Inleiding
Voor u ligt de Rijksincassovisie. De visie heeft tot doel om overheidsinstanties meer samen te laten
werken, zodat er beter rekening wordt gehouden met de mogelijkheden en omstandigheden van
iemand met schulden. Het onnodig oplopen van schulden moet worden voorkomen en de visie
dient te leiden tot een betere bescherming van de beslagvrije voet en een besparing op
bijkomende kosten verbonden aan de inning van de vorderingen. De visie is geschreven vanuit het
perspectief van de schuldenaar. Immers, iedereen heeft slechts één afloscapaciteit, ook als er
verschillende schuldeisers aan de deur kloppen.
De visie is – voortvloeiend uit de aanbevelingen in het rapport Paritas Passé, Debiteuren en
crediteuren in de knel door ongelijke incassobevoegdheden1 - specifiek gericht op de borging van
het bestaansminimum binnen de Rijksincasso2 en haakt aan bij het Kabinetstandpunt dat de
beslagvrije voet, zeker wanneer een overheidspartij de schuldeiser is, gerespecteerd dient te
worden. Met deze visie verwoordt het kabinet de wijze waarop het dit standpunt binnen de
verschillende vormen van incasso verder vorm wil geven.
De beslagvrije voet speelt in situaties waarbij sprake is van dwangincasso (incasso door middel van
de wettelijk toegekende dwangmiddelen), de situatie waarin de betaling aan de schuldenaar wordt
opgelegd en er niet langer sprake is van een vrijwillige betaling. Vanwege de focus op de borging
van de beslagvrije voet is de Rijksincassovisie in hoofdzaak gericht op deze dwangincasso, zonder
dat uit het oog wordt verloren dat reeds veel in het voortraject kan worden ondernomen om te
voorkomen dat de beslagvrije voet onder druk komt te staan.
Bij Rijksincasso gaat het niet om één instantie of om één proces. Er zijn verschillende instanties die
ieder binnen hun eigen domein hun incasso op hun eigen manier vorm hebben gegeven. Als
hieronder gesproken wordt over de Rijksincasso of het Rijksincassoproces wordt gedoeld op deze
verscheidenheid aan instanties en processen die te maken hebben met de Rijksincasso. De visie
treedt daarbij niet in de autonomie van deze verschillende instanties, noch in de aan de
verschillende partijen (zie bijlage3) toegekende preferenties, maar vraagt de verschillende
instanties wel binnen hun eigen kaders invulling te geven aan de hieronder beschreven
uitgangspunten. Een invulling die past binnen de eigen werkwijze en die is toegespitst op het eigen
karakter van het vorderingenbestand.
Uitgangspunt binnen de visie blijft dat mensen zelf verantwoordelijk zijn voor het nakomen van
hun financiële verplichtingen. Die eigen verantwoordelijkheid betekent ook dat van de schuldenaar
in eerste instantie verlangd mag worden dat hij zo nodig zelf in actie komt, bijvoorbeeld om een
regeling te treffen of om kwijtschelding te verzoeken. Schulden moeten worden betaald en blijft
betaling uit, dan is een schuldeiser met inachtneming van de voor hem geldende procedure
gerechtigd over te gaan tot dwangincasso. Een zekere dwang kan soms ook behulpzaam zijn om de
schuldenaar tot actie te laten komen en/of tot een hulpvraag te bewegen. Uitstel van handelen en
de zaken op zijn beloop laten is immers een belangrijke schuldverhogende factor. Indien sprake is
van beslag op, dan wel verrekening met, periodiek inkomen dient de schuldeiser daarbij wel
rekening te houden met de beslagvrije voet.4
De Rijksoverheid is een van de grotere schuldeisers in Nederland. De massale processen die dit
met zich meebrengt worden met een hoge mate van efficiëntie en effectiviteit uitgevoerd zodat de
maatschappelijke kosten die incasso meebrengt, zoveel mogelijk worden beperkt. In het merendeel
van de gevallen vindt betaling binnen de gestelde betalingstermijn(en) plaats. Slechts in een
beperkt aantal situaties moet tot dwangincasso worden overgegaan en bij een klein percentage

1

Het rapport Paritas Passé is gepubliceerd in maart 2012, door dr. N. Jungmann, mr. A.J. Moerman, mr.
H.D.L.M. Schruer en mr. I. van den Berg.
2
Met Rijksincasso wordt gedoeld op de incasso door of namens het Rijk, zowel het reguliere proces als het
proces van dwangincasso?.
3
De bijlage vormt een invulling van de toezegging gedaan tijdens het 30-leden debat van 4 februari 2016 om
in een bijlage bij de Rijksincassovisie inzicht te geven in de verschillende preferenties en hoe zij zich tot elkaar
verhouden.
4
Op dit beginsel kan slechts in uitzonderinggevallen bij wet een uitzondering op worden gemaakt. Deze
(ingrijpende) bevoegdheid om een lagere beslagvrije voet te gebruiken dan wel de regeling buiten toepassing
te lasten is specifiek gecreëerd voor bepaalde situaties en van de incasserende partij wordt dan ook verwacht
dat hij bij de inzet van deze bevoegdheid rekening houdt met het specifieke doel waarvoor de bevoegdheid is
gegeven.

1

vorderingen daarvan geeft de incasso ook problemen. Gezien de omvang van alle
incassoactiviteiten van de overheid, staat een klein percentage voor relatief veel burgers.
Het rapport Paritas Passé wijst op situaties waarin de Rijksincasso ongewenste effecten kan
hebben. Situaties waarin de schuldenaar onder de beslagvrije voet – het minimumbedrag waar
iedere schuldenaar over moet kunnen blijven beschikken – terecht kan komen. Hij mist dan de
middelen om (zonder nieuwe schulden te maken) in zijn bestaan te voorzien. Het risico op een
negatieve spiraal - waarin een steeds zwaardere schuldsituatie ontstaat - neemt in deze situaties
reële vormen aan en roept tevens het risico op van verhoogde maatschappelijke kosten op velerlei
terrein. Het kabinet is zich er terdege van bewust dat een effectieve incasso ook inhoudt dat de
wijze van inning niet nieuwe hogere maatschappelijke kosten met zich mee mag brengen. In de
onderhavige visie vindt dit bewustzijn zijn vertaling, waarbij extra aandacht is voor de uitoefening
van bijzondere incasso-instrumenten. De bijzondere incasso-instrumenten die de overheid in veel
gevallen heeft, brengen immers ook een bijzondere verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige en
maatschappelijk verantwoorde Rijksincasso met zich mee.
Visie
Het kabinet wil naar een proces van Rijksincasso dat de burger centraal stelt en dat werkt vanuit
het bewustzijn dat een burger slechts één afloscapaciteit heeft. Problemen ontstaan vaak doordat
incassotrajecten onafhankelijk van elkaar lopen en elkaar soms ook beconcurreren, waardoor bij de
verschillende betrokken partijen onvoldoende zicht bestaat op het daadwerkelijke beroep op de
afloscapaciteit. Met een goede uitvoering die door wetgeving wordt ondersteund, kan in veel
gevallen voorkomen worden dat de beslagvrije voet van mensen onder druk komt te staan. Dit
vergt transparantie richting de burger, afstemming tussen de verschillende incasserende
organisaties en ruimte voor maatwerk waar nodig, alsmede aandacht voor het voorkomen van
onnodige verhogingen van de schuldenlast door het gevolgde Rijksincassoproces.
Hieronder worden deze vier thema’s nader uitgewerkt. Juist omdat de visie een diversiteit aan
incasserende instanties raakt, maar voor allen herkenbaar moet blijven, kent de uitwerking een
relatief hoog abstractieniveau. Om toch een beeld te geven van de wijze waarop elementen
concreet vorm kunnen krijgen, wordt elk thema afgesloten met een kader waarin samenvattend is
weergegeven wat dit deel van de visie van de incasserende instanties verlangt.
Transparantie: helderheid over de procedure
Iedere overheidsorganisatie kent zijn eigen incassotraject, vormgegeven met het oog op een zo
efficiënt mogelijke incasso die past bij de specifieke kenmerken van die uitvoeringsorganisatie en
de schuld die de betrokkene bij die organisatie heeft. Maar dat betekent ook dat er verschillen zijn
in de vorm van incasso en het moment waarop gekozen wordt voor een bepaald instrument. Die
diversiteit vraagt om duidelijkheid richting de schuldenaar. Een schuldenaar moet weten in welke
fase het incassoproces zit, wat de vervolgstappen en eventueel daaraan verbonden kosten zullen
zijn indien hij niets doet en wat hij – naast algehele of gedeeltelijke betaling van de vordering - kan
ondernemen om (verdere) dwangincasso te voorkomen.
Ieder afzonderlijk incassotraject moet transparant zijn voor de schuldenaar. Maar daarnaast moet
een schuldenaar ook een totaalplaatje kunnen krijgen. Een schuldenaar moet kunnen zien welke
(verschillende) schulden hij in totaal bij een overheidsorganisatie en uiteindelijk ook bij alle
overheidsorganisaties samen heeft openstaan en in welk stadium van incasso deze schulden zijn.
Een goed voorbeeld in deze is het Burgerportaal van het Centraal Justitieel Incasso Bureau
(CJIB), waarin de zogenaamde Mulder-boetes (‘een boete voor een verkeersovertreding’)
zijn ontsloten. Via het Burgerportaal kan de burger een overzicht opvragen van
openstaande zaken. Het overzicht maakt tevens inzichtelijk in welke fase de zaak zich
bevindt. Ook het CAK hoopt uiterlijk in 2017 een gelijksoortig klantportaal te lanceren.
De schuldenaar moet ook op een laagdrempelige en transparante manier de overheidsorganisatie
zo nodig kunnen wijzen op zijn (beperkte) afloscapaciteit. De overheidsorganisatie kan hier dan
rekening mee houden en op deze wijze voorkomen dat de beslagvrije voet onder druk komt te
staan.

2

Het bovenstaande is eens te meer het geval indien bijzondere incasso-instrumenten worden
ingezet5. Zoals reeds aangegeven in de kabinetsreactie op het rapport Paritas Passé6, vraagt de
inzet van bijzondere incassobevoegdheden extra aandacht van de schuldeiser voor een
transparante en zorgvuldige uitvoering. In die zin schept een bijzondere bevoegdheid tegelijkertijd
een bijzondere verantwoordelijkheid, zeker als het om de transparantie richting schuldenaar gaat.
Samenvattend:
Transparantie speelt een rol binnen de algehele communicatie met de burger. Heldere
communicatie over welk bedrag hij verschuldigd is, binnen welke termijn dit voldaan moet
zijn en welke mogelijkheden hij heeft wanneer de voldoening van de vordering hem voor
problemen plaatst, horen daarbij.
Daarnaast vraagt transparantie van de verschillende incasserende instanties dat zij de
schuldenaar ook een zo goed mogelijk inzicht verschaffen in zijn lopende schuldpositie,
zodat hij zo veel mogelijk vanuit zelfredzaamheid zijn eigen financiële belangen verantwoord
kan beheren. Concreet kan dit bijvoorbeeld vorm krijgen door de inrichting van een
Burgerportaal zoals boven beschreven.
In gelijke zin mag van de incasserende organisatie worden verwacht dat zij een
laagdrempelige mogelijkheid voor de burger creëert om zo nodig zijn beperkte
afloscapaciteit inzichtelijk te maken. Gedacht moet dan worden aan een eenvoudige
mogelijkheid om een (zo nodig op de situatie toegesneden) betalingsregeling aan te vragen,
zoals de Belastingdienst die nu aanbiedt.
In het kader van transparantie zij nog opgemerkt dat het kabinet werkt aan een vereenvoudiging
van de beslagvrije voet. De hoofdlijnen hiervan hebt u (inmiddels) separaat ontvangen.7 De huidige
berekening van de beslagvrije voet beoogt zo veel mogelijk recht te doen aan de individuele
situatie van de schuldenaar, maar blijkt in zijn uitwerking vaak te complex, waardoor het beoogde
maatwerk niet van de grond komt. De beslagvrije voet moet een schuldenaar in staat stellen om in
zijn levensonderhoud te kunnen blijven voorzien. De berekening van de beslagvrije voet is nu
afhankelijk van een dusdanig aantal factoren dat het voor de schuldenaar en voor de schuldeiser
ondoorzichtig is. Daardoor wordt de beslagvrije voet in de praktijk vaak te laag vastgesteld. Doel is
te komen tot een solide bodem. Transparant richting schuldenaar, zodat hij weet waar hij recht op
heeft, maar ook transparant voor de schuldeiser, zodat hij met de voor hem beschikbare (dan wel
beschikbaar te stellen) informatie, kan bepalen in hoeverre de schuldenaar over afloscapaciteit
beschikt. Daarbij zij opgemerkt dat ook de andere thema’s binnen de visie (afstemming, maatwerk
en het voorkomen van onnodig oplopende kosten) leidend zullen zijn bij de inrichting van het
proces dat bij deze vereenvoudigingoperatie hoort. Van een groot aantal factoren afhankelijke
berekeningen en complex recht zijn conflictgevoeliger dan een helder en inzichtelijk systeem.
Afstemming Rijksoverheid
Het inkomen van veel Nederlanders bestaat uit verschillende inkomstenbronnen. Iemand ontvangt
loon, een uitkering en/of een sociale voorziening. Bij mensen met een laag inkomen wordt dat vaak
nog aangevuld met inkomensafhankelijke regelingen, zoals de huurtoeslag, zorgtoeslag of het
kindgebonden budget. De verschillende overheidsorganisaties die functioneren als verstrekker van
deze verschillende inkomstenbronnen (buiten loon) hebben allen hun eigen mogelijkheden om hun
incasso vorm te geven bij teveel uitbetaalde toeslagen, uitkeringen of studiefinanciering. Teveel
ontvangen huurtoeslag kan bijvoorbeeld verrekend worden door de Belastingdienst, terwijl het
Zorginstituut Nederland een eventuele bestuursrechtelijke premie8 direct int bij de werkgever of de
uitkeringverstrekker.

5
Met bijzondere incasso instrumenten wordt gedoeld op andere dan de iedere schuldeiser toekomende
bevoegdheid om zo hij over een titel beschikt bijvoorbeeld beslag te leggen op periodieke inkomsten. Bij
bijzondere incasso instrumenten kan gedacht worden aan de bevoegdheid tot het verrekenen van dan wel het
beslag leggen op toeslagen, het verhaal zonder dwangbevel en de bronheffing.
6
TK 24 515, nr. 255.
7
Brief van staatssecretaris Klijnsma inzake Hoofdlijnennotitie vereenvoudiging beslagvrije voet, TK 24515, nr.
324.
8
Deze premie wordt bij de verzekeringsplichtige in rekening gebracht zodra hij 6 maanden of meer achterstand
heeft op de betaling van zijn zorgverzekeringpremie.

3

Elke burger beschikt in beginsel slechts over één afloscapaciteit. Het totale beroep dat op deze
afloscapaciteit wordt gedaan, blijft buiten beeld indien incasso op verschillende inkomensbestanddelen plaatsvindt. Om zicht te houden op die totale afloscapaciteit is daarom zowel interne
(binnen de betreffende overheidsorganisatie) als externe (met andere overheidsorganisaties en
private partijen) afstemming wenselijk. Ook een (drastisch) vereenvoudigde beslagvrije voet
verandert dit niet.
Een voorbeeld van interne afstemming is terug te vinden in het streven naar
debiteurgericht werken bij de Belastingdienst. Debiteurgericht werken maakt het voor de
medewerker mogelijk om alle vorderingen ten aanzien van de belastingschuldige in beeld te
krijgen en op die manier zo nodig tot één betalingsregeling voor alle schulden (belastingen
en toeslagen) bij de Belastingdienst te komen. Dit voorkomt dat betrokkene - door
onafhankelijk van elkaar getroffen betalingsregelingen - te weinig overhoudt. Op dit
moment worden de benodigde aanpassingen in de automatisering verder uitgewerkt.
Een voorbeeld van afstemming tussen verschillende overheidsorganisaties is de
persoonsgerichte incasso waar in het project clustering Rijksincasso naartoe wordt gewerkt.
Door alle gerechtsdeurwaardertrajecten via het CJIB te laten lopen, ontstaat ten aanzien
van de samenwerkende partijen zicht op het totaal aan openstaande vorderingen en wordt
meer persoonsgericht werken mogelijk. Naast het feit dat dit voor partijen
efficiëntievoordelen oplevert, kan de ten uitvoerleggende gerechtsdeurwaarder hierdoor
ook het risico beperken op onderlinge doorkruising van incassotrajecten en rekening
houden met de draagkracht van betrokkene. Anderzijds heeft de burger ook nog maar te
maken met 1 gerechtsdeurwaarder in plaats van verschillende gerechtsdeurwaarders per
overheidsorganisatie.
Ook het vanaf 1 januari 2016 operationele Beslagregister levert een belangrijke bijdrage als
het om afstemming gaat. Gerechtsdeurwaarders beschikken via het register over een goed
beeld of en zo ja welke beslagen reeds bij een bepaalde schuldenaar liggen. Zij kunnen op
deze wijze bij los van elkaar lopende beslagen de te hanteren beslagvrije voet beter op
elkaar afstemmen en hebben een beter beeld van de aflosmogelijkheden van de
schuldenaar. Zoals reeds in mijn brief van 12 december 20149 aangegeven streeft het
kabinet er naar om ook de verschillende overheidsorganisaties op het Beslagregister te
laten aansluiten, zodat in breder verband de afstemming kan worden gezocht en een nog
beter beeld van de aflosmogelijkheden van een schuldenaar kan worden verkregen.
Bovenstaande vormen van afstemming zijn erop gericht om al vóór signalen van de schuldenaar
reeds tot een goed beeld van de totale afloscapaciteit van de schuldenaar te komen. Ook kan –
zodra betaling uitblijft - afstemming met de schuldenaar zelf worden gezocht. Zo zoekt het CAK
telefonisch contact met de schuldenaar zodra betaling uitblijft, om te achterhalen waarom er
sprake is van een betaalachterstand en maakt het op basis van de hieruit verkregen informatie zo
nodig op de afloscapaciteit van de schuldenaar afgestemde betaalafspraken. Ook de
Belastingdienst zoekt in sommige gevallen na verzending van de aanmaning telefonisch contact.
Telefonisch kan er dan bijvoorbeeld een betalingsregeling worden afgesproken.10
De wenselijkheid van afstemming speelt vanaf het moment dat betaling binnen de geldende
betalingstermijn uitblijft en de schuldenaar ook geen gebruik heeft gemaakt van de eventueel
aanwezige mogelijkheden om tot een betalingsregeling te komen. Afstemming kan dan een eerste
beeld geven van de aflossingsmogelijkheden dan wel schuldpositie van de schuldenaar op basis
waarvan zo nodig de incasso kan worden aangepast. Streven moet zijn om van de mogelijkheden
tot afstemming gebruik te maken direct nadat is duidelijk geworden dat betaling niet binnen de
geldende termijn heeft plaatsgevonden. Het gaat hier om een streven omdat zeker bij massale
incassoprocessen met afstemming een zeer hoge inzet van middelen gemoeid kan zijn. Het is dan
aan de incasserende organisatie om te bezien op welk moment binnen het incassoproces de in
verband met afstemming gevraagde inzet van middelen in verhouding staat tot het daarmee te
dienen doel. Het spreekt voor zich dat laatstgenoemde belang zwaarder weegt zodra bijzondere
9

TK 24515, nr. 297.
Ook binnen de Handreiking bestuursrechtelijke geldschulden die dit voorjaar beschikbaar komt, wordt de
waarde van informeel, persoonlijk contact met de schuldenaar benadrukt. De Handreiking vormt een van de
maatregelen om bestuursorganen meer handelingsperspectieven te bieden bij de invordering van schulden en
om de bekendheid van de regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden binnen de Algemene wet
bestuursrecht (de in juli 2009 in werking getreden titel 4 van boek 3 van de Awb) te vergroten.

10

4

incassobevoegdheden in het spel zijn en dat in die situaties dan ook eerder in het proces de
afstemming zal moeten worden gezocht, bijvoorbeeld door deze bevoegdheden op basis van de
beschikbare informatie gerichter in te zetten. Ook het specifiek benoemen van doelgroepen waarbij
een bepaald incassotraject onder voorwaarden wordt stopgezet, zoals geregeld in de wet inzake
wanbetalers zorgverzekeringpremie, die in december 2015 door de Eerste Kamer is aangenomen,
is hiervan een voorbeeld.
Samenvattend:
Het thema afstemming vraagt van de verschillende incasserende instanties dat zij signalen
organiseren die een indicatie geven van de aflosmogelijkheden van de schuldenaar. Het
verkrijgen van signalen kan bijvoorbeeld door koppeling van incassotrajecten zoals binnen de
Clustering Rijksincasso of door aansluiting te zoeken bij het beslagregister dan wel vroegtijdig
contact te zoeken met de schuldenaar.
Streven moet zijn om die afstemming met de schuldenaar zo vroeg mogelijk in het
incassoproces te plaatsen, zodat zoveel mogelijk voorkomen kan worden dat bij schuldenaren
de afloscapaciteit langdurig onder druk komt te staan. Bij massale incassotrajecten zal daarbij
wel steeds een afweging moeten worden gemaakt, op welk moment binnen het incassoproces
afstemming reëel is.
Maatwerk waar nodig
De organisaties die zich bezighouden met de incasso van overheidsschulden proberen dit uiteraard
zo effectief mogelijk te doen om de maatschappelijke kosten laag te houden11. Een hoge
effectiviteit kenmerkt zich door een beperkt aantal niet te incasseren vorderingen. De mogelijkheid
dat ondanks bovengenoemde afstemming en communicatie iemand in een situatie terecht komt dat
hij niet langer over voldoende middelen beschikt om in zijn bestaan te voorzien, blijft echter
aanwezig. Het is daarom noodzakelijk dat zowel de wetgeving als het uitvoeringsproces de
mogelijkheid biedt om de incasso zonodig op de situatie van betrokkene af te stemmen. Dit kan
door bijvoorbeeld de betalingsverplichting - door middel van een betalingsregeling - aan te passen
aan de beperkte draagkracht, de betalingsverplichting tijdelijk op te schorten of in het uiterste
geval de schuld (gedeeltelijk) kwijt te schelden.
Verschillende Rijksinstanties (CAK/DUO/Belastingdienst) beschikken reeds over relatief
ruime mogelijkheden om de incasso af te stemmen op de betaalmogelijkheden van de
schuldenaar. Het CJIB biedt sinds 1 juli 2015 de mogelijkheid om initiële beschikkingen
vanaf € 225,- in termijnen te betalen. Vanaf 1 juli 2016 kunnen ook boetes die na
verhoging € 225,- of meer bedragen in termijnen worden betaald.
Daarnaast conformeert zich de Belastingdienst aan een minnelijk schuldhulpverleningtraject
indien (een namens) de gemeente (opererende organisatie) hierom heeft verzocht en lopen
er op dit moment bij DUO pilots om te bezien in hoeverre betalingsachterstanden ook in
een minnelijk traject mee kunnen. Ik zal u hierover samen met de minister van OCW nog
voor de zomer berichten.
Ook bij maatwerk speelt onderlinge afstemming een grote rol. Het effect van het geboden
maatwerk moet niet teniet gedaan worden door een daaropvolgende incassomaatregel van een
andere (Rijks)dienst of van die maatwerk biedende (Rijks)dienst zelf. De Belastingdienst heeft in
dat kader ervoor gekozen de berekening van de beslagvrije voet verder te centraliseren. Streven is
om een centraal berekende beslagvrije voet vast te zetten in het systeem, waardoor hiermee bij de
inning van nieuwe vorderingen rekening kan worden gehouden. Op vergelijkbare wijze heeft het
UWV afspraken gemaakt met de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG)
om – indien verschillende beslagen zijn gelegd – te voorkomen dat zij (als derde-beslagene)
gehouden zijn de laagste gecommuniceerde beslagvrije voet te hanteren en daarmee wellicht door
een andere beslaglegger verricht maatwerk te niet te doen.
Zeker indien een problematische schuldsituatie speelt, is afstemming alleen niet voldoende en kan
vaak alleen een integrale oplossing soelaas bieden. Samenwerking met de gemeentelijke
schuldhulpverlening is dan essentieel, omdat bij deze organisatie de opdracht ligt om bij een
11

Gericht op een uitvoering met beperkte kosten en een hoge incassoratio.

5

problematische schuldsituatie een integrale oplossing te bezien. Een groot aantal
overheidsorganisaties (Zorginstituut Nederland, CAK, DUO, CJIB UWV, SVB en Belastingdienst)
hebben hierover dan ook afspraken/convenanten met de Nederlandse Vereniging voor
schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK).
Naast de beleidsmatige vrijheid om maatwerk te kunnen bieden en de mogelijkheden om eventueel
geleverd maatwerk te behouden, is ook steeds de vraag hoe de incasserende instantie signalen
opvangt waaruit hij kan opmaken dat maatwerk is geboden. De reagerende schuldenaar is daarbij
uitgangspunt. Hij is immers zelf verantwoordelijk voor zijn financiële situatie. Het komt echter te
vaak voor dat een schuldenaar - indien hij kampt met betalingsproblemen - in het geheel niet
reageert. Het kan dan zowel gaan om een zogenoemde ‘niet-willer’ – hij die niet reageert, wel kan
betalen, maar dat niet wil – als een ‘niet-kunner’ – hij die niet reageert, omdat hij simpelweg geen
mogelijkheden ziet om aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen of om andere redenen niet in
staat is te reageren (denk aan verslaafden of personen met ernstige psychische problemen).
Juist voor de ‘niet-kunner’ is het essentiëel dat de overheidsorganisatie een structureel contact met
hulpverlenende partijen opbouwt en onderhoudt. Op deze manier kan zij inzicht krijgen in situaties
waarbij het uitblijven van betaling gelegen is in een betalingsonmogelijkheid en kan ook
gezamenlijk met de hulpverlenende partijen naar een oplossing worden gezocht. Een goed
voorbeeld hiervan was de pilot Warme Frontoffice, waarbij de gemeentelijke hulp- en
dienstverlening cassussen kon aandragen, waarvoor gezamenlijk met de aangesloten incasserende
partijen een maatwerkoplossing kon worden gezocht. Ook de juist gestarte proeftuinen binnen de
G4 zijn erop gericht het contact tussen gemeentelijke hulp- en dienstverlening en het CJIB en de
Belastingdienst te verbeteren als het gaat om het afgeven van signalen en het gezamenlijk werken
aan een maatwerk oplossing. Bedoeling is dat de uit deze proeftuinen voortvloeiende
werkafspraken (gereed in het laatste kwartaal van 2016) ook landelijk kunnen worden uitgerold.
Samenvattend:
Het thema maatwerk vraagt om het bewustzijn dat binnen de niet (tijdig) betalende groep
schuldenaren, zowel sprake is van “niet-willers” als “niet-kunners”. Vanuit dat bewustzijn is het
vervolgens zaak dat (a) de mogelijkheid tot het bieden van maatwerk aanwezig is, (b) de
uitvoerende instanties zich ook ontvankelijk tonen voor signalen dat sprake is van een “nietkunner” en (c) deze instanties er ook voor zorgdragen dat hen deze signalen binnen een
bepaalde structuur bereiken, zodat zij in goede samenwerking met gemeentelijke hulp- en
dienstverlening aan een oplossing kunnen werken.
Voorkomen (onnodige) schuldoploop
Aan (dwang)incasso zijn kosten verbonden. Deze incassokosten hebben tot gevolg dat elke
incassohandeling de schuld van de schuldenaar doet toenemen. De kosten die een incasseerder in
rekening mag brengen voor incassohandelingen zijn gereguleerd. De kosten beogen dekking te
bieden voor de te verrichten handelingen en de schuldenaar aan te sporen om eventuele
incassohandelingen te voorkomen door tijdige betaling. Bij een bovenmatig beroep op de
afloscapaciteit van de schuldenaar, waardoor de schuldenaar niet in de positie verkeert om tot
tijdige betaling over te gaan, hebben met name de in rekening gebrachte extra incassokosten, een
schuld ophogend effect, zonder dat zij de betaling van de vordering dichterbij brengen.
Een goede Rijksincasso voorkomt dit laatste. In eerste instantie door zelf als incasserend orgaan
voorafgaand aan een incassohandeling waaraan voor de schuldenaar kosten zijn verbonden een
afweging te maken of dit wel opportuun is, maar ook door eventueel ingeschakelde derden (denk
aan deurwaarders die in opdracht handelen) de mogelijkheid van eenzelfde afweging te bieden en
daar bij een eventuele aanbesteding rekening mee te houden.
Reeds eerder werd erop gewezen dat het CAK en de Belastingdienst zo nodig telefonisch
contact zoeken met de schuldenaar wanneer betaling uitblijft. De Belastingdienst doet dit
na verzending van de aanmaning. Op basis van dit contact kan gekeken worden welke
betalingsmogelijkheden de schuldenaar heeft en op basis daarvan eventueel een
betalingsregeling worden getroffen. In de praktijk voorkomt dit de verzending van
dwangbevelen met de bijbehorende kosten.
Ook de Verwijsindex Schuldhulpverlening (VISH) vormt een goed instrument om een
afweging te maken inzake verdere incassohandelingen. In VISH kunnen op dit moment

6

gerechtsdeurwaarders zien of de schuldenaar een schuldhulpverleningtraject bij een van de
aangesloten gemeenten heeft lopen. Op basis daarvan kan de opdrachtgevende schuldeiser
worden geadviseerd om voor het moment incasso-activiteiten op te schorten, waardoor
onnodige kostenophogingen worden voorkomen.
Tenslotte kan ook hier worden gewezen op het vanaf 1 januari 2016 landelijk operationele
Beslagregister. Het Beslagregister kan de incasserende instantie inzicht bieden in de mate
waarin de afloscapaciteit van de desbetreffende schuldenaar onder druk staat en op basis
daarvan kan een afweging worden gemaakt als het gaat om de wenselijkheid van extra
incassohandelingen.
Zoals de voorbeelden laten zien verlangt ook hier het maken van de gewenste afweging dat de
incasserende instantie zich verzekert van informatie op basis waarvan zij die afweging kan maken.
De eerder bij afstemming genoemde mogelijkheden om een beter beeld te krijgen van de
aflosmogelijkheden van de schuldenaar bieden hier evenzo soelaas. In die zin kunnen zij een
dubbel doel dienen.
Samenvattend
Waar binnen het thema afstemming de visie verlangt dat de incasserende organisatie - als het
gaat om de inning van de lopende vordering - rekening houdt met het reeds aanwezige beroep
op de aflosmogelijkheden van de schuldenaar, vraagt dit thema dat aan een eventuele
constatering dat elke aflosmogelijkheid ontbreekt ook conclusies worden verbonden als het gaat
om toekomstige incassohandelingen. Dat vraagt (a) de inrichting van een structuur waarmee
een beeld ontstaat in hoeverre de aflosmogelijkheden van de schuldenaar reeds worden gebruikt
en (b) ook een visie welke conclusies (ten aanzien van het verdere incassoproces) verbonden
moeten worden aan de aldus verkregen informatie.
Resumerend
Een visie op Rijksincasso vergt een strategie die zich richt op vier verwante deelterreinen:
transparantie richting de burger, afstemming tussen de verschillende incasserende organisaties en
ruimte voor maatwerk waar nodig, alsmede aandacht voor het voorkomen van onnodige
verhogingen van de schuldenlast door het gevolgde Rijksincassoproces. Deze visie is niet statisch
maar legt het fundament voor een toekomstige Rijksincasso, waarbinnen de beslagvrije voet is
geborgd en waarin onderlinge doorkruising zoveel mogelijk wordt voorkomen. Een Rijksincasso die
er voor zorgt dat schuldenaren een helder, herkenbaar, maar vooral ook handhaafbaar minimum
inkomen overhouden, zodat zij - ook indien sprake is van dwangincasso - kunnen blijven
beschikken over voldoende middelen om in hun bestaan te voorzien. Een Rijksincasso waarin de
verschillende instanties helder communiceren hoe en waar een burger aan de bel kan trekken
indien hij bijvoorbeeld door gewijzigde omstandigheden alsnog in de knel komt bij de betaling van
zijn schulden. En een incasso die burgers zo veel mogelijk reeds voorafgaand aan de
dwanginvordering, maar in ieder geval ook zodra die burger aantoont over een beperkte
afloscapaciteit te beschikken, de mogelijkheid biedt om binnen de beschikbare draagkracht
afspraken te maken over de betaling.
De visie streeft vooral ook naar meer samenhang. Dat houdt in een Rijksincasso waarin de
verschillende overheidsorganisaties indien de situatie daarom vraagt de afstemming met elkaar
zoeken om de beslagvrije voet ook bij meervoudige incasso zo veel mogelijk te borgen. En een
incasso waarbinnen ook de samenwerking wordt gezocht met lokale organisaties – bijvoorbeeld in
de vorm van gemeentelijke schuldhulpverlening – om tot een juiste aanpak te komen. Een
Rijksincasso die met het oog op het maatschappelijk draagvlak van al diegenen die wel (soms met
grote inspanningen) betalen wat verschuldigd is, de “niet-willers” aanpakt, maar ook oog heeft
voor de “niet-kunner”. Door zichzelf maar ook (door hem ingeschakelde) derden de mogelijkheid te
bieden om een zo goed mogelijk oordeel te vormen over de betaalmogelijkheden van die burger.
Waarbij het uitgangspunt is en blijft dat schulden moeten worden betaald.
In de visie zijn verschillende voorbeelden de revue gepasseerd, hoe bepaalde onderdelen al in
onderdelen van het Rijksincassoproces hun vertaling hebben gevonden. Wil een situatie ontstaan
zoals hierboven beschreven is een brede uitrol van deze mogelijkheden noodzaak. Dat is de inzet
voor de nabije toekomst, waarbij de vormgeving van het bij een vereenvoudigde beslagvrije voet
horende proces, een uitgelezen kans biedt om de visie verder te operationaliseren.

7

Twee trajecten - de vereenvoudiging van de beslagvrije voet en het beslagregister en de
verbreding daarvan – bepalen in hoge mate de wijze van operationalisering van de visie. Het gaat
hierbij om twee trajecten die het kabinet – zich bewust van de urgentie van de problematiek – met
de nodige voortvarendheid nader vorm geeft. Met betrekking tot de vereenvoudiging van de
beslagvrije voet zal in de tweede helft van 2016 wetgeving aan de Kamer worden aangeboden. In
deze wetgeving vormt de aanwezigheid van een operationeel beslagregister een centraal gegeven
om de afstemming tussen beslagleggende partijen te verbeteren en onnodige incassohandelingen
te voorkomen. De wetgeving is aldus een extra stimulans tot verbreding van het beslagregister en
kan aldus als vliegwiel dienen voor het verbredingtraject.
Daarnaast zet het kabinet op het vlak van incasso in op een aantal concrete acties die uit
bovenstaande visie voortvloeien. Gedoeld wordt daarbij op:
a. Dat een schuldenaar in één overzicht moet kunnen zien welke schulden hij bij de
desbetreffende overheidinstantie heeft lopen en hoe het er per schuld mee staat;
b. Dat een schuldenaar – zeker indien gebruik wordt gemaakt van bijzondere incasso
bevoegdheden – op laagdrempelige wijze de mogelijkheid wordt geboden om de overheid
op zijn beperkte afloscapaciteit te wijzen;
c. Dat de overheid indien betaling binnen de reguliere termijn uitblijft zoveel mogelijk in een
vroeg stadium contact met de schuldenaar zoekt om afspraken te maken over de afbetaling
om zo dwangincasso zo veel mogelijk te voorkomen12;
d. Dat de overheid ook via andere wegen zelf signalen organiseert om zicht te krijgen op de
mate waarin de afloscapaciteit van de schuldenaar wordt (over)belast;
e. Dat de overheid haar uitvoeringsorganisaties een bepaalde mate van beleidsvrijheid biedt
om daar waar noodzakelijk maatwerk te kunnen bieden; en
f. Dat zij van haar uitvoeringsorganisaties ook verlangt dat zij daar waar de beperkte
afloscapaciteit daarom vraagt maatwerk bieden.
Dit zijn de concrete afspraken met betrekking tot de visie op dit moment. Zodra de
vereenvoudiging van de beslagvrije voet is geoperationaliseerd en een verbreed beslagregister
verder zijn vorm krijgt, is herijking wenselijk op basis van de dan bestaande situatie. Daar wordt
dan ook op ingezet.
Daarnaast is het kabinet zich er zonder meer van bewust dat de incasso op meer aspecten ziet dan
enkel de borging van het bestaansminimum bij incasso van Rijkswege. De visie zoals hier
vormgegeven vloeit voort uit de aanbeveling van het rapport Paritas Passé. Op meerdere vlakken
rond incasso is de behoefte aanwezig om tot visievorming te komen, denk aan een gezamenlijke
visie op de aanpak van “niet-willers”. De huidige Rijksincassovisie is niet bedoeld als een statisch
document, maar kan hierbij als een strategisch startpunt dienen, om zo tot een bredere visie op
incasso zowel door het Rijk als in algemene zin te komen.
Tot slot: de Rijksincassovisie is niet vrijblijvend. Het kabinet zal zich daarom ook steeds moeten
vergewissen of nieuwe wetgeving past binnen deze visie.

12

Dit is in lijn met de binnen de Handreiking bestuursrechtelijke geldschulden (zie noot 10) voorgestane
aanpak.

8

Bijlage - Overzicht algemene preferente vorderingen
Met dit overzicht kom ik tegemoet aan mijn toezegging tijdens het 30-leden debat van 4 februari
2016 om bij de Rijksincassovisie een bijlage te voegen met daarin opgenomen de verschillende
preferente vorderingen, alsmede een verduidelijking in welke relatie zij tot elkaar staan.
Ik merk op dat de wet uitgaat van gelijke rechten van schuldeisers. Van deze hoofdregel kan enkel
bij wet voor specifieke vorderingen ten faveure van een schuldeiser worden afgeweken. Zo’n
afwijking van de hoofdregel heeft tot gevolg dat de schuldeiser de desbetreffende vordering met
voorrang (op alle dan wel een specifiek goed van de schuldenaar) kan verhalen. Deze voorrang
vloeit voort uit pand, hypotheek of voorrecht (lees ook: preferentie).
Voorrechten ontstaan enkel bij wet, waarbij onderscheid mogelijk is naar voorrecht op bepaalde
goederen en voorrechten op alle goederen van een vermogen. Pand en hypotheek gaan - voor het
goed waarop zij gevestigd zijn - boven de voorrechten, tenzij de wet anders bepaalt. De
Rijksincasso ziet daar waar het de borging van de beslagvrije voet betreft op de incasso via beslag
op bepaalde periodieke betalingen door een derde aan de schuldenaar, zoals loon of uitkering. In
de bijgevoegde lijst worden daarom enkel de voorrechten besproken die van belang zijn bij beslag
op deze periodieke betalingen. Een algehele bespreking van alle preferenties (inclusief de
preferenties op specifieke goederen) valt buiten het spectrum van deze bijlage.13
Ik wil er daarbij expliciet op wijzen dat vorderingen een bepaalde preferentie genieten en niet
organisaties/schuldeisers als zodanig. Zo genieten vorderingen van de Belastingdienst met
betrekking tot de rijksbelastingen een preferentie, maar zijn vorderingen van de
Belastingdienst/Toeslagen concurrente vorderingen. Ditzelfde geldt bijvoorbeeld voor gemeenten,
de SVB en het UWV. Een vordering voor te veel betaalde uitkering is in bepaalde mate preferent,
maar vorderingen voor opgelegde bestuurlijke boetes zijn concurrent.
Onderstaand overzicht geeft een eerste inzicht in de preferente vorderingen van verschillende
uitvoeringsorganisaties die bij de Rijksincassovisie zijn betrokken. Ter verduidelijking zijn ook enige
voorbeelden van concurrente vorderingen van deze organisaties opgenomen en van diverse
particuliere partijen. Vorderingen met het hoogste voorrecht bij beslag op loon of uitkering zijn als
eerste genoemd.
Ik wil benadrukken dat preferentie enkel speelt is bij de verdeling van de opbrengst van een
executoriaal beslag en niet van invloed is op de hoogte van de beslagvrije voet. Het geeft de
rangorde van de vorderingen van schuldeisers aan in het geval er meerdere schuldeisers zijn. Dit
speelt bijvoorbeeld als meerdere schuldeisers door middel van loonbeslag hun vordering proberen
te vereffenen. Bij beslag op dergelijke periodieke betalingen dient een geldsom vrij van beslag te
blijven zodat de schuldenaar in zijn bestaansminimum kan blijven voorzien, de beslagvrije voet.
Het bedrag waar wel beslag op kan worden gelegd, de afloscapaciteit, moet over de schuldeisers
verdeeld worden. Bij die verdeling moet rekening worden gehouden met de eventuele preferentie
van de te vereffenen vordering(en). Het systeem van preferenties geeft dus duidelijkheid over de
rangorde tussen vorderingen van schuldeisers en is niet van invloed op de de hoogte van de
beslagvrije voet zelf.
Verrekenen
Naast de preferentie van vorderingen speelt ook de vraag of een schuldeiser kan verrekenen een
rol. In het geval een schuldeiser naast de vordering ook een bedrag moet betalen aan een
schuldenaar, mag de schuldeiser in beginsel zijn vordering in mindering brengen op de vordering
die de schuldenaar op hem heeft, oftewel de vorderingen verrekenen. Dit geldt zowel voor
publieke als private partijen, bijvoorbeeld voor werkgevers, maar ook voor uitkeringsinstanties en
de Belastingdienst. Zo kan de Belastingdienst/Toeslagen een toeslagschuld (de schuldenaar heeft
een te hoog bedrag aan toeslagen ontvangen) verrekenen met nog uit te betalen toeslagen.
Broninhouding bestuursrechtelijke premie

13

Voor meer informatie over voorrang van vorderingen verwijs ik u onder meer naar bijlage 9 van de Invorderingsgids 2015 of Bijlage 1 van
het rapport Paritas Passe.

9

Op het moment dat de premieachterstand bij de zorgverzekeraar voor een schuldenaar is
opgelopen tot zes maanden, komt de schuldenaar in het bestuursrechtelijke premieregime terecht.
Dit houdt in dat hij een hogere premie is verschuldigd. Deze bestuursrechtelijke premie wordt indien mogelijk – geïnd door middel van broninhouding. Dit betekent dat een werkgever of
inhoudingsplichtige deze premie inhoudt op het netto loon of de netto uitkering van de
schuldenaar.
Preferentie op grond van artikel 3:288 onderdeel a Burgerlijk Wetboek
Vorderingen in verband met de kosten van de aanvraag tot faillietverklaring, ter zake van het
faillissement dat op de aanvraag is uitgesproken en vorderingen in verband met de kosten die de
schuldeiser heeft gemaakt ter verkrijging van vereffening buiten faillissement.
Preferentie op grond van artikel 21 Invorderingswet
Vorderingen van de Rijksbelastingdienst wegens aanslagen van de rijksbelastingen.
Dit zijn bijvoorbeeld: inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen, premies
werknemersverzekeringen, bijdrage zorgverzekeringswet, omzetbelasting, vennootschapsbelasting,
schenkbelasting, motorrijtuigenbelasting, grondwaterbelasting, afvalstoffenbelasting en rechten bij
invoer en rechten bij uitvoer als bedoeld in artikel 7:3 van de Algemene Douanewet.
Preferentie op grond van artikel 18f lid 8 Zorgverzekeringswet
Vorderingen van bestuursrechtelijke premie door het Zorginstituut Nederland. De inning van deze
vorderingen wordt uitgevoerd door het Centraal Justitieel Incassobureau.
Preferentie op grond van artikel 3:288 onderdelen b t/m e van het Burgerlijk Wetboek14
• Vorderingen ter zake van de kosten van de lijkbezorging voor zover zij in overeenstemming
zijn met de omstandigheden van de overledene.
• Vorderingen van een (ex)werknemer en zijn nabestaanden ter zake van reeds vervallen
termijnen van pensioen jegens de werkgever, voor zover deze niet ouder zijn dan een jaar.
• Vorderingen van een (ex)werknemer en zijn nabestaanden ter zake van in de toekomst tot
uitkering komende termijnen van toegezegd pensioen jegens de werkgever.
• Vorderingen van een werknemer over het lopende en het voorafgaande kalenderjaar in
geld op grond van de arbeidsovereenkomst van zijn werkgever, alsmede de bedragen door
de werkgever die de werkgever aan de werknemer verschuldigd is in verband met de
beëindiging van de arbeidsovereenkomst.
Preferentie op grond van diverse uitkeringswetten
Vorderingen van gemeenten, de SVB of UWV wegens terugvordering van ten onrechte ontvangen
uitkeringen ingevolge de Participatiewet, WWik, Wij, Ioaw, Ioaz, Anw, AOW, AKW, IOW, WIA,
WAO, Wajong, WAZ, Wazo, TW, WW en ZW.
Enige voorbeelden van concurrente vorderingen
• Vorderingen van de Belastingdienst/Toeslagen wegens terugvordering van huurtoeslag,
zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget.
• Vorderingen van de SVB of UWV wegens boeten ingevolge de Anw, AOW, AKW, IOW, WIA,
WAO, Wajong, WAZ, Wazo, TW, WW en ZW.
• Vorderingen van het Openbaar Ministerie/CJIB wegens verkeersboeten en strafrechtelijke
boeten.
• Vorderingen van de ziektekostenverzekeraar wegens niet betaalde premie
ziektekostenverzekering, eigen bijdrage of eigen risico.
• Vorderingen van het Zorginstituut wegens bestuurlijke boeten, zoals die bijvoorbeeld op
grond van de Zorgverzekeringswet aan onverzekerden kunnen worden opgelegd.
• Vorderingen van het Zorginstituut/het Cak wegens eigen bijdragen Wet langdurige zorg
• Vorderingen van gemeenten voor gemeentelijke belastingen of heffingen.
Dit zijn bijvoorbeeld: onroerende zaakbelasting, parkeerbelasting, hondenbelasting en
rioolheffing.
• Vorderingen van waterschappen zoals bijvoorbeeld watersysteemheffing, wegenheffing, en
zuiveringsheffing.
• Vorderingen van nutsbedrijven, zoals energiebedrijven en waterbedrijven
• Vorderingen van verhuurders, woningcorporaties
14
De preferentie van deze vorderingen volgt hier de volgorde waarin de vorderingen zijn geplaatst. Bij de overige preferenties
geldt dat niet maar hebben de daar vermelde vorderingen een gelijke rang.

10

•

Etc….

11