Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 929

Wijziging van de Wet op de loonbelasting 1964
tot wijziging van de fiscale regeling voor
aandelenoptierechten met het oog op het
wegnemen van een liquiditeitsprobleem in het
geval van het verstrekken van
aandelenoptierechten als loon (Wet aanpassing
fiscale regeling aandelenoptierechten)

Nr. 9

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 april 2022
Inleiding
Op 10 november 2021 vond het plenaire debat over het pakket Belastingplan 2022 plaats (Handelingen II 2021/22, nr. 20, item 7). Onderdeel
van dit pakket was het wetsvoorstel Wet aanpassing fiscale regeling
aandelenoptierechten (hierna: wetsvoorstel) (Kamerstuk 35 929). In dit
debat heeft mijn voorganger de Kamer verzocht dit wetsvoorstel aan te
houden naar aanleiding van twijfels die zijn geuit door Kamerleden. Deze
twijfels zagen hoofdzakelijk op (1) de uitvoeringslasten en (2) de generieke
toepassing van de aandelenoptieregeling. Naar aanleiding van deze
twijfels heb ik meerdere mogelijkheden verkend om enerzijds de
uitvoeringslasten te beperken en anderzijds de generieke toepassing te
beperken en daarbij de voor- en nadelen gewogen.
De uitkomsten van deze verkenningen hebben mij doen concluderen dat
ik het wetsvoorstel niet zal aanpassen. In deze brief geef ik u een uitleg
van deze beslissing. Dit zal ik doen door allereerst de noodzaak en het
ontstaan van het wetsvoorstel voor de Nederlandse startup en scale-up
sector te schetsen. Vervolgens geef ik aan welke mogelijkheden ik heb
verkend om het wetsvoorstel aan te passen en welke voor- en nadelen
daarbij zijn gewogen. Aanvullend wil ik ingaan op een zorg uit de Kamer
dat het wetsvoorstel tot oneigenlijk gebruik zou kunnen leiden. Aan het
slot van deze brief informeer ik u over het vervolg ten aanzien van het
wetsvoorstel.
Noodzaak en ontstaan van wetsvoorstel
Het Kabinet streeft ernaar dat Nederland concurrerend en innovatief blijft.
Hiervoor is het cruciaal om een florerend startup en scale-up ecosysteem
te hebben. Startups en scale-ups zijn belangrijk om Nederlands positie als

kst-35929-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 929, nr. 9

1

innovatieve koploper te behouden1. Er is echter een aantal redenen aan te
wijzen waardoor Nederland achterblijft voor wat betreft de doorgroei van
startups naar scale-ups. Eén van de knelpunten in dit verband is dat het
voor Nederlandse startups moeilijk is om het schaarse technische talent
aan zich te binden2. Startups en scale-ups hebben behoefte aan technisch,
digitaal vaardig en ondernemend personeel. Startups en scale-ups
beschikken echter veelal niet over voldoende financiële middelen om
dergelijk personeel een concurrerend salaris te bieden. Om ondernemend,
technisch en ICT-personeel aan te trekken gebruiken startups en scale-ups
daarom vaak aandelen en aandelenopties als beloningsinstrument voor
werknemers.
Startups en scale-ups lopen echter tegen een knellend probleem aan dat
werknemers op het huidige heffingsmoment van uitoefening van een
aandelenoptierecht niet altijd over (voldoende) liquide middelen
beschikken om de verschuldigde belasting te voldoen. Daarmee verliest
het instrument van aandelenoptierechten als loon zijn aantrekkelijkheid in
een sector waarin zowel het (potentiële) personeel als de (potentiële)
(buitenlandse) investeerders in veel gevallen belang hechten aan het
beschikken over een adequate aandelenoptieregeling in de onderneming
waarin men wil werken of waarin men wil investeren.
Om het voor startups gemakkelijker te maken om aandelenoptierechten te
verstrekken is bij het Belastingplan 2017 een amendement3 aangenomen.
Dit amendement introduceerde per 1 januari 2018 een fiscale tegemoetkoming voor startups met een zogenoemde S&O-startersverklaring op
grond waarvan onder voorwaarden en tot een bepaald maximum, 75%
van het genoten loon ter zake van een aandelenoptierecht voor de
belastingheffing in aanmerking wordt genomen. Deze faciliteit in de
loonheffingen voor startups is echter gebleken onvoldoende effectief te
zijn. In de praktijk wordt niet of nauwelijks gebruikgemaakt van de
geboden faciliteit. In de huidige tegemoetkoming is sprake van belastingheffing bij de werknemer op een moment dat de aandelen mogelijk nog
niet verhandelbaar zijn en kan de werknemer een liquiditeitsprobleem
hebben dat niet geheel wordt opgelost met een lagere grondslag.
Bovendien is de bestaande regeling alleen op een beperkte groep startups
van toepassing terwijl ook andere startups en scale-ups gebruik willen
maken van aandelenoptierechten als loon en daarin «belemmerd» worden
door het eerdergenoemde liquiditeitsprobleem bij uitoefenen.
De sector van startups en scale-ups, bij monde van Techleap.nl (voorheen
StartupDelta), en verschillende experts hebben onder meer voor dit punt
aandacht gevraagd. Daarom is, in samenwerking met deze partijen en het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, een wetsvoorstel
uitgewerkt dat beoogt dit probleem op te lossen door, in de hoofdregel,
voor het heffingsmoment aan te sluiten bij het moment waarop het
mogelijk zal zijn om aandelen te vervreemden. Daarmee ontstaat de
mogelijkheid om de belastingheffing te voldoen door (een deel van de)
aandelen te vervreemden. Bovendien wordt met deze generieke
maatregel dit probleem voor werknemers van alle bedrijven weggenomen.
Met deze regeling wordt het naar verwachting van het kabinet aantrekkelijker aandelenoptierechten als beloningsinstrument in te zetten om
daarmee personeel aan te trekken en te behouden. In gevallen waarbij een
onderneming nog niet voldoende financiële middelen heeft om een
marktconform salaris te bieden, maar wel potentie heeft om te groeien, is
het daarmee beter in staat om talent aan zich te kunnen binden. Met een
1

Kamerstuk 32 637, nr. 343, pag. 2.
Kamerstuk 32 637, nr. 343, pag. 3 e.v.
3
Kamerstuk 34 552, nr. 48.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 929, nr. 9

2

goede regeling op dit gebied wordt Nederland ook relatief aantrekkelijker
ten opzichte van andere landen.
Verkenning naar mogelijke aanpassingen
Bij vormgeving van het wetsvoorstel, zoals mijn voorganger dat op
21 september 2021 bij u heeft ingediend, is gestreefd naar een objectief
moment van belastingheffing en zo min mogelijk complexiteit en
uitvoeringslasten. Bij de verkenning van mogelijke aanpassingen, zoals
dat is toegezegd aan uw Kamer, heb ik vervolgens gewogen wat de
gevolgen zijn van de mogelijke aanpassing voor de complexiteit, de
uitvoeringslasten en de doeltreffend- en doelmatigheid van de maatregel.
Daarbij heb ik mij primair gericht op twee mogelijke aanpassingen,
namelijk de mogelijkheid om 1) de toepassing van het wetsvoorstel te
beperken tot bedrijven met een bepaalde omvang en 2) directeurgrootaandeelhouders (DGA’s) en bestuurders uit te sluiten van de
mogelijkheid om het heffingsmoment te verleggen.
Voor beide mogelijkheden geldt echter dat invoering ervan de
complexiteit van de regeling zou vergroten en zou leiden tot meer
uitvoeringslasten. Hier ga ik hieronder graag verder op in.
Maximale omvang werknemers
In lijn met de toezegging van mijn voorganger en mede gelet op de
uitkomsten van het plenaire debat van 10 november 2021 en het
amendement Alkaya4 heb ik verkend hoe het wetsvoorstel zo vormgegeven kan worden dat deze specifiek van toepassing is op startups en
scale-ups. Ik heb hierbij overwogen om de werking te bepreken tot
ondernemingen met maximaal 100 of 250 werknemers.
Een afbakening op basis van het aantal werknemers zal de uitvoering
verder compliceren. De Belastingdienst moet dan weten hoeveel
werknemers het bedrijf waar de werknemer die de optie verkrijgt in dienst
is op enig moment heeft. Het aantal werknemers kan uiteraard in de loop
van een jaar fluctueren. Een dergelijke afbakening leidt voorts tot
afbakeningsproblematiek en mogelijk calculerend gedrag. Groeiende
bedrijven worden dan namelijk op enig moment geconfronteerd met een
veranderende en minder interessante fiscale behandeling van een
belangrijk beloningsinstrument. Dit maakt aandelenoptierechten voor
nieuwe of bestaande werknemers minder aantrekkelijk en de afbakening
zou er bovendien toe kunnen leiden dat bedrijven (kunstmatig) klein
blijven om werknemers onder betere voorwaarden aandelenoptierechten
te verstrekken of aparte entiteiten oprichten met geen of weinig
werknemers met als enkel doel om aandelenoptierechten uit te geven.
Met de huidige vormgeving wordt juist die complexiteit en het calculerend gedrag in de uitvoeringspraktijk tegengegaan die er als gevolg van
een samenloop van verschillende regelingen voor verschillende groepen
zou zijn. Een verdere afbakening zal mogelijk ook staatssteunproblematiek
met zich meebrengen, omdat de overwogen afbakening (indirect) kleinere
bedrijven bevoordeelt. Het verkrijgen van helderheid over deze staatssteunaspecten zal veel tijd kosten. De maatregel valt namelijk niet binnen
één van de vrijstellingsmogelijkheden die gelden als uitzondering op de
aanmeldingsplicht. Hoe lang de beoordeling zal duren is niet met
zekerheid vooraf vast te stellen.
Daarnaast is mijn inschatting dat de effectiviteit van het wetsvoorstel zal
afnemen bij het invoeren van deze afbakening. Ook bij grotere bedrijven
kan er namelijk sprake zijn van werknemers met onvoldoende liquide
middelen om de belasting te betalen over de waarde van de aandelen-

4

Kamerstuk 35 929, nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 929, nr. 9

3

opties die worden uitgeoefend, zolang deze aandelen nog niet verhandelbaar zijn. Zij kunnen daardoor een deel van hun loon niet verzilveren.
Uitsluiten van DGA’s en bestuurders
Een andere aanpassing die ik in overweging heb genomen betreft de
uitsluiting van DGA’s en bestuurders van de mogelijkheid om het
heffingsmoment te verleggen. Met deze uitwerking zou tegemoetgekomen worden aan de zorg vanuit een deel van de Tweede Kamer dat
iedere werknemer – ook een werknemer die al een hoog inkomen geniet –
gebruik kan maken van de maatregel en daaruit een (onevenredig) fiscaal
voordeel zou kunnen verkrijgen.
Om verschillende redenen heb ik besloten deze beperking niet op te
nemen in het wetsvoorstel. Ten eerste is het lastig zo’n beperking aan te
brengen zonder ook de C-level werknemers (CFO, CTO etc.) uit te sluiten.
Voor deze werknemers vragen startups en scale-ups juist (ook) aandacht,
omdat zij lastig te werven zijn, maar wel waardevol zijn voor de ontwikkeling van start-ups. Een dergelijke beperking zou de praktijk daarom
hinderen en het wetsvoorstel minder effectief maken.
Ten tweede is het geen effectieve manier om het wetsvoorstel te beperken
tot startups en scale-ups. Het sluit slechts bepaalde werknemers uit.
Sterker nog, de beperking zal – voor zover de zorgen van uw Kamer zien
op (grote) beursgenoteerde bedrijven – over het algemeen geen effect
hebben op door dergelijke bedrijven aangeboden aandelenoptieregelingen, omdat de daaruit verkregen aandelen in het algemeen al direct
verhandelbaar zijn. De mogelijke beperking raakt daarom juist kleinere
bedrijven. Ten slotte maakt de beperking, mede door afbakeningsproblematiek en de samenloop van verschillende regelingen voor verschillende
werknemers, de regeling complexer. Dit leidt ook tot een stijging van de
uitvoeringslasten van de Belastingdienst en een toename van de
administratieve lasten van bedrijven.
Mogelijkheid tot oneigenlijk gebruik
In aanvulling op de zojuist toegelichte verkenning wil ik ingaan op de
mogelijkheid dat het wetsvoorstel tot oneigenlijk gebruik of tot (onevenredig) fiscaal voordeel zou leiden. Tijdens de parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel zijn daarover door meerdere leden van uw Kamer
vragen gesteld. Er is sprake is van een maatregel die aangrijpt bij de
belastingheffing van de werknemer zelf en dus niet van de onderneming
waar hij in dienst is. Het wetsvoorstel leidt alleen tot een verschuiving van
het heffingsmoment en (afhankelijk van de waardeontwikkeling) niet tot
een vermindering van in te houden belasting. Als de waarde van de
aandelen toeneemt gedurende de periode waarin ze niet verhandelbaar
zijn, dan zal de door de belastingplichtige (de werknemer) verschuldigde
belasting juist toenemen. Het voorstel is ook niet van toepassing op
werknemers die (beursgenoteerde) aandelen verkrijgen die regulier
verhandelbaar zijn. Bovendien moet de werknemer de keuze om
eventueel wel direct bij de uitoefening van de aandelenoptierechten de
belastingheffing te voldoen maken op het moment van uitoefenen. Dit is
dus voordat de daaruit verkregen aandelen verhandelbaar worden. Op dat
moment is de waardeontwikkeling van de verkregen aandelen nog
onzeker, zodat daar geen arbitrage element in zit.
Bij het ontwerp van dit wetsvoorstel is voorts erop ingezet oneigenlijk
gebruik van de voorgestelde regeling te voorkomen. Daarom kan
bijvoorbeeld het heffingsmoment na beursgang of bij reeds beursgenoteerde vennootschappen onder voorwaarden maximaal vijf jaar uitgesteld
worden om oneigenlijk gebruik en langdurig uitstel te voorkomen. Tevens
worden de voordelen uit de bij uitoefening verkregen aandelen die nog

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 929, nr. 9

4

niet in de loonheffing zijn betrokken (bijvoorbeeld dividenduitkeringen)
gerekend tot het loon om grondslaguitholling te voorkomen
De regeling is zo vormgegeven dat oneigenlijk gebruik zo veel mogelijk
wordt voorkomen, maar uiteraard houden we ook in de gaten of dit in de
praktijk voldoende voorkomen wordt. Ik wijs daarom op de evaluatie die
binnen vijf jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal plaatsvinden.
Bij deze evaluatie zal er ook aandacht zijn voor de uitvoerbaarheid en de
handhaafbaarheid door de Belastingdienst.
Conclusie
Gelet op het belang voor de werknemers van de startup en scale-up sector
van een aanpassing van de huidige belastingregels met betrekking tot het
heffingsmoment, de hierboven genoemde overwogen aanpassingen en
de daaraan klevende bezwaren, heb ik besloten het wetsvoorstel niet
inhoudelijk te wijzigen.
Vervolg
Binnen enkele weken zal ik een nota van wijziging naar uw Kamer sturen
met een door het aanhouden van het wetsvoorstel noodzakelijke wijziging
van de inwerkingtredingsdatum van het wetsvoorstel naar 1 januari 2023.
Ik verzoek uw Kamer om vervolgens het gewijzigde wetsvoorstel
wederom in behandeling te nemen.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 929, nr. 9

5