Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 354

Wijziging van de Mededingingswet ter invoering
van regels inzake ondernemingen die deel
uitmaken van een publiekrechtelijke
rechtspersoon of die hiermee zijn verbonden
(aanpassing Mededingingswet ter invoering van
gedragsregels voor de overheid)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 12 augustus 2008

HOOFDSTUK 1 ALGEMEEN
Algemeen
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen
van de vaste commissie voor Economische Zaken. Naar mijn indruk is bij
de beoordeling van het wetsvoorstel door de verschillende fracties sprake
van een gemengd palet. Zo wordt van de zijde van het CDA en de VVD
onderschreven dat sprake is van een substantieel probleem en lijken zij
verdergaande maatregelen te bepleiten dan opgenomen in het wetsvoorstel. Ook zijdens de ChristenUnie wordt ondersteund dat met dit wetsvoorstel oneerlijke concurrentie door overheden wordt tegengegaan. De
fractie van de PvdA heeft met gemengde gevoelens kennis genomen van
het wetsvoorstel. De SP is kritisch. Deze beide fracties lijken niet overtuigd
van de noodzaak van dit wetsvoorstel omdat er naar hun oordeel slechts
een beperkte problematiek is en omdat zij vrezen dat invoering van de
voorgestelde gedragsregels ongewenste gevolgen voor de uitoefening
van de publieke taak zal hebben. Tegen deze achtergrond heb ik de navolgende antwoorden geformuleerd op de gestelde vragen. Naar ik hoop heb
ik hiermee de leden van de fracties overtuigd van de ernst van de problematiek en van de evenwichtigheid van de voorgestelde maatregelen.
Voordat ik die vragen beantwoord ga ik echter kort in op de essentie van
dit wetsvoorstel. Aan dit wetsvoorstel ligt de principiële keuze ten grondslag voor eerlijke concurrentieverhoudingen tussen overheden die economische activiteiten verrichten en particuliere ondernemingen. Doel is te
voorkomen dat overheden hun economische activiteiten subsidiëren uit
de publieke middelen. Daarmee doen zij particuliere ondernemingen
namelijk oneerlijke concurrentie aan omdat die niet over die middelen
beschikken. Tegen oneerlijke concurrentie door overheden zijn in de
periode tussen 1992 en 2004 een substantieel aantal klachten ingediend.
Dit is overigens niet meer dan een indicatie van een probleem dat
vermoedelijk groter is dan uit het aantal formeel ingediende klachten
blijkt.

KST121495
0708tkkst31354-6
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

1

Een belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat overheden niet
beperkt worden in hun vrijheid om te besluiten tot het verrichten van
economische activiteiten als zodanig. De gedragsregels van het wetsvoorstel zijn er uitsluitend op gericht te voorkomen dat overheden in de wijze
waarop zij die economische activiteiten verrichten, particuliere ondernemingen oneerlijk beconcurreren. Het aantal gedragsregels is beperkt tot
het minimum dat nodig is om oneerlijke concurrentie tegen te gaan: een
verplichting tot doorberekening van integrale kosten, een verbod om
eigen overheidsbedrijven te bevoordelen, een bepaling inzake gegevensverstrekking en een verbod van functievermenging.
Het wetsvoorstel geeft ook uitsluitend gedragsregels voor die situaties
waarin niet al wettelijke of andere mogelijkheden bestaan om oneerlijke
concurrentie aan te pakken. Zo gelden de gedragsregels alleen voor overheden: Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en zelfstandige
bestuursorganen. De gedragsregels gelden niet voor ondernemingen die
van overheidswege een bijzondere positie hebben gekregen. Om tegen
oneerlijke concurrentie door die ondernemingen op te treden bestaan al
sectorspecifieke regelingen. Verder geldt het wetsvoorstel uitsluitend in
die gevallen van oneerlijke concurrentie die buiten de reikwijdte van de
Europese staatssteunregels vallen. Voor gevallen die binnen die reikwijdte
vallen biedt het Europese staatssteunregime al voldoende mogelijkheden
tot ingrijpen.
Belangrijk is ook dat het wetsvoorstel rekening houdt met die gevallen
waarin een overheid van mening is dat sprake is van de vervulling van het
beheer van een dienst van algemeen economisch belang en dat bekostiging daarvan uit de algemene middelen noodzakelijk is. Voor dat soort
gevallen kent het wetsvoorstel een uitzondering op de verplichting tot
kostendoorberekening en het verbod overheidsbedrijven te bevoordelen.
Ten slotte is ernaar gestreefd de bestuurlijke lasten voor overheden als
gevolg van het wetsvoorstel zoveel mogelijk te beperken.
Voorgeschiedenis
De leden van de CDA-fractie stelden vragen over de afbakening van het
publiek belang. Op zichzelf wordt algemeen aanvaard dat een overheid
onder omstandigheden optreedt als onderneming en in een concurrentieverhouding komt te staan met particuliere ondernemingen. Vooronderstelling is dat dit optreden plaats vindt in het kader van de uitoefening van
de publieke taak. In ons staatsrechtelijk bestel is hiervoor aan de verschillende overheden een grote mate van vrijheid gegeven, mede gelet op de
democratische inbedding van de overheidsorganisaties. De regering is
daarom van mening dat primair elke overheid zelf de publieke taak nader
moet invullen en moet bepalen op welke wijze deze kan worden vervuld.
Dat betekent onder meer dat het aan elke overheid is te beoordelen of zij
in dit kader economische activiteiten wenst te verrichten of te laten
verrichten. Bij een desbetreffend besluit moet zij overeenkomstig de Algemene wet bestuursrecht rekening houden met alle betrokken belangen,
waaronder de belangen van particuliere ondernemingen die van de
overheidsactiviteiten concurrentie zullen ondervinden.
Naar aanleiding van de vraag van deze leden om aan te geven wat de
voor- en nadelen zouden zijn van de keuze om het publieke belang vooraf
te bepalen, merk ik op dat uit het voorgaande reeds voortvloeit dat het
niet wenselijk en mogelijk is in dit wetsvoorstel in algemene zin vast te
leggen wat tot het publieke belang behoort. Daar komt bij dat heel uiteenlopende belangen tot het publieke belang kunnen worden gerekend,
terwijl ook de opvattingen over wat tot het publiek belang hoort in tijd en
naar plaats veranderen. Ook daarom is het aan de desbetreffende overheid het publiek belang in concrete gevallen te bepalen en te beoordelen
of economische activiteiten in verband daarmee noodzakelijk zijn. Alleen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

2

in specifieke gevallen worden overheden door middel van sectorspecifieke regels gebonden aan een bepaalde aanpak.
Naar aanleiding van de vraag over de beperking van dit wetsvoorstel tot
gedragsregels kan worden opgemerkt dat de invoering van andere regels
dan gedragsregels gevolgen zou hebben voor de publieke taakbehartiging. Op zichzelf is het denkbaar bepaalde procedurele verplichtingen voor overheden in te voeren ten aanzien van toetreding tot de
markt. De meerwaarde van een dergelijke aanpak ten opzichte van de
bestaande kaders voor de besluitvorming door overheden is echter
beperkt terwijl deze aanpak wel een extra uitvoeringslast voor de overheden zou opleveren. Alles tegen elkaar afwegende geeft de regering er
de voorkeur aan louter het instrument van gedragsregels toe te passen.
De leden van de CDA-fractie vroegen verder de regering toe te lichten
waarom dit wetsvoorstel overheden de keuze laat een product zelf aan te
bieden of aan te besteden op de markt. Voorop gesteld zij dat de regering
niet wil treden in de eigen afweging van overheden om via zelfvoorziening dan wel via aanbesteding te voorzien in bepaalde behoeften van de
eigen overheidsorganisatie. Overigens merkt zij op dat dit wetsvoorstel
alleen betrekking heeft op het aanbieden van goederen of diensten en
derhalve niet op aanbestedingen. Bij het aanbieden van goederen of diensten ten behoeve van gebruik binnen de eigen overheidsorganisatie is
geen sprake van een economische activiteit omdat deze activiteiten niet
aan derden, op een markt, worden aangeboden. Hieronder wordt ingegaan op het door overheden aanbieden van goederen of diensten aan
andere overheden of aan overheidsbedrijven.
Aard en omvang van de problematiek
Ten aanzien van de analyse van de leden van de CDA-fractie, met name
het politiekbeleidsmatige element van die analyse, is de regering van
oordeel dat elke overheid zelf verantwoordelijk is hierin keuzes te maken,
zoals hiervoor reeds aan de orde was. Democratisch gelegitimeerde
besluiten van bijvoorbeeld gemeenten om hun publieke taak al dan niet
met economische activiteiten uit te voeren dienen te worden gerespecteerd. Het door deze leden geopperde verbod voor overheden om economische activiteiten te verrichten die marktpartijen kunnen verrichten, zou
naar de mening van de regering dan ook te ver gaan.
Anderzijds is de regering het met deze leden eens dat overheden die
economische activiteiten verrichten geen publieke gelden mogen
gebruiken om een oneigenlijk concurrentievoordeel te creëren. Dat is ook
de kern van het wetsvoorstel. Dit wetsvoorstel stelt daartoe de nodige
randvoorwaarden, zonder overheden te beperken in hun vrijheid economische activiteiten te ontplooien. Het wetsvoorstel is erop gericht zo gelijk
mogelijke concurrentieverhoudingen te bewerkstelligen tussen overheden
die economische activiteiten verrichten, en particuliere ondernemingen,
rekening houdend met de specifieke publieke taak van de overheid.
Naar aanleiding van de vraag over het welvaartsverlies kan het volgende
worden opgemerkt. In 2004 is aan PricewaterhouseCoopers Advisory N.V.
(hierna: PwC) gevraagd om de markt en overheidproblematiek, zowel
economisch als juridisch, in kaart te brengen. In eerste instantie was het
de bedoeling dat hierbij ook de omvang van het concurrentieverstorend
optreden van de overheid en van het daarmee gepaard gaand welvaartsverlies in getallen zou worden uitgedrukt. Gaandeweg bleek dit door de
diversiteit van het commerciële overheidsoptreden en de complexiteit van
de materie niet mogelijk. Het enkel en alleen noemen van de omvang van
de overheidsomzet in een bepaalde markt is geen goede indicator voor de
omvang van eventuele concurrentieverstoring door diezelfde overheid. De
mate waarin van economische activiteiten van de overheid een
concurrentieverstorend effect uitgaat, hangt immers af van de aard van de
activiteit, de sector waarin deze plaatsvindt en de wijze waarop de sector

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

3

of markt gestructureerd is, aldus de PwC-onderzoekers. Het onderzoek van
PwC geeft wel een goed beeld van de kans op en de mate van
concurrentieverstoring door de overheid. Deze kans is met name hoog in
markten waar veel concurrentie is (veel aanbieders en homogene
producten) en in markten waar concurrentie plaatsvindt om de markt (dat
wil zeggen concurrentie bij de toetreding tot een markt). Deze verstoringen kunnen lokaal, met name voor door overheidsingrijpen benadeelde
individuele ondernemers en bedrijven, ingrijpende gevolgen hebben. De
omvang van de problematiek op geaggregeerd niveau – relatief ten
opzichte van de totale omvang van de sector – wisselt sterk van sector tot
sector.
Naar aanleiding van de vraag over de omzet van overheden uit marktactiviteiten kan ten eerste worden vastgesteld dat overheidsorganisaties
jaarlijks circa 16 000 goederen en diensten op de markt aanbieden
(Andersen, Onderzoek naar de administratieve lasten veroorzaakt door het
wetsvoorstel markt en overheid, Rotterdam, april 2002). Hiermee zijn
grote bedragen gemoeid. Zo bedraagt de jaarlijkse omvang van de economische activiteiten van provincies, gemeenten en waterschappen circa
€ 2,5 miljard (Atos KPMG Consulting, Onderzoek naar risico’s op kruissubsidiëring en functievermenging bij gemeenten, provincies en waterschappen, oktober 2003). Daarnaast opereren overheidsorganisaties ook
op de markt via (financiële) deelnemingen en andere vormen van zeggenschap in overheidsbedrijven. De rijksoverheid, provincies, gemeenten en
waterschappen hebben in totaal 1 900 deelnemingen in overheidsbedrijven. De totale omzet van al deze overheidsbedrijven wordt geschat op
zo’n € 25 miljard in 2000 (Atos KPMG Consulting, Overheidsbedrijven in
Nederland, onderzoek naar aantal en omvang, Den Haag, december 2002).
Ten aanzien van de vragen van de leden van de CDA-fractie over de terughoudendheid van ondernemers bij het indienen van klachten kan worden
opgemerkt dat voor ondernemers dikwijls een hoge drempel bestaat om
klachten in te dienen tegen de overheid. Ondernemers zijn immers veelal
op een andere wijze weer afhankelijk van diezelfde overheid. Dit wordt in
het PwC-onderzoek ook wel geduid als het principe «don’t bite the hand
that feeds you». Er zijn ook andere redenen waarom ondernemers over
oneerlijke concurrentie geen klachten indienen. Het is voor ondernemers
moeilijk om inzicht te krijgen in de financiële betrekkingen tussen de overheid en openbare bedrijven en zij zijn veelal onbekend met de relevante
regelgeving, aldus het PwC-onderzoek. Andere verklaringen voor de
terughoudendheid klachten in te dienen zijn gelegen in het ontbreken van
een duidelijk juridisch kader waaraan het concurrentievervalsend gedrag
van de overheid kan worden getoetst en het gemis van een toezichthouder die effectief handhavend kan optreden.
Dat ondernemers terughoudend zijn om een klacht in te dienen en slechts
nu en dan toekomen aan het feitelijk indienen van een klacht maakt
aannemelijk dat er veel meer klachtwaardige situaties zullen zijn dan het
aantal feitelijk ingediende klachten. In zoverre kunnen de bekende
klachten worden beschouwd als een topje van de ijsberg, zoals geconstateerd door Bureau Bartels bij de evaluatie van de Aanwijzingen inzake het
verrichten van marktactiviteiten door organisaties binnen de rijksdienst.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de CDA-fractie over
sectorspecifieke regelgeving stel ik vast dat in de afgelopen jaren maatregelen zijn getroffen ten aanzien van de problematiek van de oneerlijke
concurrentie. Het betreft niet de overheid zelf, maar ondernemingen die
door de overheid met een bijzondere taak zijn belast. Zo zijn er sectorale
regelingen getroffen voor de energiesector, de gezondheidszorg, de
publieke omroep, de post, de telecommunicatiesector en de pensioenfondsen. Als voorbeelden van sectoren waarvoor door middel van de
subsidievoorwaarden voorzieningen zijn getroffen om oneerlijke concurrentie door ondernemingen met een bijzondere positie tegen te gaan,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

4

kunnen de onderwijs- en onderzoekssectoren worden genoemd. Met deze
sectorale voorzieningen is de problematiek ten aanzien van ondernemingen die door de overheid met een bijzondere taak zijn belast, naar de
mening van de regering nu afdoende gedekt. Zij heeft de indruk dat sindsdien het aantal klachten over oneerlijke concurrentie uit deze sectoren is
verminderd.
Gelet op deze ontwikkeling is het wetsvoorstel toegesneden op de problematiek van oneerlijke concurrentie door de overheid zelf en door overheidsbedrijven. De gedragsregels uit het wetsvoorstel zullen straks op alle
soorten van economische activiteiten van overheden van toepassing zijn,
op enkele uitzonderingen na, te weten activiteiten van onderwijs- en
onderzoeksinstellingen, van de publieke omroep en van sociale werkplaatsen. Voor deze organisaties gelden reeds regelingen ter voorkoming
van oneerlijke concurrentie en de gedragsregels van dit wetsvoorstel
zouden ten opzichte daarvan een doublure vormen. Bovendien is van
belang dat op de bedoelde terreinen organisaties met een publiekrechtelijke en een privaatrechtelijke grondslag naast elkaar vóórkomen. Het is
onwenselijk dat overigens vergelijkbare instellingen te maken krijgen met
een verschillend regime, al naar gelang zij op privaatrechtelijke of op
publiekrechtelijke leest zijn geschoeid.
Naar aanleiding van de vragen van de PvdA-fractie en de SP-fractie over
de verzamelde klachten kan het volgende worden opgemerkt. De klachten
die zijn gebruikt voor de inventarisatie van het PwC-onderzoek, zijn tussen
1992 en 2004 ingediend bij de ministeries van Economische Zaken en van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en bij de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa). In totaal gaat het om bijna 400 klachten.
Van alle klachten bestaat enige vorm van documentatie. De omvang van
deze documentatie verschilt echter per klacht. In ieder geval is van iedere
klacht de naam van de klager en de beklaagde bekend, alsmede het jaar
waarin de klacht is ingediend en een beschrijving van de klacht. Ten
behoeve van de analyses van zijn onderzoek heeft PwC een aantal variabelen toegevoegd aan de klachtenbestanden. Het aantal klachten dat
jaarlijks wordt ingediend, fluctueert. In de eerste jaren van de hier
genoemde periode was het aantal klachten nog laag, maar na 1996 nam
het aantal klachten per jaar toe. In 1998 werden bijna 50 klachten ingediend bij het Ministerie van Economische Zaken. Over de periode van
1992 tot en met 2004, waarop het PwC-onderzoek betrekking heeft,
werden gemiddeld 30 klachten per jaar ingediend.
Bij het opstellen van zijn rapport is PwC uitgegaan van de omschrijving
van de ongeveer 400 gedocumenteerde klachten, zoals gepercipieerd door
de klager. PwC heeft die klachten ingedeeld naar hun economische en
mededingingsrechtelijke aard. Daarbij bleek 28% van de klachten feitelijk
geen betrekking te hebben op het probleem van oneerlijke concurrentie
als gevolg van financiering van economische activiteiten met publieke
middelen. Ruim 70% van de klachten heeft dus wel betrekking op die
problematiek. Ongeveer 30% van de klachten is door PwC gekwalificeerd
als overheidsbevoordeling die mogelijk ongunstige invloed heeft op het
handelsverkeer tussen de lidstaten. Dit kan worden beschouwd als het
maximale deel dat onder de Europese staatssteunregels kan vallen en
derhalve niet valt onder dit wetsvoorstel. Ruim 40% van de klachten heeft
dus in ieder geval betrekking op vormen van oneerlijke concurrentie
waarop het Europese staatssteunregime niet, maar dit wetsvoorstel wel
van toepassing is. PwC heeft geen oordeel gegeven of de klachten terecht
waren. Dat kon ook niet, omdat er nog geen formeel juridisch toetsingskader bestond en er nog geen daadwerkelijke en volledige handhavingonderzoeken zijn uitgevoerd door de toezichthouder. Uit de analyses van
PwC komt wel naar voren dat de meerderheid van de klachten betrekking
heeft op serieuze gevallen van oneerlijke overheidsconcurrentie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

5

Verder kan worden opgemerkt dat deze aantallen klachten in hun juiste
perspectief gezien moeten worden. Zij zijn relevant als indicatie van
probleemgebieden, maar ook niet meer dan dat. In de eerste plaats is het
aantal gevallen van oneerlijke concurrentie door overheden vermoedelijk
groter dan het aantal formeel bij overheden ingediende klachten, zoals
reeds aan de orde was in de beantwoording van vragen van de leden van
de CDA-fractie over terughoudendheid van ondernemers om klachten in
te dienen. In de tweede plaats wordt de ernst van oneerlijke concurrentie
door overheden niet bepaald door het aantal klachten, maar door de aard
van de economische activiteiten van overheden, de sectoren waarin die
plaatsvinden en de wijze waarop sectoren of markten gestructureerd zijn.
De verstoring van de concurrentieverhoudingen door economische activiteiten van overheden hebben op het niveau van de daardoor benadeelde
individuele ondernemingen vaak ingrijpende gevolgen, zo blijkt uit het
PwC-onderzoek. Ik voeg hier aan toe dat de regering met dit wetsvoorstel
een principiële keuze maakt voor eerlijke concurrentieverhoudingen. De
invoering van de gedragsregels kan naar haar oordeel dan ook niet louter
afhankelijk zijn van het aantal geregistreerde klachten.
De leden van de PvdA-fractie stelden vragen over de omvang van de
omzet van activiteiten waarvoor de gedragsregels relevant zijn. In
hoeverre de € 2,06 miljard aan economische activiteiten bij gemeenten
afkomstig is uit wettelijke taken dient per economische activiteit te
worden bepaald. Als een taak in het algemeen belang door een overheid
niet in concurrentie op de markt wordt uitgevoerd, is sprake van een nieteconomische dienst van algemeen belang. Dit wetsvoorstel is daarop in
het geheel niet van toepassing. Wordt een taak in het algemeen belang
door een overheid of overheidsbedrijf wel in concurrentie op een markt
uitgevoerd, dan is sprake van een dienst van algemeen economisch
belang. Een zodanige dienst valt in beginsel wel onder dit wetsvoorstel, zij
het dat daarvoor uitzonderingen gelden op de verplichting tot kostendoorberekening en op het verbod van bevoordeling van overheidsbedrijven.
De door een gemeentelijke sociale werkplaats verrichte activiteiten
vloeien voort uit een wettelijke taak (artikel 1, derde lid, Wet sociale werkvoorziening). Met deze activiteiten is – omdat het de uitoefening van een
wettelijke taak betreft – echter geen rekening gehouden bij het maken van
de schatting. Daarentegen maakt de omzet van de uitgifte van bouwgrond
wel deel uit van het bedrag van 2,06 miljard. Het betreft hier echter niet
een wettelijke taak en op zichzelf kan de verkoop van grond als een economische activiteit worden aangemerkt. Wel komt het voor dat gronduitgifte
plaats vindt in het kader van een wettelijke taak zoals bij het bouwen van
een school.
Ook ten aanzien van de vraag van deze leden welk bedrag aan omzet uit
niet-wettelijke of niet-publieke taken de interstatelijke handel niet beïnvloedt en dus niet onder de Europese staatssteunregels valt, geldt dat per
activiteit moet worden bepaald of sprake is van het bedoelde interstatelijke effect. Voorbeelden van activiteiten die in de regel geen interstatelijke effecten zullen hebben zijn economische activiteiten met een
sterk lokaal karakter zoals de verhuur van plaatselijke sportvoorzieningen
waaronder zwembaden, de verhuur van cd’s en dvd’s of het exploiteren
van een jachthaven. Overigens dient ook in deze gevallen nader te worden
beoordeeld of sprake kan zijn van beïnvloeding van de handel tussen
lidstaten.
Ten aanzien van de vragen van de fractie van de ChristenUnie over sectorspecifieke aspecten wordt hier verwezen naar het antwoord op soortgelijke vragen van de leden van de CDA-fractie.
Naar aanleiding van de vraag van leden van de fractie van de ChristenUnie kan worden opgemerkt dat het grootste deel van de klachten betrek-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

6

king heeft op overheden en overheidsbedrijven. Het betreft serieuze
vormen van oneerlijke concurrentie die naar het oordeel van de regering
rechtvaardigen dat een principiële keuze wordt gemaakt voor eerlijke
concurrentieverhoudingen, daargelaten de precieze omvang van de geregistreerde problematiek, zoals reeds werd aangeduid in de beantwoording
van de vragen van de leden van de PvdA-fractie.
Onvoldoende remedie bestaande instrumenten
Naar aanleiding van de vraag van leden van de PvdA-fractie over het
aanspannen van een rechtszaak bij een Nederlandse rechter kan het
volgende worden opgemerkt. De beoordeling of in een concreet geval
sprake is van met de Europese staatssteunregels (on)verenigbare staatssteun is voorbehouden aan de Europese Commissie en in beroep aan het
Gerecht van eerste aanleg en in hoger beroep aan het Hof van Justitie van
de EG. Wel kunnen belanghebbenden bij de Nederlandse bestuursrechter
en civiele rechter aanvoeren dat naar hun oordeel sprake is van een
onrechtmatige steunmaatregel omdat deze ten onrechte niet is aangemeld bij de Commissie. Staatssteunmaatregelen dienen in beginsel bij de
Commissie te worden aangemeld en zij mogen pas worden uitgevoerd na
goedkeuring door de Commissie. Onder omstandigheden leidt overtreding van deze procedureregels tot vernietiging van het bestreden besluit,
zoals onlangs nog aan de orde was in de rechterlijke uitspraak inzake
vliegveld Eelde (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State van 11 juni 2008, LJN BD3598).
Naar aanleiding van de vraag van leden van de PvdA-fractie over verhaal
bij de civiele rechter merk ik op dat belanghebbenden op grond van artikel
6:162 van het Burgerlijk Wetboek een onrechtmatige daadsactie bij de
burgerlijke rechter kunnen instellen. In een dergelijke procedure kan naast
schadevergoeding ook een verbod van het desbetreffende overheidshandelen worden geëist. In dit kader is onder meer van belang of de
bevoordeling met overheidsmiddelen jegens derden als onrechtmatig
handelen kan worden aangemerkt. Blijkens jurisprudentie van de Hoge
Raad kan dit pas het geval zijn indien de gevolgen voor de particuliere
ondernemers onevenredig belastend zijn. In de praktijk biedt de onrechtmatige daadactie echter geen oplossing voor de problematiek van markt
en overheid: een ondernemer moet een tijdrovende procedure voeren
waarvan de uitkomst op voorhand allerminst zeker is.
Voor de beantwoording van de vraag van deze leden over sectorale regelgeving verwijs ik kortheidshalve naar de beantwoording van de vraag van
de leden van de CDA-fractie over sectorspecifieke regelgeving.
Noodzaak van een wettelijke regeling
Het door de leden van de PvdA-fractie genoemde State Aid Action Plan
van de Commissie dateert van mei 2005. Centraal staat een meer economische benadering van staatssteun en een concentratie op de meest
verstorende gevallen van staatssteun. Naar aanleiding van dit actieplan is
de toenmalige de minimis-grens van € 100 000 in drie jaar in 2006
verhoogd naar € 200 000 in drie jaar. Naar aanleiding van het voorstel
voor de ophoging van de de minimis-grens heeft Nederland gepleit voor
een bedrag dat hoger was dan € 200 000. Al snel bleek dat de Commissie
hier om verschillende redenen bezwaren tegen had. Daarom is de grens
na advies van het comité staatssteun door de Commissie vastgesteld op
€ 200 000 in drie jaar.
Ingevolge de Europese staatssteunregels wordt staatsteun onder de de
minimis-grens geacht de interstatelijke concurrentie niet te vervalsen,
gelet op de doelstelling van het realiseren van de interne markt. Het is
mede in verband met dit laatste element dat de inzet van Nederland moet
worden gezien om de de minimis-grens in verband met de toegenomen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

7

inflatie en de stijging van het Bruto Nationaal Product in de EU te
verhogen. Dit laat onverlet dat ook beneden het drempelbedrag van
€ 200 000 sprake kan zijn van oneerlijke concurrentie door overheden.
Kleinschalige economische activiteiten van overheden op lokaal en regionaal niveau kunnen voor met name kleine en middelgrote ondernemingen
ingrijpende gevolgen hebben. Daarom vindt de regering het nodig om
beneden de Europese staatssteungrens wettelijke regels in te voeren om
oneerlijke concurrentie door overheden tegen te gaan. Het staatssteunregime staat hier niet aan in de weg.
Naar aanleiding van de suggestie van de leden van de PvdA-fractie om
niet de Mededingingswet aan te passen maar een voorziening op te
nemen in de organieke wetgeving merk ik op dat de organieke wetgeving
naar haar aard niet is gericht op het bevorderen van eerlijke concurrentieverhoudingen. Bij opname van regels ter voorkoming van oneerlijke
concurrentie door overheden in de organieke wetgeving zou bovendien
het noodzakelijke onafhankelijke toezicht ontbreken. Omdat de gedragsregels overwegend mededingingsrechtelijk van aard zijn, is de
Mededingingswet het geëigende wettelijk kader. Dit impliceert dat toezicht
wordt gehouden door de NMa, die vanwege haar specialistische kennis
van en ervaring met marktwerkings- en mededingingsproblemen de
aangewezen instantie is om de gedragsregels te handhaven.
Wat de suggestie van deze leden betreft om overheden te verplichten een
politiek besluit te nemen als zij economische activiteiten willen
ontplooien, is de regering van oordeel dat de baten van een dergelijke
verplichting niet tegen de lasten ervan opwegen. De meerwaarde van een
dergelijke aanpak ten opzichte van de bestaande kaders voor de besluitvorming door overheden is beperkt terwijl deze aanpak een extra
uitvoeringslast voor de overheden zou opleveren.
De leden van de PvdA stelden vragen over de administratieve lasten van
het berekenen van een integrale kostprijs en de wenselijkheid van een
vrijstelling van de gedragsregels beneden een bepaalde omzetdrempel.
Zoals ook blijkt uit onderzoek naar de uitvoeringskosten van de gedragsregels (Atos Consulting: «Onderzoek uitvoeringskosten gedragsregels
Verbod op kruissubsidiëring en bevoordelingverbod», 2005; zie Kamerstukken II, 2004–2005, 28 050, nr. 11) is het berekenen van de integrale
kostprijs in zijn algemeenheid niet bewerkelijk. Bij de beantwoording van
de vragen over de gedragsregel van integrale kostendoorberekening
wordt nader ingegaan op de uitvoeringslasten ter zake.
De regering voelt niet voor invoering van de bedoelde omzetdrempel: het
feit dat de omzet uit de desbetreffende activiteit onder een bepaald
drempelbedrag blijft, doet niet af aan het concurrentieverstorend effect.
Dit wetsvoorstel is juist bedoeld om tegemoet te komen aan de klachten
van het midden- en kleinbedrijf over oneerlijke concurrentie op kleinere
schaal. Een bagatelbepaling zou ertoe leiden dat het wetsvoorstel niet
langer effectief zou zijn in het aanpakken van oneerlijke concurrentie met
belastinggeld juist daar waar de meeste klachten binnenkomen.
De leden van de PvdA-fractie vroegen naar de afbakening met Europese
en sectorale regelgeving. In zijn algemeenheid geldt dit wetsvoorstel
naast deze regelgeving zodat afbakening niet aan de orde is. Een
overheidsonderneming is en blijft gehouden aan bijvoorbeeld het verbod
van misbruik van een economische machtspositie en aan specifieke sectorale regels zoals ter voorkoming van oneerlijke concurrentie in het openbaar vervoer.
Het wetsvoorstel is wel complementair aan Europese regels in de zin dat
de gedragsregels niet van toepassing zijn op zaken waarop de staatssteunregels van toepassing zijn. Alleen indien sprake is van staatssteun in
de vorm van de minimis-steun zijn de gedragsregels wel van toepassing.
Overheden dienen thans reeds te voldoen aan de staatssteunregels en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

8

derhalve te bepalen welke gevallen onder het bereik van deze regels
vallen. De gevallen die niet onder de staatssteunregels vallen worden
ingevolge het wetsvoorstel onder het bereik van de gedragsregels
gebracht. In dat opzicht is de afbakening ten opzichte van de staatssteunregels eenvoudig en sluit deze aan bij de bestaande afbakening van de
reikwijdte van de staatssteunregels. Daarom is het gevaar van selectief
winkelen of rechtsonzekerheid gering.

HOOFDSTUK 2 INHOUD WETSVOORSTEL
De leden van de CDA-fractie stelden een vraag over het uitgangspunt van
aansluiting bij bestaande nationale en Europese regelgeving. De regering
heeft gekozen voor invoering van de gedragsregels door aanpassing van
de Mededingingswet. Het in de vraag bedoelde uitgangspunt expliciteert
dat bij de opstelling van de gedragsregels en het desbetreffende sanctieregime in beginsel het stelsel van de Mededingingswet is gevolgd en dat
geen afwijkende begrippen zijn gebruikt. Alleen wanneer daartoe reden
was, is van dit algemene stelsel afgeweken.
Dit heeft er toe geleid dat de NMa voor de handhaving van de gedragsregels de toezichthoudende bevoegdheden en onderzoeksbevoegdheden
heeft zoals haar in de Mededingingswet zijn toegekend. Het enige verschil
met het algemene sanctieregime is dat de NMa bij de handhaving van de
gedragsregels van dit wetsvoorstel niet beschikt over de bevoegdheid om
boetes op te leggen, zoals nader wordt toegelicht in de beantwoording
van de vragen over de handhaving van de gedragsregels.
De in de vraag van deze leden bedoelde terughoudende formulering van
het uitgangspunt houdt ermee verband dat het wetsvoorstel geen omzetting of uitwerking van het EG-recht inhoudt maar een zelfstandige problematiek betreft die in die vorm niet in Europese regelgeving is geadresseerd. De aansluiting bij de Europese regelgeving betreft daarom alleen
de vorm van de gedragsregels en is bedoeld om verwarring en complicaties bij de toepassing van de gedragsregels te voorkomen.
Het door de leden van de CDA-fractie genoemde uitgangspunt van autonomie van overheidsorganisaties is voor de regering van wezenlijk
belang. Zoals reeds aan de orde was bij de beantwoording van de vraag
over de afbakening van het publiek belang, staat voor de regering voorop
dat overheden bij de vervulling van de publieke taak zelf die taak moeten
concretiseren en bepalen of het hiertoe van belang is economische activiteiten te verrichten. Dit vloeit voort uit ons staatsrechtelijke bestel.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de CDA-fractie waarom
het wetsvoorstel niet geldt voor economische activiteiten van overheden
ten behoeve van andere overheden kan als eerste worden opgemerkt dat
de gedragsregels uit het wetsvoorstel in beginsel wel van toepassing zijn
op deze activiteiten. Er wordt alleen een uitzondering gemaakt indien een
overheid goederen levert of diensten verleent aan een andere overheid, of
aan een overheidsbedrijf, voor zover die goederen of diensten zijn
bestemd voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak. Deze uitzondering is opgenomen om te voorkomen dat de gedragsregels drempels
opwerpen voor samenwerking tussen overheden en met overheidsbedrijven bij de uitvoering van hun publieke taken. Een concentratie van
taken bij één overheid kan van belang zijn uit een oogpunt van doelmatigheid en kwaliteit. Omdat de uitzondering alleen de publieke taak betreft,
hoeft voor een afscherming van een groot deel van de markt niet te
worden gevreesd.
De twijfels van de leden van de CDA-fractie over de toereikendheid van
het wetsvoorstel kan ik niet delen. Deze vier gedragsregels vormen naar
mijn oordeel een aanvaardbaar minimum in de aanpak van oneerlijke
concurrentie als gevolg van economische activiteiten van overheden. Ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

9

om de bestuurlijke lasten voor overheden zo beperkt mogelijk te houden
heeft de regering er voor gekozen met een beperkt aantal instrumenten de
belangrijkste vormen van oneerlijke concurrentie aan te pakken.
De leden van de CDA-fractie vroegen verder hoe dit wetsvoorstel onderscheid maakt tussen taken die de publieke sector moet vervullen en taken
die de markt kan vervullen. In het wetsvoorstel wordt een dergelijk onderscheid niet gemaakt. Zoals onder meer aan de orde was naar aanleiding
van eerdere vragen van deze leden is de regering van oordeel dat elke
overheid zelf moet bepalen welke activiteiten noodzakelijk zijn voor de
vervulling van de publieke taak.
Ten aanzien van de vraag over een eventuele verantwoording aan de
gemeenteraad merk ik ten eerste op dat de regering een weloverwogen
keuze heeft gemaakt dit wetsvoorstel te beperken tot gedragsregels en
geen regels te stellen ten aanzien van de toetreding. Zoals eerder reeds
betoogd zou een verantwoordingsverplichting ten opzichte van de
bestaande, algemene verantwoordingssystematiek slechts een beperkte
meerwaarde hebben maar wel leiden tot een extra uitvoeringslast.
Voor zover in de vraag wordt gedoeld op een verantwoording achteraf stel
ik vast dat burgemeester en wethouders ingevolge de Gemeentewet reeds
verplicht zijn verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad. De
Provinciewet en Gemeentewet schrijven voor dat provincies respectievelijk gemeenten een jaarrekening en jaarverslag maken, ten aanzien
waarvan in het Besluit begroting en verantwoording provincies en
gemeenten nadere eisen zijn gesteld.
De leden van de PvdA-fractie deden een suggestie inzake de toepassing
van een redelijk tarief. De regering wil ter voorkoming van oneerlijke
concurrentie garanderen dat publieke middelen niet gebruikt worden om
economische activiteiten onder de kostprijs te verrichten. Hiertoe dienen
voor de desbetreffende activiteit alle kosten te worden doorberekend die
ten behoeve van die activiteit worden gemaakt. Om die reden geldt de
integrale kostprijs als norm. De gesuggereerde norm van een redelijk
tarief is naar haar aard subjectief en daarom moeilijk op een eenduidige
wijze toe te passen. Het is afhankelijk van het perspectief van de betrokkene en van de specifieke omstandigheden wat een redelijk tarief is. Een
dergelijke norm biedt overheden en belanghebbende ondernemers onvoldoende rechtszekerheid en is niet effectief, reeds omdat zij slecht
handhaafbaar is.
Overigens merk ik op dat de verplichting tot doorberekening van de integrale kosten overheden niet verhindert om meer dan die kosten in rekening te brengen. Zij kunnen aan de hand van een globale berekening van
de kostprijs een ruime marge toepassen en op die wijze met geringere
uitvoeringslasten voldoen aan de verplichting producten en diensten
tegen ten minste de integrale kosten aan te bieden.
Anders dan de leden van de PvdA-fractie in hun vraag over overheidsbedrijven veronderstellen kiest de regering wel degelijk voor het bewerkstelligen van een gelijk speelveld op de markt. Om die reden is in het wetsvoorstel voorzien in een bevoordelingsverbod ten aanzien van
overheidsbedrijven. Overheden mogen «hun» overheidsbedrijven geen
voordelen toekennen die verder gaan dan wat in het normale handelsverkeer gebruikelijk is. De overheid die goederen, diensten of vermogen aan
haar overheidsbedrijf beschikbaar stelt, dient hiervoor een marktconforme
prijs te rekenen. Hiermee wordt voorkomen dat overheidsbedrijven op
basis van voordelen die voortvloeien uit hun band met de overheid,
oneerlijk kunnen concurreren. Het is daarom niet noodzakelijk dat overheidsbedrijven worden verplicht alle kosten door te berekenen voor de
producten en diensten die zij aan derden aanbieden. Het wetsvoorstel laat
derhalve overheidsbedrijven vrij hun eigen ondernemingsstrategie te
kiezen, waarvan het leveren onder de kostprijs deel uit kan maken. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

10

wetsvoorstel garandeert hiermee dus een gelijk speelveld voor overheidsbedrijven en private bedrijven, zonder de ondernemingsvrijheid van overheidsbedrijven aan te tasten.
Zoals door deze leden wordt vermeld kan de NMa optreden tegen predatory pricing. Dat kan zij echter alleen, indien het gaat om een onderneming met een economische machtspositie die zich aan die vorm van
concurrentievervalsing schuldig maakt. Bovendien levert volgens de jurisprudentie predatory pricing pas misbruik van een economische machtspositie op, indien die onderneming goederen of diensten aanbiedt, ofwel
beneden haar gemiddelde variabele kosten, ofwel beneden haar gemiddelde totale kosten maar boven haar gemiddelde variabele kosten met
daarbij de bedoeling een concurrent van de markt te verdringen. De
aanleiding voor optreden wegens predatory pricing is dus het voorkomen
van verdringingsconcurrentie. In dit wetsvoorstel gaat het daar echter niet
om, maar om te voorkomen dat overheden hun economische activiteiten
met publieke middelen financieren. Om dat te bereiken is het verbod van
misbruik van een economische machtspositie niet toereikend, maar is een
afzonderlijke bepaling nodig die overheden verplicht tot het doorberekenen van de integrale kosten van hun economische activiteiten.
Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie over artikel 25i, derde lid,
merk ik op dat deze bepaling ertoe dient dat de overheid bij de kostendoorberekening ook de lasten voor het benodigde vermogen ten behoeve
van een economische activiteit betrekt. Het aantrekken van vermogen kost
geld, bij de overheid net zo goed als bij het bedrijfsleven. Wanneer deze
lasten niet worden doorberekend door de desbetreffende overheid, maar
vermogen gratis wordt gefinancierd uit de algemene middelen, ontstaat
oneerlijke concurrentie ten opzichte van het bedrijfsleven.
Het voorkómen van dit soort oneerlijke concurrentie is het kerndoel van
dit wetsvoorstel. Inderdaad kan de doorberekening van vermogenslasten
ertoe leiden dat de prijzen voor economische activiteiten van een overheid
zullen stijgen. Indien het van algemeen belang is publieke middelen te
gebruiken om de prijs kunstmatig laag te houden, bijvoorbeeld om de
toegankelijkheid van bepaalde overheidsdiensten te waarborgen, kan de
overheid een beroep doen op de uitzondering voor diensten van algemeen economisch belang.
Ten aanzien van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over
overheids-N.V.’s en zelfstandige bestuursorganen is van belang dat de
gedragsregels in dit wetsvoorstel gericht zijn tot bestuursorganen, ongeacht van welke overheidsorganisatie zij deel uitmaken. Daarom gelden de
gedragsregels niet alleen voor de bestuursorganen van Rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen, maar ook voor zelfstandige bestuursorganen. De gedragsregels hebben mede betrekking op overheidsbedrijven, zijnde privaatrechtelijke ondernemingen ten aanzien waarvan een
bestuursorgaan het beleid kan bepalen. Met name betreft het de gedragsregel dat het bestuursorgaan «zijn» overheidsbedrijf niet mag bevoordelen boven diens concurrenten.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over het
begrip economische activiteit merk ik op dat het wetsvoorstel beoogt
oneerlijke concurrentie door de overheid te voorkomen. Het gaat hierbij
naar zijn aard om economische activiteiten van de overheid of, anders
gezegd, activiteiten van de overheid als onderneming. Hieronder wordt
toegelicht dat beide begrippen dezelfde betekenis hebben. In het wetsvoorstel is het begrip economische activiteit gebruikt omdat het begrip
onderneming gemakkelijk de indruk kan wekken dat het moet gaan om
een als zodanig afgezonderde organisatorische eenheid. Dit is niet het
geval: blijkens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG wordt
onder een onderneming iedere entiteit verstaan die een economische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

11

activiteit uitoefent, ongeacht rechtsvorm, financiering of winstoogmerk
(zie bijvoorbeeld het arrest Höfner, zaak 41/90, jur. 1991, p I-1979). Deze
omschrijving van het begrip onderneming maakt ook duidelijk dat het
geen inhoudelijk verschil maakt of de gedragsregels gelden ten aanzien
van een onderneming die deel uitmaakt van de overheid, of dat ze gelden
ten aanzien van economische activiteiten van die overheid. In beide
gevallen is bepalend of het gaat om economische activiteiten. Onder
economische activiteit wordt verstaan het aanbieden van goederen of
diensten aan derden op een bepaalde markt. Zo zijn bijvoorbeeld activiteiten die de overheid verricht bij de uitoefening van een typische overheidstaak niet economisch van aard. Om die reden is de uitgifte van
paspoorten geen economische activiteit en treedt de overheid bij de
uitgifte van paspoorten niet op als onderneming.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over het
ontbreken van een uitzondering voor diensten van algemeen belang merk
ik op dat als zodanig diensten van algemeen economisch belang (DAEB)
en niet-economische diensten van algemeen belang kunnen worden
onderscheiden. Voor zover een overheidsbedrijf belast is met het beheer
van een DAEB geldt ingevolge het wetsvoorstel een uitzondering op het
bevoordelingsverbod. Voor niet-economische diensten van algemeen
belang behoeft een dergelijke uitzondering niet te worden gemaakt omdat
het bevoordelingsverbod alleen betrekking heeft op overheidsbedrijven in
de zin van ondernemingen. Voor zover de organisatie van het overheidsbedrijf tevens niet-economische activiteiten verricht, is geen sprake van
een overheidsbedrijf en is het bevoordelingsverbod in het geheel niet van
toepassing.
De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom het nieuwe wetsvoorstel
niet een bagatelvoorziening bevat, in tegenstelling tot het vorige wetsvoorstel. Ik wijs er allereerst op dat de bagatelvoorzieningen van het
vorige wetsvoorstel betrekking hadden op bepalingen die in dit wetsvoorstel niet meer voorkomen. In het vorige wetsvoorstel gold een minimum
van € 75 000 voor de toepasselijkheid van het grondslagvereiste voor het
verrichten van marktactiviteiten door overheden en voor de toepasselijkheid van de verplichting voor overheden tot gescheiden boekhouding.
De regering vindt een bagateluitzondering op de gedragsregels uit dit
wetsvoorstel niet wenselijk. De gedragsregels inzake kostendoorberekening, gegevensverstrekking, bevoordeling van overheidsbedrijven
en functievermenging zijn bedoeld om kleine en middelgrote ondernemingen tegen oneerlijke concurrentie door overheden te beschermen.
Ook als de door een overheid verrichte economische activiteiten voor die
overheid gering van omvang zijn, kunnen zij voor kleine en middelgrote
ondernemingen een substantieel concurrentievervalsend effect hebben.
Ten aanzien van de suggestie van leden van de VVD-fractie dat overheden
zich zouden moeten beperken tot hun kerntaken merk ik op dat elke overheid zelf verantwoordelijk is voor de uitoefening van de publieke taak. In
het kader van de bestuurlijke besluitvorming kan en moet aan de orde zijn
hoe breed de publieke taak wordt opgevat en met welke instrumenten
deze ten uitvoer wordt gebracht. Een algemene beperking tot kerntaken is
wenselijk noch mogelijk. Wat moet worden gerekend tot de publieke
(kern)taak is geen statisch gegeven maar afhankelijk van tijd en plaats.
Overheden hebben niet zonder reden een brede publieke taak. Zij moeten
de wijze waarop zij hun taak vervullen flexibel kunnen aanpassen aan
hetgeen uit een oogpunt van goed bestuur en algemeen belang wenselijk
of noodzakelijk is. Afwegingen tussen het algemeen belang en andere
belangen dienen te worden gemaakt door de desbetreffende bestuursorganen, binnen de bestaande kaders van besluitvorming en democratische controle. In dat kader kan bijvoorbeeld besloten worden om zogenaamde restcapaciteit aan te wenden. Dit maakt duidelijk dat er valide

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

12

redenen kunnen zijn om «gewone» economische activiteiten te verrichten
die logischerwijze niet tot een kerntaak behoren. De verantwoordelijkheid
ter zake ligt bij de desbetreffende overheid. Zo nodig biedt interbestuurlijk
toezicht een mogelijkheid voor bijsturing. Invoering van een onafhankelijke toetsing door de NMa zou voorbij gaan aan de zelfstandige positie
van overheden in het Nederlandse staatsbestel.
Ten aanzien van de vraag van de leden van de VVD-fractie over een boekhoudvereiste is van belang dat de regering grote waarde hecht aan het
beperken van de administratieve lasten, ook voor overheden. Daarom is in
het wetsvoorstel volstaan met een bepaling inzake de bewijslast in plaats
van te voorzien in een boekhoudkundige verplichting. Bijgevolg hoeft de
overheid baten en lasten niet apart te registreren, maar dient zij
desgevraagd aan te tonen dat alle kosten zijn doorberekend. Hierdoor zijn
de lasten voor overheden verder verlaagd.
Overigens gelden reeds boekhoudkundige eisen voor ondernemingen die
zowel een overheidstaak uitvoeren als commerciële activiteiten verrichten.
Deze eisen zijn vastgelegd in artikel 25b van de Mededingingswet en
vloeien voort uit de Transparantierichtlijn (richtlijn nr. 2006/111/EG van de
Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 november 2006
(PbEG L 318) betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen
tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid
binnen bepaalde ondernemingen). De eisen gelden voor ondernemingen
met een omzet van ten minste € 40 miljoen, ongeacht of de ondernemingen deel uitmaken van de overheid of overheidsbedrijven zijn, dan
wel private ondernemingen zijn die van overheidswege over een
bijzonder positie beschikken. Er is in deze zin dus geen sprake van dat
verschillende eisen worden gesteld aan overheden en gewone bedrijven.
In de gevallen die in de vraag worden genoemd is bovendien sprake van
specifieke sectorale wetgeving: in de Postwet en in de
Telecommunicatiewet is bepaald dat een verplichting tot boekhoudkundige scheiding als maatregel kan worden opgelegd indien sprake is van
aanmerkelijke marktmacht. Anders dan bij dit wetsvoorstel betreft het
sectorspecifieke situaties waarvoor in Europees verband dwingend opgelegde kaders gelden.
Ten aanzien van de vragen over het aanbieden van goederen en diensten
aan andere overheden wordt verwezen naar de antwoorden op de vragen
van de CDA-fractie ter zake.
Verhouding met staatssteunregels
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over een
eventuele doorkruising van de staatssteunregels kan om te beginnen
worden vastgesteld dat het op grond van het EG-verdrag aan de lidstaten
in beginsel verboden is staatssteun te verlenen. Nederlandse wetgeving
kan aan de gelding van de staatssteunregels geen afbreuk doen: ook als
nationale wetgeving de grondslag biedt voor overheidsoptreden dat
onder omstandigheden als staatssteun kan worden aangemerkt, blijft de
overheid gehouden aan het staatssteunverbod. Dat neemt niet weg dat
met het oog op de naleving van de staatssteunregels moet worden voorkomen dat nationale wetgeving verplicht tot het nemen van maatregelen
die op grond van de staatssteunregels verboden zijn. Van een dergelijke
frictie is geen sprake bij dit wetsvoorstel omdat dit juist complementair en
daarmee ondersteunend is aan de staatssteunregels.
Ten aanzien van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over de
minimis-steun ben ik van oordeel dat ook de minimis-steun als een vorm
van staatssteun kan worden beschouwd, in afwijking van hetgeen in de
Memorie van toelichting ten aanzien van artikel 25h is betoogd. Er is
sprake van de minimis-steun als het totale steunbedrag dat de begun-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

13

stigde in een periode van drie jaar ontvangt, niet meer dan € 200 000
bedraagt. Bij de minimis-steun wordt de steunmaatregel door de
Commissie geacht niet aan alle criteria van artikel 87, eerste lid, te
voldoen en is de steunmaatregel vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting, zo is bepaald in de de minimis-verordening (verordening EG
nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 (PbEG L 379)
betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op de
minimis-steun). Deze verordening is gebaseerd op een verordening van
de Raad betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het
Verdrag (Verordening EG nr. 994/98 van de Raad van 7 mei 1998 (PbEG L
142) betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag
tot oprichting van de Europese Gemeenschap op bepaalde soorten van
horizontale steunmaatregelen), die op haar beurt is gebaseerd op artikel
89 van het Verdrag. De de minimis-verordening kan dan ook tot de staatssteunregels worden gerekend.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie over het
begrip «economische activiteit» wordt verwezen naar het antwoord op
soortgelijke vragen van de leden van de PvdA-fractie.
Voor de beantwoording van de vraag van de leden van de VVD-fractie
over de verhouding tussen de gedragsregels en EG-normen verwijs ik om
te beginnen naar het antwoord op de vragen van de PvdA-fractie over het
complementaire karakter van de gedragsregels.
Elders, onder meer in het antwoord op de vraag van de leden van de
PvdA-fractie over het State Action Plan, is reeds ingegaan op de noodzaak
van maatregelen in aanvulling op de staatssteunregels. Ook in relatie tot
de andere EG-normen bevat het wetsvoorstel naar mijn oordeel geen
onnodige normen. Zoals is belicht in paragraaf 1.5 van de memorie van
toelichting bieden de bestaande instrumenten geen soelaas voor de
problematiek van markt en overheid. De in de Mededingingswet opgenomen, van oorsprong Europeesrechtelijke normen zijn onvoldoende
toegesneden op de problematiek van markt en overheid. Ook als een
overheid met financiering uit de algemene middelen economische activiteiten verricht en zo oneerlijk concurreert, zal in de regel geen sprake zijn
van misbruik van machtspositie door de desbetreffende overheid. Ik
concludeer dan ook dat de voorgestelde gedragsregels niet strijdig zijn
met EG-normen, maar juist hiervan een versterking vormen.
Reikwijdte
De leden van de PvdA-fractie stelden vragen over het in rekening brengen
van rechten, bijvoorbeeld voor een ligplaats aan een kade van een doorgaand water of voor de exploitatie van een marktkraam of een kermisattractie in de openbare ruimte. In dit soort gevallen is de overheid belast
met het reguleren van het gebruik van de openbare ruimte. Dat is een
typische overheidstaak en voor de activiteiten die een overheid daartoe
verricht kan zij bepaalde rechten in rekening brengen. Omdat het bij die
activiteiten niet om economische activiteiten gaat, is het wetsvoorstel
daarop niet van toepassing. De vraag of de in artikel 25i vastgelegde
verplichting tot kostendoorberekening – met inbegrip van de daarop
gestelde uitzonderingen – van toepassing is op het in rekening brengen
van rechten is daarom niet aan de orde.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over het
leggen en houden van kabels merk ik op dat op grond van de
Telecommunicatiewet de eigenaar of de beheerder van grond – dus ook
een overheid in deze hoedanigheid – moet gedogen dat netwerkbedrijven
kabels of leidingen voor telecommunicatie leggen. Anders dan deze leden
veronderstellen, is het volgens de jurisprudentie aan de eigenaar of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

14

beheerder van grond niet toegestaan hiervoor een vergoeding te vragen
of een belasting te heffen. Wel is het mogelijk dat voor de wijze van
uitvoering van dergelijke werkzaamheden in openbare grond de instemming van het College van Burgemeester en Wethouders nodig is. Het
verlenen van die instemming geschiedt dan in verband met de handhaving van de openbare orde en veiligheid en is dus een typische overheidstaak. Hiervoor kunnen leges geheven worden. Omdat het niet om economische activiteiten gaat, is het wetsvoorstel niet van toepassing. Terzijde
merk ik nog op dat het aan gemeenten in beginsel niet is toegestaan zelf
telecommunicatiediensten of telecommunicatienetwerken aan te bieden
of zelf deel te nemen in ondernemingen die dat doen.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de SP-fractie over de in de
memorie van toelichting genoemde omzet van € 25 miljard wijs ik er op
dat dit bedrag een schatting is van de totale omzet van overheidsbedrijven. Omdat de door die leden genoemde grote bedrijven overheidsbedrijven zijn in de zin van artikel 25g van dit wetsvoorstel is hun omzet
meegerekend.
Ik ben het graag eens met de leden van de SP-fractie voor zover zij
betogen dat de gedragsregels ten aanzien van de overheidsbedrijven niet
betrekking hebben op het volledige bedrag van € 25 miljard. De gedragsregels zijn in het bijzonder niet van toepassing indien de staatssteunregels
van toepassing zijn, uitgezonderd de minimis-steun, en als sprake is van
een dienst van algemeen economisch belang. Een steunmaatregel wordt
slechts aangemerkt als staatssteun indien sprake is van «beïnvloeding van
handel tussen lidstaten». Of sprake is van staatssteun dient van geval tot
geval te worden bepaald omdat het voornoemde criterium betrekking
heeft op de effecten van steunmaatregelen van de overheid ten behoeve
van bepaalde ondernemingen en niet is gerelateerd aan bijvoorbeeld de
omzet van die ondernemingen. Ook voor de uitzondering voor DAEB geldt
dat van geval tot geval moet worden beoordeeld of de desbetreffende
economische activiteiten van het overheidsbedrijf een specifiek publiek
belang dienen en bij wettelijk voorschrift of door de overheid zijn opgedragen. In dat geval zijn de overheden die het beleid van die overheidsbedrijven kunnen bepalen, voor die activiteiten niet gebonden aan het
bevoordelingsverbod van artikel 25j van dit wetsvoorstel. Het voorgaande
impliceert dat ook van geval tot geval moet worden nagegaan of overheidsbedrijven opereren op basis van een wettelijke taakstelling. Voor de
energiebedrijven geldt bijvoorbeeld dat de bedrijven die na de splitsing de
netwerken beheren, slechts voor een beperkt deel andere activiteiten
zullen verrichten dan ter uitvoering van de wettelijke taken op grond van
de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. De uitvoering van hun wettelijke
taak kan worden aangemerkt als de uitvoering van een DAEB. Voor NS,
Connexxion en HTM is op grond van de Wet personenvervoer 2000 een
concessie verleend voor het verrichten van openbaar vervoer. Het exclusieve recht om binnen het domein van de concessie openbaar vervoer te
verrichten onder de specifieke randvoorwaarden voor de concessie die
een goed openbaar vervoer moeten waarborgen, impliceert dat de
concessiehouder is belast met een dienst van algemeen economisch
belang.
Voor voorbeelden van activiteiten die in de regel geen interstatelijke
effecten zullen hebben, verwijs ik naar het antwoord dat is gegeven op
vragen van de leden van de PvdA-fractie over de omvang van de problematiek.
Gedragsregels
Verplichting tot doorberekening van alle kosten
De leden van het CDA-fractie stelden vragen over de verplichting tot doorberekening van de integrale kostprijs. Een norm op basis van de markt-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

15

prijs leidt al snel tot rechtsonzekerheid voor overheden en ondernemers,
aangezien de marktprijs van een product of dienst vaak moeilijk is vast te
stellen: dé marktprijs bestaat niet. Dit is onder meer het gevolg van het
feit dat op een relevante product- en geografische markt goederen niet
altijd homogeen zijn of dat er niet altijd transparantie is met betrekking tot
de door ondernemingen vastgestelde prijzen waardoor het niet mogelijk
is om één marktprijs vast te stellen. Bovendien lost een op de marktprijs
gebaseerde norm het probleem van oneerlijke concurrentie slechts ten
dele op: wanneer de overheid een hogere kostprijs heeft dan de marktprijs, staat een marktprijsnorm er niet aan in de weg dat de overheid
private ondernemingen concurrentie aandoet met gebruikmaking van
belastinggeld. Een norm die gebruikmaakt van de marginale kostprijs gaat
nog verder omdat in de regel een groot deel van de oneerlijke concurrentie ongemoeid blijft. Overheden hoeven dan namelijk geen lasten door
te berekenen voor de vaste productiefactoren, in tegenstelling tot private
bedrijven. Daarnaast zou dit ertoe kunnen leiden dat bijvoorbeeld meer
kapitaalgoederen worden aangehouden (en publiek gefinancierd) dan
noodzakelijk voor het borgen van de publieke taak.
Een norm die uitgaat van de integrale kostprijs is effectiever en beter
uitvoerbaar. Tegen deze achtergrond geef ik de voorkeur aan een gedragsregel die verplicht tot doorberekening van de integrale kosten.
De leden van het CDA-fractie vroegen verder om een toelichting op het
besluit af te zien van de boekhoudkundige verplichtingen. Voorshands ga
ik er van uit dat waar in deze vragen wordt gesproken van een verplichte
boekhouding wordt gedoeld op het stellen van voorwaarden aan de boekhouding die het voor de NMa mogelijk maken in een voorkomend geval te
controleren of alle kosten van een product of dienst zijn doorberekend.
Met het oog op de verantwoording over de besteding van middelen
kennen overheden de nodige boekhoudkundige verplichtingen. Het kan in
dit kader dan ook alleen gaan om aanvullende verplichtingen.
In eerste instantie bevatte het wetsvoorstel een verplichting de baten en
lasten ten aanzien van economische activiteiten apart te registreren. De
regering hecht grote waarde aan het beperken van de administratieve
lasten, ook voor overheden. Om die reden heeft de regering ervoor
gekozen deze verplichting te vervangen door een bepaling die voorziet in
een omkering van de bewijslast. De betrokken overheid is bijgevolg niet
gehouden baten en lasten apart te registreren, maar dient wel
desgevraagd aan te tonen dat alle kosten zijn doorberekend. De regering
is van mening dat het toezicht op de verplichting tot kostendoorberekening hierdoor nog steeds effectief zal zijn. Bovendien worden door
deze combinatie van efficiënt toezicht met beperking van administratieve
lasten de belangen van zowel ondernemingen als overheden het beste
geborgd.
Naar aanleiding van de vraag over de situatie in andere EU-landen merk ik
op dat veel van deze landen op enigerlei wijze aandacht besteden aan de
problematiek van markt en overheid, al dan niet door middel van regelgeving. Deze regelgeving varieert sterk qua reikwijdte en detaillering. Het is
moeilijk aan te geven welke lidstaat de beste waarborgen kent voor het
voorkomen van oneerlijke concurrentie door de overheid. Voor de goede
orde merk ik op dat alle EU-landen zijn gehouden tot implementatie van
de Transparantierichtlijn op grond waarvan boekhoudkundige verplichtingen gelden voor ondernemingen met een omzet van ten minste € 40
miljoen, ongeacht of deze ondernemingen deel uitmaken van de overheid
of overheidsbedrijven zijn.
De leden van de PvdA-fractie stelden vragen over de berekening van de
integrale kostprijs van een ligplaats aan een gemeentelijke kade of talud
van doorgaand vaarwater. Allereerst merk ik op dat een gemeente die
doorgaand vaarwater beheert, belast is met het reguleren van het gebruik
van de openbare ruimte. Dit is een typische overheidstaak en voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

16

activiteiten die een gemeente daartoe verricht, kan zij leges heffen en
tarieven in rekening brengen, zoals liggeld voor een ligplaats. Omdat het
bij die activiteiten niet om economische activiteiten gaat, zijn het wetsvoorstel en de daarin opgenomen verplichting tot kostendoorberekening
niet van toepassing. Alleen wanneer een gemeente ligplaatsen verhuurt of
verpacht om die commercieel te exploiteren – dus op dezelfde wijze als
een private ondernemer dat zou kunnen doen – is wel sprake van een
economische activiteit en moeten de kosten worden doorberekend. De
verplichting tot doorberekening van kosten geldt echter niet, indien het
algemeen belang naar het oordeel van de gemeente hieraan in de weg
staat.
Wat de doorberekening van kosten betreft geldt in het algemeen dat de
integrale kosten van een product of dienst bestaan uit directe en indirecte
kosten, waaronder vaste lasten, kosten van overhead, vermogen en
afschrijving van kapitaal- en andere goederen. Van geval tot geval dient
de integrale kostprijs op een zorgvuldige wijze te worden bepaald aan de
hand van de relevante productiefactoren. Daartoe dient een overheid een
reële schatting te maken van de aan een product of dienst, zoals het in de
vraag genoemde voorbeeld van de ansichtkaart, toe te rekenen kosten
zodat er een zogenoemde voorcalculatorische kostprijs ontstaat. Aan de
hand van deze voorcalculatorische kostprijs kan vervolgens worden
bepaald bij welke vraagprijs het aangeboden product of de aangeboden
dienst ten minste kostendekkend wordt aangeboden.
Ook voor het verhuren van een ligplaats kan op deze wijze de integrale
kostprijs worden bepaald. Het kan bijvoorbeeld gaan om kosten voor het
in gereedheid brengen van de ligplaats, maar ook om de kosten die aan
het bezit van de grond en het water zijn verbonden. Indirecte kosten
moeten op een consistente en consequente wijze worden toegedeeld aan
de verschillende activiteiten. In overleg met onder andere het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal een handreiking
worden opgesteld waarin onder meer aandacht wordt gegeven aan hoe
de integrale kostprijs kan worden berekend. Ik ben dan ook van oordeel
dat er geen beletsel is voor de vaststelling van de integrale kosten.
Zoals aangeduid in het antwoord op de vraag van deze leden over toepassing van een redelijk tarief-norm biedt een dergelijke norm onvoldoende
rechtszekerheid en is hij onvoldoende handhaafbaar.
Zoals hiervoor reeds aan de orde was bij de beantwoording van de vragen
van deze leden over de reikwijdte van het wetsvoorstel kan het toestaan
van het leggen en houden van kabels en leidingen in de gemeentelijke
ondergrond niet worden aangemerkt als economische activiteit zodat de
gedragsregels van dit wetsvoorstel hierop niet van toepassing zijn.
De leden van de PvdA-fractie stelden vragen over bureaucratische lasten
in verband met de kostprijsbepaling. Over het algemeen worden baten en
lasten van overheden zo nauwkeurig geadministreerd dat de berekening
van de integrale kostprijs niet bewerkelijk is. Dit is bevestigd in onderzoek
van Atos Consulting («Onderzoek uitvoeringskosten gedragsregels Verbod
op kruissubsidiëring en bevoordelingverbod», 2005; zie Kamerstukken II,
2004–2005, 28 050, nr. 11). Blijkens dit onderzoek zijn de uitvoeringslasten
in verband met de gedragsregels betreffende kostendoorberekening en
het bevoordelingsverbod incidenteel ruim € 5 miljoen en structureel, op
jaarbasis, nog geen € 1 miljoen voor alle overheden tezamen. Net als de
Raad voor de financiële verhoudingen ben ik van oordeel dat deze financiële lasten relatief bescheiden zijn. Er is geen reden waarom overheden
veelvuldig de kostprijsberekening zouden moeten herzien. Het ligt in de
rede dat de door te berekenen kosten over een langere termijn worden
bepaald en dat in elk geval jaarlijks als onderdeel van de begrotingscyclus
de integrale kosten per product worden vastgesteld. In het voornoemde
onderzoek is rekening gehouden met een jaarlijkse verantwoording over
de toepassing van de gedragsregels.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

17

Ten aanzien van de vragen van de leden van de SP-fractie over de integrale kostprijs ben ik van oordeel dat de integrale kostennorm uitvoerbaar
is, in tegenstelling tot een op de redelijke kostprijs gebaseerde norm.
Zoals hiervoor in de beantwoording van de vragen van de leden van de
PvdA-fractie naar voren kwam, is het van belang op zorgvuldige wijze de
verschillende kostencomponenten te bepalen. Ook voor een kopje koffie
van de gemeentelijke schouwburg geldt dat de integrale kosten bestaan
uit directe kosten (de kosten voor koffie, koffiemelk, het koffiezetapparaat,
personeel, etc.) en indirecte kosten (huisvesting, verlichting, schoonmaak
etc.).
Ten aanzien van de vraag over een openbare aanbesteding merk ik op dat
dit wetsvoorstel alleen betrekking heeft op het aanbieden van goederen of
diensten en derhalve niet op aanbestedingen. Het is mogelijk dat een
overheid goederen of diensten verkoopt waarvoor gebruik wordt gemaakt
van uit een openbare aanbesteding verkregen goederen of diensten. In
zoverre kan de bij deze aanbesteding gerealiseerde prijs relevant zijn voor
de integrale kostprijs.
Ten aanzien van de suggestie van deze leden voor een ondergrens merk ik
op dat ook bij kleine bedragen (een kopje koffie) of beperkte omzetten
private ondernemers door oneerlijke concurrentie benadeeld kunnen
worden. Dit wetsvoorstel is juist bedoeld om tegemoet te komen aan de
klachten uit het midden- en kleinbedrijf over oneerlijke concurrentie op
kleinere schaal, zoals reeds aan de orde was naar aanleiding van de vraag
van de leden van de PvdA-fractie over invoering van een omzetdrempel.
Een bagatelbepaling zou ertoe leiden dat het wetsvoorstel veel minder
effectief zou zijn in het aanpakken van oneerlijke concurrentie op het
terrein waar juist de meeste klachten betrekking op hebben. Overigens
zijn de lasten van overheden voor de uitvoering van het wetsvoorstel tot
een relatief gering bedrag beperkt, zo was reeds aan de orde naar aanleiding van een desbetreffende vraag van leden van de PvdA-fractie.
De leden van de VVD stelden vragen over de manier van berekening van
de integrale kostprijs. Hiervoor is reeds ingegaan op de wijze waarop de
integrale kostprijs kan worden vastgesteld. Overheden zijn ieder verantwoordelijk voor de wijze waarop zij hun boekhouding inrichten, rekening
houdend met onder meer regelgeving op het terrein van de verantwoording. Omdat de inrichting van de boekhouding bepalend is voor de wijze
waarop de integrale kostprijs wordt bepaald, is het voorschrijven van een
uniforme methodiek voor de berekening van de kostprijs niet mogelijk.
Wel is het mogelijk een nadere aanduiding te geven van methoden die in
elk geval voldoen aan de kostprijsverplichting. Daarom zal een handreiking worden opgesteld die onder meer niet bindende richtsnoeren voor
kostprijsdoorberekening door overheden zal bevatten.
Het toezicht op de naleving van de gedragsregels berust bij de NMa. Voor
de kostenberekening geldt dat de overheid op verzoek van de NMa moet
aantonen de integrale kosten te hebben doorberekend. De NMa toetst aan
de hand van de verstrekte informatie of de kostprijs volledig en juist berekend is.
Verbod op exclusief gegevensgebruik
De in de vraag van de leden van de PvdA-fractie bedoelde gedragsregel
inzake gegevensgebruik bevat een aanvulling op de in de Wet openbaarheid van bestuur opgenomen bepalingen inzake hergebruik van overheidsinformatie. Deze bepalingen zijn tot stand gekomen ter implementatie van
de richtlijn voor hergebruik van overheidsinformatie (richtlijn van het
Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003, richtlijn 2003/98/
EG). Doelstelling is het gebruik van overheidsinformatie voor economische ontwikkeling te stimuleren. Daartoe worden regels gesteld ter bevordering van eerlijke, evenredige en niet-discriminerende voorwaarden voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

18

hergebruik van overheidsinformatie. In de Wet openbaarheid van bestuur
is onder meer bepaald dat voor vergelijkbare categorieën van hergebruik
gelijke voorwaarden gelden en dat een exclusief recht tot hergebruik
alleen wordt verleend indien dat noodzakelijk is voor het verlenen van een
dienst van algemeen belang (artikelen 11f resp. 11g Wob). Deze regels
inzake hergebruik doen geen afbreuk aan de bestaande beperkingen van
de openbaarheid van gegevens, maar bevorderen slechts dat informatie
die met een beroep op de Wob kan worden verkregen, ook kan worden
hergebruikt, bijvoorbeeld voor commerciële doeleinden. Bijgevolg kan
zich de situatie voordoen dat een overheid informatie die niet openbaar is,
voor economische activiteiten hergebruikt – zonder dat dit leidt tot openbaarmaking van die informatie. Het kan bijvoorbeeld gaan om hergebruik
van informatie die persoonsgegevens bevat. In deze situatie verkeert de
overheidsonderneming in een betere concurrentiepositie dan particuliere
ondernemingen die immers niet met een beroep op de hergebruikregels
de desbetreffende informatie kunnen opvragen. De in het wetsvoorstel
opgenomen gedragsregel stelt daarom als voorwaarde voor hergebruik
van overheidsinformatie binnen de overheidsorganisatie dat dit alleen is
toegestaan indien die informatie ook aan derden beschikbaar kan worden
gesteld.
Naar aanleiding van de vraag over het verband met staatssteun kan
worden opgemerkt dat exclusief gegevensgebruik van overheidsgegevens
door een overheidsbedrijf onder omstandigheden kan worden aangemerkt als selectieve bevoordeling met staatsmiddelen en derhalve een
vorm van verboden staatssteun kan zijn. Bepalend is of de begunstigde
een economisch voordeel ontvangt dat hij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (uitspraak van het Hof van 11 juli
1996 in de zaak Syndicat français de l’Express international (SFEI) tegen
La Poste e.a.; C-39/94).
Bevoordelingsverbod inzake overheidsbedrijven
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over de
bevoordeling van overheidsbedrijven kan het volgende worden opgemerkt. Zoals aan de orde was bij de beantwoording van de vragen van de
leden van de SP-fractie over de toepassing van het bevoordelingsverbod
op overheidsbedrijven dient van geval tot geval te worden bepaald of
sprake is van economische activiteiten die ter uitvoering van een DAEB
worden verricht of van staatssteun, uitgezonderd de minimis-steun.
Verder is van belang dat bijvoorbeeld op grond van sectorale regels
sprake kan zijn van tariefvoorschriften in verband met een bijzonder of
uitsluitend recht. Ook in dat geval is het bevoordelingsverbod niet van
toepassing. Indien op de voornoemde vragen een ontkennend antwoord
kan worden gegeven, is het bevoordelingsverbod zonder meer van
toepassing op de bewuste activiteiten.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over de op
grond van het EG-Verdrag voor ondernemingen gestelde regels kan het
volgende worden opgemerkt. Met deze regels kan de beoogde eerlijke
concurrentie tussen overheden die economische activiteiten verrichten en
gewone ondernemingen onvoldoende worden gewaarborgd, zoals reeds
is aangeduid in het antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie
over de verhouding tussen de in de wetsvoorstel voorgestelde
gedragsnormen en de algemenere EG-normen. Alleen het staatssteunverbod is direct relevant voor de problematiek van markt en overheid, zij
het dat kleinere zaken niet door dit verbod worden gedekt. Om die reden
bevat dit wetsvoorstel gedragsregels in aanvulling op het bestaande
staatssteunverbod.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

19

De leden van de PvdA-fractie vroegen in verband met het bevoordelingsverbod aandacht voor het feit dat overheidsbedrijven voortkomen uit
democratisch genomen besluiten van lokale overheden. Ik beklemtoon
graag dat dit wetsvoorstel niet interfereert met besluiten van lokale, of
andere, overheden een overheidsbedrijf op te richten. Dit wordt aan die
overheden zelf overgelaten, met inachtneming van de bestaande wettelijke kaders ter zake. Wel wordt met dit wetsvoorstel mede beoogd te
voorkomen dat overheidsbedrijven voordelen uit de publieke middelen
ontvangen en daardoor andere ondernemingen oneerlijk beconcurreren,
omdat die zodanige voordelen niet ontvangen. Daarom bepaalt artikel 25j,
eerste en tweede lid, van dit wetsvoorstel dat een overheid haar overheidsbedrijven niet mag bevoordelen boven andere ondernemingen. Op
grond van het derde lid, onder a, van dat artikel geldt dat verbod echter
niet, indien naar het oordeel van de desbetreffende overheid een overheidsbedrijf belast is met een dienst van algemeen economische belang
en de bevoordeling daarvoor noodzakelijk is. Ik ben het dan ook niet met
deze leden eens dat afbreuk wordt gedaan aan de autonomie van overheden. Indien zij van oordeel zijn dat het publiek belang daartoe noopt,
kunnen zij besluiten het overheidsbedrijf te belasten met een DAEB en op
die wijze de voor de vervulling van die dienst noodzakelijke financiële en
andere ondersteuning verlenen.
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de PvdA-fractie
over een bagatelbepaling wordt hier verwezen naar de op eerdere, soortgelijke vragen van de leden van deze fractie gegeven antwoorden.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over de
berekening van de integrale kostprijs kan worden vastgesteld dat de
verplichte doorberekening van de integrale kosten alle kosten omvat die
worden gemaakt ten behoeve van de desbetreffende economische activiteit. Wanneer een overheid op onderdelen hoge kosten heeft en hierdoor
een hogere prijs in rekening moet brengen dan een vergelijkbaar privaat
bedrijf, kan dit er inderdaad toe leiden dat gebruikers zullen overstappen
naar het private bedrijf. Dit is vergelijkbaar met de situatie waarin consumenten van het ene private bedrijf overstappen naar het andere private
bedrijf omdat de prijs lager is of de kwaliteit hoger. De overheid treedt
hier immers op als ondernemer. Dit is anders indien het gaat om economische activiteiten die dienen ter verwezenlijking van het algemeen
belang. Indien de overheid het in het algemeen belang acht om de
beschikbaarheid van het product of de dienst op een bepaald prijs- of
kwaliteitsniveau te kunnen waarborgen, kan dat reden zijn het desbetreffende onderdeel van de overheidsorganisatie te belasten met de uitvoering van een dienst van algemeen economisch belang. Dan geldt de
verplichting tot kostendoorberekening niet en kan die dienst of dat
product door de overheid worden gefinancierd.
Naar aanleiding van de vragen van deze leden over huisvuilverzameling
en het schoonmaken van de openbare ruimte kan worden vastgesteld dat
het ophalen van huishoudelijk afval bij artikel 10.21 van de Wet milieubeheer is opgedragen aan de gemeenten. Een gemeente kan deze taak zelf
verrichten of een instantie aanwijzen om dat te doen. Indien het ophalen
van huishoudelijk afval niet onder concurrentie wordt aangeboden, is
geen sprake van een economische activiteit, maar van een nieteconomische dienst van algemeen belang waarop dit wetsvoorstel niet
van toepassing is. Voor zover een overheid het schoonmaken van de
openbare ruimte, het reinigen van kolken en het inspecteren van riolen
niet onder concurrentie aanbiedt, zijn ook dat niet-economische diensten
van algemeen belang waarop dit wetsvoorstel niet van toepassing is. Het
is ook denkbaar dat de werkzaamheden op zichzelf door de markt worden
verricht maar dat de overheid van oordeel is dat het voor bijvoorbeeld de
kwaliteit, de toegankelijkheid of de continuïteit van belang is dat de over-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

20

heid bepaalde diensten als DAEB verricht of laat verrichten. Alsdan kan zij
de desbetreffende organisatie-eenheid, een overheidsbedrijf of een
private onderneming belasten met de uitvoering van die DAEB. De desbetreffende werkzaamheden van de overheid of het overheidsbedrijf ten
aanzien van reiniging van de openbare ruimte enzovoorts vallen dan
onder de uitzonderingsbepalingen ten aanzien van diensten van algemeen
economisch belang. Indien een reinigingsdienst ook andere economische
activiteiten verricht die niet dienen ter uitvoering van een specifieke
publieke taak, worden deze beschouwd als commerciële werkzaamheden
waarop de gedragsregels van het wetsvoorstel ten volle van toepassing
zijn. Het maakt bij het voorgaande geen verschil of de genoemde activiteiten worden verricht door een gemeentelijke (reiniging)dienst of door
een overheidsbedrijf van een gemeente. Of de gedragsregels van toepassing zijn is derhalve afhankelijk van de aard van de werkzaamheden, de
marktontwikkeling en van de vormgeving door de overheid.

HOOFDSTUK 3 HANDHAVING VAN DE GEDRAGSREGELS
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie over de
prioriteitenstelling door de NMa kan worden opgemerkt dat het algemeen
gebruikelijk is dat de NMa in eerste instantie een vooronderzoek doet
waarbij wordt bepaald of concreet optreden ten aanzien van de
vermeende overtreding aangewezen is. Deze beoordeling vindt plaats
binnen het kader van de algemene prioriteitenstelling van thema’s door
de NMa, zoals vastgesteld in het kader van het jaarplan. Net als de
vragenstellers acht ik het van belang dat de handhaving van deze wet
vooral in de eerste periode na inwerkingtreding de nodige aandacht krijgt.
Dit zal bevorderen dat het gedachtegoed van dit wetsvoorstel, voorkomen
van oneerlijke concurrentie, in praktijk wordt gebracht. Te zijner tijd zal ik
met de NMa hierover van gedachten wisselen.
De leden van de CDA-fractie stelden verder vragen over de voorziene
sanctiemiddelen. De gedragsregels inzake bevoordeling van overheidsbedrijven en functievermenging leggen verplichtingen op aan overheden in
hun bestuurlijke hoedanigheid – in tegenstelling tot de bestaande bepalingen van de Mededingingswet. Handhaving van deze gedragsregels met
gebruikmaking van het boete-instrument zou er toe leiden dat op dit
onderdeel van het mededingingsrecht het ene bestuursorgaan punitieve
sancties oplegt aan het andere. De regering is van oordeel dat dit niet
goed past in de bestuurlijke verhoudingen. Om dezelfde reden zijn zwaardere sancties dan boetes niet overwogen.
Tevens is van belang dat de naleving in dit geval ook zonder het instrument van de bestuurlijke boete voldoende kan worden verzekerd. Hierbij
speelt een rol dat overheden reeds moeten voldoen aan vereisten van
verantwoording en verslaglegging over hun functioneren. Het ligt in de
rede dat de rechtmatigheidcontrole van de gemeentelijke en provinciale
accountant mede betrekking zal krijgen op de naleving van de gedragsregels.
Tegen deze achtergrond wordt volstaan met het instrument van een last
onder dwangsom.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over het
verband met het rapport van de Commissie Oosting merk ik op dat er
geen frictie is tussen dit rapport en het toezichtarrangement van dit wetsvoorstel omdat zij een verschillende thematiek betreffen. Het rapport
betreft interbestuurlijk toezicht, dat wil zeggen toezicht door de hogere
overheden ten aanzien van de publieke taakbehartiging van de lagere
overheden, terwijl het wetsvoorstel betrekking heeft op economische
activiteiten van overheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

21

Naar aanleiding van de vragen van de PvdA-fractie over artikel 132 van de
Grondwet merk ik op dat deze bepaling de grondslag biedt voor generieke
instrumenten van interbestuurlijk toezicht. Het betreft naast schorsing of
spontane vernietiging van een besluit van een medeoverheid en het
treffen van zogenaamde taakverwaarlozingsmaatregelen de mogelijkheid
bij wet andere vormen van toezicht te regelen. De bevoegdheid van de
Kroon ten aanzien van spontane vernietiging staat niet in de weg aan de
bevoegdheid van de NMa om een last onder dwangsom op te leggen. Het
betreft verschillende maatregelen: bij spontane vernietiging gaat het erom
een besluit van zijn werking te ontdoen, een last onder dwangsom strekt
ertoe een positief effect te bewerkstelligen. Beide maatregelen kunnen
dan ook los van elkaar worden genomen. Onder omstandigheden zal het
instrument van spontane vernietiging ook bij de thematiek van markt en
overheid een rol kunnen spelen.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over
kostencalculatiemethodes kan worden bevestigd dat er meerdere
kostencalculatie- en boekhoudmethodes zijn en dat deze bij de kostprijsberekening tot verschillende uitkomsten kunnen leiden. Dat neemt niet
weg dat de uitkomsten binnen een bepaalde bandbreedte liggen omdat
de inrichting van de boekhouding is gebonden aan onder meer budgettaire spelregels, zoals ten aanzien van de wijze waarop afschrijvingstermijnen worden gehanteerd. Bovendien zijn de verschillen tussen de door
decentrale overheden gebruikte boekhoudmethodes niet onoverkomelijk
groot. Ik verwacht dan ook geen grote problemen op dit gebied. Ik onderstreep dat eventuele beperkte verschillen als gevolg van bijvoorbeeld
verschillende afschrijvingsmethoden op zichzelf nog geen afbreuk doen
aan de doelstelling van dit wetsvoorstel, namelijk het voorkomen van
oneerlijke concurrentie. In de handreiking voor overheden die in samenwerking met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
wordt opgesteld, zal ook aandacht worden besteed aan de kostprijsberekening, bijvoorbeeld door het vermelden van «best practices». Dit zal
ook de verschillen tussen de wijzen waarop de kostprijs wordt berekend,
kunnen verkleinen.
Zoals bij de beantwoording van de vraag ter zake van de leden van de
VVD-fractie aan de orde was, is het aan de NMa om aan de hand van de
door de desbetreffende overheid verstrekte informatie te beoordelen of de
kostprijs volledig en juist berekend is.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over overbelasting van de NMa stel ik vast dat het aan de NMa is om klachten te
beoordelen en te bepalen of zij nader onderzoek gaat doen, zoals reeds bij
de beantwoording van de vraag van deze leden over prioriteitenstelling
aan de orde was. Naar mijn oordeel is de NMa zeer wel in staat ook een
permanente klachtenstroom te kanaliseren en af te wikkelen. Uiteraard is
het van belang dat bij de invoering van deze wet de nodige voorlichting
wordt gegeven over de reikwijdte ervan en over de mogelijkheden om
klachten in te dienen. Het ligt bijvoorbeeld voor de hand dat een ondernemer over vermeende overtreding van de gedragsregels eerst de desbetreffende overheid benadert. Op deze wijze kan zoveel mogelijk worden
voorkomen dat de NMa wordt geconfronteerd met onnodige of irrelevante klachten.
Voor het door de NMa te verrichten onderzoek is van belang dat overheden in het kader van de jaarrekening verantwoording moeten afleggen
over verrichte economische activiteiten en dat deze verantwoording wordt
getoetst door de accountant. De NMa kan bij een klacht deze informatie
raadplegen. Voor zover klachten betrekking hebben op de verplichte
kostendoorberekening kan de werklast van de NMa in eerste instantie
beperkt blijven: het desbetreffende bestuursorgaan moet in dergelijke
gevallen op verzoek van de NMa aantonen dan aan de kostendoorberekeningsverplichting is voldaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

22

Ook ten aanzien van de vraag van deze leden over de handhaving van
kleine nevenactiviteiten stel ik voorop dat het aan de NMa is om klachten
te beoordelen en te bepalen of zij nader onderzoek gaat doen. Voor het
nalevingtoezicht inzake de gedragsregels geldt dat het bij uitstek gaat om
kleinere zaken, omdat grote zaken waarop het staatssteunregime van
toepassing is, van de reikwijdte van het wetsvoorstel zijn uitgesloten.
Zoals onder meer bij de beantwoording van de vraag van deze leden over
toepassing van de integrale kostprijs aan de orde was, dient met de
gedragsregels het midden- en kleinbedrijf de nodige bescherming tegen
oneerlijke concurrentie te worden geboden. Dat de NMa vaak met zeer
grote zaken publiciteit genereert, wil niet zeggen dat zij niet ook bereid is
te werken aan deze kleinere zaken. Ik zal graag te zijner tijd hiervoor de
aandacht van de NMa vragen.
Wat de bepaling van (afwijkingen van) de kostprijs betreft stel ik vast dat
de bewijslast ter zake niet bij de NMa ligt maar bij de overheid. Deze zal
met gegevens moeten staven dat zij heeft voldaan aan de kostendoorberekeningsverplichting. Indien de gemeente niet kan aantonen dat de integrale kostprijs is doorberekend zal de NMa maatregelen kunnen nemen.
Ten aanzien van de vragen van de leden van de VVD-fractie over de
handhavingbevoegdheid van de NMa is de regering van oordeel dat de
NMa voldoende bevoegdheden heeft om tegen overtredingen van de
gedragsregels te kunnen optreden. Ten eerste gelden de onderzoeksbevoegdheden, bepaald in hoofdstuk 6 van de Mededingingswet. Hierbij
geldt de verplichting medewerking te verlenen aan een onderzoek van de
boekhouding. Een constatering van een overtreding van een overtreding
kan in een formele verklaring worden vastgelegd of kan, indien nodig,
worden gevolgd door een last onder dwangsom.
In het antwoord op de vragen van de CDA-fractie inzake de sanctieinstrumenten is reeds aangeduid waarom de regering geen reden ziet het
instrument van de bestuurlijke boete hier te gebruiken en waarom in dat
opzicht een lichter handhavingregime wordt gehanteerd dan in het kader
van de klassieke mededingingsregels geldt voor ondernemingen.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de VVD-fractie over de
toepassing van het concept van de dienst van algemeen economisch
belang (DAEB) kan het volgende worden opgemerkt. Ingevolge het
Verdrag van de Europese Unie is er voor overheden van de lidstaten een
ruime discretionaire bevoegdheid bij de vaststelling van DAEB, zo is in het
protocol bij het wijzigingsverdrag nadrukkelijk bevestigd. Meer concreet
betekent dit dat een overheid moet bepalen of het algemeen belang ertoe
noopt dat bepaalde economische activiteiten worden verricht. De NMa
dient bij haar toezicht af te gaan op het oordeel van de overheid ter zake.
Het voorgaande neemt niet weg dat het zinvol en noodzakelijk is dat de
desbetreffende overheden op een zorgvuldige en systematische wijze
toepassing geven aan het concept van DAEB. Hierbij kan gebruik worden
gemaakt van verscheidene documenten van de Commissie – zoals de
Mededeling over diensten van algemeen belang van 20 november 2007
(COM(2007)725) met een bijlage betreffende veelgestelde vragen – en van
de handreiking van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de toepassing van de staatssteunregels op DAEB, welke
binnenkort gereed zal komen en waarover ik u bij eerdere gelegenheden
reeds berichtte (TK 21501-30, nrs. 181 en 185).

HOOFDSTUK 4 RELATIE MET ANDERE REGELGEVING
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de CDA-fractie
inzake sectorspecifieke uitzonderingen wordt verwezen naar de
antwoorden op vragen ter zake van de leden van de PvdA-fractie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

23

HOOFDSTUK 5 BUITENLANDTOETS
Naar aanleiding van vragen van de leden van de CDA-fractie over de
situatie in andere EU-lidstaten kan worden opgemerkt dat de aanpak van
andere landen onderling sterk verschilt, zoals reeds aan de orde was bij
de beantwoording van vragen van deze leden over de boekhoudkundige
scheiding. Het is daarom moeilijk aan te geven welke lidstaat de scheiding
tussen publieke en commerciële activiteiten het beste heeft geborgd. Dit is
ook sterk afhankelijk van de historisch gegroeide verhouding tussen markt
en overheid. In het Verenigd Koninkrijk wordt bijvoorbeeld traditioneel
meer geleund op externe aanbesteding dan interne uitvoering van economische activiteiten. Daardoor is er in dit land minder risico op vermenging
van publieke en commerciële activiteiten van overheden. Feitelijk is de
wetgeving die inmiddels in een aantal lidstaten bestaat op dit terrein,
toegesneden op de nationale situatie. Dat laatste geldt ook voor dit wetsvoorstel omdat het zich richt op die gebieden waar de grootste problemen
spelen. Overheden dienen niet oneerlijk te concurreren, maar de mogelijkheid blijft bestaan om gericht publieke middelen in te zetten ter vervulling
van de publieke taak. Met gedragsregels worden de concrete pijnpunten
aangepakt. Daarmee is in dit wetsvoorstel specifiek rekening gehouden
met de Nederlandse situatie.

HOOFDSTUK 6 DE GEVOLGEN VAN HET WETSVOORSTEL
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over de
capaciteitsinzet van de NMa merk ik op dat ik te zijner tijd met de NMa
overleg zal voeren over de voor het toezicht op de gedragsregels in te
zetten capaciteit. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel heeft de NMa
de capaciteitsinzet voorlopig ingeschat in de orde van grootte van 10 fte.
De hiermee gemoeide kosten kunnen voorshands worden begroot op
circa € 1 miljoen per jaar.
Zoals reeds aan de orde was in de antwoorden op de vragen over de
kostprijsberekening worden over het algemeen baten en lasten van overheden zo nauwkeurig geadministreerd dat de berekening van de integrale
kostprijs niet bewerkelijk is. De uitvoeringslasten van overheden worden
overigens door het Adviescollege toetsing administratieve lasten niet
aangemerkt als administratieve lasten.
Ten aanzien van de vraag over de boekhouding merk ik op dat het wetsvoorstel geen boekhoudkundige verplichtingen bevat. De eerder voorziene verplichting tot afzonderlijke registratie van de kosten en baten van
economische activiteiten is vervallen teneinde de uitvoeringslasten verder
te beperken.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over de
handreiking ten behoeve van de uitvoering van de gedragsregels door de
overheden merk ik op dat bij de opstelling van deze handreiking overkoepelende organisaties zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en
het Interprovinciaal Overleg zullen worden betrokken. Ik beklemtoon dat
de handreiking geen algemeen bindende regels zal bevatten. De handreiking dient ertoe de betrokkenen nader te informeren over de aard en de
achtergrond van de gedragsregels en te verduidelijken op welke wijze
hieraan toepassing kan worden gegeven.
Ten aanzien van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over de
mogelijke invoering van een bagatelbepaling wordt verwezen naar de
antwoorden die zijn gegeven op eerdere gelijksoortige vragen van de
leden van deze fractie.
Naar aanleiding van de vraag van deze leden over werkzaamheden
verricht voor gemeenten die geen aandeelhouder zijn, merk ik op dat de
gedragsregels zich alleen richten tot overheden. Het bevoordelingsverbod

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

24

geldt alleen voor bestuursorganen in hun relatie met een «eigen» overheidsbedrijf. Werkzaamheden van andere organisaties, al dan niet ten
behoeve van een gemeente, vallen niet onder het bereik van dit wetsvoorstel, ongeacht of die werkzaamheden als economische activiteiten kunnen
worden aangemerkt.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over de
uitzondering voor diensten van algemene economisch belang luidt het
antwoord dat artikel 25h, tweede lid, van het wetsvoorstel een algemene
uitzondering bevat ten aanzien van het leveren van goederen of diensten
door een overheid aan een andere overheid of aan een overheidsbedrijf
voor zover die goederen of diensten bestemd zijn voor de uitvoering van
een concrete publiekrechtelijke taak. Deze uitzondering is dus alleen van
toepassing op economische activiteiten binnen «het concern overheid».
Hiernaast geldt dat voor activiteiten die in beginsel wel onder het bereik
van het wetsvoorstel vallen, bij twee gedragsregels een uitzondering
wordt gemaakt voor DAEB (kostendoorberekening: artikel 25i, tweede lid,
onder a; bevoordelingsverbod: artikel 25j, derde lid, onder a). Ten aanzien
van de vraag inzake huisvuilinzameling en schoonmaakwerkzaamheden
wordt verwezen naar de eerder ter zake aan de leden van deze fractie
gegeven antwoorden.
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de SP-fractie over
de belasting van de NMa wordt verwezen naar de antwoorden op de
vragen van de leden van de PvdA-fractie ter zake.
Ten aanzien van de vragen van de leden van de SP-fractie betreffende de
bestuurlijke lasten verwijs ik naar de antwoorden op de vragen van de
leden van de PvdA-fractie ter zake.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de SP-fractie over de
gevolgen van de lastenstijging merk ik op dat op macroniveau burgers en
bedrijven te maken zullen hebben met twee effecten: enerzijds wordt door
toepassing van de gedragsregels oneerlijke concurrentie door de overheid
voorkomen. Deze oneerlijke concurrentie leidt tot welvaartsverlies van
burgers en bedrijven. Anderzijds zullen afnemers van overheidsproducten
en -diensten niet langer kunnen profiteren van het feit dat deze relatief
goedkoop worden aangeboden. De effecten zullen verschillend zijn per
product of dienst en per categorie van burgers en bedrijven. Reeds
daarom is het niet mogelijk bij benadering te becijferen wat de effecten
van invoering van de gedragsregels zullen zijn.
Naar aanleiding van de vragen van de SP-fractie over de eigen huishouding van overheden kan het volgende worden opgemerkt. Op grond van
artikel 124 van de Grondwet hebben provincies en gemeenten een algemene bevoegdheid tot regeling en bestuur van de eigen huishouding. Het
is aan de desbetreffende overheid invulling aan deze bevoegdheid te
geven. In het kader van het interbestuurlijk toezicht kan zo nodig de Kroon
een besluit van een provincie of gemeente schorsen of vernietigen. Voorts
verwijs ik naar de antwoorden op vragen van de leden van de PvdA-fractie
inzake het interbestuurlijk toezicht.
Overigens kan ten aanzien van de bedoelde kaartverkoop worden vastgesteld dat sprake is van een economische activiteit waarop de gedragsregels van dit wetsvoorstel van toepassing zijn.
Artikelen
Artikel 25h
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de VVD-fractie
inzake het leveren van goederen en diensten aan andere bestuursorganen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

25

of overheidsbedrijven wordt verwezen naar de beantwoording van soortgelijke vragen van de leden van de CDA-fractie.
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de VVD-fractie
inzake sectorspecifieke uitzonderingen wordt verwezen naar de beantwoording van soortgelijke vragen van de leden van de CDA-fractie.
Artikelen 25i en 25j
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de VVD-fractie over de
uitzondering voor een dienst van algemeen economisch belang (DAEB)
merk ik op dat de uitvoering van de publieke taak in de weg kan staan aan
de verplichting voor overheden tot doorberekening van de integrale
kosten. Het beneden de kostprijs aanbieden van economische activiteiten
kan juist het motief zijn voor overheidsoptreden. Hierdoor kan bijvoorbeeld een ruime verspreiding van een goed of dienst worden bewerkstelligd, overeenkomstig de doelstelling van de desbetreffende overheid.
Daarom geldt de verplichting tot kostendoorberekening niet voor zover
sprake is van een DAEB en de bekostiging daarvan uit de algemene
middelen noodzakelijk is. Op overeenkomstige wijze is het bevoordelingsverbod niet van toepassing voor zover het desbetreffende overheidbedrijf
belast is met de uitvoering van een DAEB en die bevoordeling daarvoor
noodzakelijk is. Ook in dit geval kunnen in het algemeen belang redenen
zijn gelegen om economische activiteiten van dat bedrijf te bekostigen uit
de algemene middelen.
Artikel 25k
Ten aanzien van de vragen van de leden van de PvdA-fractie over het
bevoordelingsverbod kan worden opgemerkt dat een overheid haar
ondernemingsactiviteiten kan laten uitvoeren door een overheidsbedrijf.
Voorkomen moet worden dat dit overheidsbedrijf bij het opereren op de
markt wordt bevoordeeld door bijvoorbeeld kosteloos gebruik van
overheidsvoorzieningen of -financiering. Dit zou immers leiden tot oneerlijke concurrentie. Hiertoe is het bevoordelingverbod opgenomen. Dit
staat niet in de weg aan de «inbesteding» van activiteiten door overheden
aan hun overheidsbedrijf.
In het specifieke geval van het openbaar vervoer in grote steden kan de
gemeente besluiten dat de publieke taak van openbaar vervoer het best
gediend is bij uitvoering door het overheidsbedrijf. In het wetsvoorstel is
hiermee rekening gehouden in de zin dat de overheid hiervoor ook
middelen mag inzetten zolang dat voor het uitvoeren van de publieke taak
noodzakelijk is.
Artikel II, III en IV
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de CDA- en VVD-fracties
over diverse wettelijke termijnen kan het volgende worden opgemerkt. In
beginsel heeft een nieuwe regeling onmiddellijke werking en dit wetsvoorstel is derhalve niet alleen van toepassing op nieuwe economische activiteiten maar ook op bestaande rechtsposities en verhoudingen. Alleen
voor lopende activiteiten worden in artikel II overgangstermijnen bepaald.
Overheden zullen immers de wijze waarop zij bestaande economische
activiteiten verrichten of laten verrichten in een aantal gevallen moeten
aanpassen bij de invoering van dit wetsvoorstel. Zij zullen onder meer
moeten besluiten wat te doen ten aanzien van producten of diensten die
tot nu toe onder de kostprijs werden aangeboden: niet langer aanbieden,
tegen ten minste de kostprijs aanbieden, of een beroep doen op de uitzondering voor DAEB. Dat vergt tijd en de in het wetsvoorstel bepaalde
overgangstermijnen van één jaar en van drie jaar voorzien hierin. Bij de
bepaling van deze termijnen is rekening gehouden met het belang van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

26

een soepele invoering van het wetsvoorstel en met de specifieke
invoeringsproblemen die zich bij elk van de gedragsregels kunnen voordoen. Bij de gedragsregels inzake kostendoorberekening, bevoordeling en
gegevenshergebruik kunnen overheden gebonden zijn aan contractuele
verplichtingen. Om die reden is hiervoor een invoeringstermijn van drie
jaar bepaald. Bij de gedragsregel inzake functiescheiding dient een overheid mogelijk de inrichting van de werkzaamheden aan te passen. Een
termijn van een jaar is in dit geval afdoende.
Ten aanzien van het voorziene tijdstip van evaluatie, vijf jaar na invoering
van de gedragsregels, merk ik op dat in zijn algemeenheid evaluatie pas
mogelijk en zinvol is nadat in de praktijk ervaring is opgedaan met de
toepassing van de wetgeving. Alleen al vanwege de overgangstermijnen
van één en drie jaar voor lopende activiteiten kan evaluatie niet eerder
dan na vijf jaar plaatsvinden.
Ten aanzien van de in het wetsvoorstel opgenomen horizonbepaling met
een periode van zeven jaar merk ik op dat dit wetsvoorstel een belangrijke
nieuwe stap betekent in het tegengaan van oneerlijke concurrentie. Het is
verstandig in een dergelijk geval een expliciet beslismoment in te bouwen
opdat de voortzetting van de nieuwe aanpak uitdrukkelijk onderwerp van
reflectie kan zijn. Een termijn van zeven jaar maakt het mogelijk de
uitkomsten van de evaluatie te betrekken bij de besluitvorming over de
verlenging van de geldigheidsduur.
De minister van Economische Zaken,
M. J. A. van der Hoeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 354, nr. 6

27