NATIONALE ANALYSE
WATERKWALITEIT
Onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit
Eindrapport
Frank van Gaalen
Leonard Osté
Erwin van Boekel
30 april 2020

Colofon
Nationale analyse waterkwaliteit. Onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit
© PBL Planbureau voor de Leefomgeving
Den Haag, 2020
PBL-publicatienummer: 4002
Contact
Frank van Gaalen [frank.vangaalen@pbl.nl]
Auteurs
Frank van Gaalen, Leonard Osté en Erwin van Boekel
Met bijdragen van
Jan van Dam, Peter van Puijenbroek, Aaldrik Tiktak (PBL), Marcel van den Berg, Hannie Maas
(RWS), Caroline Moermond, Els Smit (RIVM), Erwin Roex (Deltares), Peter Schipper (Wageningen Environmental Research), Peter Paul Verbrugge (RAO-voorzitter Rijn-Oost), Henk van
Wezel (RAO-voorzitter Maas), André van de Straat (RAO-voorzitter Schelde), Geert Jan
Zweegman (RAO-voorzitter Rijn-West), Lodewijk Schiltkamp (RAO-voorzitter Noord)
Met dank aan
Bas Arts, Jeannette Beck, Daan Boezeman, Bram Bregman, Rienk Kuiper, Jacqueline Timmerhuis (PBL), Jappe Beekman, Jacqueline Claessens (RIVM), Geert de Groot (DAW), Marc
Klieverik (RVO), Janco van Gelderen (IHW), Tom Buijse, Peter Cleij, Timo Kroon, Annelotte
van der Linden, Sibren Loos, Annemieke Marsman, Joost van den Roovaart (Deltares), Frank
van der Bolt, Piet Groenendijk, Leo Renaud (Wageningen Environmental Research), Jeroen
Ligtenberg (RWS), Stefan Kuks (Universiteit Twente), Jan Hendriks, Mark Wiering (Radboud
Universiteit), Christa Groshart, Diederik van der Molen, Steffie Paardekooper (ministerie
IenW), de leden van de projectgroep Nationale analyse waterkwaliteit, de leden van de Landelijke Werkgroep Grondwater, onze contactpersonen bij de waterschappen, en alle anderen
die de afgelopen twee jaar hebben bijgedragen aan de Nationale analyse waterkwaliteit
Redactie figuren
Beeldredactie PBL
Eindredactie en productie
Uitgeverij PBL

Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding:
Gaalen, F. van, L. Osté & E. van Boekel (2020), Nationale analyse waterkwaliteit. Onderdeel
van de Delta-aanpak Waterkwaliteit, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit
van de politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is vóór alles beleidsgericht.
Het verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk gefundeerd.

Inhoud
Samenvatting en bevindingen

6

Samenvatting

7

Bevindingen

10

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.

10
11
12
15
17
18
19
20
20
21
22
22
23
23

Doel en onderwerpen
Joint fact finding
Biologie in oppervlaktewater
Nutriënten in oppervlaktewater
Verontreinigende stoffen in oppervlaktewater
Grondwater
Gewasbeschermingsmiddelen in oppervlaktewater
Medicijnresten in oppervlaktewater
Microplastics in oppervlaktewater
Opkomende stoffen in oppervlaktewater
Drinkwaterbronnen
Organisatie van het waterkwaliteitsbeleid
Plausibiliteit modelberekeningen nutriënten en biologie
Effect coronacrisis

Verdieping

25

1

Inleiding

26

2

Methoden en instrumenten

27

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9
2.10

Inleiding
Joint fact finding: regionale en landelijke informatie samenbrengen
Kwaliteitswaarborging
Deelstroomgebieden
Doelen
Toestand en trends
Bronnenanalyses
Opstellen maatregelpakketten
Doorrekenen maatregelpakketten met het Nationaal Watermodel (NWM)
Kwaliteit van de gebruikte modelberekeningen

27
27
28
30
32
36
36
39
47
50

3

Nutriënten in oppervlaktewater

53

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7

Inleiding
Beleid
Doelen
Toestand en trends
Bronnen
Maatregelen en effecten
Opgaven en handelingsopties

53
53
55
57
60
65
84

PBL | 3

4

Biologie in oppervlaktewater

90

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8

Inleiding
Beleid
Doelen
Toestand en trends
Maatregelen en effecten
Uitgaven voor KRW-maatregelen
Mogelijke verklaringen berekende effecten op biologie
Handelingsopties

90
90
92
96
100
113
114
124

5

Verontreinigende stoffen in oppervlaktewater

127

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7

Inleiding
Beleid en doelen
Toestand
Trends
Bronnen en oorzaken
Maatregelen en effecten
Opgaven en handelingsopties

127
127
129
135
136
139
141

6

Kwaliteit grondwater

143

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6

Inleiding
Beleid
Doelen
Toestand, trends en bronnen
Maatregelen en effecten
Opgaven en handelingsopties

143
143
146
148
157
162

7

Gewasbeschermingsmiddelen in oppervlaktewater

165

7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6

Inleiding
Beleid en doelen
Toestand en trends
Oorzaken en emissieroutes
Maatregelen en effecten
Opgaven en handelingsopties

165
165
167
172
174
179

8

Medicijnresten in oppervlaktewater

181

8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.6
8.7

Inleiding
Ambitie
Toestand
Risico’s
Bronnen
Maatregelen
Effecten van de maatregelen

181
181
181
182
185
186
189

PBL | 4

9

Microplastics in oppervlaktewater

190

9.1
9.2
9.3
9.4
9.5

Inleiding
Beleid
Bronnen
Risico’s en effecten
Maatregelen en handelingsopties

190
190
191
193
193

10

Opkomende stoffen in oppervlaktewater

195

10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
10.6
10.7

Inleiding
Ambitie en beleid
Activiteiten om opkomende stoffen in beeld te brengen
Toestand en bronnen
Maatregelen
Internationale afstemming
Opgaven en handelingsopties

195
195
196
198
203
204
204

11

Kwaliteit drinkwaterbronnen

207

12

Organisatie van het waterkwaliteitsbeleid

208

12.1 Huidige organisatie
12.2 Beleidsopties

208
209

Referenties

212

Bijlage A: KRW-parameters

224

Bijlage B: Basisdocumentatie probleemstoffen KRW

227

Bijlage C: Prioritaire KRW-stoffen

228

Bijlage D: Begrippenlijst

230

PBL | 5

Samenvatting en
bevindingen

PBL | 6

Samenvatting
Dit rapport gaat over de resultaten van de Nationale analyse waterkwaliteit. De analyse is
gebaseerd op gezamenlijk feitenonderzoek van het Rijk, waterbeheerders, provincies, maatschappelijke organisaties, kennisinstituten en belanghebbenden. De nationale analyse vormt
de kennisbasis voor het opstellen van de maatregelpakketten voor de volgende ronde van de
zogenoemde stroomgebiedbeheerplannen (2022-2027) voor de Kaderrichtlijn Water (KRW).
Deze plannen moeten eind 2021 aan de Europese Commissie worden gerapporteerd, in samenhang met het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn. Het gezamenlijke onderzoek
heeft tijdens het traject geleid tot onderling leren, waardoor de kwaliteit werd bevorderd van
het ‘eigen werk’ van de waterbeheerders, het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de
kennisinstituten die de modelberekeningen hebben uitgevoerd.
We beschouwen in deze analyse de waterkwaliteit in brede zin en focussen op de opgaven
voor de Kaderrichtlijn Water en de prioriteiten zoals die zijn gedefinieerd in de Delta-aanpak
Waterkwaliteit. De KRW-opgaven betreffen onder andere doelen voor biologie (dieren en
planten in het water), nutriënten (stikstof en fosfor) en andere verontreinigende stoffen. De
Delta-aanpak is vooral gericht op nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen, medicijnresten
en andere opkomende stoffen, en microplastics. Verder besteden we in de nationale analyse
aandacht aan drinkwaterbronnen.1
De aanpak in de nationale analyse verschilt per onderwerp
Met uitzondering van nutriënten in en de biologische toestand van het oppervlaktewater,
waarvoor binnen de nationale analyse aanvullende berekeningen zijn gedaan, is deze analyse
voor de meeste stofgroepen en onderwerpen gebaseerd op lopende en recent afgeronde onderzoeksprojecten van onder andere het RIVM, Rijkswaterstaat, Deltares en het PBL.
Aanvullende berekeningen voor biologie en nutriënten
De waterbeheerders hebben tijdens het onderzoekstraject gegevens aangeleverd over de
KRW-doelen die zij voor de wateren stellen en welke maatregelpakketten ze voor ogen hebben voor de volgende planperiode van de KRW (2022-2027). Ook vanuit het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW) zijn maatregelpakketten aangeleverd met vrijwillige
(bovenwettelijke) landbouwmaatregelen voor de vermindering van nutriënten. Wageningen
Environmental Research (WEnR) en Deltares hebben vervolgens met het Nationaal Watermodel berekend wat de effecten zijn van deze maatregelpakketten op nutriënten in en de biologische toestand van het oppervlaktewater.
De kwaliteit van het oppervlaktewater verbetert, maar niet alle KRW-doelen worden in 2027 gehaald
Als gevolg van de bestaande en voorgenomen maatregelen wijzen de modelberekeningen op
een gestage verbetering voor het doelbereik van de biologische KRW-normen. Deze verbetering leidt ten opzichte van de situatie in 2018, samen met technische aanpassingen van de
normen, tot een toename van het aantal wateren waarin aan de biologische normen wordt
voldaan. Volgens de modelberekeningen zullen echter met de voorziene maatregelen niet
alle doelen overal worden gehaald: het aandeel regionale wateren dat in 2027 voldoet, ligt
per biologische norm tussen de 30 en 60 procent; voor de zoete rijkswateren wordt het doelbereik op bijna 100 procent berekend.

1 Omdat de informatie uit de gebiedsdossiers van drinkwaterwinningen bij verschijning van dit rapport nog niet

compleet was, is het hoofdstuk over de drinkwaterbronnen (hoofdstuk 11) in dit rapport ‘leeg’. In mei 2020 publiceert het PBL een addendum waarin drinkwater uitgebreider aan de orde komt.

PBL | 7

Uit de modelberekeningen komt verder naar voren dat ook voor nutriënten niet overal aan
de KRW-normen zal worden voldaan. Dat gebeurt ook niet met het uitvoeren van het maatregelpakket waarin de waterbeheerders maximaal inzetten op het voldoen aan de normen,
en waarin is aangenomen dat 100 procent van de agrarische bedrijven meedoet met maatregelen van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW). Om de doelen te kunnen halen, zijn
voor een deel van de wateren, waaronder delen van het Maasstroomgebied, verdergaande
structurele maatregelen nodig. Voor deze gebieden kunnen beleidstrajecten zoals voor de
ontwikkeling van kringlooplandbouw en de herbezinning op het mestbeleid de gewenste
structurele oplossingen bieden.
Ook (verdere) verbeteringen in de inrichting en het beheer kunnen helpen om het doelbereik
voor biologie te vergroten, bijvoorbeeld door hydrologisch herstel en/of het hermeanderen
van beken, het verbeteren van de oeverinrichting, en het extensiever beheren van oevers en
sloten. Waterbeheerders moeten dan wel afwegen wat er mogelijk is zonder afbreuk te doen
aan het gebruik van deze wateren voor bijvoorbeeld waterafvoer of scheepvaart.
Naast nutriënten overschrijden andere verontreinigende stoffen de oppervlaktewaternorm.
Voor veel KRW-stoffen blijkt dat er nog onvoldoende zicht is op de trends in hun voorkomen
en op de bronnen. Dat zicht is wel nodig voordat maatregelen kunnen worden genomen. Het
aantal gemeten normoverschrijdingen van gewasbeschermingsmiddelen is afgenomen, maar
het aantal locaties met normoverschrijdingen blijft gelijk. Om voor gewasbeschermingsmiddelen overal de normen te kunnen halen, is een afgewogen mix van beleidsinstrumenten nodig.
Vanuit de Delta-aanpak zijn nog enkele andere stofgroepen benoemd: medicijnresten, microplastics en opkomende stoffen. De aanpak verschilt per stofgroep. Medicijnresten vormen
een goed afgebakende stofgroep met één sector en één belangrijke route naar water: 95
procent komt via urine en ontlasting in het riool terecht, dus na gebruik van medicijnen door
consumenten. Opkomende stoffen als biociden, fluorhoudende water-, vet- en vuilafstotende
stoffen (PFAS) en huishoudchemicaliën daarentegen komen via een variatie aan (diffuse)
bronnen in het milieu terecht. Dat laatste geldt ook voor de microplastics. Het beleid rond
deze stoffen kan baat hebben bij een meer integrale aanpak over verschillende stofgroepen
en compartimenten (oppervlaktewater, grondwater, bodem) heen.
Early warning-meetnet kan helpen bij de aanpak van ‘vergrijzing’ van grondwater
Voor het grondwater zijn er vooral blijvende knelpunten in de geschiktheid van grondwater
voor grondwaterafhankelijk oppervlaktewater, grondwaterafhankelijke natuur en voor drinkwaterwinningen. Verder speelt in grondwater de zogenoemde vergrijzing een rol. Het grondwater wordt namelijk door menselijke activiteiten tot steeds grotere diepten verontreinigd
met veel verschillende stoffen. Door de lange verblijftijd van grondwater is het meestal te
laat als een dergelijke vervuiling wordt vastgesteld. Om die reden is het vooral van belang
om preventief beleid te voeren, bijvoorbeeld met een early warning-meetnet in het bovenste
grondwater. Op die manier kan in een vroeg stadium informatie worden verzameld over de
verontreinigingen die op het diepere grondwater afkomen.
Bronnen van drinkwater staan onder toenemende druk
Hoewel de drinkwaterkwaliteit in Nederland zeer goed is, staan de bronnen van drinkwater
onder toenemende druk. Dit wordt onder andere veroorzaakt door de aanwezigheid van nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen en opkomende stoffen, waaronder (dier)geneesmiddelen, industriële stoffen en stoffen uit consumentenproducten. Nieuwe ontwikkelingen,
waaronder de toegenomen activiteit in de ondergrond zoals warmte-koudeopslag, kunnen
een effect hebben op de drinkwaterbronnen. Daarnaast kunnen ook de effecten van klimaatverandering gevolgen hebben voor de kwaliteit van drinkwaterbronnen en levering van drinkwater.

PBL | 8

Het doelbereik van de waterkwaliteit kan dichterbij komen door een meer integrale
aanpak
De haalbaarheid van de doelen uit het waterbeleid is sterk afhankelijk van andere sectorale
beleidsdomeinen, zoals die voor de landbouw, industrie en huishoudens. De verantwoordelijkheden voor waterkwaliteit zijn daarmee verdeeld over een groot aantal partijen. Door
deze versnippering van verantwoordelijkheden ontbreken soms gemeenschappelijke doelen.
Dat vraagt om meer coördinatie, afstemming en integratie van het waterbeleid in uiteenlopend sectoraal beleid, en om een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en instrumenten tussen het Rijk, de provincies, waterschappen en gemeenten.
Effect coronacrisis onzeker
De analyses waarop dit rapport is gebaseerd zijn uitgevoerd in de periode voor februari
2020, voordat de omvang van de coronacrisis zich ten volle ontvouwde. In deze analyses is
geen rekening gehouden met de coronacrisis en de economische recessie die daar waarschijnlijk uit volgt. De impact van een mogelijke recessie op de implementatie van waterkwaliteitsmaatregelen verschilt, en is uiteraard ook afhankelijk van het tempo van economisch
herstel dat daarop volgt.

PBL | 9

Bevindingen
1. Doel en onderwerpen
Deze Nationale analyse waterkwaliteit is onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit. In
2016 hebben overheden, maatschappelijke organisaties en kennisinstituten gezamenlijk de
intentieverklaring ‘Delta-aanpak Waterkwaliteit’ getekend, met als doel via een programmatische aanpak ‘een stevige impuls’ te geven ‘aan de verbetering van de waterkwaliteit’. In de
Delta-aanpak wordt een breder perspectief op de waterkwaliteit gehanteerd dan in de Kaderrichtlijn Water (KRW). Zo zijn er onder andere in de Delta-aanpak ook analyse- en onderzoekstrajecten uitgezet over opkomende probleemstoffen en medicijnresten. Binnen de
Delta-aanpak is afgesproken dat regionale partijen (waterschappen, provincies en andere betrokken partijen) regionale analyses uitvoeren, waarin de huidige waterkwaliteit in beeld
wordt gebracht en wordt nagegaan welke maatregelen nodig en mogelijk zijn om de waterkwaliteit te verbeteren. Die regionale analyses worden in de nationale analyse samengebracht tot een beeld van de waterkwaliteit voor Nederland als geheel.
De nationale analyse heeft de volgende doelen:
•
het informeren van het Rijk, de Tweede Kamer, de regionale overheden en de maatschappij over de voortgang en resultaten van de Delta-aanpak en de uitvoering van de
KRW;
•
door middel van gezamenlijk feitenonderzoek (joint fact finding) samen met de regio’s de
regionale analyses en de eveneens op regionaal niveau opgestelde (voorlopige) maatregelpakketten samenbrengen in een nationale analyse en doorrekenen op de verwachte
effectiviteit van maatregelen;
•
ter ondersteuning van de regionale gebiedsprocessen de belangrijkste overgebleven opgaven bepalen voor het doelbereik van de KRW.
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gevraagd de nationale analyse uit te voeren en erover te rapporteren. In de
nationale analyse ligt de focus op de opgaven voor de KRW en de prioriteiten zoals die zijn
gedefinieerd in de Delta-aanpak. Daarmee kijken we naar biologie (het vóórkomen van planten en dieren), nutriënten (voedingsstoffen) en overige verontreinigende stoffen, de kwaliteit
van grondwater, kwaliteit van de bronnen voor drinkwater, gewasbeschermingsmiddelen,
medicijnresten en andere opkomende stoffen en microplastics.
Het doel van de nationale analyse is in een aantal opzichten beperkter dan eerder door het
PBL uitgevoerde ex-ante-evaluaties. In eerdere evaluaties is het waterkwaliteitsbeleid ook in
een bredere context geplaatst en is meer verbinding gelegd met andere beleidstrajecten en doelen. In deze nationale analyse geven we daarentegen een breed beeld van bestaande en
opkomende waterkwaliteitsproblemen, welk beleid daarop gangbaar is en wat beleidsmakers
en andere betrokken partijen kunnen doen om de situatie te verbeteren. Dat betekent dat
beleidstrajecten zoals Natura 2000 en de Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR), de Programmatische Aanpak Grote Wateren, kringlooplandbouw, grondwaterkwantiteit en bodemdaling in
de nationale analyse niet of beperkt aan bod komen.

PBL | 10

2. Joint fact finding
De nationale analyse van de waterkwaliteit is tot stand gekomen op basis van joint fact finding, dat wil zeggen een gezamenlijk feitenonderzoek van het Rijk, de regio’s, kennisinstituten (Deltares, RIVM en Wageningen Environmental Research) en andere betrokken partijen.
Daarin is gewerkt aan een gemeenschappelijke kennisbasis ten behoeve van het bestuurlijke
gesprek over de ambities en het opstellen van maatregelpakketten voor de volgende ronde
van de plannen die in het kader van de KRW per land en per stroomgebied moeten worden
opgesteld. Deze zogenoemde stroomgebiedbeheerplannen voor de periode 2022-2027 moeten eind 2021, in samenhang met het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn, aan de Europese Commissie worden gerapporteerd.
De nationale analyse had als opgave om de stand van zaken op te maken, terwijl het concretiseren van doelen en maatregelpakketten nog in beweging was: de biologische normen waren nog niet vastgesteld, er werd nog gewerkt aan de invulling van maatregelpakketten, en
de geactualiseerde landelijke modellen waren niet eerder in een project toegepast. Het eindrapport van de nationale analyse is daarmee een tussenstap in het traject naar de definitieve
KRW-stroomgebiedbeheerplannen voor de periode 2022-2027.
De nationale analyse is voor een belangrijk deel gebaseerd op regionale kennis en informatie. Als onderdeel van de joint fact finding heeft er veelvuldig overleg plaatsgevonden met
een groot aantal partijen, waaronder waterbeheerders, ministeries, provincies en andere betrokken partijen zoals agrariërs. De ‘interactie’ heeft tijdens het onderzoek geleid tot onderling leren, waardoor de kwaliteit van het ‘eigen werk’ van de waterbeheerders, het PBL en de
kennisinstituten werd bevorderd. Zo hebben meerdere waterbeheerders op basis van informatie uit de nationale analyse hun doelen nog eens tegen het licht gehouden, heeft het PBL
meer kennis opgedaan over regionale verschillen en over de regionale processen die een rol
spelen in de KRW, en hebben de kennisinstituten de regionale aansluiting op de gebruikte
landelijke modellen kunnen verbeteren.
Als onderdeel van de nationale analyse hebben de waterbeheerders informatie geleverd over
de doelen die zij in het kader van de KRW voor de wateren stellen, over welke maatregelen
uit de huidige planperiode (2016-2021) in uitvoering zijn en welke maatregelen ze overwegen voor de KRW-stroomgebiedbeheerplannen voor de periode 2022-2027. Vanuit het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW) zijn maatregelpakketten aangeleverd voor de
vermindering van nutriënten, met vrijwillige (bovenwettelijke) landbouwmaatregelen vanuit
de agrarische sector zelf (zie tekstkader 1). Wageningen Environmental Research (WEnR) en
Deltares hebben met het Nationaal Watermodel (zie hoofdstuk 2) berekend wat de verschillende maatregelpakketten kunnen betekenen voor de KRW-doelen voor biologie en nutriënten in oppervlaktewater (zie paragraaf 3 en 4 en hoofdstuk 3 en 4).

PBL | 11

1. Maatregelpakketten in de nationale analyse van de waterkwaliteit
Binnen de nationale analyse zijn voor biologie en nutriënten aanvullende berekeningen
uitgevoerd voor vier maatregelpakketten.

•

•

•

•

Huidig beleid: het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, maatregelen uit de KRWstroomgebiedbeheerplannen 2016-2021, lopende projecten uit het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW).
Voorziene maatregelen: maatregelen voorzien voor stroomgebiedbeheerplannen voor
de periode 2022-2027, deelname van agrariërs aan DAW-maatregelen bij voortzetting
van het huidige beleid, uitvoering van voorgenomen maatregelen in het buitenland.
Maximaal pakket: aanvullende maatregelen voor een hoger doelbereik, deelname van
agrariërs aan DAW-maatregelen bij maximale inzet van beleid en subsidies, buitenland voldoet aan eigen doelen.
100% deelname aan het DAW: variant op het maximale pakket, waarin wordt aangenomen dat alle agrariërs meedoen met de DAW-maatregelen.

Voor de andere onderwerpen zijn binnen de nationale analyse geen aanvullende berekeningen of analyses uitgevoerd. De rapportage over deze onderwerpen is gebaseerd op lopend
onderzoek van andere partijen, waaronder het RIVM, Rijkswaterstaat en Deltares. Deze onderzoeken zijn verschillend van aard, onder andere door de fase waarin zij zich bevinden.
Daarmee verschilt ook de diepgang van de informatie die op basis van dit onderzoek beschikbaar is. Sommige onderwerpen zijn meer kwantitatief, andere meer beschrijvend uitgewerkt. Het gaat hier om verontreinigende stoffen (paragraaf 5, hoofdstuk 5), de kwaliteit van
het grondwater (paragraaf 6, hoofdstuk 6), gewasbeschermingsmiddelen (paragraaf 7,
hoofdstuk 7), medicijnresten (paragraaf 8, hoofdstuk 8), microplastics (paragraaf 9, hoofdstuk 9), andere opkomende stoffen (paragraaf 10, hoofdstuk 10) en drinkwaterbronnen (paragraaf 11, hoofdstuk 11). Ook is op basis van beschikbare studies gekeken naar de
organisatie van het waterkwaliteitsbeleid (paragraaf 12, hoofdstuk 12).

3. Biologie in oppervlaktewater
Het hoofddoel van de KRW is om een ‘goede biologische toestand’ te bereiken: het vóórkomen van de gewenste waterplanten en -dieren. De stand van de biologie wordt in de KRW
afgemeten met kwaliteitsmaatlatten voor de aanwezigheid van vier soortgroepen: waterplanten, vissen, algen en macrofauna (kleine waterdiertjes). Ten behoeve van de nationale analyse hebben de waterbeheerders de toen meest actuele normen voor deze vier soortgroepen
voor het laatst aangeleverd in november 2019. Dit zijn geen officieel vastgestelde normen,
omdat deze nog kunnen veranderen in het traject naar de definitieve stroomgebiedbeheerplannen voor 2022-2027.

PBL | 12

Volgens de landelijke KRW-toestandsbepaling uit 2018 (grotendeels over de meetjaren 20152017) varieert het percentage wateren dat voldoet per soortgroep. Voor algen voldoet circa
45 procent van de wateren, voor vissen 40 procent, terwijl voor macrofauna en waterplanten
minder dan 30 procent van de wateren voldoet. Als de formele KRW-methode wordt gebruikt
die voorschrijft dat alle kwaliteitsmaatlatten ‘goed’ moeten scoren (het one out, all out-principe), voldoet 6 procent van alle wateren.
In de nationale analyse zijn vier maatregelpakketten beschouwd (zie tekstkader 1). Volgens
berekeningen met het Nationaal Watermodel neemt met het huidige beleid het doelbereik in
regionale wateren landelijk toe tot 30-60 procent, afhankelijk van de biologische kwaliteitsmaatlat. Met de aanvullende maatregelen die de waterbeheerders en het DAW voorzien voor
de periode 2022-2027, stijgt het aandeel regionale wateren dat goed scoort naar circa 30-65
procent (figuur 1). Voor de zoete rijkswateren wordt berekend dat vrijwel alle biologische
doelen in 2027 worden gehaald.
Het gaat in het pakket voor 2022-2027 om maatregelen van de waterschappen, zoals het
verbeteren van het zuiveringsrendement van rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) en het
aanleggen van natuurvriendelijke oevers, en om DAW-maatregelen, waaronder het aanleggen van peilgestuurde drainage, het optimaliseren van stikstofbemesting en het toepassen
van bufferstroken, van vanggewassen of van bodemverbetering. Landbouwbestuurders hebben de deelname van agrariërs aan de DAW-maatregelen in het doorgerekende pakket met
voorziene maatregelen ingeschat op basis van voortzetting van het huidige beleid. In dit
pakket is dus nog geen voorschot genomen op aanpassingen van het mestbeleid met het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn dat vanaf 2022 gaat gelden.
In de rekenresultaten van de biologische kwaliteitsmaatlatten is te zien dat het aantal wateren dat in 2027 voldoet voor macrofauna, waterplanten en vissen in de regionale wateren
aanzienlijk lager ligt dan het aantal wateren dat voldoet voor nutriënten (zie paragraaf 4). Er
zijn dus in een aantal wateren, naast nutriënten, andere oorzaken verantwoordelijk voor het
achterblijven van de biologie. Ook zijn er grote regionale verschillen in de berekende effecten
van maatregelen en het resulterende berekende doelbereik. Bij de bespreking van deze modelresultaten met de waterbeheerders bleek dat een aantal regionale waterbeheerders vooral
voor biologie een groter effect verwacht dan de modelresultaten laten zien. Hierbij kunnen
verschillende inhoudelijke en procesmatige of methodische aspecten een rol spelen.
Inhoudelijke aspecten zijn onder andere:
•
Ondanks het halen van de doelen voor de nutriëntnormen kan de nutriëntbelasting boven de zogenoemde kritische belasting liggen. Dit is de belasting die nodig is om de omslag te kunnen maken naar helder, plantenrijk water en daarmee de gewenste toestand
voor het voldoen aan de biologische normen (zie ook tekstkader 3.4 in hoofdstuk 3).
•
Ammonium en/of microverontreinigingen kunnen de biologie belemmeren; hier wordt in
de modelberekeningen slechts beperkt rekening mee gehouden.
•
Door na-ijling van het effect van maatregelen kan het doel later dan in 2027 worden bereikt: planten en dieren hebben tijd nodig om zich (opnieuw) te kunnen vestigen. Ook dit
na-ijlingseffect is slechts deels in de modelberekeningen opgenomen.
Procesmatige en methodische aspecten die een rol spelen zijn onder andere:
•
Veel waterbeheerders waren nog bezig met het technisch aanpassen van de biologische
normen. Volgens de zogenoemde Praag-matische methode van doelafleiding (zie tekstkader 2.2 in hoofdstuk 2) worden de biologische normen gelijkgesteld aan het te verwachten resultaat van alle mogelijke maatregelen. Als op basis van nieuwe kennis de te
verwachten effecten van maatregelen veranderen, kan dit worden verwerkt in de normen.
•
Maatregelen kunnen leiden tot lokale verbeteringen van de ecologie, die door de wijze
(biologische kwaliteitsmaatlatten) en het niveau (de waterlichamen) waarop wordt gerapporteerd, niet of nauwelijks zichtbaar zijn.
•
Niet alle maatregelen konden met de gebruikte modellen worden doorgerekend.

PBL | 13

Figuur 1

In de wateren in klasse ‘goed’ wordt aan de norm voldaan.

Hoewel de richting en de grote lijnen van de effecten van maatregelen vaak wel bekend zijn,
is de gezamenlijke kennis over maatregel-effectrelaties nog niet in alle gevallen voldoende
om die effecten op de biologie overal preciezer te kunnen inschatten. Binnen de Kennisimpuls Waterkwaliteit wordt verder gewerkt aan het verbeteren van de kennis over het samenspel tussen het vóórkomen van planten- en diersoorten en een complex aan factoren,
waaronder nutriënten, andere (toxische) stoffen, hydrologie, inrichting, beheer, gebruik,

PBL | 14

(re)kolonisatie en de relatie met andere organismen. Vanuit deze Kennisimpuls zullen de komende jaren concrete handvatten worden gegeven voor maatregelen om de biologische kwaliteit te verbeteren op basis van verbeterde inzichten.
Als het gaat om handelingsopties op kortere termijn kunnen, naast het terugdringen van nutriënten en verontreinigingen, verdere verbeteringen in inrichting en beheer worden
(her)overwogen. In hoog-Nederland gaat het vooral om het verdergaand hydrologisch herstel en/of hermeanderen van beken. In laag-Nederland kan worden gekeken naar het uitvoeren van hydrologische maatregelen, zoals hydrologische isolatie, het verleggen van
waterstromen zodat fosfaatrijkwater niet in gevoelige systemen terechtkomt, of het defosfateren van water dat wordt ingelaten uit polders. Ook kunnen verbetering van de oeverinrichting en een extensiever oever- en slootbeheer worden overwogen. Er moet dan wel
worden afgewogen wat er mogelijk is zonder afbreuk (‘significante schade’) te doen aan het
gebruik van deze wateren voor bijvoorbeeld waterafvoer of scheepvaart. Aangezien de interpretatie van ‘significante schade’ deels ook een bestuurlijke of politieke keuze is, verdient het
aanbeveling om aandacht te blijven houden voor (hernieuwde) afweging van mogelijke
maatregelen.

4. Nutriënten in oppervlaktewater
Nutriënten zijn voedingsstoffen die bij overmatige aanwezigheid in het oppervlaktewater algenbloei veroorzaken en een negatief effect kunnen hebben op planten en dieren. De KRWdoelen voor de belangrijkste nutriënten stikstof en fosfor zijn erop gericht dat in de Nederlandse wateren zoveel mogelijk planten en dieren kunnen leven die er van nature thuishoren.
Van de wateren waarover voor de KRW wordt gerapporteerd, de zogenoemde waterlichamen, voldoet volgens de toetsing van 2018 (meetjaren 2015-2017) ongeveer 50 procent aan
de norm voor stikstof en ook circa 50 procent aan de norm voor fosfor. Volgens de KRWbeoordeling voldoet een water als één van beide nutriënten goed scoort; dat geldt voor ongeveer 65 procent van de wateren. Voor het halen van de biologische doelen is het echter
niet altijd voldoende als één van de nutriënten voldoet (zie tekstkader 3.3 in hoofdstuk 3).
Volgens modelberekeningen met het Nationaal Watermodel neemt met het huidige beleid het
aandeel regionale wateren dat in 2027 voldoet aan de norm voor stikstof toe tot ongeveer 55
procent, idem voor fosfor. Met de voor de periode 2022-2027 voorziene maatregelen vanuit
de waterschappen en het DAW zou volgens de berekeningen in 2027 in ongeveer 60 procent
van de regionale wateren de norm voor stikstof niet worden overschreden, hetzelfde geldt
voor fosfor (figuur 2). Een aandeel van 75 procent van de wateren voldoet daarmee aan minimaal één van beide normen. Regionaal zijn er verschillen in het berekende doelbereik, zowel tussen als binnen deelstroomgebieden. Dit heeft onder andere te maken met verschillen
in fysieke omstandigheden, landgebruik, normen en maatregelen.
Als het door natuurlijke omstandigheden niet mogelijk is om op tijd aan de normen te voldoen, is het volgens de KRW voldoende als in 2027 alle benodigde maatregelen zijn getroffen
om op termijn de doelen wel te halen. Door na-ijling van het effect van maatregelen kan
vooral voor fosfor het doelbereik na 2027 verder toenemen. Modelberekeningen indiceren
dat dit effect beperkt is, omdat ook op gronden die te veel fosfor bevatten vaak nog nagenoeg evenveel fosfor via mest wordt toegevoegd als er door gewas af gaat. Een dergelijke
evenwichtsbemesting zorgt ervoor dat de opgebouwde fosforvoorraad in de bodem niet toeneemt, maar ook niet afneemt, waardoor er nalevering vanuit de bodem naar het oppervlaktewater blijft plaatsvinden.

PBL | 15

Figuur 2

In de wateren in klasse ‘goed’ wordt aan de norm voldaan.

Daarmee blijft er een opgave voor nutriënten in een aanzienlijk deel van de wateren. De mogelijkheden om aanvullende maatregelen te treffen, verschillen sterk per gebied. In meerdere gebieden spelen de landbouw en rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) een belangrijke
rol:
•
Een belangrijke bron van nutriënten in het oppervlaktewater is uitspoeling uit bodems als
gevolg van recente en historische landbouwbemesting. Via het DAW kunnen aanvullende
maatregelen worden gestimuleerd, zoals het aanleggen van peilgestuurde drainage, het
optimaliseren van stikstofbemesting2 en het toepassen van bufferstroken, van vanggewassen of van bodemverbetering. Berekeningen laten zien dat de DAW-maatregelen een
aanzienlijke bijdrage kunnen leveren aan de verbetering van de waterkwaliteit, maar dat
daarvoor wel een relatief hoge deelname van het aantal agrariërs nodig is. Nederland
kan er ook voor kiezen om maatregelen als ‘ecoregelingen’ op te nemen in het nieuwe
Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Dat zou betekenen dat betalingen
vanuit het GLB aan agrariërs worden gekoppeld aan het uitvoeren van deze maatregelen.
Verder bieden beleidstrajecten zoals de herbezinning op het mestbeleid, de transitie naar
kringlooplandbouw en de aanpak van de stikstofproblematiek kansen voor een verdere
reductie van de nutriëntbelasting van het oppervlaktewater. Resultaten van de herbezinning op het mestbeleid zullen hun beslag krijgen in het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn, dat vanaf 2022 gaat gelden.

2 De stikstofwerkingscoëfficiënt van organische meststoffen geeft aan welk percentage van een bepaalde gift

aan stikstof even werkzaam is als eenzelfde gift in de vorm van kunstmest. De stikstofwerking van mest wordt
bepaald door de eigenschappen van de mest, de grondsoort, het gewas, het weer, de toedieningstechniek en
het management. Maatregelen bestaan uit het kiezen van toedieningstechnieken en -tijdstippen die leiden tot
een hogere stikstofwerking. Op grasland is dit bijvoorbeeld zodenbemesting; met water verdunde mest geeft bij
droog weer een hogere werking (Groenendijk et al. 2020a).

PBL | 16

•

Extra maatregelen bij rwzi’s, bijvoorbeeld door middel van een zandfilter, UV-filter, ozonoxidatie of membraanfilter, kunnen in meerdere stroomgebieden bijdragen aan een reductie van de nutriëntbelasting.

Er zijn ook handelingsopties die voor een deel van de gebieden van belang kunnen zijn:
•
In laag-Nederland: het uitvoeren van hydrologische maatregelen, zoals hydrologische
isolatie, het verleggen van waterstromen zodat fosfaatrijkwater niet in gevoelige systemen terechtkomt, of het defosfateren van water dat wordt ingelaten uit polders.
•
In de kustgebieden: het verdisconteren van de achtergrondbelasting door fosfaatrijke
kwel in de nutriëntnormen. Achtergrondbelasting mag namelijk worden meegenomen in
het afleiden van de nutriëntnormen, maar niet alle waterbeheerders hebben dat al volledig gedaan.
•
In het zuiden en oosten van Nederland speelt het aspect van mogelijke ‘overbenutting’
van de wettelijke mestruimte (zie paragraaf 3.6.1), met potentieel een grote impact op
de nutriëntbelasting; dit vraagt om een verdere analyse en zonodig maatregelen aanvullend op de Versterkte Handhavingsstrategie van het ministerie van LNV.
•
In het zuiden en oosten worden ook nutriënten vanuit het buitenland aangevoerd via
grensoverschrijdende wateren; een vermindering van deze bron vraagt om afspraken
met België en Duitsland en nadere afstemming over normverschillen.
•
Er is nog onvoldoende kennis over brakke wateren om goede nutriëntnormen en biologische kwaliteitsmaatlatten te kunnen afleiden. In de Kennisimpuls Waterkwaliteit is dit
opgepakt, met het doel om nog in 2020 en 2021 bij te dragen aan een betere afleiding
van doelen in deze wateren.
Er zijn gebieden in Nederland, waaronder delen van het Maasstroomgebied, waar de opgave
dusdanig groot is dat naast de hiervoor genoemde maatregelen ook structurele aanpassingen
in de landbouwkundige bedrijfsvoering nodig zijn om de doelen te kunnen halen. Als het Rijk
hier de KRW-doelen wil halen, dan vraagt dit om collectieve actie onder regie van het Rijk,
gebaseerd op een gedeeld toekomstbeeld voor de Nederlandse landbouw en zijn bedrijfstakken, met aandacht voor andere verdienmodellen en het omgaan met verliezen in inkomsten.
Zo’n traject van aanpassing lijkt ingezet met de visie op kringlooplandbouw en zou verder
kunnen worden uitgewerkt in de herbezinning op het mestbeleid en het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn.

5. Verontreinigende stoffen in oppervlaktewater
Binnen de KRW is voor 136 chemische stoffen een Europese of Nederlandse norm gesteld.
Op basis van metingen in de periode 2015-2017 overschrijden 49 stoffen in een of meer wateren de norm. Dit betreft een breed scala aan stoffen, waaronder PAK’s (polyaromatische
koolwaterstoffen, bijproducten van verbrandingsprocessen), metalen, ammonium, gewasbeschermingsmiddelen en PFOS (perfluoroctaansulfonzuur, veel gebruikt in brandblusmiddelen). Voor een deel betreft dit zeer lokale overschrijdingen.
De Europees genormeerde stoffen die op grotere schaal de norm overschrijden, zijn vooral
alomtegenwoordige persistente (slecht afbreekbare), bioaccumulerende (die ophopen in het
milieu) én toxische stoffen (PBT-stoffen genoemd). Het gebruik van deze stoffen is in de
meeste gevallen verboden, maar ze worden nog steeds in het milieu aangetroffen. De enige
groep met een duidelijke bron (in Nederland vooral houtstook) zijn de PAK’s. Van de nationaal genormeerde stoffen overschrijden vooral enkele metalen, ammonium en enkele gewasbeschermingsmiddelen de norm (zie voor deze laatste groep paragraaf 7). Voor de meeste
metalen en voor ammonium blijkt het beeld van bronnen en oorzaken nog onvoldoende om
tot effectieve maatregelen te komen. Dit is een urgent probleem, aangezien de aankomende
KRW-periode (2022-2027) vooralsnog de laatste periode is om maatregelen te nemen. Zink
is het enige metaal dat veel overschrijdingen laat zien en waarvoor de bronnen goed in kaart

PBL | 17

zijn gebracht. Gezien de bronnen vraagt dit om maatregelen op meerdere terreinen: landbouw, rwzi’s, scheepvaartcoatings en bouwmaterialen.

6. Grondwater
In de KRW en de Grondwaterrichtlijn (GWR) zijn op Europees niveau doelen voor grondwater
geformuleerd. De kwaliteit wordt beoordeeld op het niveau van de 23 in Nederland onderscheiden watermassa’s in een of meerdere bodemlagen, de zogenoemde grondwaterlichamen. Daarnaast kent de KRW-beoordeling regionale doelen voor grondwaterkwaliteit, die de
geschiktheid van het grondwater beoordelen voor de kwaliteit van natuur, grondwaterafhankelijk oppervlaktewater en drinkwaterwinningen. Onder andere het mestbeleid, het gewasbeschermingsbeleid en het natuurbeleid hebben impact op de grondwaterkwaliteit.
De provincies zijn verantwoordelijk voor het beheer van de grondwaterkwaliteit. Het Rijk en
de waterschappen zijn beheerder van het watersysteem, waarvan de kwantiteit én de kwaliteit van het grondwater onderdeel zijn. Daarnaast is het Rijk verantwoordelijk voor nationaal
beleid voor mest en gewasbescherming. Omdat de verantwoordelijkheden voor de grondwaterkwaliteit zijn verdeeld over verschillende partijen en beleidstrajecten, ontbreken gemeenschappelijke doelenkaders. In de Omgevingswet komt de verdeling van
verantwoordelijkheden wel aan de orde, maar zijn de taken voor grondwater voor provincies,
waterschappen en gemeenten niet scherp afgebakend; een gezamenlijke visie en duidelijke
verdeling van verantwoordelijkheden moeten nog worden uitgewerkt.
Volgens de meest recente rapportage (uit 2020) voldoen de meeste grondwaterwaterlichamen aan de doelen die zijn gesteld voor de algemene chemische toestand. In de kustzone in
West-Nederland worden de normen voor fosfor overschreden, die voor nitraat in het krijtgebied in Zuid-Limburg en die voor chloride op de Waddeneilanden. De regionale doelen zijn
voor het laatst beoordeeld in 2015. Toen was de chemische toestand van ongeveer 50 procent van de grondwaterlichamen onvoldoende voor aanwezige grondwaterafhankelijke oppervlaktewatersystemen, 15 procent was onvoldoende voor aanwezige Natura 2000gebieden en 30 procent was onvoldoende voor drinkwaterwinningen. Volgens de prognoses
van de provincies uit 2015 zullen de regionale grondwaterproblemen in 2021 slechts in beperkte mate zijn verbeterd: in dat jaar blijft de kwaliteit van 15 procent van de grondwaterlichamen ontoereikend voor terrestrische natuur, beïnvloedt 35 procent de
oppervlaktewaterkwaliteit negatief en blijft 15 procent ontoereikend voor drinkwaterwinningen. Hierbij geldt wel de kanttekening dat in deze prognoses van de provincies de effecten van het bestuursakkoord ‘Aanvullende aanpak nitraatuitspoeling uit agrarische
bedrijfsvoering in specifieke grondwaterbeschermingsgebieden’ (2017) nog niet zijn meegenomen.
Uit een landelijke inventarisatie uit 2017 blijkt dat vrijwel al het geanalyseerde ondiepe
grondwater en twee vijfde van het diepe grondwater chemicaliën bevat die van de mens afkomstig zijn. Landelijk zijn in de helft van de grondwatermonsters gewasbeschermingsmiddelen aangetroffen. De hoogste concentraties zijn gevonden in gebieden waar bollen worden
geteeld (het westen van Nederland) en in de zandgronden in Noord-Brabant. In 75 procent
van de monsters zijn nieuwe stoffen gemeten, stoffen die niet eerder in het grondwatersysteem zijn aangetroffen en die niet regulier worden bemonsterd. Door menselijke activiteiten
wordt het grondwater tot steeds grotere diepten verontreinigd met veel verschillende stoffen; dit wordt ‘vergrijzing’ van het grondwater genoemd. Door de lange verblijftijd van
grondwater is het meestal te laat als dergelijke vervuiling wordt vastgesteld; daarom is het
vooral van belang om preventief beleid te voeren. Met een zogenoemd early warning-meetnet in het bovenste grondwater kan in een vroeg stadium informatie worden verzameld over
de verontreinigingen die op het diepere grondwater afkomen. Bovendien kan daarmee

PBL | 18

worden aangetoond of recent genomen maatregelen effectief zijn of dat er aanvullende
maatregelen nodig zijn.
De hiervoor genoemde ‘vergrijzing’ van het grondwater is vooral een zorg voor de drinkwatervoorziening. Verder wordt verwacht dat de ondergrond steeds intensiever zal worden benut voor energiewinning (zoals geothermie), energieopslag (zoals warmte-koudeopslag), de
opslag van wateroverschotten (afkoppelen en voorraadvorming) en de opslag van stoffen
(zoals CO2). Deze activiteiten kunnen direct of indirect hun weerslag hebben op de grondwaterkwaliteit, en het proces van vergrijzing op de lange termijn versterken. De kennisinstituten die zijn betrokken bij de Kennisimpuls Waterkwaliteit onderzoeken dit verder.

7. Gewasbeschermingsmiddelen in oppervlaktewater
De voortgang van het gewasbeschermingsbeleid wordt beoordeeld aan de hand van het Landelijk Meetnet Gewasbeschermingsmiddelen. De punten van dit meetnet liggen in door de
landbouw beïnvloede wateren, terwijl voor de officiële KRW-rapportage wordt gerapporteerd
op het niveau van KRW-waterlichamen (de grotere wateren die meestal niet alleen door de
landbouw worden beïnvloed). In het Landelijk Meetnet Gewasbeschermingsmiddelen worden
alle mogelijke stoffen gemeten, terwijl voor de officiële KRW-rapportage een subset aan stoffen wordt meegenomen.
Volgens de laatste beoordeling op basis van het Landelijk Meetnet Gewasbeschermingsmiddelen is het aantal gemeten normoverschrijdingen van gewasbeschermingsmiddelen in de
periode 2016-2018 afgenomen ten opzichte van 2011-2013, maar is het aantal locaties met
normoverschrijdingen nagenoeg gelijk gebleven. Hierbij past wel de kanttekening dat de
trend onzeker is, omdat er een toenemend aantal niet-toetsbare stoffen (stoffen waarvoor de
rapportagegrens hoger ligt dan de norm) wordt gebruikt. Dit zijn stoffen waarvan de norm zo
laag is, dat deze in de praktijk moeilijk meetbaar zijn.
Van de op dit moment kwantificeerbare emissieroutes vormt buisdrainage veruit de belangrijkste route naar het oppervlaktewater. De hoeveelheid stof die via drift (spuitnevel) in het
oppervlaktewater terechtkomt, is relatief klein. Toch veroorzaakt drift de meeste (acute) effecten op het waterleven, omdat drift – in tegenstelling tot drainage – niet wordt verdund
door regenwater en direct uit de spuit in de sloot terechtkomt. Naast de kwantificeerbare
emissieroutes benoemen experts ook het belang van emissies via afstroming over het landoppervlak. Verder zijn incidentele lozingen zoals erfemissies en emissies uit kassen van belang.
Een belangrijke oorzaak van de gemeten normoverschrijdingen is dat het toelatingscriterium
voor gewasbeschermingsmiddelen in het algemeen soepeler was dan de waterkwaliteitsnormen volgens de KRW. Het Europese toelatingsrichtsnoer is recent aangescherpt en staat bij
de beoordeling van effecten op waterorganismen alleen in uitzonderlijke gevallen een tijdelijk
effect toe. De verwachting is dat hierdoor na herbeoordeling van stoffen minder verschil ontstaat tussen de toelatingscriteria en de waterkwaliteitsnormen. Gezien de duur van een toelating betekent dit dat het effect van de aanscherping van de toelatingscriteria zich binnen
een termijn van 5 tot 10 jaar zal manifesteren. Daarnaast is het voor effecten op het waterleven van belang dat telers het gebruik van de meest toxische stoffen verminderen. Hierbij
kan een systeemgerichte benadering met een plafond op het totale middelengebruik per teelt
behulpzaam zijn. Dit plafond zou bij voorkeur gebaseerd moeten zijn op toxiciteit en niet op
kilogrammen.
Sectorspecifieke of regionale projecten waarin monitoringsresultaten worden besproken met
telers kunnen het bewustzijn over incidentele lozingen verbeteren en op die manier bijdragen
aan de verbetering van de waterkwaliteit. Recent hebben de Rijksoverheid en betrokken partijen (onder andere LTO Nederland, Nefyto en de Unie van Waterschappen) acties

PBL | 19

geformuleerd in het ‘Pakket van maatregelen emissiereductie gewasbescherming open teelten’. Daarin zijn doelen opgenomen voor een verdere terugdringing van emissies via erf, perceel en drift. Om deze doelen te realiseren, zijn acties benoemd voor bijvoorbeeld het vullen
en reinigen van spuitmachines, de erfinrichting, de ontwikkeling en het gebruik van driftarme
technieken, af- en uitspoeling en het verbeteren van de bodemkwaliteit.

8. Medicijnresten in oppervlaktewater
De Nederlandse bevolking gebruikt steeds meer medicijnen en dit gebruik zal in de komende
decennia waarschijnlijk stijgen door de toenemende vergrijzing. Daardoor komen steeds
meer medicijnresten in het oppervlaktewater terecht. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt
dat lage concentraties van medicijnresten al nadelige effecten kunnen hebben op aquatische
organismen. Hierdoor kan de kwaliteit van het waterleven onder druk komen te staan. Daarnaast is voor het maken van drinkwater de beschikbaarheid van voldoende schoon oppervlaktewater en grondwater van belang.
Uit de gegevens van de afgelopen jaren blijkt dat medicijnresten zeer geregeld worden aangetroffen in oppervlaktewater, en niet alleen in de buurt van rioolwaterzuiveringsinstallaties
(rwzi’s), maar ook elders, in kleine en grote rivieren en bij innamepunten voor de drinkwatervoorziening. Uit een nieuwe analyse blijkt dat zeven stoffen (carbamazepine, sulfamethoxazol, clarithromycine, azitromycine, diclofenac, dipyridamol en oxazepam), die geregeld
werden aangetroffen in 2014, de risicogrens in het oppervlaktewater overschrijden.
Het grootste deel van de medicijnresten dat in het milieu terechtkomt (95 procent), komt via
urine en ontlasting in het riool terecht, dus na gebruik door consumenten. Het aandeel van
huishoudens in de verontreiniging door medicijnresten is daarbij veel groter dan die van ziekenhuizen en verzorgingshuizen.
Drinkwaterbedrijven gebruiken oppervlakte- en grondwater om er drinkwater van te maken.
De drinkwaterbedrijven zetten zo nodig extra zuiveringsstappen in om medicijnresten en andere stoffen te verwijderen. Ook na zuivering kunnen medicijnresten in minieme hoeveelheden voorkomen in drinkwater. Volgens het RIVM, de Europese Commisie en de WHO zijn de
de hoeveelheden hiervan nu zo klein dat de gezondheidsrisico’s verwaarloosbaar zijn.
Sinds enige jaren werkt de Rijksoverheid samen met de Unie van Waterschappen, de brancheorganisatie van de drinkwaterbedrijven Vewin, gemeenten en partijen uit de zorgsector in
de ‘Ketenaanpak Medicijnresten uit Water’ aan het terugdringen van medicijnresten in oppervlakte- en grondwater. Uitgangspunt daarbij is en blijft dat geneesmiddelen voor iedereen
die ze nodig heeft toegankelijk blijven. Deze aanpak is gericht op alle stappen: van de ontwikkeling en toelating, het voorschrijven en gebruik, tot en met de afval- en zuiveringsfase.
Ondanks maatregelen aan de voorkant van de keten, is de verwachting dat een substantiële
emissiereductie van medicijnresten naar oppervlaktewater alleen maar kan worden behaald
door verbeterde zuivering op rwzi’s. Ook andere microverontreinigingen, zoals gewasbeschermingsmiddelen en biociden kunnen hierbij ‘meeliften’. Het is nog te vroeg om de effecten van de maatregelen in Nederland in beeld te brengen, aangezien de meeste maatregelen
nog niet in werking zijn.

9. Microplastics in oppervlaktewater
Microplastics (met een maximale omvang van 5 millimeter) breken nauwelijks af in het milieu en zijn slecht, tot zeer slecht wateroplosbaar. Ze bestaan uit synthetische polymeren
waar additieven, pigmenten, oliën, vulstoffen en andere productverbeteraars aan toegevoegd
kunnen zijn.

PBL | 20

Het beleid is vooral gericht op preventie. Op Europees niveau zijn verschillende stappen gezet om microplastics in het milieu aan te pakken. Zo zijn de EU-lidstaten verplicht maatregelen te nemen om het gebruik van weggooitasjes te verminderen is er een verbod ingesteld
plastic producten voor eenmalig gebruik. Nationaal is het beleid erop gericht om, aanvullend
op het Europese beleid, maatregelen te nemen in overleg met de relevante sectoren. Zo
wordt er overlegd met de textiel- en de verfbranche en zijn in de cosmetica-industrie vrijwillige stappen genomen om het toevoegen van microplastics uit te faseren.
Uit schattingen blijkt dat fragmentatie van zwerfvuil de grootste bijdrage van microplastics in
oppervlaktewater levert, gevolgd door slijtage van banden en verfdeeltjes, verlies van preproductie pellets (korrels, poeders en vlokken die worden gebruikt als grondstof voor het
maken van plastic producten), scrubdeeltjes in cosmetica en het vrijkomen van synthetische
vezels door het wassen van kleding en slijtage van kunstgrassportvelden.
Het effect van microplastics op de mens en het milieu is nog niet duidelijk. Onderzoek hiernaar is vaak complex omdat het om een zeer gevarieerde groep deeltjes gaat waarvan de eigenschappen ook nog eens kunnen veranderen door verwering, biofilmvorming of binding
van chemicaliën in het milieu. Microplastics kunnen door hun fysische kenmerken een negatieve invloed hebben op specifieke functies in waterorganismen, zoals ademhaling, beweging
of voedselopname. Verder kunnen ze toxische effecten teweegbrengen, vooral door additieven die in de microplastics zitten of door chemicaliën die adsorberen aan microplastics in het
(aquatische) milieu.
De mogelijke maatregelen om de emissie van microplastics te verminderen verschillen per
bron. Het grootste deel van de microplastics is afkomstig van de afbraak van grote, zichtbare
stukken plastic afval. Het terugdringen van het plastic zwerfafval is daarom een belangrijke
maatregel. Het tegengaan van emissie door bandenslijtage is complex, omdat de emissie een
integraal onderdeel is van het gebruik. Voor het verminderen van emissies door verf is onderzoek nodig naar alternatieven en voorlichting over het verven en schuren met lagere
emissies. Om de emissies van microplastics door kleding te verminderen kunnen in de hele
keten maatregelen worden genomen. Naar verwachting wordt in 2021 Europees beleid van
kracht om het gebruik van microplastics te verminderen.

10. Opkomende stoffen in oppervlaktewater
Door het intensieve gebruik van het water en de omgeving rondom het water, worden er met
regelmaat nieuwe of relatief onbekende stoffen in het water aangetroffen waarvan niet bekend is welke effecten ze kunnen hebben op het waterecosysteem en de mensen en dieren
die daarvan afhankelijk zijn. Vooral in effecten van (mengsels van) opkomende stoffen is
meer inzicht nodig. Om hier beter grip op te krijgen is in de Delta-aanpak Waterkwaliteit het
uitvoeringsprogramma ‘Aanpak opkomende stoffen in water’ opgesteld.
Voortvloeiend uit het uitvoeringsprogramma zijn er veel initiatieven om kennis over en beleid
voor opkomende stoffen te verbeteren. De werkgroep Aanpak Opkomende Stoffen is vooral
op oppervlaktewater gericht en heeft gekozen voor stofgroepen in plaats van individuele
stoffen. Er is of wordt aandacht besteed aan biociden, PFAS (fluorhoudende water-, vet- en
vuilafstotende stoffen die worden gebruikt in verschillende producten), alkylfosfaatesters
(gebruikt als brandvertrager en/of weekmaker), diergeneesmiddelen, persoonlijke verzorgingsproducten, schoonmaakmiddelen en huishoudchemicaliën. De aanpak en afbakening
worden voor oppervlakte-, grond-, drink- en afvalwater verschillend ingevuld. Soms zijn hier
goede redenen voor, omdat het verschillende beleidstrajecten betreft. De consequentie is
echter dat er veel gebeurt op het gebied van opkomende stoffen in water, maar dat er geen
groep of orgaan is waar deze initiatieven inhoudelijk op elkaar worden afgestemd. Dit beperkt de mogelijkheden voor beleidsmatige voortgang en een effectieve aanpak.

PBL | 21

Het beleid rond opkomende stoffen en andere verontreinigende stoffen kan baat hebben bij
een meer integrale aanpak. Dat betreft enerzijds integratie over verschillende stoffen en
compartimenten (oppervlaktewater, grondwater, bodem) heen. Een dergelijke integratie kan
worden ingezet in de ‘bestuurlijke tafel Delta-aanpak Breed’, die bedoeld is voor doorsnijdende thema’s en om de verbinding op inhoud en van partijen te waarborgen. Anderzijds
kan het nuttig zijn voor een aantal stofgroepen een ketenaanpak op te zetten, zoals al is gedaan voor medicijnresten. Dit laatste kan een actie zijn vanuit de ‘bestuurlijke versnellingstafel Opkomende stoffen en medicijnen’, eveneens een onderdeel van de Delta-aanpak
Waterkwaliteit.

11. Drinkwaterbronnen
Omdat de informatie uit de gebiedsdossiers van drinkwaterwinningen nog niet compleet is, is
het hoofdstuk over drinkwaterbronnen (hoofdstuk 11) in dit rapport ‘leeg’. In mei 2020 publiceert het PBL een addendum waarin drinkwater uitgebreider aan de orde komt.
De drinkwaterkwaliteit in Nederland is zeer goed. Er wordt echter (nog) niet bij alle drinkwaterwinningen voldaan aan de doelstellingen van de KRW. De kwaliteit van de drinkwaterbronnen staat onder toenemende druk, onder andere door de aanwezigheid van nutriënten,
gewasbeschermingsmiddelen en opkomende stoffen, waaronder (dier)geneesmiddelen, industriële stoffen en stoffen uit consumentenproducten. Maar ook (oude) bodemverontreinigingen leveren voor een aantal drinkwaterbronnen nog risico’s op. Nieuwe ontwikkelingen,
waaronder de toegenomen activiteit in de ondergrond zoals warmte-koudeopslag, kunnen
een effect hebben op de drinkwaterbronnen, terwijl ook klimaatontwikkelingen gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van drinkwaterbronnen en levering van drinkwater.
De opgaven voor drinkwaterbronnen overlappen voor een belangrijk deel met de opgaven
die in dit rapport worden gesignaleerd bij andere aspecten van waterkwaliteit. Daarmee zijn
ook de handelingsopties om knelpunten voor de drinkwaterwinning aan te pakken elders in
dit rapport te vinden, in de handelingsopties voor grondwaterkwaliteit, verontreinigende stoffen, opkomende stoffen, medicijnresten, gewasbeschermingsmiddelen en nutriënten.

12. Organisatie van het waterkwaliteitsbeleid
De bestuurlijke organisatie van het waterkwaliteitsbeleid is complex, met veel verschillende
actoren, op verschillende schaalniveaus. De haalbaarheid van de doelen uit het waterbeleid
is sterk afhankelijk van andere sectorale beleidsdomeinen, zoals de landbouw, industrie en
huishoudens. Dat vergt coördinatie, afstemming en integratie van het waterbeleid in uiteenlopend sectoraal beleid. De verantwoordelijkheden voor waterkwaliteit zijn daarmee verdeeld
over een groot aantal partijen. Door deze versnippering ontbreken soms gemeenschappelijke
doelenkaders. In de Omgevingswet komt de verdeling van verantwoordelijkheden wel aan de
orde, maar ook hierin zijn de taken voor Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten niet
scherp afgebakend en wordt aan overheden gevraagd om samen te werken bij het formuleren van een wateragenda op regionale of gemeentelijke schaal.
In de volgende stroomgebiedbeheerplannen voor de periode 2022-2027 moeten per regio
keuzes worden gemaakt over in te zetten maatregelen. Deze keuzes zijn complex en vergen
veel interactie met en tussen betrokkenen binnen en buiten de regio: Rijk, waterschappen,
provincies, gemeenten, agrariërs en andere belanghebbenden. De Delta-aanpak Waterkwaliteit biedt ruimte voor zowel regionaal maatwerk als voor de samenhang met andere doelen
en beleid. Regionaal maatwerk wordt ook gefaciliteerd met de Omgevingswet, maar dat
vraagt wel om meer aandacht in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) voor intersectorale

PBL | 22

onderwerpen die op nationaal niveau om richtinggevende samenhang vragen, zoals de waterkwaliteit.
Een gebiedsgerichte aanpak vraagt dus niet alleen om een gebiedsgericht proces met actoren binnen een gebied, maar ook om bovenregionale keuzes en heldere kaders voor gebiedsgerichte uitwerkingen. Dit vraagt op zijn beurt om een betere verdeling van
verantwoordelijkheden tussen de verschillende beleidsniveaus, gecombineerd met een versterkte rol van regionale overheden en andere betrokken partijen, met bijbehorende instrumenten. Om dit te bereiken, lijkt een governance-benadering gebaseerd op een combinatie
van twee sturingsvormen kansrijk: gebiedsgerichte regulatieve sturing gecombineerd met
versterkte vrijwillige sturing. In de eerste vorm van sturing staat het gebiedsspecifiek inzetten van regels en handhaving centraal. Voordelen van deze sturingsvariant zijn onder meer
de mogelijkheid om maatwerk te leveren en de zekerheid van doelbereik. Een versterkte
vrijwillige sturing gaat uit van het gebiedsgerichter en geavanceerder inzetten van vrijwillige
projecten en rekent daarbij op de bereidwilligheid van onder andere agrariërs, sectororganisaties en marktpartijen. Door een combinatie van de gebiedsgerichte regulatieve en de versterkte vrijwillige insteek ontstaat draagvlak door vrijwillig overeengekomen maatregelen,
terwijl er mogelijkheden zijn om na verloop van tijd meer verplichtende acties in te zetten
om ook achterblijvers mee te krijgen.
Voor een succesvolle gebiedsgerichte insteek zijn niet alleen nationale samenhang en kaders
nodig, maar ook regionale regie over gedifferentieerde, gebiedsgerichte maatregelen. Hier is
een belangrijke rol weggelegd voor de provincies, die de geïntegreerde problematiek van water, natuur, landbouw en ruimte kunnen aanpakken voor het eigen territorium. Op een lager
ruimtelijk schaalniveau kunnen onafhankelijke gebiedsregisseurs helpen bij het implementatieproces. Dergelijke regionale regisseurs zouden een grotere rol dan nu het geval is kunnen
spelen in de vormgeving van de regionale aanpak. Op basis van gebiedskenmerken en waterkwaliteitsknelpunten kunnen zij – binnen bovenregionale kaders - een traject ontwikkelen
gericht op realisatie van een doel, met meerdere beslismomenten om zonodig het proces bij
te sturen.

13. Plausibiliteit modelberekeningen nutriënten en biologie
Wageningen Environmental Research (WEnR) en Deltares hebben met het Nationaal Watermodel berekend wat verschillende maatregelpakketten kunnen betekenen voor de KRWdoelen voor nutriënten en biologie in oppervlaktewater en voor nitraat in het bovenste
grondwater. De resultaten van deze modelberekeningen zijn uitgebreid geanalyseerd op betekenis en onzekerheden. De overall conclusie is dat de eindresultaten in de meeste gevallen
kunnen worden gebruikt op het schaalniveau van de KRW-deelstroomgebieden, met een
doorkijk naar het niveau van waterschappen. Voor een aantal combinaties van gebieden en
maatregeltypen is de onzekerheid groter; dit is meegenomen in de interpretatie van de cijfers en in de teksten in dit rapport. Op een lager schaalniveau, zoals op het niveau van individuele wateren, worden de onzekerheden te groot, omdat in een landsdekkend model
slechts beperkt rekening kan worden gehouden met specifieke lokale informatie en omstandigheden.

14. Effect coronacrisis
De analyses waarop dit rapport is gebaseerd zijn uitgevoerd in de periode vóór februari
2020, voordat de omvang van de coronacrisis zich ten volle ontvouwde. In deze analyses is
geen rekening gehouden met de coronacrisis en de economische recessie die daar waarschijnlijk uit volgt. De verwachte recessie kan, afhankelijk van de duur en diepte, op

PBL | 23

verschillende manieren doorwerken in beleidskeuzes, de economische situatie binnen specifieke sectoren, de economie en de samenleving als geheel. De impact van een mogelijke recessie op de implementatie van waterkwaliteitsmaatregelen verschilt, en is uiteraard ook
afhankelijk van het tempo van economisch herstel dat daarop volgt.
Maatregelen waarvan de waterschappen de kosten geheel dragen (zoals inrichting- en beheermaatregelen of het vergroten van het zuiveringsrendement van rwzi’s) zullen vermoedelijk gewoon doorgang kunnen vinden. Het is nog onduidelijk hoe hard de verschillende
agrarische sectoren getroffen zullen worden door de verwachte economische recessie. Voor
maatregelen die een investering door agrariërs vragen, zou een recessie de snelheid van de
implementatie kunnen belemmeren. Dit kan bijvoorbeeld gelden voor de vrijwillige maatregelen in het kader van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer. Voor de volumemaatregelen die
het kabinet heeft aangekondigd in het kader van de vermindering van de stikstofdepositie,
waarbij vooral de overheid investeert in het opkopen van bedrijven en rechten, kan een
diepe recessie de animo bij agrariërs om deel te nemen daarentegen wellicht juist doen toenemen. Dit kan ook een positief effect hebben op de belasting van oppervlakte- en grondwater met nutriënten.

PBL | 24

Verdieping

PBL | 25

1 Inleiding
In dit rapport beschrijven we de resultaten van de Nationale analyse waterkwaliteit in Nederland, een onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit. De nationale analyse is een project
van joint fact finding geweest, dat wil zeggen een gezamenlijk project van Rijk, regio, stakeholders, maatschappelijke organisaties en kennisinstituten, waarin is gewerkt aan een gemeenschappelijke kennisbasis. De analyse dient als kennisbasis voor het bestuurlijke
gesprek over de ambities en het opstellen van maatregelpakketten voor de volgende ronde
van stroomgebiedbeheerplannen (2022-2027) voor de Kaderrichtlijn Water (KRW). Deze
plannen worden eind 2021 aan de Europese Commissie gerapporteerd, in samenhang met
het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gevraagd de nationale analyse uit
te voeren en erover te rapporteren.
De nationale analyse van de waterkwaliteit heeft de volgende doelen:
•
het informeren van Rijk, Tweede Kamer, regionale overheden en maatschappij over de
voortgang en resultaten van de Delta-aanpak en de KRW;
•
door middel van joint fact finding met de regio’s de regionale analyses en (voorlopige)
maatregelpakketten op nationaal niveau samenbrengen en op verwachte effectiviteit
doorrekenen;
•
ter ondersteuning van de regionale gebiedsprocessen de belangrijkste overgebleven opgaven identificeren.
We beschouwen in de nationale analyse de waterkwaliteit in brede zin en focussen op de opgaven voor de KRW en de prioriteiten zoals die zijn gedefinieerd in de Delta-aanpak.
De waterbeheerders hebben informatie aangeleverd over de doelen die zij in het kader van
de KRW voor de wateren stellen, welke maatregelen in deze planperiode in uitvoering zijn en
welke maatregelen ze overwegen voor de komende KRW-stroomgebiedbeheerplannen voor
de periode 2022-2027. Wageningen Environmental Research (WEnR) en Deltares hebben
met het Nationaal Watermodel (zie hoofdstuk 2) de effecten berekend van de aangeleverde
maatregelpakketten en deze vergeleken met de aangeleverde KRW-doelen voor nutriënten
(hoofdstuk 0) en biologie (planten en dieren, hoofdstuk 0) in het water.
Voor de andere onderwerpen zijn binnen de nationale analyse geen aanvullende berekeningen of analyses gedaan. Deze onderwerpen zijn gebaseerd op lopende onderzoekstrajecten
van andere partijen, waaronder het RIVM, Rijkswaterstaat en Deltares. Deze externe trajecten zijn verschillend van aard, onder andere door de fase waarin zij zich bevinden. Daarmee
verschilt ook de informatie die op basis van deze trajecten beschikbaar is. Sommige zijn
meer kwantitatief, andere meer beschrijvend. Het gaat hier om verontreinigende stoffen
(hoofdstuk 5), grondwater (hoofdstuk 0), gewasbeschermingsmiddelen (hoofdstuk 7), medicijnresten (hoofdstuk 8), microplastics (hoofdstuk 9), en andere opkomende stoffen (hoofdstuk 10) en drinkwaterbronnen (hoofdstuk 11). Omdat de informatie uit de gebiedsdossiers
van drinkwaterwinningen nog niet compleet is, is het hoofdstuk over drinkwaterbronnen in
dit rapport ‘leeg’. In mei 2020 publiceert het PBL een addendum waarin drinkwater uitgebreider aan de orde komt. We sluiten het rapport af met een hoofdstuk over de organisatie van
het waterkwaliteitsbeleid (hoofdstuk 12).
We beginnen de analyse met de onderwerpen die het meest expliciet onderdeel zijn van de
KRW: nutriënten, biologie, verontreinigende stoffen en de kwaliteit van het grondwater. In
de hoofdstukken daarna wordt nader ingegaan op de onderwerpen die binnen de Delta-aanpak als prioriteit zijn gesteld.

PBL | 26

2 Methoden en
instrumenten
2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we de methoden en instrumenten die zijn gebruikt bij de invulling en uitwerking van de nationale analyse van de waterkwaliteit. Daarbij ligt de nadruk op
de analyses en berekeningen die specifiek voor de nationale analyse zijn gedaan, vooral voor
de invulling van nutriënten en biologie in oppervlaktewater.
We beginnen met de algemene aanpak van de nationale analyse (paragraaf 2.2), gevolgd
door een beschrijving van de ruimtelijke eenheden waarover wordt gerapporteerd, de deelstroomgebieden (paragraaf 2.4). Vervolgens beschrijven we hoe de in dit rapport gebruikte
KRW-doelen zijn opgesteld en aangeleverd (paragraaf 2.5). In paragraaf 2.6 leggen we uit
hoe de toestand en trends zijn ingevuld en in 2.7 waarop de analyse van nutriëntbronnen is
gebaseerd. Voor de invulling van nutriënten en biologie in oppervlaktewater zijn maatregelpakketten doorgerekend die zijn aangeleverd door de waterbeheerders en vanuit het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW); dit proces beschrijven we in paragraaf 2.8. Wageningen
Environmental Research (WEnR) en Deltares hebben de kwaliteit en betekenis van de berekende resultaten uitgebreid geanalyseerd; de resultaten daarvan zijn samengevat in paragraaf 2.10.

2.2

Joint fact finding: regionale en landelijke informatie
samenbrengen

De nationale analyse is een project van joint fact finding geweest, dat wil zeggen een gezamenlijk feitenonderzoek van Rijk, regio, stakeholders, maatschappelijke organisaties en kennisinstituten, waarin is gewerkt aan een gemeenschappelijke kennisbasis. De analyse vormt
de kennisbasis voor het bestuurlijke gesprek over de ambities en het opstellen van maatregelpakketten voor de volgende ronde van stroomgebiedbeheerplannen (2022-2027) voor de
Kaderrichtlijn Water (KRW). Deze plannen worden eind 2021 aan de Europese Commissie gerapporteerd, in samenhang met het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn. Het ministerie
van IenW heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gevraagd de nationale analyse
uit te voeren en erover te rapporteren.
Joint fact finding is vooral geschikt als beslissingsondersteunend hulpmiddel in afwegingen
die sterk leunen op wetenschappelijke informatie (Schenk et al. 2016), zoals het geval is bij
de invulling van de KRW. Het PBL heeft in de nationale analyse gefungeerd als de voor joint
fact finding benodigde neutrale procesmanager (Karl et al. 2007). Het belang om ook onderzoekers in een joint fact finding-proces mee te nemen (Schenk et al. 2016) is in de nationale
analyse ingevuld door Wageningen Environmental Research (WEnR) en Deltares een actieve
rol te geven in het leveren en uitwisselen van wetenschappelijke informatie.
Voor joint fact finding is vooral een goede representatie nodig van belanghebbende partijen
(Karl et al. 2007; Schenk et al. 2016). In de nationale analyse is daarom veelvuldig overlegd
met een groot aantal partijen, waaronder waterbeheerders, ministeries, provincies, en

PBL | 27

stakeholders zoals agrariërs. In de afgelopen twee jaar is de betrokkenheid van alle belanghebbende partijen onder andere vormgegeven via contactpersonen bij elk waterschap en in
de ambtelijke bijeenkomsten die in elk KRW-deelstroomgebied worden georganiseerd, bijeenkomsten waarin naast overheden vaak ook belanghebbenden zoals agrariërs en natuurbeheerders zijn vertegenwoordigd. Verder is informatie uitgewisseld in nationale
bijeenkomsten waarin het Rijk en de regio’s met elkaar in gesprek gaan (de ‘Rijk-regiodagen’), in bestuurlijke bijeenkomsten in de deelstroomgebieden, in bijeenkomsten bij de ministeries van IenW en LNV, in de Landelijke Werkgroep Grondwater en in bijeenkomsten met
onder andere vertegenwoordigers van het Plattelands Ontwikkelingsprogramma (POP), het
Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW) en LTO. Alle betrokken partijen hebben alle concept-rapportages van de nationale analyse becommentarieerd, waarbij in veel gevallen is teruggemeld hoe het commentaar is verwerkt. Tot slot hebben drie wetenschappers (twee
hoogleraren en een universitair hoofddocent) een wetenschappelijke review gedaan van het
eindrapport.
De nationale analyse is mede gebaseerd op regionale kennis en informatie. Zo hebben de
waterbeheerders informatie aangeleverd over de doelen die ze stellen voor de wateren,
welke maatregelen deze planperiode in uitvoering zijn en welke maatregelen ze overwegen
voor de komende stroomgebiedbeheerplannen. Ook hebben ze bijdragen geleverd aan het
kwantificeren van de effecten van maatregelen en meegedacht over wat de resultaten betekenen voor de verdere invulling van de plannen voor 2022-2027. De interactie heeft veelvuldig geleid tot onderling leren, waardoor de kwaliteit werd bevorderd van het ‘eigen werk’ van
de waterbeheerders, het PBL en de kennisinstituten die de modelberekeningen hebben uitgevoerd. Zo hebben meerdere waterbeheerders op basis van informatie uit de nationale analyse hun doelen nog eens tegen het licht gehouden, heeft het PBL meer kennis opgedaan
over regionale verschillen en over de regionale processen die een rol spelen in de KRW, en
hebben de kennisinstituten de regionale aansluiting op de gebruikte landelijke modellen kunnen verbeteren.
De landelijke inbreng omvat maatregelen die onderdeel zijn van het rijksbeleid, zoals het
zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, en kennis over emissies en maatregel-effectrelaties.
WEnR en Deltares hebben de regionale en landelijke inbreng geïntegreerd in het Nationaal
Watermodel. Met dat model zijn effecten berekend van de aangeleverde maatregelpakketten
en zijn deze vergeleken met de aangeleverde KRW-doelen voor nutriënten en biologie (planten en dieren) in het water.
Voor de overige onderwerpen in de nationale analyse (grondwaterkwaliteit, verontreinigende
stoffen, opkomende stoffen, microplastics, gewasbescherming, medicijnresten en drinkwater) zijn geen aanvullende analyses uitgevoerd. Daarvoor is in de nationale analyse gebruikgemaakt van de beschikbare kennis bij kennisinstituten, ministeries en waterbeheerders. In
de betreffende hoofdstukken is aangegeven welke bronnen en informatie zijn gebruikt.

2.3

Kwaliteitswaarborging

De kwaliteit van de inhoud van de Nationale analyse waterkwaliteit is op meerdere manieren
gewaarborgd:
•
De aanvullende berekeningen die voor de nationale analyse zijn uitgevoerd voor nutriënten en biologie in het oppervlaktewater, zijn gedaan met een consensusmodel,
het Nationaal Watermodel. De invulling van dit model is de gezamenlijke verantwoordelijkheid van een groot aantal partijen, waaronder het ministerie van IenW, Stowa,
Rijkswaterstaat, Vewin, RIVM, en het PBL. Speciale aandacht is er voor de aansluiting van het model bij regionale kennis en informatie.

PBL | 28

•

•

•

•

•
•

De resultaten van de berekeningen voor de nationale analyse met het Nationaal Watermodel zijn door Wageningen Environmental Research en Deltares uitgebreid genanalyseerd: wat is de kwaliteit van het modelinstrumentarium, welke onzekerheden
spelen hierin een rol en wat kunnen deze betekenen voor de te gebruiken eindresultaten (zie paragraaf 2.10).
Alle modelresultaten zijn gedeeld en bediscussieerd met de waterbeheerders, waarbij
zoveel mogelijk geprobeerd is verschillen in getallen of inzicht tussen nationaal en
regionaal te verklaren en waar mogelijk nader bij elkaar te brengen.
De onderwerpen waarvoor geen analyses zijn gedaan binnen de nationale analyse,
zoals grondwater, opkomende stoffen en microplastics, zijn gebaseerd op onderzoek
van andere instituten, waaronder het RIVM, Rijkswaterstaat en Deltares. In deze onderzoekstrajecten is een eigen afstemming met belanghebbenden geregeld.
Als invulling van joint fact finding zijn alle onderdelen van het eindrapport meerdere
malen voor commantaar breed uitgezet bij alle betrokken partijen, waaronder waterbeheerders, ministeries, provincies, stakeholders en kennisinstituten. Ook is tijdens
het traject in veel bijeenkomsten informatie uitgewisseld met deze en andere partijen (zie paragraaf 2.2).
Binnen het PBL is commentaar op de nationale analyse georganiseerd via een
midterm-seminar en een goedkeuringsronde van het eindrapport.
Een drietal wetenschappers (twee hoogleraren en een universitair hoofddocent) heeft
een wetenschappelijke review gedaan van het eindrapport.

De berekeningen van effecten van de maatregelpakketten zijn zoveel mogelijk gebaseerd op
actuele informatie over de huidige toestand, aangevuld met de meest waarschijnlijke toekomstige ontwikkelingen. Zo kunnen ontwikkelingen in de omvang van de veestapel gevolgen hebben voor de belasting van het oppervlaktewater met nutriënten. De dieraantallen zijn
tot en met 2017 gebaseerd op beschikbare data. Voor de periode daarna zijn de dieraantallen gebaseerd op de ramingen in de Nationale Energieverkenning (Schoots et al. 2017). In
deze ramingen is nog geen rekening gehouden met de nu lopende warme sanering van de
varkenshouderij, die zal resulteren in een verdere reductie van de aantallen varkens. Deze
reductie zal het mestoverschot, en daarmee de mestexport, terugdringen, maar nauwelijks
effect hebben op de mestgiften en de uitspoeling, omdat de gebruiksnormen niet veranderen
(Loos et al. 2020). De bijdragen van bronnen zoals rwzi’s zijn in de berekeningen gebaseerd
op de meest actuele cijfers uit de EmissieRegistratie (www.emissieregistratie.nl) (zie van der
Bolt et al. 2020).
De analyses waarop dit rapport is gebaseerd zijn uitgevoerd in de periode vóór februari
2020, voordat de omvang van de coronacrisis zich ten volle ontvouwde. In deze analyses is
geen rekening gehouden met de coronacrisis en de economische recessie die daar waarschijnlijk uit volgt. De verwachte recessie kan, afhankelijk van de duur en diepte, op verschillende manieren doorwerken in beleidskeuzes, de economische situatie binnen specifieke
sectoren, de economie en de samenleving als geheel (Van den Born et al. 2020). De impact
van een mogelijke recessie op de implementatie van waterkwaliteitsmaatregelen verschilt,
en is uiteraard ook afhankelijk van het tempo van economisch herstel dat daarop volgt.
Maatregelen waarvan de waterschappen de kosten geheel dragen (zoals inrichting- en beheermaatregelen of het vergroten van het zuiveringsrendement van rwzi’s) zullen vermoedelijk gewoon doorgang kunnen vinden. Het is nog onduidelijk hoe hard de verschillende
agrarische sectoren getroffen zullen worden door de verwachte economische re-cessie. Voor
maatregelen die een investering door agrariërs vragen, zou een recessie de snelheid van de
implementatie kunnen belemmeren. Dit kan bijvoorbeeld gelden voor de vrijwillige maatregelen in het kader van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer. Voor de volumemaatregelen die
het kabinet heeft aangekondigd in het kader van de vermindering van de stikstofdepositie,
waarbij vooral de overheid investeert in het opkopen van bedrijven en rechten, kan een
diepe recessie de animo bij agrariërs boeren om deel te nemen daarentegen wellicht juist

PBL | 29

doen toenemen (Van den Born et al. 2020). Dit kan ook een positief effect hebben op de belasting van oppervlakte- en grondwater met nutriënten.

2.4

Deelstroomgebieden

Nederland is voor de KRW ingedeeld in zes deelstroomgebieden (zie figuur 2.1). Veel van de
resultaten in dit rapport worden gepresenteerd per deelstroomgebied, waarbij we Rijn-Noord
en Eems samennemen onder de naam Noord. De Regionale Ambtelijke Overleggen (RAO’s),
zijn belangrijke partners geweest in het traject; RAO’s zijn de inhoudelijke platforms per
deelstroomgebied, waarin alle overheden en vaak ook de belangrijkste stakeholders zijn vertegenwoordigd. Elk deelstroomgebied heeft zijn eigen karakter; we beschrijven de gebieden
hierna kort.
Rijn-West
Rijn-West vertegenwoordigt de laaggelegen Hollandse delta van Lobith tot aan de kust. Het
gebied bestaat uit het rivierengebied (kleigronden), de droogmakerijen, het veenweidegebied
en een zandstrook langs de kust. Bijna heel Rijn-West ligt onder zeeniveau, met polders die
aan- en afwateren op omvangrijke boezemstelsels. In het centrum liggen de Hollandse plassen. De grote rivieren en kanalen doorsnijden het gebied en zorgen voor aan- en afvoer van
water. Er is akkerbouw op de goed ontwaterde kleigronden, grasland op de lage kleigronden
en het veen, en bollenteelt op het zand langs de kust. Er zijn enkele grote glastuinbouwgebieden. Rijn-West bestaat uit acht waterschappen, vier provincies en vier Rijkswaterstaatregio’s.
Rijn-Oost
Rijn-Oost omvat het gebied van Lobith tot de Afsluitdijk en van de Duitse grens tot de
Utrechtse Heuvelrug. Het is een divers gebied met de IJssel als hoofdader. Het gebied kent
deels vrije afwatering van hoge zandgronden via beek- en rivierdalen. Daarnaast zijn er gebieden met wateraanvoer en de IJsselmeerpolders. Rijn-Oost bestaat uit vijf waterschappen,
vijf provincies en twee Rijkswaterstaatregio’s.
Maas
Het totale stroomgebied van de Maas omvat grondgebied van Frankrijk, Duitsland, België,
Nederland en Luxemburg. In het Nederlandse deelstroomgebied Maas liggen de provincies
Limburg en Noord-Brabant. Het gebied kent vier waterschappen en één Rijkswaterstaatregio.
De overwegende grondsoort in het gebied is zandgrond. In het zuiden komt löss voor, in het
overgangsgebied van de Maas naar de Zuidwestelijke Delta liggen kleigronden. Het landgebruik is overwegend agrarisch. Het deelstroomgebied bevat stedelijke kernen en een netwerk
van natuurgebieden, waaronder ook een aantal belangrijke (waterrijke) Natura 2000-gebieden. Veel van de laaglandbeken hebben hun brongebieden in de Vlaamse Kempen.

PBL | 30

Figuur 2.1

In dit rapport worden Rijn-Noord en Eems samen gepresenteerd als Noord.

Noord
Noord-Nederland behoort tot de stroomgebieden van de Rijn en de Eems en is onderverdeeld
in drie deelstroomgebieden: Rijn-Noord, Nedereems en Eems-Dollard. Het Rijn-Noordgebied
beslaat de provincie Friesland, het westelijk deel van de provincie Groningen, het noordwestelijk deel van de provincie Drenthe en de Waddenzee. Het beheergebied van het waterschap
Hunze en Aa’s ligt in zijn geheel in het deelstroomgebied Nedereems. Daarnaast behoort het
oostelijk deel van het beheergebied van Noorderzijlvest dat op de Eems afwatert ook tot dit
deelstroomgebied. Het Nederlands-Duitse estuarium van de Eems-Dollard tot en met 12 zeemijl uit de kust, gerekend vanaf de lijn Rottumeroog-Borkum is in beheer bij Rijkswaterstaat.
In de deelstroomgebieden zijn in totaal 58 oppervlaktewaterlichamen en 6 grondwaterlichamen benoemd. Noord bestaat uit drie provincies, drie waterschappen en één Rijkswaterstaatregio.
Schelde
Het Nederlandse deel van het Schelde-stroomgebied omvat de gehele provincie Zeeland en
kleine delen van de provincies Noord-Brabant en Zuid-Holland en heeft een oppervlakte van
ruim 3.000 vierkante kilometer, waarvan een derde uit water bestaat. Vrijwel overal in het
deelstroomgebied liggen holocene afzettingen van zeeklei en zeezand aan het oppervlak.
Langs de Noordzeekust liggen stroken duinzand. De Brabantse Wal en een smalle strook in
het zuiden van Zeeuws-Vlaanderen bestaan uit pleistoceen dekzand. Het land bestaat voornamelijk uit laaggelegen, vlakke polders. De hoogteverschillen bedragen daar niet meer dan
enkele meters ten opzichte van het zeeniveau. Alleen in de duingebieden en op de Brabantse
Wal komen grotere hoogteverschillen voor. Het landgebruik is overwegend agrarisch.
Onder water is meer reliëf. Getijdegeulen van enkele tientallen meters diep doorsnijden de
grote deltawateren en de kustzone. Het deelstroomgebied Schelde bestaat uit twee waterschappen, twee3 provincies en één Rijkswaterstaatregio.

3 In de praktijk wordt Zuid-Holland niet meegerekend, omdat dat alleen de buitendijkse delen langs de noord-

rand van het Grevelingenmeer betreft.

PBL | 31

Rijkswateren
Rijkswaterstaat is beheerder van de grote wateren in Nederland: de Waddenzee, de Noordzee, het IJsselmeergebied, de Zuidwestelijke Delta en diverse rivieren en kanalen. De rijkswateren maken weliswaar deel uit van de deelstroomgebieden, maar de aanpak en
aansturing zijn zodanig anders, dat ze in de nationale analyse vaak apart aandacht krijgen.

2.5

Doelen

2.5.1

Algemeen

Voor de meeste onderwerpen die in de nationale analyse worden behandeld zijn doelen geformuleerd. Voor de KRW-onderwerpen (nutriënten, biologie, verontreinigende stoffen en
grondwater) en voor drinkwater zijn deze vaak vertaald naar normen. Uitgangspunt van de
KRW is dat in 2027 in elk geval alle maatregelen zijn getroffen die nodig zijn om de doelen te
halen. Voor de onderwerpen die alleen onderdeel zijn van de Delta-aanpak Waterkwaliteit
(opkomende stoffen, microplastics, medicijnresten) zijn de doelen vaak in de vorm van intenties geformuleerd, bijvoorbeeld ‘zoveel mogelijk terugdringen van’. Voor de laatste groep
zijn vooral de activiteiten en resultaten beschreven, maar kon niet worden getoetst.
2.1 Doelen en normen
We gebruiken in dit rapport de termen ‘doelen’ en ‘normen’ met een eigen, onderscheidende betekenis. ‘Doelen’ zijn in meer algemene zin hetgeen waarnaar wordt gestreefd,
‘normen’ vormen de toetsbare, kwantitatieve vertaling daarvan.
Bijvoorbeeld: voor de KRW is het doel dat uiterlijk in 2027 alle wateren voldoen aan de
vastgestelde normen voor onder andere stoffen en biologie. Alleen wanneer gebruikgemaakt kan worden van een uitzondering (zoals de onmogelijkheid om tijdig aan de normen te voldoen door natuurlijke omstandigheden), mag later aan de normen worden
voldaan. Zo kan dus het KRW-doel wel worden bereikt in 2027, terwijl nog niet aan alle
normen wordt voldaan.
De nutriëntnormen en de normen voor de biologische kwaliteitselementen worden binnen
Europese kaders in Nederland vastgesteld. In de Handreiking KRW-doelen (Stowa 2018a) is
beschreven hoe deze normen voor oppervlaktewateren moeten worden afgeleid. Daarbij is in
de meeste gevallen gebruikgemaakt van de zogenoemde Praag-matische methode (zie tekstkader 2.2; zie verder de hoofdstukken 0, 0 en 5 voor een beschrijving van de verschillende
normen). Tot het voorjaar van 2020 hadden waterbeheerders de mogelijkheid om voorstellen te doen aan de provincies voor het technisch aanpassen van de biologische normen. De
provincies verankeren de (aangepaste) normen in het provinciale waterprogramma. De laatste aanpassingen van maart 2020 konden niet meer worden meegenomen in dit rapport. In
mei zal in een addendum worden aangegeven wat de impact is van de laatste aanpassingen
op de resultaten en conclusies van de nationale analyse.
Voor de huidige toestandsbepaling is gebruikgemaakt van de beoordelingen die de waterbeheerders in 2018 hebben aangeleverd aan het Waterkwaliteitsportaal. Tijdens de nationale
analyse bleek dat veel waterbeheerders bezig waren hun biologische normen te actualiseren.
Daarom zijn de berekende effecten van de maatregelpakketten zoveel mogelijk beoordeeld
op basis van deze nieuwe normen. Ongeveer 70 procent van de waterschappen heeft daarvoor geactualiseerde normen aangeleverd, met de laatste aanleveringen in november 2019.
Dit zijn voorlopige normen die nog bestuurlijk moeten worden vastgesteld. Het voorlopige
karakter betekent dat verdere aanpassingen zullen plaatsvinden richting de definitieve
stroomgebiedbeheerplannen voor 2022-2027. Voor de 30 procent van de waterschappen die

PBL | 32

geen nieuwe normen kon aanleveren, is gerekend met oude maatlatten en oude normen
voor de biologische kwaliteitselementen.
2.2 Praag-matische methode van doelafleiding en technische aanpassingen
Er zijn twee methoden toegestaan voor het bepalen van de doelen en maatregelen
voor de KRW: een zogenoemde Koninklijke weg en een Praag-matische methode. Bij
de Koninklijke weg wordt geredeneerd vanuit een referentietoestand en wordt bepaald in hoeverre deze ecologische toestand wel of niet haalbaar is, gezien hydromorfologische veranderingen aan het waterlichaam en significante schade aan
bestaande gebruiksfuncties. Vervolgens wordt een maatregelpakket opgesteld waarmee deze ecologische doelstellingen gehaald kunnen worden (Stowa 1018a).
De meeste waterbeheerders passen de zogenoemde Praag-matische methode toe
(vastgesteld in Praag in 2005). Bij deze methode wordt het doel bepaald door de huidige toestand te vermeerderen met de effecten van alle relevante en effectieve maatregelen op het gebied van beheer, inrichting en emissies. Dit met uitzondering van de
maatregelen met slechts een gering effect op de ecologische toestand van het waterlichaam en de maatregelen met significant negatieve effecten op gebruiksfuncties of
het milieu in brede zin. Hierbij dienen ook de effecten van alle maatregelen in andere
waterlichamen in het stroomgebied, voor zover relevant, te worden meegenomen
(Stowa 2018a).
Het op- en vaststellen van maatregelpakketten en het afleiden van de daarmee samenhangende normen is een cyclisch proces dat elke planperiode doorlopen moet
worden (Stowa 2018a). De eerste vaststelling was bij de start van de eerste stroomgebiedbeheerplannen 2009-2015. Nieuwe kennis over maatregel-effectrelaties en beter zicht op de uitvoerbaarheid van maatregelen kunnen leiden tot een zogenoemde
‘technische aanpassing’ van de normen. In 2015 is dit voor een beperkt aantal waterlichamen gedaan, vooral waar nieuwe gegevens over de toestand of bijvoorbeeld
over achtergrondbelasting beschikbaar waren. In het traject naar de laatste stroomgebiedbeheerplannen in 2021 wordt opnieuw naar de normen gekeken (Werkgroep
doelafleiding Rijn-West).

2.5.2

Vaststelling van de normen in de deelstroomgebieden

De werkwijze om de normen op maatlatten voor de biologische kwaliteitselementen af te leiden is niet in alle deelstroomgebieden gelijk. Hierna beschrijven we de insteek per gebied.
Maas
In 2019 en begin 2020 hebben de vier waterschappen binnen deelstroomgebied Maas, via
inzet van watersysteemanalyses en de KRW-Verkenner, gewerkt aan een technische actualisatie van de normen voor de biologische maatlatten. De vier waterschappen hebben op basis
van de landelijke Handreiking KRW-doelen (Stowa 2018a) hiervoor dezelfde systematiek gebruikt, onder andere met de Ecologische Sleutelfactoren (Stowa 2018b). Dat zorgt voor consistentie en vergelijkbaarheid. Belangrijk uitgangspunt bij het bepalen van de herijkte doelen
is dat de fysisch-chemische waterkwaliteit op orde is. Dat betekent bijvoorbeeld dat ervan is
uitgegaan dat met passende maatregelen uiterlijk in 2027 aan de normen voor stikstof en
fosfor zal worden voldaan. Waar beschikbaar (zo’n 75 procent van het gebied) zijn de concept-normen van medio juli 2019 uit dit traject gebruikt in de nationale analyse. In het
Maasstroomgebied heeft een aantal waterlichamen ook een beter passend watertype gekregen.

PBL | 33

Rijn-Oost
In dit deelstroomgebied zijn de volgende stappen gezamenlijk gezet:
1. analyse van probleemstoffen (Fennema et al. 2017);
2. opstellen van een handelingsperspectief;
3. beoordeling van de effectiviteit van landbouwmaatregelen (op basis van Ros et al.
2018);
4. opstellen van een nutriëntenstrategie;
5. doelafleiding zoveel mogelijk conform de Handreiking KRW-doelen (Stowa 2018a);
6. uitvoeren van een regionale collegiale toets.
Dit heeft in veel gevallen geleid tot een technische aanpassing van de biologische normen.
Vanwege onzekerheden heeft één van de waterschappen ervoor gekozen om alle normen
naar beneden af te ronden op 0,05 (dus een berekend Goed Ecologisch Potentieel (GEP) van
0,54 wordt afgerond op 0,50; zie paragraaf 4.3 voor een uitleg van GEP). Dit is niet door alle
waterschappen in Rijn-Oost gedaan.
Elk waterschap heeft de (watersysteem)analyses naar eigen inzicht uitgevoerd, zowel qua
methodiek (Ecologische Sleutelfactoren, KRW-Verkenner, regionale analyse door WEnR, enzovoort) als qua intensiteit. Het ene waterschap heeft alle waterlichamen aan een uitgebreide analyse onderworpen, andere waterschappen hebben een quickscan voor het hele
gebied gedaan en meer uitgebreide analyses gedaan bij waterlichamen waar specifieke knelpunten zijn geconstateerd. Verder is er in Rijn-Oost een behoorlijk aantal watertypen aangepast (waaronder 33 waterlichamen die het nieuwe type moerasbeek hebben gekregen) en
zijn ook her en der begrenzingen van waterlichamen aangepast.
Rijn-West
In Rijn-West stemmen de waterschappen en provincies de methodiek om ecologische doelen
af te leiden zoveel mogelijk af. Afstemming gebeurde in de Werkgroep doelafleiding 2021,
die in de afgelopen jaren maandelijks bijeenkwam. De waterschappen stellen met gebruik
van recente kennis en inzichten voor alle waterlichamen nieuwe watersysteemanalyses op
volgens de methodiek van de Ecologische Sleutelfactoren (Stowa 2018b). Met de resultaten
zijn realistische doelen afgeleid, die goed aansluiten bij de potenties van de wateren. Bij de
doelafleiding voor nutriënten is rekening gehouden met natuurlijke bronnen van nutriënten
die in enkele gebieden de waterkwaliteit domineren. Enkele gebieden hebben te maken met
brakke kwel.
Noord
De drie waterschappen binnen Noord hebben voor alle waterlichamen uitgebreide analyses
uitgevoerd. Er is gekeken naar de huidige toestand, die bijgewerkt is volgens de nieuwe
maatlatten. Vervolgens is gebruikgemaakt van de Ecologische Sleutelfactoren (Stowa 2018b)
om te achterhalen welke factoren verantwoordelijk zijn voor het niet halen van de doelen.
Met de opgedane kennis en inzichten zijn de KRW-doelen uit de stroomgebiedbeheerplannen
2016-2021 beoordeeld op haalbaarheid en de maatregelpakketten op effectiviteit. Deze
werkwijze heeft geleid tot een technische aanpassing van doelen in een groot aantal waterlichamen. Landelijk is afgesproken dat doelaanpassing voor waterlichamen waar maatregelen
niet tot het gewenste effect leiden (doel niet haalbaar in 2027) in 2021 aan de orde kan zijn.
Dit zijn technische doelaanpassingen, veroorzaakt doordat maatregelen niet het verwachte
effect hebben (zie tekstkader 2.2).

PBL | 34

Bij het afleiden van de doelen is in Noord een aantal uitgangspunten gehanteerd:
1. Noord gaat voor haalbare doelen met een ambitie gericht op een robuust, goed functionerend watersysteem;
2. er wordt rekening gehouden met een zekere bandbreedte in de metingen die kunnen
ontstaan door verschillen tussen de jaren;
3. er worden nieuwe technische inzichten toegepast en de toestand en doelen worden
bepaald op basis van werkelijke metingen in de waterlichamen;
4. er is in Noord geen sprake van verlaging van doelen of ambitie, omdat alle geplande
maatregelen uitgevoerd worden;
5. de doelen worden afgerond op het niveau van 0,05; doelen met een nauwkeurigheid
van 0,01 suggereren een nauwkeurigheid die niet realistisch is;
6. conform de Handreiking KRW-doelen (Stowa 2018a) wordt het uitgangspunt gehanteerd dat de huidige toestand het doel is wanneer er sprake is van een hoge natuurlijke achtergrondbelasting die vele malen hoger is dan de kritische belasting die
nodig is om doelen te halen;
7. daarnaast wordt het uitgangspunt gehanteerd dat de huidige toestand het doel is
wanneer de hydrologische en morfologische ingrepen zodanig zijn dat er geen maatregelen te bedenken zijn om de toestand te verbeteren.
Schelde
Door beide waterschappen in het Scheldestroomgebied zijn watersysteemanalyses uitgevoerd als basis voor een herijking van de doelen. Voor het Brabantse deel heeft dat inderdaad geleid tot een technische actualisatie van de normen voor de biologische maatlatten.
Voor de brakke Zeeuwse regionale wateren ontbreekt echter tot op heden de kennis om de
normen te kunnen actualiseren. Een poging om met behulp van de nu beschikbare data uit
de Kennisimpuls of met behulp van de KRW-Verkenner tot een herijking te komen, leverde
geen betrouwbare resultaten op. In afwachting van de resultaten van de Kennisimpuls
Brakke Wateren wordt daarom vooralsnog vastgehouden aan de huidige doelen. Zo mogelijk
wordt de periode tot vaststelling van de definitieve waterplannen nog gebruikt om met de
laatste inzichten uit de Kennisimpuls tot een herijking van de doelen voor brakke wateren te
komen.
Rijkwateren
Rijkswaterstaat heeft in de aanloop naar het eerste stroomgebiedbeheerplan 2009-2015 alle
relevante KRW-maatregelen, de bijbehorende doelen en het hiervoor benodigde budget bepaald. Dit is vastgelegd in het Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2010-2015
(Rijkswaterstaat 2009) met de planning om het merendeel van alle KRW-maatregelen voor
2021 te hebben gerealiseerd. De ambitie was om aan alle verplichtingen van de KRW te voldoen en de doelen in 2027 gerealiseerd te hebben. Als gevolg van de economische crisis in
2008, is de uitvoer van maatregelen sterk gefaseerd en het toen beschikbare budget gehalveerd, maar de kabinetten-Rutte I en II hebben wel de ambitie overeind gehouden en aan de
doelen vastgehouden. Uiteindelijk heeft het kabinet-Rutte II ook het budget hersteld zodat
de doelen nog tijdig gerealiseerd kunnen worden. Uitgangspunt is het voldoen aan alle normen in 2027, ook al is een deel van het maatregelpakket gefaseerd naar de derde planperiode (2022-2027). Dit is vervolgens vastgelegd in het Beheer- en Ontwikkelplan voor de
Rijkswateren 2016-2021.
Aan de hand van nieuwe maatlatten, de monitoringsresultaten, het complete KRWmaatregelpakket (gerealiseerd in de eerste en tweede tranche van stroomgebiedbeheerplannen, lopend en voorgenomen in de derde tranche) en nieuwe inzichten heeft Rijkswaterstaat
een technische doelaanpassing uitgevoerd voor de biologie, conform de Handreiking KRWdoelen (Stowa 2018a). Door het toepassen van de zogenoemde Praag-matische methode
(waarbij de norm wordt gedefinieerd als de toestand die ontstaat na het treffen van alle relevante maatregelen en zonder verontreiniging) blijft de prognose dat in 2027 de biologie in
vrijwel alle rijkswateren in de klasse ‘goed’ valt. Hierbij is Rijkswaterstaat ervan uitgegaan

PBL | 35

dat de waterlichamen van bovenstrooms aangrenzende waterbeheerders aan de eigen normen voldoen. Er is geen rekening gehouden met na-ijling van effecten van maatregelen, klimaatverandering, ontwikkeling van exoten of onvoorziene omstandigheden.

2.6

Toestand en trends

De toestand van het water is gebaseerd op de toetsing van 2018, waarin data zijn gebruikt
over de jaren 2015-2017. Waar de gegevens voor deze jaren niet beschikbaar waren, is ook
gebruikgemaakt van oudere cijfers. Inmiddels zijn nieuwe toetsingen beschikbaar, maar de
verwachting is niet dat die een heel ander beeld geven. De gegevens zijn verkregen via het
Informatiehuis Water (IHW). Dit geldt voor nutriënten, verontreinigende stoffen en biologische kwaliteitselementen. Overige fysisch-ondersteunende parameters zijn in deze studie
niet meegenomen.
Voor trends is gebruiktgemaakt van meerdere studies. Voor nutriënten is gebruikgemaakt
van de NUTrend-database (http://krw-nutrend.nl/). NUTrend is er echter niet voor andere
verontreinigende stoffen. Het zou een stap voorwaarts zijn als alle beschikbare data uniform
gebundeld en ontsloten zouden worden, maar voor verontreinigende stoffen zal het bepalen
van trends hoe dan ook lastiger zijn, omdat ze vaak geen lange monitoringshistorie hebben
en omdat veel meetwaarden onder de rapportagegrens liggen of lagen. De kwaliteit van de
analytische instrumenten is in de laatste jaren sterk verbeterd.
Verder is gebruikgemaakt van een studie naar trends van toxische stoffen in de monitoringsdata van Rijkswaterstaat (Verkaik et al. 2017). Voor biologie is voor twee parameters (waterplanten en macrofauna) in het Compendium voor de Leefomgeving een trendanalyse
beschikbaar (CBS et al. 2018a en 2018b); voor algen en vissen is deze trendanalyse er niet.

2.7

Bronnenanalyses

Om te kunnen sturen in de nutriëntconcentraties van het oppervlaktewater, is het nodig te
weten hoe groot de nutriëntbelasting is en waar de nutriënten vandaan komen. Onderzoek
daarnaar wordt aangeduid als ‘bronnenanalyses’. De bronnenanalyse geeft aan hoeveel stikstof en fosfor in het watersysteem terechtkomt, wat daarvan de bronnen zijn, en hoeveel
wordt uitgemalen of afgevoerd, rekening houdend met retentie in het oppervlaktewater.
In de afgelopen jaren zijn zowel op nationaal als regionaal niveau bronnenanalyses van nutriënten uitgevoerd. De doelen hiervan zijn om kwantitatief inzicht te krijgen in:
•
de herkomst van stikstof en fosfor, met onderscheid naar oorzaken;
•
afwenteling (van nutriëntbelasting) op benedenstroomse (rijks)wateren;
•
de mogelijke effectiviteit van maatregelen om de nutriëntbelasting te verminderen.
Landelijke en regionale bronnenanalyses
In de landelijke bronnenanalyse voor regionale wateren zoals gerapporteerd in Groenendijk
et al. (2016) zijn emissies van stikstof en fosfor naar het oppervlaktewater en de verdeling
van de herkomst berekend voor de periode 2010 tot en met 2013. Voor de Evaluatie Meststoffenwet 2016 (PBL 2017) is in aanvulling op deze analyse ook de toevoer van nutriënten
vanuit het buitenland naar de grote rivieren opgenomen (zie paragraaf 3.5 voor de landelijke
verdeling van de nutriëntbronnen, waarbij voor de verdeling van de nutriëntbronnen in het
landelijk gebied gebruiktgemaakt is van Groenendijk et al. 2016).
De waterschappen analyseren de belasting en herkomst van nutriënten in de KRWwaterlichamen binnen hun beheergebied als basis voor de watersysteemanalyses en inbreng
in de stroomgebiedbeheerplannen. Door gebruik van hun eigen gebiedsinformatie en

PBL | 36

monitoring geven deze regionale bronnenanalyses meer detail. Belangrijk hierin zijn de actieve inbreng van de kennis van de waterschappen over het functioneren van het regionale
watersysteem, een beter gebruik van regionale meetgegevens, en de toetsing en validatie
van berekende water- en stofbalansen. In veel regio’s is deze analyse uitgevoerd door WEnR
en is dezelfde methodiek gebruikt als voor de nationale analyse. De af- en uitspoeling is gekwantificeerd door rekeneenheden uit het landelijk modelinstrumentarium te selecteren
en/of aan te passen, die in de regionale schematisering goed passen bij het landgebruik en
bodemtype en de grondwatertrappen.
De jaargemiddelde herkomst die in zulke studies is berekend, is weergegeven in tabel 2.1.
Per regio is het gemiddelde van de onderliggende vanggebieden weergegeven. Voor de
Maas, Schelde, Zuiderzeeland en Hollands-Noorderkwartier zijn de analyses nagenoeg beheergebieddekkend, voor de andere regio’s is de analyse voor delen van het beheergebied
uitgevoerd.
Uit de regionale analyses komt globaal hetzelfde beeld naar voren als in de landelijke analyse, maar de verschillen in de herkomstverdeling zijn groter. In vergelijking met de landelijke analyse wordt in de regionale analyses duidelijker waar en hoeveel rijkswater wordt
ingelaten. Ook wordt duidelijker waar en hoeveel via afwentelijking de belasting van toestromend buitenlandwater, rijkswater en rwzi’s doorwerkt op de belasting van benedenstroomse
waterlichamen. Verder valt op dat in veengebieden de bijdrage van nalevering van fosfor en
depositie van stikstof relatief groot is en in polders met veel bloembollenteelt de belasting
door bemesting groter is dan in andere polders.
Landelijke en regionale water- en stoffenbalansen
Bronnenanalyses worden voor een belangrijk deel gebaseerd op water- en stoffenbalansen.
Voor nutriënten hebben bijna alle waterbeheerders water- en stoffenbalansen gemaakt op
het niveau van waterlichamen. Deze zijn voor de nationale analyse verzameld. In veel gevallen zijn de emissiegegevens voor de niet-bodemgerelateerde bronnen, zoals rwzi’s en atmosferische depositie, afkomstig uit de EmissieRegistratie (www.emissieregistratie.nl). De
nutriëntbelasting vanuit de bodem is in een aantal gebieden door WEnR of met eigen berekeningen geregionaliseerd en soms ook nader uitgesplitst in actuele bemesting, historische bemesting, kwel en (resterende) nalevering uit de bodem (zie hiervoor).
Op landelijk niveau is met behulp van het Nationaal Watermodel een water- en stoffenbalans
opgesteld. Ook hier is voor de oorspronkelijke bronnen gebruik gemaakt van de EmissieRegistratie. In het kader van de verdere ontwikkeling van het Nationaal Watermodel zullen de
voor de nationale analyse verzamelde regionale balansen worden gebruikt voor een nadere
systeemanalyse.

PBL | 37

Tabel 2.1. Jaargemiddelde herkomst nutriënten volgens regionale bronnenanalyses
Regio*
Aantal vanggebieden
Periode

Maas
Limburg Brabant
37
2010-2013

86
2010-2013

HD
25
2006-2013

ZZL

DO

Schie

KW

AWH

13

11

9

4

3

20102017

2011-2017 2000-2013 2000-2014 2004-2013

HNK
dm

overig veen

10

24

8

2000-

2000-

2000-

2009

2009

2009

47%

Herkomst stikstof
Actuele bemesting

32%

50%

44%

43%

46%

23%

15%

45%

50%

17%

Historische bemesting

2%

4%

3%

2%

3%

1%

4%

5%

4%

2%

3%

Nalevering bodem

3%

6%

16%

11%

9%

14%

19%

24%

18%

15%

10%

Atm. depositie

4%

6%

4%

4%

4%

2%

2%

3%

4%

1%

3%

Kwel & infiltratiewater

2%

2%

4%

10%

2%

4%

0%

4%

6%

4%

3%

Landbouw overig

3%

3%

2%

1%

2%

15%

3%

3%

4%

2%

3%

Uitspoeling natuur

4%

8%

3%

11%

11%

2%

11%

2%

2%

9%

4%

Rwzi’s

8%

5%

1%

1%

6%

0%

1%

0%

0%

0%

1%

Atm. dep. open water

3%

4%

3%

4%

2%

8%

9%

7%

2%

17%

3%

Overige

4%

1%

6%

7%

6%

22%

4%

1%

3%

6%

6%

Inlaat rijkswater

1%

5%

14%

6%

7%

8%

32%

4%

8%

28%

17%

0%

0%

0%

0%

Toestroom buitenland

35%

6%

0%

0%

0%

0%

0%

Totaal

100%

100%

100% 100% 100%

100%

100%

100% 100% 100% 100%

Herkomst fosfor
Actuele bemesting

18%

18%

2%

33%

7%

0%

7%

7%

44%

13%

Historische bemesting

9%

17%

20%

10%

13%

12%

16%

15%

7%

6%

3%

Nalevering bodem

11%

23%

33%

14%

34%

29%

15%

62%

21%

27%

11%

Kwel & infiltratiewater

2%

3%

19%

13%

2%

12%

0%

7%

13%

4%

7%

Landbouw overig

7%

11%

1%

4%

7%

16%

3%

4%

2%

1%

2%

Uitspoeling natuur

5%

7%

4%

7%

9%

3%

6%

1%

2%

21%

5%

Rwzi’s

13%

7%

2%

3%

10%

0%

3%

1%

0%

0%

2%

Overige

5%

4%

9%

11%

11%

26%

4%

1%

2%

2%

4%

Inlaat rijkswater

2%

4%

10%

5%

7%

3%

47%

2%

9%

26%

25%

Toestroom buitenland

27%

6%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

Totaal

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100% 100% 100% 100%

Bron: Schipper et al. 2019a (Maas); Van Boekel et al. 2020a (HD); Schipper et al. 2020a (ZZL); Van Boekel et
al. 2020b (DO); Schipper et al. 2019b (Schie); Schipper et al. 2016 (KW); Van Boekel et al. 2018 (AWH); Van
Boekel et al. 2015 (HNK)

* Maas (Limburg, Brabant), HD = Hollandse Delta (Goeree-Overflakkee, Voorne-putten, Hoekse Waard),
ZZL = Zuiderzeeland, DO = Drentse Overijsselse Delta (selectie weteringen en kanalen met rwzi-invloed), Schie = Schieland, KW = Krimpenerwaard, AWH = Alblasserwaard & Vijfheerenlanden, HNK =
Hollands-Noorderkwartier (droogmakerijen, laagveen, overig).

PBL | 38

41%

2.8

Opstellen maatregelpakketten

Binnen de Delta-aanpak Waterkwaliteit is afgesproken dat de volgende maatregelpakketten
werden aangeleverd ten behoeve van de nationale analyse (figuur 2.2):
•
Pakket huidig beleid: de vastgestelde KRW-maatregelen uit de stroomgebiedbeheerplannen 2016-2021, het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn en lopende maatregelen in het kader van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW).
•
Pakket voorziene maatregelen: alle maatregelen voor de periode 2022-2027 die begin 2019 serieus in beeld waren: voorziene maatregelen voor de stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027, DAW-maatregelen bij gelijkblijvend beleid en middelen, en
voor mestbeleid voortzetting van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn.
•
Pakket maximaal: als verwacht wordt dat de voorziene maatregelen niet zullen leiden
tot het halen van alle KRW-doelen, worden in dit pakket aanvullende maatregelen
opgenomen, inclusief maatregelen die serieuze investeringen of ingrepen vragen.
•
(extra) Pakket 100 procent deelname DAW: op verzoek van de opstellers van het
DAW is ook berekend wat het (additionele) effect zou zijn als alle agrariërs het pakket met DAW-maatregelen zouden uitvoeren.
Figuur 2.2

De maatregelpakketten die gebruikt worden in de nationale analyse omvatten de volgende
typen maatregelen:
•
inrichting- en beheermaatregelen, deze worden aangeleverd door de waterbeheerders;
•
RWZI-maatregelen, ook aangeleverd door de waterbeheerders;
•
landbouwmaatregelen volgens het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn in samenspraak met het ministerie van LNV ingevuld;
•
bovenwettelijke vrijwillige landbouwmaatregelen zijn ingevuld via het Kernteam
DAW.
•
aanvoer van stoffen vanuit het buitenland (zowel via de grote rivieren als via regionale wateren).
Deze maatregelpakketten hebben geen bestuurlijke status: de nationale analyse is een gezamenlijke, verkennende, inhoudelijke exercitie, waarin de huidige stand van het KRW-proces
wordt geanalyseerd als hulpmiddel voor de invulling van de definitieve plannen in 2021. Verder zijn de maatregelpakketten ook niet uitputtend. Verplichte maatregelen die in het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn voorgeschreven kunnen worden, zijn bijvoorbeeld niet
meegenomen, omdat ze nog niet bekend zijn.

2.8.1

Invulling maatregelpakketten door de waterbeheerders

De aannames en werkwijze voor de invulling van de maatregelpakketten zijn niet voor alle
waterbeheerders gelijk. We beschrijven hierna per deelstroomgebied de aanpak.
Rijn-West
Per water zijn de zinvolle en uitvoerbare maatregelen geïdentificeerd. Het doelbereik is met
de KRW-Verkenner of eigen modellen berekend. Daarbij is aangenomen dat ook het Rijk, de
provincie en de landbouw verantwoordelijkheid nemen. Vanwege de afstemming zit er in de

PBL | 39

verschillende gebieden een duidelijke lijn in de doelen en maatregelen. De doelen en maatregelen zijn evenwel niet identiek: elk watersysteem heeft te maken met eigen bestuurlijke
randvoorwaarden en een verschil in watertypen (inclusief natuurlijke belastingen).
Rijn-Oost
Om tot de maatregelen voor de KRW te komen, zijn de volgende stappen gedaan:
1. welke maatregelen zijn er mogelijk?;
2. welke hebben significante schade? → vallen af;
3. welke zijn niet effectief? → vallen ook af;
4. de overgebleven maatregelen worden opgenomen in het maatregelpakket.
Kosten van maatregelen zijn geen criterium om maatregelen te laten vervallen. Wel om de
uitvoering van maatregelen te faseren, maar dat is voor de komende planperiode niet aan de
orde; het jaar 2027 is immers (vooralsnog) het laatste uitvoeringsjaar van de KRW.
Veel waterschappen willen de uitvoering van maatregelen het liefst gebiedsgericht organiseren, gekoppeld aan lopende processen. En verkiezen daarbij een integrale aanpak, dus in samenhang met stikstof, klimaatverandering, biodiversiteit, watertekort, wateroverlast
enzovoort. Dit is het meest effectief. Waterschappen investeren waar nodig in het verbeteren
van het zuiveringsrendement van rwzi’s om tot emissiereductie van nutriënten te komen.
Daarbij maken ze op basis van kosten en baten ook een afweging voor extra zuivering van
microverontreinigingen, zoals medicijnresten en industriële stoffen. Waterschappen doorlopen dezelfde vier stappen voor de selectie van maatregelen, zoals hiervoor beschreven. Per
waterlichaam leidt dit, afhankelijk van de functies van het omliggende gebied en de biologische potentie, tot een specifiek maatregelpakket.
Maas
Voor de Maaswaterschappen geldt dat het opgevoerde pakket met voorziene maatregelen
gebaseerd is op de lopende meerjarenplanningen, en dat deze planning is aangevuld met de
beleidsmatige restopgave tot en met 2027. Het maximale maatregelpakket, bedoeld om
doelbereik (voor alle biologische én fysisch-chemische kwaliteitselementen in 2027 en in alle
waterlichamen) te realiseren, is voor ongeveer 25 procent van het gebied ingevuld (onder
meer aanpak rwzi’s voor nutriënten en maatregelen voor inrichting en beheer). Dit is vooral
gedaan om een gevoel voor ‘bandbreedtes’ te krijgen. Aanvullende maatregelen dienen namelijk nog bestuurlijk besloten te worden (najaar 2020).
De waterschappen verwachten dat er grootschalige aanpassingen in het landbouwkundig
grondgebruik nodig zullen zijn om de KRW-doelen te halen, zowel in de vorm van herinrichtingsprojecten als in de aanpak van belasting met stikstof en fosfor. Koppeling met de transitie naar kringlooplandbouw en een stroomgebiedbenadering voor klimaatadaptieve beken en
kreken lijkt wenselijk en nodig om – op termijn, dat wil zeggen na 2027 – tot realisatie te
komen. Duidelijk is dat de nutriëntopgave in het Maasstroomgebied fors is, waarbij de waterbeheerders ook afhankelijk zijn van (aanscherping van) landelijk beleid, een aanpak door de
agrarische sector zelf (onder andere het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer), en lokaal van
aanpak en investeringen in het buitenland.
Noord
In Noord vonden in de periode van september 2019 tot en met maart 2020 gebiedsprocessen plaats. Deze waren erop gericht om binnen de regio met alle betrokken partijen (en de
veroorzakers van de verontreinigingen) de maatregelpakketten samen te stellen. De gebiedsprocessen zijn getrokken door de waterschappen en in nauwe afstemming met de provincies vormgegeven. In gebiedsbijeenkomsten is besproken wat de huidige toestand van de
waterlichamen is en welke mogelijke maatregelen er zijn om de doelen de halen. Op basis
van deze discussie en de bestuurlijke afwegingen worden de maatregelen voor 2022-2027
opgesteld.

PBL | 40

Met de voorgestelde maatregelpakketten wordt gestaag gewerkt aan het verbeteren van de
natuurvriendelijke inrichting van het watersysteem en de verbetering van de waterkwaliteit.
Naast de inrichtingsmaatregelen richt Noord zich op het terugdringen van de puntbronnen en
de diffuse belasting. Vanuit de landbouw wordt ingezet op bijvoorbeeld het verminderen van
erfafspoeling, het verbeteren van de bodemstructuur of het aanbrengen van bufferstroken
langs akkerbouwpercelen. Daarbij is een goede samenwerking noodzakelijk met de landbouwsector in het kader van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer en de daarbij behorende
uitvoering van maatregelen. De waterschappen zijn in april 2020 nog volop bezig met het samenstellen van de maatregelpakketten. Het bestuurlijk vaststellen van de (ontwerp)maatregelen vindt rond de zomer/in het najaar plaats.
Schelde
Op basis van de uitgevoerde (watersysteem)analyses zijn voorstellen voor KRW-maatregelen
uitgewerkt. In grote lijnen volgen die het bestaande maatregelprogramma, waarin de nadruk
ligt op inrichting en beheer en rwzi’s. Feitelijk vraagt de nutriëntenproblematiek om meer,
maar de waterbeheerders zijn daarin voor een belangrijk deel afhankelijk van landelijk beleid
en de mate waarin de agrarische sector zich hier zelf voor wil inzetten. Verder ontbreekt het
vooral voor de brakke wateren nog aan kennis om definitieve keuzes over de doelen en
maatregelen te kunnen maken. Waar mogelijk worden de maatregelen bestuurlijk in de
tweede helft van 2020 bekrachtigd en waar nodig wordt hiervoor nog de periode tot medio
2021 benut.
Rijkswateren
Rijkswaterstaat heeft in 2019 het resterende maatregelpakket voor de derde planperiode
(2022-2027) geactualiseerd. Dit resulteerde in het voorjaar van 2020 in een voorkeursbeslissing van de minister. De basis van het maatregelpakket is het in 2008 samengestelde maatregelpakket. Door toegenomen inzichten zijn er inmiddels nieuwe, extra KRW-maatregelen
geïdentificeerd. Ook valt een aantal maatregelen af vanwege veranderde inzichten of onverwacht opgetreden problemen in de uitvoering. Het resultaat is aangeleverd als het pakket
voorziene maatregelen voor de nationale Analyse waarmee voldoende doelbereik wordt gerealiseerd. Het is daarmee ook het maximale pakket. De ambitie is gelijk gebleven ten opzichte
van 2008; deze maatregelen zijn voldoende voor het bereiken van het doel in 2027.
Maatregelen van de waterbeheerders in de modelberekeningen
De waterbeheerders hebben de maatregelen voor de nationale analyse aangeleverd volgens
dezelfde indeling in maatregeltypen die gebruikt wordt voor de officiële KRW-rapportages.
Een groot deel van deze maatregeltypen kon in de berekeningen met het Nationaal Watermodel worden meegenomen (zie tabel 2.2).

PBL | 41

Tabel 2.2. KRW-maatregelen meegenomen in de berekeningen met het Nationaal
Watermodel
Omschrijving KRW-maatregel
Verbreden watersysteem, aansluitend wetland / verlagen uiterwaard
Verondiepen watersysteem
Verwijderen stuw
Vispasseerbaar maken kunstwerk
Verbreden / natuurvriendelijke oever; langzaamstromend / stilstaand water
Aanleg nevengeul / herstel verbinding
Verbreden / hermeanderen / natuurvriendelijke oever; (snel)stromend water
Aanpassen begroeiing langs water
Aanpassen waterpeil
Uitvoeren actief vegetatie- / waterkwaliteitsbeheer
Spuit- en mestvrije zone
Aanleg zuiveringsmoeras
Wijzigen landbouwfunctie
Verminderen emissie nutriënten landbouw
Verminderen belasting rwzi-nutriënten
Waterschapsmaatregelen die betrekking hebben op aanpassingen van het watersysteem
kunnen weliswaar aanzienlijk effect hebben op nutriënten of biologie, maar het effect is sterk
afhankelijk van de uitvoering van de maatregel en de specifieke lokale omstandigheden. Dit
geldt bijvoorbeeld voor hydrologische maatregelen, baggeren en het defosfateren van inlaatwater. Deze maatregelen konden dus niet op een generieke wijze in de berekeningen worden
meegenomen, maar zijn wel meegenomen in die gevallen waar het waterschap per individuele maatregel een kwantitatief effect kon opgeven. Voor een aantal waterschappen en maatregelen was dat het geval, voor de overige waterschappen kon dit type maatregelen niet
worden meegenomen. Verder zijn enkele maatregeltypen buiten beschouwing gelaten die
geen direct effect op nutriënten of biologie hebben (zie tabel 2.3 voor een overzicht van de
maatregelen die niet in de berekeningen zijn meegenomen).
Tabel 2.3. KRW-maatregelen niet meegenomen in de berekeningen met het Nationaal Watermodel
Omschrijving KRW-maatregel
Hydrologische maatregelen1, 2
Baggeren2
Defosfateren inlaatwater2
Uitvoeren onderzoek
Instrumentele maatregelen
Financiële maatregelen
Alle maatregelen met ‘overige’ in de omschrijving
1 Geen effect op hydrologie meegenomen, wel effect op stuurvariabelen KRW-Verkenner (zie paragraaf

2.9.1).
2 Wel meegenomen als waterbeheerder effect heeft kunnen kwantificeren.

2.8.2

Landbouwmaatregelen

De landbouwmaatregelen die zijn opgenomen in de pakketten betreffen deels verplichte
maatregelen via landelijk beleid (het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn), zoals fosfaatgebruiksnormen en uitrijperiodes. Daarnaast worden agrariërs gestimuleerd om vrijwillig maatregelen te nemen die de belasting van nutriënten uit de landbouw reduceren. Het Deltaplan
Agrarisch Waterbeheer (DAW) is hier een belangrijke speler, maar daarnaast lopen al dan
niet onder de vlag van het DAW ook specifieke regionale trajecten zoals het Actieplan Bodem
en Water Flevoland, Bodem Up (Brabant), Landbouwportaal Noord-Holland en DAW Fryslân.

PBL | 42

Ook hebben diverse waterbeheerders subsidieregelingen uitgezet voor de agrariërs in hun
gebied. Dit soort initiatieven zijn niet in de berekeningen meegenomen, maar kunnen in
sommige gebieden meer effect opleveren dan de gekozen landelijke insteek voor DAWmaatregelen (zie hierna).
Maatregelen uit het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
In het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn worden de volgende groepen van maatregelen
onderscheiden (LNV 2017):
A. Maatregelen die tot doel hebben om de doeltreffendheid van reeds bestaande maatregelen te vergroten om nitraatuitspoeling naar het grondwater en verliezen van nutriënten naar het oppervlaktewater te verminderen.
B. Aanvullende maatregelen om de nitraatuitspoeling uit de landbouw naar het grondwater te verminderen.
C. Aanvullende maatregelen om af- en uitspoeling van stikstof en fosfaat naar het oppervlaktewater te verminderen.
D. Maatregelen die gericht zijn op kennisvergroting en de ontwikkeling van opties gericht op toekomstige maatregelen in het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn en
de volgende stroomgebiedbeheerplannen voor 2022-2027.
E. Aanpassingen in het bestaande beleid om andere milieu- of landbouwkundige motieven dan verbetering van de waterkwaliteit.
F. Maatregelen voor limitering van de omvang van de mestproductie.
In tabel 2.4 is aangegeven welke concrete maatregelen in de modelberekeningen zijn meegenomen (zie verder hoofdstuk 0 en Groenendijk et al. 2020).
Tabel 2.4. Maatregelen uit het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, meegenomen
in de berekeningen voor de nationale analyse
Categorie
Mestvolume

Mesttoediening

Gewas
Grondbewerking
Inrichting
Overig

Maatregel
Voorwaarden en gebruiksnormen voor scheuren grasland op zand- en
lössgrond
Aanpassing indeling fosfaatklassen en bijbehorende fosfaatgebruiksnormen
Verruiming P-norm bij toepassen org. stofrijke meststoffen op bouwland
Verplichte rijenbemesting van maïs op zand- en lössgrond
Verschuiven uitrijdperiode drijfmest bouwland
Verruimen uitrijdperiode vaste mest op grasland
Eisen aan de teelt van vanggewassen en groenbemesters
Drempels bij ruggenteelten op klei- en löss
Onbemeste stroken langs waterlopen1
Voorkomen erfafspoeling nutriënten1

Bron: Groenendijk et al. (2020a)
1

Benoemd in zesde actieprogramma, uitwerking in DAW.

Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW)
Het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW) is een initiatief van de overkoepelende land- en
tuinbouworganisaties (LTO), dat in samenwerking met onder andere de waterschappen en
het Rijk wordt uitgevoerd. Het doel is een bijdrage te leveren aan de wateropgaven in agrarische gebieden en het realiseren van een economisch sterke en duurzame landbouw. Het
DAW is gericht op stikstof en fosfaat, verzilting, gewasbescherming, bodemdaling, wateroverlast, watertekort en bodem (figuur 2.3). Vrijwillige maatregelen betreffen zogenoemde
bovenwettelijke productieve investeringen waarbij een deel van de investering gesubsidieerd
wordt. Ter verbetering van de waterkwaliteit stimuleert het DAW het nemen van vrijwillige
maatregelen door agrariërs. Een ander deel van de huidige maatregelen heeft betrekking op
kennisoverdracht en managementmaatregelen (Kernteam DAW 2019).

PBL | 43

Figuur 2.3

DAW-maatregelen
De ‘beste’ maatregelen voor het DAW zijn ‘goed voor de boer en goed voor de waterkwaliteit’. Dat sluit niet uit dat er extra energie en/of geld nodig is om sommige maatregelen te
realiseren. Het Kernteam DAW heeft voor de nationale analyse een selectie gemaakt van
zo’n 30 maatregelen met voldoende draagvlak. Vervolgens heeft WEnR bekeken of de maatregelen konden worden doorgerekend en heeft enkele maatregelen toegevoegd. Op hoofdlijnen bevat de lijst maatregelen voor teeltwisseling, bufferstroken, verwijdering van
nutriënten uit drainagewater, het optimaliseren van de werking van mest, het gebruik van
minder uitspoelingsgevoelige meststoffen, ruggenteelt, rust- en vanggewassen, drainagesystemen en extensiveren/uitmijnen. Alle bekende maatregelen met een verwacht groot perspectief op effectiviteit zijn onderzocht en, voor zover de kennis en informatie het toelieten,
meegenomen in de berekeningen (Groenendijk et al. 2020a; zie tabel 2.5 voor een overzicht
van de DAW-maatregelen die in de modelberekeningen zijn meegenomen).
Percentage deelname aan DAW-maatregelen
Voor de nationale analyse is via het Supportteam DAW op basis van expert judgement een
eerste landsdekkende invulling gemaakt van DAW-maatregelen met effect op de waterkwaliteit. Daarbij zijn alleen maatregelen meegenomen waarvan het effect voldoende wetenschappelijk onderbouwd kan worden. Landbouwbestuurders hebben voor deze maatregelen
ingeschat welk aandeel agrariërs op vrijwillige basis mee zal doen bij voortzetting na 2021
van het huidige (mest)beleid en voortzetting van onder andere de huidige subsidies vanuit
het Plattelands Ontwikkelingsprogramma (POP). Aanvullend is het aandeel ingeschat als
maximaal zou worden ingezet op het stimuleren van deelname, bijvoorbeeld door uitbreiding
van de ondersteuning vanuit het DAW en door aanvullende subsidies. De landbouwbestuurders schatten in dat er bij voortzetting van het huidige beleid maatregelen in de lijst staan
waarvoor het draagvlak nihiel is, maar ook maatregelen met een deelname van maximaal 40
procent. Bij maximale inzet op het stimuleren van (vrijwillige) deelname komt de deelname
per maatregel volgens de inschattingen tussen de 15 en 70 procent; zie Van der Schoot en

PBL | 44

Klieverik (2020) voor een meer gedetailleerde beschrijving van de invulling van de deelnamepercentages.
Tabel 2.5. Maatregelen in het kader van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
(DAW), meegenomen in de berekeningen voor de nationale analyse
Maatregel

Betreffende sectoren

Plannen
Landgebruik met gras en maïs

melkveehouderij

Handelen
Verleng de leeftijd van grasland

melkveehouderij

Droge bufferstroken

akkerbouw

Droge bufferstroken

melkveehouderij

Natte bufferstroken

alle grondgebonden landbouw

Verwijdering van nitraat uit drainagewater

alle grondgebonden landbouw

Verwijdering van fosfaat uit drainagewater

alle grondgebonden landbouw

Stel toediening van dierlijke mest op grasland uit tot ½ mrt

melkveehouderij

Realiseer optimale stikstofwerking van uw mest

akkerbouw

Realiseer optimale stikstofwerking van uw mest

melkveehouderij

Pas minder uitspoelingsgevoelige minerale N-meststoffen toe

alle grondgebonden landbouw

Stem de bemesting af op de N-mineralisatie

alle grondgebonden landbouw

Breng drempels aan in ruggenteelt

akkerbouw

Gebruik baggerpomp voor effectief sloot baggeren

melkveehouderij

Bewerk de grond langs hoogtelijnen

alle open teelten

Verdiep de beworteling van grasland

melkveehouderij

Gebruik diepwortelende gewassen en rustgewassen

akkerbouw

Inzet van compost en organische mest

alle open teelten

Zaai een goed vanggewas

akkerbouw

Zaai een goed vanggewas

melkveehouderij

Bodembedekking in de winter

akkerbouw

Spaar mest uit in maïs op scheurland

melkveehouderij

Verdun drijfmest bij uitrijden

melkveehouderij

Aanvullende maatregelen
Geen uitspoelingsgevoelige gewassen op uitspoelingsgevoelige
gronden (grondwater)

alle open teelten

Geen mais op natte gronden

melkveehouderij

Extensiveren; onder de landbouwkundige norm voeren en bemesten

melkveehouderij

Volvelds uitmijnen door negatief P-overschot

alle grondgebonden landbouw

Preventie bodemverdichting (aanpassen wiellast, bandenspanning,
vaste rijpaden)

alle grondgebonden landbouw

Peilgestuurde drainage (installeren van buisdrainage)

alle grondgebonden landbouw

Peilgestuurde drainage (omzetten bestaande drainage naar peilgestuurde drainage)

alle grondgebonden landbouw

Onderwaterdrainage veengebieden

melkveehouderij

Randdam om perceel

alle grondgebonden landbouw

Bron: Groenendijk et al. (2020a)

PBL | 45

Mogelijk aanvullende DAW-maatregelen
Naast de maatregelen waarvoor deelnamepercentages zijn gescoord, hebben de landbouwbestuurders ook extra maatregelen aangedragen die op draagvlak zouden kunnen rekenen
binnen de verschillende landbouwsectoren. Voorbeelden zijn grote mestopslag (veehouderij)
en lokale mestopslag (akkerbouw), het opheffen van verdichting en alternatieve teelten (bijvoorbeeld voor mais). Ook zijn er maatregelen (thema’s) aangedragen die minder concreet
waren, maar die wel ‘leven’ binnen de landbouw, bijvoorbeeld kringlooplandbouw, bodemmaatregelen, erfafspoeling en het voerspoor. Erfafspoeling is meegenomen in de berekeningen voor de nationale analyse, maar de overige extra aangedragen maatregelen konden niet
doorgerekend worden. Kringlooplandbouw is een breed begrip en daarmee moeilijk te kwantificeren, maar overlapt met sommige – wel meegenomen – DAW-maatregelen die bedoeld
zijn om stikstof- en fosfaatstromen zo lokaal mogelijk te benutten. Dit zijn onder andere
maatregelen zoals het inzetten van vanggewassen en deze (ondiep) onderploegen in het
voorjaar, het gebruikmaken van een baggerpomp en het achterlaten van gewasresten.
Pakketten met DAW-maatregelen
Ook voor de landbouwmaatregelen zijn vier pakketten geformuleerd:
•
Huidig beleid: het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn (tot en met 2021) en enkele
concrete DAW-maatregelen. Het grootste deel van de lopende DAW-maatregelen is
op kennisoverdracht gericht en niet op fysieke maatregelen.
•
Voorziene maatregelen: DAW-maatregelen voor de periode 2022-2027 bij gelijkblijvende inspanningen, met als uitgangspunten: blijvende beschikbaarheid van stimuleringsgeld, het voortzetten van de inzet van het LTO-supportteam en huidige wet- en
regelgeving.
•
Maximaal pakket: DAW-maatregelen voor de periode 2022-2027 bij maximale inspanningen, maar wel op basis van vrijwilligheid. Hierbij wordt uitgegaan van aanvullende randvoorwaarden, zoals extra stimuleringsgelden, eenvoudiger toegang tot
die gelden, ruimere mogelijkheden wat betreft wet- en regelgeving en meer bedrijfsadviseurs.
•
Pakket 100 procent deelname DAW: gaat ervan uit dat alle agrariërs deelnemen aan
de DAW-maatregelen. Dit pakket geeft de maximale reikwijdte weer van de DAWmaatregel, maar zal niet binnen een vrijwillig kader te realiseren zijn.
De pakketten zijn voor het hele land op dezelfde wijze uitgewerkt, maar de resultaten zijn
regionaal verschillend. Dat komt omdat maatregelen alleen van toepassing zijn voor bepaalde landbouwsectoren, of alleen op bepaalde bodemtypen of bij bepaalde grondwaterstanden. Met een meer gebiedsgerichte invulling, waaraan binnen het DAW nu gewerkt
wordt, kan een meer effectieve keuze worden gemaakt van maatregelen en beter worden
aangesloten bij de regionale opgaven. Ook biedt zo’n regionale insteek meer kansen om de
deelname van agrariërs te vergroten. Een goed voorbeeld zijn de drinkwaterwingebieden,
waar het DAW maatwerk levert.
In deze analyses is geen rekening gehouden met de coronacrisis en de economische recessie
die daar waarschijnlijk uit volgt. Het is nog onduidelijk hoe hard de verschillende agrarische
sectoren getroffen zullen worden door de verwachte economische recessie. Voor maatregelen
die een investering door agrariërs vragen, zoals de DAW-maatregelen, zou een recessie de
snelheid van de implementatie kunnen belemmeren.
Landbouwmaatregelen in de modelberekeningen
Ten behoeve van de berekeningen met het Nationaal Watermodel heeft WEnR de beschikbare kennis en informatie geanalyseerd over de landbouwmaatregelen uit het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn en het DAW (de zogenoemde BOOT-lijst van maatregelen), die
gericht zijn op de vermindering van de emissie van nutriënten vanuit het landelijk gebied
naar het grond- en oppervlaktewater. Daarbij is de meest actuele nationale en internationale
kennis bij elkaar gebracht over de definitie, het toepassingsgebied en de effectiviteit van
deze maatregelen (Groenendijk et al. 2020a).

PBL | 46

De binnen het DAW beschikbare factsheets over de maatregelen (zie www.agrarischwaterbeheer.nl) bleken niet de kwantitatieve informatie te bevatten die nodig is voor het beantwoorden van de vraag in hoeverre deze maatregelen zullen bijdragen aan de realisering van
KRW-doelen (Groenendijk 2018). Daarom is binnen de Kennisimpuls Waterkwaliteit de meest
actuele kennis en informatie over de maatregelen verzameld. Daarbij werden de volgende
beperkingen geconstateerd (Groenendijk et al. 2020a):
•
sommige maatregelen vertonen overlap of zijn niet duidelijk gedefinieerd;
•
een aantal maatregelen, zoals de Kringloopwijzer, is meer een aanpassing van de bedrijfsstrategie en daarmee een combinatie van andere maatregelen, met in de praktijk wisselend succes;
•
niet alle maatregelen zijn even goed onderzocht;
•
het effect van een maatregel hangt vaak af van factoren die lokaal sterk kunnen verschillen;
•
onderzoeken naar effecten zijn vaak locatiespecifiek en moeilijk te veralgemeniseren;
•
de beschikbare lijst van DAW-maatregelen bevat een selectie van maatregelen met
voldoende draagvlak, waardoor een aantal maatregelen met potentieel groot effect,
zoals extensiveren of uitmijnen, ontbreekt. Deze laatste maatregelen zijn in de nationale analyse wel meegenomen.
Alle bekende maatregelen met een verwacht groot perspectief op effectiviteit zijn in de analyse onderzocht en, voor zover de kennis en informatie het toelieten, meegenomen in de berekeningen (Groenendijk et al. 2020a).

2.8.3

Aanvoer vanuit het buitenland

Op basis van de huidige concentraties en debieten in grensoverschrijdende wateren is de
vracht vanuit het buitenland bepaald. Voor het pakket voorziene maatregelen is per stroomgebied een inschatting gemaakt van realistisch te verwachten reducties gezien de trend van
de laatste jaren (Loos et al. 2020). Voor het pakket maximaal is verondersteld dat het buitenland voldoet aan de eigen gestelde normen voor stikstof en fosfor.
Bij de interpretatie van vrachten uit het buitenland moet rekening gehouden worden met het
feit dat niet alleen stoffen worden aangevoerd, maar ook water. Vooral als een groot deel
van het water uit het buitenland komt, kan de bijdrage van het buitenland een enorm effect
hebben (vooral in het pakket maximaal), terwijl de concentraties van het water dat in Nederland wordt toegevoegd, toch hoger kunnen liggen.

2.9

Doorrekenen maatregelpakketten met het Nationaal
Watermodel (NWM)

WEnR en Deltares hebben de maatregelpakketten als gezegd doorgerekend met het Nationaal Watermodel. In de afgelopen jaren zijn er omvangrijke vernieuwingen doorgevoerd in
dit model. Figuur 2.4 toont de modulentrein die gebruikt wordt voor waterkwaliteitsberekeningen. Het Landelijk Hydrologisch Model (LHM) vormt de hydrologische basis. Vervolgens
worden in de nieuwe mestmodule Initiator de mestgiften berekend, op basis waarvan in
ANIMO de uitspoeling van nitraat naar grondwater en de uit- en afspoeling van stikstof en
fosfor naar oppervlaktewater worden berekend. Dit is weer invoer voor het oppervlaktewatermodel van de KRW-Verkenner, waarin op basis van oppervlaktewaterconcentraties en inrichtingskenmerken de effecten op de maatlatten voor de biologische kwaliteitselementen
worden berekend (Van der Bolt et al. 2020).

PBL | 47

Figuur 2.4

De maatregelen grijpen ieder op een bepaald punt in de modulentrein aan. Hydrologische
maatregelen, zoals het veranderen van een inlaatpunt, grijpen aan op de hydrologische module. Het was niet haalbaar om voor al dit soort maatregelen een gewijzigde hydrologie door
te rekenen, dus deze maatregelen zijn niet meegenomen (maar deels zijn effecten op nutrienten van hydrologische maatregelen wel meegenomen; zie hoofdstuk 0). Maatregelen voor
mest en gewassen, in perceelsranden, of met betrekking tot directe lozingen en verwijderingstechnieken konden wel meegenomen worden in het waterkwaliteitsmodel. Ten slotte
zijn inrichting- en beheermaatregelen meegenomen in het ecologiedeel van de KRWVerkenner (figuur 2.5) (zie voor details Van der Bolt et al. 2020; Van der Linden et al. 2020).
Figuur 2.5

PBL | 48

Het zichtjaar voor alle vergelijkingen is 2027
Alle maatregelpakketten zijn met het Nationaal Watermodel doorgerekend tot 2027. De vergelijking tussen de verschillende pakketten wordt gemaakt op basis van de resultaten in
2027 en worden niet vergeleken met de huidige situatie. Dat heeft als voordeel dat alle rekenresultaten gebaseerd zijn op dezelfde voorgaande standaardreeks van weerjaren.
Om het effect van het pakket huidig beleid (de lopende maatregelen in de periode 20162021) te kunnen laten zien, is er ook een maatregelvariant berekend voor 2027 die uitgaat
van ‘geen maatregelen’. Hierbij blijven alle bronnen en maatregelen zoals ze waren in 2015,
dat wil zeggen het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn voor landbouwmaatregelen, geen
DAW-maatregelen, en geen verdere maatregelen voor andere bronnen zoals rwzi’s.
Het effect van de maatregelen in het buitenland is in de invoer van de berekeningen voor
toekomstige situaties tot uitdrukking gebracht door invoerbestanden van de KRW-Verkenner
voor de huidige situatie te vervangen met bestanden die de toekomstige situatie na maatregelen representeren.

2.9.1

Berekenen biologische kwaliteitselementen met de KRW-Verkenner

Methodiek
In 2012 hebben Royal HaskoningDHV, Witteveen+Bos en Deltares voor de KRW-Verkenner
ecologische kennisregels ontwikkeld voor de regionale wateren. Deze kennisregels bepalen
de score op de KRW-maatlatten voor de biologische kwaliteitselementen, de zogenoemde
Ecologische Kwaliteitsratio (EKR, zie tekstkader 4.1 in hoofdstuk 4), op basis van tien abiotische kenmerken: de stuurvariabelen. In 2019 zijn de kennisregels geactualiseerd (Van der
Linden et al. 2020): de informatie op basis waarvan de kennisregels worden afgeleid, is aangevuld met recentere data en er is gewerkt met de nieuwe nationale maatlatten (conform
Stowa 2018a). Daarnaast zijn nieuwe stuurvariabelen toegevoegd: doorzicht, toxiciteit
(msPAF) en ammonium.
De essentie van de ecologische kennisregels is dat er voor elk watertype een representatieve
dataset is waarvan de abiotische kenmerken bekend zijn en waarvan door middel van waarnemingen ook de EKR-scores voor algen, waterplanten, macrofauna en vissen bekend zijn.
De gebruikte abiotische stuurvariabelen zijn: oeverinrichting, peilbeheer, onderhoud, connectiviteit, meandering, beschaduwing, scheepvaart, chloride, totaal-stikstof, totaal-fosfor, doorzicht, toxiciteit (msPAF), ammonium, biologisch zuurstofverbruik (BZV) en verstuwing.
Vervolgens wordt met verschillende statistische technieken een relatie gelegd tussen de abiotische kenmerken en de EKR.
Het model rekent relatief
De KRW-Verkenner berekent de effecten op biologie relatief ten opzichte van de huidige situatie. Dat wil zeggen dat per waterlichaam en per biologische parameter de door de KRWVerkenner berekende EKR-score voor 2015 wordt vergeleken met de door de waterbeheerders gerapporteerde score op basis van veldinventarisaties (Waterkwaliteitsportaal 2018),
die voor de biologie in het algemeen gebaseerd is op meetdata van 2015-2017. Op basis van
de gerapporteerde EKR-scores wordt het model gekalibreerd: de factor tussen de door het
model berekende en door het waterschap gerapporteerde EKR wordt in alle berekeningen gebruikt als correctiefactor. Deze factor wordt dus ook toegepast op de effecten van alle maatregelpakketten in zichtjaar 2027.
Oude en nieuwe maatlatten
In 2018 is op nationaal niveau een aantal KRW-maatlatten voor de biologische kwaliteitselementen herzien, en konden waterschappen de doelen technisch aanpassen. Omdat niet alle
waterschappen eind 2019 al ’nieuwe’ biologische doelen hadden afgeleid die passen bij de
nieuwe maatlatten, zijn voor alle waterlichamen EKR’s berekend volgens zowel de oude als
de nieuwe maatlatten. Omdat een nieuwe EKR-score niet aan een oud goed ecologisch

PBL | 49

potentieel (GEP) kan worden getoetst, is voor de waterschappen die geen nieuw GEP hadden
afgeleid gewerkt met oude EKR’s en oude GEP’s.
Vertaling van maatregelen naar stuurvariabelen
Het bepalen van de effecten van maatregelen op de biologie gaat via de stuurvariabelen (zie
hiervoor). In deze vertaling spelen twee factoren een rol. Allereerst kan een maatregel leiden
tot een nieuwe waarde voor één of meerdere stuurvariabelen. Bijvoorbeeld: bij het hermeanderen van een beek gaat de stuurvariabele meandering naar 3 (op een schaal van 4). De
tweede factor betreft de omvang van de maatregel: de nieuwe score wordt evenredig aangepast met het aandeel oeverlengte, waterlengte of -oppervlak waarop de maatregel wordt
toegepast (ten opzichte van de totale oeverlengte, lengte of oppervlakte van het waterlichaam). Voor het vaststellen van de oeverlengte is gebruikgemaakt van GIS-bestanden van
de waterlichamen op het Waterkwaliteitsportaal (voorbeeldberekeningen zijn te vinden in
Van der Linden et al. 2020).
Niet alle stuurvariabelen (en daarmee ook de maatregelen die aangrijpen op die variabelen)
hebben evenveel invloed op de biologische scores; deze invloed verschilt ook per watertype.
Op basis van berekeningen kan een indicatie worden gegeven van het belang van de verschillende stuurvariabelen voor de berekende scores op de maatlatten voor de biologische
kwaliteitselementen in verschillende watertypen (Van der Linden et al. 2020):
• meandering is een factor die alleen speelt bij de stromende wateren (R-typen), maar
is hier wel voor bijna alle biologische kwaliteitselementen de meest bepalende factor;
• verstuwing is een belangrijke factor voor macrofauna en vissen in stromende wateren;
• oeverinrichting is een belangrijke sturende factor voor de diepe en ondiepe meren
voor macrofauna, waterplanten en vissen;
• de factor scheepvaart (speelt alleen in kanalen) heeft vooral invloed op waterplanten
en ook enigszins op de andere kwaliteitselementen;
• de wijze van onderhoud is vooral relevant in sloten en in brakke wateren.
De overige stuurvariabelen – peilbeheer, connectiviteit en beschaduwing – zijn in de modelberekeningen minder prominent voor de berekening van de EKR-score. Dat wil niet zeggen
dat deze overige stuurvariabelen nergens van belang zijn; in een regionale studie voor Aa en
Maas blijkt beschaduwing in dat gebied wel degelijk van belang te zijn voor de biologie (Rost
et al. 2020).
Rijkswateren
Voor de rijkswateren is gerekend met een module uit de KRW-Verkenner die specifiek is ontwikkeld voor de rijkswateren (Wortelboer et al. 2020). Aan de hand van veranderingen in
omgevingsfactoren wordt bepaald welke soorten potentieel aanwezig kunnen zijn. Op basis
daarvan zijn EKR-scores berekend voor macrofauna en waterplanten. Deze informatie is, samen met expert judgement, gebruikt om de EKR-scores na maatregelen in te schatten voor
de rijkswateren.

2.10 Kwaliteit van de gebruikte modelberekeningen
Analyses naar onzekerheden in de berekende effecten van maatregelpakketten
In hoofdstuk 0 en 0 beschrijven we de effecten van de maatregelpakketten die zijn gebaseerd op berekeningen met het Nationaal Watermodel door WEnR en Deltares. In de afgelopen jaren is dit model geactualiseerd en verbeterd (zie Van der Bolt et al. 2020). Om de
resultaten van dit vernieuwde model op een juiste en goed onderbouwde manier te kunnen
gebruiken in de nationale analyse van de waterkwaliteit hebben WEnR en Deltares uitgebreide analyses uitgevoerd naar de kwaliteit van het modelinstrumentarium, de onzekerheden die hierin een rol spelen en wat deze kunnen betekenen voor de te gebruiken

PBL | 50

eindresultaten: de nutriëntconcentraties, het doelbereik voor nutriënten in oppervlaktewater
en grondwater en het doelbereik voor biologie in oppervlaktewater (zie eerder in dit hoofdstuk en Van der Bolt et al. 2020). De overall conclusie is dat deze eindresultaten in de
meeste gevallen gebruikt kunnen worden op het schaalniveau van de deelstroomgebieden,
met een doorkijk naar het niveau van waterschappen. Voor een aantal combinaties van gebieden en maatregeltypen is de onzekerheid groter; dit is meegenomen in de interpretatie
van de cijfers en in de teksten in dit rapport (zie tekstkader 2.3 voor een voorbeeld). Op een
lager schaalniveau, zoals op het niveau van individuele wateren, worden de onzekerheden te
groot, omdat in een landsdekkend model slechts beperkt rekening kan worden gehouden
met specifieke lokale informatie en omstandigheden.
2.3 Voorbeeld kanttekening bij modelresultaten
Zie voor een voorbeeld van een kanttekening de tekst bij de resultaten voor Rijn-Oost
in pargraaf 3.6.2): Met het meest intensieve pakket zou het doelbereik voor zowel
stikstof als fosfor uitkomen op circa 80 procent. Hierbij geldt wel de kanttekening dat
analyses van de modelresultaten laten zien dat het effect van het pakket waarin alle
agrariërs meedoen met de DAW-maatregelen in dit gebied relatief grote onzekerheden
kent; de genoemde 80 procent kan dus een onder- of overschatting zijn.
Hierbij moet worden bedacht dat niet alleen modellen onzekerheden kennen; ook metingen
representeren niet volledig de werkelijkheid, door onder andere technische beperkingen in
meetapparatuur en door onvermijdelijke keuzes in tijd en plaats van individuele metingen.
Daarnaast kent ook de kennis van gedrag van nutriënten en biologie, waar de modellen op
zijn gebaseerd, lacunes en onzekerheden. Het Kennisimpuls-project Systeemkennis ecologie
en waterkwaliteit heeft tot doel om kennisleemten op te vullen en daarmee kunnen onzekerheden verkleind worden (Verdonschot & Buijse 2019).
Verdeling nutriëntbronnen landelijk gebied
Omdat het niet mogelijk is om de verschillende bronnen die bijdragen aan de nutriëntbelasting uit het landelijk gebied te meten, zijn hiervoor aanvullende modelberekeningen gedaan,
met als doel de bijdrage van nalevering uit de bodem, kwel en actuele en historische bemesting aan de nutriëntbelasting van het oppervlaktewater nader te specificeren. Omdat in deze
berekeningen meerdere hydrologische en procesmatige onzekerheden bij elkaar komen, is
geconcludeerd dat de onzekerheid in de rekenresultaten te groot is, en deze nu niet kunnen
worden gebruikt om de huidige verdeling van de nutriëntbelasting in beeld te brengen. Er
zijn verdere analyses nodig om deze resultaten goed te kunnen begrijpen en te onderbouwen
(Van der Bolt et al. 2020).
Voor de verdeling van de bronnen van nutriënten uit het landelijk gebied wordt daarom gebruikgemaakt van de studie van Groenendijk et al. (2016), gebaseerd op cijfers voor de periode 2010-2013. De hydrologische invoer voor deze studie sluit beter aan bij de beschikbare
hydrologische informatie (Groenendijk et al. 2020b). De verdeling volgens deze studie wordt
toegepast op de beschikbare informatie over de bronnen in 2015; voor de periode daarna
wordt gerekend met onderliggende cijfers die de actuele toestand weergeven en voor de toekomst met de meest waarschijnlijke ontwikkelingen (zie hiervoor). Tussen 2010 en 2015 kan
de verdeling tussen de verschillende bronnen in het landelijk gebied zijn veranderd, wat bij
gebruik van de verdeling op basis van 2010-2013 een verkeerd beeld zou kunnen geven. Het
stikstofoverschot op de bodembalans van landbouwgronden laat in de afgelopen decennia
een dalende trend zien; tussen 2012 en 2015 heeft dit geresulteerd in een afname van de
stikstofconcentraties in door de landbouw beïnvloede wateren met circa 5 procent (PBL
2016). De bijdrage van bemesting als bron van stikstof zal in de cijfers voor 2010-2013 ten
opzichte van de situatie in 2015 waarschijnlijk met een vergelijkbaar percentage worden
overschat. Met deze kanttekeningen kan de bronverdeling in hoofdstuk 0 niet worden

PBL | 51

gelezen als een exacte weerspiegeling van de huidige situatie, maar wel worden gebruikt om
de orde van grootte van de bronnen ten opzichte van elkaar weer te geven.

PBL | 52

3 Nutriënten in
oppervlaktewater
3.1

Inleiding

Nutriënten zijn voedingsstoffen die van nature in oppervlakte- en grondwater voorkomen,
maar ook door menselijke activiteiten in het milieu terechtkomen. Bij overmatige aanwezigheid in het oppervlaktewater veroorzaken zij algenbloei en kunnen ze een negatief effect
hebben op de planten en dieren die er van nature thuishoren. De belangrijkste nutriënten
zijn stikstof en fosfor. Dit hoofdstuk gaat over nutriënten in oppervlaktewater; voor nutriënten in grondwater, zie hoofdstuk 0.

3.2

Beleid

De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is het belangrijkste wettelijke kader om grond- en
oppervlaktewatersystemen in Nederland te beschermen en te herstellen. In de KRW zijn onder andere normen voor nutriënten vastgesteld. Om een extra impuls te geven aan de verbetering van de waterkwaliteit is in 2016 de Delta-aanpak Waterkwaliteit gestart. Verder is
vooral het mestbeleid een belangrijk beleidstraject met betrekking tot nutriënten in oppervlaktewater.

3.2.1

De Kaderrichtlijn Water (KRW)

De KRW vraagt lidstaten om, binnen Europese kaders, in stroomgebiedbeheerplannen aan te
geven welke doelen ze stellen en welke maatregelen ze uitvoeren om de gestelde doelen te
halen. Uiterlijk in 2027 moeten alle wateren voldoen aan de vastgestelde doelen, tenzij gebruikgemaakt kan worden van een uitzondering. Een relevante uitzondering betreft de doelen die in 2027 niet gehaald kunnen worden vanwege natuurlijke omstandigheden: in die
gevallen moeten in 2027 wel alle maatregelen zijn getroffen waarmee de doelen later wel
gehaald kunnen worden. Vooral voor fosfor is dit relevant: het kan tientallen jaren duren
voor de effecten van mestmaatregelen om de belasting te verminderen zichtbaar worden in
lagere fosforconcentraties in het oppervlaktewater. Dit is het gevolg van de voortgaande uitspoeling van fosfor uit de grote voorraad die in de bodem is opgebouwd door onder andere
bemesting in het verleden.
De KRW kent een complexe beoordeling, waarin voor een deel van de stoffen de normen EUbreed zijn vastgesteld. Echter, voor de meeste chemische stoffen binnen de KRW stelt Nederland de normen zelf vast, binnen Europese kaders. Dat geldt ook voor de normen voor
stikstof en fosfor, die onderdeel zijn van de beoordeling van de fysisch-chemische kwaliteit.
De normen en maatregelen voor de KRW komen samen in plannen die per land en per
stroomgebied moeten worden opgesteld. Deze zogenoemde stroomgebiedbeheerplannen zijn
voor een periode van zes jaar geldig; op dit moment wordt gewerkt aan nieuwe plannen voor
de periode 2022-2027.

PBL | 53

Nederland is voor de KRW ingedeeld in zes deelstroomgebieden (zie paragraaf 2.4). Veel van
de resultaten in dit rapport worden gepresenteerd per deelstroomgebied, waarbij we RijnNoord en Eems samennemen onder de naam Noord.

3.2.2

Overig beleid

Delta-aanpak Waterkwaliteit: impuls voor de waterkwaliteit
In 2016 hebben overheden, maatschappelijke organisaties en kennisinstituten gezamenlijk
de intentieverklaring ‘Delta-aanpak Waterkwaliteit’ getekend, met als doel ‘een stevige impuls’ te geven ‘aan de verbetering van de waterkwaliteit’. De Delta-aanpak heeft een breder
perspectief op waterkwaliteit dan de KRW. Ook worden sectorinitiatieven zoals het Deltaplan
Agrarisch Waterbeheer, een initiatief van de land- en tuinbouworganisaties, in de Delta-aanpak meegenomen, evenals andere beleidstrajecten zoals het mestbeleid.
Mestbeleid: regionaal maatwerk en ‘goede landbouwpraktijk’
Met ingang van 2018 is het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn van kracht. De Nitraatrichtlijn is gericht op vermindering van de waterverontreiniging door nitraten uit agrarische
bronnen en draagt bij aan het halen van de KRW-doelen. In het zesde actieprogramma is regionaal maatwerk, gericht op teelten en bodemsoorten, het uitgangspunt om een verdere
verbetering te realiseren. Verder wordt in het actieprogramma het toepassen van een ‘goede
landbouwpraktijk’ gestimuleerd. ‘Goede landbouwpraktijk’ is binnen de Nitraatrichtlijn een
code voor goede agrarische bedrijfsvoering die door agrariërs in acht wordt genomen. Onderdeel van het zesde actieprogramma is een gebiedsspecifieke inzet voor de vermindering
van nitraat in grondwaterbeschermingsgebieden, vastgelegd in een bestuursakkoord van
LTO, IPO, Vewin en de ministers van LNV en IenW (IPO et al. 2017). Het Rijk is op dit moment bezig met een fundamentele herbezinning op het mestbeleid en de invulling van het
zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Europees beleid voor rwzi’s: aanzienlijke vermindering van nutriëntbelasting
Volgens de Europese Richtlijn Stedelijk Afvalwater moet het landelijk zuiveringsrendement
voor zowel fosfor als stikstof minstens 75 procent bedragen. Deze doelstelling is in Nederland
voor fosfor reeds in 1996 behaald. In 2017 was het zuiveringsrendement voor fosfor ruim 86
procent en voor stikstof ruim 84 procent. Dit heeft ertoe geleid dat de lozing van stikstof via
het effluent in de laatste vijftien jaar ruim is gehalveerd. De lozing van fosfor via het effluent
van rwzi’s, en daarmee ook de belasting van het oppervlaktewater, is sinds 1985 met ruim
80 procent gedaald. Dit is het gevolg van de invoering van fosfaatvrije (kleding)wasmiddelen
in de periode 1985-1990 en een verbeterde fosfaatverwijdering tijdens het zuiveringsproces
in de periode 1990 tot heden (CBS et al. 2019).
Ook andere beleidstrajecten kunnen bijdragen aan verbetering waterkwaliteit
Beleidstrajecten zoals de transitie naar kringlooplandbouw kunnen resulteren in aanpassingen in de landbouw die bijdragen aan de vermindering van de nutriëntbelasting. Ook de aanpak van de stikstofproblematiek kan impact hebben op de waterkwaliteit. Zo heeft het
kabinet onder andere geld uitgetrokken voor gerichte opkoop van veehouderijen, voor innovatie en voor brongerichte verduurzaming van stallen. Ook komt er een fonds voor agrariërs
die willen omschakelen naar kringlooplandbouw en is een sanering van de varkenshouderij
gestart (LNV 2019). Het Klimaatakkoord kan hierin ook een belangrijke rol spelen. Deze beleidsontwikkelingen kunnen afhankelijk van de concrete invulling en uitwerking op langere
termijn wezenlijk bijdragen aan het verbeteren van de waterkwaliteit (zie ook paragraaf 6.1
voor beleid ten behoeve van de grondwaterkwaliteit).

PBL | 54

3.3

Doelen

De nutriëntdoelen zijn er op gericht dat in de Nederlandse wateren zoveel mogelijk planten
en dieren kunnen leven die er van nature thuishoren (zie hoofdstuk 0). Voor alle watertypen
hebben experts uit de wetenschap en de waterwereld onderzocht welke nutriëntconcentraties
horen bij de oorspronkelijke natuur van dat watertype. Voor kunstmatige wateren die door
mensen zijn aangelegd, zoals kanalen en sloten, zijn landelijke default-normen bepaald, die
per afzonderlijk water mogen worden aangepast (we gebruiken in dit rapport de term norm
als een kwantitatief toetsbare uitwerking van een meer algemeen doel; zie tekstkader 2.1 in
hoofdstuk 2). Verder biedt de KRW de mogelijkheid om de natuurlijke achtergrondbelasting
in de doelen te verrekenen. De normen voor de KRW worden voor rijkswateren vastgesteld
door het Rijk en voor regionale wateren door de provincies, in samenwerking met onder andere de waterschappen en gemeenten. Eenmaal per zes jaar rapporteert het Rijk de doelen
en de resultaten aan de Europese Commissie. De laatste rapportage was in 2015, de volgende zal zijn in 2021 (Van Gaalen & Van Grinsven 2017).
Dit hoofdstuk gaat als gezegd alleen over nutriënten in oppervlaktewater; de doelen voor
grondwater worden beschreven in paragraaf 6.3.

3.1 Waterlichamen en overig water
De waterbeheerders hebben in de stroomgebiedbeheerplannen aangegeven welke wateren in de rapportages aan de Europese Commissie worden meegenomen. Dit hebben
zij gedaan volgens de systematiek en de randvoorwaarden van de KRW. Deze ‘waterlichamen’ moeten volgens de KRW een ‘aanzienlijke omvang’ hebben. Nederland heeft
het grootste deel van de rivieren, meren, kanalen, beken en zoute en brakke wateren
met een ‘aanzienlijke omvang’ aangewezen als KRW-waterlichaam (Van Gaalen et al.
2016).
De ‘haarvaten’ van het watersysteem zijn conform de methodiek geen KRWwaterlichaam, evenals kleine ecologisch waardevolle wateren. Deze ‘overige wateren’
omvatten vennen, bovenlopen van beken, kleinere plassen en het grootste deel van de
sloten. Omdat deze wateren wel de kwaliteit van de waterlichamen kunnen beïnvloeden, bestaat er een inspanningsverplichting om de kwaliteit van deze wateren voldoende te laten zijn voor het halen van de doelstellingen voor de waterlichamen.
Omdat er over de overige wateren niet aan de Europese Commissie gerapporteerd
wordt, is tijdens de uitvoeringsfase van de KRW de nadruk sterk op de oppervlaktewaterlichamen komen te liggen. Inmiddels zijn zowel een handleiding als maatlatten opgesteld voor de doelen in wateren die niet zijn aangewezen als KRW-waterlichaam
(Stowa 2013a,b). Voor de ‘overige wateren’ worden minder strikte regels gehanteerd.
Ambitie en kosten mogen een doorslaggevende rol spelen bij het bepalen van de
hoogte van het doel. De doelen zijn daarmee beter haalbaar en de monitoring blijft beperkt tot de noodzakelijke soortgroepen (Stowa 2013a). Er wordt veel minder intensief
gerapporteerd over de waterkwaliteit van de overige wateren.
Nutriëntnormen voor regionale waterlichamen voor 80 procent gelijk aan de landelijke normen
Ten behoeve van de nationale analyse hebben de waterbeheerders de meest actuele normen
aangeleverd (uiterste aanleverdatum november 2019). Dit zijn nog geen officieel vastgestelde normen; ze kunnen dus nog veranderen in het traject naar de definitieve stroomgebiedbeheerplannen voor 2022-2027.
Voor ongeveer 80 procent van de regionale KRW-waterlichamen zijn de landelijk opgestelde
normen aangehouden: de nutriëntnormen voor natuurlijke wateren of, in het geval van
kunstmatige wateren, de landelijke default-normen. Voor ongeveer 15 procent zijn de

PBL | 55

normen versoepeld, vaak om het effect van achtergrondbelasting te verrekenen, en voor ongeveer 5 procent aangescherpt. Verhoudingsgewijs zijn de normen voor wateren in natuurgebieden meer aangescherpt en minder versoepeld dan de normen voor wateren buiten
natuur (Van Gaalen & Van Grinsven 2017).
Figuur 3.1 toont de spreiding van de regionaal vastgestelde nutriëntnormen voor de regionale waterlichamen per deelstroomgebied, uitgedrukt in de vastgestelde regionale norm
(goed ecologisch potentieel, GEP) gedeeld door de landelijke norm voor natuurlijke wateren
of de default-norm voor kunstmatige wateren. Bij waarde 1 is de gestelde norm gelijk aan de
landelijke norm, boven 1 is de gestelde norm hoger (soepeler). Voor stikstof is het verschil
tussen de gestelde en de landelijke normen beperkt (de gemiddelde waarde ligt in alle deelstroomgebieden dichtbij de 1), voor fosfor zijn de verschillen groter. In het Maasstroomgebied hebben alle waterschappen de landelijke norm aangehouden voor zowel stikstof als
fosfor, hetzelfde geldt voor stikstof in Noord. De grootste spreiding is te zien in Rijn-West en
Rijn-Oost en voor fosfor ook in Noord. Er is op dit moment nog onvoldoende systeemkennis
van brakke wateren om goede nutriëntnormen en biologische maatlatten af te kunnen leiden, dit speelt vooral in stroomgebied Schelde (zie tekstkader 3.2).
3.2 Fosfor in dit hoofdstuk weggelaten voor deelstroomgebied Schelde
In het deelstroomgebied Schelde liggen voornamelijk brakke wateren, waarin fosfor
minder relevant is. Brakke wateren bevatten namelijk van nature veel fosfor en de
planten en dieren die in brakke wateren thuishoren zijn daar op aangepast. Dit is meegenomen in de fosfornormen die voor deze wateren gesteld zijn. Daarmee voldoet op
dit moment 90 procent van de wateren in Schelde aan de norm voor fosfor. Om deze
reden wordt Schelde in dit hoofdstuk weggelaten in figuren die betrekking hebben op
fosfor. Overigens is er in het deelstroomgebied Schelde, vooral in West-Brabant, ook
een beperkt aantal wateren dat zwak brak of niet brak is, waar fosfor wel relevant is
voor de biologie en ook maatregelen zijn voorzien om de fosforbelasting terug te dringen.
Voor de rijkswateren wordt in de nationale analyse alleen gerapporteerd over de zoete wateren. Er worden in een later stadium berekeningen gedaan voor de brakke en zoute overgangswateren en kustwateren, maar de resultaten daarvan zijn voor dit rapport niet op tijd
gereed. Voor de zoete rijkswateren zijn de vastgestelde stikstof- en fosfornormen gelijk aan
de landelijke normen.

PBL | 56

Figuur 3.1

Spreiding van nutriëntnormen voor de regionale wateren over de individuele waterschappen per deelstroomgebied, uitgedrukt in de gestelde regionale norm (GEP) gedeeld door de landelijke norm. Bij
waarde 1 is de gestelde norm gelijk aan de landelijke norm, boven 1 is de gestelde norm hoger (soepeler) dan de landelijke. Getoond wordt het waterschap met de laagste gemiddelde waarde, het waterschap met de hoogste gemiddelde waarde en de gemiddelde waarde in het totale deelstroomgebied.

3.4

Toestand en trends

50 procent van de waterlichamen voldoet voor stikstof; idem voor fosfor
Ongeveer 50 procent van de regionale en rijkswaterlichamen in Nederland voldeed volgens
de toetsing van de waterbeheerders in 2019 (gebaseerd op meetcijfers voor 2016-2018) aan
de KRW-normen voor stikstof; eenzelfde aandeel voldeed voor fosfor (figuur 3.2; Van Duijnhoven et al. 2019). Hierbij is getoetst aan de normen die zijn vastgesteld voor de periode
2016-2021. Vooral in de regionale wateren werd de norm overschreden. Volgens de KRWbeoordeling voldoet een waterlichaam als één van beide nutriënten goed scoort; dat geldt
voor circa 65 procent van de wateren. Voor het bereiken van een goede ecologische toestand
is het echter niet altijd voldoende als één van de nutriënten voldoet; vooral voor de diversiteit aan waterplanten is naast fosfor ook stikstof van groot belang (Van Gaalen et al. 2016;
zie ook tekstkader 3.3).
Voor de huidige toestand van het grondwater, zie paragraaf 6.4.

PBL | 57

Figuur 3.2

Volgens de toetsing van de waterbeheerders; 3-jarig zomergemiddelde 2016-2018 (Van Duijnhoven et
al. 2019).

In landbouwspecifieke wateren voldoet minder dan de helft aan de stikstofnorm,
ongeveer de helft aan de fosfornorm
Als alleen wordt gekeken naar wateren die landbouw als belangrijkste bron van nutriënten
hebben (het Meetnet Nutriënten Landbouw Specifiek Oppervlaktewater – MNLSO) voldoet
minder dan de helft van de meetlocaties aan de stikstofnorm: in de periode 2015-2018
schommelt dit tussen circa 35 tot 55 procent voor de verschillende gebieden. Voor fosfor ligt
het aantal meetlocaties dat aan de norm voldoet in deze periode ongeveer op de helft: tussen circa 50-55 procent (Buijs et al. 2020).
Vanaf 2009 stijging in waterlichamen die voldoen voor nutriënten, maar deels verslechtering na 2015
Volgens de toetsing van de KRW-waterlichamen in 2009 (gebaseerd op meetcijfers voor
2006-2008) voldeed circa 35 procent van de waterlichamen aan de norm voor stikstof en ongeveer 40 procent voor fosfor. Tussen de toetsingen van 2009 en 2019 (meetcijfers 20162018) is het aandeel waterlichamen dat goed scoort dus met circa 10-15 procentpunten gestegen. Een indicatieve vergelijking van de toetsjaren 2015 (meetcijfers 2011-2014) en 2019
laat echter zien dat de waterkwaliteit in een deel van de waterlichamen is verslechterd. Hierbij is voor alle jaren getoetst aan de normen die zijn vastgesteld voor de periode 2016-2021.
In de periode 2015-2019 is de concentratie stikstof in wateren in west- en zuid-Nederland
toegenomen met meer dan 0,5 mg/l (figuur 3.3, oranje en rode kleuren; Van Duijnhoven et
al. 2019). In wateren in noord-, oost- en midden-Nederland is de waterkwaliteit het meest
verbeterd (groene kleuren). Voor fosfor is vooral verslechtering te zien in het westelijke deel
van Nederland. In de rest van Nederland blijft de verandering van de fosforconcentratie
hoofdzakelijk binnen een marge van 0,05 mg/l (Van Duijnhoven et al. 2019).

PBL | 58

Figuur 3.3

Dalende trend in meeste landbouwspecifieke wateren
Trendanalyses voor wateren die landbouw als belangrijkste bron van nutriënten hebben (het
Meetnet Nutriënten Landbouw Specifiek Oppervlaktewater – MNLSO) laten in de meeste gevallen een dalende trend zien. Op ongeveer 85 procent van de meetlocaties in deze wateren
daalt de stikstofconcentratie significant, voor fosfor is dit circa 55 procent. De neerwaartse
trends zijn ook vastgesteld voor de zomer- en winterconcentraties afzonderlijk, voor de deelgebieden zand, klei en veen, voor de KRW-deelstroomgebieden en voor verschillende meetperioden. De enige uitzondering hierop zijn de fosforconcentraties in het Maasstroomgebied,
die vanaf 2040 een opwaartse trend laten zien (Buijs et al. 2020).
Opgave in KRW-waterlichamen sterk regionaal verschillend
De opgave – de reductie van de totale nutriëntbelasting die nodig is om in de KRWwaterlichamen de afstand van de huidige toestand tot de norm in 2027 te kunnen overbruggen – verschilt sterk per regio (figuur 3.4). Voor stikstof zijn de wateren die een grotere afstand tot de norm hebben vooral gelegen in zuid- en west-Nederland. Voor fosfor zijn het
met name de wateren in west-Nederland (Van Duijnhoven et al. 2019).

PBL | 59

Figuur 3.4

Gebaseerd op de normen die zijn vastgesteld voor de periode 2016-2021 (Van Duijnhoven et al. 2019).

Blijvende opgave in landbouwspecifieke wateren
Hoewel de meeste wateren die landbouw als belangrijkste bron van nutriënten hebben
(MNLSO, zie hiervoor) een neerwaartse trend van de stikstof- en fosforconcentraties laten
zien, is het aantal wateren dat voldoet aan de norm niet gestegen sinds de vorige rapportage
(met gegevens tot en met 2014). De mediane overschrijding van alle normoverschrijdende
locaties bedraagt voor stikstof 2,0 mg/l en voor fosfor 0,2 mg/l. De concentraties van de
normoverschrijdende locaties dalen te langzaam voor het voldoen aan de norm in 2027. De
neerwaartse trends suggereren dat maatregelen in de landbouw bijdragen aan de verbetering van de waterkwaliteit in landbouwgebieden. Voor het halen van de doelen voor nutriëntnormen is in veel gebieden echter nog een extra inspanning nodig (Buijs et al. 2020).

3.5

Bronnen

Nalevering uit de bodem, bemesting, rwzi’s en buitenland zijn de grootste bronnen
van nutriënten in regionale waterlichamen
De nutriënten in de regionale waterlichamen zijn afkomstig van verschillende bronnen, zie
figuur 3.5 voor de situatie in 2015. De post ‘overige bronnen’ in dit figuur bestaat uit onder
andere erfafspoeling, glastuinbouw, het meemesten van sloten en regenwaterriolen.
Omdat nieuwe berekeningen over de verdeling van de nutriëntbronnen in het landelijk gebied een te grote onzekerheid kennen, wordt in dit rapport voor dat onderdeel gebruikgemaakt van de analyses van Groenendijk et al. (2016), gebaseerd op cijfers voor de periode

PBL | 60

2010-2013. Voor een actuelere verdeling van de bronnen zijn nieuwe berekeningen nodig,
onder andere gebaseerd op een verbeterde hydrologie (zie ook paragraaf 2.10). Figuur 3.5
kan daarom niet worden gelezen als een exacte weerspiegeling van de situatie in 2015, maar
wel worden gebruikt om de orde van grootte van de bronnen ten opzichte van elkaar weer te
geven. Eventuele effecten van ‘overbenutting’ zijn hierin niet meegenomen (zie de toelichting in paragraaf 3.6.1).
Figuur 3.5

De meeste nutriënten zijn afkomstig uit water dat uitspoelt (door de bodem via het grondwater) of afspoelt (door of over de bodem) vanaf landbouwgronden naar nabijgelegen sloten,
kanalen en beken. Een deel van de nutriënten van landbouwgronden komt direct uit toegediende kunstmest of dierlijke mest. Daarnaast is in veel bodems een voorraad stikstof en
vooral fosfor aanwezig, deels opgebouwd door onder andere de bemesting van afgelopen decennia en deels van nature aanwezig, die gestaag uitspoelt naar het oppervlaktewater: nalevering uit de bodem. Verder draagt in laag-Nederland kwel bij aan de nutriëntbelasting en
overal in Nederland stikstofdepositie vanuit de lucht. Andere relevante bronnen voor de belasting van regionale wateren zijn emissies van rwzi’s, uit- en afspoeling van natuurgronden
en aanvoer vanuit het buitenland via grensoverschrijdende wateren. De nationale bijdragen
van riooloverstorten, erfafspoeling en watervogels zijn te klein om een betekenisvolle bron te
kunnen zijn op landelijk niveau (Groenendijk et al. 2016; Van Gaalen & Van Grinsven 2017),
maar kunnen lokaal wel van betekenis zijn.
Bijdrage nutriëntbronnen varieert gedurende het jaar, vooral door waterinlaat in de
zomer
De bijdrage van de verschillende nutriëntbronnen aan de belasting van de regionale waterlichamen is niet gedurende het hele jaar constant. Dit is voor een belangrijk deel het gevolg
van verschillende hydrologische situaties ’s zomers en ’s winters. Om in droge perioden
schade te voorkomen aan landbouwgewassen, natuur en infrastructuur, wordt vooral in laagNederland water ingelaten uit de hoofdwateren (grote rivieren, boezemstelsels, grote meren). Behalve voor peilbeheer wordt water ook ingelaten voor het handhaven van een gewenste waterkwaliteit; in west-Nederland is doorspoeling onder andere gericht op het
voorkomen van te hoge chlorideconcentraties in het oppervlaktewater als gevolg van zoute
kwel. In hoog-Nederland (zandgronden) is wateraanvoer slechts naar een beperkt areaal

PBL | 61

mogelijk, en gebeurt dit voornamelijk door gebruik van het gebiedseigen oppervlaktewater
en het aanwezige grondwater (Delsman et al. 2018).
Met het inlaten van water komen deels ook andere bronnen in beeld. Als bijvoorbeeld water
wordt ingelaten dat belast wordt door een rwzi, neemt in de zomer het aandeel van de rwzibron toe en het aandeel van de bron landbouwbemesting (relatief) af. Omdat een groot deel
van het water in de grote wateren afkomstig is uit het buitenland, neemt door waterinlaat in
de regionale wateren ook de nutriëntbijdrage van het buitenland toe. Verder fluctueert de
uit- en afspoeling uit landbouw- en natuurgronden met de hoeveelheid neerslag.
Vooral de zomerconcentraties van stikstof en fosfor hebben een grote invloed op de flora en
fauna in het oppervlaktewater (RIVM 2016). Dat betekent overigens niet dat alleen de zomerbelasting door de bronnen relevant is voor de biologie. De hoogste concentraties en
vrachten van stikstof in oppervlaktewater komen in de winter voor. Ook als in een gebied in
de zomer aan de stikstofnormen wordt voldaan, kan er door hoge wintervrachten sprake zijn
van te hoge nutriëntconcentraties in benedenstroomse, ontvangende waterlichamen (Buijs et
al. 2020). Verder hangen in het klei- en veengebied de zomerconcentraties van fosfor waarschijnlijk voornamelijk samen met nalevering vanuit de waterbodem. Het fosfor dat in de
wintermaanden uitspoelt, wordt deels vastgelegd in de waterbodem, in de zomermaanden
kan door zuurstofloosheid in de waterbodem sterke nalevering van fosfor plaatsvinden (Klein
& Rozemeijer 2015).
Bijdragen nutriëntbronnen regionaal water verschillen per gebied
De mate waarin de bronnen van nutriënten bijdragen aan de belasting van de regionale waterlichamen verschilt per gebied. Tabel 3.1 en 3.2 tonen de belangrijkste bronnen per deelstroomgebied, in volgorde van hun bijdrage aan de totale belasting. Voor stikstof is in de
meeste gebieden landbouwbemesting de belangrijkste bron; in Maas en Rijn-Oost is ook het
buitenland een grote bron. Verder zijn in een aantal gebieden rwzi’s een grote bron. In RijnWest speelt voor zowel stikstof als fosfor ook uitspoeling vanuit stedelijk gebied een rol; dit
betreft uitspoeling uit onverharde gebieden, zoals tuinen, parken, openbaar groen en sportvelden.
Tabel 3.1. De belangrijkste stikstofbronnen voor regionale wateren per deelstroomgebied, in volgorde van bijdrage aan de totale belasting, in 2015
Deelstroomgebied

Belangrijkste bronnen stikstof

Schelde
Maas

Bemesting
Buitenland, bemesting, rwzi's

Noord
Rijn-Oost

Bemesting, rwzi's
Bemesting, buitenland, rwzi's

Rijn-West

Bemesting, uitspoeling stedelijk gebied, rwzi's

Voor fosfor is nalevering uit de bodem voor de meeste gebieden de grootste bron. Veel meer
dan stikstof, wordt fosfor opgeslagen in de bodem. Vooral door de bemesting in de afgelopen
tientallen jaren is de ‘bodemvoorraad’ van fosfor op veel plaatsen groot. Die voorraad spoelt
langzaam uit en zorgt ervoor dat er doorlopend fosfor in het water terecht blijft komen (Van
Gaalen & Van Grinsven 2017). Verder zijn voor fosfor rwzi’s en bemesting belangrijke bronnen, en in Maas en Rijn-Oost buitenlandse aanvoer.

PBL | 62

Tabel 3.2. De belangrijkste fosforbronnen voor regionale wateren per deelstroomgebied, in volgorde van bijdrage aan de totale belasting, in 2015
Deelstroomgebied
Maas

Belangrijkste bronnen fosfor
Rwzi's / buitenland / nalevering bodem*, bemesting

Noord
Rijn-Oost

Nalevering bodem, bemesting, rwzi's
Nalevering bodem, rwzi's, buitenland, bemesting

Rijn-West

Nalevering bodem, uitspoeling stedelijk gebied, rwzi's

*De belasting door rwzi’s, buitenland en nalevering bodem is ongeveer gelijk. NB Fosfor is voor Schelde
weggelaten.

Buitenlandse aanvoer bepalend voor belangrijk deel rijkswateren
Voor een belangrijk deel van de rijkswateren – zoals de grote rivieren, het IJsselmeer en de
kustwateren – is het buitenland bepalend voor de nutriëntconcentraties, omdat daar het
grootste deel van het stroomgebied van de grensoverschrijdende rijkswateren ligt. De aanvoer van stikstof en fosfor via rivieren is ongeveer even groot als de afvoer naar zee (Van
Gaalen et al. 2016). Op de grote wateren speelt ook atmosferische depositie van stikstof een
rol. Deze vormt in veel gevallen slechts enkele procenten van de totale belasting, de rest is
afkomstig uit het afwateringsgebied en van bovenstroomse bronnen. Alleen in vlakvormige
wateren met een lange verblijftijd, wordt de bijdrage van depositie substantieel; in het Volkerak-Zoommeer is dat ongeveer 10 procent en veruit de grootste bijdrage van depositie
vindt plaats in het Markermeer: 30 procent. Ter vergelijking: in het IJsselmeer draagt depositie slechts 4 procent bij aan de totale stikstofbelasting, omdat de verblijftijd veel korter is
dan in het Markermeer (Van Duijnhoven & Thiange 2013).
De aanvoer van nutriënten uit het buitenland via de Rijn en in mindere mate de Maas is in de
afgelopen decennia aanzienlijk verminderd, met een positief effect op de kwaliteit van die
wateren (figuur 3.6; CBS et al. 2016). Dit is vooral het gevolg van de zuivering van afvalwater en vermindering van emissies van de industrie in het buitenland. De gemiddelde fosforconcentraties in de Rijn liggen nu onder de norm, de stikstofconcentraties rond de norm. De
stikstof- en fosforconcentraties in de Maas dalen wel maar liggen nog boven de norm (CBS et
al. 2016). De nutriëntconcentraties in de Rijn en de fosforconcentraties in de Maas zijn lager
dan in veel van de regionale wateren. Het gebruik van Rijn- en Maaswater als inlaatwater
heeft daarmee vaak een positieve, verdunnende werking op de nutriëntconcentraties in de
regionale wateren. Via afwenteling naar de Noordzee, Waddenzee en Eems-Dollard zijn de
vrachten echter nog steeds te hoog om aan de normen in deze mariene wateren te voldoen.

PBL | 63

Figuur 3.6

Noordzee nog te veel belast met nutriënten vanuit de stroomgebieden
In 1992 is het internationale OSPAR-verdrag gesloten, met als doel door internationale samenwerking het maritieme milieu, inclusief de Noordzee, te beschermen. De onderscheiden
subgebieden in de Noordzee worden volgens de OSPAR-methodiek beoordeeld op eutrofiering (overmatige verrijking met nutriënten). Vijf van deze zeven subgebieden ontvangen
volgens deze beoordeling nog een teveel aan nutriënten (Baretta-Bekker 2016); alleen de
Oestergronden en Doggersbank zijn geen probleemgebied. De zuurstofconcentraties zijn in
alle delen van de Noordzee goed en de concentratie chorofyl-a (een maat voor de hoeveelheid microscopische algen) is in de meeste wateren ook goed. In de kustwateren zijn de nutriëntconcentraties verhoogd. In de KRW-kustwaterlichamen (<1 zeemijl vanaf basislijn) is
eenzelfde beeld te zien. De nutriënten liggen boven de grenswaarden. De beoordeling van
chlorofyl-a is overwegend goed, hoewel de actuele waarden dicht bij de grenswaarde liggen.
Dat betekent dat jaarlijkse schommelingen veel invloed kunnen hebben op het eindoordeel.
De Rijn en de Maas hebben vanuit Nederland de grootste invloed op de Noordzee. Maar ook
de stroomgebieden van de Schelde en de Eems leveren een bijdrage aan de belasting met
nutriënten van de kustwateren en de Noordzee. In het internationale stroomgebiedbeheerplan van de Rijn is afgesproken dat 2,5 mg stikstof/l nodig is in het zoete deel van de Rijn
om aan de normen in de zoute wateren te voldoen. De in de Noordzee uitmondende wateren
uit het Rijnstroomgebied voldoen daar bijna aan. Hoewel belangrijke stappen zijn gezet in
reductie van belasting van nutriënten in de Maas, Schelde en Eems, worden deze waarden
daar nog niet bereikt in het zoete deel van de hoofdstroom van deze rivieren. Voor de door
Duitsland stromende rivieren is het beleid erop gericht om 2,5 mg stikstof/l te bereiken.4
Voor de Maas en Schelde wordt deze norm niet gehanteerd.
Voor chlorofyl-a in de Noordzee wordt toegewerkt naar beoordeling via satellietmonitoring.
Het Europese project JMP-EUNOSAT heeft hiertoe concrete voorstellen gedaan, inclusief een
4 Duitsland hanteert 2,8 mg stikstof/l als jaargemiddelde norm, wat overeenkomt met 2,5 mg stikstof/l als zo-

mergemiddelde.

PBL | 64

voorstel voor beoordelingscriteria (Enserink et al. 2019). Dit voorstel bevat voor Nederland
waarschijnlijk strengere beoordelingscriteria dan de huidige situatie. Dit voorstel zal besproken worden tijdens geplande bijeenkomsten van OSPAR in 2020 en 2021. De uitkomst is dus
nog onzeker. Eveneens is onzeker wat strengere beoordelingscriteria betekenen voor de
voorgestelde maatregelen, zoals in de KRW-stroomgebiedbeheerplannen. Immers, het grootste deel van de nutriënten is afkomstig uit de stroomgebieden.
Op basis van de nutriëntberekeningen die zijn uitgevoerd voor de nationale analyse wordt dit
jaar een kwantitatieve schatting gegeven van de effecten van verschillende maatregelpakketten en het buitenlands beleid op de kustzone en Noordzee.

3.6

Maatregelen en effecten

In dit hoofdstuk worden de effecten van de beschouwde maatregelpakketten beschreven, die
zijn gebaseerd op berekeningen door WEnR (WEnR) en Deltares met het Nationaal Watermodel. In hoofdstuk 2 is ingegaan op zowel de invulling van de maatregelpakketten als de plausibiliteit en onzekerheden rond de berekeningen. Waar onzekerheden gevolgen kunnen
hebben voor de interpretatie van de cijfers, wordt dit in onderstaande paragrafen vermeld.

3.6.1

Maatregelen huidig beleid 2016-2021

De belangrijkste maatregelen in het huidige beleid zijn: landbouwmaatregelen (zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn en het DAW), waterschapsmaatregelen uit de stroomgebiedbeheerplannen 2016-2021 (waarvan voor nutriënten maatregelen bij rwzi’s het belangrijkst
zijn) en reductie van buitenlandse aanvoer. Bij de laatste maatregel is voor zowel stikstof als
fosfor voor 2021 een reductie aangenomen van 2,5-3 procent en voor 2027 van 5-7 procent
(Loos et al. 2020). Overige maatregelen, bijvoorbeeld ten aanzien van overstorten, erfafspoeling en foutaansluitingen, kunnen lokaal belangrijk zijn, maar hebben betrekking op
bronnen die een relatief kleine bijdrage leveren aan de totale belasting (zie ook paragraaf
3.5). Maatregelen op deze bronnen zijn wel meegenomen in de berekeningen, maar ze worden hierna niet expliciet besproken.
In de nationale analyse is ook gerekend aan wat het CBS ‘overbenutting’ noemt; zie hieronder.
‘Overbenutting’: regionaal potentieel grote impact op nutriëntbelasting
Het CBS rapporteert jaarlijks per gemeente in welke mate de wettelijke plaatsingsruimte
voor dierlijke mest wordt benut (CBS et al. 2020). Zij signaleren dat gedurende meerdere
jaren in vooral zuid- en oost-Nederland de benutting hoger is dan 100 procent. Deze boekhoudkundige ‘overbenutting’ kan een indicatie zijn van mestfraude, maar kan ook een gevolg
zijn van onzekerheden in de cijfers die gebruikt zijn om de benutting te berekenen. In het
kader van de Evaluatie Meststoffenwet 2016 is een nadere analyse gedaan naar de onzekerheden in de CBS-berekening (Van der Sluis 2017), met als conclusie dat de overbenutting
niet volledig kan worden verklaard door onderliggende onzekerheden. Hierbij moet wel de
kanttekening worden gemaakt dat niet alle mogelijke aspecten in deze analyse zijn meegenomen (zo ontbreken, zoals aangegeven door LTO Nederland, onder andere mestverwerking
op het eigen bedrijf, veranderingen in het volume van mestopslag en een analyse in welke
mate N/P-verhoudingen in mestafvoer gelijkgesteld kunnen worden met de verhoudingen in
mestproductie).
In de nationale analyse zijn berekeningen uitgevoerd met en zonder deze overbenutting. In
de berekening met overbenutting wordt het teveel aan mest toegediend in het gebied waar
het geproduceerd wordt, in de berekening zonder overbenutting wordt de mestgift afgekapt
op de gebruiksnormen. WEnR heeft beide berekeningen gevalideerd en concludeert dat de
berekening met overbenutting goed aansluit bij de cijfers uit het Landelijk Meetnet effecten

PBL | 65

Mestbeleid.5 Dit betekent niet dat de hoogte van de overbenutting zoals door het CBS berekend volledig juist is, maar suggereert wel dat minstens een deel van de boekhoudkundig
bepaalde overbenutting ook in werkelijkheid plaatsvindt, en dit kan een indicatie zijn van
mestfraude. Hoewel berekeningen van het effect van het ‘oplossen’ van overbenutting op
een klein schaalniveau met onzekerheid gepaard gaan, kan ook op basis van nieuwe berekeningen worden geconcludeerd dat dit vooral in het Maasstroomgebied een potentieel groot
effect kan hebben op de belasting van het oppervlaktewater met nutriënten, met mogelijke
reducties van de belasting vanuit landbouwgronden van 15-30 procent. Dit lijkt dus een aspect dat regio en Rijk serieus verder moeten analyseren en - waar daadwerkelijk sprake
blijkt te zijn van mestfraude – moeten aanpakken. Dit sluit aan op de Versterkte Handhavingsstrategie Mest van het ministerie van LNV, in samenwerking met diverse handhavende
instanties. Deze aanpak kan echter wel leiden tot meer druk op de mestmarkt en daarmee
het risico dat meer mest getransporteerd gaat worden naar andere gebieden waar nog plaatsingsruimte is binnen de gebruiksnormen. Dit ‘waterbedeffect’ zou in andere gebieden kunnen resulteren in een verslechtering van de waterkwaliteit.
Vanuit LTO Nederland wordt aangegeven dat zij erkennen dat doelbewuste mestfraude
plaatsvindt, maar wel op kleinere schaal dan nu wordt aangemerkt als ‘overbenutting’ door
het CBS. Daarmee zien zij de CBS-analyse niet als de juiste manier om daar meer grip op te
krijgen. Verschillende sectororganisaties werken op basis van het plan van aanpak ‘Samen
werken in een eerlijke keten’ (LTO et al. 2017) aan het oplossen van de mestfraude.
Het is onmogelijk om de effecten van toekomstig beleid te berekenen, als tegelijkertijd de
mogelijkheid open wordt gehouden – zoals bij ‘overbenutting het geval kan zijn – dat niet iedereen zich houdt aan dat beleid. Daarom gaan we er in dit rapport van uit dat iedereen zich
aan de regels houdt en ‘overbenutting’ niet plaatsvindt. Daarmee is een zuivere vergelijking
mogelijk tussen de verschillende aanvullende maatregelpakketten die in dit rapport worden
beschouwd.
Aantal lopende DAW-maatregelen met effect op nutriënten is beperkt
Eind 2018 liepen er ruim 350 projecten binnen het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer. Begin
2020 is het aantal DAW-projecten opgelopen naar 425. De projecten kunnen meerdere doelen hebben; eind 2018 was in 285 projecten vermindering van de belasting van het water
met nutriënten één van de doelen. In ongeveer 85 procent van de gevallen betrof het maatregelen om de kennisoverdracht te bevorderen of om plannen op te stellen (tabel 3.3) (Van
Gaalen 2019). Dat zijn maatregelen die nog niet direct tot meetbaar effect leiden, maar mogelijk in de toekomst wel kunnen resulteren in (meer) maatregelen. De maatregelen rond
erfafspoeling van nutriënten zorgen weliswaar voor een aanzienlijke reductie van deze bron
(circa 30 procent), maar erfafspoeling vormt zelf maar een klein deel van de totale belasting
van het regionale oppervlaktewater (minder dan 1 procent).
Tabel 3.3. Overzicht DAW-maatregelen eind 2018 voor verminderen verlies nutriënten
Maatregelen nutriënten
Kennisoverdracht

Aantal
121

Landelijk uitrollen Vruchtbare Kringloop; voornamelijk opstellen gezamenlijk
plan
Opstellen integraal bedrijfsplan

42

Tegengaan erfafspoeling
Precisiebemesting

25
18

Bron: Kernteam DAW (2019)

5 Zie: https://www.rivm.nl/landelijk-meetnet-effecten-mestbeleid.

PBL | 66

40

Maatregelen rwzi’s belangrijkste nutriëntmaatregelen waterschappen
De belangrijkste maatregelen die de waterschappen nemen om de nutriëntbelasting van het
regionale water te verminderen zijn maatregelen op rwzi’s (zie figuur 3.7; Waterkwaliteitsportaal 2018). Rwzi’s zijn landelijk gemiddeld verantwoordelijk voor ongeveer 10 procent van de totale belasting van de regionale wateren met stikstof en voor circa 15 procent
van de belasting met fosfor (zie paragraaf 3.5). Daarnaast wordt nog een beperkt aantal andere maatregelen genomen, die deels overlappen met DAW-maatregelen, zoals het stimuleren van het verminderen van erfafspoeling en van het toepassen van mestvrije zones op
landbouwgrond.
Figuur 3.7

De nutriëntbelasting door rwzi’s wordt door de maatregelen landelijk gemiddeld met circa 10
procent gereduceerd. De regionale verschillen in reductie weerspiegelen in grote lijnen de
omvang van de maatregelen (zie figuur 3.8).

PBL | 67

Figuur 3.8

Meegenomen maatregelen zesde actieprogramma Nitraatrichlijn gering effect
Naast maatregelen van het DAW en van de waterschappen bevat het huidige beleid ook verplichte maatregelen in het kader van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn (zie paragraaf 3.2.2). Ten behoeve van de berekeningen met het Nationaal Watermodel zijn alle
bekende landbouwmaatregelen met een verwachte grote effectiviteit onderzocht en, voor zover de kennis en informatie het toelieten, meegenomen in de berekeningen; zie ook paragraaf 2.8.2. Volgens de rekenresultaten laten de doorgerekende maatregelen van het zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn een beperkt effect zien op de landelijke belasting vanuit
landbouwgronden. De verplichte maatregelen worden ingezet voor specifieke sectoren en gebieden en zijn dus niet landelijk dekkend; daarmee kan regionaal of lokaal het effect wel groter zijn.
Maatregelen huidig beleid leiden tot 5 procentpunten stijging van regionale waterlichamen die aan de nutriëntnormen voldoen
Met de hiervoor beschreven lopende maatregelen in het huidige beleid, zou het aandeel regionale waterlichamen dat voldoet aan de norm voor stikstof met circa 5 procentpunten toenemen tot circa 55 procent; hetzelfde geldt voor fosfor. Het aandeel rijkswateren dat voldoet
zou eveneens met ongeveer 5 procentpunten toenemen, tot ongeveer 45 procent voor stikstof en 70 procent voor fosfor. Aangezien het berekende effect van het zesde actieprogramma en van lopende DAW-maatregelen op nationale schaal beperkt is (zie hiervoor), zijn
deze toenames vooral toe te schrijven aan de rwzi-maatregelen uit de lopende stroomgebiedbeheerplannen. Figuur 3.9 toont het effect van de lopende maatregelen per deelstroomgebied, vergeleken met de situatie waarin geen maatregelen zouden zijn uitgevoerd. Hierbij
moet wel de kanttekening worden gemaakt dat voor het Maasstroomgebied mogelijk te hoge
nutriëntbelastingen zijn berekend, door onvolkomenheden in de beschikbare hydrologische
basisinformatie, wat kan resulteren in een onderschatting van het aandeel wateren dat voldoet aan de norm (zie paragraaf 2.10; dit is één van de daar genoemde ‘combinaties van gebieden en maatregeltypen’ met een grotere onzekerheid; zie voor details Van der Bolt et al.

PBL | 68

2020). Daar staat tegenover dat ‘overbenutting’ in deze resultaten niet is meegenomen, wat
zou kunnen betekenen dat het aandeel wateren dat goed scoort juist wordt overschat.
Figuur 3.9

3.6.2

Toekomstige maatregelen 2022-2027

Zoals eerder beschreven (zie paragraaf 2.8) zijn voor de periode 2022-2027 twee aanvullende maatregelpakketten beschouwd: de voorziene maatregelen en het maximale pakket.
Van het laatste is nog een extra variant bekeken, gebaseerd op de aanname dat alle agrariers aan de DAW-maatregelen meedoen. Het doel hiervan is om een indicatie te geven van de
maximale potentiële bijdrage van het DAW aan de verbetering van de waterkwaliteit. We
zoomen hier verder in op de maatregelen met betrekking tot nutriënten.
Effectieve DAW-maatregelen zijn verhogen stikstofwerking van dierlijke mest,
vanggewassen en bufferstroken
De DAW-maatregelen die zijn meegenomen in de berekeningen bestaan uit brongerichte
maatregelen, zoals precisiebemesting, het breder toepassen van vanggewassen of het verhogen van de stikstofwerking van dierlijke mest6, en uit routegerichte maatregelen, zoals zuivering van drainwater, het aanleggen van drempels in ruggenteelten of het niet
meebemesten van een strook langs een watergang (bufferstroken) (zie paragraaf 2.8.2 en
Groenendijk et al. 2020a). Van de brongerichte maatregelen is het verhogen van de stikstofwerking van dierlijke mest een effectieve maatregel, en specifiek voor akkerbouw het toepassen van vanggewassen. Het gebruik van vanggewassen is overigens wettelijk verplicht op
zand- en lössgronden waar mais geteeld is. Van de routegerichte maatregelen is het

6 De stikstofwerkingscoëfficiënt van organische meststoffen geeft aan welk percentage van een bepaalde gift

aan stikstof even werkzaam is als eenzelfde gift in de vorm van kunstmest. De stikstofwerking van mest wordt
bepaald door de eigenschappen van de mest, de grondsoort, het gewas, het weer, de toedieningstechniek en
het management. Maatregelen bestaan uit het kiezen van toedieningstechnieken en -tijdstippen die leiden tot
een hogere stikstofwerking. Op grasland is dit bijvoorbeeld zodenbemesting; met water verdunde mest geeft bij
droog weer een hogere werking (Groenendijk et al. 2020a).

PBL | 69

toepassen van bufferstroken het meest effectief. Van andere maatregelen zijn meer lokaal
effecten te verwachten (Groenendijk et al. 2020a).
Brongerichte DAW-maatregelen meest gericht op zandgronden
In de aanvullende maatregelpakketten hebben de DAW-bestuurders deelnamepercentages
aan brongerichte maatregelen vooral hoog ingeschat in de melkveehouderij op zandgronden.
De ingeschatte deelname aan brongerichte maatregelen in de akkerbouw is beperkter. Daarmee is het oppervlak van de percelen met brongerichte maatregelen in de aanvullende maatregelpakketten het hoogst in Maas en Rijn-Oost (zie figuur 3.10).
Figuur 3.10

Figuur 3.11

PBL | 70

Het toepassen van bufferstroken is de meest effectieve routegerichte DAW-maatregel in deze
analyse. Deze maatregel is voor nutriënten vooral effectief op percelen zonder buisdrainage
gelegen langs waterlopen. Dat zijn dan ook de percelen waarop in de berekeningen de maatregel is toegepast. Dat resulteert in de verdeling te zien in figuur 3.11, waarin het oppervlakte-aandeel bufferstroken wordt getoond, bij de aanname dat alle agrariërs deelnemen
aan deze maatregel. Overigens zegt het oppervlakteaandeel van bufferstroken nog niets over
het effect op de kwaliteit van het oppervlaktewater. In het geval van een lage dichtheid van
waterlopen zal ook het oppervlakteaandeel van bufferstroken beperkt zijn, zonder dat dit tot
een lagere bijdrage aan de verbetering van de waterkwaliteit zal leiden. Een belangrijke
kanttekening bij bufferstroken is dat de inzet op deze maatregel vaak stopt zodra de vergoeding ervoor stopt. In de modelberekeningen is uitgegaan van een standaard bufferbreedte
van 5 meter, tenzij het ruimtebeslag meer dan 5 procent zou zijn. Dan wordt een breedte
verondersteld die tot maximaal 5 procent van een perceel tot bufferoppervlak zou leiden,
met een minimumbreedte van 2 meter (Groenendijk et al. 2020a).
DAW-maatregelen kunnen bijdragen aan betere waterkwaliteit, maar vooral bij
hoge deelname van agrariërs
Met de doorgerekende DAW-maatregelen in het pakket voorziene maatregelen zou de nutrientbelasting van regionale wateren door landbouwbemesting landelijk gemiddeld met enkele
procenten afnemen. Met het maximale maatregelpakket zou de nutriëntreductie 10 procent
zijn voor stikstof en 15 procent voor fosfor; als alle agrariërs zouden meedoen aan de DAWmaatregelen zou dit voor zowel stikstof als fosfor kunnen oplopen tot meer dan 30 procent.
Brongerichte maatregelen zijn in dat laatste geval verantwoordelijk voor circa een derde van
de reductie, routemaatregelen (en dan vooral bufferstroken) voor de rest. Figuur 3.12 toont
de reductie van de nutriëntbelasting door landbouwbemesting van de regionale wateren door
landbouwmaatregelen, per deelstroomgebied. Ten behoeve van de berekening van het effect
van de DAW-maatregelen zijn alle bekende maatregelen met een verwacht groot perspectief
op effectiviteit onderzocht en, voor zover de kennis en informatie het toelieten, meegenomen
in de berekeningen, zie paragraaf 2.8.2.
Omdat het aandeel van (actuele) landbouwbemesting in de totale stikstofbelasting van de
regionale wateren groter is dan het aandeel in de totale fosforbelasting (zie paragraaf 3.5),
zal het uiteindelijke effect van de landbouwmaatregelen op de totale belasting groter zijn
voor stikstof dan voor fosfor.
DAW-maatregelen kunnen dus een behoorlijke bijdrage leveren aan de verbetering van de
nutriënttoestand van de regionale wateren, vooral in die gebieden waar het aandeel van de
landbouwbemesting in de nutriëntbelasting groot is. De berekeningen geven echter wel aan
dat een substantiële reductie vraagt om een hoge deelname van agrariërs; in elk geval hoger
dan de deelname die voor de voorziene maatregelen is ingeschat. De DAW-maatregelen die
in de maatregelpakketten zijn doorgerekend, zijn gebaseerd op een eerste landsdekkende
invulling via het Supportteam DAW, op basis van expert judgement van landbouwbestuurders. Met een meer gebiedsgerichte invulling, waaraan binnen het DAW nu gewerkt wordt,
kan een meer effectieve keuze worden gemaakt van maatregelen en beter worden aangesloten op de regionale opgaven. Ook biedt zo’n regionale insteek meer kansen om de deelname
van agrariërs te vergroten.

PBL | 71

Figuur 3.12

Wisselende omvang van nutriëntmaatregelen waterschappen in de maatregelpakketten 2022-2027
De belangrijkste maatregelen met betrekking tot nutriënten die de waterschappen hebben
aangeleverd zijn maatregelen op de rwzi’s. In figuur 3.13 is de omvang te zien van maatregelen op rwzi’s in de aanvullende maatregelpakketten. De omvang van de maatregelen wisselt sterk per deelstroomgebied (en daarbinnen per waterschap) en per maatregelpakket.
Hierbij geldt wel de kanttekening dat de invulling van de maatregelpakketten gebaseerd is
op per waterschap wisselende aannames en onderbouwing (zie ook hoofdstuk 2).

PBL | 72

Figuur 3.13

In tabel 3.4 is het aantal rwzi-maatregelen in de aanvullende maatregelpakketten uitgedrukt
ten opzichte van het totale aantal rwzi’s per deelstroomgebied.
Tabel 3.4. Percentage rwzi’s met maatregelen in de pakketten voorziene maatregelen en maximaal samen
Deelstroomgebied

Percentage rwzi’s met maatregelen

Schelde
Maas

60%
50%

Noord
Rijn-Oost

5%
30%

Rijn-West

10%

Naast rwzi-maatregelen is ook, met beperkte omvang, een aantal andere maatregelen opgegeven en meegenomen in de berekeningen, zoals het aanleggen van een zuiveringsmoeras.
Waterschapsmaatregelen die betrekking hebben op aanpassingen van het watersysteem
kunnen weliswaar aanzienlijk effect hebben op nutriënten, maar het effect is sterk afhankelijk van de uitvoering van de maatregel en de specifieke lokale omstandigheden. Dit geldt
bijvoorbeeld voor hydrologische maatregelen, baggeren en het defosfateren van inlaatwater.
Deze maatregelen konden dus niet op een generieke wijze in de berekeningen worden meegenomen, maar zijn wel meegenomen in die gevallen waar het waterschap per individuele
maatregel een kwantitatief effect kon opgeven.
Voorziene rwzi-maatregelen 2022-2027 reduceren de nutriëntbelasting van de regionale waterlichamen door rwzi’s met 10-15 procent
Met de voorziene maatregelen wordt de nutriëntbelasting van de regionale waterlichamen
door rwzi’s landelijk gemiddeld verminderd met 10-15 procent, met het maximale pakket
met 15-20 procent. Er zijn grote verschillen te zien per deelstroomgebied (figuur 3.14). Deze
verschillen komen goed overeen met het percentage rwzi’s met maatregelen per deelstroomgebied (tabel 3.4).

PBL | 73

Figuur 3.14

In grensgebieden potentieel voor aanzienlijke vermindering aanvoer buitenland
Voor het buitenland is in het maximale pakket aangenomen dat alle grensoverschrijdende
wateren voldoen aan de eigen normen. Dat is een aanname die veel verder gaat dan het uitgangspunt voor de invulling van de maatregelen binnen Nederland, dat meer gericht is op de
mogelijke inspanning dan op het resultaat. In de twee deelstroomgebieden waar buitenlandse aanvoer een belangrijke rol speelt (Maas en Rijn-Oost, zie tabellen 3.1 en 3.2) zou
onder die aanname de belasting van de regionale wateren aanzienlijk afnemen (zie figuur
3.15). Overigens zijn de Vlaamse normen voor fosfor en stikstof in beken soepeler dan de
Nederlandse normen. Ook als grensoverschrijdende wateren aan de Vlaamse norm voldoen,
zal er nog sprake zijn van overschrijding van de Nederlandse norm.
In de betreffende gebieden is er potentieel om, via afspraken met het buitenland, te zorgen
voor verdere reductie van de belasting via regionale grensoverschrijdende en grensvormende
wateren. Regionale partijen bouwen nu dossiers op voor de regionale nutriëntbelasting uit
het buitenland, op basis waarvan het Rijk zo nodig vervolgstappen kan nemen in het kader
van internationale stroomgebiedbrede samenwerking.

PBL | 74

Figuur 3.15

Doelbereik regionale waterlichamen neemt met voorziene maatregelen toe tot 75
procent
Met de aanvullende maatregelpakketten neemt het aandeel regionale waterlichamen waarin
het doel voor stikstof of fosfor wordt gehaald toe (zie figuur 3.16). Na de voorziene maatregelen zou landelijk in 2027 circa 60 procent van de waterlichamen voldoen voor stikstof, hetzelfde geldt voor fosfor. Voor de KRW voldoet een water voor nutriënten als één van beide
(stikstof of fosfor) goed scoort; dat geldt na voorziene maatregelen voor circa 75 procent
van de waterlichamen. Met het maximale pakket, inclusief de variant waarin alle agrariërs
meedoen met DAW-maatregelen, kan dit oplopen tot circa 85 procent.
3.3 Stikstof, fosfor en biologie
Fosfor is het belangrijkste sturende nutriënt voor de algenbloei in zoete, stilstaande
wateren. Daarom ligt er in het huidige beleid veel nadruk op fosfor als nutriënt dat de
waterkwaliteit in zoete wateren beïnvloedt. Er zijn echter ook omstandigheden waarin
stikstof het sturende nutriënt is (Loeb & Verdonschot 2009), bijvoorbeeld als fosfaatrijke kwel optreedt. Vooral voor de diversiteit aan waterplanten is naast fosfor ook
stikstof van groot belang. Daarnaast beperkt stikstof vaak de vegetatie van oevers,
moerassen en uiterwaarden en kan beïnvloeding met stikstofrijk water leiden tot verruiging van de vegetatie, ook als algen of planten in het desbetreffende water zelf
door fosfor zijn gelimiteerd.
Bij de huidige beleidsnadruk op fosfor als limiterend nutriënt in zoete wateren ontstaat het risico dat de biodiversiteit niet verbetert en dat de gewenste bedekking en
samenstelling van planten uitblijft. Voor het bereiken van een goede biologische toestand is het dan ook vaak niet voldoende als één van de nutriënten voldoet.
De normen voor nutriënten zijn zo afgeleid dat ze het bereiken van een goede biologische
toestand niet in de weg staan. In bepaalde gevallen kan het voor het halen van de biologische normen voldoende zijn als één van beide nutriënten (stikstof of fosfor) voldoet, in andere gevallen moeten beide voldoen (zie tekstkader 3.3). Verder hoeven niet alle
aangewezen waterlichamen volgens de KRW in 2027 te voldoen aan de normen; als het door
natuurlijke omstandigheden niet mogelijk is om op tijd de normen te halen, is het voldoende

PBL | 75

dat in 2027 alle benodigde maatregelen zijn getroffen om na 2027 de doelen wel te halen.
Door na-ijling van het effect van maatregelen kan vooral voor fosfor het doelbereik na 2027
verder toenemen, maar modelberekeningen indiceren dat dit effect beperkt is. Volgens deze
berekeningen is de verwachting dat de fosforbelasting als gevolg van de voorziene bronmaatregelen afneemt met circa 0,5 procent per jaar (Groenendijk et al. 2020a).
Figuur 3.16

In de wateren in klasse ‘goed’ wordt aan de norm voldaan.

Geen bronmaatregelen in de rijkswateren zelf
Landelijk gezien komt ongeveer 80 procent van het water in de rijkswateren uit het buitenland en komt circa 20 procent van het water uit de regionale wateren in Nederland. De maatregelpakketten van Rijkswaterstaat bevatten daarom alleen inrichtings- en
beheermaatregelen. Een deel van deze maatregelen kan leiden tot verhoogde retentie en
daarmee lagere nutriëntconcentraties, maar dit effect is gering. Maatregelen op rwzi’s die lozen op de rijkswateren leiden tot reducties van stikstof en fosfor in de rijkswateren, evenals
reducties in belasting vanuit bovenstroomse gebieden.
Doelbereik rijkswateren neemt met voorziene maatregelen toe met enkele procenten
De nutriënten in de rijkswateren zijn voor het grootste deel afkomstig uit het buitenland. Als
gevolg van reducties in de bovenstroomse belasting neemt het doelbereik voor nutriënten in
de rijkswateren met de maatregelpakketten toe. Het effect van de voorziene maatregelen is
beperkt: het aandeel wateren dat goed scoort neemt met enkele procenten toe. Met het
maximale pakket is de toename groter, vooral door de aanname dat in dat pakket alle grensoverschrijdende wateren voldoen aan de eigen normen van het buitenland. Het aandeel wateren dat voldoet voor stikstof komt daarmee op maximaal 60 procent, voor fosfor op 80
procent (figuur 3.17). Voor de KRW voldoet een water voor nutriënten als één van beide
goed scoort; dat geldt na voorziene maatregelen voor circa 70 procent van de rijkswateren.

PBL | 76

Met het maximale pakket, inclusief de variant waarin alle agrariërs meedoen met DAWmaatregelen, kan dit oplopen tot 90 procent.
Figuur 3.17

In de wateren in klasse ‘goed’ wordt aan de norm voldaan.

Regionaal verschillende resultaten door variatie in omstandigheden, opgaven, normen en maatregelen
Regionaal zijn er verschillen in de berekende nutriëntconcentraties en het berekende doelbereik als resultaat van de maatregelpakketten in de regionale wateren, zowel tussen als binnen deelstroomgebieden (zie figuren 3.18, 3.19, 3.20 en 3.21). Dit heeft te maken met
verschillen in omstandigheden, opgaven, normen en maatregelen.
Rijn-West: vooral voor fosfor blijvende opgave
Volgens de berekeningen ligt in Rijn-West met de voorziene maatregelen de gemiddelde stikstofconcentratie lager dan de gemiddelde norm voor dat gebied (2,5 mg/l); daarmee voldoet
het grootste deel (70 procent) van de waterlichamen aan de norm voor stikstof. Voor fosfor
blijft de gemiddelde concentratie ook bij het meest intensieve maatregelpakket (het maximale pakket, met 100 procent deelname aan DAW-maatregelen) aanzienlijk hoger dan de
gemiddelde gebiedsnorm (0,19 mg/l). Dat weerspiegelt zich in een doelbereik na voorziene
maatregelen van circa 50 procent. Op een belangrijk deel van de wateren is het hystereseeffect van toepassing (zie tekstkader 3.4), en kan het nodig zijn dat de nutriëntbelasting verder wordt gereduceerd tot de kritische belasting.
In delen van dit gebied speelt het aspect van fosfaatrijke kwel, die zorgt voor een hoge
achtergrondbelasting met fosfor. Dit mag worden meegenomen in het afleiden van de nutrientnormen, maar niet alle waterbeheerders hebben dat al volledig gedaan. Ook na deze aanpassing blijft er naar verwachting een opgave voor fosfor: ruim 25 procent van de wateren
overschrijdt de norm meer dan twee keer, terwijl de berekende daling in de gemiddelde concentratie door de voorziene maatregelen beperkt is (circa 0,02 mg/l). De voorziene

PBL | 77

maatregelen op rwzi’s resulteren hier in een beperkte reductie (zie figuur 3.14). Verder
wordt vooral ingezet op hydrologische maatregelen, baggeren en het defosfateren van inlaatwater. Deze maatregelen konden alleen in de berekeningen worden meegenomen als het
waterschap zelf hiervoor een kwantitatief effect op de nutriëntbelasting kon opgeven. Voor
een aantal waterschappen en maatregelen was dat het geval, voor de overige waterschappen kon dit type maatregelen niet worden meegenomen, wat resulteert in een te laag berekend doelbereik.
Het effect van de DAW-maatregelen is in dit gebied vergelijkbaar met de rest van Nederland:
volgens de berekeningen een reductie van de belasting door landbouwbemesting van enkele
procenten met de voorziene maatregelen en circa 15 procent reductie in het maximale pakket. De rekenvariant waarin alle agrariërs meedoen aan de DAW-maatregelen laat zien dat
het effect bij hogere deelname wel aanzienlijk kan zijn, met een reductie van de belasting
door landbouw die kan oplopen tot circa 35 procent.
Figuur 3.18

PBL | 78

Figuur 3.19

Spreiding van de nutriëntconcentraties over de individuele waterschappen per deelstroomgebied: getoond wordt het waterschap met de minimum gemiddelde concentratie, het waterschap met de maximum gemiddelde concentratie en de gemiddelde concentratie in het totale deelstroomgebied.

Variatie binnen Rijn-West door verschillen in gebiedskenmerken, aannames, normen en maatregelen
De verschillen tussen de waterschappen in Rijn-West zijn groot: het doelbereik voor fosfor na
voorziene maatregelen varieert tussen de 20 procent en 95 procent (zie figuur 3.21) (waarbij
wel de kanttekening moet worden geplaatst dat het aantal waterschappen in Rijn-West het
grootst is en daarmee ook de potentiële variatie). Overigens heeft één waterschap aangegeven dat de in de berekeningen gebruikte nutriëntconcentraties voor de huidige situatie in zijn
gebied te hoog zijn en daardoor het berekende doelbereik na maatregelen te laag.
3.4 Hysterese en kritische belasting
Met name stilstaande wateren kennen twee stabiele toestanden: een heldere en plantenrijke toestand en een troebele en waterplantenarme toestand. Hier speelt het ‘hysterese’effect, wat inhoudt dat de weg heen – van een helder naar een troebel systeem – anders
verloopt dan de weg terug – van een troebel naar een helder systeem. Het omslagpunt
van troebel naar helder water ligt bij een veel lagere nutriëntbelasting, de zogenoemde
kritische belasting (Stowa 2008). In veel gevallen is deze kritische belasting lager dan de
belasting waarmee aan de nutriëntnormen kan worden voldaan (Noorderzijlvest 2014). Bij
deze wateren is dus, om de biologische doelen te kunnen halen, een vermindering nodig
van de nutriëntbelasting die verder gaat dan het halen van de nutriëntnormen.

PBL | 79

Een deel van de verschillen wordt veroorzaakt door variatie in gebiedskenmerken. Er zijn gebieden die worden gedomineerd door rivierwater, gebieden met veen en kwel, en droogmakerijen, met verschillende landgebruiken. Ook speelt mee dat er verschillen zijn in de
uitgangspunten bij de invulling van de maatregelpakketten. De waterschappen met het
hoogste doelbereik hebben aangegeven nog geen rekening te hebben gehouden met beschikbare budgetten; de waterschappen die wel een beperking op het budget hebben meegenomen scoren lager. Voor fosfor is enerzijds het effect te zien van waterschappen die nog
niet de achtergrondbelasting volledig hebben verwerkt in de normen; deze waterschappen
vertonen de laagste doelbereikscores. Anderzijds spelen ook verschillen in de gestelde normen een rol (zie figuur 3.1). Vooral in glastuinbouwgebieden lijken de normen voor fosfor relatief soepeler, terwijl in deze gebieden wordt toegewerkt naar emissieloze kassen; samen
resulteert dit in een hoger doelbereik.
Figuur 3.20

Rijn-Oost: opgave voor stikstof en fosfor, maar opgave is relatief laag
De opgave om aan de nutriëntnormen te voldoen is in Rijn-Oost relatief laag. In 2019 lag in
minder dan 10 procent van de wateren de concentratie twee keer of meer boven de norm (figuur 3.4). De voorziene maatregelen leiden tot een vermindering van 5-10 procent van de
rwzi-belastingen en de meer dan 140 hectare mestvrije zones zorgen voor een vermindering
van de belasting vanuit het landelijk gebied met enkele procenten. Na voorziene maatregelen ligt de berekende gemiddelde stikstofconcentratie (2,6 mg/l) in Rijn-Oost rond de gemiddelde norm in dit gebied (2,5 mg/l); het aandeel wateren dat aan de norm voldoet komt
daarmee op 60 procent. Voor fosfor ligt de gemiddelde concentratie (0,13 mg/l) net onder de
gemiddelde norm (0,14 mg/l), wat resulteert in een doelbereik van 70 procent.
Het maximale pakket laat zien dat er kansen liggen in verdergaande maatregelen op rwzi’s
(aanvullende maatregelen bij circa 20 rwzi’s leiden tot een reductie van 10-20 procent van

PBL | 80

de rwzi-belasting), inzet op afspraken om te komen tot verdere reductie van de buitenlandse
aanvoer, en maatregelen om de belasting door landbouwbemesting te verminderen (als alle
agrariërs mee zouden doen aan alle DAW-maatregelen, zou dat resulteren in een reductie
van de landbouwbelasting met enkele tientallen procenten; figuur 3.12. Met het meest intensieve pakket zou het doelbereik voor zowel stikstof als fosfor uitkomen op circa 80 procent.
Hierbij geldt wel de kanttekening dat analyses van de modelresultaten laten zien dat het effect van het pakket waarin alle agrariërs meedoen met de DAW-maatregelen in dit gebied
relatief grote onzekerheden kent; de genoemde 80 procent kan dus een onder- of overschatting zijn (Van der Bolt et al. 2020).
Variatie binnen Rijn-Oost is gevolg van verschillen in gestelde normen, landgebruik
en type watersystemen
De aannames die ten grondslag liggen aan het invullen van de aanvullende maatregelpakketten zijn binnen Rijn-Oost redelijk consistent. Zo hebben alle waterschappen in Rijn-Oost mogelijke toekomstige beschikbare budgetten buiten beschouwing gelaten bij de invulling van
de pakketten. De variatie in doelbereik binnen Rijn-Oost (30-90 procent; figuur 3.21) is
vooral een gevolg van verschillen in de gestelde normen, in landgebruik en het type watersystemen, onder andere vrij afwaterende wateren in hellende gebieden versus wateren in
meer vlakke gebieden met mogelijkheid voor wateraanvoer in de zomer. De meeste waterschappen hebben de default-norm aangehouden voor nutriënten, één waterschap heeft aanzienlijk soepeler normen gesteld (zie figuur 3.1), wat tot hoger doelbereik leidt. Verder is het
doelbereik vooral hoog bij waterschappen met relatief veel natuur en weinig landbouw.
Opgave op basis van nutriëntnormen in Noord beperkt, maar kritische belasting
vraagt om verdere vermindering
Ook in Noord is de opgave om aan de nutriëntnormen te voldoen relatief beperkt: slechts
een klein deel van de wateren had in 2019 een concentratie die twee keer of meer boven de
norm lag (figuur 3.4). De opgegeven normen voor stikstof zijn in dit gebied gelijk aan de
landelijke default-normen, de normen voor fosfor zijn in één waterschap soepeler. De voorziene maatregelen met betrekking tot nutriënten zijn in Noord beperkt en bestaan vooral uit
maatregelen op enkele rwzi’s en bijdragen vanuit de waterschappen aan DAW-maatregelen.
De gemiddelde stikstofconcentratie zou volgens de berekeningen hiermee uitkomen op 2
mg/l, onder de gemiddelde norm in dit gebied van 2,3 mg/l. De gemiddelde fosforconcentratie zou op 0,19 mg/l komen, en daarmee boven de gemiddelde norm van 0,14 mg/l. Na de
voorziene maatregelen zou in 70 procent van de wateren aan de norm voor stikstof worden
voldaan en in 60 procent de norm voor fosfor, met het maximale pakket neemt dat voor zowel stikstof als fosfor toe met 5 procentpunten.
In een groot deel van de wateren waar de nutriëntnormen niet worden overschreden, wordt
nog wel de kritische belasting voor een goede waterkwaliteit overschreden; zie tekstkader
3.4. Om de biologische doelen te kunnen halen is dus nog een verdere vermindering nodig
van de nutriëntbelasting.
Variatie concentraties en doelbereik nutriënten binnen Noord is beperkt
Er is binnen Noord, op één uitzondering na, weinig variatie te zien in de berekende nutriëntconcentraties per waterschap (figuur 3.19) en in het doelbereik per waterschap (figuur
3.21). Eén waterschap springt er hier uit, met zowel een hoge gemiddelde concentratie als
een relatief laag doelbereik voor fosfor van circa 40 procent. Dit waterschap geeft zelf aan in
de helft van de wateren een probleem met fosfor te hebben, en komt daarmee op een wat
positiever beeld dan de modelresultaten laten zien.

PBL | 81

Figuur 3.21

Spreiding van het doelbereik nutriënten over de waterschappen per deelstroomgebied voor het pakket
voorziene maatregelen: getoond wordt het waterschap met het minimum doelbereik, het waterschap
met het maximum doelbereik en het doelbereik in het totale deelstroomgebied.

Maas: ondanks grootste verbeteringen het laagste doelbereik
Omdat zandgronden weinig nutriënten kunnen vasthouden, worden de nutriëntnormen
vooral overschreden in de zandgebieden met landbouw. Deze komen op grote schaal voor in
het Maasstroomgebied. De opgave om onder de normen te blijven is in dit gebied dan ook
aanzienlijk (figuur 3.4). Daarbij hebben alle waterschappen de landelijke nutriëntnormen
voor natuurlijke wateren en de default-nutriëntnormen voor sloten en kanalen overgenomen
(figuur 3.1). Voor de komende planperiode worden de fosfornormen bijgesteld voor verhoogde achtergrondconcentraties. Deze bijgestelde normen, die slechts voor een gering aantal wateren in de kleipolders gelden, zijn nog niet in de hier getoonde resultaten
meegenomen. Rwzi’s zijn in dit gebied, naast bemesting, een relatief belangrijke bron; voor
fosfor is de belasting door rwzi’s, buitenlandse aanvoer en nalevering bodem ongeveer gelijk
(tabel 3.1 en 3.2). Daarbij geldt dat de bijdragen van de belastingen sterk verschillen per individueel water; zo zijn er ook wateren zonder beïnvloeding door rwzi’s en/of het buitenland.
Het aantal rwzi-maatregelen in de voorziene maatregelen is hoog (16 stuks; figuur 3.13).
Daarmee zouden de voorziene maatregelen volgens de berekeningen resulteren in een reductie van 25-35 procent van de nutriëntbelasting door rwzi’s. De 10 extra maatregelen op
rwzi’s in het maximale pakket leiden slechts tot een paar procent extra reductie (figuur
3.14), wat suggereert dat in de voorziene maatregelen de meest efficiënte rwzi-maatregelen
zijn gekozen. Ook de berekende reductie door DAW-maatregelen is relatief groot (figuur
3.12), omdat de DAW-maatregelen voor de melkveehouderij vooral op zandgronden zijn gericht.
Door dit alles laat stroomgebied Maas de grootste verbetering in doelbereik zien tussen de
opeenvolgende maatregelpakketten, maar blijft het doelbereik toch nog achter bij de rest

PBL | 82

van Nederland. Verder is er is een middelmatige variatie te zien in nutriëntconcentraties en doelbereik binnen Maas (figuur 3.9 en figuur 3.21).
Met de voorziene maatregelen zou 40 procent van de wateren voldoen voor stikstof en 45
procent voor fosfor. Eén van de waterschappen heeft bij de invulling van de voorziene maatregelen rekening gehouden met een prognose van het beschikbare budget, wat resulteert in
een relatief kleinere verbetering. Met het maximale pakket en bij deelname van alle agrariërs
aan DAW-maatregelen zou het percentage wateren dat goed scoort circa 60 procent worden.
Hierbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat voor het Maasstroomgebied waarschijnlijk te hoge nutriëntbelastingen zijn berekend, door onvolkomenheden in de beschikbare hydrologische basisinformatie (Van der Bolt et al. 2020). Het berekende doelbereik zou
daardoor een onderschatting kunnen zijn, maar ook als hiermee rekening wordt gehouden,
blijft het aandeel wateren dat niet aan de normen voldoet naar verwachting groot. Daar staat
tegenover dat ‘overbenutting’ in deze resultaten niet is meegenomen, wat zou kunnen betekenen dat het doelbereik juist wordt overschat.
Schelde: stijging van het doelbereik voor stikstof door DAW-maatregelen, ondanks
relatief lage inschatting van deelname door agrariërs
In het stroomgebied Schelde liggen voornamelijk brakke wateren, waarin fosfor minder relevant is. Brakke wateren bevatten namelijk van nature veel fosfor en de planten en dieren die
in brakke wateren thuishoren zijn daar op aangepast. Dit is meegenomen in de fosfornormen
die voor de brakke wateren gesteld zijn; de gemiddelde fosfornorm in Schelde ligt net onder
2 mg/l. Daarmee voldoet op dit moment 90 procent van de wateren aan de norm voor fosfor.
Overigens is er in het deelstroomgebied Schelde, vooral in West-Brabant, ook een beperkt
aantal wateren dat zwak brak of niet brak is, waar fosfor wel relevant is voor de biologie en
ook maatregelen zijn voorzien om de fosforbelasting terug te dringen.
Voor stikstof is de belasting door landbouwbemesting veruit de grootste bron, op afstand gevolgd door rwzi’s. Er worden in de beschouwde maatregelpakketten relatief veel maatregelen
genomen op rwzi’s: met de voorziene maatregelen op circa 25 procent van alle rwzi’s in dit
gebied, met de maatregelen in het maximale pakket erbij op ongeveer 60 procent. Dat levert
aanzienlijke reducties van de stikstofbelasting door rwzi’s (15 procent bij voorziene maatregelen, 35 procent in het maximale pakket). Maar omdat rwzi’s slechts een klein aandeel hebben in de totale belasting van de regionale wateren blijft het effect op de totale belasting
beperkt. Het berekende effect van de voorziene en maximale DAW-maatregelen is in dit gebied ook relatief gering. Dat heeft ermee te maken dat in de maatregelpakketten de deelnamepercentages voor de maatregelen in de akkerbouw die het meest effectief worden
beschouwd, zoals optimalisatie van stikstofbemesting, relatief laag zijn ingeschat. Daarentegen is het te verwachten effect van maatregelen in de akkerbouw met een hogere deelname,
zoals drempels in ruggenteelten, juist minder groot. De resultaten van het pakket waarin alle
agrariërs deelnemen aan de DAW-maatregelen laten zien dat met een hogere deelname in
dit gebied wel een aanzienlijke reductie op de belasting door landbouw kan worden bereikt,
oplopend tot 25 procent.
Door het grote aandeel van de belasting door landbouwbemesting, zijn het toch voornamelijk
de DAW-maatregelen die er volgens de berekeningen voor zorgen dat het aandeel wateren
dat goed scoort voor stikstof stijgt van 55 procent bij het huidige beleid naar 65 procent met
de voorziene maatregelen.

PBL | 83

Schelde: systeemkennis brakke wateren beperkend voor goede invulling maatregelen
Op dit moment is kennis over het functioneren van brakke watersystemen beperkend voor
een goede afleiding van nutriëntnormen en biologische maatlatten, en daarmee een goede
invulling van maatregelen. De uitspraken over doelbereik in dit gebied zijn in dit rapport gebaseerd op de huidige inzichten en normen. Met de start van de Kennisimpuls Waterkwaliteit
is de benodigde ruimte gecreëerd om de kennisleemte structureel op te pakken door waterbeheerders en kennisinstituten samen. Het Kennisimpuls-project over brakke wateren zal in
2020-2021 helpen het inzicht te vergroten. Op basis daarvan kunnen zowel de normen als de
maatregelen nog wijzigen.
Rijkswateren: gevoelig voor buitenlandse aanvoer
De waterkwaliteit in de rijkswateren wordt voor het grootste deel beïnvloed door de buitenlandse aanvoer. Daarom is het maximale pakket, waarin wordt aangenomen dat de buitenlandse aanvoer wordt gereduceerd naar de eigen (buitenlandse) norm, het meest effectief.
Verder draagt de belasting vanuit de regionale wateren bij. Het doelbereik voor fosfor in de
grote rivieren en meren komt met het voorziene pakket aan maatregelen nagenoeg op orde.
Voor stikstof ligt er nog een opgave. Vooral de doelen in de Maas worden noch met het voorziene pakket, noch met de aanvullende maatregelpakketten gehaald. Doelbereik in de rijkswateren is ook van belang voor het realiseren van de doelen in de mariene wateren.

3.6.3

Uitgaven voor KRW-maatregelen

In paragraaf 4.6 wordt een beeld gegeven van de uitgaven van de verschillende overheden
aan de lopende KRW-maatregelen in het huidige beleid en de voorziene maatregelen voor de
periode 2022-2027. Deze cijfers gaan over het totaal aan maatregelen, dus zowel maatregelen om de nutriëntbelasting te verminderen die in dit hoofdstuk worden beschreven, als
maatregelen om andere verontreinigingen tegen te gaan en de biologische kwaliteit te verbeteren, beschreven in het volgende hoofdstuk.

3.7

Opgaven en handelingsopties

Opgaven, belangrijkste aspecten en handelingsopties verschillen per gebied
Zoals hierboven is beschreven, is de opgave om - aanvullend op de voorziene maatregelen –
aan de nutriëntnormen te kunnen voldoen per deelstroomgebied verschillend. Daarnaast zijn
er per gebied verschillende aspecten die impact hebben op de nutriëntbelasting en het doelbereik. Daaruit volgt dat voor een deel ook de mogelijke maatregelen per gebied anders zijn,
evenals de handelingsopties om die maatregelen te implementeren. In tabel 3.5 worden de
maatregelen en handelingsopties genoemd die voor meerdere deelstroomgebieden relevant
zijn, in tabel 3.6 worden de opgaven, belangrijkste aspecten en kansrijke maatregelen en
handelingsopties per deelstroomgebied samengevat. In beide tabellen wordt ook een suggestie gegeven welke partij(en) dit het beste zouden kunnen oppakken. Verdere uitleg en
onderbouwing van de inhoud van de tabellen staat in de daarop volgende paragrafen.

PBL | 84

Tabel 3.5. Kansrijke maatregelen en handelingsopties voor nutriënten, aanvullend
op de voorziene maatregelen, die relevant zijn voor meerdere deelstroomgebieden,
tenzij anders wordt vermeld in tabel 3.6
Maatregelen en handelingsopties relevant voor meerdere deelstroomgebieden
Belangrijkste aspecten
Landbouw

Rwzi's

Maatregelen en handelingsopties
Kansrijke vrijwillige maatregelen, zoals:
•
peilgestuurde drainage, optimalisatie van
stikstofbemesting of toepassen van bufferstroken in laag-Nederland
•
vanggewassen, toepassen van bufferstroken of bodemverbetering in hoog-Nederland
Stimuleren deelname van agrariërs aan deze
maatregelen, via het DAW of andere initiatieven
Eén of meer van bovenstaande kansrijke maatregelen opnemen als ‘ecoregelingen’ in het
nieuwe Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
Eén of meer van bovenstaande kansrijke maatregelen opnemen als standaard voor een ‘goede
landbouwpraktijk’
Aanpassingen in de landbouw op basis van de
herbezinning op het mestbeleid, de transitie
naar kringlooplandbouw en de aanpak van de
stikstofproblematiek
Verhogen zuiveringsrendement, bijvoorbeeld
met een vierde zuiveringstrap

Wie
DAW, provincies, waterschappen en landbouwsector

Rijk

Rijk en landbouwsector

Rijk, samen met provincies, waterschappen en
landbouwsector
Waterschappen

Maatregelen en handelingsopties voor vermindering nutriëntbelasting vanuit landbouw
Vermindering van de belasting door landbouwbemesting is mogelijk door het stimuleren van
kansrijke vrijwillige maatregelen, zoals in laag-Nederland het aanleggen van peilgestuurde
drainage of toepassen van bufferstroken (Van der Salm et al. 2015), optimalisatie van stikstofbemesting, en in hoog-Nederland toepassen van vanggewassen (Groenendijk et al.
2020a), van bufferstroken of bodemverbetering (Van der Salm et al. 2015). De kosten van
maatregelen zijn context- en gebiedsspecifiek, maar kunnen aanzienlijk zijn. Zo komen de
kosten voor het aanleggen van peilgestuurde drainage gemiddeld neer op €2.400-2.500 per
hectare (Stowa 2013c). Daarbij kan het kansrijk zijn om aansluiting te zoeken bij andere
doelen, in het geval van peilbeheer bijvoorbeeld bij actief grondwaterbeheer in het veenweidegebied (HDSR 2019). Stimulering van dit soort maatregelen kan via het DAW (bijvoorbeeld de DAW-aanpak in Friesland) of andere initiatieven zoals het Landbouwportaal NoordHolland, Bodem Up in Brabant of het Actieplan Bodem en Water Flevoland. De invulling van
DAW-maatregelen in de maatregelpakketten die zijn doorgerekend is een eerste landsdekkende invulling via het Supportteam DAW, op basis van expert judgement van landbouwbestuurders. Met een meer gebiedsgerichte invulling, waaraan binnen het DAW nu gewerkt
wordt, is meer maatwerk mogelijk. Op basis van regionale bronnenanalyses worden in dit
traject gebiedsspecifieke opgaven bepaald. Daarmee kan een betere keuze worden gemaakt
van maatregelen en zijn er kansen om de deelname van agrariërs te vergroten.
Nederland kan er ook voor kiezen om één of meer van bovenstaande maatregelen op te nemen als zogenoemde ‘ecoregelingen’ in het nieuwe Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Ook kan de overheid er, samen met de sector, voor kiezen om bepaalde maatregelen
op te nemen als standaard voor een ‘goede landbouwpraktijk’.
Tot slot kunnen beleidstrajecten zoals de herbezinning op het mestbeleid, de transitie naar
kringlooplandbouw en de aanpak van de stikstofproblematiek, afhankelijk van de invulling en
uitwerking van deze trajecten, resulteren in aanpassingen in de landbouw die bijdragen aan

PBL | 85

de vermindering van de nutriëntbelasting van het oppervlaktewater. Resultaten van de herbezinning op het mestbeleid zullen hun beslag krijgen in het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn, dat vanaf 2022 gaat gelden.
Maatregelen bij rwzi’s als handelingsoptie
In meerdere gebieden lijken extra maatregelen bij rwzi’s een goede handelingsoptie. Met een
vierde zuiveringstrap (via een zandfilter, UV-filter, ozon-oxidatie of membraanfilter) kan niet
alleen de stikstof- en fosforbelasting gereduceerd worden, maar ook de belasting van diverse
chemische stoffen (zie hoofdstuk 10). Waterschappen kunnen onderzoeken waar deze aanvullende maatregelen effectief kunnen bijdragen aan het halen van de KRW-doelen.
Tabel 3.6. Opgaven, belangrijkste aspecten en kansrijke maatregelen en handelingsopties voor nutriënten, aanvullend op de voorziene maatregelen, per deelstroomgebied
Belangrijkste aspecten
Maatregelen en handelingsopties
Rijn-West: blijvende opgave voor fosfor
Fosfaatrijke kwel
Kwel volledig meenemen in fosfornormen
Landbouw
Rwzi's
Aanpassingen in het
watersysteem

Wie
Waterschappen en provincies
Zie tabel 3.5
Zie tabel 3.5
Waterschap

Zie tabel 3.5
Zie tabel 3.5
Hydrologische maatregelen zoals hydrologische
isolatie of het verleggen van inlaten, defosfateren van inlaatwater
Uitspoeling stedelijk
Onderzoeken en eventueel maatregelen uitvoeWaterschappen en gegebied
ren ter beperking van de belasting uit onvermeenten
harde stedelijke gebieden, zoals tuinen, parken,
openbaar groen en sportvelden
Nalevering uit de boWaar mogelijk (zonder significante schade)
Rijk, provincies, waterdem
structurele maatregelen zoals uitmijnen, tegenschappen en landbouwgaan bodemdaling
sector
Rijn-Oost: relatief lage opgave voor stikstof en fosfor
Landbouw
Zie tabel 3.5
Zie tabel 3.5
Rwzi's
Zie tabel 3.5
Zie tabel 3.5
Buitenland
Afspraken maken met Duitsland over verminde- Rijk en waterschappen
ren aanvoer via grensoverschrijdende wateren
Overbenutting
Verdere analyse en zonodig maatregelen aanRijk, samen met provinvullend op de Versterkte Handhavingsstrategie
cies, waterschappen en
van LNV
landbouwsector
Noord: opgave om nutriëntnormen te halen en daarbovenop om kritische belasting te halen
Landbouw
Zie tabel 3.5
Zie tabel 3.5
Rwzi's
Zie tabel 3.5, nu op relatief weinig rwzi’s maatZie tabel 3.5
regelen
Maas: grote opgave voor stikstof en fosfor
Landbouw
Zie tabel 3.5
Zie tabel 3.5
Verdergaande maatreStructurele aanpassingen in de landbouwkunRijk, samen met provingelen landbouw en nadige bedrijfsvoering: dit vraagt om collectieve
cies, waterschappen en
levering uit de bodem
actie onder regie van het Rijk, op basis van een
landbouwsector
gedeeld toekomstbeeld voor de landbouw, met
aandacht voor andere verdienmodellen en het
omgaan met verliezen; vraagt inzet publieke
middelen
Relevant voor de herbezinning op het mestbeleid en voor de omslag naar kringlooplandbouw
Rwzi's
In eerste instantie geen aanvullende maatregelen; meest effectieve maatregelen lijken al gepland met de voorziene maatregelen
Buitenland
Afspraken maken met Duitsland en België over
Rijk, provincies en waverminderen aanvoer via grensoverschrijdende
terschappen
wateren en nadere afstemming over normverschillen

PBL | 86

Overbenutting

Verdere analyse en zonodig maatregelen aanRijk, samen met provinvullend op Versterkte Handhavingsstrategie van cies, waterschappen en
LNV
landbouwsector
Schelde: opgave voor stikstof en noodzaak vergroten systeemkennis brakke wateren
Systeemkennis
Vergroten systeemkennis over brakke wateren,
Waterschappen en kenonder andere via de Kennisimpuls Waterkwalinisinstituten
teit
Landbouw
Zie tabel 3.5
Zie tabel 3.5
Rwzi's
Maatregelen in het Zeeuwse deel lijken minder
efficiënt door kleine bijdrage rwzi’s aan de nutriëntbelasting
Rijkswateren
Buitenland
Afspraken maken met Duitsland en België over
Rijk, Rijkswaterstaat
verminderen buitenlandse aanvoer, met name
voor vermindering afwenteling stikstof naar de
Noordzee

Rijn-West
In Rijn-West is er, aanvullend op de voorziene maatregelen, een blijvende opgave voor fosfor. In een deel van de kustgebieden – tot aan de voormalige zeekleigebieden in Brabant – is
er sprake van fosfaatrijke kwel en bodem, die leiden tot een hoge achtergrondbelasting met
fosfor. Omdat deze achtergrondbelasting niet kan worden verminderd, mag dit volgens de
KRW worden verdisconteerd in de normen. Nog niet alle waterschappen hebben dit volledig
gedaan, als dit wordt opgepakt zal de opgave kleiner worden.
De meeste wateren in dit gebied zijn kunstmatig en een aantal hebben nu troebel water,
waarbij de eerste voorwaarde voor een goede biologie een omslag van troebel naar helder
water is. Dit vraagt om een voldoende lage belasting met nutriënten. Voortschrijdend inzicht
geeft echter aan dat de benodigde omslag naar helder water niet overal mogelijk is zonder
structurele aanpassingen, zoals het tegengaan van bodemdaling, het uitmijnen van de bodemvoorraad fosfor of hydrologische isolatie van meren. Waar dit zou leiden tot significante
schade aan gebruiksfuncties kan gekozen worden voor (technische) aanpassing van de doelen. Waar wel helder water mogelijk is binnen de gebruiksfuncties, kunnen de waterbeheerders hydrologische maatregelen nemen, zoals het wijzigen van waterstromen, om de
belasting met nutriënten te verminderen.
Om de nutriëntbelasting vanuit de landbouw te verminderen kan worden gekeken naar kansrijke vrijwillige maatregelen, zoals de aanleg van bufferstroken of peilgestuurde drainage; zie
de beschrijving van de generieke handelingsopties voor landbouw hiervoor. Hier wordt via
het DAW aan gewerkt.
De berekeningen suggereren dat in dit gebied een relatief groot deel van de nutriëntbelasting
van de regionale wateren (circa 15 procent) afkomstig is van uit- en afspoeling uit onverharde stedelijke gebieden, zoals tuinen, parken, openbaar groen en sportvelden. Het lijkt
zinnig dit verder te onderzoeken en zonodig mogelijke oplossingen te inventariseren.
Rijn-Oost
In Rijn-Oost is er, aanvullend op de voorziene maatregelen, een relatief lage opgave voor
stikstof en fosfor, waarvoor de oplossingen moeten worden gezocht in de landbouw, rwzi’s
en het buitenland. Voor de landbouw kan worden gekeken naar kansrijke vrijwillige maatregelen, zoals de aanleg van bufferstroken of bodemverbetering; zie de beschrijving van de
generieke handelingsopties voor landbouw hiervoor.
Aanvullende maatregelen bij rwzi’s lijken in dit gebied een goede optie: het maximale pakket
in Rijn-Oost laat zien dat met aanvullende rwzi-maatregelen nog een behoorlijke reductie
kan worden gerealiseerd.

PBL | 87

In dit deel van het land is een belangrijk deel van de nutriënten in het regionaal oppervlaktewater, naast de eigen regionale bijdrage, afkomstig uit het buitenland. Vermindering van
deze bron vraagt om afspraken met Duitsland over verdere reductie van de aanvoer via
grensoverschrijdende wateren.
Tot slot speelt in dit gebied het aspect van ‘overbenutting’; zie daarvoor paragraaf 3.6.1.
Noord
In Rijn-Noord en Eems is er, naast een opgave om de nutriëntnormen te halen, vooral een
opgave om de nutriëntbelasting te verminderen tot onder de kritische belasting (zie tekstkader 3.4). De invulling van de maatregelen is in Noord in alle pakketten beperkter: de uitwerking van de landelijke inschattingen van deelname van agrariërs aan DAW-maatregelen
resulteert in dit gebied tot relatief lage deelnamepercentages, het aandeel rwzi-maatregelen
is laag en ook overige maatregelen zijn beperkt in de pakketten opgenomen. Handelingsopties moeten hier worden gezocht in maatregelen voor de landbouw (zie de beschrijving van
de generieke handelingsopties voor landbouw hiervoor) en aanvullende maatregelen op de
rwzi’s (zie de beschrijving van de generieke handelingsoptie voor rwzi’s hiervoor).
Maas
In Maas is er – aanvullend op de voorziene maatregelen – een grote opgave voor stikstof en
fosfor. Deze kan worden verminderd door het stimuleren van kansrijke maatregelen, zoals
de aanleg van bufferstroken of bodemverbetering; zie de beschrijving van de generieke handelingsopties voor landbouw hiervoor. Verder speelt in dit gebied het aspect van ‘overbenutting’, met potentieel een grote impact op de nutriëntbelasting; zie paragraaf 3.6.1.
In de voorziene maatregelen zijn in dit gebied veel maatregelen bij rwzi’s opgenomen. Daarbij lijken de meest effectieve maatregelen te zijn gekozen: de extra rwzi-maatregelen in het
maximale pakket lijken tot weinig verbetering te leiden. Een belangrijk deel van de nutriënten in het regionaal oppervlaktewater is afkomstig uit het buitenland. Vermindering van deze
bron vraagt om afspraken met België en Duitsland over verdere reductie van de aanvoer via
grensoverschrijdende wateren, en om nadere afstemming over normverschillen, onder regie
van de provincies.
In delen van het Maasstroomgebied is de opgave dusdanig groot dat naast de voorgaande
maatregelen ook structurele aanpassingen in landbouwkundig gebruik en bedrijfsvoering nodig zijn om de doelen te kunnen halen. Dit heeft onder andere als oorzaak dat de invulling
van het mestbeleid nog onvoldoende is afgestemd met de doelen voor oppervlaktewaterkwaliteit. Maatregelen waaraan kan worden gedacht zijn bemesten onder het bemestingsadvies,
het op grote schaal aanleggen van mestvrije bufferstroken, of aanpassing van het bouwplan
op uitspoelingsgevoelige zandgronden. Overigens kunnen vooral in het zandgebied en voor
stikstof agrariërs al vaak niet meer volgens advies bemesten (PBL 2017). Bij bufferstroken
gaat het in hoog-Nederland om stroken van maximaal 5 meter breed langs de watergangen;
dit komt neer op ongeveer 5 tot 10 procent van het perceel (Van Gaalen et al. 2016). Aanpassing van het bouwplan betreft het vervangen van uitspoelingsgevoelige gewassen (zoals
aardappelen), door minder uitspoelingsgevoelige gewassen (zoals granen) of dieper wortelende rassen (PBL 2017).
Het is voor de meeste agrariërs niet mogelijk zelf zo’n structurele draai te maken: de kosten
zijn te hoog en de uitkomsten te onzeker. Voor het KRW-doelbereik vraagt dit om collectieve
actie onder regie van het Rijk, gebaseerd op een gedeeld toekomstbeeld voor de Nederlandse landbouw en zijn bedrijfstakken. Hierbij is aandacht nodig voor andere verdienmodellen en het omgaan met verliezen (PBL 2018a). Zo’n traject van aanpassing lijkt ingezet met
de visie op kringlooplandbouw en zou verder uitgewerkt kunnen worden in de herbezinning
op het mestbeleid; het zal om inzet van publieke middelen vragen.

PBL | 88

Schelde
In Schelde liggen voornamelijk brakke wateren, waarin fosfor minder relevant is. Brakke wateren bevatten namelijk van nature veel fosfor en de planten en dieren die in brakke wateren
thuishoren, zijn daar op aangepast. Stikstof is daar de belangrijkste verstorende nutriënt. Er
is op dit moment echter nog niet voldoende systeemkennis van brakke wateren om goede
stikstofnormen en biologische maatlatten af te kunnen leiden. Met de start van de Kennisimpuls Waterkwaliteit is de benodigde ruimte gecreëerd om dit structureel op te pakken door
waterbeheerders en kennisinstituten samen. Het Kennisimpuls-project over brakke wateren
zal in 2020 en 2021 helpen het inzicht te vergroten.
Op basis van de huidige inzichten en normen, heeft dit gebied een opgave voor stikstof. Omdat rwzi’s vooral in het Zeeuwse deel een relatief laag aandeel hebben in de totale nutriëntbelasting van de regionale wateren en het aandeel door bemesting hoog is, moeten de
handelingsopties vooral worden gezocht bij de landbouw; zie hiervoor de eerdere beschrijving van de generieke handelingsopties voor landbouw.
Rijkswateren
Het doel van de nutriëntnormen is een goede biologische toestand mogelijk te maken, daarnaast mag er geen afwenteling van nutriënten plaatsvinden, zoals naar de Noordzee. Met de
recent aangepaste doelen voor biologie worden in vrijwel alle rijkswateren met de voorziene
maatregelen de biologische doelen bereikt. Rijkswaterstaat gaat er daarbij van uit dat de wateren van bovenstrooms aangrenzende waterbeheerders aan de eigen normen voldoen en
dat de voorgenomen maatregelen voor nutriënten in Nederland uitgevoerd worden. Daarmee
komt het aandeel wateren dat voldoet voor stikstof op circa 50 procent en voor fosfor op
circa 70 procent, het aandeel wateren dat (volgens de beoordeling van de KRW) aan minstens één van beide voldoet komt op ongeveer 90 procent. Nutriëntconcentraties vormen
daarmee nauwelijks een belemmering meer voor de biologie. Dat neemt niet weg dat de
stikstofconcentraties via afwenteling vanuit de grote rivieren nog te hoog blijven voor de
Noordzee.

PBL | 89

4 Biologie in
oppervlaktewater
4.1

Inleiding

De biologische kwaliteit is binnen de Kaderrichtlijn Water het belangrijkste onderdeel van de
beoordeling van het oppervlaktewater. De biologische kwaliteit is een maat voor het vóórkomen van de planten en dieren die van nature in het water thuishoren.

4.2

Beleid

De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is het belangrijkste wettelijk kader om grond- en
oppervlaktewatersystemen in Nederland te beschermen en te herstellen. Als toevoeging op
de KRW is in 2016 de Delta-aanpak Waterkwaliteit gestart. Verder zijn er nog andere beleidstrajecten die de biologische waterkwaliteit beïnvloeden, waaronder het natuurbeleid.

4.2.1

De Kaderrichtlijn Water (KRW)

De KRW vraagt EU-lidstaten om in stroomgebiedbeheerplannen aan te geven welke doelen
ze stellen en welke maatregelen ze uitvoeren om de gestelde doelen te halen. Uiterlijk in
2027 moeten alle wateren voldoen aan de vastgestelde doelen, tenzij gebruikgemaakt kan
worden van een uitzondering. Een relevante uitzondering betreft doelen die niet gehaald
worden vanwege natuurlijke omstandigheden: in die gevallen moeten in 2027 wel alle maatregelen zijn getroffen waarmee de doelen later gehaald kunnen worden. Het kan lange tijd
duren voor de effecten van maatregelen zichtbaar worden in de biologische kwaliteit, bijvoorbeeld omdat soorten in het begin nog niet aanwezig zijn.
De KRW kent een complexe beoordeling, waarin voor een beperkt aantal stoffen de doelen
EU-breed zijn vastgesteld. Voor de meeste chemische stoffen binnen de KRW stelt Nederland
de doelen zelf vast, binnen Europese kaders. Dat geldt ook voor het onderdeel biologie: de
mate waarin bepaalde indicatieve planten en dieren voorkomen. De biologische kwaliteit
wordt afgemeten aan vier soortgroepen: algen, vissen, macrofauna en waterplanten. Macrofauna bestaat uit kleine, maar met het blote oog waarneembare ongewervelde diersoorten
zoals insecten, schelpdieren en slakken.
De beoordelingen voor de verschillende soortgroepen worden in de eindbeoordeling per waterlichaam samengevoegd volgens het zogeheten one out, all out-principe, dat wil zeggen
dat de eindscore gelijk is aan de slechtste van de onderliggende deelscores.
De waterbeheerders hebben in de stroomgebiedbeheerplannen ook aangegeven welke wateren in de rapportages aan de Europese Commissie worden meegenomen. Dit hebben zij gedaan volgens de systematiek en de randvoorwaarden van de KRW. Deze ‘waterlichamen’
moeten volgens de KRW een ‘aanzienlijke omvang’ hebben; zie tekstkader 3.1.

PBL | 90

4.2.2

Overig beleid

Ook vanuit andere beleidstrajecten kan de waterkwaliteit en ecologie beïnvloed worden. Een
aantal van deze trajecten wordt in andere hoofdstukken beschreven, zie onder andere het
landbouw- en mestbeleid (3.2.2) en het gewasbeschermingsbeleid (paragraaf 7.2). Hier bespreken we enkele aanvullende beleidstrajecten die kunnen bijdragen aan het halen van de
KRW-doelen. Daar staat tegenover dat beleid voor andere activiteiten, zoals de energietransitie of het omgevingsbeleid, in sommige gevallen ook contraproductief kan zijn voor het halen van de KRW-doelen.
Natuurbeleid: Natura 2000 en het Natuurnetwerk Nederland
Het Europese natuurbeleid is gericht op Natura 2000, het Europese netwerk van beschermde
natuurgebieden. In Natura 2000-gebieden worden bepaalde diersoorten en hun natuurlijke
leefomgeving beschermd om de biodiversiteit te behouden. Nederland heeft 161 Natura
2000-gebieden aangewezen. In ongeveer 70 daarvan zijn de aanwezige natuurwaarden afhankelijk van oppervlaktewater (PBL 2008) en in ongeveer 80 van grondwater (Claessens et
al. 2014a). In de zogenoemde sense of urgency-gebieden moet de waterkwaliteit snel worden hersteld (Rijksoverheid 2020). Voor de overige Natura 2000-gebieden worden de beheermaatregelen op langere termijn ingevuld. De provincies zijn verantwoordelijk voor het
opstellen van de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden op land en in regionale wateren; een groot deel van de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden in de rijkswateren
wordt opgesteld door Rijkswaterstaat. De Nederlandse beheerplannen benoemen vooral
maatregelen, zoals maaien en grazen, verwijdering van de bovengrond of van bomen en
struiken (Bouwma et al. 2018). In dergelijke terrestrische natuurgebieden is ook vaak water
aanwezig. Er valt voor aquatische ecologie nog winst te behalen als ook meer gerichte maatregelen in deze wateren worden getroffen. In de rijkswateren zijn door samenloop met Natura 2000, maar ook hoogwaterbescherming, veel inrichtingsprojecten gerealiseerd die ook
een gunstig effect hebben voor de KRW, bijvoorbeeld de versterking van de Houtribdijk. De
doelstellingen voor Natura 2000-gebieden zijn niet meegenomen in deze analyse.
Verder geldt binnen het Natuurnetwerk, inclusief de Natura 2000-gebieden binnen het netwerk, het 'nee, tenzij'-regime7 uit de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) (IenM
2012). De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) was geldig voor alle 118 stikstofgevoelige
Natura 2000-gebieden. Het PAS verbond ecologische en economische doelen. Door een uitspraak van de Raad van State in 2019 mag de PAS niet meer als basis voor toestemming
voor activiteiten worden gebruikt (BIJ12 2020). Nederland werkt nu aan een nieuwe aanpak
van de stikstofproblematiek (LNV 2020).
Het nationale natuurbeleid is gedecentraliseerd. De afspraken over de decentralisatie van het
natuurbeleid zijn vastgelegd in het Bestuursakkoord Natuur (2011/2012) en het Natuurpact
(2013). De provincies richten zich volgens deze akkoorden op de realisatie van het Natuurnetwerk Nederland (het Nederlandse netwerk van bestaande en nieuw aan te leggen natuurgebieden, waaronder ook een deel van de Natura 2000-gebieden valt), het halen van
internationale natuurdoelen en het versterken van de betrokkenheid van de samenleving bij
de natuur. Voor realisatie van de doelen hanteren Rijk en provincies 2027 als tijdshorizon
(Rijk en provincies 2013). In de nu lopende evaluatie van het Natuurnetwerk door het PBL
wordt de samenhang tussen natuur- en waterkwaliteitsmaatregelen nader geanalyseerd
(verwachte publicatie zomer 2020).
Delta-aanpak waterkwaliteit: impuls voor de waterkwaliteit
In 2016 hebben overheden, maatschappelijke organisaties en kennisinstituten gezamenlijk
de intentieverklaring Delta-aanpak Waterkwaliteit getekend, met als doel ‘een stevige impuls’ te geven ‘aan de verbetering van de waterkwaliteit’. De Delta-aanpak heeft een breder
7 ‘Nee, tenzij’ wil zeggen: nieuwe projecten, plannen en handelingen met een significant negatief effect op de

wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk zijn niet toegestaan, tenzij er sprake is van een
groot openbaar belang en reële alternatieven ontbreken (IenM 2012).

PBL | 91

perspectief op waterkwaliteit dan de KRW. Zo zijn er onder andere analyse- en onderzoekstrajecten uitgezet over opkomende probleemstoffen en is er een kennisthema ‘Ecologische
kwaliteit: meer dan een goede waterkwaliteit’. Ook worden sectorinitiatieven zoals het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW), een initiatief van de land- en tuinbouworganisaties, in de
Delta-aanpak meegenomen, evenals andere beleidstrajecten zoals het mest- en gewasbeschermingsbeleid. De in het Regeerakkoord vastgestelde intensivering van 275 miljoen euro
voor natuur en waterkwaliteit wordt gebruikt voor doelen uit de Delta-aanpak: vermindering
van microplastics en medicijnen in het water, natuur in grote wateren en integrale aanpak
landelijk gebied (IenW 2018c).
De Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) is een onderdeel van de Delta-aanpak.
Doel van de PAGW is natuur en ecologie van de grote wateren een impuls te geven, aanvullend op de inspanningen voor de KRW en Natura 2000. Door klimaatverandering en een toenemend maatschappelijk gebruik neemt de druk op de grote wateren toe. Zonder een
aanvullende inspanning dreigen de ecologische en natuurkwaliteit – ondanks de voorgenomen verbetermaatregelen – alsnog te verslechteren. Met 33 projecten worden ontbrekende
leefgebieden aangelegd, het estuarien karakter van de Delta versterkt, natuurlijke dynamiek
teruggebracht, en gezorgd voor geleidelijker overgangen tussen land en water en zoet en
zout en/of betere verbindingen tussen zee, estuaria en rivieren. Tot 2031 wordt de eerste
tranche van projecten uitgevoerd: herstel van het getij in de Grevelingen, buitendijkse slibsedimentatie in de Eems-Dollard en haalbaarheidsonderzoeken en verkenningen voor Wieringerhoek, Oostvaardersoevers, Waddenzee en het rivierengebied (Rijkswaterstaat 2019).
Deze projecten zijn niet meegenomen in de analyses die zijn uitgevoerd voor de nationale
analyse van de waterkwaliteit.

4.3

Doelen

De KRW-doelen voor biologie zijn voor ‘natuurlijke wateren’ landelijk vastgesteld en internationaal geharmoniseerd in de vorm van een ‘goede ecologische toestand’ (GET) per watertype. Van de ruim 700 Nederlandse waterlichamen hebben er 14 de status natuurlijk, dat wil
zeggen dat daar geen onomkeerbare hydromorfologische veranderingen hebben plaatsgevonden. De rest van de wateren in Nederland is geclassificeerd als kunstmatig – door de
mens gemaakt – of sterk veranderd, dat wil zeggen dat daar fysieke veranderingen hebben
plaatsgevonden die niet kunnen worden teruggedraaid zonder significant negatief effect op
gebruiksfuncties. Voor deze wateren wordt een ‘goed ecologisch potentieel’ (GEP) afgeleid.
In praktijk wordt het GEP gedefinieerd als de toestand die ontstaat na het treffen van alle relevante maatregelen en zonder verontreiniging (de zogenoemde Praag-matische methode,
zie tekstkader 2.2 in hoofdstuk 2). Maatregelen met een fysiek karakter, zoals herinrichting,
die een significant negatief effect hebben op gebruiksfuncties of die negatieve effecten hebben op het milieu in brede zin, hoeven niet te worden meegenomen bij het vaststellen van
dit doel.

PBL | 92

4.1 Ecologische Kwaliteitsratio (EKR)
De biologische doelen zijn in een getal uitgedrukt met behulp van het begrip Ecologische Kwaliteitsratio (EKR). De EKR is de eenheid waarin de feitelijke en de gewenste
ecologische toestand van een waterlichaam kan worden uitgedrukt. De EKR wordt bepaald voor elk van de vier biologische kwaliteitselementen (algen, waterplanten, macrofauna en vissen). Deze beoordeling van een watertype per biologisch kwaliteitselement
wordt weergegeven op een maatlat. De EKR heeft daarbij altijd een waarde tussen 0 en
1, waarbij de waarde 1 overeenkomt met de natuurlijke referentie. De EKR geeft dus de
mate aan waarin de gewenste ecologische toestand (of de huidige situatie) overeenkomt met de natuurlijke referentie.
Afhankelijk van het soort water wordt de natuurlijke referentie op de maatlat aangeduid
met ‘goede ecologische toestand’ (GET, voor natuurlijke wateren) of ‘maximaal ecologisch potentieel’ (MEP). Het te bereiken doel is een streepje lager op de maatlat, doorgaans 0,6 van GET of MEP. Dit doel heet in KRW-termen ‘goed ecologisch potentieel’
(GEP) (Werkgroep doelafleiding Rijn-West 2017)
De vaststelling van de GEP’s gebeurde in eerste instantie bij de start van de KRW in 2009. In
2015 had het GEP moeten zijn bereikt, met mogelijkheden tot uitstel tot 2027. Indien natuurlijke omstandigheden het behalen van het GEP beletten, bijvoorbeeld omdat het tijd kost
voordat dieren en planten zich (weer) in een gebied vestigen, wordt toegestaan dat het GEP
pas na 2027 wordt gehaald. Het is tussentijds mogelijk om het GEP ‘technisch’ aan te passen
op basis van nieuwe inzichten over de maatlat of het effect van voorgenomen maatregelen
(zie tekstkader 2.2 in hoofdstuk 2). Dit is anders dan het gebruikmaken van uitzonderingsmogelijkheden (artikel 4.5 van de KRW), waarbij, mits goed gemotiveerd, minder strenge
doelen dan het GEP kunnen worden geaccepteerd. Van deze laatste mogelijkheid heeft Nederland tot nu toe geen gebruikgemaakt.
De Handreiking KRW-doelen (Stowa 2018a) geeft de methodiek om tot GEP’s te komen. Het
GEP wordt uitgedrukt in een Ecologische Kwaliteitsratio (EKR) met een getal op een schaal
van 0–1, waarbij 1 gelijk is aan de natuurlijke toestand (zie ook tekstkader 4.1). De ondergrens voor het doel van natuurlijke wateren, de GET, is op een EKR van 0,6 gesteld. De
maximale waarde voor het GEP van sterk veranderde wateren is daarmee ook 0,6. Bij de
aanwijzing als sterk veranderd is namelijk getoetst of het GET (een EKR van 0,6) voor alle
vier de biologische kwaliteitselementen met maatregelen kan worden bereikt. Alleen indien
dit niet het geval is (dus als de maatregelen niet leiden tot een EKR van 0,6 of hoger), kan
een waterlichaam als sterk veranderd worden aangemerkt. Het GEP kan om die reden per
definitie niet hoger zijn dan 0,6 (Stowa 2018a). Voor het GEP van kunstmatige wateren (sloten en kanalen) zijn specifieke beschrijvingen en maatlatten ontwikkeld (Stowa 2012).
De provincies zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van het GEP voor regionale wateren.
Het waterschap doet, als beheerder van het regionale oppervlaktewaterlichaam en vanwege
de kennis van de watersystemen, voorstellen voor de GEP’s (Stowa 2018a). Voor de rijkswateren worden de GEP’s door het ministerie van IenW vastgesteld.

PBL | 93

4.2 Maatlatten biologische kwaliteitselementen
De KRW bevat de verplichting om de biologische kwaliteitselementen en andere parameters te meten. Daarvoor is een landsdekkend KRW-meetnet met meetpunten waar de waterbeheerders de kwaliteit meten volgens regels die de uniformiteit garanderen. Hiermee
kan worden vastgesteld of en in welke mate het GEP is gehaald. De EKR-waarden worden
per kwaliteitselement gerapporteerd in klassen: goed, matig, slecht en ontoereikend. Een
kwaliteitselement in de klasse ‘goed’ voldoet aan de KRW-doelstelling voor dat kwaliteitselement.
Om de KRW-doelstelling te halen moet een waterlichaam voor elk van de vier biologische
kwaliteitselementen de klasse ‘goed’ scoren. Is dat voor één of meer parameters niet het
geval, dan verkeert het waterlichaam niet in een goede toestand (one-out, all-out)
(Werkgroep doelafleiding Rijn-West 2017).
Ten behoeve van de nationale analyse hebben de waterbeheerders de toen bekende meest
actuele doelen voor alle maatlatten aangeleverd. De meeste beheerders hebben dit rond de
zomer van 2019 gedaan, maar de laatste toevoegingen dateren van november 2019. Circa
30 procent van de waterbeheerders had de nieuwe doelen in november 2019 nog niet afgeleid. Bovendien zijn de aangeleverde doelen nog geen officieel vastgestelde doelen. Daarom
kunnen ook deze doelen nog gewijzigd worden in het traject naar de definitieve stroomgebiedbeheerplannen voor 2022-2027.
Normen voor biologie voor gemiddeld 50 procent gelijk aan 0,6
De meeste wateren in Nederland zijn geclassificeerd als kunstmatig – waarvoor een EKR van
0,6 als default-GEP geldt – of sterk veranderd, met 0,6 als maximaal GEP. De waterbeheerders hebben voor ongeveer 50 procent van de waterlichamen een GEP van 0,6 aangehouden,
al varieert dit per kwaliteitselement (algen: 65 procent, macrofauna: 44 procent, waterplanten: 37 procent en vis: 44 procent). Dat het percentage voor algen hoger ligt, is begrijpelijk
omdat algen sterk gerelateerd zijn aan waterkwaliteit (nutriënten) en vanuit de KRW geldt
dat de waterkwaliteit niet beperkend mag zijn.
Figuur 4.1 toont de gemiddelde GEP’s per biologisch kwaliteitselement, uitgesplitst naar stilstaande wateren, snelstromende en langzaamstromende wateren. Snelstromende wateren
komen in beperkte mate in zuidoost-Nederland voor, maar hebben een grotere potentie om
te lijken op natuurlijke wateren dan langzaamstromende wateren. Vooral voor vissen is er in
langzaamstromende wateren een groot verschil tussen het afgeleide en het maximale GEP.

PBL | 94

Figuur 4.1

Voor algen in stilstaande wateren gaat het om 373 waterlichamen; sloten hebben namelijk geen maatlat
voor algen.

Figuur 4.2 geeft het gemiddelde GEP voor regionale waterlichamen weer per deelstroomgebied, waarbij ook de spreiding tussen waterschappen binnen het deelstroomgebied is weergegeven. Te zien is dat er waterschappen zijn die alle GEP’s gelijk aan 0,6 hebben gesteld.
Verder laten alle deelstroomgebieden voor alle biologische parameters variatie zien tussen de
waterschappen. Dit kan te maken hebben met verschillen in de mate waarin fysieke ingrepen
hebben plaatsgevonden, maar ook in de inschatting van het effect van de maatregelen die
zijn meegenomen om het GEP af te leiden (zie hiervoor). Er is in figuur 4.2 geen consistent
verschil te zien tussen deelstroomgebieden met veel kunstmatige wateren, zoals Rijn-West,
en gebieden met veel sterk veranderde wateren, zoals Rijn-Oost en Maas.
In de rest van dit hoofdstuk maken we geen gebruik meer van de term GEP; voor de leesbaarheid spreken we verder over ‘norm’; zie ook tekstkader 2.1 in hoofdstuk 2.

PBL | 95

Figuur 4.2

Spreiding van normen voor biologie voor regionale waterlichamen over de individuele waterschappen per
deelstroomgebied. Getoond wordt het waterschap met de laagste gemiddelde waarde, het waterschap
met de hoogste gemiddelde waarde en de gemiddelde waarde in het totale deelstroomgebied. De groene
stippellijn is gelijk aan de maximale of default-GEP.

4.4

Toestand en trends

Biologische kwaliteitselementen voldoen in 25 tot 45 procent van de waterlichamen
In de nationale analyse is de landelijke KRW-toestandsbepaling van 2018 gebruikt, waarbij
het oordeel in veel gevallen is gebaseerd op waarnemingen uit de periode 2015-2017. Het
percentage waterlichamen dat voldoet varieert per biologisch kwaliteitselement. Voor algen
voldoet ca 45 procent, terwijl voor macrofauna en waterplanten minder dan 30 procent van

PBL | 96

de waterlichamen voldoet (figuur 4.3). Als de formele KRW-methode wordt gebruikt die
voorschrijft dat alle parameters goed moeten scoren (one out, all out), voldoen 39 waterlichamen (6 procent).
Figuur 4.3

Volgens de toetsing van de waterbeheerders in 2018; in de wateren in klasse ‘goed’ wordt de norm gehaald (Waterkwaliteitsportaal 2018).

Vanaf 1990 langzame stijging van de kwaliteit van waterplanten en macrofauna
Figuur 4.4 (CBS et al. 2018a, 2018b) toont voor twee biologische kwaliteitselementen, waterplanten en macrofauna, langjarige trends in de regionale wateren, waarbij de score over
de hele periode is berekend met de maatlatten zoals die zijn vastgesteld voor de stroomgebiedbeheerplannen 2016-2021. Hierin zijn dus nog niet de meest recente wijzigingen in
maatlatten verwerkt (zie paragraaf 2.5). De scores voor waterplanten en macrofauna laten
een licht stijgende trend zien, met een flinke bandbreedte (CBS et al. 2018a,b).

PBL | 97

Figuur 4.4

Opgave sterk verschillend per regio en biologisch kwaliteitselement
Het aandeel regionale waterlichamen dat nu voldoet voor de biologische kwaliteitselementen
verschilt sterk per regio en per parameter (zie figuur 4.5). Dat betekent dat ook de opgave
sterk verschilt. Hierbij kan een aantal opmerkingen worden geplaatst:
•
het onderdeel algen is niet van toepassing voor beken; het doelbereik voor dit kwaliteitselement in Rijn-Oost en Maas, waar de meeste waterlichamen beken zijn, geldt
dus voor een beperkt aantal waterlichamen; er is evenmin een algenmaatlat voor
sloten; ook deze waterlichamen liggen vooral in Rijn-Oost en Maas;
•
Rijn-Oost scoort het hoogst voor drie van de vier biologische parameters;
•
het doelbereik voor algen zal voor een belangrijk deel worden bepaald door de belasting met nutriënten; zie hiervoor hoofdstuk 0;
•
op dit moment is kennis over het functioneren van brakke watersystemen beperkend
voor een goede afleiding van maatlatten voor de biologische kwaliteitselementen;
onzeker is of de huidige maatlatten en normen passen bij het ecologisch functioneren
en de potenties van brakke systemen; in Schelde liggen voornamelijk brakke wateren, en daarmee is het toekomstige doelbereik voor dit gebied onzeker; het Kennisimpuls-project over brakke wateren zal tot en met 2021 helpen het inzicht in het
ecologisch functioneren van brakke wateren te vergroten; op basis daarvan kunnen
de normen voor nutriënten en biologie voor deze waterlichamen nog wijzigen.

PBL | 98

Figuur 4.5

PBL | 99

4.3 Citizen science-project kan in overige wateren signaalfunctie hebben
Hoewel een aantal waterschappen ook een meetnet in zogenoemde ‘overige wateren’
heeft, wordt er veel minder gerapporteerd over de toestand van de overige wateren (zie
tekstkader 3.1). In 2019 zijn in een citizen science-project met name deze overige wateren door het publiek beoordeeld op combinatie van doorzicht, aanwezigheid van waterplanten en structuur van de oever (oeverhelling en begroeiing). Er is in ongeveer 800
wateren gemeten, waarvan circa 60 procent in de bebouwde kom en circa 40 procent in
het buitengebied. De toestand van het ecosysteem van de gemeten wateren geeft op basis van de gekozen criteria een gevarieerd beeld: 17 procent van de wateren heeft een
goede waterkwaliteit, 22 procent heeft een slechte waterkwaliteit en 61 procent van de
wateren heeft een gemengd beeld of heeft een matige waterkwaliteit.
Omdat binnen de KRW-systematiek nog veel meer parameters worden meegenomen, is
de verwachting dat het beeld over de toestand van het water uit dit onderzoek positiever
is dan het werkelijk zal zijn. Vergelijking met de beoordeling van de KRW-waterlichamen
is dus niet mogelijk. Wel kan dergelijk onderzoek een signaalfunctie hebben omdat het
helpt om de blinde vlekken in de monitoring van de waterkwaliteit van het Nederlandse
oppervlaktewater in te vullen, vooral in overige wateren. Waterschappen en gemeenten
kunnen vervolgens bekijken waar vervolgonderzoek nodig is of waar direct maatregelen
nodig zijn (Natuur en Milieu 2019).

4.5

Maatregelen en effecten

In deze paragraaf bespreken we eerst de lopende maatregelen uit het huidige beleid, gebaseerd op de stroomgebiedbeheerplannen 2016-2021, gevolgd door de maatregelpakketten
die de waterbeheerders hebben opgegeven voor de periode 2022-2027. In aanvulling op
maatregelen om de nutriëntbelasting van de waterlichamen te verminderen (zie hoofdstuk
0), gaat het hier om inrichtings- en beheermaatregelen.
We beschrijven de effecten zoals berekend met het Nationaal Watermodel. In paragraaf 4.7
volgen mogelijke verklaringen voor de modelresultaten.

4.5.1

Maatregelen huidig beleid 2016-2021

De maatregelen in het huidige beleid zijn gebaseerd op de stroomgebiedbeheerplannen
2016-2021, waarbij de waterbeheerders de gelegenheid hebben gehad om eventuele afwijkingen op de originele maatregelpakketten door te geven. Dat heeft een zeer beperkt aantal
wijzigingen opgeleverd. Bij de berekeningen van de effecten van deze maatregelen is – afhankelijk van de stand van zaken bij de waterschappen – voor een aantal waterschappen gebruikgemaakt van nieuwe maatlatten en nieuwe normen, en voor andere van oude
maatlatten en oude normen. Dit kan dus afwijken van de toestandsbeoordeling in paragraaf
4.4 die geheel gebaseerd is op oude maatlatten en oude normen, gebruikt in de rapportage
van 2018.
Grote regionale verschillen in omvang van inrichtings- en beheermaatregelen
In tabel 4.1 is de omvang te zien van een aantal belangrijke inrichtings- en beheermaatregelen van de waterschappen in regionale wateren: onderhoud- en maaibeheer, aanleggen van
natuurvriendelijke oevers, hermeanderen, aanleggen van natuurvriendelijke oevers en herstel van beken, en aanleggen van vispassages. Er zijn grote verschillen in de omvang van de
maatregelen per deelstroomgebied.

PBL | 100

Tabel 4.1. Omvang belangrijke beheer- en inrichtingsmaatregelen in het huidige
beleid in de regionale waterlichamen
Maatregel

Eenheid

Omvang

Onderhouds/maaibeheer

km

10.588

Natuurvriendelijke oever langzaamstromend / stilstaand

ha

1.796

Natuurvriendelijke oever en hermeanderen snelstromend

ha

652

Vispasseerbaar maken kunstwerken

Aantal

508

Huidige maatregelen resulteren in een toename in doelbereik van circa 5 procentpunten
Volgens modelberekeningen neemt door de huidige maatregelen het doelbereik per biologisch kwaliteitselement landelijk gemiddeld toe met circa 5 procentpunten (zie figuur 4.6),
waarin het doelbereik in 2027 door de huidige maatregelen wordt vergeleken met de situatie
waarin er in de periode 2016-2021 geen maatregelen zouden zijn uitgevoerd.
Figuur 4.6

Figuur 4.7 laat het effect per deelstroomgebied zien van de huidige maatregelen op het doelbereik voor de biologische parameters. Ook op dit schaalniveau ligt in de meeste gevallen de
verbetering onder of rond de 5 procentpunten. De verbetering voor algen is in Noord groter,
als gevolg van een relatief grote verbetering door de huidige maatregelen in zowel stikstofals fosforconcentraties (zie hoofdstuk 0). Een relatief grote omvang van inrichtings- en beheermaatregelen in Rijn-West kan een verklaring zijn voor de relatief grotere verbetering in
dit gebied voor macrofauna en mogelijk ook voor vissen. Uit een analyse van de bijdrage van
verschillende omgevingsfactoren aan de score op de biologische kwaliteitselementen, blijkt

PBL | 101

dat oeverinrichting een belangrijke sturende factor is voor macrofauna, waterplanten en vissen in diepe en ondiepe meren.
Figuur 4.7

Rijkswaterstaat: vooral inrichtingsmaatregelen
De lopende maatregelen in het huidige beleid voor de rijkswateren zijn samengevat in tabel
4.2. De grote omvang van het visstands- of schelpdierstandsbeheer betreft maatregelen om
de visserijdruk in het IJsselmeer en het Markermeer te verminderen. De grote hoeveelheid
vervuilde bagger die wordt verwijderd speelt vooral in het Ketelmeer/Vossemeer en de IJssel.

PBL | 102

Tabel 4.2. Omvang van belangrijke huidige maatregelen in de rijkswateren
Maatregel

Eenheid

Omvang

Aanleg nevengeul

km

Aanleg speciale leefgebieden flora en fauna

aantal

Uitvoeren actief vegetatiebeheer

km

121

Uitvoeren actief visstands- of schelpdierstandsbeheer

ha

198.680

Verbreden watergang/-systeem: aansluiten wetland

ha

775

Natuurvriendelijke oever / hermeanderen snelstromend

km

144

Natuurvriendelijke oever langzaamstromend / stilstaand

km

3

Verwijderen vervuilde bagger

m3

985.266

Vispasseerbaar maken kunstwerken

aantal

79
9

18

Effect huidige maatregelen in rijkswateren niet bekend
De effecten van de maatregelen voor de rijkswateren zijn met het Nationaal Watermodel
doorgerekend in opdracht van Rijkswaterstaat. De berekening van de effecten van het huidige beleid was niet op tijd beschikbaar om meegenomen te kunnen worden in dit rapport.

4.5.2

Toekomstige maatregelen 2022-2027

Zoals beschreven in paragraaf 2.8 zijn voor de periode 2022-2027 twee aanvullende maatregelpakketten beschouwd: de voorziene maatregelen en het maximale pakket. Voor landbouw
is nog een extra variant op het maximale pakket bekeken (100 procent deelname aan het
DAW), gebaseerd op de aanname dat alle agrariërs aan de DAW-maatregelen meedoen,
waarbij geen rekening is gehouden met draagvlak en praktische uitvoerbaarheid. Zoals ook
beschreven bij de huidige maatregelen (zie paragraaf 4.5.1) gaat het hier om inrichtings- en
beheermaatregelen van de waterschappen en van Rijkswaterstaat, in aanvulling op maatregelen om de nutriëntbelasting van de wateren te verminderen (zie hoofdstuk 0).
Wisselende omvang van inrichtings- en beheermaatregelen waterschappen in de
maatregelpakketten 2022-2027
De omvang van een aantal belangrijke aanvullende maatregelen van de waterschappen worden getoond in figuur 4.8. Vergelijkbaar met de maatregelen in het huidige beleid, zijn ook in
de aanvullende pakketten de verschillen tussen de deelstroomgebieden groot (ook hier weer
met de kanttekening dat er grote verschillen zijn tussen de gebieden in oppervlak en in
lengte en dichtheid van de aanwezige wateren, wat de interpretatie van deze getallen lastig
maakt). Een aantal zaken valt op:
•
in Rijn-West, Rijn-Oost en Maas wordt relatief veel ingezet op beheermaatregelen;
•
aanleg natuurvriendelijke oevers/meandering wordt in de voorziene maatregelen
vooral in Maas ingezet; in het maximale pakket in dit gebied in een grote omvang;
•
de omvang van de aanvullende maatregelen in Schelde is beperkt, omdat systeemkennis over brakke wateren beperkend is voor het afleiden van goede normen en het
vaststellen van effectieve maatregelen.

PBL | 103

Figuur 4.8

In figuur 4.9 is een inschatting gemaakt van het lengteaandeel van beekwaterlichamen8 met
hermeandering en/of natuurvriendelijke oevers, met de maatregelen tot nu toe, de lopende
maatregelen in het huidige beleid en met de aanvullende maatregelpakketten voor 20222027, evenals het lengteaandeel van de andere waterlichamen waar een natuurvriendelijke
8 Lengte van maatregelen in waterlichamen, ten opzichte van de totale omvang van de waterlichamen zoals

vermeld in het Compendium voor de Leefomgeving (https://www.clo.nl/indicatoren/nl1401-oppervlaktewaterin-nederland).

PBL | 104

oever zou zijn aangelegd. Met de voorziene maatregelen zou in 2027 bijna 50 procent van de
beken weer meanderen en/of voorzien zijn van een natuurvriendelijke oever. Van de andere
waterlichamen zou ongeveer 30 procent een natuurvriendelijke oever hebben. Met het maximale pakket zou dit oplopen tot respectievelijk circa 70 en 35 procent.
Figuur 4.9

Doelbereik regionale waterlichamen stijgt met voorziene maatregelen 1-5 procentpunten
Met de voorziene maatregelen stijgt het aandeel waterlichamen dat goed scoort per biologisch kwaliteitselement met 1-5 procentpunten naar circa 30-60 procent (zie figuur 4.10). Bij
maximale inzet kan dit aandeel toenemen tot 40-70 procent. Hierbij is het opvallend dat het
aandeel waterlichamen dat voldoet voor biologie aanzienlijk lager ligt dan voor nutriënten.
Het doelbereik voor algen komt overigens wel goed overeen met nutriënten omdat het voorkomen van algen grotendeels wordt bepaald door de nutriënttoestand. Na uitvoering van het
pakket voorziene maatregelen zou ruim 60 procent goed scoren voor algen, wat vergelijkbaar is met het aandeel waterlichamen van circa 60 procent dat goed scoort voor nutriënten.
Een nuancering op deze resultaten is dat het totale aantal vispassages dat met de voorziene
maatregelen zal worden aangelegd voldoende kan zijn (mits op de juiste plaatsen aangelegd) om in 2027 alle migratieknelpunten in de waterlichamen op te lossen (Kroes et al.
2015); mogelijk weerspiegelen de modelresultaten dit onvoldoende.

PBL | 105

Figuur 4.10

In de waterlichamen met klasse ‘goed’ wordt de norm gehaald.

PBL | 106

Ook met de aanvullende pakketten grote regionale verschillen in doelbereik
Net als voor het pakket huidig beleid (zie paragraaf 4.5.1), geldt ook voor de aanvullende
maatregelpakketten dat er grote verschillen te zien zijn in het doelbereik per deelstroomgebied figuur 4.11) en tussen de waterschappen binnen de deelstroomgebieden (figuur 4.12).
Ook hier moet weer een kanttekening worden gemaakt voor Schelde, wegens beperkingen in
de systeemkennis voor brakke wateren. De sterke verbetering met de aanvullende pakketten
van het doelbereik voor nutriënten in Maas, zien we hier terug in een vergelijkbare stijging
voor algen. Daarbij moet wel worden bedacht dat de procentuele stijging weliswaar groot is,
maar dat het aantal betreffende waterlichamen in absolute zin beperkt is; in het Maasstroomgebied liggen in hoofdzaak beken en daarvoor worden algen als biologische parameter
niet beoordeeld. Ook de grote omvang van het hermeanderen, in combinatie met extensivering van het land- en watergebruik, en/of het aanleggen van natuurvriendelijke oevers in
Maas in het maximale pakket is terug te zien in de stijging voor macrofauna, en in mindere
mate voor waterplanten en vissen.

PBL | 107

Figuur 4.11

PBL | 108

Figuur 4.12

Spreiding van het doelbereik voor biologie na voorziene maatregelen over de individuele waterschappen
per deelstroomgebied: getoond wordt het waterschap met het minimum doelbereik, het waterschap met
het maximum doelbereik en het doelbereik in het totale deelstroomgebied.

Effecten voorziene maatregelen in de rijkswateren beperkt zichtbaar in KRWresultaten
In tabel 4.3 staan de belangrijkste voorziene maatregelen in de rijkswateren. Omdat met
deze maatregelen in vrijwel alle rijkswateren aan de biologische normen wordt voldaan, is er
voor deze waterlichamen geen maximaal pakket gedefinieerd.

PBL | 109

Tabel 4.3. Omvang belangrijke voorziene maatregelen in de rijkswateren
Maatregel

Eenheid

Voorzien

Aanleg nevengeul

km

Aanleg speciale leefgebieden flora en fauna (projecten)

aantal

4

Uitvoeren actief vegetatiebeheer

ha

10

Uitvoeren actief visstands- of schelpdierstandsbeheer

ha

198.680

Verbreden watergang/-systeem: aansluiten wetland

ha

405

Natuurvriendelijke oever / hermeanderen snelstromend

km

57

Natuurvriendelijke oever langzaamstromend / stilstaand

km

11

Verwijderen vervuilde bagger

m3

35.000

Vispasseerbaar maken kunstwerken

aantal

81

12

Hoewel de maatregelen in het algemeen weliswaar winst opleveren in de delen van de wateren die geschikt zijn voor de betreffende plant- en diersoorten, is het effect niet of nauwelijks
zichtbaar in de biologische scores op het niveau van waterlichamen. Hiervoor is een aantal
oorzaken aan te wijzen:
•
rivieren zijn vaak combinaties van verschillende watertypen (met bijbehorende maatlatten), maar alleen het gekozen watertype telt (zie ook tekstkader 4.4);
•
de standaardmonitoring maakt niet zichtbaar wat de effecten zijn van de relatief
kleine maatregelen in een waterlichaam;
•
het percentage begroeibaar areaal kan weliswaar groter worden, maar omdat de monitoring plaatsvindt in het begroeide areaal heeft dit geen effect op de maatlatscores; door maatregelen komt er alleen maar meer van hetzelfde bij;
•
door maatregelen zoals het aanbrengen van rivierhout treedt er meer biodiversiteit
op, maar de maatlatten lijken hier niet gevoelig op te reageren.
Doelbereik rijkswateren neemt met voorziene maatregelen toe tot vrijwel 100 procent
Voor het doelbereik in de rijkswateren, momenteel rond de 60 procent, zijn de voorziene
maatregelen voldoende om voor nagenoeg alle biologische kwaliteitselementen de doelen te
halen, zie figuur 4.13. Dit is het resultaat van de Praag-matische methode (zie tekstkader
2.2 in hoofdstuk 2), waarmee de norm gelijk wordt aan het effect van de maatregelen. Hierbij is Rijkswaterstaat ervan uitgegaan dat de waterlichamen van bovenstrooms aangrenzende waterbeheerders aan de eigen normen voldoen.

PBL | 110

4.4 Verschillende maatlatten binnen een watersysteem
Omdat voor de KRW aan de Europese Commissie alleen gerapporteerd wordt over de
maatlatten die horen bij het watertype van het waterlichaam, kan het zijn dat de effecten
van maatregelen niet zichtbaar worden. Als bijvoorbeeld het KRW-watertype van een rivier R7 is (langzaamstromende rivier/nevengeul op zand/klei), dan worden alleen de resultaten op de maatlat voor dát KRW-watertype in de beoordeling opgenomen. De
maatregelen voor de KRW betreffen echter niet alleen de hoofdstroom, maar vaak juist
de aanleg van nevengeulen, strangen, kwelgeulen en natuurvriendelijke oevers van diepe
aangetakte plassen. Deze diversiteit aan watertypen blijft onderbelicht als alleen de
maatlat voor het riviertype wordt toegepast. Nevengeulen kunnen vanwege hun stromende karakter ook beoordeeld worden met de maatlat R7, maar de meest geschikte
KRW-maatlatten voor strangen en kwelgeulen is M5: rivierbegeleidend water. Omdat
deze laatste wateren niet worden meegenomen in de beoordeling van het rivierwaterlichaam, tellen deze dus ook niet mee bij het beoordelen van de KRW-maatregelen.

Diversiteit aan KRW-watertypen in het zomerbed van een rivier met KRW-watertype R7.

PBL | 111

Figuur 4.13

Waterlichamen met klasse ‘goed’ halen de biologische norm. Omdat met de voorziene maatregelen in
vrijwel alle rijkswaterlichamen het doel wordt gehaald, is er geen maximaal pakket gedefinieerd.

PBL | 112

4.6

Uitgaven voor KRW-maatregelen

Voor het bepalen van de uitgaven voor KRW-maatregelen is aan alle provincies en waterschappen gevraagd de uitgaven per KRW-periode aan het PBL te rapporteren. Alle provincies
en een groot deel van de waterschappen hebben hieraan meegewerkt. Uit diverse reacties
bleek dat het moeilijk was om een duidelijke knip te leggen tussen wat wel en wat niet aan
de KRW kan worden toegewezen. Geholpen door een deskundigengroep – bestaande uit medewerkers van provincies en waterschappen –, input uit de ‘Rijk-regiodagen’, het IPO en
twee workshops, is nader gedefinieerd wat wel en niet als uitgaven meegenomen moest worden. In kort bestek: alle uitgaven die gemaakt worden voor de KRW (gericht op verbetering
van de chemische en biologische kwaliteit van oppervlakte- en grondwater), waarbij uitgaven
om te voldoen aan de Meststoffenwet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
niet aan de KRW worden toegerekend. De keuze wat wel/niet mee te nemen blijft arbitrair.
Uit het oogpunt van beleid is het niet wenselijk om zowel uitgaven voor het mestbeleid als
het gewasbeschermingsbeleid onder de noemer van de KRW te vatten. Vandaar dat alleen de
bovenwettelijke inspanning (ten opzichte van het mest- en gewasbeschermingsbeleid) aan
de KRW wordt toegerekend. Daarnaast worden uitgaven die worden gedaan voor de rioolwaterzuivering tot en met de derde zuiveringstrap niet meegerekend, omdat ook zonder de
KRW rioolwater gezuiverd zou worden.
Uitgaven voor de KRW door overheden bedragen circa twee miljard per planperiode
Figuur 4.14 geeft een beeld van de uitgaven van de verschillende overheden aan de lopende
KRW-maatregelen in het huidige beleid en de voorziene maatregelen voor de periode 20222027. Per planperiode wordt circa €2 miljard besteed door waterschappen, Rijk en provincies. Waterschappen doen veruit de grootste uitgaven. Gemeenten zijn in figuur 4.14 niet
meegenomen, omdat alleen voor de periode 2010-2015 cijfers beschikbaar zijn (ongeveer
€400 miljoen). Het werkelijke totaalbedrag zal dus nog wat hoger zijn dan de genoemde 2
miljard. De cijfers in figuur 4.14 gaan over het totaal aan maatregelen, dus zowel maatregelen om de belasting met nutriënten en andere verontreinigende stoffen te verminderen, als
om de biologische kwaliteit te verbeteren.
Figuur 4.14

Directe uitgaven zijn de uitgaven zonder de verstrekte subsidies, hierdoor zijn de uitgaven optelbaar,
weergave met de verstrekte subsidies zou tot ongewenste dubbeltelling leiden.

PBL | 113

Medewerkers provincies en waterschappen: uitgaven derde KRW-periode ongeveer
even hoog als tweede periode
Ook al ligt de invulling van de derde KRW-periode nog niet vast, provincie- en waterschapsmedewerkers schatten in het algemeen in dat de uitgaven voor de derde periode ongeveer
op het niveau van de tweede periode zullen liggen. Gemiddeld werken er tussen 5 en 10 fte
(voltijdseenheden) per provincie aan de KRW. Bij de waterschappen is dit niet bekend.
Agrariërs, terreinbeherende organisaties en het Rijk
Niet alleen provincies en waterschappen geven geld uit aan het halen van de KRW-doelen,
ook agrariërs, terreinbeherende organisaties en het Rijk doen dat. Het Rijk (lees Rijkswaterstaat) draagt vooral bij aan het beheer van de rijkswateren en verstrekt subsidies aan provincies, waterschappen en terreinbeherende organisaties. Agrariërs dragen onder andere bij
aan de KRW-doelen via de maatregelen die opgenomen zijn in het DAW (zie paragraaf
2.8.2). Terreinbeherende organisaties (zoals bijvoorbeeld Natuurmonumenten en regionale
beheerders zoals het Drents Landschap en It Fryske Gea) zorgen op hun terreinen voor bijvoorbeeld natuurvriendelijke oevers en beekherstel. Er is geen overall beeld van de uitgaven
van agrariërs en terreinbeheerders voor maatregelen die bijdragen aan het KRW-doelbereik.
Principe ‘gebruiker/vervuiler betaalt’ in waterschapsheffingen
Het waterbeheer door de waterschappen, waaronder de maatregelen voor de KRW, wordt
voor een belangrijk deel betaald uit de waterschapsheffingen. Deze bestaan uit bijdragen van
de agrarische sector, van bedrijven en van inwoners. In 2019 heeft de Commissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) voorstellen gedaan voor een nieuw stelsel, waarin vervuilers via
de waterzuiveringsheffing voor een groter deel van de kosten zouden opdraaien, in overeenstemming met het principe ‘de gebruiker/vervuiler betaalt’ (OECD 2015). Door gebrek aan
maatschappelijk draagvlak zijn deze voorstellen van de baan en studeert de CAB nu op verbeteringen binnen het huidige stelsel (Hendriksma 2019).
Provincies sturen vooral met subsidies.
Provincies blijken meer dan helft van de totale uitgaven (totale uitgaven in de tweede KRWperiode: €220-240 miljoen) ten behoeve van de KRW uit te keren aan subsidies voor andere
organisaties, en dan vooral aan waterschappen. Waterschappen keren weinig subsidies uit.

4.7

Mogelijke verklaringen berekende effecten op biologie

Uit de resultaten voor de biologische kwaliteitselementen (figuur 4.3) blijkt dat, behalve voor
algen, het aantal waterlichamen dat in de huidige situatie voldoet voor macrofauna, waterplanten en vissen (circa 25-40 procent), aanzienlijk lager ligt dan voor stikstof en fosfor
(circa 50 procent). De resultaten na berekening van de aanvullende maatregelpakketten laten eenzelfde beeld zien (zie paragraaf 4.5.2). Er zijn dus waterlichamen waar de nutriëntconcentraties voldoen aan de norm, maar de biologie niet. Er moeten in die gevallen dus
andere oorzaken zijn die ervoor zorgen dat de biologie niet aan de normen voldoet. Ook zien
we grote verschillen in de berekende effecten van maatregelen en het berekende doelbereik
tussen de deelstroomgebieden. In discussies met waterbeheerders, kennisinstituten en andere stakeholders zijn enkele aspecten naar voren gekomen, die hierbij een rol kunnen spelen. Eerst bespreken we enkele inhoudelijk aspecten, daarna komt een aantal procesmatige
of methodische aspecten aan bod, zoals de kwaliteit van de berekeningen en de lopende
aanpassingen van de normen.

PBL | 114

4.7.1

Inhoudelijke aspecten

Waar nutriëntdoelen niet worden gehaald, zal vaak de biologie ook niet voldoen
Tabel 4.4 toont het percentage waterlichamen dat voldoet aan de biologische normen (gebaseerd op de rapportage uit 2018) voor drie categorieën: 1) alle waterlichamen waarin zowel
stikstof als fosfor niet voldoet, 2) de waterlichamen waarin één van beide nutriënten voldoet
en 3) waterlichamen waarin beide nutriënten voldoen. Voor alle kwaliteitselementen is een
stijging te zien van categorie 1 naar categorie 3. Voor algen is dit effect het duidelijkst en is
ook te zien dat de maatlatscore het sterkst toeneemt als beide nutriënten voldoen. Voor de
overige kwaliteitselementen is de grootste verbetering van de score te zien als één van de
twee nutriënten voldoet, maar ook bij het voldoen van beide nutriënten is een stijging te
zien. Dat duidt erop dat nutriënten inderdaad een belangrijke voorwaarde zijn voor het halen
van de biologische normen.
Tabel 4.4. Percentage waterlichamen dat voor de biologie voldoet voor de huidige
situatie, afhankelijk van het resultaat voor stikstof (N) en/of fosfor (P)
Nutriëntencriterium
N en P voldoen (n=217, algen: 111)
N of P voldoet (n=236, algen: 129)
N en P voldoen niet (n=239, algen: 121)

Percentage waterlichamen dat voldoet
Algen
Macrofauna
Waterflora
Vissen
67
37
32
46
40
31
28
41
35
22
22
28

Bron: Waterkwaliteitsportaal (2018)

Tabel 4.4 laat ook zien dat er voor alle parameters veel waterlichamen niet voldoen, die wel
voor nutriënten goed scoren. Er zijn andere factoren die de score voor biologie mede bepalen, bijvoorbeeld inrichting, andere stoffen (zoals ammonium en zuurstoftekort) of sedimentkwantiteit of kwaliteit. Tabel 4.4 is gebaseerd op oude maatlatten en oude normen (zie ook
paragraaf 4.3). Tabel 4.5 geeft dezelfde informatie, maar nu na doorrekening van het maximale pakket in 2027. Hierbij zijn voor circa 70 procent van de waterschappen nieuwe maatlatscores en nieuwe normen gebruikt. Het valt op dat de waterlichamen waar stikstof en
fosfor niet voldoen, toch nog 55 procent van de waterlichamen goed scoren voor algen.
Na het maximale pakket zouden inrichtingsmaatregelen geen belangrijke belemmering meer
mogen zijn voor het voldoen aan de biologische normen. De percentages in tabel 4.5 zijn
aanzienlijk hoger dan die in tabel 4.4, maar behalve voor algen haalt nog altijd de helft van
de waterlichamen waar beide nutriënten voldoen aan de norm, niet de biologische normen.
Tabel 4.5. Percentage waterlichamen dat voor de biologie voldoet na doorrekening
van het pakket maximaal, afhankelijk van het resultaat voor stikstof (N) en/of fosfor (P)
Nutriëntencriterium
N en P voldoen (n=332, algen: 161)
N of P voldoet (n=219, algen: 117)
N en P voldoen niet (116, algen: 62)

Percentage waterlichamen dat voldoet
Algen
Macrofauna
Waterflora
Vissen
81
54
46
55
67
30
31
31
55
13
12
14

Naast nutriëntnormen is ook kritische belasting van belang voor de biologie
Het voldoen aan de normen voor de nutriëntconcentraties leidt niet automatisch tot de nutrientbelasting die nodig is voor een goede biologie. Vooral in waterlichamen met een langere
verblijftijd is het mogelijk dat de nutriëntconcentraties aan de norm voldoen, terwijl de belasting van fosfor nog steeds te hoog is. Hoewel de KRW-normen zijn gebaseerd op een relatie tussen de biologische toestand van oppervlaktewaterlichamen en de
nutriëntconcentraties, stellen diverse waterbeheerders vast dat de kritische fosforbelasting
voor het bereiken van helder, plantenrijk water een vermindering vraagt van de

PBL | 115

nutriëntbelasting die verder gaat dan het voldoen aan de nutriëntnormen (zie tekstkader 3.4
in hoofdstuk 3).
Andere stressoren belemmeren de biologie
Bij het vaststellen van de normen (GEP) wordt rekening gehouden met de mogelijke inrichtingsmaatregelen, zolang die de functies niet aantasten. Er wordt echter wel verondersteld
dat alle overige stressoren geen belemmering vormen. In hoofdstuk 0 is reeds aandacht besteed aan nutriënten, maar andere stressoren zijn andere stoffen, zoals microverontreinigingen, ammonium, zuurstof en zwavel. Ook sedimentkwaliteit en -kwantiteit kunnen de
biologie beïnvloeden.
Microverontreinigingen en ammonium, mogelijk in samenhang met zuurstof, beïnvloeden de
biologische kwaliteit. De maximale concentraties voor ammonium en microverontreinigingen
(in de vorm van de msPAF, een indicator voor nadelige gevolgen voor waterorganismen door
een mengsel van verontreinigingen) zijn in de modelberekeningen meegenomen. In hoofdstuk 10 is te zien dat bij hoge msPAF’s (>0,1) er praktisch nooit een goede biologie wordt
waargenomen. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat dit is gebaseerd op
het beperkte aantal (circa 10-15) waterlichamen met een dergelijk hoge msPAF. Voor ammonium is een lichte, maar niet significante (negatieve) correlatie te zien tussen de maximaal
gemeten concentratie in oppervlaktewater en de score voor algen en macrofauna. Analyse
van de statistische methode die wordt gebruikt voor het berekenen van de biologische maatlatscores wijst uit dat ammonium de belangrijkste stuurvariabele is voor het berekenen van
macrofauna in snelstromende wateren (Van der Linden et al. 2020). Bovenstaande observaties geven weliswaar aanwijzingen, maar zijn nog onvoldoende onderbouwing voor een grote
rol van toxische stoffen. Dit wordt verder onderzocht in het thema toxiciteit in de Kennisimpuls Waterkwaliteit (zie verder ook hoofdstuk 10).
Sediment is een essentieel onderdeel van het aquatisch systeem. Zo vormt sediment een
buffer voor stoffen, verzamelt nutriënten in de vorm van detritus, is een habitat voor benthische organismen (organismen die leven op de bodem van water) of van een deel van de levenscyclus van andere organismen, en is substraat voor waterplanten. De KRW stelt geen
doelen specifiek voor sediment, maar een te slibbige, te zandige of te vieze waterbodem kan
de waterkwaliteit wel belemmeren. In Nederland wordt, mede door de KRW, weinig aandacht
besteed aan de beoordeling van de waterbodemkwaliteit en de rol die de waterbodem heeft
voor de ecologie. Toch zou dit in een aantal gevallen een mogelijke verklaring kunnen vormen voor achterblijvende resultaten op de biologische waterkwaliteitselementen.
Door na-ijling worden de biologische normen mogelijk pas na 2027 gehaald
Als alle condities op orde zijn kan het toch nog lange tijd duren voordat planten en dieren terugkeren. De modelberekeningen zijn gebaseerd op waarnemingen in de huidige situatie:
waarnemingen van enerzijds chemische, fysische en hydrologische kenmerken van de waterlichamen, anderzijds van de huidige biologische toestand. Deze waarnemingen zullen zowel
waterlichamen bevatten waar kort geleden maatregelen zijn genomen en de biologie nog
achterloopt, als waterlichamen waar maatregelen al langer geleden zijn genomen en de naijling al is afgelopen. Het is daardoor lastig te beoordelen in welke mate na-ijling in de modelresultaten een rol speelt.

PBL | 116

4.7.2

Procesmatige en methodische aspecten

De invulling van de maatregelpakketten verschilt per waterschap
Bij de invulling van de maatregelpakketten die zijn gebruikt in de modelberekeningen hebben waterschappen verschillende uitgangspunten gebruikt:
•
sommige waterschappen zijn uitgegaan van beperkingen in budget en maatschappelijke acceptatie, andere niet;
•
een deel van de waterschappen heeft nieuwe waarden voor de biologische normen
aangeleverd, gebaseerd op vernieuwde KRW-maatlatten; andere zijn uitgegaan van
dezelfde maatlatten en normen als in 2015;
•
sommige waterschappen hebben voor nutriënten alle maatregelen opgegeven die nodig zijn om de normen of benodigde kritische belasting te halen, andere zijn ervan
uitgegaan dat ander beleid en andere partijen daar voor zorgen.
Dit soort verschillen in de invulling kan ertoe leiden dat de aangeleverde maatregelpakketten
niet altijd volledig zijn afgestemd op de gebruikte normen, waardoor volgens de modelresultaten in 2027 niet altijd aan de normen wordt voldaan.
Vaststelling normen is nog in volle gang
De nationale analyse is zoveel mogelijk gebaseerd op de meest actuele normen, zoals aangeleverd door de waterschappen (uiterste aanleverdatum november 2019). Een aanzienlijk
deel van de waterschappen – dit betreft circa 30 procent van de waterlichamen – heeft niet
op tijd voor deze analyse nieuwe biologische normen kunnen afleiden, en sommige aangeleverde ‘nieuwe’ normen zijn later nog gewijzigd of zullen nog wijzigen. De verwachting is dat
de nieuwe normen in het algemeen beter zijn afgestemd op de aangeleverde maatregelen.
Dit wordt bevestigd door de modelresultaten waaruit blijkt dat het percentage waterlichamen
dat goed scoort op basis van nieuwe maatlatten en een nieuwe norm twee keer zo hoog is
als het percentage waterlichamen op basis van een oude maatlat en een oude norm. Er blijken vaak maar kleine aanpassingen van de maatlatscore of van de norm nodig te zijn om net
de omslag naar een goede toestand te kunnen maken (zie ook hierna). Gemiddeld leiden de
nieuwe normen daarom niet tot grote wijzigingen (figuur 4.15). De aangeleverde nieuwe
normen laten gemiddeld voor de biologische parameters een lichte verlaging zien, alleen
voor vissen is een lichte stijging te zien.
Figuur 4.15

PBL | 117

Niet alle maatregelen zijn doorgerekend in de gebruikte modellen
Niet alle maatregelen die genomen zijn of worden om de waterkwaliteit te verbeteren, zijn
door waterbeheerders aangeleverd. Soms worden maatregelen in andere kaders uitgevoerd
of worden bijvoorbeeld beheermaatregelen niet als onderdeel van de KRW beschouwd. Daarnaast konden niet alle aangeleverde maatregelen worden doorgerekend met het Nationaal
Watermodel, inclusief een aantal maatregelen waarvan waterbeheerders wel effect verwachten op de biologie. Het gaat dan vooral over baggeren, hydrologische maatregelen, defosfatering en effecten van maatregelen op waterdiepte of zuurstofhuishouding. Van baggeren,
defosfateren en hydrologische maatregelen is het effect sterk afhankelijk van de wijze van
uitvoering van de maatregel en de specifieke lokale omstandigheden. Deze maatregelen konden dus niet op een generieke wijze in de berekeningen worden meegenomen, maar zijn wel
meegenomen in die gevallen waar het waterschap per maatregel een kwantitatief effect
heeft opgegeven. Waterschappen die in hun eigen analyses genoemde maatregelen wel hebben meegenomen in de effecten op biologie, maar niet als kwantitatief effect hebben aangeleverd, zullen (terecht) uitkomen op een groter effect van de maatregelpakketten dan de hier
gepresenteerde berekeningen.
Een klein verschil in maatlatscore kan leiden tot grote verschillen in doelbereik
De waterbeheerders bepalen de biologische norm door de huidige maatlatscore te nemen en
het verwachte effect van maatregelen daarbij op te tellen. Bijvoorbeeld: bij een huidige EKRscore van 0,4 en een verwacht effect van maatregelen +0,1 wordt de norm 0,5. De verwachting is vervolgens dat, als deze maatregelen zijn aangeleverd, de modelresultaten aangeven
dat dit resulteert in het voldoen aan de norm. Dit is echter zeer gevoelig voor kleine verschillen in de berekende maatlatscores. Als in bovenstaand voorbeeld de modellen de verwachte
effecten van de maatregelen op +0,11 berekenen, levert dat een eindscore van 0,51 op en
wordt dus aan de norm voldaan. Echter, als het model een effect van +0.09 berekent, een
afwijking van slechts 0,01 ten opzichte van het verwachte effect van de waterbeheerder,
komt de eindscore uit op 0,49 en wordt volgens de berekening niet aan de norm voldaan.
Voor één van de waterschappen bleek inderdaad dat de gemiddelde berekende maatlatscores ongeveer gelijk waren aan de gemiddelde normen, maar dat toch in circa 40 procent van
de waterlichamen daarmee niet aan de norm werd voldaan.
De verschillen tussen de huidige scores en de normen zijn in veel gevallen klein
Het gemiddelde verschil tussen de huidige scores voor de biologische kwaliteitselementen en
de normen is klein (tabel 4.6). Uiteraard kan het verschil voor individuele waterlichamen veel
groter zijn, maar gemiddeld gaat het om een benodigde vooruitgang van 0,05-0,07. Een dergelijke nauwkeurigheid komt niet overeen met de betrouwbaarheid van zowel beoordelingen
op basis van metingen als van modelberekeningen.
Tabel 4.6. Gemiddelde en mediane verschillen tussen huidige maatlatscores en de
normen voor waterschappen die nieuwe normen hebben afgeleid
Parameter
Mediaan

Algen
0

Waterplanten
0,05

Macrofauna
0,06

Vissen
0,03

Gemiddeld

0,03

0,06

0,06

0,07

Voor een juiste beoordeling van het effect van maatregelen is dus een inschatting nodig die
op honderdsten nauwkeurig is. Als het berekende effect net onder de norm ligt, leidt dat volgens de modelberekeningen tot een score waarmee niet aan de norm wordt voldaan, terwijl
de waterbeheerder heeft ingeschat dat precies aan de norm wordt voldaan en daarmee tot
het oordeel ‘goed’ komt (zie ook de vorige paragraaf). Om meer zicht te krijgen op deze gevoeligheid zijn alle waterlichamen getoetst aan de norm minus 0,03 (0,03 is arbitrair, maar
leidt in elk geval tot meer doelbereik) en aan de norm plus 0,03 (leidt tot minder doelbereik). Figuur 4.16 geeft het resultaat daarvan. Als alle waterlichamen getoetst worden aan de
norm-0,03 leidt dat tot circa 10 procentpunten meer doelbereik, voor waterplanten zelfs 20
procentpunten. Het omgekeerde geldt echter ook: als getoetst wordt aan de norm+0,03 leidt

PBL | 118

dat tot ruim 10 procentpunten minder doelbereik. Als waterschappen in de bepaling van hun
norm geen rekening hebben gehouden met deze onzekerheden, kan een deel van hun waterlichamen net niet aan de norm voldoen, in de hier gebruikte modelresultaten, maar ook in de
werkelijkheid in 2027.
Figuur 4.16

Gevoeligheid in het percentage regionale en rijkswateren dat goed scoort bij het pakket voorziene maatregelen; de foutenbalken geven de stijging en daling weer als gevolg van het verschuiven van de norm
met +/-0,03.

Het Nationaal Watermodel en/of beheerders voorspellen niet de juiste scores na
maatregelen
De meeste waterbeheerders hebben aangegeven dat ze de effecten van maatregelen en
daarmee de normen bepalen met 1) de KRW-Verkenner, die als onderdeel van het Nationaal
Watermodel ook is gebruikt voor de nationale analyse van de waterkwaliteit, 2) expert judgement op basis van gebiedskennis, de watersysteemanalyse of ervaringen met eerdere projecten, 3) een methodiek van ingehuurde specialisten.
Als de KRW-Verkenner op regionaal niveau wordt gebruikt, wordt meestal niet op waterlichaamniveau gerekend, zoals in de hier gepresenteerde berekeningen, maar op het meer
gedetailleerde trajectniveau. Daar zijn de kenmerken homogener en kunnen effecten beter
worden berekend. Later worden de scores voor de trajecten geïntegreerd naar een heel waterlichaam. Verder is de regionaal toegepaste methodiek in essentie gelijk aan de in dit rapport gebruikte methodiek, met als belangrijkste verschil dat de berekeningen in dit rapport
zijn gebaseerd op recent verbeterde en geactualiseerde kennisregels (Van der Linden et al.
2020), die de waterbeheerders nog beperkt hebben kunnen gebruiken. Voor circa 40 procent
van de waterschappen zijn in de nationale analyse de invoerbestanden gebruikt met gekwantificeerde effecten van maatregelen op omgevingsvariabelen, die de waterschappen ook voor
hun eigen berekeningen hebben toegepast. In die gevallen zijn in onze berekeningen van het
effect op de biologie alleen nieuw berekende nutriëntconcentraties gebruikt. Voor de waterschappen die geen eigen invoerbestanden hadden voor de KRW-Verkenner, is een algemene
methodiek gebruikt om de maatregelen te vertalen naar een effect op een of meerdere
stuurvariabelen (Van der Linden et al. 2020). Die gewijzigde stuurvariabelen zijn met de
KRW-Verkenner doorgerekend naar EKR-scores
Een enkele keer zijn specialisten ingehuurd met een eigen methodiek, bijvoorbeeld doelgatschieten, een methodiek die is ontwikkeld door ARCADIS en Torenbeek Advies

PBL | 119

(Torenbeek 2005) en in doorontwikkelde vorm door een viertal waterschappen is gebruikt.
De methodiek (figuur 4.17) start met het verklaren van het verschil tussen de huidige situatie en de referentie met behulp van de Ecologische Sleutelfactoren (ESF’en, Stowa 2018b):
welke ESF’en zijn niet op orde? In de tweede stap wordt bepaald welke ESF’en door maatregelen (het maatregelpakket) worden verbeterd en in welke mate (ARCADIS 2019).
Figuur 4.17

De methode ‘doelgatschieten’ (ARCADIS 2019), een voorbeeld van een methode gebruikt door waterschappen. Links de verklaring van het verschil tussen huidige situatie en referentie o.b.v. Ecologische
Sleutelfactoren (ESF’en, rechts de mate waarin de relevante ESF’en verbeterd kunnen worden.

Welke methode de regionale beheerders ook hebben gebruikt, het resultaat is zichtbaar in de
gestelde normen voor de biologische kwaliteitselementen. Nagenoeg alle beheerders hebben
de normen namelijk bepaald door de berekende of ingeschatte effecten van hun maatregelen
op te tellen bij de huidige situatie (de zogenoemde Praag-matische methode, zie tekstkader
2.2). Van in elk geval één waterschap is bekend dat ze aan het eind naar beneden hebben
afgerond. Dat levert een kleine marge op voor als het effect van de maatregelen tegenvalt
(zie ook de vorige paragraaf).
De onzekerheden in de resultaten van het Nationaal Watermodel zijn onderzocht. Op basis
hiervan kan worden geconcludeerd dat de resultaten gebruikt kunnen worden op landelijk niveau, op deelstroomgebiedniveau en voor het grootste deel ook op het niveau van waterschappen (Groenendijk et al. 2020b). Op een lager schaalniveau, zoals op het niveau van
individuele waterlichamen, moeten de resultaten als indicatief worden beschouwd, omdat in
een landsdekkend model slechts beperkt rekening kan worden gehouden met specifieke lokale informatie en omstandigheden.
Welke van deze methoden het best aansluit bij de werkelijkheid, zal de tijd leren. Om hier nu
al wat meer zicht op te krijgen zijn er twee aanvullende analyses gedaan. Ten eerste zijn de
scores berekend met het Nationaal Watermodel in een meer historisch perspectief gezet. Ten
tweede zijn de berekende effecten van maatregelen vergeleken met de effecten zoals verwacht door de waterbeheerders. De volgende twee paragrafen laten de resultaten van deze
analyses zien.

PBL | 120

Resultaten berekeningen sluiten redelijk aan bij historische trends van maatlatscores
Figuur 4.18 toont de berekende scores op de maatlatten voor biologische kwaliteitselementen in relatie tot historische trends voor waterplanten in kanalen en voor macrofauna in beken. De EKR-scores tot en met 2016 zijn afkomstig uit het Compendium voor de
Leefomgeving (CBS et al. 2018a,b). De grafiek is gebaseerd op oude EKR-scores, omdat de
historische reeks zo is bepaald. Het is mogelijk om de historische data om te zetten naar
EKR-scores conform nieuwe maatlatten, maar dat vraagt een nieuwe bewerking van de velddata.
Voor waterplanten in kanalen ligt vooral de score bij het maximale pakket in 2027 in het verlengde van de historische trend, maar ligt de gemiddelde nieuwe norm duidelijk hoger dan
de trend. Voor macrofauna in beken ligt de gemiddelde norm vrij dicht bij de berekende scores na uitvoering van het maximale pakket. Het pakket voorziene maatregelen geeft een
continuering van de huidige trend, terwijl het maximale pakket een extra verhoging van de
scores geeft. In beide gevallen sluiten de resultaten van de modelberekeningen redelijk aan
bij de historische trends van de maatlatscores.
Figuur 4.18

Historische gemiddelde biologische scores op de maatlatten (waarnemingen) en berekende scores in de
toekomst volgens het Nationaal Watermodel (pakketten voorziene maatregelen en maximaal) voor waterplanten en macrofauna in kanalen; tevens is de gemiddelde norm in Nederland weergegeven. Alle
scores en normen in deze grafieken zijn gebaseerd op oude maatlatten en oude normen zoals vastgesteld in 2015.

Het berekende effect van maatregelen is voor een deel van de watertypen wat negatiever dan het effect verwacht door waterbeheerders
Om een beeld te krijgen van de mate waarin de berekende effecten van maatregelen afwijken van de effecten zoals verwacht door de waterbeheerders, is een vergelijking gemaakt
tussen enerzijds de normen die door de waterbeheerders zijn ingeschat op basis van hun

PBL | 121

eigen (reken)methode en anderzijds de berekeningen met het Nationaal Watermodel. Daar
waar het model een EKR-score boven 0,6 voorspelt, is de waarde afgekapt op 0,6, omdat dit
bij het vaststellen van GEP’s ook gebeurt.
Vervolgens zijn de normen die de waterbeheerders hebben aangeleverd vergeleken met het
berekende effect van het maatregelpakket (100 procent deelname aan het DAW), waarin waterbeheerders het maximale hebben gedaan om aan de normen te voldoen en waarin de
landbouwmaatregelen zijn gemaximaliseerd, zodat nutriënten zo min mogelijk een belemmerende factor vormen. Om zoveel mogelijk van de juiste normen uit te gaan, zijn hierin alleen
de waterlichamen meegenomen waarvoor nieuwe normen zijn aangeleverd. Figuur 4.19
toont de vergelijking voor de vier biologische parameters, waarbij de scores voor de waterlichamen zijn gemiddeld per watertype.
Algemeen kan worden geconcludeerd dat de berekeningen met het Nationaal Watermodel
voor een belangrijk deel op een effect van de maatregelen uitkomen dat vergelijkbaar is met
het effect dat door de waterbeheerders werd verwacht bij het opstellen van de normen.
Waar wel verschillen te zien zijn, geeft het berekende resultaat meestal een iets lagere
score:
•
voor algen berekenen de modellen voor bijna alle watertypen een resultaat dat gelijk
is aan de gestelde norm; alleen voor watertype M27 (matig grote ondiepe laagveenplassen) is de verwachting van de waterbeheerders wat positiever;
•
voor macrofauna zijn de normen gelijk of licht hoger dan de modelresultaten; de verschillen zijn niet groot, maar zijn wel over het hele traject zichtbaar;
•
voor waterplanten scoren de modelresultaten wat slechter dan de normen, vooral
voor een aantal plassen;
•
voor vissen worden de grootste afwijkingen gevonden, juist in de wateren die laag
scoren in de modelresultaten ten opzichte van de door de waterbeheerders bepaalde
norm.
Bij dit alles moet worden bedacht dat in sommige gevallen de waterbeheerders bij het afleiden van de norm zijn uitgegaan van meer maatregelen dan konden worden meegenomen in
de modelberekeningen.

PBL | 122

Figuur 4.19

De berekende maatlatscore (gemaximeerd op 0,6) bij het pakket met 100 procent deelname aan DAWmaatregelen per watertype uitgezet tegen de biologische normen van waterbeheerders die technisch
aangepaste ‘nieuwe’ normen hebben aangeleverd.

PBL | 123

4.8

Handelingsopties

Betere voorspelling van doelbereik voor biologie vraagt om verbetering van de kennis en het integreren van deze kennis in de modellen
Volgens de modelberekeningen blijven de resultaten voor biologie op de meeste plaatsen
achter bij de resultaten voor nutriënten. Een aantal waterbeheerders geeft aan dat er waterlichamen zijn waar de belasting met nutriënten, ook als aan de nutriëntnormen wordt voldaan, nog te hoog is voor de biologie. Verder hangt het vóórkomen van planten- en
diersoorten niet alleen samen met de aanwezigheid van nutriënten, maar is afhankelijk van
een complex aan factoren, waaronder andere (toxische) stoffen, hydrologie, inrichting, beheer, gebruik zoals recreatie of scheepvaart, (re)kolonisatie en ook de relatie met andere organismen. Regionaal en lokaal zullen verschillende van deze factoren bepalend zijn voor de
biologische kwaliteit. Veel waterbeheerders hebben hun waterlichamen geanalyseerd met behulp van de Ecologische Sleutelfactoren (Stowa 2018b). Dat geeft meer inzicht in de specifieke problemen van de betreffende waterlichamen.
Verschillende modellen en methodieken geven nu verschillende effecten van maatregelen op
de biologie, waarvan niet duidelijk is welke het meest de werkelijkheid weerspiegelen. De
met het Nationaal Watermodel berekende resultaten worden door een deel van de waterschappen herkend, andere geven aan dat zij op de biologische kwaliteitselementen een groter effect verwachtten. Anderzijds geven experts aan dat geplande maatregelen niet altijd zo
effectief zijn als wordt verondersteld (Verdonschot & Buijse 2019, zie ook tekstkader 4.5).
Binnen de Kennisimpuls Waterkwaliteit wordt verder gewerkt aan het verbeteren van de kennis over dit samenspel en zullen in de komende jaren concrete handvatten worden gegeven
hoe maatregelen het meest effectief kunnen worden ingezet. Ook de impact van toxische
stoffen op de biologie wordt verder onderzocht in de Kennisimpuls. Het verdient aanbeveling
om de kennis die wordt verzameld en gegenereerd in dit en andere trajecten zo goed mogelijk te integreren in de modellen.

PBL | 124

4.5 Kritiek van ecologische experts
Een aantal deskundigen heeft fundamentele kritiek geuit op de modelberekeningen die
zijn uitgevoerd voor de nationale analyse van de waterkwaliteit. Die kritiek was vooral
gericht op de gekozen stuurvariabelen die worden gebruikt in de ecologische kennisregels in de KRW-Verkenner en op de (veronderstelde kennis) over maatregel-effectrelaties.
Wat betreft de stuurvariabelen stellen zij dat een aantal hiervan (onder meer mate van
meandering, aanleg natuurvriendelijke oevers en aanleg vispassages) ‘niets zeggen
over de ecologische kwaliteit’ en daarmee geen goede indicator kunnen zijn voor veranderingen op de maatlatten voor de biologische kwaliteitselementen.
Dat hangt direct samen met het tweede punt van kritiek, namelijk dat veel van de door
waterbeheerders genomen en geplande maatregelen niet bewezen effectief zijn, of zelfs
bewezen niet-effectief. Daarnaast wordt de effectiviteit van maatregelen in sterke mate
bepaald door de uitvoering ervan. Het klopt dat in de berekeningen voor de nationale
analyse geen onderscheid is gemaakt naar de uitvoering van maatregelen, omdat die
informatie niet op landelijke schaal voor alle maatregelen in alle waterlichamen beschikbaar is.
De gebruikte methodiek in de KRW-Verkenner om effecten op biologie te berekenen is
niet gebaseerd op procesmodellering, maar wordt gevormd door kennisregels op basis
van statistische correlaties per watertype tussen in de huidige situatie voorkomende
abiotische stuurvariabelen (die kwantificeerbaar moeten zijn om te kunnen gebruiken)
en waargenomen maatlatscores. Deze kennisregels zijn gevalideerd, waarbij onder andere statistisch is bepaald hoe goed de huidige toestand wordt voorspeld (Van der Linden et al. 2020). Het thema ecologie in de Kennisimpuls Waterkwaliteit staat in de
komende jaren voor de opgave om te werken aan een beter begrip tussen abiotiek en
ecologische kwaliteit, maar belangrijker nog voor studies als deze: een methodiek die
voor alle waterlichamen toepasbaar is, waarmee een landelijk inzicht in de effectiviteit
van maatregelen kan worden verkregen.
(Her)overweging verdere verbeteringen in inrichting en beheer
Naast het verminderen van de nutriëntbelasting, zoals beschreven in hoofdstuk 0, zullen verdere verbeteringen in hydrologie, inrichting en beheer bijdragen aan een betere biologische
kwaliteit. Op de hoge zandgronden in zuid- en oost-Nederland gaat het vooral om het verdergaand hermeanderen en aanleggen van natuurvriendelijke oevers bij beken, aanvullend
op de circa 50 procent van de lengte van beekwaterlichamen waar dit naar schatting na de
voorziene maatregelen al is uitgevoerd. Het is belangrijk dat dit gepaard gaat met herstel
van een meer natuurlijke hydrologie.
In laag-Nederland kan gekeken worden naar mogelijkheden voor verbetering van de oeverinrichting, en een extensiever oever- en slootbeheer. Een natuurlijk peilbeheer is in de meeste
wateren afwezig, terwijl een groot deel van de oevers op een intensieve manier wordt beheerd. Oeverinrichting is een belangrijke factor voor de biodiversiteit (Schaub et al. 2017) en
ook uit de modelberekeningen blijkt dat oeverinrichting een belangrijke sturende factor is
voor de diepe en ondiepe meren voor macrofauna, waterplanten en vissen. Onderhoud speelt
volgens de berekeningen een belangrijke rol in sloten; met maatregelen als ecologisch slootschonen kan het onderhoud beter worden afgestemd op de gewenste biologische kwaliteit.
Er moet wel afgewogen worden wat er mogelijk is zonder afbreuk te doen aan het gebruik
van deze wateren voor bijvoorbeeld scheepvaart of waterafvoer. Waar verdere verbetering
niet past zonder dat er significante schade aan gebruiksfuncties optreedt, zou een dergelijke
afweging moeten resulteren in (technische) aanpassing van de doelen. Aangezien de interpretatie van ‘significante schade’ deels ook een bestuurlijke of politieke keuze is (Stowa

PBL | 125

2018a), verdient het aanbeveling om aandacht te houden voor een (hernieuwde) afweging
van mogelijke maatregelen.

PBL | 126

5 Verontreinigende
stoffen in
oppervlaktewater
5.1

Inleiding

Oppervlaktewater wordt door mensen op veel manieren gebruikt, bijvoorbeeld voor recreatie, als vaarwater of voor drinkwater. Daarnaast is het een belangrijke habitat voor een grote
verscheidenheid aan planten en dieren. Deze verschillende functies van het water stellen eisen aan de hoeveelheid verontreinigende stoffen die mogen vóórkomen (voor verontreinigende stoffen in grondwater, zie hoofdstuk 0).

5.2

Beleid en doelen

In de Kaderrichtlijnwater (KRW, zie beschrijving in hoofdstuk 0 en 0) wordt onderscheid gemaakt tussen chemische en ecologische doelen. De chemische doelstellingen zijn vormgegeven door het aanwijzen van prioritaire stoffen met op Europees niveau vastgestelde normen.
Daarnaast zijn in het kader van de biologische doelstellingen specifieke verontreinigende
stoffen geïdentificeerd. Voor deze stoffen worden de normen door de EU-lidstaten - volgens
Europese protocollen – vastgesteld.
Nederland dient voor alle waterlichamen en voor alle normen te rapporteren aan de Europese
Commissie. Dat wil niet zeggen dat in elk waterlichaam gemonitord moet worden. Het is mogelijk om waterlichamen te clusteren voor de beoordeling. Ook is het mogelijk om op basis
van andere overwegingen (onderbouwing dat er geen emissies zijn, eerdere metingen, passive sampling en dergelijke) een beheerdersoordeel (expertoordeel) te rapporteren.
De volgende stoffen kunnen worden onderscheiden: prioritaie stoffen en specifieke verontreinigende stoffen (Helpdesk Water 2019).
Prioritaire stoffen
Op de KRW-lijst staan de prioritaire stoffen die een groot risico vormen in en via het watermilieu. De meest risicovolle stoffen op de lijst zijn aangemerkt als prioritair gevaarlijk. De
Europese Commissie heeft bepaald dat de lidstaten uiterlijk in 2027 beheermaatregelen
moeten treffen, gericht op:
•
het stoppen van emissies (het vrijkomen) van de prioritair gevaarlijke stoffen (zie
bijlage A voor de prioritaire en prioritair gevaarlijke stoffen);
•
het verminderen van emissies (het vrijkomen) van de prioritaire stoffen.
De datum waarop aan de kwaliteitseis moet worden voldaan is niet voor alle stoffen gelijk.
Voor de meeste stoffen moeten in 2027 alle maatregelen zijn genomen. Voor een aantal
stoffen is het mogelijk de datum ter verlengen met tweemaal de planperiode van 6 jaar, dus
tot uiterlijk 2039 (zie bijlage C). Daarnaast geldt dat een aantal KRW-prioritaire stoffen al
decennia in het milieu aanwezig is. Dit zijn stoffen zoals PCB’s. Deze stoffen blijven een risico

PBL | 127

vormen, zelfs als alle denkbare maatregelen genomen zijn om emissies te beperken of te beeindigen. De KRW plaatst deze stoffen op een aparte lijst: waterbeheerders mogen over deze
stoffen apart rapporteren. Deze alomtegenwoordige PBT 9-stoffen zijn te vinden in bijlage C.
De lidstaten hebben wel de verplichting om voor stoffen die zich als alomtegenwoordige PBTstoffen gedragen maatregelen te treffen, in aanvulling op reeds getroffen maatregelen, om
lozingen, emissies en verliezen van de stoffen te beperken of te beëindigen.
Specifieke verontreinigende stoffen
Naast KRW-prioritaire stoffen kent de KRW ook specifieke verontreinigende stoffen. De lijst
met specifieke verontreinigende stoffen, opgenomen in de Regeling monitoring KRW (IenM
2015e), bevat momenteel 91 stoffen en wordt eens in de zes jaar tegen het licht gehouden
en waar nodig aangepast. De volgende aanpassing is gepland in 2021. De voorgenomen wijzigingen zijn voor een groot deel bekend (zie tekstkader 5.1). Voor al deze stoffen geldt de
einddatum 2027, ook als ze later zijn toegevoegd aan de lijst. Binnen de KRW horen deze
stoffen thuis bij de ecologische toestand. De essentie van de specifieke verontreinigende
stoffen is dus dat ze toxische druk veroorzaken op het ecosysteem. Dit wordt getoetst aan
een enkelvoudige norm met als oordeel ‘voldoet’ of ‘voldoet niet’. De mate van overschrijding of het aantal stoffen dat de norm overschrijdt is daarmee niet zichtbaar in het eindoordeel.
Wijzigingen in stoffen en normen
Voor de komende planperiode (2022-2027) worden de (Europese en Nederlandse) stoffenlijsten niet gewijzigd. Wel wordt er een aantal normen geactualiseerd. De normwijzigingen
zijn in de nationale analyse niet meegenomen, maar onderstaand kader geeft wel een indicatie van de effecten van deze wijzigingen.
5.1 Gewijzigde normen
Voor de volgende stroomgebiedbeheerplanperiode (2022-2027) zijn naar aanleiding van
voortschrijdend inzicht wijzigingen in de normen van enkele stoffen voorgesteld. Deze wijzigingen worden vastgesteld door de Klankbordgroep normstelling water en lucht en de
Stuurgroep Water. Het betreft de volgende wijzigingen:
Barium:
de JG-MKN gaat van 73 naar 93 µg/l; minder waterlichamen overschrijden
de norm.
Koper (zout): de JG-MKN is 3,5 μg Cu/L de MAC-MKN is 4,5 μg Cu/L bij 1,4 mg
DOC/l.Deze waarde geldt bij een gemeten DOC-gehalte van 1,4 mg DOC/L.
Bij toetsing van de norm kan een locatiespecifieke DOC-correctie worden
toegepast; minder zoute waterlichamen overschrijden de norm.
Esfenvaleraat: de JG-MKN gaat van 0,1 naar 0,19 ng/l, de MAC-MKN van 0,85 naar 1,7
ng/l; minder waterlichamen overschrijden de norm.
Terbutylazine: zoet: de JG-MKN gaat van 0,2 naar 0,32 µg/l, de MAC-MKN van 1,3 naar
1,8 µg/l; minder waterlichamen overschrijden de norm;
zout: de JG-MKN wordt 0,032 µg/l, de MAC-MKN 0,18 µg/; zou tot overschrijdingen in zoute wateren kunnen leiden.
Ook ligt er een voorstel bij de Klankbordgroep normstelling voor een wijziging of vaststelling van negen achtergrondconcentraties voor metalen voor zoete wateren en vijf voor
zoute wateren. Voor een enkel metaal kan dit leiden tot een lichte toe- of afname van het
aantal normoverschrijdingen.

9 PBT staat voor: persistent, bioaccumulerend en toxisch.

PBL | 128

5.3

Toestand

In de beschrijving van de huidige toestand maken we gebruik van monitoringsdata tot en
met 2017 van de waterschappen.

5.3.1

Actuele oordelen voor chemische stoffen

Van de 136 EU- en NL-relevante genormeerde chemische stoffen zijn er 49 die op basis van
de toetsing in 201810 ergens in Nederland de norm overschrijden. Om meerdere redenen
(bijvoorbeeld omdat niet alle waterlichamen zijn beoordeeld voor elke stof of door een natuurlijke variatie in metingen) is te verwachten dat er bij elke jaarlijkse toetsingsronde enige
variatie zal zijn in het aantal overschrijdingen en in het aantal stoffen dat de norm overschrijdt. Daarom kijken we hier naar stoffen die bij elke toetsingsronde een probleem vormen op meerdere locaties in Nederland.
Figuur 5.1 toont de prioritaire stoffen die in één of meer waterlichamen de norm overschrijden. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat uit de biotamonitoring11 in rijkswateren (nog
niet officieel in de toetsing van de KRW) blijkt dat de volgende stoffen meer dan incidenteel
de norm overschrijden (Sneekes & Kotterman 2019):
•
PFOS: perfluoroctaansulfonzuur, veel gebruikt in brandblusmiddelen;
•
PBDE’s: polygebromeerde difenylethers: vlamvertragers gebruikt in huishoudelijke
voorwerpen zoals meubels en elektronica;
•
de som heptachloor(epoxides): insecticide (heptachloor) en afbraakproduct (heptachloorepoxide);
•
de som dioxines (alleen in waterlichamen Hollands Diep, Noordzeekanaal en Nieuwe
Waterweg): bijproduct van onder meer onvolledige (afval)verbranding, maar ook van
sommige chemische processen.
Deze stoffen behoren alle tot de prioritair gevaarlijke stoffen en alomtegenwoordige PBT (zie
paragraaf 5.1). Inmiddels wordt gewerkt aan een biotamonitoring in regionale wateren zodat
duidelijk wordt of de genoemde stoffen ook een probleem vormen in de regionale wateren.
De resultaten van de biotamonitoring konden in onderstaande figuren nog niet worden meegenomen.
In figuur 5.1 is onderscheid gemaakt tussen stoffen waarvoor de maatregelen uiterlijk 2027
moeten zijn uitgevoerd en stoffen waarvoor langer de tijd is (nieuwe prioritaire stoffen of
stoffen met een gewijzigde norm). Verder is aangegeven welke stoffen als ‘alomtegenwoordige PBT’ (zie paragraaf 5.1) zijn bestempeld. Het aantal overschrijdingen voor de meest urgente groep (niet-alomtegenwoordig en maatregelen uiterlijk 2027) is klein: in 11
waterlichamen voor cadmium (10 daarvan liggen in zuidoost-Nederland), in 8 voor som HCH
(het gewasbeschermingsmiddel hexachloorcyclohexaan; vooral oostelijk Nederland), in 6
voor hexachloorbutadieen (vooral rijkswateren). Voor de overige stoffen zijn er minder dan 4
waterlichamen met een overschrijding.
Als verder gekeken wordt naar de stoffen waarvoor maatregelen in 2033 of 2039 gerealiseerd moeten zijn, vallen de polyaromatische koolwaterstoffen (bijproducten van verbranding; beter bekend als PAK’s) op, maar ook deze kunnen als alomtegenwoordig worden
beschouwd. Voor de periode na 2027 vragen vooral PFOS, irgarol en nikkel aandacht.

10 Voor chemische stoffen en fysisch-chemische parameters worden de drie meest recente meetjaren uit

een periode van 6 kalenderjaren vóór het rapportagejaar gebruikt bij de beoordeling. Als een snelle verandering van de toestand verwacht wordt, kan de waterbeheerder ervoor kiezen om de beoordeling alleen op het laatste meetjaar (of de laatste twee meetjaren) te baseren.
11 RWS monitort behalve in water, zwevend stof en waterbodem ook 11 prioritaire stoffen in organismen
(biota). In zoete wateren wordt blankvoorn gebruikt, in zoute wateren bot. Voor PAKS wordt gemonitord
in mosselen.

PBL | 129

Figuur 5.1

Figuur 5.2 toont de overschrijdingen voor de specifieke verontreinigende stoffen. Veruit de
meeste overschrijdingen zijn te zien voor metalen: kobalt (Co), seleen (Se), uranium (U),
zink (Zn), arseen (As), barium (Ba), zilver (Ag), boor (B), koper (Cu) en chroom (Cr). Daarnaast overschrijdt ammonium (NH4) veelvuldig de norm en komen enkele PAK’s (BaA, Chr)
en gewasbeschermingsmiddelen (alle overige stoffen) voor in figuur 5.2.

PBL | 130

Figuur 5.2

Niet alle stoffen overschrijden de norm in heel Nederland. In regionale bronnenanalyses zijn
de stoffen voor een bepaald deelstroomgebied bepaald (bijvoorbeeld KRWSamenwerkingsverband Rijn-Oost, Werkgroep stoffen 2017 - Herkomst probleemstoffen in
oppervlaktewater Rijn-Oost, 18 december 2017).

5.3.2

Aantal oordelen

Zoals in paragraaf 5.1 is aangegeven, dient voor elke stof voor elk waterlichaam een oordeel
te worden gerapporteerd. Geen enkele stof is in alle waterlichamen gerapporteerd. Een viertal stoffen is in het geheel niet beoordeeld: benzylchloride, alfa,alfa-dichloortolueen, octamethylcyclotetrasiloxaan en trichloorfon; dit heeft waarschijnlijk te maken met de
beschikbaarheid van analysemethoden. Voor andere stoffen varieert het aantal beoordeelde
waterlichamen van 1 waterlichaam voor captan (middel tegen diverse schimmelziekten op
fruit, in de sierteelt en voor zaadbehandeling) tot 667 oordelen voor het metaal zink. Voor 60
van de 136 stoffen is nu in minder dan de helft van de waterlichamen een oordeel beschikbaar. Dit varieert sterk per beheerder. Er zijn waterschappen die voor 90 procent van de
stoffen een oordeel hebben gerapporteerd, maar ook waterschappen die 10 procent van de
stoffen hebben gerapporteerd.
Het Regionaal Afstemmingsoverleg Monitoring (RAM) coördineert de acties om dit te verbeteren. Dit kan bestaan uit een betere monitoringsstrategie, het definiëren van scherpe rapportagegrenzen aan laboratoria, of aanpassing van de toetsing. Wat betreft dat laatste wordt
gewerkt aan de mogelijkheid om ‘niet toetsbaar’ als oordeel te geven als de metingen onder

PBL | 131

de rapportagegrens liggen, maar de norm nog lager is. Een andere mogelijkheid is dat waterbeheerders een beheerdersoordeel geven op basis van andere overwegingen (bijvoorbeeld
vaststellen dat er geen emissies zijn, inzet andere meetmethoden of meting in ander compartiment, oudere metingen). Dit moet wel gemotiveerd worden. Ook is er in 2019 een collegiale toets uitgevoerd, waarin de leemtes zijn besproken en zoveel mogelijk ingevuld.
Belangrijke actie daarin was het goed onderbouwen en administreren van projectieregels, die
gebruikt worden om metingen van een waterlichaam te extrapoleren naar andere waterlichamen waarin niet gemeten is. Waarschijnlijk is het effect hiervan pas in 2020 zichtbaar, omdat niet elk waterschap voor de toetsing 2019 de projectieregels al had aangepast.

5.3.3

Betrouwbaarheid van de oordelen

Waterbeheerders maken op basis van de vereisten die nodig zijn voor de KRW-monitoring
een afweging over locaties, frequenties en stoffenpakket. Daar waar beargumenteerd kan
worden dat een bepaalde locatie representatief is voor meerdere waterlichamen kan het aantal monitoringslocaties worden beperkt. Met behulp van projectieregels, die gebaseerd zijn
op de hydrologische verbindingen tussen waterlichamen, kunnen waterlichamen waar geen
meetdata van zijn toch een oordeel aangaande de waarschijnlijkheid van het optreden van
normoverschrijdingen krijgen. Tekstkader 5.2 maakt duidelijk dat projectieregels zorgvuldig
gebruikt moeten worden. Ook wat betreft het stoffenpakket worden keuzes gemaakt, bijvoorbeeld omdat sommige stoffen nooit worden aangetroffen boven de norm of omdat het
niet lukt om een stof te analyseren in voldoende lage concentraties.

PBL | 132

5.2 Achtergrondinformatie bij de toetsing van waterlichamen in Nederland
Projectie
De waterbeheerder dient met behulp van projectregels voor de toestandsbeoordeling van elk
waterlichaam aan te geven welke meetlocatie representatief is voor dat waterlichaam. Daarnaast heeft de waterbeheerder de mogelijkheid om de EKR/toetswaarde voor een kwaliteitselement/stof van een ander waterlichaam over te nemen als er geen representatief meetpunt
in het waterlichaam beschikbaar is (dat wordt ‘projectie’ genoemd).
De keuzes voor het koppelen van het meetpunt aan het waterlichaam moeten nauwkeurig
geadministreerd worden, zeker ook als ‘geprojecteerd’ wordt. Wijzigingen in analysepakketten of meetlocaties kunnen soms grote gevolgen hebben voor geprojecteerde oordelen.
Verschillen in de tijd
Voor het project Basisdocumentatie probleemstoffen (Osté et al. 2018) is gebruikgemaakt
van de toetsing in 2015 (op basis van meetdata tot en met 2014). Voor de nationale analyse
is de toetsing in 2018 (op basis van meetdata tot en met 2017) gebruikt. Dit levert verschillen op:
•
Gemiddeld worden in 2018 per stof 24 waterlichamen meer beoordeeld dan in 2015.
Het gemiddelde percentage overschrijdingen is weliswaar ongeveer gelijk, maar per
individuele stof zijn er grote verschillen. Sommige stoffen zijn in ongeveer 100 extra
waterlichamen beoordeeld, terwijl andere stoffen juist in ongeveer 100 waterlichamen minder zijn beoordeeld. Hetzelfde geldt voor het percentage waterlichamen
waarin de norm wordt overschreden. Diverse stoffen tonen meer dan 10 procent extra waterlichamen met normoverschrijdingen, maar andere stoffen tonen meer dan
10 procent minder waterlichamen met normoverschrijdingen.
•
Voor 7 andere stoffen wordt de norm in 2018 wel overschreden en in 2015 niet.
Meest opvallend zijn de gewasbeschermingsmiddelen deltamethrin (overschrijdt in 15
waterlichamen de norm) en lambda-cyhalothrin (overschrijdt in 4 waterlichamen de
norm).
•
Voor 11 stoffen wordt de norm niet meer overschreden ten opzichte van 2015. Meest
opvallend hierbij zijn het gewasbeschermingsmiddel metazachloor (overschreed in
2015 nog in 11 waterlichamen de norm) en het metaal vanadium (overschreed in
2015 nog in 8 waterlichamen de norm). Dit kan meerdere redenen hebben: lagere
rapportagegrenzen, minder gemeten/beoordeeld of daadwerkelijk in lagere concentraties aanwezig. Het heeft niet met aanpassing van normen te maken, want die zijn
niet gewijzigd.
Als het percentage overschrijdingen stijgt of daalt suggereert dat een trend in het watersysteem (zie paragraaf 5.4). Maar voor veel stoffen heeft de trend vermoedelijk ook te maken
met variatie in het voorkomen van een stof, door grote verschillen in emissies in de tijd. Ook
lagere rapportagegrenzen kunnen tot stijging van het aantal overschrijdingen leiden.
Rapportagegrens
Hoewel er in de laatste jaren steeds lagere concentraties gemeten kunnen worden, komt het
regelmatig voor dat voor routinematige monitoring de rapportagegrens (de laagste waarde
die laboratoria rapporteren) niet laag genoeg is om te kunnen bepalen of de concentratie van
een stof onder de norm ligt. Als de rapportagegrens boven de norm ligt maar alle gemeten
waarden onder de rapportagegrens liggen, is de stof niet toetsbaar en wordt die vooralsnog
niet als probleemstof beschouwd. Binnen het Integraal Laboratorium Overleg Waterkwaliteitsbeheerders (ILOW) lopen acties om een beeld te krijgen van de stoffen waarvoor dit
geldt.

PBL | 133

5.3.4

Interpretatie van de oordelen en nader onderzoek

Landelijk
In het project Basisdocumentatie probleemstoffen KRW (Osté et al. 2018) is voor 62 probleemstoffen (met minimaal één overschrijding in Nederland) een nadere analyse uitgevoerd
naar de aard en frequentie van de normoverschrijding. Het resultaat omvat basisdocumenten
per stof waarin op een gestandaardiseerde, beknopte en overzichtelijke wijze is weergegeven
hoe het probleem in elkaar zit (diagnose stoffen). Voor stoffen waarvoor het probleem duidelijk was (23 stoffen), is bekeken wat de oorzaak is. Als er een goed beeld was van het aantal
bronnen en de omvang daarvan (15 stoffen) is beschreven welke maatregelen (technisch gezien) effectief zouden kunnen zijn en wie de meest logische partij is die deze maatregelen
zou moeten nemen. Een overzicht van de stoffen en verschillende stappen is te vinden in bijlage B.
Voor 37 van de 62 stoffen is geen bronnenanalyse uitgevoerd. Daarvoor zijn meerdere redenen:
•
19 probleemstoffen zijn gewasbeschermingsmiddelen. De bron is duidelijk en gebruik
wordt gereguleerd in het gewasbeschermingsmiddelen- en biocidentoelatingsbeleid
(zie hoofdstuk 7). Voor sommige middelen kan het zinvol zijn om de bijdragen van
verschillend gebruik (gewasbescherming versus biocide en professioneel versus particulier) in kaart te brengen. Overigens zitten daar diverse middelen bij die in het gewasbeschermingsmiddelenbeleid geen aandacht meer krijgen, omdat het gebruik
verboden is: azinfos-methyl, carbendazim, dichloorvos, endosulfan, imidacloprid,
lambda-cyhalothrin, linuron, propoxur en terbutylazine. Sommige van deze stoffen
worden nog wel gemonitord (omdat ze toch in het analysepakket zitten); voor deze
stoffen is meestal een dalende trend zichtbaar. Voor imidacloprid en carbendazim is
dat zeker toe te schrijven aan lagere concentraties; voor de overige stoffen is het
lastig om onderscheid te maken tussen dalende concentraties en een dalende rapportagegrens. Nadere analyse van de data zou dit wellicht kunnen verhelderen, zeker
voor stoffen waarvoor het gemiddelde wel boven de rapportagegrens ligt (bijvoorbeeld linuron en terbutylazine).
•
13 stoffen vormen een lokaal probleem (overschrijding in slechts één waterlichaam).
•
voor 5 stoffen zijn aanvullende acties geformuleerd, zoals het rekenen met een
nieuwe formule voor biobeschikbaarheid (BLM), het beoordelen van het effect van
zwevend stof op de norm en het beoordelen van de invloed van zout. Verwacht wordt
dat die stoffen dan minder een probleem vormen. Deze acties zijn inmiddels grotendeels uitgevoerd (zie tekstkader 5.1).
Ter voorbereiding van de stroomgebiedbeheerplannen heeft het ministerie van IenW opdracht gegeven om zogenaamde stoffiches te maken waarin informatie uit onder andere de
basisdocumentatie wordt opgenomen over specificaties van de stof, belasting, toestand en
trends, maatregelen, ontwikkelingen (in normstelling, achtergrondconcentraties en verbodsmaatregelen) en ten slotte een generieke motivatie voor aanpak van de stof. Deze stoffiches
zullen als bijlage worden opgenomen in het stroomgebiedbeheerplan.
Regionaal
Zowel Rijn-Oost (Handelingsperspectief ‘Overige probleemstoffen’ – Memo, RBO 28 februari
2019) als de Maasregio (Notitie Handelingsperspectief regio Maas en Rijk, 19RBOM-DHZ03 –
16, d.d.10 september 2019) hebben mede op basis van basisdocumentatie de probleemstoffen in hun gebied bepaald en een handelingsperspectief geschetst waarin verder acties zijn
geformuleerd (zie paragraaf 5.6).

PBL | 134

5.4

Trends

Met een trendanalyse komt informatie beschikbaar over:
•
autonome ontwikkelingen in de concentraties van stoffen;
•
effecten van reeds genomen maatregelen voor stoffen, zowel in binnen- als buitenland;
•
de prognose voor het behalen van de doelen voor deze stoffen in 2027;
•
of er wel of geen achteruitgang is van de alomtegenwoordige PBT- stoffen.
Daarnaast is elke lidstaat ook verplicht regelingen te treffen om trends op de lange termijn
te bepalen van prioritaire stoffen die de neiging hebben te accumuleren in sediment en/of
biota (Richtlijn prioritaire stoffen, 2013/39/EU, art 3, lid 6). De grote zorg bij dergelijke
trends is dat de noodzaak tot toepassing vaak blijft bestaan, waardoor het ene middel wordt
vervangen door het andere. Bijvoorbeeld: als antifouling-middel is tributyltin verboden en inmiddels ook irgarol, maar de vraag is wat ervoor in de plaats komt. Uiteindelijke gaat het om
de trend van de totale toxische belasting als gevolg van een bepaald type toepassing (in dit
voorbeeld antifouling).
In 2017 is een trendanalyse uitgevoerd met gegevens van Rijkswaterstaat (Verkaik et al.
2017). Voor een aantal probleemstoffen waren nog onvoldoende gegevens van de juiste
kwaliteit beschikbaar om een betrouwbare trendanalyse uit te voeren. Het ging hierbij vooral
om wijzigingen in rapportagegrenzen.
Voor metalen, PAK’s, organische microverontreinigingen en nutriënten zijn trends bepaald
met data voor de periode 2006-2016. Hiervoor zijn gegevens van oppervlaktewater en zwevend stof gebruikt. De uitgevoerde analyses laten zien dat er voor de meeste parameters in
zowel oppervlaktewater als zwevende stof licht dalende trends aanwezig zijn, maar met de
toegepaste statistiek kon geen significantie worden aangetoond. Voor de PAK’s is de daling
de laatste jaren gestagneerd. Opvallende afname in de rijkswateren is te zien voor TBT (het
aangroeiwerend middel tributyltin). Het aantal normoverschrijdende waterlichamen is ten
opzichte van 2015 afgenomen met 60 procent.
Voor gewasbeschermingsmiddelen zijn de laatste jaren diverse maatregelen genomen in het
kader van de Tweede nota duurzame gewasbescherming (Rijksoverheid 2013, zie ook hoofdstuk 7). Stoffen als linuron, imidacloprid (figuur 5.3) zijn verboden of mogen verminderd gebruikt worden. De afname van normoverschrijdingen voor sommige stoffen is al goed terug
te zien in de toetsing van 2019.

PBL | 135

Figuur 5.3

5.5

Bronnen en oorzaken

Stap 2 in het project Basisdocumentatie probleemstoffen KRW (zie paragraaf 5.3.1), de
bronnenanalyse, is uitgevoerd voor 23 probleemstoffen – ammonium, 13 metalen, 7 PAK’s
(polyaromatische koolwaterstoffen), 2 antifoulingsmiddelen (tributyltin en irgarol) – en 2
nieuwe prioritaire stoffen (PFOS en de somDioxinen). De bronnenanalyse is voor een belangrijk deel gebaseerd op de EmissieRegistratie (www.emissieregistratie.nl), waarin op nationale
schaal de jaarlijkse belasting van stoffen op het oppervlaktewater wordt geregistreerd. Niet
voor alle stoffen is informatie te vinden in de EmissieRegistratie en niet altijd zijn alle bronnen compleet.
Ammonium
Ammonium overschrijdt het vaakst de norm in Nederland (in 406 waterlichamen). In veel
gevallen gaat het om incidentele overschrijdingen van de maximale norm, maar dit kan wel
leiden tot ernstige effecten zoals vissterfte. Voor ammonium geldt dat de toxiciteit sterk afhankelijk is van de milieucondities: bij hogere temperatuur en hogere pH wordt een groter
aandeel van ammonium omgezet in ammoniak en dat veroorzaakt de toxische effecten. Een
ander belangrijk aspect is dat ammonium in een zuurstofrijk milieu relatief snel wordt omgezet in nitraat, waarmee het probleem verdwijnt. De grootste problemen doen zich daarom
voor in kleine wateren, omdat deze snel opwarmen en omdat er minder verdunning kan
plaatsvinden bij piekbelastingen. Hierop zijn uitzonderingen: in Flevoland overschrijdt ammonium in vrijwel alle waterlichamen de norm. Het vermoeden is dat dit vooral wordt veroorzaakt door kwel.
Hoewel ammonium niet als aparte verbinding wordt geregistreerd in de EmissieRegistratie,
betreft het een stikstofvorm en wordt stikstof wel geregistreerd. De belangrijkste bronnen
zijn rwzi-effluent12, overstorten, (erf)afspoeling, depositie, kwel uit diepere bodemlagen en
uitspoeling uit de ondiepe bodem, maar er is geen goed overzicht van de kwantitatieve
12 De bron ‘rwzi’ is een secundaire bron. De ‘echte’ bronnen zijn de bronnen die het influent belasten: huishou-

delijk afvalwater, bedrijfsafvalwater, depositie op verhardingen, uitloging uit bouwmaterialen zoals dakgoten.
Rwzi-maatregelen kunnen dus zowel een betere zuivering betreffen alsook het reduceren van bronnen die lozen
op het riool.

PBL | 136

bijdrage van alle bronnen, zeker als het gaat om pieken. Ook is het vaak lastig om te bepalen of effecten optreden als gevolg van zuurstoftekort of ammoniaktoxiciteit. Voor ammonium is vooral een bronnenanalyse van de bronnen die piekbelasting veroorzaken zeker
nodig, al zullen algemene maatregelen die stikstofuitspoeling reduceren ook vaak helpen
voor ammonium.
Metalen
In het algemeen is uitspoeling uit de bodem en grondwater een belangrijke bron voor metalen in oppervlaktewater, maar die bron is in de EmissieRegistratie niet voor alle metalen gekwantificeerd. De metalen vallen uiteen in drie groepen:
•
De klassieke metalen waarover veel bekend is en dus ook over uitspoeling uit bodem
en grondwater: cadmium, koper, nikkel en zink. Voor deze metalen is ook een maatregelanalyse uitgevoerd.
•
De metalen waar uitspoeling als waarschijnlijk belangrijkste bron in de EmissieRegistratie ontbreekt: barium, kobalt, seleen, thallium en uranium. Dit moet eerst beter
uitgezocht worden, voordat zinvolle maatregelen genomen kunnen worden.
•
De overige metalen:
arseen: zeer gevoelig voor de zuurstofcondities (redoxpotentiaal) in het grondwater en daarmee grote lokale variatie, deels van natuurlijke oorsprong. Nog
geen maatregelenanalyse mogelijk;
zilver: weinig over bronnen bekend, mogelijk nanodeeltjes. Nog geen maatregelanalyse mogelijk;
kwik: volgens de Nederlandse EmissieRegistratie is ongeveer driekwart afkomstig
van atmosferische belasting, de andere kwart betreft huishoudelijk afvalwater
dat via rioolwater in het oppervlaktewater terechtkomt. Daarbij moet wel vermeld worden dat de kwikcijfers in de EmissieRegistratie verouderd zijn. Er is recent een Europees onderzoek naar depositie in Europa uitgevoerd waaruit blijkt
dat 50 procent van de antropogene emissies naar lucht in Europa ook van Europese herkomst is (EEA 2018). Voor individuele landen kan dit hoger of lager zijn
afhankelijk van de eigen kwikemissies. Het merendeel van de kwikdepositie is afkomstig uit Azië, waar verbranding van fossiele brandstoffen de belangrijkste
oorzaak is (Pacyna et al. 2010). Afhankelijk van de (technologische) ontwikkelingen kan er nog een verdergaande stijging optreden, maar in de meer duurzame
scenario’s dalen de emissies (Pacyna et al. 2010).
Voor diverse metalen in deze lijst is de bron ‘uitspoeling uit de bodem’ niet in de EmissieRegistratie opgenomen. Inmiddels loopt er een project waarin metaalemissies via uitspoeling
beter worden gekwantificeerd en waarin het aantal elementen waarvoor uitspoeling wordt
berekend, wordt uitgebreid.
Ook in de regio’s is, vaak naar aanleiding van de basisdocumenten, onderzoek geprogrammeerd naar metalen. Waterschappen en Rijkswaterstaat in Rijn-Oost voeren gezamenlijk een
regionaal onderzoek uit om de achtergrondbelasting van arseen, barium en kobalt, en de antropogene invloeden, inzichtelijk te maken. Tevens zullen zij het vóórkomen van seleen en
uranium monitoren om zo een beeld van de mogelijke bronnen te krijgen. De waterschappen
in Rijn-Oost gaan onderzoeken in hoeverre optimalisatie van de rwzi’s kan bijdragen aan vermindering van de belasting van het oppervlaktewater met kwik (Handelingsperspectief,
memo RBO Rijn-Oost). De Maasregio is een project gestart om de bronnen van zware metalen beter in de kaart te brengen. In dat onderzoek zal specifiek aandacht worden besteed
aan het mineraal pyriet dat bestaat uit ijzersulfides, maar met andere metalen opgenomen in
de structuur. Als pyriet oxideert tot ijzer en sulfaat komen de metalen in dat pyriet vrij.

PBL | 137

PAK’s
Atmosferische belasting is volgens de EmissieRegistratie de grootste bron voor alle PAK’s die
in water worden aangetroffen. In Nederland levert particuliere houtstook hieraan de grootste
bijdrage. Ook binnenvaart (coatings leveren 15-30 procent PAK-belasting), verkeer en rwzi’s
dragen bij aan de PAK-belasting van het oppervlaktewater.
Antifouling
Tributyltin (TBT) en irgarol zijn beide inmiddels verboden. Irgarol lijkt af en toe in binnenwater te worden aangetroffen, maar een goed beeld van deze stof vraagt nog wat inspanning
wat betreft het aantal metingen en de rapportagegrens. De rapportagegrens ligt nu in veel
gevallen boven de norm. Voor de waterlichamen die beoordeeld zijn voor TBT (ruim de helft)
voldoet 80 procent niet aan de norm, maar in rijkswateren dalen de concentraties sterk sinds
2015 door het verbod op TBT. Het is wel mogelijk dat nalevering uit de waterbodem nog een
periode kan zorgen voor verhoogde concentratie in oppervlaktewater, maar de verwachting
is dat het aantal normoverschrijdingen de komende jaren sterk zal dalen.
Antifouling blijft echter nodig om aangroei op scheepswanden te voorkomen. Het is belangrijk om goed te registreren welke antifoulingmiddelen nu worden gebruikt en welke effecten
die middelen veroorzaken. Omdat voor irgarol alleen zeescheepvaart en visserij als bron
kunnen worden geïdentificeerd (en het daar verboden is) is voor irgarol geen maatregelenanalyse uitgevoerd. In het algemeen dient te worden opgemerkt dat antifoulingstoffen persistent zijn en nog lang in milieu aanwezig zijn, ook als alle mogelijke maatregelen al zijn
genomen. Uit een enquête van Milieu Centraal (De Waart 2017) onder eigenaren van pleziervaartuigen blijkt dat van de 431 respondenten 63 procent met koperhoudende antifouling
rondvaart, 25 procent met kopervrije antifouling en 12 procent zonder antifouling (harde
coating, niets, siliconen, non-stick). In Duitsland ligt het percentage koperhoudende antifouling op 75 procent. Er zijn al verschillende systemen zonder chemische antifoulingmiddelen
beschikbaar voor pleziervaartuigen, waarvan een deel waarschijnlijk minder milieubelastend
is dan de verven met chemische stoffen. Dit gaat onder meer om harde foul release-coatings, andere harde coatings, folies met kunststof ‘stekeltjes’, en systemen op basis van ultrasoon geluid (Wezenbeek et al. 2018).
Nieuwe prioritaire stoffen
Nieuwe prioritaire stoffen hoeven nu nog niet officieel getoetst en gerapporteerd te worden.
Op basis van projectmetingen en voorlopige monitoringsresultaten van Rijkswaterstaat in
water en in biota (vis/mosselen) zijn er vijf nieuwe prioritaire stoffen die waarschijnlijk tot
overschrijdingen van de norm zullen leiden: PFOS (gebruikt in brandblusmiddelen), de som
heptachloor en heptachloorepoxide (gewasbescherming), dichloorvos (gewasbescherming)
cybutryne/irgarol (aangroeiwerend middel op schepen) en de somDioxinen (bijproduct bij
onvolledige verbranding). Alle vijf stoffen zijn verboden, maar worden nog steeds in normoverschrijdende concentraties gemeten. Uitloging uit de bodem en uit materialen, en nalevering uit sediment zijn mogelijke bronnen voor de eerste drie persistente stofgroepen, maar
er zitten ook nog PFOS en dioxinen in huishoudelijk afvalwater. Irgarol is een antifouling (zie
hiervoor). Het insecticide dichloorvos wordt nog op een aantal locaties in de rijkswateren in
normoverschrijdende concentraties aangetroffen. Een goed beeld van dichloorvos vraagt nog
wat inspanning wat betreft de rapportagegrens om op het lage normniveau te kunnen meten.
Gewasbeschermingsmiddelen
Een deel van de gewasbeschermingsmiddelen die de norm overschrijden, is inmiddels verboden, maar wordt incidenteel nog wel aangetroffen. Van de toegelaten gewasbeschermingsmiddelen, die regelmatig de norm overschrijden, is bekend voor welke toepassing/teelten
deze middelen gebruikt worden (Bestrijdingsmiddelenatlas.nl). Meer informatie over gewasbeschermingsmiddelenbeleid is te vinden in hoofdstuk 0.

PBL | 138

In Rijn-West is onderzoek gedaan naar het percentage glastuinbouwbedrijven dat op de riolering is aangesloten. Dat percentage blijkt hoger dan landelijk wordt aangenomen in de
EmissieRegistratie (100 procent in plaat van de landelijk gebruikte 45 procent). Voor de substraatteelt is vervolgens wel aangenomen dat er na aansluiting nog 20 procent directe lozing
overblijft. De landelijke waarde is 5 procent.

5.6

Maatregelen en effecten

5.6.1

Uitwerking op nationaal niveau

Stap 3 in het project Basisdocumentatie probleemstoffen KRW (zie paragraaf 5.3.1), betreft
de maatregelenanalyse. Deze is uitgevoerd voor stoffen waarvoor de bronnen in voldoende
mate duidelijk zijn, namelijk: ammonium, 5 ‘gangbare’ metalen (cadmium, koper, kwik, nikkel, zink), waarbij zink veelvuldig de norm overschrijdt, polyaromatische koolwaterstoffen
(PAK: benzo(a)antraceen, benzo(a)pyreen, benzo(b)fluoranteen, benzo(ghi)peryleen,
benzo(k)fluoranteen, chryseen, fluoranteen), aangroeiwerend middel voor schepen: tributyltin en dioxinen.
Voorgestelde maatregelen in de Basisdocumenten en de meest voor de hand liggende verantwoordelijke partijen, zijn:
•
reductie van emissies in de landbouw door restricties in toelating, teelt/mestvrije zones, zuiveren drainwater, minder gewasbeschermingsmiddelen, enzovoort: landbouwsector/Rijksoverheid/waterschappen;
•
reductie van luchtemissies, vooral voor PAK (particuliere houtstook, verkeer) en
kwik: Rijksoverheid;
•
verbetering rendement rwzi’s: waterschappen;
•
maatregelen in drinkwaterbeschermingsgebieden: provincies;
•
reductie van emissies door scheepvaartcoating (koper, en mogelijk incidenteel irgarol
en TBT): Rijksoverheid/scheepvaartsector;
•
reductie van emissies direct uit het riool door lekkage, foutaansluitingen en overstorten: gemeenten;
•
reductie van nitraatuitspoeling naar het grondwater om pyrietoxidatie tegen te gaan:
landbouwsector;
•
aanpak waterbodems voor stoffen waarvan de externe belasting reeds gereduceerd
is: waterbeheerders;
•
kritisch beoordelen van vergunningaanvragen en herziening vergunningen: Rijkswaterstaat en waterschappen.
Veel van deze maatregelen kunnen de waterbeheerders niet (alleen) uitvoeren, maar vragen
inspanning van Europa, de Nederlandse Rijksoverheid, van andere sectoren, zoals de landbouw en de scheepvaart, of van burgers. Een voorbeeld van een goede aanpak is de ketenaanpak die gevolgd wordt voor het terugdringen van medicijnresten in het milieu: de actoren
onderkennen gezamenlijk de verantwoordelijk van veroorzaakte problemen, en het reduceren ervan in elke ketenstap (zie hoofdstuk 8). Het is wel een taak van de waterbeheerders
om aan te geven wat het meest kosteneffectief is en dit te agenderen en waar mogelijk te
stimuleren.
In de geplande stoffiches worden generieke maatregelen per stof nog een stap verder uitgewerkt, door te motiveren waarom een maatregel wel of niet genomen kan worden. Dit kan
zijn door technische onhaalbaarheid (er is nog geen techniek beschikbaar of de effectiviteit is
onzeker), of natuurlijke omstandigheden (verhoging van concentraties door externe invloeden, bijvoorbeeld atmosferische depositie vanuit het buitenland). Specifieke maatregelen
moeten waterbeheerders zelf aangeven.

PBL | 139

5.6.2

Maatregelpakketten van de waterbeheerders

De voorgaande maatregelen zijn voortgekomen uit het project Basisdocumentatie (Osté et
al. 2018), maar de maatregelpakketten voor de periode 2016-2021 (pakket huidig beleid) en
de periode 2022-2027 (pakket voorziene maatregelen en pakket maximaal), die door de waterbeheerders zijn aangeleverd zijn onafhankelijk daarvan opgesteld. Tabel 5.1 toont het
aantal maatregelen gericht op probleemstoffen in de verschillende pakketten.
Tabel 5.1. Maatregelen genoemd in de Basisdocumenten probleemstoffen en in de
aangeleverde pakketten voor de nationale analyse
Maatregel

Huidig beleid
44

Voorziene
maatregelen
7

Maximaal
pakket
18

Reductie emissies landbouw (vooral
GBM)
Verminderen luchtemissies
Aanpak rwzi’s
Provinciale maatregelen in drinkwaterbeschermingsgebieden.
Reductie emissies door scheepvaartcoating
Verminderen emissies uit het riool
Sanering landbodem nabij oppervlaktewater
Sanering van waterbodems
Overig
Totaal aantal maatregelen probleemstoffen
Totaal aantal maatregelen oppervlaktewaterlichamen

-

8
-

2
-

-

1

-

49
33

10
-

6
-

7
23
156 (10% van
totaal)
1.573

2
10
35 (4% van
totaal)
935

5
31 (4% van
totaal)
829

Diverse waterbeheerders geven aan dat dit soort maatregelen vrijwel nooit (volledig) in de
maatregelpakketten zijn opgenomen. Vaak zijn maatregelen voor meerdere waterlichamen
van belang en zijn ze in de stroomgebiedbeheerplannen benoemd in generieke zin. Verder
draagt niet elke maatregel evenredig bij aan de doelen. Het renoveren van een rwzi betreft
een miljoeneninvestering die onvergelijkbaar is met een kleine natuurvriendelijke oever. Verder is het pakket huidig beleid compleet terwijl in de pakketten voor 2022-2027 nog geen
maatregelen van andere partijen zijn meegenomen. Zo zijn de bijdragen van gemeenten
voor riolering en van de landbouw voor gewasbeschermingsmiddelen door meeste waterbeheerders (nog) niet opgenomen in de maatregelpakketten. Verder valt op dat er in de huidige plannen nog circa 40 bodem- en waterbodemsaneringen waren opgenomen, maar in de
nieuwe plannen niet meer. Daarentegen is een verhoogde inspanning te zien in de aanpak
van rwzi’s waarbij ook de zuivering van andere stoffen dan nutriënten wordt verbeterd.
Maatregelen gericht op scheepvaartcoatings en luchtemissies zijn niet opgenomen in deze
maatregelpakketten. In het pakket volledig doelbereik zijn in het algemeen nog minder
maatregelen gericht op probleemstoffen, behalve dat één beheerder in dat pakket sterk
heeft ingezet op bovenwettelijke maatregelen en toezicht/handhaving in de landbouw om de
emissies van zware metalen en gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw terug te dringen.
In tabel 5.1 zijn geen voorlichtings- en subsidiemaatregelen vermeld. De notities Handelingsperspectief probleemstoffen van Rijn-Oost en Maas vermelden wel enkele acties die gericht
zijn op reductie in andere sectoren. Waterschappen adviseren over toepassing van (gecoat)
zink bij ruimtelijke ontwikkelingen (openbare ruimte) en gebouwen. Ook handhaving van het
gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wordt expliciet genoemd. De Maasregio is van plan
om bewustwordingsprojecten uit te voeren voor het beperken van emissies van

PBL | 140

gewasbeschermingsmiddelen naar water en in overleg te gaan met buurlanden voor beperking van de afwenteling van stoffen.

5.6.3

Effecten van maatregelen

In tegenstelling tot de aanpak voor nutriënten hebben waterbeheerders nauwelijks water- en
stoffenbalansen opgesteld voor probleemstoffen en is er ook niet met het landelijk model gerekend voor probleemstoffen. Dat betekent dat er geen relatie gelegd kan worden tussen
(externe) belasting en concentraties en dat er dus ook niet exact bepaald kan worden in
welke mate de belasting moet worden gereduceerd om aan de norm te voldoen, waardoor
uitgesloten kan worden dat de ecologische toestand beperkt wordt door toxische stoffen. De
maatregelen zijn daarom vooral gebaseerd op kennis over welke stoffen de norm overschrijden en welke bronnen verantwoordelijk zijn. Daarmee werkt een maatregel in elk geval ‘de
goede kant op’, maar of het voldoende is voor doelbereik kan met de huidige kennis niet
worden vastgesteld.

5.7

Opgaven en handelingsopties

Er is in de afgelopen jaren vooruitgang geboekt in verheldering van het probleem: het aantal
waterlichamen met een (goed onderbouwd) oordeel is toegenomen en zal nog (moeten) toenemen, diverse normen en achtergrondconcentraties zijn/worden geactualiseerd en rapportagegrenzen zijn verlaagd. De probleemstoffen zijn scherper in beeld, al moet er nog flink
wat werk worden verzet om voor elke stof in elk waterlichaam tot een onderbouwd oordeel
te komen. Bovendien worden voor probleemstoffen nauwelijks stoffenbalansen opgesteld,
om te beoordelen of de bronnen gerelateerd kunnen worden aan de gemeten concentraties.
Opgaven voor verontreinigende stoffen zijn divers
Situatie prioritaire stoffen:
•
Voor de prioritair stoffen die geen alomtegenwoordige PBT zijn, overschrijdt slechts
een klein aantal waterlichamen de norm. Dit vraagt een lokale analyse en ook lokale/regionale maatregelen.
•
Alomtegenwoordige PBT-stoffen overschrijden wel vaak de norm. Een aantal stoffen
met meer overschrijdingen (TBT-TC4ySn, PFOS, irgarol en dichloorvos) is reeds verboden en voor een aantal van die stoffen zijn ook duidelijk neerwaartse trends te
zien.
•
De belangrijkste groep die overblijft zijn de PAK’s. Dit vraagt vooral om maatregelen
die de depositie beperken. De doelen voor deze stoffen dienen uiterlijk in 2033 te
zijn gehaald.
Situatie specifieke verontreinigende stoffen:
•
Een groot aantal metalen overschrijdt de norm. Vermoedelijk zal het aantal overschrijdingen dalen vanwege enkele geplande wijzigingen van landelijke achtergrondconcentraties (bijvoorbeeld seleen en uranium) en normaanpassingen (bijvoorbeeld
barium). Verder is een beter inzicht nodig in de bijdrage door uitspoeling uit de bodem, omdat dit vermoedelijk een grote bron is. In dat geval is het de vraag of maatregelen voor andere bronnen veel effect zullen hebben. In het verlengde van het
herzien van vergunningen door Rijkswaterstaat (2019) zal de vergunning van bedrijven voor het lozen van kobalt opnieuw bekeken moeten worden.

PBL | 141

•

•

•
•

Zink vraagt maatregelen. Zink is eigenlijk het enige metaal dat na tweedelijnsbeoordeling nog veel overschrijdingen laat zien en waarvoor de bronnen goed in kaart gebracht zijn. Daarmee vraagt dit element specifieke aandacht om tot verdere reductie
van gebruik en belasting te komen. Gezien de bronnen vraagt dit maatregelen over
meerdere gebieden: landbouw, rwzi’s, scheepvaartcoatings en bouwmaterialen. Het
is overigens niet eenvoudig om effectieve maatregelen te nemen, zeker omdat diffuse bronnen, in het bijzonder uitspoeling uit de bodem, een belangrijke bijdrage leveren. Net als voor fosfaat, is er voor zink sprake voor een flinke historische
belasting, die voorlopig nog onderweg is naar het oppervlaktewater.
Ammonium is een zorgpunt. Hoewel reductie van stikstofbelasting vermoedelijk ook
leidt tot reductie van de ammoniumbelasting, zijn er meer mogelijkheden om te hoge
ammoniumconcentraties in oppervlaktewater te voorkomen, maar dat vraagt meer
kennis over bronnen en gedrag van ammonium. In de maatregelpakketten zitten
nauwelijks specifieke maatregelen gericht op ammonium.
Enkele PAK’s overschrijden regelmatig de norm (zie bij prioritaire stoffen).
Een aantal gewasbeschermingsmiddelen overschrijdt de norm. Deze zijn deels verboden of overschrijden slechts in enkele waterlichamen de norm, maar dat geldt niet
voor pirimifos-methyl, abamectine en esfenvaleraat. Deze toegelaten gewasbeschermingsmiddelen vragen aandacht van het gewasbeschermingsmiddelenbeleid (zie
hoofdstuk 7).

Completer beeld van bronnen en mogelijke maatregelen nodig
In het algemeen kan worden gesteld dat waterschappen wel de probleemstoffen hebben geinventariseerd, maar dat er voor veel stoffen geen compleet beeld is van de bronnen. Dat
heeft zeker te maken met de diversiteit: achter de rwzi’s zitten vele primaire bronnen, maar
ook de industrie kent veel diversiteit. Industriële lozingen zijn gekoppeld aan een vergunning. Voor het goed kunnen beoordelen van vergunningaanvragen worden opleidingen voor
vergunningverleners opgezet.
Daarnaast valt op dat voor chemische stoffen geen heldere maatregellijst is opgesteld,
waarin per waterlichaam is gekwantificeerd welke maatregelen tot welke reducties zullen leiden. Daarmee is het onduidelijk of de maatregelen voldoende zijn om de doelen te halen.
Voor alomtegenwoordige stoffen wordt een maximale inspanning gevraagd, maar voor andere stoffen moeten uiterlijk in 2027 de maatregelen zijn genomen waarmee de doelen gehaald kunnen worden. Voor PAK’s, ammonium, metalen en gewasbeschermingsmiddelen
vraagt dat nadere kwantificering om te schatten of voorgenomen maatregelen voldoende
zijn. Daarbij is het van belang om elke stap van de keten mee te nemen.

PBL | 142

6 Kwaliteit grondwater
6.1

Inleiding

In de nationale analyse worden de verschillende stofgroepen en aspecten van oppervlaktewaterkwaliteit behandeld in verschillende hoofdstukken. De kwaliteit van grondwater wordt
volledig in dit hoofdstuk beschreven.

6.2

Beleid

Beleid voor grondwater: verdeeld over meerdere beleidstrajecten
In de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Grondwaterrichtlijn (GWR) zijn op Europees niveau
doelen voor grondwater geformuleerd. Daarnaast kent de KRW-beoordeling regionale doelen
voor grondwaterkwaliteit, die de geschiktheid van het grondwater beoordelen voor de kwaliteit van drinkwaterwinningen en van grondwaterafhankelijke natuur en grondwaterafhankelijk oppervlaktewater (Van Gaalen et al. 2016). De KRW stelt doelen voor de kwaliteit en
kwantiteit van het grondwatersysteem als geheel, en specifiek op plekken waar water onttrokken wordt voor menselijke consumptie. De kwaliteit wordt beoordeeld op het niveau van
de 23 in Nederland onderscheiden grondwaterlichamen (figuur 6.1). Uiterlijk in 2027 moeten
alle waterlichamen voldoen aan de vastgestelde doelen, tenzij ze niet gehaald kunnen worden vanwege, zoals de KRW noemt, ‘natuurlijke omstandigheden’: in die gevallen moeten in
2027 wel alle maatregelen zijn getroffen waarmee de doelen later gehaald kunnen worden.
Verwacht wordt dat dit veelvuldig zal voorkomen bij grondwaterlichamen: effecten van
maatregelen zullen door de trage werking van het grondwatersysteem in veel gevallen pas
na 2027 zichtbaar zijn.
De doelen en maatregelen voor de KRW komen samen in plannen die per land en per
stroomgebied moeten worden opgesteld. Deze zogenoemde stroomgebiedbeheerplannen zijn
voor een periode van zes jaar geldig; op dit moment wordt gewerkt aan nieuwe plannen voor
de periode 2022-2027. De Grondwaterrichtlijn (GWR) vult de doelen van de KRW voor
grondwater verder in.
Het doel van de Europese Nitraatrichtlijn is het verminderen en verder voorkomen van nitraatverliezen uit de landbouw om het aquatische milieu te beschermen. Deze richtlijn stelt
een grenswaarde van nitraat in grondwater van 50 mg/l en heeft als doel het voorkomen van
eutrofiëring van oppervlaktewater. Met ingang van 2018 is het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn van kracht. Dat programma is gericht op vermindering van de waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen en kan zo bijdragen aan het halen van de doelen
van de KRW. Regionaal maatwerk is hierbij het uitgangspunt (PBL 2018b).

PBL | 143

Figuur 6.1

Onderdeel van het actieprogramma is een gebiedsspecifieke inzet voor de vermindering van
nitraat in grondwaterbeschermingsgebieden, vastgelegd in een bestuursakkoord van LTO,
IPO, Vewin en de ministers van LNV en IenW. Doel van de overeenkomst is om in 34 grondwaterbeschermingsgebieden de waterkwaliteit zodanig te verbeteren dat voldaan wordt aan
de wettelijke norm voor nitraat (IPO et al. 2017). Via het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
(DAW) wordt deelname van agrariërs gestimuleerd. Agrariërs gaan aan de slag met maatregelen die passen bij het bedrijf en die binnen de specifieke omstandigheden het meest effectief zijn (LNV 2019). Of de aanpak ook gaat leiden tot het halen van de doelen in alle
gebieden, is onzeker. In verschillende gebieden zijn nog onvoldoende deelnemers en het is
nodig de te nemen maatregelen concreter te maken. Voorlopig wordt de huidige aanpak
voortgezet en heeft het Landelijk Bestuurlijk Overleg (LBO) van de vijf betrokken partijen de
conclusie getrokken dat er op dit moment nog geen aanvullende maatregelen nodig zijn
(Vewin 2019).
Volgens de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst (EZ 2013), een uitwerking van en aanvulling op de Europese richtlijn voor duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, mogen er in 2023 nagenoeg geen overschrijdingen van de normen voor gewasbeschermingsmiddelen meer voorkomen in oppervlaktewateren. Alle agrariërs moesten vanaf 1 januari
2014 ‘geïntegreerde gewasbescherming’ toepassen (zie hoofdstuk 7). Voor grondwater geldt
dat het aantal normoverschrijdingen niet mag toenemen (PBL 2019).
Het Europese natuurbeleid is vooral gericht op Natura 2000, het Europese netwerk van beschermde natuurgebieden. In Natura 2000-gebieden worden voor die specifieke gebieden typerende diersoorten met hun natuurlijke leefomgeving beschermd om de biodiversiteit te
behouden. Nederland heeft op dit moment 163 Natura 2000-gebieden aangewezen. Ongeveer 80 daarvan zijn afhankelijk van grondwater (Claessens et al. 2014a). De maatregelen
die voortvloeien uit het natuurbeleid zijn opgenomen in de beheerplannen Natura 2000. Het
gaat dan om generiek beleid, aanleg, beheer en vergunningverlening. Een deel van de maatregelen is ook opgenomen in de stroomgebiedbeheerplannen voor de KRW.

PBL | 144

Er zijn toenemende aanwijzingen dat opkomende stoffen, zoals geneesmiddelen, industriële
stoffen en nieuwe gewasbeschermingsmiddelen, problemen kunnen opleveren voor de
(grond)waterkwaliteit. Om meer zicht te krijgen op de verspreiding en risico’s van dit soort
stoffen is in 2014 in EU-kader besloten tot de ontwikkeling van een ‘watchlist’ voor grondwater, op basis waarvan nieuwe stoffen kunnen worden opgenomen in het monitoringsprogramma. In tegenstelling tot de watchlist voor oppervlaktewater, is die voor grondwater
vrijwillig, maar wel grotendeels opgenomen in de monitoringsprogramma’s van de provincies. De lijst bevat nu medicijnen en PFAS (Kozel & Wolter 2019).
Vooral vanuit de Delta-aanpak Waterkwaliteit zijn verschillende trajecten ingezet om een beter beeld te krijgen van de effecten van deze stoffen en om mogelijke (aanvullende) maatregelen te identificeren (PBL 2018b). De kennisinstituten TNO, RIVM, KWR en Deltares hebben
een projectplan opgesteld voor het thema opkomende stoffen in grondwater, als onderdeel
van de Kennisimpuls Waterkwaliteit. Het doel daarvan is om een strategie te ontwikkelen
voor het signaleren van opkomende stoffen. Daarbij wordt aandacht besteed aan de huidige
situatie in het grondwater: welke opkomende stoffen worden er waargenomen en welke kunnen in de nabije toekomst mogelijk worden verwacht? Voor deze stoffen worden handelingsperspectieven aangereikt en er worden screeningsmethoden ontwikkeld om onbekende
stoffen in het grondwater te kunnen signaleren. Daarnaast wordt aandacht besteed aan het
ontwikkelen van een strategie om stoffen al aan het begin van de keten te identificeren als
mogelijke bedreiging voor het grondwater, zodat preventieve bronmaatregelen kunnen worden genomen.
Tot slot zijn ook de Omgevingswet, de Wet Bodembescherming, de Wet milieubeheer, de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Meststoffenwet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden van belang voor de bescherming van de grondwaterkwaliteit
(Van Gaalen et al. 2016).
Verantwoordelijkheden voor grondwater liggen voornamelijk bij de provincies
De meeste verantwoordelijkheden voor grondwater liggen bij de provincies. Die beschermen
de grondwaterkwaliteit in de grondwaterbeschermingsgebieden, met het oog op de winning
van grondwater voor de bereiding van drinkwater. Daarnaast geven de provincies met hun
regionale waterprogramma’s uitvoering aan de KRW en de GWR. Het Rijk en de waterschappen zijn aangewezen als beheerder van het watersysteem, waarvan grondwaterkwantiteit en
-waterkwaliteit een integraal onderdeel zijn. Daarnaast is het Rijk verantwoordelijk voor nationaal beleid voor mest en gewasbescherming. Voor regionaal (grond)water is het waterschap in de meeste gevallen het bevoegd gezag voor wateractiviteiten (VNG et al. z.d.).
Verdeling van verantwoordelijkheden en sturingsmogelijkheden beperkt de verbetering van de waterkwaliteit
Omdat de verantwoordelijkheden voor de grondwaterkwaliteit verdeeld zijn over verschillende partijen en beleidstrajecten, ontbreken gemeenschappelijke doelenkaders. Het gevolg
is bijvoorbeeld dat normstellingskaders die in het toelatingsbeleid van gewasbeschermingsmiddelen worden gesteld niet aansluiten bij de doelen van de KRW (PBL 2017; zie ook hoofdstuk 7).
Als het gaat om het gebruiken van meststoffen zijn de kernbevoegdheden bij de Rijksoverheid belegd. Provincies en waterschappen zijn weliswaar verantwoordelijk voor het grondwater en de regionale oppervlaktewateren, maar hun sturingsmogelijkheden op nutriënten zijn
beperkt tot waterwingebieden, de breedte van de teeltvrije zones en bovenwettelijke, vrijwillige maatregelen (Freriks et al. 2016). Provincies hebben vanuit ruimtelijke planning wel invloed en kunnen invulling geven aan handhaving, en gemeenten kunnen het ruimtelijk beleid
beïnvloeden via bestemmingsplannen en omgevingsplannen.
De Adviescommissie Water heeft geconstateerd dat de overheden die verantwoordelijk zijn
voor het grondwater te weinig aan gezamenlijke visievorming doen (ACW 2017), een punt
dat is opgepakt in de Omgevingswet. Ook onder de Omgevingswet zijn de taken voor

PBL | 145

grondwater voor provincies, waterschappen en gemeenten echter niet scherp afgebakend en
wordt de overheden gevraagd om samen te werken bij het formuleren van een wateragenda
op regionale of gemeentelijke schaal (Rijksoverheid et al. 2018).

6.3

Doelen

KRW-doelen voor grondwaterkwaliteit uitgewerkt in de Grondwaterrichtlijn
De KRW bepaalt dat alle grondwaterlichamen uiterlijk in 2027 in goede toestand moeten verkeren, tenzij een beroep gedaan kan worden op de uitzonderingen. De KRW-doelen voor een
goede chemische toestand in grondwater zijn (Helpdesk Water z.d. a):
•
Het inbrengen van verontreinigende stoffen beperken of voorkomen;
•
achteruitgang van de toestand van de grondwaterlichamen voorkomen;
•
het bereiken en behouden van de goede toestand van grondwaterlichamen;
•
significant stijgende trends van verontreinigende stoffen in het grondwaterlichaam
tegengaan;
•
de doelen voor beschermde gebieden, zoals drinkwaterwinningen en natuurgebieden
te halen.
De KRW-eisen voor grondwater zijn verder gespecificeerd in de Grondwaterrichtlijn (GWR).
Om te komen tot een uniforme manier van de beoordeling van de grondwaterkwaliteit in Nederland is een protocol opgesteld voor de toestand- en trendbeoordeling van grondwaterlichamen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het beoordelen van de huidige
chemische toestand en de verwachte kwaliteitsontwikkeling en risico’s op normoverschrijdingen in de (nabije) toekomst (at risk-bepaling).
De toestandsbeoordeling geeft de kwaliteit van het grondwaterlichaam op een bepaald moment in relatie tot de gewenste kwaliteit. Hiermee kan ook worden beoordeeld of de genomen maatregelen effectief zijn geweest en welke opgaven er nog resteren (Landelijke
Werkgroep Grondwater 2019). Aan het begin van elke KRW-planperiode wordt een inschatting gemaakt van de verwachte toestand van een grondwaterlichaam aan het einde van de
planperiode op basis van de te nemen maatregelen. Als het onzeker is of een grondwaterlichaam een goede toestand kan bereiken, wordt deze geclassificeerd als at risk. Op basis
hiervan kan het nodig zijn drempelwaarden af te leiden voor stoffen die een bedreiging vormen voor het bereiken van de gewenste kwaliteit. In bijlage II van de GWR staan de stoffen
waarvoor afleiding van drempelwaarden moet worden overwogen. Deze drempelwaarden zijn
een toetsingskader voor de chemische toestand van het grondwaterlichaam (Landelijke
Werkgroep Grondwater 2019). Met de maatregelen uit de KRW-stroomgebiedbeheerplannen
moet uiteindelijk de goede chemische toestand worden gehaald.
Van grondwaterlichamen die waarschijnlijk de goede chemische toestand niet bereiken, moeten trends van verontreinigende stoffen, groepen verontreinigende stoffen of indicatoren van
verontreinigingen worden vastgesteld (Bodemrichtlijn z.d.). Deze trends kunnen het effect
van de getroffen maatregelen in beeld brengen en evalueren. Ook kunnen trends signaleren
of er sprake is van een significante en aanhoudend stijgende tendens van de concentratie
van een verontreinigende stof ten gevolge van menselijke activiteiten, in welk geval maatregelen moeten worden genomen om de trend te keren (Landelijke Werkgroep Grondwater
2019).

PBL | 146

Grondwaterkwaliteitsnormen vastgelegd in Europees en in nationaal beleid
De chemische toestand van een grondwaterlichaam wordt beoordeeld aan de hand van de
volgende normen (zie tabel 6.1):
• nitraat: norm uit Grondwaterrichtlijn (vastgesteld op Europees niveau);
• gewasbeschermingsmiddelen: norm uit Grondwaterrichtlijn (vastgesteld op Europees
niveau);
• overige relevante stoffen: landelijk vastgestelde drempelwaarden voor chloride, fosfor, nikkel, arseen, cadmium en lood uit het Besluit Milieukwaliteitseisen en Monitoring Water (BKMW 2009).
Aan de hand van zogenoemde intrusietesten kan worden beoordeeld of er sprake is van verzilting als gevolg van het binnendringen (intrusie) van zout water.
Naast deze algemene chemische toetsing voor de gehele grondwaterlichamen, worden regionaal de grondwaterafhankelijke oppervlaktewateren, de grondwaterafhankelijke terrestrische
ecosystemen (Natura 2000) en de grondwaterwinningen voor drinkwater getoetst op hun
chemische toestand (Klaarenbeek & Van Dorst 2018, Landelijke Werkgroep Grondwater
2019).
Tabel 6.1. Normen voor chemische toetsing KRW-grondwater
Norm
Grondwaterrichtlijn
Grondwaterrichtlijn
BKMW-drempelwaarde

Stof
Nitraat (NO3)
Gewasbeschermingsmiddelen
Chloride (Cl)

BKMW-drempelwaarde
BKMW-drempelwaarde

Nikkel (Ni)
Arseen (As)

BKMW-drempelwaarde
BKMW-drempelwaarde
BKMW-drempelwaarde

Cadmium (Cd)
Lood (Pb)
Fosfor (Ptot)

Normwaarde
50 mg/l
0,1 µg/l
0,5 µg/l
160 mg/l
20 µg/l
13,2 µg/l
18,7 µg/l
0,35 µg/l
7,4 µg/l
2 mg/l
6,9 mg/l

Toelichting
Individueel per stof
Som van stoffen
Zoet grondwater
Brak/zout grondwater
Zoet grondwater
Brak/zout grondwater

Zoet grondwater
Brak/zout grondwater

Bron: BKMW (2009); Klaarenbeek & Van Dorst (2018)

Om te toetsen of overschrijding plaatsvindt in het gehele grondwaterlichaam wordt als criterium gebruikt: overschrijding van de norm op meer dan 20 procent van alle meetpunten,
waarbij metingen op 10 en 25 meter diepte samen worden genomen (Landelijke Werkgroep
Grondwater 2019). Deze criteria hebben als consequentie dat lokale knelpunten buiten beeld
kunnen blijven. Dit omdat door het samennemen van ondiepe en diepe metingen de veelal
hogere concentraties in het ondiepe grondwater uitgemiddeld worden met de lagere concentraties in het diepe water. Ook kunnen door het 20 procent-criterium locaties met overschrijdingen buiten beeld blijven. Daarentegen bepalen de regionale toetsen (op knelpunten voor
natuur, oppervlaktewater en drinkwater, zie hiervoor) mede de aan de Europese Commissie
te rapporteren toestand van het grondwater. Verder wordt iedere stof afzonderlijk bekeken,
maar de combinatie van stoffen wordt niet beoordeeld. Hierdoor is er geen beeld van mogelijke effecten van cumulatie (ACW 2017). Dit probleem geldt overigens niet alleen voor
grondwater, maar ook in de oppervlaktewateren.
Voor de derde planperiode van de KRW (2022-2027) wordt overwogen om voor een aantal
stoffen de bestaande drempelwaarden te herzien en voor een aantal nieuwe stoffen drempelwaarden af te leiden. Concreet gaat het over het herzien van drempelwaarden voor cadmium, nikkel, lood en het eventueel afleiden van drempelwaarden voor boor, kwik, sulfaat,
ammonium, tri/per, gewasbeschermingsmiddelen, nitriet, opkomende stoffen en voor de geleidbaarheid van stoffen (RIVM 2018b).

PBL | 147

6.4

Toestand, trends en bronnen

In paragraaf 6.4.1 bespreken we het landsdekkende beeld van de grondwatertoestand volgens de beoordeling van de KRW. In daarop volgende paragrafen zoomen we meer in op afzonderlijke onderdelen van de toestand: stoffen met norm (paragraaf 6.4.2) en zonder norm
(paragraaf 6.4.3), en regionale beoordelingen over de relatie van grondwater met oppervlaktewater, Natura 2000-gebieden en drinkwater (paragraaf 6.4.4).

6.4.1

Landelijk beeld volgens de KRW

KRW-rapportage 2015: in grondwater vooral regionale problemen
Volgens de stroomgebiedbeheerplannen van 2015 voldeden de meeste grondwaterwaterlichamen aan de algemene chemische toestand. Het KRW-criterium voor nitraat (≤ 20 procent
van de meetpunten een overschrijding van 50 milligram nitraat per liter, waarbij diepe en
ondiepe metingen samen worden genomen) werd in het krijtgebied in Zuid-Limburg overschreden en in een deel van het duingebied werd de norm voor fosfor overschreden (Van
Gaalen et al. 2016). Voor de grondwaterlichamen in het zandgebied geldt dat het percentage
meetpunten waar de norm werd overschreden dicht bij de 20 procent lag (Royal HaskoningDHV 2014). Regionaal waren er problemen bij een aantal drinkwaterwinningen of voldeed de kwaliteit van het grondwater niet voor grondwaterafhankelijke oppervlaktewateren
en Natura 2000-gebieden (figuur 6.2; Van Gaalen et al. 2016). Dit werd voornamelijk veroorzaakt door nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen en chloride (zie paragraaf 6.4.4).
Naast grondwaterkwaliteit is voor natuur ook grondwaterkwantiteit een belangrijke factor:
ongeveer twee vijfde van het landelijk verdrogingsgevoelige areaal natuur is verdroogd als
gevolg van te lage grondwaterstanden (CBS et al. 2018c).
Figuur 6.2

PBL | 148

6.4.2

Stoffen met een norm

Anorganische stoffen
Geringe verschillen in toestand anorganische stoffen 2014-2020
In figuur 6.3 is voor elk van de voor de KRW onderscheiden stroomgebieden weergegeven
wat de toestand in 2014 was van de anorganische stoffen in de grondwaterwaterlichamen
volgens de KRW-rapportage uit 2015 (Waterkwaliteitsportaal 2015), de toestand volgens een
KRW-tussenmeetronde 2015-2016, gerapporteerd in 2017 (Sjerps et al. 2017) en de toestand volgens de KRW-rapportage uit 2020. De jaren waarop de rapportages zijn gebaseerd
kunnen per regio verschillen. Zo heeft Noord-Holland gemeten in 2012 (gerapporteerd in
2015), in 2015/16 (gerapporteerd in 2017) en in 2018 (gerapporteerd in 2020). Bij de extra
meetinspanning van 2015-2016 zijn er meer parameters gemeten dan in eerdere meetrondes (Sjerps et al. 2017).
Figuur 6.3. Vergelijking van de beoordelingen 2014, 2016 en 2020 van anorganische stoffen in de grondwaterlichamen
Rijn-West

Identificatie

omschrijving

NLGW0005
NLGW0011
NLGW0012
NLGW0016
Identificatie

Zand
Zout
Deklaag
Duin
omschrijving

NLGW0005
NLGW0011
NLGW0012
NLGW0016

Zand
Zout
Deklaag
Duin

Cl
Ptot
As
Ni
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Cd
Pb
NO3
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Rijn-Noord

Identificatie

omschrijving

NLGW0002
NLGW0007
NLGW0009
NLGW0015
Identificatie

Zand
Zout
Deklaag
Wadden
omschrijving

NLGW0002
NLGW0007
NLGW0009
NLGW0015

Zand
Zout
Deklaag
Wadden

Cl
Ptot
As
Ni
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Cd
Pb
NO3
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Rijn-Oost

Identificatie

omschrijving

NLGW0003
NLGW0004
NLGW0010
Identificatie

Zand oost
Zand midden
Deklaag
omschrijving

NLGW0003
NLGW0004
NLGW0010

Zand oost
Zand midden
Deklaag

Cl
Ptot
As
Ni
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Cd
Pb
NO3
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

PBL | 149

Eems

Identificatie

omschrijving

NLGW0001
NLGW0008
Identificatie

Zand
Zout
omschrijving

NLGW0001
NLGW0008

Zand
Zout

Cl
Ptot
As
Ni
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Cd
Pb
NO3
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Maas

Identificatie

omschrijving

NLGW0006
NLGW0013
NLGW0017
NLGW0018
NLGW0019
Identificatie

Zand
Zout
Duin
Slenk diep
Krijt Zuid-Limburg
omschrijving

NLGW0006
NLGW0013
NLGW0017
NLGW0018
NLGW0019

Zand
Zout
Duin
Slenk diep
Krijt Zuid-Limburg

Cl
Ptot
As
Ni
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Cd
Pb
NO3
2014 2016 2020 2014 2016 2020 2014 2016 2020

Schelde

Identificatie

omschrijving

NLGWSC0001 Zoet in duin
NLGWSC0002 Zoet in dekzand
NLGWSC0003 Zoet in kreek
NLGWSC0004 Zout ondiep zand
NLGWSC0005 Diep zand
Identificatie omschrijving

Cl
2014

Ptot
2016 2014

As
2016 2014

Ni
2016 2014

Cd
2014

Pb
2016 2014

NO3
2016 2014

2016

2016

NLGWSC0001 Zoet in duin
NLGWSC0002 Zoet in dekzand
NLGWSC0003 Zoet in kreek
NLGWSC0004 Zout ondiep zand
NLGWSC0005 Diep zand
Bron: Waterkwaliteitsportaal en Sjerps et al. (2017); groen = voldoet, rood = voldoet niet aan het KRWcriterium, wit = niet gemeten.

De verschillen tussen de toestand van 2014 en 2015-2016 en 2020 zijn gering. Waar sprake
is van een positieve of negatieve ontwikkeling, schommelt het percentage meetpunten met
een overschrijding rond het criterium van 20 procent.
Deel overschrijdingen chloride mogelijk gevolg van strooizout
Chloride overschrijdt in ondiep grondwater bij 5 procent van de monsters de drempelwaarde
van 160 mg/l, zowel in de kustzones als in het binnenland. In het binnenland gaat het om
locaties langs grote wegen of in stedelijke gebieden. Deze overschrijdingen hangen mogelijk
samen met gebruik van strooizout in deze gebieden. In sommige zoete grondwaterlichamen
is er door natuurlijke oorzaken vaak overschrijding van de drempelwaarde voor chloride.
Herziening van de begrenzing van deze zoete grondwaterlichamen zodat deze natuurlijke

PBL | 150

zoute invloed buiten de grenzen valt, zal het aantal overschrijdingen doen verminderen
(Sjerps et al. 2017).
Nitraat blijft probleem in zandgebieden
Volgens de nitraatrapportage (Fraters et al. 2016 en 2017) zijn in de klei- en veengebieden
de nitraatconcentraties in het grondwater sinds 1992 stabiel en afnemend in het zandgebied.
Ondanks deze verbetering heeft in de periode 2012-2015 13 procent van de monsters onder
landbouwgrond een nitraatconcentratie die hoger is dan de norm van 50 mg/l, vooral in ondiep grondwater in zandgebieden (10m onder maaiveld; figuur 6.4). In het diepere grondwater (25m) zijn de nitraatconcentraties lager door afbraak tijdens het neerwaartse transport
(Fraters et al. 2017).
Figuur 6.4

Overschrijding van de EU-norm van 50 mg/l voor nitraat in het grondwater in landbouwgebieden op een
diepte van 5-15 m onder maaiveld per regio (Fraters at al. 2017).

Landbouw is een belangrijke bron van nitraat in het grondwater. Omdat nitraat in zandgebieden minder wordt afgebroken, wordt de nitraatnorm vooral overschreden in de zandgebieden
onder landbouwgronden. Die liggen vooral in het zuiden en het oosten van het land. In de
KRW-beoordeling worden metingen in ondiep (10m) en diep grondwater (25m) samengenomen, waardoor de gemiddelde nitraatconcentratie in de zuidelijke en oostelijke zandgebieden
onder de 50 mg/l ligt. Als alleen naar metingen in ondiep grondwater wordt gekeken, dan ligt
de gemiddelde concentratie in het zuidelijk zandgebied rond de 75 mg/l (Fraters et al. 2017).
Overschrijdingen op meetpunten zijn niet te zien als overschrijding op het waterlichaam als
het percentage meetpunten met een overschrijding onder het criterium van 20 procent blijft.
Fosfaat vooral probleem voor oppervlaktewateren
Hoge fosfaatconcentraties worden vooral aangetroffen in venige gronden en in Zeeland. Deze
hoge waarden komen hier van nature voor. Daarnaast is in sommige delen van Nederland de
bodem verzadigd met fosfaat en spoelt fosfaat uit naar het grondwater. Langs een deel van
de kust worden hoge fosfaatconcentraties aangetroffen als gevolg van fosfaatrijke kwel. Op
veel locaties zijn de fosfaatconcentraties in het grondwater zo hoog dat dit bij uittreding leidt
tot eutrofiëring van het oppervlaktewater (Sjerps et al. 2017). Onderzoek laat zien dat in de
meeste Brabantse en Limburgse stroomgebieden de uitspoeling van fosfaat vanuit het grondwater een belangrijke bron is van de oppervlaktewaterverontreiniging, zeker in de zandgebieden. De verontreinigingen zijn vooral afkomstig uit het bovenste deel van het grondwater,

PBL | 151

dat het meest verontreinigd is door landbouwactiviteiten (Rozemeijer et al. 2007; Klein et al.
2010); dit is dus minder diep dan de metingen van nitraat in de paragraaf hiervoor.
Ook in gebieden waar nu nog geen overschrijding van de norm voor fosfaatconcentraties in
grondwater wordt aangetroffen, zoals in Rijn-Noord en Rijn-Oost, is er risico op toename van
de uit- en afspoeling van fosfaat. De oorzaak hiervoor is de verdere oplading van de bodem
door bemesting. Dit kan in de toekomst problemen geven voor de belasting van het oppervlaktewater met fosfaat (Van Veen et al. 2018a,b).
Zware metalen potentieel schadelijk voor ecologie oppervlaktewater
De meeste overschrijdingen van de grondwaternorm voor zware metalen worden aangetroffen in de zone van midden-Noord-Brabant naar midden-Limburg. Dit is deels het gevolg van
historische vervuiling vanuit de metaalindustrie. Dit komt tot uiting in de overschrijdingen
van de grondwaternorm voor nikkel en cadmium in het Maasstroomgebied. Daarnaast speelt
pyrietoxidatie door uitspoeling van nitraat uit grondwater een belangrijke rol in het voorkomen van arseen en nikkel in het grondwater (Sjerps et al. 2017). Dit leidt tot overschrijdingen van de grondwaternorm voor arseen in het stroomgebied van de Schelde (KWR 2015).
Tot slot worden zware metalen aangevoerd via dierlijke mest, kunstmest en via atmosferische depositie (Emissieregistratie 2016).
Zware metalen lijken daarbij vooral potentieel schadelijk voor de ecologie in het oppervlaktewater: in 10 procent van de grondwatermeetpunten ligt de concentratie van één of meerdere
zware metalen meer dan een factor 10 boven de MAC-MKN-waarde, dat wil zeggen de maximaal aanvaardbare concentratie voor organismen (Sjerps et al. 2017).

Gewasbeschermingsmiddelen
Gewasbeschermingsmiddelen overschrijden regelmatig de normen
Figuur 6.5 toont de overschrijdingen van de normen voor gewasbeschermingsmiddelen. Aangegeven zijn de meetpunten waar volgens de KRW-tussenmeetronde van 2015-2016 de
grondwaterkwaliteitseis van 0,1 μg/l aan gewasbeschermingsmiddelen of afbraakproducten
daarvan werd overschreden. Landelijk zijn in de helft van de grondwatermonsters gewasbeschermingsmiddelen aangetroffen. De hoogste concentraties zijn gevonden in gebieden waar
bollen worden geteeld (het westen van Nederland) en in de zandgronden in Noord-Brabant
(Sjerps et al. 2017).
Van alle grondwatermonsters voldoet 17 procent niet aan de norm voor individuele gewasbeschermingsmiddelen van 0,1 μg/l; in 7 procent van de grondwatermonsters overschrijdt de
somconcentratie aan gewasbeschermingsmiddelen de norm van 0,5 μg/l (Sjerps et al. 2017).
Binnen de KRW wordt de toestand van een grondwaterlichaam als slecht beoordeeld als op
meer dan 20 procent van de meetpunten een afzonderlijke stof boven de norm van 0,1 μg/l
wordt gemeten of als op meer dan 20 procent van alle meetpunten in het grondwaterlichaam
de norm van 0,5 μg/l voor de som van alle gewasbeschermingsmiddelen overschreden
wordt. Bij toepassing van dit criterium scoren de grondwaterlichamen overwegend goed.
In de KRW-beoordeling worden meetpunten in ondiep en diep grondwater als gezegd samengenomen. In de KRW-tussenmeetronde van 2015-2016 hebben enkele provincies relatief
meer ondiepe monsters (Limburg en Noord-Brabant) of alleen maar ondiepe monsters
(Utrecht, Gelderland en Noord-Holland) laten analyseren. Dit resulteert in hogere percentages overschrijdingen dan wanneer strikt volgens de KRW zou worden beoordeeld (Sjerps et
al. 2017). Verder worden in de KRW-beoordeling geen afbraakproducten meegenomen waarvan vastgesteld is dat ze voor mensen niet toxisch zijn (zogenoemde humaan-toxicologisch
niet-relevante metabolieten). Hoewel deze stoffen dus niet zichtbaar zijn in de beoordelingen, worden ze wel als ongewenst beschouwd voor de grondwaterkwaliteit en de drinkwaterwinning.

PBL | 152

Figuur 6.5

Overschrijdingen gewasbeschermingsmiddelen en/of afbraakproducten van de grondwaterkwaliteitseis
van 0,1 μg/l, volgens de KRW-tussenmeetronde 2015-2016 (Sjerps et al. 2017).

De toegelaten gewasbeschermingsmiddelen bentazon en mecoprop (MCPP) en de afbraakproducten DMS en BAM zijn de meest frequent aangetroffen stoffen. Ze komen in meer dan
10 procent van de grondwatermonsters voor. De afbraakproducten desphenyl-chloridazon en
methyl-desphenyl-chloridazon zijn alleen gemeten in het grondwater van de provincies
Noord-Brabant en Limburg, en worden daar frequent aangetroffen, ook boven de norm van
0,1 μg/l (Sjerps et al. 2017).
Overschrijdingen zijn deels een erfenis uit het verleden
De meest frequent aangetroffen stoffen in het diepe grondwater zijn herbiciden of afbraakproducten daarvan. De aangetroffen stoffen zijn deels een erfenis uit het verleden. DMS is
een afbraakproduct van de inmiddels verboden stof tolylfluanide. BAM is vermoedelijk afkomstig van de verboden stof dichlobenil, maar kan in jonger grondwater ook afkomstig zijn
van fluopicolide, een fungicide dat sinds 2007 op de markt is. Bentazon en mecoprop worden
nog steeds gebruikt; op basis van de meetdata kan geen duidelijke trend worden aangegeven. Bentazon mag echter niet meer in het najaar worden gebruikt, waardoor de stof minder
uitspoelt. In het grondwater direct onder landbouwpercelen (1 meter diepte) worden wel
stoffen aangetroffen die nu nog toegelaten zijn. Stoffen die volgens berekeningen het grondwater het meest belasten zijn glyfosaat, chloorprofam, terbutylazine en bentazon. Deze stoffen zijn verantwoordelijk voor 10 procent van het gebruik, maar veroorzaken 80 procent van
de grondwaterbelasting (PBL 2019).
Op basis van de metingen geen uitspraak over recente trends mogelijk
Over trends van gewasbeschermingsmiddelen in grondwater zijn geen uitspraken te doen.
Uit een analyse van de grondwatermetingen in het stroomgebied van de Maas vanaf 1998
blijkt dat het op basis van de metingen niet mogelijk is om een trend voor gewasbeschermingsmiddelen af te leiden (Verhagen et al. 2017; Baggelaar & Van der Meulen 2018). Ook
in de tussenevaluatie van de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst wordt aangegeven dat op
basis van de openbare gegevens uit de provinciale meetnetten grondwaterkwaliteit voor de
periode 2010-2017 geen uitspraak over trends kan worden gedaan. Van een systematische

PBL | 153

monitoring is namelijk geen sprake: zowel het aantal stoffen als het aantal meetpunten varieert sterk (PBL 2019). Dat heeft er onder andere mee te maken dat de lijst met gewasbeschermingsmiddelen in de loop van de tijd wijzigt. Hier kan een meer systeemgerichte
benadering op basis van somconcentraties een oplossing zijn (zie ook hoofdstuk 7).
Veehouderij grootste bron van gewasbeschermingsmiddelen, gevolgd door akkerbouw en bloembollen
Gewasbeschermingsmiddelen komen in het milieu terecht via toepassingen in de glastuinbouw en de landbouw bij bestrijding van insecten (insecticiden), onkruiden (herbiciden) en
schimmels (fungiciden) of om de groei van planten te stimuleren (groeiregulatoren). Ook bij
gebruik door particulieren (tuinen) en overheden (groenbeheer) kunnen gewasbeschermingsmiddelen in het milieu terechtkomen (Klaarenbeek & Van Dorst 2018).
Volgens berekeningen in een studie uit 2013 vormen herbiciden veruit de belangrijkste groep
in de totale belasting van alle grondwaterlichamen. De veehouderij levert de grootste bijdrage aan de uitspoeling naar het grondwater, vooral door gebruik van herbiciden in de teelt
van snijmais. Deze teelt vindt vaak plaats op bodems met lage gehalten organische stof en
daardoor met een hoge uitspoeling. Andere relatief grote bronnen zijn de akkerbouw en de
bloembollenteelt. De bijdrage vanuit de vollegronds groenteteelt, de boomkwekerij en de
fruitteelt aan de totale vracht uitspoeling naar het grondwater in Nederland is in de orde van
enkele procenten (Kruijne & Deneer 2013).
Geen aanleiding voor gezondheidsrisico’s
Hoewel de aangetroffen concentraties gewasbeschermingsmiddelen in grondwater de grondwaterkwaliteitsnormen overschrijden, leidt dit niet tot gezondheidsrisico’s. De gezondheidskundige streefwaarden voor drinkwater, afgeleid door de WHO en aangevuld met indicatieve
waarden door Baken et al (2015), worden namelijk niet overschreden. Bovendien kunnen in
de drinkwaterpraktijk verschillende kwaliteiten van ruw water gemengd worden bij de productie van drinkwater en wordt bij de drinkwaterbereiding uit grondwater vaak een vorm van
zuiveringstechnologie toegepast (Sjerps et al. 2017).

6.4.3

Overige stoffen

Farmaceutica
Farmaceutica aangetroffen in kwart grondwatermonsters
Farmaceutica omvatten geneesmiddelen (chemische stoffen met een medische werking),
medische hulpstoffen (zoals contrastmiddelen) en diergeneesmiddelen. Na gebruik van geneesmiddelen door mensen komen deze stoffen (al dan niet gemetaboliseerd) via urine en
fecaliën in het afvalwater. Omdat deze stoffen in de meeste gevallen in de rwzi’s niet zonder
meer uit het afvalwater verwijderd worden, komen ze via de rwzi’s in het oppervlaktewater
terecht. Daarnaast zijn er diergeneesmiddelen die via mest uitspoelen naar het grond- en/of
oppervlaktewater (Klaarenbeek & Van Dorst 2018).
Voor farmaceutica is er geen grondwaterkwaliteitseis vastgesteld. In de KRWtussenmeetronde van 2015-2016 zijn ze getoetst aan de signaleringswaarde van 0,1 μg/l
voor grondwater voor drinkwaterbronnen (Programmateam Water 2015). In een kwart van
de 500 grondwatermonsters zijn farmaceutica aangetroffen, in 5 procent van de gevallen in
concentraties boven de signaleringswaarde. Tabel 6.2 toont de top 10 van de meeste aangetroffen farmaceutica. Het gaat om een hormoon (17β-estradiol), drie pijnstillers, een antiepilepticum, een antibioticum, twee röntgencontrastmiddelen, een ontstekingsremmer en
een verdovend middel (Sjerps et al. 2017).

PBL | 154

Tabel 6.2. Veelvoorkomende geneesmiddelen, röntgencontrastmiddelen en hormonen in de KRW-tussenmeetronde 2015-2016
Rang

Stof

Type stof

Aantal
monsters

Percentage
boven rapportagegrens

Percentage
boven signaleringswaarde

1

17β-estradiol

Hormoon

495

7,1%

0,4%

2

Fenazon

Pijnstiller

495

6,3%

0,6%

3

Carbamazepine

Anti-epilepticum

495

5,7%

1,2%

4

Paracetamol

Pijnstiller

495

4,9%

0,8%

5

Sulfadimidine

Antibioticum

495

3,7%

0,8%

6

Jopamidol

Röntgencontrastmiddel

495

1,8%

0,2%

7

Diclofenac

Pijnstiller / ontstekingsremmer

495

1,4%

0,2%

8

Jopromide

Röntgencontrastmiddel

495

1,2%

0,2%

9

Ibuprofen

Ontstekingsremmer

495

1,0%

0,6%

10

Lidocaïne

Verdovend middel

495

1,0%

0,2%

Bron: Sjerps et al. (2017)

Farmaceutica in grondwater vaak afkomstig van infiltrerend oppervlaktewater
De meeste farmaceutica komen via infiltratie van oppervlaktewater in grondwater terecht
(Sjerps et al. 2017). Naar schatting wordt in Nederland via de rioolwaterzuivering per jaar
minimaal 140 ton geneesmiddelresten op het oppervlaktewater geloosd (Moermond et al.
2016). Uit een quickscan in de provincie Gelderland blijkt dat per rwzi 0-36 procent van de
vracht geneesmiddelen afkomstig is van zorginstellingen, de rest voornamelijk van woonwijken (Vissers et al. 2014). Rwzi’s zijn niet specifiek ontworpen om verontreinigingen met geneesmiddelen te verwijderen (Klaarenbeek & Van Dorst 2018). Een landelijke hotspotanalyse
van de emissies van geneesmiddelen laat zien dat de grootste invloed (80 procent) op het
Nederlandse regionale watersysteem wordt veroorzaakt door 20 procent van de rwzi’s. Op
basis van dit soort analyses kan een afweging worden gemaakt waar maatregelen het meest
(kosten)effectief kunnen worden ingezet (Stowa 2017).
In grondwater worden minder farmaceutica aangetroffen dan in oppervlaktewater, vanwege
onder andere verdunning van het grondwater en omzetting. Daarnaast kunnen farmaceutica
via lekkende riolen of door veterinair gebruik in het grondwater terechtkomen. Veterinaire
geneesmiddelen komen via de mest van behandelde dieren op het land en spoelen dan uit
naar het grond- en/of oppervlaktewater (Sjerps et al. 2017). De meeste middelen worden
gebruikt in de veehouderij. De werkzame stoffen en hun afbraakproducten komen daarna via
de mest of urine van de dieren direct op de bodem terecht (bij weidedieren) of worden bij
het uitrijden van de drijfmest in de bodem gebracht (bij staldieren). Nadat mest op de bodem is gebracht, kunnen de hierin aanwezige resten van diergeneesmiddelen via afspoeling
(bij regen) of uitspoeling (via diepere bodemlagen) in het grondwater en/of oppervlaktewater
terechtkomen (Lahr et al. 2018).
Kwaliteit drinkwater kan onder druk komen
In de KRW-tussenmeetronde van 2015-2016 werden in 10 van de 34 grondwatermonsters in
grondwaterbeschermingsgebieden één of meer farmaceutica aangetroffen. Daarbij was geen
sprake van overschrijding van de indicatieve norm van 0,1 μg/l voor grondwaterbeschermingsgebieden (Sjerps et al. 2017). De drinkwaterkwaliteit is nu nog niet in het geding,
maar in de toekomst vormen farmaceutica een risico voor de kwaliteit van de drinkwaterbronnen, door vergrijzing en daardoor meer medicijngebruik (Moermond et al. 2016; zie ook
hoofdstuk 8).

PBL | 155

Overige verontreinigende stoffen
Nieuwe verontreinigende stoffen aangetroffen in het merendeel van grondwatermonsters
In de KRW-tussenmeetronde van 2015-2016 zijn ook metingen gedaan aan nieuwe stoffen,
die niet eerder in het watersysteem zijn aangetroffen en die niet regulier worden bemonsterd. De verspreiding van deze nieuwe stoffen is sterk afhankelijk van lokale toepassingen
en de emissies naar oppervlakte- en grondwater. Deze stoffen hebben geen grondwaterkwaliteitseis, maar zijn getoetst aan de signaleringswaarde van 0,1 μg/l voor drinkwaterbronnen
(Programmateam Water 2015). Deze nieuwe verontreinigende stoffen zijn in 75 procent van
de 500 grondwatermonsters aangetroffen, waarbij in twee derde van de monsters de signaleringswaarde overschreden wordt door een of meer stoffen. De stof EDTA is in meer dan de
helft van de monsters aangetroffen. Naast EDTA worden in meer dan de helft van de grondwatermonsters andere nieuwe verontreinigende stoffen aangetroffen, waaronder PFOA, een
mogelijk kankerverwekkende industriële stof (RIVM 2019a). De top 10 van meest aangetroffen nieuwe stoffen bestaat uit weekmakers, oplosmiddelen, andere hulpstoffen en een polycyclische aromatische koolwaterstof (PAK) (zie tabel 6.3; Sjerps et al. 2017).
Tabel 6.3. Veelvoorkomende overige verontreinigende stoffen in de KRWtussenmeetronde 2015-2016
Rang

Stof

Type stof

Aantal
monsters

Percentage
boven rapportagegrens

Percentage
boven signaleringswaarde

1

EDTA

Complexator, chelerende verbinding

887

52%

52%

2

Bisphenol A

Weekmaker, hormoonverstorende
stof

495

19%

2%

3

PFOA

Hulpstof in bereiding van teflon

488

11%

3%

4

Trichloorpropylfosfaat (TCPP)

Weekmaker

489

8%

7%

5

Fenantreen

PAK

489

7%

1%

6

MTBE

Benzine additief

489

4%

4%

7

DEHP

Weekmaker (ftalaat)

489

4%

4%

8

Tolueen

Oplosmiddel

489

3%

3%

9

Tris(2-methylpropyl)-fosfaat
(TiBP)

Weekmaker (fosfaat)

489

3%

1%

10

Tris(2-butoxyethyl)-fosfaat
(TBEP)

Weekmaker (fosfaat)

489

3%

3%

Bron: Sjerps et al. (2017)

Nieuwe verontreinigende stoffen afkomstig van verschillende producttoepassingen
Het voorkomen van nieuwe verontreinigende stoffen in grondwater wordt waarschijnlijk veroorzaakt door velerlei producttoepassingen. Oplosmiddelen kunnen via lekkages of vermorsingen uit brandstof naar grondwater uitspoelen. Hulpstoffen voor de kunststoffenindustrie,
zoals weekmakers, oppervlakteactieve stoffen en oplosmiddelen komen vooral in oppervlaktewater terecht via rwzi’s of spoelen uit naar het grondwater vanuit oude vuilstorten of bodemverontreinigingen (Sjerps et al. 2017). Het veel aangetroffen EDTA wordt gebruikt in
consumentenproducten, zoals wasmiddelen, cosmetica en voedingsmiddelen, maar ook in
pesticiden, meststoffen en veevoer (Klaarenbeek & Van Dorst 2018).

PBL | 156

6.4.4

Relatie met oppervlaktewater, Natura 2000-gebieden en drinkwaterwinning

Regionale problemen voor natuurgebieden, oppervlaktewateren en drinkwater in
driekwart van de grondwaterlichamen
In regionale toetsen is door de provincies beoordeeld of de kwaliteit van het grondwaterlichaam voldoet voor grondwaterafhankelijke oppervlaktewateren, grondwaterafhankelijke
terrestrische ecosystemen (Natura 2000) en de drinkwaterwinning. Volgens de meest recente KRW-rapportage uit 2015 was in 2014 de chemische toestand van ongeveer 50 procent van de grondwaterlichamen onvoldoende voor grondwaterafhankelijke
oppervlaktewatersystemen, 15 procent was onvoldoende voor Natura 2000-gebieden en 30
procent was onvoldoende voor drinkwaterwinning. Omdat problemen soms in dezelfde gebieden voorkomen, doen zich in circa driekwart van de grondwaterlichamen regionale problemen voor (IenM 2015a,b,c,d). In figuur 6.2 zijn de resultaten van de regionale toetsen niet
aangegeven op het niveau van volledige grondwaterlichamen, maar op het niveau van de betreffende natuurgebieden, oppervlaktewateren en drinkwaterwinningen.

6.5

Maatregelen en effecten

6.5.1

Maatregelen huidig beleid 2016-2021

Onderzoek, saneren bodemverontreiniging en instrumentele maatregelen zijn de
meest voorkomende grondwatermaatregelen
Volgens de KRW-rapportage uit oktober 2018 zijn in de periode 2016-2021 meer dan 1.900
maatregelen gepland in de grondwaterlichamen (figuur 6.6). Ongeveer 25 procent daarvan
betreft het uitvoeren van onderzoek, circa 35 procent betreft het saneren van verontreinigde
bodemlocaties (met name Rijn-West en Rijn-Oost), 10 procent betreft instrumentele maatregelen (zoals overleg, maken van afspraken, monitoring), 5 procent betreft inrichtingsmaatregelen (vegetatie of hydrologie) en 5 procent voorlichting (Waterkwaliteitsportaal 2018).
Ongeveer 50 procent van de maatregelen voor de periode 2016-2021 is inmiddels uitgevoerd
en 40 procent is in uitvoering. Negentig procent van de maatregelen is geïnitieerd door de
provincies, de overige door gemeenten, waterschappen, natuurorganisaties of drinkwaterbedrijven. Zo’n 10 procent van de maatregelen betreft een grondwaterlichaam dat een relatie
heeft met een Natura 2000-gebied en 25 procent een grondwaterlichaam gerelateerd aan
een drinkwaterwinning (Waterkwaliteitsportaal 2018).
Naast deze maatregelen vanuit de regionale partijen worden er ook maatregelen genomen
vanuit het rijksbeleid, zoals het mest- en het gewasbeschermingsbeleid; zie ook paragraaf
6.1.

PBL | 157

Figuur 6.6

Maatregelen voor oppervlaktewater kunnen ook bijdragen aan grondwaterkwaliteit
Maatregelen die in eerste instantie gericht zijn op het verminderen van de belasting van het
oppervlaktewater met verontreinigende stoffen, kunnen ook bijdragen aan de grondwaterkwaliteit. Dat geldt vooral voor maatregelen die ingrijpen op de uitspoeling vanuit de bodem
naar het oppervlaktewater, zoals landbouwmaatregelen om de belasting van nutriënten of
gewasbeschermingsmiddelen te verminderen. In hoofdstuk 3 is een overzicht gegeven van
de lopende maatregelen in de periode 2016-2021 voor oppervlaktewater.
Regionale kwaliteitsproblemen verbeteren in beperkte mate
Volgens de prognoses van de provincies zullen de regionale grondwaterproblemen in 2021
slechts in beperkte mate verbeteren: de kwaliteit van 15 procent van de grondwaterlichamen
blijft ontoereikend voor terrestrische natuur in 2021, 35 procent beïnvloedt in 2021 de oppervlaktewaterkwaliteit negatief en 15 procent blijft ontoereikend voor drinkwaterwinningen
(figuur 6.7; IenM 2015a,b,c,d). Daarmee doet zich in circa 50 procent van de grondwaterlichamen een regionaal probleem voor, als gevolg van de kwaliteit van het grondwater. Het
gaat in de meeste gevallen om een teveel aan nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen,
naast chloride, metalen en ammonium. Hierbij moet wel de kanttekening worden geplaatst
dat in deze prognoses van de provincies de effecten van het bestuursakkoord in het zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn betreffende de grondwaterbeschermingsgebieden (zie paragraaf 6.1) nog niet zijn meegenomen.

PBL | 158

Figuur 6.7

6.5.2

Toekomstige maatregelen 2022-2027

Grondwatermaatregelen voor de volgende planperiode van de KRW (2022-2027)
nog niet bekend
De provincies verwachten in 2020 de gebiedsprocessen ten behoeve van de volgende planperiode van de KRW (2022-2027) af te ronden. Daarom is op dit moment nog niet aan te geven welke specifieke grondwatermaatregelen te verwachten zijn voor de periode 2022-2027.
Met voorziene maatregelen voor oppervlaktewater blijven nitraatconcentraties in
bovenste grondwater Maasstroomgebied hoog
Zoals al aangegeven kunnen maatregelen voor oppervlaktewater ook bijdragen aan de
grondwaterkwaliteit. In paragraaf 2.8 is beschreven welke pakketten met maatregelen voor
oppervlaktewater binnen de nationale analyse zijn gebruikt. Met het Nationaal Watermodel is
berekend wat het effect van de pakketten is op de nitraatconcentraties in de bovenste meter
grondwater onder landbouwgronden (zie figuur 6.8). Omdat berekeningen voor te kleine gebieden onvoldoende betrouwbaar zijn, zijn in deze figuren een aantal kleinere grondwaterlichamen samengenomen en een aantal andere weggelaten (zie paragraaf 2.10 voor een
verdere bespreking van de onzekerheden in de berekeningen).

PBL | 159

Figuur 6.8

PBL | 160

De concentraties in het bovenste grondwater (1m) zijn hoger dan in ondiep (10m) en diep
grondwater (25m), omdat nitraat kan afbreken tijdens het neerwaartse transport. De concentraties in figuur 6.8 kunnen dus niet direct vergeleken worden met de nitraatnorm van 50
mg/l, omdat voor de KRW-beoordeling metingen in ondiep en diep grondwater samengenomen worden. De rekenresultaten geven wel een indicatie van het effect van de beschouwde
maatregelpakketten op de grondwaterkwaliteit. Als in het bovenste grondwater aan de nitraatnorm wordt voldaan, is het aannemelijk dat dat ook het geval is in het diepere grondwater. Anderzijds kunnen nieuwe verontreinigingen in het bovenste grondwater op termijn
bijdragen aan een hogere concentratie in het diepere grondwater.
In het Maasstroomgebied worden de hoogste concentraties berekend en zou met de voorziene maatregelen de gemiddelde nitraatconcentratie in het bovenste grondwater in het krijtgebied boven of rond de norm blijven, met op sommige locaties maxima van meer dan 100
mg/l. Eerder is berekend dat in 2027 de nitraatconcentratie in ondiep grondwater in het zuidelijk zandgebied gemiddeld 60 mg/l bedraagt (PBL 2017).
Als het criterium voor overschrijding in het gehele grondwaterlichaam op de rekenresultaten
voor het bovenste grondwater wordt toegepast (waarbij in dit geval gekeken is naar de berekende overschrijding van de norm op meer dan 20 procent van het oppervlak, als benadering van het KRW-criterium van 20 procent van alle meetpunten), zouden er
grondwaterlichamen zijn die niet voldoen in Maas, Eems, Rijn-Oost en Schelde.
Voldoen aan de nitraatnorm in grondwater niet overal voldoende om de stikstofdoelen in oppervlaktewater te halen
Wanneer grondwaterlichamen voldoen aan de nitraatnorm, is nog niet gegarandeerd dat
daarmee ook de stikstofdoelen in het oppervlaktewater worden gehaald. Uit onderzoek in het
Maasstroomgebied blijkt dat in een groot deel van het gebied de stikstofbelasting vanuit het
grondwater voor normoverschrijding van stikstof in het oppervlaktewater kan zorgen, ook als
het grondwater aan de norm of de helft van de norm voldoet, zie figuur 6.9. Dat is ook het
geval als er geen andere bronnen meegerekend worden. Verdunning en retentie verlagen de
concentraties niet genoeg om de kwaliteitsnorm in het oppervlaktewater te halen. Ook als er
geen nitraat in het aangevoerde grondwater zou zitten komen er normoverschrijdingen van
stikstof voor in het oppervlaktewater. Dit komt doordat ook andere bronnen dan grondwater
belangrijk zijn, zoals belasting via het rwzi-effluent en bijdragen uit het buitenland. Opvulling
van de norm in het bovenste grondwater zorgt waarschijnlijk voor meer overschrijdingen van
de nitraattotaalnorm in het oppervlaktewater (Van den Roovaart et al. 2020).
Vooral de bovenste meter van het grondwater vormt een bedreiging voor de stikstofdoelen in
het oppervlaktewater. Veranderingen in concentraties in het bovenste grondwater werken direct door naar het oppervlaktewater (Van den Roovaart et al. 2020). De in de vorige paragraaf gepresenteerde berekening van het effect van de voorziene maatregelen laat zien dat
vooral in het stroomgebied van de Maas de nitraatconcentraties in het bovenste grondwater
hoog blijven en daarmee een belemmering blijven vormen voor het halen van de stikstofnormen in het oppervlaktewater.

PBL | 161

Figuur 6.9

6.6

Opgaven en handelingsopties

Gezamenlijke visie en duidelijke verdeling verantwoordelijkheden moeten nog worden uitgewerkt
Met de Omgevingswet, de Nationale Omgevingsvisie, decentrale omgevingsvisies en de voorgenomen Ambitiebrief bodem en grondwater worden de eerste stappen gezet om toe te werken naar een gezamenlijke visie op grondwater(kwaliteit) en de samenhang met andere
aspecten, waaronder oppervlaktewaterkwaliteit. De concrete uitwerking hiervan moet echter
nog plaatsvinden.
De taken en verantwoordelijkheden rond grondwater voor provincies, waterschappen en gemeenten zijn ook onder de Omgevingswet nog niet scherp afgebakend (Rijksoverheid et al.
2018) en vragen om verdere uitwerking. Dit kan een onderdeel zijn van nieuwe afspraken
voor de periode na 2020 met de partijen die deelnemen aan het Convenant Bodem en Ondergrond 2016-2020. Vooral de verdeling van bevoegdheden en sturingsmogelijkheden rond
diffuse landbouwbronnen (van onder andere gewasbeschermingsmiddelen en nutriënten)
over Rijk en regionale overheden vraagt om meer duidelijkheid en om een betere afstemming tussen de daaraan verbonden beleidstrajecten. Dit geldt onder andere voor de afstemming van beleid voor grondwaterkwaliteit met het mestbeleid en het toelatingsbeleid voor
gewasbescherming.
Kwaliteit van grondwater in zandgebieden blijft onder druk
De nitraatconcentraties in het bovenste grondwater onder landbouwgrond zijn in het zandgebied significant gedaald. In het zuidelijk zandgebied is de gemiddelde concentratie tussen
2006 en 2014 gedaald van 100 naar 75 milligram nitraat per liter. In de andere zandregio’s
is de gemiddelde concentratie gedaald van circa 60 naar circa 40 milligram nitraat per liter.
Ondanks de daling werd in 2017 op 46 procent van de bedrijven in het zuidelijk zandgebied
de norm van 50 milligram nitraat per liter overschreden, in het lössgebied op 64 procent van
de bedrijven (PBL 2017).

PBL | 162

Grondwaterkwaliteit in het Maasstroomgebied belangrijke factor voor stikstofproblemen in oppervlaktewater, maar niet de enige
In een groot deel van het Maasstroomgebied kan de stikstofbelasting vanuit het grondwater
tot normoverschrijding van stikstof in het oppervlaktewater leiden, ook als het grondwater
aan de grondwaternorm of de helft van de norm voldoet. Veranderingen in concentraties in
het bovenste grondwater werken direct door naar het oppervlaktewater. Ook reductie van
andere bronnen, zoals rwzi’s en buitenland, is nodig om aan de normen voor oppervlaktewater te kunnen voldoen (Van den Roovaart et al. 2020). Berekening van het effect van de
voorziene maatregelen laten zien dat vooral in het stroomgebied van de Maas de nitraatconcentraties in het bovenste grondwater hoog blijven en daarmee een belemmering blijven
vormen voor het halen van de stikstofnormen in het oppervlaktewater.
Kwaliteit grondwater blijft voor regionale problemen zorgen
Volgens de prognoses van de provincies vormt in 2021 de kwaliteit in circa 50 procent van
de grondwaterlichamen een regionaal probleem voor grondwaterafhankelijke natuur, voor de
kwaliteit van oppervlaktewater of voor drinkwaterwinning. Het gaat in de meeste gevallen
om een teveel aan nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen, naast chloride, metalen en
ammonium. De belangrijkste bron voor de meeste van deze stoffen is de landbouw; een oplossing van de regionale problemen zal dus vooral daar gezocht moeten worden; zie voor
mogelijke maatregelen hoofdstuk 3 en 7.
‘Vergrijzing’ van grondwater vooral zorg voor drinkwatervoorziening
Uit een landelijke inventarisatie van 2017 blijkt dat vrijwel al het geanalyseerde ondiepe
grondwater en twee vijfde van het diepe grondwater chemicaliën bevat die van de mens afkomstig zijn. Ruim 15 procent van het grondwater voldeed niet aan de Europese norm voor
gewasbeschermingsmiddelen volgens de Grondwaterrichtlijn en in een kwart van de grondwatermonsters werden geneesmiddelen aangetroffen. In 75 procent van de monsters werden
nieuwe stoffen aangetroffen, stoffen die niet eerder in het watersysteem zijn aangetroffen en
die niet regulier worden bemonsterd (Sjerps et al. 2017). Door menselijke activiteiten wordt
het grondwater tot steeds grotere diepten verontreinigd met veel verschillende stoffen. Door
deze ‘vergrijzing’ van het grondwater blijft de kwaliteit ervan onder druk. De ‘vergrijzing’ van
het grondwater is vooral een zorg voor de drinkwatervoorziening (Deltares et al. 2019, zie
hoofdstuk 11). Voor handelingsopties zie hoofdstuk 7, 8 en 10.
‘Vergrijzing’ en andere langetermijneffecten op grondwater verder onderzocht in
Kennisimpuls Waterkwaliteit
Om het grondwater onder andere beter te beschermen tegen ‘vergrijzing’ wordt binnen de
Kennisimpuls Waterkwaliteit gewerkt aan het vergroten van de kennis over de langetermijneffecten van menselijke ingrepen op de grondwaterkwaliteit. Het project is gericht op de volgende thema’s:
• effecten van grootschalige warmte-koudeopslag op de grondwaterkwaliteit;
• effecten van grootschalige geothermie op de grondwaterkwaliteit;
• effecten van overige menselijk ingrepen in de hydrologie op de grondwaterkwaliteit,
inclusief klimaatverandering;
• effecten van opkomende stoffen op de grondwaterkwaliteit;
• effecten van overige stoffen op de grondwaterkwaliteit.
Dit moet onder andere resulteren in handelingsperspectieven om grondwatervoorraden op de
lange termijn voldoende tegen verontreiniging te beschermen (Verweij et al. 2019).

PBL | 163

Early warning-meetnet kan zicht geven op komende verontreinigingen in grondwater
Omdat het lang kan duren voor vervuilingen het diepere grondwater bereiken, wordt voor
drinkwaterbronnen gewerkt aan de oprichting van een ondiep early warning-meetnet. Met dit
meetnet wordt informatie verzameld over de verontreinigingen die op grondwaterwinningen
afkomen. Op basis daarvan kunnen gericht maatregelen worden getroffen ter verbetering
van de kwaliteit van het grondwater (brongerichte maatregelen), of om de kwaliteit van het
drinkwater te waarborgen (effectgerichte maatregelen) (Kools et al. 2019). Voor grondwaterkwaliteit buiten de grondwaterbeschermingsgebieden bestaat een dergelijk meetnet niet. Om
onder andere een beter beeld te krijgen van de ‘vergrijzing’ van het grondwater kan ook
voor grondwaterkwaliteit in algemene zin een dergelijk early warning-systeem in een vroeg
stadium zicht geven op komende verontreinigingen.
Opgave nitraat vraagt in een aantal gebieden om structurele aanpassingen
De opgave voor stikstof is voor het grond- en oppervlaktewater in een aantal gebieden,
vooral in grote delen van het Maasstroomgebied, dusdanig hoog dat structurele aanpassingen in de landbouwkundige bedrijfsvoering nodig zijn om de doelen te kunnen halen (zie ook
hoofdstuk 3). Maatregelen waaraan kan worden gedacht zijn bemesten onder het bemestingsadvies, het op grote schaal aanleggen van mestvrije bufferstroken, of het aanpassen
van de gewaskeuze op uitspoelingsgevoelige zandgronden (PBL 2017). Het is voor de meeste
agrariërs niet mogelijk zelf zo’n structurele draai te maken: de kosten zijn te hoog en de uitkomsten te onzeker. Om de doelen te kunnen halen, is collectieve actie nodig onder regie
van het Rijk, gebaseerd op een gedeeld toekomstbeeld voor de Nederlandse landbouw en
zijn bedrijfstakken, met aandacht voor andere verdienmodellen en het omgaan met verliezen
(PBL 2018a). Zo’n traject van aanpassing zou opgepakt kunnen worden in de herbezinning
op het mestbeleid en de invulling van de omslag naar kringlooplandbouw, en zal om inzet
van publieke middelen vragen.

PBL | 164

7 Gewasbeschermingsmiddelen in
oppervlaktewater
7.1

Inleiding

Gewasbeschermingsmiddelen worden toegepast in de land- en tuinbouw, door particulieren
en door overheden, zoals gemeenten. Deze middelen kunnen langs een groot aantal routes
in het oppervlaktewater terechtkomen. Te hoge concentraties kunnen een probleem vormen
voor het gebruik van het water voor bijvoorbeeld drinkwater of voor de planten en dieren die
in het water leven.
Gewasbeschermingsmiddelen in grondwater zijn beschreven in hoofdstuk 0.

7.2

Beleid en doelen

De nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst
De ambities voor gewasbescherming zijn door het kabinet-Rutte II vastgelegd in de Tweede
nota duurzame gewasbescherming oftewel de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst (EZ
2013). De ambitie is om de gewasbeschermingspraktijk verder te verduurzamen via zogenoemde geïntegreerde gewasbescherming. Dit behelst een teeltmanagement waarbij chemische gewasbescherming zoveel mogelijk wordt beperkt en de gewasproductie economisch
rendabel blijft. De nota is de Nederlandse uitwerking van de Europese Richtlijn voor duurzaam gebruik van pesticiden (2009/128/EG).
De nota bevat doelen voor de waterkwaliteit. Conform de nota zijn voor de oppervlaktewaterkwaliteit de doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) het uitgangspunt. De normen in de
nota zijn identiek aan die van de KRW. De KRW kent twee typen normen: een norm voor
chronische blootstelling van waterorganismen waarbij wordt getoetst aan de jaargemiddeld
gemeten concentratie (de JG-MKN of indien deze nog niet beschikbaar is de ad-hocMTR), en
een norm voor acute blootstelling waarbij wordt getoetst aan de maximum gemeten concentratie in een jaar (de MAC-MKN). Volgens het gehanteerde one out, all out-beginsel, dat onderdeel is van de werkwijze in de KRW, moet aan beide normen worden voldaan. Bovendien
kan één normoverschrijdende stof (al dan niet een gewasbeschermingsmiddel) er al toe leiden dat de gewenste toestand in een waterlichaam niet is bereikt.
Het PBL-rapport Geïntegreerde gewasbescherming nader beschouwd (PBL 2019) bevat een
uitgebreide analyse van de ontwikkeling van de waterkwaliteit voor gewasbeschermingsmiddelen; de notitie Gewasbeschermingsmiddelen en de realisatie ecologische kwaliteit van oppervlaktewater 2018 (Tiktak 2019) bevat de rapportage over de periode 2013-2018. Deze
notitie is als uitgangspunt genomen voor dit hoofdstuk.

PBL | 165

Operationele doelstelling en meetnet
De KRW stelt dat in 2027 alle maatregelen genomen moeten zijn om de doelen te halen. De
nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst heeft als doelstelling dat het aantal gemeten normoverschrijdingen in 2023 ten opzichte van 2013 met 90 procent verminderd moet zijn. In de
ontwikkeling van de bijbehorende monitoringssystematiek is besloten om de trend te bepalen op basis van een driejaarlijks voortschrijdend gemiddelde. Dit om toevalligheden door
weerseffecten te voorkomen (zie onder andere Tamis & Van ’t Zelfde 2017). Vertaald naar de
doelstellingen van de nota betekent dit dat ten opzichte van 2011-2013 het aantal gemeten
normoverschrijdingen in de periode 2021-2023 met 90 procent moet zijn verminderd. De
nota bevat ook een tussendoel voor 2018. Dit tussendoel is geconcretiseerd als een vermindering van het aantal overschrijdingen in de periode 2016-2018 met 50 procent ten opzichte
van 2011-2013. Het gebruik van de methodiek voor trendbepaling wordt ondersteund door
de betrokken stakeholders in het Platform Duurzame Gewasbescherming (PDG), zoals Nefyto
en LTO.
De nota kent naast een doelstelling voor de ecologische kwaliteit ook doelen voor de bescherming van bronnen van drinkwater uit oppervlaktewater: in 2023 moet het aantal overschrijdingen van de drinkwaternorm op innamepunten met 95 procent zijn afgenomen ten
opzichte van 2013. Ten slotte formuleert de nota dat problemen met de grondwaterkwaliteit
moeten worden tegengegaan. Conform de KRW betekent dit dat geen achteruitgang van de
grondwaterkwaliteit geaccepteerd kan worden (zie verder hoofdstuk 0).
In de uitwerking zijn er enkele verschillen tussen de rapportage voor de KRW en de rapportage voor de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst (Helpdesk Water 201913; zie ook paragraaf 7.3). Voor de implementatie van de KRW rapporteert de overheid aan de Europese
Commissie op het niveau van aangewezen KRW-waterlichamen. Hiervoor wordt over een periode van drie jaar een gemiddelde concentratie berekend voor een beperkt aantal (deels
niet meer toegelaten) werkzame stoffen in gewasbeschermingsmiddelen.
Voor het nationale beleid, dat is vastgelegd in de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst, is
een landelijk meetnet gewasbeschermingsmiddelen ingericht (het LM-GBM). Het LM-GBM is
in opdracht van het voormalige ministerie van IenM in 2013 opgezet om de ontwikkelingen in
de kwaliteit van het oppervlaktewater in agrarische gebieden te kunnen monitoren en duiden. Het meetnet wordt beheerd en gebruikt door de waterbeheerders en Deltares. Het
meetnet bevat 96 vaste punten (figuur 7.1). De opzet van dit meetnet is uitvoerig beschreven in de Weert et al. (2014).14 Het gaat om metingen van vrijwel alle toegelaten werkzame
stoffen in door de landbouw beïnvloede wateren. De bestrijdingsmiddelenatlas maakt dit met
kaarten inzichtelijk per stof en per jaar. De meetresultaten worden per jaar geaggregeerd
volgens de KRW-methode en getoetst aan de waterkwaliteitsnorm. Bij gewasbeschermingsmiddelen kunnen de concentraties op een meetpunt variëren door onder andere gewasrotaties, grondruil, reizende teelten, weersomstandigheden en het wel of niet jaarlijks optreden
van ziekten en plagen. Derhalve wordt bij trendbepalingen en bij uitspraken of de doelen van
de nota gehaald zijn uitgegaan van het voortschrijdend driejaarlijks gemiddelde.

13 Zie: https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/agrarisch/gewasbescherming/monitoring-

toetsing/.
14 Een korte beschrijving is te vinden in https://www.uvw.nl/wp-content/uploads/2017/08/Factsheet-LandelijkMeetnet-Gewasbeschermingsmiddelen-2017.pdf.

PBL | 166

Figuur 7.1

7.3

Toestand en trends

Het aantal gemeten normoverschrijdingen is afgenomen…
Het aantal gemeten overschrijdingen van de waterkwaliteitsnormen voor chronische blootstelling van waterorganismen aan gewasbeschermingsmiddelen is in de periode 2016-2018
met 30 procent afgenomen ten opzichte van de referentie 2011-2013; voor de acute norm is
de afname 50 procent (figuur 7.2). De doelstelling van de nota Gezonde Groei, Duurzame
Oogst is voor de acute norm gehaald, maar voor de chronische norm nog niet. De sterkere
daling bij de acute blootstelling betekent dat minder vaak hoge piekconcentraties in het oppervlaktewater worden gemeten. Voor de oppervlaktewaterkwaliteit is dat goed nieuws:
vooral hoge piekconcentraties hebben een groot effect op het waterleven (Brock et al. 2011;
EFSA PPR Panel 2013). De sterke daling bij de overschrijding van de acute norm is vooral te
danken aan de sterke afname van het aantal normoverschrijdingen van de stof imidacloprid.
… maar het aantal locaties met normoverschrijdingen is nagenoeg gelijk gebleven
Het aandeel locaties waar de norm voor een of meerdere stoffen wordt overschreden is tussen 2011-2013 en 2016-2018 amper afgenomen (figuur 7.3). Dat komt doordat volgens het
gehanteerde one out, all out-principe een locatie al normoverschrijdend is als er één stof boven de norm wordt aangetroffen (Rijkswaterstaat WVL 2019). Vanuit de ecologie geredeneerd is dat begrijpelijk: afhankelijk van de mate van overschrijding en de eigenschappen
van een stof kan één toxische stof immers al tot significante effecten op het waterleven leiden (Brock et al. 2011; EFSA PPR Panel 2013). Op de meetlocaties bij boomkwekerijen,
bloembollen, fruitteelt en glastuinbouw worden de meeste normoverschrijdingen aangetroffen (Tamis & Van ’t Zelfde 2019); dit is in lijn met de voorgaande evaluatie van het gewasbeschermingsbeleid (PBL 2012).

PBL | 167

Figuur 7.2

Figuur 7.3

PBL | 168

Tekortkomingen in de huidige toelatingsprocedure leiden mogelijk tot overschrijding van de toelatingscriteria
Een belangrijke oorzaak van de gemeten normoverschrijdingen is dat het toelatingscriterium
voor gewasbeschermingsmiddelen in het algemeen soepeler was dan de waterkwaliteitsnormen volgens de KRW (PBL 2019). De belangrijkste reden dat de toelatingscriteria soepeler
waren, is dat de toelating een tijdelijk effect op de meest gevoelige organismen accepteerde,
bij de afleiding van de KRW-normen is dat niet het geval (Brock et al. 2011).
Echter, naast de KRW-normen, worden ook de toelatingscriteria15 veelvuldig overschreden
(figuur 7.4). Overschrijding van het toelatingscriterium zou bij gebruik volgens het voorschrift niet optreden. Dat er toch overschrijdingen van het toelatingscriterium zijn, kan erop
duiden dat gewasbeschermingsmiddelen niet volgens het voorschrift worden gebruikt (PBL
2019). Maar het kan ook duiden op tekortkomingen in de toelatingsprocedure. De Nederlandse toelatingsprocedure houdt bijvoorbeeld – in tegenstelling tot de Europese procedure
voor goedkeuring van actieve stoffen – geen rekening met verliezen via drainage en oppervlakkige afspoeling. Daarnaast wordt de grootte van spuitdrift met een factor 1,2 tot 2,5 onderschat, omdat de toelating gebruikmaakt van verouderde driftcijfers (Van de Zande et al.
2012). Bovendien rekent de toelating in akkerbouwgewassen met een vaste teeltvrije zone
van 1,5 meter, terwijl in werkelijkheid de teeltvrije zone varieert per gewas, van 0,5 meter
voor granen tot 1,5 meter voor intensief bespoten gewassen. Dit laatste betekent dat de
spuitdrift in gewassen met een teeltvrije zone kleiner dan 1,5 meter wordt onderschat, wat
niet in lijn is met de uitgangspunten van het toelatingsbeleid dat rekening moet worden gehouden met de meest ongunstige situatie (EFSA PPR Panel 2010).
De toelating kan verbeterd worden door rekening te houden met de nieuwe driftcijfers en
door de teeltvrije zone gewasspecifiek te maken (vergelijk Van de Zande et al. 2012). Voor
de glastuinbouw geldt overigens een aparte toelatingsprocedure omdat daar andere emissieroutes van belang zijn. Met ingang van 1 maart 2016 worden de emissies en de concentraties in de sloot berekend met het Greenhouse Emission Model (GEM).16
Emissiereductieplannen zijn een vangnet voor gesignaleerde problemen
Voor stoffen waarvoor een aannemelijk verband bestaat tussen toepassing en overschrijding
van de KRW-normen stelt de toelatinghouder – meestal de producent van een gewasbeschermingsmiddel – een emissiereductieplan op. Emissiereductieplannen zijn dus een vangnet om gesignaleerde problemen stofgericht aan te pakken. In de periode 2013-2017 zijn er
voor 15 stoffen emissiereductieplannen opgesteld (Toolbox Emissiebeperking 2019). Emissiereductieplannen bevatten meestal een mix van bovenwettelijke en wettelijke maatregelen.
De bovenwettelijke maatregelen zijn meestal stewardship-activiteiten waarin leveranciers
van gewasbeschermingsmiddelen telers begeleiden om zorgvuldiger met de middelen om te
gaan. Wettelijke maatregelen zijn meestal restricties op het etiket. In een aantal gevallen is
ook het niet meer steunen van de toelating genoemd.

15 Toetsingscriteria voor oppervlaktewater zijn opgenomen in de dossiers van elk gewasbeschermingsmiddel.
16 Zie: https://www.ctgb.nl/documenten/instructies-gewasbeschermingsmiddelen/2016/10/28/greenhouse-

emission-model-gem-versie-3.3.2.

PBL | 169

Figuur 7.4

Imidacloprid leidt nog steeds het vaakst tot normoverschrijdingen
In tabel 7.1 zijn de 10 belangrijkste probleemstoffen weergegeven. Imidacloprid wordt in de
periode 2016-2018 het vaakst normoverschrijdend aangetroffen, maar het aantal overschrijdingen is wel duidelijk afgenomen. Ook de hoogte van de overschrijdingen is afgenomen (Tamis & van ’t Zelfde 2019). De afnames kunnen voor een belangrijk deel worden verklaard
door het inperken van de toelating in open teelten in 2014. De toelating is vanaf 1 januari
2019 verder ingeperkt. Of dit leidt tot een verdere verbetering van de waterkwaliteit, zal in
de nabije toekomst blijken. Naast imidacloprid nemen ook de stoffen ETU, spinosad en pyraclostrobine af. Bij het lijstje met normoverschrijdende stoffen past wel de kanttekening dat
enkele voor het waterleven zeer toxische stoffen (bijvoorbeeld esfenvaleraat en ETU) vaak
niet toetsbaar zijn, waardoor uitspraken over normoverschrijding voor die stoffen zeer onzeker zijn (zie de volgende paragraaf).
Tabel 7.1. Stoffen die in de evaluatieperiode het vaakst de norm voor chronische
blootstelling overschreden
Stof

Stofgroep

Imidacloprid

Insecticide

2011-2013
64

2016-2018
37

Fluoxastrobine
Thiacloprid

Fungicide
Insecticide

28
12

17
14

Esfenvaleraat
ETU

Insecticide
Fungicide

7
33

11
12

Spinosad
Pendimethaline

Insecticide
Herbicide

17
3

12
9

Carbendazim
Pyraclostrobine

Fungicide
Fungicide

9
25

9
8

Bron: www.bestrijdingsmiddelenatlas.nl

PBL | 170

Percentage normoverschrijdende locaties in
het landelijk meetnet gewasbeschermingsmiddelen

Toegenomen verbruik van niet-toetsbare stoffen maakt de trend onzeker
Voor de meest toxische stoffen is het onmogelijk om een trendbepaling op basis van de metingen te doen. Deze stoffen zijn namelijk niet in de metingen zichtbaar omdat de rapportagegrens met gangbare analysetechnieken voor deze stoffen hoger is dan de norm
(zogenoemde niet-toetsbare stoffen; zie Verschoor et al. (2019) voor achtergronden). Sommige stoffen zijn op veel locaties niet toetsbaar (Verschoor et al. 2019). De stof esfenvaleraat bijvoorbeeld was op 95 procent van de meetlocaties in de bestrijdingsmiddelenatlas niet
toetsbaar. Op de locaties waar deze stof wel betrouwbaar kon worden gerapporteerd, was de
normoverschrijding evenwel aanzienlijk.
Uit de verbruiksstatistieken blijkt dat het verbruik van niet-toetsbare stoffen in de afgelopen
jaren is toegenomen (PBL 2019). Om te duiden wat dit betekent voor de ecologische kwaliteit zijn aanvullend modelberekeningen gedaan met de Nationale Milieu Indicator (NMI) Gewasbeschermingsmiddelen (Verschoor et al. 2019). Dit model berekent het totale aantal
normoverschrijdingen in het oppervlaktewater door emissies van gewasbeschermingsmiddelen, verder aangeduid als de berekende milieubelasting. Het blijkt dat de berekende milieubelasting in de meeste open teelten is toegenomen (Verschoor et al. 2019). Niet-toetsbare
stoffen blijken verantwoordelijk te zijn voor 90 procent van de totale berekende milieubelasting (tabel 7.2). Het is daarom aannemelijk dat het beeld van een dalende trend in het aantal overschrijdingen op basis van alleen de metingen de werkelijke situatie (deels) maskeert
(PBL 2019). Er zijn overigens wel verschillen tussen de sectoren: in de akkerbouw en de vollegrondsgroenteteelt is de berekende milieubelasting gestegen, terwijl die in de bloembollenteelt, de boomteelt en de fruitteelt is gedaald sinds 2012. In substraatteelten in de
glastuinbouw is de berekende milieubelasting sinds 2012 het meest afgenomen. Dit komt
door het verminderde gebruik van de stoffen pyriproxifen, imidacloprid, thiacloprid en
lufenuron.
Het beleid zou er goed aan doen om de situatie rond deze niet-toetsbare stoffen nader onder
de loep te nemen. Dat kan door in te zetten op verbeterde meetmethoden of door de resultaten van de modelberekeningen mee te wegen. Eind 2019 is om deze reden een project gestart waarin gekeken wordt naar de mogelijkheden om met verbeterde meetmethoden een
stof wel op normniveau te kunnen meten (De Weert et al. 2019).
Tabel 7.2. Belangrijkste milieubelastende stoffen door emissies vanuit open teelten
en substraatteelten berekend met de Nationale Milieu Indicator (NMI)
2012
1.000 MIP*

2016
Aandeel

1.000 MIP*

Aandeel

Open teelten
1
Deltamethrin

14.473

63%

1

Deltamethrin

17.570

59%

2

Lambda-cyhalothrin
Esfenvaleraat

4.798

21%

2

6.587

22%

1.328

6%

3

Lambda-cyhalothrin
Esfenvaleraat

2.611

9%

Overige stoffen
Substraatteelten

2.060

10%

Overige stoffen

2.677

10%

3

1
2

Pyriproxifen
Imidacloprid

9,9
4,4

53%
24%

1
2

Lufenuron
Pirimicarb

0,8
0,5

29%
18%

3
4

Thiacloprid
Lufenuron

1,3
1,2

7%
7%

3
4

Spiromesifen
Pymetrozine

0,3
0,2

13%
7%

Overige stoffen

3,0

9%

Overige stoffen

0,7

33%

*MIP = MilieuIndicator Punt, maat voor normoverschrijding
Bron: Verschoor et al. (2019)

PBL | 171

KRW-rapportage benoemt voor een deel andere stoffen als probleem
In de rapportage voor de KRW komen deels andere probleemstoffen naar voren dan in de
rapportage voor de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst. Dat komt doordat in de KRWrapportage voor een deel aandacht wordt besteed aan niet meer toegelaten stoffen en omdat
andere meetpunten worden gebruikt, doorgaans in grotere wateren die niet alleen door landbouw worden beïnvloed. Tabel 7.3 geeft de belangrijkste stoffen weer die de norm overschrijden. Daaruit blijkt dat vooral methylazinfos en dichloorvos nog in een behoorlijk aantal
waterlichamen de norm overschrijden, ook al zijn ze niet meer in beeld bij het LG-GBM. Voor
methylazinfos wordt dit waarschijnlijk veroorzaakt door een overschrijding in één enkel waterlichaam, die is gekopieerd naar waterlichamen waar geen monitoringslocatie ligt. Deze
procedure heet ‘projectie’ en is toegestaan volgens de KRW. Voor dichloorvos treedt de overschrijding vooral op in de grote wateren. Bij Lobith en Eijsden wordt de stof alleen onder de
rapportagegrens van 0,0005 µg/l aangetroffen. Het is daarom onduidelijk of de stof vooral
uit binnen- of buitenland komt.
Tabel 7.3. Belangrijkste normoverschrijdende stoffen volgens de KRW en aanwezigheid van deze stoffen in het LM-GBM (toetsing 2018; data t/m 2017)
Naam

Toegelaten?*

Aantal waterlichamen met
normoverschrijding

Ook in landelijk
meetnet gewasbeschermingsmiddelen

Deelstroomgebied

Imidacloprid

ja

70

ja

Rijn (N,O,W); Maas,
Eems, RWS (S,M,R)

Methylazinfos
Carbendazim

nee
nee

36
33

nee
ja

Rijn (N,O,W)
Rijn (N,O,W); Maas

Methylpirimifos

ja

32

ja

Dichloorvos

nee

25

nee

Esfenvaleraat

ja

21

ja

Rijn (N,O,W); Maas,
RWS (R,M)
Rijn (O); Maas; RWS
(M)
Rijn (N,W); Maas

Linuron

nee

15

ja

Rijn (N,O,W); Maas,
Eems, RWS (S)

Abamectine

ja

15

ja

Deltametrin

ja

15

ja

Rijn (N, W); Maas;
Eems
Rijn (O,W); Maas

Propoxur
Endosulfan

nee
nee

14
9

nee
nee

Maas, Eems
Rijn (W); Maas

Lambda-cyhalothrin

ja

4

ja

Rijn (O,W)

*In geval van ‘nee’ zijn deze stoffen ook niet als biocide toegelaten.

7.4

Oorzaken en emissieroutes

Figuur 7.5 geeft de verschillende emissieroutes van gewasbeschermingsmiddelen naar het
oppervlaktewater weer. In deze paragraaf bespreken we de belangrijkste oorzaken. Ook de
rwzi’s dragen bij, vooral als er kassen of erven op het riool zijn aangesloten, maar ook door
particulier gebruik. Er is bijvoorbeeld één waterschap dat nagenoeg continu fipronil en imidacloprid in het effluent van rwzi’s vindt. Overigens is fipronil vermoedelijk niet gebruikt als
gewasbeschermingsmiddelen maar als biocide tegen vlooien.

PBL | 172

Figuur 7.5

Buisdrainage is in de NMI de belangrijkste emissieroute qua vracht
De trends van de emissies en de milieubelasting zijn berekend met de Nationale Milieu-Indicator (NMI) (Verschoor et al. 2019). Dit model beschrijft de emissies via drift (het verwaaien
van de spuitnevel), atmosferische depositie, uitspoeling vanuit de bodem, transport via buisdrainage en spui vanuit substraatteelt. Van deze landbouwkundige bronnen is buisdrainage
veruit de belangrijkste emissieroute qua vracht (figuur 7.5). Tussen de teelten en regionaal
verschilt het belang van emissieroutes: drainage is vooral belangrijk in akkerbouwgebieden
inclusief grondgebonden kassen, maar in gebieden met veel kassen met substraatteelt zijn
emissies via spui uit kassen het belangrijkst.
Gewasbeschermingsmiddelen worden ook gebruikt in openbaar groen, op verhardingen en
rond woningen. De emissies door niet-landbouwkundig gebruik zijn in de evaluatie van de
nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst om budgettaire redenen niet in kaart gebracht. In de
vorige evaluatie van het gewasbeschermingsbeleid was dat wel het geval. Toen werden deze
emissies geschat op 5,6 ton actieve stof (PBL 2012). Dit werd vooral veroorzaakt door afspoeling van verhardingen. Om deze reden heeft de overheid het professioneel gebruik op
verhardingen en in openbaar groen verboden. De emissies van deze bron zullen, ondanks
enkele tijdelijke gebruiksuitzonderingen, daarom sterk zijn afgenomen.
Onduidelijkheid over belang van erfemissies en oppervlakkige afstroming
De NMI beschrijft niet alle emissieroutes; over de niet in de NMI opgenomen routes is veel
onduidelijkheid (PBL 2019). In een workshop benadrukten circa 20 experts uit verschillende

PBL | 173

sectoren het belang van de emissieroutes in de NMI. Ze noemden echter ook het belang van
incidenten die kunnen optreden bij – al dan niet bewust – onzorgvuldig gebruik van middelen. Bijna alle experts waren het erover eens dat oppervlakkige afspoeling een belangrijke
bijdrage zou kunnen leveren aan de normoverschrijdingen. Deze emissieroute zit niet in de
NMI. Daarnaast benoemden experts het belang van erfemissies, bijvoorbeeld emissies die
ontstaan na het reinigen van de spuit op het erf, teeltwisseling in kassen en emissies uit
champignonkwekerijen.
Over het relatieve belang van de niet in de NMI opgenomen emissieroutes konden experts
het niet eens worden. Sommige waterschappen zien een duidelijke relatie in de concentraties
in oppervlaktewater en neerslag. Dit geeft aan dat andere routes dan spuitdrift van belang
kunnen zijn voor de belasting van het oppervlaktewater. Om deze reden wordt in de Kennisimpuls Waterkwaliteit (KIWK) een vervolgonderzoek uitgevoerd naar het belang van emissieroutes van gewasbeschermingsmiddelen.
Spuitdrift draagt het meeste bij aan de effecten op het aquatisch milieu
De hoeveelheid stof (de vracht) die via drift in het oppervlaktewater terechtkomt, is relatief
klein (figuur 7.5). Toch veroorzaakt drift de hoogste piekconcentraties, die schadelijk (kunnen) zijn voor het waterleven. Driftdepositie wordt – in tegenstelling tot drainage – niet verdund door regenwater en komt direct uit de spuit in de sloot terecht. Daardoor ontstaan
direct na het spuiten kortdurende lokale piekconcentraties. Deze piekconcentratie worden
(vaak) niet waargenomen in het gewasbeschermingsmiddelenmeetnet vanwege het kortstondige en lokale karakter. De statistische kans dat een steekmonster toevallig precies is genomen op het moment van de hoogste concentratie op de juiste locatie is klein. Er is echter
brede consensus dat juist deze piekconcentraties van belang zijn voor acute effecten op het
waterleven (Brock et al. 2011; EFSA PPR Panel 2013).

7.5

Maatregelen en effecten

In het rapport Geïntegreerde gewasbescherming nader beschouwd (PBL 2019) is een breed
scala aan maatregelen beschreven om de waterkwaliteit te verbeteren. Hier bespreken we
een viertal groepen perspectiefvolle maatregelen:
•
wettelijke kaders (toelating en KRW) beter op elkaar afstemmen;
•
aanvullende emissiereducerende maatregelen;
•
een systeemgerichte benadering met een plafond op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen;
•
regio- en sectorspecifieke projecten.

7.5.1

Wettelijke kaders beter op elkaar afstemmen

Toelatingscriteria en KRW-norm zijn niet afgestemd
Zoals in paragraaf 7.4 is vermeld, is een belangrijke oorzaak van de gemeten normoverschrijdingen dat het toelatingscriterium voor gewasbeschermingsmiddelen in het algemeen
soepeler was dan de waterkwaliteitsnormen volgens de KRW (PBL 2012; 2019). De belangrijkste reden dat de toelatingscriteria soepeler waren, is dat de toelating een tijdelijk effect
op de meest gevoelige organismen accepteerde; bij de afleiding van de waterkwaliteitsnormen volgens de KRW was dit niet het geval (Brock et al. 2011). Mede om deze reden heeft
de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA) een nieuw richtsnoer voor de beoordeling van effecten op waterorganismen gepubliceerd (EFSA PPR Panel 2013). Omdat in het
nieuwe richtsnoer alleen in uitzonderlijke gevallen een tijdelijk effect wordt toegestaan, is de
verwachting dat na herbeoordeling van stoffen volgens het nieuwe richtsnoer de normen
dichter bij elkaar zullen komen te liggen (Brock et al. 2011). Dit biedt perspectief voor verbetering van de waterkwaliteit, omdat vanaf 2019 de toelating van veel stoffen moet worden

PBL | 174

verlengd. Voor KRW-probleemstoffen waarvoor dat niet het geval is, zou de overheid in Brussel kunnen pleiten voor versnelde herbeoordeling.

7.5.2

Aanvullende emissiereducerende maatregelen

Effect van wettelijke emissiereducerende maatregelen nog niet zichtbaar in de metingen
De nota bevat wettelijke maatregelen om de emissies door gewasbeschermingsmiddelen
naar het oppervlaktewater te verminderen. Het betreft vooral maatregelen om de spuitdrift
en de emissies uit kassen te verminderen. De eisen om de emissies te verminderen zijn pas
in 2018 aangescherpt. De effecten van deze emissiereducerende maatregelen zijn daarom
nog maar beperkt zichtbaar in de gemeten waterkwaliteit. Inmiddels is wel duidelijk dat telers voldoen aan de verplichtingen uit de nota: in 2018 gebruikt het merendeel van de telers
doppen die de drift met minimaal 75 procent verminderen. Zorg is nog wel dat niet alle telers
voldoen aan de vereiste spuitdruk en boomhoogte, en dat sommigen bij te veel wind spuiten
of harder rijden dan wettelijk toegestaan. Om de controle op deze factoren te verbeteren,
heeft de overheid een verplichte drukregistratie ingevoerd en zijn enkele oudere types spuitdoppen van de markt gehaald.
In de glastuinbouw kunnen telers kiezen of ze individueel of via collectieven aan de verplichtingen willen voldoen (tabel 7.4). In het laatste geval heeft dit tot nu toe nog geen of beperkt effect op de waterkwaliteit, collectieven hebben namelijk uitstel van de
zuiveringsverplichting. Aangezien de collectieven circa 25 procent van het totaal vormen, is
het slagen van deze collectieven wel een voorwaarde voor succesvolle zuivering in de glastuinbouw. Positief is dat het aantal ‘nul-lozers’ is toegenomen in de glastuinbouw. Hierbij
vindt geen lozing meer plaats en wordt het water hergebruikt.
Tabel 7.4. Implementatie zuivering door glastuinbouw, november 2019
Implementatie
Geen gebruik gewsbeschermingsmiddelen in relatie tot zuiveringsplicht
Nullozing
Mobiele zuivering
Individuele zuivering
Collectieven
Implementatie onbekend
Totaal

Aantal bedrijven
Ca. 45

Hectare
Ca. 135

600 – 750
250 – 550
Ca. 900
700 – 950
300 – 600
Ca. 3.600

1.500 – 1.800
500 – 1.500
Ca. 2.900
1.800 – 2.300
450 – 1.200
Ca. 9.000

Emissiereducerende maatregelen zijn effectief zolang de toelating niet wordt verruimd
Om de doelstelling van de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst te halen zijn emissiebeperkende maatregelen nodig die verdergaan dan de maatregel uit die nota. Een voorbeeld is het
toepassen van 95 procent driftreducerende technieken in combinatie met het verder verbreden van de teeltvrije zone naar 3 meter. Vergeleken met driftreducerende maatregelen, is
het verbreden van de teeltvrije zone een dure maatregel, zeker omdat er in Nederland veel
percelen zijn die direct aan sloten grenzen. Het verbreden van de teeltvrije zone biedt – als
deze ook wordt ingericht als akkerrand voor agrarische biodiversiteit – ook perspectieven
voor bestuivers en biologische plaagbestrijders. Voor driftreducerende maatregelen is dit
minder het geval (Ziółkowska & Topping 2019).
Als de emissiereductie die door maatregelen ontstaat ertoe zou leiden dat stoffen die zonder
die maatregelen niet zouden zijn toegelaten, uiteindelijk wél worden toegelaten, dan is er per
saldo geen (of een beperkter) emissie-effect. In die situatie kunnen de emissiereducerende
maatregelen wel worden beschouwd als een methode om een effectief pakket gewasbeschermingsmiddelen te behouden.

PBL | 175

7.5.3

Plafond op het totale middelengebruik

Een systeemgerichte benadering kan het middelengebruik terugdringen
In de periode 2013-2018 zijn er 13 stoffen vervallen en zijn er 40 nieuwe stoffen bijgekomen. Deze substitutie heeft, volgens berekeningen met de NMI, de milieubelasting van het
oppervlaktewater (uitgedrukt in toxische eenheden) met minder dan 1 procent verminderd
(Verschoor et al. 2019). De oorzaak van deze kleine afname is dat telers bij het vervallen
van stoffen niet per se kiezen voor stoffen met een lager risicoprofiel (het zogenoemde waterbedeffect). Het beschikbare middelenpakket speelt hierbij een belangrijke rol. Na restricties op het gebruik van de neonicotinoïden imidacloprid, clothianidin en thiamethoxam nam
bijvoorbeeld het gebruik van de insecticiden spinosad, spirotetramat, chlorantraniliprole, acetamiprid, flonicamid en esfenvaleraat toe. De stoffen spinosad en esfenvaleraat staan in de
top 10 van normoverschrijdende stoffen in het oppervlaktewater (PBL 2019). Het aantal toegelaten laagrisicomiddelen is namelijk nog gering. Bovendien spelen voor telers ook andere
aspecten dan de milieu-impact een rol in hun afweging, zoals de effectiviteit, integreerbaarheid met biologische bestrijders en de prijs van gewasbeschermingsmiddelen.
Een systeemgerichte benadering met een plafond op het totale middelengebruik per teelt zou
het waterbedeffect (deels) kunnen voorkomen. In het bovenwettelijke PlanetProof-label
wordt reeds gewerkt met een plafond door het aantal kilo’s actieve stof per hectare te maximeren. Beter zou zijn om een plafond te baseren op de milieubelasting per teelt in plaats van
het aantal kilogrammen actieve stof. In deze variant wordt het aantal kilogrammen actieve
stof omgerekend naar milieubelasting. De milieubelasting per kilogragram actieve stof varieert per stof. Een dergelijk initiatief kent wel belangrijke randvoorwaarden. Allereerst zouden
de juridische haalbaarheid en de handhaafbaarheid moeten worden verkend. Ook is de beschikbaarheid van een algemeen gedragen en eenvoudig te gebruiken beslissingsondersteunend systeem belangrijk. Om telers bij een aangescherpt plafond perspectieven te bieden,
zou de overheid meer dan nu het geval is de ontwikkeling en toelating van laagrisicostoffen
en -middelen kunnen stimuleren, alsook het onderzoek naar nieuwe effectieve niet-chemische maatregelen (PBL 2019). Ook moet worden uitgezocht of een dergelijk systeem past
binnen een goed resistentiemanagement.

7.5.4

Bovenwettelijke initiatieven

Effectiviteit van emissiereductieplannen kan beter
De emissiereductieplannen, die als vangnet dienen voor gesignaleerde normoverschrijdingen
(zie paragraaf 7.3), zijn om verschillende redenen nog niet voldoende effectief. Allereerst komen niet alle stoffen uit de top 10 van probleemstoffen uit het LM-GBM aan bod. Een aanvullend probleem is dat de prioritering voorbijgaat aan stoffen die niet toetsbaar zijn. Verder
blijkt uit de samenvattingen van de emissiereductieplannen dat de stewardship-activiteiten
meestal wel zijn uitgevoerd, maar dat de wettelijke maatregelen niet altijd zijn geïmplementeerd. Een voorbeeld is de toepassing van de erfemissiescan. Telers die deze scan toepassen,
blijken door verbeterd bewustzijn zorgvuldiger te handelen en daardoor milieuwinst te halen,
maar het aandeel telers dat deze scan heeft gedaan bedroeg in 2018 nog maar 7 procent.
Dit aantal neemt overigens wel toe, omdat de scan is opge-nomen in bovenwettelijke keurmerken zoals PlanetProof.

PBL | 176

Rougoor et al. (2018) plaatsen in een evaluatie kanttekeningen bij vrijwillige bewustwordingsmaatregelen. Ondernemers aanzetten tot het nemen van maatregelen om minder chemische middelen te gebruiken, vraagt namelijk om een actieve benadering. Zo bleek in
provincies waar stimuleringsprojecten zijn opgezet, de deelname aan de erfemissiescan groter. Ook bleek dat telers bij actieve begeleiding eerder geneigd zijn om emissiereducerende
maatregelen ook daadwerkelijk te nemen, zeker als dit gepaard ging met subsidies om die
maatregelen te nemen. Ook de beslissingsondersteunende instrumenten die gebruikt worden
om het bewustzijn van telers te stimuleren kunnen aanleiding geven voor discussie. Zo is er
de systematiek van Milieubelastingspunten (CLM), op basis waarvan een teler het meest milieuvriendelijke alternatief kan zoeken. De adviezen voor oppervlaktewater die daaruit voortkomen leiden niet altijd tot minder overschrijdingen van de KRW-normen. Soms scoren
stoffen met een zeer strenge KRW-norm, groen in de CLM-systematiek. Andere stoffen scoren slecht in de CLM-systematiek, maar hebben een relatief ruime KRW-norm. Het verschil
wordt veroorzaakt doordat de CLM-systematiek gebaseerd is op de toelatingsnorm in plaats
van de normen uit de KRW. Voor de teler leidt dit tot verwarring. Gebruik van de KRW-norm
in dit soort beslissingsondersteunende systemen zou dit probleem kunnen ondervangen.
Effect van maatregelen Deltaplan Agrarisch Waterbeheer nog niet bekend
Bovenwettelijke maatregelen worden ook genomen in het kader van het Deltaplan Agrarisch
Waterbeheer (DAW; zie paragraaf 2.8.2). Eind 2018 liepen er ruim 350 projecten binnen het
DAW, waaraan naar schatting 15.000 agrariërs deelnemen; dat is ongeveer een kwart van
alle landbouwbedrijven in Nederland. In circa 155 projecten is vermindering van de belasting
van het oppervlakte- en grondwater met gewasbeschermingsmiddelen één van de doelen. In
meer dan 60 procent hiervan betreft het maatregelen om de kennisoverdracht te bevorderen
of om plannen op te stellen (tabel 7.5; Van Gaalen 2019). Het effect van de DAWmaatregelen gericht op gewasbescherming is nog niet bekend; berekeningen van het effect
van DAW-nutriëntmaatregelen laten zien dat vooral een hoge deelname nodig is voor een
significant effect.
Tabel 7.5. Overzicht DAW-maatregelen voor verminderen belasting met gewasbeschermingsmiddelen
Maatregelen gewasbescherming Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
Kennisoverdracht
Aanleg voorzieningen om erf/bedrijfswater te zuiveren
Herinrichting erf en aanleg opvangvoorziening voor tegengaan erfafspoeling
Integraal bedrijfsplan opstellen ter bevordering van waterbewust boeren
Aanleg droge bufferstroken langs water

Aantal
79
28
18
16
11

Bron: Kernteam DAW (2019)

Een integrale aanpak kan succesvol zijn
Gebiedsgerichte of sectorspecifieke projecten zijn kansrijk om de waterkwaliteit te verbeteren. Dit is vooral het geval als ze het bewustzijn van telers vergroten door intensieve begeleiding en door de resultaten van monitoring van de milieukwaliteit te bespreken met
(groepen van) telers. Daarnaast kunnen subsidiemogelijkheden telers helpen om bovenwettelijke maatregelen te nemen, bijvoorbeeld maatregelen om emissies vanaf het erf naar het
oppervlaktewater te beperken en maatregelen gericht op het verminderen van oppervlakkige
afstroming. Voorbeeldprojecten zijn Schoon Water Zeeland en Brabant, Vermindering Erfemissie Drentsche Aa, de gebiedsgerichte aanpak in het glastuinbouwgebied van Delfland, Onderduikerstocht Noordoostpolder en ‘Schoon erf, schone sloot’ in de bloembollenteelt (zie
tabel 7.6). De uitvoering van deze projecten is kostbaar, maar ze hebben als voordeel dat
telers intensief worden begeleid en via metingen inzicht krijgen in het handelen op hun bedrijf. Ook kunnen telers via subsidiemogelijkheden voor bijvoorbeeld maatregelen om erfemissies tegen te gaan, problemen ook daadwerkelijk aanpakken. Evaluaties van dergelijke
programma’s laten verbeteringen van de waterkwaliteit zien, maar concluderen ook dat als

PBL | 177

het project stopt, de telers mogelijk terugvallen op het landelijk gemiddelde voor milieubelasting. Begeleiding van telers en terugkoppeling van monitoringsresultaten blijven dus ook
na het beëindigen van het project noodzakelijk. Daarnaast is bij onvoldoende bewezen effectiviteit een stok achter de deur in de vorm van regelgeving noodzakelijk om ook achterblijvers mee te krijgen.
Tabel 7.6. Lopende of recent afgeronde projecten en programma’s die (onder
meer) reductie van gewasbeschermingsmiddelenconcentraties in oppervlaktewater
nastreven
Project/programma

Doel

Internetlink

Schoon erf, schone sloot

80% vermindering van de erfemissie in de erfput in de
bloembollensector

https://www.clm.nl/thema-

Uitvoeringsprogramma
Drentsche Aa

Diverse projecten voor het verbeteren van de kwaliteit van
het oppervlaktewater

https://onzedrentscheaa.nl/ac-

Schoon water Brabant en
Zeeland

Verminderen gebruik bestrijdingsmiddelen die een risico
vormen voor grond- en oppervlaktewaterkwaliteit
Nagenoeg nulemissie van nutrienten en gewasbeschermingsmiddelen vanuit glastuinbouw
naar oppervlaktewater

https://www.schoon-water.nl/

Blijvend verminderen emissie
van gewasbeschermingsmiddelen naar het oppervlaktewater

https://bodemenwaterflevo-

Gebiedsgerichte aanpak
glastuinbouw

Project Onderduikerstocht in Actieplan Bodem
en Water Flevoland

s/sess

tueel/

https://www.hhdelfland.nl/ondernemer/glastuinbouw/project-gebiedsgerichte-aanpak

land.nl/projecten/onderduikerstocht/

Acties mede naar aanleiding van de tussenevaluatie van de Nota Gezonde Groei,
Duurzame Oogst
Mede op basis van de uitkomst van de tussenevaluatie van de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst (PBL 2019), hebben de relevante stakeholders en de Rijksoverheid gezamenlijk
een uitvoeringsprogramma opgesteld, waarin het handelingsperspectief voor de korte, middellange en lange termijn wordt beschreven. Enkele belangrijke uitgangspunten voor dat uitvoeringsprogramma zijn het belonen en ondersteunen van goede initiatieven die essentiële
stappen zetten voor de visie, het optimaal benutten van de kennis- en onderzoeksinfrastructuur en daarbinnen de publiek-private samenwerking en een ketengerichte aanpak. Recent
hebben stakeholders en de Rijksoverheid acties geformuleerd in het Pakket van maatregelen
emissiereductie gewasbescherming open teelten. Daarin zijn doelen opgenomen voor een
verdere terugdringing van emissies via erf, perceel en drift. Om deze doelen te realiseren
zijn acties geformuleerd voor bijvoorbeeld het vullen en reinigen van spuitmachines, erfinrichting, ontwikkeling en gebruik van driftarme technieken, af- en uitspoeling en het verbeteren van de bodemkwaliteit (Rijksoverheid 2019). Naast dit pakket van maatregelen zijn in
2019 wettelijke maatregelen van kracht geworden voor drukregistratie en het gebruik van
spuitdoppen en -technieken. Voor de bedekte teelten geldt sinds 2018 verplichte zuivering
van restwaterstromen. Bedrijven die hier in collectief verband invulling aan geven, hebben
langer de tijd om deze te implementeren, tot eind 2020. Verder wordt via de website Glastuinbouw Waterproof intensief kennis gedeeld over emissieroutes, zoals emissies die kunnen
ontstaan tijdens de teeltwisseling.

PBL | 178

7.6

Opgaven en handelingsopties

Totaalbeeld opgave gewasbeschermingsmiddelen op basis van meerdere informatiebronnen
Van de toegelaten middelen die in de KRW gerapporteerd worden als probleemstof in meerdere waterlichamen, worden imidacloprid (ingeperkt gebruik), carbendazim (afbraakproduct), deltamethrin en esfenvaleraat ook in de studie Geïntegreerde gewasbescherming
nader beschouwd (PBL 2019) benoemd als normoverschrijdende stoffen, maar dat geldt niet
voor methyl-azinfos, pirimifos-methyl en abamectine. Daarentegen staan fluoxastrobine,
thiacloprid, ETU, spinosad, pyraclostrobine, pendimethaline niet op de lijst met specifieke
verontreinigende stoffen van de KRW, maar overschrijden deze stoffen wel op diverse plaatsen de milieukwaliteitsnorm. Naast metingen wordt er ook gerekend aan milieubelasting op
basis van gebruik. De berekende milieubelasting door de open teelten wordt gedomineerd
door drie stoffen, namelijk de insecticiden deltamethrin, lambda-cyhalothrin en esfenvaleraat.
Meer kennis nodig over het belang van verschillende emissieroutes
Van de op dit moment kwantificeerbare emissieroutes, vormt buisdrainage veruit de belangrijkste emissieroute naar oppervlaktewater (in kilogrammen). De hoeveelheid stof die via
drift in het oppervlaktewater terechtkomt, is relatief klein. Toch veroorzaakt drift de meeste
(acute) effecten op het waterleven. Naast de kwantificeerbare emissieroutes benoemen experts ook het belang van emissies via oppervlakkige afstroming. Deze emissies treden vooral
op als er kort voordat het regent wordt gespoten. Naast emissies van percelen zijn ook erfemissies en emissies uit kassen van belang. Deze emissies kunnen lokaal leiden tot kortstondige maar hoge milieubelasting. Over het relatieve belang van erfemissies is weinig bekend.
Daarom voeren Deltares, WEnR en het RIVM in het kader van de Kennisimpuls Waterkwaliteit een onderzoek uit naar het relatieve belang van de verschillende emissieroutes.
Benutting van data voor een beter handelingsperspectief van telers
Voor de vertaling naar bedrijfsniveau is het goed om een beeld te hebben van regio- en sectorspecifieke patronen. Overschrijdingen van een stof in een bepaald gebied of op bepaalde
momenten in het jaar kunnen bijvoorbeeld informatie geven over de oorzaak en mogelijke
aanpak ervan. Dergelijke inzichten vergroten bovendien bewustwording en draagvlak bij ondernemers om zich hiervoor in te spannen.
Het landelijk meetnet is zodanig ingericht dat sectorale analyses nu al mogelijk zijn. In de
jaarlijkse evaluatie van het meetnet wordt derhalve ook op sectorniveau gerapporteerd (zie
bijvoorbeeld Deltares, 2020). In diverse sectoren werken waterschappen en landbouwbedrijfsleven nu al samen om – mede op basis van deze analyses – de waterkwaliteit te verbeteren. Deze werkwijze zou breder uitgerold kunnen worden.
De waterschappen hebben recent in het kader van de nieuwe generatie stroomgebiedbeheersplannen regionale analyses van de waterkwaliteit uitgevoerd. Binnen DAW worden de
uitkomsten hiervan momenteel vertaald naar concrete opgaven voor de land- en tuinbouw.
Ook gewasbescherming maakt daar onderdeel van uit. De resultaten hiervan vormen een opmaat voor een gerichte, geïntegreerde aanpak om ondernemers intrinsiek te motiveren.
Een afgewogen mix van beleidsinstrumenten is nodig om de doelen te halen
Een aantal maatregelen is reeds genomen of gepland. Het nieuwe richtsnoer voor de beoordeling van effecten op waterorganismen staat alleen in uitzonderlijke gevallen een tijdelijk
effect toe. De verwachting is dat na herbeoordeling van stoffen minder verschil ontstaat tussen de toelatingscriteria en de waterkwaliteitsnormen. Naast het verbeteren van de toelatingsprocedures, is het van belang dat telers het gebruik van de meest toxische stoffen
verminderen. Hierbij kan een systeemgerichte benadering met een plafond op het totale
middelengebruik per teelt behulpzaam zijn. Dit plafond zou bij voorkeur gebaseerd moeten
zijn op toxiciteit en niet op kilogrammen. Om telers bij een aangescherpt plafond toch

PBL | 179

perspectieven te bieden, zou de overheid meer dan nu het geval is de ontwikkeling en toelating van laagrisicostoffen en -middelen kunnen stimuleren, alsook het onderzoek naar
nieuwe effectieve niet-chemische maatregelen (PBL 2019).
Met emissiereducerende maatregelen zoals driftreductie, teeltvrije zones en beperking van
de dosering kan nog winst geboekt worden. Sectorspecifieke of regionale projecten waarin
monitoringresultaten worden besproken met telers kunnen het bewustzijn over incidentele
lozingen verbeteren en op die manier bijdragen aan de verbetering van de waterkwaliteit.
Het Pakket van maatregelen emissiereductie gewasbescherming open teelten heeft als doel
om de emissies van gewasbeschermingsmiddelen naar de leefomgeving door de landbouwen tuinbouwbedrijven met open teelten terug te dringen tot nagenoeg nul op 1 januari 2030.
In het pakket zijn acties onderscheiden naar erf en gebouwen, perceel, vullen en reinigen
van spuitmachines en spuittechnieken.

PBL | 180

8 Medicijnresten in
oppervlaktewater
8.1

Inleiding

De Nederlandse bevolking gebruikt steeds meer medicijnen. Dit gebruik zal hoogstwaarschijnlijk door de toenemende vergrijzing in de komende decennia verder toenemen.
Daarom komen via het toilet, het riool en rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) steeds
meer medicijnresten in het oppervlaktewater terecht. Uit wetenschappelijk onderzoek
blijkt dat lage concentraties van medicijnresten al nadelige effecten kunnen hebben op
aquatische organismen. Hierdoor staat de kwaliteit van het waterleven onder druk. Daarnaast is de beschikbaarheid van voldoende schoon oppervlaktewater en grondwater
noodzakelijk voor het maken van drinkwater. Medicijnresten in deze bronnen bemoeilijken de beschikbaarheid.
Dit hoofdstuk gaat over medicijnresten in oppervlaktewater, voor grondwater zie hoofdstuk 0.

8.2

Ambitie

De keten van humane medicijnen bestaat uit verschillende stappen, van ontwikkeling en
toelating via voorschrijven en gebruik tot de afvalfase. Hierbij zijn vele stakeholders betrokken. In de ‘Ketenaanpak Medicijnresten uit Water’ werken alle betrokken partijen samen om de belasting van medicijnresten op het water te verminderen. Daarbij wordt als
randvoorwaarde genomen dat geneesmiddelen toegankelijk blijven voor iedereen die ze
nodig heeft.

8.3

Toestand

Zowel Rijkswaterstaat als de waterschappen laten regelmatig medicijnresten meten in het
oppervlaktewater in hun beheergebied. Uit de gegevens van de afgelopen jaren blijkt dat
medicijnresten zeer geregeld worden aangetroffen in oppervlaktewater, en niet alleen in de
buurt van rwzi’s, maar ook elders in kleine en grote rivieren en bij innamepunten voor de
drinkwatervoorziening17 (zie figuur 8.1). In Moermond et al. (2016) zijn de resultaten over
het jaar 2014 samengevat. In 2014 bleken in totaal 80 stoffen onderzocht te zijn in oppervlaktewater, van de 2.000 actieve stoffen die in Nederland op de markt zijn. De metingen
geven daarom geen volledig beeld van de aanwezige hoeveelheid medicijnresten in oppervlaktewater. Van deze stoffen werden er 29 geregeld aangetroffen; voor deze 29 stoffen is
voor de nationale analyse een nieuwe risicobeoordeling gemaakt met een dataset van regionale en rijkswateren van 2009-2018.

17 De resultaten voor de waterschappen worden verzameld in het Waterkwaliteitsportaal

(www.waterkwaliteitsportaal.nl); de resultaten van Rijkswaterstaat zijn opgevraagd via de servicedesk-data van
Rijkswaterstaat (servicedesk-data@rws.nl).

PBL | 181

Figuur 8.1

8.4

Risico’s

Wetenschappelijk onderzoek laat verschillende effecten van medicijnresten op aquatische organismen zien. Zo kunnen pijnstillers weefselschade veroorzaken bij vissen, kunnen anticonceptiemiddelen tot geslachtsverandering bij vissen leiden en antipsychotica het gedrag van
kleine waterkreeftjes en vissen beïnvloeden. In het RIVM-rapport Geneesmiddelen en Waterkwaliteit (zie Moermond et al. 2016) zijn de effecten van medicijnresten voor waterorganismen beschreven en is gekeken of die effecten ook in Nederland zouden kunnen optreden.
Beleidsmatig worden (on)aanvaardbare risico’s vertaald naar risicogrenzen. Indien het risicoquotiënt (de concentratie gedeeld door de risicogrens) groter is dan 1, dan wordt dat als risico gezien. Van de 29 stoffen die in het rapport geregeld werden aangetroffen, zijn ook in
de huidige beoordeelde dataset (van 2009-2018) de gegevens verzameld en zijn, waar beschikbaar, de risicogrenzen geactualiseerd. Zeven van deze stoffen blijken een risico voor
het watersysteem op te leveren (carbamazepine, sulfamethoxazol, clarithromycine, azitromycine, diclofenac, dipyridamol en oxazepam; figuur 8.2).

PBL | 182

Figuur 8.2

Een risicoquotiënt wordt berekend door de hoogst gemeten concentratie te delen door een risicogrens;
bij een waarde hoger dan 1 wordt de risicogrens op die locatie en dat tijdstip dus overschreden. De
weergave in deze figuur betreft 22 van de 29 stoffen die in Moermond et al. (2016) zijn beoordeeld. Van
de andere 7 stoffen was geen risicogrens beschikbaar.

Omdat per locatie vaak maar een beperkt aantal metingen beschikbaar is, is het voor de
meeste stoffen niet mogelijk om per locatie een jaargemiddelde waarde te berekenen.
Daarom zijn de risicogrenzen vergeleken met de hoogst gemeten concentraties. Dit geeft
een realistisch ‘worstcasebeeld’. Echter, van een aantal stoffen is de risicogrens lager dan de
rapportagegrens. Dat betekent dat wanneer een stof niet wordt aangetoond, deze toch in
een concentratie boven de risicogrens aanwezig kan zijn.
Diverse van deze stoffen worden in een hoog percentage (40-70 procent) van de bemonsteringen aangetroffen. Tabel 8.1 laat zien hoe vaak de risicogrens wordt overschreden en tot
welke mate.
De gegevens over 2009-2018 bevatten meer gerichte metingen dan die uit alleen het jaar
2014. Dat verklaart waarom hier 7 stoffen in concentraties boven de norm gerapporteerd
worden, tegen 5 stoffen in Moermond et al. (2016).
Drinkwaterbedrijven gebruiken oppervlakte- en grondwater om er drinkwater van te maken.
De drinkwaterbedrijven zetten zo nodig verbeterde zuivering in om medicijnresten en andere
stoffen te verwijderen. Ook na zuivering kunnen medicijnresten in minieme hoeveelheden
voorkomen in drinkwater. Volgens het RIVM, de Europese Commissie en de WHO zijn de
hoeveelheden hiervan zo klein dat de gezondheidsrisico’s verwaarloosbaar zijn; men zou
meerdere olympische zwembaden moeten leegdrinken om het equivalent van een individuele
pil paracetamol binnen te krijgen. Het drinkwater in Nederland is met betrekking tot medicijnresten overal veilig.

PBL | 183

Tabel 8.1. Risicoquotiënten, aantal metingen, en aantal metingen waarbij de risicoquotiënt hoger is dan 1
Stof

Hoogste risicoquotiënt

Aantal metingen

Metingen met risicoquotiënt
hoger dan 1

Dipyridamol

1,5

226

Aantal
1

Percentage
0,44

Carbamazepine
Sulfamethoxazol

2,0
2,6

421
664

4
8*

0,95
1,2*

Clarithromycine
Oxazepam

3,3
3,3

638
330

30*
8

4,7*
2,4

Aazitromycine
Diclofenac

63
160

139
699

18*
141

13*
20

* Voor sulfamethoxazol, clarithromycine en azitromycine geldt dat de rapportagegrens vaak niet laag
genoeg is om de stof op het niveau van de risicogrens aan te kunnen tonen. Bij een risicoquotiënt hoger
dan 1 is de gemeten concentratie hoger dan de risicogrens.

De hiervoor geconstateerde risico’s voor individuele geneesmiddelen zijn gebaseerd op een
vergelijking van gemeten concentraties met risicogrenzen die zijn bepaald aan de hand van
laboratoriumstudies. Hiernaast zijn er ook effecten in het veld aangetoond. In Nederland is
hormoonverstoring aangetoond bij vissen in kleine regionale oppervlaktewateren, waarbij het
effluent van rwzi’s een substantieel deel vormt van het oppervlaktewater (het LOESonderzoek uit 2002: Vethaak et al. 2002 en Gerritsen et al. 2003). Overigens gaat het hier
om het totaal aan hormoonverstorende stoffen, waar sommige medicijnresten zoals ethinylestradiol, een bestanddeel van de pil, deel van uitmaken, naast industriële stoffen en natuurlijke hormonen. Bij mannelijke brasems werden verhoogde gehalten vitellogenine
(voorloper van dooiereiwit) en vorming van eicellen in testes aangetoond (zie figuur 8.3;
Vethaak et al. 2002). Dit zijn beide kenmerken van hormoonontregeling in het veld. In een
onderzoek in sloten in het landelijk gebied werd een verhoging van vitelloginine niet waargenomen (Montforts et al. 2007).’

PBL | 184

Figuur 8.3

Ook in met Nederland vergelijkbare landen is aangetoond dat hormoonverstoring in het veld
voorkomt. Zo is in het Verenigd Koninkrijk aangetoond dat bij rwzi’s 25 procent van alle
blankvoorns tekenen van vervrouwelijking liet zien, zoals vorming van eicellen in testes (Tyler & Jobling 2008). De estrogene activiteit in de onderzochte monsters werd voor 80 procent
veroorzaakt door drie hormonen die zowel een natuurlijke als een synthetische herkomst
kunnen hebben, namelijk estron, estradiol en ethinylestradiol, waarvan de laatste twee ook
als geneesmiddel worden gebruikt. Daarnaast is in Duitsland recent aangetoond dat in de
buurt van een rwzi, mosselen en kreeftjes effecten van hormoonverstoring lieten zien, zoals
een verminderde reproductie, een andere man-vrouwratio en een veranderde soortsamenstelling. Toen deze zuivering tijdelijk buiten gebruik was, verdwenen deze effecten weer
(Harth et al. 2019).
In Nederland heeft nooit specifiek onderzoek plaatsgevonden naar effecten van medicijnresten op het waterleven en het ecosysteem in het veld. Gezien de effecten die bij buitenlands
onderzoek zijn gevonden, en de gehalten van medicijnresten die in het Nederlandse oppervlaktewater worden gevonden, zijn die effecten niet uit te sluiten.

8.5

Bronnen

Het grootste deel (95 procent) van medicijnresten die uiteindelijk in het milieu terechtkomen, komt via de urine en ontlasting in het riool terecht, dus na gebruik door mensen. De
bijdrage van huishoudens is daarbij veel groter dan die van ziekenhuizen en verzorgingstehuizen; ongeveer 90 procent van de vracht wordt thuis uitgescheiden. Een klein deel van geneesmiddelen komt rechtstreeks via de gootsteen in het riool terecht. Dit geldt vooral voor
(vloeibare) geneesmiddelen die worden weggespoeld, en voor uitwendig gebruikte gels,

PBL | 185

bijvoorbeeld voor pijnbestrijding, die uit kleding worden gewassen of onder de douche/kraan
worden afgespoeld.
Via het riool worden de medicijnresten naar een rwzi getransporteerd. Daarnaast belandt een
klein gedeelte van het ruwe afvalwater via overstorten direct in het oppervlaktewater. Het
verschilt per stof in welke mate de bestaande rwzi’s medicijnresten kunnen verwijderen.
Sommige stoffen worden volledig verwijderd uit het afvalwater, terwijl andere stoffen nauwelijks verwijderd worden. Een deel van de medicijnresten komt dus vanuit de rwzi in het
oppervlaktewater terecht, en een klein deel daarvan kan vanuit het oppervlaktewater ook in
het grondwater terechtkomen.
Het RIVM schatte in 2016 dat op basis van het totale medicijngebruik (maar exclusief röntgencontrastmiddelen) in Nederland ten minste 140 ton per jaar via deze route in het milieu
terechtkomt (zie voor de berekening hiervan Moermond et al. 2016).
Een deel van de Nederlandse regionale waterbeheerders heeft de afgelopen jaren in verschillende frequenties concentraties aan medicijnresten in het effluent van hun rwzi’s gemeten.
Figuur 8.4 geeft een overzicht van de medicijnresten die in de hoogste concentraties worden
aangetroffen. Het betreft het antidiabeticum metformine, het anti-epilecticum gabapentine
en de bloeddrukverlagers hydrochloorthiazide, metoprolol en valsartan. Ook voor deze metingen geldt, net als bij de oppervlaktewatermetingen, dat maar een fractie van alle 2000 in
Nederland toegelaten geneesmiddelen in het analysepakket was opgenomen.
Figuur 8.4

8.6

Maatregelen

De Europese Commissie heeft in maart 2019 een strategie voor medicijnresten en waterkwaliteit uitgebracht (Europese Commissie 2019c). Al sinds enige jaren, in de ‘Ketenaanpak Medicijnresten uit Water’ (figuur 8.5) werkt de Rijksoverheid samen met de Unie van
Waterschappen, de brancheorganisatie van de drinkwaterbedrijven Vewin, gemeenten en

PBL | 186

partijen uit de zorgsector aan het terugdringen van medicijnresten in oppervlakte- en
grondwater. Alleen door een gezamenlijke aanpak, met maatregelen in de geneesmiddelenketen en waterzuivering, kan het probleem worden opgelost. Uitgangspunt daarbij is
én blijft dat geneesmiddelen voor iedereen die ze nodig heeft toegankelijk blijven. De
deelnemende partijen hebben afgesproken pragmatisch te werken, niet af te wachten,
maar te handelen waar dat kán mits de maatregel effectief is. Eind 2018 heeft het ministerie van VWS samen met andere partijen de ‘Green Deal Duurzame Zorg 2.0’ ondertekend. Inmiddels hebben 223 partners deze Green Deal ondertekend. Het terugdringen
van medicijnresten in water is één van de vier hoofdthema’s van deze Green Deal.
Figuur 8.5

De ‘Ketenaanpak Medicijnresten uit Water’ is gericht op alle stappen: van de ontwikkeling
en toelating, het voorschrijven en gebruik, tot en met de afval- en zuiveringsfase. Zo zijn
bijscholingsmodules ontwikkeld voor artsen, werken apothekers aan het beter inzamelen
van medicijnresten, werkt het ministerie van VWS aan doelmatigheidsprogramma’s met
aandacht voor polyfarmacie, het gebruik van antibiotica en psychofarmaca. Verder wordt
gewerkt aan het beter reduceren van emissies van röntgencontrastmiddelen en werken
waterpartijen aan een betere zuivering. Deze aanpak wordt op verschillende plaatsen ook
regionaal opgepakt.
Naast deze maatregelen, is ook een aantal maatregelen minder geschikt gebleken. Zo
blijkt het nog niet mogelijk om vervangers voor milieubelastende medicijnen te identificeren die de veiligheid en de effectiviteit van de behandeling niet beïnvloeden terwijl ze bewezen beter voor het milieu zijn (Van der Grinten et al. 2017). Ook het ontwikkelen van
beter afbreekbare medicijnen is geen oplossing: medicijnen die beter afbreekbaar zijn in
de rwzi, zijn vaak ook minder stabiel in het lichaam van mensen en daardoor mogelijk
minder werkzaam/effectief. Dat is voor de meeste medicijnen een ongewenste situatie;
om de gewenste werkzaamheid te krijgen zal er dan hoger of vaker gedoseerd moeten
worden (Moermond & Venhuis 2019).
Om de mogelijkheden van dergelijke maatregelen beter in beeld te krijgen wordt binnen
een groot internationaal project, gefinancierd door de Europese Commissie en de farmaceutische industrie (PREMIER; looptijd 2020-2026), gekeken naar de haalbaarheid van

PBL | 187

duurzame medicijnen (green pharmacy, personalized medication), en wordt een prioritering gemaakt van medicijnen waarover nu nog niets bekend is, waarna de farmaceutische
industrie deze zal gaan testen.
Ondanks alle maatregelen aan de voorkant van de keten, is de verwachting dat een substantiële emissiereductie van medicijnresten naar oppervlaktewater alleen maar gerealiseerd kan worden door verbeterde zuivering op rwzi’s. Ook andere
microverontreinigingen, zoals gewasbeschermingsmiddelen en biociden zullen hierbij
meeliften, en afhankelijk van hun stofeigenschappen en de gekozen zuiveringstechniek in
de verregaande zuivering worden verwijderd. De huidige rwzi’s zijn niet ontworpen om
medicijnresten en andere microverontreinigingen te verwijderen en per stof kan de mate
van verwijdering sterk verschillen. Met behulp van verregaande zuiveringstechnieken als
oxidatie door inzet van ozon, adsorptie door middel van actiefkool, membraanfiltratie of
combinaties van deze technieken is het mogelijk om dit zuiveringsrendement18 voor een
selectie van stoffen efficiënt te verhogen van 50-60 naar 70-95 procent voor €0,05-€0,20
per kubieke meter behandeld afvalwater.
In aanvulling op metingen in oppervlaktewater, is de verspreiding van medicijnresten
over de Nederlandse wateren in opdracht van de Stowa gemodelleerd in een landelijke
hotspotanalyse (Vissers et al. 2017). Hierin hebben de waterschappen de rwzi’s geïdentificeerd die relatief veel bijdragen aan de concentraties van medicijnresten in oppervlaktewater. Hierbij is voor elke rwzi in beeld gebracht hoeveel de lozing bijdraagt aan de
concentratie medicijnresten in het ontvangende oppervlaktewater, en hoe de kwaliteit
van de benedenstroomse wateren en innamepunten voor de drinkwatervoorziening worden beïnvloed. Hieruit blijkt dat het niet effectief is om alle rwzi’s in Nederland te voorzien van een verregaande zuiveringsstap. Uit de modellering blijkt dat een relatief kleine
groep rwzi’s, 68 van de in totaal 314 rwzi’s, verantwoordelijk is voor 50 procent van de in
Nederland veroorzaakte impact op de benedenstroomse wateren. Zo veroorzaken 108
rwzi’s 70 procent van de impact. Een aantal waterschappen heeft de hotspotanalyse regionaal uitgewerkt en zuiveringen geprioriteerd die voor een aanvullende zuivering in aanmerking kunnen komen. De Nederlandse rwzi’s beïnvloeden vooral de regionale
watersystemen. De grote rijkswateren en de daaraan gelegen drinkwaterinnamepunten
worden vooral beïnvloed door aanvoer uit het buitenland.
In het innovatieprogramma ‘Microverontreinigingen uit rwzi-afvalwater’ (2019-2023) van
Stowa en het ministerie van IenW ligt de focus op toegepast onderzoek naar innovatieve
zuiveringstechnieken voor de verwijdering van microverontreinigingen, waaronder medicijnresten, die binnen een termijn van 5-7 jaar toepasbaar zijn in de Nederlandse zuiveringspraktijk op rwzi’s (Mulder et al. 2019). Deze innovatieve technieken moeten een
toegevoegde waarde hebben ten opzichte van de bestaande technieken, zoals een betere
zuiveringsefficiëntie, lagere kosten, minder gebruik van energie/grondstoffen of minder
ecotoxicologische risico’s van het rwzi-effluent voor het ontvangende watermilieu. Anno
eind 2019 lopen er circa 20 haalbaarheidsstudies naar innovatieve technieken op basis
waarvan wordt besloten of er vervolgonderzoek komt in pilots.
In de bijdrageregeling ‘Zuivering medicijnresten’ van het ministerie van IenW worden de
waterschappen financieel ondersteund bij het daadwerkelijk implementeren van de momenteel beschikbare vergaande zuiveringstechnieken. Dit gebeurt onder het motto ‘lerend implementeren’ op de ‘hotspot’-rwzi’s in zogenoemde demonstratieprojecten
(demo’s), die minimaal tien jaar in bedrijf zullen zijn. In deze demo’s wordt de effectiviteit van de toegepaste techniek gemonitord aan de hand van een aantal gidsstoffen.19
18 Het zuiveringsrendement is niet zo eenvoudig te bepalen, omdat de concentraties kunnen fluctueren

en de verblijftijd in een rwzi bepaalt welk effluent hoort bij welk influent. Verder wordt het zuiveringsrendement sterk bepaald door de keuze van stoffen die betrokken worden in de rendementsberekening.
19 Benzotriazool, clarithromycine, carbamazepine, diclofenac, metropolol, hydrochloorthiazide, mengsel
van 4- en 5-methylbenzotriazool, propanolol, sotalol, sulfamethoxazol, trimethoprim.

PBL | 188

Daarnaast worden ecotoxicologische risico’s van het effluent van de rwzi gemonitord. De
methoden voor zowel de chemische monitoring als de biologische monitoring met effectmetingen, die momenteel nog verder worden doorontwikkeld, zullen gebruikt gaan worden in de pilots van het innovatieprogramma en de demonstratie-installaties.

8.7

Effecten van de maatregelen

Het is nog te vroeg om de effecten van de maatregelen in Nederland in beeld te brengen.
Aangezien maatregelen nu in de pijplijn zitten, is het wel van belang om de referentiesituatie goed in beeld te brengen. Verschillende waterschappen brengen de huidige toestand beter in beeld, met het oog op aanpassingen aan de rwzi en bronmaatregelen.
Vooral de effecten van bronmaatregelen zijn op dit moment moeilijk weer te geven, aangezien de effecten op de waterkwaliteit ervan slecht meetbaar zijn (bijvoorbeeld: het beter inzamelen van medicijnresten, betere voorlichting aan artsen, het niet-wegspoelen
van vloeibare medicatie).
In Duitsland en Zwitserland is ervaring met het verregaand zuiveren van medicijnresten
uit rwzi-afvalwater. Een beknopt literatuuroverzicht (Postma 2019) laat een positief beeld
zien over de te verwachten ontwikkelingen bij de implementatie van verregaande zuivering op Nederlandse rwzi’s. Concreet wordt verwacht dat door verregaande zuivering van
rwzi-effluenten in het ontvangend oppervlaktewater:
•
de concentraties van milieuverontreinigingen zullen dalen (vooral op locaties waar
het effluent een grote bijdrage levert aan het ontvangende oppervlaktewater), leidend tot lagere bioaccumulatie van deze stoffen in organismen als vissen; dit geldt
niet alleen voor de groep medicijnresten, maar voor een breder spectrum aan organische microverontreinigingen;
•
de toxiciteit zal afnemen; dit geldt voor allerlei toxicologische effecten op een diversiteit aan organismen, zoals sterfte of een lagere voortplanting bij ongewervelde dieren als watervlooien en vlokreeften of het optreden van hormonale effecten,
waaronder vervrouwelijking bij mannelijke vissen;
•
de randvoorwaarden voor herstel van aquatische levensgemeenschappen worden
verbeterd; dit geldt vooral voor de populaties van gevoelige macrofaunasoorten als
haften en kokerjuffers (dit zijn belangrijke taxa bij de KRW-scores) en voor de gezondheidstoestand van vissen.
De mate van herstel verschilt per rwzi en is afhankelijk van de locatiespecifieke omstandigheden van de rwzi-effluentlozing. Het positieve effect zal groter zijn naarmate het rwzi-effluent een meer dominante emissiebron van milieuvreemde stoffen voor het ontvangende
oppervlaktewater is en naarmate andere ecologische stuurfactoren beter op orde zijn.
Omdat door de vergrijzing verwacht wordt dat het medicijngebruik zal toenemen, kunnen de
effecten van maatregelen en maatschappelijke ontwikkelingen elkaar opheffen. Ook hebben
sommige bronmaatregelen (zoals bijscholing van artsen) niet een direct meetbaar effect op
de waterkwaliteit, maar zijn ze wel integraal onderdeel van de ketenaanpak. De ketenaanpak
zal in de komende jaren nog voortgezet worden, met maatregelen binnen alle onderdelen
van de keten.

PBL | 189

9 Microplastics in
oppervlaktewater
9.1

Inleiding

Microplastics zijn een gevarieerde groep deeltjes die gekenmerkt worden door een maximale
omvang van 5 millimeter, waarbij de hele kleine deeltjes (≤100 nanometer) ook wel nanoplastics worden genoemd. Microplastics breken nauwelijks af in het milieu en zijn slecht tot
zeer slecht wateroplosbaar. Ze bestaan grotendeels uit synthetische polymeren waar additieven, pigmenten, oliën, vulstoffen en andere productverbeteraars aan toegevoegd kunnen
zijn.

9.2

Beleid

9.2.1

Europees beleid

Op Europees niveau zijn verschillende stappen gezet om microplastics in het milieu aan te
pakken. Het Europese Chemicalien Agentschap (ECHA, European Chemicals Agency) werkt
aan een restrictievoorstel voor bewust toegevoegde microplastics. Ook heeft de Europese
Commissie in haar Circulaire Economie Actieplan aangekondigd beleid te gaan voeren voor
onbewust ontstane microplastics. Daarnaast draagt aanpalend beleid bij aan het voorkomen
van microplastics.
Zo zijn de EU-lidstaten sinds 2015 verplicht maatregelen te nemen om het gebruik van weggooitasjes te verminderen (Europees Parlement 2015). In maart 2019 heeft het Europees
Parlement een verbod aangenomen op eenmalig gebruikte plastic producten, zoals bestek,
rietjes en ballonnen, ingaande in 2021. Ook is aangenomen dat lidstaten in 2029 moeten
zorgen voor 90 procent inzameling van plastic flessen (Europees Parlement 2019). In september 2018 heeft het Europees Parlement de Europese Commissie opgeroepen om in 2020
een EU-breed verbod in te stellen op toegevoegde plastics in producten en om stappen te
zetten om het vrijkomen te minimaliseren van microplastics uit textiel, banden, verf en sigarettenfilters. Het ECHA heeft in 2019 een voorstel gepubliceerd om het gebruik van microplastics te verminderen. Het voorstel betreft een breed scala aan producten: cosmetica,
reinigings- en onderhoudsmiddelen, verf en coatings, constructiematerialen, medicinale producten, materialen gebruikt in de landbouw en in de olie- en gassectoren (Europese Commissie 2019a). Als het voorstel wordt geaccepteerd in de REACH-commissie (Registration,
Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals), zal het naar verwachting in 2021 van
kracht worden (ECHA 2019a).

9.2.2

Nederlands beleid

Nationaal is het beleid erop gericht om, aanvullend op het Europese beleid, kosteneffectieve
maatregelen te nemen in overleg met de relevante sectoren. Sinds juni 2018 bestaat het beleidsprogramma microplastics, dat erop gericht is de hoeveelheid microplastics op een kosteneffectieve manier terug te dringen (IenW 2018a). Zo wordt er overlegd met de textiel- en
de verfbranche en zijn in de cosmetica-industrie vrijwillige stappen genomen om het toevoegen van microbeads uit te faseren.

PBL | 190

Als aanvulling daarop is de gezamenlijke aanpak plastic zwerfafval in november 2018 (IenW
2018b) tot stand gekomen. Het kabinet zet in op preventie, onder andere door middel van
afspraken met het bedrijfsleven over het verminderen van kleine plastic flessen in het zwerfafval. Het microplastics beleidsprogramma vult de zwerfafvalaanpak aan met een specifieke
aanpak voor zwerfafval rond rivieren. Voor microplastics uit autobanden wordt ingezet op
Europese besluitvorming, naast een communicatieaanpak in Nederland. Ook worden de mogelijke gezondheidseffecten van microplastics onderzocht.
In de Kennisimpuls Waterkwaliteit onderzoeken de gezamenlijke kennisinstituten verdere
aangrijpingspunten om de emissie van onder andere microplastics te beïnvloeden (Van den
Broeke et al. 2020).).

9.3

Bronnen

Microplastics kennen een grote variatie in omvang en samenstelling, en verschillen ook in
andere eigenschappen zoals vorm (onder ander vezelachtig, bolvormig, vlokvormig) en
kleur. Eenmaal in het milieu kunnen de eigenschappen van de microplastics veranderen door
verwering, biofilmvorming, binding van chemicaliën, en adsorptie aan (natuurlijke) deeltjes.
Deze processen spelen een prominentere rol bij secundaire microplastics, die gevormd worden door gebruik en slijtage van grotere plastic en rubberproducten, en in mindere mate bij
primaire microplastics die als zodanig worden geproduceerd en in het algemeen een homogener oppervlak hebben (RIVM 2019b).
Groot aandeel secundaire microplastics in emissie van microplastics in Nederland
Schattingen van de emissies van microplastics in Nederland zijn gebaseerd op een combinatie van beschikbare monitoringsgegevens en verspreidingsmodellen en gaan gepaard met
grote onzekerheden. Daarnaast zijn er ook onzekerheden als gevolg van variatie in productkwaliteit, gedrag van consumenten, geografie, weer, infrastructuur en hydrologie (RIVM
2019b).
Figuur 9.1

PBL | 191

Uit de schattingen blijkt dat het aandeel secundaire microplastics hoger is dan het aandeel
primaire microplastics (zie figuur 9.1; Verschoor & De Valk 2018). De grootste bijdrage
wordt geleverd door fragmentatie van plastic zwerfvuil, gevolgd door slijtage van banden en
verfdeeltjes, en het ontstaan van synthetische vezels door het wassen van kleding en slijtage
van kunstgrassportvelden. De grootste bron van primaire microplastics zijn preproductiepellets, andere bronnen zijn scrubdeeltjes in cosmetica, rubbergranulaat uit kunstgrassportvelden en in mindere mate schurende schoonmaakmiddelen (RIVM 2019b).
Fragmentatie van plastic in zwerfvuil is de grootste bron microplastics
Fragmentatie van plastic in zwerfvuil is de grootste bron van microplastics. Aangenomen
wordt dat er gemiddeld circa een kwart kilogram plastic afval per persoon per dag wordt geproduceerd. Het meeste afval wordt ingezameld, maar circa 2 procent eindigt op straat als
zwerfafval. Afhankelijk van schoonmaakpraktijken en de omgeving (infrastructuur en geografie) komt 15 tot 40 procent van het zwerfvuil via het oppervlaktewater in zee terecht
(RIVM 2019b).
Microplastics door bandenslijtage komen zowel rechtstreeks als via het riool in oppervlaktewater terecht
Veertig procent van de microplastics die vrijkomen door slijtage van autobanden wordt niet
verspreid in het milieu, maar bindt vooral op snelwegen aan asfaltdeeltjes. Van de microplastics die vrijkomen door verkeer in stedelijke gebieden komt circa 15-35 procent via het riool
en rwzi’s in het oppervlaktewater terecht; door verkeer op snelwegen en in het landelijk gebied belandt circa 10 procent van de vrijgekomen microplastics rechtstreeks in het water
(Verschoor & De Valk 2018).
Microplastics uit verf door (ver)bouwwerkzaamheden en gebruik in scheepvaart
Microplastics kunnen uit verf ontstaan door het spoelen van kwasten en rollers tijdens het
aanbrengen, door verwering van geschilderde oppervlakken, en door verwijdering van oude
verflagen met schuren en/of zandstralen. Hoewel verf voor vele doeleinden gebruikt kan
worden, zijn de meest relevante gebruiken gerelateerd aan (ver)bouwwerkzaamheden door
professionals en doe-het-zelvers, samen goed voor bijna 75 procent van alle gebruik, en
werkzaamheden gerelateerd aan het produceren en onderhouden van schepen (9 procent).
De scheepvaartsector is vooral van belang omdat er, ondanks alle reducerende maatregelen,
directe emissie naar oppervlaktewateren plaatsvindt. Microplastics gevormd in de (ver)bouwsector gaan merendeels naar de bodem; een gedeelte komt via het riool en rwzi’s in oppervlaktewateren terecht (RIVM 2019b).
Overige belangrijke bronnen: preproductiepellets, synthetisch textiel, cosmetica en
reinigingsmiddelen, en kunstgrasvelden
De hoeveelheid preproductiepellets die verloren gaan en in het milieu terechtkomen is lastig
te schatten; informatie is vaak gebaseerd op interviews. Ook zijn verschillende bedrijven betrokken bij de verschillende fases, waardoor vaak een compleet overzicht ontbreekt. De pellets kunnen in het oppervlaktewater terechtkomen door onzorgvuldig handelen tijdens het
transport en/of de productie van plastic producten (RIVM 2019b).
Tijdens de productie van synthetische kleding en tijdens het dragen ervan (slijtage) komen
microplasticvezels vrij in de lucht. Dit is echter een kleine bron in vergelijking met de microplasticvezels die vrijkomen tijdens het wassen. De hoeveelheid vezels die vrijkomen tijdens
het wassen hangt onder andere af van het type textiel en draad, de textieldichtheid, de textielslijtage (pluizen), de temperatuur waarbij gewassen wordt en het soort wasmiddel. In Nederland komen de meeste microplasticvezels via het riool in rwzi’s terecht waar een deel
wordt verwijderd; het resterende deel komt in het oppervlaktewater (RIVM 2019b). Als het
gaat om de belasting van de Europese zeeën, zijn microplastics uit textiel de tweede grootste
bron (met 29 procent van de totale belasting), na autobanden (42 procent) (WUR 2018).
Microplastics uit cosmetica en schurende reinigingsmiddelen komen ook via het riool in de
rwzi en vervolgens in het oppervlaktewater terecht. Het is te verwachten dat de bijdrage van

PBL | 192

deze bronnen steeds kleiner zal worden. Enerzijds omdat de cosmetica-industrie heeft besloten om het gebruik van microplastics in producten vrijwillig uit te faseren. Anderzijds omdat
het ECHA een restrictievoorstel zal indienen dat het vrijkomen van opzettelijk toegevoegde
microplastics in het milieu moet voorkomen (RIVM 2019b).
Emissies van kunstgrasvelden ontstaan doordat vezels afbreken, en doordat het rubbergranulaat wordt verspreid. Microplastics kunnen zich ophopen in de bodem naast de velden en
vandaaruit kunnen ze uitgespoeld worden naar omliggende oppervlaktewateren. Ook kunnen
de microplasticsdeeltjes via putten op het sporterrein in het riool komen. Tot slot kan granulaat vast komt te zitten in sportkleding en of -schoenen en tijdens het wassen met het afvalwater naar het riool worden afgevoerd (RIVM 2019b).

9.4

Risico’s en effecten

Het effect van microplastics op de mens en het milieu is nog niet duidelijk. Onderzoek hiernaar is vaak complex doordat microplastics een gevarieerde groep deeltjes zijn waarvan de
eigenschappen ook nog eens kunnen veranderen door verwering, biofilmvorming of binding
van chemicaliën in het milieu. Als het gaat om effecten op aquatische organismen kan onderscheid worden gemaakt in effecten die ontstaan door fysieke oorzaken en effecten door toxicologische oorzaken. Onderzoeken zijn overigens vaak gebaseerd op blootstellingsniveaus
die in de werkelijkheid niet voorkomen.
Effecten mogelijk op verschillende fysieke functies van waterorganismen
Microplastics kunnen door hun fysische kenmerken een negatieve invloed hebben op specifieke functies in waterorganismen, zoals ademhaling, beweging of voedselopname. Zo is aangetoond dat binding van microplastics aan algen een negatief effect heeft op algengroei. Ook
kan dit ervoor zorgen dat predatoren aan hogere concentraties microplastics worden blootgesteld. Er hoeft geen sprake van ophoping te zijn, zolang de organismen in staat zijn de microplasticsdeeltjes weer uit te scheiden. Als de deeltjes niet uitgescheiden worden, kan het
spijsverteringsstelsel worden geblokkeerd. Microplastics kunnen ook ophopen in kieuwen, lever en maag van vissen, waarbij uiteindelijk vetophoping en ontsteking van de lever op kan
treden (RIVM 2019b).
Toxische effecten vooral door additieven of geadsorbeerde chemicaliën
Microplastics kunnen vooral toxische effecten teweegbrengen door additieven die in de microplastics zitten (bijvoorbeeld vlamvertragers, kleurstoffen, biociden, weekmakers) of door
chemicaliën die adsorberen aan microplastics in het (aquatische) milieu. Van sommige van
deze stoffen is bekend dat ze gezondheidseffecten teweeg kunnen brengen bij mensen en
dieren, doordat ze geïdentificeerd zijn als carcinogeen, mutageen of toxisch.

9.5

Maatregelen en handelingsopties

9.5.1

Mogelijke maatregelen

De mogelijke maatregelen om de emissie van microplastics te verminderen verschillen per
bron. Het tegengaan van emissie door bandenslijtage is complex, omdat de emissie een integraal onderdeel is van het gebruik. Voor het verminderen van deze emissie zijn verschillende
maatregelen mogelijk, zoals een keurmerk voor de emissie van microplastics, een verbod om
’s zomers met winterbanden te rijden en een systeem om de luchtdruk in de autobanden te
monitoren, zodat minder met zachtere banden wordt gereden. Ook kan gekeken worden
naar het ontwikkelen van slijtvastere banden, en het stellen van normen daarvoor (Vreeker
2018).

PBL | 193

Voor het verminderen van emissies door verf is onderzoek nodig naar alternatieven en voorlichting over het verven en schuren met lagere emissies. Om de emissies van microplastics
door kleding te verminderen kunnen in de hele keten maatregelen worden genomen, bijvoorbeeld bij de productie van garens, een filter in de wasmachine en kleding met hoge emissies
zoals fleece vermijden. De emissies tijdens opslag en transport van grondstoffen kunnen
worden verminderd door verschillende maatregelen op de werkvloer en tijdens transport; de
industrie bevordert dit vrijwillig met de ‘Operation Clean Sweep’.
Met de zuivering van rioolwater wordt ook een deel van de daarin aanwezige microplastics
verwijderd. Geschat wordt dat ongeveer 55-85 procent van de microplastics eruit worden gehaald (Verschoor & De Valk 2017). Met verdergaande zuivering is het mogelijk om 80-90
procent van de microplastics uit het riool te verwijderen, met technieken als diskfilters, zandfiltratie, membraanmicrofiltratie en membraanbioreactor (RIVM 2017).
Het grootste deel van de microplastics is afkomstig van de afbraak van grote, zichtbare stukken plastic afval. Een maatregel kan zijn om dit zwerfvuil te ruimen. Andere mogelijke maatregelen zijn: consumenten bewust maken van hun gedrag, zorgen voor betere afvalscheiding
en het ontmoedigen van de productie van slecht recyclebare kunststoffen (IenW 2018a).
Verder is het terugdringen van het gebruik van plastic een belangrijke maatregel. Biologisch
afbreekbaar plastic lijkt een alternatief te zijn, maar omdat dit onder natuurlijke omstandigheden niet binnen afzienbare tijd afbreekt, is dit is geen oplossing. Biologisch afbreekbaar
plastic kan bovendien het composteerproces van GFT-afval vertragen, en als het in het plastic afval terechtkomt verstoort het het recyclingproces (Snijder & Nusselder 2019).

9.5.2

Handelingsopties

Het ECHA (zie paragraaf 9.2) concludeert dat microplastics op dit moment geen significante
nadelige effecten veroorzaken bij mensen of in het milieu. Er wordt echter ook op gewezen
dat er aanzienlijke lacunes zijn in kennis. Gekoppeld aan de constatering dat microplastics
een zeer lange, mogelijk permanente verblijftijd in het milieu hebben, past het ECHA het
voorzorgprincipe toe, waarbij elke emissie van microplastics als een risico wordt gezien
(ECHA 2019b; Europees Parlement 2019). Dit wordt onderschreven door de Group of Chief
Scientific Advisors van de Europese Commissie (Europese Commissie 2019b). Zij concluderen dat maatregelen nodig zijn om te voorkomen dat microplastics vrijkomen in het milieu en
dat microplastics gevormd worden door afbraak van plastic, waaronder:
•
beperken van het onnodig gebruik van plastic;
•
beperken van het opzettelijk gebruik van microplastics;
•
voorkomen of verminderen van de vorming van microplastics gedurende de levenscyclus van plastics en van producten die plastics bevatten;
•
zoveel mogelijk bij de bron voorkomen dat (micro)plastics vrijkomen;
•
ingrijpen op sleutelposities in de keten van bron naar milieu.
Het voorstel van het ECHA om het gebruik van microplastics in Europa te verminderen geeft
hier invulling aan.

PBL | 194

10 Opkomende
stoffen in oppervlaktewater
10.1 Inleiding
Het intensieve gebruik van het water en de omgeving rondom het water legt druk op de
waterkwaliteit. De zorg voor voldoende schoon water is een uitdaging voor waterbeheerders en drinkwaterbedrijven. Zij stuiten met enige regelmaat op nieuwe of relatief onbekende stoffen waarvan niet bekend is welke effecten ze kunnen hebben op het
waterecosysteem en de mensen en dieren die daarvan afhankelijk zijn. Vaak gaat het
niet zozeer om nieuwe stoffen, als wel om stoffen die nog niet eerder zijn opgemerkt.
Vaak is het niet duidelijk of er sprake is van een eenmalige lokale vondst, of van een vaker voorkomende stof. Deze stoffen noemen we opkomende stoffen.
In dit hoofdstuk behandelen we opkomende stoffen in het oppervlaktewater, voor grondwater zie hoofdstuk 0.

10.2 Ambitie en beleid
Praktisch gezien worden opkomende stoffen gedefinieerd als alle stoffen die niet in het
Besluit kwaliteitseisen en monitoring water en de Regeling monitoring zijn genormeerd.
Om invulling te geven aan het onderdeel opkomende stoffen in de Delta-aanpak Waterkwaliteit is het uitvoeringsprogramma Aanpak opkomende stoffen in water (Rijksoverheid
2018) opgesteld. Het programma is gericht op de industrie en huishoudens als potentiële
bronnen van opkomende stoffen.
Het bijbehorende Uitvoeringsprogramma opkomende stoffen (IenW 2018d) vormt de basis voor concrete acties die met en door betrokkenen uitgevoerd gaan worden. Deze zullen regelmatig geactualiseerd worden, maar tot op heden is er geen nieuw
groeidocument. Het vergroten van kennis over de aanwezigheid en mogelijke risico’s van
opkomende stoffen is een onderdeel van het uitvoeringsprogramma. Daarvoor is de
werkgroep Aanpak Opkomende Stoffen in 2015 opgericht, waarin waterbeheerders,
drinkwaterbedrijven en andere organisaties uit de watersector samenwerken aan het ontwikkelen van een strategische aanpak om meer inzicht te krijgen in opkomende stoffen
(Helpdesk Water z.d. c).
Het uitvoeringsprogramma beschrijft verschillende aangrijpingspunten in de keten. De
correcte en volledige uitvoering van vergunningverlening krijgt extra aandacht door het
ontwikkelen van handboeken en het opleiden van vergunningverleners, ook op het gebied
van opkomende stoffen. Een betere informatievoorziening, zowel vanuit de Europese wetgeving voor industriële chemicaliën (REACH) als door bedrijven zelf, is hierbij ook van belang, evenals de uitwisseling van kennis tussen uiteenlopend bevoegd gezag. Het
uitvoeringsprogramma noemt verder de inzet van innovatieve zuiveringstechnieken als

PBL | 195

een van de opties voor het beperken van emissies via het riool. Uiteindelijk draait het om
het tijdig signaleren en aanpakken van bedreigingen voor de waterkwaliteit in het algemeen en drinkwaterbronnen in het bijzonder. Doel van de werkgroep Aanpak Opkomende
Stoffen is om een strategie te ontwikkelen die ertoe leidt dat stoffen die mogelijk problemen kunnen veroorzaken in grond- of oppervlaktewater tijdig gesignaleerd worden en dat
actie wordt ondernomen. Kern van de strategische aanpak is gerichte acties te formuleren op basis van kennis over opkomende stoffen en stofgroepen. Hierbij blijft de bron- en
ketenaanpak het basisuitgangspunt. Het meest effectief blijft voorkomen dat een stof in
het water terechtkomt, oftewel aanpak bij de bron. Toelatingsbeleid speelt daarbij op Europees en nationaal niveau een belangrijke rol. Maar ook speelt de vergunningverlening
en handhaving bij met name puntlozingen een cruciale rol bij het beperken van immissies
aan de bron.
Het creëren van een kennisbasis kent twee sporen. Het eerste is gericht op het bijeenbrengen van de aanwezige meetgegevens van bekende, maar niet-genormeerde stoffen
in oppervlaktewater, grondwater (zie ook hoofdstuk 0) en drinkwater en een analyse van
hun schadelijkheid. Als uit deze analyse blijkt dat bepaalde stofgroepen aandacht vragen,
zoekt de werkgroep naar mogelijke bronnen. Dit is nodig om een advies te geven over
mogelijke maatregelen die de risico’s van deze stoffen verminderen. Betrokken partijen,
zoals waterbeheerders en drinkwaterbedrijven, zetten dit advies om in concrete acties om
het water schoon te houden. Verbetering van de vergunningverlening door bevoegd gezag kan daarbij een route zijn.
Een tweede spoor is het identificeren van stoffen en stofgroepen waarvoor nog geen
meetgegevens beschikbaar zijn, maar waarvoor dat wel wenselijk kan zijn. Dit zijn stoffen waarvan bekend is dat ze schadelijk zijn voor het watermilieu en waarvan het waarschijnlijk is dat ze ook in Nederland worden gebruikt en geloosd. Dit soort stoffen kan in
beeld worden gebracht door bijvoorbeeld te kijken naar (inter)nationale lijsten van zorgstoffen, wetenschappelijke literatuur, informatie over industriële processen en gebruik
van stoffen door consumenten en via data en -tekst-mining, onder andere met informatie
uit de vergunningenpraktijk en Non target screenings.

10.3 Activiteiten om opkomende stoffen in beeld te brengen
10.3.1 Overzicht van aandacht vragende stoffen
In 2016 is de werkgroep Aanpak Opkomende Stoffen gestart met het bij elkaar brengen van
de toen beschikbare informatie over opkomende stoffen (Osté et al. 2017). Alle meetgegevens van drinkwaterbedrijven, waterschappen en Rijkswaterstaat van de periode 2009-2014
zijn bij elkaar gebracht en geprioriteerd volgens de systematiek van het Europese NORMANnetwerk (NORMAN z.d.). Het doel van NORMAN is om bestaande kennis over opkomende
stoffen bij elkaar te brengen en een raamwerk te ontwikkelen voor het systematisch verzamelen en verwerken van gegevens. Onderdeel hiervan is een lijst van circa 1.000 opkomende stoffen en een computerprogramma waarmee gemeten stoffen worden ingedeeld in
zogenoemde NORMAN-actiecategorieën.

PBL | 196

De Nederlandse meetgegevens zijn met behulp van dit computerprogramma geëvalueerd en
afhankelijk van de hoeveelheid meetgegevens en gevaarseigenschappen, zijn de stoffen ingedeeld in één van de zes actiecategorieën:
1. risico aangetoond op basis van voldoende kennis over aanwezigheid en schadelijkheid ➔ advies om stof te reguleren;
2. stof is aantoonbaar schadelijk voor het ecosysteem, maar er zijn te weinig meetgegevens ➔ advies om stof in meetprogramma op te nemen;
3. stof is op veel plaatsen aangetoond, maar er is te weinig kennis over schadelijkheid
➔ advies voor meer onderzoek naar effecten op het ecosysteem;
4. stof is schadelijk voor het ecosysteem, maar kan niet goed worden gemeten ➔ ontwikkeling of verbetering van analysetechnieken nodig;
5. te weinig bekend over aanwezigheid en schadelijkheid ➔ er zijn meer meetgegevens
nodig en meer kennis over effecten op het ecosysteem;
6. geen risico aanwezig op basis van voldoende kennis over aanwezigheid en schadelijkheid ➔ geen actie nodig.
Uit de evaluatie van de Nederlandse meetgegevens volgens de NORMAN-systematiek blijkt
dat er voor een aantal volgens NORMAN relevante stofgroepen reden is voor nader onderzoek. De werkgroep Aanpak Opkomende Stoffen heeft als uitgangspunt dat ze geen eigen
onderzoek start als een onderwerp al ergens is belegd. Voor sommige van deze stofgroepen,
zoals gewasbeschermingsmiddelen, diergeneesmiddelen en medicijnresten lopen al aparte
beleids- en onderzoekstrajecten (zie hoofdstuk 7 en 8). De werkgroep heeft de relevante resultaten voor deze beleidstrajecten met de dossierhouders daarvan kortgesloten.

10.3.2 Regionale initiatieven
Waar de landelijke activiteiten zich primair richten op beoordeling van waterkwaliteit zijn
vergunningverlening en zuivering typisch activiteiten die in de regio plaatsvinden, al of niet
met ondersteuning vanuit het Rijk.
In het Maasstroomgebied wordt vanaf 1998 een keer in de vier jaar een brede screening uitgevoerd van de kwaliteit van het grondwater, het oppervlaktewater en het effluent van enkele rwzi's in Noord-Brabant en Limburg. In Rijn-Oost zijn diverse projecten uitgevoerd:
•
een verwijderingsrendementenonderzoek bij rwzi’s, waarbij in 2018 naast medicijnen
ook andere opkomende stoffen zijn geanalyseerd;
•
een drietal Rijn-Oost-onderzoeken naar de effecten van stoffen op de ecologie;
•
een rapportage van het veldonderzoek naar de invloed van de aanvoer van oppervlaktewater naar grondwaterwinningen in Overijssel en de eventueel te nemen maatregelen;
•
rapportages uit 2015 over de aanwezigheid van (opkomende) microverontreinigingen
in een aantal watergangen in het voormalige Groot Salland en in de Vecht nabij
drinkwaterwinning Vechterweerd.
Ongetwijfeld worden ook in andere regio’s projecten uitgevoerd ten aanzien van opkomende
stoffen, maar hier is geen volledig overzicht van.

PBL | 197

10.4 Toestand en bronnen
De werkgroep Aanpak Opkomende Stoffen heeft op basis van de evaluatie gesteld dat voor
de volgende stofgroepen aanvullende activiteiten nodig waren:
•
biociden: middelen om schadelijke of ongewenste organismen af te weren, onschadelijk te maken of te voorkomen (overal behalve als gewasbeschermingsmiddel);
•
in de aanpak voor biociden is ook melamine (basisgrondstof voor melamineharsen en
coatings, dat wordt gebruikt in kunststof, vloeren, en dergelijke) meegenomen; in
2018 is een drinkwaterrichtwaarde voor melamine gevraagd aan het RIVM en een
onderzoek naar mogelijk meest relevante (punt)bronnen van melamine, ten behoeve
van een goede aanpak;
•
poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS) zijn water-, vet- en vuilafstotend; ze zitten in
producten zoals smeermiddelen, voedselverpakkingsmaterialen, blusschuim, antiaanbaklagen van pannen, kleding, textiel en cosmetica;
•
alkylfosfaatesters: worden gebruikt als vlamvertragers en smeermiddelen in de techniek, maar ook in cosmetica; ze dienen ook als vervanger van gebromeerde en de
gefluoreerde brandvertragers;
•
stoffen in persoonlijke verzorgingsproducten, schoonmaakmiddelen en andere huishoudchemicaliën die grotendeels via het riool worden geloosd; dit is een heel diverse
groep.
•
voor diergeneesmiddelen volgt de werkgroep de activiteiten van diverse projecten,
waarvan een recent afgeronde studie in opdracht van Stowa (Lahr et al. 2019) vooral
bruikbaar is om inzicht te krijgen in de huidige situatie.
De werkgroep kijkt of bestaande informatie slim(mer) kan worden benut. Niet alleen door
gegevens vanuit verschillende bronnen samen te brengen, maar ook door het toepassen van
nieuwe manieren van data-analyse (‘big data’). Verder is er een pilot uitgevoerd voor het
checken van de vergunningen voor het lozen van industrieel afvalwater op rijkswateren (Witteveen+Bos & RH-DHV 2019). Daaruit bleek dat een deel van de vergunningen verouderd is,
niet is geactualiseerd voor de best beschikbare technieken (BBT) of dat zeer zorgwekkende
stoffen (ZZS) vergund worden, maar dat er geen aanleiding was tot onmiddellijk ingrijpen.
Wel zijn vervolgacties geformuleerd.

10.4.1 Stofgroepen
Biociden
Biociden zijn producten om schadelijke organismen buiten de landbouw te bestrijden, bijvoorbeeld in huis, ziekenhuizen, stallen, publieke ruimtes en bedrijven. Deze stoffen mogen
alleen worden gebruikt als ze zijn toegelaten door de Ctgb (die over de toelating van gewasbeschermingsmiddelen gaat). Toelating is alleen mogelijk als er geen risico’s voor mens en
milieu worden verwacht. Anders dan voor gewasbeschermingsmiddelen, is er echter weinig
bekend over de aanwezigheid van biociden in oppervlaktewater. Omdat er geen verkoop- of
gebruikscijfers beschikbaar zijn, is het moeilijk om schattingen te maken over de belasting
van het oppervlaktewater door deze stoffen. Daarom is in 2017 een project uitgevoerd waarbij zes rioolwaterzuiveringsinstallaties tweemaal zijn bemonsterd op biociden waarvan vermoed wordt dat ze in het effluent aanwezig kunnen zijn (Baltussen 2018). Van de 32
onderzochte stoffen met biocidewerking, bleken er 13 in één of meer monsters aantoonbaar
te zijn. Aanvullende analyses leverden nog twee stoffen op (Pijnappels 2018). De concentraties in het effluent duiden niet op een risico voor het ontvangende oppervlaktewater.
Toch is er bij waterbeheerders behoefte aan meer informatie over de emissies van deze stoffen en de eventuele risico’s voor het milieu. Voor een aantal gewasbeschermingsmiddelen
die in het oppervlaktewater zijn gevonden, is niet duidelijk wat de bijdrage van biocidengebruik is. Het ministerie van IenW laat momenteel het particulier gebruik van biociden

PBL | 198

onderzoeken. Hier ligt ook een verbinding met het lopende onderzoek naar huishoudelijk gebruik van chemicaliën (zie verder). De resultaten van de effluentmetingen moeten ook nog
worden vergeleken met gegevens uit een soortgelijk onderzoek in Duitsland dat nog niet is
afgerond. Op basis daarvan zal worden besloten of er nog vervolgacties moeten plaatsvinden. Biociden kunnen ook rechtstreeks in het oppervlaktewater terechtkomen, bijvoorbeeld
bij het behandelen van kunstgrasvelden of via industriële (koelwater)lozingen. Het ministerie
van IenW heeft in 2019 een inventarisatie uitgevoerd naar het gebruik van biociden en andere stoffen in koelwater. De resultaten worden gebruikt voor aanbevelingen aan de sector
en bevoegd gezag.
Poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS)
PFAS hebben grote aandacht van wetenschap, politiek en maatschappij vanwege de combinatie van schadelijke eigenschappen en slechte afbreekbaarheid. Naar aanleiding van de uitkomsten van de NORMAN-evaluatie, zijn in het hiervoor al genoemde project 17
perfluorverbindingen meegenomen. Hiervan werden er 11 in alle zes rwzi’s teruggevonden,
waaronder PFOA en GenX (Baltussen 2018). De hoge concentraties GenX in de rwzi’s van
Eindhoven en Bath leidden tot vervolgonderzoek en het achterhalen van emissieroutes die
tot dan toe niet bekend waren. Dit toont aan dat onderzoek naar stoffen in rwzi-effluenten
een waardevolle toevoeging is op het meten in oppervlaktewater. Er zijn momenteel heel
veel partijen bezig met onderzoek naar fluoralkylstoffen en nationaal en internationaal wordt
in diverse kaders actie ondernomen om het gebruik en de emissies van deze stoffen terug te
dringen. De werkgroep Aanpak Opkomende Stoffen gaat zich daarom niet richten op de al
bekende stoffen en emissiebronnen, maar zal vooral proberen de informatie over andere
bronnen en verbindingen in kaart te brengen.
In de loop van 2019 is het ministerie van IenW een onderzoek gestart om inzichtelijk te krijgen wat de mogelijk meest relevante (diffuse) lozingen zijn van fluoralkylverbindingen in het
aquatisch milieu. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar emissies door productie- en verwerkingslocaties, maar ook naar emissies vanuit producten. Als onderdeel van het onderzoek
zullen verschillende (consumenten)producten worden geanalyseerd om er achter te komen
welke specifieke verbindingen gebruikt worden en in welke hoeveelheden. Het onderzoek gebeurt in nauwe afstemming met het voornaamste andere bronnenonderzoek (vanuit DGMI
gecoördineerd) naar perfluorstoffen in bodem, lucht en afval en een onderzoek dat de drinkwatersector zelf opstart naar voor hen mogelijk relevante bronnen voor PFAS.
Ten behoeve van de baggerproblematiek, die vooral impact op de waterkwaliteit kan hebben,
is ook een onderzoek naar herverontreinigingsniveaus opgestart in 2019. Dit loopt ook nog
door in 2020.
Alkylfosfaatesters
Gehalogeneerde alkylfosfaatesters worden voornamelijk gebruikt als vlamvertragers en
smeermiddelen in de techniek, maar ook in cosmetica. Ze dienen als vervanger van gebromeerde en gefluoreerde brandvertragers die verboden zijn of worden. De toepassing van alkylfosfaatesters is heel breed en omvat polyurethaanschuimen (in textiel, meubels, auto’s en
matrassen), lakken, verven en coatings, kunststoffen, harsen en rubber en antischuimmiddel
in beton. De werkgroep gaat de mogelijke milieueffecten van deze stoffen verder in kaart
brengen en productie- en gebruikscijfers verzamelen. Op basis daarvan zullen verdere aanbevelingen worden gedaan.
Stoffen in persoonlijke verzorgingsproducten, schoonmaakmiddelen en huishoudchemicaliën
Hier ligt de nadruk in eerste instantie op het in kaart brengen van relevante (groepen) producten en de daarin voorkomende ingrediënten. Er is een eerste inventarisatie gemaakt van
producten die consumenten veel gebruiken en waarvoor emissies naar het riool worden verwacht. Voorbeelden zijn shampoo, allesreiniger, impregneersprays en zonnebrandcrèmes.
Vervolgens zal gekeken worden naar de functionele stofgroepen die in dit soort producten

PBL | 199

zitten, bijvoorbeeld geur- en kleurstoffen, conserveringsmiddelen, oppervlakteactieve stoffen
en UV-blockers en wordt gekeken naar stoffen met het oog op waterkwaliteit. Er is weinig inzicht in het voorkomen van deze stoffen in oppervlaktewater en de risico’s voor het milieu.
Afhankelijk van de uitkomsten is een meetcampagne in rwzi-effluenten een optie.
Diergeneesmiddelen
Resten van diergeneesmiddelen komen vooral door uitspoeling na bemesting van het land in
het water terecht. Resten van huisdiermiddelen (bijvoorbeeld vlooiendruppels) komen mogelijk via de riolering in het oppervlaktewater terecht. Lahr et al. (2019) onderzochten de beschikbare gegevens over diergeneesmiddelen. Zij concluderen het volgende:
•
Gemeten concentraties laten zien dat bepaalde antiparasitica een risico zijn voor het
milieu. Het gaat zowel om ecologische risico’s voor mestorganismen, als voor organismen in oppervlaktewater. Enkele van deze stoffen (fipronil, imidacloprid, permethrin) worden ook gebruikt als gewasbeschermingsmiddel. Het is dan niet duidelijk
wat de bijdrage uit de verschillende bronnen is. Van diverse stoffen zijn de risicogrenzen dusdanig laag dat met de huidige detectiemethoden de aanwezigheid van de
betreffende stof niet op dit niveau kan worden aangetoond.
•
Voor hormonen en pijnstillers zijn onvoldoende gegevens beschikbaar om conclusies
op te kunnen baseren.
•
Gemeten antibiotica en coccidiostatica in de bodem lijken weinig risico voor het milieu op te leveren. Antibiotica die het vaakst worden aangetroffen in oppervlaktewater, ook boven de risicogrens, worden ook door mensen gebruikt. Het is niet duidelijk
wat de bijdrage van beide bronnen is.
•
Resten van sommige diergeneesmiddelen kunnen via bemesting in het grondwater
terechtkomen. Incidenteel wordt voor grondwater de signaleringswaarde overschreden (zie paragraaf 8.5). In drinkwater worden sporadisch zeer lage concentraties van
diergeneesmiddelen aangetroffen. Dit levert echter géén risico’s op voor de gezondheid.
Een compleet beeld kan met de huidige informatie niet gegeven worden volgens Lahr et al.
(2019). Er zijn onvoldoende milieumetingen op relevante locaties of tijdstippen waarop
blootstelling aan diergeneesmiddelen mag worden verwacht. Daarnaast ontbreken voor veel
stoffen risicogrenzen om de meetgegevens mee te vergelijken.

10.4.2 Overige acties gericht op bronnen
Big data-pilots
In een pilot is onderzocht in hoeverre data science kan helpen om opkomende stoffen op te
sporen op basis van de beschikbare gegevens over chemische en ecologische waterkwaliteit.
Hiervoor is aansluiting gezocht bij het programma Anders Omgaan met Data en zijn vier sporen verkend.
Spoor 1: met behulp van een machine learning-programma’s is gekeken of de resultaten van
de reeds uitgevoerde NORMAN–analyse konden worden voorspeld met behulp van QSAR’s
(Quantitative Structuur Activity Relationships).
Spoor 2: waterbeheerders en drinkwaterbedrijven passen steeds vaker non-target screening
toe. Met speciale apparatuur worden stoffen uit een watermonster van elkaar gescheiden. Elk
watermonster levert op die manier een bepaald patroon, zonder dat duidelijk is welke stoffen
het precies zijn. Het idee was om te kijken of er een relatie bestaat tussen de analysepatronen en ecologische data, maar het bij elkaar brengen van de non-target screening-data
stuitte op problemen. De themagroep oppervlaktewater is gestart met het inventariseren van
projecten waarin non-target screening is toegepast. Met technieken voor data-analyse kan
worden gezocht naar overeenkomsten tussen de bemonsteringen. Dit kan aanleiding zijn om
verder te onderzoeken om welke stoffen het gaat.

PBL | 200

Spoor 3: een analyse van openbare chemische waterkwaliteitsdata van de Franse portal van
Rhine-Meuse en Grand-Est. Hieruit kwamen enkele inzichten en discussie-items naar voren
die in IMC PG-chemie worden geagendeerd en één medicijn dat in Frankrijk standaard gemeten wordt, maar in Nederland niet.
Spoor 4: het doorzoeken van vergunningaanvragen en -dossiers op namen van chemische
stoffen (tekst- en data-mining) kan informatie opleveren over mogelijke opkomende stoffen
(moeten in de aanvraag staan). Hiervoor is het wel nodig dat aanvragen en ander materiaal
digitaal beschikbaar en doorzoekbaar zijn en hier ligt een praktisch/organisatorisch probleem. Dit spoor wordt wel als kansrijk gezien, ook vanwege de koppeling met andere trajecten over automatisering in de vergunningverlening. Tegelijkertijd vraagt dit zorgvuldigheid in
verband met privacy.

10.4.3 Mengsels van verschillende stoffen: ontwikkeling ESF-Toxiciteit
Er is een breed gedragen consensus dat mengsels van stoffen die individueel onder de norm
liggen gezamenlijk wel tot effecten kunnen leiden (zie onder andere Kortenkamp & Faust
2019). In 2016 is de Ecologische Sleutelfactor (ESF) Toxiciteit ontwikkeld om een breed
beeld (zowel voor genormeerde als niet-genormeerde stoffen) te krijgen van de toxische
druk in het oppervlaktewater (Posthuma et al. 2016). De ESF-Toxiciteit is een van de negen
Ecologische Sleutelfactoren die zijn bedoeld om een diagnose te maken van het aquatisch
ecosysteem. Als alle sleutelfactoren voldoen, zijn aan alle voorwaarden voor een goede ecologische kwaliteit voldaan. De ESF-Toxiteit kent twee sporen:
•
Chemie: het bepalen van ecotoxische druk op basis van concentraties in oppervlaktewater. Elke individuele stof wordt omgerekend naar een ‘potentieel aangetaste fractie’ afgekort tot PAF (variërend van 0=geen aantasting tot 1=alle soorten zijn
aangetast). Vervolgens worden alle individuele PAF’s opgeteld tot een meer-stoffenPAF, ofwel: msPAF eveneens variërend tussen 0 en 1.
•
Toxicologie: effectmetingen met bioassays. Dat zijn proeven met levende dieren en
planten (in vivo) of weefsels en cellen (in vitro), waarmee de biologische activiteit en
toxiciteit van milieumonsters kan worden bepaald. Met een goed gekozen batterij
bioassays kunnen de mogelijke risico’s van het gehele mengsel van in het water aanwezige bekende en onbekende stoffen (ook afbraakproducten en onbekende stoffen)
worden bepaald.
Een groot aantal waterschappen is aan het werk met het spoor toxicologie, maar voor de nationale analyse hebben we alleen gebruikgemaakt van het spoor chemie. Voor alle KRWwaterlichamen is een msPAF bepaald. Figuur 10.1 geeft de berekende msPAF-waarden ruimtelijk weer. De gemiddelde msPAF-scores van individuele waterschappen variëren van bijna
nul tot circa 0,1. Het is echter niet zo dat alle hoge scores (>0,2) in een bepaald waterschap
liggen. Op deelstroomgebiedsniveau is de range minimaal (0,018-0,026), waarbij Schelde
iets lager dan gemiddeld ligt (0,011). Het betreft een sterk indicatieve kaart, omdat er geen
uniforme methodiek is waarmee de msPAF wordt berekend. Het maakt bijvoorbeeld uit hoeveel stoffen zijn gemeten, of ammonium wel of niet wordt meegenomen, en of de msPAF
wordt berekend op basis van maximale of gemiddelde concentraties. In de nationale analyse
is tijdens het proces wel een instructie gegeven voor een uniforme invulling van de msPAF,
maar het was niet voor alle beheerders haalbaar om deze nog exact uit te voeren.

PBL | 201

Figuur 10.1

Aangezien macrofauna doorgaans het gevoeligste KRW-kwaliteitselement is voor toxische
stoffen zijn de berekende msPAF-waarden uitgezet tegen de EKR voor macrofauna. Dit levert
een vergelijkbaar beeld met eerdere studies (Posthuma et al. 2011, 2016): alleen bij zeer
lage msPAF-waarden (<0,03; zie figuur 10.2) komen hoge scores voor macrofauna voor, terwijl bij msPAF-waarden >0,2 de macrofauna nooit voldoende scoort. Bij de ontwikkeling van
de ESF-Toxiciteit is voorgesteld om grenzen te leggen bij 0,005 en 0,1. Dat ligt lager dan de
grenzen in figuur 10.2. Met andere woorden: toxische stoffen limiteren een goede ecologische toestand, maar een lage msPAF garandeert geen goede toestand als andere beperkende factoren een rol spelen. Conclusies trekken op basis van deze dataset vraagt
zorgvuldigheid, vooral in verband met interactie-effecten en het aantal data per categorie.
Daarom zal in de Kennisimpuls toxiciteit verder worden gewerkt aan deze dataset. Uit die
analyse kan ook meer geconcludeerd worden welke stoffen vooral verantwoordelijk zijn voor
de toxische druk.

PBL | 202

Figuur 10.2

10.5 Maatregelen
‘Opkomende stoffen’ is een verzamelnaam voor een diverse groep stoffen afkomstig uit diverse bronnen. De aanpak is en blijft in principe gebaseerd op een bron- en ketenaanpak,
waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen:
A. Stoffen die vooral vanuit puntlozingen in het watersysteem terechtkomen. Het verbeteren van de vergunningverlening is een generieke maatregel gericht op industriële
lozingen en rwzi’s (maatwerkvoorschriften mogelijk en wellicht wenselijk). Met de
juiste kennis in huis zal het bevoegd gezag zorgvuldiger en naar meer stoffen kunnen en moeten kijken, conform de Algemene Beoordelingsmethodiek die sinds het
jaar 2000 van kracht is. Het herkennen van potentiële zorgstoffen is een belangrijk
onderdeel, omdat moet worden vermeden dat erkende zorgstoffen worden vervangen door alternatieven die later ook schadelijk blijken te zijn (regrettable substitution).
B. Het beperken van emissies uit diffuse bronnen. Dit vraagt om andere maatregelen,
bijvoorbeeld het vergroten van de bewustwording van gebruikers, het aanspreken
van andere partijen in de keten van productie tot gebruik (bijvoorbeeld de ‘Ketenaanpak Medicijnresten uit Water’, zie hoofdstuk 8) of het agenderen in Europese en
nationale stoffen- en toelatingskaders.
Er lopen diverse pilots naar nieuwe zuiveringstechnieken. Deze zijn vooral gericht op medicijnresten, maar hebben in veel gevallen ook effect op andere stoffen. Deze onderzoeken laten zien dat aanpak via de rwzi’s in technisch opzicht veelbelovend is, maar er is onderzoek
nodig naar de bredere toepasbaarheid, kosteneffectiviteit en duurzaamheidaspecten (energie- en grondstofgebruik).
Het onderzoek naar biociden in effluenten gaf geen aanleiding om nu in te zetten op aanpak
van deze groep stoffen, maar het rapport over koelwateradditieven geeft al aanleiding voor
verspreiding van deze kennis. Deze relatief grote en directe emissies van stoffen die organismen doden kan namelijk wel degelijk bij zorgvuldig vergunnen voorkomen worden.

PBL | 203

Daarnaast is er behoefte aan meer informatie over het gebruik van deze stoffen ook in diverse consumentenproducten en de eventuele risico’s voor het milieu (zie ook biociden in paragraaf 10.4). Voor alkylfosfaatesters en stoffen in persoonlijke verzorgingsproducten,
schoonmaakmiddelen en huishoudchemicaliën is het nog te vroeg om maatregelen te formuleren.
Het beperken van de emissie van perfluorverbindingen door Chemours staat volop in de aandacht van het bevoegd gezag, en de emissie is daar aan de bron aanzienlijk teruggebracht.
Ook de emissies van melamine en pyrazool zijn met behulp van zorgvuldig vergunnen en inzet van de betrokken industrie aanzienlijk verminderd. Voor andere industriële bronnen is
het nog niet duidelijk welke maatregelen voor deze stofgroep effectief kunnen worden genomen.

10.6 Internationale afstemming
Ook in andere Europese landen neemt de bewustwording toe rond opkomende stoffen, maar
actief onderzoek om mogelijk relevante probleemstoffen tijdig te identificeren gebeurt
slechts in een zeer beperkt aantal landen. De Europese strategie rond medicijnresten is inmiddels als mededeling bekend en sluit goed aan bij de Nederlandse ketenaanpak. De Nederlandse ‘Ketenaanpak Medicijnen uit Water’ heeft mede hierdoor ook veel belangstelling
van andere lidstaten.
Er wordt in het kader van de nieuwe drinkwaterrichtlijn onderhandeld over de nadere invulling van de drinkwaternormstelling van deze grote (>7.000) groep persistente, veelal mobiele en moeilijk meetbare stoffen. Een aantal PFAS is reeds zeer zorgwekkende stof (ZZS)
en heeft een minimalisatieplicht: de plicht van een bedrijf te proberen de emissie van een
dergelijke stof te voorkomen. Als het niet mogelijk is de emissie helemaal te voorkomen, dan
moet de emissie tot een minimum worden beperkt. Een hele serie PFAS is in diverse EUlidstaten echter nog verdacht en wellicht kandidaat-ZZS.
De recent geformuleerde Green Deal van de Europese Commissie heeft onder meer opgenomen dat in de Europese Unie mensenlevens, dieren en planten worden beschermd door vervuiling terug te dringen. ‘Schoon water’ is een belangrijke beleidslijn evenals ‘Chemische
stoffen’. Onder die laatste beleidlijn vallen vier doelen:
•
burgers beschermen tegen gevaarlijke chemische stoffen met een nieuwe duurzaamheidsstrategie inzake chemische stoffen voor een gifvrij milieu;
•
betere bescherming van de gezondheid combineren met een groter mondiaal concurrentievermogen;
•
duurzamere alternatieven ontwikkelen;
•
verbeteren van de regels voor de beoordeling van stoffen die op de markt worden
gebracht.
Dit biedt veel aanknopingspunten om de belasting van stoffen op het oppervlaktewater terug
te dringen.

10.7 Opgaven en handelingsopties
Meer inzicht nodig in effecten van (mengsels van) opkomende stoffen
Het gaat om een veelheid aan middelen die vaak een forse biologische werking hebben,
maar in test- en toelatingsprotocollen beoordeeld worden op hun milieubelasting bij een specifieke toepassing en zeker niet in combinatie met andere stoffen getoetst worden onder
veldomstandigheden. Veldexperimenten, bioassays of toxiciteitstesten op laboratoriumschaal
zijn instrumenten voor acceptatie van toxiciteit als criterium door de doelgroepen die hun

PBL | 204

handelen moeten aanpassen. De ESF-Toxiciteit, waarin chemie en bioassays worden gecombineerd, biedt goede aanknopingspunten voor verdere ontwikkeling van dit soort technieken.
Veel initiatieven…
Er lopen veel initiatieven om kennis en beleid ten aanzien van opkomende stoffen te verbeteren. Dit varieert van wetenschappelijke projecten, zoals EU-projecten, de Kennisimpuls Waterkwaliteit en NVA-projecten, via beleidsmatige projecten, zoals de ketenaanpak, tot
uitvoeringsprojecten zoals de vierde zuiveringstrap op rwzi’s. De focus van de projecten is
vaak heel divers als het gaat om de stoffen, het compartiment en het schaalniveau.
De werkgroep Aanpak Opkomende Stoffen werkt sinds 2015 aan het bij elkaar brengen en
evalueren van meetgegevens in oppervlaktewater. Naar aanleiding hiervan is besloten een
aantal stofgroepen verder onder de loep te nemen. Dit is op zich een goede aanpak, maar
voor geselecteerde stoffen/stofgroepen is het goed om heldere doelen te formuleren en de
zichtbaarheid te vergroten, zoals dat voor de ketenaanpak van medicijnresten is gebeurd. Dit
zou bijvoorbeeld voor PFAS kunnen, waarbij de samenwerking met bodem en grondwatergezocht kan worden.
Sommige signalen uit de regio geven aan dat er behoefte is aan een landelijk ‘loket’, waar
regionale partijen opkomende stoffen kunnen adresseren en waarin zij terugkoppeling krijgen van de activiteiten (ook als die niet tot een oplossing leiden). Overigens beperkt die behoefte zich niet tot opkomende stoffen, maar is een dergelijk ‘loket’ ook gewenst voor
bijvoorbeeld gewasbeschermingsmiddelen. Tegelijkertijd blijkt het lastig te zijn om regionale
overheden goed betrokken te krijgen in landelijke trajecten. Vaak worden de energie en capaciteit toch vooral besteed aan de regio waarvoor ze verantwoordelijk zijn.
…maar beperkte coördinatie en sturing van alle activiteiten
De regionale overheden en drinkwaterbedrijven zijn vertegenwoordigd in de landelijke werkgroep Aanpak Opkomende Stoffen, maar de werkgroep functioneert (nog) niet als ‘spin in
het web’; de werkgroep is een van de actoren in dit veld, vooral gericht op oppervlaktewater.
Uit de inventarisatie van de activiteiten blijkt dat de aanpak en afbakening voor oppervlaktewater, grondwater, drinkwater en afvalwater verschillend zijn. Soms zijn hier goede redenen
voor, bijvoorbeeld omdat de Europese richtlijnen voor lucht en water verschillende insteken
kiezen en dat de basis is voor de Nederlandse wetgeving en implementatie. Drinkwater volgt
een systematiek die veel meer bij voedselveiligheid aansluit en meer zekerheid inbouwt voor
de veiligheid van de volksgezondheid dan bij ‘gewone’ milieuregelgeving normaal is. Dat
neemt niet weg dat de afstemming verbeterd kan worden. Alles bij elkaar leidt dit tot een
beeld dat er veel gebeurt op het gebied van opkomende stoffen in water, maar dat er geen
groep of orgaan is waar deze initiatieven worden afgestemd. Dit beperkt de mogelijkheden
voor coördinatie of sturing.
Het beleid rond opkomende stoffen en andere verontreinigende stoffen kan baat hebben bij
een meer integrale aanpak. Dat betreft enerzijds integratie over verschillende stoffen en
compartimenten (oppervlaktewater, grondwater, bodem) heen. Een dergelijke integratie kan
worden ingezet in de ‘bestuurlijke tafel Delta-aanpak Breed’, die bedoeld is voor doorsnijdende thema’s en om de verbinding op inhoud en van partijen te waarborgen. Anderzijds
kan het nuttig zijn voor een aantal stofgroepen een ketenaanpak op te zetten, zoals al is gedaan voor medicijnresten. Dit laatste kan een actie zijn vanuit de ‘bestuurlijke versnellingstafel Opkomende stoffen en medicijnen’, eveneens een onderdeel van de Delta-aanpak
Waterkwaliteit.
Met de compartimenten lucht en bodem is op beleidsmatig niveau wel afstemming binnen
het ministerie. Dat heeft nog een extra impuls gekregen met het recent gestarte project Integrale Beleidsaanpak (zeer zorgwekkende) Stoffen (IBaS) dat over de compartimenten en
beleidsdossiers heen kijkt. Ook de recente adviezen van de Raad voor de leefomgeving en
infrastructuur (RLI) bieden aanknopingspunten voor de aanpak van opkomende stoffen. De

PBL | 205

RLI heeft 10 aanbevelingen gedaan op 4 onderdelen: productie, verwerking/gebruik in producten, emissies/vergunningen en leefomgeving (RLI 2020).

PBL | 206

11 Kwaliteit
drinkwaterbronnen
Omdat de informatie uit de gebiedsdossiers van drinkwaterwinningen nog niet compleet is, is
het hoofdstuk over drinkwaterbronnen in dit rapport ‘leeg’. In mei 2020 publiceert het PBL
een addendum waarin drinkwater uitgebreider aan de orde komt.

PBL | 207

12 Organisatie van
het waterkwaliteitsbeleid
12.1 Huidige organisatie
De organisatie van het waterkwaliteitsbeleid bestrijkt veel niveaus: van Europa tot
regio
De bestuurlijke organisatie van het waterkwaliteitsbeleid is complex, met veel verschillende
actoren, op verschillende schaalniveaus (zie figuur 12.1). De waterschappen en provincies
zijn verantwoordelijk voor de vaststelling van doelen en maatregelen voor regionale wateren
en grondwater en Rijkswaterstaat is dat voor de rijkswateren. Waterschappen zijn verantwoordelijk voor de zuivering van afvalwater, maar hebben als het om diffuse bronnen van
nutriënten of gewasbeschermingsmiddelen gaat weinig sturingsmogelijkheden. De kernbevoegdheden voor meststoffen en gewasbescherming zijn bij de Rijksoverheid belegd; de sturing vanuit provincies en waterschappen blijft beperkt tot onder andere waterwingebieden en
vrijwillige maatregelen (Freriks et al. 2016). Uiteindelijk is het Rijk richting de Europese
Commissie eindverantwoordelijk voor de Kaderrichtlijn Water (KRW).
De verdeling van verantwoordelijkheden en sturingsmogelijkheden beperkt de verbetering van de waterkwaliteit
De haalbaarheid van de doelen uit het waterbeleid is sterk afhankelijk van andere sectorale
beleidsdomeinen, zoals de landbouw, industrie en huishoudens. Dat vergt coördinatie, afstemming en integratie van het waterbeleid in uiteenlopend sectoraal beleid. De verantwoordelijkheden voor waterkwaliteit zijn daarmee verdeeld over een groot aantal partijen. Door
deze versnippering van verantwoordelijkheden ontbreken soms gemeenschappelijke doelenkaders. Zo is het in een aantal gebieden fysiek onmogelijk om de KRW-doelen te halen in
combinatie met de teeltplannen, bemestingsnormen en adviezen in de gangbare landbouw,
volgens het huidige landbouw- en mestbeleid (PBL 2017). Dit vraagt in deze gebieden om
bestuurlijke en maatschappelijke afwegingen die nu niet expliciet worden gemaakt, omdat de
verantwoordelijkheden versnipperd zijn over de bestuurlijke niveaus of tussen sectoren. Het
gevolg is bijvoorbeeld dat de normstelling voor grondwaterkwaliteit niet overal aansluit bij de
doelen in het waterkwaliteitsbeleid, en de KRW-doelen in een aantal gebieden niet passen
binnen het huidige mestbeleid (PBL 2017).
In de Omgevingswet komt de verdeling van verantwoordelijkheden wel aan de orde, maar
ook hierin zijn de taken voor Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten niet scherp afgebakend en wordt de overheden gevraagd om samen te werken bij het formuleren van een
wateragenda op regionale of gemeentelijke schaal (Rijksoverheid et al. 2018).

PBL | 208

Figuur 12.1

12.2 Beleidsopties
De Delta-aanpak Waterkwaliteit en de Omgevingswet bieden ruimte voor een betere afweging en verdeling van verantwoordelijkheden
In de volgende stroomgebiedbeheerplannen voor de periode 2022-2027 moeten per regio
keuzes gemaakt worden over in te zetten maatregelen. Deze keuzes zijn complex en vergen
veel interactie met betrokkenen binnen en buiten de regio: Rijk, waterschappen, provincies,
gemeenten, agrariërs en andere belanghebbenden. De Delta-aanpak Waterkwaliteit biedt
ruimte voor zowel regionaal maatwerk als voor de samenhang met andere doelen en beleid.
De ‘Ketenaanpak Medicijnen uit Water’, een onderdeel van de Delta-aanpak, is een goed
voorbeeld van een aanpak waarin overheid, waterschappen, drinkwaterbedrijven, bedrijfsleven en andere betrokken partijen nauw samenwerken bij het zoeken naar de meest effectieve oplossingen.

PBL | 209

Omdat de effectiviteit van maatregelen afhankelijk is van de regionale situatie, doen waterbeheerders en andere belanghebbenden in de regio er goed aan om gezamenlijk op zoek te
gaan naar het meest geschikte maatregelpakket (Van Gaalen et al. 2016). Dergelijk gebiedsgericht maatwerk zou wel moeten plaatsvinden binnen gemeenschappelijke doelenkaders, en
vraagt een meer duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en bijbehorende instrumenten (PBL 2018b). Regionaal maatwerk wordt gefaciliteerd met de Omgevingswet: in de ontwerp-Nationale Omgevingsvisie (ontwerp-NOVI) (BZK 2019) wordt veel ruimte geboden aan
komende sectorale en gebiedsgerichte beleidstrajecten. Het kabinet geeft in de ontwerpNOVI aan dat op regionaal niveau in omgevingsagenda’s nationale, provinciale en gemeentelijke visies op elkaar worden aangesloten. Daarbij zullen ‘gezamenlijke afwegingen’ worden
gemaakt. Het PBL signaleert in de ex-ante-evaluatie van de Nationale Omgevingsvisie
(NOVI) dat de NOVI meer aandacht kan schenken aan vragen met intersectorale aspecten
die op nationaal niveau om richtinggevende samenhang vragen. Waterkwaliteit kan daartoe
zeker ook worden gerekend (Kuiper 2019).
Om tegemoet te komen aan de afstemming met het beleid van andere overheden is nog een
extra inzet nodig in de periode tot vaststelling van de definitieve NOVI in 2020 (Kuiper
2019). Dat kan door heldere kaders mee te geven voor de komende uitwerkingen van de
NOVI, bijvoorbeeld de relatie tussen de Omgevingsagenda’s en de planvorming op het gebied van waterkwaliteit. Met deze duidelijkheid kan het kabinet bijdragen aan een gelijkwaardig en langjarig partnerschap; daar hebben gemeenten, provincies, en waterschappen al
eerder op aangedrongen.
Een gebiedsgerichte aanpak vraagt niet alleen om een gebiedsgericht proces met actoren
binnen een gebied, maar ook om bovenregionale keuzes tussen gebieden en heldere kaders
voor gebiedsgerichte uitwerkingen. De behoefte aan heldere kaders doet zich bijvoorbeeld
voor bij de gebiedsgerichte aanpak die de NOVI voorstaat in het landelijk gebied, waarin waterkwaliteit ook een belangrijke rol speelt. De definitieve NOVI kan nog verduidelijken of en
hoe het kabinet de decentrale overheden bij een dergelijke aanpak wil ondersteunen. Voor
het halen van de samenhangende doelen van de NOVI zijn de instrumenten van de Omgevingswet niet toereikend. Voor het afwegen van verschillende belangen, zoals de verduurzaming van de landbouw in samenhang met natuur en water, is het nodig dat het Rijk
samenhang brengt in de benodigde instrumenten en andere overheden van geschikte instrumenten voorziet om de doelen voor de leefomgeving te kunnen halen (Kuiper 2019).
Versterking van gebiedsspecifiek maatwerk door gebiedsgerichte regulatieve sturing, gecombineerd met een versterkte vrijwillige aanpak
Voor de verbetering van de waterkwaliteit lijkt gebiedsspecifiek maatwerk binnen overkoepelende, gemeenschappelijke kaders een kansrijke insteek. Dit vraagt om een betere verdeling
van verantwoordelijkheden tussen de verschillende beleidsniveaus, gecombineerd met een
versterkte rol van regionale overheden en stakeholders, met bijbehorende instrumenten. Om
dit te bereiken lijkt een governance-benadering gebaseerd op een combinatie van twee sturingsvormen kansrijk: gebiedsgerichte regulatieve sturing gecombineerd met versterkte vrijwillige sturing (Boezeman et al. 2019).
Bij een gebiedsgerichte regulatieve sturing staat het gebiedsspecifiek inzetten van regels en
handhaving centraal. Hierbij valt te denken aan differentiatie van aanwendings- en gebruiksregels uit de mest- en gewasbeschermingsregelgeving voor kwetsbare of prioritaire gebieden. De bevoegdheid regels te differentiëren ligt bij het Rijk, maar zou in theorie en na
wetswijziging ook bij regionale overheden belegd kunnen worden. Voordelen van deze sturingsvariant zijn onder meer de mogelijkheid om maatwerk te leveren en de zekerheid van
doelbereik. Nadelen zijn de toenemende complexiteit en handhavingslast van regels, risico’s
rond naleving en de extra kosten voor agrariërs (Wiering et al. 2018; Boezeman et al. 2019).
Een versterkte vrijwillige sturing gaat uit van het gebiedsgerichter en geavanceerder inzetten
van vrijwillige projecten en rekent daarbij op de bereidwilligheid van onder andere agrariërs,

PBL | 210

sectororganisaties en marktpartijen om de waterkwaliteit verder te verbeteren. Een voorbeeld van een dergelijke insteek zijn projecten onder het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
(DAW). Deze sturingsinsteek is flexibel, biedt extra instrumenten voor de waterbeheerder en
kan gebruikmaken van gebiedsspecifieke kennis. Nadelen zijn de onduidelijkheid over publieke kosten en opbrengsten, onzekerheid over doelbereik en de moeilijkheid non-participanten te bereiken (Wiering et al. 2018; Boezeman et al. 2019).
Door een combinatie van de gebiedsgerichte regulatieve en de versterkte vrijwillige insteek
ontstaat draagvlak door vrijwillig overeengekomen maatregelen, terwijl er mogelijkheden
zijn na verloop van tijd meer verplichtende acties in te zetten om ook achterblijvers mee te
krijgen. Er is wel een spanning tussen deze twee insteken. Gebiedsgerichte regulatieve sturing is de werkwijze in de Vlaamse focusgebieden. Hier gelden strakke regels, met intensieve
monitoring door de Vlaamse Mestbank en geïntensiveerde handhaving. Versterkte vrijwillige
sturing is een vervolg op het DAW en geeft juist meer verantwoordelijkheid aan de landbouwsector en de markt (Wiering et al. 2018). Het zal een politiek-bestuurlijke uitdaging zijn
deze twee insteken te verbinden en in een logisch, motiverend verhaal te gieten.
Regie op verschillende ruimtelijke niveaus: nationaal, regionaal en lokaal
Zoals hiervoor al is aangegeven, vraagt een gebiedsgerichte insteek om nationale samenhang en kaders. Daarnaast zal ook regionale regie nodig zijn over gedifferentieerde, gebiedsgerichte maatregelen. Hier is een belangrijke rol weggelegd voor de provincies, die geschikt
zijn om de geïntegreerde problematiek van water, natuur, landbouw en ruimte aan te pakken
voor het eigen territorium. Ervaringen in Duitsland laten zien dat, op een lager ruimtelijk
schaalniveau, onafhankelijke gebiedsregisseurs een belangrijke steun kunnen zijn bij het implementatieproces (Boezeman et al. 2019). Regionale regisseurs zouden een grotere rol kunnen spelen in de vormgeving van de regionale aanpak. Op basis van gebiedskenmerken en
waterkwaliteitsknelpunten kunnen zij – binnen bovenregionale kaders – een traject ontwikkelen gericht op realisatie van een doel, met meerdere beslismomenten om zonodig het proces bij te sturen.

PBL | 211

Referenties
ACW (2017). Advies grondwater. 19 december 2017, Adviescommissie Water,
ACW2017/310926
ARCADIS (2019). Watersysteemanalyses Noorderzijlvest. Methodiekrapport. Rapport
C03081.000249
Baggelaar P. en C.J. van der Meulen (2018). Trendanalyse dataset Brede Screening Maasstroomgebied. Icostat, Amo, Provincie Noord-Brabant
Baltussen JJM. (2018). Onderzoek naar biociden in effluenten van rwzi’s najaar 2017
(deel 1). Best, Nederland: BACO Adviesbureau. Beschikbaar via https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/grip-opkomende/
Baken, K., M. Schriks, en R.M.A Sjerps, R.M.A. (2015). Toxicologische risicobeoordeling geprioriteerde stoffen, KWR Watercyce Research Institute, Nieuwegein
Baretta-Bekker, Hanneke (2016). Report on the third application of the OSPAR Comprehensive Procedure to the Dutch marine waters. BarettaBekker Mariene Ecologie, 16 januari
2016
Beekman, J., Loon, A van, Driezum, I. van, Leerdam, R van, Wuijts, S., Rutgers, M. (2020 in
prep). Staat drinkwaterbronnen. RIVM Rapport 2020-XXXX
BIJ12 (2020). Over het voormalige PAS. https://www.bij12.nl/onderwerpen/stikstof-en-natura2000/over-het-pas/
BKMW (2009). Besluit van 30 november 2009, houdende regels ter uitvoering van de milieudoelstellingen van de kaderrichtlijn water (Besluit kwaliteitseisen en monitoring water
2009). Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, https://wetten.overheid.nl/BWBR0027061/2017-01-01
Bodemrichtlijn (z.d.). Beleidsblad Kaderrichtlijn Water en Grondwaterrichtlijn EU. Geraadpleegd van https://www.bodemrichtlijn.nl/Bibliotheek/beleid/beleid-van-centrale-overheid/europees-beleid/beleidsblad-kaderrichtlijn-water-en-grondwaterrichtlijn-eu
Boekel, E. van; Roelsma, J, H. Massop, M. Mulder, P. Jansen, L. Renaud, R. Hendriks en P.
Schipper (2015). Achtergrondconcentraties in het oppervlaktewater van HHNK. Wageningen : Alterra-rapport 2475.
Boekel, E., R. Hendriks en P. Schipper (2018). Herkomst nutriënten Alblasserwaard en Vijfheeren-landen. Wageningen Environmental Research rapport 2891.
Boekel, E. van, L. Renaud en P. Schipper (2020a). Analyse herkomst en achtergrondbelasting nutriënten oppervlaktewateren Hollandse Delta. Wageningen Environmental Research rapport 2995.
Boekel, E., L. Renaud en P. Schipper (2020b). Herkomst nutriënten waterschap Drents Overijsselse Delta. Wageningen Enrivonmental Research, rapport 2096.
Boezeman, D., Liefferink, D. & Wiering, M. (2019). Nieuwe richtingen voor de implementatie
van de Kaderrichtlijn Water; Regionale governance verschillen en sturingsvarianten voor
de toekomst. Nijmegen: Radboud Universiteit

PBL | 212

Bolt, Frank van der, Gijs Janssen, Piet Groenendijk, Leo Renaud, Joost van den Roovaart, Sibren Loos, Peter Cleij, Annelotte van der Linden, Timo Kroon en Annemieke Marsman
(2020). Het Landelijk Waterkwaliteitsmodel; Uitbreiding van het Nationaal Water Model
met waterkwaliteit, ten behoeve van berekening voor nutriënten. Wageningen Environmental Research & Deltares. ISSN 1566-7197
Born, Gert Jan van den, Lars Couvreur, Jan van Dam, Gerben Geilenkirchen, Maarten ’t
Hoen, Robert Koelemeijer, Marian van Schijndel, Martijn Vink en Emma van der Zanden
(2020). Analyse stikstof-bronmaatregelen, Analyse op verzoek van het kabinet van zestien maatregelen om de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak inNederland te beperken, Den Haag: PBL
Bouwma, Irene, Raoul Beunen en Duncan Liefferink (2018). Natura 2000 management plans
in France and the Netherlands: Carrots, sticks, sermons and different problems. Journal
for Nature Conservation 46 (2018) 56–65.
Brock T.C.M., G.H.P. Arts, T.E.M. Hulscher, F.M.W. de Jong, R. Luttik, E.W.M. Roex, C.E.
Smit & P.J.M. van Vliet (2011). Aquatic effect assessment for plant protection products.
Dutch proposal that addresses the requirements of the Plant Protection Regulation and
the Water Framework Directive, Alterra Report 2235. Wageningen: Alterra.
Broeke, J. van den, I. Roessink, C. Moermond, E. Roex, T. ter Laak & G. Pronk (2020). Projectplan Ketenverkenner, 31 januari 2020. https://www.kennisimpulswaterkwaliteit.nl/sites/default/files/2020-02/Projectplan%20Ketenverkenner_webversie.pdf
Buijs, Simon, Kevin Ouwerkerk en Joachim Rozemeijer (2020). Meetnet Nutriënten Landbouw Specifiek Oppervlaktewater, Toestand en trends tot en met 2018. Deltares, 28 januari 2020
Buijse, T. (2020). Argumentatie doelaanpassing voor de ecologische kwaliteit van de Rijkswateren. Notitie.
BZK (2019). Ontwerp Nationale Omgevingsvisie; Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, juni 2019
CBS, PBL, RIVM, WUR (2012). Belasting van het milieu door gewasbeschermingsmiddelen,
1998-2010. Indicator 0548, versie 04, 15 februari 2012), www.clo.nl. Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS), Den Haag; PBL Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag;
RIVM Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven; en Wageningen University
and Research, Wageningen
CBS, PBL, RIVM, WUR (2016). Vermesting in grote rivieren, 1970-2014 (indicator 0249, versie 10, 13 april 2016 ). www.clo.nl. Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Den Haag;
PBL Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag; RIVM Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven; en Wageningen University and Research, Wageningen
CBS, PBL, RIVM, WUR (2018a). Natuurkwaliteit van waterplanten in oppervlaktewater, 1990
- 2016 (indicator 1441, versie 04, 11 juli 2018 ). www.clo.nl. Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS), Den Haag; PBL Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag; RIVM
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven; en Wageningen University and
Research, Wageningen
CBS, PBL, RIVM, WUR (2018b). Natuurkwaliteit van macrofauna in oppervlaktewater, 1990 2016 (indicator 1435, versie 05, 11 juli 2018 ). www.clo.nl. Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Den Haag; PBL Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag; RIVM Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven; en Wageningen University and
Research, Wageningen

PBL | 213

CBS, PBL, RIVM, WUR (2018c). Kwaliteit grondwaterafhankelijke ecosystemen, 2017 (indicator 1594, versie 02, 3 september 2018 ). www.clo.nl. Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS), Den Haag; PBL Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag; RIVM Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven; en Wageningen University and Research, Wageningen
CBS, PBL, RIVM, WUR (2019). Zuivering van stedelijk afvalwater: stikstof en fosfor, 19812017 (indicator 0152, versie 21 , 28 maart 2019 ). www.clo.nl. Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS), Den Haag; PBL Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag; RIVM
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven; en Wageningen University and
Research, Wageningen
CBS, PBL, RIVM, WUR (2020). Gebruik stikstof en fosfaat uit dierlijke mest en benutting van
de plaatsingsruimte, 2000-2018 (indicator 0091, versie 21, 9 maart 2020). www.clo.nl.
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Den Haag; PBL Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag; RIVM Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven; en Wageningen University and Research, Wageningen
Claessens, J., W. Verweij, S. Lukacs & A.C.M. de Nijs (2014a), Kwaliteitsstandaarden voor
interactie grondwater met terrestrische ecosystemen. RIVM-rapport 607402010/2014.
Claessens J., H.F.R. Reijnders, J.A. Ferreira en H.H.J. Dik (2014b), Trendanalyse van kwaliteit van grondwater in drinkwaterwinningsgebieden (2000-2012). RIVM Briefrapport
607402012/2014
Claessens J., N.G.F.M. van der Aa, P. Groenendijk en L. Renaud (2017), Effecten van het landelijk mestbeleid op de grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden. RIVM
Rapport 2016-0199
Delsman, J, J. Veraart, B. Snellen en G. Oude Essink (2018). Deltafact Effectiviteit van waterinlaat. Stowa, opgesteld december 2011, geactualiseerd in januari 2018
https://www.stowa.nl/deltafacts/zoetwatervoorziening/droogte/effectiviteit-van-waterinlaat
Deltares, RIVM, Wageningen University & Research, KRW & TNO (2019), Projectvoorstel
Grondwaterkwaliteit: Vergrijzing van grondwater door menselijke invloeden met nadruk
op langetermijneffecten. Kennisimpuls Waterkwaliteit, 11 november 2019
Duijnhoven, N. van, C. Thiange (2013). Belasting per KRW waterlichaam voor probleemstoffen in Nederland II. Deltares-rapport 1208190-000-ZWS-0004.
Duijnhoven, Nanette van, Annelotte van der Linden en Kevin Ouwerkerk (2019). KRW - Toestand- en trendanalyse voor nutriënten. Deltares, kenmerk 11203728-006-BGS-0002,
december 2019
ECHA (2019a). Questions and answers on the restriction proposal on intentionally added microplastics. European Chemicals Agency (ECHA), Helsinki, Finland. Versie 1.0, 10 juli
2019. https://echa.europa.eu/documents/10162/3e4e2269-ebeb-bd48-35b1e8214209e1f7
ECHA (2019b). Annex XV restriction report – microplastics. European Chemicals Agency
(ECHA), Helsinki, Finland. Versie 1.2, 22 augustus 2019. https://echa.europa.eu/documents/10162/12414bc7-6bb2-17e7-c9ec-652a20fa43fc
EFSA (2013), Conclusion on the peer review of the pesticide risk assessment for bees for the
active substance imidacloprid. EFSA Journal 2013; 11(1): 3068, 55pp.
EEA (2018). Mercury in Europe’s environment. A priority for European and global action. EEA
Report No 11/2018, ISBN: 978-92-9213-984-1.

PBL | 214

EmissieRegistratie (2016), Uitspoeling van zware metalen uit landbouw- en natuurbodems.
In opdracht van Rijkswaterstaat – WVL, uitgevoerd door Alterra Wageningen UR in samenwerking met Deltares. Mei 2016
Enserink, L., Blauw, A., van der Zande, D., Markager S. (2019). Summary report of the EU
project ‘Joint monitoring programme of the eutrophication of the North Sea with satellite
data’ (Ref: DG ENV/MSFD Second Cycle/2016)
Europees Parlement (2015). EU restricts the use of plastic bags to protect the environment.
European Parliament, 31 maart 2015. https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/priorities/circular-economy/20150328STO38904/eu-restricts-the-use-of-plasticbags-to-protect-the-environment
Europees Parlement (2019). Parliament seals ban on throwaway plastics by 2021. European
Parliament, press release, 27 maart 2019. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190321IPR32111/parliament-seals-ban-on-throwawayplastics-by-2021
Europese Commissie (2019a). New rules proposed to curb microplastics. European Commission website, managed by the Directorate-General for Communication, 24 april 2019.
https://ec.europa.eu/environment/efe/news/new-rules-proposed-curb-microplastics2019-04-24_en
Europese Commissie (2019b). Environmental and Health Risks of Microplastic Pollution. European Commission, Group of Chief Scientific Advisors, Directorate-General for Research
and Innovation, Unit RTD.DDG1.02 - Scientific Advice Mechanism
Europese Commissie (2019c). European Union Strategic Approach to Pharmaceuticals in the
Environment. COM(2019) 128 final. Europese Commissie, Brussel.
Evides (2019). Maaswaterkwaliteit in het nieuws. 11 november 2019. https://www.evides.nl/over-evides/nieuws/2019/waterkwaliteit-in-het-nieuws
EZ (2013). Nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst. Den Haag: ministerie van Economische
Zaken.
Fennema, W.M, J. van den Roovaart, E. Meijers (2017). Herkomst probleemstoffen in oppervlaktewater. Witteveen+Bos rapport ZL511-17/17-019.180.
Fraters B., A.E.J. Hooijboer, A. Vrijhoef, J. Claessens, M.C. Kotte, G.B.J. Rijs, A.I.M. Denneman, C. van Bruggen, C.H.G. Daatselaar, H.A.L. Begeman, J.N. Bosma (2016), Landbouwpraktijk en waterkwaliteit in Nederland; toestand (2012-2014) en trend (19922014); Resultaten van de monitoring voor de Nitraatrichtlijn. RIVM Rapport 2016-0076
Fraters B., A.E.J. Hooijboer, G.B.J. Rijs N. van Duijnhoven & J.C. Rozemeijer (2017), Waterkwaliteit in Nederland; toestand (2012-2015) en trend (1992-2015); Addendum bij rapport 2016-0076. RIVM Rapport 2017-0008
Freriks, Annelies, Andrea Keessen, Daan Korsse, Marleen van Rijswick en Kees Bastmeijer
(2016), Zover het eigen instrumentarium reikt. Universiteit Utrecht, Universiteit van Tilburg, 13 juni 2016
Gaalen, F. van, A. Tiktak, R. Franken, E. van Boekel, P. van Puijenbroek & H. Muilwijk
(2016). Waterkwaliteit nu en in de toekomst. Eindrapportage ex-ante-evaluatie van de
Nederlandse plannen voor de Kaderrichtlijn Water. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving
Gaalen, Frank van, en Hans van Grinsven (2017). Vijf vragen en antwoorden over nutriënten
en waterkwaliteit. PBL-publicatienummer: 2916

PBL | 215

Gaalen, Frank van (2019). Bijdrage van POP3 aan de verbetering van de waterkwaliteit in
Nederland; onderdeel van de tussenevaluatie POP3. Planbureau voor de Leefomgeving,
24 juni 2019
Gerritsen A.A.M., G.B.J. Rijs, J.G.P. Klein Breteler & J. Lahr (2003). Oestrogene effecten in
vissen in regionale wateren. RIZA rapport 2003.019. RIZA, Lelystad
Groenendijk, Piet, Erwin van Boekel, Leo Renaud, Auke Greijdanus, Rolf Michels en Tanja de
Koeijer (2016). Landbouw en de KRW-opgave voor nutriënten in regionale wateren. Wageningen Environmental Research, Rapport 2749
Groenendijk, Piet (2018). Aanpak kwantificering effectiviteit van maatregelen. Notitie
Groenendijk, Piet, Luuk van Gerven en Erwin van Boekel (2020a). Maatregelen in het landelijk gebied ter vermindering van nutriëntengehalten in het oppervlaktewater; Achtergrondinformatie over maatregelen ten behoeve van de Nationale Analyse Waterkwaliteit.
Wageningen Environmental Research
Groenendijk, Piet, Leo Renaud, Erwin van Boekel, Frank van der Bolt, Sibren Loos, Joost van
den Roovaart, Annemieke Marsman, Timo Kroon, Annelotte van der Linden (2020b). Toepassingsbereik modelberekeningen voor de Nationale Analyse Waterkwaliteit. MEMO
Harth F.U.R., C. Arras, D.J. Brettschneider, A. Misovic, J. Oelmann, U. Schulte-Oehlmann &
M. Oetken (2019). Journal Of Environmental Science and Health (Part A): 1-12
HDSR (2019). Bedrijvenproef Spengen Sturen met grondwater. Hoogheemraadschap De
Stichtse Rijnlanden, https://www.hdsr.nl/beleid-plannen/veenweide/bedrijvenproef/
Helpdesk Water (z.d. a). Grondwater en de KRW. Geraadpleegd van https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/wetgeving-beleid/kaderrichtlijn-water/grondwater/grondwaterkrw/
Helpdesk Water (z.d. b). Openbaarheid van metingen van gewasbeschermingsmiddelen en
het toetsen van metingen aan de norm. Geraadpleegd van https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/agrarisch/gewasbescherming/monitoring-toetsing/
Helpdesk Water (z.d. c). Meer grip op opkomende stoffen. Geraadpleegd van
https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/grip-opkomende-stoffen/
Helpdesk Water (2019) Stoffen en normen in waterbeleid: de meest gebruikte termen uitgelegd. https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/normen-waterbeheer/,
download: Termen voor normen en stoffen in het waterbeleid.
Hendriksma (2019). Aanpassing waterheffingen gaat niet door. Binnenlands Bestuur, 24 juli
2019. https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/nieuws/aanpassing-waterheffingen-gaat-niet-door.10250619.lynkx
IenM (2012). Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Nederland concurrerend, bereikbaar,
leefbaar en veilig. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag
IenM (2014). ‘Waterkwaliteit’, brief van de minister van Infrastructuur en Milieu aan de
Tweede Kamer dd. 2 juni 2014. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
IenM (2015a), Stroomgebiedbeheerplan Rijn 2016-2021. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
IenM (2015b), Stroomgebiedbeheerplan Maas 2016-2021. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
IenM (2015c), Stroomgebiedbeheerplan Schelde 2016-2021. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu

PBL | 216

IenM (2015d), Stroomgebiedbeheerplan Eems 2016-2021. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
IenM, (2015e). Regeling monitoring Kaderrichtlijn water. Oorspronkelijke versie uit 2010;
voor het laatst gewijzigd in 2015.
IenW (2018a). Maatregelen gericht op het voorkomen van microplastics. Kamerbrief Minister
van Infrastructuur en Waterstaat, 4 juni 2018
IenW (2018b). Landelijk afvalbeheerplan. Kamerbrief Minister van Infrastructuur en Waterstaat, 6 november 2018
IenW (2018c). Kamerbrief ‘Besteding middelen enveloppe Natuur en Waterkwaliteit’, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, IenM/BSK-2018/41968
IenW (2018d). Uitvoeringsprogramma opkomende stoffen. Groeidocument. Versie november
2018
IPO, LNV, IenW, Vewin, LTO (2017). Bestuursovereenkomst ‘Aanvullende aanpak nitraat-uitspoeling uit agrarische bedrijfsvoering in specifieke grondwaterbeschermingsgebieden’.
Bijlage 7a bij het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, 12 december 2017
Karl, Herman A., Lawrence E. Susskind en Katherine H. Wallace (2007). A dialogue, not a diatribe; Effective Integration of Science and Policy through Joint Fact Finding. Environment, Volume 49, Number 1, pages 20–34
Kernteam DAW (2019). Jaarverslag Deltaplan Agrarisch Waterbeheer 2018. Februari 2019
Klaarenbeek R.J. en M.M.A.M. van Dorst (2018). Regionale grondwateranalyse Rijn West.
BZW-ingenieurs, projectnummer 115-17-BWZ
Klein, Janneke en Joachim Rozemeijer (2015). Meetnet Nutriënten Landbouw Specifiek Oppervlaktewater; Update toestand en trends tot en met 2014. Deltares, december 2015
Klein J., H.P. Broers, B. van der Grift en G. Zwart (2010). Oppervlaktewater in Limburg sterk
beïnvloed door grondwater. H2O/6-2010, p. 36-39
Kortenkamp, A & M. Faust (2019). Regulate to reduce chemical mixture risk Regulatory systems must better provide for risks from exposure to multiple chemicals. Science vol.361
issue 6399, p. 224-226.
Kozel R. en R. Wolter (2019), Voluntary Groundwater Watch List, V. 3.1. June 2019
Kroes, M.J., H. Wanningen, P. van Puijenbroek & N. Breve (2015). Nederland leeft met vismigratie. Actualisatie landelijke database vismigratie. In opdracht van Sportvisserij Nederland, IMARES, Planbureau voor de Leefomgeving
Kruijne, R., A.M.A. van der Linden, J.W. Deneer, J.G. Groenwold & E.L. Wipfler (2011). Dutch
environmental risk indicator for plant protection products, NMI 3. Alterra report 2250.1,
Wageningen: Alterra.
Kruijne R. en J.W. Deneer (2013). Belasting van grondwaterlichamen door gewasbeschermingsmiddelen. Alterra-rapport 2447, Alterra Wageningen UR
KWR (2015). Validatie grondwaterkwaliteitsdata en beschrijving KRW grondwaterlichamen
Zeeland. Nieuwegein: KWR
Kuiper, R. (2019). Nu de koers is bepaald. Ex-ante-evaluatie van de Nationale Omgevingsvisie. Den Haag: PBL
Lahr, Joost, Caroline Moermond, Mark Montforts, Anja Derksen, Nico Bondt, Linda PuisterJansen, Tanja de Koeijer en Paul Hoeksma (2019). Diergeneesmiddelen in het milieu,
een synthese van de huidige kennis. Stowa rapport 2019-26

PBL | 217

Lahr J., A. Derksen, L. Wipfler, M. van de Schans, B. Berendsen, M. Blokland, W. Dimmers,
P. Bolhuis en R. Schmidt (2018). Diergeneesmiddelen & hormonen in het milieu door
toediening van drijfmest; een verkennende studie in de provincie Gelderland naar antibiotica, antiparasitaire middelen, coccidiostatica en natuurlijke hormonen in mest, (water)bodem, grondwater en oppervlaktewater. Wageningen Environmental Research,
rapport 2898
Lahr, J, Moermond C, Montforts M, Derksen A, Bondt N, Puister-Jansen L, de Koeijer T,
Hoeksma P. (2019). Diergeneesmiddelen in het milieu. Een synthese van de huidige kennis. STOWA rapport 2019-26. STOWA, Amersfoort.
Landelijke projectgroep gebiedsdossiers (2016). Protocol gebiedsdossiers voor drinkwaterwinningen. Vastgesteld door Stuurgroep Water op 14 december 2016
Landelijke Werkgroep Grondwater (2019). Protocol voor toestand- en trendbeoordeling van
grondwaterlichamen KRW - Herzien 2019
Linden, A. van der, J. van den Roovaart, F. van Gaalen, H. Visser, A. de Niet, S. Nieuwhof, R.
Knoben, N. Evers, J. Rost, A. Bontsema (2020). Update ecologische kennisregels KRWVerkenner. Deltares-rapport 11203728-008-BGS-0007.
LNV (2017). Zesde Nederlandse actieprogramma betreffende de Nitraatrichtlijn (2018 2021).
LNV (2019). Toekomstvisie gewasbescherming 2030, naar weerbare planten en teeltsystemen en Pakket van maatregelen emissiereductie gewasbescherming open teelten. Kamerbrief + bijlagen, d.d. 16 april 2019.
LNV (2019). Kamerbrief over de voortgang en resultaten diverse onderwerpen mestbeleid.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 3 april 2019
LNV (2020). Voortgang stikstofproblematiek: maatregelen landbouw en verdere impuls gebiedsgerichte aanpak. Brief Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan
Tweede Kamer, 7 februari 2020
Loos, Sibren, Leo Renaud, Piet Groenendijk, Peter Cleij, Annelotte van der Linden, Frank van
der Bolt, Timo Kroon (2020). Rapportage Basisprognoses Waterkwaliteit 2019; Toepassing van het Landelijk WaterKwaliteitsModel. Deltares, kenmerk 11203700-000-BGS0002
LTO Nederland, POV, Cumela, TLN en Rabobank (2017). Samen werken in een eerlijke keten; Plan van Aanpak Mestfraude
LTO (2019), Duurzame gewasbescherming. Land- en tuinbouw op koers, Den Haag: LTO.
Moermond C.T.A., C.E. Smit, R.C. van Leerdam, N.G.F.M. van der Aa, M.H.M.M. Montforts
(2016). Geneesmiddelen en Waterkwaliteit. RIVM rapportnummer 2016-0111. RIVM,
Bilthoven
Moermond C. & B. Venhuis (2019). Green Pharmacy en beter afbreekbare medicijnen – wat
is er mogelijk? H2O-Online 24 april 2019
Montforts M.H.M.M., G.B.J. Rijs, J.A. Staeb & H. Schmitt (2007). Diergeneesmiddelen en natuurlijke hormonen in oppervlaktewater van gebieden met intensieve veehouderij.] RIVM
rapport 601500004/2007. ISBN: 978-90-6960-190-8
Mulder M., G. Rijs & C. Uijterlinde (2019). Innovatieprogramma Microverontreinigingen uit
rwzi-afvalwater. STOWA-rapport 2019-12. STOWA, Amersfoort
Natuur & Milieu (2019). Watermonsters onderzoek; Resultaten van een citizen science project over waterkwaliteit. Natuur & Milieu, december 2019

PBL | 218

Noorderzijlvest (2014). Notitie Kaderrichtlijn Water Planperiode 2016 -2021 Waterschap
Noorderzijlvest. Versie mei 2014
NORMAN (z.d.). Network of reference laboratories, research centres and related organisations for monitoring of emerging environmental substances. https://www.norman-network.net/?q=Home
OECD (2015). Stakeholder engagement for inclusive water governance. OECD Studies on
Water. Paris: OECD
Osté, L.A., Derksen, E. Smit, R. Berbee, T. ter Laak, D. van Duijnhoven & D. ten Hulscher
(2017). Naar een strategie voor opkomende stoffen. Deltares-rapport 1230099-007
Osté, L.A., J.F. Postma, G.D. Roskam, R. Keijzers& N. van Duijnhoven (2018). Basisdocumentatie probleemstoffen. Rapport bij de basisdocumenten 2018. https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/wetgeving-beleid/kaderrichtlijn-water/basisdocumentatie/
Pacyna, E.G., J.M. Pacyna, K. Sundseth, J. Munthe, K. Kindbom, S. Wilson & P. Maxson
(2010). Global emission of mercury to the atmosphere from anthropogenic sources in
2005 and projections to 2020. Atmospheric environment, 44(20), 2487-2499
PBL (2008). Kwaliteit voor later. Ex-ante-evaluatie Kaderrichtlijn Water. Den Haag/Bilthoven:
Planbureau voor de Leefomgeving
PBL (2016). Themasite evaluatie meststoffenwet, paragraaf 4.3.1. https://themasites.pbl.nl/evaluatie-meststoffen-wet/jaargang-2016/achtergronden_emw2016/milieueffecten/nutrienten-in-regionaal-oppervlaktewater/trends-nutrienten-gehalten-in-hetdominant-landbouw-beinvloed-oppervlaktewater
PBL (2017). Evaluatie Meststoffenwet 2016. Syntheserapport. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving
PBL (2018a). Naar een wenkend perspectief voor de Nederlandse landbouw. Voorwaarden
voor verandering. Den Haag: PBL Planbureau voor de Leefomgeving
PBL (2018b). Balans van de Leefomgeving 2018; Nederland duurzaam vernieuwen. Den
Haag: PBL
PBL (2019). Geïntegreerde gewasbescherming nader beschouwd. Tussenevaluatie van de
nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst, Den Haag: PBL
Pijnappels, M. (2018). Verkennend onderzoek Biociden RWS laboratorium. RWS Informatie
WLAB08 (in voorbereiding).
Posthuma, Leo, Dick de Zwart, Leonard Osté, Ron van der Oost, Jaap Postma (2016). Ecologische Sleutelfactor Toxiciteit Deel 1 Methode voor het in beeld brengen van de effecten
van giftige stoffen in oppervlaktewater. Stowa Rapport 2016-15A
Posthuma, L., D. de Zwart, J. Postma, A.J.G. Reeze (2011). KRW-maatlat macrofauna voor
zoet getijdenwater (R8): nadere analyses. RIVM.
Postma J (2019). Ecologische effecten van vergaande zuiveringen van rwzi-effluent. Ecofiderapport. Ecofide, Weesp.
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2019). Greep op gevaarlijke stoffen. Den
Haag. Publicatie RLI 2020/01. Digitale uitgave.
Rijk en provincies (2013). Natuurpact ontwikkeling en beheer van natuur in Nederland.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brieven/2013/09/18/natuurpact-ontwikkelingen-beheer-van-natuur-in-nederland
Rijksoverheid (2013). Tweede Nota Duurzame Gewasbescherming.

PBL | 219

Rijksoverheid (2018). Uitvoeringsplan opkomende stoffen in water. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/11/19/bijlage-1-uitvoeringsplan-opkomende-stoffen-in-water
Rijksoverheid, VNG, IPO, Unie van Waterschappen, VNO NCW en MKB (2018). Wegwijzers
voor (grond)water in de omgevingsvisie. Uitvoeringsprogramma Bodem & Ondergrond,
november 2018
Rijksoverheid (2020). Natura 2000. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/natuur-enbiodiversiteit/natura-2000
Rijkswaterstaat (2009). Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2010-2015; Werken
aan een robuust watersysteem. December 2009
Rijkswaterstaat Water, Verkeer en Leefomgeving (2019). Protocol monitoring en toestandsbeoordeling oppervlaktewaterlichamen KRW. April 2019.
Rijkswaterstaat (2019). Programmatische Aanpak Grote Wateren, Verder met de verbetering
van ecologische waterkwaliteit. April 2019
RIVM (2016). Landbouwpraktijk en waterkwaliteit in Nederland; toestand (2012-2014) en
trend (1992-2014). Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, rapport 2016-0076
RIVM (2017). Waterzuivering vermindert microplastic emissies. Nieuwsbrief microplastics, 1
november 2017. https://www.rivm.nl/microplastics/nieuwsbrief/nieuwsbrief-1-november-2017/waterzuivering-vermindert-microplastic-emissies
RIVM (2018a). Tussenrapportage grondwatermeetnetten. Brief aan Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, kenmerk 082/18MIL KvLJES/svd
RIVM (2018b). Bespreeknotitie drempelwaarden derde planperiode KRW. Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu, concept-nota januari 2018
RIVM (2019). Factsheet over microplastics in Nederlandse wateren. https://www.rivm.nl/documenten/factsheet-over-microplastics-in-nederlandse-wateren
Rost, Jasmijn, Arjan Bontsema en Frank van Herpen (2020). Gevoeligheidsanalyse van de
KRW-Verkenner voor Waterschap Aa en Maas. Referentie BG8941WATRP2003120817
Roovaart, Joost van den, Joachim Rozemeijer, Peter Cleij, Annelotte van der Linden, Simon
Buijs, Gemma Spaak en Hilde Passier (2020). Nitraat in oppervlaktewater vanuit grondwater. Deltares, nog te publiceren
Ros, G.H., P. Groenendijk, J. Rozemeijer (2018). Advies Nutriëntenvisie Rijn-Oost Inventarisatie van knelpunten en oplossingen om nutriëntenverliezen uit de landbouw terug te
dringen. NMI-rapport 1589.N18.21.
Royal HaskoningDHV (2014). Grondwaterlichamen Rijn-Noord. Ambtelijk technische achtergrondrapport. Eindrapport 24 november 2014. Amersfoort: RoyasHaskoningDHV
Rozemeijer J., H.P. Broers en H. Passier (2007). Een quickscan inventarisatie van de bijdrage
van het grondwater aan de oppervlaktewaterkwaliteit in Noord-Brabant; Eindrapport.
TNO-rapport 2008-U-R0406/A
Salm, C. van der, P. Groenendijk, R. Hendriks, L. Renaud & H. Massop (2015). Opties voor
benutten van de bodem voor schoon oppervlaktewater. Alterra-rapport 2588. Wageningen: Alterra
Schaub, B., R. Torenbeek & A. Osté (2017). Biodiversiteit waterdieren opnieuw bekeken.
H2O, 2 mei 2017

PBL | 220

Schenk, Todd, Ruben A.L. Vogel, Nienke Maas en Lóránt A. Tavasszy (2016). Joint Fact-Finding in Practice: Review of a Collaborative Approach to Climate-Ready Infrastructure in
Rotterdam. European Journal of Transport and Infrastructure Research 16(1), 2016,
pp.273-293
Schipper, P., R. Hendriks, H. Massop en E. van Boekel (2016). Belasting van waterlichamen
in de Krimpenerwaard met stikstof en fosfor. Wageningen Environmental Research rapport 2738
Schipper, P., L. Renaud en E. van Boekel (2019a). Bronnenanalyse nutriënten stroomgebied
Maas. Wageningen Environmental Research, Rapport 2931
Schipper, P; L. van Gerven, E. van Boekel, L. Renaud en G. Ros (2019b). Herkomst nutriënten in het landelijk gebied van Schieland. Wageningen Environmental Research rapport
2969
Schipper, P., L. Jeurissen, R. Hendriks, L. Renaud en E. van Boekel (2020a). Water- en nutrienten-balansen oppervlaktewater Zuiderzeeland. Wageningen Environmental Research, rapport in prep.
Schipper, P., L. Renaud, L. van Gerven en E. van Boekel (2020b). Analyse herkomst en
KRW-opgave nutriënten oppervlaktewater Gelderse Vallei. Wageningen Environmental
Research, rapport in prep.
Schoot, Michael van der en M. Klieverik (2020). Prognose deelname in de landbouwsectoren
per maatregel ter vermindering nutriëntenbelasting oppervlaktewater, Inschatting deelnamebereidheid agrariërs aan maatregelen die vallen onder de Nationale Analyse Waterkwaliteit. Rapportage LTO Nederland en Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
Schoots, K., M. Hekkenberg en P. Hammingh (2017). Nationale Energieverkenning 2017.
ECN-O--17-018. Petten: Energieonderzoek Centrum Nederland
Sjerps, R., M. Maessen, B. Raterman, T. ter Laak & P. Stuyfzand (2017). Grondwaterkwaliteit
Nederland 2015-2016 Chemie grondwatermeetnetten en nulmeting nieuwe stoffen. KWR
2017.024.
Sluis, S.M. van der (2017). Overbenutting van de plaatsingsruimte van dierlijke mest in het
zuidelijk Veehouderijgebied. Analyse van onzekerheden en mogelijke gevolgen voor de
nitraatconcentratie in het bovenste grondwater. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving
Sneekes, A.C. & M.J.J. Kotterman, (2019). Biotamonitoring Rijkswateren t/m 2018. Deel I:
Toetsing en Trends. Wageningen University & Research rapport C106/19. Wageningen
Marine Research, IJmuiden.
Snijder, Lynn, en Sanne Nusselder (2019). Plasticgebruik en verwerking van plastic afval in
Nederland. Delft, CE Delft, mei 2019, publicatienummer: 19.2T13.026
Stowa (2008). Van helder naar troebel… en weer terug. Stowa-rapport 2008-04. Amersfoort: Stowa
Stowa (2012). Omschrijving MEP en maatlatten voor sloten en kanalen voor de Kaderrichtlijn
Water 20152021. STOWA 2012-34, Amersfoort
Stowa (2013a). Handleiding doelafleiding overige wateren. Stowa-rapport 2013-20. Amersfoort: Stowa
Stowa (2013b). Referenties en maatlatten voor overige wateren (geen KRW-waterlichaam).
Stowa-rapport 2013-14. Amersfoort: Stowa
Stowa (2013c). Deltafact Regelbare drainage. https://www.stowa.nl/deltafacts/zoetwatervoorziening/droogte/regelbare-drainage

PBL | 221

Stowa (2017). Landelijke hotspotanalyse geneesmiddelen RWZI’s. Rapport 2017-42, ISBN
978.90.5773.766.4
Stowa (2018a). Handreiking KRW-doelen. Stowa 2018-15
Stowa (2018b). Ecologische Sleutelfactoren voor stilstaande en stromende wateren. Stowapublicatie 2018-24
Swartjes F.A., A.M.A. van der Linden, N.G.F.M. van der Aa (2016). Bestrijdingsmiddelen in
grondwater bij drinkwaterwinningen: huidige belasting en mogelijke maatregelen. RIVMRapport 2016-0083
Tamis, W.L.M. & M. van 't Zelfde (2017). Uitwerking referentieperiode Tweede nota Duurzame Gewasbescherming, Leiden: CML.
Toolbox Emissiebeperking (2019). Informatiekaarten met praktische maatregelen om emissie
van gewasbeschermingsmiddelen naar het oppervlaktewater te verminderen.
http://www.toolboxwater.nl/uploads/pdf/toolkaarten/Toolboxkaartenset-compleetnov2019-LR.pdf
Torenbeek, R. (2005). De KRW-eindjes aan elkaar geknoopt. Opinie in H2O 14/15, p.15-16
Tyler C.R. & S. Jobling (2008). Roach, sex, and gender-bending chemicals: the feminization
of wild fish in English rivers. BioScience 58 (11): 1051-1059
Van der Grinten E., T. van der Maaden, P.L.A. van Vlaardingen, B.J. Venhuis & C.T.A. Moermond (2017). Milieuafwegingen in de geneesmiddelvoorziening. RIVM rapport 20160207. RIVM, Bilthoven
Veen R. van, C. van den Brink en C. Steinweg (2018a). Analyse grondwaterkwaliteit Rijn
Oost 2017. Royal HaskoningDHV, referentie WATBF1750R001WM
Veen R. van, C. van den Brink en C. Steinweg (2018b). Analyse grondwaterkwaliteit Rijn
Noord en Nedereems 2017. Royal HaskoningDHV, referentie WATBF1750R002WM
Verdonschot, P. & T. Buijse (2019). Kennisimpuls Delta Aanpak Waterkwaliteit en Zoetwater, 4. Systeemkennis ecologie en waterkwaliteit, 24 maart 2019
Verhagen F.Th., A. Holsteijn en M. Schipper (2017). Feitenrapport Brede Screening bestrijdingsmiddelen en opkomende stoffen Maastroomgebied 2016. Royal HaskoningDHV, referentie WATBF1729R001D01WM
Verkaik, J., J. Postma & C.J. Vermeulen (2017). Data- en trendanalyse MWTL-gegevens.
HKV-rapport PR3699.10
Verschoor, A. J., en E. de Valk (2017). Potential measures against microplastic emissions to
water. 2017-0193, RIVM, Bilthoven
Verschoor, A. & E. de Valk (2018). Potential measures against microplastic emissions to water. RIVM, Bilthoven, Nederland: Report nr. 2017-0193
Verschoor, A., J. Zwartkruis, M. Hoogsteen, J. Scheepmaker, F. de Jong, Y. van der Knaap,
P. Leendertse, S. Boeke, R. Vijftigschild, R. Kruijne & W. Tamis (2019). Tussenevaluatie
van de nota 'Gezonde Groei, Duurzame Oogst': Deelproject Milieu, RIVM rapport 20190044, Bilthoven: RIVM
Verweij, Wilko, Arnaut van Loon, Mariëlle van Vliet, Frank Swartjes en Peter Schipper
(2019). Projectvoorstel Grondwaterkwaliteit: Vergrijzing van grondwater door menselijke
invloeden met nadruk op langetermijneffecten. Kennisimpuls Waterkwaliteit, 11 november 2019

PBL | 222

Vethaak A.D., G.B.J. Rijs, S.M. Schrap, H. Ruiter, A. Gerritsen & J. Lahr (2002). Estrogens
and xeno-estrogens in the aquatic environment of the Netherlands: occurrence, potency
and biological effects. RIZA/RIKZ rapport 2002.001. RIZA/RIKZ, Lelystad
Vewin (2019). Bestuursovereenkomst voor aanpak nitraat in grondwater: Doelbereik nog een
uitdaging, maar goed op weg. Waterspiegel, oktober 2019, blz. 14-15
Vissers M., L. Vergouwen en S. Hoegen (2014). Quick scan geneesmiddelen Provincie Gelderland; grond- en oppervlaktewaterkwaliteit geneesmiddelen. Grontmij Nederland B.V.,
referentienummer GM-0141870
Vissers M., L. Vergouwen & S. Witteveen (2017). Landelijke hotspotanalyse geneesmiddelen
RWZI’s. STOWA rapport 2017-42. STOWA, Amersfoort
VNG, IPO, UvW en het Rijk (z.d.). Aan de slag met de Omgevingswet, Belang grondwater.
Geraadpleegd van https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/thema/water/grondwater/belang-grondwater
Vreeker, Ron (2018). Verkenning economische effecten maatregelen bandenslijtage (microplastics). Arcadis Nederland B.V.
Vreeswijk, T. van, A.M. Schmidt, A. van Kleunen en L. van den Bremer (2017). Achtergronddocument bij het rapport Advies over de Natura 2000 doelensystematiek en Natura
2000-doelen. Wageningen Environmental Research, rapport 2779B
Waart, S. de (2017). Brondocument Antifouling, versie 1.5. Utrecht. Milieu Centraal. Intern
rapport
Waterkwaliteitsportaal (2015). Bronbestanden publiek december 2015, factsheets grondwater. https://www.waterkwaliteitsportaal.nl/Beheer/Data/Publiek?viewName=Bronbestanden&year=2015&month=December
Waterkwaliteitsportaal (2018). Bronbestanden publiek december 2018, bestand 1.maatregelen_owl_gwl_20181016.csv. https://www.waterkwaliteitsportaal.nl/Beheer/Data/Publiek?viewName=Bronbestanden&year=2018&month=December
Weert, J. de, E. Roex, J. Klein, G. Janssen (2014). Opzet Landelijk meetnet gewasbeschermingsmiddelen land- en tuinbouw. Deltares rapport 1207762-008. http://publications.deltares.nl/1207762_008.pdf
Weert J. de, S. Buijs, W. Tamis & M. van ’t Zelfde (2019), Landelijk Meetnet Gewasbeschermingsmiddelen Land- en tuinbouw. Evaluatie resultaten 2018. Utrecht: Deltares
Werkgroep doelafleiding Rijn-West (2017). Vragen en antwoorden ecologische KRW-doelen.
Versie september 2017
Wezenbeek, J.M., C.T.A. Moermond en C.E. Smit (2018). Antifouling systems for pleasure
boats : Overview of current systems and exploration of safer alternatives. RIVM rapport
2018-0086
Wit, M., Claessens, J., Dik, H., Aa, M. van der (2020 concept). Trendanalyse grondwaterkwaliteit van drinkwaterwinningen. RIVM Rapport 2020-XXXX
Witteveen+Bos & RH-DHV (2019). Pilot bezien watervergunningen. Eindrapport project
109087.
WUR (2018). Autoband is grote bron microplastic. Magazine Resource, 11 januari 2018.
https://resource.wur.nl/nl/show/Autoband-is-grote-bron-microplastic
Zande, J.C. van de, H.J. Holterman & J.F.M. Huijsmans (2012). Spray drift for the assessment of exposure of aquatic organisms to plant protection products in the Netherlands.
Part 1: Field crops and downward spraying. WPR-report 419, Wageningen: WPR

PBL | 223

Bijlage A: KRWparameters
Parametercode
12DClC2a
12DClC3a
44DDT
4C9yFol
4ClAn
4ttC8yFol
abmtne
acnfn
Ag
alCl
Ant
As
atzne
B
Ba
BaA
BaP
BbF
Be
Ben
bentzn
bfnx
BghiPe
BIOLT
BkF
C1yazfs
C1ymsfrn
C1yprmfs
C1yprton
C2yazfs
C2yBen
C2yClprfs
C2yprton
captn
carbdzm
Cd
CHEMT
Chr
Cl
Clfvfs
Clidzn
Clpfm
Cltlrn
Co
Cr
Cu
cypmtn
Daznn
DC4ySn
Dcfl

PBL | 224

Naam
1,2-dichloorethaan
1,2-dichloorpropaan
4,4'-dichloordifenyltrichloorethaan
4-nonylfenol
4-chlooraniline
4-tertiair-octylfenol
abamectine
aclonifen
zilver
alachloor
antraceen
arseen
atrazine
boor
barium
benzo(a)antraceen
benzo(a)pyreen
benzo(b)fluorantheen
beryllium
benzeen
bentazon
bifenox
benzo(ghi)peryleen
Biologie totaal
benzo(k)fluorantheen
methylazinfos
methyl-metsulfuron
methylpirimifos
methylparathion
ethylazinfos
ethylbenzeen
ethylchloorpyrifos
ethylparathion
captan
carbendazim
cadmium
Chemische toestand
chryseen
chloride
chloorfenvinfos
chloridazon
chloorprofam
chloortoluron
kobalt
chroom
koper
cypermethrin
diazinon
dibutyltin (kation)
dicofol

Parametercode
DClC1a
DClppP
DClvs
DEHP
Dmtat
dmtn
DmtnmdP
Durn
ECOLT
endsfn
esfvlrt
Fen
fenamfs
feNO2ton
fenOxcb
fenton
Flu
FYSCHEM
FYTOPL
HCB
heptnfs
Hg
HxClbtDen
imdcpd
iptrn
irgrl
lcyhltn
linrn
MAFAUNA
malton
MCPA
MCPP
metbtazrn
metlCl
mevfs
Mlnrn
Mo
mzCl
Naf
Nanorg
NH4
Ni
Ntot
NUTRIENT
O2
omtat
OVWFLORA
OWEINDOD
Pb
PeClBen
PeClFol
PFOS
pH
pirmcb
propxr
Ptot
pyrdbn
pyrpxfn
quinoxfn
s4C9yFol

Naam
dichloormethaan
dichloorprop-P
dichloorvos
bis(2-ethylhexyl)ftalaat (DEHP)
dimethoaat
deltamethrin
dimethenamid-P
diuron
Ecologie toestand of potentieel
endosulfan (som alfa- en beta-isomeer)
esfenvaleraat
fenantreen
fenamifos
fenitrothion
fenoxycarb
fenthion
fluorantheen
Algemene fysisch-chemische parameters
Fytoplankton-kwaliteit
hexachloorbenzeen
heptenofos
kwik
hexachloorbutadieen
imidacloprid
isoproturon
irgarol
lambda-cyhalothrin
linuron
Macrofauna-kwaliteit
malathion
2-methyl-4-chloorfenoxyazijnzuur
mecoprop
metabenzthiazuron
metolachloor
mevinfos
monolinuron
molybdeen
metazachloor
naftaleen
stikstof anorganisch
ammonium
nikkel
stikstof totaal
Nutriënten
zuurstof
omethoaat
Overige waterflora-kwaliteit
Eindoordeel oppervlaktewater
lood
pentachloorbenzeen
pentachloorfenol
perfluoroctaansulfonaat
Zuurgraad
pirimicarb
propoxur
fosfor totaal
pyridaben
pyriproxyfen
quinoxyfen
som 4-nonylfenol-isomeren (vertakt)

PBL | 225

Parametercode
Sb
sC10C13Clakn
sDDX4
sdrin4
Se
sHCH4
sHpCl2
simzne
Sn
sPBDE6
STOFOV
STOFPR_34-45
STOFPR_UBQJ
STOFPR_UBQN
sxyln
T
T4ClC1a
T4ClC2e
Tazfs
TC4yPO4
TC4ySn
TClBen
TClC1a
TClC2e
Te
tefbzrn
terbtn
terC4yazne
Tfrlne
TFySn
Ti
Tl
tolcfsC1y
U
V
VIS
ZICHT
Zn

PBL | 226

Naam
antimoon
som C10-C13-chlooralkanen
som 2,4'-DDT, 4,4'-DDT, 4,4'-DDD en 4,4'-DDE
som aldrin, dieldrin, endrin en isodrin
seleen
som a-, b-, c- en d-HCH
som heptachloor en cis- en trans-heptachloorepoxide
simazine
tin
som PBDE28, 47, 99, 100, 153, 154
Specifieke verontreinigende stoffen
Prioritaire stoffen - nieuw vanaf 2013 - nr. 34 t/m 45
Prioritaire stoffen - ubiquitair
Prioritaire stoffen - niet-ubiquitair
som xyleen-isomeren
Temperatuur
tetrachloormethaan (tetra)
tetrachlooretheen (per)
triazofos
tributylfosfaat
tributyltin (kation)
trichloorbenzeen
trichloormethaan (chloroform)
trichlooretheen (tri)
Golfenergie in het spectrale domein
teflubenzuron
terbutrin
terbutylazine
trifluraline
trifenyltin (kation)
titaan
thallium
tolclofos-methyl
uranium
vanadium
Vis-kwaliteit
Doorzicht
zink

Bijlage B: Basisdocumentatie probleemstoffen KRW
Stap 1 diagnose: 62 probleemstoffen met overschrijding in meer dan één waterlichaam
Stap 2 bronanalyse: 23 stoffen
Stap 3 maatregelenanalyse: 15 stoffen
Stofgroep

1: probleemstof

2: bronnen

3: maatregelen

Lokale probleemstoffen
Gewasbeschermingsmiddelen
Diversen

13x
19x (bron bekend)

-

-

5x (biobeschikbaarheid)

-

-

Ammonium
Metalen (bekend)

NH4
Cd

NH4
Cd

NH4
Cd

Cu
Ni

Cu
Ni

Cu
Ni

Zn
Se

Zn
Se

Zn
-

Tl
U

Tl
U

-

As
Ag

As
Ag

-

Co
Ba

Co
Ba

-

Hg
?

Hg
?

Hg
-

Ant
BaA

BaA

BaA

BaP
BghiPe

BaP
BghiPe

BaP
BghiPe

BkF
Chr

BkF
Chr

BkF
Chr

Fen
Flu

Flu

Flu

InP
Naf

-

-

PAK

BbF
Overige PAK

BbF
-

BbF
-

Antifouling

TBT
irgarol

TBT
irgarol

TBT
-

Prioritaire stoffen

PFOS
dioxinen

PFOS
dioxinen

dioxinen

Metalen (uitspoeling)

Metalen (divers)

Metalen
PAK (10 VROM)

PBL | 227

Bijlage C: Prioritaire
KRW-stoffen
De grijs gemarkeerde stoffen zijn de niet-alomtegenwoordige PBT-stoffen waarvoor de maatregelen in 2027 genomen moeten zijn.
Categorie

Maatregelen uitgevoerd in
2027
2033

Prioritair gevaarlijk en
alomtegenwoordig

Tributyltin
Kwik

Benzo(b) fluoranteen
Benzo(g,h,i)-peryleen
Benzo(k) fluoranteen
Indeno(1,2,3cd)pyreen

Prioritair en
alomtegenwoordig
Prioritair gevaarlijk

4-nonylfenol
DEHP
Cadmium
Endosulfan
Hexachloorbenzeen
Hexachloorbutadieen
Pentachloorbenzeen
Som a- b- c- en d-HCH
Som C10-C13-chlooralkanen
Trifluraline

Antraceen*
Benzo(a)pyreen

Prioritair

1,2 dichloorethaan
44DDT
4-tertiair-octylfenol
Alachloor
Atrazine
Benzeen
Chloorfenvinfos
Dichloormethaan
Diuron
Ethylchloorpyrifos
Isoproturon
Lood
Naftaleen
Pentachloorfenol
Simazine
Som DDD DDE DDT
Som drins
Tetrachlooretheen (per)

Fluorantheen*
Nikkel*

PBL | 228

2039
PFOS
Som 29 dioxines
Som PBDE*

Som hexabroom-cyclododecaan
Som heptachloor en
heptachloorepoxide
Dicofol
Quinoxyfen

Aclonifen
Bifenox
Cypermethrin
DichloorvosIirgarol
Terbutrin

Categorie
Prioritair
(vervolg)

Maatregelen uitgevoerd in
2027
2033

2039

Tetrachloormethaan (tetra)
Trichloorbenzeen
Trichlooretheen (tri)
Trichloormethaan (chloroform)

* alleen 2033 voor gewijzigde normen

PBL | 229

Bijlage D:
Begrippenlijst
Actieprogramma Nitraatrichtlijn: maatregelprogramma in het kader van de Nitraatrichtlijn.
De actieprogramma’s moeten zorgen voor schoner grond- en oppervlaktewater voor zover
die waterkwaliteit negatief beïnvloed wordt door een teveel aan stikstof en fosfaat afkomstig
uit de landbouw. Een voldoende invulling van het actieprogramma is ook een voorwaarde
voor het verkrijgen van een derogatie van de Nitraatrichtlijn. Op dit moment loopt het zesde
actiepprogramma, vanaf 2022 het zevende actieprogramma.
Algen: in dit rapport meestal gebruikt als kwaliteitselement voor biologische beoordeling volgens de KRW; in die context gelijk aan fytoplankton.
Awzi: afwaterzuiveringsinstallatie.
BBT: best beschikbare techniek/technologie .
Biociden: middelen om schadelijke organismen te bestrijden, bijvoorbeeld in huishoudens,
ziekenhuizen, stallen, publieke ruimtes en bedrijven.
Biologie / biologische toestand: de vier kwaliteitselementen (vissen, waterplanten, macrofauna en algen) waarop de KRW het vóórkomen van de gewenste planten en dieren beoordeeld.
DAW: Deltaplan Agrarisch Waterbeheer, een initiatief van LTO Nederland met als doel een
bijdrage te leveren aan de wateropgaven in agrarische gebieden en het realiseren van een
economisch sterke en duurzame landbouw.
Deelstroomgebied: Nederland is voor de KRW ingedeeld in zes deelstroomgebieden: RijnNoord, Eems, Rijn-West, Rijn-Oost, Schelde en Maas. In elk deelstroomgebied is een Regionaal Ambtelijk Overleg (RAO) en een Regionaal Bestuurlijk Overleg (RBO) ingesteld voor
ambtelijke en bestuurlijke afstemming.
Default-GEP: het generieke doel voor veelvoorkomende kunstmatige waterlichamen.
Delta-aanpak Waterkwaliteit: extra impuls waarin een groot aantal partijen (waaronder de
rijksoverheid, waterschappen, drinkwaterbedrijven, provincies, gemeenten, kennisinstituten,
bedrijfsleven, natuur- en landbouworganisaties en industrie) samenwerken aan het verbeteren van de kwaliteit van het water.
Faseren KRW-doelen na 2027: het uitstellen van het bereiken van een KRW-doel tot na
2027. Dit is toegestaan voor parameters waarvan natuurlijke omstandigheden het beletten
dat in 2027 het doel wordt gehaald.
Fytoplankton: de verzamelnaam voor algen. Deze een- of meercellige organismen zweven in
het water en vormen de basis van de voedselketen.
Ecologie / ecologische toestand: binnen de KRW is de ecologische beoordeling gebaseerd op:
de biologische maatlatten, specifieke verontreinigende stoffen en fysisch ondersteunende parameters (o.m. nutriënten en zuurstof).
EKR: de Ecologische KwaliteitsRatio: de eenheid waarin binnen de KRW de feitelijke en de
gewenste biologische toestand van een waterlichaam wordt uitgedrukt. De EKR heeft daarbij
altijd een waarde tussen 0 en 1, waarbij de waarde 1 overeenkomt met de natuurlijke referentie.

PBL | 230

GEP: Goed Ecologisch Potentieel. Het KRW-doel voor sterk veranderde wateren. In praktijk
wordt het GEP gedefinieerd als de toestand die ontstaat na het treffen van alle relevante
maatregelen en zonder verontreiniging.
GET: Goede Ecologische Toestand. Het KRW-doel voor natuurlijke wateren.
Gewasbeschermingsmiddelen: middelen (ook wel bestrijdingsmiddelen genoemd) die gebruikt worden om planten of plantaardige producten te beschermen tegen insecten, schimmels en andere schadelijke organismen.
GLB: Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.
GWR: Grondwaterrichtlijn. Geeft invulling aan de chemische KRW-doelen voor grondwater.
Kennisimpuls Waterkwaliteit: samenwerking tussen Rijk, provincies, waterschappen, drinkwaterbedrijven en kennisinstituten om meer inzicht te krijgen in de kwaliteit van het gronden oppervlaktewater en de factoren die deze kwaliteit beïnvloeden.
KRW-Verkenner (ecologie): model dat de biologische toestand van KRW-waterlichamen kan
berekenen op basis van abiotische stuurvariabelen.
Kunstmatige wateren: door de mens gecreëerde wateren, zoals sloten en kanalen.
LM-GBM: Landelijk Meetnet Gewasbeschermingsmiddelen.
Maatlat: de beoordeling van een watertype op een biologisch kwaliteitselement.
Macrofauna: ongewervelde dieren die met het 'blote' oog te zien zijn.
Macrofyten: verzamelnaam voor de wat grotere planten die groeien in het water en op de
oeverin; in dit rapport gelijk aan ‘waterplanten’.
MEP: Maximaal Ecologisch Potentieel: de maximaal haalbare ecologische situatie in een
kunstmatig of sterk veranderd waterlichaam.
Microverontreiniging(en) / verontreinigende stoffen: een verzamelnaam voor een grote
groep stoffen met verschillende toepassingen en uiteenlopende chemische eigenschappen,
die in oppervlakte- en/of grondwater voorkomen en ook in lage concentraties giftig kunnen
zijn.
Nationaal Watermodel: verzameling van bestaande, aan elkaar gekoppelde watermodellen,
die inzicht geeft in waterveiligheid, zoetwaterverdeling en waterkwaliteit in Nederland.
Natuurlijke wateren: oppervlaktewateren die van nature zijn ontstaan, zoals rivieren, beken,
meren en vennen. Binnen de KRW worden wateren als ‘natuurlijk’ geclassificeerd en beoordeels, als ze niet door mensen sterk zijn aangepast.
NVO: natuurvriendelijke oever.
Opkomende stoffen: nieuwe en relatief onbekende stoffen die nog niet genormeerd zijn en
waarvan uit nieuwe informatie blijkt dat deze mogelijk schadelijk kunnen zijn.
Overbenutting: CBS-term, waarmee wordt aangegeven dat volgens de cijfers de wettelijke
plaatsingsruimte voor dierlijke mest in een aantal gebieden voor meer dan 100% wordt benut.
Overige waterflora: naam van KRW-maatlat voor biologie; in dit rapport gelijk aan ‘waterplanten’.
Pakket 100% deelname aan DAW-maatregelen: variant op het pakket maximaal, waarin
wordt aangenomen dat alle boeren meedoen met de DAW-maatregelen.

PBL | 231

Pakket huidig beleid: pakket met maatregelen die reeds zijn opgenomen in het nu lopende
beleid: het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, maatregelen uit de KRWstroomgebiedbeheerplannen 2016-2021 en lopende projecten in het kader van het Deltaplan
Agrarisch Waterbeheer (DAW).
Pakket maximaal: pakket met aanvullende waterschapsmaatregelen voor hoger doelbereik,
DAW-maatregelen gebaseerd op deelname van agrariërs bij maximale inzet beleid en subsidies en met het uitgangspunt dat het buitenland voldoet aan de eigen doelen
Pakket voorziene maatregelen: pakket met waterschapsmaatregelen die zijn voorzien voor
de stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027, DAW-maatregelen gebaseerd op deelname van
agrariërs bij voortzetting huidig beleid en voorgenomen maatregelen buitenland.
Prioritaire stof: een stof op de door de Europese Commissie opgestelde lijst met stoffen die
in heel Europa met voorrang moeten worden aangepakt. Het gaat om een groep van 45 stoffen, op basis waarvan binnen de KRW de chemische kwaliteit van oppervlaktewater moet
worden beoordeeld. Als de normen voor deze stoffen niet worden gehaald moeten beheerders maatregelen nemen.
Prioritair gevaarlijke stoffen: ‘prioritaire stoffen’ waarvoor strengere maatregelen gelden: beheerders moeten zorgen dat uiterlijk in 2027 de lozingen van deze stoffen zijn beëindigd.
Probleemstoffen: stoffen die ergens in de Nederlandse waterlichamen de norm overschrijden.
RAO: Regionaal Ambtelijk Overleg: overleg voor ambtelijke afstemming binnen een KRWdeelstroomgebied.
RLI: Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur.
Rwzi: rioolwaterzuiveringsinstallatie.
Specifieke verontreinigende stof: stoffen die in grote rivieren of regionale wateren een probleem kunnen vormen. Deze nationale lijst wordt, indien nodig, eens in de zes jaar aangepast. De stroomgebiedsrelevante stoffen vallen hier ook onder; binnen de KRW horen deze
stoffen thuis bij de ecologische toestand.
Sterk veranderde wateren: wateren die door fysische wijzigingen door menselijke activiteiten
wezenlijk zijn veranderd van aard. Binnen de KRW worden deze wateren anders beoordeeld
dan natuurlijke wateren.
Technische aanpassing KRW-doelen: het aanpassen van een KRW-doel op basis van nieuwe
inzichten en kennis.
Waterplanten (ook wel overige waterflora genoemd): wat grotere planten groeien in het water en op de oever: wieren, oeverplanten en ondergedoken waterplanten.
WEnR: Wageningen Environmental Research
ZZS: zeer zorgwekkende stoffen. Stoffen die gevaarlijk zijn voor mens en milieu omdat ze
bijvoorbeeld kankerverwekkend zijn, de voortplanting belemmeren of zich in de voedselketen
ophopen.

PBL | 232