Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 158

Regels ter uitvoering van EU-verordeningen op
het terrein van grenzen en veiligheid
(Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en
veiligheid)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 15 december 2021 en het nader rapport d.d. 28 juni
202525, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 oktober
2021, nr. 2021001980, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
15 december 2021, nr. W16.21.0299, bied ik U hierbij aan. De Afdeling
advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij
de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief weergegeven aan, met
tussengevoegd mijn reactie hierop.
Bij Kabinetsmissive van 5 oktober 2021, no.2021001980, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels ter uitvoering
van EU-verordeningen op het terrein van grenzen en veiligheid (Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid), met memorie van
toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van verschillende EU-verordeningen
die gericht zijn op veilige en betere reizigersmobiliteit naar en binnen
Europa.

1

kst-36158-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

1

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Afdeling of de Afdeling advisering) aanleiding gegeven tot het maken
van opmerkingen ten aanzien van de keuze voor een aparte uitvoeringswet en de inhoud en omvang van de toelichting. Daarnaast maakt de
Afdeling opmerkingen over de bruikbaarheid van het zelfbedieningssysteem vanuit het perspectief van de burger, de noodzaak om wettelijk
vast te leggen dat de officier van justitie die optreedt als centraal
toetsingspunt onafhankelijk is ten opzichte van de officier van justitie die
de aangewezen autoriteit aanstuurt en de sanctionering van onrechtmatige gegevensverwerking. Ten slotte gaat de Afdeling in op enkele
andere privacy-gerelateerde aspecten.
In verband daarmee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting
wenselijk.
1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel
Het voorstel geeft uitvoering aan acht Europese verordeningen en de
wijzigingen daarvan op het terrein van veilige en betere reizigersmobiliteit
naar en binnen Europa. Dit betreft:
i.
de Entry-Exit System (EES)-Verordening;2
ii.
de European Travel Information and Authorisation System (ETIAS)
Verordening;3
iii.
de Schengeninformatiesysteem (SIS)-Verordening terugkeer;4
iv.
de SIS-Verordening grenscontroles;5
v.
de SIS-Verordening politiële en justitiële samenwerking in
strafzaken;6
vi.
de Verordening interoperabiliteit grenzen en visa;7

2

Verordening (EU) 2017/2226 van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2017 tot
instelling van een inreis-uitreissysteem (EES) voor de registratie van inreis- en uitreisgegevens
en van gegevens over weigering van toegang ten aanzien van onderdanen van derde landen
die de buitengrenzen overschrijden en tot vaststelling van de voorwaarden voor toegang tot
het EES voor rechtshandhavingsdoeleinden en tot wijziging van de overeenkomst ter
uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord en Verordeningen (EG) nr. 767/2008 en (EU)
nr. 1077/2011, PbEU 2017, L 327)
3
Verordening (EU) 2018/1240 van het Europees Parlement en de Raad van 12 september 2018 tot
oprichting van een Europees reisinformatie- en -autorisatiesysteem (ETIAS) en tot wijziging van
de Verordeningen (EU) nr. 1077/2011, (EU) nr. 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 en (EU)
2017/2226 (Pb EU 2018, L236) en de wijziging van die verordening bij Verordening (EU)
2021/1152 van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2021 tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1860, (EU) 2018/1861 en
(EU) 2019/817 wat betreft de vaststelling van de voorwaarden voor toegang tot andere
EU-informatiesystemen voor de doeleinden van het Europees reisinformatie- en
-autorisatiesysteem (PbEU 2021, L 249).
4
Verordening (EU) 2018/1860 van het Europees Parlement en de Raad van 28 november 2018
betreffende het gebruik van het Schengeninformatiesysteem voor de terugkeer van illegaal
verblijvende onderdanen van derde landen (PbEU 2018, L 312).
5
Verordening (EU) 2018/1861 van 28 november 2018 betreffende de instelling, de werking en het
gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van grenscontroles, tot
wijziging van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen en tot wijziging
en intrekking van Verordening (EG) nr. 1987/2006 (PbEU 2018, L 312).
6
Verordening (EU)/2018/1862 van 28 november 2018 betreffende de instelling, de werking en het
gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële en justitiële
samenwerking in strafzaken, tot wijziging en intrekking van Besluit 2007/533/JBZ van de Raad
en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1986/2006 van het Europees Parlement en de Raad
en Besluit 2010/261/EU van de Commissie (PbEU 2018, L 312).
7
Verordening (EU) 2019/817 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot
vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen de Unie-informatiesystemen op het
gebied van grenzen en visa en tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 767/2008, (EU)
2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1726 en (EU) 2018/1861 van het Europees
Parlement en de Raad, Beschikking 2004/512/EG van de Raad en Besluit 2008/633/JBZ van de
Raad (PbEU 2019, L 135).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

2

vii.
viii.

de Verordening interoperabiliteit politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie;8 en
de Visuminformatiesysteem (VIS)-Verordening;9 en

Deze verordeningen hangen nauw met elkaar en met andere Europese
verordeningen10 samen en zijn daarnaast nog aan verandering onderhevig. Delen van deze verordeningen zijn direct in werking getreden.
Andere delen zullen naar verwachting in 2022 en 2023 in werking treden.
Met dit voorstel wordt voorzien in de aanwijzing van autoriteiten die
bevoegd zijn bepaalde taken uit de verordeningen uit te voeren of in de
delegatiegrondslag voor aanwijzing bij algemene maatregelen van
bestuur. Aanvullend worden in dit voorstel verschillende aspecten van de
nationale verwerking van persoonsgegevens nader geregeld. Zo wijst de
Minister verschillende verwerkingsverantwoordelijken aan, is een
bewaartermijn opgenomen voor gegevens uit het SIS die bewaard
worden in nationale informatiesystemen en is voor het bewaren van
ETIAS-gegevens een wettelijke grondslag uitgewerkt.
Verder omvat het voorstel een geheimhoudingsplicht voor nationale
verwerkingen in het kader van de SIS-verordeningen en is voorzien in
doelstellingen voor het doorzoeken van het gemeenschappelijk identificatieregister ter identificatie van verdachten en veroordeelden door
nationale bevoegde autoriteiten. Ook wordt aan de Autoriteit persoonsgegevens (AP) de bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke boete op te
leggen indien een verwerkingsverantwoordelijke bij het verwerken van
politiegegevens of strafrechtelijke gegevens in strijd handelt met bepaalde
voorschriften uit de verordeningen.
2. Aanwijzing nationale autoriteiten
Voor de uitvoering van de SIS-Verordening grenscontroles en de
SIS-Verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken is reeds
voorzien. Daarbij zijn verschillende instanties aangewezen die het recht
hebben op toegang tot en in sommige gevallen tevens doorzoeking van
het SIS. Dat wetsvoorstel is momenteel in behandeling bij de Tweede
Kamer.11 Dit voorstel betreft een tijdelijke voorziening en zal na inwerkingtreding van de onderhavige Uitvoeringswet vervallen.12

8

Verordening (EU) 2019/818 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot
vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen de Unie-informatiesystemen op het
gebied van politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie en tot wijziging van Verordeningen (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 en (EU) 2019/816 (PbEU 2019, L 135).
9
Verordening (EG) nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008
betreffende het Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van
informatie op het gebied van visa voor kort verblijf, visa voor verblijf van langere duur en
verblijfsvergunningen (PbEU 2008, L 218) en de wijziging van die verordening bij Verordening
(EU) 2021/1134 van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2021 tot wijziging van
Verordeningen (EG) nr. 767/2008, (EG) nr. 810/2009, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU)
2018/1240, (EU) 2018/1860, (EU) 2018/1861, (EU) 2019/817 en (EU) 2019/1896 van het Europees
Parlement en de Raad, en tot intrekking van Beschikking 2004/512/EG van de Raad en Besluit
2008/633/JBZ van de Raad, met het oog op de herziening van het Visuminformatiesysteem
(PbEU 2021, L 248).
10
Zoals de Eurodac-verordening (betreffende een databank waarin vingerafdrukgegevens die
worden opgevraagd in het kader van een asielprocedure worden opgeslagen) en de
Schengengrenscode.
11
Kamerstukken II 2021/22, 35 935, nr. 4.
12
Voorstel van wet houdende tijdelijke regels ter uitvoering van voorstel van wet houdende
tijdelijke regels ter uitvoering van de SIS-verordening grenscontroles en de SIS-verordening
politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, memorie van toelichting, (Algemeen deel)
onder «Inwerkingtreding», Kamerstukken 35 935, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

3

De Afdeling ondersteunt dat de regering in lijn met het advies van de
Afdeling bij het wetvoorstel SIS 13 met het oog op de kenbaarheid en de
rechtszekerheid van regelgeving voorziet in de wettelijke grondslag voor
de aanwijzing van bevoegde autoriteiten. De Afdeling volgt ook de
opvatting van de regering dat in bepaalde gevallen het niet noodzakelijk is
om bij dit voorstel in een nationale aanwijzing te voorzien omdat dit reeds
uit het nationale recht volgt. Daarbij volgt de Afdeling echter niet de
opvatting dat nationale autoriteiten als het ware automatisch verantwoordelijk worden voor taken die de verordening toekent. 14 Aanwijzing bij
nationaal recht is in deze gevallen enkel niet nogmaals nodig omdat
bevoegde autoriteiten reeds in een eerder stadium bij wet zijn aangewezen, en gaat het om een uitbreiding van de taken van die autoriteiten.
15

De Afdeling adviseert de toelichting hierop aan te passen.
Ad 2. Aanwijzing nationale autoriteiten
Aan de opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf
3.1 van de memorie van toelichting te verduidelijken dat in een aantal
gevallen de verordeningen verwijzen naar autoriteiten genoemd in andere
Europese regelgeving, op grond waarvan in het nationale recht reeds een
aanwijzing van de bevoegde nationale autoriteit heeft plaatsgevonden.
Om die reden is het niet nodig deze autoriteiten nogmaals aan te wijzen.
De bepaling in het nationale recht krijgt wel een ander toepassingsbereik
omdat de taken van deze autoriteiten zijn uitgebreid in het Europese recht.
Ook is in deze paragraaf duidelijker toegelicht dat de verordeningen
meerdere varianten kennen in het benoemen van bevoegde autoriteiten
en wat dat betekent voor het wetsvoorstel en de aanwijzing van autoriteiten bij algemene maatregel van bestuur. Tot slot dient er hier voor de
volledigheid nog op te worden gewezen dat de inhoud van de betreffende
paragraaf naar aanleiding van onderdeel 4 van het advies van de Afdeling
is verplaatst van paragraaf 4.1 naar paragraaf 3.1. van de memorie van
toelichting.
3. Samenhang met bestaande wetten en Europese regelingen
De regels om uitvoering te geven aan de verordeningen worden deels
opgenomen in een zelfstandige wet, voor een ander deel in de Vreemdelingenwet 2000. Het voorstel regelt onderwerpen waarvoor al wetten
bestaan: naast de Vreemdelingenwet 2000 gaat het om het Wetboek van
Strafvordering (waarvan het Vijfde Boek is ingericht voor internationale en
Europese strafrechtelijke samenwerking16), de Wet politiegegevens (Wpg),
de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en de Algemene wet
bestuursrecht.
Regeling in een zelfstandige wet heeft nadelen. Het betekent immers dat
regels die op hetzelfde onderwerp betrekking hebben naast elkaar zijn
geregeld in verschillende wetten. Dat maakt het hanteren van wetten
gecompliceerd. In de toelichting wordt de keuze voor deze wetsarchitectuur echter niet toegelicht. De Afdeling acht overigens niet ondenkbaar
13

Voorstel van wet houdende tijdelijke regels ter uitvoering van de SIS-verordening grenscontroles en de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, Kamerstukken
II 2021/22, 35 935, nr. 4.
14
Toelichting, paragraaf 4.1 (Bevoegde instanties).
15
Zie onder meer artikel 3, eerste lid, vierde punt, van de ETIAS-Verordening, artikel 3, eerste lid,
derde en vijfde punt, van de EES-verordening en artikel 29 van de Verordening interoperabiliteit grenzen en visa.
16
Zo is de officier van justitie in dat Wetboek aangewezen als de autoriteit die een Europees
onderzoeksbevel en een Europees bevriezingsbevel erkent en uitvoert (artikelen 5.4.2 en 5.5.3).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

4

dat die keuze samenhangt met de nalevingsproblemen met de Wpg en de
Wjsg die in 2014 werden geconstateerd,17 en die naar verwachting pas
over drie of vier jaar kunnen zijn opgelost.18 Uit oogpunt van harmonisatie
van wetgeving zou het echter voor de hand liggen om de uitvoeringsregels op te nemen in bestaande wetten,19 zodat kan worden aangesloten
bij het stramien van die wetten.
De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren waarom de uitvoeringsregels niet zijn ondergebracht in de bestaande wetten.
Ad 3. Samenhang met bestaande wetten en Europese regelingen
Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf 1 van
de memorie van toelichting te motiveren waarom de uitvoeringsregels
niet zijn ondergebracht in bestaande wetten. De reden is dat de materie
die wordt geregeld met de verordeningen niet volledig onder een
bestaande wet is onder te brengen en domeinoverstijgend van aard is.
Daarnaast geldt dat vanwege de verknooptheid van de verordeningen
door interoperabiliteit met het verspreid regelen over verschillende
wetten de toegankelijkheid niet wordt bevorderd. Waar de te regelen
materie wel onmiskenbaar samenhangt met een bestaande wet, is er voor
gekozen de betreffende uitvoeringsartikelen in die wet onder te brengen,
namelijk in de Vreemdelingenwet 2000.
4. Inhoud en toegankelijkheid van de toelichting
De toelichting gaat uitvoerig en gedetailleerd in op de inhoud van de
verordeningen, die vooral in technische termen worden beschreven. De
inhoud van de verordeningen staat echter vast, voor de besluitvorming
door de Tweede en Eerste Kamer gaat het dan ook voornamelijk om
contextinformatie, die toegankelijker en meer op hoofdlijnen kan worden
gepresenteerd.
In de toelichting ontbreekt echter algemene informatie, die de lezer helpt
om snel te begrijpen waar het voorstel en de verordeningen over gaan. Zo
wordt wel uitvoerig ingegaan op de afzonderlijke verordeningen, maar
wordt maar beperkt ingegaan op het stelsel van de verordeningen als
geheel en de samenhang tussen de verordeningen. Ook ontbreekt een
duidelijk overzicht van verschillen tussen de verordeningen, bijvoorbeeld
wat betreft de reikwijdte (een deel van de verordeningen geldt voor de
EU-lidstaten, een ander deel voor de Schengenlanden; een deel geldt
alleen voor personen die geen Unieburgers zijn, een ander deel geldt
mede voor Unieburgers).
In de toelichting ontbreekt daarnaast een overzicht van alle betrokken en
aangewezen nationale autoriteiten. Verder wordt in de toelichting niet
ingegaan op de laatste stand van zaken in de uitvoering, zoals de
benodigde financiële dekking en digitale ontwikkelingen.
De Afdeling adviseert, met het oog op goede communicatie en verantwoording, in de toelichting algemene, verhelderende en samenvattende
informatie op te nemen, maar de technische en gedetailleerde passages te

17

Kamerstukken II 2013/14, 33 842, nr. 2, bijlage. Bij de laatste audit bleek dat de eerder
gesignaleerde knelpunten nog niet waren opgelost (Kamerstukken II 2019/20, 33 842, nr. 5,
bijlage). De nalevingsproblemen komen in de toelichting in een ander verband wel ter sprake
(toelichting, paragraaf 7 (Consultatieparagraaf), onder «Sanctionering»).
18
Kamerstukken II 2020/21, 32 761, nr. 173, p. 8–9.
19
Aanwijzing 2.45, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

5

beperken.20 Het verdient daarnaast aanbeveling de nadruk te leggen op de
laatste stand van zaken in de uitvoering en toepassing van de verordeningen in Nederland.
Ad 4. Inhoud en toegankelijkheid van de toelichting
Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies van de Afdeling is de
opzet en inhoud van de memorie van toelichting herzien met het oog op
de toegankelijkheid van de toelichting. Technische en gedetailleerde
informatie is zoveel mogelijk weggelaten indien dit niet noodzakelijk is
voor een goed begrip van de verordeningen en het wetsvoorstel en waar
nodig is verhelderende informatie opgenomen. Dit is met name in de
paragrafen 1 tot en met 6 doorgevoerd. De nadruk is gelegd op het feit dat
het gaat om uitvoering van verordeningen waarvan de inhoud reeds
vaststaat, waarbij het wetsvoorstel dient ter operationalisering van de
bepalingen van de verordeningen. De samenhang en het stelsel als geheel
van de verordeningen heeft daarbij meer aandacht gekregen.
In paragraaf 1 wordt duidelijker toegelicht wat de aanleiding is voor de
verschillende verordeningen en waar er sprake is van bestaande en waar
van nieuwe systemen en wat de samenhang is tussen deze systemen. In
de paragrafen erna is de toegankelijkheid bevorderd door eerst de
EES-verordening, de Etias-verordening en de herzieningsverordening VIS
in samenhang toe te lichten waarbij er overzichten zijn opgenomen in de
paragrafen 2.1, 2.2 en 2.3 van de memorie van toelichting van de
autoriteiten die genoemd worden in de verordeningen en de rollen die de
verordeningen aan deze autoriteiten toekennen. In de paragrafen 3.2 tot
en met 3.9 van de memorie van toelichting wordt vervolgens inzichtelijk
gemaakt welke autoriteiten dit in Nederland zijn waar het gaat om
bestaande autoriteiten, dan wel op welke wijze de aanwijzing van deze
autoriteiten geregeld gaat worden. Per verordening wordt ook steeds kort
aangegeven wat het personele en territoriale toepassingsbereik is van de
verordening, mede onder verwijzing naar de vindplaats hiervan in de
verordening zelf. In paragrafen 4.1 tot en met 4.6 komen de
SIS-verordeningen en het SIS-systeem in onderling verband aan de orde
evenals de autoriteiten die daarin een rol spelen. Tot slot wordt in
paragraaf 5 toegelicht hoe de interoperabiliteit van deze systemen werkt
zoals onder meer geregeld door de beide Verordeningen-interoperabiliteit.
Zoals verzocht door de Afdeling is tevens de laatste stand van de
uitvoering, zoals de benodigde financiële dekking en digitale ontwikkelingen, opgenomen in de paragrafen 7.1 tot en met 7.3 en 7.6.
5. Burgerperspectief: bruikbaarheid van het zelfbedieningssysteem
Volgens de toelichting kunnen personen die geen onderdaan van de
Europese Unie zijn bij het in- en uitreizen in het Schengengebied
gebruikmaken van een «zelfbedieningssysteem».21 De lidstaten hebben
hiervoor de ruimte gekregen in een verordening die de Schengengrenscode wijzigt. Het systeem houdt in dat de reiziger zelf vooraf en bij
het passeren van de grens gegevens elektronisch kan aanleveren. Het
gebruik van het zelfbedieningssysteem zal plaatsvinden onder toezicht

20

De Afdeling heeft eerder vergelijkbare opmerkingen over de toelichting gemaakt: advies van
19 mei 1994 over de Wet educatie en beroepsonderwijs, W05.94.0127, Kamerstukken II
1993/1994, 23 778, nr. B, punt 19; advies van 16 december 2009, W03.09.0217/II over de Wet
forensische zorg, Kamerstukken II 2009/2010, 32 398, nr. 4, punt G4; advies van 21 september
2016 over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 20., W04.16.0097/I, Kamerstukken
II 2016/17, 34 588, nr. 4, punt 10.
21
Toelichting, paragraaf 3.1 EES-verordening (onder Wijziging van de SGC in verband met de
invoering van het EES).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

6

van een grenswachter die oneigenlijk, frauduleus of abnormaal gebruik
van het zelfbedieningssysteem detecteert.22
Het zelfbedieningssysteem kan voordelen hebben, omdat het voor veel
mensen handiger en sneller werkt. Het is niettemin van belang dat het
altijd mogelijk is om met hulp van een medewerker de controle te
passeren, niet alleen bij oneigenlijk, frauduleus of abnormaal gebruik van
het systeem, maar ook als iemand er niet uitkomt.23
De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven hoe verzekerd zal
worden dat reizigers – waar nodig – hulp en ondersteuning krijgen bij
gebruik van het zelfbedieningssysteem.
Ad 5. Burgerperspectief: bruikbaarheid van het zelfbedieningssysteem
Naar aanleiding van het verzoek van de Afdeling om in de toelichting aan
te geven hoe verzekerd zal worden dat reizigers – waar nodig – hulp en
ondersteuning kunnen krijgen bij het gebruik van het zelfbedieningssysteem is in paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting benadrukt dat
het gebruik van deze systemen vrijwillig is. Dit volgt uit het eerste lid van
het nieuwe artikel 8ter van de Schengengrenscode. De mogelijkheid om
via een grenswachter het grensproces te doorlopen blijft bestaan. De
grenswachter die toezicht houdt op het grensproces kan een persoon die
gebruik maakt van het zelfbedieningssysteem altijd doorsturen naar een
grenswachter, dus ook indien er ondersteuning nodig is.
6. Het raadplegen van strafrechtelijke gegevens: onafhankelijke toetsing
De verordeningen regelen enkele Europese informatiesystemen. Die
systemen bevatten gegevens over reizigers binnen en tussen EU-lidstaten.
Lidstaten kunnen onder voorwaarden gegevens uit die informatiesystemen raadplegen om terroristische misdrijven en andere ernstige
strafbare feiten te voorkomen, op te sporen en te onderzoeken. In
Nederland gebeurt dit door opsporingsambtenaren (die op dit punt
opereren onder gezag van de zaaksofficier van justitie). Zij hebben de
status van aangewezen autoriteit.24
De lidstaat moet een centraal toegangspunt aanwijzen dat de aangewezen
autoriteit toegang geeft tot de informatiesystemen. Het centrale
toegangspunt houdt toezicht op de strikte naleving van de in de verordeningen aangegeven toegangsvoorwaarden. De aangewezen autoriteit en
het centrale toegangspunt kunnen deel uitmaken van dezelfde organisatie,
maar het centrale toegangspunt moet bij de uitvoering van zijn taken uit
hoofde van de verordeningen volledig onafhankelijk van de aangewezen
autoriteiten optreden.25

22

Alleen als er ook een e-gate aanwezig is, moet er op grond van de verordening voldoende
personeel aanwezig zijn om personen te helpen bij het gebruik van deze systemen. Artikelen 8
bis, 8 ter en 8 quater van Verordening 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van
9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen
(Schengengrenscode) (PbEU 2016, L 77), zoals ingevoegd in Verordening 2017/2225 van het
Europees Parlement en de Raad van 30 november 2017, PbEU 2017, L 327. Toelichting,
paragraaf 3.1 (EES-verordening), onder «Wijziging van de SGC in verband met de invoering
van het EES».
23
Advies van 15 maart 2018 over de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer,
W04.17.0190, Kamerstukken II 2018/19, 35 261, nr. 4, punt 1c.
24
Artikel 3 van het voorstel.
25
Overweging 28 van de considerans en artikel 29 van de EES-verordening. Artikel 50 van de
ETIAS-verordening. Overweging 40 van de considerans van de Wijzigingsverordening VIS en
artikel 22 terdecies van de VIS-verordening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

7

Dit Europese systeem bestaat al voor de Eurodac-verordening,26 maar
wordt nu uitgebreid tot de EES-, ETIAS- en SIS-verordeningen. Onder de
Eurodac-verordening is de rechter-commissaris aangewezen als centraal
toegangspunt,27 maar in het nieuwe stelsel krijgt de officier van justitie die
taak, bij de uitvoering van alle genoemde verordeningen.28
De AP is van oordeel dat niet de officier van justitie maar de rechtercommissaris moet worden aangewezen. De AP verwijst onder meer naar
het Prokuratuur-arrest van het Hof van Justitie van de EU,29 waarin het
Hof nader heeft omschreven wat verstaan moet worden onder onafhankelijkheid op strafrechtelijk gebied. Aanwijzing van de rechter-commissaris
klemt te meer, nu het hier gaat om biometrische gegevens, die een
bijzondere bescherming behoeven, zo merkt de AP op.30
In het voorstel is hieraan niet tegemoetgekomen. Volgens de toelichting
ziet de door de verordeningen vereiste onafhankelijkheid specifiek op
onafhankelijkheid ten opzichte van de aangewezen autoriteiten. Het
college van procureurs-generaal zorgt ervoor dat de toetsing wordt
uitgevoerd door een officier van justitie die niet bij de zaak is betrokken in
het kader van tegenspraak en zorgvuldigheid.31
De Afdeling constateert dat de verordeningen weliswaar niet verlangen
dat het centrale toegangspunt een onafhankelijke rechterlijke autoriteit is,
maar wel dat de onafhankelijkheid ten opzichte van de aangewezen
autoriteit verzekerd moet zijn.32 Die onafhankelijkheid wordt niet
gewaarborgd in het voorstel zelf, maar alleen door de wijze waarop het
college van procureurs-generaal via interne instructies of werkwijzen
bepaalt welke officier van justitie met de toetsing zal worden belast.
De verordeningen worden daarmee onvoldoende uitgevoerd in bindende
nationale voorschriften. De Afdeling adviseert, in ieder geval wettelijk vast
te leggen dat de officier van justitie die optreedt als centraal
toetsingspunt, onafhankelijk is ten opzichte van de officier van justitie die
de aangewezen autoriteit aanstuurt.33
Ad 6. Het raadplegen van strafrechtelijke gegevens: onafhankelijke
toetsing
In navolging van het advies van de Afdeling wordt wettelijk vastgelegd
dat de officier van justitie die optreedt als centraal toegangspunt (hierna:
CTP), onafhankelijk is ten opzichte van de officier van justitie die de
aangewezen autoriteit aanstuurt. Dit is opgenomen in het nieuw voorge26

Artikel 106a van de Vreemdelingenwet 2000.
Het loopt formeel via artikel 126nd van het Wetboek van Strafvordering. Dat de rechtercommissaris een machtiging verleent is geregeld in artikel 126nf, derde lid.
28
Artikel 4 van het voorstel.
29
HvJEU 2 maart 2021, Prokuratuur C-746/18, ECLI:EU:C:2021:152, punt 51–58.
30
Autoriteit persoonsgegevens van 19 mei 2021 over de concept-Uitvoeringswet
EU-verordeningen grenzen en veiligheid, p. 7–9.
31
Toelichting, paragraaf 4.2 (Toegang voor wetshandhaving (centraal toegangspunt)), onder
«Uitvoering in het wetsvoorstel»; paragraaf 7 (Consultatieparagraaf), onder «Officier van
justitie als centraal toegangspunt voor rechtshandhaving».
32
De verordeningen bepalen uitdrukkelijk dat de aangewezen autoriteit en het centrale
toegangspunt deel mogen uitmaken van dezelfde organisatie. Geen institutionele maar
organisatorische onafhankelijkheid dus.
33
De Afdeling heeft eerder voor de hulpofficier van justitie benadrukt dat, als deze een toetsende
bevoegdheid heeft, hij die bevoegdheid moet kunnen uitoefenen met voldoende distantie tot
het opsporingsonderzoek (advies van de Afdeling van 28 november 2014 over het voorstel om
de hulpofficier toe te staan de aanhouding buiten heterdaad te bevelen, Kamerstukken II
2014/15, 34 159, 4, punt 6; advies van 4 november 2020 over de Innovatiewet Strafvordering,
W16.20.0202, Kamerstukken II II 2020/21, 35 869, nr. 4, punt 6c).
27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

8

stelde tweede lid van artikel 4. Tevens is de memorie van toelichting
geactualiseerd doordat inmiddels duidelijk is dat het CTP kan worden
ondergebracht binnen het Expertteam van het Openbaar Ministerie. Het
Expertteam maakt deel uit van Team Internationaal van het Landelijk
Parket. Dit Team Internationaal is belast met afhandeling van in- en
uitgaande rechtshulp. Het behandelt verzoeken van het buitenland aan
Nederland en adviseert en ondersteunt officieren van het Landelijk Parket
in hun samenwerking met het buitenland. Binnen het Team Internationaal
worden geen eigen, nationale onderzoeken gedaan. Het zal dan ook niet
kunnen voorkomen dat de CTP-OvJ in een eigen zaak een beoordeling
moet doen nu deze OvJ immers geen eigen zaken doet. Dit is opgenomen
in paragraaf 3.9 van de memorie van toelichting.
7. Sanctionering van onrechtmatige gegevensverwerking
De lidstaten moeten zorgen dat elk gebruik van gegevens dat niet strookt
met de verordeningen, de AVG, de Richtlijn gegevensbescherming
opsporing en vervolging (RGB) en het nationale recht, strafbaar is met
doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.34 Het gaat daarbij
om gegevensverwerking door de overheid zelf. De AP kan bij overtredingen boetes opleggen. Volgens de toelichting is dit sanctieregime al
geregeld bij de implementatie van de AVG en de RGB. Op het gebied van
opsporing en vervolging is een en ander geregeld in de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg).35
Bij de implementatie van de RGB in de Wpg en de Wjsg heeft zowel de AP
als de Afdeling advisering opgemerkt dat te weinig overtredingen werden
gesanctioneerd met bestuurlijke boetes en dat de hoogte van de boetes te
laag was. De Afdeling constateerde dat er op beide punten een discrepantie was met de regeling van de bestuurlijke boetes in de AVG, terwijl
de regering het standpunt had ingenomen dat de overheid hierin niet
anders moet worden behandeld dan het bedrijfsleven.36 In zijn advies
over het voorliggende voorstel merkt de AP op dat de discrepantie met de
implementatie van de AVG slechts gedeeltelijk is weggenomen.37
In de toelichting wordt nu opgemerkt dat al langer duidelijk is dat de Wpg
en de Wjsg moeten worden herzien. Het toezicht op de naleving van de
regels inzake gegevensverwerking en de sanctionering zal opnieuw
worden bekeken in het kader van deze herziening. Er is daarom geen
aanleiding om nu over te gaan tot de door de AP gewenste reparatie,
aldus de toelichting.38
In regels ter uitvoering van de verordeningen is dus voorzien, maar de
regering erkent zelf dat de naleving van die regels tekortschiet. Dat
onderstreept hoe belangrijk het is dat de AP, waar het gaat om de
handhaving van de verordeningen, in ieder geval de beschikking krijgt
over doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties. De regering
erkent dat ook daarin nog onvoldoende wordt voorzien, maar wil het
verbeteren van het sanctiestelsel gelijk op laten lopen met de algehele
herziening van de Wpg en de Wjsg. Zij verwacht, zoals ter sprake kwam in
34

Bijvoorbeeld artikel 48 van de EES-Verordening, artikel 62 van de ETIAS-Verordening, en
artikel 41 van de Eurodac-Verordening. De bewoordingen zijn niet in alle verordeningen
hetzelfde, maar de strekking is dat wel.
35
Toelichting, paragraaf 5.4 (Rechtsmiddelen gegevensbescherming), onder «Sanctionering».
Artikel 35c Wpg; artikelen 27, 39c, 51, 51d en 51h Wjsg. Op twee punten zijn wel nieuwe regels
nodig.
36
Advies van 22 december 2017, W16.17.0366, Kamerstukken II 2017/18, 34 889, nr. 4, punt 5.
37
Autoriteit persoonsgegevens van 19 mei 2021 over de concept-Uitvoeringswet
EU-verordeningen grenzen en veiligheid, p. 4–7.
38
Toelichting, paragraaf 7 (Consultatie paragraaf), onder «Sanctionering».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

9

punt 3, dat het totale herzieningsproces drie tot vier jaar in beslag zal
nemen.
Voor het overgrote deel zullen de verordeningen van toepassing worden
op een datum die door de Europese Commissie in samenspraak met de
lidstaten wordt bepaald. De regering verwacht dat de verordeningen van
toepassing zullen worden tussen februari 2022 en december 2023.39
Dat doet vermoeden dat de herziening van de Wpg en de Wjsg pas na die
tijd voltooid zal worden. Het roept de vraag op of met de huidige
wetgeving voldaan wordt aan de plicht om EU-verordeningen correct uit
te voeren en daarmee of het verstandig is de herziening van de sanctieregeling te laten wachten op de algehele herziening.
De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en het voorstel
zo nodig aan te vullen.
Ad 7. Sanctionering van onrechtmatige gegevensverwerking
De Afdeling gaat in haar advies in op de implementatie van de Richtlijn
gegevensbescherming opsporing en vervolging (RGB) in de Wet
politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
(Wjsg) en verwijst daarbij onder meer naar de opmerkingen die de
Afdeling in haar advies heeft gemaakt bij de implementatie van de RGB.
De Afdeling refereert vervolgens aan de aangekondigde herziening van de
Wpg en de Wjsg en werpt de vraag op of het verstandig is op deze
herziening te wachten nu deze ook relevant is voor de sanctionering van
de verordeningen die het wetsvoorstel betreffen. In de versie van de
memorie van toelichting behorende bij bijgaand wetsvoorstel zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering werd gerefereerd aan een
herziening van de Wpg en de Wjsg zoals aangekondigd in de brief van de
Minister voor Rechtsbescherming van 19 november 2020 (Kamerstukken II
2020/21, 32 761, nr. 173). Na het uitbrengen van het advies door de
Afdeling op onderhavig voorstel is deze laatstgenoemde brief niet meer
de meest actuele stand van zaken. Inmiddels is namelijk bij brief van de
Minister voor Rechtsbescherming van 29 maart 2022 aan de Tweede
Kamer (Kamerstukken II 2021/22 32 761, nr. 218) uiteengezet waarom er nu
geen nieuwe integrale gegevenswet komt met generieke bepalingen voor
de opsporing, vervolging en de tenuitvoerlegging. Wel worden daarin de
vervolgstappen en aspecten uiteengezet waarin de komende tijd op wordt
ingezet. Zo wordt aangekondigd dat op korte termijn wordt geïnventariseerd voor zowel de Wpg als de Wjsg wat noodzakelijke wijzigingen zijn.
Alhoewel de Afdeling er terecht op wijst dat de wijze waarop de RGB
geïmplementeerd is in de Wpg en de Wjsg ook relevant is voor de
EU-verordeningen grenzen en veiligheid geldt dat het niet voor de hand
ligt om in nationale regelgeving ter uitvoering van deze richtlijn verschillende regels te stellen. De Wpg en de Wjsg vormen het toepasselijke
kader voor de verwerking van gegevens op het terrein van opsporing en
vervolging, ook waar het gaat om de verwerking van politiegegevens of
justitiële of strafvorderlijke gegevens op basis van een van de verordeningen. Deze trajecten dienen dan ook gescheiden te blijven.

39

Toelichting op artikel 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

10

8. Andere privacyaspecten
a. Een Privacy Impact Assessment
Uit de toelichting blijkt dat er bij dit voorstel geen Privacy Impact Analyse
(PIA) is uitgevoerd omdat op grond van de verordeningen er geen nieuwe
categorieën persoonsgegevens zullen worden verwerkt. De verordeningen
geven volgens de regering tevens strikte regels over de doelen van
verwerking van de persoonsgegevens waarbij geen beleidsruimte is om
nationale keuzes te maken. 40 Uitgangspunt is dat een PIA wordt
uitgevoerd indien systematisch en op grote schaal bijzondere of strafrechtelijke gegevens worden verwerkt. 41
De Afdeling merkt op dat uitvoering van de verordeningen leidt tot
nieuwe (of uitgebreidere) vormen van verwerkingen van gegevens in
nationale systemen. Bovendien is er in verschillende gevallen ruimte om
nationale keuzes te maken, zoals het uiteenzetten van de doelstellingen en
de bewaartermijnen.42
De Afdeling adviseert een PIA uit te voeren voor de verwerking van
gegevens in nationale systemen. De Afdeling adviseert voorts de
resultaten van de PIA in de toelichting op te nemen en het voorstel zo
nodig aan te passen.
Ad 8a. Een Privacy Impact Assessment
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is er een PIA uitgevoerd
op het wetsvoorstel waar het gaat om de in het voorstel opgenomen
wijziging van artikel 107 de Vreemdelingenwet 2000, nu deze bepaling een
verwerking van persoonsgegevens bevat. Deze PIA ziet op dit specifieke
onderdeel van het wetsvoorstel. Alle andere verwerkingen van persoonsgegevens vloeien immers rechtstreeks voort uit de verordeningen. Voor
die laatstgenoemde verwerkingen geldt dat in het kader van de
ingebruikname van de verschillende Europese systemen de nationale
bevoegde autoriteiten die met deze systemen gaan werken PIA’s
verrichten die daar op gericht zijn en om die reden ook meer specifiek zijn.
Daarin worden tevens de aandachtspunten die met de PIA op bijgaand
wetsvoorstel zijn gesignaleerd meegenomen en nader uitgewerkt. Het
voorgaande is opgenomen en nader toegelicht in paragraaf 8.1 van de
memorie van toelichting.
b. Rechten van de betrokkenen
Door de verwevenheid van verordeningen en de verschillende informatiesystemen is de kans groot dat het voor betrokkenen onduidelijk wordt tot
wie men zich in een concreet geval kan richten wanneer zij een beroep
doen op bepaalde rechten op grond van de AVG, zoals een verzoek om
inzage of tot correctie van opgeslagen gegevens. In de toelichting bij het
voorstel wordt dit belang onderkend43 maar wordt ook benadrukt dat de
40

Toelichting, paragraaf 5.3 (Gevolgen voor de privacy).
Zie Rijksmodel gegevensbeschermings-effectbeoordeling rijksdienst (PIA), p. 6 en het
Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving, 7. Wat zijn de gevolgen? (onder «Privacy
Impact Assessment»).
42
Zo is in het voorstel een bewaartermijn opgenomen voor gegevens uit het SIS die bewaard
worden in nationale informatiesystemen en is voorzien in doelstellingen voor het doorzoeken
van het gemeenschappelijk identificatieregister ter identificatie van verdachten en veroordeelden door nationale bevoegde autoriteiten.
43
Toelichting, paragraaf 5.2 (Verwerkingsverantwoordelijkheid) onder «SIS-verordening
terugkeer, SIS-verordening grenscontroles en SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken».
41

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

11

werkprocessen die hiervoor moeten worden ingericht nog worden
onderzocht met alle betrokken ketenpartners. Vanuit het oogpunt van de
praktische waarborging van de rechten van betrokkenen acht de Afdeling
van belang dat hierover reeds voor zover mogelijk duidelijkheid wordt
verschaft in de toelichting bij het wetsvoorstel. Daarbij kan ook worden
aangegeven hoe invulling wordt gegeven aan de verplichting om
algemene voorlichting te geven over het SIS.44
De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.
Ad 8b. Rechten van betrokkenen
De Afdeling wijst er terecht op dat het voor betrokkenen van belang is om
te weten tot wie men zich in een concreet geval kan richten wanneer een
beroep wordt gedaan op bepaalde rechten van de AVG. Om die reden is in
navolging van het advies van de Afdeling in paragraaf 8.4 van de
memorie van toelichting ingegaan op de rechten van betrokkenen per
verordening. In die paragraaf wordt tevens ingegaan op de wijze waarop
invulling wordt gegeven aan de verplichting tot het geven van
voorlichting over het SIS. De nadere inrichting wordt verder uitgewerkt in
de verschillende werkprocessen van de autoriteiten die het betreft,
waarbij het belang van de burger centraal zal worden gesteld.
c. Aanwijzing van de verwerkingsverantwoordelijken bij ministeriële
regeling
Op grond van het wetsvoorstel wordt in bepaalde gevallen de verwerkingsverantwoordelijke aangewezen bij ministeriële regeling.45 Delegatie
van regelgevende bevoegdheid aan de Minister kan passend zijn als het
gaat om voorschriften van administratieve aard of uitwerking van details
van een regeling.
Met de regering deelt de Afdeling de opvatting dat het voor betrokkenen
van groot belang is te weten wie de verwerkingsverantwoordelijke is,
zodat betrokkenen onder meer het recht op inzage en correctie kunnen
uitoefenen.46 De Afdeling is daarom van oordeel dat aanwijzing van de
verwerkingsverantwoordelijke juist een belangrijk onderdeel van de
uitvoering van de EU-verordeningen betreft. Ook gelet op de aard van de
gegevens die op basis van de EES-verordening en de VIS-verordening
worden verwerkt, ligt de keuze voor een instrument dat met meer
procedurele waarborgen is omkleed voor de hand. Daarom is de Afdeling
van oordeel dat de betreffende verwerkingsverantwoordelijken bij
algemene maatregel van bestuur dienen te worden aangewezen.
De Afdeling adviseert de grondslag voor delegatie van regelgevende
bevoegdheid in licht van het voorgaande aan te passen, evenals de
toelichting.
Ad 8c. Aanwijzing van de verwerkingsverantwoordelijken bij ministeriële
regeling
Het advies van de Afdeling om de verwerkingsverantwoordelijken bij
algemene maatregel van bestuur aan te wijzen is overgenomen en
verwerkt in het voorgestelde artikel 5. De toelichting is op dit punt
eveneens aangepast.

44

Artikel 19 SIS-Verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.
Artikel 6 Voorstel (aanwijzing verwerkingsverantwoordelijke EES) en artikel 7 Voorstel
(aanwijzing verwerkingsverantwoordelijke VIS).
46
Toelichting, paragraaf 5.2 Verwerkingsverantwoordelijkheid.
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

12

9. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ad 9. Redactionele opmerkingen
Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is, waar aangewezen,
gevolg gegeven. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele
andere redactionele wijzigingen en verbeteringen door te voeren in het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Mede naar aanleiding van de
onder punt 8a van het advies aan de orde gekomen PIA, is de wijziging
van artikel 107 van de Vreemdelingenwet 2000 nader ingekaderd.
Ik moge U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

13

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State betreffende no.W16.21.0299/II
–

In artikel 2 de verwijzing naar de Wijzigingsverordening ETIAS
schrappen, aangezien verwijzingen naar EU-rechtshandelingen in
beginsel alle latere wijzigingen omvatten (aanwijzing 9.10 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).
– Het begrip «Europese verordeningen die betrekking hebben op
biometrische gegevens» (nu opgenomen in artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000) overbrengen naar hoofdstuk 8, paragraaf 1, van die
wet, aangezien het begrip alleen voorkomt in die paragraaf (nu alleen
in artikel 106a, na wetswijziging ook in artikel 107).
– De transponeringstabellen opnemen aan het slot van de toelichting
(aanwijzing 9.12, toelichting, Ar), en de tabellen actualiseren op basis
van de geconsolideerde versies.
– In de transponeringstabellen gericht verwijzen naar passages in de
toelichting (zo is «paragraaf 5 van de toelichting» weinig nauwkeurig:
die paragraaf telt 9 bladzijden).
Bij de transponeringstabel voor de «Verordeningen interoperabiliteit» de
nummers van de twee (identieke) verordeningen vermelden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 158, nr. 4

14