Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 200 XII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (XII)
voor het jaar 2023

Nr. 6

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 oktober 2022
De ontwerpbegroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten,
uitgaven en verplichtingen voor het komende jaar weer. Een goede
begroting legt de basis voor een goede verantwoording. En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk XII) van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de
begrotingsbehandeling. De begroting omvat € 13 miljard aan uitgaven,
€ 12,6 miljard aan verplichtingen en € 42,9 miljoen aan ontvangsten. Van
de € 13 miljard aan uitgaven van het Ministerie van IenW gaat € 8,4
miljard naar het Mobiliteitsfonds (Hoofdstuk A) en € 1,7 miljard naar het
Deltafonds (Hoofdstuk J). Uit deze investeringsfondsen financiert het
Ministerie van IenW de aanleg, het beheer, het onderhoud, de vervanging
en de renovatie van infrastructuur. Het gaat specifiek om het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet, hoofdwatersysteem en de hoofdspoorwegen.
Met onze webpublicatie Coronarekening brengen we in kaart welke
maatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor wie ze zijn bedoeld, door
wie ze worden uitgevoerd en wat bekend is over de resultaten ervan. Via
het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde informatie over de
getroffen maatregelen zoals de beschikbaarheidsvergoeding voor het
openbaar vervoer.
De Minister van IenW is beleidsmatig verantwoordelijk voor 17 fiscale
regelingen die volgens de Miljoenennota 2023 (Kamerstuk 36 200) tot een
geraamde belastingderving leiden van in totaal € 1.260 miljoen. Fiscale
regelingen vormen geen onderdeel van de begroting van een ministerie

kst-36200-XII-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XII, nr. 6

1

zelf omdat het geen uitgaven zijn, maar leiden wel tot minder
belastingontvangsten.
De niet-belastingontvangsten bedragen in totaal ongeveer € 42,9 miljoen.
Dit betreft bijvoorbeeld ontvangsten uit boetes van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).
Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar,
te weten:
1. Droogtebestrijding vraagt om centrale coördinatie en inhoudelijke
sturing
2. Gebrekkige datakwaliteit geeft beperkt inzicht in aanpak milieuovertredingen
3. Risicoreserveringen zichtbaarder op de begroting van het
Mobiliteitsfonds
We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren
onderzoek van de Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister
van IenW.
1 Droogtebestrijding vraagt om centrale coördinatie en inhoudelijke sturing
Droogte komt steeds vaker voor in Nederland. In ons verantwoordingsonderzoek 2020 (Kamerstuk 35 830 XII, nr. 2) (Algemene Rekenkamer, 2021)
concluderen wij dat de regie van de Minister van IenW tekortschiet in
gebieden met droogte die afhankelijk zijn van grondwater, zoals de hoge
zandgronden en stedelijke gebieden. Provincies, waterschappen en
gemeenten zijn verantwoordelijk voor de aanpak van droogte in het
regionale watersysteem (de regionale oppervlaktewateren en het
grondwater). De Minister van IenW is verantwoordelijk voor droogtebestrijding in het hoofdwatersysteem. Overkoepelend is de Minister van
IenW verantwoordelijk voor de nationale zoetwatervoorziening en
klimaatadaptatie, waar droogte onderdeel van uitmaakt. Hiervoor stelt de
Minister doelen en kaders op, en coördineert de Minister de afstemming
met decentrale overheden en andere departementen betrokken bij
droogtebestrijding, zoals het Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Klimaat (BZK). Daarnaast zijn provincies, waterschappen en gemeenten
verantwoordelijk voor de aanpak van droogte in het regionale watersysteem (de regionale oppervlaktewateren en het grondwater). Onderstaand figuur laat de taakverdeling zien:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XII, nr. 6

2

Figuur 1: de verantwoordelijkheden van het Rijk en decentrale overheden voor de
aanpak van droogte

Wij constateerden dat de droogteaanpak van de Minister van IenW werkt
voor het hoofdwatersysteem. Wij constateerden dat de aanpak van de
Minister minder goed werkt voor het grondwatersysteem. Hiervoor zijn
andere maatregelen nodig, vaak in de ruimtelijke sfeer, die bovendien
vragen om meer afstemming en coördinatie tussen de diverse bestuurslagen. Het creëren van een uiterwaarde in een grote rivier voor het
regionale watersysteem vergt bijvoorbeeld afstemming tussen Rijkswaterstaat, provincies, waterschappen en gemeenten. Daarom bevalen we de
Minister aan om – niet alleen de procesvoortgang – maar ook inhoudelijke
ontwikkelingen van de droogteaanpak in het regionale watersysteem te
monitoren en samenwerking met decentrale overheden, waterbeheerders,
BZK en LNV op dit punt te verbeteren. Zo krijgt de Minister een landelijk
beeld van de gevolgen van droogte en inzicht in lokale maatregelen en
knelpunten. De Minister zegde toe onze aanbevelingen over te nemen.
IenW stelt voor 2022–2027 via het Deltaprogramma zoetwater samen met
de regio € 800 miljoen beschikbaar voor maatregelen tegen droogte en
watertekorten. IenW heeft onze aanbevelingen over monitoring en
samenwerking met decentrale overheden, waterbeheerders, BZK en LNV
te verbeteren echter niet opgevolgd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XII, nr. 6

3

2 Gebrekkige datakwaliteit geeft beperkt inzicht in aanpak
milieuovertredingen
In ons onderzoek «Een onzichtbaar probleem» 1(Algemene Rekenkamer,
2021) constateerden wij dat het landelijk informatiesysteem Inspectieview
de Staatssecretaris van IenW nauwelijks inzicht kan verschaffen in toezicht
en handhaving op milieuovertredingen, laat staan op de doeltreffendheid
van beleid. Daardoor kan de Staatssecretaris ook geen regie hierop
voeren. Ook is de interbestuurlijk toezichthouder op de provincies (ILT) op
deze manier niet in staat knelpunten te identificeren en zo nodig bij te
sturen. De Tweede Kamer kan de Staatssecretaris aanspreken op het
verbeteren van de gegevens in Inspectieview, vooral voor het identificeren
van rechtspersonen. Eénzelfde rechtspersoon staat nu bijvoorbeeld
geregistreerd onder verschillende namen en verschillende adressen.
Eerdere overtredingen van bedrijven zijn daarom nauwelijks inzichtelijk te
krijgen, hetgeen een consequente aanpak van overtredende bedrijven
belemmert. De Staatssecretaris dient een adequaat informatiebeeld te
hebben over de aanpak van milieuovertredingen en de effectiviteit
daarvan. Dat ontbreekt – en de plannen in het nieuwe interbestuurlijk
programma (IBP)2maken niet duidelijk hoe hier voor Inspectieview
verbetering in komt aangezien de adequate registratie van rechtspersonen
niet wordt geagendeerd.3
Weinig vorderingen verbeteren aanpak veelplegers
In ons tweede onderzoek naar milieucriminaliteit in 2021 («Handhaven in
het duister»)4constateerden we dat de aanpak van milieucriminaliteit en
-overtredingen beter en effectiever moet. In het Coalitieakkoord staat: «we
zorgen voor een schone en gezonde leefomgeving door het steviger
aanpakken van milieucriminaliteit en milieurisico’s».5We stelden in
«Handhaven in het duister» vast dat de geregistreerde milieucriminaliteit
sterk geconcentreerd is bij een beperkt aantal bedrijfsvestigingen: 17%
van de onderzochte bedrijven was betrokken bij 50% van de geconstateerde overtredingen.6 Daarom bevalen we aan een veelplegeraanpak, te
ontwikkelen door de Staatssecretaris samen met de Minister van Justitie
en Veiligheid. In het nieuwe IBP van 8 juli 2022 zijn er geen plannen voor
een veelplegeraanpak, terwijl een dergelijke aanpak potentieel veel
overtredingen en misdrijven kan voorkomen.
3 Risicoreserveringen zichtbaarder op de begroting van het
Mobiliteitsfonds
De inflatie liep de afgelopen maanden snel op door geopolitieke ontwikkelingen zoals de oorlog in Oekraïne. Door de hoge inflatie zijn er grotere
projectrisico’s, zoals bijvoorbeeld hogere bouw- en transportkosten bij
infrastructuurprojecten. Dat betekent dat zowel lopende als begrote
projecten duurder worden. IenW gebruikt in de begroting 2023 risicoreserveringen binnen de generieke investeringsruimte om risico’s en tegenvallers af te dekken. Deze risicoreserveringen zijn op artikel 11.04
1

Algemene Rekenkamer (januari 2021): Een onzichtbaar probleem, de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen, deel 1. Kamerstuk 22 343, nr. 294.
2
Programmaplan Interbestuurlijke programmaplan Versterking VTH-stelsel, Staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat, 8 juli 2022.
3
Versterking VTH-stelsel, Kamerstukken 22 343 en 28 663, nr. 336.
4
Algemene Rekenkamer (juni 2021): Handhaven in het duister, de aanpak van milieucriminaliteit
en -overtredingen, deel 2. Kamerstuk 22 343, nr. 297.
5
Kabinet Rutte IV (december 2021): Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst
Coalitieakkoord 2021 – 2025 (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) VVD, D66, CDA en
ChristenUnie, pagina 11.
6
Dit kwam neer op 80 bedrijven die in 5 jaar tijd betrokken waren bij 1750 milieuovertredingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XII, nr. 6

4

Generieke Investeringsruimte van de begroting van het Mobiliteitsfonds
vermeld in een meerjarig overzicht en bedragen cumulatief € 3,5 miljard,
dat is 61% van de beschikbare generieke investeringsruimte tot en met
2036. De Minister meldt in de ontwerpbegroting van het Mobiliteitsfonds
dat deze meerjarige specificatie is gedaan naar aanleiding van een
toezegging aan de Tweede Kamer. In ons rapport «Inzicht in publiek geld
(deel 2)» (Algemene Rekenkamer, 2019) gaven we aan dat de toegankelijkheid en informatiefunctie van begrotingen beter kon. Zeker in deze tijd
met een hoge inflatie is het verstandig om risicoreserveringen overzichtelijk en meerjarig te presenteren op de begroting. We vinden het dan ook
positief dat er verbetering te zien is in de begrotingspresentatie.
In ons verantwoordingsonderzoek 2021 (Kamerstuk 36 100 XII, nr. 2)
(Algemene Rekenkamer, 2022) constateerden we tot slot dat Rijkswaterstaat geen nacalculaties maakt van infrastructuurprojecten (die worden
gefinancierd uit het Mobiliteitsfonds), en dat de Minister hier ook niet om
vraagt. Dat terwijl nacalculaties inzicht vergroten in het ontstaan van meeen tegenvallers en financiële projectrisico’s. Dit is bruikbare informatie
voor het opstellen van ramingen en de begrotingsbehandeling in de
Tweede Kamer. In de aanbiedingsbrief van het MIRT Overzicht 2023 en de
geactualiseerde Spelregels van het MIRT van 20 september 2022
(Kamerstuk 36 200 A, nr. 4) zegt IenW naar aanleiding van ons verantwoordingsonderzoek 2021 toe om jaarlijks nacalculaties van afgeronde
projecten te laten zien in het MIRT overzicht. Deze zijn al zichtbaar in het
MIRT overzicht 2023. We vinden dit een positieve ontwikkeling.
Onderzoek meerjarenramingen
In ons rapport Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht
van 22 juni 2021 (Kamerstuk 31 865, nr. 192) concludeerden wij dat
veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen in begrotingen
soms onjuist en gedateerd zijn. Zo bleek bij het Ministerie van IenW dat bij
de raming van beheer en onderhoud van vaarwegen (onderdeel van
begrotingsartikel 15 van het toenmalig Infrastructuurfonds, Hoofdvaarwegennet) er onterecht van werd uitgegaan dat de bestaande staat van
onderhoud op orde is. Dit terwijl er in werkelijkheid sprake is van veel
uitgesteld en achterstallig onderhoud. Het parlement mist informatie om
de onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen beoordelen. Het gevolg is dat het voor het
parlement lastig is om met een Minister het debat aan te gaan over de
vraag of er voldoende geld wordt uitgetrokken voor bepaalde publieke
taken en beleidsambities. Daarom hebben wij een interactief hulpmiddel
ontwikkeld dat uw Kamer kan helpen om de juiste vragen hierover aan de
Minister te stellen.
Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2022 op 17 mei
2023 verwachten we op het terrein van de Minister van IenW nog de
volgende onderzoeken te publiceren:
• Uitvoering EU-regelgeving in Nederland (publicatie verwacht in
februari 2023).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XII, nr. 6

5

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de
begrotingsbehandeling in uw Kamer.
Algemene Rekenkamer
A.P. (Arno) Visser
president
C. (Cornelis) van der Werf
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XII, nr. 6

6