Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 808

Wijziging van de Wet publieke gezondheid
vanwege de invoering van aanvullende
maatregelen voor het internationaal
personenverkeer in verband met de bestrijding
van de epidemie van covid-19

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 7 april 2021 en het nader rapport d.d. 16 april 2021,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, mede namens de ministers van Justitie en Veiligheid en
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 26 maart
2021, no. 2021000625, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State (hierna: de Afdeling) haar advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 7 april 2021, no. W13.21.0093/III, bied ik U, mede
namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierbij aan.
Hieronder ga ik, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in op de door de
Afdeling gemaakte opmerkingen (die cursief zijn weergegeven).
Bij Kabinetsmissive van 26 maart 2021, no. 2021000625, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet tot wijziging van de Wet publieke gezondheid vanwege de
invoering van aanvullende maatregelen voor het internationaal personenverkeer in verband met de bestrijding van de epidemie van covid-19, met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voert een algemene thuisquarantaineplicht in voor
reizigers die in Europees Nederland reizen vanuit een hoogrisicogebied.
1

kst-35808-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

1

Het biedt tevens de mogelijkheid om dit ook voor Caribisch Nederland te
doen. Daarnaast regelt het voorstel dat reizigers die in een hoogrisicogebied verbleven en met eigen vervoer Nederland inreizen verplicht
kunnen worden om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag.
Momenteel geldt die verplichting alleen voor reizigers die gebruik maken
van bedrijfsmatig personenvervoer.2
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt naar aanleiding van
het wetsvoorstel op dat de noodzaak, proportionaliteit en effectiviteit van
de quarantaineplicht onvoldoende vaststaan in het licht van de verregaande inbreuken die het maakt op een aantal grondrechten. Met
betrekking tot de delegatiegrondslag voor mogelijke uitzonderingen op de
quarantaineplicht in Europees Nederland adviseert de Afdeling om
categorieën waarvan nu al duidelijk is dat deze uitgezonderd moeten
worden in het voorstel zelf op te nemen en dit niet te delegeren naar
ministeriële regeling. Ook vraagt de Afdeling te verduidelijken waarom
een individuele ontheffingsmogelijkheid daarbij ontbreekt.
Voorts gaat de Afdeling in op de vormgeving van de rechtsbescherming
bij opgelegde thuisquarantaine, die in het voorstel bij verschillende
rechters wordt neergelegd. Ten slotte merkt de Afdeling over de
uitbreiding van de test- en quarantaineverplichting naar reizigers die met
eigen vervoer Nederland inreizen op dat vooralsnog onvoldoende
duidelijk is of deze regeling uitvoerbaar en handhaafbaar is. In verband
met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden
overwogen.
1. Noodzaak en proportionaliteit quarantaineplicht
Zoals de regering ook onderkent, maakt het wetsvoorstel juridisch
verregaande beperkingen mogelijk op diverse grond- en mensenrechten.3
De thuisquarantaineplicht is een vrijheidsontnemende maatregel,4 beperkt
het recht op bewegingsvrijheid5 en raakt aan het recht op bescherming
van de persoonlijke levenssfeer.6 Indirect kan de thuisquarantaineplicht
beperkingen met zich brengen voor de mogelijkheid om andere grondrechten uit te oefenen, voor zover deze zich niet met de quarantainemaatregel verdragen. Om deze vergaande beperkingen te rechtvaardigen geldt
een zware bewijslast. De noodzaak en proportionaliteit ervan dienen – ook
in relatie tot hetgeen de bestaande wetgeving reeds mogelijk maakt –
grondig te worden gemotiveerd.
De Afdeling maakt in dit licht de volgende opmerkingen.
a. Vrijheidsontneming en artikel 5 EVRM
In artikel 5, eerste lid, van het Europees Verdrag voor Rechten van de
Mens (EVRM) is uitputtend opgesomd in welke gevallen en onder welke
voorwaarden een inbreuk op het recht op persoonlijke vrijheid mag
worden gemaakt. Buiten die situaties is vrijheidsontneming niet toegestaan. Het in het kader van dit wetsvoorstel relevante onderdeel van
artikel 5, eerste lid, is dat vrijheidsontneming onder bepaalde

2

Artikel 58p, derde lid van de Wet publieke gezondheid.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 5.
4
In de zin van artikel 15 van de Grondwet en artikel 5 van het EVRM. Zie ook artikel 6 van het
EU-Handvest.
5
Zoals verankerd in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM.
6
Zoals verankerd in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Zie ook artikel 7 en 8
van het EU-Handvest.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

2

voorwaarden is toegestaan «in het geval van rechtmatige detentie van
personen ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke ziekten».7
Om de rechtmatigheid van dit soort vrijheidsontnemingen te toetsen heeft
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Enhorn
een maatstaf ontwikkeld, die bestaat uit twee vereisten:
• de verspreiding van de infectieziekte is gevaarlijk voor de volksgezondheid of de veiligheid, en;
• de vrijheidsontneming van de geïnfecteerde persoon is het laatste
redmiddel om verspreiding van de ziekte te voorkomen.8
In de jurisprudentie wordt daarbij gesproken over vrijheidsontneming van
«de geïnfecteerde persoon». Dit element is in latere jurisprudentie
herhaald.9 Het EHRM heeft daarbij aansluiting gezocht bij de criteria voor
de rechtmatigheid van vrijheidsontneming in het geval van rechtmatige
detentie van geesteszieken. In dergelijke gevallen dient volgens het EHRM
op betrouwbare wijze te worden aangetoond dat de persoon in kwestie
daadwerkelijk geestesziek is.10
Alhoewel deze jurisprudentie in de toelichting wel genoemd wordt,
gebeurt dat slechts in algemene zin.11 Hierbij wordt niet expliciet
ingegaan op de vraag of het toelaatbaar is op grond van het EVRM om
personen van wie niet zeker is of zij aan een infectieziekte lijden hun
vrijheid te ontnemen ter beperking van de verspreiding van besmettelijke
ziekten. De rechtspraak van het EHRM wijst daar vooralsnog niet op.
Daarbij geldt dat dit in verband met de ingrijpende aard van vrijheidsontneming nauw luistert; de rechtmatigheid ervan moet in het licht van het
EVRM buiten twijfel staan.12
De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog dragend te motiveren of het
gelet op de hiervoor genoemde jurisprudentie toelaatbaar is op grond van
artikel 5 van het EVRM om personen van wie niet zeker is of zij aan een
infectieziekte lijden hun vrijheid te ontnemen.
Artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM staat vrijheidsontneming
onder bepaalde voorwaarden toe «in het geval van rechtmatige detentie
van personen ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke
ziekten, van geesteszieken, van verslaafden aan alcohol of verdovende
middelen of van landlopers». Er is beperkte jurisprudentie van het EHRM
over de oplegging van vrijheidsontnemende maatregelen op grond van
artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM ter voorkoming van de
verspreiding van besmettelijke ziekten. De zaak Enhorn, betreffende een
met het HIV-virus geïnfecteerde persoon, is tot op heden de enige
uitspraak waarin het EHRM heeft getoetst aan de betreffende grond «ter
voorkoming van de verspreiding van besmettelijke ziekten». In de andere
door de Afdeling aangehaalde zaak ging het om drie personen met (onder
meer) een alcoholverslaving. In de door het EHRM in de zaak Enhorn
geformuleerde twee vereisten, die door de Afdeling hierboven zijn
weergegeven en in de andere zaak van het EHRM enkel zijn herhaald,
spreekt het EHRM van een «geïnfecteerde persoon». Dit is goed
verklaarbaar nu deze zaak ook betrekking had op een «geïnfecteerde
persoon». De vraag of artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM ook
7

Artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM.
EHRM 25 januari 2005, ECLI:CE:ECHR:2005:0125JUD005652900 (Enhorn/Zweden), par. 44.
9
EHRM 18 september 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:0918JUD002511909 (James, Wells &
Lee/Verenigd Koninkrijk), par. 195.
10
EHRM 25 januari 2005, ECLI:CE:ECHR:2005:0125JUD005652900 (Enhorn/Zweden), par. 42.
11
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 5.
12
In theorie zou met een beroep op artikel 15 EVRM afwijking mogelijk zijn, maar gelet op de
maatstaf hiervoor: «threatening the life of the nation», is dat in dit geval niet aan de orde.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

3

kan worden toegepast op mogelijk geïnfecteerde personen, is tot op
heden nog niet door het EHRM beantwoord. De tekst van artikel 5, eerste
lid, onderdeel e, van het EVRM sluit, wat het kabinet betreft, een dergelijke
lezing niet uit, nu daarin in algemene zin wordt gesproken van «personen» en niet van personen die geïnfecteerd zijn met een besmettelijke
ziekte. Het ligt niet in de rede om de toepasbaarheid van het betreffende
artikelonderdeel met het oog op voorkoming van de verspreiding van
besmettelijke ziekten beperkt te achten tot personen van wie vaststaat dat
zij geïnfecteerd zijn. De noodzaak om een vrijheidsontnemende maatregel
op te leggen ter voorkoming van verspreiding, kan zich juist ook voordoen
bij personen bij wie (nog) niet zeker is dat zij geïnfecteerd zijn, maar bij
wie niet kan worden gewacht totdat daarover bekendheid is verkregen
omdat de verspreiding dan al heeft plaatsgevonden. De mogelijkheid om
een maatregel van quarantaine op te leggen aan mogelijk geïnfecteerde
personen is ook reeds vervat in artikel 35 van de Wet publieke gezondheid
(hierna: Wpg). Bij de totstandkoming van dat artikel is overigens geen
discussie geweest over eventuele strijdigheid met artikel 5 van het EVRM.
Het kabinet concludeert derhalve dat de tekst van artikel 5, eerste lid,
onderdeel e, van het EVRM in beginsel een grondslag biedt om een
vrijheidsontnemende maatregel op te leggen aan mogelijk geïnfecteerde
personen ter beperking van de verspreiding van besmettelijke ziekten. Het
gebruik van de woorden «geïnfecteerde persoon» door het EHRM in de
zaak Enhorn biedt, volgens het kabinet, onvoldoende grond om aan te
nemen dat het EHRM daarmee uitdrukkelijk de personele reikwijdte van
het artikelonderdeel heeft willen beperken.
De Afdeling wijst er terecht op dat een vrijheidsontnemende maatregel
ingrijpend van aard is. De voorgestelde vrijheidsontnemende maatregel
ter voorkoming van verspreiding van het virus SARS-CoV-2 moet dan ook
voldoen aan de eisen van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit. In
paragrafen 3.1 en 5 van de toelichting is uitvoerig op deze aspecten
ingegaan. Daarbij is gewezen op het doel van de maatregel (het zoveel als
mogelijk voorkomen van import en verspreiding van het virus en met
name nieuwe varianten daarvan) en de noodzaak daarvan. De lage
nalevingsbereidheid van inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden om
vrijwillig in thuisquarantaine te gaan, levert een onaanvaardbaar risico
op voor de volksgezondheid. Dit is meermalen door het Outbreak
Management Team benoemd in zijn adviezen. Andere minder vergaande
maatregelen zijn tot op heden onvoldoende effectief gebleken en andere
maatregelen kunnen niet als vervanging gelden (zoals alleen een
testverplichting) of kunnen juist verderstrekkend zijn (zoals een vlieg- of
reisverbod waardoor de fysieke uitoefening van andere grondrechten,
zoals het recht op familie- en gezinsleven, in het geheel niet meer
mogelijk is). De maatregel gaat ook niet verder dan strikt noodzakelijk is.
De quarantaineplicht zal alleen gelden voor gebieden met een zeer hoge
virusincidentie of waar zorgwekkende varianten van het virus rondgaan,
dan wel voor landen waarvan onbekend is wat de epidemiologische
situatie is vanwege onvoldoende testdata of sequencing data.13 Dit betreft
een specifieke categorie van gebieden van de reeds aangewezen
hoogrisicogebieden in het Besluit aanwijzing hoogrisicogebieden (Stcrt.
2021, 1713) en waar sprake is van een zeer hoog risico op grond van de
hiervoor genoemde criteria. Verder geldt dat de categorieën van personen
voor wie een quarantaineplicht niet mogelijk of disproportioneel zou zijn
vanwege persoonlijke omstandigheden of het verrichten van werkzaamheden zullen worden uitgezonderd. Proportionaliteitsafwegingen zijn
verder verdisconteerd in de duur van de quarantaine en het feit dat de

13

Sequencen is een onderzoekstechniek om de bouwstenen van DNA te bepalen en daarmee de
identiteit van – in dit geval – een virus.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

4

quarantaine op het eigen woonadres of een andere verblijfplaats naar
keuze kan plaatsvinden.
In aanvulling op het voorgaande wordt nog gewezen op de in paragraaf 6
van de toelichting genoemde Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad
van de Europese Unie van 13 oktober 2020. Hierin benoemt de Raad
uitdrukkelijk de mogelijkheid om te kunnen eisen dat personen die vanuit
een andere (niet «groene») lidstaat inreizen in quarantaine/zelfisolatie
gaan en/of zich voor of na aankomst op covid-19-besmetting laten testen
(punt 17). In Aanbeveling (EU) 2021/119 van de Raad van 1 februari 2021
tot wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/1475 (Pb EU L 36) is dit nog
dwingender geformuleerd, in die zin dat de Raad meent dat lidstaten dit
ten aanzien van personen die vanuit een «donkerrood» gebied inreizen
moeten verplichten. Verscheidene lidstaten van de Europese Unie
hanteren reeds een quarantaineplicht voor reizigers uit hoogrisicogebieden. Het gaat hier onder meer om België, Duitsland, Ierland, Italië en
Oostenrijk, als ook het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland. Deze landen
zijn partij bij het EVRM, dus voor hen geldt hetzelfde juridische kader. Uit
eerdere en recente navraag is niet gebleken dat de quarantaineplicht voor
reizigers in een van deze landen heeft geleid tot rechterlijke uitspraken
over strijdigheid met artikel 5 van het EVRM vanwege het feit dat het hier
om personen gaat van wie (nog) niet zeker is of zij aan een infectieziekte
lijden.
De toelichting in paragraaf 5 is in lijn met het voorgaande aangevuld.
b. Verwachte effectiviteit
De rechtvaardiging van het beperken van de hiervoor genoemde
grondrechten vereist in het kader van de noodzaak en proportionaliteit
ook dat de quarantainemaatregel met het oog op het te bereiken doel
effectief is. Het stelsel van de quarantaineplicht voor inkomende reizigers,
inclusief de handhaving daarvan, moet daarom een substantiële bijdrage
kunnen leveren aan het tegengaan van de verspreiding van het coronavirus.
De reden dat nu voor een verplichting wordt gekozen is volgens de
toelichting dat de nalevingsbereidheid van het tot nu toe gehanteerde
dringende quarantaineadvies voor inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden laag is. De toelichting spreekt de verwachting uit dat wanneer niet
langer sprake is van een advies maar van een wettelijke verplichting,
«reeds om die reden meer mensen zich hieraan zullen houden».14 Deze
verwachting is niet nader gemotiveerd; het is ook de vraag of zij juist is.
Om naleving van de voorgestelde maatregel te bewerkstelligen, is
gekozen voor een in de toelichting beschreven systeem van monitoring,
toezicht en handhaving. Het primaire doel daarvan is, zo stelt de
toelichting, om zoveel als mogelijk inkomende reizigers zonder sanctionering in thuisquarantaine te laten gaan.15 Daarmee lijkt het praktische
verschil met de huidige situatie waarin nog slechts sprake is van een
dringend advies, klein. Het is niet duidelijk waarom het voorgestelde
systeem werkelijk effectiever zou zijn dan het huidige.
Ook bij de effectiviteit van de voorgestelde maatregel op zichzelf kunnen
vraagtekens worden geplaatst. Het voorgestelde systeem zou volgens de
toelichting als volgt moeten werken. De quarantaineplichtige reiziger dient
allereerst een quarantaineverklaring in te vullen en moet daarop ook
14
15

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1 en 4.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

5

enige contactgegevens vermelden.16 Dit biedt vervolgens de mogelijkheid
tot het houden van toezicht. Dit houdt in dat een belteam namens het
Ministerie van VWS een reiziger die inreist vanuit een hoogrisicogebied
nabelt «om de naleving van de quarantaineplicht te stimuleren».17 Hierbij
kan volgens de toelichting sprake zijn van risicogestuurde selectie.18
Uit het contact met het belteam kan blijken dat een persoon zich niet aan
de voor hem geldende quarantaineplicht houdt. De toelichting noemt
hierbij als voorbeeld achtergrondgeluiden waaruit zou blijken dat de
betrokkene zich niet in huis bevindt. Als het belteam op basis van
dergelijke of andere signalen vermoedt dat de quarantaineplicht niet
wordt nagekomen, doet het een melding aan de burgemeester van de
gemeente waar de betrokken persoon woont of verblijft. De toezichthoudende gemeenteambtenaar kan naar aanleiding van die melding besluiten
ter plaatse een controle uit te voeren. Als een toezichthouder vervolgens
constateert dat een persoon zich niet aan de op hem rustende quarantaineplicht houdt, kan de burgemeester handhavend optreden door middel
van een last onder dwangsom.
Deze vorm van toezicht vereist na invulling van de quarantaineverklaring
door de betrokkene een behoorlijk aantal handelingen van verschillende
instanties (centraal en decentraal) voordat daadwerkelijk kan worden
opgetreden tegen een persoon die zich niet aan de quarantaineverplichting houdt. De duur van deze verplichting is kort. Indien de
betrokkene dat wenst, kan hij zich na vijf dagen laten testen, waarbij bij
een negatieve test de verplichting tot thuisquarantaine al vervalt. Bij een
positieve test moet de persoon uiteraard wel in quarantaine blijven. Dit
betekent dat ook dit gegeven meegenomen moet worden bij eventuele
controle na het verstrijken van deze vijf dagen termijn. Daarbij kan de
quarantaineplichtige zich gemakkelijk aan de controle onttrekken door de
telefoon niet op te nemen of effectieve controle thuis onmogelijk te
maken. Ook is de vraag of in het geval de betrokkene wel kan worden
bereikt, alleen de sanctie van een last onder dwangsom tot het gewenste
resultaat zal leiden.
De combinatie van de geschetste complexiteit van de toezicht en
handhaving met de slechts korte periode waarop deze betrekking heeft
leidt al met al tot een zeer kleine kans dat tegen personen die zich niet
houden aan de verplichting succesvol zal worden opgetreden (zie ook
hierna punt 4). Daarmee rijst de vraag of sprake is van een effectief
systeem van handhaving en daarmee een voldoende «stok achter de
deur» om de nalevingsbereidheid van de quarantaineplicht ten opzichte
van de huidige situatie substantieel te vergroten. Indien dit niet het geval
is, is geen sprake van een effectief middel en is de voorgestelde inbreuk
op de grondrechten niet gerechtvaardigd.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de noodzaak,
proportionaliteit en effectiviteit van de voorgestelde maatregel gelet op de
inbreuk op grondrechten alsnog dragend te motiveren. Indien dit niet
mogelijk blijkt adviseert de Afdeling van dit onderdeel van het wetsvoorstel af te zien.
Juist vanwege het ingrijpende karakter van een quarantaineplicht is
gekozen voor een genuanceerd systeem van monitoring, toezicht en
handhaving. Naast de eis van effectiviteit, dient immers ook te worden
16

Voorgesteld artikel 58nd van de Wet publieke gezondheid.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 4.
18
Daarbij gaat de Afdeling er van uit dat deze vorm van selectie geschiedt door het belteam (dus
na menselijke tussenkomst) op grond van objectieve criteria.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

6

voldaan aan de eis van proportionaliteit. Het is daarmee noodzakelijk om
precies de juiste balans te vinden tussen een middel dat zowel proportioneel als effectief is. De opmerkingen die de Afdeling maakt ten aanzien
van het toezicht en de handhaving komen overeen met de bezwaren die
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in haar advies in het kader
van de consultatie heeft geuit. Zoals vermeld in paragraaf 7.1 van de
toelichting, is naar aanleiding van dat advies besloten om een expertwerkgroep te laten verkennen hoe de handhaving van de quarantaineplicht zo
kan worden vormgegeven dat dit voor de praktijk uitvoerbaar en effectief
is. De expertwerkgroep, samengesteld uit een voormalig burgemeester,
een hoofdofficier van justitie en een voormalig hoofd Juridische zaken
van een gemeente, heeft op 7 april 2021 advies uitgebracht.
Volgens het advies van de expertwerkgroep zijn de bezwaren tegen de
voorgestelde inrichting van het toezicht en de handhaving terug te
brengen tot drie punten. Ten aanzien van elk punt heeft de expertwerkgroep een oplossingsrichting voorgesteld.
Het eerste punt betreft de juridische vorm. De last onder dwangsom wordt
door gemeenten gezien als een tamelijk complex instrument met een
relatief lange doorlooptijd. In combinatie met de korte duur van de
quarantaineplicht wordt de kans op een effectieve toepassing van de last
onder dwangsom als handhavingsinstrument daarom klein geacht. De
expertwerkgroep adviseert om de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument voorop te stellen. Daarbij wijst de expertwerkgroep erop dat
indien de hoogte van de boete niet meer dan € 340 bedraagt, dit
instrument snel («lik-op-stuk») kan worden ingezet bij een geconstateerde
overtreding. De expertwerkgroep stelt voor om het instrument van de last
onder dwangsom in te zetten in uitzonderingssituaties waarin
voorzienbaar is dat enkel de oplegging van een bestuurlijke boete niet tot
aanpassing van het gedrag zal leiden. In dat geval kan, naast de boete,
tevens een last onder dwangsom worden opgelegd ter sanctionering van
een tweede overtreding van de quarantaineplicht, waarbij de dwangsom
op een hoger bedrag kan worden bepaald teneinde een voldoende
afschrikwekkend effect teweeg te brengen.
Het tweede punt betreft de bewijslast. De expertwerkgroep constateert dat
het voor de betrokken toezichthouder lastig kan zijn om te bewijzen dat
een persoon zich niet aan de quarantaineplicht houdt. Direct bewijs kan
alleen worden verkregen als de toezichthouder de persoon op straat ziet
lopen, maar de kans dat die situatie zich voordoet is gering. Als een
persoon niet wil meewerken en bijvoorbeeld de deur niet opendoet, dan
rijst de vraag of dit voldoende bewijs oplevert om overtreding van de
quarantaineplicht aan te nemen. Om de complexiteit van de bewijslast
voor de toezichthouder te verminderen, adviseert de expertwerkgroep om
in het wetsvoorstel een bereikbaarheidsplicht op te nemen. Deze plicht
houdt in dat de quarantaineplichtige reiziger bereikbaar moet zijn op het
vermelde adres en via het vermelde telefoonnummer. Hierdoor kan ook
een sanctie worden opgelegd als een reiziger (bij herhaling) niet
bereikbaar is.
Het derde punt betreft de capaciteit. Gemeenten geven aan dat hun
handhavingscapaciteit beperkt is door de stapeling van handhavingstaken
die zij in het kader van de bestrijding van de epidemie hebben gekregen
en dat zij prioriteit zullen geven aan handhavingstaken die direct
betrekking hebben op de openbare orde. Om het capaciteitsvraagstuk te
verlichten, doet de expertwerkgroep de suggestie om mobiele toezicht- en
handhavingsteams te vormen die regionaal kunnen opereren. Hierdoor
komt de capaciteitsvraag niet bij individuele gemeenten te liggen, maar
wordt deze over meerdere gemeenten verspreid en kan worden voorzien
in mobiele teams die specifiek voor de handhaving van de quarantaineplicht worden ingezet. De expertwerkgroep ziet hierbij met name een
rol voor centrumgemeenten. Voor het realiseren van de mobiele teams zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

7

evenwel extra capaciteit moeten worden aangetrokken. Compensatie van
de kosten vormt derhalve een randvoorwaarde.
Het voorstel van de expertwerkgroep om, naast de last onder dwangsom,
te voorzien in de mogelijkheid van oplegging van een bestuurlijke boete is
overgenomen door toevoeging in het wetsvoorstel van een nieuw artikel
58v. Daarbij is in het wetsvoorstel bepaald dat het boetebedrag ten
hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in
artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, zal bedragen.
Hiermee wordt aangesloten bij de Aanwijzingen voor de regelgeving,
waarin is bepaald dat bij het vaststellen van een maximale bestuurlijke
boetehoogte wordt verwezen naar een van de boetecategorieën in het
Wetboek van Strafrecht (Ar 5.43). De verwijzing naar de eerste categorie
sluit aan bij de reguliere strafsanctie die op grond van artikel 68bis, eerste
lid, van de Wpg geldt bij overtreding van de regels van hoofdstuk Va van
die wet. Zoals reeds is vermeld in paragraaf 4 van de toelichting, zal
vanuit de rijksoverheid het initiatief worden genomen tot het opstellen
van een handreiking om gemeenten tegemoet te komen bij de uitvoering
van hun toezichthoudende en handhavende taak. Daarin zal worden
aangesloten bij het advies van de expertwerkgroep om de bestuurlijke
boete als primair handhavingsinstrument in te zetten, alsmede bij de
voorgestelde hoogte van het boetebedrag om op dit punt zoveel mogelijk
uniformiteit tussen de gemeenten te bevorderen.
Het voorstel van de expertwerkgroep om het wetsvoorstel aan te vullen
met een bereikbaarheidsplicht is gedeeltelijk overgenomen. In het
wetsvoorstel is artikel 58nb aangevuld met een bepaling (nieuw vierde lid)
waarin is geëxpliciteerd dat gedurende de plicht tot thuisquarantaine de
betrokkene in het kader van de op hem rustende medewerkingsplicht van
artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gehouden is
om bereikbaar te zijn voor een toezichthouder. Dit behelst evenwel geen
zelfstandige norm ten aanzien waarvan bij niet-naleving ervan afzonderlijk
een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Het expliciteren van de
bereikbaarheidsplicht schept niettemin meer duidelijkheid over de
medewerking die de betrokkene bij het toezicht op de naleving van de
quarantaineplicht dient te verlenen. Het kabinet is dan ook van mening dat
ook met de gedeeltelijke overneming van de door de expertwerkgroep
voorgestelde bereikbaarheidsplicht de effectiviteit van de controle op
naleving van de quarantaineplicht wordt vergroot.
Tot slot wordt het voorstel van de expertwerkgroep om met regionale
mobiele teams te gaan werken ondersteund. In compensatie van de
kosten voor het realiseren hiervan door het Rijk zal dan ook worden
voorzien.
Het kabinet is van mening dat met de voorgestelde aanpassingen en de
financiële toezegging afdoende tegemoet wordt gekomen aan de
geconstateerde bezwaren en knelpunten bij de handhaving van de
quarantaineplicht. In de systematiek van monitoring, toezicht en
handhaving blijft voorop staan dat eerst via monitoring wordt getracht te
bewerkstelligen dat reizigers in thuisquarantaine gaan. Daarbij staat
stimulering, voorlichting en ondersteuning voorop. Deze eerste stap is
naar de mening van het kabinet noodzakelijk om te voorzien in een
proportioneel middel. Daarbij geldt dat, waar de Afdeling deze
verwachting niet deelt, de VNG – blijkens haar advies en naar mag
worden ingeschat gebaseerd op praktijkervaring (bijvoorbeeld met de
avondklok) – wel de verwachting deelt dat het enkel omzetten van een
advies in een wettelijke verplichting de naleving reeds doet verbeteren.
Indien op grond van bevindingen door het belteam nader onderzoek door
een toezichthouder naar de naleving van de quarantaineplicht door een
betrokkene wenselijk wordt geacht, kan een melding worden gedaan aan
de gemeenten. Zodanige melding kan ook worden gedaan als het belteam

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

8

geen telefonisch contact kan krijgen met een betrokkene. Dit is verduidelijkt in artikel 58nf, tweede lid. Indien vervolgens na controle door een
toezichthouder een overtreding wordt geconstateerd, is het door de
toevoeging van de bestuurlijke boete mogelijk om direct op te treden
(«lik-op-stuk»). De last onder dwangsom blijft behouden als aanvullend
instrument voor de situaties waarin het voorzienbaar is dat enkel de
oplegging van de bestuurlijke boete niet tot aanpassing van het gedrag
van de betrokkene zal leiden. Met de aldus doorgevoerde aanpassingen is
het kabinet van mening dat het systeem van toezicht en handhaving wel
degelijk zodanig effectief kan worden ingericht dat sprake is van een
effectief middel.
Het wetsvoorstel en de toelichting zijn in lijn met het voorgaande
aangepast.
2. Delegatiegrondslag en ontheffingsmogelijkheid
Bij ministeriële regeling kunnen uitzonderingen worden vastgesteld voor
de thuisquarantaineplicht. Het voorstel regelt, in afwijking van de
algemene bepaling van artikel 58e Wpg, tevens dat het niet mogelijk is om
naast deze uitgezonderde categorieën voor Europees Nederland in
individuele gevallen ontheffing te verlenen. Het samenspel van deze
bepalingen bepaalt de reikwijdte van de voorgestelde quarantaineplicht.
De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. Uitgezonderde categorieën personen
Op grond van het wetsvoorstel gaat degene die Europees Nederland
inreist en voor inreis verbleef in een aangewezen hoogrisicogebied,
onverwijld na inreis in thuisquarantaine.19 Deze verplichting is niet van
toepassing op bij ministeriële regeling aangewezen categorieën van
personen.20 Blijkens de toelichting zullen onder meer de volgende
categorieën personen worden uitgezonderd:
– personen die slechts korte duur in Nederland verblijven of slechts
korte duur in het hoogrisicogebied hebben verbleven;
– personen die na verblijf in een hoogrisicogebied eerst tenminste tien
dagen hebben verbleven in een niet-hoogrisicogebied; en
– categorieën van personen voor wie het om privé of zakelijke redenen
noodzakelijk is om frequent de grens te passeren.
De laatste groep betreft volgens de toelichting bijvoorbeeld grenswerkers,
-studenten en -scholieren, bepaalde werknemers in het personen- en
goederenvervoer, en co-ouders of mantelzorgers in grensoverschrijdende
situaties.21 Deze categorieën overlappen in ieder geval deels met de
categorieën reizigers in aanbeveling 2020/1475 van de Raad van de
Europese Unie van wie niet onverkort mag worden geëist dat zij in
quarantaine gaan.22 De toelichting gaat niet in op deze laatste categorie.
Nu de toelichting aangeeft dat deze groepen in ieder geval zullen worden
uitgezonderd, rijst de vraag waarom deze uitzonderingen niet reeds in de
wet zelf worden opgenomen. Blijkens de toelichting is de reden voor de
voorgestelde delegatie aan de Minister om meer flexibel te kunnen
inspelen op onvoorziene of gewijzigde omstandigheden. Dat acht de
19

Voorgesteld artikel 58nb, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid.
Voorgesteld artikel 58nb, vierde lid en onder a, van de Wet publieke gezondheid.
21
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3.
22
Nr. 19 van Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad van 13 oktober 2020 betreffende een
gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19pandemie (PbEU 2020 L 337).
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

9

regering enerzijds noodzakelijk met het oog op de bestrijding van de
epidemie, maar anderzijds ook met het oog op de belangen van betrokkenen. Het is immers noodzakelijk om snel af te schalen en de quarantaineplicht niet (langer) van toepassing te laten zijn als daartoe met het oog
op de bestrijding van de epidemie geen noodzaak meer bestaat, zo
vermeldt de toelichting.23
De Afdeling acht deze argumentatie niet overtuigend. Mede gezien het feit
dat het wetsvoorstel diverse grondrechten juridisch vergaand beperkt (zie
hiervoor punt 1) is het noodzakelijk dat de reikwijdte van de quarantaineplicht zo veel mogelijk in de wet zelf wordt geregeld. Vanuit dit oogpunt
is opname van nu reeds voorzienbare uitzonderingen in de wet aangewezen, waaronder de uitzonderingen die worden aanbevolen door de
Raad van de Europese Unie. De door de regering bepleite flexibiliteit is
alleen nodig voor nog niet voorzienbare categorieën die op een later
moment moeten worden uitgezonderd. De delegatiegrondslag zou zich
daartoe moeten beperken.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in die zin aan te passen.
Aan het advies van de Afdeling is navolging gegeven door diverse
categorieën van personen die uitgezonderd zijn van de quarantaineplicht
op wetsniveau aan te wijzen in artikel 58nc (nieuw). De genoemde
aanbeveling van de Raad van de Europese Unie is daarbij betrokken. Het
wetsvoorstel en de toelichting in paragraaf 3.3 zijn aangepast.
b. Ontheffing quarantaineplicht
Voor een eventuele quarantaineplicht in Caribisch Nederland is voorzien
in een bevoegdheid voor de gezaghebber om in een individueel geval
ontheffing te verlenen van de quarantaineplicht. Ontheffing kan plaatsvinden na advies van de geneeskundige die belast is met de infectieziektebestrijding.24 De reden voor deze ontheffingsbevoegdheid is blijkens de
toelichting dat zich onvoorziene situaties voor doen waarin snel handelen
geïndiceerd is. De daardoor ingegeven ontheffingsbevoegdheid is belegd
bij de gezaghebber, omdat deze de specifieke lokale omstandigheden het
beste kent.25
De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel deze ontheffingsmogelijkheid voor de quarantaineplicht in Europees Nederland niet heeft
gecreëerd. De vraag is of dit juist is. Ook in Europees Nederland kunnen
zich immers onvoorziene situaties voor kunnen doen waarin in individuele
gevallen snelle actie geboden is. En ook daar kent de burgemeester de
specifieke lokale omstandigheden het beste. Dit is ook de achtergrond van
de bestaande bevoegdheid voor burgemeesters om ontheffing te verlenen
van bepaalde bepalingen in het tijdelijke Hoofdstuk Va van de Wet
publieke gezondheid.26
De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarom de
individuele ontheffingsmogelijkheid niet noodzakelijk is voor Europees
Nederland en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

23

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3.
Voorgesteld artikel 58ng, derde lid, van de Wet publieke gezondheid.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.4.
26
Artikel 58e, derde lid, van de Wet publieke gezondheid; Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 3,
p. 25.
24
25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

10

Zowel voor Europees Nederland als voor Caribisch Nederland (ingeval
een quarantaineplicht wordt ingeregeld) geldt als uitgangspunt dat de
uitzonderingen op de quarantaineplicht worden bepaald bij algemeen
verbindend voorschrift, hetzij op wetsniveau dan wel op het niveau van
een ministeriële regeling. Juist het feit dat bij ministeriële regeling
uitzonderingscategorieën kunnen worden aangewezen, biedt de
mogelijkheid om snel en flexibel in te kunnen spelen op onvoorziene of
gewijzigde omstandigheden. Dat niettemin voor Caribisch Nederland is
voorzien in de mogelijkheid van een ontheffingsmogelijkheid door de
gezaghebber heeft te maken met de bijzondere kleinschaligheid van de
eilanden, waardoor het mogelijk is dat een beoogde uitzonderingssituatie
betrekking heeft op een enkel, mogelijk incidenteel geval. De mogelijkheid
van een individuele ontheffing ligt dan meer voor de hand dan aanpassing van de ministeriële regeling. De toelichting in paragraaf 3.4 is hierop
aangevuld.
3. Rechtsbescherming
a. Inleiding
Een quarantaineplichtige kan de burgerlijke rechter schriftelijk verzoeken
om opheffing van de quarantaineverplichting op de grond dat deze
verplichting niet op hem van toepassing zou zijn.27 Hiervoor voorziet het
wetsvoorstel in een spoedprocedure.
De Afdeling onderschrijft de keuze voor een spoedprocedure, nu dit vanuit
grond- en mensenrechtelijk perspectief vereist is.28 Zij heeft er op zichzelf
begrip voor dat daarvoor aansluiting is gezocht bij het systeem van
rechtsbescherming zoals dat geldt bij oplegging van de bestaande,
reguliere quarantainemaatregel.29 Het is op grond van het wetsvoorstel
echter tegelijkertijd mogelijk om via de bestuursrechter de quarantaineverplichting te laten toetsen. Mede met het oog daarop heeft de Afdeling
verschillende vragen.
b. Concentratie van rechtsbescherming
Naast de burgerlijke rechter die in een in het wetsvoorstel geregelde
verzoekschriftprocedure kan oordelen over de rechtmatigheid van de
thuisquarantaine, voorziet het wetsvoorstel ook in twee bestuursrechtelijke rechtsingangen. Een persoon kan bezwaar en beroep instellen tegen
een sanctie die wordt opgelegd wegens overtreding van de thuisquarantaineplicht. In deze procedure kan de rechter eveneens een oordeel geven
over de rechtmatigheid van de quarantaineplicht.30 Daarnaast is het
besluit van de Minister tot aanwijzing van een of meerdere hoogrisicogebieden een concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen ook
bezwaar en beroep openstaat.31 Er zijn dus drie verschillende rechtsingangen die alle drie kunnen leiden tot een rechterlijke uitspraak over de
rechtmatigheid van de thuisquarantaine. Afhankelijk van de situatie is
daarbij de burgerlijke rechter of de bestuursrechter bevoegd.
Gelet op het voorgaande rijst de vraag of het niet wenselijk is de
bevoegdheid om te oordelen over de rechtmatigheid van de quarantaine
in handen te leggen van één rechter. De toelichting gaat hier niet op in.
27

Voorgesteld artikel 58nc, eerste lid, van de Wet publieke gezondheid.
Dit volgt uit artikel 5, vierde lid, van het EVRM en artikel 15, tweede lid, van de Grondwet.
29
Artikel 35 van de Wet publieke gezondheid; Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3.
30
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 4.
31
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.2. Zie ook het Besluit aanwijzing hoogrisicogebieden
(Stcrt. 2021, 1713).
28

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

11

De Afdeling adviseert hier in de toelichting aandacht aan te besteden.
Concentratie van rechtsbescherming verdient in algemene zin de
voorkeur. Dat in dit geval zowel de burgerlijke rechter als de bestuursrechter bevoegd is, wordt evenwel als onvermijdelijk doch niet onoverkomelijk gezien. Vanuit grond- en mensenrechtelijk perspectief is het
noodzakelijk om te voorzien in een rechtstreekse toegang tot de rechter
om de toepasselijkheid van de quarantaineplicht te kunnen laten toetsen.
Daartoe is voorzien in een procedure bij de burgerlijke rechter die aansluit
op de systematiek van de quarantainemaatregel van artikel 35 van de
Wpg en waarmee de rechtspraak ook zekere ervaring heeft in verband met
zaken in het kader van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg.
Voorzien in een rechtstreekse toegang tot de bestuursrechter zou
uitsluitend kunnen worden bewerkstelligd door doorbreking van het
systeem op grond waarvan een besluit in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht als constitutief vereiste voor toegang geldt. Een dergelijk
vergaande doorbreking is niet wenselijk geacht, alleen al omdat het hier
om tijdelijke maatregelen in verband met de bestrijding van de epidemie
gaat. Om dezelfde reden is het evenmin wenselijk geacht om, in afwijking
van het bestaande systeem, de burgerlijke rechter bevoegd te maken ter
zake van een beroep tegen een bestuursrechtelijk handhavingsinstrument
of een concretiserend besluit van algemene strekking. Daarbij geldt de –
ook door de Raad voor de rechtspraak gedeelde – verwachting dat slechts
beperkt gebruik zal worden gemaakt van de verzoekschriftenprocedure bij
de burgerlijke rechter. Het merendeel van de zaken zal zich in de praktijk
dus vanzelf concentreren bij de bestuursrechter. De toelichting in
paragraaf 3.3 is hierop aangevuld.
c. Afzien van horen
Het wetsvoorstel regelt dat in de verzoekschriftenprocedure onder
omstandigheden kan worden afgezien van het horen van de verzoeker. Dit
is mogelijk indien de «indiener niet beschikbaar was op het door de
rechter vastgestelde tijdstip waarop het horen plaatsvindt».32
De Afdeling merkt op dat de verzoeker ten tijde van het verzoek in
verplichte thuisquarantaine is. Daarnaast vindt het horen altijd plaats via
een tweezijdig elektronisch communicatiemiddel. Onder die omstandigheden is niet goed denkbaar dat, ook gelet op het feit dat de procedure op
initiatief van de quarantaineplichtige plaatsvindt, sprake kan zijn van een
situatie waarin de verzoeker niet beschikbaar zou zijn voor het horen. Dit
kan alleen aan de orde zijn als de verzoeker hier zelf niet aan meewerkt.
Uitsluitend in zo’n geval zou het achterwege laten van het horen
toelaatbaar zijn, gelet op de ernst van de maatregel in kwestie.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
Het spoedeisende karakter van de verzoekschriftenprocedure, het feit dat
de procedure op initiatief van de verzoeker plaatsvindt, de wijze van horen
via een tweezijdig elektronisch communicatiemiddel en het feit dat de
verzoeker gedurende de procedure in thuisquarantaine is, maakt dat de
verzoeker in beginsel geacht kan worden beschikbaar te zijn op het door
de rechter bepaalde tijdstip van horen. Daarbij ligt het in de rede dat
voorafgaand aan het bepalen van dat tijdstip hierover afstemming met de
verzoeker plaatsvindt, zodat rekening kan worden gehouden met de
thuis(werk)situatie van de verzoeker. Indien de verzoeker gegeven alle
eerdergenoemde omstandigheden dan toch niet op het vastgestelde
tijdstip beschikbaar is, kan van horen worden afgezien omdat de
32

Voorgesteld artikel 58nc, vierde lid, van de Wet publieke gezondheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

12

verzoeker klaarblijkelijk niet (langer) aan de procedure wenst mee te
werken.
De toelichting in paragraaf 3.3 is op dit punt aangevuld.
4. Inreizen met eigen vervoer
Naast de verplichte thuisquarantaine regelt het wetsvoorstel ook dat
reizigers die met eigen vervoer Nederland inreizen vanuit een hoogrisicogebied, verplicht kunnen worden bij inreis te beschikken over een
negatieve testuitslag. Voorts regelt het wetsvoorstel dat ook deze reizigers
na hun inreis in thuisquarantaine moeten. De Afdeling merkt hierover het
volgende op.
a. Handhaving testbewijs
Reizigers die Nederland in willen reizen zijn op basis van de bestaande
wetgeving bij gebruik van bedrijfsmatig personenvervoer verplicht om
hun negatieve testuitslag te tonen aan de aanbieder hiervan. De aanbieder
mag geen reizigers toelaten die geen negatieve testuitslag kunnen
overleggen.33 Hiermee bestaat voor deze vorm van inreizen een sluitend
systeem waarbij voorkomen wordt dat mensen inreizen zonder negatieve
test.34 Voor reizigers met eigen vervoer ligt dit veel lastiger. De toelichting
stelt dat deze personen hun negatieve testuitslag moeten tonen aan een
toezichthouder. Indien een reiziger geen negatieve testuitslag kan tonen,
kan daartegen strafrechtelijk worden opgetreden door oplegging van een
geldboete.
Personen die met eigen vervoer inreizen zullen dit in de meeste gevallen
doen via de weg, komend vanuit de buurlanden Duitsland of België.
Omdat er geen sprake is van structurele grenscontroles bij deze grenzen,
zou op een andere manier moeten worden voorzien in controle of per
eigen vervoer inkomende reizigers zich aan de verplichting houden. De
toelichting geeft op dit punt alleen aan dat deze reizigers in de grensstreken kunnen worden gecontroleerd. Blijkens de toelichting gaat het hier
niet om een grenscontrole, maar om een controle op de naleving van de
verplichtingen van de thans voorgestelde artikelen 58nd en 58pa, eerste
lid, van de Wpg. De toelichting gaat niet in op de vraag in welke mate het
daadwerkelijk mogelijk zal zijn om dergelijke controles te houden, welk
percentage van het binnen reizend verkeer gecontroleerd kan worden en
wie dit gaat uitvoeren. Daarmee is vooralsnog niet aannemelijk gemaakt
dat deze plicht effectief gehandhaafd kan worden.
Handhaving wordt des te lastiger in het geval onze buurlanden op enig
moment niet langer zijn aangewezen als hoog-risicogebied maar
bijvoorbeeld hun buurlanden nog wel. In dat geval kan het bijvoorbeeld zo
zijn dat een reiziger die uit Polen komt nog wel een testverplichting heeft,
maar iemand die uit Duitsland komt niet meer. Uit de toelichting blijkt niet
of en op welke wijze bij de controles in de grensstreek achterhaald kan
worden waar de reiziger die met eigen vervoer inreist daadwerkelijk
verblijf heeft gehouden. Ook is niet duidelijk hoe gehandeld moet worden
indien een reiziger eerst een aantal dagen in een aangewezen hoogrisicogebied is geweest, daarna een aantal dagen in een niet aangewezen
gebied en vervolgens Nederland in wil reizen.

33
34

Artikel 58p van de Wet publieke gezondheid.
Uitgezonderd diegenen die op grond van de hardheidsclausule niet aan deze verplichting
hoeven te voldoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

13

b. Quarantaineverplichting
De reiziger zal bij inreis met eigen vervoer op grond van het wetsvoorstel
ook moeten beschikken over een quarantaineverklaring. Dit is een
verklaring waarin de reiziger verklaart dat hij na inreis in Nederland
onverwijld in thuisquarantaine zal gaan dan wel dat hij tot een van de
categorieën van personen behoort die krachtens de wet zijn uitgezonderd
van de thuisquarantaineplicht (zie hiervoor punt 2a).
Het uitgangspunt is blijkens de toelichting dat de quarantaineverklaring
digitaal kan worden ingevuld door op een website bepaalde gegevens in
te vullen. Na het invullen van de gegevens op de website verkrijgt de
betrokkene een digitale bevestiging van de quarantaineverklaring of kan
hij de verklaring downloaden of printen. Voor wie niet beschikt over
digitale middelen of voldoende vaardigheden om daarmee om te gaan, is
een papieren quarantaineverklaring ook mogelijk, aldus de toelichting.
Voor het geval ten tijde van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de
digitale voorziening nog niet operationeel is, voorziet het voorstel erin dat
reizigers die met gebruikmaking van bedrijfsmatig personenvervoer
Nederland inreizen, kunnen worden verplicht om een papieren quarantaineverklaring af te geven aan de vervoerder. In andere gevallen kan de
reiziger worden verplicht zijn papieren quarantaineverklaring af te geven
aan een toezichthouder.
Gelet op het voorgaande rijst ook hier de vraag of voor reizigers die met
eigen vervoer het land inreizen de mogelijkheid bestaat om deze plicht,
inclusief de thuisquarantaine zelf, effectief te handhaven. Dit geldt te meer
nu niet voor alle uitzonderingen waaraan gedacht wordt, bewijsstukken
kunnen worden overlegd waarmee een reiziger kan aantonen dat hij
behoort tot een uitgezonderde categorie. De Afdeling wijst daarbij
bijvoorbeeld op een persoon die de grens moet passeren voor mantelzorg.
c. Conclusie
In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting
dragend te motiveren of sprake is van een effectief systeem van
handhaving van de test- en quarantaineverplichting voor reizigers met
eigen vervoer. Indien dit niet mogelijk blijkt adviseert de Afdeling van dit
onderdeel van het wetsvoorstel af te zien.
Controle op de naleving van de verplichtingen voor reizigers die na
verblijf in een hoogrisicogebied met eigen vervoer Nederland inreizen, zal
worden verricht door teams van toezichthouders en ambtenaren met
opsporingsbevoegdheden. Deze teams zullen steekproefsgewijs
bestuurders van voertuigen controleren op de aanwezigheid van een
negatieve testuitslag en quarantaineverklaring. Dat niet elke reiziger
daadwerkelijk zal worden gecontroleerd, laat onverlet dat reizigers wel
rekening moeten houden met de mogelijkheid dat zij kunnen worden
gecontroleerd en bij niet-naleving van (een van) de verplichtingen kunnen
worden beboet. Niet valt in te zien dat daarmee geen sprake kan zijn van
een effectieve handhaving van de naleving van de betreffende verplichtingen door deze categorie van reizigers. Daarvoor is in de regel immers
niet vereist dat elke betrokkene daadwerkelijk moet worden gecontroleerd.
De Afdeling benoemt voorts bij punt a in relatie tot de handhaving van de
negatieve testuitslag twee situaties waarin het volgens haar onduidelijk is
hoe in dat geval het toezicht en de handhaving kunnen plaatsvinden.
Indien de reiziger heeft verbleven in een gebied dat in relatie tot de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

14

quarantaineplicht als hoogrisicogebied is aangewezen, zal op de reiziger
die voorafgaand aan de inreis in Nederland in dat gebied heeft verbleven
de verplichting rusten om zowel te beschikken over een negatieve
testuitslag als over een quarantaineverklaring. Bij het invullen van de
quarantaineverklaring dient het gebied waar is gebleven te worden
ingevuld. Het niet naar waarheid invullen hiervan om zodoende de
geldende verplichtingen te ontduiken, kan valsheid in geschrifte in de zin
van artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht opleveren. Aan de hand
van de aanwezigheid van een quarantaineverklaring en de hierop
vermelde gegevens kan de toezichthouder achterhalen of op de reiziger
evenbedoelde verplichtingen rusten. Als alleen de verplichting van een
negatieve testuitslag geldt, zal moeten worden uitgegaan van de eigen
verklaring van de betrokkene. In zekere mate is dit vergelijkbaar met de
thans geldende avondklok, waar ook in voorkomend geval wordt volstaan
met de eigen verklaring van de betrokkene. Ingeval een reiziger na verblijf
in een hoogrisicogebied voor inreis in Nederland eerst gedurende ten
minste tien dagen in een niet-hoogrisicogebied heeft verbleven en
derhalve stelt tot een uitzonderingscategorie te behoren, is het aan hem
om dat ook te staven. Dit zal bij ministeriële regeling worden bepaald op
de grondslag van artikel 58ne, onderdeel b, van de Wpg.
In reactie op de opmerking van de Afdeling bij punt b in relatie tot de
quarantaineverklaring geldt dat inderdaad niet ten aanzien van alle
categorieën van personen die worden uitgezonderd van de quarantaineplicht een bewijsstuk ter staving daarvan kan worden gevergd.
Niettemin geldt ook hier dat het in strijd met de waarheid invullen van de
quarantaineverklaring om zodoende de geldende verplichting te
ontduiken, een strafbaar feit kan opleveren en kan een parallel worden
getrokken met de thans geldende avondklok, waar ook in voorkomend
geval bij een beroep op een uitzonderingscategorie enkel met een «eigen
verklaring» kan worden volstaan.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de toelichting in
paragraaf 4 op enkele punten aangevuld.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele aanpassingen in
het wetsvoorstel door te voeren. Naast enkele aanpassingen van
technische aard, betreft dit de toevoeging in artikel 58nd, vijfde lid, van de
Wpg dat tegen de beslissing van de burgerlijke rechter op het verzoekschrift geen voorziening openstaat. Dit sluit aan bij het systeem van
rechtsbescherming zoals dat geldt op grond van artikel 41, zesde lid, van
de Wpg bij oplegging van de quarantainemaatregel van artikel 35 van die
wet. De toelichting in paragraaf 3.3 is hierop aangepast.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verzoeken het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 4

15