Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 517

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering van de
Grondwet, strekkende tot het opnemen van een
bepaling over het recht op een eerlijk proces

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 10 oktober 2016
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de
gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord,
acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
1.
2.
3.
4.
5.
5.1.
5.2.
6.
7.

Inleiding
Consultatie
Het recht op een eerlijk proces als grondrecht mede in
relatie tot andere grondwetsbepalingen
Toegang tot de rechter
Reikwijdte van het recht op een eerlijk proces
Reikwijdte
Formulering
Elementen van een eerlijk proces
Verhouding tot internationale regelgeving

1
3
4
5
6
6
8
9
10

1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot
het opnemen van een bepaling over het recht op een eerlijk proces. Graag
willen zij enkele opmerkingen maken en de regering diverse vragen
stellen.
Hoewel er in Nederland feitelijk al recht op een eerlijk proces en toegang
tot de rechter bestaat, ook voor die rechtsgebieden die buiten de
reikwijdte van verdragsbepalingen vallen, achten de leden van de
VVD-fractie het een goede zaak dat het recht op een eerlijk proces voor

kst-34517-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

1

alle rechtsgebieden grondwettelijk wordt verankerd. Een recht op een
eerlijk proces is immers een onmisbaar onderdeel van een democratische
rechtsstaat. Maar het komt ook aan op de uitvoering in de praktijk, zo
menen de leden van de VVD-fractie.
Voorts leggen de leden van de VVD-fractie een relatie met het
wetsvoorstel, waarin wordt voorgesteld in de Grondwet een algemene
bepaling op te nemen (TK 34 516). Die algemene bepaling geeft aan dat
de Grondwet de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten
waarborgt. Wat is de relatie tussen het wetsvoorstel inzake het in de
Grondwet opnemen van de algemene bepaling en het onderhavige
wetsvoorstel? Hoe verhouden beide wetsvoorstellen zich tot elkaar? In
hoeverre spreekt er eenzelfde ambitie uit? Wat is de noodzaak van het
onderhavige wetsvoorstel, gelet op het voorstel met betrekking tot een
algemene bepaling in de Grondwet? Gaarne krijgen de leden van de
VVD-fractie een reactie van de regering.
De leden van de PvdA-fractie hebben met instemming kennis genomen
van het voorliggend wetsvoorstel dat een bepaling over het recht op een
eerlijk proces in de Grondwet verankerd. Zien de leden het goed dat een
dergelijke bepaling in de Grondwet gezien de toegankelijkheid en
onafhankelijkheid van de bestaande rechtspraak in Nederland niet zal
leiden tot veranderingen in de praktijk van de rechtspraak en de toegankelijkheid? Zo nee, welke veranderingen ziet de regering dan wel?
Kan de genoemde bepaling eventueel van praktisch belang worden indien
in de toekomst de wetgever wetten wil aannemen of maatregelen wil
treffen die indruisen tegen het recht op een eerlijk proces zoals dat dan in
de Grondwet is opgenomen?
De leden van de SP-fractie hebben met instemming kennisgenomen van
onderhavig wetsvoorstel, maar hebben nog wel een paar vragen en
opmerkingen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van
een bepaling over het recht op een eerlijk proces. Deze leden stellen met
genoegen vast dat de regering daarmee uitvoering geeft aan de op
7 februari 2012 in de Eerste Kamer met algemene stemmen aangenomen
motie van het lid Lokin-Sassen c.s. (EK 31 570 C). Deze leden zijn van
mening, dat een recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en
onpartijdige rechter niet beperkt behoort te zijn tot burgerlijke en
strafrechtelijke zaken noch tot Unierecht, maar voor alle rechtsgebieden
grondwettelijk verankerd behoort te zijn. Deze leden prijzen de regering
voor de zorgvuldigheid waarmee zij het voorstel heeft voorbereid en voor
de uitgebreide toelichting. Zij hebben nog wel enige vragen.
De Staatcommissie Grondwet adviseerde unaniem dat het recht op een
eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter moeten worden
toegevoegd aan de Grondwet, omdat deze nu niet in de Grondwet te
vinden zijn en naar het oordeel van de staatscommissie ook onvoldoende
bescherming vinden in een ieder verbindende verdragsbepalingen. Met
name de rechtsbescherming tegen overheidshandelen is minder volledig
dan wenselijk is, zo stelde de staatscommissie. De leden van de
CDA-fractie vragen de regering op dit laatste punt nader in te gaan, met
name in verband met de opkomst van bestuurlijke boetes en de afdoening
door het openbaar Ministerie van bepaalde overtredingen, die in de
overwegingen van de motie-Lokin-Sassen c.s. uitdrukkelijk worden
genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

2

De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij zien met de regering de meerwaarde van het
toevoegen van een bepaling over het recht op een eerlijk proces aan de
Nederlandse Grondwet. De toegang tot het recht en het recht op een
eerlijk proces vormen het fundament van onze rechtsstaat. Deze rechten
dienen daarom ook in onze Grondwet tot uiting te komen. Deze leden
hebben wel vragen over het huidige voorstel tot verandering van artikel
17 van de Grondwet.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van het voorstel tot het in overweging nemen van een Grondwetswijziging om het recht op een eerlijk proces in de Grondwet te verankeren.
Deze leden zijn van mening dat het een voorrecht is dat er in Nederland
sprake is van onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak, al betekent dit
niet automatisch dat de uitspraken ook altijd goed zouden zijn. Het is geen
mathematische kunst. Interpretatie van recht blijft een juridische
aangelegenheid waarin rechtspolitieke keuzes binnen de wettelijke kaders
en in een concrete situatie een belangrijke rol spelen. Het is de taak van de
wetgever om te zorgen voor goede juridische kaders. Hoewel deze
voorgenomen Grondwetswijziging in de praktijk weinig tot geen concreet
effect zal hebben, is het wel een belangrijk uitgangspunt van onze
rechtsstaat. Het vastleggen in de Grondwet is dan ook een belangrijk
middel om dat uitgangspunt zichtbaar te maken. Terecht is hiervoor door
de Staatscommissie aandacht gevraagd.
2. Consultatie
Allereerst zijn de leden van de SP-fractie verheugd dat de regering de
opmerking van het College voor de Rechten van de Mens, namelijk dat de
noodzaak om de toegang tot het recht niet slechts op papier vast te
leggen maar ook in de praktijk te garanderen, volledig onderschrijft. Het
gaat daarmee echter niet in op de kritiek van het College dat die toegang
tot het recht in gevaar komt door onder andere de bezuinigingen op de
gesubsidieerde rechtsbijstand en het steeds meer inzetten op de zgn. ZSM
werkwijze (ZSM: Zo Snel, Slim, Selectief, Simpel, Samen en
Samenlevings-gericht Mogelijk). Kan de regering daar nog uitgebreid op
reageren? Waarom vindt de regering dat hun eigen justitiebeleid, met
name waar het gaat over de jarenlange bezuinigingen op de begroting
van ministerie V&J, in lijn is met het door dit kabinet voorgestelde nieuwe
artikel 17 GW? In hoeverre zal de regering in het vervolg elk wetsvoorstel
expliciet toetsen aan artikel 17 GW nieuw? Zo nee, waarom niet?
De leden van de D66-fractie lezen dat de regering naar aanleiding van de
consultaties de formulering van de voorgestelde bepaling heeft aangepast
om tegemoet te komen aan de kritiek dat de reikwijdte van de voorgestelde grondwetsbepaling zonder die precisering te onbepaald is en de
indruk wekt dat iedereen te allen tijd en onder alle omstandigheden een
recht op een eerlijk proces heeft. Die laatste opmerking verwondert de aan
het woord zijnde leden. Bedoelt de regering hiermee te zeggen dat het
recht op een eerlijk proces niet absoluut is? Onder welke omstandigheden
hebben welke personen géén recht op een eerlijk proces? Of wanneer
hoeft er niet binnen een redelijke termijn uitspraak gedaan te worden? Is
het niet juist kenmerk van een rechtsstaat dat ongeacht wie voor de
rechter staat of hoe gruwelijk en afschrikwekkend de voorliggende feiten
ook zijn, dat daarin qua rechtsgang en rechtswaarborgen geen onderscheid in wordt gemaakt?
De leden van de D66-fractie sluiten zich geheel aan bij de in de consultatie
gegeven reactie dat een eerlijk proces vooral in de praktijk ten uitvoer
gebracht moet worden. In dat kader vernemen de aan het woord zijnde
leden graag hoe de eerdere regeringsvoorstellen aangaande het beperken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

3

van de rechtsbijstand, het verhogen van de griffierechten en – in het
algemeen – de bezuinigingen op de rechtspraak bijdragen aan een eerlijk
proces binnen redelijke termijn?
3. Het recht op een eerlijk proces als grondrecht mede in relatie
tot andere grondwetsbepalingen
De leden van de VVD-fractie lezen dat wordt voorgesteld om het recht op
een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter te
formuleren als een subjectief (grond)recht dat de burger een bepaalde
aanspraak jegens de wetgever en de rechter geeft. Daarom wordt het
recht in hoofdstuk 1 van de Grondwet opgenomen. De leden van de
VVD-fractie vragen de regering nader in te gaan op de aard van het
grondrecht. Wat voor soort grondrecht is het? Is het naar zijn aard een
klassiek grondrecht of een sociaal grondrecht? Volgens deze leden is het
recht op een eerlijk proces eerder een klassiek grondrecht dan een sociaal
grondrecht. Kan de regering dat bevestigen? De leden van de VVD-fractie
vragen de regering dan ook in te gaan op de aard van het onderhavige
grondrecht.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of de plaats van een ander
beginsel van behoorlijke rechtspraak, namelijk een openbare en eerlijke
behandeling zoals dat nu in hoofdstuk 6 van de Grondwet staat (artikel
121), na de invoeging van artikel 17 over de eerlijke rechtspraak nog de
meest logische plaats is. Het komt deze leden voor dat de bepaling van
artikel 121 voornamelijk grondrechtelijk van karakter is. Is het, gevoegd bij
het feit dat artikel 17 in hoofdstuk 1 over de grondrechten komt te staan,
niet beter om de inhoud van artikel 121 ook in hoofdstuk 1 te plaatsen? En
daarbij, analoog aan het voorgestelde artikel 17, meteen toe te voegen dat
het recht op een openbare en eerlijke behandeling zich ook gaat
uitstrekken tot zittingen en uitspraken van niet tot de rechterlijke macht
behorende rechters? De leden van de PvdA-fractie begrijpen immers, uit
de weergave in de memorie van toelichting op blz. 27, dat uit de grondwetsgeschiedenis blijkt dat de term terechtzittingen in artikel 121 alleen
betrekking heeft op de gerechten die tot de rechterlijke macht behoren.
Daardoor valt een belangrijk deel van onze hoogste bestuursrechtspraak
buiten het recht op een openbare en eerlijke behandeling. Deze leden zijn
van mening dat daar waar de openbare en eerlijke behandeling in de
Grondwet staat, die zich ook tot de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State zou moeten uitstrekken en dat de AWB niet de plaats is om
dergelijke grondrechten te waarborgen. Kortom de leden van de PvdA
vragen op de eerste plaats om een verplaatsing van de bestaande inhoud
van artikel 121 naar hoofdstuk 1 betreffende de grondrechten. En op de
tweede plaats om die bepaling zodanig te verruimen dat ook de hoogste
bestuursrechtspraak daaronder komt te vallen. Kan de regering hier op
ingaan?
De Staatscommissie Grondwet vroeg in haar advies uit 2010 (blz. 62)
aandacht voor hoofdstuk 6 van de Grondwet met betrekking tot rechtspraak. Er werd toen unaniem op gewezen dat dat hoofdstuk meer
aandacht zou moeten geven aan de inrichting van de rechterlijke
organisatie en de grondwettelijke verankering van de bestuursrechtspraak. En «aandacht verdient ook de grondwettelijke verankering van
oplegging van sancties door in eerste instantie een ander orgaan dan de
rechter». De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering alsnog op dit
advies van de Staatscommissie kan ingaan.
De leden van de SP-fractie onderschrijven de kritiek van het NJCM, CRvM,
NVvR en de RvdR dat het voorgestelde recht op een eerlijk proces beter
tot zijn recht zal komen als het toetsingsverbod wordt afgeschaft. De
regering acht het echter niet in de rede liggen om deze discussie te voeren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

4

in het kader van het onderhavige wetsvoorstel. De aan het woord zijnde
leden delen deze mening niet volledig. Kan de regering niet op z’n minst
aangeven in hoeverre het de mening deelt dat het voorgestelde recht op
een eerlijk proces een meer symbolische waarde krijgt als Nederlandse
wetten niet aan dit grondrecht kunnen worden getoetst? Kortom, dat het
pas echt meerwaarde heeft als volledig kan worden getoetst? Vooral
gezien het feit dat het voorgestelde grondrecht een bredere reikwijdte
krijgt dan de artikelen 6 EVRM, 14 IVBPR en 47 tot en met 50
EU-Handvest?
Klopt het dat de leden van de SP-fractie een reactie missen op de kritiek
van de Raad voor de Rechtspraak dat artikel 121 GW niet toereikend is om
naar te verwijzen als zijnde een algemeen voorschrift met betrekking tot
de openbaarheid van rechterlijke procedures en uitspraken, omdat
zittingen bij de ABRvS, CRvB en CBB er dan buiten zouden vallen? Graag
ontvangen deze leden alsnog een reactie.
De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de regering het niet in de rede
vindt liggen om de discussie over het toetsingsverbod te voeren in het
kader van het onderhavige wetsvoorstel. Niettemin moet de wetgever
beide voorstellen in samenhang kunnen beoordelen. De leden van de
CDA-fractie lezen dat in de consultatieronde het Nederlands Juristen
Comité voor de Mensenrechten (NJCM), het College voor de Rechten van
de Mens en de Raad voor de rechtspraak hebben aangegeven, dat de
normatieve functie van het voorgestelde recht op een eerlijk proces zou
worden versterkt door het afschaffen van het verbod op toetsing van
formele wetten aan de Grondwet. Daarom vragen deze leden de regering
in te gaan op de voors en tegens van het voorgestelde artikel, ook in geval
art. 120 GW zou worden gewijzigd.
De regering stelt dat er sprake is van een absoluut recht op een eerlijk
proces. Alle rechtsgeschillen in Nederland moeten daaraan voldoen. De
leden van de SGP-fractie onderschrijven dit uitgangspunt volledig.
Tegelijkertijd vragen zij zich wel af of de regering in het kader van de
beperking van de grondrechten niet ten onrechte ervan uitgaat dat de
reikwijdte en omvang van dit recht niet ook tot dit «eerlijk proces» horen.
Immers: in formele zin kan er sprake zijn van een eerlijk proces, terwijl dat
in feite volledig uitgehold wordt doordat er allerlei drempels opgeworpen
zijn. In hoeverre kun je dan nog spreken van een gegarandeerd en
absoluut recht op een eerlijk proces? Zou juist het specifiek benoemen
van de gronden op basis waarvan beperking mogelijk is niet het eerlijke
proces kunnen versterken, zodat voor iedereen duidelijk is dat slechts om
zeer gegronde redenen een inperking van het recht op toegang tot de
rechter mogelijk is?
4. Toegang tot de rechter
De leden van de VVD-fractie vragen wat betekent het voorgestelde recht
op een eerlijk proces, en inherent daaraan het recht op toegang tot de
rechter voor de gesubsidieerde rechtsbijstand, zoals deze nu is geregeld?
Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.
De leden van de SP-fractie kunnen instemmen met het uitgangspunt dat
niemand tegen zijn wil kan worden afgehouden van de rechter. Zij moeten
hierbij wel denken aan het wetsvoorstel van het oud-Kamerlid Van der
Steur over verplichte mediation, dat ter behandeling is overgenomen door
het ministerie van V&J. Op welke manier past het verplicht stellen van
mediation in dat uitgangspunt? Een rechtzoekende wordt in beginsel
immers weggehouden bij de rechter als mediation verplicht en dus
niet-vrijwillig wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

5

Ook willen de aan het woord zijnde leden weten hoe het uitgangspunt
past bij de situatie dat een rechtzoekende niet in aanmerking komt voor
gefinancierde rechtsbijstand, maar ook geen commerciële advocaat kan
betalen. Indien hij alleen zijn recht kan halen bij de rechter, op welke
manier kan dat dan nog zonder rechtsbijstand?
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de kritiek van
onder andere de Raad van State dat een doeltreffende rechtsgang, en dus
een «effective remedy» op grond van artikel 13 EVRM, ook een belangrijk
onderdeel is van het recht op een eerlijk proces. Begrijpen de leden de
regering goed als zij zeggen dat het niet in dusdanige bewoordingen in de
wet staat vermeld, maar dat met een eerlijk proces óók wordt gedoeld op
een effectief proces en dus een doeltreffende rechtsgang?
De leden van de SP-fractie lezen dat er beperkingen kunnen worden
gesteld aan de toegang tot het recht door toetsingscriteria, waaronder de
proportionaliteit. In die kaders is het heffen van griffierecht en het stellen
van voorwaarden aan de gesubsidieerde rechtsbijstand niet onverenigbaar met artikel 6 EVRM. De aan het woord zijnde leden begrijpen dat
tot op zekere hoogte, maar zijn wel benieuwd wanneer beperkingen
dusdanig zijn dat het disproportioneel wordt. Hoe toetst de regering dat?
Wordt er in het vervolg ook getoetst op het voorgestelde artikel 17 GW?
De leden van de CDA-fractie hebben goede nota genomen van het feit dat
onder het «recht op een eerlijk proces» onder meer uitdrukkelijk ook
verstaan wordt het recht op toegang tot een rechter, het recht op een
doeltreffende rechtsgang (effective remedy), waarbij de burgerlijke rechter
altijd als eventuele restrechter wordt aangewezen. Is de regering het met
deze leden eens, dat het onderhavige wetsvoorstel hiermee niet alleen
een individueel recht op een eerlijk proces voor de burger grondwettelijk
vastlegt, maar ook een positieve verplichting voor de wetgever die er zorg
voor behoort te dragen dat het recht op een eerlijk proces tevens het recht
op toegang tot een rechter en een doeltreffende rechtsgang garandeert
voor de burger?
De leden van de D66-fractie vragen zich af wat de in het onderhavige
voorstel opgenomen vrije toegang tot de rechter betekent voor de in
voorbereiding zijnde Wet bevordering mediation. Daarin staat opgenomen
dat het exploot van de dagvaarding en het verzoekschrift moeten
vermelden of mediation is beproefd, en indien dat niet het geval is,
waarom niet. De aan het woord zijnde leden kunnen zich niet aan de
indruk beperken dat daarmee gepoogd wordt om net als de eerdere
initiatiefwetten van toen nog Kamerlid Van der Steur de toegang tot het
recht te beperken tot zij die eerst mediation beproefd hebben. Graag
ontvangen de aan het woord zijnde leden een uitgebreide beschouwing
op hoe het recht tot toegang tot de rechter zich verhoudt tot zowel de Wet
bevordering mediation van de regering als de eerdere mediationinitiatiefwetten van toenmalig Kamerlid Van der Steur.
5. Reikwijdte van het recht op een eerlijk proces
5.1. Reikwijdte
Graag vernemen de leden van de CDA-fractie van de regering of het recht
op een eerlijk proces, zoals thans in dit wetsvoorstel geformuleerd, niet
alleen voor burgerlijke en strafrechtelijke geschillen geldt, maar voor alle
situaties waarin iemand door enig handelen in zijn rechtens beschermde
belangen is getroffen, zoals overigens ook verwoord in een van de
overwegingen van de motie-Lokin-Sassen, die luidt: «dat een recht op een
eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter niet beperkt
behoort te blijven tot burgerlijke en strafrechtelijke zaken noch tot
Unierecht, maar – mede gelet op de opkomst van de bestuurlijke boetes,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

6

de afdoening door het OM van bepaalde overtredingen, de op handen
zijnde reorganisatie van de gerechtelijke kaart en de voorstellen tot
kostendekkende griffierechten – voor alle rechtsgebieden grondwettelijk
verankerd behoort te zijn».
Ook volgens de staatscommissie Grondwet moeten het recht op een
eerlijk proces en de toegang tot de rechter zich uitstrekken tot alle
situaties waarin iemand door enig handelen in zijn rechtens beschermde
belangen is getroffen. Kwesties die op een serieuze manier raken aan
iemands rechtspositie, moeten uiteindelijk ter beoordeling en beslissing
kunnen worden voorgelegd aan de onafhankelijke overheidsrechter, zo vat
de regering het standpunt van de staatscommissie samen.
De regering lijkt het enerzijds hiermee eens te zijn, wanneer zij stelt: «Het
onderhavige voorstel heeft betrekking op alle rechtsgeschillen». Anderzijds lijkt zij de uitbreiding van het recht op een eerlijk proces, afgezien
van de burgerlijke en strafrechtelijke geschillen als bedoeld in artikel 6
EVRM, te beperken tot «geschillen met betrekking tot de toelating en
uitzetting van vreemdelingen, fiscale procedures en alle (arbeidsrechtelijke) geschillen van ambtenaren».
Hierdoor zou onduidelijkheid kunnen bestaan over de reikwijdte van het
voorgestelde artikel. De leden van de CDA-fractie vernemen daarom graag
van de regering of het onderhavige wetsvoorstel de uitbreiding van het
recht op een eerlijk proces beperkt tot «geschillen met betrekking tot de
toelating en uitzetting van vreemdelingen, fiscale procedures en (arbeidsrechtelijke) geschillen van ambtenaren», óf dat deze opsomming een
niet-limitatieve opsomming betreft, zodat het onderhavige wetsvoorstel
een recht op een eerlijk proces en de toegang tot de rechter beoogt te
waarborgen voor alle rechtsgebieden, zoals beoogd door de motie en de
staatscommissie.
De Raad van State stelt, dat het onduidelijk is of er enkel sprake is van
vastlegging van een minimum beschermingsniveau waaraan de huidige
wetgeving en rechtspraak voldoen, of dat deze in het licht van de
voorgestelde bepaling althans op onderdelen gewijzigd dienen te worden.
Naar het inzicht van de regering voldoen de huidige wetgeving en
rechtspraak aan dit niveau, ook in zaken betreffende de rechtsgebieden
die buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen, zoals het vreemdelingenrecht en belastingrecht (nader rapport, blz. 3). De regering stelt
evenwel, dat het in aanvulling daarop denkbaar is, dat de nationale
wetgever en rechter tot een nadere invulling komen van het grondwettelijke recht op een eerlijk proces. Met welke aanvullingen naar aanleiding
van de voorgestelde grondwetsbepaling houdt de regering rekening, zo
vragen de leden van de CDA-fractie.
De leden van de D66-fractie merken op dat er gekozen is om wat betreft
de materiële waarborgen van een eerlijk proces aan te sluiten bij de
waarborgen die artikel 6 EVRM nu reeds biedt voor geschillen over
burgerlijke rechten en bij strafvervolging. Dit zou leiden tot één duidelijke
en fundamentele standaard voor alle rechtszaken. Hoe daarvan sprake is,
behoeft voor de aan het woord zijnde leden nog enige verduidelijking. Het
grondwettelijk recht op een eerlijk proces zal zich immers ook gaan
verhouden tot artikel 13 EVRM, artikel 47 EU-Handvest, artikel 14 IVBPR en
vele andere aan een eerlijke rechtsgang gerelateerde verdragsbepalingen.
Bedoelt de regering met haar opmerking dan te stellen dat deze rechten
voortaan uitgelegd gaan worden naar hetgeen wij nu afspreken over
artikel 17 Grondwet? Of gaat de grondwettelijke bepaling een doorgeefluik
voor de hoogste of gemiddelde internationaalrechtelijke bescherming
worden? En in hoeverre kan de voorgenomen grondwetsbepaling een
fundamentele standaard voor alle rechtszaken worden zolang de rechter
formele wetten niet aan de Grondwet mag toetsen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

7

5.2. Formulering
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de regering niet gekozen heeft
voor de formulering waar de meerderheid van de Staatscommissie voor
was namelijk de formulering «ieder wiens door het recht beschermde
belangen worden getroffen heeft recht op een eerlijk proces». Deze
formulering biedt met name duidelijke rechtsbescherming tegen de
overheid. De gekozen formulering doet dit naar de mening van de aan het
woord zijnde leden minder duidelijk. Daarin worden strafzaken expliciet
genoemd en moet uit de begrippen «rechten» en «verplichtingen» meer
impliciet blijken dat er geen beperking tot specifieke rechtsgebieden geldt.
De aan het woord zijnde leden vragen zich echter af of deze stelling in de
memorie van toelichting wel overtuigend genoeg is. Waaruit blijkt
bijvoorbeeld dat als een burger beroep tegen een gemeente instelt
vanwege het plaatsen van een vuilcontainer voor zijn deur dat daarmee
de bestuursrechter vaststelling van rechten en verplichtingen vraagt? Of
dezelfde vraag over bijvoorbeeld een natuurorganisatie die in beroep gaat
tegen een beslissing over een natuurmonument (dat zij zelf niet beheert,
maar welks lot zij zich aantrekken). Kunt u hier nader op ingaan en
duidelijker motiveren waarom de gekozen bepaling zich ook tot het hele
bestuursrecht uitstrekt?
De leden van de CDA-fractie merken op dat art. 47 EU-Handvest een
algemeen recht op een eerlijk proces vestigt voor alle rechtsgebieden, zij
het slechts voor EU-recht. Artikel 6 EVRM vestigt slechts een recht op een
eerlijk proces voor geschillen op het gebied van het burgerlijk en
strafrecht.
Niet voor niets heeft de meerderheid van de staatscommissie Grondwet
dan ook gekozen voor een formulering die uitgaat van de formulering van
artikel 47 EU-Handvest. Daarin staat volgens deze meerderheid centraal
het geschonden zijn van rechten en vrijheden. Vervanging van de
woorden «rechten en vrijheden» door de meer algemene term
«belangen», en vervanging van de woorden «geschonden» door
«getroffen», brengt tot uitdrukking dat de toegang tot de rechter en het
recht op een eerlijk proces zich uitstrekken tot alle situaties waarin iemand
door enig handelen in zijn rechtens beschermde belangen is getroffen.
Met name voor de rechtsbescherming tegen de overheid is dit een
relevante aanpassing. Ook in de sfeer van het privaatrecht zijn vormen
van geschilbeslechting aan te wijzen waarbij niet de rechten en vrijheden,
maar de belangen van betrokkenen onderwerp van geschil zijn, zoals bij
verzoekschriftprocedures. Duidelijk is door deze (her)formulering ten
slotte dat de bepaling ook betrekking heeft op strafzaken. Ook daar is
immers steeds sprake van getroffen belangen.
Het regeringsvoorstel neemt echter niet de formulering van de
meerderheid van de staatscommissie over die aansluit bij artikel 47
EU-Handvest over, maar de formulering van de minderheid van de
staatscommissie, die aansluit bij artikel 6 EVRM, waarin gesproken wordt
van «ieder heeft bij de vaststelling van de rechten en verplichtingen{». De
regering wijkt dus af van de formulering die door de meerderheid van de
staatscommissie is bepleit, waarin sprake is van «ieder wiens door het
recht beschermde belangen worden getroffen».
In reactie op het advies van de Raad van State, waarin de regering wordt
verzocht om in de memorie van toelichting nader in te gaan op de
argumenten van de meerderheid van de staatscommissie voor de door
haar voorgestelde formulering (nader rapport, blz. 9) stelt de regering (blz.
10): «De regering heeft er voor gekozen om aan te sluiten bij de door de
minderheid van vier leden van de staatscommissie voorgestelde
formulering, omdat deze begrippen naar zijn mening beter aansluiten bij
de rechtspraktijk vanwege de rol die artikel 6 EVRM nu al speelt in de
rechtspraak, waardoor een goede toepassing van het grondwettelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

8

grondrecht vergemakkelijkt wordt. Ook de wetgever is goed bekend met
de terminologie van artikel 6 EVRM. De voorgestelde formulering geniet
derhalve de voorkeur van de regering, terwijl de inhoud van het voorgestelde recht gelijk is aan die van het voorstel van de meerderheid van de
staatscommissie. De voorgestelde bepaling heeft immers betrekking op
alle rechtsgeschillen.»
Volgens de Raad van State heeft de regering dus niet op inhoudelijke
gronden, doch slechts om praktische redenen gekozen voor de formulering van de minderheid van de staatscommissie, met name vanwege het
feit dat de wetgever dan geen nadere grenzen zal behoeven te stellen. Het
komt de leden van de CDA-fractie echter voor dat de formulering van de
meerderheid van de staatscommissie, waarin gesproken wordt van «door
het recht beschermde belangen» die worden «getroffen» inhoudelijk
preciezer is en met name ook verder reikt dan «rechten en verplichtingen». Vallen «door het recht beschermde belangen» als bedoeld in de
formulering van de meerderheid van de staatscommissie volgens de
regering altijd ook onder de formulering van het onderhavige
wetsvoorstel? Is, met andere woorden, hier slechts sprake van een
redactionele en niet van een inhoudelijke voorkeur?
De leden van de CDA-fractie verzoeken de regering voorts om aan de
hand van concrete voorbeelden nog eens nader te verduidelijken wat zij
precies verstaat onder «de vaststelling van rechten en verplichtingen».
Met name zouden deze leden gaarne voorbeelden willen zien van de
«vaststelling van verplichtingen» waarbij een recht op een eerlijk proces
een rol zou kunnen spelen.
De leden van de D66-fractie zijn het met de Afdeling advisering eens dat
het terzijde schuiven van het meerderheidsvoorstel van de Staatscommissie Grondwet nadere toelichting behoeft. Zij verkrijgen daarom graag
de beleidsnota of analyse die in de voorbereiding van het voorstel
gemaakt is over de voor- en nadelen inclusief mogelijke oplossing
daarvoor die de regering ziet ten aanzien van de twee door de Staatscommissie Grondwet voorgestelde varianten.
De regering geeft aan dat de keuze voor het tekstvoorstel van de
meerderheid van de staatscommissie het risico in zich heeft dat ook de
toegang tot de rechter voor trivialiteiten wordt geopend. De leden van de
SGP-fractie vragen zich af in hoeverre dit bij de tweede formulering wordt
voorkomen. Betekenen beide formulering in essentie niet hetzelfde,
omdat er een principe onbeperkt recht is gegarandeerd? Waarom zou dan
in de twee formuleringen bij de ene formulering wel en bij de andere niet
worden voorkomen dat trivialiteiten eronder vallen? Valt immers ook bij
«bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen» een trivialiteit niet
onder het begrip «zijn rechten»?
6. Elementen van een eerlijk proces
Tot de elementen van een eerlijk proces behoren, voor de leden van de
VVD-fractie, «onafhankelijke» en «onpartijdige» rechters. Thans is het
wettelijk niet onmogelijk dat iemand tegelijkertijd het ambt van rechter
combineert met het Kamerlidmaatschap. De leden van de VVD-fractie
hebben eerder aangegeven dat de rechterlijke macht en de uitvoerende
macht vanuit een rechtsstatelijk perspectief gescheiden moeten zijn en dat
de combinatie van rechter/Kamerlid onwenselijk is. Het kabinet heeft in
een algemeen overleg op 2 maart 2016 gemeld dat het kabinet een
standpunt zal bepalen over het combineren van het rechterschap met
politieke functies. (TK 28 844, nr. 95). De leden van de VVD-fractie vragen
of er inmiddels een standpunt is ingenomen. Zo ja, hoe luidt dat
standpunt? Zo neen, wanneer kan de Kamer het standpunt tegemoet zien?
Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

9

De leden van de PvdA-fractie lezen dat de regering in beginsel bereid is
het Zevende Protocol het EVRM alsnog te ratificeren. Dat protocol ziet
gaat over het recht op hoger beroep in strafzaken. Waarom ratificeert de
regering dit protocol dan nog steeds niet? Is de regering u bevreesd dat
daarmee beperkingen die in Nederland gelden ten aanzien van het hoger
beroep dan moeten komen te vervallen? Zo ja, aan welke beperkingen
denkt de regering?
De leden van de SP-fractie zijn niet overtuigd door de argumenten om een
recht op hoger beroep buiten de reikwijdte van het voorgestelde artikel 17
lid 1 GW te houden en sluiten zich daarmee aan bij de kritiek van de Raad
voor de Rechtspraak. Waarom is het kabinet niet bereid om dit recht in de
eigen Grondwet op te nemen, maar wel om het zevende protocol van het
EVRM te ratificeren waar dit ook in is geregeld? De Raad voor de
Rechtspraak pleit daarom voor verankering van het recht op hoger beroep
in de Grondwet, met de mogelijkheid van uitzondering bij wet in formele
zin. Graag ontvangen deze leden nog een uitgebreide reactie op de kritiek
en het voorstel van de Raad voor de Rechtspraak.
Openbare behandeling van een zaak is belangrijk, evenals de motivering.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering deze uitgangspunten in artikel 121 laat staan. Zij vragen zich af of het niet logischer is
om ze dan te verplaatsen om de noodzakelijke waarborgen bij elkaar te
hebben staan in de Grondwet. Waarom is daarvoor niet gekozen?
Voor het recht op hoor en wederhoor verwijst de regering naar de gewone
wetgeving. Waarom wordt er voor dit belangrijke principe volstaan met de
gewone wet? Zou verankering in de Grondwet niet noodzakelijk zijn om
dit principe nog beter tot gelding te laten komen?
7. Verhouding tot internationale regelgeving
Kan de bepaling omtrent het recht op een eerlijk proces eventueel van
praktisch belang worden, zo vragen de leden van de PvdA-fractie, indien
in de toekomst de wetgever wetten wil aannemen of maatregelen wil
treffen die indruisen tegen het recht op een eerlijk proces zoals dat dan in
de Grondwet is opgenomen?
Zo ja, wat voegt dit wetsvoorstel in dit verband toe aan de internationale
verdragen die ook een waarborg bieden voor een eerlijk proces in
Nederland?
Zit het verschil tussen de waarborg van het voorgestelde artikel ten
opzichte van de bestaande verdragsrechtelijke rechten er vooral in dat die
verdragen niet zien op bijvoorbeeld op geschillen met betrekking tot de
uitzetting van vreemdelingen, fiscale procedures of arbeidsrechtelijke
geschillen van ambtenaren? Of zijn er nog meer verschillen? Kan de
burger in het geval de rechtspraktijk afwijkt van een grondrecht in een
internationaal verdrag en de Grondwet dit grondrecht in beide gevallen
voor de rechter direct inroepen?
De voorzitter van de commissie,
Pia Dijkstra
Adjunct-griffier van de commissie,
Hendrickx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 517, nr. 5

10