Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2458

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 januari 2018
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij een fiche, dat
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening betreffende de administratieve samenwerking op het
gebied van de btw
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H. Zijlstra

kst-22112-2458
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

1

Fiche: Verordening betreffende de administratieve samenwerking
op het gebied van de btw
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel:
Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van verordening (EU) nr. 904/2010 wat betreft maatregelen ter versterking van de
administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de
toegevoegde waarde
b) Datum ontvangst Commissiedocument:
30 november 2017
c) Nr. Commissiedocument:
COM (2017) 706
d) EUR-Lex:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/
?uri=CELEX:52017PC0706&qid=1512734555338&from=NL
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/
?uri=CELEX:52017SC0428&qid=1512735732137&from=NL
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/
?uri=CELEX:52017SC0429&qid=1512735781203&from=NL
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment
Board:
SWD (2017) 428 SDW (2017) 429
f) Behandelingstraject Raad:
Ecofin Raad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie:
Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis:
113 VWEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad:
Unanimiteit
j) Rol Europees Parlement:
Raadplegend
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Dit voorstel bevat maatregelen ter versterking van de administratieve
samenwerking op het gebied van de btw. Hiertoe wordt onder andere een
uitbreiding voorgesteld van het instrumentarium om samen met andere
lidstaten en Europol, het Europees Openbaar Ministerie (EOM) en het
Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) btw-fraude te bestrijden,
Eurofisc te versterken en wat betreft de lidstaten onderling ook gezamenlijke controles in te stellen op elkaars grondgebied. Dit mede met het oog
op de nieuwe voorstellen betreffende een definitief btw-systeem. De
voorgestelde maatregelen zijn:
• Versterking Eurofisc en inbedding TNA
Eurofisc wordt in de regelgeving ingebed als centraal, coördinerend
orgaan voor informatie-uitwisseling tussen lidstaten onderling (via de
IT-tool TNA, zie hierna) en tussen lidstaten en de Europese fraudeinstellingen Europol, OLAF en EOM. De informatie-uitwisseling via
Eurofisc wordt zoveel mogelijk geautomatiseerd. De Raad heeft in de
Raadsconclusies van mei 2016, onder Nederlands voorzitterschap, de
Europese Commissie (hierna: Commissie) gevraagd om te komen met een
expliciete juridische basis voor de toepassing van de IT-Tool TNA
(Transaction Network Analysis) in Eurofisc-verband. Door deze IT-tool kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

2

straks sneller en completer en daarmee efficiënter dan nu – reeds in het
VIES-systeem voorhanden – informatie over grensoverschrijdende
transacties worden geanalyseerd. VIES is het systeem voor de uitwisseling van btw-informatie (VAT Information Exchange System), zoals de
geldigheid van een btw-nummer. Het voorstel voorziet ook in de
mogelijkheid om gebruik te maken van gegevens voor TNA als een
lidstaat daar zelf niet aan mee doet. Tevens voorziet het voorstel in het
24/7 openstellen van elkaars gegevens in VIES. Ook dit is van belang voor
een goede werking van TNA en de fraudebestrijding. Deze IT-tool wordt
momenteel door de Commissie in een werkgroep met veel lidstaten,
waaronder ook Nederland, ontwikkeld en de verwachting is dat TNA in
2018/begin 2019 operationeel wordt.
• Maatregelen tegen fraude met douaneregelingen 42 en 63
Van de douaneregelingen om goederen vrij van btw in te voeren wordt
veel misbruik gemaakt. Het doel van de regelingen is om de invoer en
handel te vergemakkelijken wanneer de goederen na invoer onmiddellijk
aan een bedrijf in een andere lidstaat worden geleverd. Het systeem
voorziet in heffing van btw als de goederen hun bestemming bereiken.
Over de goederen wordt echter in veel gevallen geen btw voldaan en die
komen dan veelal op de zwarte markt of in een carrouselketen terecht.
Door de voorgestelde wijzigingen kunnen douanegegevens over de van
btw vrijgestelde invoer beter en sneller worden uitgewisseld met de
lidstaten van bestemming. Ook krijgen de betrokken douaneambtenaren
geautomatiseerde toegang tot VIES, zodat zij de geldigheid van het
btw-identificatienummer kunnen controleren.
• Informatie-uitwisseling met andere opsporingsinstanties
Europol en OLAF
In het voorstel is ook een verdergaande, coördinerende rol voor Europol
en OLAF in de btw-fraudebestrijding opgenomen. Eerder was in het
btw-actieplan sprake van het toegang geven van deze diensten tot de
gegevens in VIES. Het huidige voorstel is in de bepalingen – anders dan in
de toelichting daarop – wat genuanceerder geformuleerd. Het wordt in het
voorstel aan de eigen beoordeling van de Eurofisc-werkvelden gelaten of
zij informatie willen delen met Europol en/of OLAF.
Europees Openbaar Ministerie (EOM)
Voor de lidstaten die deelnemen aan het EOM wordt in het voorstel een
verplichte informatie uitwisseling opgenomen betreffende zeer ernstige
intracommunautaire fraude waar tenminste twee lidstaten bij zijn
betrokken (alleen bevoegd bij btw-fraude schade > 10 miljoen euro).
• Maatregelen tegen fraude met margeregeling voor tweedehands auto’s
Met het oog op de bestrijding van btw-fraude bij de verkoop van nieuwe
auto’s (die ten onrechte als gebruikte goederen onder toepassing van de
margeregeling worden geleverd) voorziet het voorstel in geautomatiseerde informatie-uitwisseling via Eurofisc en het EUCARIS-platform. Het
Europese voertuig- en rijbewijsinformatiesysteem (EUCARIS) is een
platform waarop verschillende applicaties geïnstalleerd kunnen worden
waarmee voertuig- en rijbewijsgegevens uitgewisseld worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

3

• Zichtbaarheid status gecertificeerde ondernemer in VIES
In samenhang met het op 4 oktober 2017 gepubliceerde voorstel1 tot
wijziging van de btw-richtlijn waarin een nieuw fenomeen van gecertificeerde ondernemer voor de btw wordt geïntroduceerd, voorziet dit
voorstel ook in het opnemen van die status in VIES. Dit dient ertoe dat
ondernemers die van de vereenvoudigingen, zoals voorgesteld in het
voorstel van 4 oktober 2017, of de verleggingsregeling voor
B2B-leveringen gebruik willen maken de status van hun handelspartner
moeten kunnen checken. De voorgestelde vereenvoudigingen zien op
ketentransacties, consignatievoorraad, eenvoudiger bewijs 0% en
verlegging van btw.
• Gezamenlijke controles
Bij de net aanvaarde richtlijnwijziging voor e-commerce en bij de recente
voorstellen betreffende een definitief btw-systeem vindt heffing van btw
bestemd voor andere lidstaten en de controle op die heffing van btw
plaats in het land van de leverancier. Het voorstel bevat in dit kader ook de
verplichting voor de lidstaat van de leverancier om een controle in te
stellen als twee of meer lidstaten voor wie de btw is bestemd hierom
verzoeken. In dit kader en voor het bereiken van vertrouwen in elkaars
belastingdiensten wordt in dit voorstel de mogelijkheid geboden voor de
verzoekende lidstaten om bij een controle door de lidstaat van de
leverancier daarbij aanwezig te zijn met dezelfde bevoegdheden als de
belastingdienst van de lidstaat waar de leverancier is gevestigd.
• Verrekenmogelijkheid teruggaaf btw uit andere lidstaat met een
btw-schuld in lidstaat van vestiging.
Het voorstel voorziet in een mogelijkheid om met instemming van de
betreffende ondernemer een aan hem toekomende teruggaaf van btw van
een andere lidstaat direct te laten verrekenen met een btw-schuld in zijn
land van vestiging.
b) Impact assessment Commissie
Het impact assessment is gebaseerd op een aantal eerdere studies en
consultaties. In dit document gaat de Commissie in op het basisscenario,
namelijk handhaven huidige situatie, vijf beleidsopties met subopties en
de effecten van deze opties. Optie 1 bekijkt het gezamenlijk verwerken en
analyseren van gegevens in Eurofisc, met en zonder verplichte informatieuitwisseling in TNA. Optie 2 is gebaseerd op het verbeteren van het
operationele kader voor gecoördineerde controles tussen de lidstaten.
Optie 3 behandelt het ontwikkelen van de uitwisseling van inlichtingen
tussen de belastingdiensten van de lidstaten in Eurofisc en rechtshandhavingsautoriteiten op EU-niveau. Optie 4 bespreekt het bestrijden van
fraude met het dubbele btw-regime voor auto’s door de toegang tot
voertuigregistratiegegevens te verbeteren. Optie 5 benoemt het delen van
inlichtingen over de douaneregelingen 42 en 63 tussen de douane- en
belastingautoriteiten. De Commissie heeft na een zorgvuldige analyse
geconcludeerd dat deze verschillende opties moeten worden gecombineerd om alle relevante kwesties naar behoren te adresseren.

1

COM (2017) 566, COM (2017) 567, COM (2017) 568, COM (2017) 569

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

4

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
De strijd tegen btw-fraude is een belangrijk aandachtsgebied van het
kabinet. Hierdoor ontstaat een gelijker speelveld en wordt de interne
markt versterkt. In Nederland is de nationale aanpak gericht op de
preventie van de hierboven genoemde vormen van btw-fraude en het zo
snel mogelijk opsporen en beëindigen ervan. Nederland is voorstander
van verbeteringen in de samenwerking en uitwisseling van informatie
binnen lidstaten (tussen bijvoorbeeld douane en belastingdienst) en
tussen lidstaten. Aandachtspunt hierbij is dat de bestaande Nederlandse
aanpak en bevoegdheden niet beperkt moeten worden.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland staat positief tegenover de uitgangspunten van dit voorstel om
de administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten te
verbeteren en de rol van Eurofisc te versterken.
Versterking Eurofisc en inbedding TNA
Nederland onderschrijft de doelen die met het nieuwe Commissievoorstel
worden beoogd, namelijk het bereiken van een vereenvoudigd en
fraude-robuust btw-systeem voor zowel het bedrijfsleven als belastingdiensten. Nederland is voorstander van een efficiënte informatieuitwisseling tussen lidstaten. De bestaande instrumenten voor administratieve samenwerking zoals de uitwisseling van inlichtingen op verzoek, de
geautomatiseerde toegang tot inlichtingen en Eurofisc worden als
doeltreffend en nuttig gezien. Op EU-niveau wordt in dat verband gewerkt
aan de ontwikkeling van de IT-tool TNA. Door TNA kan straks informatie
van alle deelnemende lidstaten over grensoverschrijdende B2B-leveringen
en diensten tussen die lidstaten automatisch en gericht worden
opgehaald uit het VIES-systeem en geanalyseerd. Dit kan en moet als
aanvulling op onze nationale analyse de fraudenetwerken in Europa nog
sneller en completer in kaart brengen, zodat deze in een vroeger stadium
en effectiever kunnen worden bestreden. Nederland is dan ook
voorstander van het voorstel voor een expliciete juridische basis voor het
delen van de informatie dat nodig is voor het functioneren van TNA.
Hiermee wordt het, voor lidstaten die dit noodzakelijk achten om mee te
kunnen doen, mogelijk gemaakt dat de VIES-gegevens van alle lidstaten
over transacties binnen de EU toegankelijk zijn via TNA voor gebruik door
de Eurofisc-ambtenaren.
Informatie-uitwisseling met Europese opsporingsinstanties
Ten aanzien van het beleggen van een verdergaande, coördinerende rol
voor de Europese opsporingsinstanties hecht Nederland aan het behoud
van de huidige nationale bevoegdheden. Nader onderzoek is daarom
nodig naar de precieze informatiedeling en het tijdstip waarop dit
plaatsvindt. Privacybescherming en de grens tussen administratieve en
strafrechtelijke onderzoeken zijn daarbij ook van wezenlijk belang.
Nederland is het met de Commissie eens dat de Algemene verordening
gegevensbescherming van toepassing is en dat de voorgestelde maatregelen vallen onder het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens. De verwerking van persoonsgegevens die mogelijkerwijs
voortvloeit uit deze richtlijn dient tevens plaats te vinden binnen de kaders
van de richtlijn gegevensbescherming politiële en justitiële gegevens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

5

Maatregelen tegen fraude met douaneregelingen 42 en 63 en de margeregeling voor gebruikte auto’s
Hoewel in Nederland geen gebruik wordt gemaakt van de vrijstelling bij
invoer via douaneregeling code 42, aangezien ervoor gekozen wordt de
verlegging van artikel 23 Wet op de omzetbelasting 1968 toe te passen,
wordt Nederland wel geraakt als elders in de EU ingevoerde goederen
met deze vrijstelling van btw naar Nederland komen zonder dat de
Douane en Belastingdienst daar zicht op hebben, met het gevaar dat deze
in een btw-carrouselketen verdwijnen. Een goede uitwisseling van
informatie tussen Douane in het land van invoer en de Belastingdienst in
het beoogde land van bestemming en het uitvoeren van een goede
basischeck door de Douane bij invoer kunnen bijdragen aan een betere
handhaving. Dit geldt in zijn algemeenheid ook voor de uitwisseling van
autogegevens.
(Gezamenlijke) controles
Over de verplichting tot het instellen van een controle door de lidstaat van
de leverancier als twee andere lidstaten daarom verzoeken is reeds van
gedachten gewisseld in het kader van het aangenomen e-commerce
pakket. Deze verplichting is toen samen met het retentierecht voor de
lidstaat van de leverancier komen te vervallen. Nu wordt de verplichting
opnieuw voorgesteld zonder financiële compensatie. Omdat de heffing
van btw via de lidstaat van de leverancier zal gaan toenemen, kan deze
verplichting impact hebben voor de (nationale) handhavingscapaciteit van
de Belastingdienst.
De voorgestelde gezamenlijke controle door lidstaten kan, mede ter
voorkoming van dubbel werk, bijdragen aan eenvoud en efficiëntie. De
kaders waarbinnen dit kan en dient te gebeuren moeten echter nader
worden onderzocht. Belangrijke aandachtspunten die Nederland kritisch
zal bekijken zijn de mogelijk verplichte deelname, de gelijke bevoegdheden voor buitenlandse functionarissen en de impact voor de (nationale)
handhavingscapaciteit.
Zichtbaarheid status gecertificeerde ondernemer in VIES
Zoals beschreven in het BNC-fiche over het toekomstige definitieve
btw-systeem (Kamerstuk 22 112, nr. 2425) heeft het kabinet zorgen bij het
nieuwe fenomeen van de gecertificeerde ondernemer. Zodoende ziet het
kabinet daarom vooralsnog geen toegevoegde waarde voor deze
maatregel.
Verrekening btw-teruggaaf uit andere lidstaat met btw-schuld in lidstaat
van vestiging
Het doel om tot een makkelijkere verrekening en dus minder invorderingsrisico voor lidstaten te komen is positief, maar zowel de uitvoeringsaspecten als de vraag of het doel met deze maatregelen wordt bereikt
moeten nader worden onderzocht.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Lidstaten staan over het algemeen net als Nederland positief tegenover de
uitgangspunten van dit voorstel om de administratieve samenwerking
tussen de belastingdiensten te verbeteren en de rol van Eurofisc te
versterken. Dit is ook geconcludeerd door de Ecofin-Raad in zijn Raadsconclusies van mei 2016 die de uitkomst zijn van de besprekingen in de
raadswerkgroep over het btw-actieplan uit april 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

6

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid:
De rechtsgrondslag van de voorstellen is artikel 113 VWEU (harmonisatie
van de wetgeving inzake de omzetbelasting, voor zover noodzakelijk voor
de werking van de interne markt). Nederland acht dit de juiste rechtsbasis.
Waar het de werking van de interne markt betreft heeft de Europese Unie
een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten op grond van artikel 4, lid 2,
onder a VWEU.
b) Subsidiariteit:
De maatregelen in de verordening worden door Nederland positief
beoordeeld op subsidiariteit. Administratieve samenwerking op het
gebied van btw ondersteunt de lidstaten bij de inning van op grensoverschrijdende transacties verschuldigde btw en is nodig voor het effectief
tegen gaan van grensoverschrijdende btw-fraude. Dit kan niet uitsluitend
op het niveau van de lidstaten worden gerealiseerd. Versterking van de
bestaande maatregelen voor administratieve samenwerking, waar dit
voorstel op ziet, kan voorts alleen worden verwezenlijkt door aanpassing
van de bestaande verordening en dat kan alleen op EU-niveau plaatsvinden. Hierbij zij erop gewezen dat de lidstaten primair verantwoordelijk
zijn voor het beheer, de inning en de controle van de btw.
c) Proportionaliteit:
De voorstellen worden door Nederland over het algemeen positief
beoordeeld op proportionaliteit. De voorstellen lijken in de juiste
verhouding te staan tot het te bereiken doel en lijken ook geschikt te zijn
om dit doel te bereiken. Waar het gaat om de respectieve bevoegdheden
van de verschillende lidstaten en andere instanties bestudeert Nederland
de exacte gevolgen nog. Ook zijn voor een definitieve (positieve)
beoordeling van de proportionaliteit de uitkomsten van de uitvoeringstoets essentieel.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Geen.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Volgens de Commissie zorgen de voorstellen voor een stijging van de
btw-opbrengsten voor de lidstaten. Het overgrote deel van deze
opbrengst volgt volgens de Commissie uit een betere naleving van de
btw-wetgeving en verminderde fraude. Dit type opbrengsten – als gevolg
van betere handhaving – is niet relevant voor het lastenkader en is dus
(gedurende een kabinetsperiode) niet beschikbaar voor lastenverlichting
of hogere uitgaven. De lastendruk van Nederlandse belastingplichtigen
blijft effectief ongewijzigd waarmee het effect niet relevant is voor het
lastenkader. Eventuele budgettaire gevolgen (bijvoorbeeld uitvoeringskosten) worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

7

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Door betere maatregelen die gericht zijn op fraudeurs kunnen de
nalevingskosten en de administratieve lasten verminderen voor bonafide
handelaren.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Afgezien van de verrekening van de btw-teruggaaf, zijn de voorstellen
gericht op de onderlinge samenwerking van en met lidstaten. Na een
eerste inschatting lijken de gevolgen voor administratieve lasten mee te
vallen, omdat het veelal geautomatiseerde informatie-uitwisseling betreft.
De gevolgen voor de administratieve lasten zullen waarschijnlijk beperkt
worden tot uitvoerings- en gebruikskosten doordat er nieuwe gegevens
dienen te worden uitgewisseld in bestaande en nieuwe IT-systemen van
belastingdienst en douane.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
De concurrentiekracht van de EU blijft ongewijzigd. Wel kunnen bonafide
bedrijven profiteren van een gelijker speelveld en een beter functionerende interne markt.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid
De verordening heeft rechtstreekse werking richting lidstaten, maar kan
op onderdelen nadere uitwerking in nationale regelgeving behoeven (EU
brede controlebevoegdheden, verrekening btw-teruggaaf met instemming
van ondernemer). Dit moet nader onderzocht worden.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Voorgesteld wordt om de bevoegdheid aan de Commissie te verlenen om
door middel van uitvoeringshandelingen de technische details vast te
stellen voor de uitvoering van de bepalingen betreffende de geautomatiseerde toegang tot de door de douaneautoriteiten bijeengebrachte
inlichtingen en tot voertuigregistratiegegevens.
Voorts wordt voorgesteld om in artikel 37 de Commissie de bevoegdheid
te verlenen om door middel van uitvoeringshandelingen de praktische
regelingen en procedures met betrekking tot Eurofisc vast te stellen.
Het kabinet kan instemmen met de keuze voor uitvoeringshandelingen,
omdat de vast te stellen uitvoeringshandeling erop gericht zijn om de
verordening volgens eenvormige voorwaarden uit te voeren. De keuze
voor de onderzoeksprocedure is ook geschikt, omdat het hier gaat om
handelingen van algemene strekking (zie art. 2, lid 2, onder a van
Verordening 182/2011 (de Comitologieverordening)).
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde verordening treedt in werking op de twintigste dag na die
van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Verschillende maatregelen in de voorgestelde wijziging van de verordening zijn daarna direct van toepassing, andere maatregelen worden van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

8

toepassing met ingang van 1 januari 2019, 1 januari 2020 of 1 januari
2021. Deze verschillende data waarop bepaalde maatregelen van
toepassing worden lijken voor Nederland haalbaar. Om dit definitief vast
te stellen is het nodig om de gevolgen voor de IT-systemen verder te
onderzoeken.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:
Geen evaluatie voorzien.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het volledig in kaart brengen van de uitvoeringsgevolgen is op een zo
korte termijn niet mogelijk maar uit een eerste analyse blijkt dat de
voorstellen van de Commissie op enkele punten een impact kunnen
hebben op de uitvoering en handhaving door de Belastingdienst
(verplichte/gezamenlijke controles, verrekening btw-teruggaven). Veel
maatregelen zullen naar verwachting positieve gevolgen hebben voor de
handhaafbaarheid, terwijl voor verschillende maatregelen nog nader
onderzocht moeten worden of, dan wel in hoeverre, ze een aanpassing
van de bestaande IT-systemen vereisen.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2458

9