Beleidsdoorlichting - artikel 12 (hoofdstuk IX)
Schatkistbankieren en betalingsverkeer Rijk

December 2018

Ministerie van Financiën

Korte Voorhout 7 | Den Haag
Postbus 20201 | 2500 EE | Den Haag

1

Inhoudsopgave

Samenvatting en conclusies .............................................................................................................. 3
1

Inleiding .................................................................................................................................... 6

2

Overzicht van het beleidsterrein ................................................................................................ 8
2.1

Afbakening van het beleidsterrein............................................................................................. 8

2.2

Aanleiding van het gevoerde beleid .......................................................................................... 9

2.2.1

Ontstaansgeschiedenis en ontwikkeling schatkistbankieren ...................................................... 9

2.2.2

Doelstellingen beleid en verantwoordelijkheid Rijksoverheid................................................... 14

2.2.3

Actualiteit aanleiding ......................................................................................................... 15

2.3
2.3.1

Beschikbare instrumenten schatkistbankieren ...................................................................... 18

2.3.2

Ontwikkeling gebruik ........................................................................................................ 21

2.3.3

Ontwikkeling rentetarieven ................................................................................................ 28

2.3.4

Rendement en risico schatkistbankieren .............................................................................. 33

2.4
3

Het beleidsterrein ................................................................................................................. 17

De uitgaven en ontvangsten .................................................................................................. 37

Analyse .................................................................................................................................... 40
3.1

Eerder uitgevoerd onderzoek ................................................................................................. 40

3.2

Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid ........................................................................ 43

3.3

Maatregelen om doeltreffendheid en doelmatigheid verder te verhogen ...................................... 48

3.4

Verkenning beleidsopties bij minder beschikbare middelen ........................................................ 50

3.5

Verbeterparagraaf ................................................................................................................ 54

3.6

Aanbevelingen vorige beleidsdoorlichting ................................................................................ 55

Bijlagen ........................................................................................................................................... 58
Bijlage A: Extern oordeel beleidsdoorlichting schatkistbankieren en betalingsverkeer Rijk ......................... 58
Bijlage B: Werking zero-balancing...................................................................................................... 59

2

Samenvatting en conclusies
In deze beleidsdoorlichting is het volledige artikel 12 ‘kasbeheer’ doorgelicht en wordt ook de wijziging van de
Wet financiering decentrale overheden (fido) geëvalueerd. Het kasbeheer bestaat uit twee onderdelen:
betalingsverkeer van het Rijk en schatkistbankieren.
Het betalingsverkeer van het Rijk
Het betalingsverkeer van het Rijk wordt door commerciële banken uitgevoerd. Periodiek wordt hiertoe het
betalingsverkeer, dat verdeeld is over vier percelen, aanbesteed. Het ministerie van Financiën coördineert deze
aanbestedingen. Door de aanbesteding worden banken geprikkeld om hun diensten tegen een zo gunstig
mogelijke prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden. De afgelopen jaren zijn drie aanbestedingen geweest,
waarbij in de aanbestedingen hogere eisen zijn gesteld aan de dienstverlening. Deze aanbestedingen hebben
geleid tot kostenbesparingen voor het Rijk. Door de introductie van een speciaal arrangement is het voor
deelnemers van schatkistbankieren ook mogelijk te profiteren van de lagere kosten voor het betalingsverkeer.
Dit arrangement is tot stand gekomen met de huisbankier van het Rijk en ingesteld om tegemoet te komen aan
deelnemers, die aangaven hogere kosten te hebben voor het betalingsverkeer door invoering van het
schatkistbankieren.
Schatkistbankieren
Schatkistbankieren houdt in dat deelnemers hun liquide middelen aanhouden op een rekening-courant of voor
bepaalde tijd in deposito bij het ministerie van Financiën. Deelnemers die verplicht deelnemen aan
schatkistbankieren zijn agentschappen (als onderdeel van het Rijk), sociale fondsen, rechtspersonen met een
wettelijke (of publieke) taak (RWT’s) en de decentrale overheden. Onderwijsinstellingen zijn niet verplicht tot
deelname, maar kunnen besluiten vrijwillig deel te nemen. De belangrijkste beleidswijziging sinds de vorige
beleidsdoorlichting is dat decentrale overheden middels een wijziging van de Wet financiering decentrale
overheden (fido), in 2013 verplicht zijn om overtollige middelen in de schatkist aan te houden. Zij mogen niet
roodstaan of lenen uit de schatkist.
De wijziging van de Wet fido is in deze beleidsdoorlichting ook geëvalueerd. De verlaging van de destijds hoge
EMU-schuld naar een houdbaar niveau was de directe aanleiding voor het verplicht schatkistbankieren door
decentrale overheden. De economische crisis rechtvaardigde destijds deze ingreep door het Rijk in de
autonomie van de decentrale overheden.
Door schatkistbankieren verlaat publiek geld de schatkist pas op het moment dat het wordt uitgegeven. De
basisgedachte achter schatkistbankieren is dat door het samenbrengen van de financieringsbehoefte en de
overtollige middelen binnen de collectieve sector de balans van de overheid zo kort mogelijk wordt gehouden.
Op deze manier wordt voorkomen dat onderdelen van de overheid bij een bank lenen, terwijl anderen hun
overtollige middelen daar hebben uitstaan.
Schatkistbankieren draagt daarmee bij aan de volgende doelstellingen:
a)

b)

c)

Reductie van de EMU-schuld omdat door schatkistbankieren de externe financieringsbehoefte van de
collectieve sector daalt. Tegoeden die door deelnemers bij het Rijk worden aangehouden in plaats van bij
een commerciële partij, verlagen namelijk de financieringsbehoefte van de collectieve sector. Wanneer
onderdelen van de collectieve sector gaan lenen bij de schatkist in plaats van bij een financiële instelling
dan leidt dat niet tot een verhoging van de EMU-schuld.
Minimalisatie van het risico voor de onderdelen van de collectieve sector die overtollige middelen hebben.
Ook zonder schatkistbankieren zijn er regels gericht op prudent middelenbeheer die bijdragen aan
risicoreductie. Door schatkistbankieren wordt het risico echter nog verder verlaagd doordat de Nederlandse
Staat een van de veiligste plekken is om middelen aan te houden. Tegenover dit lagere risico staat in
principe een lager rendement voor de deelnemers.
Doelmatiger kasbeheer voor deelnemers. Deelnemers met een leenfaciliteit hebben lagere rentekosten
omdat het ministerie van Financiën tegen lagere rentetarieven uitleent dan commerciële partijen.

Deze effecten van schatkistbankieren gelden voor de collectieve sector als geheel. Voor afzonderlijke
onderdelen van de collectieve sector - Rijk, RWT’s, onderwijsinstellingen, decentrale overheden - kunnen (de

3

waardering van) de effecten verschillen. Dit kan met name relevant zijn voor de onderdelen die (I) beschikken
over overtollige middelen en daarover zonder schatkistbankieren een hoger rendement zouden kunnen
realiseren, of (II) een grote autonomie kennen. Het laatste betekent dat met name voor de decentrale
overheden en onderwijsinstellingen het relevant is om ook geïsoleerd te bezien wat de effecten zijn van
schatkistbankieren.
Voor de verschillende onderdelen van de collectieve sector had schatkistbankieren de volgende effecten:









Doordat de agentschappen verplicht deelnemen aan schatkistbankieren is de EMU-schuld ultimo 2017 2,3
miljard euro (0,3 procent bbp) lager. Over dit bedrag wordt tevens minder risico gelopen dan het geval zou
zijn geweest als dit bij commerciële partijen had uitgestaan. De uitstaande leningen (eind 2017 6,4 miljard
euro) van de agentschappen zouden zonder het schatkistbankieren buiten de schatkist om gefinancierd
moeten worden bij commerciële partijen. Dit zou hogere kosten in de vorm van hogere rentetarieven met
zich mee hebben gebracht.
Door de verplichte deelname van sociale fondsen wordt de EMU-schuld ultimo 2017 verlaagd met 3,7
miljard euro (0,5 procent bbp). Aan het eind van 2017 staan de sociale fondsen in totaal 18,4 miljard euro
rood. Deze roodstand zou zonder het schatkistbankieren bij commerciële partijen uitstaan, en daarmee tot
een gelijke EMU-schuld leiden, maar met hogere kosten voor de collectieve sector tot gevolg.
Ultimo 2017 werd door het aanhouden van liquide middelen door RWT’s in de schatkist een EMUschuldreductie bereikt van 6 miljard euro (0,8 procent bbp).
Onderwijsinstellingen zijn niet verplicht tot schatkistbankieren. Onderwijsinstellingen dragen ultimo 2017
voor 2,3 miljard euro (0,3 procent bbp) bij aan de reductie van de EMU-schuld. Onderwijsinstellingen
hebben tezamen circa 7,8 miljard euro aan liquide middelen (per ultimo 2016). Hiervan wordt 29 procent
in de schatkist aangehouden. Het overige deel wordt aangehouden bij commerciële partijen in de markt.
De leningen die onderwijsinstellingen in de schatkist hebben afgesloten (eind 2017 1,4 miljard euro)
zorgen voor lagere kosten in de financiering van vaste activa van onderwijsinstellingen,
onderwijsinstellingen hebben ook leningen bij commerciële partijen.
Decentrale overheden zijn sinds de wijziging van de Wet fido verplicht deelnemer aan schatkistbankieren.
Sinds de verplichtstelling is het saldo van de liquide middelen dat decentrale overheden in de schatkist
aanhouden gestegen naar 9,5 miljard euro aan het eind van 2017 (1,3 procent bbp). Voor 2013, toen
decentrale overheden vrijwillig konden deelnemen, was de omvang van de middelen die vrijwillig werden
aangehouden in de schatkist 1,1 miljard euro (eind 2012). De provincies leveren ultimo 2017 met 6,1
miljard euro relatief het grootste aandeel in het schatkistbankieren door decentrale overheden.
Tabel: uitstaande middelen, leningen en roodstand deelnemers schatkistbankieren (in miljarden euro)
Ultimo 2017

In % bbp

Agentschappen
Positief saldo (overtollige middelen)

2,3

Leningen en roodstand

-6,4

0,3%

Sociale Fondsen
Positief saldo (overtollige middelen)
Leningen en roodstand

3,7

0,5%

-18,4

RWT’s en overig
Positief saldo (overtollige middelen)

6,0

Leningen en roodstand

-4,2

0,8%

waarvan onderwijsinstellingen
Positief saldo (overtollige middelen)

2,3

Leningen

-1,4

0,3%

Decentrale overheden
Positief saldo (overtollige middelen)

9,5

1,3%

Totaal positief saldo

21,5

3,0%

Totaal leningen en roodstand

-29,0

4

De uitvoering van schatkistbankieren
Voor het optreden van de effecten van schatkistbankieren is het van belang dat schatkistbankieren op een
gebruikersvriendelijke en doelmatige manier wordt uitgevoerd. In 2016 heeft een klanttevredenheidsonderzoek
onder de deelnemende instellingen plaatsgevonden. Uit de enquête blijkt dat de algemene opinie van de
respondenten ten aanzien van schatkistbankieren redelijk positief is. Met name het contact en de
internetfaciliteit scoren relatief hoog en van de producten scoort de depositofaciliteit en de borgtocht het
hoogst. Uit de enquête komt een aantal suggesties waarvan de meesten als verbetervoorstel zijn overgenomen.
Uit deze beleidsdoorlichting komen nog andere mogelijkheden ter verbetering van de uitvoering naar voren. Zo
zijn er decentrale overheden die structureel lenen (of rood staan) bij commerciële partijen. Het
schatkistbankieren van deze deelnemers leidt niet tot schuld- en risicoreductie maar wel tot administratieve
lasten. Andere verbetermogelijkheden betreffen het verhogen van het drempelbedrag voor decentrale
overheden (het maximale bedrag dat buiten de schatkist mag worden aangehouden) en het digitaliseren van
het proces schatkistbankieren, waardoor de dienstverlening van de deelnemers wordt vergroot en het aantal
handmatige handelingen wordt verminderd.
De waardering van de effecten van schatkistbankieren.
Schatkistbankieren heeft voor de collectieve sector als geheel geleid tot reductie van de EMU-schuld,
kostenvoordelen en reductie van risico’s. Zo is de EMU-schuld gereduceerd met 21,5 miljard euro en wordt over
dat bedrag ook minder risico gelopen. Door schatkistbankieren kunnen veel deelnemers goedkoper lenen, wat
ten gunste komt aan de uitoefening van hun publieke taak. Door de wijziging van de Wet fido worden er meer
publieke middelen van decentrale overheden (verplicht) in de schatkist aangehouden. Dit heeft geleid tot een
bijdrage aan de reductie van de EMU-schuld van circa 9,5 miljard euro in 2017 door decentrale overheden. De
invoering van het verplicht schatkistbankieren heeft daarmee bijgedragen aan het beoogde doel. De EMUschuld bedraagt in 2018 53,1 procent van het bbp en laat een dalende trend zien.
Dat neemt niet weg dat schatkistbankieren voor individuele deelnemers ook nadelen kan hebben. Voor twee
groepen van deelnemers zijn die nadelen met name relevant: onderwijsinstellingen en decentrale overheden.
Onderwijsinstellingen zijn niet verplicht tot schatkistbankieren en wegen zelf de voordelen van
schatkistbankieren af tegen de nadelen. Die afweging leidt er – blijkbaar - toe dat 29 procent van de liquide
middelen wel in de schatkist worden aangehouden, en 71 procent niet. Voor decentrale overheden geldt dat
door de verplichting tot schatkistbankieren zij niet langer de mogelijkheid hebben om een eigen beleid te
voeren met betrekking tot het uitzetten van overtollige middelen. Naast deze meer principiële discussie of het
verplichtende karakter past binnen de bestuurlijke verhoudingen - ook in een context van een substantieel
lagere EMU-schuld - heeft schatkistbankieren in de praktijk het nadeel dat het rendement op overtollige
middelen lager is. Hier staat een lager risico tegenover.
Het vergt een politieke weging of het wenselijk is om het verplichtende karakter van schatkistbankieren in het
licht van bovenstaande aan te passen.

5

1

Inleiding

Met een beleidsdoorlichting wordt periodiek onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van het gevoerde beleid. Deze beleidsdoorlichting heeft betrekking op artikel 12 ‘Kasbeheer’ van hoofdstuk IX
van de Rijksbegroting (Financiën en Nationale Schuld).
Artikel 12 regelt het schatkistbankieren en het betalingsverkeer van het Rijk. Het betalingsverkeer is echter een
klein onderdeel van het artikel en krijgt daardoor minder aandacht in deze beleidsdoorlichting.
Schatkistbankieren houdt in dat instellingen hun publieke liquide middelen aanhouden bij het ministerie van
Financiën. Het doel van schatkistbankieren is te zorgen voor een doelmatig en risicoarm kasbeheer van het Rijk
en de deelnemers en een reductie van de EMU-schuld. Het betalingsverkeer bestaat onder andere uit het door
het ministerie van Financiën periodiek aanbesteden van de verschillende percelen waarin het betalingsverkeer
is verdeeld.
De belangrijkste beleidswijziging die in deze beleidsdoorlichting aan de orde zal komen is de verplichte
deelname van de decentrale overheden aan schatkistbankieren sinds eind 2013. Deze beleidsdoorlichting wordt,
conform toezegging van de minister van Financiën, gebruikt om de wijziging van de wet financiering decentrale
overheden (Wet fido) te evalueren. Hiertoe is voor deze beleidsdoorlichting een klankbordgroep ingesteld van
vertegenwoordigers van de decentrale overheden, de koepelorganisaties VNG, IPO en UvW en de BNG.
Een beleidsdoorlichting heeft de vorm van een syntheseonderzoek; op basis van bestaand bron- en
onderzoeksmateriaal wordt teruggekeken op het in de afgelopen jaren gevoerde beleid. De vorige
beleidsdoorlichting dateert uit 2014. In de afgelopen jaren is op een aantal terreinen uitvoering gegeven aan de
beleidsaanbevelingen van de vorige beleidsdoorlichting; deze beleidsdoorlichting staat daar bij stil en komt met
nieuwe beleidsaanbevelingen.
Deze beleidsdoorlichting is tot stand gekomen op basis van de Kamerbrief Opzet en vraagstelling
beleidsdoorlichting 20181, die op 11 september 2017 naar de Tweede Kamer is verstuurd. Conform de Regeling
Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) heeft een onafhankelijke deskundige, de heer P.M.M. Timmer van de
Nederlandsche Bank, zijn oordeel over de totstandkoming en de inhoud van de beleidsdoorlichting geschreven.
Zijn oordeel is tot stand gekomen op basis van conceptversies van het rapport, opgevraagde aanvullende
achtergrondinformatie, gevoerde gesprekken en bijgewoonde stuurgroep vergaderingen. Het onafhankelijke
oordeel is opgenomen als bijlage.
In deze beleidsdoorlichting staan de RPE eisen uit 2018 centraal. De RPE schrijft voor dat 15 onderzoeksvragen
moeten worden beantwoord. Ieder van die vragen zal in de beleidsdoorlichting behandeld worden.

1

Tweede Kamer, 2016-2017, Kamerstuk 31935 nr. 42

6

Onderzoeksvragen
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de beleidsdoorlichting?
Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?
Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?
Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?
Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor andere
partijen?
7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?
8. Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid geëvalueerd en
om welke redenen?
9. Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid en
onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de toekomst te
evalueren.
10. In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?
11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?
14. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid verder te
verhogen?
15. In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de middelen op het
(de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?

Dit rapport bevat in totaal vijf hoofdstukken. Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van het beleidsterrein, beschrijft
de motivering van het gevoerde beleid en bespreekt de bijbehorende uitgaven. Hoofdstuk 3 gaat kort in op
eerder uitgevoerd onderzoek en bevat de beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.

7

2

Overzicht van het beleidsterrein

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van het beleidsterrein ’Kasbeheer’. Het hoofdstuk begint met een afbakening
van het beleidsterrein. Paragraaf 2.2 geeft de aanleiding waarom schatkistbankieren is ingevoerd en wat
daarbij de overwegingen en doelstellingen waren. Hierbij wordt uitgebreid aandacht besteed aan de invoering
van verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden in 2013. Vervolgens beschrijft paragraaf 2.3 hoe
schatkistbankieren in de praktijk werkt en wat de aard en samenhang is van de ingezette instrumenten.
Paragraaf 2.4 geeft een overzicht van de uitgaven die met schatkistbankieren gepaard gaan en de
onderbouwing van deze uitgaven. De vragen zoals opgenomen in de kaders aan het begin van ieder hoofdstuk
komen overeen met de onderzoeksvragen uit de RPE.
2.1

Afbakening van het beleidsterrein

1.
2.

Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de beleidsdoorlichting?
Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?

In deze beleidsdoorlichting wordt artikel 12 ‘Kasbeheer’ van de begroting van Financiën en Nationale Schuld
geëvalueerd over de periode van 2014 tot en met 2017. Het artikel bestaat uit twee verschillende, maar aan
elkaar gerelateerde beleidsterreinen, namelijk het schatkistbankieren en het betalingsverkeer van het Rijk. De
totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit drie onderdelen: rente, leningen en mutaties in rekeningcourant en deposito’s.
Bij schatkistbankieren heeft de Minister van Financiën een beleidsmatige en uitvoerende rol.
Schatkistbankieren houdt in dat deelnemers, waaronder ministeries, agentschappen, sociale fondsen, RWT’s, en
decentrale overheden, hun liquide (overtollige) publieke middelen en beleggingen aanhouden bij het ministerie
van Financiën (de schatkist) en niet langer bij private partijen buiten de schatkist. Middelen kunnen worden
aangehouden via een rekening-courant of in één of meerdere deposito’s worden vastgezet voor bepaalde tijd.
Voor bepaalde groepen instellingen is het mogelijk om leningen af te sluiten bij de schatkist ten behoeve van
investeringen in vaste activa of rekening-courantkrediet op te nemen om tijdelijke liquiditeitstekorten op te
vangen.
Toen de beleidsdoorlichting 2014 werd geschreven deden de decentrale overheden nog maar kort mee aan
schatkistbankieren. Deze beleidsdoorlichting besteedt daarom uitdrukkelijk aandacht hieraan. De wet verplicht
schatkistbankieren, en daarbij de verplichte deelname van decentrale overheden, is in december 2013 in
werking getreden2. Als gevolg van deze wet zijn de doelstellingen van het verplicht schatkistbankieren voor
decentrale overheden en de bepalingen omtrent het verplicht schatkistbankieren opgenomen in de Wet
financiering decentrale overheden (fido).
Bij het betalingsverkeer van de rijksoverheid heeft de Minister van Financiën, als centrale kasbeheerder,
een coördinerende rol. De werkzaamheden van het betalingsverkeer van het Rijk bestaan onder andere uit het
periodiek opnieuw aanbesteden van de verschillende percelen waarin het betalingsverkeer is verdeeld. Andere
werkzaamheden bestaan uit:






2

Het verlenen van toestemming om een andere rekening bij een bank te openen;
Het verlenen van toestemming om bij een andere bankinstelling te bankieren dan de aangewezen
bankinstellingen;
Het verlenen van toestemming om rekeningen in vreemde valuta aan te houden;
Erop toe te zien dat de met een bank gemaakte afspraken worden nagekomen;
Het verlenen van toestemming voor automatische incasso door derden ten laste van bankrekeningen
van de ministeries en de colleges.

Staatsblad, Jaargang 2013, Nr. 530

8

Het betalingsverkeer van het Rijk wordt meegenomen in deze beleidsdoorlichting, waarbij uiteraard rekening
wordt gehouden met de bijzondere kenmerken hiervan zoals vertrouwelijkheid van informatie verkregen via de
aanbestedingen en de inhoud van contracten.
2.2
3.
4.

Aanleiding van het gevoerde beleid
Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?

2.2.1 Ontstaansgeschiedenis en ontwikkeling schatkistbankieren
Teneinde de treasury-functie van het Rijk doelmatiger in te richten, werd in de jaren tachtig een begin gemaakt
met een vorm van centralisering van publieke middelen bij ministeries. Dit werd geïntegreerd middelenbeheer
genoemd. Daarvoor had ieder ministerie zijn eigen betaalrekeningen bij banken. Die rekeningen werden door
het ministerie van Financiën voorgefinancierd. Hierdoor stond bij marktpartijen (banken) steeds op talrijke
bankrekeningen geld uit, terwijl het ministerie van Financiën die middelen in dezelfde markt aantrok.
Het geïntegreerd middelenbeheer is uitgegroeid tot schatkistbankieren, waaraan de ministeries de eerste
verplicht gestelde deelnemers waren. Artikel 4.17 van de Comptabiliteitswet 2016 bepaalt dat alle liquide
middelen van het Rijk ‘in ’s Rijks schatkist’ worden aangehouden. Hetzelfde artikel bepaalt dat de minister van
Financiën verantwoordelijk is voor het beheer van de ‘centrale kassen van ’s Rijks schatkist’ en per begroting
één of meer rekeningen-courant aanhoudt tussen het ministerie van Financiën en de ministeries. De opzet die
is gekozen voor het schatkistbankieren kan vergeleken worden met de wijze waarop binnen grote
ondernemingen het cash management – als onderdeel van de treasury-functie – is georganiseerd in een
‘concerntreasury’.
Ook de agentschappen van ministeries zelf, zoals het KNMI, het Rijksvastgoedbedrijf en het Centraal Justitieel
Incassobureau, zijn verplicht deelnemer aan schatkistbankieren. In de Regeling agentschappen is bepaald dat
agentschappen verplicht moeten deelnemen aan schatkistbankieren door hun middelen aan te houden op een
rekening-courant bij het ministerie van Financiën3. Dezelfde regeling bepaalt dat agentschappen kunnen lenen
bij de schatkist en gebruik kunnen maken van een rekening-courantkrediet dat de mogelijkheid biedt om rood
te staan op de rekening-courant.
Na de ministeries en agentschappen is het schatkistbankieren uitgebreid met zowel verplichte als vrijwillige
deelnemers. Sinds 1997 bankieren sociale fondsen verplicht in de schatkist. Vooruitlopend daarop bestond er
een systeem waarin de liquiditeitsposities van sociale fondsen met elkaar verevend werden. Op die manier werd
voorkomen dat het ene fonds overschotten moest uitzetten, terwijl een ander fonds voor tekorten krediet
moest opnemen. De externe financieringsbehoefte daalde hierdoor. In Tabel 1 staan alle sociale fondsen
samengevat, alsmede de organisaties waardoor ze beheerd worden en de wetten waarin de wettelijke basis
voor schatkistbankieren kan worden gevonden. In de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) en de
Zorgverzekeringswet (Zvw) wordt bepaald dat alle middelen van de fondsen moeten worden aangehouden op
een rekening-courant bij het ministerie van Financiën. In de Wfsv wordt overigens geen motivatie genoemd
voor het deelnemen van de sociale fondsen aan schatkistbankieren. Wel kan gezegd worden dat het systeem
van schatkistbankieren een logische voortzetting is van het stelsel van verevening dat voordien gold.4

3

Staatscourant 2012, Nr. 20668
In de toelichting bij de wet Wfsv (2004) wordt slechts aangegeven dat hiermee wordt aangesloten bij de bestaande praktijk
uit de Wet Suwi uit 2001, terwijl in de toelichting bij die wet alleen wordt gezegd dat wordt aangesloten bij de bestaande
situatie van het Landelijk Instituut sociale verzekeringen (Lisv)
4

9

Tabel 1: sociale fondsen die deelnemen aan schatkistbankieren

Fonds

Uitgaven

Beheerd
door

Wettelijke
basis SKB

Algemeen Ouderdomsfonds

AOW

SVB

Wfsv

Algemeen Nabestaandenfonds

Anw

SVB

Wfsv

Fonds langdurige zorg

Wlz

ZiN

Wfsv

Zorgverzekeringsfonds

Zvw

ZiN

Zvw

Sectorfondsen

WW, ZW, WGA

UWV

Wfsv

Algemeen Werkloosheidsfonds

WW, ZW, re-integratie

UWV

Wfsv

Uitvoeringsfonds voor de Overheid

ZW, WAZO, WGA overheid

UWV

Wfsv

Arbeidsongeschiktheidsfonds

WAO, WIA, WAZ, WAZO

UWV

Wfsv

Werkhervattingskas

WGA, ZW

UWV

Wfsv

In 2004 is het systeem van schatkistbankieren uitgebreid tot rechtspersonen met een wettelijke taak
(RWT’s) en rechtspersonen met een publieke taak (RPT’s). RWT’s zijn verantwoordelijk voor de
uitoefening van wettelijke taken, maar zijn geen onderdeel van het Rijk. RPT’s voeren een publieke taak uit die
niet wettelijk is geregeld5. De activiteiten van dergelijke rechtspersonen worden gefinancierd met publieke
middelen in de vorm van een rijksbijdrage of via opbrengsten uit wettelijke heffingen. Decentralisatie en
verzelfstandiging hebben er in de loop van de tijd toe geleid dat steeds meer taken van de rijksoverheid belegd
zijn bij entiteiten die op afstand van het Rijk zijn geplaatst. De publieke geldstromen die lopen via dergelijke
instellingen zijn navenant toegenomen. Om te waarborgen dat publiek geld efficiënt en risicoarm wordt
beheerd, heeft het kabinet in 2001 besloten om RWT’s te laten schatkistbankieren6. De wettelijke basis van de
aanwijzing van deelnemers aan schatkistbankieren staat in artikel 5.1 van de Comptabiliteitswet (CW) 2016. Dit
artikel geeft de minister van Financiën de bevoegdheid om bepaalde rechtspersonen aan te wijzen die hun
collectieve middelen moeten aanhouden in de schatkist. Op basis van de artikelen 5.5 en 5.6 van de CW 2016
kunnen deze rechtspersonen ook lenen bij de schatkist respectievelijk een rekening-courantkrediet krijgen. Als
motivering wordt aangegeven dat doordat RWT’s bij de schatkist tegen relatief gunstige leenvoorwaarden
kunnen lenen de doelmatigheid van de financiering van de door RWT’s uitgevoerde publieke taken wordt
vergroot7. Het daadwerkelijk aanwijzen van rechtspersonen voor schatkistbankieren gebeurde tot en met 2017
via het Aanwijzingsbesluit rechtspersonen met een beperkte kasbeheerfunctie8. In deze regeling worden niet
alleen individuele rechtspersonen aangewezen, maar staan ook enkele categorieën rechtspersonen die zelf
mogen besluiten of ze vrijwillig willen deelnemen aan schatkistbankieren. De belangrijkste categorie vrijwillige
deelnemers zijn bekostigde onderwijsinstellingen9 en bijvoorbeeld ook de verzelfstandigde Rijksmusea en de
particuliere justitiële jeugdinrichtingen (PJJI’s). Op aandringen van de Eerste Kamer is in 2002 besloten om
onderwijsinstellingen niet verplicht te laten schatkistbankieren in verband met strijdigheid van de vrijheid van
onderwijs.
De overige deelnemers die deelnemen aan schatkistbankieren bestaat uit een klein aantal vrijwillige
deelnemers (maar die geen RWT of RPT zijn) en uit enkele overige relaties. Voor de vrijwillige deelnemers geldt
dat deze van de minister van Financiën toestemming hebben om hun collectieve middelen in de schatkist aan te
houden. De minister van Financiën kan dit toestaan op basis van artikel 5.4 van de Comptabiliteitswet 2016.
Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de Sociaal Economische Raad en het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting
Nederlandse Gemeenten. Deze deelnemers mogen niet lenen of rood staan bij de schatkist.

5

Voorbeelden van RPT’s zijn het Nationaal Restauratiefonds en het Nationaal Groenfonds. RWT’s en RPT’s worden in de
beleidsdoorlichting als een groep (RWT’s) beschouwd.
6
Deze beslissing is destijds mede genomen in reactie op een rapport van de Algemene Rekenkamer over vermogensvorming
van instellingen op afstand van het Rijk. Tweede Kamer, 1999-2000, Kamerstuk 27066, nr. 2
7
Comptabiliteitswet 2016 Staatsblad 2017, Nr. 139
8
Staatscourant 2014, Nr. 27599. Vanaf 2018 wordt de aanwijzing, namens de Minister van Financiën, gedaan door het
Agentschap van het ministerie van Financiën, die dit op de website www.dsta.nl publiceert.
9
Onderwijsinstellingen zijn rechtspersonen met een wettelijke taak, maar omdat deze een categoriale uitzondering vormen
binnen het schatkistbankieren wordt deze groep in de beleidsdoorlichting apart behandeld.

10

Decentrale overheden
Sinds eind 2013 zijn decentrale overheden verplicht hun overtollige middelen aan te houden in de schatkist.
Onder decentrale overheden worden niet alleen alle provincies, gemeenten en waterschappen verstaan, maar
ook alle gemeenschappelijke regelingen die de vorm van een openbaar lichaam hebben10. De verplichting voor
decentrale overheden om te schatkistbankieren is opgenomen in de Wet fido (Wet financiering decentrale
overheden). De Wet fido dateert uit 2001 en verschaft decentrale overheden het kader voor hun
financieringsbeleid. In de bestuurlijke en financiële verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden
speelt de autonomie van de decentrale overheden een belangrijke rol. In de grondwet, gemeentewet,
provinciewet en waterschapswet is geregeld dat het uitgangspunt is dat decentrale overheden (gemeenten,
provincies en waterschappen) autonoom zijn ten aanzien van hun bestuur en huishouding. Tegelijkertijd is
geregeld dat het Rijk in bijzondere gevallen in het openbaar belang gemotiveerd bij en krachtens wet regels
kan stellen. In het wetsvoorstel komt het belang dat hieraan wordt gehecht op verschillende punten tot
uitdrukking.
Vrijwillig schatkistbankieren
Decentrale overheden hadden sinds 2004 de mogelijkheid om hun middelen vrijwillig in de schatkist te stallen.
Hier werd weinig gebruik van gemaakt. In het najaar van 2008 werden decentrale overheden aan vergrote
financiële risico’s blootgesteld als gevolg van het faillissement van een aantal buitenlandse banken, hoewel zij
binnen de kaders van de toen geldende Wet fido opereerden. Deze problemen met banktegoeden vormden voor
het kabinet de aanleiding om te bezien welke maatregelen de risico’s op uitzettingen van decentrale overheden
zouden kunnen verminderen. Zo werd de regelgeving ten aanzien van het uitzetten van gelden door decentrale
overheden aangescherpt. Met het wijzigen van de regeling Ruddo van de Wet fido was het uitzetten van liquide
middelen alleen nog toegestaan bij financiële instellingen, die over tenminste een A-rating beschikten en die
gevestigd waren in een lidstaat die ten minste beschikte over een AA-rating. Beide ratings moesten zijn
afgegeven door ten minste twee ratingbureaus.11 Tevens kondigde de staatssecretaris van BZK aan dat er een
onderzoek zou plaatsvinden naar het stimuleren van de vrijwillige deelname van decentrale overheden aan
schatkistbankieren zodat zij minder financieel risico zouden lopen12. In de kabinetsreactie op het
onderzoeksrapport13 stelt het kabinet dat schatkistbankieren inclusief leenfaciliteit de risico’s voor decentrale
overheden vermindert en voor de collectieve sector als geheel financieel voordelig kan zijn. Tegelijkertijd gaf
het kabinet aan de zorgen uit het rapport te delen dat er potentieel sprake is van negatieve consequenties voor
de sectorbanken BNG en NWB en de bij deze sectorbanken achterblijvende klanten (waaronder
woningcorporaties en zorginstellingen), als grote aantallen decentrale overheden besluiten tot lenen uit de
schatkist14. Het kabinet was op dat moment in demissionaire status en liet het aan het volgende kabinet
hierover een definitief besluit te nemen.
Verplicht schatkistbankieren
Het kabinet Rutte I nam bij regeerakkoord geen besluit over het schatkistbankieren door decentrale overheden.
In april 2012 valt het kabinet na mislukte onderhandelingen over de begroting 2013 en wordt besloten om
schatkistbankieren te verplichten. Nederland is op dat moment in een recessie en in de ontstane politieke
situatie sluiten VVD, CDA en PVV, D66, GroenLinks en de ChristenUnie een begrotingsakkoord teneinde het
EMU-saldo terug te brengen naar maximaal -3 procent en de EMU-schuld te doen dalen naar een houdbaar
niveau aangezien de EMU-schuld zonder ingrijpen dreigde op te lopen naar 76 procent. De ernst van de situatie
vroeg om snelle en ingrijpende beslissingen, zodat volgende generaties niet met enorme schulden zouden
worden opgezadeld. Het akkoord behelsde een aanvullend pakket van hervormingen, ombuigingen en
lastenmaatregelen. Ingrijpende maatregelen, die iedereen in Nederland zouden treffen. Een van de
maatregelen die wordt aangekondigd is het verplicht schatkistbankieren zonder leenfaciliteit voor gemeenten,

10

Andere vormen van gemeenschappelijke regelingen hebben geen rechtspersoonlijkheid, en dus geen eigen middelen.
Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo), 2009. Staatscourant 2009, nr. 65
12
Brief van de minister van Financiën en de staatssecretaris van BZK, Tweede Kamer, 2008-2009, Kamerstuk 31371, nr. 219.
13
Onderzoek Rebel Group, 2010. Het onderzoek is te vinden als bijlage de brief van de minister van Financiën, Tweede Kamer,
2009-2010, Kamerstuk 32362, nr. 1 (bijlage 61137).
14
Brief van de minister van Financiën, Tweede Kamer, 2009-2010, Kamerstuk 32362, nr. 1.
11

11

provincies en waterschappen15 zodat medeoverheden geen risico lopen op hun uitzettingen en omdat dit een
verlagend effect zal hebben op de EMU-schuld (zie Box 1).
Box 1: Effect schatkistbankieren, EMU-schuld en financieringsbehoefte van het Rijk
EMU-schuld
Schatkistbankieren heeft een verlagend effect op de EMU-schuld. De EMU-schuld bestaat uit alle schulden
van de collectieve sector aan entiteiten buiten de overheid. De collectieve sector bestaat uit: het Rijk,
decentrale overheden, sociale fondsen, en RWT’s. De schuldverhoudingen tussen onderdelen van de
collectieve sector onderling tellen niet mee voor de berekening van de EMU-schuld, aangezien deze partijen
onderdeel zijn van de collectieve sector.
Wanneer een deelnemer aan schatkistbankieren geld verplaatst van een private bankrekening naar de
schatkist, dan gebruikt het Rijk dit geld om schuld af te lossen. De financieringsbehoefte en hierdoor de
externe schuld van het Rijk, en daarmee van de overheid, daalt. Het Rijk heeft wel een nieuwe schuld aan
de deelnemer, maar deze schuld telt niet mee in de berekening van de EMU-schuld aangezien de deelnemer
ook een onderdeel van de collectieve sector is.
Wanneer een deelnemer leent via schatkistbankieren in plaats van bij de private sector, dan moet het Rijk
meer lenen. De externe schuld van het Rijk stijgt, maar tegelijkertijd daalt de externe schuld van de
deelnemer. De nieuwe schuld van de deelnemer aan het Rijk via schatkistbankieren telt niet mee voor de
EMU-schuld, aangezien dit een schuld is binnen de collectieve sector. De EMU-schuld blijft dus gelijk, maar
wordt tegen lagere kosten gefinancierd.
Door de consolidatie van overtollige middelen en schulden is de externe financieringsbehoefte van de
collectieve sector kleiner. De maatregel is daarmee geen cosmetische of boekhoudkundige exercitie, maar
levert een fundamentele bijdrage aan de kredietwaardigheid van Nederland.
Financieringsbehoefte van het Rijk
De financieringsbehoefte van het Rijk kan zowel dalen als stijgen door schatkistbankieren. Alle middelen die
door de deelnemers zijn weggezet via schatkistbankieren verlagen de financieringsbehoefte van het Rijk.
Alle middelen die via schatkistbankieren door de deelnemers zijn geleend verhogen de
financieringsbehoefte van het Rijk.

Het kabinet acht het van groot belang dat de EMU-schuld op een houdbaar niveau wordt gebracht en in ieder
geval onder de Europese norm van 60 procent, zodat een evenwichtige verdeling van de schuld over generaties
plaats zal vinden en een krachtig signaal wordt afgegeven aan de financiële markten ten gunste van de
reputatie en kredietwaardigheid van Nederland16. Verplicht schatkistbankieren draagt bij aan deze beoogde
schuldreductie (zie Box 1).De verwachting ten tijde van het begrotingsakkoord (oktober/november 2012) is dat
de effecten voor de EMU-schuld op termijn ca. 15-29 miljard euro (2½ - 4½ procent bbp) kunnen zijn. Bij het
indienen van het wetsvoorstel wordt na consultatie met de decentrale overheden op basis van CBS-cijfers dit
percentage neerwaarts bijgesteld en ingeschat dat de meest realistische aanname op dat moment is dat de
EMU-schuld met ca. 3 procent van het bbp kan dalen (17 tot 20 miljard euro)17 18. De koepelorganisaties van de
decentrale overheden (de VNG, het IPO en de UvW) stellen op basis van een consultatie bij de leden uit te
blijven gaan van een effect op de schuldreductie van ruim 8 miljard euro (1,3 procent van het bbp). Dit bedrag
is met name lager omdat de koepels niet een dergelijk hoog bedrag aan overtollige middelen zagen en
verwachtten dat overtollige middelen de komende jaren voor een deel zullen worden ingezet voor

15

Begrotingsakkoord 2013: Verantwoordelijkheid nemen in crisistijd van 25 mei 2012.
Memorie van Toelichting van de wijziging van de Wet financiering decentrale overheden in verband met het rentedragend
aanhouden van liquide middelen in ’s Rijks schatkist (verplicht schatkistbankieren). Tweede Kamer, 2012-2013, Kamerstuk
33540, nr 3.
17
Idem.
18
Een overzicht van het wetsvoorstel en alle stukken die zijn ingebracht tijdens de parlementaire behandeling is te vinden in
dossier 33.540 van de Eerste Kamer.
16

12

investeringen. De leenfaciliteit wordt, conform de eerdere conclusies van het rapport uit 2010, niet opengesteld
voor decentrale overheden. De verlaging van de EMU-schuld naar een houdbaar niveau is de directe aanleiding
voor het verplicht schatkistbankieren door decentrale overheden. De economische crisis die de aanleiding
vormde voor de maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013 zoals het verplichte schatkistbankieren,
rechtvaardigde het ingrijpen in de autonomie van de decentrale overheden via het gelijknamige wetsvoorstel.
Verder werd bij het indienen van het wetsvoorstel ook teruggegrepen op de aanleiding voor het eerdere
onderzoeksrapport van de Rebel Group naar vrijwillig schatkistbankieren, namelijk dat de risico’s die decentrale
overheden met hun overtollige publieke middelen lopen door schatkistbankieren worden geminimaliseerd.
Vanwege de eenvoud van de beleggingsinstrumenten wordt tevens een positief effect verwacht op de efficiëntie
van de bedrijfsvoering van decentrale overheden19.
Neveneffecten verplicht schatkistbankieren
In de consultatie van het wetsvoorstel tonen de koepelorganisaties van decentrale overheden zich bijzonder
kritisch over het voorstel om tot verplicht schatkistbankieren over te gaan20 21. De decentrale overheden zien
het verplichtende karakter als aantasting van hun grondwettelijke autonomie en daarmee gaat het in tegen het
principe ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Het Rijk stelt gerechtigd te zijn om de autonomie van de
decentrale overheden als nationale wetgever te beperken vanwege het doel dat wordt gediend en omdat de
gevolgen van de maatregel beperkt en proportioneel worden geacht22. Ook vragen de koepelorganisaties
aandacht voor de rentederving waar decentrale overheden mee geconfronteerd zullen worden, waarbij hun
schattingen variëren van totaal 135 tot 400 miljoen euro per jaar.
Het Rijk geeft aan in de Memorie van Toelichting bij de wijziging Wet fido dat in zijn algemeenheid naarmate de
looptijd van uitzettingen langer is en meer (tegenpartij- en markt)risico wordt gelopen, het rendement voor
decentrale overheden zonder schatkistbankieren hoger is en dat er door schatkistbankieren zeker sprake zal
zijn van rentederving. De exacte mate van rentederving is echter lastig in te schatten. Dit komt omdat
nauwelijks inzicht bestaat in de looptijd en het risicoprofiel van beleggingsportefeuilles van decentrale
overheden en het niet mogelijk is de rentetarieven zoals die in de toekomst zullen gelden, te voorspellen. De
aanname wordt gedaan dat er een rentenadeel van maximaal 0,5 procent zal optreden voor lange beleggingen
in staatsobligaties, gegeven de observatie dat decentrale overheden prudent beleggen. Voor korte portefeuilles
wordt het renteverlies groter geacht omdat op dat moment de Nederlandse staatsrentes op het korte eind rond
0 procent liggen en omdat voor periodes gelijk aan of korter dan 3 maanden voor de geoorloofde beleggingen
lagere ratingvereisten gelden. De relatief hoge rendementen die in het verleden gerealiseerd konden worden,
acht het kabinet enkel bereikbaar door overmatig meer risico te accepteren. De rentederving wordt door de
Staat als beperkt gekwalificeerd en tevens in verhouding tot het mindere risico. Een claim van de decentrale
overheden om voor de rentederving gecompenseerd te worden, wordt dan ook afgewezen.
Behalve mogelijke rentederving gaven de koepels aan hogere administratieve lasten te verwachten. Het kabinet
was van oordeel dat de vrees van aanzienlijke administratieve lasten als gevolg van de introductie van
schatkistbankieren ongegrond is. Ervaringen van bestaande klanten leren dat de administratieve lasten
nauwelijks toenemen of zelfs dalen omdat de middelen automatisch worden afgeroomd naar de rekeningcourant die bij het ministerie van Financiën wordt aangehouden. Het kabinet verwacht van de deelname aan
schatkistbankieren een positief effect op de efficiëntie van de bedrijfsvoering van decentrale overheden. Als
gevolg van het aanhouden van middelen bij het Rijk voert een decentrale overheid een risicoarm kasbeheer. Dit
bespaart middelen en tijd binnen decentrale overheden. Ook wat betreft de administratieve lasten acht het
kabinet dan ook financiële compensatie niet nodig aangezien de ervaringen van bestaande klanten leren dat de
administratieve lasten nauwelijks toenemen of zelfs dalen.
De koepels wijzen er tevens op dat de mogelijkheden die decentrale overheden op dat moment hebben om hun
overtollige middelen te beleggen al minder risicovol zijn geworden door de aanscherping van de Regeling

19

Memorie van Toelichting van de wijziging van de Wet financiering decentrale overheden in verband met het rentedragend
aanhouden van liquide middelen in ’s Rijks schatkist (verplicht schatkistbankieren). Tweede Kamer, 2012-2013, Kamerstuk
33540, nr 3.
20
Idem.
21
Brief VNG aan Tweede Kamer, “verplicht schatkistbankieren decentrale overheden”, 2 april 2013.
22
Memorie van Toelichting van de wijziging van de Wet financiering decentrale overheden in verband met het rentedragend
aanhouden van liquide middelen in ’s Rijks schatkist (verplicht schatkistbankieren). Tweede Kamer, 2012-2013, Kamerstuk
33540, nr 3.

13

uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) in 2009 en de ratingverlagingen van financiële
instellingen nadien. De Ruddo laat echter nog steeds ruimte voor beleggingen die – gelet op de rendementen
die behaald kunnen worden – risicovoller zijn dan het aanhouden van overtollige middelen in de schatkist of het
onderling uitlenen van die middelen. Het Rijk ziet het schatkistbankieren dan ook als een verdere beperking van
de risico’s die decentrale overheden met publiek geld lopen. Ten slotte menen de koepels dat het ondoelmatig
is om schatkistbankieren te verplichten voor alle decentrale deelnemers, omdat het merendeel van de partijen
op dat moment structureel geen overtollige middelen bezitten. Het Rijk is van mening dat deze situatie op een
ander moment anders kan zijn en dat er actief gecontroleerd zou moeten worden of decentrale overheden die
niet aangesloten zijn op de schatkist toch niet over overtollige middelen beschikken. Omdat decentrale
overheden zonder overtollige middelen volgens het Rijk ook weinig hinder ondervinden van de maatregelen
wordt het creëren van een uitzondering voor deze groep deelnemers als niet doelmatig gezien. De decentrale
overheden geven daarop aan dat een actieve controle daarvoor niet nodig is. Een rapportage door de gemeente
in de paragraaf financiering van de jaarrekening is voldoende. De reguliere accountantscontrole borgt dat de
rapportage getrouw is en dat de gemeente rechtmatig heeft gehandeld.
Naar aanleiding van de wetsconsultatie en het sluiten van een financieel akkoord met decentrale overheden
besluit het Rijk om de mogelijkheid tot roodstaan niet op te nemen in het wetsvoorstel omdat dit net als lenen
voorbehouden moet zijn aan het bankwezen. Tevens wordt het mogelijk dat decentrale overheden onder
bepaalde voorwaarden onderling kunnen lenen en middelen kunnen uitzetten. Hiermee geeft het Rijk tevens
gehoor aan de uitdrukkelijke wens van decentrale overheden om deze optie in ieder geval tot aan de eerste
(deze) evaluatie te behouden. Het onderling lenen zorgt tevens voor een verdere consolidatie binnen de EMUsector. Het Rijk verwacht ook dat het onderling lenen een gunstig effect zal hebben op de rentederving die
decentrale overheden zullen ondervinden door schatkistbankieren omdat het op onderlinge leningen mogelijk is
een hoger rendement overeen te komen dan op het aanhouden van overtollige middelen in de schatkist.
2.2.2 Doelstellingen beleid en verantwoordelijkheid Rijksoverheid
De beleidsdoelstelling van schatkistbankieren is verwoord in de doelstelling van artikel 12; “Optimaal kasbeheer
van het Rijk en van de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd”. In eerdere begrotingen stond vaak ook
een operationele doelstelling, zoals “Het kasbeheer van de rijksoverheid en de aan haar gelieerde instellingen
doelmatig inrichten (begroting 2008) en het voorkomen van financiële risico’s (begroting 2010)”. Op basis van
de relevante wetteksten en toelichtingen in onder andere begroting en jaarverslag zijn de belangrijkste
doelstellingen voor het gevoerde beleid drieledig:






Doelmatige treasury van publieke middelen.
Doordat publiek geld pas de schatkist verlaat op het moment dat het wordt uitgegeven daalt de
externe financieringsbehoefte van de overheid; instellingen die bij de schatkist mogen lenen kunnen
dat doen tegen lagere rentetarieven dan bij commerciële partijen; het gebruik van schatkistbankieren
leidt tot een eenvoudiger kasbeheer voor deelnemers wat kostenvoordelen met zich mee kan brengen.
Risicoreductie
Doordat deelnemers hun middelen bij de schatkist aanhouden in plaats van bij commerciële partijen
wordt het tegenpartijrisico geminimaliseerd.
EMU-schuldreductie
Het door deelnemers aanhouden van hun overtollige liquide middelen in de schatkist heeft een
verlagend effect op de financieringsbehoefte van de Staat en de EMU-schuld. De motivatie voor deze
doelstelling is met name doorslaggevend geweest bij het besluit tot het verplicht schatkistbankieren
door decentrale overheden.

Deze doelen van schatkistbankieren gelden voor de collectieve sector als geheel. Voor afzonderlijke onderdelen
van de collectieve sector - Rijk, RWT’s, onderwijsinstellingen, decentrale overheden - kunnen (de waardering
van) de effecten verschillen. Dit kan met name relevant zijn voor de onderdelen die (I) beschikken over
overtollige middelen en daarover zonder schatkistbankieren een hoger rendement zouden kunnen realiseren, of
(II) een grote autonomie kennen. Het laatste betekent dat met name voor de decentrale overheden en
onderwijsinstellingen het relevant is om ook geïsoleerd te bezien wat de effecten zijn van schatkistbankieren.
Het Rijk heeft de verantwoordelijkheid voor het beheer van publieke middelen en de bijbehorende geldstromen.
Het doel is dat publieke middelen doelmatig worden beheerd en financiële risico’s worden voorkomen. Het Rijk

14

heeft zelf de directe verantwoordelijkheid voor de treasuryfunctie voor ministeries, agentschappen en sociale
fondsen. RWT’s zijn verantwoordelijk voor hun eigen treasuryfunctie. Decentrale overheden kennen een eigen
verantwoordelijkheid voor hun treasury functie. Daarbij gelden de kaders van de Wet financiering decentrale
overheden (Wet fido). Deze wet heeft als doel een solide financieringsbeleid bij decentrale overheden te
bevorderen en schrijft een prudent gebruik voor bij het tijdelijk uitzetten van overtollige middelen die niet nodig
zijn voor het uitoefenen van de publieke taak. De rijksoverheid geeft met de Wet fido invulling aan de
stelselverantwoordelijkheid. Ten aanzien van de EMU-schuld reductie is het Rijk samen met decentrale
overheden verantwoordelijk voor stabiele overheidsfinanciën. Om economische schokken te kunnen opvangen
is het hebben van een buffer middels een houdbare schuld belangrijk. Daarnaast is de naleving van het
Stabiliteits en Groeipact (SGP) een gedeelde verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en de decentrale
overheden middels de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof). Schatkistbankieren helpt om te voldoen aan
het schuldcriterium uit het SGP. Het SGP stelt dat de EMU-schuld van de lidstaten maximaal 60 procent van het
bbp mag bedragen, of voldoende moet dalen richting de 60 procent van het bbp. Ten aanzien van de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en decentrale overheden is het principe ‘decentraal wat kan,
centraal wat moet’ van belang.
2.2.3 Actualiteit aanleiding
De basisgedachte achter schatkistbankieren is dat door het samenbrengen van de financieringsbehoefte en de
overtollige middelen binnen de collectieve sector de balans van de overheid zo kort mogelijk wordt gehouden.
Op deze manier wordt voorkomen dat onderdelen van de overheid bij een bank lenen, terwijl anderen hun
overtollige middelen daar hebben uitstaan. Als die basisgedachte wordt losgelaten dan zou dat betekenen dat
het aantrekkelijk zou zijn dat (onderdelen van) de overheid extra middelen gaan aanhouden om rendement te
realiseren. Om dit mogelijk te maken zouden (andere) onderdelen van de overheid meer externe middelen
moeten gaan lenen. Omdat uitzettingen in het algemeen plaatsvinden tegen lagere renteniveaus dan waarvoor
krediet (in rekening-courant) kan worden opgenomen, zijn de netto rentelasten van de publieke sector zonder
bundeling van kasstromen hoger dan wanneer middelen gecentraliseerd worden. Daarnaast zorgen de gunstige
leenvoorwaarden voor deelnemers aan schatkistbankieren ervoor dat de doelmatigheid van de financiering van
door lenende deelnemers uitgevoerde wettelijke taken wordt vergroot. In gevallen van crisis of laagconjunctuur
is de beschikbaarheid van krediet bij commerciële partijen ook minder en waarschijnlijk duurder.
Doordat alle liquide middelen verplicht in de schatkist worden aangehouden is verzekerd dat met publieke
middelen geen financiële risico’s worden gelopen en wordt voorkomen dat publieke middelen geheel of
gedeeltelijk verloren gaan. De kredietcrisis die in 2009 de kop op stak heeft bewezen dat risicoreductie als een
van de motivaties voor het beleid actueel blijft. Naar aanleiding van de kredietcrisis is de regelgeving voor de
decentrale overheden met betrekking tot het stallen van middelen aangescherpt en ook in de regelgeving voor
banken zijn risicomitigerende maatregelen getroffen (zie Box 2) Het stallen van overtollige middelen bij de
Staat blijft echter veiliger, omdat de Staat de hoogste kredietstatus heeft. De doelstelling van risicoreductie
voor publieke middelen blijft daarmee actueel.

15

Box 2: Maatregelen financiële sector sinds crisis
Sinds het uitbreken van de financiële crisis zijn veel maatregelen genomen om financiële instellingen
weerbaarder te maken. Een belangrijke maatstaf hiervoor is hoeveel kapitaal banken hebben. Kapitaal zorgt
er immers voor dat banken zelf tegenvallers kunnen opvangen. Daarom zijn na de crisis de minimale
kapitaaleisen waaraan banken moeten voldoen verhoogd. Daarnaast helpt ook de introductie van eisen
omtrent liquiditeit, om banken weerbaarder te maken. Deze eisen moeten ervoor zorgen dat banken
makkelijker aan hun verplichtingen kunnen voldoen in tijden van stress.
De komende jaren worden verdere stappen gezet in de afronding van het kapitaalraamwerk. Als gevolg van
het akkoord over Bazel 3.5 neemt naar alle waarschijnlijkheid ook de nominale hoeveelheid kapitaal dat
banken moeten aanhouden verder toe. Als onderdeel van de risico reducerende maatregelen uit november
2016 volgt in navolging van internationale afspraken ook de introductie van een harde ongewogen eis, de
leverage ratio. Deze eis zet kapitaal af tegen alle blootstellingen, ongeacht het risico.
Daarnaast worden banken die relevant zijn voor het financiële systeem niet in faillissement gebracht, maar
ordelijk afgewikkeld. Hierdoor blijven de kritieke functies van deze banken behouden wanneer banken toch
in de problemen komen. Verliezen worden eerst afgewenteld op aandeelhouders en investeerders. Om dit
daadwerkelijk mogelijk te maken moeten banken voldoende kapitaal aanhouden om eventuele verliezen op
te vangen. Verder moeten banken, naast kapitaal, ook voldoende buffers hebben om indien nodig, nieuw
kapitaal te genereren. Dit proces waarbij kapitaal wordt afgeschreven en schulden worden omgezet in
kapitaal wordt ook wel ‘bail-in’ genoemd.
Deze maatregelen betekenen overigens niet dat het werk voor een veiligere bankensector nu klaar is. Zo
hebben de maatregelen die volgen uit het akkoord over Bazel 3.5 implementatietermijnen tot aan 2027 en
dienen de risicoreducerende maatregelen uit november 2016 nog geïmplementeerd te worden in Europese
wetgeving.

De EMU-schuld daalt in 2018 volgens Miljoenennota 2019 tot 53,1 procent van het bbp, onder de Europese
grens van 60 procent van het bbp en laat een dalende trend zien. De Schokproef Overheidsfinanciën, die
opgenomen is in de Miljoenennota 2012, 2015 en 2019, toont het belang van een lage staatsschuld als buffer
waarmee de (sociaaleconomische) effecten van toekomstige economische schokken opgevangen kunnen
worden. De schuld is op dit moment ook nog niet op het niveau van voor de crisis (43,1 procent in 2007).

16

Figuur 1: schuld als percentage bbp met en zonder verplicht schatkistbankieren decentrale overheden

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Schuld als percentage bbp
Schuld als percentage bbp zonder decentrale
overheden
Prognose EMU-schuld

EMU-norm

Tijdens de parlementaire behandeling23 van de Wet verplicht schatkistbankieren heeft het kabinet aangegeven
dat indien de EMU-schuld onder de 60 procent bbp komt, er nog steeds voordelen zijn aan een verdere daling
van de schuld, zoals toenemend vertrouwen van beleggers in Nederlands schuldpapier, met mogelijk lagere
rentetarieven voor de Staat als gevolg. Wanneer het Rijk zou stoppen met schatkistbankieren voor decentrale
overheden zou dit ultimo 2017 een verhoging van de EMU-schuld van 9,5 miljard euro (1,3 procent bbp)
betekenen.
2.3

5.

Het beleidsterrein

Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

De uitvoering van het schatkistbankieren wordt gedaan door het Agentschap van de Generale Thesaurie en
de Rijkshoofdboekhouding (RHB), een afdeling van de directie Begrotingszaken. Het Agentschap is een directie
binnen het ministerie van Financiën en is naast het schatkistbankieren verantwoordelijk voor de financiering en
het beheer van de staatsschuld en (de aanbesteding van) het betalingsverkeer van het Rijk. De
werkzaamheden van het schatkistbankieren bestaan onder meer uit voorlichting, het relatiemanagement voor
sociale fondsen, RWT’s en decentrale overheden en het beantwoorden van hun vragen, de inregeling van
nieuwe deelnemers, het begeleiden van de deelnemers bij bijvoorbeeld leenaanvragen. De RHB voert deze
taken uit voor de ministeries en agentschappen. Het administratief verwerken van alle mutaties in de
rekeningen-courant, leningen en deposito’s en het ontwikkelen en onderhouden van de programmatuur waarin
schatkistbankieren wordt geadministreerd gebeurt door de RHB. De directie Begrotingszaken van het ministerie
is tevens verantwoordelijk voor het beleid en de regelgeving van het schatkistbankieren .
Het Agentschap is tevens verantwoordelijk voor het betrouwbaar en efficiënt afwikkelen van het
betalingsverkeer van het Rijk. Het Agentschap treedt hierbij op als centrale inkoper van betalingsverkeer

23

Eerste Kamer, 2013-2014, Handelingen, nr.10, item 13

17

(en aanverwante diensten) voor het Rijk en fungeert daardoor als centraal aanspreekpunt voor banken. Hierbij
treedt het Agentschap in aanbestedingsprocedures voor het betalingsverkeer van het Rijk op als opdrachtgever.
Het betalingsverkeer van het Rijk bestaat uit de percelen Belastingdienst, het buitenlands betalingsverkeer van
Buitenlandse Zaken, uitgaande credit card betalingen en het overige betalingsverkeer van het Rijk. Het
betalingsverkeer omvat zowel binnen- als buitenlands betalingsverkeer en omvat diverse betaalproducten zoals
girale overboekingen, chartaal geld, iDeal of incasso. Tevens onderhoudt het Agentschap relaties met alle
betrokken banken in het kader van het schatkistbankieren.
2.3.1 Beschikbare instrumenten schatkistbankieren
Het schatkistbankieren kent verschillende producten. Niet alle deelnemers maken gebruik of kunnen gebruik
maken van alle producten. Allereerst is er de rekening-courant van de deelnemer bij het ministerie van
Financiën. Elke deelnemer heeft in ieder geval één rekening-courant. Met de rekening-courant houdt de
deelnemer zijn liquide middelen in de schatkist aan. Voor RWT’s gold tot en met 2017 dat voor elke rekeningcourant een privaatrechtelijke rekening-courantovereenkomst werd gesloten tussen het Agentschap en de
deelnemer waarin alle wederzijdse rechten en plichten zijn vastgelegd. Vanaf de invoering van de
Comptabiliteitswet 2016 zijn alle rechten en plichten voor RWT’s vastgelegd in de Regeling schatkistbankieren
RWT’s en andere rechtspersonen. Voor decentrale overheden is dit vastgelegd in de Regeling
schatkistbankieren decentrale overheden.
De meeste groepen deelnemers kunnen gebruik maken van een rekening-courantkrediet, waardoor ze
(tijdelijk) rood kunnen staan op hun rekening-courant bij de schatkist. Voor RWT’s wordt daarvoor in overleg
tussen het Agentschap, de betreffende instelling en het betrokken vakdepartement het maximum bepaald. Het
vakdepartement moet, conform de Comptabiliteitswet 2016, instemmen met het rekening-courantkrediet. Het
vakdepartement staat dan ook garant voor het risico dat de deelnemer de betalingsverplichting niet nakomt24.
Dit risico is een nadeel voor de garanderende departementen.
Het is ook mogelijk om een deel van de middelen in de rekening-courant te reserveren voor een derde partij,
een zogeheten garantie (voorheen borgtocht of trekkingsrecht). Deze faciliteit is vergelijkbaar met een
bankgarantie. Omdat deelnemers geen middelen meer aanhouden bij hun huisbank is het niet vanzelfsprekend
dat een bank bereid is om een bankgarantie af te geven of alleen tegen hoge kosten. De garantie via de
schatkist is daarom een nuttig alternatief. Net als voor het aanhouden van de rekening-courant worden er voor
een garantie geen kosten in rekening gebracht bij de deelnemer.
De meeste deelnemers hebben de mogelijkheid om deposito’s af te sluiten. Met een deposito kan een
deelnemer een deel van de aangehouden middelen in de schatkist voor langere tijd vastzetten, tegen in het
algemeen een hogere rente. Een deposito kan worden afgesloten voor elke looptijd van 1 week tot 30 jaar.
Deposito’s kunnen desgewenst vervroegd worden opgenomen als de instelling de middelen nodig heeft voor het
uitvoeren van haar werkzaamheden. Een onvolkomenheid in de liquiditeitsprognose of onverwachte
tegenvallers in de kasbehoefte kunnen daarmee eenvoudig en zonder kosten worden opgelost. Wel worden
vervroegd opgenomen deposito’s van RWT’s en decentrale overheden afgewikkeld tegen de actuele
marktwaarde (met uitzondering van agentschappen waar een boeterente van 2 procent wordt gerekend). Dit is
gebruikelijk in de markt.
Tot slot is er de leenfaciliteit, waardoor bepaalde deelnemers kunnen lenen bij de schatkist voor investeringen
in vaste activa. Of een deelnemer mag lenen en onder welke voorwaarden is vastgelegd in de relevante wet- en
regelgeving. Agentschappen zijn een onderdeel van het Rijk, maar ze werken zelfstandiger dan de overige
onderdelen van een ministerie. Een agentschap heeft een eigen financiële administratie, en een belangrijk
verschil is dat deze administratie gebruik maakt van een baten/lastenstelsel, in tegenstelling tot de ministeries
die gebruik maken van een kas/verplichtingenstelsel. Agentschappen worden aangestuurd op hun resultaat; er
worden afspraken gemaakt over de kostprijs en kwaliteit van de geleverde producten. Door gebruik te maken
van een baten/lastenstelsel is het mogelijk om een kostprijs per product te hanteren; de kosten van

24 Overschrijdingen van de debetlimiet worden niet gedekt door het vakdepartement, waardoor het ministerie van Financiën
risico loopt. In de regeling Schatkistbankieren RWT’s en andere rechtspersonen is dan ook voorzien in een boeterente voor
overschrijdingen van de debetlimiet en in de mogelijkheid voor het Agentschap om maatregelen te treffen die tot gevolg
hebben dat de roodstand niet verder kan oplopen. Ook kan het vakdepartement besluiten tot een al dan niet tijdelijke
verhoging van de debetlimiet.

18

investeringen kunnen dan worden toegerekend aan de jaren waarin die investering productief wordt gebruikt.
Agentschappen mogen alleen lenen bij de schatkist en niet bij commerciële partijen. De kosten van de lening
worden uiteraard in de kostprijs verwerkt, en dus uiteindelijk door de afnemers (waaronder ministeries)
betaald. Door te lenen bij de schatkist in plaats van bij commerciële partijen kunnen de rentelasten, en dus ook
de kostprijzen, lager liggen dan anders het geval was geweest.
RWT’s zijn zelfstandige rechtspersonen en geen onderdeel van het Rijk. RWT’s worden voor het grootste deel
bekostigd uit ofwel bijdragen van het Rijk (bijvoorbeeld scholen, nationale politie, CBS) of uit de heffingen die
ze zelf mogen innen (bijvoorbeeld AFM, CBR, Luchtverkeersleiding Nederland). Als een RWT een lening afsluit
om investeringen te bekostigen dan zal de rente en aflossing dus uiteindelijk terugbetaald moeten worden uit
publieke middelen. Voor de collectieve sector als geheel geldt ook hier dat lenen bij de schatkist kosten kan
besparen, aangezien de rentetarieven bij de schatkist lager zijn dan bij commerciële partijen (zie verderop). Bij
RWT’s geldt dat de verantwoordelijke minister akkoord moet gaan met elke individuele lening. Daarmee staat
het vakdepartement garant voor de rente- en aflossing in het geval dat de RWT niet aan zijn verplichtingen kan
voldoen. Hoewel een van de doelstellingen van schatkistbankieren risicoreductie is, loopt het Rijk bij leningen
aan RWT’s het risico dat de deelnemer niet kan terugbetalen. Het betrokken ministerie moet dus per lening dit
risico meewegen bij het al dan niet goedkeuren van een lening bij de schatkist. Deze afweging zal per
ministerie en per RWT anders uitvallen. Dit proces van beoordelen gaat uiteraard gepaard met apparaatskosten
bij het betrokken departement. Zo vraagt het ministerie van OCW bijvoorbeeld een hypothecaire zekerheid of
een gemeentegarantie bij leningen aan onderwijsinstellingen. Omdat het vakdepartement garant staat zal het
ook de financiële positie van de deelnemer en zijn mogelijkheden om de lening terug te betalen beoordelen. In
Box 3 wordt dit verder toegelicht.
Bij decentrale overheden is, zoals eerder beschreven, besloten om geen leenfaciliteit bij de schatkist aan te
bieden.
Box 3: Schatkistbankieren bij OCW
OCW heeft met het schatkistbankieren te maken met veel instellingen die vrijwillig bij de schatkist kunnen
bankieren. Van die instellingen maakten ultimo 2017 69 instellingen gebruik van de leenfaciliteit. Hierbij
stond 1,4 miljard euro aan leningen uit.
Ondanks dat de kans dat alle OCW-gerelateerde instellingen tegelijkertijd failliet gaan klein is, doet OCW
zijn best om de risico’s te beperken. Dit betekent dat OCW de volgende voorwaarden stelt:







Een risico-opslag in de rente voorleningen van 0,1 procentpunt en voor rekening courantkrediet van
0,25 procentpunt.
Een gemeentegarantie voor leningen in het primair en voortgezet onderwijs omdat voor deze
instellingen de gemeente verantwoordelijk is voor de huisvesting. Een dergelijke lening kan alleen bij
de schatkist worden aangegaan als de gemeente de huisvestingsbedragen aan de betreffende
onderwijsinstelling heeft overgedragen (doordecentralisatie).
Voor huisvesting in het middelbaar beroepsonderwijs, het hoger onderwijs en het wetenschappelijk
onderwijs is de betreffende instelling zelf eigenaar van het pand en wordt een hypothecair onderpand
gevraagd, waarbij de maximale leencapaciteit van de instelling wordt bepaald op basis van 80% van de
markwaarde van het getaxeerde onderpand.
Voor zowel een rekeningcourantkrediet als voor een hypothecaire lening moet een instelling een
financieel toetsingsdocument invullen waarbij zowel wordt gekeken naar de financiële situatie over de
afgelopen periode als naar de financiële positie in de toekomst, rekening houdend met het rente- en
aflossingspatroon van de gewenste lening.

OCW is een beleidsdepartement dat zonder specifieke bancaire kennis een risico inschatting moet maken
over een schuld- en hypotheekportefeuille van zo'n 1,4 miljard euro. Dit verklaart de gekozen hypothecaire
zekerheid. In 2016 is een interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uitgevoerd naar het risicobeheer en
risicobeheersing van het schatkistbankieren bij OCW (zie ook paragraaf 3.1). Hierin werd geconcludeerd dat
de risico’s voldoende beheerst zijn.

19

Een afgesloten lening kan geheel of gedeeltelijk vervroegd worden afgelost. Deze aflossing gebeurt bij RWT’s
tegen de actuele marktwaarde van de lening. Als na het afsluiten van de lening de rente daalt heeft de lening
een positieve marktwaarde. Door bij het vervroegd aflossen uit te gaan van de marktwaarde is het niet
financieel aantrekkelijk dat deelnemers een lening aflossen om vervolgens weer een lening met een lager
rentepercentage af te sluiten. Bij agentschappen wordt bij vervroegd aflossen een boete in rekening gebracht
van 2 procent van de lening.
Tabel 2: beschikbare producten naar type deelnemer
Sociale
fondsen

Agentschappen

RWT’s

Decentrale
overheden

Rekening-courant

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Rekening-courantkrediet

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Garantie

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Deposito

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Lening

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Overig

Een terugkerend aspect binnen het schatkistbankieren is of bij het verstrekken van leningen sprake is van
staatssteun. In Box 4 wordt hier nader op ingegaan.
Box 4: Vraagstukken staatssteun bij schatkistbankieren
Bij het uitzetten of verstrekken van middelen moet de overheid rekening houden met de staatssteunregels
uit het VWEU-verdrag (artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, VWEU).
Er is sprake van staatssteun als is voldaan aan alle volgende criteria:
1. Staatsmiddelen: de steunmaatregel moet met publiek geld worden bekostigd;
2. Voordeel: er moet sprake zijn van een voordeel voor een onderneming die dat voordeel onder normale
marktomstandigheden niet zou krijgen;
3. Selectiviteit: het voordeel moet selectief zijn en moet dus een bepaalde onderneming of een groep van
ondernemingen bevoordelen;
4. Concurrentievervalsing: de steunmaatregel moet het handelsverkeer tussen EU-lidstaten (potentieel)
ongunstig beïnvloeden en de mededinging op de interne markt verstoren of dreigen te verstoren.
Een ‘onderneming’ is in Europees rechtelijke zin een eenheid die economische activiteiten uitoefent. Een
economische activiteit is het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt. Een
winstoogmerk is dus niet vereist. De uitoefening van overheidstaken (bijvoorbeeld taken met betrekking tot
het leger, politie en openbaar onderwijs) vallen niet onder het begrip economische activiteit.
Onderwijsinstellingen
Openbaar onderwijs dat door de staat wordt gefinancierd en onder staatstoezicht is in principe geen
economische activiteit omdat het een overheidstaak is. Omdat schatkistbankieren alleen openstaat voor
dergelijke onderwijsinstellingen is er geen sprake van staatssteun. Dit ligt anders wanneer de
onderwijsinstelling economische activiteiten verricht. Dit zal per geval moeten worden beoordeeld.
RWT’s zoals musea
Musea kunnen economische activiteiten verrichten. Schatkistbankieren kan hen een voordeel opleveren
indien de voorwaarden van schatkistbankieren niet marktconform zijn. Per geval zal moeten worden
beoordeeld of er sprake is van staatssteun.
Decentrale overheden
Wanneer decentrale overheden als overheid en niet als onderneming optreden is er geen sprake van
staatssteun.
Agentschappen
Wanneer agentschappen niet als onderneming optreden is er geen sprake van staatssteun.

20

2.3.2 Ontwikkeling gebruik
In totaal nemen aan het eind van 2017 circa duizend deelnemers deel aan schatkistbankieren. Het grootste
deel hiervan betreft decentrale overheden. Tabel 3 geeft een overzicht van het aantal verschillende deelnemers.
Tabel 3: deelnemers schatkistbankieren, per 31 december 2017
Soort deelnemer

Aantal deelnemers

Ministeries

12

Beheerders sociale fondsen

3

Agentschappen

30

Rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's)

223

waarvan onderwijsinstellingen

(141)

Decentrale overheden

761

w.v. provincies

(12)

gemeenten

(388)

waterschappen

(21)

gemeenschappelijke regelingen

(340)

Overig

7

Totaal

1.036

Agentschappen
In totaal zijn er 30 agentschappen aan het eind van 2017. Agentschappen houden verplicht liquide middelen
aan in de schatkist en hebben de mogelijkheid om deposito’s af te sluiten. Tevens hebben agentschappen de
beschikking over een krediet in de vorm van een debetstand op de rekening-courant. Hiermee wordt voorzien
in een liquiditeitsbehoefte voor het doen van lopende uitgaven25. Voor investeringen in de vaste activa hebben
agentschappen de beschikking over een leenfaciliteit bij het ministerie van Financiën. Een leenfaciliteit bij een
externe partij, zoals een commerciële bank is niet toegestaan. In Figuur 2 is te zien hoe het gebruik van de
verschillende producten door de tijd is verdeeld.
Figuur 2: ontwikkeling gebruik schatkistbankieren agentschappen (in miljarden euro)

4
2

-2
-4
-6
-8
- 10
2004

2005

2006

2007

deposito

2008

2009

2010

2011

rekening-courant

2012

2013

leningen

2014

2015

2016

2017

totaal

De ontwikkeling in het gebruik van schatkistbankieren voor agentschappen geeft een relatief stabiel beeld.
Ultimo 2014 hielden de agentschappen 2,2 miljard euro aan liquide middelen aan in de schatkist in de vorm van
rekening-courantsaldo en deposito’s. Ultimo 2014 maakte ruim de helft van de deelnemers gebruik van de
leenfaciliteit met een totaal van 6,8 miljard euro aan uitstaande leningen. De deelnemers die gebruik maakten
van de leenfaciliteit hielden tevens gemiddeld 36 miljoen euro aan liquide middelen aan in de schatkist. Het

25

De debetstand op de rekening-courant mag niet meer bedragen dan 0,5 miljoen euro per 31 december.

21

aanhouden van zowel liquide middelen als het aangaan van leningen kan worden verklaard doordat leningen
voor langere tijd worden aangegaan, terwijl overtollige liquide middelen veelal van korte duur zijn. Veruit de
grootste lener is het Rijksvastgoedbedrijf dat leent voor de vastgoedportefeuille van het Rijk. Ultimo 2017
hielden de agentschappen in totaal 2,3 miljard euro aan liquide middelen in de schatkist aan en werd er voor
6,4 miljard euro geleend.
Sociale Fondsen
Sociale fondsen zijn aparte juridische entiteiten binnen de collectieve sector met eigen uitgaven en inkomsten,
die niet over de begroting van een ministerie lopen. Het verloop van het rekening-courantsaldo van de sociale
fondsen heeft te maken met hoe elk fonds wordt gefinancierd. De inkomsten en uitgaven van de fondsen zijn
wettelijk vastgelegd. De hoogte van de inkomsten van de fondsen hangt daardoor af van de premiepercentages
en de ontwikkeling van de premiegrondslag, waarbij de premiepercentages het resultaat zijn van politieke
besluitvorming26. De inkomsten van de fondsen zijn dus niet elk jaar gelijk aan de uitgaven. Zo zijn
bijvoorbeeld sinds de financieel-economische crisis de uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen flink gestegen,
terwijl de premie-inkomsten, die sterk afhankelijk zijn van het nationaal inkomen, juist terugliepen27. Het
gevolg hiervan was dat de sociale fondsen ultimo 2014 per saldo 27 miljard euro rood stonden op hun
rekeningen-courant bij de schatkist. De afgelopen jaren loopt de roodstand weer iets terug tot 14,8 miljard
euro in 2017. In paragraaf 3.2 wordt nader ingegaan op de positie van de sociale fondsen.
Rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s)
Aan het eind van 2017 zijn in totaal 223 RWT’s, die deelnemen aan het schatkistbankieren. De RWT’s zijn onder
te verdelen in twee categorieën: de RWT’s die aangewezen kunnen worden om verplicht aan schatkistbankieren
deel te nemen en de RWT’s waarvoor een categorale uitzondering geldt. De laatste categorie bestaat uit
onderwijsinstellingen, de verzelfstandigde rijksmusea, particuliere justitiële jeugdinrichtingen en de gesloten
jeugdzorginstellingen. Deze RWT’s mogen wel vrijwillig kiezen voor deelname aan schatkistbankieren.
Verplicht schatkistbankieren
RWT’s kunnen door de Minister van Financiën worden aangewezen om verplicht mee te doen aan
schatkistbankieren. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen grote en kleine instellingen. RWT’s die aan
tenminste één van de volgende criteria voldoen, worden beschouwd als grote instellingen:



Een bedrag aan publieke inkomsten per jaar van minimaal 15 miljoen euro; of
Een bedrag aan liquide middelen of beleggingen van minimaal 1 miljoen euro.

Grote instellingen worden in beginsel aangewezen om verplicht deel te nemen aan schatkistbankieren. Kleine
instellingen zijn veelal uitgezonderd van verplichte deelname. Wel kunnen zij een verzoek indienen tot
vrijwillige deelname aan schatkistbankieren. Kleine instellingen buiten de schatkist zijn wel onderworpen aan
het verbod op oneigenlijk kasbeheer en aan de regels ter beperking van de risico’s van het liquide
middelenbeheer (artikel 5.7, CW 2016).
RWT’s die deelnemen aan het schatkistbankieren houden hun liquide middelen aan op de rekening-courant bij
het ministerie van Financiën en hebben ze de mogelijkheid om deposito’s te plaatsen. Voor het aangaan van
leningen dient het betreffende vakdepartement goedkeuring en een garantstelling te verlenen. Het lenen uit de
schatkist is voor RWT’s niet verplicht. Een RWT heeft altijd de mogelijkheid om een lening af te sluiten bij een
andere organisatie (bijvoorbeeld een commerciële bank). In Figuur 3 is te zien hoe het gebruik van het
schatkistbankieren door RWT’s zich heeft ontwikkeld.

26 Een uitzondering hierop is de Zorgverzekeringswet, waarvoor geldt dat gemiddeld genomen de inkomsten van het
Zorgverzekeringsfonds gelijk moeten zijn aan de uitgaven. Als het fonds een tekort heeft dan wordt dit in latere jaren
goedgemaakt door hogere premies vast te stellen.
27 Meer informatie over de sociale fondsen, hun inkomsten en uitgaven en de premiestelling is te vinden in de begrotingen van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Beide begrotingen bevatten een bijlage over de
premiegefinancierde uitgaven en het saldo van de fondsen.

22

Figuur 3: ontwikkeling gebruik schatkistbankieren RWT’s (in miljarden euro)
10

5

-

-5

- 10

2004

2005

2006

2007

leningen

2008

2009

deposito

2010

2011

2012

2013

rekening-courant

2014

2015

2016

2017

totaal

Sinds ultimo 2014 is er een lichte toename van de liquide middelen die door RWT’s in de schatkist worden
aangehouden. Zo was het saldo dat RWT’s eind 2014 in rekening-courant en deposito’s aanhielden in totaal 4,8
miljard euro, waarvan 1,8 miljard euro in deposito’s. Ultimo 2017 was het totale saldo van liquide middelen dat
RWT’s in de schatkist aanhielden 6 miljard euro, waarvan ruim 120 miljoen euro in deposito’s. Door de lage
rentestand (in veel gevallen zelfs nul) valt geen extra rendement te behalen door middelen voor bepaalde tijd
vast te zetten in korter lopende deposito’s. Hierdoor zijn de afgelopen jaren dan ook beduidend minder
deposito’s afgesloten. Het bedrag aan uitstaande leningen is niet gestegen sinds 2014. Het bedrag aan
uitstaande leningen van RWT’s was zowel ultimo 2014 als ultimo 2017 4,6 miljard euro.

23

Het aantal vrijwillig deelnemende onderwijsinstellingen stijgt gestaag, zie Figuur 4.
Figuur 4: aantal vrijwillig aan schatkistbankieren deelnemende onderwijsinstellingen 2004 - 2017

160
PO-VO

141

140
BVE-ROC
120

114
HBO

100
Universit eit en
80

60

53

40

20
5

0
2004

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

Het aantal onderwijsinstellingen dat aan schatkistbankieren deelneemt, is sinds de vorige beleidsdoorlichting
(2014) toegenomen van 119 deelnemers medio oktober 2014 tot 141 aan het eind van 2017. Omdat hun
deelname vrijwillig is ligt het voor de hand dat onderwijsinstellingen pas deelnemen als dit voor hen per saldo
een voordeel oplevert (bijvoorbeeld als ze willen lenen bij de schatkist). Er zijn echter ook deelnemers die uit
principe kiezen voor de risicoreductie die het schatkistbankieren biedt. Hoewel uit gesprekken met
onderwijskoepels blijkt dat schatkistbankieren minder aantrekkelijk is voor onderwijsinstellingen die geen
behoefte hebben aan een lening of een rekening-courantkrediet, is het netto saldo dat door de vrijwillig
deelnemende onderwijsinstellingen ultimo 2017 in de schatkist wordt aangehouden ruim 900 miljoen euro. De
vrijwillige deelname van onderwijsinstellingen heeft dus geleid tot een netto instroom van middelen naar de
schatkist. De reden hiervan kan zijn dat ministerie van Financiën geen negatieve rente in rekening brengt over
positieve tegoeden. Een aantal commerciële partijen past wel negatieve rentes over tegoeden van hun klanten.
Dit maakt schatkistbankieren in de huidige tijd een aantrekkelijk alternatief voor deelnemers met overtollige
liquide middelen. Onderwijsinstellingen hebben tezamen circa 7,8 miljard euro aan liquide middelen (per ultimo
2016)28. Hiervan wordt 29 procent in de schatkist aangehouden. Het overige deel wordt aangehouden bij
marktpartijen29.
Decentrale overheden
In tegenstelling tot de andere deelnemers zijn decentrale overheden niet verplicht al hun liquide middelen in de
schatkist aan te houden. Er is een drempelbedrag, afhankelijk van de begrotingsomvang, dat buiten de
schatkist mag worden gehouden. De drempel is nooit lager dan 250.000 euro, wat betekent dat een decentrale
overheid altijd gemiddeld 250.000 euro buiten de schatkist mag houden. Bij decentrale overheden is gekozen
voor een systeem waarbij elke decentrale overheid handmatig geld moet overboeken van- en naar de schatkist.
Het drempelbedrag voorkomt dat elke dag elke laatste euro handmatig moet worden overgeboekt. Ondanks het

28

Inspectie van het Onderwijs: Financiële staat van het onderwijs 2016, november 2017.
Praktische consequenties van het afschaffen dan wel verplicht stellen van het schatkistbankieren van onderwijsinstellingen.
Tweede Kamer, 2017-2018, bijlage bij Kamerstuk 33495, nr. 115.
29

24

drempelbedrag moet elke decentrale overheid zich wel bij de schatkist aanmelden. Aanmelding is dus ook
verplicht voor decentrale overheden die met hun liquide middelen doorgaans niet boven het drempelbedrag
uitkomen. Er zijn twee gronden waarop een decentrale overheid kan worden uitgezonderd. De eerste
uitzonderingsgrond is het niet hebben van een eigen treasury (dus onder andere geen eigen bankrekening). Dit
is bijvoorbeeld van toepassing op sommige gemeenschappelijke regelingen (GR) die alleen het beheer voeren
over een N.V. of B.V. en zelf geen inkomsten of uitgaven hebben. De tweede mogelijkheid om uitgezonderd te
worden is als de decentrale overheid geregeld heeft dat zijn overtollige middelen via een andere decentrale
overheid in de schatkist kunnen worden aanhouden. Deze uitzondering is bedoeld voor bijvoorbeeld GR’s
waarvan de treasury wordt uitgevoerd door een van de deelnemende gemeenten. Eventuele overtollige
middelen van de GR kunnen dan relatief eenvoudig via de gemeente in de schatkist worden aangehouden. Ook
als een GR wel zijn eigen treasury voert kan met bijvoorbeeld een gemeente worden afgesproken dat eventuele
overtollige middelen via de gemeente in de schatkist worden aangehouden. Het is dan wel nodig dat de GR en
de gemeente hierover afspraken maken. Van een van de twee genoemde uitzonderingsmogelijkheden maken
41 decentrale overheden gebruik30.
Aan het eind van 2017 doen in totaal 761 decentrale overheden mee aan schatkistbankieren. In Figuur 5 is de
ontwikkeling te zien van de uitgezette liquide middelen. Sinds 2013 is het saldo van de liquide middelen dat
decentrale overheden in de schatkist aanhouden gestegen van 6,6 miljard euro ultimo 2013 naar 9,5 miljard
euro aan het eind van 2017.
Figuur 5: Ontwikkeling gebruik schatkistbankieren decentrale overheden (in miljarden euro)
10

5

-

-5
2012

2013

deposito

2014

2015

2016

2017

rekening-courant

In Tabel 4 is te zien hoe de verdeling is van de aangehouden liquide middelen naar categorie decentrale
overheden. Het grootste deel van de liquide middelen wordt aangehouden door de provincies (6,1 miljard euro
ultimo 2017). Gemeenten houden aan het eind van 2017 1,9 miljard euro in de schatkist aan. Hiervan is het
grootste deel afkomstig van de kleinere gemeenten (minder dan 50.000 inwoners), namelijk 1,3 miljard euro.
Gemeenschappelijke regelingen houden ultimo 2017 1,5 miljard euro aan. Waterschapen houden ultimo 2017
59 miljoen euro aan in de schatkist. De verwachting is dat tot en met 2019 nog ongeveer 2,2 miljard euro aan
uitzettingen de schatkist binnenkomen31. Dit betreft uitzettingen, die ten tijde van het verplicht stellen van het
schatkistbankieren langdurig contractueel vaststonden. Deze uitzettingen worden na afloop van de vaste
termijn naar de schatkist overgeboekt.

30
31

Een lijst van uitgezonderde decentrale overheden is beschikbaar op de website van het Agentschap.
Begroting ministerie van Financiën (IX) en Nationale Schuld, Tweede Kamer, 2017-2018, 34775 IX, nr. 2.

25

Tabel 4: verdeling aangehouden middelen decentrale overheden naar categorie per ultimo jaar (in miljoenen
euro)
2013

2014

2015

2016

2017

Provincies

5.001

4.597

5.391

5.506

6.144

Gemeenten

593

695

1.300

1.907

1.852

< 50.000 inwoners

396

516

867

1.271

1.261

50.000 - 100.000 inwoners

134

124

318

475

437

64

55

114

160

154

-

40

79

39

59

> 100.000 inwoners
Waterschappen
Gemeenschappelijke regelingen

1.045

1.640

1.474

1.671

1.480

Totaal

6.639

6.972

8.243

9.122

9.535

Niet alle decentrale overheden houden evenveel liquide middelen aan in de schatkist; 36 procent van de
decentrale overheden heeft in 2017 gemiddeld minder dan 1 miljoen euro in de schatkist gestald, 84 procent
heeft gemiddeld minder dan 10 miljoen gestald. In Tabel 5 is een overzicht gemaakt van het aantal decentrale
overheden dat een gemiddeld saldo in de schatkist aanhoudt van minder dan 1 miljoen, tussen 1 en 10 miljoen
en meer dan 10 miljoen euro. Het gemiddelde saldo is berekend als het gemiddelde van de 12 maandelijkse
eindsaldo’s van een jaar. In de categorie van decentrale overheden die gemiddeld minder dan 1 miljoen euro in
de schatkist aanhouden zijn ook decentrale overheden die geen saldo aanhouden in de schatkist.
Tabel 5: verdeling aantal decentrale overheden naar omvang aanhouden middelen

Aantal relaties met gemiddeld saldo < € 1 mln

2014

2015

2016

2017
279

428

366

285

Provincies

0

0

0

0

Gemeenten

245

197

132

123

< 50.000 inwoners

201

156

101

94

50.000 - 100.000 inwoners

28

25

15

16

> 100.000 inwoners

16

16

16

13

Waterschappen

20

18

16

15

Gemeenschappelijke regelingen

163

151

137

141

Aantal relaties met gemiddeld saldo tussen € 1 mln - € 10 mln

263

324

369

373

Provincies

0

1

1

1

Gemeenten

139

171

205

206

< 50.000 inwoners

116

149

180

176

50.000 - 100.000 inwoners

13

14

18

18

> 100.000 inwoners

10

8

7

12

2

4

4

1

Gemeenschappelijke regelingen

122

148

159

165

Aantal relaties met gemiddeld saldo > € 10 mln

61

73

108

123

Provincies

12

11

11

11

Gemeenten

18

26

54

63

< 50.000 inwoners

10

13

32

43

50.000 - 100.000 inwoners

4

6

14

14

> 100.000 inwoners

4

7

8

6

Waterschappen

1

1

2

5

Gemeenschappelijke regelingen

30

35

41

44

Waterschappen

* Het totaal aantal decentrale overheden per 2017 wijkt iets af van het totaal in Tabel 3, omdat hier wordt uitgegaan van een
gemiddelde en Tabel 3 geeft het aantal relaties per ultimo 2017 weer.

Uit Tabel 5 blijkt dat een groot deel van de decentrale overheden een gemiddeld saldo aanhoudt van minder
dan een miljoen euro, hoewel het aantal vanaf 2014 geleidelijk terugloopt. Zo hielden in 2014 nog 428
decentrale overheden een saldo aan van minder dan een miljoen euro. In 2017 is dat teruggelopen tot 283. Het

26

aantal decentrale overheden dat een saldo aanhoudt van tussen de 1 miljoen en 10 miljoen euro is sinds 2014
toegenomen van 263 tot 373 in 2017.
In Figuur 6 is uiteengezet wat de verdeling is van het gemiddeld aangehouden saldo in de schatkist per
categorie decentrale overheden.
Figuur 6: verdeling gemiddeld aangehouden liquide middelen in 2017 per categorie decentrale overheden
100%
92%
90%

80%
71%
70%
56%

60%
47%

50%
42%

40%
40%

30%

38% 39%

33%
29%

30%

24%

19%

20%

13% 14%
8%

10%

5%

0%
0%

< 1 miljoen euro

tussen 1 en 10 miljoen euro

> 10 miljoen euro

Provincies

Waterschappen

Gemeenschappelij ke regelingen

Gemeenten (klein)

Gemeenten (middelgroot)

Gemeenten ( groot)

Betalingsverkeer van het Rijk
In de afgelopen vier jaar hebben drie aanbestedingen van het betalingsverkeer van de Rijksoverheid
plaatsgevonden. In 2016 is het betalingsverkeer van het Rijk ingegaan (perceel B). Na het volgen van een
formele aanbestedingsprocedure is ING Bank hierbij als best scorende bank naar voren gekomen. Bij het
beoordelen van de inschrijvingen is gekeken naar vooraf gestelde prijs- en kwaliteitscriteria. Per jaar gaat het
om circa 40 miljoen betalingstransacties. Ten aanzien van kwaliteit zijn criteria meegewogen op het gebied van
betaalproducten, beveiliging, innovatie, service en implementatie en technische vereisten. In deze Europese
aanbesteding zijn bovendien eisen en wensen gesteld ten aanzien van maatschappelijk verantwoord
ondernemen (MVO).
In 2017 is het buitenlandse betalingsverkeer van het ministerie van Buitenlandse zaken (perceel C) ingegaan.
Ook dit deel van het betalingsverkeer is gegund aan ING bank. In 2018 is het betalingsverkeer van de
Belastingdienst (perceel A) ingegaan, die eveneens aan de ING is gegund. De aanbesteding hiervan is in 20162017 uitgevoerd. In Tabel 6 staan de verschillende percelen beschreven, inclusief de huidige dienstverlener.
Tabel 6: verdeling percelen betalingsverkeer Rijk

Perceel

Beschrijving perceel

Huidige
Afloop overeenkomst
dienstverlener

A

Het betalingsverkeer van de Belastingdienst

ING

1 mei 2022 met 2 maal een
verlenging van 2 jaar mogelijk

B

Het inkomende en uitgaande chartale, SEPA en mondiale
betalingsverkeer van het Rijk met uitzondering van de percelen
A en C en de credit cards

ING

1 mei 2020 met 2 maal een
verlenging van 2 jaar mogelijk

C

Het buitenlandse betalingsverkeer van het ministerie van
Buitenlandse Zaken

ING

31 januari 2021 met 4 maal een
verlenging van 1 jaar mogelijk

De credit cards van het Rijk

ING

1 januari 2019 met 1 maal een
verlenging van 2 jaar mogelijk

27

Voor het schatkistbankieren is tevens een arrangement schatkistbankieren in werking gesteld om lagere kosten
voor de deelnemers van het schatkistbankieren te bewerkstelligen (dit wordt nader uitgewerkt in paragraaf
3.6).
2.3.3 Ontwikkeling rentetarieven
Deelnemers aan schatkistbankieren zijn op verschillende momenten gaan deelnemen, en op grond van
verschillende wetten- en regelingen aangewezen. In de loop van de tijd waren hierdoor verschillende afspraken
gemaakt over de rentetarieven. Tabel 7 geeft een overzicht van deze rentetarieven voor de verschillende
deelnemers voor de jaren 2014 tot en met 2017.
Tabel 7: rentetarieven naar type deelnemer 2014 t/m 201732
Ministeries

Sociale
fondsen

Agentschappen

RWT’s

Decentrale
overheden

0

12 mnd Euribor

EONIA

EONIA

EONIA

1 mnd Euribor

EONIA

EONIA

Euribor

Euribor

DTC

Deposito > 1 jaar

DSL

DSL +
bonusrente

DSL

Lening

DSL

DSL

Rekening-courant
Rekeningcourantkrediet
Deposito < 1 jaar

Op de rekening-courant gold voor de meeste deelnemers het EONIA tarief. Het EONIA tarief is de rente die
banken elkaar vergoeden voor overnight (1 daagse) uitzettingen. De sociale fondsen ontvingen of betaalden
een rente gebaseerd op het Euribor tarief. Dit is het tarief dat banken elkaar in rekening brengen voor leningen
met een looptijd van 1 week tot 12 maanden. Ook de deposito rente voor agentschappen en RWT’s was voor
deposito’s tot 1 jaar gelijk aan het Euribor tarief. Decentrale overheden krijgen op hun korte deposito’s het DTC
tarief (Dutch Treasury Certificates). Het DTC tarief is het effectief rendement op kortlopend schatkistpapier (tot
één jaar) uitgegeven door de Nederlandse staat. Voor deposito’s langer dan een jaar geldt voor alle deelnemers
het DSL (Dutch State Loans) tarief. Dit tarief is gelijk aan het effectieve rendement op staatsobligaties met
dezelfde looptijd. Alle rentetarieven worden dagelijks gepubliceerd op de website van het Agentschap33.
Vanuit het oogpunt van een centrale treasury ligt het voor de hand dat de tarieven die het Rijk betaalt een op
een worden doorgegeven aan de deelnemers. Het gebruikte Euribortarief was hiermee niet consistent. Het
Euribor tarief dat op deposito’s werd vergoed lag veelal hoger dan het tarief waarvoor het Rijk zichzelf op de
geldmarkt financierde (het DTC tarief). Dit zorgde niet alleen voor een impliciete subsidie vanuit de schatkist
aan sommige deelnemers, omdat het Rijk aan deelnemers meer vergoedde dan ze op de geldmarkt zouden
betalen, maar leidde ook tot lastig uitlegbare tarifering. In het verleden gold dat de rente op een deposito van
één jaar hoger was dan op een deposito’s van bijvoorbeeld twee jaar waarvoor het DSL tarief geldt.
De RWT’s kregen een bonusrente als ze gedurende een jaar meer middelen hebben uitgezet in deposito’s
langer dan een jaar dan ze aan leningen bij de schatkist hebben opgenomen34. Via de bonusrente konden
deelnemers die meer middelen hebben dan leningen dus een iets hogere rente dan het DSL tarief vergoed
krijgen. Omdat de bonusrente pas achteraf vergoed wordt, maakte de bonusrente geen onderdeel uit van de
rentetarieven die het Agentschap dagelijks publiceert. Dit kwam de transparantie van de rentetarieven, de
uitvoerbaarheid en wellicht de begrijpelijkheid voor de deelnemers niet ten goede.
Voor decentrale overheden gelden voor deposito’s de tarieven waartegen de staat zichzelf financiert, dus het
DTC en DSL tarief. Hiervoor is niet alleen gekozen vanuit budgettaire overwegingen maar ook omdat het één op

32

Voor de categorie ‘Overig’ gelden meestal dezelfde rentetarieven als voor RWT’s. De categorie ‘Overig’ bevat echter ook
deelnemers waarvoor specifieke afspraken zijn gemaakt over de rente. Zo is bij het oprichten van het Museaal Aankoopfonds
afgesproken dat dit fonds een rente krijgt die is gebaseerd op het effectieve rendement op 10-jaars staatsobligaties.
33
www.dsta.nl en https://www.dsta.nl/schatkistbankieren/rentestanden-schatkistbankieren
34
De bonusrente is gelijk aan het verschil tussen de swaprente en de staatsrente (dat verschil is in het algemeen positief).

28

één doorgeven van de inleentarieven van het Rijk de meest logische opzet is voor een interne treasury zoals
het schatkistbankieren feitelijk voor de collectieve sector is (er zijn dan geen onderlinge subsidies).
Bij de sociale fondsen valt op dat het rentetarief voor het aanhouden van middelen op de rekening-courant (12maands Euribor) hoger was dan het rentetarief bij een roodstand (1-maands Euribor). Het is niet gebruikelijk
dat rood staan minder kost dan een positief saldo oplevert. Ook waren de rentetarieven gebaseerd op het
Euribortarief dat hoort bij een 1 of 12-maands krediet. Voor een rekening-courant ligt het meer voor de hand
om een overnight tarief zoals EONIA te hanteren.
Voor alle rentetarieven geldt dat negatieve tarieven niet werden doorgegeven aan de deelnemers. Deelnemers
hoeven voor het aanhouden van middelen dus nooit rente te betalen. Doorberekening van negatieve rente voor
uitzettingen is in de huidige markt (voor grote instellingen) inmiddels wel steeds gebruikelijker. Dat rentes bij
de schatkist niet negatief kunnen worden impliceert een kleine subsidie van de Staat aan de deelnemers. Voor
leningen geldt juist dat het niet doorgeven van negatieve rentes een voordeel kan opleveren voor de Staat.
Toen rentes negatief werden heeft de minister van Financiën in samenspraak met de overige betrokken
ministers bepaald dat binnen het schatkistbankieren rentes altijd minimaal nul zijn. Het is onwenselijk dat
deelnemers aan het schatkistbankieren moeten betalen voor het aanhouden van hun middelen in de schatkist
en het zou tevens niet gepast zijn wanneer lenen bij de schatkist extra financiële middelen zou opleveren.
De periode 2013 – 2017 kenmerkt zich door steeds verder dalende rentes. Uit Tabel 8 blijkt dat de
rentetarieven voor het schatkistbankieren bij de meeste looptijden sinds 2015 al nul zijn.
Tabel 8: ontwikkeling gemiddelde rentetarieven 2013-2017 binnen het schatkistbankieren met
een 0 procent ondergrens
2013

2014

2015

2016

2017

EONIA

0,09%

0,10%

0,00%

0,00%

0,00%

1m euribor

0,13%

0,13%

0,00%

0,00%

0,00%

12m euribor

0,54%

0,48%

0,17%

0,00%

0,00%

1m DTC

0,02%

0,04%

0,00%

0,00%

0,00%

12m DTC

0,12%

0,06%

0,00%

0,00%

0,00%

3 jaars DSL

0,44%

0,20%

0,00%

0,00%

0,00%

5 jaars DSL

0,94%

0,55%

0,08%

0,00%

0,00%

10 jaars DSL

1,96%

1,47%

0,70%

0,29%

0,52%

30 jaars DSL

2,64%

2,20%

1,30%

0,87%

1,24%

In Figuur 7 en Figuur 8 staat de ontwikkeling van de belangrijkste rentetarieven voor de rekening-courant
(EONIA) en deposito’s (Euribor en DTC) weergegeven, zoals die gelden binnen schatkistbankieren.
Figuur 7: ontwikkeling rekening-courantrente (EONIA) binnen schatkistbankieren met 0 procent
ondergrens (op basis van maandgemiddelden)

29

Figuur 8: ontwikkeling depositorente (DTC en Euribor) binnen schatkistbankieren met 0 procent
ondergrens (op basis van maandgemiddelden)
0,70%

0,60%

0,50%

0,40%

0,30%

0,20%

0,10%

0,00%
jul-13

jul-14

1-maands D TC

jul-15
12-maands DTC

jul-16
1-maands Euribor

jul-17
12-maands Euribor

Figuur 9 geeft een verdere indruk van de mate waarin de meeste rentes zijn gedaald. Vanaf 2014 zijn de rentes
voor alle looptijden verder gedaald. Het effectieve rendement op 3 jaars staatsobligaties is vanaf september
2014 negatief, en vanaf 2016 wordt zelfs het effectieve rendement op 5 jaars staatsobligaties negatief.
Hiermee worden voor de deelnemers dus tot een bepaalde looptijd ook langere rentes gelijk aan nul.
Figuur 9: DSL tarief voor leningen en deposito’s (exclusief bonusrente) binnen het
schatkistbankieren met 0 procent ondergrens (op basis van maandgemiddelden)
3,5%

3,0%

2,5%

2,0%

1,5%

1,0%

0,5%

0,0%
jan-13

jul-13

jan-14

jul-14
3 jaar

jan-15
5 jaar

jul-15

jan-16

10 jaar

jul-16

jan-17

jul-17

30 jaar

Figuur 10 geeft voor het DTC en DSL tarief de huidige rentecurve weer (december 2017) en de rentecurves ten
tijde van de vorige beleidsdoorlichtingen in 2009 en 2014. De normale situatie daarbij is dat leningen of
deposito’s met een kortere looptijd een lager rendement hebben dan leningen of deposito’s met langere
looptijden. Duidelijk is te zien dat sinds 2009 de rente voor alle looptijden sterk is gedaald. Hoewel deposito’s

30

dus steeds minder rentevergoeding opleveren staat daar tegenover dat lenen bij de schatkist ook goedkoper is
geworden.
Figuur 10: rentecurves DTC en DSL tarieven (Eindemaandstand o.b.v. november 2009, december
2014 en december 2017)
5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

-1,0%

-2,0%
3M

6M

1j

2j

3j

Beleidsdoorlichting 2009

4j

5j

6j

7j

Beleidsdoorlichting 2014

8j

9j

10j

15j

20j

30j

Beleidsdoorlichting 2018

Renteharmonisatie
De diversiteit aan rentetarieven voor verschillende deelnemers binnen het schatkistbankieren heeft ertoe geleid
dat in de beleidsdoorlichting Schatkistbankieren 200935 werd aanbevolen om de rentetarieven te harmoniseren
tussen deelnemers om de transparantie, uitlegbaarheid en uitvoerbaarheid binnen het schatkistbankieren te
vergroten. Daar was in 2012 een begin mee gemaakt door de renteverschillen tussen agentschappen en RWT’s
op te heffen. In de kabinetsreactie bij de beleidsdoorlichting Schatkistbankieren 201436 heeft de minister van
Financiën toegezegd de resterende verschillen in rentetarieven verder te harmoniseren op het niveau van de
tarieven waartegen de staat zichzelf financiert.
Op 1 januari 2018 verving de Comptabiliteitswet 2016 de Comptabiliteitswet 2001. Parallel aan de nieuwe
Comptabiliteitswet is de onderliggende regeling vervangen door de “Regeling schatkistbankieren RWT’s en
andere rechtspersonen”. De harmonisatie van de rentes is via deze nieuwe regeling geïmplementeerd voor de
beheerders van sociale fondsen, agentschappen, RWT’s en overig (verplicht en vrijwillig). Deze nieuwe rentes
gingen op 1 januari 2018 voor deze deelnemers in. Hieronder is een overzicht van de rentewijzigingen.

35
36

Tweede Kamer, 2009-2010, Kamerstuk 31935, nr. 3.
Tweede Kamer, 2014-2015, Kamerstuk 31935, nr. 13.

31

Tabel 9: aanpassingen rentetarieven
Effect op type deelnemer

Product

Voor
1 januari 2018

Na
1 januari 2018

Agentschappen, RWT's en
andere rechtspersonen

Deposito's
< 1 jaar

Euribor

DTC
(Inleenrente Nederlandse Staat)*

RWT's en andere
rechtspersonen

Deposito's
> 1 jaar

DSL + bonusrente

DSL
(Inleenrente Nederlandse Staat)**

Beheerders sociale fondsen

Rekeningcourant

12-maands Euribor

EONIA

Beheerders sociale fondsen

Rekeningcourantkrediet

1-maands Euribor

EONIA

* Op dit moment is de langstlopende DTC max. 6 maanden; voor deposito’s 6-12 maanden wordt
geïnterpoleerd worden met de DSL rente.**: bonusrente is afgeschaft

Concreet betekent de renteharmonisatie dat voor deposito’s met een looptijd tot en met 12 maanden niet
langer het Euribortarief geldt, maar de inleenrente van de Nederlandse Staat. Euribor is een rentetarief dat in
het economisch verkeer gehanteerd wordt als benchmark voor in- en uitleentransacties van banken. Deze rente
is wezenlijk anders dan het niveau van de tarieven waartegen de Staat zichzelf financiert. De rente waartegen
de Staat zich financiert op de internationale geld- en kapitaalmarkt is afgemeten aan het DTC- en DSL-tarief.
Voor deposito’s langer dan 12 maanden gold de inleenrente vermeerderd met een bonusrente, de bonusrente is
echter per 1 januari 2018 voor nieuwe deposito’s komen te vervallen. De rentecondities op deposito’s die
geplaatst zijn vóór 1 januari 2018 blijven geldig.
Beheerders van sociale fondsen kregen tot 1 januari 2018 op de rekening-courant een 12-maands Euribor
(creditsaldi) en 1-maands Euribor (voor debetsaldi). Deze tarieven zijn naar Eonia gewijzigd, hetzelfde tarief
dat geldt voor de rekening-courantsaldi van alle andere deelnemers aan schatkistbankieren. Eonia is een
eendaagse referentie rente voor het eurogebied37. De sociale fondsen hebben geen andere faciliteiten ter
beschikking.
In Tabel 10 is een overzicht van de nieuwe rentetarieven voor alle deelnemers weergegeven.
Tabel 10: overzicht nieuwe rentetarieven per 1 januari 2018 die gelden voor alle deelnemers
Product

Rente (bodem is 0%)

Leningen

Inleenrente Nederlandse staat (+ evt. opslag naar keuze vakdepartement)
(DSL-tarief; voor rentevastperiode < 1 jaar geldt tarief cf. deposito’s < 1 jaar)

Deposito’s <1 jaar

Inleenrente Nederlandse staat (DTC /DSL-tarief)

Deposito’s > 1 jaar

Inleenrente Nederlandse staat (DSL-tarief)

Rekening-courant

EONIA

Rekening-courantkrediet EONIA (+ evt. opslag naar keuze vakdepartement)*
* Nu alleen +10 basispunten (leningen) en +25 basispunten (RC-krediet) voor OCW-instellingen.

Effect van rentewijzingen
De renteharmonisatie heeft op de korte termijn geen budgettaire consequenties voor de deelnemers.
Schatkistbankieren kent immers een 0 procent ondergrens, terwijl zowel Euribor als DTC-rentes beide negatief
zijn. Afhankelijk van hoe rentes zich de komende tijd ontwikkelen kan een aantal deelnemers in de toekomst
een klein rentenadeel ondervinden, omdat de Euribor rente doorgaans net iets hoger ligt dan de korte
inleenrente (DTC-tarief) van de Nederlandse Staat.

37

EONIA zal waarschijnlijk vanaf 2020 worden vervangen door een nieuwe rente, genaamd ESTER.

32

Wijziging van regelgeving
Voor RWT’s en de sociale fondsen stonden de rentetarieven vóór 1 januari 2018 zowel in regelgeving als in de
RC-overeenkomst vermeld. Voor RWT’s betrof dit de Regeling rekening-courant en leningenbeheer derden, voor
de sociale fondsen was het de Regeling Wfsv (Wet financiering sociale verzekeringen). De Regeling
agentschappen verklaart de rentetarieven die gelden voor RWT’s van toepassing op agentschappen.
Agentschappen hebben geen RC-overeenkomst. Renteharmonisering vereiste derhalve een aanpassing van de
Regeling rekening-courant en leningenbeheer derden (gewijzigd naar de regeling schatkistbankieren RWT’s en
andere rechtspersonen) als van de Regeling Wfsv, alsmede herziening van de RC-overeenkomsten.
De Regeling rekening-courant en leningenbeheer derden was gebaseerd op de CW 2001. In maart 2017 heeft
de Eerste Kamer ingestemd met de CW 2016. Deze wet trad in werking op 1 januari 2018 en verving daarmee
de CW 2001. In de CW 2016 zijn de artikelen over schatkistbankieren gemoderniseerd (artikelen 5.1 t/m 5.9
CW 2016 vervangen de artikelen 45 t/m 49a CW 2001).
Om voor de sociale fondsen de renteharmonisatie te implementeren werd de Regeling Wfsv zodanig aangepast
dat deze regeling voor wat betreft de rentetarieven verwijst naar de regeling die geldt voor de RWT’s. Ook
artikel 120.2 Wfsv is gewijzigd; hiermee wordt geregeld dat per 1 januari 2018 de minister van Financiën de
rentetarieven voor de sociale fondsen bepaalt in plaats van de minister van SZW. De Regeling agentschappen
verwees voor wat betreft de rentes al naar de regeling voor RWT’s, en dat geldt ook na 1 januari 2018.
Omdat rentetarieven voor RWT’s en sociale fondsen tevens vermeld staan in de RC-overeenkomst, heeft het
Agentschap alle RC-overeenkomsten met RWT’s en sociale fondsen per 1 januari 2018 opgezegd. Omdat voor
RWT’s de bepalingen uit de RC-overeenkomst zijn opgenomen in de nieuwe regeling, zijn met RWT’s geen
nieuwe RC-overeenkomsten afgesloten. In juni 2017 hebben alle rechtspersonen die deelnemen aan
schatkistbankieren een brief ontvangen waarin de nieuwe constructie werd uitgelegd en de RC-overeenkomst
werd opgezegd. Met de drie beheerders van sociale fondsen zijn nieuwe RC-overeenkomsten afgesloten omdat
de Regeling Wfsv alleen voor wat betreft de rentetarieven werd aangepast en geen bredere herziening ervan
heeft plaatsgevonden.
Naast een modernisering van de regeling en het laten aansluiten ervan op de CW 2016, kende de nieuwe
regeling voor RWT’s naast de renteharmonisatie twee andere belangrijke inhoudelijke wijzigingen ten opzichte
van de oude regeling.
1.

2.

Ten eerste wordt in de nieuwe regeling expliciet benoemd dat er een ondergrens in de rentetarieven
bestaat van 0 procent. Tot op dat moment werden negatieve rentetarieven niet doorgegeven aan
deelnemers. De nieuwe regeling formaliseert deze beleidspraktijk. De 0 procent ondergrens geldt voor
zowel de rekening-courant, deposito’s als leningen. Voor decentrale overheden geldt al langer een
formele 0 procent ondergrens (opgenomen in de Wet fido).
Ten tweede bepaalt de nieuwe regeling explicieter dat voor leningen de rente in beginsel voor de gehele
looptijd van de lening vaststaat. Dit sluit aan bij hetgeen de CW 2016 in de memorie van toelichting bij
artikel 5.5, tweede lid (pagina 118) stelt: “ … de hoogte van de rente [komt] voor de gehele periode
vast te liggen ...”. Niettemin laat de nieuwe regeling de mogelijkheid open voor instellingen om een
kortere rentevastperiode te nemen, tegen de bijbehorende DTC/DSL-rente (inleenrente) plus een opslag.
De rechtspersonen zullen dan moeten aantonen waarom een kortere rentevastperiode (en daarmee een
hoger renterisico) vanuit de bedrijfsvoering gewenst is. Het Agentschap zal dan in overleg met het
vakdepartement hierover besluiten en een gewenste/gepaste hoogte van de opslag in rekening brengen.

2.3.4 Rendement en risico schatkistbankieren
Verschillen rentes markt en rentes schatkistbankieren
De rentes die geboden worden bij schatkistbankieren verschillen van de rentes die geboden worden in de
markt, zowel bij uitzettingen als bij leningen. De rentes binnen het schatkistbankieren zijn voornamelijk
gebaseerd op de tarieven waartegen het Rijk leent. Doordat het Rijk voordelig leent zijn deze tarieven vaak
laag. De tarieven die deelnemers in de markt aangeboden (zouden) krijgen verschillen met die van het Rijk,
maar ook onderling. De deelnemers zijn divers in taken, grootte en financieringsbehoefte, marktpartijen
houden daar rekening mee. Binnen schatkistbankieren worden echter uniforme tarieven gerekend.
Voor deze beleidsdoorlichting is een inschatting gemaakt van voor de deelnemers representatieve
marktrentetarieven (zie Tabel 11).

33

Bij de inschatting van de in de markt geboden rentes voor positieve saldi wordt gekeken naar de tarieven die
door de grootbanken38 worden geboden. De banken bieden gemiddeld een opslag van circa 25 basispunten
bovenop de 7-jaarsrente van de Nederlandse staat voor deposito’s met die looptijd. De 7-jaarsrente is gekozen
omdat de gemiddelde looptijd van deposito’s bij schatkistbankieren eind 2017 zeven jaar is. De opslag van 25
basispunten is ook gebruikt bij de berekening van de rente op de rekening-courant. Bij de rekening-courant
wordt de EONIA-rente als uitgangspunt gebruikt. Dit is de rente die banken elkaar in rekening brengen voor het
overnight uitlenen van geld.
Bij de inschatting van de opslag die in de markt gangbaar is voor negatieve saldi is gebruik gemaakt van de
gemiddelde inleenkosten van Europese financiële instellingen met een gemiddelde A-rating ten opzichte van de
Nederlandse overheid (90 basispunten) met een bescheiden winstopslag van 10 basispunten. Hierbij wordt
aangenomen dat financiële instellingen bij het uitlenen aan de collectieve sector hun eigen inleenkosten plus
een kleine winstmarge doorberekenen. Bij roodstand op de rekening-courant wordt uitgegaan van een basis
van de EONIA rente plus de opslag van 100 basispunten. Voor leningen wordt uitgegaan van de rente op 9jaars staatsobligaties plus een opslag van 100 basispunten. In dit geval is voor de 9-jaarsrente gekozen
aangezien dit overeenkomt met de gemiddelde looptijd van leningen binnen schatkistbankieren eind 2017. Een
overzicht van de veronderstelde gemiddelde jaarlijkse rentes in de markt is gegeven in Tabel 11.
Tabel 11: veronderstelde rentes markt (in procenten)
2013

2014

2015

2016

2017

Rekening-courant roodstand

1,09

1,09

0,89

0,68

0,65

Rekening-courant positief saldo

0,34

0,34

0,14

-0,07

-0,10

Deposito (7 jaar)

1,62

1,19

0,57

0,28

0,33

Lening (9 jaar)

2,78

2,31

1,58

1,20

1,40

Tabel 12 bevat de gemiddelde jaarlijkse rentetarieven binnen schatkistbankieren. Binnen schatkistbankieren
worden dezelfde rentepercentages gerekend wanneer een instelling geld leent bij de overheid als wanneer de
instelling geld aanhoudt als deposito. De staat rekent geen winstopslag. Verder worden binnen
schatkistbankieren geen negatieve rentes gerekend. Dit heeft voornamelijk effect op korte uitzettingen en
leningen waarvoor de marktrente momenteel negatief is. De tarieven voor de rekening-courant lagen daardoor
in 2015 heel dicht bij nul en in 2016 en 2017 waren deze tarieven nul.
Tabel 12: rentes schatkistbankieren (in procenten)
2013

2014

2015

2016

2017

Rekening-courant
(roodstand en positief saldo)

0,09

0,10

0,00

-

-

Deposito (7 jaar)

1,37

0,94

0,32

0,03

0,08

Lening (9 jaar)

1,78

1,31

0,58

0,20

0,40

In Tabel 13 worden de veronderstelde rente voor- en nadelen voor de deelnemers van schatkistbankieren ten
opzichte van de markt in euro’s weergegeven. Door het verschil tussen de veronderstelde rente in de markt en
de rente die geboden wordt binnen schatkistbankieren te vermenigvuldigen met het gemiddelde saldo wordt
een verondersteld rentevoordeel of nadeel berekend. De positieve getallen geven een rentevoordeel voor de
deelnemers weer ten opzichte van de markt, terwijl een negatief getal een rentenadeel voor de deelnemer
weergeeft ten opzichte van de markt.

38

Rabobank, ING en ABN Amro.

34

Tabel 13: verschil betaalde en ontvangen rente voor deelnemers door schatkistbankieren
(+ is een voordeel voor de deelnemer, - is een nadeel) (in duizenden euro)
2014

2015

2016

2017

Totaal

72.703

78.858

111.815

122.642

Agentschappen

64.663

62.652

62.830

65.575

859

806

1.226

899

-4.300

-2.598

1.310

2.340

-990

-1.205

-169

-25

Rekening-courant roodstand
Rekening-courant positief saldo
Deposito's
Leningen
RWT’s en overig

69.094

65.649

60.464

62.361

27.450

29.350

45.813

50.034

RC -roodstand
RC -positief saldo

399

528

387

104

-7.327

-5.622

3.708

6.840

Deposito's

-6.424

-4.764

-1.624

-404

Leningen

40.803

39.208

43.341

43.494

Decentrale overheden

-19.410

-13.145

3.171

7.033

RC -positief saldo

-14.729

-10.594

5.868

9.731

Deposito's

-4.680

-2.550

-2.696

-2.698

Uit Tabel 13 kan worden afgeleid dat deelnemers op hun positieve tegoeden naar verwachting over het
algemeen minder rendement halen in de schatkist dan in de markt. In 2016 en 2017 is er door de negatieve
korte marktrente een klein voordeel ten opzichte van de markt voor deelnemers met een positief saldo op hun
rekening-courant. De rente bij de schatkist ligt in deze periode door de ondergrens van nul procent rente hoger
dan de rente die in de markt wordt betaald. Uit Tabel 13 blijkt verder dat deelnemers die lenen in de schatkist
een rentevoordeel hebben ten opzichte van de markt.
Risicoreductie
Deelnemers lopen door schatkistbankieren minder risico op de bedragen die zij aanhouden. Dit komt doordat de
Nederlandse staat de hoogste kredietwaardigheid heeft (AAA). Deze risicoreductie kan op meerdere manieren
worden gekwantificeerd.
Ten eerste kan worden gekeken naar het totale bedrag dat deelnemers hebben uitstaan via schatkistbankieren.
Over dit gehele bedrag wordt minder risico gelopen doordat dit wordt aangehouden bij de staat, een van de
veiligste plekken om geld aan te houden. Deze middelen hoeven niet meer bij een bank aangehouden te
worden, wat per definitie risicovoller is. Decentrale overheden, agentschappen RWT’s en overige deelnemers
lopen over de bij de schatkist uitstaande publieke middelen (in totaal 17,8 mld ultimo 2017)39 minder risico dan
zij bij de bank hadden gelopen.
Een andere methode maakt gebruik van de Expected Loss. Deze methode geeft een verwachting van het verlies
dat optreedt doordat de andere partij niet aan zijn verplichtingen kan voldoen. Dit berekende verlies is een
verwachte waarde die berekend wordt door de kans dat een instelling niet aan zijn verplichtingen kan voldoen
te vermenigvuldigen met het verlies dat optreedt wanneer een instelling niet aan zijn verplichtingen kan
voldoen. Deze cijfers zijn gebaseerd op rapportages van Moody’s. Dit bedrag is een gemiddelde over een
langere periode. Het is dus goed mogelijk dat er een decennium geen verliezen worden geleden en daarna
ineens een groot bedrag wordt verloren. Het voordeel van deze methode is dat deze een jaarlijks eurobedrag
uitrekent. Daarmee is de Expected Loss een relatief intuïtieve risico-indicator.
De Expected Loss methode heeft wel haar nadelen. De Expected Loss geeft een gemiddelde weer, maar geeft
geen indicatie van de spreiding van de verliezen. De methode is illustratief en geeft niet het volledige beeld van
de risicoreductie.

39

De sociale fondsen zijn in dit bedrag niet meegenomen.

35

De kans dat een bank niet aan zijn verplichtingen kan voldoen is afhankelijk van de financiële soliditeit van de
bank. In de berekening van deze kans gaan we uit van een “mandje” met banken met een credit rating van
AAA, AA en A. Dit zijn banken met een hoge kredietwaardigheid waar de deelnemers aan schatkistbankieren
hun overtollige middelen mogen (scholen) of mochten (decentrale overheden) onderbrengen op basis van de
voor hen geldende regelgeving. Voor scholen is dit de Regeling beleggen, lenen en derivaten OCW en voor
decentrale overheden is dit de regeling Ruddo.
Bij het berekenen van het risico voor de rekening courant wordt gekeken naar het risico op een termijn van 1
jaar, terwijl bij de berekening van het risico over deposito’s met zeven jaar dezelfde termijn wordt
aangehouden als de gemiddelde uitstaande deposito binnen schatkistbankieren.
De gemiddelde jaarlijkse kans dat een financiële instelling uit het mandje niet aan zijn verplichtingen kan
voldoen is volgens rating agency Moody’s historisch 0,03 procent. De kans dat een instelling uit het mandje na
7 jaar niet aan zijn verplichtingen kan voldoen is historisch 0,66 procent, oftewel jaarlijks 0,09 procent. De
risico’s worden groter op het moment dat geld langer vaststaat, aangezien de verdere toekomst onzekerder is
dan de nabije toekomst.
Het risico dat wordt gelopen wanneer geld wordt uitgeleend aan een land met een AAA-rating is historisch
gezien 0. Er is nog nooit een land geweest met een AAA-rating geweest dat binnen 7 jaar niet aan zijn
verplichtingen kon voldoen.
Het verlies gegeven dat een bank in de problemen komt, wordt hier verondersteld op 60 procent. Dit is
gebaseerd op rapportages van Moody’s, een grote kredietbeoordelaar. Dat betekent dat, ook bij een
faillissement van een bank alsnog 40 procent van het geld terugkomt. Deze aanname is ook gebaseerd op
gemiddeldes in de markt.
Tabel 14: Expected loss (in duizenden euro)

Totaal
Agentschappen
RC -positief saldo
Deposito's
RWT’s en overig
RC -positief saldo
Deposito's
Decentrale overheden
RC -positief saldo
Deposito's

2014

2015

2016

2017

4.470

4.046

3.501

3.595

507

565

337

363

283

293

299

357

224

273

38

6

1.936

1.711

1.214

1.136
1.044

482

633

847

1.454

1.078

367

91

2.028

1.770

1.950

2.096

969

1.193

1.339

1.486

1.059

577

610

610

In Tabel 14 wordt de jaarlijkse expected loss weergegeven wanneer de deelnemers hun overtollige middelen
niet in de schatkist zouden storten, maar bij een bank zouden aanhouden. De bedragen zijn gebaseerd op het
saldo dat door deelnemers jaarlijks gemiddeld werd aangehouden bij de schatkist maal het verwachte jaarlijkse
verliespercentage.
De uitkomsten in Tabel 14 zijn verwachtingen en geen realisaties. De getallen geven daardoor een inzicht in het
bedrag dat naar verwachting gemiddeld verloren zou worden door het in gebreke blijven van banken. De cijfers
geven een inzicht in het gemiddelde jaarlijkse verlies, maar geen inzicht in hoe groot of frequent de extreme
gevallen zijn. Een uitzetting van 10 miljoen heeft bijvoorbeeld een kleine expected loss, maar het kan toch
onacceptabel zijn als dit bedrag ook daadwerkelijk helemaal wordt verloren.
In 2014 en 2015 is het verwachte verlies kleiner dan de gederfde rente-inkomsten. Dit betekent dat de
deelnemers van schatkistbankieren, ook na aftrek van het verwachte verlies meer rendement hadden kunnen
halen bij de bank dan bij schatkistbankieren. In 2016 en 2017 zijn de rentetarieven die binnen
schatkistbankieren geboden worden gemiddeld gunstiger voor deelnemers dan de rentetarieven in de markt

36

doordat binnen schatkistbankieren geen negatieve rentes worden doorberekend. De deelnemers krijgen
daarmee zowel een hoger rendement als een lager risico dan in de markt geboden wordt. Het voordeel dat de
deelnemers hebben van de bodemrente van nul procent is een direct nadeel voor het Rijk, voor de collectieve
sector als geheel is er geen voor- of nadeel.
2.4

6.
7.

De uitgaven en ontvangsten

Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor andere
partijen?
Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

Het grootste deel van de uitgaven en ontvangsten aan schatkistbankieren valt onder artikel 12 van de
begroting van Financiën en Nationale Schuld. Tabel 15 geeft de bedragen voor de afgelopen 4 jaar weer zoals
deze zijn vermeld in het jaarverslag 2017. De programma-uitgaven en -ontvangsten zijn de uitgaven en
ontvangsten voor de begroting van Nationale Schuld die rechtstreeks volgen uit de treasury activiteiten van de
deelnemers. De rentelasten bestaan uit de rente die door het Rijk is vergoed op de rekening-courantsaldi en
deposito’s van de deelnemers. De rentebaten bestaan uit de door deelnemers betaalde rente op leningen en
roodstanden op de rekening-courant. De budgettaire tabel bevat ook posten voor de jaarlijkse mutaties van de
rekening-courantsaldi, deposito’s en leningen40. Een instroom van middelen in de schatkist, zoals een toename
van de rekening-courantsaldi, is een ontvangst voor de begroting van Nationale Schuld; een uitstroom, een
daling van de rekening-courantsaldi, wordt weergegeven bij de uitgaven. Bij leningen worden nieuw verstrekte
leningen en ontvangen aflossingen apart weergegeven. Bij rekeningen-courantsaldi en deposito’s wordt alleen
de totale jaarlijkse instroom of uitstroom weergegeven41. Uitgaven of ontvangsten bij voortijdige beëindiging
komen voor als een lening of deposito voortijdig wordt afgelost of beëindigd. Dit beëindigen gebeurt tegen de
dan geldende marktwaarde van de betreffende lening of deposito of tegen een boete voor agentschappen.

40

De budgettaire tabel in de begroting kent alleen uitgaven en ontvangsten, en laat daarom de jaarlijkse mutatie van middelen
in de schatkist zien. De stand van bijvoorbeeld de uitstaande leningen of de middelen aangehouden in deposito’s is te vinden in
de saldibalans achterin het jaarverslag.
41
Tot 2015 werden de mutaties op de rekeningen-courant en deposito’s op totaalniveau gesaldeerd en was de mutatie dus
ofwel een netto instroom van middelen in de schatkist (ontvangst in de tabel), of een uitstroom uit de schatkist (uitgave in de
tabel). Vanaf 2016 wordt de mutatie in rekeningen-courant en deposito’s per groep deelnemer gesaldeerd en kan dus zowel
aan de uitgave- als aan de ontvangstenkant in de tabel staan.

37

Tabel 15: uitgaven en ontvangsten kasbeheer op artikel 12 van de begroting van Nationale
Schuld (in miljoenen euro)42
2014

2015

2016

2017

6.248

6.206

1.509

1.553

60

60

38

29

Leningen

1.979

6.146

1.350

1.523

Mutaties in rekening-courant en deposito's

Uitgaven
Rente

4.209

0

120

0

Agentschappen

-506

0

0

0

RWT's en derden

-192

0

0

0

Sociale fondsen

5.240

0

0

0

Decentrale overheden

-333

0

0

0

3.317

11.616

8.657

6.062

Ontvangsten
Rente

405

340

177

146

2.912

5.907

1.660

1.886

0

5.368

6.820

4.031

Agentschappen

0

114

0

47

RWT's en derden

0

296

137

805

Sociale fondsen

0

3.687

5.803

2.766

Decentrale overheden

0

1.271

880

413

Leningen
Mutaties in rekening-courant en deposito's

De directe uitgaven en ontvangsten fluctueren flink van jaar op jaar. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door
de instroom of uitstroom van middelen op de rekeningen-courant. De sociale fondsen hebben bijvoorbeeld in
2014 5,2 miljard euro opgenomen van hun rekeningen-courant, terwijl in de jaren 2015 t/m 2017
respectievelijk 3,7 miljard euro, 5,8 miljard euro en 2,8 miljard euro op de rekeningen-courant werd gestort.
Uit de in het verleden vastgestelde bekostigings- en begrotingssystematiek voor de sociale fondsen volgt dat in
sommige jaren een tekort is, en in andere jaren een overschot. Als de financieel-economische omstandigheden
verbeteren en bijvoorbeeld de werkloosheid daalt en daarmee de kosten van fondsen aan uitkeringen, zal dit in
de regel leiden tot een vermindering van de roodstand (een instroom van middelen in de schatkist).
In 2015 is een grote toename te zien in de verstrekte leningen en aflossingen op leningen. Dit heeft te maken
met een herstructurering van de leningen van het Rijksvastgoedbedrijf, waarbij de oude leningen volledig
vervroegd zijn afgelost en hiervoor in de plaats nieuwe leningen zijn verstrekt. De rentebaten vertonen een
sterke daling doordat het rentetarief voor leningen in deze periode sterk is gedaald.
Niet alle uitgaven aan schatkistbankieren staan vermeld op artikel 12. Allereerst betaalt het Agentschap een
vergoeding aan banken voor het aanhouden van de paraplurekeningen ten behoeve van de zero-balancing (zie
ook bijlage B) en de daarbij behorende transactiekosten. Deze uitgaven worden verantwoord op artikel 11.
Daarnaast betaalt het Agentschap een vergoeding voor het door de bank uitvoeren van de dagelijkse zerobalancing van de bankrekeningen van de deelnemers. Hiervoor is er per bank een aparte overeenkomst
afgesloten. Periodiek wordt met elke bank opnieuw onderhandeld over de tarieven. In totaal gaat het om
ongeveer een miljoen euro per jaar, zie Tabel 16. Vanaf 2014 zijn deze kosten sterk gestegen43 omdat met de
deelname van de decentrale overheden het aantal deelnemers is verviervoudigd en daarmee is ook het aantal
bankrekeningen waar een vergoeding voor wordt betaald sterk gestegen.

42
43

Tweede Kamer, 2017-2018, Kamerstuk 34950-IX, nr. 1.
In 2013 waren de bancaire kosten voor het schatkistbankieren nog 0,2 miljoen euro.

38

Tabel 16: Overige kosten voor het Rijk en deelnemers, niet verantwoord op artikel 12 (in
miljoenen euro)
2014

2015

2016

2017

Bancaire kosten schatkistbankieren

1,0

1,0

0,9

1,0

Overheadkosten Rijk

1,5

1,5

1,5

1,5

0,6

0,7

0,7

0,6

Overige kosten Rijk

Overige kosten deelnemers
Kosten betalingsverkeer deelnemers

Andere kosten die samenhangen met het schatkistbankieren zijn de overheadkosten. Deze uitgaven staan voor
het hele ministerie van Financiën in een apart begrotingsartikel. Om toch een indruk te geven van de omvang
van deze uitgaven voor het schatkistbankieren staat in Tabel 16 een beredeneerde aanname voor de afgelopen
vier jaar. Een van de aannames is dat bij het Agentschap ongeveer een vijfde deel van alle werkzaamheden
wordt verricht vanwege het schatkistbankieren en het betalingsverkeer van het Rijk. In de tabel wordt dit deel
van de personele kosten van het Agentschap en de Rijkshoofdboekhouding opgenomen, plus het
standaardbedrag per medewerker voor de uitgaven aan het gebouw, werkplekken en ICT. Voor de administratie
en boekhouding van het schatkistbankieren wordt gebruik gemaakt van programmatuur die wordt ontwikkeld
en onderhouden door de afdeling Rijkshoofdboekhouding van het ministerie van Financiën. Ook voor de
Rijkshoofdboekhouding geldt dat de weergegeven kosten van schatkistbankieren een inschatting zijn op basis
van het aantal medewerkers dat hiervoor wordt ingezet.
Naast bancaire kosten voor schatkistbankieren zijn er ook rente-uitgaven aan en rente-ontvangsten van
banken. Deze volgen uit het feit dat de paraplurekeningen van het ministerie van Financiën niet elke dag met
een saldo van precies nul eindigen (zie ook bijlage B). In de budgettaire tabel van artikel 12 zijn deze uitgaven
en ontvangsten opgenomen onder de rentelasten en rentebaten, waardoor deze niet afzonderlijk zichtbaar zijn.
In Tabel 17 worden deze kosten nader gespecificeerd.
Tabel 17: Specificatie rente-uitgaven/-ontvangsten banken (in miljoenen euro)

Rente saldo paraplurekeningen

2014

2015

2016

2017

-0,2

0,0

0,0

-0,1

Naast apparaatsuitgaven bij het ministerie van Financiën zijn er ook werkzaamheden, en dus uitgaven, bij
andere departementen. Elk departement moet goedkeuring verlenen aan de jaarlijkse leningen van de eigen
agentschappen. Voor elke lening of rekening-courantkrediet van een RWT is ook een garantstelling door het
vakdepartement nodig. Om die garantstelling te kunnen geven moet een departement een inschatting maken
van de financiële positie van de RWT en een oordeel vormen over de wenselijkheid van de lening. Dergelijke
kosten die departementen maken worden niet afzonderlijk geregistreerd.
Kosten deelnemers
Deelnemers zelf hebben, naast eventuele rentevoordelen en -nadelen ook te maken met uitvoeringskosten.
Deze zullen voor de meeste deelnemers voornamelijk bestaan uit de kosten voor het betalingsverkeer. Voor de
kosten van het betalingsverkeer geldt dat er geen harde cijfers zijn over de tarieven die banken bij de
deelnemers in rekening brengen. Zoals gezegd betaalt het ministerie van Financiën de banken een vergoeding
voor de zero-balancing en de boekingen van en naar de schatkist. Deelnemers betalen voor het aanhouden van
de benodigde bankrekeningen en eventuele transactiekosten. Onderwijsinstellingen uit het hoger onderwijs of
MBO betalen taxatiekosten wanneer zij een lening willen afsluiten. Doordat deelnemers aan het
schatkistbankieren minder interessant worden voor banken, waren er aanwijzingen dat een aantal banken in
sommige gevallen relatief hoge tarieven in rekening brengen voor het aanhouden van bankrekeningen en voor
het afwikkelen van betalingstransacties. Ook bij de deelname van decentrale overheden waren er aanwijzingen
dat een aantal banken probeert een deel van de verloren inkomsten terug te verdienen door hoge tarieven te
vragen voor het aanhouden van bankrekeningen. In 2016 is daarom in een klanttevredenheidsonderzoek (zie
ook paragraaf 3.1) gevraagd of deelname aan het schatkistbankieren heeft geleid tot hogere kosten voor
banken. Op basis van de uitkomsten is een schatting gemaakt van de gemiddelde kosten per maand die

39

deelnemers hebben als gevolg van het schatkistbankieren. In Tabel 16 wordt hiertoe gerekend met een bedrag
van 50 euro per deelnemer per maand. Om tegemoet te komen aan het signaal dat schatkistbankieren gepaard
gaat met hogere kosten is het arrangement schatkistbankieren in het leven geroepen. In paragraaf 3.6 wordt
dit verder toegelicht.
Decentrale overheden
Over de uitvoeringskosten van schatkistbankieren voor decentrale overheden is slechts beperkt informatie
beschikbaar. Decentrale overheden hebben aangegeven geen kwantitatieve data te kunnen aanleveren over de
huidige kosten van het schatkistbankieren. Wel is er vanuit de enquête en de klankbordgroep van decentrale
overheden, die voor deze beleidsdoorlichting is ingesteld, kwalitatieve informatie aangeleverd over de kosten
(financieel en niet financieel) en gederfde inkomsten.
Decentrale overheden moeten hun overboekingen van- en naar de schatkist handmatig doen. Hierdoor zijn zij
tijd kwijt aan het monitoren van schatkisttegoeden en het uitvoeren van die boekingen. Daarbij moeten zij ook
controleren of ze niet meer dan het toegestane drempelbedrag aan middelen buiten de schatkist houden. Ze
zijn ook meer tijd kwijt aan de liquiditeitsplanning, omdat de drempel van het schatkistbankieren naast de
kasgeldlimiet een extra randvoorwaarde oplevert. Tot slot levert de verantwoording en de controle daarop door
de accountant extra werk op. Daar staat tegenover dat decentrale overheden met overtollige middelen minder
tijd kwijt zijn aan het uitzetten en monitoren van hun overtollige middelen. Decentrale overheden zonder
overtollige middelen hebben dit voordeel niet, en voor hen levert schatkistbankieren dan administratief alleen
maar extra werk en geen tijdsbesparing. In het klanttevredenheidsonderzoek uit 2016 en in de klankbordgroep
gaven sommige vertegenwoordigers van decentrale overheden aan dat de treasury er niet eenvoudiger op is
geworden. Hieruit kwamen signalen over meer verantwoordingslasten, verdringing van andere activiteiten en
meer administratieve kosten. Een lid van de klankbordgroep geeft aan 4 uur per week kwijt te zijn aan
administratieve handelingen rondom het schatkistbankieren. Het is niet duidelijk hoe dit zich verhoudt tot de
situatie van voor het verplicht schatkistbankieren aangezien er geen nulmeting is gedaan ten tijde van
invoering. Ook is aangegeven dat er verschillen zijn in het niveau van activiteiten van de treasurer voor en na
het verplicht schatkistbankieren, waardoor de functie van treasurer minder aansprekend is geworden. Voor de
invoering was er meer sprake van beoordelen en adviseren over de mogelijke opties bij het beheer van de
overtollige middelen. Sinds de invoering van schatkistbankieren is de administratieve component van de
werkzaamheden toegenomen.

3

Analyse

3.1

Eerder uitgevoerd onderzoek

8.
9.

Welke evaluaties zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid geëvalueerd en om welke redenen?
Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid en
onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de toekomst te
evalueren.
10. In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?

Er zijn de afgelopen vier jaar twee evaluaties en onderzoeken naar het schatkistbankieren uitgevoerd:



44

Een klanttevredenheidsonderzoek onder de deelnemers in 201644.
Een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) op het gebied van schatkistbankieren bij het ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in 2016.

www.dsta.nl/schatkistbankieren

40

Klanttevredenheidsonderzoek
In 2016 heeft een klanttevredenheidsonderzoek naar de uitvoering van het schatkistbankieren onder de
deelnemende instellingen plaatsgevonden. Het klanttevredenheidsonderzoek is bij de vorige beleidsdoorlichting
van 2014 door de Minister van Financiën toegezegd. Het klanttevredenheidsonderzoek bestaat uit een enquête,
die onder alle deelnemers is verspreid en uit gesprekken met de zes banken die schatkistbankieren faciliteren
en met vijf onderwijskoepels die de vrijwillige deelnemers vertegenwoordigden.
Resultaten enquête
In de enquête, die volgt op de enquête uit 2009, zijn zeven thema’s onderzocht, namelijk: de internetfaciliteit,
de rekening-courant, de leenfaciliteit, de depositofaciliteit, de garantie, de informatievoorziening en het contact.
In de gesprekken met de banken is gevraagd naar de inrichting van het schatkistbankieren, de
informatievoorziening, het verloop van het proces wanneer een instelling gaat schatkistbankieren en de
samenwerking met het ministerie van Financiën. In de gesprekken met de onderwijskoepels is gevraagd naar
de overwegingen die onderwijsinstellingen kunnen hebben om niet vrijwillig deel te nemen aan het
schatkistbankieren.
In enquête van 2016 is gekozen om zoveel mogelijk dezelfde vragen en stellingen te hanteren als in het
onderzoek van 2009. Hiermee kunnen de uitkomsten met elkaar worden vergeleken. Ten opzichte van 2009
geven respondenten in 2016 voor het schatkistbankieren iets minder hoge cijfers (lees: van een ruime 7 in
2009 naar een gemiddeld cijfer van rond 7 in 2016). Echter het grote verschil is dat schatkistbankieren nu meer
deelnemers heeft dan in 2009 door de verplichte deelname van decentrale overheden sinds eind 2013.
Decentrale overheden scoren het schatkistbankieren ook iets lager dan het gemiddelde.
Uit de enquête blijkt dat de algemene opinie van de respondenten ten aanzien van schatkistbankieren redelijk
positief is. Het gemiddelde cijfer ligt rond de 7 voor alle thema’s. Het contact en de internetfaciliteit scoren
relatief hoog en van de faciliteiten scoort de depositofaciliteit en de borgtocht het hoogst. De depositofaciliteit
wordt onder andere positief beoordeeld door de mogelijkheid tot het afsluiten van deposito’s tegen
verschillende looptijden. Depositofaciliteit en de borgtocht worden ook hoog beoordeeld als het gaat om hoe het
proces van het aanvragen gaat. Minder positief zijn de respondenten over de leenfaciliteit. Het proces van
garantstellen door het vakdepartement bij een lening kan namelijk sneller. Ook is de rolverdeling tussen het
vakdepartement en het ministerie van Financiën niet altijd duidelijk bij een aanvraag van een lening (en een
kredietfaciliteit).
Verder zijn de respondenten minder positief over de stelling dat schatkistbankieren heeft geleid tot een
eenvoudigere uitvoering van de treasury. Zo geven decentrale overheden aan dat de uitvoering van de treasury
door schatkistbankieren arbeidsintensief is.
Voor de meeste respondenten uit de enquête heeft deelname aan schatkistbankieren niet geleid tot hogere
kosten voor het betalingsverkeer. Enkele deelnemers geven aan wel hogere kosten te hebben.
Resultaten gesprekken onderwijskoepels
Het Agentschap heeft in samenwerking met OCW gesprekken gevoerd met vijf onderwijskoepels om te
achterhalen welke overwegingen potentiële deelnemers hebben om niet vrijwillig deel te nemen aan het
schatkistbankieren. De groep potentiële deelnemers zijn (onderwijs)instellingen die vrijwillig kunnen deelnemen
aan schatkistbankieren, maar dit op dit moment niet doen. Potentiële deelnemers zijn in het algemeen bekend
met schatkistbankieren en beschouwen het vooral als interessant bij het aangaan van leningen. Een relatief
klein deel van de onderwijsinstellingen heeft echter behoefte aan leningen.
De universiteiten geven aan dat het schatkistbankieren kan worden verbeterd als meer flexibele vormen van
financiering mogelijk zijn, bijvoorbeeld ruimere financiering (nu alleen voor huisvesting) of financiering in
samenwerking met commerciële banken.
Resultaten gesprekken banken die schatkistbankieren faciliteren
Het Agentschap heeft tevens gesprekken gevoerd met de zes banken die schatkistbankieren faciliteren. Hierbij
is aan de orde gekomen hoe deze banken het faciliteren van schatkistbankieren ervaren. Banken hebben hierin

41

aangegeven dat zij positief zijn over de samenwerking met het ministerie van Financiën. Zo is de overgang van
decentrale overheden naar het verplicht schatkistbankieren goed gegaan. Ook de respondenten beoordeelden
in de enquête dat hun huisbank coöperatief was bij de overgang naar (verplicht) schatkistbankieren. Daarnaast
hebben banken regelmatig goed contact met medewerkers van de Treasury Unit en met de accountmanagers
van het Agentschap.
Bijna alle banken melden dat ze geen extra kosten aan de deelnemers van schatkistbankieren in rekening
brengen. De tarieven zijn conform de afspraken uit de raamovereenkomsten. Deze tarieven verschillen echter
per bank. Alleen één bank meldt dat de beheerkosten voor deelnemers aan schatkistbankieren eenmalig (aan
het begin) zijn verhoogd.
Suggesties ter verbetering:
Uit de enquête komen de volgende suggesties voort ter verbetering van het schatkistbankieren:






Maak de internetfaciliteit gebruiksvriendelijker en moderner.
Zorg ervoor dat schatkistbankieren de uitvoering van de treasury minder arbeidsintensief maakt.
Documenten kunnen meer gedigitaliseerd worden.
Stel een drempelbedrag met banken in zodat kleine bedragen die dag niet worden gereguleerd
(afgeroomd dan wel aangezuiverd).
Bied deelnemers binnen het schatkistbankieren een bredere mogelijkheid om leningen aan te vragen
(niet alleen voor huisvesting).
Saldoregulatie kan voor sommige decentrale overheden worden verbeterd wanneer hun middelen
automatisch naar de schatkist worden afgeroomd zonder tussenkomst van een tussenrekening.
Sommige deelnemers vinden ook dat middelen automatisch vanuit de schatkist aangezuiverd dienen te
worden.

In paragraaf 3.3 worden de verbetersuggesties nader uitgewerkt.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek Schatkistbankieren OCW
In 2016 is een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)45 uitgevoerd. De afgelopen jaren is namelijk het
aantal deelnemers aan het schatkistbankieren bij OCW gestegen en ook zijn meer instellingen bij de schatkist
gaan lenen, waar OCW garant voor staat. De conclusie van dit onderzoek is dat de aard en omvang van de
risico’s voor de begroting van OCW beperkt zijn en dat er geen noodzaak is om de huidige systematiek van
schatkistbankieren bij OCW grondig te herzien.
Om het risicobeheer en de risicobeheersing te versterken is in het rapport een aantal verbeterpunten genoemd
op het gebied van: ex post monitoring (instellingen gedurende de looptijd van een lening te monitoren), meer
expertise bij OCW opbouwen ten aanzien van kredietbeoordeling bij een leenaanvraag, een scheiding
aanbrengen tussen een kredietbeoordelaar en een beleidsmaker en een algemeen afwegingskader voor
garantstellingen opstellen. Dit gaat gepaard met hogere apparaatskosten bij OCW.
In het rapport zijn ook additionele aandachtspunten opgenomen voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van
het schatkistbankieren. Ten eerste, wordt de gemeentegarantie voor een rekeningcourantkrediet voor het
openbaar onderwijs (waar de gemeenten niet zelf verantwoordelijk voor zijn) afgeschaft. Ten tweede, is de
wijze van taxeren van schoolgebouwen door het Rijksvastgoedbedrijf zelf sinds 1 januari 2016 aangepast en
worden schoolgebouwen naar verwachting reëler getaxeerd (gebaseerd op het continueren van de
onderwijsbestemming, waardoor instellingen minder vaak hoeven te kiezen voor een bancaire lening in plaats
van een lening bij de schatkist). Ten derde, voor musea wordt een leenplafond ingesteld van 150 miljoen euro
per 5 jaar voor leningen voor huisvesting aan musea die geen hypothecair onderpand in kunnen brengen,
aangezien het eigendom van de gebouwen bij de Staat berust. Ten vierde, wordt een risico-opslag gehanteerd
bij musea zonder hypothecair onderpand namelijk van 1 procent (die door OCW in één keer aan het begin van
de looptijd van de lening wordt betaald uit de huisvestingsbudget voor musea) en van 0,1 procent (die door het
betreffende museum zelf wordt betaald).

45

Tweede Kamer, 2016-2017, Kamerstuk 33 495, nr. 101

42

Naar aanleiding van het IBO-rapport zijn o.a. gezamenlijk door OCW en Financiën de praktische consequenties
van het verplicht schatkistbankieren en het afschaffen van schatkistbankieren in kaart gebracht46. Dit follow-up
onderzoek in 2018 constateerde dat er geen aanleiding is af te wijken van de huidige situatie waarbij het
schatkistbankieren voor onderwijsinstellingen op vrijwillige basis plaatsvindt.
3.2

Beoordeling doeltreffendheid en doelmatigheid

11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?

De beoogde doelen van schatkistbankieren zijn drieledig; doelmatig kasbeheer, risicoreductie en EMUschuldreductie. Deze doelstellingen kunnen niet los van elkaar gezien worden en gelden niet per se voor alle
individuele deelnemers afzonderlijk, maar zijn in het algemene publieke belang. Het beleid is doeltreffend als de
effecten daadwerkelijk bijdragen aan het behalen van de doelstellingen. Bij schatkistbankieren kan het zijn dat
niet alle deelnemers gebruik maken van alle producten, waardoor het effect van het beleid minder groot is dan
het had kunnen zijn. Het kan ook zijn dat er deelnemers zijn die vanwege hun omvang geen liquide middelen
hebben om in de schatkist aan te houden, waardoor hun deelname niet bijdraagt aan de beoogde effecten.
Hieronder wordt per type deelnemer en overkoepelend gekeken naar de doeltreffendheid van het beleid.
Schatkistbankieren draagt bij aan een optimaal kasbeheer. Doordat de tegoeden en tekorten van deelnemers
allemaal samenkomen in de schatkist worden positieve en negatieve saldi tegen elkaar weg gestreept. In feite
wordt er eerst onderling gefinancierd voordat het Rijk het resterende tekort leent op de kapitaalmarkt.
Met schatkistbankieren wordt bijgedragen aan EMU-schuldreductie. Het effect op de EMU-schuld is hoger dan
het effect op de financieringsbehoefte: de EMU-schuld zou ultimo 2017 ongeveer 21,5 miljard euro of 3 procent
bbp hoger zijn geweest zonder schatkistbankieren. De EMU-schuld zou met dit bedrag stijgen als deze middelen
niet in de schatkist maar bij een bank werden aangehouden. Eind 2012 had schatkistbankieren nog een
neerwaarts effect op de EMU-schuld van zo’n 12 miljard euro. Figuur 11 illustreert deze ontwikkeling. Ten slotte
worden met schatkistbankieren de risico’s met publieke middelen geminimaliseerd.

46

Tweede Kamer, 2016-2017, bijlage bij Kamerstuk 33495, nr. 115

43

Figuur 11: effect van schatkistbankieren op EMU-schuld en financieringsbehoefte van het Rijk,
ultimo jaar (in miljarden euro)
25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

-5,0

-10,0

-15,0

-20,0

-25,0
2004

05

06

07

08

09

10

Positieve saldi deelnemers

11

12

13

14

15

16

17

Effect op EMU-schuld

Bron: ministerie van Financiën.

Agentschappen
Alle agentschappen nemen verplicht deel aan schatkistbankieren. Hierdoor is de EMU-schuld ultimo 2017
verlaagd met 2,3 miljard euro (0,3 procent van het bbp). Over dit bedrag wordt tevens minder risico gelopen
dan het geval zou zijn geweest als dit bij commerciële partijen had uitgestaan. De uitstaande leningen (6,4
miljard euro) van de agentschappen zouden zonder het schatkistbankieren buiten de schatkist om gefinancierd
moeten worden bij commerciële partijen. Dit zou hogere kosten in de vorm van hogere rentetarieven met zich
mee hebben gebracht, en daarmee draagt het bij aan het doel doelmatig kasbeheer. Omdat agentschappen
integraal onderdeel zijn van het Rijk ligt het ook niet voor de hand om agentschappen buiten de overheid te
laten lenen.
Sociale fondsen
Alle sociale fondsen zijn verplicht om deel te nemen aan schatkistbankieren. Door de deelname van de sociale
fondsen wordt de EMU-schuld en het risico ultimo 2017 verlaagd met 3,7 miljard euro (0,5 procent bbp). De
sociale fondsen staan in totaal 18,4 miljard euro rood. Deze roodstand zou zonder het schatkistbankieren bij
commerciële partijen uitstaan, met hogere kosten voor de collectieve sector tot gevolg. Schatkistbankieren
draagt hiermee bij aan het doel doelmatig kasbeheer.
Rechtspersonen met een wettelijke taak
Bij RWT’s moet een onderscheid worden gemaakt tussen de RWT’s die verplicht deelnemen aan
schatkistbankieren en de RWT’s die vrijwillig kunnen besluiten tot deelname aan schatkistbankieren.
Ultimo 2017 werd door het aanhouden van liquide middelen door RWT’s (inclusief onderwijsinstellingen) in de
schatkist een EMU-schuldreductie bereikt van 6 miljard euro (0,83 procent bbp). Op dit bedrag wordt tevens
geen risico meer gelopen.

44

Om het beleid doelmatig te houden worden niet alle RWT’s aangewezen, maar alleen die minimaal 15 miljoen
euro aan publieke inkomsten per jaar hebben of een bedrag aan liquide middelen of beleggingen van minimaal
1 miljoen euro. Hiermee wordt voorkomen dat RWT’s met heel weinig liquide middelen kosten moeten maken
voor deelname aan schatkistbankieren terwijl hun deelname nauwelijks zou bijdragen aan doelmatig kasbeheer
of EMU-schuld reductie. Kleine instellingen zijn wel onderworpen aan het verbod op oneigenlijk kasbeheer en
aan de regels ter beperking van de risico’s van het liquide middelenbeheer waarmee wel nog wordt bijgedragen
aan het beleidsdoel risicoreductie. Tevens wordt periodiek bekeken of RWT’s die nog niet deelnemen inmiddels
aan een van de minimumvereisten voldoen.
Onderwijsinstellingen
Onderwijsinstellingen dragen ultimo 2017 voor 2,3 miljard euro bij aan de reductie van de EMU-schuld en
risico. Het potentieel aan liquide middelen bij onderwijsinstellingen dat nog niet wordt aangehouden in de
schatkist is omvangrijk (circa 5,5 miljard euro, 0,76 procent bbp). De leningen die onderwijsinstellingen in de
schatkist hebben afgesloten (1,4 miljard euro) zorgen voor lagere kosten in de financiering van vaste activa. Dit
draagt bij aan het behalen van de doelstelling doelmatig kasbeheer. Het voordeel van lagere
financieringskosten komt ten goede aan het onderwijs/de onderwijshuisvesting.
Decentrale overheden
Decentrale overheden zijn verplicht deelnemer aan schatkistbankieren. Sinds de verplichtstelling is het saldo
van de liquide middelen dat decentrale overheden in de schatkist aanhouden gestegen van 6,6 miljard euro in
2013 naar 9,5 miljard euro aan het eind van 2017. Voor 2013 was de omvang van de middelen die vrijwillig
werden aangehouden in de schatkist 1,1 miljard euro (eind 2012). Zoals verwacht is er door het verplicht
schatkistbankieren dus een stijging te zien in het aantal deelnemers en het aantal middelen.
De provincies leveren relatief het grootste aandeel in het schatkistbankieren door decentrale overheden (met
6,1 miljard euro betekent dit 64 procent). Dit komt vooral door de eigen middelen die een aantal provincies
bezitten na het verkopen van aandelen in energiemaatschappijen. Van de groep gemeenten heeft een grote
groep kleinere gemeenten (minder dan 50.000 inwoners) samen, door relatief kleine bedragen (tussen de 1 en
10 miljoen euro), het merendeel van de middelen die gemeenten als totaal bijdragen aan schatkistbankieren.
Omdat de massa aan kleine gemeenten dusdanig groot is, telt dit samen met de middelen die door grotere
gemeenten worden aangehouden op tot 1,85 miljard euro, wat 19 procent van het totaal aangehouden
middelen door decentrale overheden is. Ook gemeenschappelijke regelingen houden vooral relatief kleine
bedragen aan in de schatkist, maar dit telt wel op tot een bedrag van bijna 1,5 miljard euro (16 procent van
het totaal). De waterschappen houden samen ongeveer 60 miljoen euro aan in de schatkist.
Ultimo 2017 dragen de decentrale overheden in totaal 9,5 miljard euro (of 1,3 procent bbp eind 2017) bij aan
EMU-schuldreductie. Doordat tot en met 2019 nog uitgezette middelen vrijvallen zal dit naar verwachting nog
stijgen met 2,2 miljard euro. Bij aanvang werd door het Rijk wel een hoger potentieel verwacht aan EMU-schuld
reductie, namelijk 17 tot 20 miljard euro (circa 3 procent bbp).47 Bij deze inschatting werd geen rekening
gehouden met de autonome beslissingen van decentrale overheden hoe zij hun overtollige middelen in de
toekomst zouden besteden (bijvoorbeeld aan nieuwe of uitgebreidere publieke taken), noch werd rekening
gehouden met eventueel nieuw vermogen. Decentrale overheden dachten anno 2012 zelf circa 8 miljard euro
aan schuldreductie met hun overtollige middelen te kunnen behalen48.
Voor de reductie van risico op de overtollige middelen van decentrale overheden was vooraf geen kwantitatieve
doelstelling aangegeven, anders dan dat het aanhouden van de middelen in de schatkist in plaats van bij een
bank per definitie het risico vermindert dat deelnemers lopen. De risicoreductie kan worden uitgedrukt als de
totale uitstaande middelen of als een expected loss. Vanuit het perspectief van totale uitstaande middelen heeft
een risicoreductie plaatsgevonden op 9,5 miljard euro ultimo 2017. Bezien vanuit de benadering van expected
loss is deze risicoreductie 1,5 miljoen euro (zie ook paragraaf 2.3.4). In beide perspectieven heeft risicoreductie
plaatsgevonden. Middels schatkistbankieren wordt het risico dat de overheid loopt op overtollige middelen

47

Technische informatie over de Omvang Bruto EMU-schuldreductie. Bijlage 207478 Memorie van Toelichting van de Wet
financiering decentrale overheden in verband met het rentedragend aanhouden van liquide middelen in ’s Rijks schatkist
(verplicht schatkistbankieren). Tweede Kamer, 2012-2013, Kamerstuk 33540, nr. 3.
48
Het is voor deze beleidsdoorlichting niet mogelijk gebleken om op basis van beschikbare statistiek van het CBS de eerder
gedane aannames te relateren aan eventuele trends in de ontwikkeling van financiële activa van decentrale overheden. Indien
deze informatie na aanvullend onderzoek wel voorhanden zou zijn, zouden mogelijke trends (meer middelen aan publieke
taken, meer aflossing van schulden) niet causaal te relateren zijn aan het verplicht schatkistbankieren.

45

geminimaliseerd. Tegenover dit lagere risico staat in principe een lager rendement voor de deelnemers. De
rente die bij schatkistbankieren wordt vergoed is meestal lager dan die van commerciële banken. Op basis van
de gegevens in Tabel 13 zou dit over de jaren 2014 t/m 2017 voor de decentrale overheden gaan om een
rentederving van gemiddeld 5,6 miljoen euro.
Vanuit het Rijk wordt het beleidsdoel doelmatig kasbeheer bereikt door de deelname van decentrale overheden
aan schatkistbankieren, omdat hierdoor de financieringsbehoefte van de Staat lager is. Het is gegeven het
ontbreken van kwantitatieve gegevens moeilijk om een uitspraak te doen of ook het kasbeheer van de
decentrale overheden doelmatiger is geworden. Wel geldt dat het schatkistbankieren voor decentrale overheden
die geen middelen in de schatkist aanhouden meer kosten met zich mee heeft gebracht voor hun kasbeheer
terwijl dit tot op heden niet heeft bijgedragen aan de doelbereiking.
Neveneffecten schatkistbankieren voor decentrale overheden
Er zijn decentrale overheden die structureel lenen (of rood staan) bij commerciële partijen. Deze deelnemers
hebben in principe geen overtollige middelen, maar blijven verplicht om een rekening-courant bij de schatkist
met bijbehorende tussenrekening aan te houden. Ze zijn daarmee ook verplicht om dagelijks het saldo in de
gaten te houden en overtollige middelen boven het drempelbedrag die korte tijd ontstaan (bijvoorbeeld door
een tijdelijke mismatch van uitgaven en ontvangsten) af te storten in de schatkist. Dit bedrag moet dan na een
korte periode weer (handmatig) worden opgenomen. Dit levert geen structurele bijdrage op aan de
doelstellingen van het schatkistbankieren, maar levert werk op bij de decentrale overheden. Vanuit de
klankbordgroep is het signaal gekomen dat hierdoor sommige decentrale overheden juist sturen op een
roodstand om te voorkomen dat tijdelijk geld moet worden afgestort in de schatkist. In 2017 nam circa 30
procent van het totaal aantal relaties bij decentrale overheden niet deel aan schatkistbankieren omdat zij geen
overtollige middelen bezaten. Deze relaties zijn wel ingeregeld en hebben daar navenant kosten voor. Het is
echter ongewis of deze deelnemers ook in de toekomst geen overtollige middelen hebben. Wanneer zij wel met
hun overtollige middelen uitkomen boven het drempelbedrag, zou het voor deze groep qua doelmatigheid
minder negatief uitvallen aangezien zij dan ook de voordelen van schatkistbankieren hebben. Een zelfde soort
effect (structureel geen overtollige middelen of saldo 0) is waarneembaar bij gemeenschappelijke regelingen
(m.n. belastingkantoren), die geld gestort krijgen vanuit gemeenten, provincies en waterschappen wanneer zij
dit nodig hebben voor uitgaven, en die ontvangsten direct doorstorten naar de aangesloten decentrale
overheden. De facto hebben deze deelnemers dan geen overtollige middelen.
De inrichting van het schatkistbankieren zorgt tevens voor een uitvoeringsproblematiek bij onder andere de
Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en de Nederlandse Waterschapsbank (NWB). Het saldo van decentrale
overheden wordt door hen automatisch afgeroomd naar de tussenrekening, die vervolgens door Financiën
automatisch wordt afgeroomd naar de rekening-courant van de schatkist. Het saldo van de RC wordt echter
niet automatisch teruggestort op de tussenrekening. Hierdoor kan het voorkomen dat ’s ochtends vroeg, bij het
draaien van betaalbatches, onvoldoende saldo op de rekening bij BNG of NWB aanwezig is. Hierdoor komt het
soms voor dat betalingen uitvallen en later opnieuw moeten worden ingevoerd. Dit leidt tot extra
administratieve lasten.
Bij commerciële partijen zouden decentrale overheden meer rente ontvangen over hun aangehouden tegoeden,
waar tegenover staat dat ze daar meer risico over hun tegoeden hadden gelopen. In de periode 2014-2017
hebben de decentrale overheden gemiddeld 2,4 miljoen euro aan rentederving op hun rekening courant gehad
en gemiddeld 3,2 miljoen euro aan rentederving op hun deposito’s. Decentrale overheden lenen niet in de
schatkist waardoor zij niet de voordelen van lenen bij de schatkist (lage rentes) genieten. De risicoreductie die
optreedt bij schatkistbankieren kan niet tegen lagere kosten bereikt worden, aangezien de middelen nu op de
veiligste plek staan. Decentrale overheden hebben zowel bij de invoering van het wetsvoorstel, als bij deze
beleidsdoorlichting en evaluatie van de Wet fido bij monde van de klankbordgroep kenbaar gemaakt veel
moeite te hebben met het verplichtende karakter van schatkistbankieren en de hiermee samenhangende
beperking van hun autonomie. Zij zien dit als niet proportioneel ten opzichte van de doelen die met verplicht
schatkistbankieren bereikt worden. Ten aanzien van risicoreductie zijn de decentrale overheden van mening dat
dit met de regels in de Ruddo voldoende geborgd is. Ten aanzien van de EMU-schuldreductie stellen zij zich op
het standpunt dat, nu de EMU-schuld onder de Europese grenswaarde van 60 procent bbp ligt en verder lijkt te
gaan dalen, er minimaal een afspraak moet worden gemaakt over wanneer het verplichtende karakter
opgeheven kan worden.

46

Het Rijk kan als wetgever – in uitzonderlijke gevallen - besluiten de autonomie van decentrale overheden te
beperken. Dat is bij de verplichtstelling van schatkistbankieren gebeurd omdat de bijdrage aan de doelen
aanzienlijk werd geacht en de neveneffecten niet voldoende gewicht hebben om tot een ander besluit te komen.
Met het verplicht stellen van schatkistbankieren komt het Rijk ook niet aan de beleidsvrijheid van decentrale
overheden. De EMU-schuld is inmiddels gedaald tot onder de Europese grens van 60 procent van het bbp. Het
Rijk heeft bij de invoering en verdediging van de wet verplicht schatkistbankieren niet de EMU-grenswaarde als
norm gesteld voor de verplichting. Wel was dit de directe aanleiding voor de invoering van de maatregel. Het
Rijk definieerde een bijdrage door schatkistbankieren aan een houdbare schuld als doelbereiking. Ten aanzien
van de risicoreductie zou het in theorie nog steeds mogelijk zijn dat er met publieke middelen wanneer deze
worden aangehouden bij financiële instellingen risico’s worden gelopen en kunnen publieke middelen worden
verloren. Bij het aanhouden in de schatkist wordt dit risico geminimaliseerd.
Betalingsverkeer van het Rijk
Voor het betalingsverkeer geldt dat de doelstelling is het waarborgen en waar mogelijk verbeteren van de
kwaliteit van de dienstverlening en het bewaken van de kosten hiervan. Het proces van aanbesteden is het
enige middel om dit doel te bereiken. Door het aanbestedingsproces wordt regelmatig een toets op kwaliteit en
kosten uitgevoerd. In de afgelopen vier jaar heeft het Agentschap drie aanbestedingen uitgevoerd. Bij de
aanbesteding worden de prijs- en kwaliteitscriteria vooraf vastgesteld en de inschrijvingen worden daarop
beoordeeld. In de aanbesteding van perceel B zijn hogere eisen gesteld en dit heeft tevens geleid tot een
kostenbesparing voor het Rijk49.
Door de aanbestedingen die periodiek worden gehouden, worden banken geprikkeld om hun diensten tegen een
zo gunstig mogelijke prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden. Het ministerie van Financiën treedt in deze
aanbestedingsprocedures op als opdrachtgever.
Aan het begin van een aanbestedingsproces wordt een plan van aanpak geschreven en wordt een
marktverkenning gehouden onder de mogelijke faciliterende partijen. Vervolgens wordt er een beschrijvend
document geschreven en een programma van eisen en wensen opgesteld. In het beschrijvend document wordt
ingegaan op de betaalproducten, contractduur, gebruikers, financiering (lumpsum of output gedreven) en wordt
nagedacht over een vergoeding voor de diensten. In het programma van eisen en wensen staat het aantal
punten dat de faciliterende partijen kunnen behalen bij de eisen en wensen omtrent het betalingsverkeer van
het Rijk. Het aanbestedingsproces eindigt met een offerteaanvraag, selectieproces en een gunningsdocument.
Het aanbestedingsproces geschiedt volgens de Europese aanbestedingsregels.
Er zijn met het beleidsterrein van betalingsverkeer geen programmagelden gemoeid. Een integraal onderdeel
van iedere aanbesteding is het evalueren van de wijze van aanbesteden. Omdat aanbestedingen van
verschillende percelen elkaar in de tijd opvolgen, wordt met enige regelmaat teruggekeken op hoe de
aanbestedingen verbeterd kunnen worden; of de gekozen percelen de beste uitkomsten opleveren en hoe het
betalingsverkeer efficiënter en effectiever kan worden ingericht. In de serviceniveau overeenkomsten die zijn
afgesproken bij het betalingsverkeer, worden afspraken gemaakt over de wijze en snelheid waarop de bank en
de rijksonderdelen met elkaar communiceren als betalingen niet goed/tijdig worden uitgevoerd. Dit
serviceniveau wordt gemonitord en waar mogelijk worden maatregelen getroffen. In het algemeen is de
dienstverlening goed te noemen.
Alle percelen zijn op dit moment ondergebracht bij ING Bank, die de economisch meest voordelige
aanbiedingen heeft gedaan. Het regionaal betalingsverkeer voor ambassades en consulaten is afhankelijk van
de regio bij grote buitenlandse banken ondergebracht. De percelen kennen een minimale looptijd van vier jaar
en kennen ook verlengingsopties.
RWT’s en decentrale overheden zijn zelf verantwoordelijk voor hun betalingsverkeer en in beginsel vrij in hun
keuze voor een bank. Vanuit doelmatigheidsoverwegingen is daarbij de keuze beperkt tot een aantal banken in
Nederland. De reden hiervoor is dat de bankrekeningen van de RWT’s en decentrale overheden worden
opgenomen in het stelsel van zero-balancing (zie ook bijlage B). Via deze balancestelsels kan het
betalingsverkeer van de instellingen ongestoord verlopen terwijl de saldi op de bankrekeningen worden
gereguleerd met de paraplurekening van de Staat. Voor het deelnemen aan het balancestelsel betalen de

49

Tweede Kamer, 2015-2016, Kamerstuk 26485, nr. 213

47

instellingen een vergoeding aan hun bank. Voor het beheer van het balancestelsel betaalt de Staat ook een
vergoeding aan de bank. Instellingen die een relatief hoge vergoeding aan hun bank moeten betalen kunnen
ervoor kiezen om hun betalingsverkeer te verplaatsen naar een andere bank. Met de huisbankier van het Rijk,
op dit moment ING, is een arrangement afgesproken. Deelnemers aan het schatkistbankieren kunnen hier op
vrijwillige basis aan meedoen. Voor instellingen met een omzet kleiner dan 10 miljoen euro zijn standaard
tarieven afgesproken voor het betalingsverkeer. Voor instellingen met een omzet groter dan 10 miljoen euro is
een korting van toepassing op hun tarieven voor het betalingsverkeer. Alle deelnemers betalen een vast tarief
per maand voor het koppelen van hun bankrekening(en) aan de schatkist. Agentschappen zijn onderdeel van
het Rijk en hebben hun betalingsverkeer geregeld via de huisbankier van het Rijk.

3.3

Maatregelen om doeltreffendheid en doelmatigheid verder te verhogen

14. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid verder te
verhogen?

Schatkistbankieren leidt tot een lagere EMU-schuld en tevens tot een risicoreductie. Zowel uit de in 2016
gehouden enquête als de inbreng van de vertegenwoordigers van de decentrale overheden in de
klankbordgroep komen een aantal verbetermogelijkheden voor het schatkistbankieren naar voren, die de
doelmatigheid kunnen verbeteren:
Alleen verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden met structureel overtollige middelen
De doelmatigheid kan worden verhoogd door alleen decentrale overheden met structureel overtollige middelen
verplicht te laten schatkistbankieren. Dit vergt evenals bij het huidige verplichte schatkistbankieren geen extra
monitoringkosten. Bij deze optie heeft een groot deel van de decentrale overheden materieel niet meer te
maken met het verplicht schatkistbankieren. Dat is meer dan de helft van het totaal aantal deelnemers, dat
deelneemt aan het schatkistbankieren. Het opheffen van de verplichting zou tot een kleine daling van de
aangehouden middelen in de schatkist leiden en daarmee tot een licht hogere EMU-schuld.
Verhogen drempelbedrag decentrale overheden
Een van de mogelijkheden om het aantal werkzaamheden voor decentrale overheden te verminderen is het
verhogen van het drempelbedrag. Het drempelbedrag is het totaal aan middelen dat maximaal buiten de
schatkist mag worden aangehouden. Het drempelbedrag is gedefinieerd als een gemiddelde bedrag per
kwartaal en wordt vastgesteld op basis van de omvang van de begroting van de decentrale overheid. Alleen
positieve saldi tellen mee voor de benutting van het drempelbedrag. Als de decentrale overheid op een dag
rood staat bij de bank (‘negatieve overtolligheid’) dan telt een dergelijke roodstand niet als een negatieve
benutting van de drempel, maar als een benutting van nul. Op dit moment is het drempelbedrag 0,75 procent
van het begrotingstotaal van het lopende jaar voor zover het begrotingstotaal niet groter is dan 500 miljoen
euro, met een minimum van 250.000 euro. Als het begrotingstotaal groter is dan 500 miljoen euro wordt het
drempelbedrag vastgesteld op 3,75 miljoen euro plus 0,2 procent van het deel dat de 500 miljoen euro te
boven gaat. Door het verhogen van het drempelbedrag wordt het aantal keer dat een bedrag moet worden
overgemaakt naar de schatkist verminderd, waardoor de werkzaamheden en daarmee de kosten voor de
deelnemers verminderen. De drempel voor de decentrale overheden is in eerste instantie vastgelegd in het
financieel akkoord dat het Rijk op 18 januari 2013 overeen is gekomen met de bestuurders van de koepels van
decentrale overheden. Een aanpassing van het drempelbedrag betekent een aanpassing van deze afspraken en
tevens een aanpassing van de regeling schatkistbankieren decentrale overheden, waarin het drempelbedrag is
vastgelegd. Door het verhogen van het drempelbedrag worden er iets minder middelen in de schatkist
aangehouden en ligt de EMU-schuld naar verwachting iets hoger, het effect op de doeltreffendheid is echter
naar verwachting minimaal.
Een andere mogelijkheid is om de grondslag van het drempelbedrag te veranderen, bijvoorbeeld door de
termijn te veranderen waarop het gemiddelde is gebaseerd (b.v. van kwartaal naar jaar). Hierdoor ontstaat een
realistischer beeld van de overtollige middelen. Eventueel kan gekeken worden of negatieve bedragen in de
grondslag kunnen worden meegenomen. Bij het berekenen van de drempel worden negatieve bedragen op dit
moment niet meegenomen, waardoor een positief saldo op een bepaalde dag niet volledig gecompenseerd
wordt door een even groot negatief saldo op een andere dag. Door negatieve bedragen mee te nemen in de
bepaling van de drempel (zelfde basis als bij kasgeldlimiet geldt) wordt voorkomen dat decentrale overheden
die structureel rood staan (tijdelijk) boven de drempel uitkomen.

48

Minimum bedrag instellen bij verevening
De gekoppelde bankrekeningen van de deelnemers worden automatisch afgeroomd of aangezuiverd naar de
paraplurekeningen van het ministerie Financiën (zie ook bijlage B). De verevening tussen de paraplurekeningen
bij de deelnemende banken en de schatkistrekening gebeurt echter wel handmatig en per dag vinden meerdere
vereveningsboekingen plaats. Hierbij gaat het met enige regelmaat om relatief kleine bedragen. Het proces van
schatkistbankieren kan bij het Agentschap doelmatiger worden ingericht door een minimum bedrag in te
stellen, waarbij bedragen onder dit bedrag niet worden verevend met de schatkistrekening.
Saldoregulatie decentrale overheden
In gesprekken met de BNG is als neveneffect van het schatkistbankieren een uitvoeringsproblematiek met
betrekking tot de inrichting voor decentrale overheden naar voren gekomen (zie ook neveneffecten
schatkistbankieren in paragraaf 3.2). Hierdoor kan het voorkomen dat betaalbatches die vroeg in de ochtend
worden gedraaid vanwege onvoldoende saldo uitvallen en later opnieuw moeten worden ingevoerd, hetgeen tot
extra administratieve lasten leidt. Aanbevolen wordt om samen met de BNG te onderzoeken hoe dit probleem
zo goed mogelijk kan worden opgelost.
Digitalisering systemen schatkistbankieren
Naar aanleiding van het klanttevredenheidsonderzoek in 2016 is gebleken dat vanuit de deelnemers van het
schatkistbankieren de behoefte bestaat aan een meer gebruiksvriendelijke en moderne internetfaciliteit. De
huidige processen van schatkistbankieren zijn relatief bewerkelijk en veelal handmatig voor zowel het ministerie
van Financiën als de deelnemers. De werkwijze m.b.t. afhandeling van (deelname)aanvragen en het verwerken
van mutaties, producten en transacties, is tijds- en arbeidsintensief. Daarnaast is een aantal van de huidige
digitale systemen ter ondersteuning van het schatkistbankieren technisch verouderd. Een optimalisering en
digitalisering van het huidige schatkistbankieren proces is noodzakelijk om tegemoet te komen aan de behoefte
van de deelnemers, maar ook om te kunnen anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. Het ministerie is
inmiddels begonnen met de voorbereidingen de informatievoorziening ter ondersteuning van het proces
schatkistbankieren te vernieuwen dan wel te vervangen. Ook de systemen zullen hierbij mogelijk worden
vervangen. De beoogde optimalisatie/vernieuwing is gehouden aan Rijksbrede kaders op het gebied van
informatievoorziening en dienstverlening.
De focus ten aanzien van de gewenste werkwijze van schatkistbankieren ligt op het verbeteren van de
dienstverlening aan deelnemers en het vergroten van de doelmatigheid en efficiëntie van de uitvoerende
organisatie.
Met het digitaliseringsproject wordt o.a. een digitale interactie met deelnemers via een ‘deelnemersportaal’ als
vervanging van de huidige papieren stroom van contracten en (wijzigings)formulieren, beoogd. De deelnemer
heeft hierbij inzage in zijn eigen gegevens, dossiers en het productportfolio die de deelnemer tot zijn
beschikking heeft. Ook kunnen er in dit portaal taken worden uitgewisseld tussen deelnemers en de
medewerkers van het ministerie van Financiën. Bovendien wordt beoogd om het aantal handmatige acties van
zowel het ministerie van Financiën als de deelnemers zoveel mogelijk te minimaliseren. Tevens wordt ingezet
op vernieuwing en verbetering van het huidige digitale portaal.
Betalingsverkeer Rijk
Bij elke aanbesteding die wordt uitgevoerd wordt bekeken of een mogelijkheid bestaat om de doelmatigheid
verder te verhogen. Zo kan bij een aanbesteding onderzocht worden of de verschillende percelen nog juist zijn
ingedeeld. Tevens worden alle maatschappelijke, juridische en commerciële aspecten meegewogen bij het
aanbesteden en aanstellen van de huisbankier van het Rijk.
Verder worden in de periodieke strategische overleggen de organisatorische ontwikkelingen van de bank en het
Rijk besproken en passeren belangrijke productontwikkelingen de revue. Een belangrijk product is bijvoorbeeld
de acceptgiro dat voor reconciliatie doeleinden door het Rijk veel wordt gebruikt en dat door bepaalde
klantgroepen (analfabeten en slechtzienden) een belangrijk betaalmiddel is in de steeds digitaler wordende
wereld. Het gebruik van internet en klantportalen met bijbehorende betaaloplossingen vergemakkelijkt het
contact met de burger en is een belangrijk instrument om de doeltreffendheid te vergroten. Het gebruik van
incassomachtigen en i-Deal QR zijn voorbeelden waarmee het betaalproces van de burger aan het Rijk
gemakkelijker kan verlopen. In 2019 wordt het voor particulieren en het midden-en kleinbedrijf mogelijk een
betaling 24 uur per dag 7 dagen in de week uit te voeren waarbij de betaling binnen vijf seconden door de bank
wordt bevestigd. Het Rijk speelt daarop in door de ontvangsten in de administratieve systemen van het Rijk
hierop aan te passen.

49

Ook meer algemene bancaire onderwerpen kunnen aan de orde komen zoals maatschappelijk verantwoord
ondernemen waarbij de bank aangeeft wat zij doet om een hoger duurzaamheidsindex score te realiseren, of de
ontwikkeling van ISO-normeringen waarmee de betrouwbaarheid van het betaalproces extern wordt
gevalideerd.
3.4

Verkenning beleidsopties bij minder beschikbare middelen

15. In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de middelen op het
(de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?

Het schatkistbankieren gaat gepaard met 4 categorieën uitgaven en ontvangsten:
1. Mutaties in rekening-courant en deposito’s
2. Leningen en aflossingen van leningen
3. Rentebaten en –lasten
4. Overheadkosten
De eerste grote post op de uitgaven en ontvangsten van artikel 12 betreft de mutaties in rekening-courant en
deposito’s. Deze kunnen zowel aan de uitgavenkant (uitstroom van middelen) als aan de ontvangstenkant
(instroom van middelen) staan. Hierdoor ontstaan per jaar enorme fluctuaties in de uitgaven en ontvangsten
van artikel 12. De mutaties in rekening-courant en deposito’s worden volledig veroorzaakt door de uitgaven en
ontvangsten van de deelnemers van het schatkistbankieren. Als een deelnemer een uitgave doet zal het
aangehouden saldo op de rekening-courant dalen en dit betekent een uitgave op artikel 12. Een ontvangst van
een deelnemer wordt gestort op de rekening-courant en dit zorgt voor een ontvangst op artikel 12. Omdat het
hier dus gaat om de financiële stromen van de deelnemers van het schatkistbankieren heeft het Agentschap
hier geen enkele invloed op. Een besparing op de mutaties in rekening-courant en deposito’s is daarom niet
mogelijk.
De tweede grote post betreft de leningen die worden verstrekt aan de deelnemers van het schatkistbankieren,
en de bijbehorende aflossingen. De dynamiek hiervan is hetzelfde als bij de mutaties in rekening-courant en
deposito’s. Voor agentschappen wordt jaarlijks door de Ministerraad een leenplafond vastgesteld, waarbinnen
zij gebruik mogen maken van de leenfaciliteit. Voor RWT’s geldt dat een lening binnen het schatkistbankieren
kan worden afgesloten als hiervoor een garantie is afgegeven door het vakdepartement.
Het Agentschap heeft in beide gevallen geen actieve rol en daardoor een zeer beperkte invloed op het
verstrekken van leningen. Bij deze post is het bovendien zo dat op lange termijn het saldo van uitgaven en
ontvangsten gelijk is aan nul (immers, alle leningen die worden verstrekt worden ooit weer afgelost). Een
besparing op de uitgaven en ontvangsten van leningen is daarom ook niet mogelijk.
De derde post betreft de rentebaten en –lasten die met het schatkistbankieren samenhangen. Wanneer de
deelnemers aan het schatkistbankieren geld lenen via het schatkistbankieren betalen zij hier rente over, en
wanneer zij geld bij het Agentschap stallen ontvangen zij rente. Aan de andere kant moet het Agentschap zelf
ook leningen aantrekken op de markt om de leningen aan deelnemers van schatkistbankieren te financieren, en
daarover moet ook rente worden betaald. Door te draaien aan de rentepercentages die worden gerekend aan
de deelnemers van het schatkistbankieren is het mogelijk om een besparingsvariant van 20 procent op te
stellen.
Tot slot worden er overheadkosten gemaakt om het schatkistbankieren draaiende te houden. Het gaat daarbij
bijvoorbeeld om de mensen die de faciliteit bemannen, maar ook om de kosten van het betalingsverkeer. Ook
voor deze post is het mogelijk een besparingsvariant op te stellen.
Besparingsvariant 1 “20 procent besparing op de rentebaten en -lasten”
Door de dalende rente van de afgelopen jaren zijn de rentelasten in 2017 met de helft gedaald ten opzichte van
2014. Ook de rentebaten zijn de afgelopen jaren gedaald; ten opzichte van 2014 met 65 procent. Het CPB

50

verwacht dat de lange rente in de komende jaren weer gaat stijgen tot 1,8 procent50. In de begroting van
Financiën en Nationale Schuld 2018 zijn de rentebaten en -lasten voor de komende jaren geraamd. In Tabel 18
zijn deze uiteengezet.
Tabel 18: geraamde rentebaten en –lasten (in miljoenen euro)
2018

2019

2020

2021

2022**

Lange rente C PB*

0,8%

1,0%

1,4%

1,8%

1,8%

Korte rente C PB*

-0,2%

0,0%

0,3%

0,6%

0,6%

Rentelasten

32

45

151

269

256

Rentebaten

171

142

152

168

180

* Geraamde rente per 16-09-2017
** Lineaire extrapolatie

De gemiddelde rentelasten van artikel 12 voor de jaren 2018 tot en met 2022 bedragen op basis van de
begroting 2018 (september 2017) 150,6 miljoen euro. Een besparing van 20 procent betekent dan een
gemiddelde jaarlijkse besparing van 30 miljoen euro. Om deze besparing op de rente te realiseren zijn er voor
het Agentschap twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is dat het Agentschap minder rente gaat
vergoeden over de liquide middelen die door de deelnemers in de schatkist worden aangehouden. Door een
afslag op de rente zullen de rentelasten voor artikel 12 lager uitvallen. De tweede mogelijkheid is dat het
Agentschap een hogere rente gaat rekenen voor leningen die door de deelnemers worden afgesloten. Hierdoor
zullen de rentebaten stijgen.
De rentelasten voor de jaren 2018 en 2019 betreffen vooral rentevergoedingen op langlopende deposito’s.
Omdat de rente hiervan contractueel vastligt is een besparing op de lopende deposito’s niet te realiseren.
Bovendien zal de korte rente in de jaren 2018 en 2019 naar verwachting niet boven nul procent uitkomen en
zal een afslag de rente (meer) negatief maken. Door de bodemrente van 0 procent vergoedt het Agentschap bij
negatieve rente geen rente op de in de schatkist uitstaande liquide middelen. Een verlaging van de rentelasten
is daarom pas effectief te realiseren vanaf 2020, wanneer de korte rente naar verwachting positief wordt. Op
basis van de begroting 2018 (van september 2017) is doorgerekend hoe groot de renteafslag moet worden om
een besparing op te leveren van 30 miljoen euro. Hierbij is ervan uitgegaan dat het saldo van de aangehouden
liquide middelen gelijk blijft. Deze doorrekening levert een afslag op van 20 basispunten (0,2 procent) op de
rente. Met andere woorden als het Agentschap vanaf 2020 een rente gaat vergoeden op de liquide middelen die
0,2 procent lager ligt dan de marktrente levert dit een besparing voor het Rijk op van 20 procent op de
rentelasten (31 miljoen euro per jaar). In Tabel 19 wordt de besparing op de rentelasten uiteengezet.
Tabel 19: besparingsreeks gemiddelde rentelasten 2018-2022

Korte rente C PB*

2018

2019

-0,2%

0,0%

2020

2021

2022**

0,3%

0,6%

0,6%

Rente afslag schatkistbankieren

-0,2%

-0,2%

-0,2%

Nieuwe rente schatkistbankieren

0,10%

0,40%

0,40%

Besparing rentelasten (in € mln)

-31

-31

-31

* Geraamde rente per 16-09-2017
** Lineaire extrapolatie

Een andere mogelijke besparing op artikel 12 kan worden gerealiseerd door de inkomsten te verhogen. Dit kan
gedaan worden door een extra renteopslag te rekenen bij nieuwe leningen die door de deelnemers worden
afgesloten. Op basis van de begroting 2018 is doorgerekend hoe groot de renteopslag moet worden om een
besparing op te leveren van 30 miljoen euro. Doordat de rente voor de meeste leningen gedurende de looptijd
contractueel vastligt kan geen besparing gerealiseerd worden op reeds afgesloten leningen. In de doorrekening
is dan ook uitgegaan van een renteopslag op alle nieuw af te sluiten leningen. Omdat elk jaar naar verwachting
nieuwe leningen worden afgesloten ontstaat een oplopende reeks extra renteopbrengsten die aan het eind van

50

Raming CPB van 16 september 2017.

51

de doorgerekende periode cumulatief 30 miljoen euro moet opleveren. Uit deze berekening blijkt dat een
renteopslag van 0,2 procent de benodigde 30 miljoen euro in 2022 oplevert. In Tabel 20 worden de
cumulatieve renteopbrengsten weergegeven die een extra renteopslag op basis van de raming voor de
komende jaren zou opleveren.
Tabel 20: extra renteopbrengsten bij renteopslag van 0,2 procent (cumulatief per jaar)
2018

2019

2020

2021

2022**

Lange rente C PB*

0,8%

1,0%

1,4%

1,8%

1,8%

Rente opslag schatkistbankieren

0,2%

0,2%

0,2%

0,2%

0,2%

Nieuwe leenrente schatkistbankieren

1,0%

1,2%

1,6%

2,0%

2,0%

1

6

12

21

31

Extra renteopbrengst (cumulatief in € mln.)
* Geraamde rente per 16-09-2017
** Lineaire extrapolatie

Vrijwillige deelnemers aan het schatkistbankieren nemen vooral deel vanwege de gunstige leentarieven van de
Staat, die volledig aan de deelnemers worden doorgegeven. Een renteopslag op de verstrekte leningen zorgt er
voor dat voor deze deelnemers minder voordelen te behalen zijn uit het schatkistbankieren. Als dit tot gevolg
heeft dat vrijwillige deelnemers leningen aangaan buiten de schatkist zal de collectieve sector als geheel minder
doelmatig worden. De (hogere) rentekosten van de collectieve sector komen dan namelijk ten gunste van de
commerciële sector. Of een renteopslag van 0,2 procent op de leenrente zorgt voor een afname van het aantal
vrijwillige deelnemers hangt van een aantal factoren af. De Nederlandse Staat heeft de hoogste rating en kan
hierdoor goedkoop lenen op de markt. Deze lage tarieven kunnen aan de deelnemers van het
schatkistbankieren worden doorgegeven. Ook met een renteopslag van 0,2 procent op het leentarief zal de
Staat over het algemeen nog steeds lager zijn ten opzichte van commerciële banken. Echter uit de enquête, die
onder de deelnemers is gehouden, blijkt wel dat onderwijsinstellingen soms voordelige tarieven ervaren bij
commerciële banken, meestal in combinatie met aanvullende arrangementen. Het verkleinen van het
rentevoordeel op leningen uit de schatkist kan dan betekenen dat vrijwillige deelnemers een andere afweging
maken en ervoor kiezen om de schatkist te verlaten. Voor agentschappen betekent een hogere rente op
leningen hogere lasten voor de departementen.
De hierboven beschreven besparing geldt uitsluitend voor artikel 12 en dus alleen voor het ministerie van
Financiën. Het neveneffect is dat de deelnemers (onderdeel van de collectieve sector) hierdoor juist meer
kosten zullen hebben (gelijk aan de besparing voor Financiën). Voor de collectieve sector als geheel levert deze
variant dus feitelijk geen besparing op.
Besparingsvariant 2 “20 procent besparing op de overheadkosten”
In 2013 heeft een verbetering plaatsgevonden in het kader van de modernisering van de verantwoording en
begroting.51 Als gevolg hiervan is besloten om de kosten van het betalingsverkeer van artikel 12 “kasbeheer”
voortaan te verantwoorden op artikel 11 “Financiering Staatsschuld”. Ook de overige overheadkosten
(loonkosten, materieel, ICT) worden niet verantwoord op artikel 12, maar apart verantwoord op nietbeleidsartikel 8 in de begroting van Financiën. Dat wil zeggen dat er op artikel 12 geen overheadkosten worden
verantwoord. Om toch op de overhead te kunnen besparen moet eerst bekeken worden welke kosten voor
rekening komen van het schatkistbankieren. In Tabel 21 zijn de kosten voor 2016 en 2017 uiteengezet.

51

Tweede Kamer, 2010-2011, Kamerstuk 31865, nr. 26

52

Tabel 21: overheadkosten schatkistbankieren (in miljoenen euro)
2016

2017

Kosten betalingsverkeer

0,9

1,0

Rente betalingsverkeer

-0,2

0,1

Loonkosten Agentschap*

1,1

1,1

Loonkosten Rijkshoofdboekhouding*

0,4

0,4

Totaal

2,2

2,7

* Berekend conform Handleiding Overheidstarieven (incl. overhead)

In 2017 komt het totaal van de overheadkosten uit op 2,6 miljoen euro. Een besparing van 20 procent komt
dan neer op jaarlijks 0,5 miljoen euro minder uitgaven.
De overheadkosten vallen uiteen in verschillende onderdelen. Zo zijn de kosten van het betalingsverkeer de
bancaire kosten van de Staat. Het betreft veelal langdurige contracten met banken om het betalingsverkeer van
het Rijk en het schatkistbankieren uit te kunnen voeren. Zonder banken kan het betalingsverkeer en het
schatkistbankieren niet worden uitgevoerd. De contracten komen tot stand door het periodiek aanbesteden van
de verschillende kavels waarin het betalingsverkeer is verdeeld. Door middel van de aanbestedingen wordt
beoogd om het betalingsverkeer tegen een zo gunstig mogelijke prijs/kwaliteitsverhouding te realiseren. Een
extra besparing hierop is dus lastig te realiseren.
Een andere post betreft de rente van het betalingsverkeer. Dit is de rente die betaald of ontvangen wordt op de
saldi van de paraplurekeningen van Financiën bij de verschillende banken (zie ook bijlage B). Deze post is erg
grillig en lastig te voorspellen, omdat dit afhankelijk is van de uitgaven en ontvangsten van de deelnemers
nadat de verevening met de schatkistrekening heeft plaatsgevonden. Zo leverde dit in 2016 per saldo een
ontvangst op van 0,2 miljoen euro. In 2017 moest hiervoor 0,1 miljoen euro betaald worden. Een besparing op
deze post zal dus lastig zijn. Bovendien is het bedrag de afgelopen jaren erg klein geweest vanwege de huidige
lage rentestand.
Dat betekent dat alleen een besparing is te realiseren op de loonkosten die met het schatkistbankieren gepaard
gaan. De totale loonkosten van het schatkistbankieren bedragen 1,5 miljoen euro. Een besparing hierop kan op
drie manieren worden ingevuld: een besparing op het salaris van de medewerkers die belast zijn met de
uitvoering van het schatkistbankieren (lager inschalen van de functies), een vermindering van het aantal fte dat
zich met het schatkistbankieren bezighoudt of een combinatie hiervan. Een besparing van 0,5 miljoen euro is,
vanwege de hoogte, vooral te realiseren door het aantal fte van het schatkistbankieren te verminderen. De
werkzaamheden van het schatkistbankieren bestaan met name uit de administratieve afhandeling en het
accountmanagement. Omdat het schatkistbankieren reeds door een relatief klein team wordt uitgevoerd heeft
een besparing op het aantal fte de volgende consequenties:
-

-

Minder fte bij de administratieve afhandeling betekent op korte termijn dat een aantal werkzaamheden
onvoldoende of helemaal niet meer kan worden uitgevoerd. Dit kan een bedreiging vormen voor de
continuïteit van het schatkistbankieren.
Minder fte bij het accountmanagement betekent dat het huidige serviceniveau en de ondersteuning van het
schatkistbankieren niet meer kan worden gehandhaafd.
Een besparing kan alleen worden gerealiseerd als het schatkistbankieren verder wordt geautomatiseerd.
Automatisering kost echter tijd en kan derhalve niet op korte termijn worden gerealiseerd. Bovendien zijn
hier ook kosten mee gemoeid en zal een eventuele besparing dan ook minder hoog uitvallen.

Een besparing op de overhead van het schatkistbankieren is dus mogelijk door te besparen op het aantal fte,
maar door de negatieve effecten bestaat het risico dat het schatkistbankieren hierdoor minder doeltreffend en
daardoor minder doelmatig wordt.

53

3.5

Verbeterparagraaf

De verbeterparagraaf in de beleidsdoorlichting is bedoeld om in een volgende evaluatie (meer) inzicht te geven
in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. De verbeterparagraaf is een hulpmiddel om aan te
geven hoe deze verbetering in de toekomst vorm kan worden gegeven.
Op basis van het beschikbare onderzoeksmateriaal kunnen conclusies worden getrokken over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. De overtollige middelen, die deelnemers aanhouden in de
schatkist dragen voor het totale bedrag bij aan de EMU-schuldreductie. Omdat deze middelen in de schatkist
worden aangehouden wordt over dat bedrag ook minder risico gelopen.
Een conclusie over de doelstelling ‘eenvoudiger kasbeheer voor deelnemers’ is lastiger. Gegevens over de
uitvoeringskosten van de treasury bij de deelnemers ontbreken, waardoor het niet mogelijk is een eensluidende
conclusie te trekken of het schatkistbankieren heeft geleid tot minder of juist meer kosten bij de deelnemers.
Om deze witte vlek in het onderzoek op te lossen zijn oriënterende gesprekken gevoerd met twee externe
bureaus om te onderzoeken of het mogelijk is om de ontbrekende gegevens aan te vullen. De bureaus gaven
aan dat een kwantitatieve benadering van de uitvoeringskosten van schatkistbankieren moeilijk te realiseren
valt. Tevens gaven zij aan dat de uitvoeringskosten relatief laag zullen zijn. De bureaus gaven aan dat enkel
kwalitatieve uitspraken gedaan kunnen worden over de uitvoeringskosten van het schatkistbankieren. Om in
een volgende beleidsdoorlichting meer zicht te hebben op de kosten van de uitvoering van het
schatkistbankieren bij de deelnemers wordt aanbevolen om in een volgend klanttevredenheidsonderzoek een of
meer vragen over dit specifieke aspect op te nemen.

54

3.6

Aanbevelingen vorige beleidsdoorlichting

In de aanbiedingsbrief bij de beleidsdoorlichting schatkistbankieren 2014 heeft de Minister van Financiën
aangegeven met een aantal bevindingen uit de beleidsdoorlichting aan de slag te willen gaan. Ook gaf de
Minister aan uitvoering te geven aan de aanbevelingen die de onafhankelijke externe deskundige in zijn rapport
had opgenomen. In deze paragraaf worden alle bevindingen en vervolgacties uiteengezet.
Aanbevelingen beleidsdoorlichting 2014
Bevinding 1: Vervroegd aflossen leningen
‘Bij het (deels) vervroegd aflossen van leningen wordt aan deelnemers de actuele marktwaarde of een boete in
rekening gebracht. In het licht van het maatschappelijke debat over de wenselijkheid van schulden aflossen, wil
ik nagaan op welke manier ik belemmeringen voor vervroegd aflossen van leningen bij de schatkist kan
wegnemen. Daarbij zal ik uiteraard ook de budgettaire gevolgen voor het Rijk meewegen.’
Het betalen van een boete of de marktwaarde kan voor een deelnemer een belemmering zijn om een lening
vervroegd af te lossen. Tegelijkertijd bieden relatief lage rentes op creditsaldi een prikkel om relatief dure
leningen zoveel mogelijk af te lossen. Of sprake is van een financiële drempel voor vervroegd aflossen is niet
duidelijk. De afgelopen jaren hebben deelnemers relatief weinig vervroegd afgelost. Accountmanagers hebben
op basis van hun klantcontact geen signalen opgevangen dat boetes en/of marktwaardes een financiële
drempel opwerpen. Het toestaan van ruimere mogelijkheden tot vervroegd aflossen (bijv. een bepaald
percentage aflossen tegen nominale waarde) betekent een financieel nadeel voor de Staat. Dat financiële
nadeel zou in het beprijzen van leningen moeten worden verdisconteerd, dat wil zeggen: een lening die (deels)
nominaal kan worden afgelost dient een hogere rente te hebben dan een lening die alleen met een boete of
tegen marktwaarde kan worden afgelost. Omdat niet gebleken is dat deelnemers behoefte hebben aan leningen
met een dergelijke optie tot (deels) vervroegd aflossen tegen nominale waarde en omdat het Agentschap intern
relatief veel energie heeft gestoken in het efficiënter maken van de uitvoering van schatkistbankieren (via de
aanpassing van de CW, de renteharmonisatie en het afschaffen van de RC-overeenkomst voor RWT’s) is aan de
opvolging van bevinding 1 geen nadere uitwerking gegeven.
Bevinding 2: renteharmonisatie
‘Voor verschillende groepen deelnemers gelden verschillende rentetarieven voor dezelfde producten. Ik wil in de
komende periode samen met de betrokken vakministers onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om meer
eenheid aan te brengen in de rentetarieven. Meer uniformiteit zou de transparantie, uitlegbaarheid en
uitvoerbaarheid ten goede komen. Uitgangspunt daarbij is wat mij betreft dat het vanuit het oogpunt van een
centrale treasury logisch is dat het Rijk de rentes die het zelf betaalt één op één doorgeeft aan de deelnemers.
Daarbij zal een integrale afweging nodig zijn tussen de belangen van de verschillende partijen (deelnemers,
departementen en de schatkist).’
In paragraaf 2.3.3 wordt toegelicht hoe in de afgelopen periode meer uniformiteit is aangebracht in de
rentetarieven voor dezelfde producten binnen schatkistbankieren. Vanaf 1 januari 2018 zijn de rentes van de
verschillende deelnemers aan het schatkistbankieren geharmoniseerd op het niveau van de tarieven waartegen
de staat zichzelf financiert
Bevinding 3: arrangement schatkistbankieren
‘Sommige deelnemers worden, wanneer ze gaan deelnemen aan schatkistbankieren, geconfronteerd met
relatief hoge bancaire tarieven voor het aanhouden van bankrekeningen en/of voor de afwikkeling van regulier
betalingsverkeer. Een mogelijkheid die ik wil verkennen is om de dienstverlening aan deelnemers van
schatkistbankieren op te nemen in een van de percelen betalingsverkeer zoals het Rijk die aanbesteedt.
Daarmee zouden deelnemers er vrijwillig voor kunnen kiezen om hun deelname aan schatkistbankieren te laten
verlopen via de huisbankier van het Rijk, tegen de (concurrerende) tarieven zoals die volgen uit de
aanbesteding.’
In het programma van eisen en wensen van de aanbesteding van perceel “Betalingsverkeer van het Rijk” is de
verkenning van een aantrekkelijk betalingsverkeerarrangement voor bepaalde deelnemers van
schatkistbankieren zoals decentrale overheden en RWT’s als wens opgenomen. De inschrijvende bank werd
verzocht om op hoofdlijnen in te gaan op planning over invoering, vormgeving en tarifering van een
arrangement waarvan het aantal uiteindelijke deelnemers op voorhand niet vaststaat. De nieuwe huisbankier

55

heeft aan de wens voldaan door aan te geven dat het graag bereid is haar medewerking te verlenen aan het
samenstellen van een aantrekkelijk betalingsverkeerpakket voor deze deelnemers. Ze hebben daarbij kort de
belangrijkste elementen toegelicht. Daaropvolgend is met de huisbankier van het Rijk een arrangement tot
stand gekomen.
In het arrangement staat onder andere dat geen (verhoogde) entree fee wordt gerekend voor het opnemen van
deelnemers aan schatkistbankieren en een korting wordt geboden op alle efficiënte betaaltransacties en digitale
rekeninginformatie. Daarnaast wordt voor het aanhouden van een werkrekening een vast bedrag per maand
gerekend. Dit tarief is in lijn met het gebruikelijke tarief dat de huisbankier vraagt. Dit vaste bedrag blijft
gegarandeerd voor een aantal jaren. De hoogte van het vaste bedrag wordt daarna geëvalueerd aan de hand
van ontwikkelingen in de markt. Voor bestaande schatkistbankier relaties die bij de huisbankier zitten, zal het
arrangement niet leiden tot een verslechtering van de tarieven.
Onder dit arrangement kunnen de volgende deelnemers vallen:

Onderwijsinstellingen die gaan schatkistbankieren (PO-VO, SO, MBO, HBO en WO)

Overige RWT’s die gaan schatkistbankieren

Gemeenten tot 50.000 inwoners die hun bancaire dienstverlening niet aanbesteden

Gemeenschappelijke regelingen (GR) die hun bancaire dienstverlening niet aanbesteden
Tot nu toe zijn maar enkele partijen toegetreden sinds de lancering van het arrangement. Instellingen melden
dat het een goed initiatief is (om hoge bancaire tarieven tegen te gaan), maar de prijs alleen is voor de meeste
instellingen geen reden om bij een andere bank te gaan bankieren.
Aanbevelingen van de onafhankelijke externe deskundige.
Aanbeveling 1: integrale risicoanalyse schatkistbankieren
‘Uitvoeren van een integrale risicoanalyse van het schatkistbankieren, bijvoorbeeld aan de hand van de
geldende internationale standaarden voor financiële marktinfrastructuren (“Principles for Financial Market
Infrastructures”). De risicoanalyse dient dan in de geest van deze standaarden te worden uitgevoerd aangezien
strikt genomen het systeem van schatkistbankieren niet een financiële marktinfrastructuur is.’
Het ministerie van Financiën heeft deze risicoanalyse uitgevoerd aan de hand van de voorgestelde “Principles
for Financial Market Infrastructures” van de Bank voor Internationale Betalingen.
Schatkistbankieren voldoet veelal aan deze internationale standaarden wanneer wordt gekeken naar het
hebben van een wettelijke basis, mandatering, beheersing van bedrijfsrisico, kredietrisico, liquiditeitsrisico,
settlement en communicatieprocedures. Sommige van deze thema’s zijn meer van toepassing dan andere. Zo
is deelname aan schatkistbankieren vastgelegd in verschillende regelingen en wetten. Kredietrisico, dat
bijvoorbeeld kan ontstaan bij een roodstand van een deelnemer, wordt beperkt door het vragen van een
garantie van het vakdepartement (tot een gegarandeerde limiet) en d.m.v. verschillende escalatieprocedures in
het geval van meerdere dagen ongeoorloofde roodstand. Settlement vindt binnen het schatkistbankieren plaats
via saldoregulatie. Algemene informatie en data over het schatkistbankieren wordt op de website van het
Agentschap gepubliceerd (van documenten tot rentestanden) en bijgehouden.
De integrale risicoanalyse heeft ook uitgewezen dat het documenteren van risicomanagement binnen het
schatkistbankieren en de procedures uitschrijven ter voorkoming van de operationele risico’s (uit hoofde van
business continuity management) meer nadruk kunnen krijgen. Daarnaast kan op het gebied van technologie
meer worden gedaan (zodat deelnemers meer online kunnen doen en een actueler saldo kunnen opvragen).
Aanbeveling 2:
‘Onderhoud aan de documentatie van het systeem. Deze is deels verouderd en dient te worden geactualiseerd.’
Het onderhoud aan de documentatie van het systeem heeft vertraging opgelopen en zal bij nader inzien niet
meer verder worden geactualiseerd. Het geautomatiseerde systeem, IRCLeda, dat het proces
schatkistbankieren ondersteunt – hoewel prima functioneel tot op de dag van vandaag - is relatief oud en wordt
binnen afzienbare tijd namelijk niet meer ondersteund. Het ministerie van Financiën is inmiddels begonnen met
de voorbereidingen om het proces schatkistbankieren te verbeteren. In dit traject zal ook worden gekeken naar
vervanging van het huidige systeem inclusief de bijbehorende documentatie (zie ook paragraaf 3.3).

56

Aanbeveling 3
‘Onderzoek of de tijdlijnen nog kunnen worden geoptimaliseerd zodat er eerder op de dag zicht is voor de
deelnemers op hun rekening-courant.’
De bankafschriften waarmee Financiën de administratie bijwerkt zijn beschikbaar op de eerstvolgende bankdag.
Veelal zijn de bankbestanden rond 10.00 uur gereed om door Financiën verwerkt te worden. Naast de
bankbestanden dienen ook de leningen en deposito’s verwerkt te worden. Om deze te kunnen verwerken zijn
de rentetarieven van de betreffende dag nodig. Deze rentetarieven worden geleverd door Bloomberg/MTS en
REUTERS en zijn vanaf 11:45 uur de volgende werkdag beschikbaar. Rond 12.00 uur worden de rentetarieven
aangeboden voor de Financiën systemen. Hierna vindt de verwerking plaats van alle mutaties en wordt de
rekening-courant bijgewerkt. Binnen het huidige systeem kan deze verwerking technisch een maal per dag
uitgevoerd worden en is een optimalisering van de tijdlijn niet mogelijk.
In het project digitalisering systemen schatkistbankieren, dat in paragraaf 3.3 nader wordt toegelicht, zal
worden verkend in hoeverre een optimalisering van de tijdlijn in de toekomst wel mogelijk is.

57

Bijlagen
Bijlage A: Extern oordeel beleidsdoorlichting schatkistbankieren en betalingsverkeer Rijk
Hierna staat het oordeel van de heer P.M.M. Timmer, Afdelingshoofd Betalingsverkeer en Onderpandservices bij
De Nederlandsche Bank (DNB). Hij geeft dit oordeel op persoonlijke titel als onafhankelijk deskundige zoals
bedoeld in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE).
In 2018 is het artikel 12 ‘Kasbeheer”, hoofdstuk IX Rijksbegroting geëvalueerd conform de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek. Artikel 12 regelt het schatkistbankieren en het betalingsverkeer van het Rijk. De evaluatie
is vooral gericht op het schatkistbankieren. De doelmatigheid van het onderdeel betalingsverkeer wordt
periodiek bekeken uit hoofde van het proces van aanbesteden. Ondergetekende is gevraagd als extern
deskundige een oordeel te geven over de evaluatie inzake het schatkistbankieren.
De beleidsdoorlichting heeft gestructureerd plaatsgevonden op basis van een Plan van Aanpak en het instellen
van een stuur- en werkgroep met voldoende brede departementale vertegenwoordiging. In deze
beleidsdoorlichting is specifiek aandacht besteed aan de wijziging van de wet financiering decentrale overheden
(Wet fido). Deze wetswijziging verplicht de decentrale overheden tot deelname aan het schatkistbankieren
sinds eind 2013. Hiertoe is voor deze beleidsdoorlichting een klankbordgroep ingesteld van vertegenwoordigers
van de decentrale overheden, de koepelorganisaties VNG, IPO en UvW en de BNG. Op basis van eerdere
concepten van het rapport, de door mij opgevraagde, aanvullende achtergrondinformatie, gevoerde gesprekken
en bijgewoonde stuurgroepen, kan ik de conclusies van het rapport met inachtneming van onderstaande punten
onderschrijven.
Het schatkistbankieren heeft als belangrijkste doelstellingen: reductie van de EMU-schuld, risicoreductie en
bevorderen van de doelmatigheid van het kasbeheer. De vorige evaluatie van het schatkistbankieren dateert
van 2014. Eind 2013 is het aantal deelnemers sterk toegenomen door de invoering van de verplichting tot
schatkistbankieren voor alle decentrale overheden. De afgelopen jaren is het aantal deelnemers licht
toegenomen van 990 in januari 2014 tot 1.036 ultimo 2017.
Op basis van de verzamelde informatie onderbouwt het rapport in ruim voldoende mate dat voor de collectieve
sector als geheel de hierboven genoemde doelstellingen worden gehaald: de EMU-schuld reductie is eind 2017
gekwantificeerd op 21,5 mrd zijnde de overtollige middelen van de deelnemers die nu bij de schatkist worden
aangehouden en niet bij externe partijen. Over dit bedrag wordt daarmee ook minder risico gelopen. In het
rapport wordt de risicoreductie nu ook gekwantificeerd door middel van de Expected Loss-methode, hetgeen
een in de markt gangbare risicomaatstaf is. Tenslotte kunnen veel deelnemers goedkoper lenen bij de schatkist
dan in de markt. Het rapport geeft daarnaast ook een goed beeld van de nadelen die het schatkistbankieren
kan hebben voor bepaalde individuele deelnemers; in het bijzonder wordt daarbij ingegaan op de
onderwijsinstellingen en de decentrale overheden. Hiermee is het rapport een evenwichtige weergave van de
relevante feiten en invalshoeken van de beleidsdoorlichting van het schatkistbankieren.
De aanbevelingen naar aanleiding van de vorige beleidsdoorlichting zijn opgepakt en waar mogelijk opgevolgd.
In het nu voorliggende rapport wordt een aantal aanbevelingen gedaan welke verder zullen bijdragen aan de
verbetering van de uitvoering van het schatkistbankieren. Deze aanbevelingen hebben vooral betrekking op
verbeteringen voor decentrale overheden en het optimaliseren en digitaliseren van de processen rondom het
schatkistbankieren.
In de uitgevoerde beleidsdoorlichting was het niet mogelijk een eensluidende conclusie te trekken of het
schatkistbankieren heeft geleid tot minder of juist meer kosten bij de deelnemers, onder meer omdat bij de
invoering geen nulmeting is uitgevoerd. In de verbeterparagraaf wordt daarom aanbevolen om in een volgend
klanttevredenheidsonderzoek hier aandacht aan te besteden hetgeen wordt onderschreven.

P.M.M. Timmer

58

Bijlage B: Werking zero-balancing
Om te garanderen dat er aan het einde van de dag geen middelen op bankrekeningen buiten de schatkist staan
wordt gebruik gemaakt van zero-balancing. Dit houdt in dat de bank aan het einde van de dag het positieve
saldo op de bankrekening van de deelnemer overboekt naar een hoofdrekening (ook wel paraplurekening) van
het ministerie van Financiën bij dezelfde bank (als het saldo negatief is vult de bank het aan vanaf de rekening
van het ministerie). Deelnemers doen gedurende de dag dus hun betalingen vanaf hun bestaande
bankrekening52. Ook ontvangsten komen op deze bankrekening binnen, maar dankzij de zero-balancing eindigt
deze rekening de dag altijd met een saldo van nul. Het door de bank tijdens de zero-balancing afgeboekte (of
juist bijgestorte) bedrag wordt de volgende ochtend bijgeschreven op (of afgeschreven van) de rekeningcourant van de deelnemer bij de schatkist. Het Agentschap ontvangt daarvoor elke ochtend van de banken de
rekeningafschriften van alle bankrekeningen van deelnemers van de vorige dag. Deze opzet betekent in de
praktijk dat deelnemers pas op dag T+1 rond 12.30 uur de rekeningmutatie van dag T in de schatkist kunnen
zien. Hoewel het systeem goed werkt en grotendeels geautomatiseerd plaatsvindt, blijkt in de praktijk dat de
afhankelijkheid van banken groot is. De rekening-courantsaldi van de deelnemers kunnen pas worden
bijgewerkt als alle rekeningafschriften van alle banken zijn ontvangen. Een storing bij één bank zorgt er dus
voor dat alle deelnemers pas met vertraging (dus na 12.30 uur) hun bijgewerkte rekening-courantsaldo kunnen
zien in de elektronisch bankieren omgeving van het schatkistbankieren.
De paraplurekeningen van het ministerie van Financiën worden tot nul gebracht door verevening met de
schatkistrekening van het ministerie bij de Nederlandsche Bank (DNB). Omdat de financiële markten rond
17:00 sluiten, vindt de verevening niet pas aan het einde van de dag of ‘s avonds plaats, maar al rond 15:30
uur. Bedragen die de deelnemers na de verevening van de paraplurekeningen nog betalen of ontvangen worden
nog wel gereguleerd naar de paraplurekening, maar worden niet meer verevend met de schatkist. Een gevolg
hiervan is dat niet elke dag alle middelen van deelnemers op de schatkistrekening bij DNB terecht komen. Als
een deelnemer aan het einde van de middag geld ontvangt (betaalt), dan kan het Agentschap met die instroom
(uitstroom) van middelen geen rekening meer houden. De bank zal deze middelen wel meenemen in de zerobalancing, waardoor ze achterblijven op de paraplurekening van het ministerie van Financiën bij die bank.

52

Het schatkistbankieren wordt door zes banken gefaciliteerd: ABN Amro, BNG Bank, Deutsche Bank, ING, NWB Bank en
Rabobank.

59

Figuur 12: werking zero-balancing

Dankzij de zero-balancing door de bank begint elke bankrekening van elke deelnemer de dag met een saldo
van nul. Om betalingen te kunnen doen kan elke bankrekening gedurende de dag rood staan tot een bepaalde
limiet. De hoogte van die zogenoemde intradaglimiet wordt door het Agentschap in overleg met de klant en de
betreffende bank afgesproken. Het Agentschap staat richting de bank ook garant voor het dagelijks aanvullen
van deze roodstand. Met de garantstelling van het Rijk wordt voorkomen dat banken aan de deelnemers kosten
in rekening brengen voor de intradaglimiet. Omdat elke bankrekening aan het einde van de dag een saldo heeft
van nul, ontvangt de deelnemer geen rente meer van zijn bank. In plaats daarvan wordt er rente vergoed op
de rekening-courant bij de schatkist.
Voor de decentrale overheden is gekozen voor een net iets andere inrichting van het systeem van zerobalancing. Waar de andere deelnemers hun bestaande bankrekeningen rechtstreeks koppelen aan de schatkist
hebben decentrale overheden een nieuwe bankrekening (“tussenrekening”) geopend die alleen voor de zerobalancing wordt gebruikt53. Als een decentrale overheid geld in de schatkist wil storten (of uit de schatkist wil
opnemen) dan boekt hij die middelen dus eerst handmatig over naar (of af van) de tussenrekening. Door het
gebruik van een aparte rekening, met handmatige boekingen, houden decentrale overheden zelf de door hen
gewenste controle over hoeveel middelen ze in de schatkist aanhouden. Een voordeel voor het Rijk is dat de
handmatige boekingen het risico verlagen dat een decentrale overheid rood komt te staan bij de schatkist. Een
ander voordeel is dat niet alle individuele bankrekeningen van de decentrale overheden aan de schatkist
gekoppeld hoeven te worden. Een laatste door decentrale overheden gewenst effect is dat het Agentschap
alleen de mutaties van- en naar de schatkist kan inzien, en niet alle dagelijkse uitgaven en ontvangsten op de
bestaande bankrekeningen. Een nadeel van het openen van een nieuwe bankrekening kan zijn dat dit extra
kosten voor de deelnemer met zich meebrengt. Het Agentschap betaalt weliswaar voor het uitvoeren van de
zero-balancing, maar de kosten voor het aanhouden van de bankrekening zijn voor de deelnemer zelf.

53

Een aantal decentrale overheden heeft hierop een uitzondering en heeft bankrekeningen rechtstreeks gekoppeld aan de
schatkist.

60