5

PELS RIICKEN

CONCEPT

Landsadvocaat

Notitie

voor

Ministerie van Justitie en Veiligheid

van
datum

17 januari 2021

inzake

Input voor motivering avondklok

zaaknr

11014406

Op grond van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg) kan
artikel 8 Wbbbg - dat de minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid geeft om
het vertoeven in de open lucht te beperken - in werking worden gesteld als
buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken. Die omstandigheden doen zich
op dit moment voor, en maken dat het kabinet zich genoodzaakt ziet een avondklok in
te stellen van 20.00 uur 's avonds tot 04.00 uur 's ochtends.
Avondklok noodzakelijk vanwege buitengewone omstandigheden
Nederland bevindt zich middenin een wereldwijde pandemie. Het kabinet heeft zich
genoodzaakt gezien al ingrijpende maatregelen te treffen vanwege de COVID-19 crisis.
De aanpak van de COVID-19 crisis is gebaseerd op drie pijlers:
•

een acceptabele belastbaarheid van de zorg - ziekenhuizen moeten
kwalitatief goede zorg aan zowel COVID-19-patiënten als aan patiënten
binnen de reguliere zorg kunnen leveren;

•

het beschermen van kwetsbare mensen in de samenleving;

•

het zicht houden op en het inzicht hebben in de verspreiding van het virus.

Op 17 januari 2021 heeft het OMT spoedadvies uitgebracht over kort gezegd de
actuele epidemiologische situatie en de vraag of aanvullende maatregelen nodig zijn,
waaronder een avondklok.
In het advies naar aanleiding van het 96e OMT signaleert het OMT dat we in Nederland
de facto te maken hebben met twee aparte corona-epidemieën: een epidemie met de
"oude" variant, waar het aantal infecties op 31 december 2020 langzaam daalde, en
een epidemie met de VK-variant, waar het aantal Infecties op dat moment toenam. De
voorspelling is dat, ook al daalt het aantal infecties met de oude variant, door het
grotere aandeel van de VK-variant, die bovendien besmettelijker lijkt, de huidige
afname in aantal infecties, ziekenhuisopnames en IC-opnames zal stagneren en
daarna in maart zal omslaan In een nieuwe toename.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

1

- - 20210117 19. Conoeptriot tie landsadvocaat 17 januari 2021

Postbus 11756

1

2502 AT Den Haag

I

+31 70 515 3000

1

pelsrijcken.n1

CONCEPT

2/5

Het OMT vindt de epidemiologische situatie kwetsbaar en de
langetermijnvoorspellingen met doorrekening van de recent geïntroduceerde VK-en
ZA-varianten ronduit zorgelijk. De verspreiding van de VK-variant lijkt niet onder
controle en kan op termijn (vanaf april) vanwege toegenomen volumina aan patiënten
zorgen voor een verder toegenomen, grote druk op de zorg, zowel intramuraal als in
verpleeghuizen en extramuraal, aldus het OMT.
[toevoegen input nieuwe OMT-advies van zondag/maandag over avondklok]
[toevoegen input

over cijfers UK en Ierland en overbelasting zorg, als niet al uit

OMT advies]
Aansluitend bij de drie pijlers van de aanpak van de COVID-19 crisis maakt dat
aanvullend optreden noodzakelijk is. Het OMT concludeert dat het van belang is om nu
maatregelen te nemen om zo snel mogelijk zo laag mogelijk te komen wat betreft de
verspreiding van het virus, en daarmee ook de ruimte te creëren om de verspreiding
van de nieuwe VK- en ZA-varianten onder controle te houden, totdat we een gunstig
seizoenseffect kunnen verwachten op de verspreiding, en een effect van
groepsimmuniteit door doorgemaakte infecties en door vaccinatie.
Het is dus van het grootste belang om de verspreiding van het virus op dit moment zo
snel mogelijk verder omlaag te brengen. De huidige maatregelen hebben wel effect,
maar onvoldoende: de verspreiding van het virus wordt daardoor op dit moment wel
teruggebracht, maar het tempo daarvan zal omhoog moeten om de verwachte
toename als gevolg van de VK-variant tegen te gaan en aan te kunnen. (.38(V: zeggen
we dit zo goed? graag check).
Er moet dus worden gezocht naar waar aanscherping mogelijk is om de verspreiding
van het virus sterker terug te dringen.
Het OMT geeft aan dat uit het bron- en contactonderzoek volgt dat de meest
genoemde situatie waar besmetting plaatsvond binnen het huishouden was, door
besmettingen van familieleden en huisgenoten (ruim 50%). Gedurende de twee weken
volgend op de Kerstdagen was een stijging zichtbaar in het aantal besmettingen dat
plaatsvond tijdens bezoek van vrienden of familie, namelijk 36% in week 1 versus
23% in week 52. Het aantal besmettingen op het werk is in de laatste weken
afgenomen. Dit is waarschijnlijk een effect van de feestdagen en de kerstvakantie,
mogelijk in combinatie met meer thuiswerken door de lockdown. Bij clusters
bestaande uit personen uit verschillende leeftijdsgroepen blijft het gezin de meest
gerapporteerde situatie van besmetting, door het samenwonen van verschillende
generaties onder een dak. Bij clusters alleen bestaande uit personen uit dezelfde
leeftijdsgroep, was de afgelopen weken 'bezoek in de thuissituatie' de meest

CONCEPT

3/5

voorkomende gerapporteerde situatie van besmetting, in alle volwassen
leeftijdsgroepen.
Op dit moment bevinden we ons al In een intelligente lockdown. Niet-essentiële
winkels zijn gesloten, men mag maximaal met twee personen op straat, alle nietnoodzakelijke reizen worden afgeraden, iedereen wordt dringend meegegeven thuis te
werken en uitsluitend naar het werk te gaan als dat noodzakelijk is, en iedereen wordt
dringend geadviseerd bezoek en onderling contact te beperken, in ieder geval tot
maximaal twee personen per dag. De mobiliteitscijfers geven echter het beeld dat
mensen minder thuis blijven dan in april 2020. (J&V: is dit nog aan te vullen met
gegevens van de gedragsunit van het RIVM?)
Denkbare aanvullende maatregelen liggen op het terrein van het beperken van de
bewegingsvrijheid, en daarmee het beperken van onderling contact en daarmee het
terugdringen van mogelijkheden voor het virus om zich verder te verspreiden. Denk
aan: een avondklok, het ook op andere momenten van de dag verder beperken van
het bulten vertoeven, beperken van reizen tot de directe omgeving van de woning,
beperken van het openbaar vervoer. In de ons omringende Europese landen wordt
eveneens naar dit soort maatregelen gegrepen.
Deze omstandigheden maken dat het kabinet er voor kiest om een avondklok in te
stellen. Die Is er op gericht het aantal besmettingen in de thuissituatie, door onderling
contact, verder en sneller terug te brengen, net als bij het verrichten van nietessentieel werk. Juist in de thuissituatie vinden op dit moment de meeste
besmettingen plaats. De maatregel geeft niet alleen uitdrukking aan de urgentie van
de situatie, waar iedereen van doordrongen moet zijn. Het voorkomt dat men de vrije
uren van de dag In de avonduren benut voor sociale contacten; het beperkt de
mogelijkheden om meer bezoekers op een dag te ontvangen, en beperkt nietnoodzakelijke reisbewegingen. De maatregel zal echter uitdrukkelijk in combinatie met
een strikte naleving van de al genomen maatregelen worden ingezet, In combinatie
met het uitdrukkelijke advies om verdere onderlinge contacten tot een minimum te
beperken (J&V: aanvullen aan de hand van de lijn; vooral niet te geisoleerd bekijken).

Toets aan grondrechten en mensenrechten
Een avondklok beperkt de bewegingsvrijheid, zoals beschermd door artikel 2 Vierde
Protocol EVRM, en meer algemeen de persoonlijke levenssfeer vanwege diezelfde
beperking van de bewegingsvrijheid (artikel 10 Grondwet en artikel 8 EVRM). Indirect
kan een avondklok ook beperkingen met zich brengen voor de mogelijkheid om andere
grondrechten uit te oefenen, zoals om te bepalen wie men thuis ontvangt (die
personen zullen dan voorafgaand aan de avondklok moeten komen), de vrijheid van
vergadering of de vrijheid om een levens- of geloofsovertuiging te belijden (voor
personen die dat na 20.00 uur 's avonds buitenshuis willen doen). Die beperking is

CONCEPT

4/5

echter indirect, en beperkt personen uitsluitend in de mogelijkheden gedurende een
gedeelte van de dag, waarbij een belangrijk gedeelte van de dag overblijft om wel
Invulling te geven aan hun grondrechten. Ook gedurende de avondklok kan dat op
andere wijze, bijvoorbeeld door middel van videoverbindingen. In het vervolg wordt
daarom vooral stilgestaan bij de vraag of de beperking van de bewegingsvrijheid en
persoonlijke levenssfeer gerechtvaardigd is. De rechtvaardiging Is er dan ook voor
eventuele indirect geraakte grondrechten. Voor de toets aan artikel 2 Vierde Protocol
EVRM, artikel 10 Grondwet en artikel 8 EVRM is van belang dat sprake is van een
legitiem doel, de maatregel gerechtvaardigd wordt door het betrokken doel, berust op
een wettelijke grondslag en aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit
voldoet.
J&V: willen jullie hier of elders in de toelichting expliciet aangeven dat de WOM het
kader vormt voor demonstraties of dat laten?
Legitiem doel
De bestrijding van de COVID-19 crisis is bepaald een legitiem doel. Daarbij moet ook
worden bedacht dat op de overheid een positieve verplichting rust om de gezondheid
en andere met de beheersing van de epidemie samenhangende belangen van de
inwoners van Nederland te beschermen.
Beperking van de bewegingsvrijheid door middel van een avondklok is gerechtvaardigd
Hiervoor Is toegelicht dat de situatie zorgelijk is, en dat het essentieel is de
verspreiding nu zo ver mogelijk terug te dringen, het tempo van dat omlaag brengen
zoveel mogelijk te versnellen en daarmee niet te wachten totdat het te laat is en de
VK-variant de overhand heeft. De huidige maatregelen volstaan daarvoor niet. Er moet
worden ingezet op andere maatregelen om het aantal contacten verder terug te
brengen. Een avondklok draagt daar aan bij. Personen kunnen niet langer 's avonds op
pad voor sociale bezoeken, of niet-noodzakelijk werk. Tegelijkertijd behouden
personen de mogelijkheid om overdag essentiële boodschappen te doen, noodzakelijke
reizen (o.a. naar werk dat niet thuis kan worden verricht) te ondernemen, en voor een
wandeling en dergelijke. De mogelijkheden voor sociale contacten worden echter
teruggebracht. De mogelijkheid om dat tot stand te brengen, en daarmee de
verspreiding van het virus te bemoeilijken, kan gezien de huidige situatie niet onbenut
worden gelaten. Alleen de huidige maatregelen volstaan daarvoor niet.
De mogelijke doorrekeningen over de gevolgen voor de belastbaarheid van de zorg
laten een zeer zorgelijk beeld zien, met alle maatschappelijke onrust en gevolgen voor
de openbare orde en veiligheid die dat tot gevolg kan hebben, ten aanzien van de
mogelijkheden om in het ziekenhuis te worden opgenomen en ten aanzien van het
afwachten van de mogelijkheid om gevaccineerd te kunnen worden. Het kabinet acht

I

i

CONCEPT

5/5

het van groot belang alles in het werk te stellen om te voorkomen dat Nederland in
een dergelijke situatie terecht komt (J&V: willen we dit zo zeggen?).
Wettelijke grondslag
De Wbbbg biedt juist voor dergelijke buitengewone situaties een grondslag om een
avondklok in te stellen om de mogelijkheden voor personen om de straat op te gaan te
beperken. Er moet voorkomen worden dat de orde en veiligheid in Nederland door het
verder uitbreken van de epidemie in het gedrang komt. Het is dan ook aangewezen
om van de mogelijkheid van de Wbbbg gebruik te maken. Daarin wordt voorzien met
een Koninklijk Besluit en ministeriële regeling.
Proportionaliteit en subsidiariteit
De huidige maatregelen volstaan niet. Het is noodzakelijk verdere maatregelen die de
bewegingsvrijheid beperken, te treffen, teneinde daarmee de mogelijkheden voor
onderling contact en daarmee voor verspreiding van het virus terug te dringen. Er is
daarom gekozen voor een avondklok. Daarmee worden de mogelijkheden om overdag
naar buiten te gaan voor bijvoorbeeld een wandeling, of het doen van essentiële
boodschappen, niet verder beperkt, maar wordt wel de mogelijkheid om 's avonds bij
elkaar op bezoek te gaan of andere niet-noodzakelijke reizen te ondernemen,
uitgesloten. De maatregel voldoet dan ook aan de eisen van proportionaliteit en
subsidiariteit. Zo lang verdere beperken van de sociale contacten nodig Is om de
verspreiding van het virus sterker tegen te gaan, is een avondklok aangewezen.
J&V: hier kan de verdere specifiekere toelichting van het KB of de ministeriële regeling
volgen, met de concrete verwijzing naar de juiste artikelen van de Wbbbg (zoals nu in
de toelichting op de regeling al opgenomen), en de verdere toelichting op de
uitwerking van de avondklok, met uitzonderingen e.d.. Zie voor onze opmerkingen en
suggesties bij dat deel de opmerkingen die wij eerder vandaag toezonden.