Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

36 410 V

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2024

Nr. 5

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 september 2023
Met deze brief geven wij u enkele aandachtspunten mee bij de ontwerpbegroting 2024 (hoofdstuk V) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ)
(Kamerstuk 36 410 V).
In deze brief gaan we nader in op de volgende onderwerpen:
• Herstel en Veerkrachtfaciliteit (Coronaherstelfonds);
• Europese Vredesfaciliteit;
• Op te richten Oekraïne Faciliteit;
• Intensiveringen postennet;
• Factsheet Brede Welvaart;
• Opvolging van onze eerdere aanbevelingen.
Herstel en Veerkrachtfaciliteit (Coronaherstelfonds)
Om EU-lidstaten te helpen van de coronacrisis te herstellen heeft de EU in
2021 de Herstel en Veerkrachtfaciliteit (HVF) opgericht.1 Daarin wordt
€ 672,5 miljard beschikbaar gesteld, deels als subsidies en deels als
leningen. De gelden moeten voor eind 2026 besteed zijn. Om voor de
gelden in aanmerking te komen, hebben alle lidstaten een Herstel- en
Veerkrachtplan (HVP) ingediend bij de Europese Commissie (EC).2
Op 4 oktober 2022 werd het Nederlandse HVP door de EC goedgekeurd.3
Op basis hiervan ontvangt Nederland € 4,7 miljard aan subsidies. Het HVP
is in 2023 aangevuld met € 735 miljoen vanuit REPowerEU. Dat zijn
1

Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad van 12 februari 2021 tot
instelling van de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit.
2
Op dit moment heeft de Commissie in totaal € 106 miljard aan subsidies en € 47 miljard aan
leningen uitbetaald. Zie het online «scoreboard» besteding HVF-gelden van de Commissie.
Geraadpleegd 29 augustus 2023.
3
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/10/10/definitief-nederlands-herstel-enveerkrachtplan.

kst-36410-V-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 V, nr. 5

1

EU-gelden die na de Russische inval in Oekraïne worden ingezet om de
afhankelijkheid van Russische energiebronnen versneld af te bouwen.4
Daarvoor heeft Nederland op 6 juli 2023 een bijgesteld HVP ingediend.5
Na goedkeuring door de EC is in totaal € 5,4 miljard beschikbaar.
Nederland maakt via periodieke betaalverzoeken aanspraak op deze
gelden. De gelden zullen als ontvangsten binnenkomen op de begroting
van BZ.6
Aandachtspunten
1. Vertraagde uitvoering Nederlands HVP.
Nederland diende als laatste EU-lidstaat een HVP in. In de begroting
2023 van BZ stond dat Nederland in de zomer van 2023 het eerste
betaalverzoek zou indienen, voor € 1,5 miljard.7 Dat is uitgesteld tot
eind 2023, waardoor de gelden pas in 2024 beschikbaar komen. Dit is
een budgettaire tegenvaller voor Nederland in 2023, waarvoor elders
dekking moet worden gevonden. Voor 2024 staat ook een volgend
betaalverzoek gepland, van € 1,35 miljard. Het risico is dat het laat
ingediende plan en de vertraging bij de betaalverzoeken op gespannen
voet staan met de rechtmatige en effectieve besteding van de gelden.
2. Mogelijke budgettaire tegenvallers bij niet behaalde mijlpalen en
doelstellingen.
De Europese Commissie keert HVF-gelden uit op basis van behaalde
mijlpalen en doelstellingen. Het Nederlandse plan bevat maatregelen
die uitvoeringsrisico’s met zich meebrengen, zoals bijvoorbeeld de
Woningbouwimpuls.8 Het niet (volledig) behalen van mijlpalen en
doelstellingen kan leiden tot lagere betalingen met als gevolg
budgettaire tegenvallers.
3. Controle en verantwoording.
De Commissie moet kunnen steunen op de controle en verantwoording van de EU-lidstaten bij de ingediende betaalverzoeken. Daartoe is
een stringent systeem opgelegd aan de lidstaten. Het is nog niet
bekend of het Nederlandse controle- en verantwoordingssysteem op
tijd (volledig) aan de eisen van de Commissie kan voldoen. Een aantal
maatregelen waarvoor Nederland de komende jaren geld ontvangt, is
gestart vanaf 2020. Dat roept de vraag op of het nu nog mogelijk is om
op de juiste wijze verantwoording af te leggen over de rechtmatigheid
van de besteding van die gelden.
Europese Vredesfaciliteit
In onze brief met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 stond
een passage over de Europese Vredesfaciliteit (EVF). Uit de EVF worden
gemeenschappelijke kosten voor EU-missies en -operaties gefinancierd,
alsook steunmaatregelen aan derde landen. Het totaalbudget van de EVF
is, vanwege de steun aan Oekraïne, het afgelopen jaar gegroeid van
€ 5,69 miljard naar € 12,04 miljard (in lopende prijzen) voor de periode
2021–2027.9 Dit komt neer op een Nederlandse bijdrage van bijna
€ 713 miljoen voor de hele periode.10 Vorig jaar schreven wij dat de
externe controle in het besluit van de Europese Raad tot oprichting van de
4

Kamerstuk 22 112, nr. 3669.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1966.
6
Zie tabel 2 (Belangrijkste ontvangstenmutaties t.o.v. vorig jaar) en artikel 3.11 in de ontwerpbegroting 2024.
7
Kamerstuk 36 200 V, nr. 2, p. 45.
8
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1966.
9
Zie tabel 1 (Belangrijkste uitgavenmutaties t.o.v. vorig jaar) en artikel 3.5 in de ontwerpbegroting 2024 voor de Nederlandse bijdrage.
10
Dit bedrag is gebaseerd op de in 2023 geldende verdeelsleutel bij de Europese Unie, volgens
welke de Nederlandse bijdrage 5,92% is.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 V, nr. 5

2

EVF is geregeld via een onafhankelijk college of auditors, en niet via de
Europese Rekenkamer. In het EVF college of auditors zit op voordracht van
de Algemene Rekenkamer ook een Nederlands lid.
De inzet van publieke middelen vraagt om publieke verantwoording. Voor
de 27 nationale parlementen die de EVF controleren, vormen de jaarrekeningen en jaarverslagen van de EVF hierbij een essentieel hulpmiddel,
alsook de rapporten van het college of auditors. Daarom heeft uw Kamer
het afgelopen jaar 2 moties aangenomen waarin openbaarmaking van
deze documenten wordt bepleit.11 De Minister van BZ heeft aangegeven
dat de herziening van het EVF-raadsbesluit in 2024, waarvoor het proces
in gang is gezet, een geschikt moment is om standaard openbaarmaking
van deze verantwoordingsstukken te bewerkstelligen.12
Op te richten Oekraïne Faciliteit
Op 25 augustus 2023 heeft de Tweede Kamer een BNC-fiche13 ontvangen
over het voorstel van de EC om een Oekraïne Faciliteit op te richten, die
«kan voorzien in zowel herstelbehoeften op korte termijn als wederopbouw en modernisering van Oekraïne op middellange termijn».14
Omdat de Oekraïne Faciliteit wordt gefinancierd vanuit het Meerjarig
Financieel Kader van de EU (MFK), komt de parlementaire controle bij het
Europees Parlement te liggen en niet bij de 27 nationale parlementen,
zoals het geval is bij de Europese Vredesfaciliteit. Om de Oekraïne
Faciliteit te kunnen financieren (maximaal € 50 miljard, in lopende prijzen,
waarvan een deel bestaat uit leningen), is tegelijkertijd een aanpassing
van de MFK-verordening voorgesteld.
Aandachtspunt: onafhankelijke externe controle en transparante
verantwoording
In haar voorstel benadrukt de EC dat een onafhankelijk auditcomité wordt
opgericht dat «verslag uitbrengt aan de Commissie» over eventueel
financieel wanbeheer. Het auditcomité zou volgens het voorstel moeten
zorgen voor «een regelmatige dialoog en samenwerking met de Europese
Rekenkamer». De rol van de Europese Rekenkamer als onafhankelijke
externe controleur, die de uitgaven vanuit het MFK controleert en hierover
rapporteert aan het Europees Parlement, wordt echter nauwelijks
genoemd. De taakverdeling tussen de Europese Rekenkamer en het op te
richten auditcomité behoeft naar onze mening toelichting. Het is ook zaak
dat de verantwoording over de uitgaven vanuit de Oekraïne Faciliteit
openbaar is. De Tweede Kamer kan de Minister van BZ vragen om
verduidelijking op dit punt.
Intensiveringen postennet
In onze verantwoordingsonderzoeken 2018 en 2019 hebben wij onderzoek
gedaan naar extra geld voor het postennet. Dit is het Nederlandse netwerk
van meer dan 150 ambassades, consulaten en andere vertegenwoordigingen in het buitenland. Na een periode van bezuinigingen, werd tussen
2018 en 2021 extra geld vrijgemaakt om het postennet te versterken. De
intensiveringen liepen toen op tot € 65 miljoen structureel per jaar vanaf
2021. In onze onderzoeken over 2018 en 2019 concludeerden wij dat deze
versterking van het postennet volgens planning verliep, maar dat de
11

Motie van het lid Jasper van Dijk (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1884) en motie van de leden
Jasper van Dijk en Omtzigt (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1907).
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2609.
13
BNC staat voor Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen.
14
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CONSIL:ST_10899_2023_INIT.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 V, nr. 5

3

informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de uitvoering van de
plannen beperkt was. Met deze conclusie in gedachten heeft de Minister
van BZ uw Kamer op 19 mei 2021 geïnformeerd over de resultaten van de
intensiveringen in de periode 2018–2021.15
Aandachtspunt: informatievoorziening aan de Tweede Kamer
Na 2021 is de lijn van intensiveringen voor het postennet doorgezet. Het
extra geld dat in de periode 2022–2025 beschikbaar wordt gesteld, loopt
op van € 17 miljoen in 2022 tot € 52 miljoen structureel per jaar vanaf
2025. De extra gelden zijn niet te koppelen aan één specifiek beleidsartikel
op de ontwerpbegroting, waardoor uw Kamer niet automatisch inzicht
krijgt in de inzet van de beschikbaar gestelde middelen en de beoogde
doelen.
Factsheet Brede Welvaart
Verder willen wij u nog wijzen op de factsheet Brede Welvaart van het
CBS, die dit jaar voor het eerst bij elke begroting wordt gepubliceerd. De
factsheet bevat een selectie van de indicatoren uit de «Monitor Brede
Welvaart & Sustainable Development Goals 2023», passend bij de
beleidsterreinen van de betreffende begroting. De indicatoren in de
factsheets worden meerjarig op consistente wijze gemeten door het CBS.
In de Monitor Brede Welvaart wordt gekeken naar het beleidsartikel
«Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden». Het CBS
heeft dit momenteel slechts nader uitgewerkt in de indicator «universitair
studenten uit niet-EER-landen».
Voortgangsmeter: opvolging van onze eerdere aanbevelingen
In veel van onze onderzoeken doen we aanbevelingen aan de verantwoordelijke bewindspersoon. Bijvoorbeeld over hoe beleid doeltreffender of
doelmatiger kan worden uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer monitort
of deze aanbevelingen worden opgevolgd. Gelijktijdig met deze brief
publiceren we hierover (www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). In de
periode 2017–2022 zijn 18 aanbevelingen gedaan op het terrein van BZ.
Hiervan heeft 89% tot een actie geleid, zoals bijvoorbeeld onze aanbevelingen op het vlak van de reisadviezen in het verantwoordingsonderzoek
2019. Dat is hoger dan het gemiddelde van 71% voor het Rijk als geheel.
Bij 67% aanbevelingen zijn na publicatie toezeggingen gedaan door de
bewindspersoon. Dat is hoger dan het rijksbrede gemiddelde van 52%.
Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw Kamer.
De president van de Algemene Rekenkamer,
drs. P.J. (Pieter) Duisenberg
De secretaris,
drs. C. (Cornelis) van der Werf

15

Kamerstuk 32 734, nr. 51.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 V, nr. 5

4