
Onderzoek naar beleidsinformatie
Wij doen jaarlijks onderzoek naar een aantal beleidsthema’s. Centraal staan hierbij de
vragen of ministers erin slagen de belastingbetaler waar voor zijn geld te leveren en of
zij het parlement hierover voldoende informeren. Hiervoor gaan wij na:
•
•
•
•

hoeveel geld aan het beoogde doel wordt besteed;
of voor dat geld de beloofde prestaties worden geleverd;
in hoeverre het met het geld beoogde doel wordt gerealiseerd;
of het parlement in begroting, jaarverslag en andere Kamerstukken voldoende
wordt geïnformeerd.

Een uitgebreide methodologische verantwoording over ons jaarlijkse verantwoordings­
onderzoek vindt u op onze website: www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2016,
onder ‘Over dit onderzoek’.

46

7 Reactie

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Corbis/Hollandse Hoogte

Den Haag, mei 2017