Weerbare gemeente
Bevindingen van een onderzoek naar bedreiging,
intimidatie en omkoping in vijf gemeenten

Jolijn Broekhuizen, Bureau Broekhuizen – onderzoek en advies
Maaike van Kapel, Verwey-Jonker Instituut
Menno Ezinga, Verwey-Jonker Instituut
Hans Boutellier, Verwey-Jonker Instituut
m.m.v. Suzan de Winter-Koçak (Verwey-Jonker Instituut) en Anne Wester
(Talentenlab)
Amersfoort, september 2019

Jolijn Broekhuizen
M.m.v. Lex Mellink en Pascal Cramer
Amersfoort, november, 2018

Inhoudsopgave
1 Aanleiding

3

Instrument .............................................................................................................................................................. 3
Leeswijzer ............................................................................................................................................................... 4

2 Omvang en aard

5

Bedreiging en intimidatie .................................................................................................................................. 5
Omkoping ................................................................................................................................................................ 6

3 Gevolgen slachtoffer, melden en reactie dader

8

Bedreiging en intimidatie .................................................................................................................................. 8
Omkoping ................................................................................................................................................................9

4 Kwetsbare functies en processen

11

Bedreiging en intimidatie ................................................................................................................................. 11
Omkoping .............................................................................................................................................................. 13

5 Kennis van beleid en maatregelen

15

Preventie van incidenten ................................................................................................................................ 15
Ervaren handelingsbekwaamheid tijdens een incident ..................................................................... 15
Fase na een incident ........................................................................................................................................ 16

6 Beleidsanalyse en handelingsperspectief

18

Algemeen beeld ................................................................................................................................................. 18
Preventie ................................................................................................................................................................ 21
Fase tijdens een incident .............................................................................................................................. 24
Fase na een incident ....................................................................................................................................... 24

7 Concluderende samenvatting

29

Aard en achtergrond incidenten ................................................................................................................ 29
Gevolgen incidenten ........................................................................................................................................ 29
Kwetsbare functies en processen ............................................................................................................. 30
Beleidsanalyse en handelingsperspectief ............................................................................................... 31

Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording

33

Online enquête onder medewerkers ....................................................................................................... 33
Expertsessie ........................................................................................................................................................ 35

Bijlage 2 Figuren

37

2

1 Aanleiding
Medewerkers van gemeenten, bestuurders, raadsleden en andere lokale
professionals kunnen in hun dagelijks werk te maken krijgen met personen die
op een ongewenste manier invloed willen uitoefenen op gemeentelijke
processen: door bedreiging, intimidatie of (een poging tot) omkoping. Een
dergelijke ervaring is niet alleen erg onprettig voor de betreffende medewerker,
deze handelingen kunnen ondermijnend zijn voor de democratische rechtsorde,
als de besluitvorming hierdoor (bewust of onbewust) wordt beïnvloed.
Bedreiging, intimidatie en (een poging tot) omkoping kunnen uit verschillende
hoeken komen, bijvoorbeeld door verwarde personen op straat of aan de balie,
maar ook vanuit de (georganiseerde) criminaliteit. Zo zijn identiteitsbewijzen,
vergunningen, uitkeringen, subsidiegeld en besluiten over de bestemming van
panden interessante middelen voor criminelen. Het duurzaam verstoren en
terugdringen van georganiseerde criminaliteit vraagt van de gemeente dat ze
weerbaar is tegen criminelen die proberen misbruik te maken van
gemeentelijke besluitvormingsprocessen, producten en diensten. Het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) vindt het ook van belang
dat politieke ambtsdragers hun functie veilig en integer kunnen uitoefenen, en
nam daarom begin 2018 het initiatief voor een Netwerk Weerbaar Bestuur. 1

Instrument
In 2018 ontwikkelde Bureau Broekhuizen samen met het Verwey-Jonker
Instituut in een project voor het ministerie van BZK een instrument om lokaal
inzicht te krijgen in de aard, omvang, achtergrond en gevolgen van bedreiging,
intimidatie en (een poging tot) omkoping van het lokaal bestuur. Het instrument
– bestaande uit een online vragenlijst en een expertsessie – is in een pilot in
een middelgrote gemeente ingezet. De inzet van het instrument genereert niet
alleen inzicht voor de deelnemende gemeente, maar is ook gericht op het
ontwikkelen van een handelingsperspectief waarmee de weerbaarheid van
deze gemeente vergroot kan worden. Het instrument biedt inzicht in de
ondermijnende processen die voor professionals zichtbaar zijn: het gaat
immers om gedrag van burgers in het directe contact met deze professionals.
Er zijn ook onzichtbare ondermijnende processen, die lokale professionals niet
altijd zullen opmerken. Dergelijke processen, die ook de weerbaarheid van de
gemeente aantasten, vallen buiten de scope van het huidige onderzoek.
Het ontwikkelde instrument is – op verzoek van het ministerie van BZK – eind
2018 door Bureau Broekhuizen en het Verwey-Jonker Instituut in vijf
gemeenten ingezet. Dit resulteerde in totaal in 2.080 ingevulde vragenlijsten.2
De resultaten zijn per gemeente besproken in een expertsessie, waarin men
gezamenlijk heeft nagedacht over handelingsperspectieven voor de
desbetreffende gemeente. Elke deelnemende gemeente heeft vervolgens een
rapportage ontvangen waarin de huidige weerbaarheid aangaande bedreiging,
https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/04/05/netwerk-weerbaar-bestuurofficieel-van-start.
2
In bijlage 1 geven we een nadere toelichting op het veldwerk en de onderzoeksgroep.
1

3

intimidatie, omkoping en kwetsbare processen beschreven staat, in vergelijking
tot de andere deelnemende gemeenten. Ook hebben deelnemende gemeenten
specifieke aanbevelingen gekregen om hun weerbaarheid te vergroten 3.
In deze overkoepelende notitie vatten wij de bevindingen uit deze vijf
onderzoeken in grote lijnen samen middels een meta-analyse van de
informatie uit deze afzonderlijke onderzoeken. Het doel is het delen van
algemene kennis met gemeenten die niet aan het onderzoek deelnamen.
Gezien de verschillen tussen de vijf aan het onderzoek deelnemende
gemeenten (qua grootte en locatie) is het aannemelijk dat we hier een
‘gedragen gemiddelde’ presenteren: een beeld dat redelijk vergelijkbaar is met
de situatie in andere gemeenten in het land – hetgeen de handelingsperspectieven ook breder bruikbaar maakt. Het is wel belangrijk om op te
merken dat de beste startpositie voor het versterken van de weerbaarheid van
een gemeente een gemeente-specifieke analyse en advies is. In een dergelijke
op-maat-analyse kan rekening gehouden worden met de mate en aard van
bedreiging, intimidatie en omkoping en (de kennis van) het reeds bestaande
beleid van een specifieke gemeente.

Leeswijzer
In deze rapportage beschrijven we in hoofdstuk 2 de ervaringen van lokale
professionals met bedreiging of intimidatie en (een poging tot) omkoping.
Daarna bespreken we de gevolgen voor het slachtoffer, melden en de reactie
naar de dader in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 gaat in op kwetsbare functies en
processen. In hoofdstuk 5 staat de bekendheid met gemeentelijke afspraken en
beleid centraal en in hoofdstuk 6 volgt de beleidsanalyse en het handelingsperspectief. Bijlage 1 bevat de onderzoeksverantwoording, bijlage 2 enkele
figuren.

3

Uitgezonderd één gemeente die deze aanbevelingen liever zelf wilde formuleren.

4

2 Omvang en aard
Bedreiging en intimidatie
Een kwart van de respondenten van het onderzoek geeft aan in de afgelopen
vijf jaar, vanwege hun functie, te zijn bedreigd en/of geïntimideerd (26%). Een
iets kleiner deel geeft aan dit ervaren te hebben in het afgelopen jaar (19%).
Er zijn kleine verschillen tussen de vijf aan het onderzoek deelnemende
gemeenten in ervaringen met bedreiging en/of intimidatie in de afgelopen vijf
jaar: van 21% bij gemeente E tot 31% bij gemeente C (zie tabel 1).

Tabel 1 Aandeel medewerkers dat aangeeft dat hij, of zijn naasten, in de huidige
functie in de afgelopen vijf jaar bedreigd en/of geïntimideerd is. (percentages)4
Ja

Nee

Weet ik niet

Gemeente A

23

75

2

Gemeente B

24

76

0

Gemeente C

31

69

0

Gemeente D

28

70

2

Gemeente E

21

78

1

Het ging bij de incidenten van bedreiging of intimidatie 5 voornamelijk om
verbale intimidatie: schelden of schreeuwen, grof taalgebruik of een dreigende
houding (80% van de incidenten), en om dreigen met het opzoeken van
autoriteiten zoals de leidinggevende, media, rechter of burgemeester (76%). Ook
dreigen met geweld (34%) en herhaaldelijk e-mailen/bellen/berichten sturen op
sociale media komen regelmatig voor (37% van de incidenten). Minder vaak
komt het voor dat een burger de respondent hinderlijk volgde of opwachtte
met het doel de respondent bang te maken (17%) of dat een burger dreigde
met vernieling (16%).
In de meeste gevallen vond de bedreiging of intimidatie face to face plaats (71%
van de incidenten). Daarnaast werden veel van de bedreigingen of intimidaties
per telefoon geuit (46%). Een klein(er) aandeel vond via e-mail plaats (27%).
Het varieert of de bedreiging of intimidatie volgens de respondent een
impulsieve actie was van de burger: iets meer dan een derde van de bedreigde
respondenten zegt dat dit het geval is (39%), een derde dat dit niet zo is en iets
minder dan een derde (28%) zegt het niet te weten.

Voor deze vergelijking tussen de onderzoeksgemeenten analyseren we alleen de
respondenten van afdelingen die voor elke gemeente vergelijkbaar zijn. Het gaat om 51
respondenten bij de gemeente met de minste respondenten en om 541 respondenten
bij de gemeente met de meeste respondenten. Vanwege de anonimiteit van deze
gemeenten benoemen we niet per gemeente het aantal respondenten waar deze tabel
op gebaseerd is. De verschillen tussen gemeenten zijn marginaal significant ( p < .10).
5
Gebaseerd op het laatst meegemaakte incident van 495 respondenten die aangaven
een dergelijk incident te hebben meegemaakt.
4

5

Slechts 6% van de bedreigde respondenten denkt dat de bedreiging of
intimidatie te maken had met criminele activiteiten. Hiernaast denkt 72% dat
dit niet het geval is en 23% stelt het niet te weten. Een nadere analyse laat zien
dat medewerkers bij de meer ernstige incidenten wat vaker denken dat een
verband bestaat met criminele activiteiten. Zo denkt 8% van de slachtoffers
van een incident waarbij daadwerkelijk vernieling of fysiek geweld plaatsvond
dat het incident verband houdt met criminele activiteiten, tegen maar 2% van
slachtoffers van incidenten waarin met name gescholden of geschreeuwd
werd.
Wij vroegen de respondenten die te maken kregen met bedreiging of intimidatie
of zij voor hun laatste ervaring aan konden geven uit welk(e) milieu(s) het
incident volgens hen is voortgekomen 6. Een relatief groot gedeelte van de
respondenten geeft aan dat de dader een persoon met psychische
problematiek is (29%) of niet afkomstig is uit een bepaald milieu (25%). Ook
geven respondenten geregeld aan dat het ging om een lid van een
probleemgezin (17%) of een persoon met een verslaving (17%).

Omkoping
Van de respondenten geeft 2,5% aan dat ze in de afgelopen vijf jaar te maken
hebben gehad met (een poging tot) omkoping, waarvan 1,6% in het afgelopen
jaar. Dit is aanmerkelijk minder vaak dan men te maken kreeg met bedreiging
en/of intimidatie (zoals hiervoor besproken). Het is goed hierbij op te merken
dat bij een (poging tot) omkoping eerder dan bij bedreiging of intimidatie sprake
kan zijn van enige onderrapportage. Als men bijvoorbeeld aan de omkoping
heeft toegegeven, kan dit ertoe leiden dat men dit niet in de enquête wil
benoemen. Een ander argument voor onderrapportage is het gegeven dat (een
poging tot) omkoping een bepaalde subtiliteit kent die niet altijd wordt herkend.
Het onderzoek laat geen significante verschillen zien tussen gemeenten in de
mate van omkoping.
Het gaat bij (de poging tot) omkoping vaak om het aanbieden van geld of een
cadeau om iets voor elkaar te krijgen, zoals een voorkeursbehandeling of een
wederdienst. Het kan bijvoorbeeld gaan om het krijgen van een vergunning of
een opdracht. Ook proberen burgers met (een poging tot) omkoping een
situatie te voorkomen, bijvoorbeeld het opleggen van een bon, boete of het
intrekken van een vergunning. Zo stellen burgers voor een deel van een
parkeerbon cash aan de handhaver te betalen, zodat ze niet het gehele bedrag
hoeven te betalen. Soms geven burgers een cadeau, waarbij zij op dat moment
(nog) niet om een wederdienst vragen.

Met antwoordmogelijkheden: lid van een jeugd- of criminele bende (tot 23 jaar), lid van
een probleemgezin, een persoon met psychische problematiek, een persoon met een
verslaving, eigenaar van een bedrijf, bewoner van een woonwagenkamp, lid van een
zwaar criminele groepering, lid van een motorclub, links- of rechts extremist, dieren- of
milieuactivist, lid van een extreem gelovige groepering, anders, niet afkomstig uit een
specifiek milieu en weet ik niet (waarbij meerdere antwoorden mogelijk waren).
6

6

De (poging tot) omkoping7 vond meestal face to face plaats (87%). Daarnaast
vond (een poging tot) omkoping soms plaats per telefoon (13%) of via de e-mail
(10%).
Slechts 3% van de respondenten stelt dat de (poging tot) omkoping te maken
had met criminele activiteiten. Van de overige respondenten denkt 65% dat dit
niet het geval is en 33% stelt het niet te weten.
Een relatief groot gedeelte van de respondenten geeft aan dat de dader van de
recente (poging tot) omkoping een eigenaar van een bedrijf is (38% van de
incidenten) – een daderkenmerk dat bij intimidatie en bedreiging aanmerkelijk
minder vaak genoemd is (12%). Hiernaast benoemt men geregeld dat de dader
niet uit een specifiek milieu afkomstig is (15%) of dat ze niet weten uit welk
milieu (23%). Enkele respondenten benoemen dat de dader lid is van een
probleemgezin of een persoon met een verslaving is (beide 10%). Dat de dader
een persoon is met psychische problematiek – het belangrijkste daderkenmerk
bij intimidatie en bedreiging – wordt door slechts 8% van de respondenten als
daderkenmerk bij omkoping genoemd. De twee typen incidenten –
intimidatie/bedreiging en omkoping – hebben dus een duidelijk ander
daderprofiel.

Gebaseerd op het antwoord van 40 respondenten. De percentages tellen op tot boven
de 100, omdat meerdere antwoorden mogelijk waren.
7

7

3 Gevolgen slachtoffer, melden en reactie
dader
Bedreiging en intimidatie
Ongeveer zes op de tien bedreigde of geïntimideerde respondenten ervaart
hiervan gevolgen. Veelal gaat het om stress (33%), gevoelens van onveiligheid
(23%), minder werkplezier (22%) of sneller prikkelbaar of geïrriteerd zijn (20%).
Gevolgen voor het werk komen aanzienlijk minder vaak voor, maar zijn er wel:
7% vermijdt contact met de dader(s), 6% vermijdt bepaalde gebieden of
locaties en 5% heeft het werk na het voorval anders ingericht. Nadere analyse
wijst uit dat gevoelens van onveiligheid met name ontstaan na incidenten die
daadwerkelijk tot een vernieling of fysiek geweld leidden of waarbij een
persoon hinderlijk achtervolgd is. Na een dergelijk incident voelt 38% van de
slachtoffers zich onveilig, versus 18% na een incident met schelden,
schreeuwen of het dreigen met het betrekken of benaderen van een autoriteit.
Hiernaast zien we dat met name incidenten waarbij een burger herhaaldelijk de
medewerker benadert (per e-mail, bellen, sociale media of face to face) ervoor
zorgen dat deze medewerker contact met de dader(s) probeert te vermijden,
bepaalde locaties mijdt en zijn of haar werk nu anders inricht.
Van de bedreigde of geïntimideerde respondenten geeft 11% aan dat het
incident de besluitvorming beïnvloed heeft: de respondent heeft zich van de
zaak teruggetrokken (4%), (deels) toegegeven aan de wensen van de dader of
daders (2%), of de besluitvorming is op andere wijze beïnvloed (7%).8 Alle
respondenten geven aan met hun handeling binnen de grenzen van de wet te
zijn gebleven.
De meeste bedreigde of geïntimideerde respondenten (78%) hebben het meest
recente incident gemeld bij hun leidinggevende. Ongeveer een kwart (26%)
geeft aan dat het voorval bij een centraal meldpunt is gemeld, 12% deed
aangifte bij de politie en 12% heeft het incident bij de politie gemeld9.
Een nadere analyse wijst uit dat slachtoffers van een incident vaker melding
maken bij een centraal meldpunt of aangifte doen bij de politie als dit incident
ernstiger van aard is. Zo is naar aanleiding van een incident van schelden of
schreeuwen door 19% melding gedaan bij een centraal meldpunt, 9% deed
hiervan aangifte en 10% melding bij de politie, terwijl bij een incident waarbij
daadwerkelijk iets vernield is of fysiek geweld heeft plaatsgevonden 61% dit
meldde bij een centraal meldpunt en 39% hiervan aangifte deed en 14%
melding maakte bij de politie. Belangrijk om op te merken is dat ook in het
Met name dat door anderen (zoals een leidinggevende of het college) is toegegeven
aan de dader of dat de dader een sanctie heeft gekregen. Deze percentages tellen op
tot boven het totaal van 11%, omdat meerdere antwoorden gegeven konden worden.
9
Een nadere analyse laat een samenhang zien tussen het melden bij een centraal punt
en het doen van aangifte. Van de respondenten die het incident bij een centraal punt
meldden heeft 29% aangifte gedaan en 16% melding bij de politie. Van de respondenten
die niet bij een centraal punt meldden gaat het om 6% aangifte en 11% melding bij de
politie.
8

8

geval van een escalatie van een incident (zoals vernieling of fysiek geweld) dit
vaak niet centraal geregistreerd wordt (39% van de voorvallen) en er ook geen
aangifte bij de politie wordt gedaan (61%).
Redenen om bedreiging of intimidatie niet te melden of hiervan geen aangifte
of melding te doen bij de politie zijn vooral dat de bedreiging of intimidatie niet
ernstig of concreet genoeg of te subtiel was, dat men niet denkt dat het doen
van een melding of aangifte iets oplevert en (in het geval van een centraal
meldpunt) niet weten of een dergelijk meldpunt bestaat. Een deel van de
respondenten denkt dat de door hen ervaren bedreiging of intimidatie moeilijk
te bewijzen of vervolgen is (bijvoorbeeld omdat de dader niet bekend is) of dat
een aangifte de situatie (mogelijk) verder zou escaleren. In expertsessies komt
nog enkele keren aan de orde dat de Eenduidige Landelijke Afspraken (ELA) 10
niet geheel naar wens verlopen, waardoor politie en OM meldingen of aangiftes
niet serieus genoeg nemen, wat de meldingsbereidheid doet afnemen.
Tot slot stelt de helft van de respondenten dat vanuit de gemeente actie is
ondernomen richting de dader. Het gaat vooral om ‘informele’ acties zoals een
mondelinge waarschuwing, een gesprek, een brief of het onderbreken van de
dienstverlening (23%).11 In enkele gevallen is een bestuursrechtelijke actie
genomen (8%), bijvoorbeeld staking van een uitkering of het ontzeggen van
toegang tot het pand. In een enkel geval vond een civielrechtelijke actie plaats
(2%), zoals de dader aansprakelijk stellen. Een redelijk deel van de
respondenten weet niet wat voor actie er heeft plaatsgevonden (15%) en 6%
benoemt een andere actie richting de dader. Een nadere analyse laat zien dat
de gemeente iets vaker een reactie geeft aan de dader wanneer het een ernstig
incident betreft. Tegelijkertijd blijkt dat ook bij 14 van de 36 incidenten waarbij
het tot een daadwerkelijke vernieling of fysiek geweld kwam (de ernstigste
vorm die we onderscheiden) vanuit de gemeente geen reactie naar de dader
plaatsvond (39%). Uit het onderzoek is niet gebleken waarom er in deze
gevallen geen actie is ondernomen.

Omkoping
Van de 40 respondenten die te maken kregen met (een poging tot) omkoping
benoemt 15% dat dit incident voor hen gevolgen heeft gehad – dat is
aanmerkelijk minder vaak dan bij de ervaringen met intimidatie en bedreiging
(61%). Een enkele respondent ervoer van het incident stress (8%), werd sneller
prikkelbaar of geïrriteerd (2%), richtte zijn of haar werk anders in (2%) en 5%
(twee respondenten) noemt een ander gevolg.
Twee van de veertig respondenten geeft aan dat het incident de besluitvorming
beïnvloed heeft: één respondent heeft zich van de zaak teruggetrokken en één
respondent stelt dat de samenwerking is gestopt.

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/convenanten/2007/10/01/eenduidigelandelijke-afspraken-ela.
11
In verschillende gemeenten geeft men aan dat ze dergelijke acties zelf niet als
‘informeel’ beschouwen.
10

9

Slechts een derde van de respondenten heeft de meest recent ervaren (poging
tot) omkoping gemeld bij hun leidinggevende – aanmerkelijk minder dan bij
intimidatie en bedreiging (78%). Geen enkele respondent heeft het incident bij
een centraal meldpunt gemeld (tegen 26% bij intimidatie en bedreiging) en
niemand heeft aangifte gedaan bij de politie (tegen 12% bij intimidatie en
bedreiging).
Redenen om de (poging tot) omkoping niet te melden of hiervan geen aangifte
te doen zijn wel vergelijkbaar met de redenen die we bij bedreiging en
intimidatie beschreven. Respondenten stellen met name dat de (poging tot)
omkoping niet ernstig of concreet genoeg was, of te subtiel was of dat ze niet
weten of een centraal meldpunt bestaat. In een iets mindere mate geven ze als
reden dat een melding of aangifte volgens hen niets oplevert en dat voor een
aangifte het voorval te moeilijk te bewijzen en/of vervolgbaar is.
Tot slot stelt 83% van de respondenten dat er vanuit de gemeente geen actie is
ondernomen richting de dader (tegen 50% bij intimidatie/bedreiging). Als er wel
een reactie is geweest, is deze meestal informeel, zoals een mondelinge
waarschuwing, een gesprek, een brief of het onderbreken van de dienstverlening (5%). Hiernaast geeft een deel van de respondenten aan niet te weten
wat voor reactie er heeft plaatsgevonden (8%) en één respondent benoemt een
andere actie richting de dader.

10

4 Kwetsbare functies en processen
In dit hoofdstuk gaan we in op processen en functies die binnen gemeenten
kwetsbaar zijn voor bedreiging, intimidatie en omkoping. Het gaat dus om een
kwetsbaarheid voor directe en daarmee zichtbare vormen van ondermijnende
en ongewenste gedragingen in het contact tussen burgers en professionals.
Kwetsbaarheden die minder of niet zichtbaar zijn maken hier dus geen deel van
uit.

Bedreiging en intimidatie
Kwetsbare functies
Met name bij afdelingen van medewerkers die veelvuldig contact met burgers
hebben – zoals een Sociaal wijkteam, Werk en Inkomen en Burgerzaken – zijn
er relatief veel medewerkers die in de afgelopen vijf jaar een ervaring hebben
gehad met bedreiging of intimidatie door burgers (zie figuur 2). Bij de afdeling
Toezicht en Handhaving heeft het hoogste aandeel medewerkers te maken
gekregen met bedreiging of intimidatie door burgers, namelijk bijna de helft
(49%). Dit komt waarschijnlijk doordat zij – naast überhaupt veel contact met
burgers – vanwege de aard van het werk relatief vaak een ‘ongewenste
boodschap’ aan de burger zullen verstrekken.
In het onderzoek zijn – vanwege de kleine aantallen respondenten – de
respondenten van het managementteam (MT) samengevoegd met die van het
college van B en W en datzelfde geldt voor de respondenten van de
gemeenteraad en griffie. Het gaat om combinaties van (hoogstwaarschijnlijk)
meer en minder kwetsbare functies voor incidenten in contact met burgers –
hetgeen ‘vertroebelde’ gegevens oplevert. We hebben er daarom voor gekozen
deze functies niet weer te geven in figuur 2.

Figuur 2 Ervaren bedreiging en/of intimidatie in afgelopen vijf jaar, naar afdeling
(%)
Toezicht en Handhaving (N=175)
(Sociaal) wijkteam/buurtteam (N=76)
Werk en inkomen (N=169)
Burgerzaken (N=108)
Juridische afdeling (N=39)
Vergunningen of subsidies (N=63)
Zorg (N=60)
Openbare orde en veiligheid (N=94)
Belastingen (N=22)
Maatschappelijke ontwikkeling (N=113)
RO, vastgoed, en projecten (N=365)
Overige ondersteuning (N=30)
Communicatie (N=39)

49%
42%
42%
36%
31%
27%
27%
23%
23%
20%
11%
7%
5%
0%

20%

40%

60%

80%

100%

De aard van de incidenten verschilt per afdeling – zo laat tabel 3 zien. Bij
Burgerzaken gaat het bijvoorbeeld met name om schelden of schreeuwen en
11

soms om dreigen met het benaderen van een autoriteit, terwijl bij Toezicht en
Handhaving naast schelden of schreeuwen ook geregeld dreigingen om iemand
iets aan te (laten) doen voorkomen en soms (en in verhouding tot de andere
afdelingen relatief vaak) ook daadwerkelijk vernieling of fysiek geweld

Tabel 3 Meest voorkomende vormen van intimidatie/bedreiging, percentage
van de bedreigde respondenten, per afdeling12a
Burgerzaken

59% schelden/schreeuwen, 16% dreigen autoriteit

Werk en Inkomen

34% schelden/schreeuwen, 43% dreigen om iemand
wat aan te (laten) doen

Toezicht en Handhaving

47% schelden/schreeuwen, 25% dreigen om iemand
wat aan te (laten) doen, 16% daadwerkelijke
vernieling/fysiek geweld

Vergunningen of subsidies

40% schelden/schreeuwen, 40% dreigen autoriteit,
13% herhaaldelijk berichten sturen

Openbare Orde en Veiligheid

33% schelden/schreeuwen, 24% dreigen autoriteit,
33% dreigen om iemand wat aan te (laten) doen

RO, vastgoed en projecten

39% schelden/schreeuwen, 33% dreigen autoriteit

Maatschappelijke ontwikkeling

33% schelden/schreeuwen, 33% dreigen om iemand
wat aan te (laten) doen en 13% herhaaldelijk
berichten sturen

(Sociaal) wijk-/buurtteam

45% schelden/schreeuwen, 19% dreigen om iemand
wat aan te (laten) doen 16% herhaaldelijk berichten
sturen

plaatsvindt.
We hebben de respondenten ook gevraagd welke functies binnen hun
gemeente volgens hen het meest kwetsbaar zijn voor intimidatie en bedreiging.
Zij benoemen het meest functies van de afdelingen Toezicht en Handhaving
(75%) en Inkomen en Werk (50%), twee afdelingen die inderdaad zeer
kwetsbaar voor intimidatie en bedreiging bleken te zijn (zoals hiervoor
beschreven). Respondenten noemen echter ook geregeld de burgemeester
(44%) en een ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid (41%). Opvallend is verder
dat men een medewerker van een Sociaal wijk- of buurtteam (33%) en een
ambtenaar van Burgerzaken (22%) juist (wat) minder vaak als kwetsbaar noemt
dan dat ze volgens de ervaringen van de medewerkers zijn (voor de cijfers over
de inschatting van kwetsbare functies, zie figuur 1 in bijlage 2).

Kwetsbare processen
Door naar de ervaringen van respondenten met bedreiging of intimidatie te
kijken én door respondenten naar hun inschatting te vragen, hebben we inzicht
gekregen in de processen die binnen of rondom een gemeente het meest
kwetsbaar zijn voor intimidatie en bedreiging.13
De volgende twee processen blijken hier het meest kwetsbaar voor te zijn:

Afdelingen met tenminste 15 respondenten die een incident meegemaakt hebben.
Voor alle gegevens omtrent ervaring zie figuur 2 in bijlage 2 en voor alle gegevens
omtrent de inschatting zie figuur 3 in bijlage 2.
12
13

12

1.

Handhaven van regels, voorschriften en openbare orde en veiligheid.
Incidenten die zich naar aanleiding van dit proces afspelen betreffen
doorgaans: schelden of schreeuwen (43%), dreigen om iemand wat aan te
(laten) doen (24%), dreigen met het benaderen van een autoriteit (15%) en
daadwerkelijke vernieling of fysiek geweld (13%).

2.

Het werken met klanten of cliënten in het sociaal domein.
Naar aanleiding van dit proces krijgt men vooral te maken met schelden of
schreeuwen (43%), dreigen om iemand wat aan te (laten) doen (30%) en
dreigen met het benaderen van een autoriteit (10%).

Een aanzienlijk deel van de respondenten geeft (ook) een meer algemene
omschrijving van processen die volgens hen kwetsbaar zijn voor intimidatie en
bedreiging. Zij noemen met name de volgende elementen van een kwetsbaar
proces:
• direct contact met de burger, zoals baliefuncties of ambtenaren die op
straat werken of huisbezoeken verrichten;
• financiële of grote belangen;
• burgers die direct geraakt worden, in hun persoonlijk leven;
• wanneer de burger afhankelijk is van de gemeente, iets nodig heeft van
de gemeente;
• als de gemeente een beslissing moet nemen en mogelijk ‘nee’ moet
verkopen.

Omkoping
Kwetsbare functies
Met name medewerkers van de afdeling Toezicht en Handhaving hebben in de
afgelopen vijf jaar (een poging tot) omkoping ervaren: het gaat om 10% van hen.
Zij worden op enige afstand gevolgd door medewerkers van Openbare Orde en
Veiligheid, Vergunningen of Subsidies en de Sociaal wijk- of buurtteams: 3-4%.
Bij de rest van de afdelingen gaat het om 2% of minder – vaak zelfs geen – van
de medewerkers met een ervaring met (een poging tot) omkoping (zie figuur 4).
De bevraagde medewerkers schatten met name in dat ambtenaren die zich
bezighouden met vergunningen of subsidies kwetsbaar zijn voor omkoping
(61%), gevolgd door wethouders (42%), medewerkers toezicht en handhaving
(34%) en raadsleden (21%; zie figuur 4 in bijlage 2). Dit komt maar ten dele
overeen met de functies van medewerkers die hiermee ervaring aangaven
(zoals hiervoor beschreven). Zo blijkt maar een beperkt deel van de wethouders
te maken te hebben gehad met (een poging tot) omkoping (3%) en geen enkel
geënquêteerd raadslid (0%).

13

Figuur 4 Ervaren (poging tot) omkoping in afgelopen vijf jaar, naar afdeling (%)
Toezicht en Handhaving (N=175)

10%

Openbare orde en veiligheid (N=94)

4%

Vergunningen of subsidies (N=63)

3%

(Sociaal) wijkteam/buurtteam
(N=76)

3%

Werk en inkomen (N=169)

2%

Burgerzaken (N=108)

2%

RO, vastgoed, en projecten (N=365)

1%
0%

5%

10%

15%

20%

25%

Staf, overige ondersteuning, financiën, communicatie, belastingen, juridische afdeling,
jongerenwerk, maatschappelijke ontwikkeling, zorg, gemeenteraad en griffie = 0%

Kwetsbare processen
Door naar de ervaringen van respondenten met (poging tot) omkoping te kijken
én door respondenten naar hun inschatting te vragen, hebben we inzicht
gekregen in de processen die binnen of rondom een gemeente het meest
kwetsbaar zijn voor omkoping.14 De volgende drie processen blijken hier het
meest kwetsbaar voor te zijn:
1. handhaven regels, voorschriften en openbare orde en veiligheid;
2. het verlenen van vergunningen;
3. inkoop, aanbestedingen en subsidies.
Opvallend is dat respondenten processen binnen ruimtelijke ordening en
vastgoed wel als kwetsbaar zien, maar dat dit domein bij de ervaringen met
(een poging tot) omkoping niet prominent naar voren komt. Ook valt op dat
men – buiten bovenstaande inhoudelijke processen – geregeld ‘processen waar
financiële belangen spelen’ noemt als kwetsbaar voor omkoping.
Tot slot is het interessant dat wat kwetsbare processen voor intimidatie en
bedreiging zijn slechts ten dele overeenkomt met wat kwetsbare processen
voor omkoping zijn. Het handhaven van regels, voorschriften en de openbare
orde en veiligheid en processen met financiële belangen zijn voor beide type
incidenten kwetsbaar. Bij intimidatie en bedreiging zijn hiernaast met name
processen in het sociale domein kwetsbaar en processen waar men direct in
contact komt met de burger (en haar persoonlijke belangen). Bij (een poging
tot) omkoping gaat het om verlenen van vergunningen en processen rondom
inkoop, aanbestedingen en subsidies.

Voor alle gegevens omtrent ervaring: zie figuur 5 in bijlage 2 en voor alle gegevens
omtrent de inschatting zie figuur 6 in bijlage 2.
14

14

5 Kennis van beleid en maatregelen
Tot nu toe hebben we gekeken naar de aard en omvang van bedreiging,
intimidatie en omkoping (hoofdstuk 2), de gevolgen voor het slachtoffer,
meldgedrag en de reactie naar de dader (hoofdstuk 3) en naar kwetsbare
functies en processen (hoofdstuk 4). In dit vijfde hoofdstuk bespreken we in
hoeverre personen die voor of bij de gemeenten werkzaam zijn op de hoogte
zijn van en kennis hebben over het beleid, de maatregelen en hun
handelingsmogelijkheden als het gaat om bedreiging, intimidatie en (een poging
tot) omkoping.

Preventie van incidenten
Het merendeel van de respondenten geeft aan dat ze weten welk gedrag van
burgers acceptabel is (76%). Een minder groot deel, namelijk de helft, stelt dat
hier formele afspraken over zijn.
Iets meer dan de helft van de respondenten geeft aan dat de gemeente
preventieve maatregelen heeft genomen om bedreiging, intimidatie en
(pogingen tot) omkoping tegen te gaan (55%). De helft van hen weet ook welke
maatregelen, de andere helft weet dit niet. De respondenten die weten welke
maatregelen er zijn (N=461) benoemen voornamelijk dat trainingen en
cursussen ingezet worden ter preventie van incidenten (28% van hen). Men
geeft de volgende voorbeelden ook geregeld: beveiligers (12%), agressieprotocol
(11%), integriteitsverklaring (8%), afspraken over het aannemen van geschenken
(7%) of een alarmknop (7%)15.

Ervaren handelingsbekwaamheid tijdens een incident
Van de respondenten weet 11% niet wat ze moeten doen op het moment van
bedreiging of intimidatie en 17% niet bij (een poging tot) omkoping. De overige
respondenten weten dit naar eigen zeggen16 gedeeltelijk of helemaal. Uit figuur
5 valt af te lezen dat men iets vaker weet wat men moet doen bij bedreiging of
intimidatie dan bij (een poging tot) omkoping.
Respondenten van het college van B en W of het MT geven aanmerkelijk
minder vaak dan gemiddeld aan dat ze niet weten wat ze moeten doen bij
bedreiging of intimidatie (3% versus 11% gemiddeld) of bij (een poging tot)
omkoping (6% versus 17% gemiddeld). Respondenten van de raad of griffie zijn
redelijk gemiddeld als het gaat om bedreiging of intimidatie: 13% weet dan niet
wat ze moeten doen. Ze geven echter wel – en vergelijkbaar met respondenten
van het college van B en W of het MT – minder vaak aan niet te weten wat te
doen bij een (poging tot) omkoping: 10% versus 17% gemiddeld.

Voor alle gegevens, zie figuur 7 in bijlage 2.
In dit onderzoek is niet nagegaan of hetgeen medewerkers vinden dat ze in een
dergelijk geval moeten doen overeenkomt met wat de gemeente/hun leidinggevende
zou willen dat ze zouden doen.
15

16

15

Figuur 5 ‘Weet u wat u moet doen op het moment van (een poging tot)
omkoping of van een bedreiging of intimidatie?’ %, N=1.645

een (poging tot) omkoping

34

bedreiging/intimidatie

35

0%
Ja, helemaal

49

17

55

20%

40%

Ja, gedeeltelijk

60%

11

80%

100%

Nee

Fase na een incident
Vrijwel alle respondenten geven aan dat ze incidenten bij hun leidinggevende
moeten melden (91%). Iets minder dan de helft van de respondenten stelt dat
een incident ook bij een centraal punt binnen de gemeente gemeld moet
worden (45%). Eerder gaven we al aan dat van de respondenten die een
incident meegemaakt hebben 78% dit bij hun leidinggevende gemeld hebben
en 26% bij een centraal meldpunt. Dit aandeel ligt dus aanmerkelijk lager.
Van de respondenten die te maken kregen met een incident maken lokale
ambtenaren vaker dan politieke ambtsdragers melding bij een leidinggevende
of een centraal meldpunt en ze doen vaker aangifte bij de politie.
De helft van de respondenten die met bedreiging, intimidatie of (een poging tot)
omkoping te maken heeft gehad, geeft aan dat de nazorg vanuit de gemeente
of hun eigen organisatie over het algemeen voldoende is. Tegelijkertijd vindt
18% de nazorg onvoldoende en rond de 16% heeft helemaal geen nazorg gehad.
Hiernaast zijn er nog enkele respondenten die niet weten of de nazorg
voldoende was (11%) – hetgeen impliceert dat ook zij geen nazorg gehad
hebben. In de vragenlijst is op dit punt niet doorgevraagd of deze respondenten
wel nazorg hadden willen hebben. Politieke ambtsdragers krijgen overigens
vaker geen nazorg dan lokale ambtenaren.
Een nadere analyse laat zien dat personen die een ervaring met een incident bij
hun leidinggevende gemeld hebben, minder vaak aangeven dat ze geen nazorg
hebben gehad dan personen die dit niet bij de leidinggevende gemeld hebben
(12% versus 28%). Toch zijn er dus personen die wel melding hebben gemaakt,
maar die uiteindelijk geen nazorg hebben gehad (de hiervoor genoemde 12%).

16

Medewerkers die de nazorg onvoldoende vinden geven met name aan dat hun
leidinggevende het incident niet serieus genoeg nam, (te) weinig meeleefde met
de respondent, dat de respondent na een melding niets terug gehoord heeft
vanuit de organisatie en dat er geen specifiek team (bijvoorbeeld een
BedrijfsOpvangTeam, BOT) of een persoon (zoals een vertrouwenspersoon) is
waar men in het kader van nazorg terecht kan. In de waardering van de nazorg
is enige variatie tussen gemeenten: van 36% van de respondenten die de
nazorg voldoende vindt tot en met 59%.

17

6 Beleidsanalyse en handelingsperspectief
De deelnemende gemeenten kregen aan de hand van hun enquêteresultaten
en een gemeente-specifieke analyse van bestaand beleid een handelingsperspectief op maat ten behoeve van het toekomstige beleid. In dit hoofdstuk
van de overkoepelende rapportage voegen we deze analyses en perspectieven
samen. We beschrijven in grote lijnen het beleid en de maatregelen die er nu al
zijn in de vijf aan het onderzoek deelnemende gemeenten betreffende
bedreiging, intimidatie en omkoping en formuleren enkele meer algemene
handelingsrichtingen voor de toekomst voor deze (en mogelijk ook andere)
gemeenten.
Het hoofdstuk ziet er als volgt uit. Eerst bespreken we enkele meer algemene
bevindingen en handelingsrichtingen. Vervolgens bespreken we per fase – voor,
tijdens en na een incident – de onderzoeksbevindingen en aanbevelingen.

Algemeen beeld
Bewustzijn, betrokkenheid en prioriteit
Uit het onderzoek in vijf gemeenten komt naar voren dat de weerbaarheid van
deze gemeenten – waaronder de preventie van en de omgang met bedreiging,
intimidatie of (een poging tot) omkoping – op dit moment geen (continue) hoge
prioriteit heeft. Niet bij het bestuur én niet op de werkvloer (enkele afdelingen
uitgezonderd). Vrijwel elke gemeente heeft wel in meer of mindere mate beleid
op papier, bijvoorbeeld een agressieprotocol en/of een integratiebeleid. Maar
veel medewerkers kennen deze documenten – en de inhoud ervan –
onvoldoende. Zo weten zij geregeld niet dat er formeel een norm is gesteld
met betrekking tot het gedrag van burgers in contact met de gemeente, een
deel weet niet wat te doen als er sprake is van bedreiging, intimidatie of (een
poging tot) omkoping en ook het meld- en aangifteproces is niet bij eenieder
bekend.
Het omgaan met bedreiging, intimidatie of (een poging tot) omkoping behoort
niet tot de primaire werkprocessen, waardoor – aldus een gemeentelijke
professional – ‘de aandacht ervoor onder kan sneeuwen’. Het is daarom van
belang dat gemeenten het thema weerbaarheid actief en periodiek onder de
aandacht brengen.
In dit kader is in verschillende gemeenten een behoefte aan (meer) bestuurlijke
betrokkenheid geuit: een wethouder of gemeentesecretaris die committeert
aan dit thema en het op de kaart zet en houdt. Het thema vraagt om prioriteit,
hetgeen – zo geven sommige professionals aan – wellicht mede door het
huidige onderzoek verkregen kan worden.

18

Met name aandacht op afdelingen met veel publiekscontact
Het verschilt overigens bij alle aan het onderzoek deelnemende gemeenten wel
per afdeling in hoeverre weerbaarheid tegen bedreiging, intimidatie en (een
poging tot) omkoping aandacht krijgt. De meeste aandacht voor intimidatie en
bedreiging is er – niet geheel verrassend – bij de afdelingen waarvan de
medewerkers continu contact hebben met burgers, zoals een afdeling
Burgerzaken of een afdeling Toezicht en Handhaving. Bij de raad is er relatief
veel aandacht voor integriteit.
Echter, het onderzoek laat zien dat er ook afdelingen zijn waar publiekscontact
met enige regelmaat voorkomt en waar ook wel degelijk sprake is van
intimidatie en bedreiging, maar waar dit thema aanmerkelijk minder bij de
medewerkers onder de aandacht wordt gebracht, bijvoorbeeld bij een afdeling
Juridische Zaken of een afdeling Vergunningen.
Veel aandacht voor agressie en geweld, minder voor omkoping en
ondermijning
Zoals gezegd, hebben de onderzochte gemeenten een beleid op papier als het
gaat om agressie en geweld (in het kader van Veiligheid Publieke Taak). Minder
aandacht lijkt er in documenten te zijn voor de slachtofferkant van (een poging
tot) omkoping. Bij omkoping ligt de focus vooral op integer werknemerschap
(bijvoorbeeld op integriteit van raadsleden). Minder aandacht is er daardoor
voor bijvoorbeeld melden en nazorg na (een poging tot) omkoping.
Ook koppelt men (in beleidsstukken tenminste) weerbaarheid tot nu toe niet
vaak aan ondermijnende criminaliteit17; hetgeen wel een specifieke aanleiding
voor bedreiging, intimidatie of (een poging tot) omkoping kan vormen en ten
dele een andere aanpak vereist. Hierin lijkt bij enkele gemeenten al een
kentering plaats te vinden. Het is van belang dat de balans niet de andere kant
doorslaat. Kortom: voor zowel bedreiging, intimidatie en (een poging tot)
omkoping uit niet-criminele hoek (bijvoorbeeld een boze of verwarde burger)
als voor dergelijk incidenten vanuit criminele hoek (bijvoorbeeld een crimineel
samenwerkingsverband) dient evenredig veel aandacht te zijn. Hoewel de
aanleiding verschilt, is bij beide type situaties de veiligheid van de medewerker
in het geding.
Onvoldoende sturing en coördinatie
Het valt bij de onderzoeksgemeenten op dat centrale sturing op het brede
weerbaarheidsthema – dat qua beleidsvorming verschillende afdelingen betreft
(veiligheid, HRM, Arbo) – op dit moment nog onvoldoende is. Hierdoor gebeurt
het soms dat verschillende protocollen qua definities en afspraken
(bijvoorbeeld rondom het meldproces) niet uniform zijn.

17

Ondermijnende criminaliteit duidt op criminaliteit die de legale en beoogde werking
van het samenlevingssysteem aantast.

19

Onvoldoende afstemming uitvoeringsorganisaties
Tot slot zien we in het onderzoek dat het bij zogenaamde uitvoeringsorganisaties – zoals wijkteams, omgevingsdiensten en jongerenwerk – niet altijd
duidelijk is wie er verantwoordelijk is voor de veiligheid: de gemeente of de
uitvoeringsorganisatie. Dit zorgt ervoor dat medewerkers van deze
uitvoeringsorganisaties op dit thema soms tussen wal en schip vallen. Soms
hebben uitvoeringsorganisaties wel hun eigen beleid en protocollen, maar zijn
deze niet of onvoldoende afgestemd met de gemeente. Hierdoor zijn er soms
verschillende afspraken over bijvoorbeeld normen, melden en registreren en
losse meld- en registratiesystemen.
Bovenstaande beleidsanalyse leidt tot de volgende algemene aanbevelingen:
1. Zet in op meer bewustzijn
Het is van belang dat er binnen de gemeenten een breder bewustzijn komt
van het belang (of zelfs de noodzaak) van een goede en actuele aanpak op
het thema weerbaarheid. Ook moet er een ontwikkeling komen van een
papieren en enigszins slapend beleid naar een interactief en wakker beleid.
Het is bevorderlijk dat een wethouder of gemeentesecretaris hierin een
ambassadeurs- of aanjaagrol voor de gemeente breed oppakt en de griffier
voor de raad. Maak hierbij gebruik van hetgeen er op papier al is en enkele
reeds bestaande ‘good practices’ binnen de gemeenten – kijk bijvoorbeeld
bij afdelingen met veel publiekscontact.
Weerbaarheidsfestival
In een gemeente vindt binnenkort een evenement plaats: een
‘weerbaarheidsfestival’ met verschillende sprekers, ervaringsdeskundigen en
workshops. Met dit evenement wil men bewustzijn creëren en kennis interactief
onder de aandacht brengen.

2. Zorg voor terugkerende en interactieve aandacht
Eenmalig aandacht voor dit thema is niet voldoende. Besteed hier
voortdurend en actief aandacht aan: bijvoorbeeld door middel van
trainingen, e-applicaties (e-learning, VR, apps18) en op verschillende
momenten: bij het in dienst treden of het toetreden tot de raad of het
college, tijdens werk- of teamoverleggen of (besloten) raads- of
collegevergaderingen, na een incident op de afdeling of tijdens een
afdelingsdag of heisessie.
3. Besteed aandacht aan alle afdelingen en locaties
Met name op afdelingen waarbij publiekscontact tot de primaire taak hoort
is er veel aandacht voor het tegengaan van en omgaan met bedreiging,
intimidatie en (alhoewel in een wat mindere mate) voor (een poging tot)
omkoping. Maar ook op afdelingen waar publiekscontact in mindere mate
voorkomt vinden incidenten plaats. Het advies is om ook op deze
afdelingen en bijbehorende locaties proportionele maatregelen te treffen
18

Bijvoorbeeld de Ondermijning App: https://ondermijningapp.nl/

20

met betrekking tot de fase voor (preventieve maatregelen), tijdens
(handelingsbekwaamheid) en na (melden, nazorg, reactie dader) een
incident.
4. Maak een integrale aanpak – met een
centrale sturing
Besteed aandacht aan zowel agressie
(bedreiging, intimidatie), integriteit (waaronder
omkoping) als aan weerbaarheid tegen
ondermijning. En doe dit integraal. Combineer
het beleid met elkaar: op papier, in
interventies en in communicatie naar de
medewerkers. Maak in dit kader één persoon,
of een klein team, overkoepelend
verantwoordelijk voor de sturing op en
coördinatie van activiteiten op dit brede
thema.

Integrale aanpak –
plan per afdeling
Eén gemeente gaat aan de slag
met een maatwerk aanpak per
afdeling. Bij deze aanpak worden
de verschillende onderdelen van
kwetsbaarheid tegelijkertijd
(integraal) meegenomen:
integriteit, beïnvloeding vanuit
ondermijnende criminaliteit en
agressie en geweld.

5. Stem het beleid van gemeenten en haar uitvoerorganisaties op elkaar af
De gemeentelijke taken zijn voor een deel uitbesteed/gemandateerd aan
organisaties buiten de gemeente: de zogenaamde uitvoerorganisaties. Om
een eenduidig en consistent beleid te voeren op bedreiging, intimidatie en
integriteit is het van belang het beleid van deze organisaties af te stemmen
met het gemeentelijke beleid. Ook is het aan te raden in het
afstemmingsproces te bepalen welke organisatie waarvoor
verantwoordelijk is op het thema weerbaarheid.
Overigens kan een goede (start)analyse van de situatie van een gemeente – hoe
vaak komen bedreiging, intimidatie en omkoping voor, met welke achtergrond
en is er voldoende en levendig beleid – ook bijdragen aan het creëren van
bewustzijn en het (vervolgens) vormgeven dan wel versterken van het beleid.
Aangezien dit bij de vijf onderzoeksgemeenten al heeft plaatsgevonden (door
hun deelname aan het onderzoek), formuleren we dit hier niet als
overkoepelende handelingsrichting. Voor gemeenten zonder een dergelijk
inzicht, is dit echter wel een aan te raden handelingsrichting19.

Preventie
Wisselende en verschuivende norm
De vijf gemeentelijke onderzoeken laten zien dat medewerkers per afdeling en
zelfs binnen afdelingen (dus per persoon) geregeld anders denken over wat
acceptabel gedrag van burgers in contact met medewerkers is. Er is rondom
deze zogenaamde gedragsvorm sprake van een ‘grijs gebied’, waar men
onderling vaak onvoldoende over spreekt. Ook merkt men op dat er sprake is
van een verschuivende norm. Medewerkers die vaak met agressie en geweld te
Verschillende typen analyses/onderzoeken zijn hiervoor mogelijk. Naast het huidige
onderzoek bijvoorbeeld de scan ‘Pyramide van fitte gemeenten’ of een
ondermijningsbeeld van de Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC’s).
19

21

maken krijgen raken hiervoor immuun, ‘ontwikkelen een dikkere huid’ en
hebben het gevoel dat dergelijk gedrag erbij hoort. Het is van belang binnen de
gemeente een duidelijke grens (nullijn) te stellen, die geldt voor alle afdelingen,
bestuurders, volksvertegenwoordigers en idealiter ook voor ingehuurde
uitvoeringsorganisaties. Per afdeling kan men dan onderling in gesprek gaan
over het grijze gebied: specifieke situaties binnen een bepaalde context.
Onvoldoende preventieve maatregelen voor alle afdelingen
Beveiliging is in de vijf onderzoeksgemeenten met name op (locaties met)
afdelingen met veel klantcontact goed geregeld. Er zijn bijvoorbeeld beveiligers
aanwezig of oproepbaar, spreekruimtes met alarmknoppen en een risicoverlagende inrichting van een ruimte. Ook vindt depersonaliseren of rouleren
van personeel geregeld plaats en men denkt goed na over het wel of niet
alleen voeren van een gesprek met een burger. Bij andere afdelingen – die
soms ook geregeld klantcontact hebben – blijken minder van dergelijke
preventieve maatregelen genomen te worden. Dit terwijl ook op deze
afdelingen soms risicovolle gesprekken plaatsvinden. Zo stelt een medewerker
van een juridische afdeling: ‘Maar ik moet ook weleens moeilijke gesprekken

voeren met burgers bij wie wij bijvoorbeeld een hennepkwekerij hebben
ontdekt en waarover we dan in gesprek moeten. Maar wij hebben niet ‘zulke’
ruimtes om deze mensen te ontvangen!’
Bij dit soort afdelingen vindt ook minder vaak een
goede risicoanalyse plaats over het wel of niet
alleen hebben van een afspraak (op kantoor of in
een thuissituatie). Enkele gemeenten zijn of willen
in het kader hiervan aan de slag met een soort
gemeentebreed vlagsysteem.
Bij enkele gemeenten komt aan de orde dat het
toegangsbeleid op het stadhuis of stadskantoor (of
nevenlocaties) aandacht behoeft. Het blijkt veelal
(toch) mogelijk om zonder toegangspas het pand
binnen te komen, hetgeen als risicovol beschouw
wordt.

Vlagsysteem
“Als er iets gebeurt [met een
inwoner], dan kunnen wij dat in
ons systeem aangeven. Bij een
volgend contact krijgt de
medewerker dan een
melding/pop-up, en dan kun je
bijvoorbeeld beslissen om
ergens samen heen te gaan [in
plaats van alleen].”

Overigens dient men bij het beveiligen van locaties en afdelingen wel een goede
balans te houden tussen veiligheid en laagdrempeligheid – tussen controle en
openheid. Meerdere professionals merken op dat burgers zich nog wel welkom
moeten voelen.
Tot slot laat het onderzoek zien dat training en scholing bij de meeste
gemeenten de verantwoordelijkheid van elke afdeling afzonderlijk is. En – zoals
eerder al een aantal keer geschetst – lijkt hier met name aandacht voor te zijn
bij afdelingen met veel publiekscontact.

22

Over preventie formuleren wij de volgende aanbevelingen:
6. Gezamenlijke normstelling – maak deze eigen en draag deze actief uit20
Bepaal met medewerkers onderling de grens, de nullijn, als het gaat om
gedrag van burgers. Toon vervolgens deze gestelde norm – en de hieruit
voortvloeiende huisregels voor burgers – duidelijk in de panden van de
gemeente. Zowel op het stadskantoor als op andere locaties in de stad.
Laat aan burgers ook zien dat het overtreden van deze regels
daadwerkelijk consequenties heeft (zie ook handelingsrichting 13). Denk na
of er een lokale publiekscampagne mogelijk is – vergelijkbaar met
#Doeslief – om burgers te stimuleren tot meer tolerant gedrag richting
gemeentelijk overheidspersoneel. Tot slot dienen de gestelde normen door
alle medewerkers eigen te worden gemaakt. Dit proces kan in gang gezet
worden door deze normen met henzelf vast te stellen en te bespreken,
deze actueel onder de aandacht te houden en medewerkers te trainen in
het (h)erkennen van de gestelde grens. De aard van werkzaamheden
verschilt sterk tussen verschillende afdelingen van een gemeente en
tussen ambtenaren en bestuur en volksvertegenwoordigers. Bepaal een
gezamenlijke nullijn en ga vervolgens per functie of afdeling met elkaar in
overleg over de handelingswijze bij grensgevallen.
7. Stimuleer en leer de-escalerend optreden
Leer medewerkers situaties te herkennen die tot escalatie kunnen leiden
en leer hen vervolgens technieken aan om tot de-escalatie te komen.
Bijvoorbeeld door middel van een training met rollenspellen. Zet dit niet
alleen in voor afdelingen die het meeste publiekscontact hebben (waar dit
soort trainingen geregeld al gegeven worden), maar ook voor afdelingen die
in een iets mindere mate contact met burgers hebben. En train zowel
ambtenaren als bestuurders en volksvertegenwoordigers.
8. Verklein kwetsbaarheden
We raden gemeenten aan per afdeling en/of functie na te gaan hoe
processen minder kwetsbaar kunnen worden gemaakt en per locatie hoe
de medewerkers op deze locatie minder kwetsbaar en meer weerbaar
kunnen worden. Te denken valt aan het inzetten van het zogenaamde vierogen-principe: belangrijke beslissingen of handelingen nooit door één
persoon laten verrichten. Een andere mogelijkheid vormt het waar nodig
depersonaliseren: geen persoonlijke namen en e-mailadressen op brieven
of e-mails, maar algemene contactgegevens. Ook is rouleren een optie:
mensen niet te lang op kwetsbare functies houden. Bij locaties kan
gekeken worden naar de inrichting van de openbare ruimten (zoals de hal,
balie, raadszaal en spreekkamers), de aanwezigheid of bereikbaarheid van
beveiligers en het toegangsbeleid. Zoek naar een goede balans tussen
veiligheid en laagdrempeligheid.

20

Zie ook: https://www.agressievrijwerk.nl/voorbereiden/normen

23

Fase tijdens een incident
De beleidsanalyse van de vijf gemeenten laat zien dat bij sommige afdelingen
(met name de afdelingen met veel publiekscontact) afspraken zijn over wat
medewerkers moeten doen op het moment dat een burger agressief wordt:
wanneer ze de alarmknop moeten gebruiken, wanneer ze de beveiliging in
kunnen schakelen of een agressieteam en wat ze van hun collega’s of
leidinggevende kunnen verwachten. Gemeentebreed is op papier vaak wel een
procedure vastgelegd, maar deze is bij een deel van de medewerkers
onbekend. De enquête laat zien dat twee op de tien respondenten (poging tot
omkoping) en 13% (bedreiging of intimidatie) van de respondenten niet weet
wat ze tijdens een incident moeten doen. En dat aandeel ligt bij sommige
afdelingen (aanmerkelijk) hoger.
Over de fase tijdens een incident komt één handelingsrichting naar voren:
9. Vergroot de handelingsbekwaamheid tijdens een incident
Het is belangrijk dat alle medewerkers weten wat ze tijdens een incident
waarbij ze te maken krijgen met bedreiging, intimidatie of (een poging tot)
omkoping moeten doen. Dat zij weten wanneer zij beveiliging in moeten of
kunnen schakelen, wat voor (andere) handelingsperspectieven ze hebben
(in verschillende soorten situaties), wat eventuele vluchtroutes zijn, wat ze
van collega’s of hun leidinggevende kunnen verwachten, met wie ze
contact moeten opnemen in het kader van een ernstig incident, et cetera.
Speciale aandacht dient hier besteed te worden aan het verbreden van de
handelingsbekwaamheid aangaande (een poging tot) omkoping, gezien de
huidige richtlijnen zich met name focussen op het niet ingaan op (een
poging tot) omkoping (integriteit) en minder op het omgaan met het
incident vanuit een slachtofferperspectief.
Het is van belang deze kennis (welke vaak deels al in een papieren
protocol staat) actief en herhaaldelijk bij medewerkers onder de aandacht
te brengen en hen eveneens periodiek te trainen om daadwerkelijk
handelingsbekwaam te worden. Het met collega’s bespreken en
analyseren van incidenten die plaats hebben gevonden (wie deed wat en
waarom, wat had er beter of anders gekund), kan ook bijdragen aan het
vergroten van kennis over wat je in een bepaalde situatie kan (of moet)
doen.

Fase na een incident
Met betrekking tot de fase na een incident bespreken we vier verschillende
thema’s: melden en registratie, aangifte, nazorg en een reactie naar de dader.
Melden en registratie
De enquête laat – zoals eerder gesteld – zien dat vrijwel alle medewerkers
zeggen dat ze een incident bij hun leidinggevende moeten melden (91%) en iets
minder dan de helft dat een incident bij een centraal punt (zoals het
24

Gemeentelijk Incidenten Registratiesysteem GIR) gemeld moet worden (45%).
En ook zoals eerder aangegeven zijn het lagere aandelen medewerkers,
namelijk respectievelijk 78% en 26% die het door hen ervaren incident feitelijk
bij hun leidinggevende of een centraal meldpunt gemeld hebben.
In de expertsessies van de verschillende gemeenten is nader over melden
doorgepraat. Hier komen een aantal noemenswaardige punten uit naar voren.
Allereerst blijkt dat het niet voor alle medewerkers duidelijk is wat het nut is
van melden. Sommige medewerkers vinden het te veel moeite, te veel tijd
kosten om overal melding van te maken. Zo stelt een professional: “Er zijn

zoveel kleinigheidjes; als je dat elke keer zou moeten melden, dan ben je alleen
maar met administratie bezig.”
Ook is het niet voor iedereen helder waar en hoe ze een melding van een
incident kunnen doen. Formulieren zijn moeilijk te vinden (en soms niet voor
iedereen toegankelijk) en de vertrouwenspersoon, het registratiesysteem en/of
de (informele of formele) meldprocedure onvoldoende bekend.
Vier van de vijf deelnemende gemeenten blijken een GIR te hebben, maar dat is
niet bij alle medewerkers bekend. Soms is het GIR alleen voor bepaalde
afdelingen beschikbaar. Registratie in het GIR vindt dan ook relatief weinig
plaats en ook analyses van de registraties komen weinig voor21. Veelal is
niemand centraal voor het GIR verantwoordelijk en ontbreekt een centraal
aanspreekpunt of coördinator, welke ook zorg zou kunnen dragen voor een
gemeentebrede en periodieke analyse van de registraties.
Aangifte
Van de respondenten die te maken kreeg met bedreiging en/of intimidatie heeft
12% hiervan aangifte en 12% melding gedaan bij de politie. Geen enkele
respondent deed aangifte of melding van een (poging tot) omkoping.
Medewerkers doen met name geen melding of aangifte omdat het incident niet
ernstig of concreet genoeg of te subtiel was en/of omdat men denkt dat het
doen van een melding of aangifte niets oplevert. Zoals eerder gesteld, komt ook
enkele keren aan de orde dat de ELA niet geheel naar wens verlopen, waardoor
respondenten ervaren dat de politie en OM meldingen of aangiftes niet serieus
nemen. In enkele, maar niet alle, deelnemende gemeenten is een vast
contactpersoon vanuit de gemeente voor de politie en vice versa – wat gezien
wordt als een prettige wijze van samenwerking.
Reactie naar de dader
Zoals eerder besproken, stelt respectievelijk 50% en 83% van de respondenten
dat er vanuit de gemeente geen actie is ondernomen richting de dader na een
incident van bedreiging en/of intimidatie of (een poging tot) omkoping. De
nadere beleidsanalyse wijst uit dat er bij enkele afdelingen van de vijf
deelnemende gemeenten wel een focus op het verhalen van schade bij de
21

Bij een enkele gemeente doen enkele specifieke afdelingen zelf een dergelijke analyse.

25

dader(s) is. Bij deze afdelingen is het procedure om van incidenten direct
aangifte te doen en een schadeclaim toe te voegen. Bij de meeste afdelingen is
dit echter niet het geval. Tijdens de expertsessies wordt opgemerkt dat er meer
aandacht moet zijn voor een passende (en niet ‘te softe’) reactie naar de dader.
Nazorg
De enquête laat zien dat 18% van de medewerkers de nazorg onvoldoende
vindt en een iets kleiner aandeel heeft geen nazorg gehad. Dat sommige
medewerkers geen nazorg hebben gehad, komt deels doordat ze geen melding
hebben gedaan van het door hen meegemaakte incident. Tegelijkertijd zijn er
ook medewerkers die wel melding hebben gedaan, maar die geen nazorg
hebben gehad. In het huidige onderzoek is niet nader gekeken naar de reden
hiervan of wat de respondent hiervan vindt. Tijdens de expertsessies komt aan
de orde dat het schadelijk kan zijn voor het slachtoffer als een melding niet
goed wordt opgepakt: het is van belang dat ze zich serieus genomen en
gesteund voelen.
Op basis van bovenstaande bevindingen formuleren we de volgende
handelingsrichtingen voor de fase na een incident:
10. Vergroot de interne meldings- en registratiebereidheid22
Het is van belang dat medewerkers een incident bij een leidinggevende of
vertrouwenspersoon23 én bij het centrale meldpunt – het GIR – melden,
zodat nazorg aan de medewerker kan plaatsvinden, een reactie gegeven
kan worden aan de dader en het incident geanalyseerd kan worden. De
aanbeveling is daarom om de meldingsbereidheid van medewerkers te
vergroten – van zowel ambtenaren als bestuurders en volksvertegenwoordigers.
Dit kan allereerst door het meer bekendmaken van de meldprocedure 24 en
van het GIR. Hierbij is het van belang dat het GIR voor alle medewerkers
makkelijk toegankelijk wordt, dus ook voor medewerkers van afdelingen
met weinig publiekscontact. Om meldingen op locatie makkelijker te
maken is recent de Agressie Registratie App gelanceerd 25.
Vervolgens moet het nut van melden benadrukt worden, bijvoorbeeld dat
er schade verhaald kan worden op de dader of dat de medewerker de
nazorg kan krijgen die hij/zij nodig heeft. Over een ‘succesvolle’ afhandeling
van een incident kan ter inspiratie gecommuniceerd worden in
nieuwsbrieven en op Intranet. Het is eveneens van belang dat ook

Zie ook: https://www.agressievrijwerk.nl/bij-incident/melden en
https://www.aeno.nl/gemeentelijk-incidenten-registratiesysteem
23
Waarbij het mogelijk is één vertrouwenspersoon te benoemen voor ambtenaren en
één voor politieke ambtsdragers (bestuur en volksvertegenwoordigers).
24
Welke wellicht kan verschillen tussen ambtenaren en bestuurders en
volksvertegenwoordigers.
25
Voor meer informatie: https://www.aeno.nl/gemeentelijk-incidentenregistratiesysteem/de-agressie-registratie-app
22

26

leidinggevenden stimuleren dat men een melding maakt, bij hen (of bij een
daarvoor aangewezen vertrouwenspersoon) én in het GIR.
Indien de gemeente of politie een actie naar de dader onderneemt
(waarover meer in handelingsrichtingen 13 en 14), dan dient men hetgeen
hieruit voortvloeit terug te koppelen aan het slachtoffer. Dit leidt (onder
andere) tot een verhoogde meldingsbereidheid bij een eventueel volgend
incident.
11. Analyseer de registraties
We raden aan alle registraties in het GIR periodiek en per afdeling of
functie te analyseren. Zoals eerder gesteld vinden dergelijke analyses nu
vaak alleen bij een enkele afdeling plaats en dus niet uniform en integraal.
Ga met deze analyse na of er ontwikkelingen zijn (een toe- of afname), wat
de aard en achtergrond van de incidenten is (en of hier een ontwikkeling in
is) en analyseer waar de kwetsbaarheid het grootst is per afdeling en
rondom welk werkproces. De kennis uit deze analyse kan ingezet worden
voor nieuwe maatregelen en verbetertrajecten om de gemeente en haar
medewerkers, bestuurders en volksvertegenwoordigers meer weerbaar te
maken. Mocht het GIR onvoldoende bruikbare informatie voor
bovenstaande analyse opleveren, dan is het aan te raden hiertoe
verbeteringen aan het GIR door te voeren.
12. Besteed aandacht aan een gedegen nazorg
Zorg dat er (ook op afdelingen waar men niet dagelijks contact heeft met
burgers) aandacht is voor een grondige nazorg na een incident met een
burger. Maak zover mogelijk hierbij gebruik van de kennis en ervaringen van
afdelingen waar dit binnen de gemeente al (vrij) goed geregeld is. Zorg voor
een nazorgaanbod bestaande uit verschillende elementen: psychische,
fysieke, materiele en juridische ondersteuning. Voor burgemeesters,
wethouders en raadsleden is er landelijk een ondersteuningsteam, die
naast preventieve ondersteuning ook nazorg kan verlenen. Zorg dat dit
ondersteuningsteam binnen de gemeente bekend is 26.
13. Reageer naar de dader en verhaal schade27
Zorg dat er duidelijke afspraken zijn over een reactie naar de dader en dat
alle medewerkers (ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers)
hiervan op de hoogte geraken: welke actie je na welk type incident kan
ondernemen. Bespreek dit periodiek met de afdeling, onderliggende teams
of binnen het college of de raad. Maak een kort en bondig naslagwerk met
de mogelijke reacties: bijvoorbeeld een handzame en duidelijke
schematische weergave in één A4. Bijvoorbeeld door middel van een
infographic. Handel ook echt naar de gemaakte afspraken. Dit is belangrijk:
zowel als boodschap naar de dader dat het gedrag niet getolereerd wordt,

Zie ook: https://www.lokaledemocratie.nl/netwerkweerbaarbestuur/ondersteuningsteam.
27
Zie ook: https://www.agressievrijwerk.nl/bij-incident/reactie-naar-de-dader en
https://www.agressievrijwerk.nl/bij-incident/schade-verhalen
26

27

als richting het slachtoffer, dat hij of zij serieus genomen en beschermd
wordt.
Zorg voor aandacht voor de mogelijkheid om schade op de dader te
verhalen. Dit maakt onderdeel uit van de reactie naar de dader. Het is
zinvol om één persoon binnen de gemeente aan te wijzen die slachtoffers
helpt bij dit traject. Ga na of de gemeentelijke verzekeringspolis de schade
dekt en maak je hard voor vergoeding. Koppel geregeld terug aan het
slachtoffer. Het is vervolgens aan te raden actief over goed verlopen
trajecten te communiceren: dit kan anderen stimuleren om ook schade te
gaan verhalen. Dit kan het slachtoffer genoegdoening geven en het geeft
een signaal aan de dader dat hij/zij zelf verantwoordelijk is voor de schade
die men andere toebrengt.
14. Besteed aandacht aan het proces van aangifte of melding bij de politie
Stimuleer het doen van aangifte of het maken van een melding 28 bij de
politie. Ook dit geeft een signaal af aan (potentiele) daders dat ongewenst
gedrag tegen overheidspersoneel niet getolereerd wordt. We raden aan dat
de gemeente (hernieuwd) met het OM en de politie in gesprek gaat over de
ELA. Bespreek ook of het zinvol is centraal één persoon aan te stellen die
alle aangiftes vanuit de gemeente begeleidt – idealiter iemand met
juridische kennis. Het is in dit kader tot slot van belang eventuele
bewijslast van camerabeelden veilig te stellen, zodat deze niet na een
bepaalde termijn gewist worden.

28

Meerdere meldingen kunnen gestapeld leiden tot één aangifte.

28

7 Concluderende samenvatting
Bedreiging, intimidatie en omkoping worden gezien als symptomen van
ondermijning. Ze hebben een ontwrichtende werking op de rechtsorde.
In dit onderzoek is in ieder geval voor vijf gemeenten aangetoond dat dergelijke
zaken voorkomen: in het afgelopen jaar heeft één op de vijf medewerkers te
maken gehad met bedreiging of intimidatie en 2% van de medewerkers had te
maken met (een poging tot) omkoping. Niet altijd even ernstig, maar vaak
genoeg toch zodanig dat mensen er last van hebben en houden. Daarbij zijn er
vanzelfsprekend verschillen tussen aard en omvang per gemeente. Dit kan,
onder andere, te maken hebben met de lokale situatie, maar kan ook
samenhangen met het gevoerde beleid.
Overkoepelend kan worden gesteld dat gemeenten er goed aan doen rond dit
onderwerp de situatie goed in kaart te brengen: wat is de mate en aard van de
problematiek en wat zijn de gevolgen hiervan?

Aard en achtergrond incidenten
Het onderzoek laat een aantal noemenswaardige zaken zien aangaande de aard
en achtergrond van de incidenten. Allereerst zien we dat het bij incidenten van
bedreiging of intimidatie voornamelijk gaat om verbale intimidatie en om
dreigen met het opzoeken van autoriteiten (zoals een leidinggevende, de media
of de burgemeester). Maar dat ook meer ernstige vormen voorkomen, zoals
hinderlijk achtervolgen of (het dreigen met) vernieling of fysiek geweld. Bij (een
poging tot) omkoping gaat het om het aanbieden van geld of een cadeau om
iets te krijgen (bijvoorbeeld een vergunning of een opdracht) of het voorkomen
van een ongewenste situatie (veelal een bon). Soms bieden burgers een cadeau
aan, zonder op dat moment daar iets tegenover te stellen.
Uit het onderzoek blijkt dat slechts een klein deel van de bedreigde
respondenten denkt dat de bedreiging of intimidatie te maken had met
criminele activiteiten en dat geldt ook voor de gevallen met (een poging tot)
omkoping. Bij bedreiging en intimidatie denken respondenten relatief vaak dat
de dader met psychische problematiek kampt, lid is van een probleemgezin of
een verslaving heeft. Bij (een poging tot) omkoping denken respondenten juist
vaak dat de dader een eigenaar van een bedrijf is. De twee typen incidenten
hebben dus een duidelijk ander daderprofiel.

Gevolgen incidenten
Het onderzoek geeft weer dat ongeveer zes op de tien bedreigde of
geïntimideerde respondenten hiervan gevolgen ervaart: stress, gevoelens van
onveiligheid, minder werkplezier. Gevolgen voor het werk komen aanzienlijk
minder vaak voor, maar zijn er wel: sommige respondenten vermijden contact
met de dader(s), vermijden bepaalde gebieden of locaties en enkelen hebben
het werk na het voorval anders ingericht. Van de bedreigde of geïntimideerde
respondenten geeft een klein deel aan dat het incident ertoe heeft geleid dat
de besluitvorming anders is verlopen. Al deze respondenten geven aan wel
binnen de grenzen van de wet te zijn gebleven.
29

Bij (een poging tot) omkoping blijken de persoonlijke en werkgevolgen veel
minder groot dan bij intimidatie en bedreiging.

Kwetsbare functies en processen
Naast het in kaart brengen van de aard, omvang en gevolgen van de
problematiek is het van belang naar kwetsbaarheden binnen gemeenten te
kijken. Inzicht hierin biedt aanknopingspunten voor een focus in de versterking
van de weerbaarheid van een gemeente op dit thema.
Het onderzoek laat zien dat met name medewerkers van afdelingen die
veelvuldig contact met burgers hebben – zoals een sociaal wijkteam, werk en
inkomen en burgerzaken – veel ervaring hebben met bedreiging of intimidatie
door burgers. Tegelijkertijd maakt het onderzoek inzichtelijk dat (een
behoorlijke mate van) bedreiging of intimidatie bij veel verschillende afdelingen
binnen de gemeenten voorkomt (zie figuur A).

Figuur A: Ervaren bedreiging en/of intimidatie in afgelopen vijf jaar, naar afdeling (%)
Toezicht en Handhaving (N=175)

49%

(Sociaal) wijkteam/buurtteam (N=76)

42%

Werk en inkomen (N=169)

42%

Burgerzaken (N=108)

36%

Juridische afdeling (N=39)

31%

Vergunningen of subsidies (N=63)

27%

Zorg (N=60)

27%

Openbare orde en veiligheid (N=94)

23%

Belastingen (N=22)

23%

Maatschappelijke ontwikkeling (N=113)

20%

RO, vastgoed, en projecten (N=365)

11%

Overige ondersteuning (N=30)

7%

Communicatie (N=39)

5%
0%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Met name medewerkers van de afdeling toezicht en handhaving hebben in de
afgelopen vijf jaar (een poging tot) omkoping ervaren (zie figuur B).

30

Figuur B: Ervaren (poging tot) omkoping in afgelopen vijf jaar, naar afdeling (%)
Toezicht en Handhaving (N=175)

10%

Openbare orde en veiligheid (N=94)

4%

Vergunningen of subsidies (N=63)

3%

(Sociaal) wijkteam/buurtteam (N=76)

3%

Werk en inkomen (N=169)

2%

Burgerzaken (N=108)

2%

RO, vastgoed, en projecten (N=365)

1%
0%

5%

10%

15%

20%

25%

Staf, overige ondersteuning, financiën, communicatie, belastingen, juridische afdeling,
jongerenwerk, maatschappelijke ontwikkeling, zorg = 0%

Het handhaven van regels, voorschriften, de openbare orde en veiligheid en
processen met financiële belangen zijn voor beide type incidenten –
intimidatie/bedreiging en omkoping – kwetsbaar. Bij intimidatie en bedreiging
zijn hiernaast met name processen in het sociale domein kwetsbaar en
wanneer men direct in contact komt met de burger (en haar persoonlijke
belangen). Bij (een poging tot) omkoping gaat het om verlenen van
vergunningen en processen rondom inkoop, aanbestedingen en subsidies.

Beleidsanalyse en handelingsperspectief
Bedreiging, intimidatie en (een poging tot) omkoping staan niet op zichzelf. Zij
doen zich voor tegen een achtergrond van een enigszins onzekere democratie
en problematisch gedrag dat zich (al dan niet georganiseerd) richt tegen de
rechtsorde. De weerbaarheid van een gemeente zegt veel over haar
geloofwaardigheid – beschermend ten opzichte van de eigen medewerkers en
welwillend ten opzichte van de bewoners, waarvan het merendeel niets zal
willen weten van dergelijke ongewenste gedragingen van hun medeburgers.
Het beleid ter versterking van de weerbaarheid tegen bedreiging, intimidatie en
(een poging tot) omkoping blijkt echter geregeld versnipperd te zijn over
verschillende afdelingen. Dit komt onder meer door de variatie in onderliggende
problemen: integriteit, agressie of ondermijning. Ook blijkt vaak sprake van
slapende beleidsdocumenten. Het beleid leeft niet echt en aan aanzienlijk deel
van de medewerkers is dan ook niet op de hoogte van formele normen
aangaande gedrag van burgers, welke preventieve maatregelen er genomen
worden en waar ze eventuele negatieve ervaringen kunnen of moeten melden.
Een deel van de medewerkers van gemeenten weet helemaal niet wat ze
moeten doen als zij te maken krijgen met bedreiging, intimidatie (11%) of (een
poging tot) omkoping (17%).

31

Om gemeenten weerbaarder te maken tegen ongewenste ‘druk’ op haar
functionarissen, is werk aan de winkel. Een weerbare overheid kan daar iets
tegenoverstellen vanuit een perspectief van veerkracht:
- Voorafgaand aan incidenten: bewustzijn en prioriteit, het stellen van een
norm, handelingsafspraken die periodiek en interactief onder de
aandacht worden gebracht;
- Ter herstel van incidenten: (reactie op) een melding, opvang aan
slachtoffers, achterhalen en reacties op daders en terugkoppeling
hiervan aan slachtoffers;
- Ter verbetering van het systeem: monitoring, analyse van meldingen en
registraties, voorstellen voor verbetering.
Het is van belang dat rond de dreiging die klaarblijkelijk uitgaat richting
functionarissen een lerende organisatie ontstaat die steeds beter zicht krijgt op
kwetsbaarheden en de remedies daartegen. In dat verband ligt het voor de
hand per gemeente een centraal punt in te richten waar meldingen kunnen
worden gedaan, geregistreerd en geanalyseerd en dat qua beleid en
maatregelen op dit thema sturing en coördinatie geeft.

32

Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording
Met gebruik van convenience sampling29 is de selectie van vijf gemeenten voor
het onderzoek tot stand gekomen. Het gaat om vijf relatief middelgrote
gemeenten die geografisch gezien redelijk over Nederland verdeeld zijn. In deze
overkoepelende rapportage zijn deze vijf gemeenten geanonimiseerd.
Het onderzoek bestond uit twee delen:
1. Een online vragenlijst onder medewerkers;
2. Een expertsessie ter bespreking van de bevindingen.

Online enquête onder medewerkers
Voor de online enquête maakten we gebruik van de vragenlijst die wij eerder
ontwikkelden in het (eveneens door BZK gesubsidieerde) onderzoek in een
middelgrote gemeente30. Voor die vragenlijst maakten wij bij enkele
vraagstellingen gebruik van vragen uit twee eerdere onderzoeken naar
bedreiging en intimidatie31. Met de ervaringen uit de eerste afname zijn nog
enkele verbeteringen voor het gebruik in dit onderzoek onder vijf gemeenten
doorgevoerd.
Het onderzoek richt zich zowel op politieke ambtsdragers, als op lokale
ambtenaren en lokale professionals die door de gemeente ingehuurd worden –
zoals wijkteams en jongerenwerk. Met elke gemeente is besproken welke
afdelingen die binnen deze scope vallen zij idealiter onderzocht willen hebben
met de online enquête. Deze lokale voorkeur is door de onderzoekers naast die
van de andere gemeenten gelegd: voor een goede vergelijking was het
noodzakelijk dat een aanzienlijk deel van de afdelingen vergelijkbaar was. Na de
definitieve selectie van afdelingen konden de gemeenten zelf vervolgens aan de
slag met het verzamelen van e-mailadressen voor de online vragenlijst. De
vragenlijst is door de gemeenten eind 2018 aan de potentiele respondenten
verstuurd.
Aan de onderzoekers hebben de gemeenten vervolgens doorgegeven aan
hoeveel mensen de enquête in totaal én per afdeling is uitgestuurd. Met behulp
van deze gegevens konden de onderzoekers, gedurende de tijd dat de enquête
uitstond, per afdeling bijhouden hoe de respons verliep. Na een week is de
stand van zaken opgemaakt qua respons en heeft elke gemeente een
herinnering verstuurd naar de medewerkers. Na twee weken is de respons
opnieuw bekeken en is er in vier van de vijf gemeenten besloten nog één
herinnering te sturen en het veldwerk één laatste week te verlengen.

Een convenience sampling is een onderzoeksmethode waarbij gebruik gemaakt wordt
van een groep mensen die gemakkelijk te contacteren of te bereiken zijn.
30
Dit rapport is niet openbaar beschikbaar.
31
Pro Facto (2017). Criminele beïnvloeding van het lokale openbaar bestuur. Pro Facto
i.o.v. WODC. En Torre, E. J. van der, Gieling, M. & Bruinsma, M. Y. (2013). Bedreigen en
intimideren van OM- en politiemedewerkers: een onderzoek naar frequentie, aard,
gevolgen en aanpak. Politieacademie/WODC.
29

33

In totaal namen 2.080 van de 5.765 benaderde personen aan het onderzoek
deel. Dit levert een respons op van 36% (zie tabel 1). De respons verschilt sterk
tussen gemeenten: van 28% tot 66%.

Tabel 1 Respons

Gemeente A
Gemeente B
Gemeente C
Gemeente D
Gemeente E
Totaal

Aantal
benaderd
3.792
1.116
441
114
302
5.765

Aantal
respondenten
1.059
531
270
56
154
2.080

Respons in %
28%
48%
66%
49%
51%
36%

We hebben één lijst met afdelingen gemaakt die uniform voor de vijf
gemeenten zijn en respondenten gevraagd aan te geven welke optie het beste
past bij de afdeling waar zij werken.32 Hierdoor kunnen de vijf gemeenten die
aan het onderzoek deelnemen beter met elkaar vergeleken kunnen worden (de
deelnemende afdelingen en afdelingsnamen verschillen namelijk per
gemeente). Op basis van de antwoorden op deze vraag zijn respondenten
ingedeeld in één van twintig vergelijkbare afdelingen voor de vergelijkende
analyses. Tabel 2 laat zien hoeveel respondenten er per afdeling zijn.

We stelden hen de volgende vraag: ‘Dit onderzoek doen we bij 5 gemeenten, die elk
andere afdelingen hebben. We hebben één lijst met afdelingen gemaakt die wel uniform
zijn, zodat gemeenten met elkaar vergeleken kunnen worden. Welke optie past het
beste bij de afdeling waar u werkt?’
32

34

Tabel 2 Respondenten per afdeling
Aantal

%

College B en W of Management team

36

1,7

Gemeenteraad of Griffie

92

4,4

Burgerzaken

108

5,2

Werk en Inkomen (waaronder schuldhulp)

169

8,1

Zorg

60

2,9

Toezicht en Handhaving

175

8,4

Vergunningen of Subsidies

63

3,0

Openbare Orde en Veiligheid

94

4,5

365

17,5

113

5,4

(Sociaal) wijkteam/buurtteam

76

3,7

Jongerenwerk

12

,6

Juridische afdeling

39

1,9

Belastingen

22

1,1

Kunst, Cultuur en Erfgoed

4

0,2

Staf

13

0,6

Communicatie

39

1,9

Financiën

15

0,7

overige ondersteuning (onderzoek, ICT, 'ondersteuning')

30

1,4

overige of geen antwoord

555

26,7

2.080

100

Ruimtelijke Ordening, Stedelijk Beheer, Vastgoed,
Leefomgeving en Projecten
Maatschappelijke Ontwikkeling (jeugd, sport, onderwijs,
samenleven)

Totaal

Expertsessie
De bevindingen zijn aan elke gemeente afzonderlijk teruggelegd in een
zogenaamde expertsessie. Deze sessie had twee doelen:
1. Het bespreken van de uitkomsten, deze duiden en reflecteren op de
bevindingen uit de online enquête.
2. Het gezamenlijk doordenken over handelingsrichtingen voor de
toekomst.
Bij de drie relatief kleinere gemeenten had deze sessie ook een derde doel:
3. Het inventariseren van beleid en maatregelen op dit gebied:
gemeentebreed en per afdeling.
Bij de twee relatief grotere gemeenten is er al voorafgaand aan de sessie een
inventarisatie (en eerste beleidsanalyse) uitgevoerd.
Voor deze sessie is van elke, aan het onderzoek deelnemende, afdeling van de
desbetreffende gemeente een vertegenwoordiger uitgenodigd: iemand die goed
zicht heeft op het beleid, maatregelen die er op dit gebied bij de eigen afdeling

35

is én die goed mee kan denken over handelingsrichtingen voor de toekomst 33.
Hiernaast waren er bij de meeste gemeenten nog enkele extra personen
aanwezig, zoals een gemeentesecretaris of een HRM-medewerker.
Het programma – dat twee uur in beslag nam – zag er globaal als volgt uit:
1. Korte toelichting op aanleiding en opzet onderzoek en kennismaking
aanwezigen.
2. Presentatie enquêteresultaten, aard en omvang en reflectie hierop van
aanwezigen.
3. Presentatie enquêteresultaten huidige handelingsbekwaamheid en reflectie
hierop van aanwezigen.
4. Relatie leggen tussen enquêteresultaten en bestaand beleid/maatregelen.
5. Bespreken mogelijke (nieuwe) handelingsrichtingen om gemeente in de
toekomst weerbaarder te maken.
De bevindingen uit deze sessie zijn verwerkt in de gemeentelijke rapportages.

Bij twee gemeenten is er vanwege de omvang gekozen voor een selectie van
afdelingen. Deelname werd van meer belang geacht van afdelingen met meer
publiekscontact en/of meer ervaren incidenten.
33

36

Bijlage 2 Figuren
Figuur 1 Inschatting kwetsbaarheid functies intimidatie en/of bedreiging (%), N=1.675
Medewerker toezicht en handhaving
Ambtenaar inkomen, werk
Burgemeester
Ambtenaar openbare orde en veiligheid
Medewerker sociaal wijk-/buurtteam
Ambtenaar vergunningen/subsidies
Wethouder
Ambtenaar Burgerzaken
Jongerenwerker
Ambtenaar belastingen
Raadslid
Wijk- of gebiedsmanager
Ambtenaar RO, vastgoed, stedelijk beheer
Ambtenaar juridische zaken
Ambtenaar maatschappelijke ontwikkeling
Fractievoorzitter
Lid van het managementteam
Gemeentesecretaris
Griffier

75
50
44
41
34
31
29
22
16
13
12
10
9
5
4
2
1
1
0
0

10

37

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Figuur 2 Ervaren intimidatie en/of bedreiging in afgelopen vijf jaar, naar proces (%),
N=458
Handhaven van regels en/of voorschriften

31

Werken met klanten/cliënten sociaal domein

24

Handhaven van openbare orde en veiligheid

20

Hulpverlening

12

Bepalen van regels en/of voorschriften

11

Verlenen van vergunningen

9

Bepalen van veranderingen in de infrastructuur

4

Intrekken van vergunningen

4

Wijzigingen doorvoeren in de BRP

3

Verlenen van subsidie

2

Beveiliging vertrouwelijke/ privacygevoelige…

2

Openen voorziening mogelijke overlast buurt

2

Bibob-procedure

2

Verstrekken identificatiemiddel

2

Contacten met bedrijven in de omgeving

1

Inkoop en aanbestedingen

1
0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Figuur 3 Inschatting kwetsbaarheid processen intimidatie en/of bedreiging (%),
N=1.675
Handhaving, toezicht, openbare orde en veiligheid

30

Werk, inkomen, uitkeringen, sociale zekerheid

23

Vergunningverlening

18

Aard van het proces: direct contact met burgers

10

Aard van het proces: te maken met geld

9

Sociaal domein, hulpverlening

6

Bestuurlijke besluitvorming

6

Burgerzaken, BRP en huisvesting

4

Inkoop, aanbestedingen en subsidies

4

Ruimtelijke ordening, vastgoed

3
0

38

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Figuur 4 Inschatting kwetsbare functie omkoping, naar afdeling (%), N=1.675
Ambtenaar vergunningen/subsidies
Wethouder
Ambtenaar RO, vastgoed, stedelijk beheer
Medewerker toezicht en handhaving
Raadslid
Ambtenaar inkomen, werk
Burgemeester
Ambtenaar belastingen
Ambtenaar openbare orde en veiligheid
Ambtenaar Burgerzaken
Wijk- of gebiedsmanager
Ambtenaar juridische zaken
Medewerker sociaal wijk-/buurtteam
Fractievoorzitter
Lid van het managementteam
Gemeentesecretaris
Ambtenaar maatschappelijke ontwikkeling
Jongerenwerker
Griffier

61
42
37
34
32
21
16
16
15
9
8
7
5
5
5
5
4
3
1
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Figuur 5 Ervaren (poging) tot omkoping in afgelopen vijf jaar, naar proces (%), N=40
Handhaven regels en/of voorschriften

35

Handhaven openbare orde en veiligheid

25

Verlenen van vergunningen

23

Werken cliënten sociaal domein

13

Bepalen van regels en/of voorschriften

13

Inkoop en aanbestedingen

13

Verlenen van subsidie

10

Intrekken van vergunningen

8

Contacten met bedrijven in de omgeving

8

Bepalen veranderingen infrastructuur

5

Bibob-procedure

5

Wijzigingen doorvoeren in de BRP

5

Hulpverlening

3

Beveiliging vertrouwelijke/privacygevoelige…

3

Openen voorzieningen met mogelijke overlast

3

Verstrekken identificatiemiddel

0
0

5

39

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Figuur 6 Inschatting kwetsbare processen omkoping, naar afdeling (%), N=1.675
Vergunningverlening

43

Ruimtelijke ordening, vastgoed

34

Aard van het proces: te maken met geld

33

Inkoop, aanbestedingen en subsidies

31

Handhaving, toezicht, openbare orde en veiligheid

29

Bestuurlijke besluitvorming

27

Werk, inkomen, uitkeringen, sociale zekerheid

21

Burgerzaken, BRP en huisvesting

14

Aard van het proces: direct contact met burgers

13

Sociaal domein, hulpverlening

12
0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

45

50

Figuur 7 Preventieve maatregelen volgens respondenten die weten welke
maatregelen er zijn, (%), N=461
training

28

beveiligers

12

agressieprotocol

11

integriteitsverklaring

8

geschenken

7

alarmknop

7

algemene afspraken

6

vier ogen principe

6

agressiebeheersteam

5

gedragscode of huisregels voor burgers

5

voorlichting

4

gesprekruimte

3

registratie risicovolle personen

3

gebouwverbod

2

toegangspassen

2

teamoverleg

1
0

5

10

40

15

20

25

30

35

40

Colofon
Subsidieverstrekker
Auteurs
Met medewerking van
Redactie
Uitgave

Ministerie van Binnenlandse Zaken
Jolijn Broekhuizen, Maaike van Kapel, Menno Ezinga, Hans
Boutellier
Suzan de Winter-Koçak en Anne Wester
Malka Media
Bureau Broekhuizen – onderzoek en advies
Rogaarplein 9
3815MD Amerfoort
info@bureaubroekhuizen.nl

De publicatie kan gedownload worden via onze website: www.bureaubroekhuizen.nl
© Bureau Broekhuizen, Amersfoort 2019
Het auteursrecht van deze publicatie berust bij Bureau Broekhuizen. Gedeeltelijke
overname van teksten is toegestaan, mits daarbij de bron wordt vermeld.

41