Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 521

Nederlandse deelname aan vredesmissies

29 237

Afrika-beleid

Nr. 456

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VAN
DEFENSIE, VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING EN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 november 2022
De politieke en veiligheidssituatie in de Sahel is aan voortdurende
verandering onderhevig. Uw Kamer is onder andere via de Kamerbrieven
«Nederlandse inzet in de Sahelregio» (Kamerstuk 29 237, nr. 178) en
«Samenhangende Nederlandse inzet in het kader van de collectieve
verdediging en in missies en operaties ter bevordering van de internationale rechtsorde 2022–2025» (Kamerstuk 29 521, nr. 446) geïnformeerd
over de politieke en veiligheidssituatie in de regio en over de lopende
Nederlandse bijdragen aan missies in de Sahel. De nationale mandaten
van de Nederlandse bijdragen aan de VN-missie MINUSMA, de civiele en
militaire EU-missies in de Sahel en de door Frankrijk geleide Taakgroep
Takuba lopen eind december 2022 af. Via deze brief informeert het kabinet
uw Kamer over de laatste politieke en veiligheidsontwikkelingen in de
Sahelregio en over de Nederlandse veiligheidsinzet in de Sahelregio en de
West-Afrikaanse kuststaten na 2022, waaronder de verlenging van de
nationale mandaten voor de Nederlandse bijdrage aan MINUSMA en
EU-missies tot en met eind juni 2024.1
In de bovengenoemde Kamerbrief «Samenhangende Nederlandse inzet»
heeft het kabinet het belang uiteengezet van optreden in het kader van
hoofdtaak 2 van de krijgsmacht. Het brengen van veiligheid en het
beschermen van de internationale rechtsorde blijft onverminderd van
belang: dat vergroot de stabiliteit in de wereld en draagt zo bij aan de
veiligheid van het Koninkrijk en Europa. In dit verband blijft de Sahelregio
voor het kabinet onverminderd een prioritaire regio op het vlak van
veiligheid, diplomatie, ontwikkelingssamenwerking en migratie. Zowel
grote als kleinere civiele en militaire bijdragen zijn een wezenlijk
1

kst-29521-456
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

De nationale mandaten kunnen voortijdig worden gewijzigd indien ontwikkelingen daartoe
aanleiding geven. Met een verlenging van achttien maanden draagt het kabinet, zolang dit
wenselijk en mogelijk blijft, bij aan de implementatie van de herziene mandaten van de missies
in Mali.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

1

instrument van de wereldwijde Nederlandse veiligheidsinzet en geven
concrete invulling aan diverse beleidsprioriteiten. Tevens vergroten ze de
Nederlandse strategische informatiepositie en invloed.
Momenteel loopt er zowel internationaal als nationaal een aantal
strategische processen betreffende de Sahelregio, waaronder de
uitwerking van de herziening van de EU-veiligheidsinzet en het opstellen
van een nationale Afrikastrategie. Deze zal naar verwachting in het eerste
kwartaal van 2023 worden afgerond en met uw Kamer worden gedeeld.
Het kabinet zal uw Kamer vervolgens – mede op basis van een regionale
conflictanalyse – in de eerste helft van 2023 informeren over de Nederlandse geïntegreerde inzet op het gebied van veiligheid, diplomatie,
ontwikkelingssamenwerking en migratie in de Sahelregio, evenals
eventuele aanvullende inzet in de West-Afrikaanse kuststaten, en de
politiek-strategische doelstelling die aan de Nederlandse inzet ten
grondslag ligt. Hierin worden de geïdentificeerde lessen uit Afghanistan
en de Nederlandse bijdrage aan VN-missie MINUSMA tussen 2014–2019
meegenomen (Kamerstuk 29 521, nr. 451).
Op basis van deze lessen en met oog voor de fragiele politieke en
veiligheidssituatie in de Sahel en bredere regio neemt het kabinet grote
zorgvuldigheid in acht bij de besluitvorming over toekomstige inzet. Zoals
aangegeven tijdens het Commissiedebat Missies en Operaties op
3 november jl. zal het kabinet de bevindingen en aanbevelingen die IOB in
de eindevaluatie MINUSMA heeft gedaan, meenemen in besluitvorming
over toekomstige Nederlandse bijdragen aan missies. Nederland zal in lijn
met deze aanbevelingen beschouwen in hoeverre deze militaire en civiele
missies en operaties ook op middellange en lange termijn passen binnen
de Nederlandse strategische doelstellingen, of voldoende invulling wordt
gegeven aan behoeften en eigenaarschap van de Sahellanden zelf en of
missiedoelstellingen haalbaar en realistisch zijn. Nederland zal daarbij
nieuwe nationale handelingsopties op veiligheidsgebied en de operationalisering hiervan uitwerken voor de Sahelregio en West-Afrikaanse
kuststaten, in afstemming met onze internationale en Europese partners.
Lokale veiligheidsbehoeften en prioriteiten van de landen staan hierbij
centraal.
Het kabinet streeft daarbij naar samenhang van de middelen en beleidsinstrumenten van de lokale, internationale en (aanvullende) Nederlandse en
Europese veiligheidsinzet in de Sahel en de West-Afrikaanse kuststaten,
opdat deze elkaar versterken. Hierbij hecht het kabinet er belang aan te
benadrukken dat de inzet altijd zal blijven plaatsvinden in een weerbarstige context, waarin resultaten niet gemakkelijk te boeken zijn en risico’s
zullen blijven bestaan. Desondanks acht het kabinet het van belang om
een bijdrage te blijven leveren aan veiligheid en stabiliteit in de Sahel en
de bredere regio, onder meer via bijdragen aan internationale missies ter
bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit. Hiermee
worden immers ook de Europese en Nederlandse veiligheidsbelangen
gediend.
In deze brief wordt allereerst ingegaan op de politieke situatie en
veiligheidsontwikkelingen in de Sahel en West-Afrika. Hierbij wordt
aandacht besteed aan de grondoorzaken van instabiliteit en nader
ingegaan op de situatie in Mali, Niger en Burkina Faso. Tevens wordt
aandacht besteed aan de expansie van instabiliteit naar West-Afrika.
Vervolgens wordt de Nederlandse veiligheidsinzet in de Sahel en
West-Afrika besproken, waarbij elke militaire en civiele bijdrage afzonderlijk wordt behandeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

2

1. Politieke situatie en veiligheidsontwikkelingen in de Sahel en
West-Afrika
1.1 Grondoorzaken van instabiliteit in de Sahelregio
De veiligheidssituatie in de Sahelregio is de afgelopen jaren verder
verslechterd. Belangrijke grondoorzaken van deze instabiliteit zijn
langdurige armoede en chronische voedselonzekerheid. De reeds
beperkte watervoorraden en vruchtbare grond in de regio worden door
klimaatverandering nog schaarser. Tegelijkertijd moeten deze als gevolg
van de aanhoudende bevolkingsgroei door steeds meer mensen worden
gedeeld. Een andere grondoorzaak is de afwezigheid van de overheid in
grote delen van de Sahel. In deze gebieden bestaat een machtsvacuüm en
heeft de bevolking nauwelijks toegang tot nutsvoorzieningen, onderwijs,
gezondheidszorg en recht. Dit verergert de bestaansonzekerheid en leidt
tot diepgaande gevoelens van uitsluiting en marginalisatie. In gebieden
waar overheden wel aanwezig zijn wordt hun effectiviteit belemmerd door
corruptie en een gebrek aan inclusief bestuur.
De toenemende schaarste draagt bij aan spanningen tussen bevolkingsgroepen, doorgaans langs etnische en tribale lijnen. In veel gemeenschappen zijn lokale zelfverdedigingsmilities actief. Daarnaast biedt de
diepgewortelde onvrede onder delen van de bevolking een voedingsbodem voor de verspreiding van extremistisch gedachtegoed en
rekrutering door jihadistische organisaties, gelieerd aan ISIS en Al-Qaïda.
Deze en andere groeperingen profiteren van het machtsvacuüm, en zijn
betrokken bij georganiseerde misdaad waaronder handel in mensen,
wapens en drugs. Daarnaast is de Sahel in toenemende mate een arena
van geopolitieke competitie, waar mogendheden als Rusland activiteiten
ontplooien die indruisen tegen de Nederlandse en Europese waarden en
belangen. De expansie van instabiliteit naar de West-Afrikaanse kuststaten
brengt bovendien risico’s met zich mee voor de lokale bevolking en voor
de Nederlandse en Europese belangen aldaar.
Nederland zet zich – samen met gelijkgezinde partners – in brede zin in
om de grondoorzaken van instabiliteit en armoede weg te nemen, de
weerbaarheid van de bevolking in fragiele regio’s te vergroten en het
sociaal contract tussen burgers en staat te herstellen. De aanpak van
grondoorzaken vergt een lange adem. In de genoemde strategische brief
van de eerste helft van 2023 zal hierop nader worden ingegaan.
1.2 Mali
Politiek
De Malinese transitieautoriteiten hebben afgelopen juli een akkoord
gesloten met de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten
(ECOWAS) over de terugkeer naar een democratisch bestuur. In dit
transitieplan zijn verschillende hervormingsmaatregelen overeengekomen, waaronder aanname van een nieuwe kieswet en hervorming van
de Malinese Grondwet. Deze transitieperiode moet uiterlijk in februari
2024 worden afgerond met het houden van presidentsverkiezingen.
ECOWAS heeft na het sluiten van dit akkoord de economische en
financiële sancties tegen Mali opgeheven (zie Kamerbrief 29 237-178), al
blijft het land wel geschorst als lid van zowel ECOWAS als de Afrikaanse
Unie. De Malinese transitieautoriteiten hebben zich gecommitteerd aan de
met ECOWAS overeengekomen afspraken. Er zijn reeds verschillende
stappen genomen in de uitvoering van het transitieplan, zoals de
aanname van de nieuwe kieswet en de presentatie van de concepttekst
van de nieuwe Grondwet aan transitiepresident Goïta. Tegelijkertijd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

3

hebben enkele onderdelen in de implementatie van het transitieplan, zoals
de benoeming van de onafhankelijke verkiezingsautoriteit in oktober,
vertraging opgelopen en is er nog veel werk te verzetten. Daarnaast gaat
de benoeming van een militair, kolonel Abdoulaye Maïga, als interimpremier in tegen de overeengekomen ECOWAS-afspraken. Maïga werd
eind augustus benoemd als interim-premier, omdat premier Choguel
Maïga gezondheidsproblemen zou hebben.
De relatie tussen de Malinese transitieautoriteiten en de internationale
gemeenschap is het afgelopen jaar verslechterd. Zo uitte de Malinese
transitiepremier tijdens de Algemene Vergadering van de Verenigde
Naties (AVVN) afgelopen september felle kritiek op onder andere Frankrijk
en ECOWAS, die op «neokoloniale en onwettige» wijze sancties zouden
hebben voorbereid tegen Mali. In een communiqué van 15 mei jl.
kondigden de Malinese transitieautoriteiten aan zich terug te trekken uit
de G5 Sahel. Aanleiding was dat de G5 besloot dat Mali niet in
aanmerking kwam voor het geplande voorzitterschap. Op 10 juli jl. namen
de Malinese transitieautoriteiten 49 Ivoriaanse militairen gevangen; drie
van hen zijn inmiddels vrijgelaten. Een bemiddelingspoging van de
presidenten van Gambia, Togo en Ghana heeft niet geleid tot een
doorbraak in de diplomatieke spanningen tussen Ivoorkust en Mali.
Veiligheid
De veiligheidssituatie in Mali blijft instabiel en verschilt per regio. Het
geweld tussen etnische groepen, het groeiende operatiegebied van
jihadistische organisaties en het uitblijven van een effectief veiligheidsbeleid van de Malinese transitieautoriteiten blijven de voornaamste
factoren van deze instabiliteit. Het kabinet blijft bezorgd over de aanwezigheid van Russische (para)militairen in Mali en hun betrokkenheid bij
mensenrechtenschendingen tijdens gezamenlijke operaties met het
Malinese leger. Het kabinet heeft bevestigd dat een deel van deze
Russische paramilitairen opereert onder naam van de Wagner Group, een
informele entiteit zonder bekende juridische status.
Het aan Al-Qaida gelieerde Jama’at Nusrat al-Islam wal-Muslimin (JNIM)
heeft de afgelopen maanden de druk op de Malinese overheid in Bamako
opgevoerd. De organisatie verspreidt propaganda waarin ze zegt de
intentie te hebben Bamako verder te isoleren en aan te vallen. Verschillende bases van de Malinese strijdkrachten in Zuid- en Centraal-Mali zijn
in deze periode aangevallen. Opvallend was de aanval op het militaire
kamp van Kati op 22 juli jl., de thuisbasis van interim-president Goïta, vlak
buiten de hoofdstad Bamako.
Tevens heeft JNIM de afgelopen maanden getracht de invloed van de
Malinese strijdkrachten en de Russische Wagner Group (die de Malinese
strijdkrachten ondersteunt) in te perken. Dit gebeurde met name in
Centraal-Mali. Zowel de Malinese strijdkrachten als JNIM trachten hun
controle in deze regio te vergroten waarbij de lokale bevolking, vaak met
geweld, onder druk wordt gezet. Sinds het einde van de Franse aanwezigheid in Mali gebruikt JNIM het bedreigende en gewelddadige karakter
van Wagner om haar strijd te legitimeren en de lokale bevolking aan haar
zijde te krijgen.
Ook de spanningen in Noord-Mali nemen verder toe. Enerzijds heeft dit te
maken met het uitdijende inzetgebied van Wagner en diens wens om
Malinese mijnen te exploiteren. Anderzijds heeft dit te maken met de
toenemende operaties van de jihadistische organisatie Islamic State Sahel
Province (ISSP) ten noorden van de regio Menaka. Enkele Noord-Malinese
gewapende groeperingen die het Vredesakkoord van Algiers in 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

4

hebben getekend zijn vanaf het begin uitgesproken tegenstanders van
Russische paramilitaire inzet in Mali. Daarnaast bedreigen de operaties
van ISSP zowel de belangen van JNIM als die van de Noord-Malinese
gewapende groeperingen.
1.3 Niger
Politiek
De politieke situatie van Niger wordt gekenmerkt door een relatieve
stabiliteit, zoals aangetoond door de eerste democratische machtsoverdracht in april 2021. Net voor het aantreden van de nieuwe regering onder
president Mohamed Bazoum werd op 31 maart 2021 een vermeende
couppoging afgeslagen. President Bazoum ziet zich geconfronteerd met
sterke oppositie en een gepolitiseerd maatschappelijk middenveld. De
president blijft zich onverminderd inzetten om coalities te bouwen op
lokaal, nationaal en internationaal niveau. Binnenlands betekent dit dat de
president genoodzaakt is samen te werken met de oppositie. Op regionaal
niveau zoekt de president samenwerking met Burkina Faso. Hoe deze
samenwerking er na de machtsovername in Burkina Faso op 2 oktober jl.
uit zal zien, is vooralsnog onduidelijk. Daarnaast is de relatie met buurland
Mali verder verslechterd. Een effectieve regionale samenwerking op
grensoverschrijdende uitdagingen wordt hierdoor steeds lastiger.
Naar aanleiding van de aankondiging van de terugtrekking van de Franse
Operatie Barkhane en de door Frankrijk geleide internationale Taakgroep
Takuba uit Mali in februari 2022, sprak de Nigerese regering zich uit voor
een verbeterde veiligheidssamenwerking met Europese en andere
internationale partners. Het Nigerese parlement heeft op 22 april 2022 in
grote meerderheid ingestemd met een dergelijke samenwerking en de
eventuele inzet van internationale veiligheidstroepen. Op die manier wil
Niger proberen de groeiende terroristische dreiging tegen te gaan. De
Nigerese regering streeft naar samenwerking op basis van bilaterale
overeenkomsten gericht op het tegengaan van terrorisme – en wenst geen
grootschalige internationale missies. Nederland ontving evenals meedere
andere Takuba-landen2 van president Bazoum in juni jl. een verzoek om
een overeenkomst af te sluiten ten behoeve van eventuele defensiesamenwerking in de toekomst. Hier is door het kabinet per brief met een
positieve grondhouding op gereageerd, in navolging van het gesprek dat
de Minister van Buitenlandse Zaken had met zijn Nigerese counterpart en
marge van de AVVN.
Veiligheid
Hoewel het aantal veiligheidsincidenten ook in Niger de afgelopen jaren is
toegenomen, is de situatie thans niet zo precair als in Mali of Burkina
Faso. Jihadistische organisaties worden steeds actiever, vooral in het
westen en zuidoosten van het land. Net als in de buurlanden zijn deze
organisaties gelieerd aan Al-Qaida en ISIS. Ook in Niger heeft het geweld
een etnische component: gemarginaliseerde bevolkingsgroepen sluiten
zich uit onvrede aan bij de jihadisten, wat reeds bestaande vooroordelen
tegen deze etnische groepen verder versterkt.
De Nigerese overheid probeert de komende jaren de krijgsmacht te
verdubbelen om de jihadisten te bestrijden. In tegenstelling tot Mali kiest
Niger onder de huidige regering voor militaire samenwerking met het

2

Frankrijk, België, Luxemburg, Duitsland, Denemarken, Noorwegen, Verenigde Staten, Canada,
Verenigd Koninkrijk, Italië, Spanje, Portugal, Tsjechië, Hongarije, Estland, Letland en Litouwen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

5

Westen in plaats van met Rusland. In delen van de samenleving zijn
anti-Franse sentimenten wel waarneembaar.
1.4 Burkina Faso
Politiek
In het weekend van 30 september tot 2 oktober jl. vond in Burkina Faso
een machtsgreep plaats onder leiding van Kapitein Traoré van de
Mouvement Patriotique pour la Sauvegarde et la Restauration (MPSR).
Voormalig leider en oprichter van MPSR, Luitenant Kolonel Damiba, is
volgens de nieuwe legerleiding afgezet vanwege zijn onvermogen om de
veiligheidssituatie te verbeteren. Om dezelfde reden pleegde Damiba in
januari jl. reeds een staatsgreep, waarbij hij president Kaboré afzette. De
veiligheidssituatie in Burkina Faso is sinds januari verder verslechterd en
er heerst grote verdeeldheid binnen de strijdkrachten. De aanslag op een
groot konvooi op 26 september jl. heeft de spanningen en ontevredenheid
vergroot.
Inmiddels is Traoré ingezworen als transitiepresident en is er een nieuwe
transitieregering aangekondigd. Traoré heeft aangegeven zich te willen
houden aan het eerder met ECOWAS overeengekomen transitietijdspad
met verkiezingen voor juli 2024.
De politieke situatie blijft echter instabiel, het is onduidelijk of Traoré in
staat zal zijn om zijn broze machtsbasis te verdedigen, zowel binnen het
leger, de traditionele en religieuze gemeenschap als onder de bevolking.
Veiligheid
De veiligheidssituatie in Burkina Faso is de afgelopen jaren ernstig
verslechterd. Grote delen van het land zijn niet meer onder controle van
de overheid. Er worden dagelijks aanslagen gepleegd door jihadistische
organisaties, een deel gelieerd aan Al-Qaida, een ander deel aan ISIS. Het
geweld dat Burkina Faso teistert, kent – net als in Mali en Niger – ook een
etnische component: gemarginaliseerde bevolkingsgroepen sluiten zich
uit onvrede aan bij jihadistische groeperingen, wat de spanningen tussen
deze etnische groepen verder versterkt. Zo ontstaat een vicieuze cirkel van
geweld die al aan duizenden burgers het leven heeft gekost. Circa
1,5 miljoen burgers zijn op de vlucht geslagen. De meesten van hen
verblijven nog in eigen land.
De transitieregering is niet bij machte het geweld te beteugelen en kan
haar staatsgezag niet meer uitoefenen in met name de noordelijke delen
van het land. In een poging haar militaire capaciteit uit te breiden, heeft de
transitieregering lokale zelfverdedigingsmilities geïncorporeerd in de
strijdkrachten. Deze vrijwilligers-eenheden staan bekend als slecht
uitgerust en slecht getraind en hebben een slechte reputatie waar het gaat
om respect voor mensenrechten.
Traditioneel heeft Burkina Faso goede militaire banden met Frankrijk. In
Burkina Faso is echter, net als in Mali, een toenemend anti-Frans
sentiment waar te nemen, ook binnen de krijgsmacht. Opvallend was dat
tijdens de machtsgreep van 2 oktober 2022 op sociale media
pro-Russische geluiden werden verspreid en dat op straat aanhangers van
de coupplegers met Russische vlaggen zwaaiden. Voorafgaand aan de
machtsgreep waren er eveneens enkele demonstraties waarbij betogers
pleitten voor het breken van militaire banden met Frankrijk en het
aanhalen van de militaire banden met Rusland, naar het voorbeeld van
Mali. Burkina Faso heeft al enige jaren een militaire samenwerkingsover-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

6

eenkomst met Rusland. Het is vooralsnog niet zeker of de leiders van de
meest recente coup een voorkeur hebben voor Russische militaire steun,
of toch (ook) op Frankrijk en andere westerse partners zullen blijven
rekenen. Het kabinet heeft geen indicatie dat de omstreden Russische
PMC Wagner aanwezig is in Burkina Faso.
1.5 Expansie van instabiliteit naar West-Afrikaanse kuststaten
Politiek
De trend van verspreiding van instabiliteit van de Sahel naar de
West-Afrikaanse kuststaten baart zorgen. Nederland volgt de regionale
ontwikkelingen ten aanzien van de expansie van instabiliteit, maar richt
zich vanwege bestaande inzet in eerste instantie op Benin, Ivoorkust,
Ghana, Togo en Senegal. In Ivoorkust, Benin en Togo is dit jaar sprake van
een duidelijke toename van het aantal aanslagen in de grensregio’s met
Mali en Burkina Faso. Deze zorgen worden door verschillende leiders van
West-Afrikaanse kuststaten steeds vaker benadrukt, zoals tijdens de
recente AVVN en een aantal bilaterale werkbezoeken aan Nederland in
september en oktober jl. Hierbij vragen zij expliciet steun van de internationale gemeenschap in het tegengaan van deze verspreiding van
terroristische groeperingen.
Regionaal en internationaal wordt onderschreven dat een regionale
aanpak waarbij de West-Afrikaanse kuststaten het eigenaarschap hebben,
die gericht is op inclusieve ontwikkeling en waarbinnen donoren hun inzet
goed coördineren, een cruciaal aspect is bij de inzet tegen deze
verspreiding.
In 2017 werd het «Accra Initiatief» gelanceerd, een door West-Afrikaanse
landen (Ivoorkust, Ghana, Togo, Benin en Burkina Faso) opgericht
samenwerkingsverband gericht op het voorkomen van spillover en
adresseren van transnationale georganiseerde misdaad en gewelddadig
extremisme. Dit initiatief richt zich op onderlinge uitwisseling van
informatie van inlichtingendiensten en een militaire respons. Door
verschillende regionale en internationale partners wordt het Accra
initiatief als één van de vehikels gezien om de strijd tegen terrorisme in
West-Afrikaanse kuststaten mee aan te gaan. Nederland is positief over
het regionale karakter van het initiatief.
Veiligheid
De situatie in de kuststaten van West-Afrika is niet meer los te zien van de
situatie in de Sahel. Diverse onderzoeken concluderen dat toenemende
aanwezigheid van terroristische/gewelddadig extremistische groepen in
de Sahel een steeds grotere bedreiging vormt voor Benin, Ivoorkust,
Ghana en Togo. De grenzen in de Sahel en de West-Afrikaanse kuststaten
zijn poreus en in het grensgebied is de aanwezigheid van de staat beperkt.
Dit stelt jihadisten in staat relatief vrij te bewegen tussen de verschillende
landen. Sinds een aantal jaar is er sprake van toegenomen aanwezigheid
van zowel JNIM als aan het IS-gelieerde ISSP. JNIM is in deze regio de
meest dominant aanwezige terroristische organisatie met toegenomen
activiteiten, in met name de noordelijke regio’s van de kuststaten. Met
name Mali en Burkina Faso gelden als bases van waaruit JNIM haar inzet
coördineert. Primair leek er enkel sprake te zijn van activiteiten door
groeperingen vanuit de Sahel. Inmiddels is er echter sprake van een
toegenomen dreiging van binnenuit. De afgelopen jaren heeft JNIM’s
propaganda en invloed de regio weten te bereiken. Een verdere voortgang

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

7

van de lokale inbedding door JNIM, geholpen door lokale rekrutering,
leidt potentieel tot uitbreiding van de territoriale controle van de organisatie.
Met name Benin heeft dit jaar te maken met een grote toename van
aanvallen door jihadisten en met infiltratie en rekrutering op zijn grondgebied. Maar ook in Ivoorkust, Ghana en Togo blijft de veiligheidssituatie
in noordelijke regio’s verslechteren. In landen als Ghana en Togo is de
informele economie, waar jihadistische groeperingen gebruik van maken
voor financiering, aan het groeien. Hoewel de West-Afrikaanse kuststaten
minder fragiel zijn dan de Sahellanden, leiden etnische en religieuze
scheidslijnen tussen bevolkingsgroepen tot sociaaleconomische achterstelling van de noordelijke bevolkingsgroepen ten opzichte van die in het
zuiden. Jihadistische groeperingen gebruiken hieruit voortvloeiende
grieven als basis om te rekruteren en bieden gemeenschappen
«bescherming» tegen misstanden door de staat.
2. Missies en Operaties
2.1 Nederlandse veiligheidsinzet
De Nederlandse veiligheidsinzet is erop gericht dat de Sahellanden op
lange termijn de veiligheid en stabiliteit in hun eigen regio kunnen
waarborgen. Daarmee wil het kabinet – waar gewenst en mogelijk –
proactief bijdragen aan het tegengaan van terroristische dreiging,
georganiseerde misdaad (zoals wapen-, drugs- en mensensmokkel/
handel) en irreguliere migratiestromen. Daarnaast wil het kabinet
tegenwicht bieden aan destabiliserende invloeden en bijdragen aan het
beschermen van de burgerbevolking.
Op middellange termijn heeft de Nederlandse veiligheidsinzet in de Sahel
als doel verdere destabilisering in de Sahelregio tegen te gaan en verdere
expansie van instabiliteit naar West-Afrikaanse kuststaten te beperken
(containment). Capaciteitsopbouw, professionalisering en accountability
van lokale veiligheidsactoren en eventuele operationele ondersteuning
moeten vorm krijgen in geïntegreerde meerjarige programma’s. Dit helpt
om duurzaam effect te sorteren, het vertrouwen van de bevolking in de
staat te herstellen, alsook om een geloofwaardig tegenwicht te kunnen
bieden aan verschillende destabiliserende actoren vanwege hun
veelvuldige betrokkenheid bij mensenrechtenschendingen en geweld
tegen de lokale bevolking. Samenwerking met strategische partners en
regionale veiligheidsorganisaties is daarvoor essentieel.
Op korte termijn zal Nederland de bestaande militaire en civiele presentie
in MINUSMA en EU-missies handhaven om bij te blijven dragen aan
vredesopbouw, versterking van de veiligheidsstructuren en bescherming
van de burgerbevolking. Hieronder wordt dit besluit per missie toegelicht.
Daarnaast wordt met belangstelling gekeken naar eventuele nieuwe
EU-missies in de Sahel en de West-Afrikaanse kusstaten. In de besluitvorming over toekomstige Nederlandse bijdragen aan missies en
operaties zullen de geïdentificeerde lessen uit Afghanistan en de
Nederlandse bijdrage aan VN-missie MINUSMA tussen 2014–2019 worden
meegenomen.
2.2 VN-missie MINUSMA
De United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in
Mali (MINUSMA) is een geïntegreerde stabilisatiemissie, onder andere
gericht op ondersteuning van de implementatie van de politieke transitie
zoals vastgelegd in het Vredesakkoord van Algiers, de bescherming van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

8

burgers en de bescherming en bevordering van mensenrechten.
Nederland draagt sinds de start van MINUSMA in 2013 bij aan de missie.
De VN-Veiligheidsraad heeft het mandaat van MINUSMA op 29 juni 2022
verlengd tot eind juni 2023. In het hernieuwde mandaat vraagt de
VN-Veiligheidsraad om een strategische herziening (strategic review) van
de missie, waarbij wordt ingegaan op de uitvoerbaarheid van het huidige
mandaat. De resultaten van de herziening worden begin 2023 verwacht.
Vanwege de complexe (geo)politieke en veiligheidscontext in Mali staat
de positie van MINUSMA onder druk. Bij het verlengen van het mandaat
van MINUSMA op 29 juni jl. benadrukte Mali het belang van respect voor
de Malinese soevereiniteit en gelijkwaardig partnerschap, alsmede het
recht om eigen veiligheidspartners te kiezen. Mali stelde dat het derhalve
geen gehoor zou geven aan de bepalingen in het hernieuwde MINUSMAmandaat over bewegingsvrijheid van de missie. Ook tijdens de AVVN van
september jl. was de Malinese interim-premier kritisch over MINUSMA.
Hij stelde dat de doelen waarvoor MINUSMA in Mali is ingezet, niet zijn
bereikt. Ook benadrukte hij de voorbeeldige en vruchtbare samenwerking
tussen Mali en Rusland en refereerde hij aan de positieve invloed van de
PMC Wagner Group in Mali. Een aantal troepenleverende landen heeft
onlangs aangekondigd zijn troepenbijdrage aan MINUSMA (vervroegd)
terug te trekken, zoals het Verenigd Koninkrijk en Ivoorkust. Ook Duitsland
heeft aangekondigd zijn deelname aan MINUSMA in mei 2024 te
beëindigen.
Hoewel de Malinese transitieautoriteiten stellen dat internationale missies
welkom zijn in Mali, is er in de praktijk sprake van een stroevere samenwerking met MINUSMA, bijvoorbeeld op het gebied van het verlenen van
vliegvergunningen en toegang om onderzoek naar mensenrechtenschendingen uit te voeren. Hoewel gehinderd in de uitvoering van haar
mandaat, is de missie randvoorwaardelijk voor het functioneren van
andere VN-organisaties die de mensrechtensituatie in Mali monitoren of
humanitaire hulp verlenen.
Het kabinet is zich zeer bewust van de moeilijke situatie waarin MINUSMA
opereert en maakt zich zorgen om de bovengenoemde beperkingen in de
bewegingsvrijheid van de missie en de gevolgen daarvan voor de
effectiviteit van MINUSMA. Tegelijkertijd behoudt MINUSMA een
strategische functie voor de veiligheid en stabiliteit in Mali. Het kabinet
staat voor een dilemma: enerzijds noopt de huidige context tot realisme
ten aanzien van de effectiviteit van de missie. Anderzijds zou de
afwezigheid van MINUSMA kunnen leiden tot verdere verslechtering van
de situatie in Mali.
Vanwege de grondwettelijke taak bij te dragen aan de bevordering van de
internationale rechtsorde, hecht het kabinet belang aan het leveren van
een bijdrage aan VN-vredesmissies in voor Nederland prioritaire regio’s.
De Nederlandse bijdrage aan MINUSMA vormt tevens een belangrijk
signaal van blijvende steun voor MINUSMA en de Malinese bevolking en
daarnaast is deze bijdrage van strategische meerwaarde voor de
Nederlandse informatiepositie. Het kabinet besluit daarom het huidige
mandaat van maximaal 16 personen voor deze missie te verlengen tot en
met 30 juni 2024, mits deze personen in staat zijn een effectieve bijdrage
te leveren aan de uitvoering van het mandaat zoals gegeven door de VN
Veiligheidsraad. De huidige Nederlandse bijdrage bestaat uit maximaal
drie stafofficieren, maximaal tien Koninklijke Marechaussee- en politiefunctionarissen als Individual Police Officer bij UNPOL en maximaal drie
militairen ten behoeve van de Duitse Intelligence, Surveillance and
Reconnaissance-taakgroep. Nederland blijft de ontwikkelingen samen met
de VN en andere troepen leverende landen nauwgezet volgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

9

Op 12 november 2021 is uw Kamer geïnformeerd over de selectie door de
VN van de Nederlander Kees Matthijssen als de militair commandant
(Force Commander) van MINUSMA (Kamerstuk 29 521, nr. 434). Voor de
duur van zijn commandovoering, in beginsel tot medio januari 2023,
levert Nederland tevens 15 personen aan de staf van MINUSMA.
2.3 EU-missies
In EU-verband heeft een strategische herziening plaatsgevonden van de
EU-trainingsmissie in Mali (EUTM Mali) en de EU-capaciteitsopbouwmissies in Mali en Niger (EUCAP Sahel Mali en EUCAP Sahel Niger) die
hieronder nader wordt toegelicht. Tevens wordt in EU-verband gekeken
naar mogelijke toekomstige activiteiten in het kader van het Gemeenschappelijk Veiligheid- en Defensiebeleid (GVDB) in de Sahel en de
West-Afrikaanse kuststaten.
Mali
EUTM Mali richt zich op de capaciteitsopbouw van de Malinese krijgsmacht door middel van onderwijs- en adviesactiviteiten. EUCAP Sahel
Mali is een civiele missie3 gericht op capaciteitsversterking en hervorming
van de binnenlandse veiligheidssector (ministeries, nationale garde,
gendarmerie, politie en justitie) in Mali.
Zoals bekend acht het kabinet het in de huidige context in Mali onwenselijk om door te gaan met het trainen en ondersteunen van het Malinese
leger (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2480, d.d. 11 april 2022). Mede als gevolg
van deze Nederlandse positie is tijdens de Raad Buitenlandse Zaken op
11 april jl. besloten de meest gevoelige activiteiten van de
EU-veiligheidsinzet in Mali, inclusief de voorziene steun onder de
Europese Vredesfaciliteit, op te schorten. In het kader van de EU strategische herziening is deze opschorting dit najaar uitgebreid tot alle
operationele trainingsactiviteiten van EUTM Mali en EUCAP Sahel Mali
aan het Malinese leger, de Nationale Garde en de Gendarmerie. De
missiestructuren worden hierop aangepast. EUTM Mali zal zich richten op
educatie en advies en wordt als gevolg daarvan aanzienlijk in omvang
gereduceerd. Het herziene missiemandaat en de operationele planning
zijn op 17 oktober 2022 vastgesteld in de Raad Buitenlandse Zaken.
EUCAP Sahel Mali beperkt haar operationele trainingsactiviteiten tot de
nationale politie rond Bamako en wil haar activiteiten op het vlak van
mensenrechten en desinformatie intensiveren. Het herziene missiemandaat en de operationele planning worden op korte termijn vastgesteld
in de Raad. Hoewel de politieke en veiligheidssituatie nog altijd zeer
zorgelijk is, acht het kabinet het van belang een EU-presentie in Mali te
handhaven, mede vanwege de informatiepositie en met het oog op het
openhouden van dialoog met de Malinese transitieautoriteiten na het aan
ECOWAS gegeven commitment om in 2024 presidentsverkiezingen te
houden.
Het kabinet heeft besloten de nationale mandaten van EUTM Mali
(6 personen) en EUCAP Sahel Mali (gecombineerd mandaat van
15 personen met EUCAP Sahel Niger) te verlengen voor de periode van
achttien maanden tot en met 30 juni 2024.

3

Het missiepersoneel van civiele EU-missies wordt mede ingevuld door civiel experts, politie en
gendarmerie van de EU-lidstaten. De Nederlandse bijdrage aan EUCAP Sahel Mali bestaat
momenteel uit civiel experts en politiepersoneel. Het mandaat biedt ook ruimte voor uitzendingen van de Koninklijke Marechaussee.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

10

Niger
De Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) heeft, na overleg met
de Nigerese autoriteiten, op 31 oktober jl. een Crisis Management
Concept4 (CMC) gedeeld met de EU-Lidstaten. Hierin zijn voorstellen
opgenomen voor een mogelijke militaire EU-partnerschapsmissie. De
nadruk ligt op training van de Nigerese krijgsmacht en ondersteuning op
het gebied van infrastructuur en uitrusting. Het CMC wordt de komende
periode in Brussel besproken. Het kabinet zal bezien of de nieuwe missie
past binnen de Nederlandse strategische doelstellingen, of voldoende
invulling wordt gegeven aan behoeften en eigenaarschap van Niger zelf
en of missiedoelstellingen haalbaar en realistisch zijn. Vervolgens zal het
kabinet de wenselijkheid en mogelijkheid bezien om een personele
bijdrage aan deze missie te leveren.
EUCAP Sahel Niger5 is een civiele missie gericht op capaciteitsversterking
en hervorming van de binnenlandse veiligheidssector (nationale garde,
gendarmerie, politie en justitie) in Niger. De missie is gericht op onder
andere het bevorderen van mensenrechten, grensmanagement en
vertrouwensrelatie met de bevolking. Het missiemandaat werd begin
september verlengd.
Het kabinet heeft besloten het nationale mandaat van EUCAP Sahel Niger
(gecombineerd mandaat van 15 personen met EUCAP Sahel Mali) te
verlengen tot en met 30 juni 2024. Door middel van de verlenging kunnen
de Nederlandse experts een bijdrage blijven leveren aan de stabiliteit en
de capaciteitsopbouw van de Nigerese veiligheidssector. Ook behoudt
Nederland via een bijdrage zijn informatiepositie in Niger.
Nederland leverde in de periode 2019–2022 samen met Duitsland een
financiële bijdrage van 4 miljoen euro aan EUCAP Sahel Niger voor de
opbouw van een mobiele eenheid van de Nigerese grenspolitie en
activiteiten gericht op versterking van de vertrouwensrelatie van de civiele
veiligheidssector met de bevolking in de Tahoua-regio nabij de Nigerese
grens met Nigeria. Ter ondersteuning van de Nigerese nationale veiligheidsstrategie heeft het kabinet besloten tot een aanvullende financiële
bijdrage van 5 miljoen euro aan EUCAP Sahel Niger voor de opschaling
van dit concept met twee additionele Nigerese mobiele grensteams en
aanverwante trust building-activiteiten, samen met Duitsland en Tsjechië.
Burkina Faso
Wanneer de EU-lidstaten hiertoe besluiten kan EDEO ook een Crisis
Management Concept opstellen voor Burkina Faso. De toekomstige
besluitvorming hierover zal worden beïnvloed door de recent gepleegde
machtsgreep. EUTM Mali heeft haar grensoverschrijdende trainingsactiviteiten in Burkina Faso in verband met de recente ontwikkelingen tot nader
order opgeschort.

4

Een Crisis Management Concept (CMC) is een beleidsmatige verkenning van EDEO van de
mogelijkheden voor een eventuele nieuwe militaire missie.
5
Het missiepersoneel van civiele EU-missies wordt mede ingevuld door civiel experts, politie en
gendarmerie van de EU-lidstaten. De Nederlandse bijdrage aan EUCAP Sahel Niger bestaat
momenteel uit civiel experts. Het mandaat biedt ook ruimte voor uitzendingen van de politie en
de Koninklijke Marechaussee.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

11

West-Afrikaanse kuststaten
Voor de West-Afrikaanse kuststaten stelt EDEO een Political Framework
for Crisis Approach (PFCA) op. Op basis van het PFCA kunnen lidstaten
EDEO eventueel verzoeken om een Crisis Management Concept voor
(enkele) West-Afrikaanse kuststaten op te stellen. Het kabinet zal het PFCA
met belangstelling tot zich nemen.
2.4 Taakgroep Takuba
Op 17 februari 2022 is uw Kamer geïnformeerd over het gezamenlijke
besluit van Takuba-partners om de inzet van Taakgroep Takuba in Mali te
beëindigen (Kamerstuk 29 521, nr. 446). De operaties van Taakgroep
Takuba in Mali zijn vervolgens in juni jl. beëindigd. Medio augustus
vertrokken de laatste Franse troepen, onderdeel van Operatie Barkhane,
uit Mali.
Taakgroep Takuba betrof een multinationale coalitie onder de regionale
Franse antiterrorismeoperatie Barkhane die lokaal samenwerkte met
Malinese partnereenheden om de invloed van terroristische groeperingen
in de Liptako-Gourma-regio te bestrijden. Takuba beoogde de Malinese
strijdkrachten door middel van advisering, assistentie en begeleiding te
ondersteunen. Als gevolg van het vertrek van Taakgroep Takuba uit Mali is
de taakgroep grotendeels ontbonden. Enkel het Special Operations
Planning Liaison Element (SOPLE) is actief gebleven en verhuisd naar het
hoofdkwartier van de Operatie Barkhane in Tsjaad. Door de coalitiepartners van Takuba wordt nagedacht over alternatieve inzetopties ten
behoeve van het tegengaan van terrorisme in de Sahel, specifiek in de
Liptako-Gourma-regio. Dit zal waarschijnlijk de vorm krijgen van vraaggestuurde bilaterale partnerschappen met een kleinere buitenlands-militaire
voetafdruk. Het kabinet volgt deze ontwikkelingen nauwgezet.
Nederland heeft tot eind december 2022 een mandaat voor twee personen
in Taakgroep Takuba. Met de beëindiging van de operaties van Taakgroep
Takuba is de Nederlandse bijdrage aan deze missie reeds de facto
opgehouden te bestaan. In oktober is de laatste Nederlandse stafofficier
uit de missie teruggetrokken. Het nationale mandaat zal niet worden
verlengd.
2.5 Flintlock
Het kabinet heeft besloten om in 2023 wederom een bijdrage te leveren
aan de Amerikaans-geleide internationale oefening Flintlock in
West-Afrika. Met Flintlock wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het
verbeteren van de internationale samenwerking bij transregionale
veiligheidskwesties en het bevorderen van informatie- en inlichtingendeling tussen deelnemende landen6. Daarnaast draagt Flintlock bij aan het
versterken van de capaciteiten van West-Afrikaanse partners om zorg te
dragen voor de lokale veiligheid; Nederland werkt hieraan met deelnemende eenheden uit Burkina Faso, Ghana en Ivoorkust. Ten slotte draagt
Nederlandse deelname aan Flintlock bij aan de Nederlandse informatiepositie ten aanzien van de veiligheidssituatie in de regio. In maart 2023 vindt
deze oefening plaats in Ivoorkust en Ghana.

6

Amerika, Brazilië, Canada, Denemarken, Frankrijk, Italië, Noorwegen, Oostenrijk, Polen,
Portugal, Tsjechië, Spanje, Verenigd Koninkrijk, Ghana, Ivoorkust, Kaapverdië, Kameroen,
Marokko, Mauritanië, Niger, Nigeria, Senegal, Tsjaad, Tunesië.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

12

2.6 GPOI
Het Global Peace Operations Initiative (GPOI) is een programma van het
US State Department. GPOI is een wereldwijd programma met een focus
op het Afrikaanse continent. Het programma voorziet in training van
eenheden van de partnerlanden ter voorbereiding op inzet in VN-missies
in Afrika en AU-vredesmissies. De doelen van GPOI zijn het verbeteren
van infrastructuur van de trainingscentra, de opbouw van een lokaal
trainingskader en het verzorgen van pre-deployment-trainingen. Zo
vergroot het programma de operationele en trainingscapaciteiten van
landen die bereid zijn bij te dragen aan vredesmissies, zodat het mandaat
van vredesmissies effectiever kan worden uitgevoerd.
Nederland draagt sinds 2007 bij aan GPOI en is vaste partner van de VS in
dit programma. In 2021 besloot Nederland deze steun in ieder geval tot en
met 2024 te continueren ten behoeve van de Sahelregio en de
West-Afrikaanse kuststaten, ten behoeve van inzet van troepen uit deze
landen in MINUSMA. Deze Nederlandse steun bestaat uit een jaarlijkse
financiële bijdrage van 3,5 miljoen euro en een personele bijdrage van
trainers van het Ministerie van Defensie. Zo heeft Nederland in 2022 onder
andere financieel bijgedragen aan de training van troepen in Tsjaad en
met Nederlandse trainers bijgedragen aan trainingen in Togo. Voor 2023
heeft Nederland het voornemen om, in samenspraak met de VS, bij te
dragen met Nederlandse trainers in Togo en Ivoorkust ten behoeve van
inzet van troepen uit deze landen in MINUSMA.
2.7 Overige Nederlandse veiligheidsinzet in de Sahel en West-Afrika
Naast de ontwikkelingen in VN- en EU-verband, zoals hierboven
beschreven, inventariseert het kabinet tevens wat mogelijkheden zijn voor
eventuele bilaterale en/of multinationale veiligheidssamenwerking met
Niger en Burkina Faso. De behoefte van de landen zelf is hierin leidend.
Een goede informatiepositie is hierin van belang. Voor de West-Afrikaanse
kuststaten heeft Nederland een Regionaal Veiligheidscoördinator in de
kuststaten geplaatst ten behoeve van (politieke) rapportages over
terrorisme en gewelddadig extremisme; deze duidingen voeden de
diplomatieke en OS-inspanningen bedoeld om de grondoorzaken van
instabiliteit tegen te gaan. Daarnaast zegde Nederland in 2022 financiële
vervolgsteun ter hoogte van 350.000 euro toe aan de Académie Internationale de Lutte contre le Terrorisme (AILCT) in Ivoorkust. AILCT beoogt
een sterk, regionaal netwerk van CT-actoren te bewerkstelligen in de
West-Afrikaanse kuststaten en is mede op initiatief van Ivoorkust
opgericht. De Nederlandse financiële bijdrage stelt AILCT in staat
trainingen te ontwikkelen gericht op terrorismepreventie, onder andere
door het vergroten van civiel-militair vertrouwen.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra
De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 521, nr. 456

13