Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2022–2023

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

2647
Vragen van het lid Bisschop (SGP) aan de Minister voor Natuur en Stikstof
over het opschorten van de vergunningverlening door de provincie
Noord-Brabant en de gepubliceerde natuurdoelanalyses (ingezonden 4 april
2023).
Antwoord van Minister Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof)
(ontvangen 17 mei 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2022–2023, nr. 2390.
Vraag 1
Hoe waardeert u het besluit van de provincie Noord-Brabant om naar
aanleiding van de natuurdoelanalyses de vergunningverlening op te
schorten?1
Antwoord 1
De natuurdoelanalyses beschrijven hoe het gaat met de natuur in een gebied,
of en welke problemen er zijn en in welke richting maatregelen nodig zijn om
de natuur weer gezond te maken. De natuurdoelanalyses zijn niet bedoeld om
conclusies te trekken over toestemmingverlening. Bij toestemmingverlening
wordt per geval een passende beoordeling gemaakt op basis van de best
beschikbare kennis van de Natura 2000-gebieden. De natuurdoelanalyses
dienen dus wel betrokken te worden bij het opstellen van passende beoordelingen en besluiten over vergunningaanvragen, zoals de provincie NoordBrabant terecht constateert. Hoewel de natuurdoelanalyses zelf geen
passende beoordeling zijn, concludeert de provincie Noord-Brabant vanuit
haar rol als bevoegd gezag dat de natuurdoelanalyses laten zien dat als
gevolg van overbelasting met stikstof het dusdanig slecht gaat met 13
gebieden dat op voorhand al te zeggen is dat een aanvraag voor een
vergunning die leidt tot extra stikstofdepositie op deze gebieden niet
toegewezen kan worden.

1

ah-tk-20222023-2647
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2023

Provincie Noord-Brabant, 1 maart 2023, «Analyses bevestigen slechte staat natuur Brabant»
(https://www.brabant.nl/actueel/nieuws/natuur-en-landschap/2023/analyses-bevestigen-slechtestaat-natuur-brabant).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

1

Vraag 2
Is de veronderstelling juist dat het constateren van een mogelijke verslechtering van beschermwaardige habitats en soorten in een Natura 2000-gebied in
de eerste plaats vereist dat passende (beheer)maatregelen op grond van
artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden genomen en niet dat
automatisch de vergunningverlening op grond van artikel 6, derde en vierde
lid, van de Habitatrichtlijn wordt opgeschort?
Antwoord 2
Het is juist dat bij het risico op verslechtering als gevolg van artikel 6, lid
twee, van de Habitatrichtlijn passende maatregelen getroffen moet worden en
het niet per definitie uitgesloten is om nog toestemming te verlenen met
toepassing van artikel 6, lid drie en vier, van de Habitatrichtlijn. Wel geldt dat
alleen toestemming verleend kan worden als significante negatieve effecten
kunnen worden uitgesloten. Ook moeten mitigerende (en compenserende)
maatregelen additioneel zijn ten opzichte van de passende maatregelen en
instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om verslechtering tegen te gaan
en instandhoudingsdoelstellingen te realiseren.
Vraag 3
Hoe gaat u ervoor zorgen dat Programma Aanpak Stikstof (PAS)-knelgevallen
in de provincie Noord-Brabant worden gelegaliseerd?
Antwoord 3
De Provincie Noord-Brabant heeft door de uit de natuurdoelanalyses
geconstateerde staat van de Brabantse stikstofgevoelige Natura 2000gebieden en op basis van jurisprudentie moeten besluiten om tijdelijk geen
vergunningverlening in het kader van de WNb gebaseerd op vormen van
extern salderen op N2000-gebieden meer toe te staan. Het gaat dan specifiek
om vergunningen die betrekking hebben op delen van die N2000-gebieden
waarvan de natuurdoelanalyses aangeven dat zonder additionele inzet
verslechtering niet uit te sluiten is.
In tussentijd wordt de verificatie van de PAS-meldingen afgerond. Op basis
daarvan kan soms op basis van maatwerk worden geconstateerd op welke
manier toch een legale situatie gerealiseerd kan worden. Zo kan soms
worden geëxtensiveerd of blijkt op basis van intern salderen dat er sprake is
van een legale situatie. De middelen uit de Regeling provinciale maatregelen
PAS-melders (Rpmp) kunnen daar ook bij helpen. In totaal is er € 250 miljoen
beschikbaar, waarvan € 44,8 miljoen voor Noord-Brabant. Deze mogelijkheden zijn aanvullend ten opzichte van het landelijke legalisatieprogramma en
de landelijke maatregelen (Saneringsregeling varkenshouderij, Maatregel
Gerichte Aankoop, Landelijke beëindigingsregeling en de aanpak piekbelasters) die ingezet gaan worden voor het legaliseren van PAS-meldingen. De
provincie werkt er hard aan om de melders zo snel als mogelijk van
duidelijkheid te voorzien. Nadat weer vergunningen verleend kunnen worden,
zullen ook de meldingen die daadwerkelijk stikstofruimte nodig hebben zo
snel mogelijk worden gelegaliseerd.
Vraag 4
Hoe moet worden beoordeeld of sprake is van verslechtering? Welke criteria
gelden hiervoor? Welke rol spelen de ontwikkeling van typische soorten, de
oppervlakte respectievelijk de abiotische factoren daarbij?
Antwoord 4
Volgens de uitleg van de Europese Commissie (Mededeling van de Commissie C(2018) 7621), die ook in Nederland als kader wordt gebruikt, «is sprake
van verslechtering van een habitat in een gebied wanneer de door het
habitattype of de habitat van een soort bestreken oppervlakte in dit gebied
kleiner wordt, of wanneer de specifieke functies die nodig zijn voor de
instandhouding op lange termijn van deze habitat of de staat van de soorten
die met deze habitat zijn verbonden, beperkter worden dan hun oorspronkelijk of herstelde staat. Deze beoordeling vindt plaats in overeenstemming met
de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en de bijdrage van het
gebied aan de samenhang van het netwerk.»
In Nederland is aan de hand van het genoemde Europese document in het
Profielendocument (https://www.natura2000.nl/profielen) uitgewerkt hoe de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

2

oppervlakte en de kwaliteit moeten worden bepaald. Ten aanzien van de
oppervlakte geldt een minimumoppervlak (specifiek voor groepen habitattypen); deze bepaalt de mate van precisie bij het bepalen van de oppervlakte.
Bij kwaliteit gaat het om vier aspecten, namelijk: vegetatietypen, abiotische
randvoorwaarden, typische soorten en overige kenmerken van goede
structuur en functie. In de «Werkwijze kwaliteit van habitattypen op gebiedsniveau», dat onderdeel is van het Profielendocument, is uitgelegd hoe het
profiel van een habitat doorwerkt in de definiëring van wat behoud van
kwaliteit is. Daarmee is ook duidelijk wat verslechtering is, want dat is precies
het tegenovergestelde van behoud. Uit de tekst volgt dat het principe van
«one out, all out» geldt, want alle vier de aspecten moeten (minimaal)
behouden blijven en zijn onderling niet uitwisselbaar. Verder volgt uit de
aanwijzingsbesluiten dat ook oppervlakte en kwaliteit niet uitwisselbaar zijn
(ze hebben afzonderlijke doelstellingen).
Vraag 5
Is de veronderstelling juist dat niet automatisch sprake is van verslechtering
als abiotische condities ongunstig zijn?
Antwoord 5
Dat is juist. Er moet namelijk onderscheid worden gemaakt tussen een
situatie en een verandering. Als de situatie ongunstig is, maar onveranderd is
ten opzichte van het moment waarop de bescherming van het habitat begon,
is er geen sprake van verslechtering in de zin van artikel 6, tweede lid,
Habitatrichtlijn («verslechteringsverbod»). Wel is het zo dat er een reële kans
op toekomstige verslechtering is als niet wordt voldaan aan de abiotische
randvoorwaarden. Te denken valt aan het verdwijnen van bepaalde vegetatietypen of typische soorten, of het afnemen van het oppervlak. Daarom moet
de overheid zich ervan vergewissen of het wellicht noodzakelijk is om
preventieve maatregelen te nemen om die toekomstige verslechtering te
voorkomen. Dat zijn dan passende maatregelen zoals bedoeld in artikel 6,
tweede lid.
Vraag 6
Is de veronderstelling juist dat niet automatisch sprake is van verslechtering
als het aantal typische soorten minder is dan voor een gunstige staat van
instandhouding gewenst is?
Antwoord 6
Dat is juist, om dezelfde reden als genoemd in het antwoord op vraag 5. Wat
het gewenste aantal typische soorten is, is overigens in het Profielendocument niet voorgeschreven. Het is aan de bevoegde gezagen om te bepalen
hoe voldoende bijgedragen kan worden aan behoud en herstel van typische
soorten op landelijk niveau. Dat is dus anders dan bij de abiotische randvoorwaarden, omdat in het Profielendocument is gedefinieerd wat per abiotisch
aspect (bijvoorbeeld zuurgraad) het kernbereik is (optimale omstandigheden),
wat het aanvullend bereik is (suboptimale omstandigheden) en wat de
klassen zijn die daarbuiten vallen (ongunstige omstandigheden).
Vraag 7
Hoe moeten bij de beoordeling of sprake is van verslechtering negatieve en
positieve ontwikkelingen ten opzichte van elkaar worden gewogen?
Antwoord 7
Negatieve en positieve ontwikkelingen mogen alleen onder bepaalde
voorwaarden gecombineerd worden tot één oordeel. De hoofdregel is dat de
verschillende aspecten niet uitwisselbaar zijn. Zie voor de exacte uitleg de in
antwoord 4 genoemde «Werkwijze kwaliteit van habitattypen op gebiedsniveau».
Vraag 8
Is de veronderstelling juist dat in of op basis van de Brabantse natuurdoelanalyses niet zozeer kan worden vastgesteld dat sprake is van daadwerkelijke verslechtering, maar dat vanwege onvoldoende gegevens over
trendmatige ontwikkelingen niet kan worden vastgesteld dat geen sprake is
van verslechtering?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

3

Antwoord 8
Nee, dat is niet juist. In de natuurdoelanalyses wordt per soort en habitattype
waarvoor het gebied is aangewezen een ecologisch oordeel geveld waaruit
blijkt of instandhoudingsdoelstellingen gehaald worden en verslechtering kan
worden uitgesloten. Daarbij wordt ook aangegeven wat de oorzaak is van het
niet uit kunnen sluiten van verslechtering. In sommige gevallen is de oorzaak,
met toepassing van het voorzorgprincipe, inderdaad het gebrek aan
gegevens. In veel gevallen is de oorzaak ook wel duidelijk of is de verslechtering zelfs al geconstateerd. In de Brabantse natuurdoelanalyses is dit per
oordeel op uniforme wijze aangegeven.
Vraag 9
Hoe kan het dat voor de ontwikkeling van de kwaliteit van habitattypen in
verschillende gebieden nog steeds geen trend kan worden vastgesteld, terwijl
de meeste Habitatrichtlijngebieden reeds sinds vele jaren zijn aangewezen?
Antwoord 9
Om een trend vast te kunnen stellen moeten voor een heel Natura 2000gebied per habitattype en soort de omvang en meerdere kwaliteitsaspecten
voor langere tijd worden gevolgd. Wat betreft de omvang is dan een actuele
habitattypenkaart nodig en die was in Brabant vanwege de omvang van veel
Natura 2000-gebieden nog niet voorhanden. Wat betreft de kwaliteitsaspecten: deze worden (al dan niet steekproefsgewijs) gemonitord, maar de
resultaten konden alleen in de natuurdoelanalyses worden verwerkt als de
ruwe gegevens geïnterpreteerd waren – en dat was in nogal wat gevallen nog
niet gedaan. Als er gewacht zou zijn op nieuwe rapportages, dan waren de
natuurdoelanalyses niet op tijd gereed gekomen; vandaar dat deze (in de
handreiking natuurdoelanalyses vastgestelde) werkwijze is toegepast.
Vraag 10
Deelt u de analyse, op basis van de Brabantse natuurdoelanalyses, dat waar
daadwerkelijke sprake blijkt te zijn van verslechtering van habitats en soorten
in de meeste gevallen hydrologische factoren de achterliggende oorzaak zijn?
Is de veronderstelling juist dat het in die gevallen niet nodig is de vergunningverlening wat betreft het aspect stikstofdepositie stil te leggen?
Antwoord 10
Deze analyse deel ik niet. In de Brabantse natuurdoelanalyses is per
ecologische oordeel, dat gegeven wordt per soort en habitattype waarvoor
het gebied is aangewezen, aangegeven wat de achterliggende oorzaken zijn.
Voor de habitats waar verslechtering reeds geconstateerd is, zijn zowel
overbelasting met stikstof als verdroging de meest voorkomende oorzaken.
Wanneer stikstof geen relevante drukfactor is, dan is er in dat geval op
voorhand geen reden om vergunningverlening stil te leggen ten aanzien van
stikstof. Overigens moet dat dan wel gelden voor álle habitats in dat gebied.
Maar als een ander habitat in dat gebied wel overbelast is met stikstof en
daardoor (dreigend) verslechtert, dan bepaalt dat habitat wat er mogelijk is
wat betreft vergunningverlening met het oog op stikstof. Als uit de natuurdoelanalyse blijkt dat op dit moment stikstofdepositie een knelpunt is,
worden aanvragen met extern salderen of die gebruik maken van een
doelenbank door de provincie geweigerd. Niet alle vergunningverlening met
betrekking tot stikstof ligt stil, intern salderen is nog wel mogelijk.
Vraag 11
Waarom wordt de kwaliteit van het habitattype H4030 voor het aspect
typische soorten in de Groote Peel beoordeeld als matig en die van het
habitattype H7120 als goed, terwijl bij H4030 een hoger percentage typische
soorten voorkomt dan bij H7120? Op welke wijze wordt gezorgd voor een
vergelijkbare beoordelingswijze voor alle habitattypen en natuurdoelanalyses?
Antwoord 11
Uit tabellen 5–5 en 5–16 in de natuurdoelanalyse Groote Peel blijkt dat de
kwaliteit op basis van typische soorten bij habitattype H4030 als goed is
beoordeeld, dus dat er op pagina 61 onderaan staat dat «De kwaliteit van het
habitattype H4030 voor het aspect typische soorten wordt beoordeeld als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

4

matig, zie Tabel 5–5.» is een kennelijke verschrijving. Ten behoeve van het
opstellen van de natuurdoelanalyses hebben Rijk en provincies gezamenlijk
een handreiking opgesteld die ook getoetst is door de Ecologische Autoriteit.
Die handreiking heeft onder andere tot doel tot uniforme natuurdoelanalyses
te verkrijgen. Of de beoordeling in de Brabantse natuurdoelanalyses terecht
en voldoende onderbouwd is, zal blijken uit de toetsing van deze natuurdoelanalyses door de Ecologische Autoriteit.
Vraag 12
Waarom worden in veel natuurdoelanalyses de bodemcondities en de
ontwikkeling daarvan nauwelijks in beeld gebracht, terwijl de Ecologische
Autoriteit daar wel toe heeft opgeroepen in haar advies bij de handreiking
voor de natuurdoelanalyses en deze gegevens van belang zijn om iets te
kunnen zeggen over de mate waarin stikstofdepositie de natuur beïnvloedt?
Antwoord 12
In de natuurdoelanalyses zijn de gegevens die beschikbaar zijn, en die
volgens de handreiking en het advies van de Ecologische Autoriteit daarop
nodig zijn, opgenomen. Als bepaalde gegevens nu nog niet beschikbaar zijn,
dan kunnen die in volgende cycli van de natuurdoelanalyses worden
toegevoegd. Want de natuurdoelanalyses maken, net als de gebiedsprogramma’s, onderdeel uit van een cyclisch en iteratief proces. Het is niet juist dat bij
het ontbreken van bepaalde gegevens over bodemcondities geen uitspraken
gedaan kunnen worden over de relatie tussen stikstofdepositie en natuurkwaliteit. Veranderingen in vegetatie geven hier bijvoorbeeld ook inzicht in, zoals
het vergrassen van heide.
Vraag 13
Deelt u de constatering dat in de Brabantse natuurdoelanalyses nauwelijks op
basis van meetdata in beeld wordt gebracht op welke wijze en in welke mate
stikstofdepositie de ontwikkeling van habitats en soorten negatief beïnvloedt
ten opzichte van andere drukfactoren? Acht u dit wenselijk?
Antwoord 13
Nee, ik deel deze constatering niet. De Brabantse natuurdoelanalyses maken
gebruik van beschikbare informatie. Dat betreft veel monitoringsinformatie
waaronder vegetatiekarteringen, maar ook data over abiotische condities.
Naast de informatie uit het gebied wordt voor de huidige en toekomstig te
verwachten belasting van habitattypen en leefgebieden van soorten met
stikstofdepositie uitgegaan berekeningen door AERIUS. Het model is mede
gebaseerd op meetgegevens en bevat op dit moment de best beschikbare
informatie over de belasting met stikstof. De handreiking natuurdoelanalyses
geeft aan hoe omgegaan moet worden met het opstellen van ecologische
oordelen en de doorkijk naar aanvullende maatregelen bij onzekerheden of
het ontbreken van data. De Ecologische Autoriteit zal bij haar toetsing van de
natuurdoelanalyses nagaan of die onderbouwing volstaat en waar er
voldoende zekerheid is voor het treffen van maatregelen op korte termijn en
waar aanvullend onderzoek nodig is om tot besluiten over maatregelen te
komen. Wanneer meer meetdata nodig zijn, dan zal de Ecologische Autoriteit
dat bij haar toetsing constateren.
Vraag 14
Hoe waardeert u de eerste adviezen van de Ecologische Autoriteit over de
natuurdoelanalyses waaruit valt op te maken dat landschapsecologische
systeemanalyses ontbreken en onvoldoende zicht wordt gegeven op
monitoringsgegevens, waardoor geen goede ecologische analyses gemaakt
kunnen worden en er geen goed zicht is op de (relatieve) invloed van actuele
stikstofdepositie op de lokale natuur?2
Antwoord 14
Ik ben blij dat de eerste natuurdoelanalyses inmiddels voorzien zijn van een
toetsingsadvies van de Ecologische Autoriteit. In haar eerste adviezen geeft
de Ecologische Autoriteit aan dat nog niet alle gegevens over de gebieden
2

Ecologische Autoriteit (www.ecologischeautoriteit.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

5

compleet zijn. Tegelijkertijd constateert zij ook dat er voldoende kennis is om
snel maatregelen te treffen voor urgente knelpunten ten aanzien van
stikstofdepositie en water om verdere verslechtering van de natuur te
voorkomen. De Ecologische Autoriteit geeft daarbij aanbevelingen mee die in
sommige gevallen op relatief korte termijn verwerkt kunnen worden, en in
andere gevallen meer tijd vragen om te verwerken. Daarmee bevatten de
adviezen van de Ecologische Autoriteit bruikbare informatie voor het
cyclische en iteratieve proces waar de natuurdoelanalyses (en ook de
gebiedsprogramma’s) onderdeel van zijn. Dit cyclische proces waar de
natuurdoelanalyses onderdeel van zijn is ook geschetst in het programma
Stikstofreductie en Natuurverbetering en genoemd in de Handreiking
gebiedsprogramma’s. Een volgende versie van natuurdoelanalyses zal weer
beter zijn, door aanvullende kennis, bijvoorbeeld informatie over het
landschapsecologische systeem en het verwerken van de effecten van
voorziene maatregelen, Kortom, de natuurdoelanalyses vormen een goede
basis voor ecologische analyses en het zicht op de invloed van drukfactoren
op natuur.
Vraag 15
Hoe gaat u ervoor zorgen dat de natuurdoelanalyses proactief worden
verbeterd, gehoord de adviezen van de Ecologische Autoriteit over de eerste
natuurdoelanalyses?
Antwoord 15
Zoals in het antwoord op vraag 14 is aangegeven, zijn de natuurdoelanalyses
onderdeel van een cyclisch en iteratief proces waarin ruimte is om de
natuurdoelanalyses steeds verder aan te vullen, te verbeteren en te actualiseren. Ik maak met de provincies en andere voortouwnemers (Rijkswaterstaat
en Defensie) afspraken over hoe dit proces precies zal verlopen en welke
mijlpalen daar in zitten. Uiteraard zal de Ecologische Autoriteit hier ook een
rol spelen in het beoordelen van een nieuwe cyclus natuurdoelanalyses.
Vraag 16
Op welke wijze gaat u uitvoering geven aan de motie van het lid Bisschop
(SGP) waarin wordt gevraagd om een programma voor het monitoren van
abiotische condities?3
Antwoord 16
De wens om meer abiotische condities te gaan monitoren zal worden
meegenomen in het Programma Natuurmonitoring, dat beoogt het stelsel
van natuurmonitoring uit te bouwen en te verbeteren. De Tweede Kamer zal
vóór het zomerreces worden geïnformeerd over de stand van zaken met
betrekking tot het programma.
Vraag 17
Wordt, indien sprake is van verslechtering van habitats in Natura 2000gebieden, het gevoerde natuurbeheer in deze gebieden geëvalueerd?
Antwoord 17
Wanneer sprake is van (dreigende) verslechtering, dan zullen passende
maatregelen getroffen moeten worden om dit tegen te gaan. Als de oorzaak
van deze (dreigende) verslechtering het beheer is, dan zal dit aangepast
moeten worden. Aan de subsidiëring van het beheer via SNL zijn overigens al
verplichtingen ten aanzien van monitoring verbonden. Evaluatie van het
beheer is dus niet direct gekoppeld aan een oordeel wat betreft (dreigende)
verslechtering in de natuurdoelanalyses. In veel gevallen zijn overigens
externe drukfactoren, en niet het gevoerde natuurbeheer, oorzaak van de
verslechtering.

3

Kamerstuk 33 576, nr. 341.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel

6