Aan het Presidium
Den Haag, 13 februari 2014
Geachte dames en heren,
Vanwege het tijdstip van het verschijnen van het begrotingsakkoord (Kamerstuk 33 750, nr. 19;
11 oktober 2013) startte de plenaire behandeling van de Rijksbegroting 2014 drie weken later dan
te doen gebruikelijk. Daarbij was de inzet om alle begrotingen vôér 5 december 2013 te hebben
behandeld, waarmee twee weken eerder dan te doen gebruikelijk over alle begrotingen is gestemd.
Deze evaluatie richt zich op het proces van de begrotingsbehandeling. Daarnaast wordt ingegaan
op de gevolgen van het in oktober 2013 gesloten begrotingsakkoord, alsook op de afspraken
voortkomend uit het Europees Semester, voor de behandeling van de Rijksbegroting 2014.
Daartoe worden onderstaande vragen beantwoord:
1. Heeft het feit dat de begrotingen in kortere tijd behandeld moesten worden, effect gehad
op het aantal wetgevingsoverleggen, rapporteurs, moties en amendementen?
2. Was voldoende spreektijd uitgetrokken voor het voeren van begrotingsdebatten?
3. Heeft het begrotingsakkoord invloed gehad op de wijze waarop de begrotingen behandeld
zijn in de Kamer, en zo ja (en indien meetbaar), op welke wijze?
4. Zijn de afspraken, voortkomend uit het Europees Semester, van invloed geweest op het
proces en de inhoud van de behandeling van de begroting voor 2014?
De verkorte duur van de begrotingsbehandeling heeft het proces van het behandelen van de
rijksbegroting niet wezenlijk veranderd. Op basis van de evaluatie kan worden geconcludeerd dat
voldoende vergadertijd beschikbaar was in de Kamer om de begrotingen tijdig te behandelen,
zowel via de plenaire vergaderingen als via wetgevingsoverleggen op maandagen.
Gemiddeld genomen hebben de fracties minder spreektijd gebruikt dan van te voren opgegeven.
Van de in totaal aan fracties toebedeelde 2380 minuten is 7,6°h niet gebruikt.
De spreektijd van de regering blijkt hierbij net zo lang te zijn geweest als die van de Kamer. De
helft van deze door de regering gebruikte spreektijd bestond uit antwoorden op vragen van de
woordvoerders, de andere helft uit interrupties.
Het aantal ingediende moties en amendementen week niet significant af van andere jaren. De
vraag of er eventueel een causaal verband is tussen de verkorte duur van de
begrotingsbehandeling en het iets lagere aantal wetgevingsoverleggen, rapporteurs, moties en
amendementen is niet nader onderzocht. De commissie acht het verschil dusdanig gering dat een
nader onderzoek niet in de rede ligt.
Het Europees semester en het Two-Pack (Verordening 473/2013) hebben geen belemmerende
invloed gehad op de planning en uitvoering van de behandeling van de Rijksbegroting 2014.
Naar aanleiding van deze analyse worden de volgende aanbevelingen gedaan voor de wijze van
behandelen van de rijksbegroting de komende jaren:
•
Een oproep aan commissies om maximaal gebruik te blijven maken van de mogelijkheid
om wetgevingsoverleggen te houden over (delen van) de rijksbegroting. Dit bevordert een
grondige behandeling van de begroting en geeft ruimte voor de plenaire behandeling.
•
Een oproep om net als in voorgaande jaren, de afgelopen begrotingsbehandeling vertoont
in dat opzicht een dip, in de commissies te blijven werken met rapporteurs die delen van
de begroting namens de commissie aan een extra onderzoek onderwerpen.
De commissie verzoekt het Presidium om de evaluatie, conclusies en aanbevelingen door te
geleiden naar de Kamer opdat de Leden daarvan kennis kunnen nemen.
De voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven
M.G.J. Harbers
De griffier van de commissie voor de Rijksuitgaven
E.A.J. Groen

Procesevaluatie behandeling Rijksbegroting 2014
Inleiding

De commissie voor de Rijksuitgaven heeft een beknopte procesevaluatie uitgevoerd betreffende de
behandeling van de Rijksbegroting 2014.
Deze beknopte evaluatie richt zich op het proces van de begrotingsbehandeling. Daarbij zal ook
worden ingegaan op de gevolgen van het in oktober 2013 gesloten begrotingsakkoord, alsook de
afspraken voortkomend uit het Europees Semester, voor de behandeling van de Rijksbegroting
2014. Daartoe worden onderstaande vragen beantwoord:
Heeft het feit dat de begrotingen in kortere tijd behandeld moesten worden, effect gehad op
het aantal wetgevingsoverleggen, rapporteurs, moties en amendementen? (paragraaf 1)
Was voldoende spreektijd voor het voeren van begrotingsdebatten (paragraaf 2)
Heeft het begrotingsakkoord invloed gehad op de wijze waarop de begrotingen behandeld zijn
in de Kamer, en zo ja (en indien meetbaar), op welke wijze? (paragraaf 3)
Zijn de afspraken, voortkomend uit het Europees Semester, van invloed geweest op het proces
en de inhoud van de behandeling van de begroting voor 2014? (paragraaf 4)
-

-

-

-

Kernpunten
De verkorte duur van de begrotingsbehandeling heeft het proces van het behandelen van de
begroting niet wezenlijk veranderd.
De vraag of er een causaal verband is tussen de verkorte duur van de begrotingsbehandeling
en het lagere aantal wetgevingsoverleggen, rapporteurs, moties en amendementen is niet te
beantwoorden.
Het Europees semester en het Two-Pack (Verordening 473/2013) hebben geen invloed gehad
op de planning en uitvoering van de behandeling van de Rijksbegroting 2014.
Binnen de commissie voor de Rijksuitgaven is een werkgroep ingesteld die de gevolgen van
Europese ontwikkelingen voor de nationale begrotingscyclus verder onderzoekt.
-

-

-

-

1

1. Heeft het feit dat de begrotingen in kortere tijd behandeld moesten worden, effect
gehad op het aantal wetgevingsoverleggen, rapporteurs, moties en amendementen?
1.1 Wetgevingsoverleggen
In vergelijking met de begrotingsbehandeling van vorig jaar zijn tijdens de behandeling van de
begrotingen voor 2014 minder wetgevingsoverleggen (WGO’s) georganiseerd. Deze afname lijkt
geen relatie te hebben met de verkorte duur van cle begrotingsbehandeling. De afname is
voornamelijk te verklaren, doordat de vaste commissie voor Defensie twee WGO’s heeft
geannuleerd, omdat ze de begroting wilde behandelen tijdens een notaoverleg over de toekomst
van de krijgsmacht.
Tabel 1 geeft een overzicht van de begrotingsbehandeling in commissieverband.
Tabel 1. Begrotingsbehandeling (naast plenaire behandeling en feitelijke vragen)

IV

Commissie

Begroting 201.2

Begroting 2013

Begroting 2014

KON

Alleen plenair

Alleen plenair

Alleen plenair

WGO BuHa / OS

Alleen plenair

Alleen plenair

WGO Politie

Alleen plenair

Alleen plenair

Begrotings
onderzoek
WGO Ontwikkelingssamenwerking
Alleen plenair
WGO
Overheidspersoneel,
Integratie, Openbaar
bestuur (w.o.
Provincie- en
Gemeentefonds)
-

V

BuZa

-

VI

V&J

-

VII

BiZa

WGO Begrotingsonderzoek
(apparaatskosten ZBO
RWT)
WGO Media
WGO Cultuur
WGO Belastingplan
2013
WGO Personeel
WGO Materieel
Schriftelijk overleg
WGO Water (w.o.
Deltafonds)
-

Begrotingsonderzoek
WGO Media
WGO Cultuur
-

VIII

OCW

-

-

WGO Begrotings
onderzoek
WGO Media
WGO Cultuur
-

-

-

-

-

IX

FIN

X

DEF

WGO Belastingplan
2012
WGO Personeel
WGO Materieel
Begrotingsonderzoek
WGO Waterbeleid
-

-

-

XII

I&M

-

WGO Landbouw &
Natuur
WGO Energie

-

XIII

EZ

-

-

-

-

-

-

WGO Belastingplan 2014
Behandeld in
notaoverleg
WGO Deltafonds +
artikel 11, 12 begroting
I&M
WGO Energie

WGO Begrotings
onderzoek Landbouwen visserijsubsidies
WGO Ondernemen
-

-

XV
XVI

SZW
VWS

Alleen plenair
-

-

WGO Sport
WGO Jeugd

Alleen plenair
WGO Sport en
Bewegen
WGO Jeugdzorg
n.v.t.
n.v.t.
-

-

XVII
XVIII

BUHA/OS
W&R

n.v.t.
n.v.t.
2 alleen plenair
3 (WGO) begrotingsonderzoeken
12 WGO’s
-

-

Totaal

-

3 alleen plenair
2 (WGO)
begrotingsonderzoeken
10 WGO’s
1 schriftelijk overleg

Alleen plenair
WGO Sport en
Bewegen
WGO Jeugdzorg
Alleen plenair
Alleen plenair
-

-

5 alleen plenair
1 (WGO)
begrotingsonderzoek
8 WGO’s

-

-

-

-

-

-

-

2

1.2 Rapporteurs
Ten opzichte van eerdere jaren hebben de commissies tijdens de begrotingsbehandeling voor 2014
minder begrotingsonderzoeken gehouden. Zie hiervoor ook tabel 1. Het aantal ingestelde
rapporteurs bij deze begrotingsonderzoeken is ook afgenomen. Bij de begrotingsbehandeling voor
2014 werd één rapporteur aangesteld. Dat is een afname ten opzichte van de
begrotingsbehandelingen voor 2012 en 2013. Zie daarvoor ook tabel 2. De reden voor deze
afname is niet onderzocht. Om die reden kan dan ook geen antwoord worden gegeven op de vraag
of de verkorte duur van de begrotingsbehandeling hier van invloed op is geweest.

Tabel 2. Rapporteurs bij bearotingsonderzoeken
Begroting
Begroting
Commissie
2011
2012
V
BUZA
v
Ocw
V
V
I&M
V
EZ (Landbouw en Natuur)
4
Totaal
1
V = inzet rapporteur

Begroting
2013

Begroting
2014

v

v
V
2

1.3 Amendementen
Bij de behandeling van de begroting voor 2014 zijn in totaal 53 amendementen in stemming
1 Dat betekent een afname ten opzichte van de voorgaande jaren: zie hiervoor ook
gebracht.
onderstaande tabel. Niet onderzocht is of deze afname in verband staat met de verkorte duur van
de begrotingsbehandeling of het afsluiten van het begrotingsakkoord.

Tabel 5: aantal in stemming gebrachte amendementen 2011-2013
2013
2011
2012
Totaal in stemming gebrachte
amendementen
75
96
74

2014

53

1.4 Moties
In totaal zijn er zowel in de plenaire begrotingsbehandelingen als in wetgevingsoverleggen over
onderdelen van de begrotingen 407 moties ingediend; gemiddeld 24 per begrotingsbehandeling.
Dat betekent een afname ten opzichte van de begrotingsbehandeling voor 2013; toen werden 487
moties ingediend. Niet onderzocht is of deze afname in verband staat met de verkorte duur van de
begrotingsbehandeling of het afsluiten van het begrotingsakkoord.
—

-

1

Vervangen amendementen zijn niet opgenomen in dit overzicht.

3

2. Was voldoende spreektijd beschikbaar voor het voeren van begrotingsdebatten?
De begrotingsbehandelingen zijn relatief voorspoedig verlopen (zie voor de gebruikte spreektijd per
begrotingshoofdstuk bijlage 1). Anders dan voorgaande jaren, waren de begrotingsbehandelingen
gemiddeld rond middernacht afgerond (met enkele uitschieters naar boven en beneden). Het beeld
is dat de fracties gemiddeld minder spreektijd hebben gebruikt dan van te voren opgegeven
Fractie
VVD
PvdA
SP
PVV
CDA
D66
ChristenUnie
GroenLinks
SGP
PvdD
5OPLUS
Bontes
Totaal/Gem.

Toebedeelde spreektijd
410
380
240
230
220
210
160
140
130
120
120
20
2380

Over (minuten)
63,5
43
2,5
12
1
0,5
0,5
0,5
4,5
1
43,5
8
180,5

Over (%)
15,5%
11,3%
1%
5,3%
0,5%
0,2%
0,3%
0,4%
3,5%
0,8%
36,5%
40%
7,6%

De spreektijd van de regering i.c. de termijnen van de regering is/zijn gemiddeld net zo lang als
die van de Kamer. Daarbij geldt dat de spreektijd ongeveer voor de helft bestond uit antwoorden
op de vragen gesteld in de termijnen van de Kamer en voor de helft uit interrupties.
Schematisch ziet dat er gemiddeld als volgt uit:
Eerste termijn Kamer
Eerste termijn regering
Tweede termijn Kamer
Tweede termijn
regering

Spreektijd
Interruptietijd
Spreektijd
Interruptietijd
Spreektijd
Interruptietijd
Spreektijd
Interruptietijd

18,75%
18,75%
18,75%
18,75%
6,25%
6,25%
6,25%
6,25%

750/

25°/

Het beeld is dat de interruptietijd gemiddeld de helft van de totaal gebruikte tijd van de kant van
de Kamer bedraagt. Ook van de in de termijnen van de regering gebruikte totale tijd, is de helft
interruptietijd. De duur van de interrupties heeft niet geleid tot het uitlopen van debatten en
daarmee het niet halen van de gestelde termijnen.

3. Heeft het begrotingsakkoord invloed gehad op de wijze waarop de begrotingen
behandeld zijn in de Kamer, en zo ja (en indien meetbaar), op welke wijze?
Vanwege het tijdstip van het verschijnen van het begrotingsakkoord startte de plenaire
behandeling van de Rijksbegroting drie weken later dan te doen gebruikelijk. De plenaire
behandeling van de begrotingen Koninkrijksrelaties, Algemene Zaken, de Koning, en Economische
Zaken (onderdeel Economie & Innovatie) zijn daarom uitgesteld. De andere begrotingen zijn
conform de planning plenair behandeld. De latere start van de plenaire behandeling had verder
geen invloed op de tijdstippen waarop commissies hun feitelijke vragen konden inbrengen. Ook zijn
door het afsluiten van het begrotingsakkoord geen wetgevingsoverleggen geannuleerd of verzet.
Alle begrotingen zijn véér 5 december 2013 behandeld, waarmee twee weken eerder dan te doen
gebruikelijk over alle begrotingen is gestemd.
De vraag of de verkorte duur van de begrotingsbehandeling van invloed is geweest op de
voorbereiding door Kamerleden is in het kader van deze beknopte evaluatie niet onderzocht.

4

4. Zijn de afspraken, voortkomend uit het Europees Semester, van invloed geweest op
het proces en de inhoud van de behandeling van de begroting voor 2014?
In 2013 is het Two-Pack als onderdeel van het Europees Semester in werking getreden. Het Two
Pack voorziet in een versterking van het toezicht van de Europese Commissie op de nationale
begrotingen van ‘landen in de Eurozone’. Als onderdeel van deze maatregelen, leggen lidstaten
een ontwerpbegroting voor aan de Europese Commissie en de Eurogroep; deze moet jaarlijks voor
15 oktober ingediend zijn. Vervolgens zal de Europese Commissie de lidstaten -uiterlijk 30
november- voorzien van een opinie over de ontwerpbegroting. Wanneer zij van mening is dat de
ontwerpbegroting ernstig afwijkt van de eisen uit het Stabiliteits- en Groeipact kan zij de lidstaten
verzoeken om een aangepaste begroting in te dienen. Deze procedure is met ingang van 2013 een
terugkerende praktijk in de periode na Prinsjesdag geworden. Daarom rijst de vraag of het
Europees semester in 2013 invloed heeft gehad op de begrotingsbehandeling of dat zij dit wellicht
in de toekomst kan hebben.
3.1 Conclusie
Ondanks dat het tijdpad van het Two-Pack en het gebruikelijke tijdpad van de
begrotingsbehandelingen na Prinsjesdag elkaar doorkruisen, hebben het Two-Pack en de
bijbehorende maatregelen geen invloed gehad op de planning! uitvoering van de
begrotingsbehandelingen van 2013. Het feit dat de Europese Commissie ingestemd heeft met de
begrotingen, noopte ook niet tot aanvullende maatregelen. De Europese Commissie heeft namelijk
op 15 november 2013 een positieve beoordeling gegeven over de Nederlandse begroting voor
2014, ondanks dat het begrotingstekort in 2014 naar alle waarschijnlijkheid oploopt naar 3,3
procent van het BBP. De Europese Commissie heeft hierbij wel gewaarschuwd voor het feit dat de
begroting aan de strakke kant is en dat de effecten van veel bezuinigingen nog moeten blijken.
3.2 Aandachtspunten
Het oordeel van de Europese Commissie in het kader van het Two-Pack kan in deze fase van
het Europees Semester nog niet leiden tot een formele sanctie. De aanbevelingen die de
Europese Commissie doet zijn formeel niet afdwingbaar. Daarom hoeft hierdoor, ook bij een
eventueel negatief oordeel van de Europese Commissie, de begrotingsbehandeling niet te
worden beïnvloed.
Echter, politieke overwegingen zouden er in de toekomst toe kunnen leiden dat het proces rond
de begrotingsbehandelingen verandert. Mogelijk geeft een negatief oordeel van de Europese
Commissie bijvoorbeeld aanzet tot herziening van bepaalde begrotingswetten en het indienen
van nota’ s van wijziging.
Binnen de commissie voor de Rijksuitgaven is een werkgroep ‘Nationaal budgetrecht in
Europees perspectief’ ingesteld die de gevolgen van Europese ontwikkelingen voor de nationale
begrotingscyclus verder onderzoekt. Het Europees Semester is daar een expliciet onderdeel
van. De verdere gevolgen van het Europees Semester voor de begrotingsbehancielingen in de
toekomst zullen onderdeel zijn van de werkzaamheden van deze werkgroep.
-

-

-

5

BIJLAGE 1: FEITELIJKE GEGEVENS BEGROTINGSBEHANDELINGEN
Begroting HdK (1)
Opgegeven spreektijd Kamer: 0
Geregistreerde spreektijd Kamer: 0
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 0
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 0
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 0/0
Aantal amendementen: 1
Begroting TK/HCVS (II)
Opgegeven spreektijd Kamer: 0
Geregistreerde spreektijd Kamer: 0
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 0
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 0
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 0/0
Aantal amendementen: 0
Begroting AZ (III)
Opgegeven spreektijd Kamer: 69 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 61,5 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 94 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 85 min
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 2/0
Aantal amendementen: 0
Begroting KR (IV)
Opgegeven spreektijd Kamer: 69 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 47 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 95 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 68 min
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 7/0
Aantal amendementen: 0
Begroting BuZa (V)
Opgegeven spreektijd Kamer: 143 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 142,5 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 229 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 205 min
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 16/0
Aantal amendementen: 8
Begroting VenJ (VI)
Opgegeven spreektijd Kamer: 284 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 250 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 498 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 475 min
Onderdelen in WGO: onderdeel politie
Aantal moties Plenair/WGO: 44/11
Aantal amendementen: 15

6

Begroting BiZa (VII)
Opgegeven spreektijd Kamer: 107 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 102 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 153 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 143 min
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 17/0
Aantal amendementen: 0
Begroting OCW (VIII)
Opgegeven spreektijd Kamer: 168 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 161 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 328 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 277 min
Onderdelen in WGO: onderdeel cultuur, onderdeel media
Aantal moties Plenair/WGO: 24/11
Aantal amendementen: 2
Begroting Fin (IX) + AFB
Opgegeven spreektijd Kamer: 182 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 145 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 290 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 185 min
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO 11/0
Aantal amendementen: 0
Begroting Def (X)
Opgegeven spreektijd Kamer: 110 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 93 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 147 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 193 min
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 16/0
Aantal amendementen: 2
Begroting IenM (XII)
Opgegeven spreektijd Kamer: 169 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 155 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 278 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 227 min
Onderdelen in WGO: onderdeel water
Aantal moties Plenair/WGO: 34/10
Aantal amendementen: 12
Begroting EZ E&I ((XIII)
Opgegeven spreektijd Kamer: 136 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 120 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 188 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 212 min
Onderdelen in WGO: onderdeel energie
Aantal moties Plenair/WGO 21/18
Aantal amendementen: 6

7

Begroting EZ L&N (XIII)
Opgegeven spreektijd Kamer: 179 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 170 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 294 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 237 min
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 41/0
Aantal amendementen: 1
Begroting SZW (XV)
Opgegeven spreektijd Kamer: 273 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 280.5 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 441 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 269 min
Onderdelen in WGO: geen
Aantal moties Plenair/WGO: 39/0
Aantal amendementen: 4
Begroting VWS (XVI)
Opgegeven spreektijd Kamer: 224 min
Geregistreerde spreektijd Kamer: 193 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Kamer: 315 min
Daadwerkelijk gebruikte tijd Regering: 275 min
Onderdelen in WGO: onderdeel sport en bewegen. onderdeel jeugdzorg
Aantal moties Plenair/WGO: 28/16
Aantal amendementen: 7

8