Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

31 985

Buitenlands beleid en handelspolitiek

Nr. 4

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN,
LANDBOUW EN INNOVATIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 mei 2011
Hierbij zend ik bijgaand het evaluatierapport over de Faciliteit Opkomende
Markten (FOM)1, alsmede in deze brief de beleidsreactie hierop.
In de tweede helft van 2010 is, in opdracht van het Ministerie van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I), een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar de FOM door Carnegie Consult BV.
Deze brief gaat in op de belangrijkste bevindingen uit het evaluatierapport, waarna de beleidsreactie op de aanbevelingen wordt gegeven.
Centraal hierbij staat de goede toegang tot de faciliteit voor het Nederlands bedrijfsleven, de praktische uitvoerbaarheid en aandacht voor de
onnodige administratieve lasten.
In de toelichting worden de hoofdlijnen en de achtergrond van de FOM
aangegeven.
Kernpunten
–
–
–
–
–
–
–

Het evaluatierapport geeft een positief oordeel over de FOM.
De FOM is goed ingericht om Nederlandse bedrijven met investeringsplannen in opkomende markten te ondersteunen.
Het bereik van de FOM onder het bedrijfsleven kan verder worden
vergroot.
Aanpassing van enige modaliteiten verruimt de toegang tot financiering voor de bedrijven.
De toezichthoudende administratieve functie van het Agentschap NL
kan komen te vervallen.
De FOM dient over de langere termijn weer kostendekkend te zijn.
Er is voldoende aanleiding om de FOM overeenkomst met de
Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden
(FMO) te verlengen.

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

kst-31985-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 985, nr. 4

1

Belangrijkste bevindingen uit het evaluatierapport
Het rapport geeft in algemene zin een positief oordeel over de faciliteit en
over de organisatie van het proces. De belangrijkste conclusies gaan
achtereenvolgens in op: de relevantie, de effectiviteit, het beheer en de
uitvoering en de modaliteiten.
Relevantie
De FOM-faciliteit beschikt over een aantal financieringsinstrumenten die
Nederlandse ondernemingen in staat stelt activiteiten in opkomende
markten te financieren. Daarbij wordt met name gebruik gemaakt van het
verstrekken van ongezekerde leningen en achtergestelde leningen. Uit het
evaluatieonderzoek is vastgesteld dat de financieringen duidelijk inspelen
op een behoefte van bedrijven. Uit onder meer dossieronderzoek en
interviews werd vastgesteld dat de FOM additioneel aan de markt was,
marktconform werd ingezet en in staat was kapitaal van andere financiers
te katalyseren. In die zin kan gesteld worden dat de FOM met haar ter
beschikking staand instrumentarium goed ingericht is om ondernemingen
met investeringsplannen in opkomende markten op een adequate wijze te
ondersteunen.
Effectiviteit
De effectiviteit van de FOM is gemeten aan de bijdrage die de faciliteit
heeft geleverd om de investering tot stand te brengen. De effectiviteit
wordt in sterke mate bepaald door de groei in het aantal financieringscontracten, de katalyserende werking op overige financiers en de mate waarin
de FOM geleid heeft tot vervolginvesteringen.
De FOM-portefeuille bevatte aan het eind van de evaluatieperiode 75
financieringscontracten. Oost-Europa & Centraal-Azië (exclusief de
EU-lidstaten) vormen met 1/3 deel nog het grootste deel van de portefeuille. Ofschoon het gebruik van de FOM duidelijk verbeterd is ten
opzichte van de voorganger IFOM, is een verhoging van het aantal
jaarlijkse nieuwe investeringen niet eenvoudig. Door verdere toetreding
van Roemenië en Bulgarije tot de Europese Unie was de FOM met ingang
van 2008 in die landen niet meer mogelijk. Naast dat de kredietcrisis
duidelijk van invloed is geweest op het aantal aanvragen, speelt ook de
beperkte bekendheid van de FOM bij de potentiële doelgroep een rol.
Binnen de FMO is de FOM een uniek product met een directe verbinding
naar Nederlandse bedrijven. Het netwerk van de FMO sluit hier minder
goed op aan.
Het katalyserende effect dat de FOM heeft gehad op overige financier,s
kon worden aangetoond. Een derde van de financieringen heeft op
enigerlei wijze geleid tot additionele investeringen door commerciële
partijen en dit lijkt een goed resultaat.
De multiplier van de FOM op de totale investeringen door ondernemingen
was 1,36 en daarmee beter dan in eerdere (IFOM-)evaluaties.
Beheer en uitvoering
De uitvoering van een investeringsfaciliteit vergt een hoge mate van
professionaliteit. In de Nederlandse context zijn er slechts een paar
partijen die beschikken over de vereiste professionaliteit. De FMO is een
logische keuze, gelet op haar ervaring met financieringen in opkomende
markten en ontwikkelingslanden. De FOM-faciliteit neemt binnen de FMO
een bijzondere positie in, omdat het als enige afdeling een exclusieve
relatie met Nederlandse bedrijven onderhoudt en rechtstreeks kredieten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 985, nr. 4

2

verstrekt aan betrekkelijk kleine ondernemingen, daar waar het kredietbeoordelingsproces met name is ingericht om relatief grote financieringen te
beoordelen. Er is weinig tot geen synergie tussen de FOM-activiteiten en
de kernactiviteiten van de FMO volgens haar huidige strategie. Het beheer
van de FOM lijkt efficiënter te kunnen.
Een van de uitgangspunten voor de FOM-faciliteit is dat deze revolverend
en op de lange termijn kostendekkend dient te zijn. Het hogerisicokarakter
van de FOM, in combinatie met een uitvoeringsvergoeding voor de FMO,
maakt dat de FOM in haar huidige vorm over de langere termijn moeilijk
volledig kostendekkend zal kunnen zijn.
De toezichthoudende taken op de uitvoering van de FOM is vanuit EL&I
gedelegeerd aan het Agentschap NL (AgNL). AgNL voert deze op goede
en professionele wijze uit en constateert soms gebreken en onvolledigheden van verliesdeclaraties. De taak van AgNL beperkt zich grotendeels
tot een administratieve controle, en omvat geen eigen inhoudelijke
analyse. De principiële vraag lijkt gerechtvaardigd of de functie van AgNL
in haar huidige vorm en reikwijdte wel noodzakelijk is, mede gelet op de
publieke gedelegeerde uitvoerende functie van de FMO en de verantwoording die de FMO al aflegt middels haar (jaar)rapportages en
accountantsverklaringen.
Modaliteiten
Er zijn bedrijven die geen gebruik maken van de FOM omdat ze
problemen hebben met bepaalde voorwaarden onder de FOM. De
(volledig) hoofdelijke garantie, die vaak wordt verlangd van de Nederlandse moedermaatschappij, is een belangrijk obstakel voor veel
bedrijven. Ook de verhouding tussen kosten en (door ondernemers
gepercipieerd) risico van de financiering zijn soms een belemmering. Er
zijn ook FOM-criteria waardoor sommige interessante projecten buiten de
boot vallen. Zo is de perceptie bij bedrijven dat minderheidsdeelnemingen
volgens de huidige criteria niet kunnen worden gefinancierd. Echter,
zolang de Nederlandse onderneming de overwegende zeggenschap heeft
over de lokale onderneming, valt deze financiering binnen de criteria.
Tot 2008 was het mogelijk om landen als Bulgarije en Roemenië te
financieren onder de FOM. Sindsdien, na toetreding tot de EU, zijn deze
landen uitgesloten. Er is nog steeds echter een grote behoefte aan
financiering voor deze landen, aangezien er weinig financiering
beschikbaar is vanuit de markt.
De FOM-portefeuille kent een relatief groot aantal kredieten met een
omvang tussen de € 500 000 en € 1 000 000. Onder de € 500 000 worden
echter nauwelijks kredieten verstrekt, terwijl het minimumbedrag € 45 000
is. Zowel EL&I als de FMO maken verlies op kleine kredieten, omdat de
kosten van het beheer en de verliezen hoger zijn dan de rentebaten,
provisies en andere vergoedingen.
Beleidsreactie op de aanbevelingen
Op basis van de bevindingen uit het evaluatieonderzoek worden in het
rapport diverse aanbevelingen gegeven. Op hoofdlijnen kan het kabinet
zich vinden in de aanbevelingen. Bij een aantal aanbevelingen gaat het
om acties die al door het kabinet in gang zijn gezet.
Het rapport geeft de aanbeveling het palet aan mogelijke financieringstructuren binnen de FOM breder in te zetten dan nu wordt gedaan,
zodat de bedrijven (nog) beter bediend kunnen worden. De mogelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 985, nr. 4

3

aanpassingen kunnen liggen in zowel het aanbieden van leningen met
(meer) zekerheden als onderpand (minder risico) als ook leningen met een
winstdelingscomponent (meer risico). Het merendeel van de verstrekte
leningen onder de FOM zijn ongedekte leningen, maar wel met een
hoofdelijke aansprakelijkheid van de Nederlandse moedermaatschappij.
Vaak zijn zekerheden verpand aan de huisbank. De FMO onderzoekt, in
samenwerking met de huisbanken, om waar mogelijk zekerheden in te
brengen onder de FOM-lening en daarmee ook (deels) af te kunnen zien
van de voor bedrijven mogelijk belemmerende hoofdelijke aansprakelijkheid. FOM-leningen met een winstdelingscomponent worden deels al
ingezet, en de FMO zal waar mogelijk dit verder toepassen.
Om het bereik onder de FOM verder te vergroten, beveelt het rapport aan
om met name de samenwerking met de banken en de intermediairs te
intensiveren. De samenwerkingsovereenkomst tussen de FMO en de
Rabobank, die in maart 2010 is afgesloten, zou als voorbeeld kunnen
dienen. Bedrijven zullen als eerste contact hebben met hun (huis)banken
en intermediairs, waardoor de bekendheid en inpassing van de mogelijkheden van de FOM kunnen toenemen. De FMO heeft afgelopen jaren veel
inspanningen verricht om de bekendheid binnen de doelgroep te
vergroten, en dit zal de komende tijd ook zijn vruchten moeten afwerpen.
De FMO verwacht in 2011 ook samenwerkingsovereenkomsten met
andere grootbanken te kunnen afsluiten.
Het rapport geeft aan om de positionering van de FOM in de strategie van
de kernactiviteiten van de FMO te bezien. Het netwerk van de FMO zou
meer ingezet kunnen worden om de FOM uit te dragen. De directie van de
FMO heeft aangegeven de FOM als een waardevol en strategisch product
van de FMO te (blijven) zien en de contacten met het Nederlandse
bedrijfsleven verder te willen uitbouwen.
Een aanbeveling betreft ook de toezichthoudende administratieve functie
van het Agentschap NL (AgNL) te heroverwegen en de verantwoordelijkheid van de uitvoering volledig aan de FMO te delegeren. In overleg
met AgNL, de auditdienst van EL&I en de FMO zal worden bezien of op
basis van een controleprotocol de verantwoording van de FMO voor de
FOM voldoende gewaarborgd zal zijn. De toezichthoudende taak van
AgNL zal alsdan eind 2011 komen te vervallen.
Een belangrijk aandachtspunt betreft ook de noodzaak voor een eenduidig
overzicht van de performance van de FOM-portefeuille. Waar voorheen
deze informatie versnipperd lag bij de betrokken partijen, de FMO, AgNL
en EL&I, zal alle informatie betreffende de jaarlijkse performance van de
faciliteit en kosten van de regeling in zijn geheel opgenomen dienen te
worden in het door de FMO op te stellen jaarverslag van de FOM.
Het evaluatierapport geeft ook een aantal aanbevelingen die meer in de
operationele sfeer en op het gebied van de modaliteiten liggen. Deze zijn
gericht op aanscherping en verduidelijking van een aantal voorwaarden.
Dit betreft aanpassing van het minimumbedrag van de lening waarop de
FOM van toepassing kan zijn en de verhouding van zeggenschap in de
lokale onderneming. Hieraan zal gevolg worden gegeven. Dit geldt niet
voor de impliciete aanbeveling om FOM (weer) open te stellen voor
Roemenië en Bulgarije. De doellanden van de FOM vallen buiten de EU.
Het evaluatierapport geeft in de algehele lijn een positief oordeel over de
FOM. Dit sterkt het kabinet in het voornemen om de FOM-overeenkomst
in 2012 te verlengen. Dit moment zal aangegrepen worden om ook met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 985, nr. 4

4

name de vergoedingenstructuur weer tegen het licht te houden. Tevens
zal daarbij aandacht voor onnodige administratieve lasten en de
praktische uitvoerbaarheid van de faciliteit centraal staan.
De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
H. Bleker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 985, nr. 4

5

Toelichting
De Faciliteit Opkomende Markten
Met de Faciliteit Opkomende Markten (FOM) stimuleert EL&I investeringen van Nederlandse ondernemingen in opkomende markten door het
verstrekken van een garantie aan de Financieringsmaatschappij voor
Ontwikkelingslanden (FMO) voor (middel)lange termijnfinancieringen aan
lokale dochterondernemingen of joint-ventures van Nederlandse
bedrijven.
De financiering bedraagt maximaal € 10 miljoen per investeringstransactie. 80% (en onder voorwaarden 85%) van de financiering wordt door de
garantie van EL&I gedekt. De financiering in het kader van de FOM kan het
karakter hebben van een lening, een garantie, een achtergestelde lening
of een participatie. De looptijd kan variëren van drie tot twaalf jaar. De
FMO baseert tarifering van FOM-financieringen op marktconformiteit en
het risicoprofiel van iedere individuele financiering.
Landen die in aanmerking komen voor FOM financieringen zijn alle
opkomende markten respectievelijk ontwikkelingslanden, uitgezonderd de
hoge inkomenslanden.
Jaarlijks worden 10 tot 20 financieringen onder de faciliteit afgesloten. De
huidige portefeuille omvat 75 financieringscontracten met een totale
hoofdsom aan financiering van ruim € 100 mln. Het totaal beschikbare
garantiebedrag voor de financieringen (plafond) bedraagt € 230 mln.
De FOM bestaat sedert 2006 in haar huidige vorm. Voorgangers van de
FOM waren de IFOM- en de IFMOE faciliteiten die beiden in essentie
dezelfde doelstelling beoogden. Met de omvorming tot de FOM werd een
belangrijke stap gezet naar een breder en beter toegankelijk instrument
binnen het EL&I kapitaalmarktpakket. Zo vond een verruiming van de
doelgroep plaats door ook het grootbedrijf toe te laten tot de faciliteit en
de landenlijst uit te breiden.
In 2009 zijn in het kader van de kredietcrisis enige aanpassingen doorgevoerd:
Verhoging van het maximumbedrag per transactie van € 5 mln naar
€ 10 mln (waarvan verhoging tot € 7 mln structureel).
Verruiming van het totaal beschikbare bedrag (plafond) van € 115 mln
naar € 230 mln. (deze verruiming is gerealiseerd door verhoging van de
verhouding van reservering en borgstellingsruimte van 1:1 naar 1:2).
De FOM overeenkomst met de FMO is op 1 mei 2006 in werking getreden
voor de duur van 6 jaar (april 2012). De evaluatie is daarmee in belangrijke
mate bepalend voor eventuele continuering van de faciliteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 985, nr. 4

6