De minister van Infrastructuur en
Waterstaat
Drs. C. van Nieuwenhuizen
Postbus 20901
2500 EX Den Haag

datum

26 augustus 2019

doorkiesnummer

Afdeling Strategie
bezoekadres
Kneuterdijk 1
2514 EM Den Haag
correspondentieadres
Postbus 90613
2509 LP Den Haag

www.rechtspraak.nl

e-mail
ons kenmerk
uw kenmerk
cc
onderwerp

UIT 11729 STRA/RMD
IENW/BSK-2019/133050
De Minister voor Rechtsbescherming
Advies concept wetsvoorstel Vrachtwagenheffing

Geachte mevrouw Van Nieuwenhuizen,
Bij ongedateerde brief van juni 2019, ingekomen op 28 juni 2019, kenmerk IENW/BSK-2019/133050,
verzocht u de Raad voor de rechtspraak (de ‘Raad’) advies uit te brengen inzake het concept
wetsvoorstel Vrachtwagenheffing (het ‘Wetsvoorstel’).
HET WETSVOORSTEL
Dit Wetsvoorstel introduceert een vrachtwagenheffing voor vrachtwagens met een toegestane maximum
massa van meer dan 3.500 kg, waarbij binnenlandse en buitenlandse houders van vrachtwagens betalen
naar gereden kilometers. De netto-inkomsten vloeien terug naar de vervoerssector voor innovatie en
verduurzaming.
Bij de invoering van de vrachtwagenheffing spelen de Eurovignetrichtlijn (Richtlijn 1999/62/EG) en
de richtlijn betreffende de interoperabiliteit van Europese elektronische tolheffingssystemen voor
het wegverkeer (de EETS-richtlijn, Richtlijn (EU) 2019/520) een belangrijke rol.
De heffingsplichtige is de houder van een vrachtwagen. In beginsel is dit degene op wiens naam de
vrachtwagen is gesteld in het kentekenregister. De houder die met zijn vrachtwagen gebruik wil maken
van het Nederlandse wegennet, moet hiervoor boordapparatuur meenemen of in de vrachtwagen
installeren. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de Minister) is de tolheffer en
ontvangt de opbrengsten van de tolheffing. Tussen de houder van de vrachtwagen en de tolheffer zit een
private dienstaanbieder (EETS-aanbieder als bedoeld in artikel 2, zesde lid, van de EETS-Richtlijn) die
zorgt voor betaling namens de houder van de vrachtwagen. De houder heeft een privaatrechtelijke
dienstverleningsovereenkomst met de dienstaanbieder.
De dienstaanbieders sluiten tevens een overeenkomst met de Minister waarin afspraken worden
gemaakt over de betaling van het namens de houder verschuldigde bedrag en de vergoeding van de
tolheffer aan de dienstaanbieder voor de uitgevoerde diensten.1
Door heffing van de vrachtwagenheffing ontstaat een betalingsverplichting aan het bestuursorgaan
1

Zie MvT, blz. 39

datum
kenmerk
pagina

26 augustus 2019
UIT 11729 STRA/RMD
2 van 9

waarop titel 4.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) over bestuurlijke geldschulden van
toepassing is voor zover het onderhavige Wetsvoorstel daar niet van afwijkt. De beschikking wordt
dagelijks door de Minister aan de dienstaanbieder gestuurd. De betaling door de houder vindt plaats via
de dienstaanbieder. De Minister kan op grond van zijn contract met de dienstaanbieder, betaling van de
dienstaanbieder vorderen.
De dienstaanbieder moet het door de houder verschuldigde tarief binnen zes weken betalen aan de
Minister, zolang de dienstovereenkomst tussen de dienstaanbieder en de houder niet geschorst2 of
beëindigd is. De houder is bevrijd van zijn betalingsverplichting als hij heeft betaald aan de
dienstaanbieder.
Voor andere overtredingen dan overtredingen die direct te maken hebben met de invordering van de
vrachtwagenheffing (overtredingen in verband met betalingen) kan door de Minister een bestuurlijke
boete worden opgelegd aan de houder van een vrachtwagen. Het gaat hierbij onder meer om
manipulatie van de boordapparatuur of het ontbreken van een (geldige) dienstverleningsovereenkomst,
terwijl de vrachtwagen zich op de weg bevindt.
Uit de MvT3 volgt dat de meeste geschillen over betalingsverplichtingen zich privaatrechtelijk zullen
oplossen. Als de houder vragen heeft over de factuur van de dienstaanbieder zal hij zich in eerste
instantie tot de dienstaanbieder kunnen wenden en zullen geschillen tussen de dienstaanbieder en de
houder langs civielrechtelijke weg opgelost kunnen worden. Mocht de houder principiële bezwaren
tegen de factuur houden dan kan hij de beschikking van de Minister bij de dienstaanbieder opvragen en
daartegen bezwaar maken bij de Minister en vervolgens beroep instellen bij de bestuursrechter.
De MvT4 vermeldt de hiernavolgende besluiten die onder meer door het Wetsvoorstel worden
gegenereerd:
- een beschikking over een verzoek om vrijstelling;
- een beschikking van de tolheffer aan de houder van een vrachtwagen;
- een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete;
- een besluit tot oplegging van een boete na een voorlopige maatregel.
Tegen deze besluiten staat volgens de MvT bezwaar bij de Minister en beroep bij de bestuursrechter
open.
De Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) is niet van toepassing op dit Wetsvoorstel
omdat geen sprake is van een rijksbelasting die wordt geheven door de rijksbelastingdienst5 (vgl. artikel
1, tweede lid, van de Awr). Als de Awr niet van toepassing is op de vrachtwagenheffing, is artikel 8,
negende lid, van bijlage 2, van de Awb dit ook niet. Hieruit volgt dat de “gewone” bestuursrechter
bevoegd is en dat hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

2

Zie artikel 12 van het Wetsvoorstel
Zie MvT, blz. 43 en 51
4
Zie MvT, blz. 43
5
Zie MvT, blz. 54
3

datum
kenmerk
pagina

26 augustus 2019
UIT 11729 STRA/RMD
3 van 9

Na overleg met de gerechten, adviseert de Raad als volgt.6
ADVIES
I Heffing en invordering
De Raad merkt op dat in artikel 10, tweede lid, van het Wetsvoorstel is voorgeschreven dat de tolheffer
dagelijks een beschikking afgeeft. In de MvT7 wordt echter gerept van een maandelijkse beschikking.
Aan de hand van nadere informatie van uw Ministerie gaat de Raad er in het kader van de advisering
van uit dat de beschikking van de Minister dagelijks aan de dienstaanbieder zal worden gestuurd. De
Raad merkt hierbij op dat indien om principiële redenen bezwaar wordt gemaakt tegen de
vrachtwagenheffing, de houder tegen een groot aantal vergelijkbare beschikkingen binnen een bepaalde
periode bezwaar moet maken.
Artikel 11, vijfde lid, onder c van het Wetsvoorstel schrijft voor dat de dienstaanbieder minimaal
eenmaal per maand een factuur aan de houder stuurt. Het is de vraag wat dit betekent voor de
bezwaartermijn van zes werken. Hoe wordt gegarandeerd dat de houder ten volle gebruik kan maken
van die bezwaartermijn? In theorie kan daar al een maand van verstreken zijn op het moment dat de
houder de factuur van de dienstaanbieder ontvangt. Het is niet duidelijk of artikel 6:11 Awb kan worden
toegepast. Het is de vraag of de termijnoverschrijding nog wel verschoonbaar is als in de
dienstverleningsovereenkomst niet is opgenomen dat de dienstaanbieder de factuur direct aan de houder
doorzendt. Wellicht kan de bezwaarmaker worden tegengeworpen dat hij de plicht tot tijdige
doorzending beter had moeten vastleggen. Daarnaast moet de houder - na ontvangst van de factuur - bij
de dienstaanbieder de beschikking van de Minister opvragen. Dit kan ook tijd kosten. Ligt het niet meer
voor de hand dat de houder zich binnen (bijvoorbeeld) twee weken na ontvangst van de factuur bij de
Minister kan melden en de beschikking onder opgave van een e-mailadres bij de Minister kan
opvragen? Daarmee wordt zeker gesteld dat de Minister de belanghebbende daadwerkelijk op de hoogte
stelt van de beschikking en gaat de bezwaartermijn niet eerder lopen dan dat de houder kennis heeft
kunnen nemen van deze beschikking.
In dit verband is ook van belang het antwoord op de vraag of de factuur de door de dienstaanbieder
namens de houder betaalde vrachtwagenheffing bevat of de geheven, maar nog niet betaalde
vrachtwagenheffing. Als de factuur alleen ziet op de door de dienstaanbieder betaalde
vrachtwagenheffing, dan kan het, gelet op de voor de dienstaanbieder geldende betalingstermijn van zes
weken, zijn dat na ontvangst door de houder van de factuur de bezwaartermijn (bijna) is verstreken.
De Raad adviseert ter voorkoming van onduidelijkheid en daaruit voorvloeiende procedures een
voorziening in de wet op te nemen die ervoor zorgt dat de bezwaartermijn pas gaat lopen als de houder
de beschikking heeft ontvangen.
6
De Raad voor de rechtspraak heeft op grond van artikel 95 van de Wet op de rechterlijke organisatie een wettelijke adviestaak met
betrekking tot nieuwe wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen hebben voor de rechtspraak. De adviezen worden vastgesteld na overleg
met de gerechten. De Raad voor de rechtspraak is een adviescollege in de zin van artikel 79 en 80 van de Grondwet. Bij het opstellen
van zijn adviezen beoordeelt de Raad de voorgenomen wet- en regelgeving in het bijzonder op de gevolgen voor de organisatie en de
werklast van de gerechten en op de (praktische) toepasbaarheid en uitvoerbaarheid. Rechters zijn bij de behandeling van individuele
zaken niet gebonden aan de inhoud van de wetgevingsadviezen van de Raad voor de rechtspraak.
7

Zie MvT, blz. 76

datum
kenmerk
pagina

26 augustus 2019
UIT 11729 STRA/RMD
4 van 9

Concluderend merkt de Raad op dat het dagelijkse karakter van de door de Minister te nemen
beschikkingen en de complicaties ten aanzien van de bezwaartermijn en de bekendmaking afbreuk doen
aan de rechtsbescherming van de houder. Het zal immers voor de houder moeilijk zijn om zijn bezwaaren beroepsmogelijkheden te kunnen benutten.
Nu de heffing wordt opgelegd aan de houder, leidt het zijn van houder en het gebruiken van de
aangewezen wegvakken door de vrachtwagen van de houder tot het opleggen van de kilometerheffing.
De Raad vraagt zich af waarom er niet een vergelijkbare gebonden bevoegdheid voor de Minister is
gegeven ten aanzien van het opleggen van de heffing, als is gebeurd in artikel 19 van het Wetsvoorstel
ten aanzien van het opleggen van de boete. Geadviseerd wordt om een verplichting in het Wetsvoorstel
op te nemen om ook de heffing in bezwaar kwijt te schelden indien de houder aannemelijk maakt dat
tegen zijn wil door een ander van de vrachtwagen gebruik is gemaakt en dat hij dit gebruik
redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen of een vrijwaringsbewijs als bedoeld in artikel 1 van het
Kentekenreglement of een verklaring als bedoeld in de artikelen 31 tot en met 33 van het
Kentekenreglement overlegt waaruit blijkt dat hij ten tijde van de opgelegde heffing geen houder meer
was van de betrokken vrachtwagen.
II Handhaving
In artikel 17, tiende lid, van het Wetsvoorstel is artikel 5:53 van de Awb buiten toepassing verklaard. In
de MvT8 wordt wel uitgegaan van een boeterapport, hetgeen tegenstrijdig lijkt.
De Raad merkt op dat gezien het feit dat het om punitief bestuursrecht gaat, de rechten van
belanghebbenden voldoende geborgd moeten worden.
Verder adviseert de Raad om artikel 5:49, tweede lid, van de Awb uitdrukkelijk in de MvT onder de
aandacht te brengen. Op basis van dat artikel is onder omstandigheden vertaling van de beschikking
vereist.
III Rechtsbescherming
De Raad merkt op dat de rechtsbescherming in het Wetsvoorstel niet duidelijk is geregeld. Zoals
hiervoor onder ‘Het Wetsvoorstel’ is vermeld, wordt ervan uit gegaan dat de meeste geschillen over
betalingsverplichtingen zich privaatrechtelijk zullen oplossen. Mocht de houder principiële bezwaren
tegen de factuur houden dan kan hij de beschikking van de Minister bij de dienstaanbieder opvragen en
daartegen bezwaar maken bij de Minister en vervolgens eventueel beroep instellen bij de
bestuursrechter. De vraag is wat bedoeld wordt met de civielrechtelijke weg, wordt hier ook de civiele
rechter mee bedoeld? Verder is niet duidelijk wat wordt verstaan onder principiële bezwaren. Een en
ander leidt ertoe dat niet duidelijk is hoe de twee rechtsgebieden zich tot elkaar verhouden.
Het zou verhelderend zijn als in de MvT aan de hand van voorbeelden een overzicht zou kunnen
worden gegeven van de belangrijkste te verwachten soorten geschillen die na invoering van dit
Wetsvoorstel aan de rechter kunnen worden voorgelegd en daarbij te specificeren welke rechter
bevoegd is. Ook de samenloop van geschillen bij de bestuurs- en civiele rechter en eventuele
doorverwijzing naar een andere rechter verdienen naar de mening van de Raad aandacht in het
8

Zie MvT, blz. 83

datum
kenmerk
pagina

26 augustus 2019
UIT 11729 STRA/RMD
5 van 9

Wetsvoorstel.
Denkbare complicaties zijn verder:
- Wat gebeurt er als de dienstaanbieder zijn dienstverlening (ten onrechte) opschort. Kan de
kentekenhouder dan niet meer rijden of kan hij (snel) bij een andere dienstaanbieder contracteren?
- Wat gebeurt er als facturen worden voorgeschoten terwijl over de verschuldigdheid nog een geschil
bestaat?
- Wat gebeurt er als de dienstaanbieder in de tussentijd failliet gaat?
De Raad adviseert een aparte rechtsbeschermingsparagraaf in de MvT op te nemen en daarin in ieder
geval aan het voorgaande aandacht te besteden.
IV Overig
Het terugsluizen van de opbrengsten van het Wetsvoorstel zal alleen naar de Nederlandse vervoerssector
plaatsvinden. Dat roept de vraag op of dit kan leiden tot ongeoorloofde staatssteun zoals ook wordt
aangestipt in de MvT.9 De Raad merkt op dat in de MvT niet wordt gemotiveerd hoe dit zal worden
voorkomen en adviseert om hieraan meer aandacht te besteden. Daarbij wijst de Raad op de mogelijke
analogie met het Duitse tolheffingssysteem dat op 18 juni 2019 (C-591/17) door het Hof van Justitie van
de EU in strijd met het EU-recht is geacht omdat de baten alleen ten goede kwamen aan de Duitse
betalers.
De Raad vraagt zich af of de dienstaanbieder kan worden gezien als hulppersoon van de Minister,
waardoor overheidsaansprakelijkheid kan ontstaan en adviseert aan dit punt aandacht te besteden in de
MvT.
WERKLAST
Het Wetsvoorstel heeft gevolgen voor de werklast van de Rechtspraak. De inschatting is dat de werklast
toeneemt en dat die toename in financiële zin ruim € 1,1 mln. bedraagt. Hieronder is dit toegelicht.
Toelichting – bestuursrecht (incl. belasting)
De Raad verwacht dat jaarlijks ruim 400 extra zaken door de bestuursrechters moeten worden
behandeld vanwege vrachtwagenheffing. Tevens verwacht de Raad jaarlijks ongeveer 40 zaken minder
voor de belastingrechters. Die aantallen zijn als volgt opgebouwd.
Ten eerste verwacht de Raad jaarlijks ongeveer 5 zaken over ‘principiële bezwaren’ tegen de heffing.
Uitgaande van de vergelijkbaarheid met het Belgische systeem van heffing, en de beoogde beperkte
mogelijkheden om tegen de beschikking op te komen, verwacht uw Ministerie dat jaarlijks ongeveer
vijf beroepszaken aanhangig worden gemaakt. Bij gebrek aan andere gegevens, sluit de Raad zich aan
bij deze inschatting. Dit laat overigens onverlet dat de Raad – zoals hiervoor in het inhoudelijk deel al

9

Zie MvT, blz. 76

datum
kenmerk
pagina

26 augustus 2019
UIT 11729 STRA/RMD
6 van 9

aangegeven – niet duidelijk is wat de wetgever bedoelt met ‘principiële bezwaren’. Als hier een ruime
uitleg aan wordt gegeven dan zal dat tot meer beroepszaken kunnen leiden.
Ten tweede verwacht de Raad jaarlijks rond de 420 beroepszaken vanwege boetes die worden opgelegd
voor onder andere manipulatie of ondeugdelijk gebruik van de boordapparatuur, het niet hebben van
(werkende) boordapparatuur en het niet hebben van een dienstverleningsovereenkomst. Uw Ministerie
heeft aan de hand van een rekenmodel een inschatting gemaakt waaruit dit aantal beroepszaken volgt.
Het rekenmodel is mede gebaseerd op ervaringen met de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersovertredingen. De inschatting van uw Ministerie op basis van de ervaringen komt de Raad niet
onlogisch voor. De Raad sluit zich dan ook aan bij die inschatting.
Ten derde verwacht de Raad jaarlijks een (zeer) beperkt aantal extra zaken over verzoeken om
vrijstelling van de vrachtwagenheffing.
De Raad schat in dat de zaken gemiddeld zullen zijn qua zaakzwaarte en veelal enkelvoudig behandeld
zullen worden.
Uit het Wetsvoorstel blijkt dat de Algemene wet inzake rijksbelasting niet van toepassing is op de
vrachtwagenheffing. Dit betekent dat de ‘gewone’ bestuursrechter bevoegd is. De berekening van de
kosten voor het behandelen van de hierboven ingeschatte extra zaken heeft om die reden
plaatsgevonden aan de hand van de tarieven voor het reguliere bestuursrecht.
Tegenover deze toename in aantal zaken bij de bestuursrechter staat een afname van zaken over de
Belasting Zware Motorrijtuigen en de Motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens met een toegestaan
gewicht tussen 3.500 en 12.000 kg. Die zaken worden door de belastingrechter behandeld. De
vermindering in aantallen zaken is dan ook berekend aan de hand van de tarieven voor belastingrecht.
Het gaat naar inschatting van de Raad om 40 zaken in eerste aanleg en 4 zaken in hoger beroep.
Toelichting – civiel recht
De Raad kan niet (goed) inschatten wat de werklastgevolgen voor het civiele recht zijn. Het betreft een
nieuwe regeling, die niet vergelijkbaar is met andere regelingen, althans niet binnen Nederland. De
regeling is vergelijkbaar met het systeem zoals dat werkt in België, maar daarvan zijn geen cijfers
beschikbaar over bijvoorbeeld het aantal civiele zaken met betrekking tot een verschil van inzicht tussen
de dienstaanbieder en de houder van een vrachtwagen.
Uit informatie van uw Ministerie blijkt dat Belgische deskundigen niet de indruk hebben dat veel civiele
geschillen aanhangig worden gemaakt bij de rechtbanken. Bij gebrek aan een ander onderbouwd
uitgangspunt gaat de Raad vooralsnog uit van weinig civiele rechtszaken.
Mocht dit in de toekomst toch anders blijken dan komt de Raad op deze inschatting terug.

datum
kenmerk
pagina

26 augustus 2019
UIT 11729 STRA/RMD
7 van 9

Samenvattend
De Raad verwacht dat het Wetsvoorstel substantiële gevolgen heeft voor de Rechtspraak. In financiële
zin bedragen die gevolgen € 1,1 mln. Zie ook de tabel.

Totale werklastconsequenties
Mutatie als gevolg van aantallen
Effect wijziging gemiddelde zaakzwaarte
Effect behandeltijd per zaak
Totale effect wetsvoorstel

structureel
811.716
345.875
0
1.157.592

Het Wetsvoorstel zal er waarschijnlijk toe leiden dat uw Ministerie miljoenen beschikkingen per jaar zal
geven. Een klein percentage fouten in bijvoorbeeld de te gebruiken registratiesystemen kan dan - in
absolute aantallen - al tot heel veel foute beschikkingen leiden. Een kleine foutmarge kan daardoor,
naast de hierboven al geschatte toename in aantal zaken, een zeer grote impact hebben op de werklast
voor de Rechtspraak. Een inschatting van die impact kan de Raad echter niet maken.
CONCLUSIE
De Raad voor de rechtspraak adviseert u om het Wetsvoorstel op de in dit advies genoemde onderdelen
te verduidelijken dan wel aan te passen.
TOT SLOT
In de MvT wordt gemeld nadere uitwerking van het heffingssysteem mogelijk tot nieuwe inzichten en
keuzes kan leiden10. Indien na het uitbrengen van dit advies het Wetsvoorstel op belangrijke onderdelen
wordt gewijzigd of indien uit nadere uitvoeringsregelgeving belangrijke werklastgevolgen voortvloeien,
dan wordt de Raad graag in de gelegenheid gesteld daarover aanvullend te adviseren. Met het oog op de
voorbereiding van de gerechten op de invoering van het Wetsvoorstel, stelt de Raad er prijs op als hij
geïnformeerd wordt over de indiening van het Wetsvoorstel bij de Tweede en de Eerste Kamer en de
plaatsing van de definitieve wetstekst in het Staatsblad.

10

Zie MvT, blz. 49

datum
kenmerk
pagina

26 augustus 2019
UIT 11729 STRA/RMD
8 van 9

Ook eventuele nadere regelgeving volgend op dit Wetsvoorstel met gevolgen voor de rechtspleging valt
binnen het adviesrecht van de Raad. Voor zover van toepassing, ontvangt de Raad graag een
adviesaanvraag voor deze nadere regelgeving.

Hoogachtend,

Voorzitter Raad voor de rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

26 augustus 2019
UIT 11729 STRA/RMD
9 van 9

BIJLAGE: WETSTECHNISCH EN REDACTIONEEL COMMENTAAR
- De materiële boetebepalingen zijn in bijlage 2 opgenomen. De Raad zou het inzichtelijker vinden als
deze in de wettekst worden opgenomen.
- In bijlage 2, onder c, tweede streepje is de formulering onduidelijk.
- Er lijkt sprake van discrepantie tussen de tekst op blz. 38 van de MvT, die meldt dat de houder via de
dienstaanbieder binnen twee weken na ontvangst van de beschikking moet betalen en de tekst van artikel
13 lid 3 van het Wetsvoorstel waar sprake is van een termijn van zes weken.
- Er is discrepantie tussen artikel 10 lid 2 van het Wetsvoorstel dat meldt dat de Minister dagelijks een
beschikking afgeeft en de artikelsgewijze toelichting op blz. 76 van de MvT die meldt dat er sprake is
van een maandelijkse beschikking.