Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

30 982

Beleidsdoorlichting Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Nr. 58

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 november 2020
Conform de opzet die uw Kamer eerder heeft ontvangen1 is een beleidsdoorlichting uitgevoerd van begrotingsartikel 1 van de SZW-begroting. Dit
begrotingsartikel beslaat het arbeidsmarktbeleid. Dat beleid betreft
arbeidsverhoudingen, arbeidsvoorwaarden, gezond en veilig werken en
inclusieve arbeidsmarkt. De doelstelling van het begrotingsartikel luidt:
«De overheid draagt bij aan evenwichtige arbeidsverhoudingen en
-voorwaarden door kaders te stellen en waar van toepassing toe te zien op
de naleving daarvan. De overheid bevordert en stimuleert een inclusieve
arbeidsmarkt en gezonde en veilige arbeidsomstandigheden.»
Beleidsdoorlichtingen zijn bedoeld om duidelijk te krijgen in hoeverre
maatschappelijke doelen worden gerealiseerd en in hoeverre het beleid
daar aan bijdraagt. Hiertoe brengt een beleidsdoorlichting informatie uit
evaluaties van meerdere wetten en andere beleidsinstrumenten samen.
Het eindrapport van de beleidsdoorlichting van artikel 1 vindt u als bijlage
bij deze brief2. De analyse is uitgevoerd door de Argumentenfabriek en
Epsilon Research. Tevens bijgevoegd zijn de beoordeling van de onafhankelijke deskundigen Van der Veen en Houweling en een uitgewerkte
besparingsvariant3.
Met deze brief reageert het kabinet op de beleidsdoorlichting. Allereerst
komen de voornaamste bevindingen van de doorlichting aan bod.
Vervolgens zetten wij de visie van het kabinet op die bevindingen uiteen.
En geven we aan welke acties het kabinet op basis van de bevindingen
onderneemt. Tot slot voorzien we overige bevindingen van de beleidsdoorlichting die een beleidsinhoudelijk karakter kennen van een reactie.
1

Kamerstuk 30 982, nr. 50.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2

kst-30982-58
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

1

Bevindingen beleidsdoorlichting
De belangrijkste conclusie van de doorlichting is dat niet of nauwelijks valt
te beoordelen in hoeverre de doelen van artikel 1 worden bereikt.
Evenmin valt te beoordelen in hoeverre het beleid bijdraagt aan het
bereiken van het doel noch hoe doelmatig die bijdrage is.4 Dat komt
doordat:
• de doelen niet duidelijk zijn uitgewerkt
• de beleidsinstrumenten moeilijk zijn te koppelen aan de doelen van
artikel 1
• de meeste beleidsinstrumenten niet zijn geëvalueerd
• de uitgevoerde evaluatiestudies beperkt bruikbaar zijn voor de
beleidsdoorlichting.
De auteurs van het rapport concluderen dat het door bovenstaande
factoren niet goed mogelijk is de beleidscyclus volledig te doorlopen. Dat
belemmert het leren van eerder ingevoerd beleid.
De aanbevelingen van de beleidsdoorlichting luiden:
1. doordenk de doelen van begrotingsartikel 1 opnieuw
2. stel duidelijke en bij voorkeur meetbare doelen op
3. evalueer instrumenten óók in relatie tot de doelen van begrotingsartikel 1
4. vergroot de kennis over doelmatigheid op instrumentniveau.
Visie van het kabinet op de bevindingen
Het kabinet ziet de bevindingen van de doorlichting in het licht van het
gedeelde belang om met beleid bij te dragen aan de realisatie van
maatschappelijk gewenste uitkomsten op de arbeidsmarkt. Inzicht in de
werkzaamheid van beleid is voor het kabinet van belang om bestaand
beleid te verbeteren en goed nieuw beleid te ontwerpen. Ook uw Kamer
heeft informatie over de werking van beleid nodig om haar controlerende
taak te kunnen vervullen.
Het kabinet beseft dat de bevindingen niet nieuw zijn. De onafhankelijke
deskundigen Houweling en Van der Veen merken in hun oordeel op dat in
voorgaande doorlichtingen ook geconcludeerd werd dat de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het arbeidsmarktbeleid niet goed
vastgesteld kon worden. Dit suggereert dat het gaat om een situatie
waarvoor geen simpele allesomvattende oplossing voorhanden is die het
kabinet kan inzetten om in kort tijdsbestek te beschikken over het
gewenste inzicht in de werkzaamheid van beleid.
Opvolging: doelen verduidelijken en evaluaties verder verbeteren
Het kabinet is voornemens alle vier de aanbevelingen over te nemen. De
intentie is om dit te doen door de overkoepelende beleidsdoelen te
verduidelijken (spoor 1). En door de kwaliteit van evaluaties verder te
vergroten (spoor 2). Hieronder lichten we beide sporen toe.
Spoor 1: verduidelijken van overkoepelende beleidsdoelen
Dit spoor betreft de eerste en tweede aanbeveling. De auteurs van de
beleidsdoorlichting bevelen het kabinet aan om de doelen van het

4

Het gaat hier om de begrippen doelrealisatie, doeltreffendheid en doelmatigheid. Een
toelichting op deze begrippen is te vinden in de Handreiking beleidsdoorlichtingen op
www.rijksbegroting.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

2

arbeidsmarktbeleid opnieuw te doordenken. En om daarbij duidelijke en
bij voorkeur meetbare doelen op te stellen.
Het kabinet ziet deze eerste twee van vier aanbevelingen als een ondersteuning van bestaand beleid. Zo vormt het formuleren van duidelijke
doelstellingen een basaal onderdeel van de voorbereiding en verantwoording van beleid en regelgeving.5 Inzet daarbij is doelen zodanig te
formuleren dat de manier waarop we denken die doelen te gaan bereiken
nog niet wordt verondersteld. Dit biedt ruimte voor betrokken partijen om
met innovatieve oplossingen te komen. En geeft de overheid meer
mogelijkheden om instrumenten te kiezen. Juist als het gaat om het
arbeidsmarktbeleid, dat onderwerp is van een op onderdelen gepolariseerd politiek en maatschappelijk debat, kunnen duidelijke doelen
bovendien een bijdrage leveren aan het overbruggen van verschillen van
inzicht en het bijeen brengen van partijen rond gedeelde ambities.
Het kabinet ziet de tweede aanbeveling – om duidelijke en bij voorkeur
meetbare beleidsdoelen te formuleren – tegelijkertijd als een uitdaging.
Hoe deze aanbeveling in de praktijk te brengen? Hoe te komen tot
duidelijke doelstellingen die helpen om nog beter beleid te maken en
optimaal te leren van eerdere ervaringen? En hoe doen we dit zodanig dat
de doelstellingen ruimte laten voor verschillende politieke voorkeuren en
tegelijkertijd bijdragen aan een constructief politiek debat? Het uitdagende
karakter van deze aanbeveling laat onverlet dat het kabinet de intentie
heeft om de aanbeveling tot een goed einde te brengen door een poging
te doen om de overkoepelende doelen van het arbeidsmarktbeleid te
verduidelijken.
De eerste stap richting duidelijke doelen zal zijn het onderscheiden van
afzonderlijke beleidsthema’s op het gebied van arbeidsmarktbeleid. Op
begrotingsartikel 1 staan nu meerdere beleidsthema’s omtrent arbeidsmarktbeleid, van participatie tot veilig werken, die lastig in één
doelstelling te vatten zijn. Daarbij staan er op andere begrotingsartikelen
instrumenten die samenhangen met de instrumenten op artikel 1. Het
voornemen is daarom om eerst te komen tot een thematische indeling
van het SZW-beleid.
Het inzichtelijk maken van de werkzaamheid van beleid rondom afzonderlijke thema’s sluit aan bij de ontwikkeling van een Strategische Evaluatieen onderzoeksagenda (hierna: SEA). Deze agenda ontwikkelen departementen in het kader van de operatie Inzicht in Kwaliteit. De SEA vervangt
de meerjarenplanning van beleidsdoorlichtingen van begrotingsartikelen.
Het voordeel hiervan is dat er ruimte komt om, naast de aandacht voor
budgettair grote thema’s, ook te bekijken wat maatschappelijk belangrijke
thema’s zijn om te evalueren. Deze aanpak is niet langer 1-op-1 gebonden
aan de indelingen op de begrotingsartikelen. Daarnaast zal per thema
bezien worden wat een goede timing is van (evaluatie)onderzoeken, om
op termijn het inzicht in doeltreffendheid en doelmatigheid op een thema
te vergroten.
Zoals in de begroting 2021 (Kamerstuk 35 570 XV, nrs. 1 en 2) vermeld is
het streven eind 2020 een SEA voor SZW te hebben opgezet en vanaf
2021 per thema aan de slag te gaan met de verdere uitwerking in een
evaluatieagenda. In de loop van 2021 zal ik uw Kamer informeren over de
voortgang.

5

Zie bijvoorbeeld vraag 4 («wat is het doel?») van het Integraal Afwegingskader voor beleid en
regelgeving (IAK) dat het kabinet sinds 2011 structureel toepast bij de voorbereiding van beleid
en regelgeving (Kamerstukken 29 515, nr. 330).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

3

Per thema onderzoeken we vervolgens in een tweede stap in hoeverre het
mogelijk is om duidelijkere overkoepelende doelstellingen te formuleren.
En om in een heldere beleidstheorie te specificeren hoe instrumenten
beogen bij te dragen aan het bereiken van de doelstellingen. Dit maakt het
beter mogelijk om in evaluaties de relatie te kunnen leggen tussen
instrumenten en doelstellingen. Waar nuttig en nodig zal gewerkt worden
met doelstellingen op meerdere niveaus.6
Naar aanleiding van de tweede aanbeveling zullen we tevens nagaan in
hoeverre het zinvol is om doelstellingen meetbaar te formuleren. Bezien
zal worden hoe de ex ante evaluatiemethodiek in dit proces kan helpen.7
Niet alle vraagstukken lenen zich voor meetbare, SMART geformuleerde
doelen.8 Bijvoorbeeld wanneer (alleen) cijfers niet volstaan om te
omschrijven wat je wil bereiken. Voor een constructief beleidsdebat kan
het dan beter zijn een kwalitatief doel te formuleren, waar mogelijk met
kwantitatieve ondersteuning. Om deze reden is de verwachting niet dat
over de hele linie van het arbeidsmarktbeleid meetbare doelen geformuleerd zullen worden. Niettemin is het kabinet voornemens na te gaan wat
zinvol is als het gaat om meetbaar formuleren van doelen. Meetbare
doelen hebben immers in potentie enkele voordelen. Zo maken zij het bij
uitstek mogelijk om politieke accenten te leggen en ambities te communiceren. Op die manier kan het stellen van een ogenschijnlijk onhaalbaar
doel zelfs een maatschappelijke dynamiek teweeg brengen die bijdraagt
aan het behalen ervan.9
Spoor 2: de kwaliteit van evaluaties verder vergroten
Dit spoor betreft de derde en vierde aanbeveling: om instrumenten óók te
evalueren in relatie tot de overkoepelende doelen van het arbeidsmarktbeleid. En om de kennis over doelmatigheid op instrumentniveau te
vergroten.
De auteurs van de beleidsdoorlichting constateren een positieve trend in
de kwaliteit van recente beleidsevaluaties. Het kabinet is van plan om die
positieve trend een vervolg te geven. Dit gaan we doen door in toekomstige evaluaties van instrumenten nadrukkelijker in beeld te brengen hoe
instrumenten bijdragen aan overkoepelende beleidsdoelen. Te beginnen
met de evaluatie van de loonkostenvoordelen die in 2021 van start zal
gaan.
Door in evaluaties nadrukkelijker te kijken naar hoe instrumenten
bijdragen aan overkoepelende doelen komt niet alleen de beoogde
werking van beleid in beeld, maar ook de niet-beoogde mechanismen. De
onafhankelijke deskundigen Houweling en Van der Veen merken in hun
oordeel terecht op dat dergelijke niet-beoogde mechanismen de werking
van arbeidsmarktbeleid vaak negatief beïnvloeden. Door meer zicht te
krijgen op die gewenste en ongewenste mechanismen kan het kabinet
beter leren van beleid en tevens het gesprek met uw Kamer hierover beter
voeren.

6

Zie het onderdeel «niveaus van doelstellingen» van het Integraal afwegingskader voor beleid
en regelgeving.
Voor toelichting op deze methodiek zie bijvoorbeeld Ministerie van Financiën (2003),
Handreiking evaluatieonderzoek ex ante; en Hanemaayer (2012), Ex ante evaluatie in Nederland
– De stand van zaken.
8
Zie o.a. het onderdeel «duidelijke doelstellingen» van het Integraal afwegingskader voor beleid
en regelgeving.
9
Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2017), Wat het nieuwe kabinet zich moet
realiseren – Bestuurskundige reflecties. P. 13.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

4

Inhoudelijke bevindingen
Naast conclusies en aanbevelingen over hoe het beleid tot stand komt
bevat de doorlichting diverse beleidsinhoudelijke bevindingen. Deze
bevindingen bevatten geen verrassingen en sluiten overwegend aan bij
het beeld dat het kabinet reeds heeft. Het betreft bovendien zonder
uitzondering onderwerpen waar het kabinet actief mee bezig is. Deze
inhoudelijke boodschappen uit de beleidsdoorlichting en wat het kabinet
op deze terreinen doet worden hieronder toegelicht. Omdat het een groot
aantal boodschappen betreft op thema’s die allen reeds onderwerp zijn
van gesprek tussen het kabinet en uw Kamer beperken we ons tot de
meest voorname boodschappen.
Hoge arbeidsparticipatie, lage werkloosheid, toch doet niet iedereen mee
• Beleidsdoorlichting: in vergelijking met andere landen was de
arbeidsparticipatie in de periode 2012–2019 in Nederland hoog en de
werkloosheid laag. Kwetsbare groepen vonden beter hun weg naar
werk. Tegelijkertijd waren er in 2019 nog ongeveer 1 miljoen mensen
beschikbaar waren voor (meer) werk. De arbeidsparticipatie van
arbeidsgehandicapten en laagopgeleiden is in Nederland laag in
vergelijking met het gemiddelde in Europa en bovendien gevoelig voor
conjuncturele bewegingen.
• Reactie kabinet: het kabinet verwelkomt de positieve bevindingen rond
arbeidsparticipatie en werkloosheid. Tegelijkertijd werkt het kabinet er
hard aan om deze koppositie ondanks de uitdagingen van Covid-19 te
behouden. Onze inzet is om met tijdelijke regelingen zoals de NOW,
TOZO, TOGS en TOFA waar mogelijk banen te behouden en tegelijkertijd ondernemers en werkenden te helpen zich aan te passen aan
nieuwe economische omstandigheden. Dit is om twee redenen extra
van belang. Ten eerste laat de doorlichting zien dat er in Nederland
ondanks de lage werkloosheid nog een aanzienlijk aantal mensen is
dat betaald werk zou willen maar niet aan de slag komt. Ten tweede
laat de doorlichting zien dat het aantal mensen dat niet aan het werk
was de vorige keer dat het economisch tegen zat in Nederland sterker
is toegenomen dan in andere landen (zie afbeelding 4.11 in het
rapport).
• Het kabinet wil dat ook kwetsbare werkenden mee doen op de
arbeidsmarkt. Ook als het economisch tegen zit. In het kader van het
Steun- en Herstelpakket trekt het kabinet daarom 1,4 mld euro uit om
kwetsbare groepen te ondersteunen. De inzet is dat mensen zo veel
mogelijk direct naar nieuw werk gaan en dat zij daarbij waar nodig
gerichte hulp krijgen.10
• Het kabinet zet zich bovendien in om structureel meer mensen te laten
mee doen op de arbeidsmarkt. Voor mensen met een arbeidsbeperking
heeft het kabinet de banenafspraak gemaakt in samenwerking met
organisaties voor werkgevers en werknemers. Begin 2026 moeten er in
totaal 125.000 banen zijn bijgekomen voor mensen met een arbeidsbeperking: 100.000 extra banen bij het bedrijfsleven en 25.000 extra
banen bij de overheid. Met de maatregelen in het kader van het Breed
Offensief faciliteert het kabinet het realiseren van deze afspraak en wil
het kabinet bevorderen dat meer werken loont voor mensen met een
arbeidsbeperking.
Werkzekerheid in Nederland lager dan elders
• Beleidsdoorlichting: flexibel werk is in Nederland gegroeid. De baanen werkzekerheid was in Nederland lager dan in andere landen. Wat

10

Kamerstuk 35 420, nr. 105. Voor de uitwerking van het aanvullend sociaal pakket zie Kamerstuk
35 420, nr. 134.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

5

•

opvalt is dat de zekerheid die mensen ervaren zich door de jaren
slechter ontwikkelde dan het waargenomen risico op werkloosheid.
Reactie kabinet: deze boodschap is in lijn met eerdere bevindingen,
waaronder die van de Commissie Regulering van werk. Ook met dit
punt is het kabinet actief aan de slag. Zo is per 1 januari 2020 de Wet
arbeidsmarkt in balans (hierna: WAB) in werking getreden. Hiermee
heeft het kabinet een stap gezet om het voor werkgevers aantrekkelijker te maken om mensen in vaste dienst te nemen. Verder zet het
kabinet in op het stimuleren van Leven Lang Ontwikkelen (LLO)
waarbij ook aandacht is voor het verbeteren van de arbeidsmarktpositie van onder meer kwetsbare groepen. Denk aan het crisispakket NL
Leert Door voor kosteloze ontwikkeladviezen en (online) scholing, dat
net als het STAP-budget – dat in 2022 een beoogde start kent –
beschikbaar komt voor iedereen met een band met de Nederlandse
arbeidsmarkt. De huidige veranderingen op de arbeidsmarkt onderstrepen wederom het belang van het ondersteunen van kwetsbare
werknemers op de arbeidsmarkt en de noodzaak om de verschillen
tussen een vast en een flexibel contract te verkleinen. Dit om uiteindelijk te komen tot een structurele verbetering van de balans op de
arbeidsmarkt.

Artikel 1 bereikt vooral werknemers
• Beleidsdoorlichting: de reikwijdte van artikel 1 wordt beperkt door het
toenemende aantal zelfstandigen zonder personeel. Het merendeel van
het beleid op artikel 1 is niet van toepassing op zelfstandigen en kan
daarom niet bijdragen aan het bereiken van doelen voor deze groep.
• Reactie kabinet: als het gaat om zelfstandigen werkt het kabinet reeds
aan aanvullend beleid op artikel 1. Dit beleid komt niet aan bod in de
beleidsdoorlichting, omdat het in de onderzochte periode (2012–2019)
nog niet van kracht was. We noemen een aantal voorbeelden. Ten
eerste heeft het kabinet inzet gepleegd ten aanzien van scholing van
zelfstandigen: zowel de regeling NL Leert door als STAP zijn ook
toegankelijk voor zelfstandig ondernemers die zich willen scholen.
Verder wil het kabinet meer duidelijkheid bieden over de kwalificatie
van de arbeidsrelatie. Het kabinet werkt daarom aan de ontwikkeling
van een webmodule die daar meer inzicht in moet bieden. Een eerste
stap is een pilot met deze webmodule. In het verlengde hiervan wil het
kabinet een breed gesprek voeren over de wijze waarop wordt gewerkt
en in hoeverre bepaalde werkwijzen zich volgens de huidige regels al
dan niet lenen om buiten dienstbetrekking te werken. Dit brede
gesprek is bedoeld om meer zicht te krijgen op de maatschappelijke
opvattingen over de kwalificatie van de arbeidsrelatie, op sectorspecifieke omstandigheden en op wat de webmodule kan gaan betekenen
in de dagelijkse praktijk.
• Deze aanvullende inspanningen laten onverlet dat het kabinet
zelfstandigen de ruimte wil geven om te ondernemen. Vanuit die
optiek acht het kabinet het verdedigbaar dat voor zelfstandigen andere
regels gelden dan voor werknemers.
• Overigens is het van belang dat het beleid ten aanzien van zelfstandigen niet beperkt is tot artikel 1 van de SZW-begroting. Een ander deel
van het beleid gericht op zelfstandigen is elders op de SZW-begroting
te vinden. Daarnaast bevat ook artikel 2 van de EZK-begroting
(Bedrijvenbeleid: innovatie en ondernemerschap) instrumentarium
gericht op zelfstandigen.
Ontwikkelingen arbeidsverhoudingen- en voorwaarden
• Beleidsdoorlichting: in de meest recente jaren lijkt de tevredenheid
over de arbeidsvoorwaarden en -verhoudingen te dalen ten opzichte
van ontwikkelingen in eerdere jaren. Een meerderheid van de
werknemers (>90%) is tevreden over de inhoud van het werk, over het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

6

•

dienstverband en de contractvorm. De meeste werknemers zijn nog
steeds tevreden over mogelijkheden om in deeltijd te werken, de
werktijden te bepalen, en over mogelijkheden om thuis te werken,
maar met name in 2018 is de tevredenheid ten aanzien van de laatste
twee aspecten gedaald. Ook de tevredenheid over het salaris en de cao
zijn in 2018 afgenomen, evenals de tevredenheid over de vertegenwoordiging door ondernemings- en medezeggenschapsraden en
vakbonden.
Reactie kabinet: Het kabinet ziet de arbeidsvoorwaarden primair als
een onderwerp van partijen op de arbeidsmarkt. Het is goed om te zien
dat het overgrote deel van de werknemers tevreden is over de inhoud
van het werk, over het dienstverband en de contractvorm. Ook ten
aanzien van andere arbeidsvoorwaarden- en omstandigheden, zoals
de mogelijkheid om te leren en de leidinggevende, zijn werknemers
tevreden. Wel is in 2018 een daling te zien in de tevredenheid over het
salaris, de cao en de vertegenwoordiging door OR en vakbond. Het is
te vroeg om te zeggen of er sprake is van een trend. Ook is nog niet
duidelijk welk effect Covid-19 hierop zal hebben.

Loonontwikkeling blijft achter bij productiviteit
• Beleidsdoorlichting: de loonontwikkeling bleef in de onderzochte
periode achter bij de productiviteit.
• Reactie kabinet: het kabinet ziet de ontwikkeling van de lonen primair
als een onderwerp voor partijen op de arbeidsmarkt. Terugkijkend over
een langere periode constateert het kabinet dat de lonen de productiviteit op de voet hebben gevolgd.11 In de ogen van het kabinet onderstreept de relatie tussen lonen en productiviteit het belang van het
verder vergroten van de arbeidsproductiviteit. Het kabinet ondersteunt
ondernemers en werkenden actief op dit vlak.12 Zo vormt groei van de
arbeidsproductiviteit een centrale pijler in de lange termijn groeistrategie waar de Minister van Economische Zaken en Klimaat uw Kamer
over informeerde.13
• De doorlichting laat zien dat de lonen tijdens de onderzochte periode
achterbleven bij de productiviteit. En dat de lonen in de jaren voorafgaand aan Covid-19 een inhaalslag hebben ingezet. Hoe de relatie
tussen productiviteit en lonen zich verder zal ontwikkelen valt te
bezien, zeker gezien de economische gevolgen van Covid-19. Het
kabinet blijft de verdere ontwikkelingen aandachtig volgen.
Positieve bijdrage aan evenwichtige loonvorming, bescherming en
ongelijkheidscompensatie
• Beleidsdoorlichting: de verhoging van het Jeugd-minimumloon in
combinatie met het lage inkomensvoordeel (LIV en jeugd-LIV) heeft
positief bijgedragen aan de doelen evenwichtige loonvorming,
bescherming en ongelijkheidscompensatie. Ook de Wet werk en
zekerheid (Wwz) heeft een positieve bijdrage geleverd aan deze
doelen.
• Reactie kabinet: het kabinet verwelkomt deze positieve boodschap.
Met de WAB heeft het kabinet weer een stap genomen om de
rechtspositie en arbeidsvoorwaarden voor werknemers met een
flexibel contract verder te verbeteren. En met de verdere verhoging
van het Jeugd-wml medio 2019 verwacht het kabinet het positieve
resultaat een vervolg te geven. Dat het kabinet ondanks de positieve
bijdrage heeft besloten tot aanpassingen van het (jeugd-)LIV is onder
andere ingegeven door de bevinding dat de doelmatigheid in de eerste
jaren na invoering te wensen over liet in de zin dat de gebleken
11

Zie bv. SEO (2017), Loonontwikkeling en de rol van de overheid.
Voor het beleid gericht op arbeidsproductiviteit zie Kamerstuk 29 544, nr. 939.
13
Kamerstuk 29 696, nr. 7.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

7

positieve bijdrage niet in een gunstige verhouding stond tot de inzet
van financiële middelen.
Minimumloon wordt niet geëvalueerd
• Beleidsdoorlichting: de onderzoekers concluderen dat de Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) niet wordt geëvalueerd op doeltreffendheid en doelmatigheid. Zowel niet met oog op de
(centrale) doelen in artikel 114, als op de doelen van de wet zelf15.
• Reactie kabinet: het minimumloon legt een basis in het loongebouw.
Het kabinet monitort elke vier jaar of er ontwikkelingen zijn geweest
die een bijzondere bijstelling wenselijk maken. Daarnaast houdt het
kabinet de evenwichtigheid van de ontwikkeling in de inkomenspositie
van diverse groepen mensen in de gaten. Hierbij wordt specifiek
gekeken naar de groep mensen aan de basis van de arbeidsmarkt.
Doordat de ontwikkeling van het minimumloon gekoppeld is aan de
gemiddelde contactloonontwikkeling delen minimumloonverdieners
mee in de welvaartontwikkeling van de totale groep werkenden. Dit
alles draagt bij aan het Beleidsartikel 1 doel «evenwichtige
arbeidsverhoudingen- en voorwaarden».
• Daarnaast houdt het kabinet er rekening mee dat de hoogte van het
wettelijk minimumloon er niet toe leidt dat mensen met een kwetsbare
arbeidspositie kans lopen hun baan te verliezen omdat het minimumloon te hoog is vastgesteld in verhouding tot hun productiviteit. Dit
draagt bij aan een inclusieve arbeidsmarkt.
• Het kabinet zet in op vergroting van kennis over het onderwerp. Dit
najaar zal het CPB een notitie publiceren met een verdieping ten
opzichte van de dit jaar gepubliceerde minimumloonupdate van
Kansrijk Arbeidsmarktbeleid. SEO economisch onderzoek voert
daarnaast dit jaar, naar aanleiding van de motie Van Dijk16, een
onderzoek uit naar de gevolgen van de tweede verhoging van de
minimumjeugdlonen op de werkgelegenheid en scholingskeuzes van
jongeren.
Gemengde resultaten ongevallen en ziekte
• Beleidsdoorlichting: Nederland doet het internationaal gezien goed
qua ziekte en ongevallen door werk.17 Wel worden de laatste jaren
meer arbeidsongevallen gemeld. Ook groeit het aandeel werknemers
met burn-outklachten. Werkenden verzuimen in Nederland 4,4 procent
van de werktijd vanwege ziekte. Dat is meer dan het EU-gemiddelde
van 3 procent.
• Reactie kabinet: in vergelijking met andere landen doet Nederland het
inderdaad goed wat betreft ongevallen op het werk. Dat het ziekteverzuim van werkenden in Nederland gemiddeld hoger is dan die in
andere Europese lidstaten wordt mede veroorzaakt door de relatief
ruime voorwaarden in Nederland van verzuimregelingen waaronder
loondoorbetaling bij ziekte, waarmee we in Nederland mensen de
ruimte geven om te herstellen.
• Het kabinet onderkent dat sprake is van een toename van burnoutklachten en heeft preventieve initiatieven genomen om deze trend
tegen te gaan. Zo investeren we met sociale partners, maatschappelijke organisaties en betrokken departementen in de opzet van een
14

De drie centrale doelen van artikel 1: evenwichtige arbeidsverhoudingen en -voorwaarden,
gezonde en veilige arbeidsomstandigheden, inclusieve arbeidsmarkt.
Het doel van de Wml is om werknemers een maatschappelijk aanvaardbare tegenprestatie te
geven voor verrichte arbeid waarmee in primaire levensbehoeften kan worden voorzien en
het voorkomen van oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden en het tegengaan van
verdringing.
16
Kamerstuk 35 142, nr. 9.
17
Het gaat hier specifiek om ziekte die een gevolg is van het werk en om ongevallen die
plaatsvinden tijdens het werk.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

8

•

maatschappelijke beweging voor de aanpak van burn-outs. Omdat de
klachten samen kunnen gaan met factoren buiten het werk, is een
brede aanpak nodig om de stijgende lijn te keren. Zoals toegezegd
worden dit jaar de eindresultaten van het TNO onderzoek naar
oorzaken van burn-outklachten en een reactie met beleidsmaatregelen
aan uw Kamer verzonden.18
Ook blijft het kabinet inzetten op het ondersteunen van werkgevers en
werknemers bij het voorkomen en tegengaan van psychosociale
arbeidsbelasting. Er zijn diverse ondersteunende producten en
activiteiten ontwikkeld in het kader van professionalisering/
voorlichting van vertrouwenspersonen. Verder is een handreiking voor
een gedragscode ongewenste omgangsvormen opgesteld. En met de
Inspectie SZW wordt gewerkt aan een pilot over het tegengaan van
pesten op de werkvloer. Het doel voor de komende jaren is om samen
met andere partijen de psychosociale belasting die gepaard gaat met
werk terug te dringen.

Doelmatigheid instrumenten inclusieve arbeidsmarkt
• Beleidsdoorlichting: als relatief ondoelmatig in relatie tot het doel
inclusieve arbeidsmarkt noemt de doorlichting de instrumenten lage
inkomensvoordeel (LIV), het lage btw-tarief op arbeidsintensieve
diensten van kappers, de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke
combinatiekorting (IACK). De kosten per extra baan van de IACK zijn
ongeveer even hoog als die van het LIV. Bij de arbeidskorting liggen de
kosten per extra baan nog hoger.
• Reactie kabinet: vanwege bovenstaande bevindingen zijn in de
besparingsvariant, die als separate bijlage bij de beleidsdoorlichting is
opgenomen, besparingen op de als relatief ondoelmatig beoordeelde
instrumenten uitgewerkt. Die uitwerking laat zien dat deze instrumenten naast het stimuleren van arbeidsdeelname nog andere dan de in
de doorlichting onderzochte doelen hebben, te weten een acceptabele
verdeling van inkomens en belastingdruk. De uitwerking laat vervolgens zien dat de uitgewerkte besparingen op die terreinen belangrijke
negatieve gevolgen zouden hebben. Het kabinet is om die reden niet
voornemens de in beeld gebrachte besparingen te realiseren.
• Specifiek voor het LIV geldt dat in het pensioenakkoord is afgesproken
het LIV gerichter in te gaan zetten en om te vormen tot een loonkostenvoordeel voor potentieel kwetsbare jongeren.19 Verder is het BTWtarief voor kappersdiensten per 1 januari 2019 reeds verhoogd naar 9%
in samenhang met een verlaging van de lasten op arbeid.
Het kabinet beseft dat bovenop de lopende inspanningen verdere
bijdragen van volgende kabinetten nodig zullen zijn om de regels rond
werk – en daarmee de arbeidsmarkt – toekomstbestendig te maken.
Daarom heeft het kabinet de Commissie Regulering van Werk opdracht
gegeven om te adviseren over toekomstbestendige regels rondom werk.
De kabinetsreactie op het advies van deze commissie en op het advies
«Het betere werk» van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ontvangt u dit najaar.
Tot slot
Het kabinet ziet het als een gedeeld belang dat beleid bijdraagt aan de
realisatie van maatschappelijk gewenste uitkomsten op de arbeidsmarkt.
Het kabinet heeft zich op meerdere terreinen ingespannen om te komen
tot een arbeidsmarkt die beter in balans is. Door het overnemen van de

18
19

Kamerstuk 25 883, nr. 370.
Kamerstuk 32 043, nr. 520.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

9

aanbevelingen van de beleidsdoorlichting verwacht het kabinet nog
betere randvoorwaarden te creëren voor toekomstig beleid. De modernisering van de arbeidsmarkt is immers nog niet voltooid.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
B. van ‘t Wout

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 30 982, nr. 58

10