I A

NEDERLANDSE
VERENIGING
VOOR
RECHTSPRAAK

-

—------—

—

~-

Advies
Gerechtelijke kaart
II februari 2011

Over de NVvR
De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) is de beroepsvereniging en vakbond.van rechters n.officieren van justitie in
Nederland. Circa 75% van alle magistraten is bij de vereniging aangesloten, waarmee de NVvR goed geïnformeerd de belangen van
de rechterlijke macht kan vertegenwoordigen en op kan komen voor de kwaliteit van de rechtspraak in Nederland.

Meer informatie of contact?
U kunt de NVvR bereiken per telefoonnummer (070) 36 II 420 of via onze website www.nvvr~rg.

Advies op hoofdlijnen
De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) is de beroepsvereniging en vakbond van rechters en
officieren van Justitie in Nederland. De NVvR is een moderne beroepsvereniging, die open staat voor
veranderingen en verbeteringen die de rechtspraak de gewenste kwaliteitsimpulsen kunnen geven.
De NVvR vindt het nodig dat de huidige gerechtelijke kaart wordt herzien en heeft daarover in 2009 een
uitvoerig en constructief standpunt geformuleerd. De belangen van de maatschappij op het gebied van
zichtbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van rechtspraak staan hierin voorop. De NVvR heeft onder meer
haar visie gegeven op de inrichting van het zaakspakket dat dichtbij de burger moet worden aangeboden
en op de locaties waar rechtspraak in Nederland toegankelijk moet zijn.
Over het nu voorliggende wetsvoorstel concludeert de NVvR dat de herziening in elk geval voor de
gerechten niet zal leiden tot de beoogde kwaliteitsimpuls. Voor het openbaar ministerie ligt dat
genuanceerder. In dit advies licht de NVvR haar standpunten op de deelonderwerpen nader toe. Hieronder
volgt een korte opsomming van deze punten:
Indeling van de nieuwe kaart lost schaalproblemen niet op
Burgers en bedrijven hebben volgens de NVvR recht op toegankelijke rechtspraakvoorzieningen in
hun directe omgeving. Door de sluiting van tal van rechtspraaklocaties wordt dit niet waargemaakt
en komt de rechtspraak verder van de samenleving af te staan. Deze operatie leidt uiteindelijk
alleen tot bestuurlijke opschaling en een drastische vermindering van het aantal
rechtspraaklocaties. De herindeling geeft geen antwoord op het schaalgrootte-vraagstuk, deze
zorgt juist voor nieuwe schaalgrootteproblemen. De nieuwe grote rechtbank Oost Nederland is
hiervan een voorbeeld.
Aanbod van zaken op aangewezen locaties niet gewaarborgd
Nederland heeft verhoudingsgewijs nu al veruit de minste rechtspraaklocaties van Europa. Dit
maakt een goed zaaksaanbod per locatie van groot belang, zodat zaken die lokale impact hebben
ook in de regio kunnen worden behandeld. De wetgever moet daarom, met heldere en eenduidige
criteria, waarborgen geven dat na de herziening van de gerechtelijke kaart op 32 locaties
rechtspraak wordt aangeboden. De wetgever maakt zijn stelselverantwoordelijkheid met dit
wetsvoorstel niet waar.
•

Visie op bestuursmodel ontbreekt
In het wetsvoorstel ontbreekt een heldere visie op het besturen van de gerechten; alleen de
topstructuur is ingevuld. De essentiële inrichting van de organisatie daaronder ontbreekt, terwijl
alleen een totaalbeeld op besturen zicht geeft op een potentiële kwaliteitsimpuls. De NVvR vindt
dat de eigen bevoegdheid van rechters met betrekking tot de inhoudelijke kwaliteit binnen het
gerecht in de bestuursreglementen moet worden ingevuld en geborgd. Dat is een voorwaarde voor
meer landelijke rechtseenheid.

•

Rechtspositie magistraten verdient waarborgen
De herziening van de gerechtelijke kaart leidt ook op rechtspositioneel gebied tot grote
veranderingen voor rechters en officieren van justitie. Voor de NVvR is het daarom een absolute
randvoorwaarde dat het huidige sociaal flankerend beleid wordt gehandhaafd.

•

Herziening gerechtelijke kaart kost geld
Een deugdelijke onderbouwing van de financiële gevolgen van de herziening van de gerechtelijke
kaart ontbreekt. De aanname dat deze operatie zal leiden tot een bezuiniging is mede daardoor
onbegrijpelijk en in de ogen van de NVvR onhaalbaar. Dit onderstreept dat de door de regering
beoogde kwaliteitsimpuls niet kan worden bereikt. Reorganiseren kost geld; de doelstelling om
deze operatie kostenneutraal door te voeren is niet realistisch.

De NVvR vindt het daarom onverantwoord om door te gaan met de herziening van de gerechtelijke kaart,
zolang niet tegemoet gekomen wordt aan de in dit advies geformuleerde bedenkingen.

1

~

LA

Inleiding
In haar standpuntbepaling van 12 mei 20091 heeft de NVvR zich voorstander getoond van het opnieuw
tekenen van de gerechtelijke kaart. Dat standpunt, dat als bijlage A bij dit advies is gevoegd, is niet
veranderd: de huidige gerechtelijke kaart is verouderd en biedt onvoldoende mogelijkheden om knelpunten
als gevolg van schaalgrootte structureel op te lossen. De NVvR ziet een kaart voor zich met rond de 25
over het land verspreide zelfstandige rechtbanken van een zodanige omvang dat daarin een breed
samengesteld basispakket aan rechtspraak verantwoord wordt aangeboden aan de samenleving. In die
nieuwe rechtbanken krijgt de inhoudelijke samenwerking van rechters optimaal vorm. De nieuwe
gerechtelijke kaart moet leiden tot een daadwerkelijke kwaliteitsimpuls. Deze ambitie heeft de regering
overgenomen.
De NVvR heeft in 2009 criteria2 geformuleerd onder meer voor de beoordeling van de gerechtelijke kaart
zoals deze vormgegeven wordt in het wetsvoorstel dat nu in consultatie is gegeven. De belangrijkste van
deze criteria betreffen de toegankelijkheid en zichtbaarheid van rechtspraak voor de justitiabele, de
bevordering van rechtseenheid en rechtsontwikkeling en de mogelijkheden voor
deskundigheidsbevordering en specialisatie.
Het wetsvoorstel is een regeling op hoofdlijnen. De NVvR zal daarom haar advies toespitsen op de
volgende hoofdthema’s:
•
•
•
•
•

de indeling van de nieuwe kaart
de zaakspakketten die worden aangeboden op de 32 rechtspraaklocaties
de besturing en de inrichting van de nieuwe rechtbanken
de rechtspositie van onze leden
financiële gevolgen

In bijlage B maakt de NVvR opmerkingen over enkele andere (meer technische) onderwerpen.
Bijlage C bevat een overzicht van de omvang (in fte’s) van de toekomstige gerechten.
In dit advies wordt per hoofdthema uiteengezet wat de visie is van de NVvR.

1

LA

De indeling van de nieuwe kaart
De NVvR heeft voor ogen dat burgers en bedrijven bediend worden met rechtspraak in streekcentra
verspreid over het land. Dat is kennelijk een brug te ver gezien het feit dat is gekozen voor handhaving van
31 rechtspraaklocaties, waaronder de 19 huidige arrondissementshoofdplaatsen. De enige vernieuwing
vormt de aanwijzing van Almere als nieuwe locatie, waarmee het aantal rechtspraaklocaties op 32 komt. De
NVvR vindt de operatie daarmee zeer behoudend in zijn uitwerking: het landschap blijft in wezen gelijk met
dien verstande dat wel 26 kleinere (kanton)locaties verdwijnen, die overeenkomstig het voornemen van de
Raad voor de rechtspraak zullen worden gesloten na inwerkingtreding van de Evaluatiewet modernisering
rechterlijke organisatie.
Dat de 32 rechtspraaklocaties worden georganiseerd in 10 rechtbanken zou dat beeld op zich kunnen laten
kantelen, ware het niet dat die nieuwe rechtbanken op een enkele uitzondering na veel groter zijn dan de
door de NVvR beredeneerde wenselijke omvang. Dat is bepaald geen voordeel als het gaat om het
bevorderen van inhoudelijke samenwerking tussen rechters en dus om het bevorderen van rechtseenheid
alleen al in de tien rechtbanken afzonderlijk. Dat is temeer het geval nu een aantal van de nieuwe
rechtbanken bestaat uit twee of meer rechtspraaklocaties. De nieuwe rechtbank Oost-Nederland, die de
provincies Overijssel en Gelderland omvat, heeft zelfs zeven rechtspraaklocaties. Een inschattingsfout
heeft tot deze ongewenste keuze geleid. Als de rechtspraak zich van meet af aan had geconformeerd aan
de nieuwe grenzen van het OM zou er ongetwijfeld gekozen zijn voor 11 nieuwe rechtbanken in plaats van
10. De NVvR adviseert de wetgever nog eens goed naar deze keuze te kijken, zeker nu het nieuwe
politiebestel op dezelfde toch wel gemankeerde basis wordt gebouwd.
Het nieuwe gerechtshof Arnhem-Leeuwarden zal niet alleen twee rechtspraaklocaties hebben (op 165
kilometer afstand van elkaar) maar ook ongeveer de helft van Nederland (7 van de 12 provincies) omvatten.
Daarmee is zeker sprake van grootschalig organiseren, maar bepaald niet meer van kleinschalig werken,
wat in de memorie van toelichting wel als uitgangspunt wordt genoemd. Eenzelfde bezwaar geldt voor het
nieuwe ressortsparket dat zelfs landelijk zal worden georganiseerd.

Indeling van de nieuwe kaart lost schaalproblemen niet op
Burgers en bedrijven hebben volgens de NVvR recht op
toegankelljke rechtspraakvoorzieningen in hun directe omgeving.
Door de sluiting van tal van rechtspraaklocaties wordt dit niet
waargemaakt en komt de rechtspraak verder van de samenleving
af te staan. Deze operatie leidt uiteindelijk alleen tot bestuurlijke
opschaling. De herindeling geeft geen antwoord op het
schaaigroottevraagstuk, deze zorgt juist voor nieuwe
schaaigrootteproblemen. De nieuwe grote rechtbank Oost
Nederland is hiervan een voorbeeld.

1

a

Het aanbod van zaken op de aangewezen locaties
Bij een positieve benadering gaat de NVvR uit van 32 rechtspraaklocaties die alle ze zijn toch niet zomaar
gekozen van belang zijn voor de toegankelijkheid en zichtbaarheid van de rechtspraak in Nederland. Voor
een toekomstbestendig en evenwichtig stelsel van rechtspraak moet zorgvuldig en zonder invloed van de
waan van de dag worden bepaald welke rechtspraak op elk van die locaties wordt aangeboden. Deze
stelselverantwoordelijkheid ligt wat de NVvR betreft exclusief bij de wetgever en kan niet worden
overgelaten aan de uitvoerende macht of aan organisaties die de rechtspraak feitelijk vormgeven. Met
name behoort deze principiële vraag niet te worden beantwoord aan de hand van overwegingen van
bedrijfsvoering. De door de Raad voor de rechtspraak voorgestane glijdende schaal zou er namelijk
gemakkelijk toe kunnen leiden dat uiteindelijk maar 21 rechtspraaklocaties zullen overblijven (de huidige 19
arrondissementshoofdplaatsen, aangevuld met Eindhoven en de nieuwe locatie Almere) in plaats van de 32
rechtspraaklocaties die nu zijn voorzien en dat de andere 11 rechtspraaklocaties in een sterfhuisconstructie
zullen verdwijnen. De NVvR meent dat de voorgestelde herziening van de gerechtelijke kaart tot een
teleurstellend resultaat leidt en in wezen niet meer is dan een koude sanering in een tijd van bezuinigingen.
Dat is temeer het geval omdat Nederland nu al verhoudingsgewijs veruit de minste rechtspraaklocaties telt
van alle bij de Raad van Europa aangesloten landen3.
—

-

De wetgever moet daarom waarborgen geven dat na de herziening van de gerechtelijke kaart blijvend op
32 locaties rechtspraak zal worden aangeboden. De NVvR voelt zich daarin gesteund door de kamerbrede
standpuntbepaling in het parlement4. De wetgever kan zijn stelselverantwoordelijkheid alleen werkelijk
waarmaken door de aangewezen rechtspraaklocaties wettelijk te verankeren en door heldere en
eenduidige criteria te geven voor de verdeling van zaakspakketten over deze 32 rechtspraaklocaties.
Goedkeuring door de minister van de bestuursreglementen met betrekking tot de zaaksverdeling, waar het
wetsvoorstel voor kiest, is daarvoor geen deugdelijk alternatief.
De NVvR vindt het in de memorie van toelichting verwoorde uitgangspunt, dat op alle aan te wijzen
zittingsplaatsen naast kantonzaken zaken met een bijzondere lokale relevantie worden behandeld, zoals
politierechter- en overlastzaken, te beperkt. Wat de NVvR betreft worden op alle 32 locaties van
rechtspraak zaken behandeld die burgers en het lokale bedrijfsleven direct betreffen en zaken die een
lokale impact hebben. Met inachtneming van de beperking dat de kleinere locaties veelal niet beschikken
over een cellenblok, pleit de NVvR ervoor om wettelijk vast te leggen dat op alle 32 rechtspraaklocaties in
beginsel een beperkt basispakket wordt aangeboden dat bestaat uit kantonzaken, politierechterzaken
(alleen met betrekking tot niet-gedetineerden), familiezaken en sociale zekerheidszaken. Het gaat daarbij
meestal om kleinere zaken waar vaak minder draagkrachtige justitiabelen bij betrokken zijn. Voor deze
justitiabelen geldt bovendien dat zij in veruit de meeste gevallen niet zelf het initiatief nemen voor een
rechtszaak, terwijl zij veelal meer dan eens met de rechter in aanraking komen. Met dat beperkte
basispakket kan ook goed worden aangesloten bij de veiligheidshuizen (waar naast strafrecht ook
familierecht een rol speelt in jeugd- en huiselijk geweldzaken) en bij de nieuw te ontwikkelen snelle
strafrechtelijke interventie-eenheden (zoals “nightcourts”). In deze beide modellen gaat het om herkenbare,
zichtbare interventies die van betekenis zijn in de lokale context. Deze door de NVvR gedeelde ambitie
maakt het nodig dat niet alleen de OM-afdoeningen, maar ook de rechtspraak dicht bij de burger worden
georganiseerd.
In de 20 huidige arrondissementshoofdplaatsen (inclusief Lelystad) moeten alle zaken uit het brede
basispakket worden aangeboden. Voor de inhoud van dit basispakket verwijst de NVvR naar bijlage 2 bij
het standpunt van 12 mei 2009. Dit brede basispakket omvat op enkele uitzonderingen na het hele
zaakspakket van eerstelijns rechtspraak. De NVvR wijst nog op het belang van handhaving van de rechtercommissaris voorziening op deze 20 rechtspraaklocaties uit een oogpunt van toegankelijkheid, bijvoorbeeld
in verband met het horen van getuigen.
Structurele afwijking van deze uitgangspunten voor de verdeling van zaakspakketten is voor de NVvR
alleen aan de orde op basis van zwaarwegende argumenten, die te maken hebben met specifieke
kenmerken van een bepaalde locatie en niet op basis van algemene argumenten, zoals een gebrek aan
financiële middelen. Op deze basis kan een uitzondering worden gemaakt voor Haarlemmermeer
(Schiphol) waar ook nu alleen bepaalde strafzaken worden afgedaan.

1

~

De NVvR maakt zich zorgen over een ontwikkeling in onder meer5 de rechtbanken die volgens het
wetsvoorstel opgaan in de nieuwe rechtbank Noord Nederland. Deze rechtbanken hebben het plan opgevat
om (nu al) de back office van hun sectoren bestuursrecht te concentreren in Groningen. Uit een oogpunt
van inhoudelijke samenwerking vindt de NVvR deze ontwikkeling positief, maar niet uit een oogpunt van
toegankelijkheid en bereikbaarheid van rechtspraak. De kans is groot dat in de toekomst in Leeuwarden en
Assen veel minder bestuurszaken zullen worden behandeld dan nu het geval is. Uit een advies van de
Raad voor de rechtspraak ten aanzien van de zaakspakketten6 volgt dat kostenoverwegingen eraan in de
weg zullen staan dat het uitgangspunt dat rechters en ondersteunend personeel vanuit de kantoorlocatie
naar de zittingslocatie zullen reizen daadwerkelijk wordt gevolgd. Er is een risico dat dit bij het openbaar
ministerie ook gaat spelen, nu het aantal kantoorlocaties daar wordt teruggebracht tot 10. Een dergelijke
benadering van de implementatie leidt al bij voorbaat tot de conclusie dat de herziening van de
gerechtelijke kaart zal leiden tot een aanzienlijke verslechtering van de toegankelijkheid van rechtspraak
voor de justitiabelen.
Deze voorbeelden maken overigens duidelijk dat zowel het openbaar ministerie als de rechtspraak al
verregaand bezig zijn met de implementatie van de nieuwe gerechtelijke kaart. De NVvR vindt dat een
slechte zaak, nu het wetsvoorstel nog niet is ingediend bij het parlement.
Binnen de rechterlijke macht worden voortdurend nieuwe rechters en officieren van justitie opgeleid.
Versnippering van het zaaksaanbod binnen een rechtsgebied belemmert een goede vormgeving van die
opleidingen. Niet alle nieuwe locaties zullen geschikt zijn om nieuwe magistraten op te leiden. Dat is nadelig
omdat het verzorgen van opleidingen de kwaliteit van het eigen werk vergroot.
De NVvR deelt het bezwaar van het College van Procureurs-Generaal dat het in het wetsvoorstel wordt
weggezet’ waar het gaat om de zeggenschap over welke (straf)zaken op welke locatie worden behandeld.
Wat de NVvR betreft moet dit bezwaar worden weggenomen door de inrichting van adequate processen die
er uiteraard wel toe moeten leiden dat de zaaksverdeling die tot stand wordt gebracht in overeenstemming
is met het breed gedeelde standpunt van de NVvR over de zaakspakketten.
De NVvR constateert dat de uitwerking van verdere concentratie van zaken een onsamenhangend beeld
laat zien als gevolg van toevallige organisatiebelangen die de regering kennelijk het zwaarst laat wegen. Zo
is in het wetsvoorstel conform het advies van het College van Procureurs-Generaal bepaald dat de
behandeling van de fraude(straf)zaken van het Landelijk Parket zal worden geconcentreerd op andere
plaatsen dan waarde behandeling van rijksbelastingzaken al is geconcentreerd. Op advies van de Raad
voor de rechtspraak laat het wetsvoorstel deze concentratie ongewijzigd. De NVvR pleit voor een
evenwichtige afweging bij het maken van dergelijke keuzes, zodat noodzakelijke expertise voorhanden is
op die rechtspraaklocaties waar deze zaken worden behandeld. Voor de NVvR blijft het uitgangspunt
overigens dat concentratie alleen aangewezen is voor zover het gaat om zaken die specialistische
(branche)kennis vereisen die redelijkerwijs niet in iedere rechtbank voorhanden kan zijn.7
In het wetsvoorstel krijgt de minister op basis van artikel 46a en 62a van de Wet op de rechterlijke
organisatie de bevoegdheid om bij gebrek aan voldoende zittingscapaciteit in een rechtbank of hof de
behandeling van bepaalde zaken over te hevelen naar een ander gerecht. Los van rechtstatelijke bezwaren
ziet de NVvR niet in waarom deze bevoegdheid die eerder in de wet is opgenomen in verband met de (te)
kleine schaal van de huidige rechtbanken in dit wetsvoorstel zou moeten worden gehandhaafd nu de
regering daarmee juist beoogt een oplossing te bieden voor die schaalgrootteproblemen.

Aanbod van zaken op aangewezen locaties niet gewaarborgd
Nederland heeft verhoudingsgewijs nu al veruit de minste
rechtspraaklocaties van Europa. Dit maakt een goed zaaksaanbod
per locatie van groot belang, zodat zaken die lokale impact hebben
ook in de regio kunnen worden behandeld. De wetgever moet
daarom, met heldere en eenduidige criteria, waarborgen geven dat
na de herziening van de gerechtelijke kaart op 32 locaties
rechtspraak wordt aangeboden. De wetgever maakt zijn
stelse!verantwoordel(jkheid met dit wetsvoorstel niet waar.

1

a

Bestuursmodel
In de memorie van toelichting wordt gesteld dat het de bedoeling is de gerechtsbesturen kleiner, sterker en
meer omgevingsbewust te maken. Zo kunnen zij zorgen voor een versterking van de in de rechtspraak
blijvende waarden onafhankelijkheid, onpartijdigheid, integriteit en professionaliteit. De NVvR is het daar
van harte mee eens en steunt de in het wetsvoorstel gemaakte keuzes. De NVvR mist als benoemingseis
voor rechterlijke leden van het bestuur overigens juridische kwaliteit en gezag.
Het voorgestelde bestuursmodel kan pas werkelijk op zijn merites worden beoordeeld als duidelijk is hoe de
te besturen organisatie verder wordt ingericht. Helaas is in het wetsvoorstel alleen de topstructuur ingevuld
en niet de inrichting van de organisatie als zodanig. Ook in zoverre is sprake van een sprong in het duister.
Of de bestuurlijke opschaling die de herziening van de gerechtelijke kaart met zich brengt daadwerkelijk
leidt tot de beoogde kwaliteitsimpuls hangt in belangrijke mate af van de inrichting van de organisatie.
Voor de NVvR geldt dat rechters de inhoud bepalen en de gerechtsbesturen het proces organiseren terwijl
de Raad voor de rechtspraak een faciliterende rol heeft8. In het wetsvoorstel ontlenen rechters hun
bevoegdheden op dit vlak aan de bepalingen met betrekking tot de gerechtsvergadering, waarmee hun
onafhankelijk positie vormgegeven wordt. De NWR is het er daarom van harte mee eens dat deze
vergadering als wettelijk instrument blijft bestaan. De NVvR pleit ervoor om in aanvulling daarop in artikel
19 van de Wet op de rechterlijke Organisatie de verplichting voor de gerechtsbesturen op te nemen om in
het bestuursreglement vast te leggen hoe de hiervoor bedoelde bevoegdheid van de rechters met
betrekking tot de inhoudelijke kwaliteit binnen het gerecht verder wordt vormgegeven en geborgd. Dat is
temeer het geval nu de sectorvergadering, waaraan rechters momenteel hun bevoegdheid ontlenen, wordt
afgeschaft. Wat de bevordering van rechtseenheid betreft moet dit op rechtbankniveau leiden tot
aanbevelingen die een maximaal draagvlak hebben onder de rechters die het aangaat. Als dat goed
geregeld is, kan vervolgens de participatie van ieder gerecht in het streven naar landelijke rechtseenheid
worden vormgegeven. Een andere benadering leidt tot onaanvaardbare aantasting van de
onafhankelijkheid van rechters9. Dat kan ook niet worden gerechtvaardigd door de, overigens door de
NVvR onderschreven, noodzaak te streven naar meer rechtseenheid. De Raad voor de rechtspraak en de
gerechtsbesturen lijken hier onvoldoende van doordrongen.1°
De NVvR realiseert zich dat het organiseren van adequate processen om vorm te geven aan het streven
naar rechtseenheid een uiterst lastige opdracht aan de gerechtsbesturen is, gezien de schaalgrootte en het
aantal locaties van de nieuwe rechtbanken. De ervaringen in de huidige rechtbank Zwolle-Lelystad met
twee ongeveer even grote hoofdvestigingen laten zien dat inhoudelijke samenwerking tussen rechters
zeker niet vanzelfsprekend is als een rechtbank op meerdere locaties gehuisvest is. Het is daarom maar
zeer de vraag of die samenwerking in de vaak veel grotere en complexere nieuwe rechtbanken met
meestal meerdere kantoorlocaties wel gerealiseerd kan worden.

Visie op bestuursmodel ontbreekt
In het wetsvoorstel ontbreekt een heldere visie op het besturen van
de gerechten; alleen de topstructuur is ingevuld. De essentiële
inrichting van de Organisatie daaronder ontbreekt, te,wiJl alleen een
totaalbeeld op besturen zicht geeft op een potentiële
kwaliteitsimpuls. De NVvR vindt dat de eigen bevoegdheid van
rechters met betrekking tot de inhoudelijke kwaliteit binnen het
gerecht in de bestuursreglementen moet worden ingevuld en
geborgd. Dat is een vooiwaarde voor meer landelijke
rechtseenheid.

1

lA

Rechtspositie
De herziening van de gerechtelijke kaart zal ook op rechtspositioneel gebied tot grote veranderingen voor
medewerkers leiden. In sommige gevallen zal het gebied waarin een rechter of een officier van justitie is
benoemd veel groter worden of wijzigen, met alle mogelijke gevolgen voor standplaats of plaats van
tewerkstelling van dien. Vanwege de ingrijpende veranderingen voor rechterlijk ambtenaren is het
continueren van het huidige sociaal flankerend beleid, dat loopt tot 1januari 2012, voor de NVvR
gedurende dit reorganisatieproces een absolute randvoorwaarde. De NVvR is het er overigens mee eens
dat gedefungeerde bestuurders in de functie senior rechter A worden geplaatst, maar vindt dat dit niet ten
koste moet gaan van het contingent senior A functies dat nu beschikbaar is voor promotie van rechters
vanwege hun inhoudelijke kwaliteiten.

Rechtspositie magistraten verdient waarborgen
De herziening van de gerechtelijke kaart leidt ook op
rechtspositioneel gebied tot grote veranderingen voor rechters en
officieren van Justitie. Voor de NVvR is het daarom een absolute
randvooiwaarde dat het huidige sociaal flankerend beleid wordt
gehandhaafd.

1

~

LA

Financiele gevolgen
De herziening van de gerechtelijke kaart is al ingeboekt als bezuiniging’1. Terzake van het
herzieningsproces is bepaald dat deze kostenneutraal moet zijn. Uit een advies van de Raad voor de
rechtspraak12 blijkt dat de incidentele kosten 54 miljoen euro bedragen, die ten laste komen van de
rechtspraak zelf. De NVvR vindt deze uitgangspunten zorgelijk en in strijd met de ambitie van de regering
om de rechtspraak een kwaliteitsimpuls te geven. De herziening vraagt veel van de organisaties van
rechtspraak, terwijl het primaire proces vooral gezien het belang van rechtzoekenden, slachtoffers en
verdachten, hieronder niet mag lijden. Dat is het onmogelijke vragen. Iedere reorganisatie kost geld. De
NVvR wijst er op dat niet is onderbouwd dat de herziening zoals deze nu is vormgegeven ook daadwerkelijk
kostenbesparend zal zijn. Integendeel, de NVvR verwacht dat de herziening van de gerechtelijke kaart juist
niet tot enige besparing van kosten zal leiden.
Op grond van een onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau en de Raad voor de rechtspraak uit
2007 (hierna: het SCP-rapport)’3 moet als vaststaand worden aangenomen dat de voorgenomen herziening
van de gerechtelijke kaart zal leiden tot een zeer fors verlies aan productiviteit en dus tot een aanzienlijke
toename van de kosten van de rechtspraak.’4 Het wetsvoorstel leidt ertoe dat geen enkel gerecht overblijft
of wordt gecreëerd met een omvang die de uit een oogpunt van productiviteit in het SCP-rapport becijferde
optimale omvang benadert van 330 fte voor een rechtbank en 98 fte voor een gerechtshof. De omvang van
de toekomstige rechtbanken varieert van ongeveer 500 fte tot ruim 1.100 fte. De omvang van de
gerechtshoven zal variëren van circa 240 fte tot 365 fte (Bijlage C).15 Voor het nieuwe gerechtshof ArnhemLeeuwarden, dat in de toekomst het grootste gerechtshof zal zijn met een omvang van 365 fte, leiden de
SCP-cijfers tot een verwacht verlies aan productiviteit van meer dan 25 %16
Het is onbegrijpelijk dat geen onderzoek naar de financiële gevolgen van de voorstellen is gedaan en dat
een onderbouwing van de voorstellen op het punt van de productiviteit ontbreekt. Bovendien is het SCP
rapport gebaseerd op onderzoek naar de productiviteit van de huidige gerechten met slechts één
hoofdiocatie (met uitzondering van de rechtbank Zwolle-Lelystad). Ook deze constatering onderstreept de
noodzaak tot het verrichten van onderzoek naar de financiële gevolgen van de herziening van de
gerechtelijke kaart. Verwacht mag worden dat de productiviteit van de toekomstige gerechten nog (en
wellicht in forse mate) negatief wordt beïnvloed doordat de meeste rechtbanken over meerdere locaties
zullen beschikken.
Mede door de manier waarop de organisaties van rechtspraak nu al inspelen op verwachte kortingen op
hun budget komt de toegankelijkheid van de rechtspraak voor burgers en bedrijfsleven verder onder druk te
staan.

Herziening gerechtelijke kaart kost geld
Een deugdelijke onderbouwing van de financiële gevolgen van de
herziening van de gerechtelijke kaart ontbreekt. De aanname dat
deze operatie zal leiden tot een bezuiniging is mede daardoor
onbegrijpelijk en in de ogen van de NVvR onhaalbaar. Dit
onderstreept dat de door de regering beoogde kwaliteitsimpuls niet
kan worden bereikt. Reorganiseren kost geld; de doelstelling om
deze operatie kostenneutraal door te voeren is niet realistisch.

1

a

Conclusie
Het wetsvoorstel gerechtelijke kaart leidt enkel tot bestuurlijke opschaling en een drastische vermindering
van het aantal rechtspraaklocaties. De door de regering beoogde kwaliteitsimpuls wordt niet waargemaakt.
Van werkelijke inhoudelijke samenwerking tussen de verschillende rechtspraaklocaties zal geen sprake
zijn. Daarmee komt er ook niets terecht van het streven naar meer rechtseenheid. Het zaaksaanbod op de
32 rechtspraaklocaties is niet afdoende gewaarborgd en een visie op het bestuursmodel ontbreekt. De
NVvR vindt dat bijzonder teleurstellend.
Het baart de NVvR grote zorgen dat het openbaar ministerie en de rechtspraak al zo verregaand bezig zijn
met de implementatie van de plannen, terwijl het wetsvoorstel nog niet is ingediend bij het parlement.

De NVvR vindt het onverantwoord om door te gaan met de herziening van de gerechtelijke kaart,
zolang niet tegemoet gekomen wordt aan de in dit advies geformuleerde bedenkingen.

Over de NVvR
De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) is de beroepsvereniging en vakbond van rechters en officieren van justitie in
Nederland. Circa 75% van alle magistraten is bij de vereniging aangesloten, waarmee de NVvR goed geïnformeerd de belangen van
de rechterlijke macht kan vertegenwoordigen en op kan komen voor de kwaliteit van de rechtspraak in Nederland.

Meer informatie of contact?
U kunt de NVvR bereiken per telefoonnummer (070) 36 II 420 of via onze website www.nvvr.org.

1

~

LA

oten

1

Gerechtelijke kaart, Standpunt NVvR, 12 mei 2009 (bijlage A bij dit advies)

Een uitwerking van alle toetsingscriteria is te vinden in bijlage 1 bij Gerechtelijke kaart, Standpunt NVvR
van 12 mei 2009 (zie bijlage A)
2

~ European Commission for the Efficiency of justice (CEPEJ), European judicial systems, edition 2008 (data
2006) Efficiency and quality of justice, pagina 3.
~ Handelingen TK 2009-2010, 56 en 2009-2010, 57 (29579)
~ In Noord-Holland en Limburg wordt een vergelijkbare discussie gevoerd.
Raad voor de rechtspraak, Aanvullend advies zaakspakketten van 29 november 2010, pagina 3, in het
bijzonder noot 3.

6

~ Zie het advies van 7 november 2008 van de NVvR aan de Raad voor de Rechtspraak n.a.v. het rapport
van de Commissie toedeling zaakspakketten (bijlage 3 bij bijlage A bij dit advies).
8

NVvR, Advies inzake de Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie, 18 juli 2008

~ Zie NJB 2010, pagina 1291-1295, mr. P.E.M. Messer-Dinnissen en mr. J. Tromp: Bestuurders van en
Raad voor de Rechtspraak: houd het bij raad aan de rechtspraak!
10

Projectgroep bestuursmodel, Advies Bestuursmodel, 15 november 2010, bijlage 5.

~ Rapport brede heroverwegingen, werkgroep 15. Veiligheid en terrorisme, april 2010.
Raad voor de rechtspraak, Advies Financiële gevolgen herziening gerechtelijke kaart van 2 december
2010.
12

SCP en Raad voor de rechtspraak, Rechtspraak: productiviteit in perspectief’, Den Haag, april 2007. De
in dit advies gebaseerde cijfers zijn vooral ontleend aan de pagina’s 76, 97, 125, 138 en 139 van het SCP
rapport.
13

14 In het SCP-rapport is geconcludeerd dat uit een oogpunt van productiviteit de optimale omvang van een
rechtbank circa 330 fte aan medewerkers (rechters en gerechtsambtenaren samen) bedraagt. In
rechtbanken die variëren in grootte van 200 fte tot 500 fte wijkt de productiviteit maximaal 2% in negatieve
zin af van de productiviteit van rechtbanken met de optimale omvang. Voor de gerechtshoven is eenzelfde
berekening gemaakt als voor de rechtbanken. De uit een oogpunt van productiviteit optimale omvang van
een gerechtshof bedraagt 98 fte. Gerechtshoveri met een omvang tussen 80 en 130 fte hebben
(aanvaardbare) schaalnadelen van maximaal 2%. Gerechten die een omvang hebben die buiten de
hiervoor genoemde bandbreedtes vallen, kampen met aanzienlijk grotere schaalnadelen. Zo blijkt uit het
SCP-rapport dat een gerechtshof met een omvang van 295 fte maar liefst 18% minder productief is dan een
gerechtshof van de gemiddelde omvang (196 fte).
15

Bron: Geconsolideerde jaarverantwoording 2009.

Dat grote gerechten niet efficiënter zijn dan kleine blijkt ook uit recent cijfermateriaal over 2009: de
arbeidsproductiviteit in de grootste rechtbank Amsterdam ligt met 1.031 uren per fte op jaarbasis landelijk
op het laagste niveau, terwijl de kleine rechtbank Leeuwarden het best scoort met 1.401 productieve uren
per fte op jaarbasis (bron: De rechtspraak, Kengetallen Gerechten 2009, p.48-49).
16

a
LA
1

A

NEDERLANDSE
VOOR
VERENIGING
REC TSPRAAK

..

Bijlage A

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OMIZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

.
Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak

Gerechtelijke kaart
Standpunt NVvR

Over de NVvR
De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) is de vakbond en beroepsvereniging van rechters
en officieren van Justitie in Nederland. Nagenoeg driekwart van alle magistraten is bij de vereniging
aangesloten, waarmee de NVvR goed geïnformeerd de belangen van de rechterlijke macht kan
vertegenwoordigen en op kan komen voor de kwaliteit van de rechtspraak in Nederland.
Meer informatie of contact?
U kunt de NVvR bereiken per telefoonnummer (070) 36 11 420 of via onze website www.nwr.org.

pagina 1 van 11

12 mei 2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OMIZM

KWALITEI1

RECHTSPRAAK

Samenvatting
De huidige gerechtelijke kaart, de verdeling van rechtspraak over Nederland, staat ter discussie. De
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) onderschrijft de noodzaak om te komen tot een
nieuwe verdeling, sterker nog: de NVvR heeft juist gepleit om éérst de gerechtelijke kaart opnieuw te
tekenen voordat wetgeving tot stand zal komen naar aanleiding van de adviezen van de Commissie
evaluatie modernisering rechterlijke organisatie. Hieraan is gehoor gegeven.
De minister van Justitie presenteert helaas (deel)oplossingen zonder dat daar een grondige en heldere
probleemanalyse aan ten grondslag wordt gelegd. De minister gaat uit van een noodzaak tot bestuurlijke
schaalvergroting en komt in zijn uitwerking tot 17 vestigingsplaatsen en een niet nader genoemd aantal
zittingsplaatsen. De NVvR vindt dat deze lijn niet moet worden gevolgd, althans niet zonder een
onderbouwde visie; en die ontbreekt.
De NVvR heeft wel een visie ontwikkeld op basis van door haar geformuleerde criteria voor de nieuwe
gerechtelijke kaart. Met inachtneming daarvan heeft de NVvR een breed basispakket aan zaken
samengesteld dat gespreid over het land in zoveel mogelijk regionale centra moet worden aangeboden.
En wel in zelfstandige rechtbanken die alle rechtsgebieden bestrijken en die uit een oogpunt van kwaliteit
een personele bezetting hebben van 250-500 fte.
De NVvR vindt dat niet de Rechtspraak maar de wetgever moet bepalen waar in Nederland in ieder geval
het basispakket aan rechtspraak moet worden aangeboden.
Bestuurlijke schaalvergroting mag geen doel op zich zijn bij de herziening van de gerechtelijke kaart. In
de visie van de NVvR heeft het samenvoegen van rechtbanken uit een oogpunt van kwaliteit alleen zin
als deze, althans wat hun back office betreft, op één locatie worden samengebracht, zodat met name ook
de inhoudelijke samenwerking werkelijk vorm kan krijgen.
De NVvR zal zich actief blijven mengen in het proces naar de nieuwe gerechtelijke kaart en constructief
blijven meedenken. In dat proces zal de NVvR zich sterk maken voor de belangen van haar leden. Die
belangen zullen een belangrijke rol spelen bij de waardering van de NVvR van het uiteindelijke
wetsvoorstel.

pagina2van 11

12mei2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

1. Probleemstelling en kaders
De Commissie Deetman1 heeft in haar evaluatie van de modernisering van de rechterlijke organisatie de
vraag op tafel gelegd of en hoe de Rechtspraak verder moet integreren tot één ‘concern dat effectief kan
opereren in ieders belang. De minister opteert in dit verband voor samenwerking per hofressort. Deze
gedachte is onder meer vormgegeven in het conceptwetsvoorstel waarin naar aanleiding van de
evaluatie een aantal bevoegdheden wordt geregeld om ressortelijke samenwerking te bevorderen. Mede
door het advies van de NVvR hierover is echter het (prioritaire) belang onderkend van het feit dat de nog
onder Napoleon getekende gerechtelijke kaart toe is aan herziening, om langs die weg knelpunten in
schaalgrootte op verschillende locaties structureel aan te pakken.
Wat het kabinet betreft is de bewegingsruimte in de discussie beperkt: de minister van Justitie stelt zich
op het standpunt dat de geografische buitengrenzen van Rechtspraak, OM en politie congruent dienen te
zijn. Overschrijding van de tot nu toe bestuurlijk ‘harde’ provinciegrenzen vormt in dat verband overigens
geen belemmering meer.2 Er zal niet voldoende financiële ruimte zijn, zodat de rechtspraak het verder op
de korte en middellange termijn vermoedelijk grotendeels zal moeten doen met de huidige gebouwen.
Een aantal spelers, zoals de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), kiest eigenlijk
toch vooral voor een benadering van bestuurlijke schaalvergroting. Centraal hierin staat het mogelijk
samenvoegen van rechtbanken tot 11 bestuurlijke eenheden naar het voorbeeld van het OM. Het vormen
van 11 regio’s (of rechtsgebieden, zoals de minister ze noemt) lijkt voor de Rechtspraak een simpele
maar doeltreffende manier om de bestaande schaalgrootteproblemen op te lossen: de bestuurlijke
problemen die landelijk worden gevoeld zouden uit de wereld zijn en vermoedelijk vervalt ook
(grotendeels) de noodzaak van de voorgestelde wetsbepalingen die de Rvdr mogelijkheden geeft om
samenwerking tussen gerechten af te dwingen. Het lijkt bovendien een reële optie te zijn omdat op die
manier de door het OM ingezette lijn (11 regio’s met 19/20 parketten) ook door de Rechtspraak wordt
gevolgd, waarmee aan één van de randvoorwaarden van de minister is voldaan.
Wat het locatiebeleid betreft verschillen de benaderingen. Los van die bestuurlijke schaalvergroting gaat
de minister uit van vestigingsplaatsen van rechtspraak in beginsel in de provinciehoofdsteden en de tien
grootste gemeenten van Nederland.3 De minister wijst 17 daarvan in zijn uitwerking aan als
vestigingsplaatsen en een niet nader genoemd aantal zittingsplaatsen.4 De Rvdr ziet liever dat wordt
bepaald dat in elk geval in de huidige arrondissementshoofdplaatsen (aangevuld met Lelystad) een
locatie van rechtspraak gevestigd zal blijven.
De NVvR vindt dat deze lijn niet moet worden gevolgd, althans niet zonder een onderbouwde visie; en die
ontbreekt. Zowel de minister van Justitie als de Rvdr presenteren (deel)oplossingen zonder dat daar een
grondige en heldere probleemanalyse aan ten grondslag wordt gelegd. Het is van belang te weten voor
welke problemen de minister oplossingen wil bieden. Dat is temeer nodig omdat ervaringen in
bijvoorbeeld de zorg en het onderwijs leren dat schaalvergroting veelal niet leidt tot adequate en
toekomstbestendige oplossingen. De NVvR verwacht dat dit ook het geval zal zijn met de nieuwe kaart
zoals deze nu door de minister wordt geschetst.
Rechtspraak is kwaliteit Eindrapport Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie (Commissie
Deetman); december 2006.
2 Dit volgt uit de brief van 19 december 2008 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
aan de tweede kamer waarin zij het kabinetsstandpunt met betrekking tot het politiebestel heeft neergelegd (TK
2008/09, 29 628, nr. 110).
De minister van Justitie heeft de visie van het kabinet op de herziening van de gerechtelijk kaart eveneens
neergelegd in een brief aan de Tweede Kamer van 19 december 2008 (TK 2008/09, 27 279, nr. 85).
Deze uitwerking geeft de minister van Justitie in zijn brief van 9 april 2009 aan de Tweede Kamer (TK 2008/09, 27
279, nr. 90). De afstand tussen een provincie hoofdplaats en een van de tien grootste gemeenten kan ertoe leiden,
aldus de minister, dat een van die plaatsen geen vestigingsplaats krijgt.
1

—

pagina 3 van 11

12 mei 2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OMIZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

De NVvR verenigt zitten en staan
De NVvR is de beroepsvereniging van rechters en officieren van justitie, de twee groepen magistraten in
Nederland. Het ligt daarom voor de hand dat ook de NVvR vindt dat in beginsel gestreefd moet worden
naar organisatorische congruentie van de Rechtspraak en het Openbaar Ministerie. Toch is dat voor de
NVvR geen aanleiding al op voorhand de discussie met betrekking tot de gerechtelijke kaart alleen toe te
spitsen op de variant waarmee het OM vanaf 1januari 2009 experimenteert: 11 regio’s met nog wel
19/20 parketten, waarbij bepaalde bevoegdheden van een aantal lokale parketten zijn overgeheveld naar
het regionale parket waaronder zij ressorteren. De discussie rond de gerechtelijke kaart is gestart naar
aanleiding van de evaluatie modernisering rechterlijke organisatie die is uitgevoerd door de commissie
Deetman. Die evaluatie heeft met betrekking tot de Rechtspraak een aantal waardevolle noties
opgeleverd, die eveneens van belang zijn voor de gerechtelijke kaart. De NVvR wil daarom eerst
onderzoeken wat die noties betekenen voor de nieuwe gerechtelijke kaart. De op die basis getekende
kaart moet vervolgens worden gezet naast de wens tot congruentie van de Rechtspraak en het Openbaar
Ministerie. Dan kan worden beoordeeld hoe een en ander het beste vormgegeven kan worden.
De discussie
Een ieder die tot nu toe over het onderwerp iets heeft gezegd, onderkent dat de kleine rechtbanken
kwalitatief niet slechter presteren dan grotere rechtbanken. De kwaliteit van rechtspraak noopt aldus op
zich genomen niet tot concentratie, behalve wanneer de bezetting eigenlijk te klein is voor een
verantwoorde, dat wil zeggen ook voldoende gespecialiseerde behandeling van de zaken. Dat is bij
enkele rechtbanken in Nederland vermoedelijk het geval, al leidt dat onder meer door samenwerking met
andere gerechten niet direct tot problemen. Aan de andere kant: het enkel bestuurlijk (en logistiek)
voegen van deze rechtbanken bij een andere heeft wel enkele voordelen, maar zeker ook nadelen. Het is
begrijpelijk dat het onderwerp specialisatie in de discussie wordt betrokken, maar de NVvR ziet niet een
zo grote noodzaak tot specialisatie dat dit een schaalvergroting over de gehele linie indiceert. Op
sommige plekken zal wellicht schaalvergroting nodig zijn, maar tot nu toe blijft in het midden voor welke
soort zaken dat nodig is en wat dat concreet betekent voor de noodzakelijke schaalgrootte van een
gerecht. Ook het argument dat de verdeling van de bestuursrechtspraak over 19 sectoren bestuursrecht
niet langer verantwoord is vanwege teruglopende instroom van zaken is tot nu toe niet van een
deugdelijke onderbouwing voorzien.
De minister van Justitie stelt dat herziening van de gerechtelijke kaart tot doel heeft ‘om nu, en in de
toekomst, kwalitatief goede rechtspraak te kunnen waarborgen’. De NVvR is het daar van harte mee
eens, maar vraagt zich wel af of de geschetste plannen voor bestuurlijke schaalvergroting daar werkelijk
toe zullen leiden. Onder meer om deze vraag te beantwoorden heeft de NVvR een toetsingskader
ontwikkeld dat houvast moet bieden bij het tekenen van een herziene gerechtelijke kaart en het
beoordelen van voorstellen die worden gedaan. Aan de hand daarvan komt zij tot de volgende visie.

2. De visie van de NVvR, uitgangspunten en criteria
De NVvR heeft een set criteria geformuleerd voor het herzien van de gerechtelijke kaart. Met
inachtneming van deze criteria heeft de NVvR een breed basispakket aan zaken samengesteld dat
gespreid over het land in zoveel mogelijk regionale centra moet worden aangeboden. Wat de NVvR
betreft moet dit basispakket worden aangeboden in zelfstandige rechtbanken met een gewenste
schaalgrootte van 250-500 fte. Deze visie van de NVvR wordt hierna nader uiteengezet.

pagina 4 van 11

12 mei 2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OMIZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Wat is leidend?
De NVvR heeft zich gebogen over de te hanteren criteria voor de beoordeling van bestaande plannen en
als leidraad voor eigen ideeën. Daarvoor zijn invaishoeken gehanteerd op het gebied van kwaliteit van de
rechtspleging, logistiek en individuele belangen.
Wat de NVvR betreft zijn de volgende criteria als leidend aan te merken:
•
Rechtseenheid / rechtsontwikkeling
•
Toegankelijkheid / lokale inkleuring / belang justitiabele / zichtbaarheid
•
Evenwichtig takenpakket professionals
•
Collegiale intervisiemogelijkheden
•
Opleidingsmogelijkheden voor professionals
•
Deskundigheid, waaronder specialisatienoodzaak
•
Professionele autonomie / onafhankelijkheid
De NVvR heeft in de door haar benoemde criteria een rangorde aangebracht, waarbij kwaliteit van de
rechtspleging en beschikbaarheid en bereikbaarheid van rechtspaak voor justitiabelen het zwaarst
wegen. De volledige lijst met criteria en een beschrijvende uitwerking ervan is als bijlage 1 (het
beoordelingskader) bij deze standpuntbepaling gevoegd.
Gespreid aangeboden basispakket
Zowel de minister van Justitie als de Rvdr gebruiken als argument voor bestuurlijke schaalvergroting de
volgens hen bestaande noodzaak tot concentratie. Zij wijzen daarbij onder meer op de ontwikkelingen
binnen het OM en de advocatuur waar steeds meer specialisatie voorkomt. De NVvR is het met die
benadering niet eens. Een rechter hoeft anders dan de officier van justitie en de advocaat een zaak niet
zelf te bouwen’, terwijl bij de beoordeling van een zaak naast specifieke kennis, ook algemene ervaring
een rol speelt. In vergelijking met een advocaat en een officier van justitie moet een rechter daarom meer
een generalist zijn. De NVvR stelt zich mede daarom op het standpunt dat alleen bij uitzondering tot
concentratie van zaken mag worden besloten.5 Uitgangspunt moet zijn dat rechtspraak zoveel mogelijk
gespreid wordt aangeboden. Een uitzondering is alleen gerechtvaardigd voor zaken die werkelijk
specialistische (branche)kennis vereisen, die niet in iedere rechtbank aanwezig moet zijn of voor
(mega)zaken die logistiek ontwrichtend werken. Hoewel voor de NVvR al wel duidelijk is dat deze
uitzondering slechts voor een zeer beperkt aantal zaaksoorten opgaat, is nader onderzoek op dit punt
nodig. Met dit uitgangspunt ‘spreiden tenzij’ heeft de NVvR met inachtneming van de hiervoor
geformuleerde criteria een breed basispakket van eerstelijns rechtspraak samengesteld. Dit basispakket
bestrijkt alle rechtsgebieden en omvat in elk geval al die zaken waar burgers en bedrijven zoal mee
geconfronteerd worden. In de optiek van de NVvR moet dit basispakket daarom uit een oogpunt van
beschikbaarheid en bereikbaarheid van rechtspraak in zoveel mogelijk regionale centra worden
aangeboden. Welke dat precies zijn, is een politieke keuze die onder meer verband houdt met de
invulling van het begrip ‘toegankelijke rechtspraak’. De NVvR pleit voor een evenwichtige spreiding van
rechtspraaklocaties en vindt dat wettelijk moet worden vastgelegd in welke regionale centra ten minste
het basispakket moet worden aangeboden. De beschrijving van het basispakket is als bijlage 2 bij deze
standpuntbepaling gevoegd. Die beschrijving omvat behalve de gehanteerde criteria een opsomming van
de zaken die wel en die niet tot het basispakket behoren.
Gewenste schaaigrootte rechtbanken
In de visie van de NVvR wordt het basispakket aangeboden in zelfstandige rechtbanken. Een rechtbank
is dan de in beginsel zelfstandige organisatorische eenheid, die bestaat uit een back office, waar onder
meer alle medewerkers hun werkkamer hebben en een of meer front offices in de vorm van een
~ Dit standpunt van de NVvR is uitgewerkt in het advies van 7 november 2008 aan de Rvdr n.a.v. het rapport van de
Commissie Toedeling van Zaakspakketten (bijlage 3).

pagina 5 van 11

12 mei 2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

zittingsiocatie. Juist in het belang van de kwaliteit van rechtspraak (bijvoorbeeld rechtseenheid) acht de
NVvR het namelijk gewenst dat alle medewerkers van een rechtbank op één plaats hun kantoor hebben.6
Anders dan de minister en de Rvdr vindt de NVvR dat in de discussie aandacht moet worden besteed
aan de gewenste schaalgrootte van een gerecht, juist omdat de discussie over de gerechtelijke kaart
rond dat thema is gestart.
Voor de beantwoording van de vraag naar de gewenste schaalgrootte van een rechtbank zijn onder meer
aanknopingspunten te vinden in de bevindingen van het SCP7 dat heeft aangegeven dat een rechtbank
met minder dan 200 fte uit een oogpunt van productiviteit eigenlijk te klein is en een rechtbank met meer
dan 500 fte eigenlijk te groot.8 De NVvR stelt zich op het standpunt dat de door het SCP aangegeven
ondergrens net te laag is: om ervoor te zorgen dat rechtbanken toekomstbestendig zijn en een (tijdelijke)
verlaging van de zaaksinstroom kunnen opvangen, zou volgens de NVvR een ondergrens van 250 fte
moeten worden gehanteerd. In een rechtbank van die omvang kan bovendien een volwaardige sector
bestuursrecht vorm krijgen. Dit is (ook cijfermatig) onderbouwd in bijlage 4~9 Zo’n rechtbank is daarmee in
staat het volledige basispakket aan te bieden. De NVvR vindt daarom al met al dat gestreefd moet
worden naar rechtbanken met een personele omvang tussen 250 en 500 fte. Aan dit standpunt ligt mede
ten grondslag dat het wenselijk is dat iedere rechtbank raio’s en rio’s volledig kan opleiden, dat er
collegiaal overleg kan plaatsvinden tussen rechters uit verschillende sectoren over zaken die raakvlakken
hebben, dat er voldoende mogelijkheden zijn om te wisselen van sector en dat er geen A- en B
rechtbanken ontstaan.
,

3. Wat moet wettelijk geregeld?
De NVvR vindt dat niet de Rechtspraak maar de wetgever moet bepalen waar in Nederland in ieder geval
het basispakket aan rechtspraak moet worden aangeboden. Het is immers primair aan de wetgever om
invulling te geven aan het begrip ‘toegankelijke rechtspraak’. Wat de NVvR betreft moet daarbij worden
gedacht aan regionale centra waar dan een rechtbank met een personele bezetting van in beginsel 250
tot 500 fte gevestigd moet zijn. Dit zal in sommige gevallen leiden tot schaalvergroting en in sommige
gevallen tot schaalverkleining.
De benadering van de NVvR is daarmee zonder twijfel een andere dan die van de minister van Justitie en
de Rvdr, die beide alleen opschaling lijken na te streven, waarbij wordt gedacht aan 11 of zelfs nog
minder bestuurlijke eenheden. De minister stelt dat zijn streven in lijn is met ontwikkelingen elders in
Europa, maar hij vergeet te vermelden dat uit het rapport van de Raad van Europa waar hij zich op
beroept ook volgt dat Nederland verhoudingsgewijs veruit de minste locaties van rechtspraak telt van alle
bij de Raad van Europa aangesloten landen.1° Ook de benadering van de NVvR zal in sommige gevallen
eveneens moeten leiden tot samenvoeging van rechtbanken, maar voor de NVvR is dat geen doel op
zich. Wat de NVvR betreft moet maatwerk worden geleverd, dat uiteraard wel moet leiden tot een
toekomstbestendige nieuwe gerechtelijke kaart.

6 De ervaring (met name in de rechtbank Zwolle-Lelystad) leert dat inhoudelijke samenwerking zeker niet
vanzelfsprekend is als een rechtbank op meerdere locaties gehuisvest is.
~ Rechtspraak, productiviteit in perspectief, SCP/Rvdr, Den Haag, april 2007, pag. 76.
8 De conclusie is dat de optimale omvang van een rechtbank 330 fte is; rechtbanken met een omvang van minder
dan 200 fte of meer dan 500 fte hebben een duidelijk lagere productiviteit als gevolg van schaalnadelen (zie
voetnoot 7).
Bijlage Bestuursrecht, beoordeling van de levensvatbaarheid van een brede sector bestuursrecht in een rechtbank
van 250 fte alsmede een beschrijving van de te concentreren zaken in het bestuursrecht.
10 European Commission for the Efflciency of Justice (CEPEJ), European judicial systems, edition 2008 (data 2006):
Efficiency and quality of justice, pag. 13.

pagina 6 van 11

12mei2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Hiervoor is vermeld dat de minister van Justitie inmiddels uitgaat van een (wettelijk vast te leggen)
vestigingsplaats van rechtspraak in (17 van) de provinciehoofdsteden en de tien grootste steden in
Nederland. Naast deze 17 vestigingsplaatsen gaat de minister uit van een niet nader genoemd aantal
door de Rvdr aan te wijzen zittingsplaatsen. Dat maakt het door de NVvR bepleite maatwerk beter
mogelijk. De NVvR vindt het aantal van 17 wettelijk vast te leggen vestigingsplaatsen echter bepaald
onvoldoende. Dat is temeer het geval nu een werkelijke visie voor de keuze van de minister in zijn brief
van 9 april 2009 ontbreekt.
Overigens moet het ook in de optiek van de NVvR mogelijk zijn dat de rechtbanken het door hen te
verzorgen pakket op meerdere door de Rvdr aan te wijzen (zittings)locaties in hun verzorgingsgebied
aanbieden, maar dat doet niet af aan de hiervoor genoemde taak van de wetgever. Als de Rvdr
zittingslocaties aanwijst overeenkomstig de brief van de minister, zal het resultaat uiteindelijk zijn dat de
gerechtelijke kaart in grote lijnen feitelijk ongewijzigd blijft, met dien verstande dat Almere en Eindhoven
een (volwaardige) rechtbank krijgen en alle kleinere (huidige) kantonlocaties komen te vervallen. De
NVvR zou deze uitkomst ronduit teleurstellend vinden. De minister geeft in zijn brief wel aan dat elke
burger hoogstens eenmaal in zijn leven naar de rechtbank gaat, maar dat geldt zeker niet voor iedereen.
Daarom is het juist vanuit het perspectief van de burger van belang dat de behandeling van veel
voorkomende zaken (familiezaken, uitkeringszaken, incassovorderingen, kleine strafzaken) dichtbij de
burger plaatsvindt.
Tijdpad
De NVvR ziet voor zich dat een nieuwe toekomstbestendige gerechtelijke kaart wordt getekend met
zoveel als mogelijk rechtbanken met een personele bezetting van 250 tot 500 fte. De NVvR realiseert
zich dat met de verwezenlijking van deze nieuwe gerechtelijke kaart wel enige tijd gemoeid zal zijn,
bijvoorbeeld doordat er simpelweg geen geld beschikbaar zal zijn om op korte termijn bestaande
gerechtsgebouwen te vervangen. Dat zou ook leiden tot ongewenste en onverantwoorde
kapitaalvernietiging. De NVvR vindt wel dat de nieuwe gerechtelijke kaart nu getekend moet worden op
basis van een visie die niet wordt vertroebeld door praktische belemmeringen van vandaag, bijvoorbeeld
in de vorm van bestaande gerechtsgebouwen. Die belemmeringen zijn wel een reden om de nieuwe
kaart geleidelijk in een aantal decennia uit te rollen.
Dit betekent dat per definitie in ieder geval voor de korte en middellange termijn compromissen moeten
worden gesloten. Het ideale plaatje dat de discussie rond de gerechtelijke kaart zal opleveren moet wat
de NVvR betreft daarom ook worden gebruikt om te toetsen of deze compromissen het bereiken van het
einddoel in de vorm van verwezenlijking van de nieuwe gerechtelijke kaart juist zullen stimuleren en niet
belemmeren. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat wanneer nieuwbouw voor een rechtbank aan de
orde is, de plannen daartoe in overeenstemming met de nieuwe gerechtelijke kaart zullen moeten worden
ontwikkeld.

4. Regiovorming
Hieronder wordt toegelicht dat het vormen van 11 regio’s, zoals de minister voorstelt, voor de NVvR niet
vanzelfsprekend is. Vervolgens wordt uiteengezet dat naar de mening van de NVvR bestuurlijke
schaalvergroting ongewenst is en in elk geval geen doel op zich mag zijn bij de herziening van de
gerechtelijke kaart.
Minder regio’s voor Rechtspraak niet vanzelfsprekend
Zoals gezegd gaat de NVvR uit van in beginsel zelfstandige rechtbanken die alle rechtsgebieden
bestrijken. In zo’n rechtbank met een personele bezetting van 250 tot 500 fte wordt tenminste het door de
NVvR benoemde basispakket aan zaken aangeboden. Dit spoort niet met het hanteren van de 11 regio’s

pagina 7 van 11

12 mei 2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

waar het OM inmiddels mee aan de slag is gegaan (waarbij overigens wel 19 parketten blijven bestaan).
Dat de minister van Justitie graag wil dat de Rechtspraak overeenkomstig het door het OM gekozen
model wordt georganiseerd, is op zich te begrijpen uit een oogpunt van helderheid van Organisatie. Het
OM en de ketenpartners, zoals jeugdzorg en de reclassering, hebben ook belang bij een congruentie van
de grenzen van de parketten en de arrondissementen. In dit licht lijkt het organisatorisch volgen van het
OM uiteraard handig als het gaat om de strafsectoren, maar voor de civiele sectoren en de
kantonsectoren zijn er eigenlijk geen argumenten voor een samenvoeging van rechtbanken in deze zin.
De NVvR vindt de congruentie daarom zonder nadere toelichting niet vanzelfsprekend vanwege de
slechts beperkte overlap tussen beide organisaties. Dat is zeker het geval als de verwachte grotere
samenwerking tussen de huidige civiele sectoren en kantonsectoren vorm gaat krijgen na de verbreding
van de kantonrechtspraak.
Bestuurlijke opschaling ongewenst
Bestuurlijke opschaling mag geen doel op zich zijn bij de herziening van de gerechtelijke kaart. De
ervaringen met bestuurlijke opschaling die in andere maatschappelijke velden zijn opgedaan (denk aan
het onderwijs en de zorg) zijn bepaald niet onverdeeld positief. Te grote organisaties zijn net als te kleine
organisaties uiteindelijk contraproductief. De NVvR heeft juist daarom gezocht naar de ideale
schaalgrootte van rechtbanken en heeft in dat verband beredeneerd dat de gewenste schaal van een
rechtbank 250 tot 500 fte is. De NVvR vindt dat waar mogelijk voorkomen moet worden dat door de
samenvoeging van rechtbanken te grote eenheden ontstaan die nieuwe schaalgrootteproblemen
meebrengen, hetgeen vermoedelijk het geval is bij rechtbanken met een personele bezetting van meer
dan 500 fte.~ Dat zal echter wel het geval zijn bij de meeste rechtbanken als hun aantal daadwerkelijk
wordt verminderd.
Voor de bestuurssectoren lijkt het verminderen van het aantal rechtbanken tot 11 bestuurlijke eenheden
op het eerste gezicht wel een oplossing te bieden voor het kleiner wordende zaaksaanbod op bepaalde
rechtsgebieden12, maar hiervoor is al uiteengezet dat en waarom een dergelijke opschaling ook in dat
verband niet nodig is.13
Voor haar standpunt vindt de NVvR steun bij de praktijk die zich in het buitenland voordoet, bijvoorbeeld
in Duitsland waar rechtbanken gemiddeld kleiner zijn dan in Nederland en waar in steden vaak meer dan
één rechtbank is gevestigd. Eerder is al gememoreerd dat uit onderzoek blijkt dat Nederland
verhoudingsgewijs veruit het kleinste aantal locaties van rechtspraak kent van alle 47 bij de Raad van
Europa aangesloten landen.14 Dat rechtbanken niet groot hoeven te zijn spoort met de breed gedeelde
opvatting dat ook in Nederland de huidige kleine rechtbanken wat de kwaliteit van het werk betreft niet
onderdoen voor de grotere rechtbanken. Anders dan de minister in zijn brief van 19 december 200815
suggereert, vormt de herziening die onlangs in Denemarken heeft plaatsgevonden ook bepaald geen
argument voor opschaling in Nederland: in Denemarken zijn er per 1januari 2007 nog maar 24 regionale
rechtbanken in plaats van 82, maar die rechtbanken zijn nog steeds veel kleiner dan die in Nederland.16
De NVvR meent dat het ook overigens nog maar de vraag is of het vormen van minder bestuurlijke
eenheden wel de beoogde voordelen zal meebrengen. Het lijkt misschien logisch dat bestuurlijke
opschaling leidt tot een grotere bestuurskracht, maar voordat een dergelijke conclusie kan worden
getrokken moet ten minste duidelijk worden wat het begrip bestuurskracht inhoudt. Daarbij speelt de
~ Rechtspraak, productiviteit in perspectief, SCPIRvdR, Den Haag, april 2007, pag. 76.
Met name de instroom van vreemdelingenzaken en arbeidsongeschiktheidszaken is in het (recente) verleden
drastisch gedaald.
13 Zie bijlage 4.
14 Zie voetnoot 10.
15 Zie voetnoot 3.
12

16

pagina8van 11

12mei2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

vraag welke bestuurlijke ruimte een gerechtsbestuur heeft: het zwaartepunt zal toch liggen bij het
deugdelijk organiseren van het eigen gerecht en het voeren van een goed personeels- en
opleidingsbeleid. Duidelijk is al wel dat de door bestuurlijke opschaling gevormde grotere verbanden het
risico in zich bergen dat de afstand tussen het bestuur en de werkvloer te groot wordt, onder meer
vanwege de bestuurlijke tussenlagen die noodzakelijkerwijs zullen ontstaan. Dat is temeer het geval als
sprake is van dislocatie binnen een regio: de ervaring leert dat (inhoudelijke) samenwerking tussen
verschillende locaties van één rechtbank niet vanzelfsprekend is. Aldus wordt de bestuurskracht ten
opzichte van diezelfde werkvloer door het vormen van minder bestuurlijke eenheden misschien helemaal
niet groter.

5.

Maatwerk nodig

De NVvR constateert dat de minister zonder onderbouwing kiest voor bestuurlijke opschaling. De nadelen
die aan opschaling kleven zijn echter zo groot dat daar alleen voor gekozen mag worden als er een
deugdelijke probleemanalyse aan ten grondslag ligt. Wat de NVvR betreft is er alle aanleiding om
terughoudend om te gaan met bestuurlijke opschaling in die zin dat daar alleen voor moet worden
gekozen als er geen alternatieven voorhanden zijn. Maatwerk is geboden. Als alternatief voor het
samenvoegen kan daarbij worden gedacht aan geografische herschikking tussen de huidige
rechtbanken. Vooral voor rechtbanken die net te klein zijn, kan een dergelijke herkaveling’ van de huidige
arrondissementen tot een goed alternatief voor opschaling leiden.
Duidelijk mag zijn dat het schaalgrootteprobleem zich wat de NVvR betreft niet alleen voordoet bij (te)
kleine rechtbanken, maar vermoedelijk ook bij (te) grote rechtbanken. De NVvR pleit er daarom ook voor
om niet alleen te denken aan het samenvoegen van rechtbanken alleen daar waar dat echt
noodzakelijk is maar zeker ook aan splitsing van de grote rechtbanken.
—

—

Het verheugt de NVvR dat de harde provinciegrenzen worden losgelaten, in die zin dat niet langer alleen
hele provincies kunnen worden samengevoegd of een hele provincie bij een ander arrondissement.17 Die
grenzen vormen belemmeringen om overal werkelijk maatwerk te kunnen leveren. Er zijn immers regio’s
die hun streekcentrum hebben in een andere provincie. Een voorbeeld vormt Noord Limburg dat vooral is
gericht op Nijmegen. Te denken valt verder aan het westelijk deel van de Betuwe dat niet op Arnhem is
gericht, maar deels (Zaltbommel e.o.) op Den Bosch en deels (Culemborg e.o) op Utrecht. De
bereikbaarheid en zichtbaarheid van de rechtspraak zouden bij het kiezen voor streekcentra zijn gebaat.
Daarbij komt dat rechters hun werk dan beter kunnen doen: ook de minister onderkent dat rechters
midden in de maatschappij moeten staan om tot een kwalitatief hoogwaardige beoordeling van een zaak
te kunnen komen.
De NVvR concludeert dat maatwerk nodig is om nieuwe schaalgrootteproblemen te voorkomen. Dit leidt
tot het volgende uitgangspunt: bestuurlijke opschaling waar geen alternatieven voorhanden zijn en
bestuurlijke afschaling’ waar dat mogelijk is.
Samenvoeging vergt ook maatwerk
In de visie van de NVvR heeft het samenvoegen van rechtbanken uit een oogpunt van kwaliteit eigenlijk
alleen zin als deze, althans wat hun back office betreft, op één locatie worden samengebracht, zodat met
name ook de samenwerking op inhoudelijk gebied werkelijk vorm kan krijgen. De NVvR komt tot dat
standpunt gezien de ervaringen in de rechtbank Zwolle-Lelystad waar blijkt dat inhoudelijke
samenwerking zeker niet vanzelfsprekend is als een rechtbank op twee locaties is gehuisvest. Eerder is
aangegeven dat een dergelijke structuur niet op de korte of zelfs middellange termijn gerealiseerd kan
worden. Er zullen daarom overgangsmaatregelen nodig zijn, die wat de NVvR betreft eveneens moeten
17

Zie de brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer van 19 december 2008 (voetnoot 2).

pagina 9 van 11

12 mei 2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

worden getoetst aan de beoordelingscriteria die zijn opgesteld in verband met de gerechtelijke kaart,
zodat deze maatregelen bijdragen aan de gewenste oplossing van de schaaigrootteproblemen, althans
daarvoor in elk geval geen belemmering vormen. Dit leidt er dan in het geval van dislocatie bijvoorbeeld
toe dat extra middelen ter beschikking moeten worden gesteld om de samenwerking tussen de
verschillende locaties van een rechtbank te faciliteren. Er moet kortom ook maatwerk worden geleverd in
het traject in de richting van de gewenste gerechtelijke kaart.
Op dit moment doet zich die situatie bijvoorbeeld voor met betrekking tot de door de (besturen van de)
rechtbanken Assen en Groningen gewenste bestuurlijke samenvoeging, wellicht zelfs als aanloop naar
een volledige fusie van de twee rechtbanken. Gezien de plannen die worden ontvouwd, komt daar op
termijn vermoedelijk ook de rechtbank Leeuwarden bij. Het lijkt in de huidige omstandigheden niet goed
denkbaar om dergelijke plannen vorm te geven, zonder ook een gebouwelijke fusie te realiseren. De
reisafstanden en vooral de gebrekkige verbindingen tussen de drie arrondissementshoofdplaatsen (en
het achterland daarvan) leiden tot die gedachte, maar diezelfde omstandigheden maken het tegelijkertijd
wellicht te ingrijpend om een dergelijk plan op de korte of middellange termijn daadwerkelijk vorm te
geven. Dat betekent dat in alle gevallen stevig geïnvesteerd moet worden in de tussen die rechtbanken
gewenste samenwerking. Juist de reisafstanden en de gebrekkige verbindingen brengen mee dat voor
die grote Noordelijke rechtbank, hoe deze gebouwelijk ook is georganiseerd, extra middelen nodig zijn
om de logistieke problemen die een dergelijke organisatie zal ondervinden op te lossen. Alleen zo wordt
die beoogde samenwerking organisatorisch daadwerkelijk mogelijk op een manier die ook van de
medewerkers kan worden gevergd.

6. Rechtspositionele gevolgen
De hertekening van de gerechtelijke kaart zal rechtspositionele gevolgen met zich mee brengen.
Eerder in haar advies inzake de Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie heeft de NVvR zich
op het standpunt gesteld dat flexibiliteit die gepaard gaat met verruiming van hiërarchische
bevoegdheden van de gerechtsbesturen grote risico’s meebrengt voor de staatsrechtelijke positie van de
rechters in die zin dat de onafhankelijkheid van de rechter in het gedrang kan komen.18 In lijn hiermee
acht de NVvR het samenvoegen van rechtbanken alleen dan aanvaardbaar als dit voor het waarborgen
van de kwaliteit van de rechtspleging op grond van deugdelijke argumenten werkelijk nodig is. Ook
daarom is het zaak helder in beeld te brengen welke problemen moeten worden aangepakt, waarom de
nieuwe gerechtelijke kaart juist die problemen helpt oplossen en welke beoordelingscriteria daarbij zijn
gehanteerd.
De NVvR zal zich actief blijven mengen in het proces dat moet leiden tot de nieuwe gerechtelijke kaart en
constructief blijven meedenken, In dat proces zal de NVvR zich sterk maken voor de belangen van haar
leden. Die belangen zullen een belangrijke rol spelen bij de waardering van de NVvR van het uiteindelijke
wetsvoorstel.

7. Slot
De NVvR is van oordeel dat een hertekening van de gerechtelijke kaart noodzakelijk is. De NVvR ziet
voor zich dat een nieuwe gerechtelijke kaart wordt getekend met zoveel als mogelijk rechtbanken met
een personele bezetting van 250 tot 500 fte. De NVvR realiseert zich dat met de verwezenlijking van
deze nieuwe gerechtelijke kaart wel enige tijd gemoeid zal zijn. Dat neemt niet weg dat de NVvR het van
het grootste belang acht dat de wetgever nu toch het gewenste eindplaatje vaststelt, opdat daar naartoe
gewerkt kan en zal worden. Dat vergt een visie die is gebaseerd op een deugdelijke probleemanalyse en
Om deze reden heeft de NVvR in haar advies van 18juli 2008 de in dat wetsontwerp voorgestelde
standplaatsverruiming onaanvaardbaar genoemd. Zie www.nvvr.orn voor de volledige tekst van dit advies.
18

pagina 10 van 11

12mei2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

daaraan ontbreekt het in de plannen die tot nu toe door de minister van Justitie zijn ontvouwd. De NVvR
heeft wel een onderbouwde visie en vindt dat de door haar ontwikkelde randvoorwaarden en criteria bij
de herziening van de gerechtelijke kaart onderkend moeten worden. De nadruk ligt daarbij op de kwaliteit
van rechtspleging en de bereikbaarheid en zichtbaarheid van de rechtspraak. Het gespreid aanbieden
van het door haar met inachtneming hiervan ontwikkelde basispakket van zaken moet volgens de NVvR
leidend zijn in de discussie.
Anders dan eerder aangekondigd, is de minister van Justitie van plan meteen ook de gerechtelijke kaart
te hertekenen voor zover het de gerechtshoven betreft. De NVvR zal ook wat dit onderdeel betreft zeker
de vinger aan de pols houden en erop aandringen dat hiervoor wel een deugdelijke visie wordt ontwikkeld
voordat concrete plannen worden gemaakt.
Alleen met een onderbouwde visie kan een nieuwe gerechtelijke kaart worden ontwikkeld waarmee ook
op langere termijn wordt gewaarborgd dat de rechtspraak in Nederland een hoog kwalitatief niveau zal
kunnen behouden en op waardering van alle betrokkenen, niet in de laatste plaats de justitiabelen, zal
kunnen rekenen.

Den Haag, mei 2009

Bijlagen:
1. Beoordelingskader NVvR inzake gerechtelijke kaart, uitgangspunten en criteria.
2. Samenvatting basispakket en te concentreren zaken, inclusief schema.
3. Het advies van 7 november 2008 van de NVvR aan de Rvdr n.a.v. het rapport van de Commissie
Toedeling Zaakspakketten.
4. Bijlage bestuursrecht, beoordeling van de levensvatbaarheid van een brede sector bestuursrecht
in een rechtbank van 250 fte alsmede een beschrijving van de te concentreren zaken in het
bestuursrecht.

pagina 11 van 11

12mei2009

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

.
•

Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak

•

Bijlage 1: Beoordelingskader NVvR inzake gerechtelijke kaart
De plannen/voorstellen met betrekking tot de gerechtelijke kaart die er liggen en die nog worden
ontwikkeld zullen verder mede aan de hand van de volgende uitgangspunten en criteria worden
beoordeeld.

Uitgangspunten
1. Zaakstypen worden gespreid aangeboden, tenzij er dwingende redenen zijn om te concentreren.
Dat is alleen aan de orde voor zaken die specialistische (branche)kennis vereisen die
redelijkerwijs niet in iedere rechtbank voorhanden kan zijn en voor grote complexe zaken die
logistiek ontwrichtend werken.;
2. Er is sprake van een evenwichtige spreiding van rechtspraaklocaties over het land, zodat er
voldoende grote eenheden zijn die alle in staat zijn ten minste het te benoemen basispakket
adequaat te behandelen;
3. Het wordt wetteliik vastgelegd waar ten minste het basispakket wordt aangeboden, waarbij
gedacht moet worden aan de grotere streekcentra.

Overzicht van NVvR-criteria als basis voor beoordeling van plannen en
voorstellen
De A-, B- of C-kwalificatie is toegekend om het relatieve gewicht van ieder criterium aan te geven. De A
kwalificatie weegt daarbij het zwaarst.

Kwaliteit:
Rechtseenheid / rechtsontwikkeling
[rechtspleging] Toegankelijkheid / lokale inkleuring / belang justitiabele / zichtbaarheid
Evenwichtig takenpakket professionals
Collegiale intervisiemogelijkheden
Opleidingsmogelijkheden
Deskundigheid, w.o. specialisatienoodzaak
Korte lijn leiding werkvloer (schaalgroottekwestie)
Volume (minimale zaaksaantallen)
—

Logistiek:
[organisatie]

Functioneel:
[Individu]

Bijlage 1

Continuïteit / fluctuaties in zaaksaanbod opvangen
Reizen / stukkenbewegingen 1 veiligheid
Evenwichtige schaalgrootteverhoudingen
Professionele autonomie 1 onafhankelijkheid
Werkplezier 1 aantrekkelijkheid
Loopbaankansen (ook: bredere inzetbaarheid in belang rechtspraak)
Reistijden 1 verhuisplicht
Overige rechtspositionele belangen

Pagina 1 van 6

A
A
A
A
A
A
B

c

B

c

c
A
B
B

c

c

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OMIZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Steeds spelen ook drie belangencomplexen een rol, te weten die van maatschappij, organisatie en
individu (professional). De criteria worden hierna toegelicht.
De teksten worden gebruikt in het kader van:
• spreiding, tenzij;
• concentratie op herkenbare gronden.

Toelichtingen op de criteria
Overwegingen vanuit de (kwaliteit van de) rechtspleging
Rechtseenheid 1 rechtsontwikkeling:
• Het heeft de voorkeur om per rechtbank met één backoffice te werken, ook in het geval van
samenvoeging van rechtbanken. De ervaring (zoals in Zwolle-Lelystad) leert dat het moeilijk is om
eenheid in juridisch beleid te bereiken als een rechtbank over verschillende (in dit geval ongeveer
even grote) vestigingen is verdeeld.
• Als stelregel moet worden aangehouden dat éls er zaken moeten worden geconcentreerd, dit gebeurt
bij twee rechtbanken per ressort. Slechts als het volume zeer gering is, wordt gekozen voor
concentratie bij één rechtbank.
• Bij het bepalen van het standaardwerkpakket van een sector bestuursrecht en bij concentratie van
bestuurszaken is van belang dat de eenheid van het bestuursrecht wordt gewaarborgd. Alle
bestuursrechtelijke appelinstanties (Hoge Raad, Centrale Raad van Beroep, Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State en College van beroep voor het bedrijfsleven) hebben te
maken met de overkoepelende Algemene wet bestuursrecht, maar volgen (van oudsher) niet
allemaal dezelfde lijn. Wanneer de eerstelijns bestuursrechters met de verschillende lijnen worden
geconfronteerd kunnen zij door middel van hun uitspraken de appelinstanties van onderaf leiden naar
rechtseenheid. Dit pleit voor een breed werkpakket van iedere sector bestuursrecht.
Toegankelijkheid / lokale inkleuring / belang justitiabele 1 zichtbaarheid:
• Rechtspraak in eerste aanleg moet voor iedere burger toegankelijk/bereikbaar zijn. Dit pleit voor een
goede geografische spreiding van het aanbod van rechtspraak, waarbij ook rekening moet worden
gehouden met de lokale behoeften en demografie/bevolkingsdichtheid. Idealiter zou in iedere
(provincie)stad met een echte regiofunctie ook rechtspraak moeten worden aangeboden.
• De rechtspraak moet dichtbij de maatschappij worden aangeboden. Lokale aanwezigheid, niet alleen
in de vorm van een gerechtsgebouw, maar ook door aanwezigheid in de lokale media (en eventueel
participatie in lokale overlegstructuren) vergroot de zichtbaarheid van rechtspraak en voorkomt dat
rechtspraak een afstandelijk gebeuren blijft of wordt.
• Zaken met een lokaal karakter moeten in beginsel lokaal worden afgedaan; zaken met een
bovenlokaal karakter kunnen regionaal worden afgedaan. Sommige zaken zijn vanwege het lokale
karakter niet goed overdraagbaar, mede omdat dit op maatschappelijk onbegrip stuit. Te denken valt
aan veel voorkomende strafzaken, huurzaken en bestuursrechtelijke bouwzaken.
• Het belang van de justitiabele is het meest gediend met een laagdrempelige, deskundige en vlotte
afhandeling van zijn zaak; een wat langere reistijd naar de zitting is behoudens misschien voor
repeat players van minder belang.
• Bij de keuze om de justitiabelen of de rechtbank te laten reizen, moet het belang van de justitiabele
(tijd en geld) worden afgewogen tegen het belang van de rechtbank (beveiligingsrisico’s door het
meenemen van dossiers, inefficiëntie door reistijden, groter risico dat stukken te laat komen of
incompleet zijn, reiskosten, etc.).
—

—

Bijlage 1

Pagina 2 van 6

BELANGEN8EHART~GING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Evenwichtig takenpakket professionals:
• Om als rechter goed te kunnen functioneren zijn een breed werkterrein en een afwisselend
takenpakket van belang, met waar nodig de mogelijkheid tot specialisatie. In dat verband is het goed
om aandacht te hebben voor de omstandigheid dat ook in kleine sectoren bulkstromen bestaan
(zoals bij straf: PR-alcohol en andere relatief eenvoudige zaken, kanton-straf).. Om het werk
interessant te houden dienen daar voldoende inhoudelijk uitdagende zaken tegenover te staan.
o
Binnen iedere rechtbank moet de mogelijkheid blijven bestaan om (eventueel door middel van
rouleren binnen de rechtbank) op alle rechtsgebieden die onderdeel uitmaken van het basispakket
werkzaam te zijn. Beschikt een rechtbank toch over onvoldoende zaaksvolume op een bepaald
rechtsgebied, dan kan het een optie zijn dat rechtsgebied niet op te geven maar juist te versterken
door zaken over te nemen van andere rechtbanken die op dat rechtsgebied ruim(er) zijn voorzien. Op
deze manier wordt ook voorkomen dat er mogelijk eersterangs en tweederangs rechtbanken (en
rechters) ontstaan.
Collegiale intervisiemogelijkheden:
• Een voldoende bezettingsgraad van rechters per locatie geeft meer kansen voor vakinhoudelijke en
professionele uitwisseling, meelezen e.d.;
o
Rechters in een sector hebben de functie van vraagbaak voor hun collega’s uit andere sectoren. Dit
leidt tot kruisbestuiving tussen de sectoren.
Opleidingsmogelijkheden:
• Alle rechtbanken moeten in staat zijn raio’s en rio’s volledig op te leiden. Alle rechtbanken moeten
daarom beschikken over voldoende zaaksaanbod op het gebied van straf, civiel (inclusief familie),
bestuur en kanton. Een volwaardige opleidingstaak biedt de mogelijkheid om te zorgen voor de
instroom van nieuw bloed.
• Opleiding moet meer dan nu het geval is, plaatsvinden in meervoudige kamers. Dat betekent dat er
een voldoende aanbod moet zijn van in complexiteit en juridische zwaarte wisselende zaken.
Daarnaast is van belang dat voldoende opleiders beschikbaar zijn, die ook tijd moeten hebben om de
opleideling te begeleiden.
Deskundigheid, w.o. specialisatienoodzaak:
• Onder meer specialisatie bij ketenpartners, zoals advocatuur en OM, vergt in sommige gevallen,
mede afhankelijk van het rechtsgebied een gespecialiseerde RM als dat nodig is om een om een
goed rechterlijk oordeel in die zaken te kunnen vellen.
• Rechtbanken moeten in beginsel in de behoefte aan specialisten voorzien door middel van vaste
rechters en niet door het aantrekken van rechter-plaatsvervangers.
• Weinig voorkomende zaken die specialistische kennis vereisen zijn in beginsel geschikt om
geconcentreerd te worden behandeld door één of een beperkt aantal rechtbanken. Zeer weinig
voorkomende zaken die minder specialistische kennis vereisen kunnen wellicht door iedere
rechtbank worden afgedaan, maar dan moet de behandelend rechter zo nodig extra tijd worden
gegund zich in de betreffende materie te verdiepen.
• Een goede, landelijke verdeling van (zeer) specialistische zaken over de rechtbanken leidt niet alleen
tot een verminderd risico op verstarring bij concentratie binnen een rechtbank, maar waarborgt ook
dat alle rechtbanken voor alle rechters interessante werkplekken blijven
• Concentratie is niet wenselijk bij zaken die weinig voorkomen, bij de beoordeling waarvan geen
specialistische kennis nodig is die buiten de normale beoordelingskaders ligt, zaken dus waarvan
iedere rechter geacht mag worden ze deskundig te kunnen beoordelen. Bij veel voorkomende zaken
met een specialistisch element (b.v. zaken die grotendeels op technisch en/of wetenschappelijk
bewijs moeten worden beoordeeld, zoals DNA, chemie, statistiek en menskundige of
maatschappelijke kwesties zoals eerwraak) is concentratie niet aan de orde. Bij die categorie van

Bijlage 1

Pagina 3 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

zaken komt het erop aan dat de rechter laat zien dat hij meer kan dan alleen de wet toepassen en dat
de Rechtspraak als Organisatie laat zien dat kennis omtrent dergelijke onderwerpen in aanvullende
opleidingen wordt aangeboden. Deze zaken behoren dan ook tot het basispakket.
Wat betreft de noodzaak van specialiseren speelt enerzijds dus het gezag van de RM mee (de
materie kennen) en anderzijds dat de rechter niet alle deskundigheid zelf hoeft te hebben maar die
zodanig externe deskundigen kan inschakelen (vgl. rond opsporingstechnieken of
schadeberekeningen en in medische zaken).
Korte lijn leiding werkvloer (i.v.m. schaaigrootte):
• Er is behoefte aan inhoudelijk gezaghebbende sectorvoorzitters, onder meer om de taak met
betrekking tot het bevorderen van rechtseenheid goed vorm te geven en om bijvoorbeeld uiteraard
in samenspraak met de rechters in de sector een inhoudelijke rol te kunnen spelen in de landelijke
overleggen van sectorvoorzitters. Sectorvoorzitter moeten daarvoor ruimte hebben om ook
inhoudelijk werk te doen. Als hun span of control’ te groot wordt, lijkt dat niet goed meer mogelijk.
—

—

—

Volume (minimale zaaksaantallen):
• Om zaken met voldoende vakkennis en op voldoende efficiënte wijze te kunnen afdoen is het nodig
dat iedere rechtbank per rechtsgebied/clusters van rechtsgebieden over een voldoende zaaksvolume
beschikt.
• Het hanteren van minimale zaaksaantallen is geen doel op zich. Zaken moeten daarom alleen als
aparte categorie worden bestempeld als dit uit een oogpunt van kwaliteit nodig is.

Overwegingen vanuit de Organisatie (logistiek)
Continuïteit 1 fluctuaties in zaaksaanbod opvangen:
• Een breed werkpakket en een daarbij behorende minimale personele omvang stellen rechtbanken in
staat fluctuaties in het zaaksaanbod op te vangen (b.v. wegvallen van de bolletjesslikker-zaken,
hausse aan Dexia-zaken, inzakken van het aantal arbeidsongeschiktheidszaken). Enerzijds moet
iedere sector voldoende (basis)omvang hebben om ook bij een stijgende instroom zaken binnen een
redelijke termijn af te doen; anderzijds moet een breed werkpakket de sector voldoende beschermen
tegen een dalende instroom in bepaalde rechtsgebieden.
• Het kan zijn dat megazaken om logistieke redenen en vanwege benodigde bijzondere specialistische
kennis of kennis van de branche concentratie vergen.
Reizen 1 stukkenbewegingen 1 veiligheid:
• Het overdragen van zaken van de ene rechtbank aan de andere rechtbank (zonder wettelijke
wijziging van de relatieve of absolute competenties) leidt ertoe dat ofwel de rechtbank voor de zitting
afreist naar de rechtbank waarvan de zaken zijn overgenomen, ofwel dat de partijen voor de zitting
afreizen naar de rechtbank die de zaken heeft overgenomen.
• Afhankelijk van de zaaksoort moet de rechtbank of moeten partijen gaan reizen.
• Bij de keuze om de justitiabelen of de rechtbank te laten reizen, moet het belang van de justitiabele
(tijd en geld) worden afgewogen tegen het belang van de rechtbank (beveiligingsrisico’s door het
meenemen van dossiers en hulpmiddelen, inefficiëntie door reistijden, groter risico dat stukken te laat
komen of incompleet zijn, reiskosten, beveiligingsrichtlijnen etc.).
Evenwichtige schaalgrootteverhoudingen:
• Internationaal bezien heeft Nederland grote gerechten. Idealiter zou in iedere (provincie)stad met een
echte regiofunctie ook rechtspraak moeten worden aangeboden. In dit verband zou een optie zijn om
de drie grote rechtbanken vanwege hun omvang op te splitsen in telkens twee rechtbanken.

Bijlage 1

Pagina 4 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OMIZM

o

•

•

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Bij het concentreren van rechtsgebieden moet ervoor worden gewaakt dat rechtbanken niet te klein
(niet meer levensvatbaar als volwaardige rechtbank) of te groot (moeilijk efficiënt te besturen)
worden. Misschien moet er zelfs wel naar worden gestreefd om zoveel mogelijk rechtbanken van een
ideale omvang (als die is te becijferen) te laten ontstaan1.
Er dient in het kader van de suggestie (van de CTZ) dat 11 regio’s meer specialisatiemogelijkheden
beiden, aandacht te worden besteed aan de andere (politieke en maatschappelijke, maar ook
bedrijfseconomische en sociale) aspecten die bij een dergelijke keuze aan de orde moeten komen.
Om de volle impact van herverdeling van zaken, al dan niet in de vorm van concentratie, te kunnen
beoordelen zal dus eerst verder onderzoek moeten worden gedaan.
Bij de beoordeling van het zaakpakket is ook van belang te beoordelen of iedere individuele
rechtbank/sector in staat is om een MK samenstelling te leveren, tezamen met RC-capaciteit en
opvangmogelijkheden voor eventualiteiten als bv. ziekte en wraking. In dat rijtje hoort ook thuis of de
sector in de gelegenheid is om voldoende diepgaande kennis te leveren. Het gebeurt nogal eens dat
een MK bestaat uit een al dan niet ervaren voorzitter die wordt bijgestaan door één RIO/Raio en één
honorair plaatsvervanger. In zaken die passen binnen het normale zakenpakket, maar wel
diepgaandere kennis vereisen kan dit een probleem zijn.

Overwegingen vanuit de rechterlijk ambtenaar (functioneel)
Werkpiezier 1 aantrekkelijkheid:
• Aangenomen mag worden dat het werkplezier van de meeste rechters gebaat is bij een tamelijk
breed werkterrein of althans de mogelijkheid om (middels rouleren) binnen een rechtbank op diverse
rechtsgebieden werkzaam te zijn. Een te smal werkpakket is nadelig voor het rechterlijk functioneren.
Beschikt een rechtbank toch over onvoldoende zaaksvolume op een bepaald rechtsgebied, dan kan
het een optie zijn dat rechtsgebied niet op te geven maar juist te versterken door zaken over te
nemen van andere rechtbanken die op dat rechtsgebied ruim(er) zijn voorzien. Op deze manier wordt
ook voorkomen dat er mogelijk eersterangs en tweederangs rechtbanken (en rechters) ontstaan.
• Een goede, landelijke verdeling van (zeer) specialistische zaken over de rechtbanken leidt niet alleen
tot een verminderd risico op verstarring bij concentratie binnen een rechtbank, maar waarborgt ook
dat alle rechtbanken voor alle rechters interessante werkgevers blijven
• Om als rechter goed te kunnen functioneren is een breed werkterrein en een afwisselend
takenpakket van belang, met waar nodig de mogelijkheid tot specialisatie. In dat verband is het goed
om aandacht te hebben voor de omstandigheid dat ook in kleine sectoren bulkstromen bestaan
(zoals bij straf: PR-alcohol en andere relatief eenvoudige zaken, kanton-straf). Om het werk
interessant te houden dienen daar voldoende inhoudelijk uitdagende zaken tegenover te staan.
Professionele autonomie 1 onafhankelijkheid:
• Hiërarchische bevoegdheden, bijvoorbeeld in verband met verschuivingen/verplaatsingen van
rechters moeten zoveel mogelijk worden beperkt. Zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat
beslissingen met betrekking tot hun positie samenhangen met het optreden of de beslissingen van
individuele rechters. De Rechtspraak moet zo worden georganiseerd dat dergelijke beslissingen tot
een minimum beperkt worden.
• Er is behoefte aan inhoudelijk gezaghebbende sectorvoorzitters, onder meer om de taak met
betrekking tot het bevorderen van rechtseenheid goed vorm te geven en om bijvoorbeeld uiteraard
in samenspraak met de rechters in de sector een inhoudelijke rol te kunnen spelen in de landelijke
—

—

In het rapport van SCPIRvdR wordt geconcludeerd dat de optimale omvang van een rechtbank 340 fte is;
rechtbanken met een omvang van minder dan 200 fte of meer dan 500 fte hebben een duidelijk lagere productiviteit
als gevolg van schaalnadelen. Bevindingen voor de sectoren: optimale omvang sector bestuur 90-100 fte, kleinere
civiele sector is productiever, optimale omvang sector kanton 160 fte, grotere sectoren straf produceren als gevolg
van de schaal 15-27% minder per euro. Optimale omvang van hof is 80-1 30 fte. SCP/RvdR, p. 16-17 en 108-1 09.

Bijlage 1

Pagina 5 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OMIZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

overleggen van sectorvoorzitters. Als hun ‘span of control’ te groot wordt, lijkt dat niet goed meer
mogelijk. Mede daardoor kan worden gewaarborgd dat de rechters de juridische inhoud bepalen.
Loopbaanmogelijkheden:
• Met het oog op het kunnen voeren van goed personeelsbeleid, bijvoorbeeld door middel van het
bieden van mogelijkheden om te rouleren en/of promotiemogelijkheden, dient te worden voorkomen
dat aantrekkelijke en minder aantrekkelijke rechtbanken ontstaan.
Reistijden 1 verhuisplicht:
• Concentratie van zaken mag niet leiden tot een verhuisplicht voor rechters.
Het is alleen acceptabel dat de hertekening van de gerechtelijke kaart leidt tot grotere reistijden als
de nieuwe kaart daadwerkelijk bijdraagt aan een vergroting van de kwaliteit van de rechtspraak.
• Als de nieuwe kaart leidt tot langere reistijden, moet daarvoor compensatie worden geboden.
Overige rechtspositionele belangen:
• De nieuwe kaart mag niet leiden tot een afname van de rechtszekerheid voor de betrokkenen. Wat dit
concreet betekent, hangt af van de te ontwikkelen plannen. In het algemeen geldt het volgende:
naarmate deze meer bijdragen aan het verwezenlijken van de doelen van de operatie, zal van
rechters meer kunnen worden gevergd.

Bijlage 1

Pagina 6 van 6

BhLANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak

Bijlage 2: Samenvatting basispakket en te concentreren zaken
Hieronder een overzicht van zaken die tot het basispakket behoren dat in alle rechtbanken moet worden
aangeboden en zaken die voor concentratie in aanmerking komen. De apart benoemde zaken zijn onder
meer door de Commissie Toedeling Zaakspakketten en de NVvR-werkgroep besproken zaakstypen. De
gemaakte keuzes zijn gebaseerd op de criteria die de werkgroep heeft opgesteld. Het volume-aspect is
nog niet verdisconteerd omdat het nader onderzoek vergt. Zaken die nu wettelijk zijn geconcentreerd zijn
niet aan de opgestelde criteria getoetst.

Het basispakket:
Bestuursrecht

Strafrecht

Burgerlijk recht

Alle reguliere zaken, waaronder:
Awir-zaken
SV-zaken (inclusief
bijstandszaken en WMO= Wet
maatschappelijke ondersteuning)
Bestuurlijke boetezaken
Ex-Arob/variazaken (mcl. Wabo
nieuw zonder milieu)
-Lokale belastingzaken

Alle reguliere zaken, waaronder:
Art. 89/591 a-zaken
Verkeerszaken
Economische en fraudezaken
(voor zover geen specialistische
kennis vereisend)
Reguliere ontnemingszaken
Milieuzaken met sterk locale
component
Jeugdzaken
Megazaken (voor zover geen
specialistische (branche)kennis
vereisend en niet logistiek
ontwrichtend)
-

Alle reguliere zaken, waaronder:
Bank/effectenzaken (behou
dens zeer ingewikkelde)
Verzekeringszaken (idem)
Faillissementszaken (idem)
Letselschadezaken
Ruilverkavelingszaken
Bouwzaken
WVG-zaken
Familiezaken
Jeugdzaken

Bestuursrecht

Strafrecht

Burgerlijk recht

Vreemdelingenzaken
Belastingzaken overig
Wabo-milieuzaken
Ambtenarenzaken
Studiefinancieringszaken
zaken die wettelijk zijn
geconcentreerd

Overige economische en
fraudezaken
Grotere ontnemingszaken
Grotere milieuzaken
IR-zaken
WIM-zaken
Medische zaken
Overige megazaken
zaken die wettelijk zijn
geconcentreerd

1E-zaken
Mededingingszaken
Complexe bank/effectenzaken
aanbestedingszaken
Vervoerszaken
Aanvaringszaken
Grote en complexe
faillissementszaken
Onteigeningszaken
Kinderontvoeringszaken
zaken die wettelijk zijn
geconcentreerd

-

-

-

-

-

-

-

-

Te concentreren zaken:

-

-

-

-

-

-

-

-

Lange Voorhout 7, 2514 EA Den Haag Telefoon: 070-3611420 Fax: 070-3611424
Postbus 30315, 2500 GH Den Haag E-mail: nvvr~bart.nl• Website: www.nvvr.org
•

•

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

.
.
Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak

.
Bijlage 3: Advies inzake het rapport van de Commissie
Toedeling Zaakspakketten
Inleiding
Op verzoek van de Raad voor de rechtspraak heeft de Commissie Toedeling Zaakspakketten onder
leiding van mr. D.J. van Dijk (verder: de commissie Van Dijk) geadviseerd over concentratie van
rechtspraak en als onderdeel daarvan de herverdeling van zaakspakketten over de rechtbanken1. Het
onderwerp wordt door de commissie van Dijk op verschillende manieren benaderd. Voor een deel is
volgens de commissie concentratie nodig uit een oogpunt van kwaliteit in zaken die een zeer
specialistische kennis vereisen. Hetzelfde geldt in zaken die een specialistische kennis vereisen en
die in sommige rechtbanken te weinig voorkomen om die kennis op peil te houden. Voor een ander
deel is volgens de commissie met name in het bestuursrecht herverdeling van zaken nodig. De
instroom is zo gedaald dat uit een oogpunt van kwaliteit en vanwege schaalgrootteproblemen niet in
alle 19 rechtbanken een (volwaardige) bestuurssector overeind gehouden kan worden, aldus de
commissie Van Dijk.
In het kader van haar opdracht beweegt de commissie Van Dijk daarmee rond de kern van de kritiek
die de NVvR naar voren heeft gebracht in haar advies aan de minister over het voorontwerp voor de
zogenaamde Deetmanwetgeving en de daaruit voortvloeiende discussie over de hertekening van de
gerechtelijke kaart. De kritiek van de NVvR houdt in dat het wetsontwerp lapmiddelen biedt die allerlei
(ook staatsrechtelijke) nadelen hebben als oplossing voor een (schaalgrootte)probleem. De NVvR
heeft zich op het standpunt gesteld dat zeulen met mensen en dossiers zoveel mogelijk moet worden
voorkomen en dat daartoe eerst de schaalgrootteproblemen werkelijk moeten worden aangepakt
door hertekening van de gerechtelijke kaart. De NVvR meent dat in de discussie rond de hertekening
van de gerechtelijke kaart een basispakket van zaken moet worden geformuleerd dat in alle
rechtbanken op de nieuwe kaart moet worden aangeboden. Uitgangspunt bij dat brede basispakket
moet zijn: spreiden, tenzij uit een oogpunt van kwaliteit regionale of landelijke concentratie nodig is.
Vanuit deze stellingname geeft de NVvR hierna haar visie op het rapport van de commissie Van Dijk.
Zij tekent daarbij aan dat de betekenis van deze exercitie voor de hoven later ook in het beeld dient te
worden betrokken.

“Rapport Commissie Toedeling Zaakspakketten. Specialisatie, concentratie en kwaliteit van rechtspraak.”
Commissie 0.1v. mr. D.J. van Dijk. Advies aan de Raad voor de rechtspraak, juni 2008.
1

Bijlage 3

Pagina 1 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Algemeen
De commissie Van Dijk heeft in haar eigen woorden een beleidskader opgesteld ‘voor de concentratie
van zaken, indien daatvoor, hetzij uit het oogpunt van daling van de instroom, hetzij uit een oogpunt
van specialisatie, steeds met het oog gericht op de kwaliteit van de rechtspraak en de continuiteit van
het proces, aanleiding is.’ De commissie heeft daarvoor het door de Raad voor de rechtspraak in 2004
opgestelde ‘Toetsingskader rechterlijke concentratie’tot uitgangspunt genomen.2 De commissie heeft
de belangrijkste bevindingen over de wenselijkheid/noodzaak van concentratie tegen deze
achtergrond per sector uitgewerkt. De commissie heeft daarbij aangetekend dat haar voorstellen
invloed kunnen hebben op de omvang van rechtbanken, maar geeft tegelijkertijd aan niet te kunnen
overzien wat voor bedrijfseconomische effecten dit heeft op de rechtbanken.
De NVvR hanteert onmiskenbaar een andere invalshoek dan de commissie Van Dijk. De NVvR stelt
daarbij voorop dat kwaliteit meer is dan alleen juridische kwaliteit.
Volgens de NVvR moet een zaakssoort alleen als specialisme worden bestempeld als daarvoor een
zo specialistische kennis vereist is dat van een rechter, die geen bijzondere ervaring heeft met deze
zaken, niet verwacht kan worden dat hij zich ook die kennis eigen maakt. De breed gedeelde
opvatting dat ook in de huidige kleinere (en in sommige gevallen te klein geachte) rechtbanken
kwalitatief goede rechtspraak wordt geleverd, is voor de NVvR een indicatie dat dit voor het grootste
deel van de zaken niet opgaat. Het enkele feit dat een bepaalde soort zaak slechts weinig voorkomt is
op zich genomen onvoldoende om tot concentratie te besluiten. De ervaring leert dat rechters die
bekend zijn met het rechtsgebied waartoe zon zaak behoort, zich in het algemeen de betreffende
materie zonder veel moeite eigen weten te maken. Concentratie is wat de NVvR betreft daarom alleen
aan de orde bij zaken waarvoor specialistische (branche)kennis nodig is die redelijkerwijs niet in
iedere rechtbank voorhanden kan zijn en bij grote complexe zaken die logistiek ontwrichtend werken.
Daarnaast zijn er andere relevante overwegingen die bij de keuze voor concentratie een rol spelen,
bijvoorbeeld de vraag of een bepaalde zaakssoort gelet op de aard ervan bij voorkeur dichtbij de
justitiabelen moeten worden aangeboden. Verder is het onder meer ten behoeve van de instroom van
nieuwe rechters wenselijk dat iedere rechtbank raio’s en rio’s volledig kan opleiden. Daarvoor zijn op
dit moment in het strafrecht, maar in de toekomst ook meer en meer in andere sectoren, meervoudige
kamers nodig3. In elk geval moet er een voldoende aanbod zijn van in complexiteit en juridische
zwaarte wisselende zaken. Dat is ook van belang in termen van werkplezier, een aspect dat telt bij de
vraag of een rechtbank een aantrekkelijke werkgever is voor de juridische professional.
Voor de keuzes in verband met de samenstelling van het eerdergenoemde basispakket heeft de
NVvR zo criteria benoemd (bijlagel )4~ Om de discussie niet te compliceren heeft de NVvR zaken die
door wetsduiding zijn geconcentreerd niet opnieuw beoordeeld: die zaken beschouwt de NVvR voor
dit moment als te concentreren zaken5. Met deze nuancering bestaat het basispakket uit alle zaken
die worden aangeboden, met uitzondering van de zaken waarvoor uit oogpunt van kwaliteit
concentratie aangewezen is. Dit kan zoals al aangegeven het geval zijn wanneer specialistische
(branche)kennis is vereist, mede in verband met het geringe volume van die zaken; daarnaast
wanneer de behandeling van (mega)zaken in individuele gerechten ontwrichtend werkt. In het licht
—

—

Raad voor de rechtspraak, Toetsingskader rechterlijke concentratie, Den Haag, 30juni 2004.
~ In het kader van de bevordering van kwaliteit binnen de Rechtspraak wordt gestimuleerd dat de rechtbanken
meer zaken meervoudig afhandelen.
De discussie binnen de NVvR is nog volop gaande, de bijlage moet daarom als een voorlopige stellingname van
de NVvR worden beschouwd.
~ De NWR schaart ook de (bestuursrechtelijke) studiefinancieringszaken onder deze categorie. Deze zaken zijn
weliswaar niet wettelijk geconcentreerd, maar worden in de praktijk al jarenlang geconcentreerd behandeld door
vijf rechtbanken (één rechtbank per ressort).
2

Bijlage 3

Pagina 2 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

van dit advies is een en ander uitgewerkt voor zaken die telkens, ook door de commissie Van Dijk,
worden genoemd als te concentreren zaken. Een schematische uitwerking is als bijlage 2 bij dit advies
gevoegd.
In lijn met de commissie Van Dijk worden hierna de zaakspakketten per sector besproken.

Bestuurssectoren
Bij het bepalen van het werkpakket van een sector bestuursrecht is van belang dat de eenheid van het
bestuursrecht wordt gewaarborgd. Alle bestuursrechtelijke appelinstanties (Hoge Raad, Centrale
Raad van Beroep, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en College van beroep voor
het bedrijfsleven) hebben te maken met de overkoepelende Algemene wet bestuursrecht, maar
volgen niet allemaal dezelfde lijn. Het is van groot belang dat de eerstelijns bestuursrechters met de
verschillende lijnen worden geconfronteerd, zodat zij door middel van hun uitspraken de
appelinstanties kunnen aansporen tot rechtseenheid. Dit pleit voor een breed werkpakket van iedere
sector bestuursrecht.
In het bestuursrecht kunnen de volgende hoofdterreinen6 worden onderscheiden (met tussen haakjes
de deelrechtsgebieden):
1. sociaal zekerheidsrecht (SZ in enge zin, bijstandszaken/studiefinanciering)
2. varia/ex-Arob met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als hoger
beroepsinstantie (ruimtelijke ordening, overige varia-zaken)7
3. vreemdelingenrecht (AC/Asiel/Regulier, bewaring)
4. ambtenarenrecht
5. belastingrecht (rijksbelasting, lokale belastingen, Awir6 (zorg-, huur-, kinderopvangtoeslag))
Ruimtelijke ordeningszaken, bijstandszaken en zaken over besluiten genomen op grond van lokale
verordeningen (ex-Arob varia) en bestuurlijke boetezaken hebben een sterk lokaal karakter en moeten
daarom bij voorkeur ook lokaal worden afgedaan. Deze categorieën zaken zijn net als de overige ex
Arob varia-zaken zo divers dat vertrouwdheid met het algemeen bestuursrecht in combinatie met
bestudering van wet- en regelgeving, literatuur en jurisprudentie toereikend moet zijn om de zaken
goed af te kunnen doen.
Louter vanwege de geringe volumes is concentratie van ambtenarenzaken een optie.. Vanwege de
benodigde specialistische kennis / expertise komen ook vreemdelingenzaken en de (toekomstige)
Wabo-milieuzaken in aanmerking voor concentratie in bij voorkeur twee rechtbanken per hofressort. In
de huidige context is dan in beginsel concentratie bij de kleinere rechtbanken in het ressort
aangewezen ter versteviging van hun positie, als dit tenminste voor de betreffende zaken ook
overigens, bijvoorbeeld wat reisafstand voor de justitiabelen betreft te verkiezen is.
De conclusie is dat bestuursrechtelijke zaken in het algemeen tot het basispakket moeten worden
gerekend en dat gezien de volumes en de noodzaak van specialistische kennis concentratie slechts in
beperkte mate is geïndiceerd.
6 In navolging van het LOVB gebruikt de NVvR de begrippen hoofdterreinen en deelrechtsgebieden. Het schept
verwarring als de hoofdterreinen zoals de commissie Van Dijk doet deelrechtsgebieden worden genoemd.
~ In deze categorie is nog geen rekening gehouden met de momenteel op 1 januari 2010 beoogde
inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die voor de categorie milieuzaken zeer zeker
specialistische kennis vereist.
8 Deze zaakstroom wordt niet genoemd door de commissie Van Dijk, waarschijnlijk omdat het gaat om nieuwe
zaken die nog nauwelijks zijn ingestroomd. Saillant detail: hoger beroep dient bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.

Bijlage 3

Pagina 3 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Wellicht zijn sommige bestuurssectoren te klein, maar dat is onvoldoende om voor de korte termijn te
kiezen voor de voorkeursvariant van de commissie Van Dijk, te weten 11 sectoren bestuursrecht bij
handhaving van 19/20 rechtbanken. Mede gelet op de hiervoor vermelde uitgangspunten is ook
ongewenst om louter om die reden op grote schaal zaakspakketten te herverdelen. De argumenten
die de commissie Van Dijk geeft overtuigen niet. Het is wenselijk dat iedere rechtbank over een sector
bestuursrecht beschikt. Zo ontstaan er geen A- en B-rechtbanken, kan iedere rechtbank raio’s en rio’s
volledig opleiden, kan er collegiaal overleg plaatsvinden tussen rechters uit verschillende sectoren
over zaken die raakvlakken hebben met het bestuursrecht en zijn er voldoende mogelijkheden om te
wisselen van sector.
Wat de NVvR betreft moeten schaalgrootteprobleem structureel worden opgelost door hertekening
van de gerechtelijke kaart. Als op korte termijn noodverbanden moeten worden gelegd, moeten de te
nemen maatregelen eveneens worden getoetst aan de criteria die zijn opgesteld in verband met de
gerechtelijke kaart, zodat deze maatregelen bijdragen aan de gewenste oplossing van de
schaalgrootteproblemen, althans daarvoor in elk geval geen belemmering vormen.

Strafsectoren
Ook voor de strafsectoren geldt het uitgangspunt dat concentratie alleen aan de orde is voor zaken
die werkelijk specialistische (branche)kennis vereisen, die niet in iedere rechtbank aanwezig moet zijn
of voor zaken die logistiek ontwrichtend werken. Dit geldt zeker niet voor de commune strafzaken,
waaronder verkeerszaken.
De NVvR onderschrijft de inschatting van de commissie Van Dijk dat fraude- en milieuzaken van de
functionele parketten door hun geringe aantal en specifieke karakter voor concentratie in aanmerking
komen. Ook andersoortige fraudezaken (uitkeringen, authentieke akten, lD-documenten) komen
weliswaar zeer weinig voor, maar bij de behandeling ervan moeten de normale strafrechtelijke
beoordelingskaders worden gebruikt, waarover iedere strafrechter moet beschikken om zaken
deskundig te beoordelen. Ook overigens zijn er weinig voorkomende zaken die een minder specifiek
karakter hebben zoals mensenhandel en brandstichting. Deze categorieën vallen eveneens binnen de
bandbreedte van het commune strafrecht zodat de zaken zonder specialistische kennis adequaat
kunnen worden afgedaan.
Er zijn in het strafrecht verder specialisaties die veel voorkomen, bijvoorbeeld in zaken die grotendeels
op technisch en/of wetenschappelijk bewijs moeten worden beoordeeld (DNA, chemie, statistiek). Ook
kan gedacht worden aan menskundige of maatschappelijke kwesties (zie in recent verleden eerwraak
in verband met benodigde kennis omtrent subculturen). Dit is de categorie van zaken waarin de
rechter moet laten zien dat hij meer kan dan alleen de wet toepassen. Iedere rechter moet over de
voor dit soort zaken vereiste kennis beschikken. Deze zaken behoren zonder meer tot het
basispakket.
Jeugdzaken behoren tot het basispakket in verband met het belang van de jeugdige en de lokale
inkleuring. Hetzelfde geldt voor de categorie megazaken, behalve als specialistische (branche)kennis
is vereist of als het gaat om zaken die logistiek ontwrichtend werken in kleinere gerechten.
Ontnemingszaken kunnen gespreid worden afgehandeld, tenzij het gaat om grotere zaken.
IR-zaken (o.a.WOTS, uitlevering) en internationale misdrijven vormen een specialisme waarvoor een
vorm van concentratie gewenst is of blijft, bijvoorbeeld voor IR-zaken één rechtbank per IRC-regio.

Bijlage 3

Pagina 4 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

De commissie Van Dijk concludeert dat voor de strafsectoren de noodzaak tot concentratie niet ligt in
te klein geworden zaaksstromen, maar in toenemende specialisatie bij de andere procesdeelnemers.
De NVvR deelt deze conclusie, maar bepleit verder een veel terughoudender benadering dan de
commissie Van Dijk kennelijk voorstaat. Voor zover zaken geen werkelijk specialistische
(branche)kennis vereisen of logistiek ontwrichtend werken, is concentratie wat de NVvR betreft niet
aan de orde.

Civiele sectoren (inclusief kantonsectoren)
Met de commissie Van Dijk ziet de NVvR weinig problemen voor de civiele sectoren. De niet
onderbouwde mening van de commissie dat in die sectoren de meeste winst te behalen valt door
specialisatie door concentratie verder uit de bouwen deelt de NVvR niet. Ook voor de civiele zaken is
spreiding het uitgangspunt en is specialisatie door concentratie alleen aan de orde voor zaken die
specialistische kennis vereisen Daarom komen wat de NVvR betreft naast de zaken die al door
wetsduiding zijn geconcentreerd, alleen 1E-zaken, mededingingszaken, vervoerszaken,
onteigeningszaken, aanbestedingszaken en aanvaringszaken in verband met de vereiste
specialistische kennis, in sommige gevallen gecombineerd met een te klein volume, voor concentratie
in aanmerking. Bank- en effectenzaken, verzekeringszaken, letselschadezaken, faillissementszaken,
WVG-zaken en familie- en jeugdzaken moeten wat de NVvR betreft gespreid worden aangeboden,
met uitzondering van zaken die specialistische (branche)kennis vereisen en/of logistiek ontwrichtend
werken, zoals grote en complexe faillissementen, kinderontvoeringszaken en eventueel adoptiezaken.
Een te klein volume is bij civiele zaken in het algemeen geen argument voor concentratie. Voor de
behandeling van de meeste soorten zaken is geen bijzondere specialistische kennis vereist; het gaat
daarbij om kennis die in iedere rechtbank aanwezig moet zijn.
De NVvR ziet ten slotte niets in het door de commissie Van Dijk voorgestelde verleidingsmodel: het
aanbod van rechtspraak moet eenduidig zijn en partijen moeten tevoren (kunnen) weten waar ze aan
toe zijn.
De NVvR concludeert dat ook in civiele zaken terughoudend met concentratie moet worden
omgegaan.

Conclusies
De commissie Van Dijk komt tot de conclusie dat bestuurlijke opschaling in ieder geval voor het
bestuursrecht dé oplossing is voor de bestaande schaalgrootteproblemen. De NVvR deelt deze
conclusie niet en meent bovendien dat de door de commissie Van Dijk gegeven onderbouwing tekort
schiet.
Concentratie is een figuur die bij uitzondering moet worden ingezet. Uitgangspunt is dat rechtspraak
gespreid wordt aangeboden. Een uitzondering kan alleen met recht worden gemaakt voor zaken die
werkelijk specialistische (branche)kennis vereisen, die niet in iedere rechtbank aanwezig moet zijn of
voor (mega)zaken die logistiek ontwrichtend werken. Nader onderzoek is nodig om uit te maken
wanneer dit het geval is.
Concentratie van zaken moet niet gebruikt worden als instrument dat desgewenst in verband met het
beheer van de Rechtspraak wordt ingezet. Dat leidt tot ongewenst zeulen met zaken en mensen.
De aanpak van de commissie Van Dijk heeft onder meer het nadeel dat uitsluitend wordt ingegaan op
de huidige zaakspakketten. Het verleden laat echter zien dat in het zaaksaanbod grote verschuivingen
kunnen optreden. Dat vraagt om een stevige gerechtelijke Organisatie die is ingericht op het effectief
opvangen van dergelijke fluctuaties. Mede daarom heeft wat hiervoor bij de bestuurssectoren al is
genoemd volgens de NVvR algemene gelding: schaaigrootteproblemen moeten structureel worden

Bijlage 3

Pagina 5 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

opgelost door hertekening van de gerechtelijke kaart. Als op korte termijn noodverbanden moeten
worden gelegd, moeten de te nemen maatregelen eveneens worden getoetst aan de criteria die zijn
opgesteld in verband met de gerechtelijke kaart, zodat deze maatregelen bijdragen aan de gewenste
oplossing van de schaalgrootteproblemen, althans daarvoor in elk geval geen belemmering vormen.
De NVvR zal zich zeker actief mengen in de discussie rond de hertekening van de gerechtelijke kaart.
Het onderwerp is relevant voor de kwaliteit van de rechtspraak en raakt de belangen van hen die
werkzaam zijn binnen de Rechtspraak. De stellingname van de NVvR wordt momenteel voorbereid,
De NVvR zal begin 2009 nader van zich laten horen.
Den Haag, 26 november 2008

Bijlage 3

Pagina 6 van 6

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak

.
Bijlage 4: Bestuursrecht
Beoordeling van de levensvatbaarheid van een brede sector bestuursrecht in een rechtbank
van 250 fte alsmede een beschrijving van de te concentreren zaken in het bestuursrecht.
1. Omvang en samenstelling van sector bestuur bij rechtbank van 250 fte
Uitgaande van de actuele personele bezetting van de rechtbank Alkmaar en de landelijke verhoudingen
in 20051 kan ervan worden uitgegaan dat een sector bestuursrecht 19,5% van de totale
personeelsbezetting van een gemiddelde rechtbank vormt.
De verhouding rechters : ondersteuning is 24% RA: 76% GA2. Bij rechtbank met een omvang van 250 fte
is er een sector bestuur van 19,5% x 250 fte = 48,75 fte. Daarvan 24% = 11,7 RA en 76% = 37,05 GA.
Uitgaande van een reëel gemiddeld deeltijdpercentage van 83,7%, betekent een rechterlijke formatie van
11,7 fte RA een feitelijke bezetting van 14 rechters (personen).

2. Aantal te bestrijken hoofdterreinen en deelrechtsgebieden en aantal rechters
dat op die terreinen actief moet zijn
In de LOVB3-nota ‘Krimp en concentratie in de eerstelijns bestuursrechtspraak’ van 6 juni 2007 is gesteld
dat voor het volwaardig en tegen een redelijke prijs laten functioneren van een sector bestuursrecht er
per hoofdterrein van het bestuursrecht een team van minimaal 5 rechters actief moet zijn dat minimaal
500 zaken per jaar afdoet. Per deelrechtsgebied zouden er minimaal 3 rechters actief moeten zijn die
samen jaarlijks ten minste 250 zaken afdoen. Aan deze minimumnormen liggen de volgende
uitgangspunten ten grondslag:
• om op een deelrechtsgebied werkzaam te kunnen zijn, doet een rechter minimaal één zitting per
kwartaal in dat deelrechtsgebied;
• een team omvat ten minste 5 rechters (geen fte’s!) en op een deelrechtsgebied zijn ten minste 3
rechters werkzaam;
• hieruit volgt dat niet moet worden gewerkt met kleinere volumes dan 500 zaken per hoofdterrein en
250 zaken per deelrechtsgebied.

Zie pagina 33 van ‘Rechtspraak: productiviteit in perspectief’, SCP/Rvdr, 2007.
RA staat voor rechterlijk ambtenaar (rechter) en GA staat voor gerechtsambtenaar (ambtelijke ondersteuning).
~ LOVB staat voor: Landelijk Overleg Van sectorvoorzitters Bestuursrecht.
1

2

Bijlage 4

pagina 1 van 4

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

In het bestuursrecht kunnen de volgende hoofdterreinen4 worden onderscheiden (met tussen haakjes de
deelrechtsgebieden):
1. sociaal zekerheidsrecht (SZ in enge zin, bijstandszaken/studiefinanciering)
2. varia/ex-Arob met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als hoger
beroepsinstantie (ruimtelijke ordening, overige variazaken)5
3. vreemdelingenrecht (AC/Dublin/Asiel/Regulier, bewaring)
4. ambtenarenrecht
5. belastingrecht (rijksbelasting, lokale belastingen en Awir6 (zorg-, huur-, kinderopvangtoeslag))

3. Omrekening van minimumnormen naar aantallen zittingen
De LOVB-minimumnormen voor instromende aantallen zaken voor de hoofdterreinen en
deelrechtsgebieden zijn omgerekend naar het aantal en de soort zittingen die dat per jaar oplevert.
Daarbij is voor de vreemdelingenzaken gebruik gemaakt van het landelijke uitstroomprofiel van 2007 en
voor de overige zaken van de voor de rechtbank Alkmaar geldende uitstroomprofielen (percentage dat op
zitting komt, verhouding EKIMK, aantal zaken per zitting).
3.1. Sociaal zekerheidsrecht
Het aantal van 250 SZ-zaken in enge zin betekent op jaarbasis 30 EK-zittingen en 3 MK-zittingen. Het
aantal van 250 bijstandszaken/studiefinancieringszaken betekent op jaarbasis 25 EK-zittingen en 2 MK
zittingen.
Totaal aantal zittingen op dit hoofdterrein per jaar: 55 EK-zittingen en 5 MK-zittingen.

3.2 ex-Arobzaken
Het aantal van 500 ex-Arobzaken is bijeengenomen, omdat geen aparte uitstroomprofielen beschikbaar
zijn van ruimtelijke ordeningszaken en variazaken. Het aantal van 500 ex-Arobzaken betekent op
jaarbasis 27 EK-zittingen en 4 MK-zittingen.
3.3 Vreemdelingenzaken
Het aantal van 250 AC/Dublin/Asiel/Reguliere-zaken betekent op jaarbasis 10 EK-zittingen en 2 MK
zittingen. Het aantal van 250 bewaringszaken betekent op jaarbasis 12 EK-zittingen.
Totaal aantal zittingen op dit hoofdterrein per jaar: 22 EK-zittingen en 2 MK-zittingen.

3.4 Ambtenarenzaken
Deze zaaksoort is tegelijkertijd hoofdterrein en deelrechtsgebied, zodat als norm een minimale instroom
van 250 zaken geldt. Het aantal van 250 ambtenarenzaken betekent op jaarbasis 21 EK-zittingen en 4
MK-zittingen.

3.5 Belastingzaken
De behandeling van rijksbelastingzaken is geconcentreerd bij 5 rechtbanken en van die zaken is geen

uitstroomprofiel bekend.7 Om die redenen laat ik deze categorie verder buiten beschouwing. Het aantal
van 250 lokale belasting- en Awir-zaken betekent op jaarbasis 14 EK-zittingen en 2 MK-zittingen.

In navolging van de LOVB-nota spreek ik over hoofdterreinen en deelrechtsgebieden. De Commissie Toedeling
Zaakspakketten (hierna: Van Dijk) noemt de hoofdterreinen m.i. zeer verwarrend deelrechtsgebieden.
~ In deze categorie is nog geen rekening gehouden met de momenteel op 1januari 2010 beoogde inwerkingtreding
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
6 Deze zaakstroom wordt niet genoemd in Van Dijk, waarschijnlijk omdat het gaat om nieuwe zaken die nog

nauwelijks zijn ingestroomd. Nota Bene: hoger beroep dient bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State.

Uit de (landelijke) instroom bestuursrecht 2007 (bijlage 3 bij Cie. Van Dijk) blijkt dat de instroom van
njksbelastingzaken per rechtbank varieert van 774 tot 3.609 zaken per jaar.

Bijlage 4

pagina 2 van 4

BELANGEN8EHART~GING LEDEN OM/ZM

KWALITEIT RECHTSPRAAK

4. Totaal minimumaantal zittingen per jaar

Totaal van:

55 EK-zittingen en 5 MK-zittingen (SZ)
27 EK-zittingen en 4 MK-zittingen (ex-Arob)
22 EK-zittingen en 2 MK-zittingen (Vreemdelingenzaken)
21 EK-zittingen en 4 MK-zittingen (Ambtenarenzaken)
14 EK-zittingen en 2 MK-zittingen (lokale belastingzaken en Awir)
139 EK-zittingen en 17 MK-zittingen

+

5. Gemiddeld minimumaantal zittingen per rechter
Aangezien voor een MK-zitting 3 rechters nodig zijn, moeten er 139 + 51 (17x3) = 190 keer per jaar
rechters voor een zitting worden ingezet. Deel je het aantal van 190 door 14 rechters (personen), dan
betekent dat een gemiddeld aantal van 13,57 zittingen per jaar. Een zeer laag aantal, want het werkelijke
aantal zittingen dat een bestuursrechter per jaar doet ligt circa 3 x zo hoog.

6. Brede sector bestuur in rechtbank van 250 fte is levensvatbaar
Uitgaande van de door het LOVB geformuleerde minimumnormen, is een brede sector bestuur (d.w.z.
een sector die alle hoofdterreinen en deelrechtsgebieden van het bestuursrecht bestrijkt) van een
rechtbank met een omvang van 250 fte “levensvatbaar”. Een sector bestuur telt dan 14 rechters
(personen) die werkzaam zijn op 3 hoofdterreinen, wat in de praktijk goed te doen is. Ervan uitgaande dat
de instroom voldoet aan de door het LOVB geformuleerde minimumnormen, kunnen alle rechters
ruimschoots voldoen aan de door kwaliteits- én doelmatigheids-overwegingen ingegeven norm van
één zitting per kwartaal op hun deelrechtsgebieden.
Deze conclusie spoort met het gevoel van veel sectorvoorzitters dat een sector bestuur ten minste 10
rechters moet tellen om goed te kunnen draaien. Rekenkundig kan dit gevoel als volgt worden
onderbouwd: 5 (hoofdterreinen) x 6 (rechters per hoofdterrein) = 30. Veiligheidshalve is dan uitgegaan
van 6 in plaats van 5 rechters per hoofdterrein, omdat bijna alle hoofdterreinen twee deelrechtsgebieden
bevatten. 30:3 (aantal hoofdterreinen per rechter) = 10.
—

—

7. Achilleshiel: de (ongelijk verdeelde) instroom
Het is een misvatting om te denken dat de sectoren bestuursrecht al jaren kampen met een teruglopende
werkstroom. Uit de recente CBS-publicatie ‘Rechtspraak in Nederland 2007’ (p. 58) blijkt dat de uitstroom
van de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken is gegroeid van 29.062 uitspraken in 2000 tot 48.981
uitspraken in 2007. Duidelijk is wel dat er sprake is van een veranderde samenstelling van het
zaakspakket: in 2000 werden nog geen belastingzaken behandeld door de rechtbanken en in 2007
hebben rechtbanken uitspraak gedaan in maar liefst 14.353 belastingzaken. De hier vermelde cijfers zijn
exclusief de vreemdelingenzaken, waar zich natuurlijk wel een scherpe daling van de in- en uitstroom
heeft voorgedaan.
Kijken we naar de landelijke instroom van zaken gedifferentieerd naar hoofdterreinen en
deelrechtsgebieden, dan geeft dat voor 20078 het volgende beeld:
• 25.483 sociaal zekerheidsrecht (waarvan 14.933 SZ in enge zin en 8.941 bijstandszaken/1.609
studiefinanciering);
• 17.796 varia/ex-Arob met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als hoger
beroepsinstantie (waarvan 10.678 ruimtelijke ordening en 7.118 overige variazaken);
• 48.160 vreemdelingenrecht (waarvan 25.886 AC/Dublin/Asiel/Regulier en 22.274 bewaring);
8

Bron: Van Dijk, Bijlage 3 ‘Instroom bestuursrecht 2007’.

Bijlage 4

pagina 3 van 4

BELANGENBEHARTIGING LEDEN OMIZM

•

KWALITEIT RECHTSPRAAK

3.115 ambtenarenrecht;
24.120 belastingrecht9 (waarvan 11.388 rijksbelasting en 12.732 lokale belastingen).

Uit deze cijfers blijkt direct dat de instroom op het gebied van het ambtenarenrecht te gering is om
efficiënt door een groot aantal rechtbanken te worden afgedaan. Verder is de landelijke instroom van
zaken vanzelfsprekend niet keurig verdeeld over alle rechtbanken, maar zijn er (soms grote) regionale
verschillen. 10

8. De meeste zaken moeten overal worden behandeld, sommige zaken moeten
geconcentreerd door enkele rechtbanken worden behandeld
Het bestuursrecht is tamelijk gevoelig voor politieke en economische ontwikkelingen, waardoor de
instroom van zaken altijd zal blijven fluctueren en daarmee zal veranderen van samenstelling. Een sector
bestuur met een zo breed mogelijk werkterrein is het best toegerust om soepel op deze fluctuaties in te
spelen. Wanneer concentratie op grond van kwaliteits- en doelmatigheidsoverwegingen niet noodzakelijk
is, heeft spreiding dus de voorkeur. Ook is het wenselijk dat het werkpakket van een sector bestuur zô is
samengesteld, dat alle appelinstanties worden bediend en zodoende tot rechtseenheid in het
bestuursrecht kan worden aangespoord. De geconcentreerde behandeling bij een beperkt aantal
rechtbanken is niet wenselijk als het gaat om zaken met een lokaal karakter, zoals ruimtelijke
ordeningszaken, bijstandszaken, zaken over besluiten die zijn genomen op grond van lokale
verordeningen en bestuurlijke boetezaken. Deelrechtsgebieden die buitengewoon divers zijn
samengesteld en adequaat kunnen worden behandeld door rechters die vertrouwd zijn met het algemene
bestuursrecht, zoals de ex-Arob variazaken, komen evenmin voor concentratie in aanmerking.11
Als we de instroom in het bestuursrecht in 2007 bezien en toetsen aan kwaliteits- en
doelmatigheidscriteria, dan moet worden geconcludeerd dat alleen het hoofdterrein ambtenarenrecht zich
vanwege de geringe instroom leent voor een nieuwe vorm van concentratie. Nu komt namelijk alleen de
rechtbank Den Haag ruimschoots uit boven de drempel van 250 ambtenarenzaken per jaar, terwijl de
rechtbanken Amsterdam en Rotterdam die drempel met de hakken over de sloot halen.12 Alle andere
rechtbanken zitten ver onder die drempel. De toekomstige Wabo-milieuzaken lenen zich, gelet op de
geschatte jaarlijkse instroom van 900 zaken (inclusief voorlopige voorzieningen) en de vereiste
specialistische kennis, ook voor geconcentreerde behandeling door enkele rechtbanken.13 Er is geen
directe aanleiding om wijzigingen aan te brengen in de bestaande vormen van concentratie, die naar
tevredenheid verlopen.14 Wel is het wenselijk barrières voor samenwerking te slechten, zodat (regionale)
samenwerking desgewenst gestalte kan krijgen.

~ Instroom van Awir-zaken (zorg-, huur-, kinderopvangtoeslag) is nog onbekend en niet meegenomen.
10 Zie wederom bijlage 3 van Van Dijk, waarin ook de instroom per rechtbank is opgenomen.
~ Zie in dit verband ook het NVvR-advies over het voorstel van de Commissie Van Dijk.
12 Instroom van rechtbank Den Haag 809, Amsterdam 267 en Rotterdam 265 ambtenarenzaken.
13 De rechtspraak heeft gekozen voor het onderbrengen van milieukamers bij negen rechtbanken: Alkmaar, Arnhem,
Assen, Den Haag, Maastricht, Rotterdam, ‘s-Hertogenbosch, Utrecht en Zwolle.
14 De rechtbank Rotterdam is aangewezen als bevoegde eerstelijns bestuursrechter voor de zaken waarin het
College van Beroep voor het bedrijfsleven als appelinstantie fungeert (o.a. telecommunicatie, post, verkeer en
mededinging), de rechtbank Arnhem is de enige militaire tuchtrechter, de rijksbelastingzaken worden behandeld door
de één rechtbank per ressort (Leeuwarden, Arnhem, Breda, Den Haag en Haarlem) en datzelfde geldt voor de
studieflnancieringszaken (Assen, Zutphen, Roermond, Dordrecht en Alkmaar).

Bijlage 4

pagina 4 van 4

I 4

NEDERLANDSE
VOOR
VERENIGING
RECHTSPRZkAK

1 LAGEB

Enkele (technische) opmerkingen
1. Wet op de rechterlijke indeling (Hoofdstuk t, Artikel 1). Het voorgestelde artikel 18 is niet praktisch in
die gevallen, dat bij een bepaald gerecht al vôôr het aanhangig maken (in strafzaken: door
dagvaarding ter terechtzitting, art. 258 Sv) rechterlijke werkzaamheden zijn verricht. Bijvoorbeeld
door de rechter-commissaris (R-C) en de strafraadkamer. Een R-C kan soms langdurig onderzoek
hebben gedaan, voordat er gedagvaard wordt. Bij door de strafkamer opgedragen nader onderzoek
is het doelmatig om terecht te kunnen bij die ingewerkte R-C. En in civiele zaken kunnen soms
uitgebreide voorlopige getuigenverhoren zijn geweest voordat een zaak aanhangig wordt gemaakt.
2. Wet op de rechterlijke organisatie (Hoofdstuk 1, Artikel II, onderdeel S) staat een schrijffout: in plaats
van de rechtbank Noord-Nederland’ moet daar ‘de rechtbank Noord-Holland’ staan.
3. Wet op de rechterlijke Organisatie (Hoofdstuk 1, onderdeel FF). Blijkens de toelichting is het de
bedoeling dat het in artikel 93a bedoelde zaaksverdelingsreglement alleen de verdeling van zaken
over de ziffingsplaatsen van een gerecht regelt. De tekst sluit niet, althans niet volledig, uit dat in
zon reglement ook andere zaken worden geregeld, zoals het toedelen van zaken aan bepaalde
rechters of kamers. Dit kan worden voorkomen door invoeging van het woord ‘uitsluitend’ in het
tweede lid van artikel 93a.
4. Wet op de rechterlijke Organisatie (Hoofdstuk 1, Artikel II, onderdeel JJ): “aan” moet “aantal” zijn
5. Wet Friese taal in het rechtsverkeer (Hoofdstuk II, artikel XIX): het in het Fries procederen breidt
zich als een olievlek uit over Noord-, Oost- en Midden-Nederland, vooral in hoger beroep. Dit is
uiterst onpraktisch en behoeft fine-tuning.

VA

NEDERLANDSE
VOOR
VERENIGING
RECHTSPRAAK

IAEC

Omvang van de toekomstige gerechten in fte’s
Omvang van de toekomstige gerechten in fte’s, gebaseerd op de gemiddelde bezetting van de gerechten in
2009 (bron: geconsolideerde jaarverantwoording rechtbanken 2009) dan wel beschikbare informatie van
recenter datum, en afgerond op tientallen.
Rechtbanken
1. Alkmaar/Haarlem: 750 fte
2. Assen/Leeuwarden/Groningen: 610 fte
3. Arnhem/Zutphen/Almelo/Zwolle: 1100 fte
4. Utrecht/Almere/Lelystad: 700 fte
5. Amsterdam: 800 fte
6. Den Haag: 870 fte
7. Rotterdam/Dordrecht: 850 fte
8. Breda/Middelburg: 570 fte
9. Den Bosch/Eindhoven: 460 fte
10. Roermond/Maastricht: 520 fte
Optimale omvang van een rechtbank volgens het SCP-rapport: 330 fte.
Bandbreedte met maximaal 2% minder productiviteit: 200 500 fte.
—

Hoven
1. Amsterdam: 330 fte
2. Arnhem/Leeuwarden: 370 fte
3. ‘s-Gravenhage: 270 fte
4. ‘s-Hertogenbosch: 250 fte
Optimale omvang van een gerechtshof volgens het SCP-rapport: 98 fte.
Bandbreedte met maximaal 2% minder productiviteit: 80— 130 fte.