Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 637

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 november 2015
Met deze brief informeer ik u over de stand van zaken van de spoorbudgetten voor beheer, onderhoud en vervanging (BOV). Op 15 september
2015 bent u geïnformeerd over de uitkomsten van de audit van PwC c.s.
op de meerjarige budgetten voor BOV van ProRail en het hieruit volgende
potentieel tekort van € 475 miljoen in de periode 2018–2028 en de
kostenbesparende maatregelen die ProRail daarvoor uitwerkt1. In de
afgelopen weken heb ik informatie ontvangen van ProRail over de
verwachte realisatie 2015 en de prognose voor 2016. Deze informatie
verstrek ik u hierbij vooruitlopend op verwerking in de reguliere begrotingscyclus, zodat ik deze met uw Kamer kan bespreken tijdens het AO
ProRail.
Vooropgesteld moet worden dat er zaken in het financieel beheer bij
ProRail niet goed gaan. Ook de in deze brief gepresenteerde onderuitputting is een voorbeeld van de te verbeteren financiële beheersing en
samenwerking tussen ProRail en mijn departement. Bij beide organisaties
zijn acties in gang gezet om de benodigde verbeteringen te realiseren.
Door de jaren heen zijn de genoemde problemen slechts moeizaam
verbeterd. Dat is voor mij aanleiding om de situatie rond ProRail, inclusief
de cultuur en sturingsrelatie, de komende periode fundamenteler te
bekijken. Over mijn analyse en aanpak zal ik u parallel aan de kabinetsreactie op de Parlementaire Enquête Fyra nader informeren.
Onderbesteding
Uit de nieuwe informatie van ProRail blijkt dat er op de verstrekte
BOV-subsidie voor 2015 tussen de € 100 à € 160 miljoen aan onderbesteding wordt verwacht. Mede naar aanleiding hiervan heeft ProRail de
verwachte uitgaven voor 2016 aanzienlijk naar beneden bijgesteld om tot
1

kst-29984-637
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Kamerstuk 29 984, nr. 621

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 637

1

een reëel uitgavenniveau te komen. Hierdoor valt de subsidieaanvraag
voor 2016 ca. € 175 miljoen lager uit dan nu in de begroting is
opgenomen. Onderbesteding op de budgetten van ProRail is een
terugkerend verschijnsel. Uit de audit van PwC c.s. blijkt dat het in de
afgelopen vijf jaar gaat om gemiddeld € 172 miljoen per jaar, op een
gemiddelde subsidie van € 1.262 miljoen.
Doorschuiven van vervangingen
Een deel van de onderbesteding heeft betrekking op het doorschuiven van
(vervangings)investeringen. Voor 2015 gaat het om ca. € 90 miljoen en
voor 2016 om ca. € 175 miljoen. Deze middelen blijven in de toekomst
benodigd en schuiven door naar 2017 en 2018.
Het doorschuiven van vervangingen is eveneens als structureel fenomeen
gesignaleerd in de audit van PwC c.s. De oorzaken hiervan zijn divers: het
niet verkrijgen van treinvrije perioden, vertraging in aanbestedingsprocedures, onvoldoende capaciteit in de markt en de bemensing etc. PwC c.s.
hebben geconstateerd dat het doorschuiven van vervangingen niet tot
achterstallig onderhoud aan het spoor heeft geleid, maar dat er wel een
risico bestaat dat een deel van de vervangingen niet is meegenomen in de
uitgavenreeksen van ProRail voor toekomstige jaren. De omvang van dit
risico wordt momenteel door ProRail in beeld gebracht. ProRail zal
hierover begin 2016 rapporteren, tegelijkertijd met de uitwerking van de
11 besparingsmaatregelen uit het audit rapport van PwC c.s. over het
potentieel tekort van € 475 miljoen. Hierna zal ik uw Kamer informeren
over de vervolgstappen. In de verdere uitwerking van de besparingsmaatregelen zal ik ook meewegen in hoeverre deze kunnen leiden tot minder
uitstel van vervangingen en daarmee onderuitputting.
Meevallers
Een ander deel van de onderbesteding betreft meevallers zoals het
definitief vervallen van activiteiten of het goedkoper uitvallen van
werkzaamheden. Voor 2015 is de verwachting dat het gaat om een bedrag
tussen de € 35 tot € 70 miljoen. Deze meevallers worden na het
vaststellen van de definitieve subsidie teruggevorderd door IenM en
toegevoegd aan de investeringsruimte spoor.
Ook deze teruggave is een terugkerend onderdeel van de onderbesteding
bij ProRail. Hierop is reeds actie ondernomen. PwC c.s. hebben in hun
audit de onderbesteding van de afgelopen jaren geanalyseerd en
beoordeeld of er sprake is van een dusdanig structurele meevaller dat een
bijstelling van de financiële meerjarenreeksen van ProRail nodig is. Zij
komen tot een correctie van € 17 miljoen per jaar, die ProRail voor de
jaren vanaf 2016 heeft verwerkt in de subsidieaanvraag 2016.
Potentieel tekort
Naast het doorschuiven van vervangingen meldt ProRail in de subsidieaanvraag 2016 een oplopend potentieel tekort op de meerjarenreeksen.
Dit wordt veroorzaakt door de indexatie naar prijspeil 2015 en het
verwerken van een aantal risico’s in de reeksen.
Indexatie
ProRail houdt in de meerjarenreeksen voor beheer, onderhoud en
vervanging rekening met een indexatie van ca. 1,3% voor 2015. Dit is
gebaseerd op het langjarig gemiddelde van de overheidsindex (IBOI) (à
1,5%) en voor de contracten voor klein onderhoud op de daarin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 637

2

opgenomen indexatieregeling met de aannemers. De beschikbare
budgetten op het Infrastructuurfonds zijn voor 2015 meerjarig gecompenseerd met de IBOI 2015 à 0,4%. Dit verschil in prijspeil 2015 leidt tot een
indexatieverschil voor de periode tot en met 2028 van € 151 miljoen,
ofwel circa € 8 miljoen per jaar.
Over dit verschil is mijn ministerie, mede naar aanleiding van aanbevelingen uit het PwC-rapport over indexering, met ProRail in gesprek. Een
van de aanbevelingen van PwC c.s. is namelijk dat ProRail en het
Ministerie van IenM heldere afspraken maken over de handelwijze in het
geval dat IenM de door ProRail benodigde indexatie niet (volledig)
uitkeert.
Mijn inzet is om dit indexatieverschil niet te laten leiden tot een
verzwaring van de opgave van de kostenbesparende maatregelen voor
het potentieel tekort. Ook wil ik ProRail tijdig duidelijkheid bieden over de
beschikbare middelen voor indexatie. Tegelijkertijd constateer ik dat
indexatiepercentages jaarlijks wisselen en daarmee steeds leiden tot een
fluctuerend beeld van het potentieel tekort. Daarom zal ik met ProRail ook
afspraken maken over bandbreedtes waartussen acceptabele indexatieverschillen kunnen optreden, zowel in positieve als in negatieve zin. Ik zal
uw Kamer begin 2016 nader informeren over deze afspraken.
Risico’s
Aanvullend op het potentiële tekort hebben PwC c.s. in het auditrapport
(Kamerstuk 2998, nr. 621) ook een aantal risico’s benoemd die kunnen
leiden tot hogere uitgaven in de toekomst. Ten behoeve van deze risico’s
heb ik op de investeringsruimte Spoor € 400 miljoen. gereserveerd. Uit de
subsidieaanvraag 2016 van ProRail blijkt dat ProRail een aantal van de
genoemde risico’s in de uitgavenreeksen tot en met 2028 heeft verwerkt,
omdat zij deze onvermijdelijk acht. In totaal gaat het om € 263 miljoen.
Het betreft meerkosten voor de vervanging van de Oosterdokbruggen in
Amsterdam. Daarnaast is in de huidige reeksen nog uitgegaan van zowel
lagere kosten als van een hogere gebruiksvergoeding voor de Betuweroute in de toekomstige jaren. De verwachting is dat deze ontwikkelingen
zich niet zullen voordoen. Ook is er sprake van incidenteel hogere
uitgaven op de Betuweroute, zoals het oplossen van de zettingsproblematiek. Ten slotte moet met ingang van 2015 de BTW op de gebruiksvergoeding Betuweroute door IenM worden gecompenseerd, vanwege de
overgang van Keyrail naar ProRail. Deze risico’s maken onderdeel uit van
de risico’s waarvoor € 400 miljoen is gereserveerd. De verwerking van
deze risico’s in de reeksen van ProRail leidt dus niet tot een verzwaring
van het potentieel tekort.
Ten slotte, in september bent u geïnformeerd over het potentiële tekort op
de BOV-reeksen van 2018 tot en met 2028 van in totaal € 475 miljoen
(Kamerstuk 29 984, nr. 621). Zoals ook blijkt uit de informatie in deze brief
gaat het hier om een getal dat niet stil staat. Dat is ook de realiteit bij een
budget van € 13 miljard van 2018 tot en met 2028. Zoals hierboven
aangegeven blijf ik het bedrag van € 475 miljoen aanhouden als
uitgangspunt voor de uitwerking van de kostenbesparende maatregelen.
Daarbij maak ik aanvullende afspraken met ProRail over structurele
aandachtspunten zoals indexatieverschillen en het doorschuiven van
vervangingen. Uiteraard houd ik daarnaast de ontwikkeling van het
potentieel tekort goed in de gaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 637

3

Begin 2016 zal ProRail aan mij rapporteren over de uitwerking van de
kostenbesparende maatregelen, waarna ik uw Kamer zal infomeren over
de vervolgstappen en de afspraken met ProRail.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
S.A.M. Dijksma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 984, nr. 637

4