Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 750 V

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2014

33 750 XVII

Vaststelling van de begrotingsstaat van
Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar
2014

Nr. 15

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 november 2013
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten van de Algemene
Rekenkamer bij de begrotingen 2014 van de Minister van Buitenlandse
Zaken (BZ) en van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS).1 Voor de Tweede Kamer is het namelijk van
belang inzicht te hebben in de mate waarin de Minister met de begroting
informeert over bezuinigingen of intensiveringen en de bijbehorende
maatregel(en) en effecten. Goede verantwoording begint immers bij een
goede begroting.
Over de begrotingen
De begroting 2014 van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) omvat 2.796 miljoen euro aan uitgaven en 96 miljoen
euro aan ontvangsten. In deze begroting zijn verwerkt een neerwaartse
correctie op het Bruto Nationaal Product (BNP) van 237 miljoen euro en de
bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking van in totaal 750 miljoen
euro. De raming voor 2014 van de netto Official Development Assistance
(ODA) komt uit op 0,59 procent van het BNP.
De begroting 2014 van Buitenlandse Zaken (BZ) omvat 9.069 miljoen euro
aan uitgaven en 764 miljoen euro aan ontvangsten. De begroting bestaat
voor 7.825 miljoen euro (86,2 procent) uit gelden die worden overgemaakt
naar de Europese Unie (EU). Op deze afdrachten kan de Minister van BZ
alleen beleidsmatig invloed uitoefenen via gremia in Brussel. Het overige
deel van deze begroting bestaat grotendeels uit apparaatsuitgaven (744
miljoen euro).

1

kst-33750-V-15
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Wij baseren ons op de begroting zoals de Minister deze op Prinsjesdag aan de Tweede Kamer
heeft aangeboden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 15

1

Belangrijkste aandachtpunten
Om achteraf op een inzichtelijke wijze verantwoording te kunnen afleggen
is het van belang dat de Ministers met hun begrotingen de Tweede Kamer
informeren over de doelstellingen, de voorgenomen maatregelen en
daarmee gemoeide financiële middelen. Voor de begrotingen van de
Minister van BZ en de Minister voor BHOS vragen we in dit kader
aandacht voor de wijze waarop beide begrotingen zijn gesplitst.
Voor de BHOS-begroting vragen we daarnaast aandacht voor de volgende
punten:
• regionale programma’s kunnen afbreuk doen aan de focus op
partnerlanden;
• risico’s van versnipperde middelen voor het bedrijfsleven.
Kans op substantiële verbeteringen niet benut bij splitsing
begroting
Voorgaande jaren kende het Ministerie van Buitenlandse Zaken één
begrotingshoofdstuk. Nu zijn er twee begrotingen opgesteld: één voor de
Minister voor BHOS en één voor de Minister van BZ. Hierdoor is duidelijker geworden welke Minister aanspreekbaar is voor welk deel van de
uitgaven en inkomsten.
De Ministers hebben echter geen andere verbeteringen doorgevoerd,
terwijl daar naar onze mening wel aanleiding toe was.2 Zo was in de
begroting voor 2013 de relatie tussen doelstellingen en middelen niet in
alle opzichten helder, doordat uiteenlopende beleidsdoelen in één artikel
waren ondergebracht. Tevens was er één beleidsartikel voor de uitgaven
aan het medefinancieringsstelsel én voor het speerpunt «seksuele
reproductieve gezondheid en rechten». Een ander artikel bevatte de
bedragen voor het multilaterale kanaal én voor «overig armoedebeleid».
Verder bevatte de vorige begroting meerdere vrij abstracte doelstellingen.
Dergelijke breed geformuleerde doelstellingen geven weinig richting aan
de uit te voeren activiteiten en de in te zetten middelen. Dit beperkt de
mogelijkheden om beleid te evalueren en hierover verantwoording af te
leggen.
Deze situaties zijn in de nieuwe BHOS-begroting voor 2014 niet
gewijzigd.3 In enkele opzichten is het inzicht in de koppeling tussen doelen
en middelen verslechterd. Zo bevatten beide begrotingen informatie over
het beleid voor «veiligheid» en «mensenrechten». Verder staan de
apparaatsuitgaven voor de uitvoering van het BHOS-beleid in de
begroting van BZ. Om een integraal beeld te krijgen van een aantal
onderwerpen moet de Tweede Kamer derhalve twee begrotingen
raadplegen.
Regionale programma’s kunnen afbreuk doen aan focus op
partnerlanden
Onder meer de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft in
haar rapport «Minder pretentie, meer ambitie» het belang van focus in het
beleid voor ontwikkelingssamenwerking benadrukt. Het ministerie heeft
daarin stappen gezet. Zo is in de afgelopen twee decennia het aantal
partnerlanden dat geld ontvangt via het bilaterale kanaal teruggebracht
naar vijftien. De focus op de vijftien partnerlanden wordt langzaam
zichtbaar in de uitgaven. Het aandeel van het bilaterale budget dat

2

Zie bijvoorbeeld onze brief van 7 oktober 2010 met aandachtspunten voor de transparantie van
en verantwoording over de middelen voor ontwikkelingssamenwerking (Kamerstuk 32 500 V,
nr. 6).
3
Zie bijvoorbeeld de artikelen 3 en 5 in de BHOS-begroting 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 15

2

rechtstreeks naar de partnerlanden gaat, is gegroeid van rond de 60
procent in 2010 naar bijna 70 procent in 2012.
Deze toegenomen focus op de partnerlanden staat enigszins op
gespannen voet met de toename van de uitgaven aan regionale
programma’s. Voor 2014 is ruim 42 miljoen euro begroot voor drie
regionale programma’s: Grote Meren (23 miljoen euro), Midden-Amerika
(15 miljoen euro) en de Hoorn van Afrika (5 miljoen euro).4 Via deze
programma’s komt ook geld terecht bij ex-partnerlanden, zoals Congo en
Nicaragua. Inhoudelijk kunnen hiervoor goede redenen zijn. Om inzicht te
geven in de samenhang tussen ambities en ingezette middelen is het wel
van belang dat de Minister een integraal beeld geeft van de bedragen die
via verschillende wegen een land bereiken.
Risico’s van versnipperde middelen voor het bedrijfsleven
Sinds het kabinet-Rutte/Verhagen neemt de aandacht toe voor de rol van
het bedrijfsleven bij ontwikkelingssamenwerking. De relatieve omvang
van het zogenoemde bedrijfslevenkanaal op de totale ODA-uitgaven is
toegenomen van 5 procent in 2011 naar 8 procent in 2012.5 Onder meer
via tientallen publiek-private partnerschappen tracht de Minister voor
BHOS het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden te stimuleren.
Bij de start van dit kabinet is het Directoraat-Generaal Buitenlandse
Economische Betrekkingen (DG BEB) verplaatst van het Ministerie van
Economische Zaken naar het Ministerie van BZ. De fondsen en subsidieregelingen voor buitenlandse handel van DG BEB (80 miljoen euro) staan nu
ook op de begroting van BHOS. Aanvullend werkt de Minister aan nieuwe
instrumenten, zoals de oprichting van het Dutch Good Growth Fund
(DGGF).
Het streven om het bedrijfsleven op maat te bedienen leidt tot een relatief
grote hoeveelheid regelingen, garanties en fondsen. Een risico is dat
hierdoor de relatie tussen de instrumenten en de beoogde doelen minder
transparant wordt.
Daarnaast kan de hoeveelheid aan instrumenten leiden tot een toename
van de beheerskosten, wat mogelijk op gespannen voet staat met de
bezuinigingen die het departement doorvoert op de apparaatsuitgaven.
Publicaties
Wij wijzen op enkele relevante recentelijk gepubliceerde onderzoeken:
• Budgettaire gevolgen van de beleidsvoornemens over internationaal
klimaatbeleid en internationale veiligheid voor ontwikkelingssamenwerking (Kamerstuk 33 400 V, nr. 17);
• Rapport bij het Jaarverslag 2012 van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken (Kamerstuk 33 605 V, nr. 2);
• Monitoring beleid voor ontwikkelingssamenwerking 2012 (november
2013).
Beoogde publicatie:
•

Verantwoording van de hulpgelden 2012 voor Haïti (december 2013).

Tot slot
Een brief met dezelfde inhoud hebben we op 19 november 2013 ter
informatie gestuurd naar de Minister van BZ en de Minister voor BHOS.

4
5

Homogene Groep Internationale Samenwerking 2014 (Kamerstuk 33 751 nr. 2, p. 31).
Zie rapport Monitoring beleid voor Ontwikkelingssamenwerking 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 15

3

Wij gaan graag met u in gesprek over de door ons geconstateerde
aandachtspunten bij de begrotingen 2014.
Algemene Rekenkamer
drs. C.C.M. Vendrik,
wnd. president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 15

4