Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

31 935

Beleidsdoorlichting Financiën

Nr. 49

LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN
Vastgesteld 17 mei 2018
De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen voorgelegd
aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 7 december 2017
inzake de beleidsdoorlichting artikel 1 Belastingdienst (Kamerstuk 31 935,
nr. 44).
De Staatssecretaris heeft deze vragen beantwoord bij brief van 3 april
2018. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.
De voorzitter van de commissie,
Anne Mulder
Adjunct-griffier van de commissie,
Freriks

kst-31935-49
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

1

1. In hoeverre maakt het complexe inkomstenbelastingstelsel (box 1 t/m 3)
de Belastingdienst inefficiënt?
Antwoord
Complexiteit van wetgeving leidt er normaal gesproken toe dat de
Belastingdienst veel inspanningen moet verrichten bij het uitvoeren van
zijn taak. Dit zegt op zich niets over de efficiëntie van de dienst. De
wetgeving is voor de uitvoering een gegeven; de Belastingdienst zal altijd
proberen daar efficiënt uitvoering aan te geven.
2. Wat zijn de kosten van vrijstellingen, teruggaven, aftrekposten en
toeslagen in euro’s (voor Nederland)?
Antwoord
Een jaarlijks geactualiseerd overzicht van het budgettaire belang van
verschillende fiscale regelingen, waaronder vrijstellingen, teruggaven en
aftrekposten, wordt opgenomen in bijlage 6 van de Miljoenennota1. De
daar genoemde cijfers zijn niet optelbaar, waardoor een totaalbedrag voor
Nederland niet kan worden gegeven. Het budgettaire belang van
verschillende toeslagen is te vinden in de betreffende departementale
begrotingen. Voor een handzaam overzicht van onder andere fiscale
regelingen en toeslagen wordt verwezen naar de onlangs gepubliceerde
Beleidsinformatiekaart 20182.
3. Wat zijn de kosten van vrijstellingen, teruggaven, aftrekposten en
toeslagen uitgedrukt in efficiëntieverlies voor de Belastingdienst, in euro’s
en %?
Antwoord
Hiervoor geldt hetzelfde antwoord als op vraag 1. De wetgeving is voor de
uitvoering een gegeven; de Belastingdienst zal altijd proberen daar
efficiënt uitvoering aan te geven.
4. Is het mogelijk bedrijven met een publicatieplicht van jaarrekeningen te
verplichten de effectieve (feitelijke) belastingdruk, gedefinieerd als feitelijk
afgedragen winstbelasting als percentage van de nettowinst vóór
belasting, te publiceren in de financial statements? Zo ja, waarom gebeurt
dit nu niet? Zo nee, waarom niet, wat belet u deze maatregel in te voeren?
Antwoord
De regelgeving voor de jaarrekening bepaalt op dit moment het volgende
over het vermelden van de effectieve belastingdruk. Beursvennootschappen (ongeacht hun omvang) die ingevolge EU-regelgeving
(Verordening 1606/2002) hun geconsolideerde jaarrekening moeten
opstellen volgens de International Financial Reporting Standards (IFRS,
voorheen IAS), zijn niet verplicht om de effectieve belastingdruk («avarage
effective tax rate», zie IAS 12.81) te vermelden. Onderwerpen die door
IFRS geregeld worden (zie IAS 12.81) mogen niet met nationale eisen
aangevuld worden. Dit geldt ook voor ondernemingen die hun enkelvoudige of geconsolideerde jaarrekening vrijwillig opstellen volgens deze
internationale standaarden. Grote ondernemingen die hun jaarrekening
opstellen volgens de regels van titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek en de Richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ),
1
2

Kamerstuk 34 775, nrs. 1 en 2
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/01/23/beleidsinformatiekaart-2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

2

nemen de effectieve belastingdruk wel in hun jaarrekening op. In de RJ
wordt dit aangeduid als effectief belastingtarief; dat zijn de belastingkosten gedeeld door het resultaat vóór belastingen. De RJ schrijft voor
deze informatie in de toelichting op te nemen (RJ 272.703). Voor middelgrote ondernemingen geldt dit voorschrift niet. Sommige middelgrote
ondernemingen nemen deze informatie vrijwillig op, in navolging van de
voorschriften voor grote ondernemingen. Kleine en micro-ondernemingen
hebben geen verplichting om de effectieve belastingdruk op te nemen in
de jaarrekening. De regelgeving die voorschrijft hoe de jaarrekening door
deze ondernemingen moet worden ingericht, wordt beheerst door de
EU-jaarrekeningrichtlijn (richtlijn 2013/34/EU). Deze richtlijn geeft geen
ruimte om voor hen in het nationale recht aanvullende eisen te stellen.
Dat betekent dat deze ondernemingen uitsluitend de totale belastingverplichtingen uit het boekjaar in de jaarrekening dienen te vermelden. Het
wordt niet wenselijk geacht en ook niet nodig om middelgrote ondernemingen te verplichten de effectieve belastingdruk op te nemen. Ten eerste
ligt het vanwege het sterk Europeesrechtelijke kader ook voor deze
ondernemingen niet voor de hand om alleen in Nederland aanvullende
wettelijke verplichtingen te creëren. Ten tweede is het niet nodig omdat de
effectieve belastingdruk eenvoudig te bepalen is door de post belastingkosten te delen door de post nettowinst voor belastingen. Beide posten
staan in de winst- en verliesrekening, ook in de IFRS-jaarrekening. De
uitkomst van die deling is de effectieve belastingdruk. Hetgeen eenvoudig
uit de jaarrekening is af te leiden, hoeft niet ook nog eens afzonderlijk in
wetgeving voorgeschreven te worden. Samengevat is er voor beursvennootschappen, micro- en kleine ondernemingen geen ruimte voor
nationale eisen tot het toevoegen van de belastingdruk en is het voor
grote en middelgrote ondernemingen niet nodig dan wel wenselijk.
5. Hoe lang duurt de opsporing van een constructie waarbij belastingontduiking geschiedt via offshore structuren gemiddeld?
6. Waarom duurt het zo lang fiscale constructies met offshore structuren
bloot te leggen en de verschuldigde belasting te innen?
Antwoord op vragen 5 en 6
Offshore structuren worden bij uitstek ingericht met het oog op het
verhullen van fiscale verplichtingen. Dat het soms erg lang duurt voordat
de verschuldigde belasting kan worden geïnd, komt door de huidige
vormgeving en opvolging van verschillende fiscale gerechtelijke procedures. De ervaring leert dat belastingplichtigen en hun adviseurs
maximaal gebruikmaken van de mogelijkheden om met de inzet van het
beschikbare instrumentarium voor rechtsbescherming procedures te
vertragen.
7. Hoeveel wordt er jaarlijks geïnd als gevolg van de opsporing van fiscale
constructies met offshore structuren?
Antwoord
Binnen de Belastingdienst houden diverse organisatieonderdelen zich
bezig met het traceren en bestrijden van constructies. Als wordt vermoed
dat er sprake is van een offshore constructie, dan wordt dit opgepakt door
medewerkers van het Programma Vermogen in het Buitenland. Onder dit
programma valt een aantal projecten, specifiek gericht op verschillende
vormen van constructiebestrijding. De naheffingen die ter zake zijn
opgelegd bedroegen in 2016 circa € 265 miljoen en in 2017 circa € 230
miljoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

3

8. Hoe wordt bereikt dat ook nieuwe inzichten worden meegenomen in
het beleid van de Belastingdienst?
Antwoord
De Belastingdienst maakt periodiek een omgevingsanalyse waarin
ontwikkelingen op het gebied van de regelgeving, demografie, economie,
maatschappij, techniek en handhaving worden bezien op hun betekenis
voor de taken van de Belastingdienst. Verder monitort en ontwikkelt de
Belastingdienst wetenschappelijk onderzoek, relevant voor uitvoering en
handhaving. Naast deze wetenschappelijke kennis volgt de Belastingdienst ook de ervaringen van andere belastingdiensten en internationale
organisaties als OESO, IOTA e.d. en wordt samengewerkt met universiteiten en andere handhavingsorganisaties. Ook de jaarlijkse steekproeven
Particulieren en Ondernemingen leveren in dit opzicht relevante
informatie.
9. Wat verwacht u van het nalevingstekort bij grote ondernemingen, is dat
naar verwachting groter of kleiner dan bij mkb-ondernemingen?
10. Bent u voornemens om net als bij particulieren en het mkb ook het
nalevingstekort van grote ondernemingen te schatten?
11. Waarom is er geen schatting over het nalevingstekort bij grote
ondernemingen? Wanneer zal er wel een schatting zijn van het nalevingstekort bij grote ondernemingen?
Antwoord op vragen 9, 10 en 11
Dat het nalevingstekort, anders dan bij MKB-ondernemingen, tot op
heden niet is ingeschat voor grote ondernemingen, heeft zijn redenen. De
populatie grote ondernemingen is te divers en de te onderscheiden
subpopulaties zijn dermate klein dat schattingen minder betrouwbaar
zullen zijn. De kans is groot dat enkele onderzoeken grote correcties
opleveren die het moeilijk maken trends over meerdere jaren te laten zien.
Voor een aantal bedrijven geldt dat activiteiten en kapitaal relatief
gemakkelijk kunnen worden verplaatst van en naar Nederland, met
gevolgen voor de in Nederland belastbare grondslag. Ook dat heeft
invloed op de betrouwbaarheid en bruikbaarheid van schattingen van het
nalevingstekort. Dit laat onverlet dat meer transparant kan worden
gemaakt welke fenomenen er spelen en waar de fiscale problematiek zit.
Het vorig jaar afgesloten onderzoek Grote ondernemingen, waarvan het
rapport op 27 juni 2017 aan de Tweede Kamer is aangeboden3, biedt daar
een aanzet toe. Uit het onderzoek blijkt dat grote organisaties over het
algemeen tijdig hun aangifte indienen en betalingen doen. Van alle
aangiften Vennootschapsbelasting, Omzetbelasting en Loonheffingen die
deze ondernemingen hebben moeten doen in het kalenderjaar 2013, is
98,3% op tijd gedaan. Van alle betalingen die deze ondernemingen in 2013
hebben moeten doen, is 90,8% op tijd gedaan. Om de juistheid en
volledigheid van de aangiften te bepalen zijn bij 350 ondernemingen (uit
een ad random steekproef) boekenonderzoeken gedaan. De uitkomst was
dat het aantal correcties en de omvang daarvan beperkt waren. Extrapolatie van correctieresultaten van deze steekproef geeft, gezien de
diversiteit van de populatie, geen betrouwbaar beeld van de mate van
naleving binnen de totale populatie. Om in de toekomst meer inzicht te
geven wordt gekeken of er gedifferentieerd kan worden tussen verschillende typen grote ondernemingen, opdat ook in dit segment een schatting
en analyse mogelijk is van nalevingstekorten en inningsverliezen.

3

Kamerstuk 31 066, nr. 365

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

4

12. Bent u voornemens, conform de aanbeveling van de beleidsdoorlichting, meer specifieke beleidsevaluaties en effectmetingen uit te
voeren?
31. Hoe vaak wordt op het niveau van de inzet van specifieke handhavingsinstrumenten, interventies of activiteiten bij specifieke doelgroepen
de doeltreffendheid bepaald? Wat is de reden dat dit niet systematisch
gebeurt?
Welke mogelijkheden/voordelen biedt een systematische analyse van de
doeltreffendheid van instrumenten, interventies of activiteiten?
Antwoord
Ja. De Belastingdienst werkt continu aan borging en verbetering van de
handhavingstrategie, daaronder begrepen de organisatie van meer
systematische evaluaties en effectmetingen. Op dit moment werkt de
Belastingdienst aan een dergelijke aanpak. Systematische evaluatie van
de doeltreffendheid van specifieke inspanningen en instrumenten zou de
handhaving meer evidence-informed kunnen maken. Op die wijze kan
kennis worden opgebouwd over wat werkt en niet werkt, in welke situatie,
bij welke doelgroep, et cetera. Die kennis is belangrijk om de veronderstellingen in de handhavingsstrategie te onderbouwen of te weerleggen.
13. Hoe gaat u de metingen rond compliance verbeteren?
26. Waarom ontbreekt een duidelijke target voor optimale compliance?
Antwoord op vragen 13 en 26
Voor de invulling van het begrip compliance sluit de Belastingdienst aan
bij de definitie van compliance van de Organisation for Economic
Cooperation and Development (OECD) en de Europese Unie4. Volgens
deze definitie is sprake van fiscale regelnaleving als burgers en bedrijven
zich (terecht) registreren voor belastingplicht, tijdig aangifte doen, juist en
volledig aangifte doen, en tijdig en volledig hun belastingschuld betalen.
Afgezien van het aspect «registratie belastingplicht» zijn hiervoor
indicatoren opgenomen in de begroting IX en worden deze ook structureel gemeten.
In de beleidsdoorlichting wordt aanbevolen het begrip compliance nader
te preciseren. Handhavingsactiviteiten gericht op een bepaalde doelgroep
beogen doorgaans een «tussendoel» te realiseren dat vervolgens
bijdraagt aan de compliance. Zo beoogt bijvoorbeeld voorlichting het
kennisniveau te verhogen, hetgeen vervolgens zou moeten bijdragen aan
het voorkomen van onbewuste fouten in de aangifte. Om meer zicht te
krijgen op de plausibiliteit van het totaalbeleid, zou van afzonderlijke
inspanningen en activiteiten duidelijk moeten zijn op welke tussendoelen
ze zijn gericht. Dit vraagt om een aangevulde set van indicatoren en
aanvullende metingen. Daarbij zij aangetekend, zoals ook de onafhankelijke deskundige doet bij het eindrapport, dat opvolging van deze
aanbeveling het inzicht weliswaar zal verdiepen, maar dat niet moet
worden gesuggereerd dat het mogelijk zal zijn de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het totaalbeleid ondubbelzinnig vast te stellen. De
beleidsambitie is daarvoor eenvoudigweg te groots en te veelomvattend,
de mogelijke beleidsinitiatieven en -instrumenten te talrijk, en de link
tussen beide te complex en te diffuus.

4

OECD (2004). Compliance risk management: managing and improving tax compliance.; EU
(2010). Compliance Risk Management Guide for tax administrations. Fiscalis Risk
Management Platform Group. Brussels: European Commission/-Directorate–General Taxation
And Customs Union.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

5

14. Hoe zal de Kamer worden geïnformeerd over het formuleren van
tussendoelen voor de Belastingdienst die mogelijk ook terugkomen in de
Begroting 2019?
Antwoord
De discussie over de tussendoelen en, daarmee samenhangend, de
beoogde aanvulling van de set van prestatie-indicatoren krijgen volgens
planning een eerste aanzet bij de opstelling van de begroting IX 2019 en
de Handhavingsbrief 2019. De Tweede Kamer zal dus bij die gelegenheden
worden geïnformeerd.
15. Wat wordt bedoeld met een gebrek aan sturing?
Antwoord
Met een gebrek aan sturing wordt gedoeld op de bredere problematiek
zoals geschetst door de Commissie Onderzoek Belastingdienst, van
informele wijze van besluitvorming en onduidelijk belegde verantwoordelijkheden.5 Op basis van de aanbevelingen van de Commissie is een
verbeterprogramma opgezet.
16. Wat moet worden verstaan onder een volwassen budget- en actuele
uitgavenmodule?
Antwoord
Een volwassen uitgavenmodel is een model dat een betrouwbaar inzicht
geeft in de uitgaven van de Belastingdienst langs de dimensies dienstonderdeel, bedrijfsproces, subject (belastingplichtige) en belastingmiddel.
Aan de hand van de uitgavenmodel kunnen analyses op het verleden
worden uitgevoerd. De budgetmodule kijkt vooruit. Een volwassen
budgetmodule ondersteunt het management van de Belastingdienst bij
het opstellen van een goed onderbouwde (meerjaren)begroting. De
module moet laten zien wat binnen de vastgestelde kaders wel of niet
mogelijk is. De module zal ook laten zien wat de financiële gevolgen zijn
van (voorgenomen) maatregelen en ondersteunt derhalve de besluitvorming ter zake.
17. Hoe informeert de Belastingdienst de Kamer of de doelstelling voor de
begrotingscyclus 2019 een volwassen budget- en actuele uitgavenmodule
te hebben, is gehaald?
Antwoord
In het Jaarverslag IX 2018 zal de Belastingdienst aangeven in hoeverre het
uitgavenmodel in 2018 het beoogde volwassenheidsniveau heeft bereikt
en hoe het concreet is ingezet bij sturing en verantwoording. In hetzelfde
Jaarverslag 2018 zal de Belastingdienst aangeven in hoeverre de
budgetmodule in dat jaar het volwassenheidsniveau heeft bereikt en hoe
het instrument concreet is ingezet bij de voorbereiding van de begroting
IX 2019.
18. Hoeveel conceptversies van de beleidsdoorlichting zijn er geweest?

5

Rapport van januari 2017, toegezonden aan Tweede Kamer bij brief van Staatssecretaris van
Financiën d.d. 27 januari 2017, Kamerstuk 31 066, nr. 330

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

6

Antwoord
De klankbordgroep die standaard bij dit soort doorlichtingen wordt
ingericht, is voor de onderhavige doorlichting zes keer bijeengekomen.
Voor elke bijeenkomst is een conceptversie van het rapport geagendeerd.
19. Kunt u het percentage van ruim een procent niet afgedragen belasting
in het mkb-segment uitdrukken in euro’s?
Antwoord
In de vraagstelling lopen twee steekproeven door elkaar. Het percentage
nalevingstekort van 1% heeft betrekking op de steekproef particulieren. Dit
komt overeen met een schatting van € 600 miljoen aan niet afgedragen
belasting voor het belastingjaar 2014. Voor MKB was dit percentage 5%,
wat overeenkomt met een geschat bedrag van € 3,7 miljard aan niet
afgedragen belasting voor het belastingjaar 2014.
20. Kunt u in absolute aantallen aangeven bij hoeveel mkb-organisaties
tenminste één correctie wordt opgelegd in de aangifte over de onderzochte jaren?
Antwoord
Onderstaande tabel geeft voor de periode 2013 – 2016 inzicht in:
– de ontwikkeling van het aantal ondernemingen in de tijd,
– de aantallen boekenonderzoeken, kantoortoetsen Inkomensheffing
winst, kantoortoetsen Vennootschapsbelasting (Vpb), teruggaven
Omzetbelasting (OB),
– de daaruit voortvloeiende correcties.
Sommige controles hebben bij dezelfde ondernemer plaatsgevonden
(bijvoorbeeld een kantoortoets OB en een kantoortoets IH). Dit is echter
niet uit de systemen af te leiden.
Klantsegment MKB

2013

2014

2015

2016

Aantal entiteiten

1,5 mln

1,6 mln

1,7 mln

1,8 mln

Totaal
Boekenonderzoeken/aangiften
Aantal correcties
Correctie %

2013
268.028
107.568
40,1%

2014
279.282
127.980
45,8%

2015
247.995
123.175
49,7%

2016
291.226
155.263
53,3%

MKB boekenonderzoeken
Aantal boekenonderzoeken
Aantal correcties
Correctie %

2013
38.999
13.457
34,5%

2014
37.339
15.189
40.7%

2015
25.355
11.511
45,4%

2016
27.013
12.197
45,2%

MKB VpB kantoortoetsen
Aantal behandelde aangiften
Aantal correcties
Correctie %

2013
21.666
4.268
20%

2014
24.623
5.105
21%

2015
25.616
5.814
23%

2016
26.442
6.082
24%

MKB IH winst
Aantal behandelde aangiften
Aantal correcties
Correctie %

2013
172.912
83.213
48%

2014
154.877
74.885
48%

2015
116.940
53.362
46%

2016
109.260
48.284
44%

2013
0

2014
30.749

2015
46.288

2016
85.853

0
0%

27.409
89%

45.522
98%

77.993
91%

2013

2014

2015

2016

Massaal automatisch corrigeren
IH winst
Aantal correcties
Correctie %
OB negatief aangiften MKB

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

7

Klantsegment MKB

2013

2014

2015

2016

Aantal kantoortoetsen
Aantal correcties
Correctie %

34.451
6.630
195

31.694
5.392
17%

33.796
6.966
21%

42.658
10.707
25%

21. Wat zijn volgens u de redenen dat maar bij 60% van de
mkb-ondernemingen geen enkele correctie nodig is op de aangiften?
Antwoord
Volgens de meest recente Steekproef ondernemingen 2014 diende 60%
van de MKB-ondernemingen een juiste en volledige aangifte in. Voor de
overige 40% waarbij onjuistheden werden geconstateerd, is aan de
controlemedewerkers van de Belastingdienst gevraagd naar hun mening
over de achterliggende oorzaken. In ongeveer 60% van de gevallen was
de onjuistheid volgens de medewerkers toe te schrijven aan
onwetendheid/gebrek aan kennis of slordigheid/gemakzucht bij de
onderzochte bedrijven. Onwetendheid speelde vooral bij het Kleinbedrijf,
bij het Middenbedrijf is vaker sprake van slordigheid. Als overige
kwalificaties van de oorzaken van onjuistheden werden genoemd:
pleitbaar standpunt (7,4%), administratie slecht op orde (6,4%), grenzen
van de wet opzoeken (5,5%) en ingewikkelde/onduidelijke regelgeving
(5,5%).
22. Hoe heeft het aantal mkb-aangiften dat gecorrigeerd dient te worden
zich ontwikkeld in de afgelopen twintig jaar?
Antwoord
Het percentage MKB-aangiften met onjuistheden kan worden geschat op
basis van de jaarlijkse Steekproef ondernemingen. Betrouwbare schattingen zijn voorhanden op basis van de laatste acht steekproeven. Deze
zien op de belastingjaren 2006 – 2014 (een steekproef kan eerst worden
uitgevoerd als alle aangiften over een jaar zijn ontvangen). In 2011 is er
geen steekproef geweest.
Jaar
% onjuist

2006
45%

2007
37%

2008
45%

2009
43%

2010
39%

2012
39%

2013
43%

2014
43%

23. Kunt u het percentage van 60% mkb-ondernemingen, waarbij geen
enkele correctie nodig is op de aangiften, uitdrukken in absolute
aantallen?
Antwoord
De doelgroep MKB telde in 2014 circa 1,6 miljoen ondernemingen,
waarvan zo’n 1,45 miljoen in de steekproef ondernemingen worden
betrokken. Inactieven of particulieren «plus» (zoals houders van zonnepanelen) waar het enkel gaat om ondernemerschap voor de omzetbelasting
of om fictief ondernemerschap, zitten niet in deze steekproef. Het
percentage van 60% ziet dus op het ondernemende deel van het
MKB-segment. In absolute aantallen gaat het om circa 850.000
ondernemingen.
24. Kunt u het percentage van 5% gemiste belastingopbrengst in het
mkb-segment uitdrukken in euro’s?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

8

Antwoord
Verwezen wordt naar het antwoord op vraag 19.
25. Hoeveel van de aangiften Inkomstenbelasting (IB) van particulieren
bevatten geen fouten in absolute aantallen?
Antwoord
Op basis van de Steekproef particulieren 2015 is de schatting dat er op
een totaal van circa 8 miljoen aangiften in het belastingjaar 2015, in zo’n
7,3 miljoen aangiften geen onjuistheden zaten.
27. Hoeveel banen uitgedrukt in fte verdwijnen bij de Belastingdienst door
afschaffing van de dividendbelasting?
Antwoord
Er vindt momenteel een uitvoeringstoets plaats op de wetgeving voor het
afschaffen van de dividendbelasting. Daarbij wordt ook ingegaan op de
personele effecten. De personele effecten van afschaffing van de
dividendbelasting staan overigens niet op zichzelf, maar moeten mede
worden bezien in relatie tot aanpassing van andere fiscale wetgeving. Bij
indiening van het wetsvoorstel ontvangt de Kamer deze uitvoeringstoets.
28. Het is niet mogelijk conclusies te trekken over de doelmatigheid en de
doeltreffendheid, welke stappen zijn nodig om dit in een vervolgonderzoek wel te kunnen stellen? Hoe c.q. worden deze stappen gezet?
29. Wat belet het doen van uitspraken over de mate van doeltreffendheid
van het beleid waar het gaat om de algemene beleidsdoelstelling
compliance?
30. Waarom is er geen informatie voorhanden of te genereren waartegen
de huidige situatie kan worden afgezet? Waarom zou een counterfactual
analysis hier onmogelijk zijn of niet kunnen leiden tot nadere inzichten?
Antwoord
Dat er geen uitspraken zijn te doen over doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid van de Belastingdienst, waar het gaat om de
algemene beleidsdoelstelling compliance, is te wijten aan de onmogelijkheid om op het niveau van de Belastingdienst causale verbanden vast
te stellen tussen de inspanningen van de Belastingdienst en de
uitkomsten in termen van compliance. In de beleidsdoorlichting wordt
erop gewezen dat regelnaleving mede afhangt van factoren die buiten de
invloedsfeer van de Belastingdienst liggen, zoals economische omstandigheden en complexiteit van wetgeving. Om voor dergelijke invloeden te
kunnen corrigeren (en een causaal verband te kunnen leggen) zou een
vergelijking moeten worden gemaakt met een situatie waarin geen
inspanningen door de Belastingdienst zouden zijn geleverd. Dergelijke
informatie is op het niveau van het totaalbeleid van de Belastingdienst
niet te genereren; een knelpunt dat bijna inherent is aan alle evaluaties
van wetgeving en beleidsdoorlichtingen. Wel kan de Belastingdienst
aannemelijk maken dat het beleid de beoogde effecten sorteert door op
een lager, meer specifiek niveau (bijvoorbeeld waar het gaat om een
specifieke interventie of de inzet van een specifiek instrument) effecten te
meten. Echter, bevindingen op dat niveau kunnen niet zomaar worden
gegeneraliseerd naar het algemene niveau van compliance; de uitwerking
van handhavingsactiviteiten hoeft niet voor alle doelgroepen gelijk te zijn
(welke interventies werken, waarom en hoe).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

9

De doorlichting schetst een aantal verbeteringen, in het bijzonder het
benoemen van tussendoelen voor de activiteiten en het uitbreiden van
indicatoren voor het meten van prestaties. Ook kan meer inzicht worden
verkregen in de doelmatigheid van specifieke activiteiten als kosten/
uitgaven kunnen worden uitgesplitst naar handhavingsactiviteiten en
instrumenten.
32. Hoe gaan belastingdiensten wereldwijd om met de uitdagingen ten
aanzien van het meten van de effectiviteit?
Antwoord
Het meten van effectiviteit is een uitdaging voor veel belastingdiensten.
Veel belastingdiensten zitten in de transitie van sturen op output
(aantallen controles) naar sturen op maatschappelijke effecten (verhoging
compliance, verlaging nalevingstekort). Zij zoeken naar wegen om zowel
van proactieve en preventieve inspanningen als van reactieve en
repressieve inspanningen het effect inzichtelijk te maken. De OESO helpt
daarbij door handreikingen, best practices en publicaties aan te reiken om
compliance-uitkomsten (beter) te meten als belangrijke stap om uiteindelijk over de effectiviteit uitspraken te kunnen doen.6
33. Welke informatie (indicatoren, data) ontbreekt in het kader van de
bevinding dat voor de opsporing het aantal prestatie-indicatoren beperkt
is en deze nauwelijks informatief zijn voor de activiteiten die worden
uitgevoerd in het kader van de handhaving van de fiscale wetgeving?
Antwoord
De huidige indicatoren voor opsporing zijn outputindicatoren en zeggen
daardoor weinig over het effect dat uitgaat van de activiteiten van de FIOD
voor de compliance en de belastingmoraal. Voor de begroting 2019 werkt
de FIOD aan aanvullende indicatoren.
34. Is onderzocht welke invloed de bereikbaarheid van de Belastingdienst
c.q. de Belastingtelefoon heeft op de compliance? Zo nee, waarom niet?
Antwoord
Dit aspect is niet nader onderzocht in de onderhavige beleidsdoorlichting
omdat dit al aan de orde is geweest in een eerdere doorlichting «Dienstverlening Belastingdienst» (2015). Conclusie van die doorlichting was dat
over de specifieke bijdrage van de Belastingtelefoon aan de compliance
geen uitspraak kon worden gedaan.
35. Welke invloed heeft horizontaal toezicht op de compliance?
Antwoord
Zoals in de beleidsdoorlichting wordt opgemerkt is er weinig concrete
informatie over het effect van horizontaal toezicht op compliance. In 2017
stuurde de Belastingdienst het eerdergenoemde rapport met de resultaten
van het Onderzoek Grote ondernemingen naar de Kamer. In dat onderzoek
werd de compliance van grote ondernemingen die een individueel
convenant hebben, vergeleken met ondernemingen die niet meedoen aan
HT. De verschillen waren op zich niet groot, maar waar er verschillen
waren, was de compliance iets hoger bij HT-ondernemingen dan
6

Een voorbeeld hiervan is OECD (2014) Measures of Tax Compliance Outcomes: A Practical
Guide, OECD Publishing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

10

niet-HT-ondernemingen. Of dit verschil het gevolg is van (zelf)selectie of
een effect is van HT is op basis van het genoemde onderzoek niet te
bepalen.
36. Welke invloed heeft het aantal verrichte boekenonderzoeken op de
compliance van het mkb?
Antwoord
Het effect van het aantal verrichte boekenonderzoeken op de compliance
van het MKB is niet bekend. In Nederland is daar geen onderzoek naar
gedaan. Wetenschappelijk onderzoek uit andere landen laat zien dat het
effect bij degenen die een boekenonderzoek hebben ondergaan, zowel
positief kan zijn (waarbij een verbetering van latere aangiftes optreedt) of
negatief kan uitpakken (waarbij de compliance in de jaren na de controle
terugloopt), afhankelijk van wat de oorzaak van niet-naleving is en hoe het
onderzoek is verlopen in de beleving van de belastingplichtige. In het
algemeen wordt verondersteld dat het zichtbaar aanpakken van fraude en
(ander) fiscaal wangedrag het vertrouwen en de belastingmoraal van
omstanders beïnvloedt en zo een positief effect heeft op de compliance.
37. Hoe heeft de belastingopbrengst van het mkb zich langjarig
ontwikkeld?
39. Hoe heeft de belastingopbrengst van grote ondernemingen (in 2015
154 miljard euro) zich langjarig ontwikkeld?
55. Hoeveel bedraagt de totaal verschuldigde belasting per segment,
particulieren, mkb en grote ondernemingen?
Antwoord
In onderstaande tabel worden de belasting- en premieopbrengsten (excl.
douane) van de jaren 2013 t/m 2016 uitgesplitst naar de segmenten
Particulieren, MKB en Grote ondernemingen.

1

Particulieren
MKB
Grote ondernemingen

2013

2014

2015

2016

– 2,5 mld
53,9 mld
148,1 mld

– 2,5 mld
57,5 mld
153,1 mld

– 0,2 mld
62,3 mld
153,4 mld

1,8 mld
67,3 mld
159,2 mld

1

betreft alle belastingen (inkomensheffing, motorrijtuigenbelasting, erf- en schenkbelasting,
overdrachtsbelasting)

De van particulieren ontvangen belastingen zijn per saldo relatief gering
of negatief als gevolg van de grote omvang van de teruggaven inkomstenbelasting. De loonbelasting op salarissen en uitkeringen wordt
ingehouden en afgedragen door bedrijven en instanties en toegerekend
aan de opbrengsten van MKB en Grote ondernemingen.
38. Hoe vaak worden boekenonderzoeken verricht bij grote ondernemingen?
Antwoord
In het onderstaande overzicht is aangegeven hoeveel ondernemingen
(groepen) onder de competentie van de Directie Grote ondernemingen
vallen. In de boekenonderzoeken worden doorgaans meerdere onderdelen van dezelfde groep geraakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

11

Totaal aantal grote ondernemingen GO per 31-01-2018

Aantal unieke klanten in
boekenonderzoek

8.697

2015

2016

2017

917

917

828

40. Waaruit blijkt een roep om minder toezichtlast voor bedrijven en
burgers? Hoe is onderzocht of in de samenleving deze roep daadwerkelijk
bestaat?
Antwoord
De roep om minder toezichtlast is een belangrijk leidend principe bij de
vernieuwing van het toezicht in Nederland sinds halverwege de jaren «90
van de vorige eeuw. De titel van de tweede kaderstellende visie op
toezicht «Minder last, meer effect» uit 2005 geeft dat kernachtig weer. Ook
kan worden genoemd het WRR rapport «Toezien op publieke belangen:
naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht» uit 2013.
41. Waarom worden na 2015 de indicatoren over het percentage bereikte
belastingplichtigen na verzuim niet meer gemeten?
Antwoord
Tot en met 2015 besteedde de Belastingdienst op een projectmatig wijze
aandacht aan het bereiken van belastingplichtigen na verzuim. Na 2015 is
het project beëindigd en de verzuimaanpak onderdeel gaan uitmaken van
het reguliere toezicht. Voor de inkomensheffing is er de aandacht voor
tijdige aangifte in de publiekscampagnes. Voor de omzetbelasting biedt de
Belastingdienst de zogenaamde BTW alert app aan; deze app ondersteunt
de belastingplichtige in het tijdig doen van aangifte voor de omzetbelasting. Bij verzuim worden de reguliere handhavingsinstrumenten
ingezet: het verzenden van aanmaningen en het opleggen van ambtshalve
aanslagen en boetes.
42. Waarom stokt de trend in verbetering bij de verschillende indicatoren
over de tijdigheid van aangifte doen?
Antwoord
Voor de loonheffing is voor de periode 2013 – 2016 sprake van een stabiel
beeld. Het percentage varieert tussen 99,1% en 99,2%. Voor de omzetbelasting is het beeld voor de 2013 – 2015 eveneens stabiel: het percentage
fluctueert tussen 95,1% en 95,3%. In 2016 is sprake van een licht lagere
score (94,9%). Daarvoor is geen duidelijke oorzaak aan te geven.
43. Welke stappen worden gezet om het nalevingstekort onder particulieren verder te doen afnemen?
Antwoord
De Belastingdienst richt zich bij particulieren op het (massaal) voorkomen
van fouten en het verbeteren van de kwaliteit van de belastingaangifte
door het (massaal) vooraf invullen van gegevens (VIA) en door meer
proactieve interactie. Ook corrigeert de Belastingdienst belastingaangiften
van burgers door gebruik te maken van gegevens van derde partijen.
Jaarlijks vertaalt de Belastingdienst zijn strategie in een beleid per
segment (particulieren, MKB, grote ondernemingen). Het beleid wordt
uiteengezet in een jaarlijks aan de Kamer uit te brengen Handhavingsbrief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

12

waarin de Belastingdienst inzicht geeft in de keuzes die hij maakt over de
inzet van mensen en middelen voor de verschillende activiteiten.
44. Welke oorzaak ligt ten grondslag aan het feit dat bij meer dan de helft
van de grote ondernemingen tenminste één correctie is opgelegd in de
aangiften van één jaar?
Antwoord
Uit het eerdergenoemde onderzoek Grote ondernemingen (vragen 9, 10
en 11) blijkt dat het aantal correcties, de omvang en oorzaak van de
correcties vooral te duiden is als slordigheid en onzorgvuldigheid en niet
als moedwillige regelovertreding. Een oorzaak kan ook gelegen zijn in de
complexiteit van regelgeving. In het vervolg op het onderzoek Grote
ondernemingen wordt een analyse gedaan naar de oorzaken van de
fouten die tot correcties leiden. Daarbij wordt onderzocht bij welke
bepalingen in wet- en regelgeving de fouten voorkomen.
45. Hoe zal het aantal boekenonderzoeken zich de komende jaren
ontwikkelen?
Antwoord
Op deze vraag is niet op voorhand een antwoord te geven. Een belangrijk
onderdeel van de handhavingsstrategie van de Belastingdienst is
preventie en het gemakkelijk maken voor burgers en bedrijven. Dat houdt
onder andere in dat de Belastingdienst investeert in het verder ontwikkelen van het vooraf invullen van aangiftes inkomstenbelasting en het
ontwikkelen van een automatische winstaangifte. Hiermee beoogt de
Belastingdienst het voorkomen van het maken van fouten. Omdat het
volledig uitsluiten van het al dan niet bewust maken van fouten niet goed
denkbaar is, blijven andere middelen zoals aangiftecontroles en boekenonderzoeken noodzakelijk. De inzet daarvan is echter niet een doel op zich.
46. Waarom is de gemiddelde tijdsbesteding per aangifte Inkomensheffing
(IH) toegenomen sinds 2014?
Antwoord
De gemiddelde tijdsbesteding per aangifte IH is toegenomen sinds 2014
omdat de samenstelling van de behandelde posten is gewijzigd. Doordat
de vooringevulde aangifte steeds completer wordt en via massaal
automatisch corrigeren steeds meer eenvoudige uitworp een geautomatiseerde behandeling krijgt, blijven de meer complexe posten over voor
handmatig toezicht. Bovendien heeft de sterk dalende personeelsbezetting
van de afgelopen twee jaar tot gevolg dat voorrang wordt gegeven aan de
aangiften met het hoogste risico. Dit zijn tevens vaak complexe aangiften
waarvoor een langere behandeltijd nodig is.
47. Waarom is de gemiddelde tijdsbesteding per aangifte vennootschapsbelasting (vpb) toegenomen?
Antwoord
De gemiddeld bestede tijd is toegenomen omdat bij de klantbehandeling
MKB prioriteit is gegeven aan de behandeling van (complexe) posten met
een groter fiscaal belang en een hoger fiscaal risico.
48. Waarom is de gemiddelde tijdsbesteding per boekenonderzoek
toegenomen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

13

Antwoord
De klantbehandeling MKB richt zich vanaf 2015 sterker op de uitvoering
van boekenonderzoeken met een hoger financieel belang die gemiddeld
meer tijd kosten.
49. Met welke intensiteit worden de aangiften van grote ondernemingen
gecontroleerd? Hoe verhoudt dit zich tot de sectoren particulieren en
mkb?
Antwoord
De intensiteit van controles van aangiften van grote ondernemingen
enerzijds en aangiften van particulieren en MKB anderzijds is niet goed
vergelijkbaar. Grote ondernemingen zijn fiscaal gezien als regel
complexer; het betreft – vaak internationale – groepen van meerdere
rechtspersonen. Dit komt ook tot uitdrukking in de aangiften. Vanwege
deze complexiteit en de financiële belangen die spelen heeft de Belastingdienst voor deze groep gekozen voor een andere aanpak dan bij MKB en
particulieren, namelijk een individuele klantbehandeling met een vast
aanspreekpunt voor elke organisatie. Omdat belangen groot kunnen zijn
voor zowel onderneming als Belastingdienst, is zekerheid over de fiscale
gevolgen belangrijk en worden fiscale risico’s vaak vóór het indienen van
aangiften besproken. Door deze werkrelatie met de grote onderneming –
en indien van toepassing het horizontaal toezicht – heeft de Belastingdienst zicht op hoe een grote onderneming omgaat met zijn fiscale
verplichtingen en op de aanwezige waarborgen voor de kwaliteit van de
aangiften. Bij MKB en Particulieren is dat niet of veel minder vaak het
geval is. Indicatief kan worden gesteld dat naast het vooroverleg en de
gebruikelijke aangiftecontrole jaarlijks bij circa 10% van de grote ondernemingen een boekenonderzoek wordt uitgevoerd (zie hiervoor het
antwoord op vraag 38).
50. Welke stappen worden gezet om de outputnormen uit tabel 4.5 te
halen?
Antwoord
De prestatie-indicatoren worden periodiek besproken en geanalyseerd
door het Managementteam van de FIOD. Waar nodig wordt daarop
geïntervenieerd. Daarnaast is er een gezamenlijke managementrapportage ontwikkeld ten behoeve van de FIOD en het Openbaar Ministerie
die eveneens periodiek wordt besproken. Overigens werkt de FIOD voor
2019 aan aanvullende indicatoren.
51. Wat heeft de daling van het aantal ingezette fte’s bij de dienstverlening
veroorzaakt? Wat zijn hier de effecten van?
Antwoord
Bij de dienstverlening is minder capaciteit nodig omdat de werkzaamheden zijn afgenomen. Allereerst is er sprake van een lager baliebezoek
door een verbeterde inzet van de BelastingTelefoon, het werken op
afspraak en een betere informatievoorziening op de website. Verder is er
minder capaciteit nodig voor de hulp bij aangifte (HUBA). Zo daalt het
aantal HUBA-verzoeken door de vooringevulde aangifte. De HUBA-aanpak
is ook gewijzigd: de Belastingdienst zet in op ondersteuning van
maatschappelijk dienstverleners, vakbonden en ouderenbonden, die hulp
bij aangifte verzorgen. Deze ondersteuning zorgt er voor dat het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

14

benodigde kennisniveau wordt geborgd. Op deze wijze worden in totaal
circa 30.000 vrijwilligers bediend.
52. Waarom is het aantal fte’s voor invordering zo gedaald? Wat zijn hier
de effecten van?
Antwoord
De invordering vertoont, anders de vraag veronderstelt, een stabiel beeld
in de onderzochte periode 2010–2016, met een inzet van rond de 2.000 fte.
In deze periode fluctueert het aantal ingezette fte in de invordering tussen
1.913 fte (2012) en 2.108 fte (2014). In de jaren 2013, 2014 en 2015 zijn
meer medewerkers ingezet deels om de concentratie beweging naar het
landelijke incassocentrum mogelijk te maken, deels als invulling van de
maatregelen in het kader van de business case intensivering van toezicht
en invordering (ITI).
53. Is er binnen de steekproef een verschil te zien tussen aangiften van
mkb-entiteiten die door een adviseur worden ingediend en aangiften die
door de mkb-entiteit zelf worden ingediend?
Antwoord
De bestanden van de Steekproef ondernemingen 2014 en 2015 zijn nader
geanalyseerd voor de betrokkenheid van fiscale dienstverleners bij de
aangiften van ondernemers in het MKB. Uit het onderzoek blijkt dat
gemiddeld genomen aangiften via een fiscale dienstverlener beter van
kwaliteit te zijn dan die van zelfindieners. Er is echter wel een groot
verschil tussen kleinere dienstverleners en grote kantoren. Als een
dienstverlener niet meer dan 35 aangiften Vennootschapsbelasting en/of
Inkomstenbelasting per jaar indient, wordt deze in het onderzoek
gekwalificeerd als klein. De aangiften via een kleine dienstverlener zijn
niet beter van kwaliteit dan die van zelfindieners.
54. Kunt u een vergelijking geven tussen de aantallen aangiften en de
omvang van de correcties, zowel absoluut als relatief, uit de steekproef en
het eenmalige onderzoek bij mkb-entiteiten en grote ondernemingen?
Antwoord
Deze vergelijking is met de beschikbare informatie niet te maken. De
vergelijking geeft bovendien geen betekenisvolle informatie vanwege de
grote verschillen tussen het MKB en het segment grote ondernemingen.
Wel informatief zijn de trends binnen één segment. Voor de Steekproef
ondernemingen (MKB) wordt een dergelijke analyse al uitgevoerd. In het
vervolg op het onderzoek Grote ondernemingen staan deze analyses ook
gepland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 935, nr. 49

15