Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

30 545

Uitvoering Wet Werk en Bijstand

Nr. 137

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 mei 2014
Zoals toegezegd in mijn brief van 16 oktober 2013 (Kamerstuk 30 545, nr.
132) informeer ik u hierbij over mijn keuze ten aanzien van de vanaf 2015
toe te passen verdeelmodellen voor het inkomensdeel en het participatiebudget van de Participatiewet.
0. Inleiding
Met de komst van de Wet werk en bijstand (WWB) in 2004 werden
gemeenten volledig financieel verantwoordelijk voor de uitvoering van de
bijstand. Gemeenten ontvangen voor deze taak twee budgetten: een
inkomensdeel voor de bekostiging van bijstandsuitkeringen en een
participatiebudget voor de bekostiging van re-integratieactiviteiten. Door
voor de bekostiging van bijstandsuitkeringen een budget te verstrekken,
hebben gemeenten de mogelijkheid gekregen om bij effectieve uitvoering
de winst te behouden en worden zij bij optredende tekorten gestimuleerd
tot verbetering.
In de jaren na invoering van de WWB hebben gemeenten aangetoond
verschil te kunnen maken bij de uitvoering van de bijstand door werkzoekenden te stimuleren en te begeleiden naar een baan. Zij hebben laten
zien dat met effectief beleid en een effectieve uitvoering de bijstandsuitgaven teruggebracht kunnen worden. Dit blijkt ook uit verschillende
onderzoeken die in de afgelopen jaren zijn uitgevoerd naar de effecten
van de WWB.1 Gemeenten hebben dus invloed op de hoogte van de
bijstandsuitgaven. Tegen deze achtergrond is de financieringssystematiek
van de Participatiewet ingericht. Deze borduurt voort op het financieringsmodel van de WWB.

1

kst-30545-137
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Onder andere: F. van Es. Invloed WWB op gebruik bijstand. CPB, ’s-Gravenhage, 2010.
H. Bosselaar e.a. Werkt de WWB? Meccano Kennis voor beleid, Utrecht, 2007.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

1

Inkomensdeel
Het Rijk draagt zorg voor een landelijk toereikend macrobudget voor de
kosten van inkomensvoorzieningen. Hiertoe behoren zowel de bijstandsuitkeringen als de met de Participatiewet te introduceren loonkostensubsidies. Een gemeente betaalt deze uit het inkomensdeel. Het Rijk vindt het
van belang dat bij de verdeling van deze middelen over gemeenten
rekening wordt gehouden met lokale en regionale verschillen. Daarnaast
vindt het Rijk dat gemeenten die bovengemiddelde prestaties leveren daar
meerjarig voordeel van moeten hebben. Tijdens het debat over de
Participatiewet is hiervoor ook vanuit uw Kamer aandacht gevraagd via de
motie van het lid Schouten c.s. (Kamerstuk 30 161, nr. 177). In paragraaf
2.2 zal ik daar nader op ingaan. Naast het uitgangspunt dat bovengemiddeld goed presterende gemeenten voordeel moeten hebben, moeten
gemeenten die achterblijven zich aangespoord voelen om hun prestaties
te verbeteren en moeten ook zij de effecten van verbetering terug zien.
Participatiebudget
Naast het inkomensdeel ontvangen gemeenten middelen voor de
bekostiging van re-integratieactiviteiten. Door een effectieve inzet van
deze middelen kunnen gemeenten personen uit de uitkering aan de slag
krijgen en voordeel behalen op het inkomensdeel. Met de Participatiewet
worden de middelen voor de Wsw (zittend bestand) en de re-integratiemiddelen voor de doelgroep van de Participatiewet gebundeld in het
participatiebudget. Dit maakt een nieuw verdeelmodel voor het participatiebudget noodzakelijk. Het is van belang dat daarbij rekening wordt
gehouden met relevante verschillen tussen gemeenten om zoveel
mogelijk recht te doen aan de lokale situatie. Een belangrijke overweging
bij de keuze van het verdeelmodel zijn de herverdeeleffecten bij de
verdeling van de middelen en de uitkomsten voor gemeenten in zwakke
regio’s, waar ook vanuit uw Kamer aandacht voor is gevraagd (motie
Kerstens c.s.).
1. Keuze verdeelmodellen
Met het oog op de komst van de Participatiewet zijn in de afgelopen
periode zowel voor het inkomensdeel als voor het re-integratiebudget in
overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderzoeken uitgevoerd om te komen tot verdeelmodellen voor 2015 en verder.
Deze onderzoeken zijn begeleid door begeleidingscommissies waarin,
naast mijn eigen ministerie, enkele gemeenten, de VNG, de Rfv en de
departementen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
Financiën waren vertegenwoordigd. Bij het onderzoek naar het verdeelmodel voor het inkomensdeel waren bovendien ook Divosa en het
Ministerie van Economische Zaken vertegenwoordigd in de begeleidingscommissie. Bij het onderzoek voor het participatiebudget waren ook
gemeenten uit zwakke regio’s vertegenwoordigd.
Inkomensdeel
Ik ben, mede op basis van de ingewonnen adviezen van onafhankelijke
deskundigen, tot de conclusie gekomen dat voor het inkomensdeel het
door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ontwikkelde multiniveaumodel het best geëigend is voor de verdeling van de budgetten over
gemeenten. Dit model biedt volgens de experts de meest zuivere
benadering van de noodzakelijke bijstandskosten die een gemeente moet
maken gegeven de specifieke omstandigheden van die gemeente, zoals
de samenstelling van de bevolking en de lokale arbeidsmarkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

2

Om de herverdeeleffecten die gepaard gaan met de overgang naar een
nieuw model te beperken en de financiële gevolgen voor gemeenten
beheersbaar te houden, heb ik na overleg met de VNG besloten tot een
overgangsregeling voor de eerste drie jaren, waarbij het landelijk
beschikbare budget gedeeltelijk op basis van het model en gedeeltelijk op
basis van de uitgaven in het verleden wordt verdeeld (zie ook paragraaf
2.1.3). Na twee jaar zal er een evaluatiemoment zijn. Afhankelijk van de
uitkomst van de evaluatie zou gekozen kunnen worden voor het langer
behouden van een historische component.
Voorafgaand aan de bekendmaking van de gemeentelijke budgetten voor
2015 (uiterlijk 1 oktober van dit jaar) zal in overleg met VNG, gemeenten
en SCP nog bezien worden welke optimalisatiemogelijkheden in het
model aangebracht kunnen worden. Ook zal het model de komende jaren
worden gemonitord en geactualiseerd, en waar opportuun zullen
verbeteringen worden doorgevoerd. Daarnaast zal met nauwe betrokkenheid van de VNG en gemeenten een vangnetregeling worden
uitgewerkt.
Participatiebudget
Met de VNG is overeenstemming bereikt over het toekomstige verdeelmodel voor het participatiebudget dat een zo goed mogelijke aansluiting
geeft bij de opgave waar gemeenten voor staan. Het model zal bestaan uit
drie onderdelen met afzonderlijke verdeelfactoren. De onderdelen zijn de
middelen zittend bestand Wsw, de middelen nieuwe doelgroep en de
middelen voor de klassieke doelgroep. De uitkomsten hiervan worden per
gemeente samengevoegd tot één budget en toegevoegd aan het sociaal
deelfonds.
Als uitgangspunt voor de berekening van de budgetten voor de Wsw zal
de realisatie van het aantal arbeidsplaatsen bij de start van de Participatiewet dienen met als maximum de taakstelling 2014. De verdeling van de
middelen voor de nieuwe doelgroep zal in de jaren 2015 t/m 2017
plaatsvinden op basis van de instroom vanaf 2010 in de wachtlijst Wsw en
in de werkregeling Wajong. De verdeling van de middelen voor de
klassieke doelgroep vindt vooral plaats op basis van de factoren bijstandsontvangers, lager opgeleiden en bereikbare banen.
Er is bij het model gekozen voor een ingroeiperiode van drie jaar. Zoals
voornoemd zijn de uitkomsten voor gemeenten in zwakke regio’s bij de
keuze van dit verdeelmodel een belangrijk criterium geweest. Het ligt in
het voornemen om zo spoedig mogelijk na de behandeling van deze brief
in de Tweede Kamer, de (indicatieve) budgetten voor het jaar 2015 aan de
gemeenten bekend te maken.
2. Nadere toelichting
In het vervolg van deze brief zal ik nader ingaan op de verschillende
modellen die zijn ontwikkeld en de totstandkoming van mijn keuze.
2.1 Inkomensdeel
2.1.1 Vier modellen uitgewerkt
In 2012 is mijn voorganger, Staatssecretaris De Krom, een project gestart
om te komen tot een nieuw verdeelmodel voor het inkomensdeel. Het
project is gestart met een brede verkenning naar verbeteringen van de
systematiek en mogelijke modellen. Over de uitkomsten van deze fase
bent u geïnformeerd op 2 november 2012 (Kamerstuk 30 545, nr. 116). In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

3

deze brief richt ik me op de uitwerking van de verschillende verdeelmodellen en mijn keuze hieruit.
Op basis van de uitgevoerde verkenning is een viertal varianten uitgewerkt door verschillende onderzoeksbureaus. Het betreft verbeteringen
aan het bestaande model, een model op basis van verschillenanalyse, een
model op basis van multiniveau-analyse en een trendmodel. Gemeenten
hebben onder meer tijdens een daartoe georganiseerde bestuurlijke
conferentie hun mening kunnen geven over de verschillende modellen.
Ook via de VNG heb ik inbreng ontvangen ten aanzien van de wensen en
meningen van gemeenten.
Hieronder vindt u een beknopte toelichting op de vier modellen die in het
kader van dit onderzoek zijn uitgewerkt. Een uitgebreidere samenvatting
van de modellen is te vinden in bijlage 82. Daarnaast zijn de rapporten van
de onderzoeksbureaus bijgevoegd als bijlagen 1 tot en met 43.
• Verbetering huidig model (APE)
Bij dit model is gezocht naar de combinatie van objectieve (niet door de
gemeente beïnvloedbare) factoren die gezamenlijk de bijstandsuitgaven
van gemeenten zo goed mogelijk verklaren. Op basis hiervan wordt voor
elke gemeente een inschatting gemaakt van de noodzakelijke bijstandsuitgaven, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante objectieve
factoren (zoals het aantal laag opgeleiden of eenouderhuishoudens in de
gemeente of de regionale arbeidsmarktsituatie). In een van de twee
varianten van het model is (ter vervanging van de vangnetten) een
historische component opgenomen.
• Multiniveau-model (SCP)
Niet elk huishouden heeft evenveel kans om in de bijstand te komen. Het
SCP heeft onderzocht welke factoren bepalend zijn voor de kans dat een
huishouden een bijstandsuitkering ontvangt en hoe sterk de invloed van
de verschillende factoren is. Hierbij is rekening gehouden met de
kenmerken van het huishouden (bijvoorbeeld leefvorm, leeftijd, wel/geen
koopwoning, niet-westerse achtergrond en opleiding), maar ook met de
kenmerken van de wijk, gemeente en regio waarin het betreffende
huishouden woont (bijvoorbeeld gemiddelde woningwaarde en netto
arbeidsparticipatie). Op basis van het aantal huishoudens van de
verschillende typen in een gemeente wordt berekend welk bedrag een
gemeente nodig heeft.
• Verschillenanalyse (Cebeon)
Verschillenanalyse is gebaseerd op kwalitatief en kwantitatief onderzoek
naar de oorzaken achter verschillen tussen gemeenten. Bij een steekproef
van ruim 60 gemeenten heeft een verdiepingsslag plaatsgevonden. Door
verschillen tussen (groepen) gemeenten te analyseren, heeft Cebeon
onderzocht welke factoren van invloed zijn op de bijstandsuitgaven.
Cebeon heeft hierbij zowel gekeken naar niet-beïnvloedbare factoren als
naar beïnvloedbare factoren (beleid en uitvoering).

2
3

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

4

• Trendmodel (SEO)
Het trendmodel combineert historische uitgaven met objectieve factoren.
Het model neemt de werkelijke uitgaven van gemeenten in een basisjaar
als uitgangspunt en telt daar de verwachte ontwikkeling van de bijstandsuitgaven op basis van een drietal objectieve factoren (huishoudens met
een laag inkomen, arbeidsongeschikten en WW-uitkeringen) bij op.
2.1.2 Beoordeling van de modellen
Tijdens de verkenningsfase van het project is een aantal criteria geformuleerd waaraan het verdeelmodel (zoveel mogelijk) moet voldoen. Deze zijn
in het bestuurlijk overleg met de VNG aan het einde van de verkenningsfase besproken. De beoordelingscriteria zijn: prikkelwerking,
financiële beheersbaarheid, uitlegbaarheid, rechtvaardigheid, betrouwbaarheid, voorspelbaarheid en praktische toepasbaarheid. Bijlage 9 bevat
een toelichting op elk van deze criteria4.
Berenschot heeft de vier modellen met elkaar vergeleken en beoordeeld
op basis van bovenstaande criteria, prof. dr. Allers (hoogleraar Economie
van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen en directeur
van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere
Overheden [COELO]) heeft een technische toets uitgevoerd op de
econometrische kwaliteit van de uitgewerkte modellen, en ook de Raad
voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft een oordeel gegeven over de
modellen. Onderstaand ga ik in op de belangrijkste voor- en nadelen die
zijn benoemd (meer voor- en nadelen zijn opgenomen bij de modelbeschrijving in bijlage 8). Deze beoordeling heeft betrekking op de modellen
en nadrukkelijk niet op de kwaliteit van (de uitvoering door) de onderzoeksbureaus.
De verbeterde versie van het huidige model is een verbetering van het
bestaande en dus bekende verdeelmodel. Enerzijds is dit een voordeel,
anderzijds zijn gemeenten de afgelopen jaren ook kritisch over dit model
geweest. Andere voordelen van dit model zijn dat de berekening van het
budget goed uitlegbaar is en dat er al een rekentool beschikbaar is.
Belangrijkste nadeel is dat bij de modelschattingen niet wordt gecorrigeerd voor beleid en uitvoering.
De belangrijkste voordelen van het multiniveau-model zijn dat het
wetenschappelijk het beste verklaringsmodel is en dat het model, in
tegenstelling tot de andere modellen, niet gebaseerd is op de bijstandsuitgaven van gemeenten, maar op de bijstandskansen van huishoudens.
Groot voordeel van het multiniveau-model is dat gecorrigeerd wordt voor
verschillen in gemeentelijk beleid en uitvoering, waardoor het saldo op
het inkomensdeel beter overeen zal komen met de gemeentelijke
prestaties (tekort bij slecht beleid, overschot bij goed beleid).
Het belangrijkste voordeel van verschillenanalyse is dat het model mede
gebaseerd is op daadwerkelijk contact met gemeenten en dat bij de
totstandkoming van het model zowel kwalitatieve als kwantitatieve
gegevens zijn gebruikt. Een belangrijk nadeel is de geringe prikkelwerking
die van dit model uitgaat. Gerealiseerde besparingen worden al na een
jaar voor een groot deel afgeroomd. Daarnaast zijn de onderzoeksmethodiek en de wijze waarop het model en de conclusies over de werking
ervan tot stand zijn gekomen, niet transparant en reproduceerbaar.

4

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

5

Tot slot is als voordeel van het trendmodel benoemd dat dit model
rekening houdt met gemeentelijk beleid en uitvoering voor zover deze
constant zijn. Belangrijke nadelen zijn dat er geen inzicht is in de stabiliteit
van het model, hetgeen tot grote onzekerheid voor gemeenten leidt, en
dat het objectieve model slechts drie maatstaven bevat om de verwachte
ontwikkeling van de bijstandsuitgaven te voorspellen.
Advies Berenschot
Berenschot komt tot de conclusie dat de verbeterde versie van het huidig
model en het multiniveau-model het best voldoen aan de gestelde criteria.
Daarbij merkt Berenschot op dat het multiniveau-model op een aantal
punten beter scoort dan de verbeterde versie van het huidig model, zoals
prikkelwerking, betrouwbaarheid, stabiliteit en voorspelbaarheid. De
verschillenanalyse en het trendmodel voldoen in onvoldoende mate aan
de gestelde criteria. Berenschot vindt deze niet geschikt voor de verdeling
van het inkomensdeel. Het rapport van Berenschot is als bijlage 5 bij deze
brief opgenomen5.
Advies prof. dr. Allers
Prof. dr. Allers is van mening dat wetenschappelijk gezien het
multiniveau-model het beste verklaringsmodel van de bijstandsafhankelijkheid oplevert. Het multiniveau-model maakt in tegenstelling tot de
andere modellen gebruik van gegevens over afzonderlijke huishoudens. In
de tijd dat het huidige verdeelmodel werd ontwikkeld was de beschikbaarheid van gegevens op huishoudensniveau nog onvoldoende.
Tegenwoordig zijn veel van dergelijke microgegevens wel beschikbaar en
dat zal in de nabije toekomst nog beter worden. Tot slot merkt hij op dat
de variant van het multiniveau-model die rekening houdt met regiospecifieke effecten interessant is. Zijn notitie is als bijlage 6 bij deze brief
opgenomen6.
Advies Raad voor de financiële verhoudingen
De Raad spreekt in zijn advies (zie bijlage 77) zijn waardering uit voor de
gekozen aanpak waarbij met behulp van verschillende onderzoeksmethodes getracht is de bijstandskosten van gemeenten op een objectieve
manier te benaderen. De Raad onderschrijft het belang van de prikkelwerking bij de verdeling van het inkomensdeel van de WWB/Participatiewet. De prikkelwerking dient wel gerechtvaardigd te zijn. Een verdeelmodel dient daarom de effecten van gemeentelijk beleid en uitvoering zo
veel mogelijk uit te sluiten. De multiniveau-analyse van het SCP biedt in
dat opzicht volgens de Raad de meest zuivere benadering van de
bijstandskosten van een gemeente.
De multiniveau-analyse geniet niet alleen op theoretische gronden de
voorkeur, maar het SCP is er volgens de Raad ook praktisch gezien in
geslaagd een model te presenteren dat de bijstandskosten van gemeenten
op een acceptabele manier benadert. Daarbij geeft de Raad de voorkeur
aan het multiniveau-model dat ook rekening houdt met de regionale
omstandigheden die de kans op bijstand verklaren. Het SCP kiest
daarvoor de Corop-regio. Andere regionale indelingen zoals arbeidsmarktregio’s sluiten inhoudelijk wellicht beter aan. De Raad adviseert te bezien
in hoeverre door een analyse van de verschillen tussen de modeluit-

5

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
7
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

6

komsten en de werkelijke uitgaven verdere aanpassingen en verfijningen
mogelijk zijn.
2.1.3 Keuze voor het multiniveau-model
Op basis van de beoordeling door Berenschot, de technische toets door
prof. dr. Maarten Allers en het advies van de Rfv, heb ik gekozen voor het
multiniveau-model, en wel de variant waarbij rekening wordt gehouden
met regiospecifieke effecten. Dit model biedt de meest zuivere benadering
van de noodzakelijke bijstandskosten die een gemeente moet maken
gegeven de specifieke omstandigheden van die gemeente (samenstelling
bevolking en lokale arbeidsmarkt).
Mede naar aanleiding van het verzoek van uw Kamer is er aandacht
geweest voor de mogelijkheden om het objectief model ook voor kleinere
gemeenten toe te passen. De uitkomst hiervan is dat er sprake kan zijn
van een verbreding van gemeenten waarvoor het objectief model gebruikt
kan worden. Het model kan volledig worden toegepast voor gemeenten
met meer dan 40.000 inwoners. Gemeenten met 15.000–40.000 inwoners
worden met een glijdende schaal deels historisch en deels objectief
gebudgetteerd. Daarmee komen, in vergelijking met de huidige praktijk,
ook gemeenten met een inwonertal tussen 15.000 en 25.000 onder de
werking van het objectief verdeelmodel. Voor gemeenten met minder dan
15.000 inwoners is toepassing van een objectief model niet goed mogelijk.
Voor hen blijft de historische budgettering van kracht. Door deze
aanpassing halveert het aantal gemeenten waarbij het objectief verdeelmodel niet van toepassing is. De volledig historische budgettering geldt
nog slechts voor ongeveer 85 gemeenten.
Ik heb de keuze voor het model voorgelegd aan de VNG. De VNG heeft in
de bestuurlijke commissies Werk en Inkomen en Gemeentefinanciën
kennis genomen van mijn keuze en ik heb goede notie genomen van de
aandachtspunten van de VNG. Ik heb in dat licht besloten tot een aantal
aanvullende maatregelen om het nieuwe model in de overgang en
structureel te ondersteunen. Ik licht dit hieronder nader toe.
De VNG heeft aangegeven veel belang te hechten aan financiële beheersbaarheid, stabiliteit en voorspelbaarheid. De VNG wijst hierbij ook op de
drie decentralisaties (Jeugdzorg, WMO en Participatiewet) die de
komende jaren op gemeenten afkomen en die leiden tot een toename van
financiële risico’s. VNG en gemeenten vragen aandacht voor de realiteit
van de prikkelwerking, omdat zij met hun beleid en uitvoering hun
bijstandsuitgaven slechts ten dele kunnen beïnvloeden. De VNG hecht
daarom aan het opnemen van een historische component in het verdeelmodel. Daarnaast heeft de VNG aangegeven de inrichting van een
vangnet noodzakelijk te vinden. Tot slot is gevraagd of het model verder
verfijnd kan worden met een aantal factoren die in de optiek van
gemeenten tot een verbetering van de verdeling kunnen leiden.
Ik vind het van groot belang dat financiële risico’s voor gemeenten
beheersbaar zijn. Ik wijs in dat verband allereerst op het feit dat het
macrobudget voor het inkomensdeel ook in de toekomst toereikend zal
worden vastgesteld, waarbij onder andere rekening wordt gehouden met
conjunctuur en effecten van Rijksbeleid. Dat betekent dat de risico’s voor
gemeenten samen sterk beheerst worden. Hoewel in de verdeling tussen
gemeenten het multiniveau-model aan de voorkant tot herverdeeleffecten
zal leiden, verwacht ik dat in dit model de saldi op het inkomensdeel goed
zullen aansluiten bij de prestaties van gemeenten (tekort bij slecht beleid
en overschot bij goed beleid). Hierdoor zullen gemeenten die goed beleid
voeren of die de uitvoering significant hebben verbeterd daarvan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

7

financiële effecten zien. Dit is ook waar uw Kamer via de motie Schouten
c.s. (Kamerstuk 33 161, nr. 177) om heeft gevraagd: Een positieve prikkel
voor gemeenten als mensen uitstromen naar werk.
Uiteraard ben ik mij ervan bewust dat een aantal gemeenten zich door de
overgang naar een nieuw model voor een nieuwe stevige uitdaging ziet
gesteld. Ik wijs er daarbij ook op dat het model een evenwichtige balans
laat zien tussen gemeenten die voor- en nadeel kunnen hebben van het
nieuwe model. Om de herverdeeleffecten die gepaard gaan met de
overgang naar het nieuw model te beperken en de financiële gevolgen
voor gemeenten beheersbaar te houden heb ik na overleg met de VNG tot
een overgangsregime besloten voor de eerste drie jaren. Gemeenten
kunnen zo op een verantwoorde wijze hun beleid en uitvoering aan het
nieuwe model aanpassen. In de eerste twee jaren worden de gemeentelijke budgetten voor 50% op basis van het model vastgesteld en voor 50%
op basis van de uitgaven in het verleden. In het derde jaar wordt 75% van
het gemeentelijk budget op basis van het model berekend, en voor 25%
op basis van de uitgaven in het verleden. Vanaf het vierde jaar wordt het
budget geheel op basis van het model berekend. Na twee jaar zal er een
evaluatiemoment zijn. Afhankelijk van de uitkomst van de evaluatie zou
gekozen kunnen worden voor het langer behouden van een historische
component.
In de komende periode zal nog een optimalisatie plaatsvinden van het
multiniveau-model en actualisatie op basis van de meest recente
gegevens. Bij de verfijning zijn de VNG, de G4 en andere gemeenten
betrokken. Daarnaast is het mijn bedoeling het model periodiek te
onderhouden. In de eerste jaren zal er extra aandacht zijn voor monitoring
van het model en zullen, waar nodig en mogelijk, aanpassingen die leiden
tot verbeteringen worden doorgevoerd.
Geen enkel model is perfect. Vanuit het oogpunt van financiële beheersbaarheid is het daarom wenselijk ook bij het multiniveau-model een
vangnet in te stellen. Ik zal met de VNG de inrichting van het vangnet
nader uitwerken. Hierbij zullen ook de Raad voor de financiële verhoudingen en Divosa worden betrokken. Uiteraard zal ik uw Kamer op de
hoogte houden van de voortgang. Onlangs heeft de Rfv mij haar
bevindingen over de uitvoering van de bestaande meerjarige aanvullende
uitkering (MAU) over 2013 gestuurd. Ik maak van de gelegenheid gebruik
om u deze bevindingen en mijn reactie te sturen (als bijlagen 10 en 11)8.
2.2 Participatiebudget
2.2.1 Bundeling budgetten Wsw (zittend bestand), nieuwe en klassieke
doelgroep
Zoals in de inleiding van deze brief reeds genoemd worden met de
Participatiewet de middelen voor de Wsw (zittend bestand) en de
re-integratiemiddelen voor de doelgroep van de Participatiewet
gebundeld in het participatiebudget. Een nieuw verdeelmodel is noodzakelijk. Een belangrijke overweging bij de keuze van het verdeelmodel zijn
de herverdeeleffecten bij de verdeling van de middelen en de uitkomsten
voor gemeenten in zwakke regio’s. Er is onderzoek gedaan naar een nieuw
verdeelmodel. Het onderzoeksrapport over het verdeelmodel is gereed en
bied ik u met deze brief aan. De resultaten van het onderzoek zijn getoetst
aan een aantal beoordelingscriteria zoals objectiviteit, transparantie,
kostenoriëntatie en voorkeur voor een beperkt aantal maatstaven. Het
onderzoek naar het verdeelmodel participatiebudget is uitgevoerd door
8

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

8

SEO. Tevens bied ik u het verkennende onderzoek door Berenschot aan,
dat aan het SEO-onderzoek naar een nieuw verdeelmodel participatiebudget is voorafgegaan.
Met de VNG is overeenstemming bereikt over het toekomstige verdeelmodel voor het participatiebudget dat zal bestaan uit drie onderdelen en
een ingroeiperiode van drie jaar om een zo goed mogelijke aansluiting te
realiseren bij de opgave waar gemeenten voor staan. Dit wordt mede
bereikt door te kiezen voor afzonderlijke verdeelfactoren voor de middelen
Wsw, voor de middelen nieuwe doelgroep en voor de middelen voor de
klassieke doelgroep. De uitkomsten hiervan worden per gemeente
samengevoegd tot één budget en toegevoegd aan het sociaal deelfonds.
Het ligt in het voornemen om zo spoedig mogelijk na de behandeling van
deze brief in de Tweede Kamer, de (indicatieve) budgetten voor het jaar
2015 aan de gemeenten bekend te maken.
2.2.2 Motie Kerstens c.s.
Er is bij de keuze van de verdeling van middelen rekening gehouden met
de Motie Kerstens cs. (Kamerstuk 33 161, nr. 179.) waarin wordt gevraagd
«om het opnamevermogen van de regionale arbeidsmarkt, naast het
aantal mensen met een arbeidsbeperking, substantieel mee te wegen bij
het vaststellen van de verdeelmodellen van de financiële middelen die
met de Participatiewet aan de gemeenten toekomen». Dit wordt bereikt
doordat het grootste deel van de totaal beschikbare middelen wordt
verdeeld op basis van het verwacht aantal arbeidsplaatsen voor mensen
met een arbeidsbeperking, te weten de mensen in de Wsw. Daarnaast
wordt de verdeelmaatstaf bereikbare banen opgenomen in het verdeelmodel. Dit is een goede indicator van het aantal beschikbare banen in de
betreffende regio. Verder worden de aan het participatiebudget toegevoegde middelen voor de nieuwe doelgroep verdeeld op basis van de
instroom in de wachtlijst Wsw en in de werkregeling Wajong in het
verleden. Daarmee is aangesloten bij de verwachting dat ook in de
toekomst relatief veel mensen met een arbeidsbeperking zich in deze
gemeenten zullen aandienen voor ondersteuning. Deze wijze van verdelen
is gunstig voor gemeenten met veel instroom in deze regelingen in het
recente verleden.
Met de bovenstaande invulling van het verdeelmodel participatiebudget
wordt recht gedaan aan de positie van de gemeenten in zwakke regio’s.
Onder gemeenten in zwakke regio’s wordt hier verstaan de dertig
gemeenten met de hoogste instroom in de Wsw en Wajong en behorend
tot de 25% van de gemeenten met de slechtste regionale arbeidsmarkt.
Hieronder wordt nader ingegaan op de vormgeving van het verdeelmodel
voor het participatiebudget. Een belangrijke overweging voor de keuze
van dit model boven andere mogelijke modellen zijn de kleinere herverdeeleffecten bij de verdeling van de middelen en de uitkomsten voor
gemeenten in zwakke regio’s.
2.2.3 Onderdelen participatiebudget
Zoals genoemd is het participatiebudget opgebouwd uit verschillende
verdeelmodellen voor het «zittend bestand» van de Wsw, de middelen
voor de nieuwe doelgroep van de Participatiewet, en voor de klassieke
re-integratiemiddelen voor de bestaande doelgroep.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

9

Wsw «zittend bestand»
Bij de verdeling van deze middelen wordt nauw aangesloten bij de
feitelijke situatie in de gemeenten. Met de Participatiewet wordt de Wsw
afgesloten voor nieuwe instroom, maar de bestaande rechten en plichten
voor de zittende werknemers blijven gehandhaafd. Het zittende bestand
stroomt op basis van natuurlijk verloop in de loop van de tijd geleidelijk
uit. Het verdeelmodel voor het onderdeel Wsw volgt per gemeente zo
goed mogelijk deze daling in het aantal Wsw-arbeidsplaatsen.
Uitgangpunt bij de verdeling in de komende jaren is het macrobedrag dat
in de meerjarenraming voor het Wsw-onderdeel beschikbaar is. De
verdeling van de Wsw-middelen zal plaats vinden op basis van een per
gemeente geschatte daling van het aantal arbeidsplaatsen op basis van
historische uitstroomgegevens (actuarieel model) van de betreffende
gemeente. Deze geschatte daling zal jaarlijks worden geactualiseerd op
basis van de meest recente gegevens over de samenstelling van het
zittend bestand Wsw in de betreffende gemeente. Er zal daarnaast een
dempingmechanisme worden toepast voor gemeenten met een
taakstelling in 2014 kleiner of gelijk aan 100 Sw-arbeidsplaatsen uitgedrukt
in standaardeenheden. Voor deze gemeenten zal de voorspelde afbouw
van het aantal Sw-arbeidsplaatsen met een jaar vertraging doorwerken in
de verdeling van de middelen. Als uitgangspunt voor de berekening van
de budgetten voor dit onderdeel zal de realisatie van het aantal arbeidsplaatsen uitgedrukt in standaardeenheden bij de start van de Participatiewet dienen. Hierbij zal als maximum de taakstelling 2014 gelden.
Middelen nieuwe doelgroep
De nieuwe doelgroep bestaat uit personen die voorheen in de Wsw of
Wajong zouden zijn ingestroomd, maar vanaf 2015 onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten gaan vallen. Voor deze nieuwe doelgroep
zijn op grond van de Participatiewet middelen aan het participatiebudget
toegevoegd. De verdeling van de middelen voor de nieuwe doelgroep zal
in de jaren 2015 t/m 2017 plaatsvinden op basis van de instroom vanaf
2010 in de wachtlijst Wsw en in de werkregeling Wajong. Deze keuze is
verhoudingsgewijs gunstig voor de gemeenten met veel instroom in de
wachtlijst Wsw en in de werkregeling Wajong in de afgelopen jaren. De
verwachting is dat ook in de toekomst er relatief veel mensen met een
arbeidsbeperking zich bij deze gemeenten voor ondersteuning zullen
aanmelden.
Re-integratiemiddelen «klassieke» doelgroep
Dit betreft de huidige re-integratiemiddelen uit het participatiebudget
waarmee personen met een afstand tot de arbeidsmarkt worden
ondersteund om regulier werk te verkrijgen. De verdeling van deze
middelen vindt vooral plaats op basis van de factoren bijstandsontvangers, lager opgeleiden en bereikbare banen (aantal banen binnen
acceptabele reistijd als aandeel van de beroepsbevolking). De andere twee
factoren zijn gemiddelde re-integratie-uitgaven per inwoner en de totale
doelgroep. De verdeelfactor bereikbare banen is relatief gunstig voor de
gemeenten met een zwakke regionale arbeidsmarkt. Voor dit deel van de
middelen zal een zgn. ingroeiperiode van drie jaar gelden, om de
herverdeeleffecten van de invoering van het nieuwe verdeelmodel te
beperken. Hiervoor zal als uitgangspunt dienen, het eerder toegekende
re-integratiebudget 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

10

Verdeling van deze middelen is gebaseerd op een regressiemodel. Deze
wijze van verdelen werkt als volgt. Iedere gemeente krijgt allereerst een
bedrag dat gelijk is aan de gemiddelde re-integratie-uitgaven per inwoner
van 15 tot en met 64 jaar. Vervolgens wordt per verdeelmaatstaf bepaald
of de gemeente positief of negatief afwijkt van de gemiddelde score op
die maatstaf. Als een gemeente bijvoorbeeld meer bijstandsgerechtigden
of minder bereikbare banen heeft dan gemiddeld, dan ontvangt deze
gemeente extra middelen. Als de gemeente juist minder bijstandsgerechtigden of meer bereikbare banen heeft dan gemiddeld, dan gaat er wat
van de middelen af. Dit geeft het budgetaandeel per gemeente. Door dit
aandeel te vermenigvuldigen met het macrobudget wordt het gemeentelijk budget bepaald. Het model bevat de volgende maatstaven:
• Gemiddelde re-integratie-uitgaven per inwoner
• Omvang totale doelgroep (inwoners 15–64 jaar – werkenden –
WW/AO-uitkering – studenten)
• Bijstandsontvangers (vertraagd t-2, peilmoment 1 januari)
• Lageropgeleiden (t/m lager beroepsonderwijs)
• Bereikbare banen (aantal banen binnen acceptabele reistijd, gedeeld
door beroepsbevolking).
Het gekozen model voor de onderdelen klassieke doelgroep en nieuwe
doelgroep is gunstig voor de 30 gemeenten met de hoogste instroom in
de wachtlijst Wsw en werkregeling Wajong en met een beperkte opname
capaciteit van de regionale arbeidsmarkt. De verdeling van de middelen
voor de klassieke doelgroep leidt voor deze categorie gemeenten als
geheel verhoudingsgewijs tot een verbetering ten opzichte van het
bestaande verdeelmodel. Het aandeel van deze gemeenten dat zij
ontvangen, stijgt van 13,1% in het bestaande model naar 13,6% in het
nieuwe model voor de klassiek doelgroep. Ook de verdeling van de
middelen voor de nieuwe doelgroep op basis van de historische instroom
wachtlijst Wsw en werkregeling Wajong is verhoudingsgewijs gunstig
voor deze gemeenten.
De gemeenten kunnen naast het ontvangen participatiebudget ook een
beroep doen op verschillende ondersteuningsmaatregelen die de regio’s
ter beschikking staan. In het kader van de sectorplannen9 zijn er
middelen10 beschikbaar voor gerichte en aanvullende arbeidsmarktmaatregelen in de regio zoals opgenomen in de brief die uw Kamer op
17 maart jl. heeft ontvangen11. Het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid cofinanciert de sectorplannen, afhankelijk van de
maatregel kan cofinanciering oplopen tot 50 procent per plan. Voor de
periode 2014–2020 is tevens 287 miljoen subsidie beschikbaar uit het
Europees Sociaal Fonds (ESF) voor re-integratie van mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt. Dit bedrag wordt in drie subsidierondes
(2014, 2016 en 2018) op aanvraag ter beschikking gesteld aan de 35
arbeidsmarktregio’s.
2.2.4 Bekendmaking budgetten 2015
Het kabinet beoogt de Wet participatiebudget per 1 januari 2015 in te
trekken bij invoering van de Tijdelijke Wet sociaal deelfonds. Gemeenten
zullen in 2015 dus geen budget meer ontvangen op grond van de Wet
participatiebudget, zodat de vaststelling van het budget 2015 op grond
van deze wet in september 2014 achterwege kan en zal blijven. In 2014
zullen gemeenten uiterlijk in juni vernemen welk (indicatief) budget zij in

9

Conform de regeling sectorplannen
Tweede tranche 1 april 2014 tot 31 mei
11
Kamerstuk 32 637, nr. 124
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

11

2015 zullen ontvangen uit het sociaal deelfonds.12 Dit bedrag is dan
gebaseerd op het nieuwe verdeelmodel, zoals dat voor het jaar 2015 is
ontwikkeld en wijkt daarmee af van de bestaande regelgeving die in 2014
formeel nog van kracht is. In het licht van de beoogde inwerkingtreding
van de Tijdelijke Wet sociaal deelfonds en de decentralisaties per 2015, ligt
deze werkwijze voor de hand.
3. Tot slot
Ik realiseer me dat de budgetten die gemeenten voor het inkomensdeel en
participatiebudget ontvangen van groot belang zijn voor de gemeenten.
Er wordt veel van hen gevraagd. Natuurlijk is de overgang naar nieuwe
verdeelmodellen spannend. Ik ben er echter van overtuigd dat we zijn
gekomen tot een verdeling van middelen, die zowel voor het
inkomensdeel als het participatiebudget goed aansluit bij de opgave
waarvoor gemeenten nu staan. Uiteraard zal ik de werking van de
financieringssystematiek nauwgezet blijven volgen en waar nodig in
samenspraak met VNG en gemeenten bezien of verdere verbeteringen
van de verdeelsystematiek opportuun zijn.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

12

Kamerstuk 33 750 VII, nr. 9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 545, nr. 137

12