Aan de Fractie van de ChristenUnie Tweede Kamer
De heer drs. J.S. Voordewind
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG

Onze referentie

MvH/RvZ/HS/cd/ATR1555/2021-U023

Uw referentie

Datum

4 maart 2021

Betreft

Initiatiefwetsvoorstel
ondernemen

verantwoord

en

duurzaam

internationaal

Geachte heer Voordewind,
Op 18 januari 2021 heeft u aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) het initiatief
Wetsvoorstel verantwoord en duurzaam internationaal ondernemen voor advies
aangeboden. Dit initiatiefwetsvoorstel introduceert een algemene zorgplicht voor
ondernemingen ten aanzien van mogelijke nadelige gevolgen van hun activiteiten voor
mensenrechten, arbeidsrechten of het milieu in een land buiten Nederland, en voor grote
ondernemingen bovendien het principe van gepaste zorgvuldigheid in productieketens.
Context en analyse
Het initiatiefwetsvoorstel beoogt een wettelijke ondergrens in te stellen voor Nederlandse
ondernemingen die internationaal opereren. Zij lopen het risico dat zij te maken krijgen
met nadelige gevolgen als in hun productieketen gebruik wordt gemaakt van kinderarbeid,
of als er sprake is van uitbuiting van werknemers of als ernstige milieuschade optreedt.
Om dit soort nadelige effecten tegen te gaan verwacht de overheid van ondernemingen
dat zij de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen toepassen. De implementatie van deze richtlijnen laat nog te wensen over. Daarom stelt de Tweede Kamerfractie
van de Christen Unie voor, samen met die van de Partij van de Arbeid, GroenLinks en de
Socialistische Partij, om een wettelijke ondergrens in te stellen voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. Die ondergrens moet zorgen dat (Nederlandse)
ondernemingen de normen in de OESO-richtlijnen (meer) gaan naleven. Momenteel
onderschrijft 35% van de grote ondernemingen in Nederland die richtlijnen.
Dit initiatiefwetsvoorstel vindt plaats in een context van verschillende nationale en internationale initiatieven met vergelijkbare ambities. Zo heeft het ministerie van Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) vorig jaar aan ATR advies gevraagd over
beleidsopties om met een doordachte mix van vrijwillige en dwingende maatregelen de
opvolging van de OESO richtlijnen te verbeteren. Het college heeft op 1 september 2020
zijn advies uitgebracht. Daarin heeft het aangegeven dat de opties (nog) niet kunnen
worden beoordeeld als het doelbereik van de maatregelen niet eenduidig is vast te stellen

Pagina 1 van 6

en de regeldruk niet in kaart is gebracht.1 Het college adviseerde om eerst inzicht te krijgen
in de maatregelen die in internationaal (Europees) verband worden genomen, alvorens te
komen met nationale maatregelen.
Het kabinet heeft daarop aangekondigd om de minimumnorm voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen wettelijk vast te zullen leggen.2 Bij de verplichte due
diligence (‘gepaste zorgvuldigheid’) moeten bedrijven onder meer de risico’s op negatieve
gevolgen voor mens en milieu, zoals kinderarbeid, slavernij en vervuiling, in kaart
brengen. Ook dienen ze deze risico’s aan te pakken en hierover te communiceren. Het
kabinet heeft in lijn met adviezen van onder meer de Sociaal-Economische Raad (SER)
een sterke voorkeur voor een Europese aanpak. Europese bedrijven hebben samen meer
invloed, waardoor misstanden op grotere schaal kunnen worden aangepakt en voorkomen.
Bovendien ondervinden Nederlandse bedrijven dan geen nadeel ten opzichte van hun
Europese concurrenten. Daarnaast werkt het kabinet aan aanvullende nationale maatregelen die bedrijven helpen en stimuleren om beter hun verantwoordelijkheid te nemen.
Naast deze initiatieven is in Nederland inmiddels de Wet zorgplicht kinderarbeid (Wzk)
aangenomen. Deze wet richt zich specifiek op de bestrijding van kinderarbeid. De Wzk is
in mei 2019 door de Eerste Kamer goedgekeurd, de wet is nog niet in werking getreden.
De Europese Commissie heeft voorbereidende stappen ondernomen met het oog op een
mogelijk wetgevingsinitiatief. Het werkprogramma van de EC voor 2021 bevat een voorstel
voor een op te stellen richtlijn over duurzaam ondernemen waarin ook mensenrechten en
milieueisen aan de orde komen.3
Toetsingskader
ATR beoordeelt de gevolgen voor de regeldruk aan de hand van het volgende
toetsingskader:
1. Nuloptie (nut en noodzaak): is er een taak voor de overheid en is wetgeving het meest
aangewezen instrument?
2. Zijn er minder belastende alternatieven mogelijk?
3. Is gekozen voor een uitvoeringswijze die werkbaar is voor de doelgroepen die de
wetgeving moeten naleven?
4. Zijn de gevolgen voor de regeldruk volledig en juist in beeld gebracht?

1.

Onderbouwing Nut en noodzaak

De toelichting bij het voorstel motiveert het initiatief met een beschrijving van de
resultaten van het Nederlandse IMVO-beleid tot nu toe. Het doel van dat beleid is dat
Nederlandse ondernemingen internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen
conform de OESO-richtlijnen. Dat doel wordt echter niet bereikt.4 De initiatiefnemers
achten daarom aanvulling en aanscherping van de IMVO-maatregelen noodzakelijk. Zij
concluderen dat de evaluatie van de IMVO-convenanten duidelijk maakt dat dwingende
maatregelen nodig zijn. Daarom stellen zij voor om een wettelijke ondergrens voor

Zie www.atr-regeldruk.nl/internationaal-maatschappelijk-verantwoord-ondernemen.
“Kabinet vernieuwt IMVO-beleid”. Nieuwsbericht van 16 oktober 2020 op Rijksoverheid.nl.
3
Zie www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/659299/EPRS_BRI(2020)659299_EN.pdf.
4
Zie de kabinetsnota Van voorlichten tot verplichten – Een nieuwe impuls voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemerschap, d.d. 16 oktober 2020. Kamerstukken II, Nr. 26485-337.
1
2

Pagina 2 van 6

internationaal verantwoord ondernemen in te stellen. Die ondergrens moet ervoor zorgen
dat Nederlandse ondernemingen de internationale normen die in de OESO-richtlijnen
vastgelegd zijn, (meer) gaan naleven. Het voorstel heeft niet als oogmerk dat
ondernemingen zich terugtrekken uit sectoren of economische ketens waarin zich
problemen voordoen. Het gaat alleen om het voorkomen of tegengaan van de nadelige
effecten. De SER wijst er in dit verband op dat inbedding van wetgeving op het Europese
niveau het effect op de keten navenant zal vergroten en het speelveld voor ondernemingen
in heel Europa gelijk zal maken.5 Het voorstel houdt echter geen rekening met het risico
dat een ongelijk speelveld kan ontstaan als Nederland zwaardere wettelijke eisen stelt dan
andere landen. Daarmee brengt dit voorstel het risico met zich mee dat delen van
productieketens worden verlegd naar landen die geen of een lagere ondergrens opleggen.
Dat tast de mate van doelbereik van het wetsvoorstel aan.
Het initiatiefwetsvoorstel wil niet wachten op Europese wetgeving. Het wil nu al een
nationaal wettelijk regime vaststellen. Het stelt dat het in gang zetten van een traject naar
nationale wetgeving de kans op een ambitieus Europees voorstel zal vergroten en de weg
naar Europese wetgeving zal helpen versnellen. De inhoud van de wetten die nationaal
voorbereid worden of al van kracht zijn, zullen volgens de toelichting bij het voorstel de
inhoud van Europese regelgeving beïnvloeden.
De initiatiefnemers verwachten dat het voorstel de kans op ambitieuze Europese
wetgeving zal vergroten en het daartoe benodigde wetgevingsproces zal versnellen. Het
college constateert dat de toelichting die verwachting niet onderbouwt. Ambitieuze
Europese wetgeving kan worden bewerkstelligd als het voorstel leidt tot verschillen in
wettelijke kaders tussen de nationale lidstaten, die dermate groot zijn dat zij leiden tot
het verleggen van delen van productieketens naar landen met een lagere wettelijke
ondergrens. Dat is echter uitdrukkelijk niet de bedoeling van het voorstel. Daarmee is niet
duidelijk of en hoe het voorstel zal bijdragen aan de (snellere) totstandkoming van
Europese regelgeving en hoe daarbij het verleggen van productieketens wordt voorkomen.
1.1

2.

Het college adviseert om inzichtelijk te maken of en hoe het voorstel
bijdraagt aan de (snellere) totstandkoming van Europese regelgeving, en
hoe daarbij het risico op het verleggen van productieketens naar landen
met een lagere wettelijke ondergrens wordt gemitigeerd.
Minder belastende alternatieven

De SER stelt dat er drie routes zijn om de wetgeving te realiseren: door maximale inzet
op Europese wetgeving, door maximale inzet op Europese wetgeving met een ijkpunt in
2021, en door gelijktijdig te werken aan Europese en nationale wetgeving. Het Kabinet
lijkt te kiezen voor de tweede route. De toelichting bij het voorliggende voorstel geeft aan
waarom die route niet volstaat. De evaluatie van het beleid tot nu toe moest volgens de
afspraak in het regeerakkoord leiden tot een antwoord op de vraag of en zo ja welke
dwingende maatregelen genomen kunnen worden. Het kabinet is tot de conclusie gekomen
dat dwingende maatregelen inderdaad nodig zijn. Niettemin besluit het kabinet nu niet tot
het invoeren van dergelijke maatregelen, maar stelt het voor om tot de zomer van 2021
te wachten op de voorstellen van de Europese Commissie. De toelichting bij het voorstel
SER (2020) Samen naar duurzame ketenimpact, Toekomstbestendig beleid voor internationaal
MVO.
5

Pagina 3 van 6

stelt dat het in gang zetten van een traject naar nationale wetgeving de kans op een
ambitieus Europees voorstel zal vergroten en de weg naar Europese wetgeving zal helpen
versnellen. Regelgeving is tot nu toe een grotendeels ontbrekend element in het Nederlandse beleid. Volgens de toelichting zal de wet leiden tot daadwerkelijk betere naleving
van de OESO-richtlijnen door ondernemingen. Voor kleine en middelgrote bedrijven zal
geen verplichting gelden voor gepaste zorgvuldigheid, omdat dit te veel regeldruk met
zich meebrengt in verhouding tot het risico.
Het college constateert dat de toelichting motiveert waarom niet voor een minder
belastend alternatief wordt gekozen.

3.

Werkbaarheid

Voor kleine en middelgrote bedrijven wordt een wettelijke zorgplicht geïntroduceerd. Het
voorstel verruimt daarmee de mogelijkheden om een onderneming aansprakelijk te
stellen. Niet alleen concrete schendingen in het buitenland kunnen hiervoor dan aanleiding
zijn, maar ook het niet voldoen aan de zorgplicht.
Het wetsvoorstel en de toelichting daarbij beschrijven hoe aangetoond moet worden dat
wordt voldaan aan de verplichtingen met betrekking tot de gepaste zorgvuldigheid. Dat is
niet het geval voor de wettelijke zorgplicht. Die plicht wordt niet met strafrechtelijke of
bestuursrechtelijke dwang opgelegd. Verwacht wordt dat benadeelde partijen via het
civielrecht hun eventuele schade zullen willen verhalen, en dat dat met deze wettelijke
verplichting gemakkelijker wordt en de mogelijkheden daarvoor ruimer worden. Het niet
voldoen aan de zorgplicht kan al voldoende grond vormen voor het aansprakelijk stellen.
Dit brengt het risico op juridificering met zich mee. Dan verwordt een maatschappelijke
probleem tot een juridische strijd. Het voorstel maakt niet duidelijk hoe die strijd
voorkomen kan worden en hoe kleine en middelgrote bedrijven zich ervan kunnen
vergewissen dat ze aan hun zorgplicht voldoen. Dat betekent dat zij een onbekend risico
lopen dat een ketenpartner hen aansprakelijk stelt. Ook is het voor deze bedrijven niet
eenvoudig om te bepalen hoe en in welke mate ze een dergelijk risico kunnen mitigeren.
3.1

4.

Het college adviseert om vast te stellen wat een voldoende naleving van de
wettelijke zorgplicht inhoudt.
Gevolgen regeldruk

Het wetsvoorstel verplicht grote ondernemingen tot gepaste zorgvuldigheid. 6 Het proces
van gepaste zorgvuldigheid bevat zes stappen. De gevolgen voor de regeldruk van deze
stappen zijn gedeeltelijk in beeld gebracht. De eenmalige kosten worden geschat tussen
€ 2.870 en € 187.000.7 De jaarlijkse kosten liggen tussen € 11.480 en € 332.920. De
toelichting maakt niet duidelijk waar deze schattingen op zijn gebaseerd en in welke mate
de cijfers van de OESO ook van toepassing zijn op grote Nederlandse ondernemingen. Het
verdient aanbeveling om deze kosten apart per doelgroep in beeld te brengen, omdat er
grote verschillen zijn tussen de kosten die bedrijven moeten maken.

Het betreft ondernemingen met meer dan 250 werknemers en een omzet van meer dan € 50 miljoen
of meer dan € 43 miljoen aan activa.
7
Schatting gebaseerd op berekening van de OESO.
6

Pagina 4 van 6

Het aantal ondernemingen dat aan de verplichtingen moet voldoen, wordt geschat op
minder dan 3275.8 Die zullen niet allemaal aan het criterium voor de omzet en activa
voldoen. Nog niet in beeld is gebracht hoeveel bedrijven aan de criteria voor omzet en
vast activa van het wetsvoorstel voldoen. Bij wijze van voorbeeld kan daarbij worden
vermeld dat als ongeveer 1500 bedrijven aan die criteria voldoen, de structurele regeldruk
door de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid tussen 17 en 500 miljoen euro jaarlijks
zal bedragen en de eenmalige regeldruk tussen 4 en 250 miljoen euro. Indien niet is vast
te stellen hoeveel bedrijven dat zullen zijn, dan kan de regeldruk in beeld worden gebracht
met scenario’s dan wel met een bandbreedte.
Het wetsvoorstel introduceert toezicht op de naleving van de wettelijk verplichte gepaste
zorgvuldigheid. De toezichtlasten die dat voor deze ondernemingen met zich meebrengt,
vormen regeldruk. Deze lasten zijn nog niet in beeld gebracht.
De algemene zorgplicht die voor alle ondernemingen zal gaan gelden, heeft gevolgen voor
de regeldruk. De zorgplicht houdt in dat elke onderneming die weet of redelijkerwijs kan
vermoeden dat haar activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de mensenrechten,
arbeidsrechten of het milieu in een land buiten Nederland, wordt verplicht alle maatregelen
te nemen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen. Voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, moet de onderneming
de gevolgen zoveel mogelijk beperken, ongedaan maken, en zo nodig zorg dragen voor
herstel. De kosten die bedrijven moeten maken voor de (wettelijk verplichte) maatregelen
die redelijkerwijs gevraagd kunnen worden, zijn niet in beeld gebracht. De kosten kunnen
omvangrijk zijn, omdat deze verplichting voor alle bedrijven in Nederland zal gelden.
Tenslotte zou het totaal van de structurele en jaarlijkse terugkerende kosten in beeld
moeten worden gebracht. Het college heeft vernomen dat gebruik zal worden gemaakt
van een onderzoek naar de gevolgen voor de regeldruk van het Kabinetsvoorstel voor
Internationaal Maatschappelijk Verantwoord ondernemen. Dat onderzoek wordt naar
verwachting in de tweede helft van april opgeleverd. Het college acht het voor
evenwichtige besluitvorming noodzakelijk dat de gevolgen voor de regeldruk worden
meegewogen.
4.1

Het college adviseert om de gevolgen voor de regeldruk in beeld te brengen
conform de Rijksbrede methodiek.

Dictum
Het eindoordeel ten aanzien van de consultatieversie van dit voorstel luidt:
Het wetsvoorstel niet indienen.
Het college benadrukt dat dit dictum geen uitspraak is over de politieke wenselijkheid van
het voorstel. Het dictum bevat evenmin een oordeel over het belang van (internationaal)
maatschappelijk verantwoord ondernemen. Met het voorstel loopt Nederland echter een
risico dat (onderdelen van) productieketens worden verlegd naar landen met een lagere
wettelijke ondergrens. Dat zou afbreuk doen aan de mate van doelbereik van dit
wetsvoorstel. Of de regeldruk daarbij proportioneel is kan nog niet worden beoordeeld.
8

Volgens cijfers van CBS zijn er 3275 ondernemingen met meer dan 250 werknemers.

Pagina 5 van 6

Het dictum brengt tot uitdrukking dat de inhoudelijke onderbouwing, en de gevolgen van
het voorstel niet voldoende duidelijk zijn voor adequate besluitvorming.
In de verwachting u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd,
Hoogachtend,
w.g.

M.A. van Hees
Voorzitter

R.W. van Zijp
Secretaris

Pagina 6 van 6