Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 93

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN DE
MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 juni 2009
Tijdens een overleg op 19 november 20071 is toegezegd dat uw Kamer zal
worden geïnformeerd over de kwaliteit van het toezicht van de politie in
het kader van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr). De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie
OOV) heeft op ons verzoek onderzoek gedaan naar de wijze waarop de
politie het toezicht op particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus invult. Het rapport met de bevindingen van de Inspectie OOV
zenden wij u hierbij, mede namens de minister van Defensie, toe.2 In deze
brief geven wij u onze reactie op dit rapport en de aanbevelingen die
daarin worden gedaan (deel 1).
Zoals toegezegd aan uw Kamer tijdens een algemeen overleg op 19 juni
20083 bevat deze brief ook een standpunt over de positie van bedrijfsrecherche, forensische accountants en organisatieadviesbureaus in het
licht van de Wpbr (deel 2).
Bij het debat op 3 juli 2008 naar aanleiding van dit algemeen overleg4 is
toegezegd dat bij de reactie op het rapport van de Inspectie OOV ook zal
worden ingaan op de mogelijkheid van strafbaarstelling van opdrachtgevers van particuliere recherchebureaus voor het geven van opdrachten tot
informatieverzameling waar illegale methoden voor moeten worden
gebruikt. Deze toezegging wordt met deze brief ook gestand gedaan (deel
3).
1. Het rapport van de Inspectie IOOV

1

Kamerstukken 2007/08, 29 628 en 31 200 VII,
nr. 42.
2
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
3
Kamerstukken 2007/08, 29 279 en
31 200 VI, nr. 79.
4
Handelingen II 2007/08, blz. 105–7609.

KST132327
0809tkkst29279-93
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

De Inspectie OOV heeft onderzocht hoe de politie toezicht houdt op particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Bij het algemeen
deel van dit onderzoek heeft de Inspectie OOV ook de Koninklijke Marechaussee (KMar) betrokken die volgens de Wpbr is belast met het toezicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 279, nr. 93

1

op particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus gevestigd
op luchtvaartterreinen.
Het rapport bevat een beschrijving van de taken van de politie en de wijze
waarop de uitvoering van deze taken is georganiseerd, alsmede van de
wijze waarop de sturing op en de borging van de toezichthoudende taken
plaatsvindt. Voorts geeft het rapport een beeld van de uitvoering van het
toezicht in de praktijk.
In haar rapport maakt de Inspectie OOV onderscheid tussen preventieve
(betrouwbaarheidsbeoordelingen) en repressieve (toezicht op de juiste
uitvoering van de Wpbr en handhaving) toezichtstaken. De Inspectie OOV
concludeert dat de preventieve taken in de afgelopen jaren adequaat
worden uitgevoerd. Ten aanzien van de repressieve taken concludeert de
Inspectie OOV dat wel wordt gereageerd op signalen maar dat het
pro-actieve toezicht gering is en daaraan onvoldoende sturing, borging,
capaciteit en prioriteit wordt gegeven. Volgens het rapport heeft de
conclusie betreffende het repressieve toezicht geen betrekking op de
KMar die vanwege het hoge afbreukrisico en de bestuurlijke omgeving
veel aandacht geeft aan de repressieve taken.
Bij haar onderzoek is de Inspectie OOV niet gestuit op aanwijzingen die
duiden op grote problemen en misstanden in de sector.
De Inspectie OOV beveelt een aantal maatregelen aan om de uitvoering
van de toezichthoudende taken door de politie te versterken. Deze aanbevelingen zien op de verbetering van de informatiepositie, op het in
overleg bepalen van het niveau van het toezicht en op het totstandbrengen van samenwerking en afstemming tussen de verschillende
partijen met een toezichthoudende taak uit hoofde van de Wpbr. Tevens
beveelt de Inspectie OOV een aantal concrete maatregelen aan om
toezicht beter mogelijk te maken.
De Inspectie OOV heeft ook verkend in hoeverre het mogelijk is om een
betrouwbaar beeld te krijgen van het aantal particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus dat niet voldoet aan de wettelijke
vergunningplicht. Zij concludeert uit haar vooronderzoek dat het niet
mogelijk lijkt om op een wetenschappelijk verantwoorde wijze tegen
aanvaardbare maatschappelijke kosten een schatting te maken van het
aantal vergunningplichtige actieve bedrijven zonder vergunning.

Reactie op het rapport van de Inspectie OOV
Het rapport geeft een goed inzicht in de wijze waarop het toezicht op
particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus wordt ingevuld.
Uit het rapport komt naar voren dat het toezicht op dit moment in het
algemeen wordt uitgevoerd in overeenstemming met het ambitieniveau
bij de totstandkoming van de Wpbr. In de praktijk betekent dit dat het
accent van het toezicht ligt bij preventieve taken: de advisering bij de
vergunningverlening en de beoordeling van de betrouwbaarheid en
bekwaamheid van medewerkers van particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus. De repressieve taken: toezicht op de naleving van
de Wpbr en handhaving, wordt reactief ingevuld, overwegend naar aanleiding van signalen.
Op basis van de bevindingen van de Inspectie OOV concluderen wij dat in
het algemeen een goede invulling wordt gegeven aan de preventieve
toezichtstaken. Tevens concluderen wij dat aan de repressieve toezichtstaken wel reactief uitvoering wordt gegeven maar dat deze taken onvoldoende pro-actief worden ingevuld. Wij achten het wenselijk dat het
toezicht op de branche op een niveau wordt verricht dat vertrouwen geeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 279, nr. 93

2

dat de belangen van burger en samenleving in voldoende mate worden
beschermd. De wenselijkheid van adequaat toezicht wordt onderschreven
vanuit het gegeven dat de private veiligheidszorg in omvang toeneemt en
particuliere beveiligers steeds vaker worden ingezet voor de beveiliging
van de publieke ruimte. Tevens is uit eerder onderzoek gebleken dat naleving van de privacyregelgeving door particuliere recherchebureaus onvolledig is.
Om de kwaliteit van de beveiligingsorganisaties en recherchebureaus te
bewaken is een adequate invulling van zowel preventief als repressief
toezicht van belang. Wij verwachten dat beter kan worden toegezien op
het acteren van deze organisaties en bureaus als het repressieve toezicht
pro-actief (bijvoorbeeld steekproefsgewijs, cyclisch of thematisch) en
waar mogelijk meer gericht en informatiegestuurd, wordt ingevuld.
Daarbij merken wij op dat een pro-actieve invulling van de toezichtstaken
in belang toeneemt naar mate de beveiliging meer in het publieke domein
plaatsvindt. Overigens zal een actieve invulling van het toezicht ook
bijdragen aan de versterking van de informatiepositie van de politie waar
het gaat om de bestrijding van overlast en criminaliteit. Ook de politie
onderschrijft het belang van een goede vervulling van zowel de preventieve als de repressieve toezichtstaken.
Ter uitvoering van de aanbeveling van de Inspectie IOOV wordt in overleg
met partners het niveau van het toezicht bepaald en wordt bezien welke
randvoorwaarden moeten worden vervuld om het toezicht op het
gewenste niveau te krijgen. Het overleg hierover met de politie is inmiddels gestart. Daarbij wordt ook onderzocht op welke wijze het toezicht zo
doelmatig mogelijk binnen de reguliere processen kan worden ingepast.
In het rapport worden voorts de volgende aanbevelingen voor een
efficiëntere en effectievere uitvoering van het preventieve en repressieve
toezicht gedaan.

Verbetering van de informatiepositie van de politie
De bevindingen van de Inspectie OOV tonen aan dat het noodzakelijk is
dat de politie haar informatiepositie versterkt en daartoe haar gegevensbeheer verbetert. Het rapport bevat een daartoe strekkende aanbeveling
aan de politie. Met de Inspectie OOV onderstrepen wij het belang van een
goede informatiepositie om het toezicht op een efficiënte en effectieve
wijze vorm te kunnen geven. Wij verwachten dat de politie de aanbeveling
van de Inspectie OOV ter harte zal nemen.
Voor het toezicht op beveiligingsorganisaties is de verplichting om de
politie te informeren over nieuwe werkzaamheden, van wezenlijk belang.
Er zullen maatregelen genomen worden om de naleving van deze plicht
door beveiligingsorganisaties te bevorderen, waarbij ook de mogelijkheid
tot sanctionering zal worden betrokken. Gelijktijdig zal worden bezien of –
ter beperking van de administratieve lasten – de meldingsprocedure kan
worden vereenvoudigd.

Tot stand brengen van samenwerking en afstemming van partners in het
(verticale)toezicht
Wij onderschrijven het standpunt van het IOOV dat samenwerking en
afstemming tussen de verschillende toezichthouders van belang is om het
toezicht zo efficiënt en effectief mogelijk in te vullen.
Naast de politie zijn het College bescherming persoonsgegevens (Cbp) en
de uitvoeringsdienst Justis van het ministerie van Justitie toezichthouders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 279, nr. 93

3

op deze branche. Het toezicht op de naleving van de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp) berust – ook ten aanzien van de particuliere
recherchebureaus die immers in de uitoefening van hun beroep of bedrijf
persoonsgegevens vergaren en verwerken – bij het College bescherming
persoonsgegevens (Cbp). Het Cbp en de uitvoeringsdienst Justis hebben
afspraken gemaakt hoe te handelen bij de handhaving van privacyregelgeving. De samenwerking tussen politie en het Cbp op het onderhavige terrein vindt thans ad hoc plaats.
In het toezicht door het Cbp is medio 2007 een koerswijziging opgetreden.
Van toezicht vooral gericht op preventie (bijdrage aan bewustwording en
verduidelijking van privacynormen voor de sectoren), treedt het Cbp nu
handhavend – gericht op controle en opsporing van overtredingen – op. In
de afgelopen jaren heeft het Cbp diverse grote onderzoeken gedaan naar
de belangrijke norm uit de privacygedragscode voor particuliere
onderzoeksbureaus: de informatieplicht ten opzichte van de onderzochte
persoon.
Meer gerichte inzet van onderzoekscapaciteit van het Cbp is mogelijk als
er signalen zijn of klachten binnenkomen over (mogelijke) schending van
privacynormen. Op dit terrein kunnen de toezichthouders op particuliere
recherchebureaus elkaar in de taakuitoefening versterken. Er kan op een
meer doelmatige wijze invulling worden gegeven aan de toezichthoudende taken indien deze toezichthouders gebruik maken van elkaars
informatiepositie. Bij een versteviging van haar toezichthoudende taak zal
de politie over meer (sturings)informatie beschikken dan thans het geval
is. De politie kan uit dien hoofde een belangrijke rol spelen in de
informatievoorziening van het Cbp. Een en ander vergt afstemming
tussen politie, het Cbp en de uitvoeringsdienst Justis. In overleg met de
toezichthouders wordt bezien hoe de afstemming kan worden gerealiseerd.
Ook de brancheorganisatie Vereniging van particuliere beveiligingsorganisaties (Vpb) zal bij de afstemming worden betrokken. De Vpb heeft
een keurmerk voor particuliere onderzoeksbureaus opgesteld dat geldt als
een belangrijk instrument van zelfregulering. Het voldoen aan de privacygedragscode wordt een van de belangrijkste verplichtingen uit dit keurmerk. Op termijn zullen alle Vpb-leden die particulier onderzoek verrichten
het keurmerk behaald moeten hebben. Het keurmerk zal ook openstaan
voor niet bij de vereniging aangesloten recherchebureaus.
Concrete maatregelen

Versterking sanctiemogelijkheden
Uit het rapport komt naar voren dat het als een gemis wordt ervaren dat
nog geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid die de Wpbr de
Minister van Justitie biedt om een beveiligingsorganisatie of recherchebureau een bestuurlijke boete op te leggen bij niet naleving van de Wpbr.
De organisatorische voorzieningen bij de Dienst Justis van het ministerie
van Justitie, die nodig zijn om dit instrument daadwerkelijk te kunnen
inzetten, zijn inmiddels getroffen. De politie wordt op korte termijn geïnformeerd over de te volgen werkwijze bij voorstellen tot het opleggen van
een bestuurlijke boete.
Het Cbp heeft als toezichthouder op de privacyregelgeving de beschikking
over een i.c. beperkt sanctie-instrumentarium, gericht op herstel van de
overtreden privacynorm. Het Cbp beschikt niet over andere, meer op
repressie gerichte sanctiemiddelen, zoals het opleggen van een boete.
Met de uitvoeringsdienst Justis van het ministerie van Justitie, die wel de
mogelijkheid heeft om zwaardere sancties op te leggen, zijn derhalve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 279, nr. 93

4

samenwerkingafspraken gemaakt die ook zien op de handhaving van de
privacyregelgeving.
Op 22 januari jl. heeft de Commissie Veiligheid en persoonlijke levenssfeer, onder voorzitterschap van mevrouw Brouwer-Korf, het advies
«Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer»
uitgebracht. In haar advies doet de commissie een beroep op alle organisaties met functionarissen die werkzaamheden verrichten ten behoeve
van de veiligheid om hun «professionals» te faciliteren bij een zorgvuldige
omgang met persoonsgegevens. Daarnaast beveelt de commissie het
kabinet aan zorg te dragen voor robuust extern toezicht. In het kader van
de voorbereiding van het kabinetsstandpunt over het advies van de
commissie Veiligheid en persoonlijke levenssfeer zal overleg plaatsvinden
met het Cbp over de wijze waarop aan deze aanbeveling invulling zal
worden gegeven. Dit standpunt zal vóór de zomer van 2009 aan uw Kamer
worden toegezonden.
Volgens het rapport zou de politie graag beschikken over meer sanctiemogelijkheden, zoals het opleggen van een boete, om bij niet naleving
van de wet te kunnen optreden tegen een medewerker van een
beveiligingsorganisatie of recherchebureau. Volgens het systeem van de
Wpbr zijn (de leiding van) beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
aansprakelijk voor niet-naleving. Wij gaan ervan uit dat indien een
bestuurlijke boete wordt opgelegd aan de beveiligingsorganisatie of het
recherchebureau voor overtredingen door medewerkers, hiervan
voldoende dwingende werking uit zal gaan om de leiding van het bedrijf
te bewegen hun medewerkers goed te instrueren en te controleren.

Uniformering van betrouwbaarheidsbeoordelingen
Uit het onderzoek blijkt dat de uniformiteit van de betrouwbaarheidsbeoordelingen niet voldoende is geborgd. Wij zullen bezien of de huidige
beleidsregels te veel ruimte laten voor verschillende beoordelingen. Wij
vertrouwen erop dat de politie zelf ook maatregelen zal treffen om de
uniformiteit van de beoordelingen bij de korpsen te bewerkstelligen.
Heldere beleidsregels en organisatorische maatregelen bij de politie
kunnen volgens ons de door de Inspectie OOV geconstateerde spanning
tussen de huidige organisatiegerichte toestemmingsverlening en de
gewenste persoonsgerichte toestemmingsverlening, waarvoor een fundamentele wijziging van het systeem van de Wpbr noodzakelijk is,
wegnemen.

Uitvoering van het toezicht mogelijk maken door instrumenten voor
toezicht en handhaving te creëren.
De Inspectie OOV constateert dat de wijze waarop de administratie bij de
particuliere recherchebureaus wordt bijgehouden, de uitvoering van het
toezicht belemmert. Om deze belemmering op te heffen wordt een
minimumbewaartermijn van onderzoeksdossiers voorgestaan. Tevens
wordt aanbevolen dat recherchebureaus hun administratie op een meer
inzichtelijke wijze opzetten. Hierbij wordt gedacht aan een doorlopende
nummering van onderzoeksdossiers. In overleg met de brancheorganisatie en het Cbp wordt bezien of deze normeringen een plek
moeten krijgen in de privacygedragscode voor particuliere onderzoeksbureaus of dat deze elementen op een andere wijze geregeld moeten
worden.
Voor het eind van het jaar zullen wij uw Kamer informeren over de stand
van zaken van de maatregelen die naar aanleiding van het rapport van de
Inspectie OOV zijn genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 279, nr. 93

5

2. Positie van bedrijfsrecherche, forensische accountants en
organisatieadviesbureaus in het licht van de Wpbr

Bedrijfsrecherche
Ter bescherming van de belangen van de onderzochte personen worden
in de Wpbr eisen gesteld aan particuliere recherchebureaus. Als deze
belangen op een andere wijze al voldoende beschermd worden, kan naar
ons oordeel een aparte wettelijke regeling achterwege blijven.
Voor de bedrijfsrecherche geldt dat er veelal sprake is van een arbeidsrechtelijke of anderszins contractuele relatie met de onderzochte persoon,
dat de privacynormen over het algemeen voldoende zijn geborgd binnen
de organisaties en dat primair toezicht wordt uitgeoefend door
medezeggenschapsorganen en bedrijfsleiding en ook het extern toezicht
goed is geregeld. Daarbij moet worden opgemerkt dat indien de bedrijfsrecherche onder het vergunningstelsel van de Wpbr gaat vallen, dit leidt
tot forse administratieve lasten voor deze organisaties. Dit gegeven
afgezet tegen de wijze waarop thans het publieke (privacy) belang wordt
beschermd, leidt tot de conclusie dat uitbreiding van de reikwijdte van de
wet niet in de rede ligt.

Forensische accountants
Volgens artikel 1, derde lid van de Wpbr is een organisatie die ter uitvoering van een haar bij wettelijk voorschrift opgedragen taak of in de uitoefening van een beroep dat aan een wettelijk voorschrift is onderworpen,
recherchewerkzaamheden verricht geen recherchebureau in de zin van de
wet. Op grond van deze bepaling wordt geconcludeerd dat de zgn. forensisch accountant – zijnde een registeraccountant die persoonsgerichte
onderzoeken uitvoert – geen particulier onderzoeker is en dus niet onder
het regime van de Wpbr valt. De forensische accountant, zijnde een registeraccountant, oefent immers een beroep uit dat aan een wettelijk voorschrift is onderworpen, i.c. de Wet op de registeraccountants (Wra), en bij
de constatering van onregelmatigheden een onderzoek uitvoert of laat
uitvoeren op grond van de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta).
Onder persoonsgerichte onderzoeken door registeraccountants worden
verstaan die onderzoeken waarbij de accountant gegevens verzamelt en
analyseert inzake het functioneren, handelen of nalaten van handelen van
een natuurlijk of rechtspersoon en daarover rapporteert aan zijn opdrachtgever. Daarnaast komt het voor dat in het kader van de controle van de
jaarrekeningen de accountant geconfronteerd wordt met aanwijzingen
van fraude op basis waarvan nader onderzoek wordt uitgevoerd. Het
normenkader voor (onder meer) het persoonsgericht onderzoek is neergelegd in de Wta, de Wra en – sinds 1 januari 2007 – de Verordening
gedragscode (Vgc) en de daarbij behorende beroepsreglementering. De
Vgc is ontwikkeld door de publiekrechtelijke beroepsorganisatie NIVRA,
die (tevens) zorgt draagt voor de kwaliteitstoetsing van accountants.
Indien echter de forensische accountantswerkzaamheden niet worden
verricht door een registeraccountant volgens het regime van de Wra en
tevens wel wordt voldaan aan de definitie van particulier recherchebureau
volgens de Wpbr is de forensische accountant vergunningplichtig.

Organisatieadviesbureaus
Een organisatieadviesbureau valt als zodanig niet onder het begrip
recherchebureau in de zin van de Wpbr, gelet op de aard van de werkzaamheden die een dergelijk bureau doorgaans verricht en die in de regel
geen betrekking hebben op natuurlijke personen maar op het functioneren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 279, nr. 93

6

van organisaties of onderdelen daarvan. Voorzover naast deze werkzaamheden ook meer dan incidenteel onderzoek wordt verricht naar personen
dient een organisatiebureau tevens als recherchebureau in de zin van de
Wpbr worden aangemerkt en geldt de vergunningplicht.
3. Strafbaarstelling van opdrachtgevers van particuliere
recherchebureaus
Het Wetboek van Strafrecht (WvSr) kent diverse strafbepalingen en
deelnemingsbepalingen op grond waarvan de opdrachtgevers van particulier onderzoek strafbaar gesteld kunnen worden. Voorbeelden zijn het
uitlokken of medeplegen van diefstal, oplichting, valsheid in geschrifte of
het uitlokken of medeplegen van het aftappen van telefoongegevens of de
schending van ambts- en beroepsgeheimen. Vervolging op grond van
deze strafbaarstellingsgronden is mogelijk bij vermoeden van opzet van
de kant van de opdrachtgever en als de door het particuliere recherchebureau gehanteerde methode valt onder een delictsomschrijving uit het
WvSr en aldus een strafbaar feit oplevert.
Op grond van het voorgaande is de conclusie dat er tal van strafbepalingen zijn die kunnen worden ingeroepen, mits bewezen kan worden dat
de opdrachtgever van het onderzoek heeft bevorderd, wist of had kunnen
weten, dat de informatie langs illegale weg is verkregen.
Een algemene strafbaarstelling van informatieheling vanuit de gedachte
dat (in casu) de opdrachtgever van particulier onderzoek onvoldoende kan
worden aangepakt, behelst een instrumentele benadering van het strafrecht en is in haar algemeenheid moeilijk handhaafbaar. Wel wordt als
een gevolg van de digitalisering van de samenleving en de ontwikkeling
van de computercriminaliteit gewezen op een mogelijke juridische leemte
als het gaat om heling van digitale informatie. Naar aanleiding van vragen
van het lid Gerkens (SP) en in het algemeen overleg naar aanleiding van
de brief van de Minister van Justitie van 14 april 2008 over rechtshandhaving bij cybercrime en internetmisbruik (TK 2007/2008, 28 684, nr.
133) wordt onderzocht of het helen van digitale gegevens strafbaar moet
worden gesteld.
De verantwoordelijkheid voor de wijze waarop welke informatie wordt
verkregen, ligt primair bij het particuliere recherchebureau dat bedrijfsmatig opereert op het terrein van informatievergaring en -verwerking. Van
een dergelijk onderzoeksbureau mag verwacht worden dat het weet wat
in het concrete geval toelaatbaar, rechtmatig handelen is. Een meer
preventieve aanpak heeft de voorkeur, waarbij wordt ingezet op bewustwording bij de opdrachtgever over hetgeen hij mag verwachten van een
betrouwbaar onderzoeksbureau. Belangrijk is dat het onderzoeksbureau
de opdrachtgever in een vroeg stadium – bij de afbakening van de
opdracht en de in te zetten onderzoeksmethodieken – wijst op de (on)mogelijkheden. Ook zal versterking van het repressieve toezicht een wezenlijke bijdrage leveren aan het tegengaan van illegale informatieverzameling.
Met deze brief menen wij te hebben voldaan aan de toezeggingen die
tijdens voormelde overleggen met uw Kamer zijn gedaan.
De staatssecretaris van Justitie,
N. Albayrak
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 279, nr. 93

7