Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 127

Regels met betrekking tot versnelde
ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke
en infrastructurele projecten (Crisis- en
herstelwet)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 7 september
2009 en het nader rapport d.d. 14 september 2009, aangeboden aan de
Koningin door de minister-president, minister van Algemene Zaken en de
ministers van Justitie, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Inhoudsopgave

A. Inleiding
1. Inleiding
2. Inhoud van het wetsvoorstel
3. Opzet van het advies
B. Context
1. Inleiding
2. Economische en financiële context
3. Bestuurlijke context
4. Juridische context
C. Beoordeling van het wetsvoorstel
1. Inleiding
2. Draagt versnelde aanvang en uitvoering van projecten bij aan bestrijding
van de negatieve gevolgen van de crisis?
3. Staat de huidige wetgeving in het ruimtelijke domein in de weg aan
versnelde aanvang en uitvoering van projecten?
4. Leiden de tijdelijke en structurele bepalingen van het wetsvoorstel tot
versnelling en vereenvoudiging?
5. Conclusies
D. Een andere benadering
Bijlage 1: inhoudelijke opmerkingen bij het wetsvoorstel
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

KST134716
0910tkkst32127-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Bijlage 2: redactionele kanttekeningen bij het wetsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 juli 2009,
nr. 09.001946, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan ons te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 7 september 2009, nr. W01.09.0253/I, bieden wij U hierbij
aan.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden dan nadat met zijn opmerkingen
rekening zal zijn gehouden.
A. Inleiding

1. Inleiding
Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2009, no. 09.001946, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de minister-president, minister van Algemene Zaken, de
minister van Justitie, de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer en de minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van
ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet), met memorie
van toelichting. Hieronder wordt ingegaan op de inhoud van het wetsvoorstel
en de opzet van het advies.
2. Inhoud van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel is gericht op de versnelling van projecten in het ruimtelijke
domein, teneinde de economische crisis en haar gevolgen te bestrijden en een
goed en duurzaam herstel van de economische structuur van Nederland te
bevorderen. Het wetsvoorstel bevat daartoe tijdelijke en permanente maatregelen. Hoofdstuk 1 behelst tijdelijke maatregelen voor (vooralsnog) 58
projecten met betrekking tot duurzame energie, infrastructuur, stedelijke
ontwikkeling en kustverdediging, en voor 20 categorieën van ruimtelijke en
infrastructurele besluiten. De tijdelijke maatregelen betreffen onder meer
wijzigingen in het bestuursprocesrecht en het afschaffen van de verplichting
om alternatieven te onderzoeken en advies te vragen aan de commissie voor
de milieueffectrapportage. Hoofdstuk 2 bevat bijzondere voorzieningen, zoals
de mogelijkheid om bij wijze van experiment milieuontwikkelingsgebieden aan
te wijzen, waar tijdelijk van milieuwetgeving kan worden afgeweken, de
mogelijkheid om bij wijze van experiment ten behoeve van innovatieve
ontwikkelingen af te wijken van wetgeving op het gebied van wonen, milieu en
ruimtelijke ordening en een verruiming van de mogelijkheden voor complexgewijze renovatie van huurwoningen. Voor beide hoofdstukken geldt dat de
maatregelen ingaan per 1 januari 2010 en op 1 januari 2014 vervallen.
Hoofdstuk 3 bevat wetswijzigingen die gelden voor alle projecten in het
ruimtelijke domein. Deze wijzigingen behouden hun werking ook na 1 januari
2014. Deze wijzigingen betreffen onder meer een verlenging van de Interimwet
stad- en milieubenadering, een vermindering van het aantal benodigde
vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en een als
alternatief voor een integrale herziening bedoelde wijziging van de onteigeningswet, alsmede een ontkoppeling van de ruimtelijke procedure en de
onteigening.
3. Opzet van het advies
Dit advies is als volgt opgebouwd. Eerst wordt ingegaan op de algemene
context waarbinnen het wetsvoorstel beoordeeld moet worden (deel B).
Vervolgens wordt aandacht besteed aan de vraag of het wetsvoorstel
tegemoet komt aan de doelstellingen die daarmee worden beoogd. Het
voorstel strekt ertoe de negatieve gevolgen van de economische crisis te
bestrijden en de economische structuur van Nederland te versterken. Centrale
vraag is of het wetsvoorstel deze doelstelling realiseert gelet op de context
waarbinnen het functioneert (deel C). De Raad signaleert een aantal tekortkomingen in dit verband. Hij schetst daarom een andere benadering die
tegemoet kan komen aan deze tekortkomingen (deel D). Het advies wordt
afgesloten met een bijlage met inhoudelijke opmerkingen over het wetsvoorstel (bijlage 1) en een bijlage met redactionele kanttekeningen (bijlage 2).
Ongeacht de door de Raad geschetste andere benadering, is de Raad van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

2

oordeel dat het voorstel in ieder geval aanpassing behoeft overeenkomstig
deze opmerkingen en kanttekeningen.
Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie
van de Raad van State op 27 augustus 2009 met de minister-president
(minister van Algemene Zaken), de minister van Justitie, de minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van
Verkeer en Waterstaat beraadslaagd over het wetsvoorstel.
B. Context

1. Inleiding
Op 25 maart 2009 presenteerde het kabinet het Aanvullend Beleidsakkoord
«Werken aan de toekomst». In dit akkoord wordt vermeld dat de ministerpresident met de bewindslieden van Verkeer en Waterstaat en VROM een
crisisen herstelwet bij de Tweede Kamer zal indienen, gericht op versnelling en
vereenvoudiging van planprocedures voor infrastructurele en andere grote
bouwprojecten. Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel is een specifiek
probleem in het ruimtelijke domein de complexiteit en de stroperigheid van
besluitvorming, waardoor urgente projecten vertragen. De uitzonderlijke en
dringende economische situatie rechtvaardigt dat het wetsvoorstel nieuwe
voorwaarden en mogelijkheden schept en belemmeringen in wet- en
regelgeving zo veel mogelijk wegneemt ten behoeve van een versnelde
aanvang en uitvoering van deze projecten, aldus de toelichting.
Alvorens opmerkingen te maken over het wetsvoorstel, wordt eerst de context
geschetst waarbinnen het voorstel geplaatst moet worden.
1. Inleiding
Wij hebben met waardering kennis genomen van de Raad van State. Dit bevat
een belangrijke analyse van de economische situatie, de onderkenning dat
wetgeving een bijdrage kan leveren aan de bestrijding van de economische
crisis en nadrukkelijke ondersteuning van onderdelen van het wetsvoorstel
zoals de voorstellen ten aanzien van de milieu-effectrapportage en de
rijkscoördinatieregeling. Zowel de algemene beschouwingen als de inhoudelijke opmerkingen van de Raad in overweging, zijn op een aanzienlijk aantal
plaatsen van invloed geweest op het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting. Bovendien kent het advies een interessant voorstel naar het model
van de Deltawet grote rivieren en de hierbij in acht te nemen randvoorwaarden. Wij hebben dit voorstel omarmd en een regeling naar het model van deze
wet opgenomen die een vereenvoudigde procedure bevat van besluitvorming
en procesrecht voor gemeentelijke bouwprojecten van ten minste twintig en
ten hoogste 2000 woningen. Onder D zal nader worden ingegaan op deze
nieuwe regeling.
Ook aan het advies van de Raad om in het algemeen deel van de memorie van
toelichting beter tot uitdrukking te brengen welke maatregelen worden
getroffen om de bestuurlijke processen en de ambtelijke voorbereiding,
begeleiding en uitvoering van projecten te verbeteren, is gevolg gegeven.
Bij dit omvangrijke wetsvoorstel met vele uiteenlopende onderdelen vraagt de
Raad met name aandacht voor de juridische aspecten van de voorstellen op
een viertal terreinen, namelijk het bestuursprocesrecht, de onteigeningswet, de
ontwikkelingsgebieden en de Natuurbeschermingswet 1998. Op deze punten
zullen wij hierna nader ingaan.

1

Zie Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 2009, tabel 1.1.
2
Zie Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 2009, tabel 1.1.
3
Zie Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 2009, tabel 1.1.

2. Economische en financiële context
Nederland verkeert in een grote economische crisis. De meest recente
voorspellingen over de ontwikkeling van de economie wijzen op een krimp van
de economie in 2009 van circa 4,75%.1 Ook voor 2010 voorziet het Centraal
Planbureau (CPB) nog geen groei.2 In ons land zal de werkloosheid volgend
jaar naar verwachting oplopen tot circa 8% van de beroepsbevolking.3
Sectoren als de bouwnijverheid, transport, landbouw en industrie krijgen
zware klappen.
In het Aanvullend Beleidsakkoord «Werken aan de toekomst» heeft de regering
een aantal maatregelen aangekondigd om de gevolgen van de crisis zoveel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

3

mogelijk te beperken. Deze maatregelen, die voor een deel reeds zijn
genomen, zijn onder te verdelen in drie categorieën:
(i) ingrepen in het financiële stelsel,
(ii) maatregelen ter beperking van de korte termijn conjuncturele terugval en
(iii) maatregelen gericht op de lange termijn (versterking economische
structuur en houdbaarheid publieke financiën).
In tijden van conjuncturele economische neergang kan de overheid door
middel van stimuleringsmaatregelen een bijdrage leveren aan het mitigeren
van de gevolgen van de crisis en het bevorderen van economisch herstel. Om
dergelijke maatregelen effectief te laten zijn, moet aan drie voorwaarden
worden voldaan: de maatregelen moeten op tijd effect hebben, tijdelijk en
doelgericht zijn.1 Bovendien moet voorzien zijn in de benodigde financiering
van de maatregelen.
Naast stimuleringsmaatregelen voor de korte termijn kunnen ook maatregelen
voor de lange termijn wenselijk zijn om het herstel te bevorderen. De ervaring
leert dat de economie na een financiële crisis langduriger en harder wordt
getroffen dan bij een normale recessie en dat de kans groot is dat de economie
de komende jaren structureel minder groeit.2 Nog voor aanvang van de
economische crisis heeft de Raad aandacht gevraagd voor de noodzaak van
investeringen in leefklimaat en fysieke infrastructuur, omdat zich op deze
terreinen nieuwe opgaven manifesteren die vragen om een actief overheidsoptreden.3 De mogelijk langjarige gevolgen van de economische crisis
dwingen tot bijzondere maatregelen om op afzienbare termijn tot investeringen ter versterking van de economische structuur te komen.
2. Economische en financiële context
Terecht wijst de Raad erop dat Nederland in een grote economische crisis
verkeert. De recente gegevens van het Centraal Planbureau laten hierover geen
misverstand bestaan. Wij hebben daarom in het Aanvullend Beleidsakkoord
«Werken aan de toekomst» een aantal maatregelen aangekondigd om de
gevolgen van de crisis zoveel mogelijk te beperken en de uitvoering van deze
maatregelen ter hand genomen. Tot de stimuleringsmaatregelen die in dit
kader zijn genomen behoort de voorgestelde Crisis- en herstelwet als
stimuleringsmaatregel van niet-budgettaire aard. Het wetsvoorstel beoogt
zowel een bijdrage te leveren aan de bestrijding van de gevolgen van de
economische crisis als aan herstel op langere termijn. Hierbij gaat het niet
alleen om werkgelegenheid maar ook om structurele versterking van de
economie op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie. Het verheugt
ons dat ook de Raad van State van mening is dat de ernst van de economische
situatie en de daarmee verband houdende verwachte toename van de
werkloosheid in met name de bouwsector dwingt tot het nemen van stimuleringsmaatregelen.

1

Zie ook C. van Ewijk en C. Teulings, De grote
recessie. Het Centraal Planbureau over de
kredietcrisis, Amsterdam: 2009, blz. 144.
2
Zie de Miljoenennota 2010 paragraaf 2.2.
3
Zie het advies van de Raad van State over
de Miljoenennota 2008, Kamerstukken II
2008/09 31 200, nr. 3.
4
Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (de commissie Elverding), Sneller en beter, april 2008.
5
Als oorzaken noemt de commissie achtereenvolgens: bestuurlijke drukte, gebrek aan
bestuurlijke consistentie, kwaliteit ambtelijke
voorbereiding, onvoldoende budgettaire
ruimte, ontbreken brede verkenning, instabiele plansituaties, het grote aantal benodigde
vergunningen, geen oog voor de werkelijke
milieueffecten, complexe wettelijke procedures en het ontbreken van bevoegdheden
voor de rechter om een geschil definitief op te
lossen.

3. Bestuurlijke context
Al enkele decennia wordt geklaagd over te trage verwezenlijking van grote
infrastructuurprojecten; de laatste tijd richten deze klachten zich ook op
gebiedsontwikkeling in ons land. Dergelijke klachten gaan eraan voorbij dat de
afgelopen twintig jaar vrijwel overal in ons land koortsachtig plannen zijn
ontwikkeld en uitgevoerd. Tegelijkertijd hapert of stagneert de besluitvorming
over sommige grote infrastructurele projecten. De commissie Elverding heeft
deze problematiek recent geanalyseerd en daarvoor voorstellen gedaan.4 Uit
haar analyse blijkt dat veel belemmeringen in de voortgang van deze projecten
niet zozeer een juridische of processuele achtergrond hebben, maar verband
houden met bestuurlijk en politiek onvermogen. Versnelling van de besluitvorming is volgens de commissie niet louter een kwestie van het beter
organiseren van het besluitvormingsproces en het aanpassen van de
toepasselijke regelgeving. Het gaat erom te komen tot besluiten van zodanige
inhoudelijke en processuele kwaliteit dat deze maatschappelijk breed gedragen
kunnen worden.5 Om deze reden verwacht de commissie veel van de
introductie van een verkenningsfase waarin betrokken bewoners, decentrale
overheden en milieuorganisaties eerder en op ruime schaal betrokken zijn.
Daarnaast stelt de commissie verbeteringen in de ambtelijke voorbereiding en
bestuurscultuur voor, in de verwachting dat zorgvuldige besluitvorming ook
neutraliserend werkt op tegenstrijdige belangen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

4

Nederland heeft vrij recente ervaring met vergaande stroomlijning en
vereenvoudiging van besluitvormingsprocedures. De meest ingrijpende
wettelijke regeling die daarop was gericht, was de Deltawet grote rivieren.1 In
de voortgang van de dijkverzwaring was een patstelling ontstaan omdat in
eerste instantie bij de besluitvorming onvoldoende oog was voor andere dan
veiligheidsbelangen. De gepresenteerde dijkverzwaringsplannen riepen
daarom veel tegenstand op. Onder druk van twee bijna-watersnoodrampen
waren de geesten rijp voor een vergaande ingreep. De wet stelde alle wettelijk
voorschriften op grond waarvan vergunningen, ontheffingen en vrijstellingen
waren vereist, opzij. De belangen die door deze regelingen werden gediend,
werden geïncorporeerd in de ene door het provinciaal bestuur te verlenen
vergunning. Het besluit betreffende vergunningverlening werd voorbereid met
toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet
bestuursrecht (hierna: de Awb). Tegen het besluit stond beroep open in één
instantie op de Afdeling bestuursrechtspraak. De Afdeling had een beperkte
tijd om uitspraak te doen. De wet was van toepassing op een beperkt aantal
dijkvakken, dat in een bijlage nauwkeurig was begrensd.
De strekking van de Deltawet grote rivieren was beperkter dan die van de
Crisis- en herstelwet. Het ging indertijd alleen om dijkverzwaringsprojecten. De
Crisis- en Herstelwet heeft daarentegen betrekking op een groot aantal
uiteenlopende projecten. Toch meent de Raad dat de analyse en de aanbevelingen van de commissie Elverding ook in de huidige economische crisissituatie hun betekenis houden en dat het aanbeveling verdient een aanpak
overeenkomstig de Deltawet grote rivieren in de overwegingen te betrekken.
3. Bestuurlijke context
Uit het door de Raad aangehaalde rapport van de Commissie Elverding blijkt
dat er sprake is van drie elkaar versterkende categorieën oorzaken van de
lange doorlooptijden van besluitvorming over ruimtelijke projecten: oorzaken
die samenhangen met de bestuurscultuur en de (kwaliteit van de) ambtelijke
voorbereiding, oorzaken die samenhangen met de inrichting van het besluitvormingsproces en oorzaken die samenhangen met juridische knelpunten. Met
de Raad zijn wij van mening dat belemmeringen in de voortgang van
infrastructuurprojecten en bij gebiedsontwikkeling vaak verband houden met
bestuurlijke of politieke traagheid en dat «gekomen moet worden tot besluiten
van zodanige inhoudelijke en processuele kwaliteit dat deze maatschappelijk
breed gedragen kunnen worden.» Aan verbeteringen op dit vlak wordt met
prioriteit gewerkt, zoals toegelicht in paragraaf 1.2 van de memorie van
toelichting.
Dit laat onverlet dat ook op het gebied van wet- en regelgeving nog werk te
verrichten is. Hoewel de afgelopen jaren veel vooruitgang is geboekt blijkt dat
in de uitvoeringspraktijk nog steeds juridische knelpunten voorkomen, die de
voortgang van projecten vertragen. Dat is voor ons dan ook de rechtvaardiging
van de voorgestelde Crisis- en herstelwet. Deze biedt geen oplossing voor alle
problemen, maar is een onderdeel van de brede aanpak om tegelijkertijd zowel
de bestuurscultuur en de ambtelijke voorbereiding, als het procesontwerp als
ook de wet- en regelgeving voor ruimtelijke projecten te verbeteren.
Ten slotte hebben wij het advies van de Raad om een verdergaande stap te
zetten naar het model van de Deltawet grote rivieren, overgenomen. Het
wetsvoorstel is hiertoe aangevuld. Onder D zal dit nader worden uiteengezet.

4. Juridische context
Bij het aanpassen van regels voor besluitvorming en de daaropvolgende
rechtsbescherming is de speelruimte van de wetgever begrensd. Ook al gaat
het om crisis- en herstelwetgeving, dan nog moet de wetgever opereren
binnen juridische kaders. Zo is hij gebonden aan de uitgangspunten van ons
constitutionele bestel, aan de bepalingen van de Grondwet, aan regels van
democratie en rechtsstatelijkheid, aan regels en beginselen van Europees
recht, aan de inhoud van internationale verdragen en aan beginselen van
behoorlijk bestuur en zorgvuldige besluitvorming.

1

Wet van 13 april 1995, Stb. 1995, 210.

Tot deze juridische kaders behoort ook de Awb. Deze wet is tot stand gebracht
om het bestuursrecht te codificeren, te harmoniseren en waar mogelijk te
uniformeren. De Awb is daarin geslaagd. Een ernstige economische crisis kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

5

een reden vormen om van regels van de Awb af te wijken. Daarbij past echter
wel de kanttekening dat elke keer dat dit gebeurt, aan de centrale doelstelling
van de Awb afbreuk wordt gedaan. Dit betekent dat een dergelijke afwijking
slechts kan plaatsvinden op basis van een zorgvuldige afweging tussen
hetgeen in verband met de economische crisis specifiek nodig is, en het
belang van rechtseenheid en rechtsgelijkheid.
Met een beroep op de economische crisis kan niet worden afgeweken van
dwingende bepalingen van Europees recht. Wanneer deze zijn gegoten in de
vorm van richtlijnen, moeten ze worden omgezet in nationaal recht. Hebben ze
de vorm van verordeningen, dan zijn ze rechtstreeks verbindend. Op het
gebied van milieu- en natuurbescherming is een groot aantal richtlijnen en zijn
enkele verordeningen tot stand gekomen.1 De inhoud daarvan beperkt de
ruimte voor de besluitvorming over gebiedsontwikkelingen en infrastructuurprojecten aanzienlijk, zoals blijkt uit een aantal arresten van het Hof van
Justitie in zaken waarin Nederland partij was en die in de bijlage van dit advies
ter sprake komen. Men kan dit betreuren, maar bedacht moet worden dat ons
land steeds betrokken is geweest bij de totstandkoming van deze richtlijnen en
verordeningen. Sterker nog, een aantal richtlijnen is mede op initiatief van ons
land tot stand gekomen. Hoe dit ook zij, wanneer de economische crisis ertoe
noopt om de inhoud van milieu- en natuurrichtlijnen aan te passen of
uitzonderingen daarop mogelijk te maken, dan kan dit alleen op Europees
niveau. Indien dit nodig en wenselijk wordt geoordeeld, zal de Nederlandse
regering zich daarvoor moeten inzetten. Zolang de richtlijnen luiden zoals ze
luiden, kan daarvan in nationale wetgeving niet worden afgeweken, tenzij de
richtlijnen zelf voorzien in uitzonderingen of afwijkingsmogelijkheden.

1

Zie onder meer Richtlijn 92/43/EG van de
Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de
wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn), Pb.
1992, L 206/7; Richtlijn 79/409/EEG van de
Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van
de vogelstand (Vogelrichtlijn), Pb. 1979 L
103/1; Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van
27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten (MER-richtlijn), Pb. 1985 L 175/40;
Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot
vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid
(Kaderrichtlijn water), Pb. 2000, L 327/1;
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van
12 december 1991 inzake de bescherming van
water tegen verontreiniging door nitraten uit
agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn), Pb. 1991,
L 375/1; Richtlijn 96/61/EG van de Raad van
24 september 1996 inzake geïntegreerde
preventie en bestrijding van verontreiniging
(IPPC-richtlijn), Pb. 1996, L 257/26; Richtlijn
2001/81/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale
emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (NEC-richtlijn), Pb. 2001, L
309/22; Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het
Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de
bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij
besluitvorming en toegang tot de rechter
inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (Aarhusverordening), Pb. 2006, L 264/13.

4. Juridische context
Wij onderschrijven de stelling van de Raad dat de economische crisis er niet
toe kan leiden dat in deze wet wordt afgeweken van dwingende bepalingen
van Europees recht. Anders ligt het voor wat betreft de regels van het
nationale bestuurs(proces)recht. Dat deze regels tot stand zijn gekomen om het
bestuursrecht te codificeren, te harmoniseren en te uniformeren, neemt niet
weg dat de ernst van de huidige economische situatie zodanig is dat wij het
gerechtvaardigd achten om tijdelijk van sommige van deze regels af te wijken.
Overigens is maar op een enkel punt daadwerkelijk sprake van een afwijking.
Deze afwijkingen zijn immers gebaseerd op knelpunten, die zich in de
uitvoeringspraktijk voordoen. Wij verwachten dat hierdoor de uitvoering van
projecten naar voren kan worden gehaald dan wel juridische risico’s voor
projecten kunnen worden verminderd.
Twee van de voorgestelde artikelen op het terrein van het bestuursprocesrecht
zijn opgenomen in het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht (te weten
de artikelen over het passeren van gebreken en de invoering van het relativiteitsvereiste). Aangezien de parlementaire behandeling van de Wet aanpassing
bestuursprocesrecht niet voor 1 januari 2010 zal zijn afgerond, terwijl de
praktijk wel behoefte heeft aan deze wijzigingen, zijn de desbetreffende
wijzigingen alvast opgenomen in dit wetsvoorstel.
C. Beoordeling van het wetsvoorstel

1. Inleiding
Het wetsvoorstel beoogt, ter bestrijding van de negatieve gevolgen van de
economische crisis, versnelde uitvoering van infrastructurele en andere grote
bouwprojecten mogelijk te maken. Om dit doel te bereiken, creëert het voorstel
nieuwe voorwaarden en mogelijkheden voor uitvoering van projecten en
schrapt het belemmeringen in wetgeving die daaraan in de weg staan. Het
wetsvoorstel gaat daarbij uit van drie vooronderstellingen:
1. versnelde aanvang en uitvoering van infrastructurele en grote bouwprojecten draagt bij aan de bestrijding van negatieve gevolgen van de economische crisis;
2. de huidige wetgeving in het ruimtelijke domein staat aan de versnelde
aanvang en uitvoering van infrastructurele en grote bouwprojecten in de
weg, en
3. de tijdelijke en structurele bepalingen in het wetsvoorstel scheppen nieuwe
voorwaarden en mogelijkheden voor versnelde aanvang en uitvoering van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

6

projecten en schrappen bestaande belemmeringen in wetgeving die
daaraan in de weg staan.
De Raad is van oordeel dat de economische crisis en de daarmee verband
houdende verwachte toename van de werkloosheid in de bouwsector
maatregelen noodzakelijk maakt om op korte termijn een aantal grote
bouwprojecten en infrastructurele werken versneld uit te voeren. Met het oog
daarop verkent de regering terecht ook mogelijke aanpassingen van
wetgeving.
In het navolgende toetst de Raad of het voorstel beantwoordt aan de beoogde
hoofddoelstelling, te weten het bestrijden van de negatieve gevolgen van de
economische crisis. Afgesloten wordt met conclusies en een andere
benadering.
2. Draagt versnelde aanvang en uitvoering van projecten bij aan bestrijding
van de negatieve gevolgen van de crisis?
De Raad stelt voorop dat Nederland in een ernstige economische crisis
verkeert. Daardoor blijven investeringen en consumptieve bestedingen achter
en stijgt de werkloosheid fors. Om het vertrouwen in de economie te
herstellen, is het, zoals de toelichting stelt, van belang dat de financiële sector
wordt gesteund, dat negatieve effecten op de arbeidsmarkt worden verzacht
en dat de economie voor de korte termijn met gerichte investeringen of
anderszins wordt gestimuleerd. Eigen aan conjuncturele maatregelen is dat zij
erop zijn gericht om de economie op de korte termijn een impuls te geven en
niet langer duren dan nodig is. Het wetsvoorstel geeft daarvan een aantal
voorbeelden, zoals het tijdelijk vereenvoudigen van de mogelijkheid om
energiebesparende maatregelen uit te voeren (artikel 2.7) en de mogelijkheid
tot tijdelijke verhuur van woningen door eigenaren die hun woning als gevolg
van de crisis niet kunnen verkopen (artikel 2.8).
Anders ligt dit wat betreft maatregelen die zijn gericht op de bevordering van
infrastructurele werken en andere grote bouwprojecten. Omdat met de
voorbereiding en uitvoering daarvan jaren gemoeid zijn, komen deze
maatregelen te laat om een bijdrage te kunnen leveren aan de bestrijding van
de economische crisis op de korte termijn. Dat neemt niet weg dat maatregelen op langere termijn kunnen leiden tot versterking van de economische
structuur, bijvoorbeeld doordat zij een bijdrage leveren aan het verbeteren van
het woningaanbod of de infrastructuur. Zoals de Raad hiervoor heeft aangegeven, bestaat het risico dat de economische groei als gevolg van de crisis
gedurende een reeks van jaren structureel lager zal zijn. Dit maakt dat er
behoefte is aan herstelmaatregelen die juist ook op de langere termijn effect
hebben. Maatregelen op het gebied van de fysieke infrastructuur en bouw
voldoen hieraan, voor zover zij leiden tot een versterking van de economische
structuur.
De Raad begrijpt het wetsvoorstel aldus dat het zowel een bijdrage beoogt te
leveren aan de bestrijding van de economische crisis op korte termijn als aan
het herstel van de economie op langere termijn. Hij adviseert dit in het
algemene deel van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel beter tot
uitdrukking te brengen en aan te geven welke voorstellen van de Crisis- en
herstelwet zich vooral richten op conjunctuurherstel en welke op structuurversterking.
2. Draagt versnelde aanvang en uitvoering van projecten bij aan bestrijding
van de negatieve gevolgen van de crisis?
Het wetsvoorstel is gericht op het versnellen van ruimtelijke projecten teneinde
op de korte termijn bij te dragen aan de bestrijding van de economische crisis
en zijn gevolgen en op de langere termijn een duurzaam herstel van de
economische structuur te bevorderen. Hiertoe schept het wetsvoorstel nieuwe
voorwaarden en neemt het, mede door vereenvoudigingen en moderniseringen, belemmeringen in wet- en regelgeving weg. Met de Raad zijn wij van
mening dat maatregelen voor de langere termijn nodig zijn om te voorkomen
dat na een crisis van deze aard de economische groei structureel lager wordt.
Wij onderschrijven dan ook het standpunt van de Raad dat de noodzaak van
investeringen in leefklimaat en fysieke infrastructuur van groot belang zijn en
dat herstelmaatregelen op het gebied van de fysieke infrastructuur en bouw

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

7

geschikt zijn voor versterking van de economische structuur. De brede opzet
van het wetsvoorstel brengt met zich mee dat niet op alle onderdelen
aangegeven kan worden welke voorstellen zich richten op welk economisch
effect en op welke termijn. De memorie van toelichting is op dit punt met
enkele voorbeelden aangevuld. Het advies van de Raad om dit in het algemene
deel van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel beter tot uitdrukking
te brengen en aan te geven welke voorstellen van de voorgestelde Crisisen
herstelwet zich vooral richten op conjunctuurherstel en welke op structuurversterking, is overgenomen.

3. Staat de huidige wetgeving in het ruimtelijke domein in de weg aan
versnelde aanvang en uitvoering van projecten?
Zoals de Raad hiervoor heeft opgemerkt, valt uit verschillende studies en
rapporten af te leiden dat veel belemmeringen in de aanvang en uitvoering
van projecten niet per se een juridische of processuele achtergrond hebben,
maar ook verband houden met bestuurlijk en politiek onvermogen om tijdig tot
kwalitatief goede besluiten te komen die op een brede instemming kunnen
rekenen. Voorts maken de complexiteit van en de verscheidenheid in belangen
besluitvorming ingewikkeld. De wijze waarop belanghebbenden bij een project
worden betrokken, is om die reden van groot belang. Voor zover het gaat om
oplossingen voor dit soort problemen, is de betekenis van wetgeving beperkt.
Voor zover wetgeving zelf een probleem oplevert voor een vlotte aanvang en
uitvoering van projecten, wordt dit vooral veroorzaakt door de verkokerde
besluitvorming en het naast elkaar bestaan van verschillende toestemmingstelsels, verdeeld over veel wettelijke regelingen, elk met een eigen bevoegd
gezag, indieningvereisten, loket, inspraakprocedure, beoordelingscriteria,
afhandelingtermijnen, legesheffing en bezwaar- en beroepsprocedure. Recent
is echter een groot aantal wetswijzingen tot stand gekomen, ook op het gebied
van de fysieke leefomgeving, die welbewust inzetten op coördinatie. Genoemd
kunnen worden de coördinatieregelingen in de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening (Wro), de Interimwet stad- en milieubenadering, de Waterwet en de
regeling in de Awb in verband met de coördinatie van samenhangende
besluiten. Daarnaast zal per 1 januari 2010 de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) in werking treden. De kern van deze wet wordt
gevormd door de introductie van de omgevingsvergunning, die in de plaats
komt van een groot aantal thans bestaande toestemmingsstelsels.1 Voortaan
behoeft (wat de aspecten betreft die vallen onder de geïntegreerde toestemmingsstelsels) nog slechts één aanvraag te worden ingediend, waarop één
besluit wordt genomen. Hiermee is een grote stap gezet in het opheffen van
juridische belemmeringen om slagvaardig te kunnen besluiten en uitvoeren.
De mogelijkheden om door middel van aanpassing van wetgeving tot een
verdere vereenvoudiging en versnelling te komen, zijn daarom relatief beperkt.
De Raad adviseert in paragraaf 1.2 van het algemene deel van de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel concreter aan te geven welke maatregelen
worden getroffen om de bestuurlijke processen en de ambtelijke voorbereiding, begeleiding en uitvoering van projecten te verbeteren. Voorts adviseert
hij aan het algemene deel van de memorie van toelichting een paragraaf toe te
voegen waarin wordt ingegaan op de toegevoegde waarde, en daarmee de
noodzaak, van de Crisis- en herstelwet in relatie tot de reeds bestaande
mogelijkheden in de wetgeving voor coördinatie en integratie van besluitvorming.

1

Dit betreft onder andere de bouwvergunning, de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer, de aanleg- en de sloopvergunning, het
projectbesluit en de monumentenvergunning,
alsmede ruim twintig andere gemeentelijke en
provinciale toestemmingen, zoals de uitwegvergunning en de kapvergunning.

3. Staat de huidige wetgeving in het ruimtelijke domein in de weg aan
versnelde aanvang en uitvoering van projecten?
Zoals hiervoor reeds aangegeven werken wij in een aantal parallelle sporen.
Met de voorgestelde Crisis- en herstelwet worden wettelijke maatregelen
getroffen. Zeker zo belangrijk zijn de verbetering van bestuurlijke processen en
de verbetering van de ambtelijke voorbereiding, begeleiding en uitvoering van
projecten. Het advies van de Raad om op dit punt de memorie van toelichting
aan te vullen is dan ook overgenomen.
Naar onze mening wordt in de memorie van toelichting voorts toereikend
gemotiveerd dat zich in de praktijk juridische knelpunten voordoen die de
voorgestelde Crisis- en herstelwet rechtvaardigen teneinde urgente projecten
te versnellen en juridische risico’s te verminderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

8

4. Leiden de tijdelijke en structurele bepalingen van het wetsvoorstel tot
versnelling en vereenvoudiging?
Een deel van de voorstellen voor een Crisis- en herstelwet kan, zonder afbreuk
te doen aan de door de Raad hiervoor beschreven juridische context, leiden tot
een versnelling en vereenvoudiging. Genoemd kunnen bijvoorbeeld worden
het afschaffen van de verplichting tot het in beeld brengen van alternatieven
en om advies te vragen aan de commissie voor de milieueffectrapportage
(artikel 1.11) en de voorstellen op het gebied van de Elektriciteitswet 1998, de
Gaswet en de Mijnbouwwet, waardoor de rijkscoördinatieregeling van de Wet
ruimtelijke ordening standaard van toepassing wordt (artikelen 3.1–3.3 en 3.7).
Ten aanzien van andere onderdelen van het voorstel heeft de Raad twijfels
over de effectiviteit van het wetsvoorstel. Hierna gaat hij in op de hoofdlijnen
van zijn bezwaren; een nadere uitwerking en toelichting is opgenomen in
bijlage 1.
– De voorstellen tot aanpassing van het bestuursprocesrecht (artikelen 1.1–1.3
en 1.5–1.10) richten zich hoofdzakelijk op versnelling van de rechterlijke
procedure. Elke versnelling is winst. Niettemin betwijfelt de Raad of de
voorstellen per saldo veel tijdwinst zullen opleveren. Wat betreft het voorstel
om de termijn voor het doen van een uitspraak terug te brengen tot zes
maanden, wijst de Raad erop dat het voorstel van toepassing zal zijn op een
groot aantal projecten en voorts op een aantal categorieën van projecten met
een onbepaald aantal besluiten. Verder is in ruimtelijke zaken voor een goede
voorlichting van de bestuursrechter en mede in het belang van partijen veelal
advies nodig van de Stichting advisering bestuursrechtspraak. Een complicerende factor is voorts dat het aantal door de rechter te behandelen principiële
voorvragen als gevolg van het voorstel groter wordt (passeren gebreken,
relativiteitsvereiste). Omdat bovendien veel normen op het gebied van het
ruimtelijk bestuursrecht zijn ontleend aan het Europese recht en deze normen
een ruim beschermingsbereik hebben, betwijfelt de Raad of invoering van de
relativiteitseis uiteindelijk veel tijdwinst zal opleveren. Ook zal het waarschijnlijk enkele jaren duren voordat er sprake zal zijn van uitgekristalliseerde
jurisprudentie, temeer omdat als gevolg van de invoering van de Wabo na
1 januari 2010 in bouw- en milieuzaken sprake is van beroep in twee instanties.
De Raad adviseert de voorstellen tot aanpassing van het bestuursprocesrecht
nader te bezien.
– Het voorstel tot beperking van het beroepsrecht van decentrale overheden
(artikel 1.4) past niet goed binnen het stelsel van het binnenlandse bestuur.
Voorts is het weinig effectief, omdat de bijlagen met (categorieën van)
projecten vrijwel zonder uitzondering betrekking hebben op besluiten
waartegen in de praktijk naast bestuursorganen ook burgers en andere
belanghebbenden opkomen. Bovendien kan een decentrale overheid zich tot
de burgerlijke rechter wenden om rechtsbescherming. Het uitsluiten van het
beroepsrecht van decentrale overheden kan daarmee leiden tot dubbele
procedures.
De Raad adviseert het voorstel tot beperking van het beroepsrecht van
decentrale overheden niet op te nemen in het voorstel voor een Crisis- en
herstelwet.
– De voorstellen inzake milieuontwikkelingsgebieden (artikelen 2.1–2.3)
kunnen tot versnelling leiden, op voorwaarde dat het betrokken bestuursorgaan in staat is op korte termijn een verantwoord milieuontwikkelingsplan
vast te stellen. Wel is de Raad van mening dat de noodzaak van de voorgestelde experimentele regeling niet zonder meer duidelijk is, omdat er al is
geëxperimenteerd met gebiedsgerichte benadering en het voorgenomen
experiment niet veel nieuwe elementen toevoegt die bij wijze van experiment
zouden moeten worden beproefd.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel concreter
aan te geven wat de toegevoegde waarde is van de voorstellen inzake
milieuontwikkelingsgebieden.
– Het voorstel tot aanpassing van de Natuurbeschermingswet 1998 leidt wat
de voorgestelde regeling voor het vergunningvrij maken van projecten en
andere handelingen van nationaal belang alsmede wat de regeling van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

9

zorgplicht inzake bestaand gebruik betreft, tot hiaten in de implementatie van
artikel 6, tweede en derde lid, Habitatrichtlijn. De voorgestelde regeling inzake
de stikstofdepositie en saldering, alsmede de bepaling over meet- en
rekenvoorschriften, en de daarop betrekking hebbende delen van de
toelichting behoeven aanpassing ten einde te verzekeren dat aan de Europeesrechtelijke randvoorwaarden wordt voldaan. Ten slotte is de voorgestelde
regeling inzake de vrijstelling van de vergunningplicht voor bestaand gebruik
onvoldoende effectief.
De Raad adviseert het voorstel tot aanpassing van de Natuurbeschermingswet
1998 niet op te nemen in het voorstel voor een Crisis- en herstelwet.
– Het voorstel tot herziening van de onteigeningswet wordt ongewenst geacht.
Onteigening is voor de overheid het ultimum remedium voor grondverwerving. Daarom moet, ook indien de planologische grondslag voor de onteigening in rechte onaantastbaar is, aan de eigenaar of zakelijk gerechtigde de
gelegenheid worden geboden om over de schadeloosstelling tot overeenstemming te komen alvorens de dagvaarding wordt uitgebracht. Het voorstel
heeft geen betrekking op deze minnelijke fase. Daarnaast neemt het de
koppeling tussen de planologische procedure en de civiele onteigeningsprocedure weg.
Bovendien laat het voorstel de bestaande afwijking van de administratieve
onteigeningsprocedure ten opzichte van het stelsel van de Awb in stand en
leidt het overigens tot een hooguit beperkte tijdwinst, omdat de uitkomst van
de planologische procedure meer bepalend is voor de verwezenlijking van een
project dan het moment waarop de eigendom van de daarvoor benodigde
gronden overgaat.
De Raad adviseert het voorstel tot herziening van de onteigeningswet niet op
te nemen in het voorstel voor een Crisis- en herstelwet.
4. Leiden de tijdelijke en structurele bepalingen van het wetsvoorstel tot
versnelling en vereenvoudiging?
– Wij zijn blij met de steun van de Raad voor de voorstellen van het kabinet
ten aanzien van de milieu-effectrapportage en van de Elektriciteitswet 1998, de
Gaswet en de Mijnbouwwet.
De voorstellen op het gebied van het bestuursprocesrecht vormen een
wezenlijk onderdeel van het wetsvoorstel. Het uitgangspunt is inderdaad dat
elke versnelling in tijd winst is. De Raad baseert zijn twijfels over de te behalen
tijdwinst op de naar verwachting toenemende werklast voor de rechterlijke
macht als gevolg van de voorgestelde Crisis- en herstelwet. Wij vinden dat de
ambitie moet zijn snel en zorgvuldig uitspraken te doen en dat de voorgestelde
Crisis- en herstelwet prioriteit moeten krijgen. Dat de behandeling van andere
zaken daar onder lijdt is mogelijk, maar hangt ook af van de feitelijke ontwikkeling van het aantal zaken en de interne werkwijze en organisatie bij de
rechterlijke colleges. Dit geldt evenzeer voor advisering door de Stichting
advisering bestuursrechtspraak (StAB), die in ruimtelijke zaken vaak nodig is.
Dit betekent dat ook de StAB zaken waarbij zij wordt ingeschakeld met
voorrang moet behandelen. Wij hebben daarin aanleiding gezien om ook voor
de StAB een termijn in de wet op te nemen en wel van twee maanden. Bij een
goede organisatie en prioritering moet het dan mogelijk zijn de termijn van zes
maanden in het gros van de gevallen te halen.
– Aan invoering van het relativiteitsvereiste, met name op het gebied van het
omgevingsrecht, bestaat een breed gevoelde maatschappelijke behoefte, zoals
onder meer blijkt uit de breed aangenomen motie-De Krom/Koopmans van
eind 2007 (Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 14). Besluiten kunnen dan niet
meer stranden of vertragen wegens schending van een rechtsregel die
uiteindelijk geen nadeel berokkent aan de appellant. Zoals ook in de memorie
van toelichting is vermeld, hebben wij naar aanleiding van genoemde motie
aangekondigd dat een dergelijk voorstel in het wetsvoorstel aanpassing
bestuursprocesrecht zou worden opgenomen (o.a. Kamerstukken II 2008/09,
31 721, nr. 24, p. 39). Met opname in de voorgestelde Crisis- en herstelwet
wordt dat versneld.
– Met de bezwaren van de Raad tegen de beperking van het beroepsrecht voor
decentrale overheden zijn wij het niet eens. Vooropstaat voor ons dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

10

overheden hun verschillen van inzicht in behoorlijk bestuurlijk overleg moeten
oplossen en niet in de rechtszaal. Met de Raad hechten wij aan gelijkwaardigheid van verschillende overheden. Wij menen dat gelijkwaardigheid ook in
behoorlijk bestuurlijk overleg kan worden gerespecteerd. In onze reactie op
onderdeel 3.2. van bijlage 1 bij het advies van de Raad gaan wij nader op de
bezwaren van de Raad in.
– Naar onze mening wordt in de memorie van toelichting afdoende gemotiveerd dat de ontwikkelingsgebieden een toegevoegde waarde hebben.
– Bij veel urgente ruimtelijke projecten worden de nationale koppen, die in de
Nederlandse Natuurbeschermingswet 1998 bovenop de Europese regelgeving
zijn gezet, als een belemmering voor de voortgang van projecten ervaren. In
het kader van het onderzoek naar rek en ruimte van de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit waren hiervoor al voorstellen in ontwikkeling, die
met de voorgestelde Crisis- en herstelwet in een stroomversnelling zijn
gekomen. Wij zijn van oordeel dat de voorgestelde wijzigingen van de
Natuurbeschermingswet 1998 passen binnen de kaders van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn. De voorstellen, zoals die inzake een regime voor beoordeling
van de gevolgen voor stikstofdepositie en de aanpassingen voor het regime
voor bestaand gebruik, leveren bovendien een effectieve bijdrage aan de in de
praktijk bestaande behoefte aan beter hanteerbare regelgeving ter bescherming van Natura 2000-gebieden, terwijl zij geen afbreuk doen aan de
doelstellingen van de Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet 1998. De
voorgestelde maatregelen moeten er juist toe leiden dat binnen de grenzen
van het Europees recht de bestaande impasse rond de vergunningverlening
wordt doorbroken en dat perspectief wordt geboden voor bedrijven die bereid
zijn om milieuvriendelijke investeringen te plegen. Het advies van de Raad om
de wijziging van de Natuurbeschermingswet buiten het wetsvoorstel te laten
nemen wij dan ook niet over. In onze reactie op onderdeel 4 van bijlage 1 bij
het advies van de Raad wordt per afzonderlijke maatregel ingegaan op de
opmerkingen van de Raad.
– In de praktijk wordt al langere tijd behoefte gevoeld aan een substantiële
versnelling van onteigeningsprocedures en aan het uniformeren en stroomlijnen van procedures. Door in de voorgestelde Crisis- en herstelwet wijzigingen van de onteigeningswetgeving op te nemen wordt bereikt dat op een
zo kort mogelijke termijn zoveel mogelijk aan deze wensen tegemoet wordt
gekomen. Een nadere toelichting hierop geven wij bij onze reactie op
onderdeel 5 van bijlage 1 bij het advies van de Raad. Het voorgaande laat
onverlet dat voor de langere termijn onderzoek kan worden verricht naar een
meer ingrijpende herziening van de onteigeningswetgeving. Echter, in de
huidige situatie wachten tot de meer fundamentele herziening van de
onteigeningswet gereed zou kunnen zijn achten wij niet opportuun. Het betere
zou naar onze mening dan de vijand zijn van het goede.

5. Conclusie
Concluderend, en onder verwijzing naar bijlage 1 voor een nadere uitwerking
en toelichting, merkt de Raad het volgende op.
De toelichting bij het wetsvoorstel vermeldt dat het voorstel is gericht op de
versnelling van infrastructurele projecten en andere grote bouwprojecten en
op projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie, met als
doel de economische crisis te bestrijden en een duurzaam herstel van de
economische structuur van Nederland te bevorderen. In feite bevat het
voorstel drie typen maatregelen: (i) tijdelijke maatregelen gericht op conjunctuurherstel, zoals een afwijking van de Leegstandwet (tijdelijke verhuur) en een
afwijking van het Burgerlijk Wetboek (energiebesparingsinvesteringen in
huurwoningen); (ii) tijdelijke maatregelen gericht op versterking van de
economische structuur, zoals de aanwijzing van milieuontwikkelingsgebieden,
de aanpassing van het bestuursprocesrecht inzake rechterlijke procedures over
ruimtelijke en infrastructurele projecten, en het afschaffen van de verplichting
alternatieven te onderzoeken en advies te vragen aan de commissie voor de
milieueffectrapportage, en (iii) structurele maatregelen met een permanent
karakter, zoals verlenging van de Interimwet stad- en milieubenadering,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

11

aanpassing van de onteigeningswet en vereenvoudiging van de
Natuurbeschermingswet 1998.
De eerstgenoemde categorie maatregelen heeft snel effect; de maatregelen
kunnen snel worden uitgevoerd en zijn doelgericht. Zij dragen direct bij aan de
bestrijding van de negatieve gevolgen van de crisis. De als tweede genoemde
categorie maatregelen versterkt de structuur van de economie. Economische
structuurmaatregelen hebben naar hun aard pas op langere termijn effect. In
die zin dragen zij meer indirect bij aan de bestrijding van de negatieve
gevolgen van de crisis. De maatregelen van de derde categorie hebben een
permanent karakter en hebben geen direct verband met de economische
ontwikkelingen op de korte of de langere termijn. De economische crisis vormt
hooguit een aanleiding voor deze maatregelen.
Van een deel van de in het wetsvoorstel opgenomen maatregelen acht de Raad
het aannemelijk dat zij beantwoorden aan het doel van het wetsvoorstel en
kunnen leiden tot conjunctuurherstel, dan wel tot een versnelling van de
uitvoering van infrastructurele en grote bouwprojecten en daarmee aan een
versterking van de economische structuur. Dit betreft onder meer het
afschaffen van de verplichting om alternatieven te onderzoeken bij de
milieueffectrapportage, de afwijkingen van het Burgerlijk Wetboek en de
Leegstandwet en de voorstellen op het gebied van de Elektriciteitswet 1998 en
de Mijnbouwwet. Voor andere voorstellen geldt dit niet of nauwelijks.
Sommige voorstellen op het gebied van het bestuursprocesrecht zijn sterk
juridiserend. Er blijven ruime mogelijkheden over om bepaalde voorgestelde
beperkingen te omzeilen (uitsluiten pro forma-beroepen, beroepsrecht
decentrale overheden), terwijl de betekenis van het relativiteitsvereiste voor
normen die aan het Europese milieurecht zijn ontleend gerelativeerd wordt
door het ruimere beschermingsbereik van die normen (eis van effectieve
nakoming van regels van gemeenschapsrecht). De voorstellen die betrekking
hebben op experimenten hebben hooguit een beperkt effect, terwijl onderdelen van het voorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 op
strijd met hoger recht (Habitatrichtlijn) stuiten. Het voorstel tot wijziging van de
onteigeningswet heeft wel enig effect, maar bereikt dit ten nadele van de
rechtspositie van eigenaren en van de nog steeds wenselijk geachte uniformering van de rechtsbescherming en vraagt daarom een bredere doordenking
dan mogelijk is in het kader van een Crisis- en herstelwet.
De Raad adviseert, onverminderd hetgeen hij hierna, onder D, als andere
benadering in overweging geeft, de voorstellen die niet of nauwelijks effectief
zijn (de voorstellen tot aanpassing van het bestuursprocesrecht) nader te
bezien. De Raad adviseert de voorstellen die in strijd zijn met hoger recht of
algemene beginselen van behoorlijk bestuur en zorgvuldige besluitvorming
(het voorstel tot beperking van het beroepsrecht van decentrale overheden, het
voorstel inzake de lex silencio positivo, het voorstel tot aanpassing van de
Natuurbeschermingswet 1998 en het voorstel tot aanpassing van de onteigeningswet) uit het voorstel voor een Crisis- en herstelwet te lichten.
5. Conclusies
Op de conclusies en de adviezen van de Raad ten aanzien van specifieke
maatregelen is hiervoor onder 4 reeds ingegaan.
Het onderscheid dat de Raad aanbrengt tussen onderdelen van het wetsvoorstel achten wij weinig zinvol. Op voorhand kan niet met een dergelijke precisie
worden aangegeven welke maatregelen op welke termijn welk economisch
effect sorteren. Voorts gaat een dergelijk onderscheid ten onrechte voorbij aan
het karakter van het wetsvoorstel dat door zijn brede opzet ten behoeve van
een groot aantal uiteenlopende projecten beoogt versnellingen tot stand te
brengen.
Via een bottom-up proces van het screenen van belemmeringen bij projecten
en in rechtsgebieden is een pakket van maatregelen tot stand gekomen. Deze
maatregelen leveren in onderlinge samenhang hun bijdragen aan de
doeleinden van het wetsvoorstel binnen een afgewogen kader, dat is
afgestemd op het tijdelijke en urgente karakter van de bestrijding van de crisis,
het spoedig bereiken van duurzaam herstel en de vereisten van internationale
en Europese regelgeving. De gezamenlijke en gelijktijdige inwerkingtreding

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

12

van alle onderdelen van het wetsvoorstel waarborgt voorts een optimaal
resultaat ten aanzien van de economische crisis en het herstel daarvan. Dit is
onverenigbaar met het uit het wetsvoorstel lichten van onderdelen.
D. Een andere benadering

Het voorgaande betekent dat het doel van het voorstel om door middel van
een versnelde uitvoering van projecten de economie aan te jagen en in te
zetten op structureel herstel van werkgelegenheid door de voorgestelde
maatregelen per saldo beperkt wordt gerealiseerd en bovendien niet op korte
termijn, voor zover het doel al wordt gerealiseerd.
Gelet op deze conclusies, alsmede op het grote belang om projecten ter
versterking van de economische structuur binnen afzienbare termijn tot
uitvoering te brengen, meent de Raad dat gewerkt zou moeten en kunnen
worden vanuit een andere benadering dan die welke nu is gekozen met de
Crisis- en herstelwet. De Raad verwacht dat die benadering effectiever is
afgemeten aan het met de wet beoogde doel. Hij denkt aan een regeling van
de strekking van de Deltawet grote rivieren, gebaseerd op een vergaande
stroomlijning en vereenvoudiging van besluitvormingsprocedures. Uitgangspunten van deze regeling zouden moeten zijn:
– zorgvuldige voorbereiding (toepassing van afdeling 3.4 van de Awb);
– besluitvorming op basis van belangenafweging door één (bij koninklijk
besluit aangewezen) orgaan, uitmondend in één (project)besluit;
– waar nodig doorbreking van bestaande wettelijke bevoegdheden en
procedures, maar steeds binnen de grondwettelijke, Europeesrechtelijke en
internationale kaders, en
– beroep in één instantie.
Deze regeling zou, gelet op het uitzonderlijke karakter ervan, van toepassing
moeten zijn op een duidelijk beperkt en zorgvuldig gekozen aantal projecten.
Bij de selectie op rijksniveau van projecten die in aanmerking komen voor
uitvoering overeenkomstig bovenstaande regeling zou als criterium een rol
kunnen spelen dat het moet gaan om projecten:
– die substantieel bijdragen aan een versterking van de economische
structuur van Nederland, dan wel een substantiële bijdrage kunnen leveren
aan het behoud van de werkgelegenheid;
– in een vergevorderd stadium van voorbereiding zijn, en
– waarvan de financiering en de uitvoeringscapaciteit in termen van
menskracht en materieel voldoende gewaarborgd zijn.
Omdat het nodig kan zijn om gedurende de werkingsduur van de wet nog
andere projecten aan de lijst toe te voegen, zou kunnen worden voorzien in de
mogelijkheid van gecontroleerde delegatie.1
D. Een andere benadering

1

Aanwijzing 37, onder a, van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.

Zoals gezegd, omarmen wij het waardevolle advies van de Raad om een
verdergaande stap te zetten naar het model van de Deltawet grote rivieren. Het
wetsvoorstel is hiertoe aangevuld met een afdeling die een vereenvoudigde
procedure van besluitvorming en procesrecht bevat voor gemeentelijke
bouwprojecten van ten minste twintig woningen. Deze projecten vormen een
betrekkelijk homogene groep projecten waarvoor met inachtneming van de
Europeesrechtelijke kaders een hierop toegespitst juridisch regime kon worden
uitgewerkt. Bij deze projecten is voorts van belang dat zij een daadwerkelijke
bijdrage aan de werkgelegenheid leveren.
Wij hebben overigens de alternatieve benadering die de Raad voorstelt bij de
voorbereiding van het wetsvoorstel al in beschouwing genomen. Daarbij is
gebleken dat er geen selectie van lopende en in voorbereiding zijnde projecten
is die binnen de juridische, financiële en organisatorische randvoorwaarden
eenzelfde effect heeft als de brede opzet van het onderhavige wetsvoorstel.
Een regeling naar het model van de Deltawet grote rivieren teneinde
versnelling te bewerkstelligen vormt hierop een welkome aanvulling voor een
selecte groep van homogene projecten die voldoet aan de door de Raad
geformuleerde randvoorwaarden. Precies om deze reden is het voorstel van de
Raad uitgewerkt voor een vereenvoudigde procedure van besluitvorming en
procesrecht voor gemeentelijke bouwprojecten van ten minste twintig en ten
hoogste 2000 woningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

13

Naar aanleiding van bijlage 1 bij het advies van de Raad van State merken wij
het volgende op.
1. Inleiding
2. Bijlagen bij het wetsvoorstel
Met het wetsvoorstel wordt beoogd voor een groot aantal (categorieën van)
ruimtelijke en infrastructurele projecten een versnelde uitvoering mogelijk te
maken teneinde bij te dragen aan het bestrijden van de economische crisis en
meer in het bijzonder aan werkgelegenheid en duurzaamheid. De maatregelen
die in dit wetsvoorstel worden voorgesteld leiden er niet toe dat elk afzonderlijk project waarop de voorgestelde Crisis- en herstelwet van toepassing zal
zijn een substantieel effect zal hebben op de werkgelegenheid of economie.
Het gaat om het geheel. Juist door de gelijktijdige versnelling voor een brede
reeks projecten, verwachten wij positieve effecten voor de werkgelegenheid en
economie.
In de bijlagen bij het wetsvoorstel zijn (categorieën van) projecten opgenomen
waarvan aannemelijk is dat ze bijdragen aan de doelstellingen van de
voorgestelde Crisis- en herstelwet. Zoals in de memorie van toelichting is
opgemerkt, is getracht een zo compleet mogelijke lijst op te nemen. Omdat
niet uitgesloten kan worden dat er ook projecten zijn die kunnen bijdragen aan
de doelstellingen van de voorgestelde Crisis- en herstelwet maar die niet in de
bijlagen staan vermeld, voorziet artikel 1.2 van het wetsvoorstel in de
mogelijkheid om die bijlagen aan te vullen. Zoals reeds in de memorie van
toelichting is opgemerkt zal van die mogelijkheid alleen gebruik gemaakt
worden met betrekking tot (categorieën van) projecten die substantieel
bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de voorgestelde
Crisis- en herstelwet. De afweging of een project substantieel bijdraagt is aan
de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, en de Minister of
Ministers die het mede aangaat. Bij deze afweging zal ieder project of iedere
categorie van projecten waarvoor toevoeging aan de bijlagen bij de voorgestelde Crisis- en herstelwet overwogen wordt afzonderlijk beoordeeld worden
op de bijdrage aan de doelstellingen van die wet.
3. Procedures – Algemene wet bestuursrecht (Awb)
3.1 Vergewisplicht
Het is inderdaad de bedoeling om artikel 3:9 mede van toepassing te laten zijn
op niet wettelijk verplichte adviezen en onderzoeken van externe deskundigen.
Naar ons oordeel draagt dit bij aan een versnelling van de besluitvorming. Het
scherpe onderscheid dat de Raad maakt tussen enerzijds de toetsing van de
totstandkoming van een onderzoek of advies en anderzijds de toetsing van de
inhoud daarvan is kunstmatig en in de praktijk niet werkbaar. In veel gevallen
mist het bestuursorgaan de deskundigheid om rechtstreeks de juistheid van de
inhoud van een onderzoek te beoordelen. Dat is nu juist waarom het onderzoek is uitbesteed. In die gevallen ontkomt het bestuursorgaan er niet aan om
zijn oordeel over de bruikbaarheid van het onderzoek voor de besluitvorming
op zijn minst mede te baseren op een oordeel over de zorgvuldigheid van het
onderzoek en de deskundigheid, onafhankelijkheid en ervaring van de
onderzoeker. Ook bij een onderzoek dat niet ingevolge een wettelijk voorschrift
is verricht, kan aan deze vereisten van zorgvuldigheid, deskundigheid,
onafhankelijkheid en ervaring in voldoende mate zijn voldaan. In dat geval
moet het onderzoek de besluitvorming (mede) kunnen dragen. Het enkele feit
dat een ander onderzoek door een even gekwalificeerde deskundige tot andere
uitkomsten heeft geleid of had kunnen leiden, betekent nog niet dat het eerste
onderzoek niet als motivering kan dienen. Een andere opvatting zou het
bestuursorgaan opzadelen met de verplichting om te beslissen welke
deskundige het gelijk het meest aan zijn zijde heeft. Maar dát kan het
bestuursorgaan nu juist niet.
3.2 Beperking beroepsrecht decentrale overheden
a. Met de Raad hechten wij aan de gelijkwaardigheid van verschillende
overheden. Gelijkwaardigheid kan ook in behoorlijk bestuurlijk overleg
worden gerespecteerd. Wij zien dit ook als een verantwoordelijkheid van de
centrale overheid en menen daarom dat er na behoorlijk bestuurlijk overleg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

14

ook minder behoefte aan een beroepsrecht is. Gelet hierop achten wij het
in de context van deze wet, gezien de dringende noodzaak van versnelling
van procedures, verantwoord om het beroepsrecht van decentrale
overheden te beperken.
b. Naar ons oordeel is niet alleen het aantal daadwerkelijk door decentrale
overheden ingestelde beroepen van belang. De enkele mogelijkheid van
beroep werpt soms een schaduw over het bestuurlijk overleg, doordat zij
de noodzaak om tot overeenstemming te komen, vermindert.
Voorts menen wij, dat het beperken van het beroepsrecht van overheden wel
degelijk ook een versnellend effect kan hebben als tegen het besluit ook
burgers kunnen opkomen. Hoewel de omvang van dit effect per zaak zal
verschillen, betekent minder appellanten doorgaans ook minder beroepsgronden en dus minder werk voor de rechter.
Het is juist dat artikel 112 van de Grondwet meebrengt dat publiekrechtelijke
rechtspersonen zich in voorkomende gevallen tot de burgerlijke rechter
kunnen wenden. In de praktijk doen zij dit echter veel minder vaak dan dat zij
beroep bij de bestuursrechter instellen. Het door de Raad gesignaleerde risico
van meer procedures tegen één besluit is in de praktijk dus beperkt en daarom
in de context van deze wet acceptabel.
3.3 Passeren gebreken
a. Met enige regelmaat constateert de bestuursrechter dat het bestreden
besluit een klein gebrek vertoont, maar dat dit gebrek inmiddels is hersteld.
Soms is het gebrek zo gering dat de bestuursrechter vernietiging van het
bestreden besluit ongerechtvaardigd acht. In een dergelijk geval is hij geneigd
om het beroep ongegrond te verklaren, aangezien de gegrondverklaring van
het beroep noodzakelijkerwijs gepaard gaat met vernietiging van het bestreden
besluit op grond van artikel 8:72, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Deze neiging op haar beurt nodigt uit tot het «wegpoetsen» van het
gebrek in de uitspraak, gezien de beperkte reikwijdte van het huidige artikel
6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. Met andere woorden: omdat nu
slechts vormverzuimen kunnen worden gepasseerd, doet de bestuursrechter
soms net of het bestreden besluit helemaal geen gebrek kent. Deze praktijk
bevordert verhullend taalgebruik in rechterlijke uitspraken. De memorie van
toelichting is naar aanleiding van de reactie van de Raad aangepast. De
opmerking van de Raad dat de voorwaarde in artikel 6:22 van de Algemene
wet bestuursrecht dat moet blijken dat belanghebbenden niet zijn benadeeld,
als een probleem kan worden ervaren, heeft geleid tot wijziging van artikel 1.5
van het wetsvoorstel. Het gebruik van het werkwoord blijken zou de indruk
kunnen wekken dat onomstotelijk moet zijn komen vast te staan dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door de toepassing van dit artikel. Met de Raad
zijn wij van mening dat dit inderdaad problematisch zou kunnen zijn omdat
volledige zekerheid zelden kan worden gegeven. Daarom is in het artikel
bepaald dat het aannemelijk moet zijn voor het orgaan dat op het bezwaar of
beroep beslist dat belanghebbenden daardoor niet benadeeld zijn.
b. Zoals ook onder a is aangegeven kan de bestuursrechter artikel 6:22 van de
Algemene wet bestuursrecht toepassen als aannemelijk is dat geen belanghebbenden worden benadeeld door het passeren van het gebrek.
c. Artikel 1.5 van het wetsvoorstel geldt voor alle bestuurlijke voorprocedures.
Het artikel sluit, om eventuele onduidelijkheden zoveel mogelijk te voorkomen,
zoveel mogelijk aan bij artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht.
3.4 Uitsluiten artikel 6:6 Awb
a. Bij nader inzien behoort het inderdaad mogelijk te zijn om meer formele
gebreken in een beroepschrift, zoals het ontbreken van de handtekening, te
herstellen. Wij hebben de uitsluiting van de herstelmogelijkheid daarom
overeenkomstig de suggestie van de Raad beperkt tot het geval dat de
beroepsgronden ontbreken.
b. Het vereiste om reeds in het beroepschrift beroepsgronden op te nemen
heeft in ieder geval het voordeel dat meteen met de behandeling van de zaak
kan worden begonnen. Dat later nog extra beroepsgronden worden aangevoerd is inderdaad niet uitgesloten, maar naarmate de duur van de procedure
als geheel wordt bekort, zal ook de termijn gedurende welke dit nog binnen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

15

grenzen van de goede procesorde blijft, korter worden. Wij hebben overwogen
tevens te bepalen dat na de beroepstermijn geen beroepsgronden meer
kunnen worden aangevoerd, maar vrezen dat dit al snel leidt tot tijdrovende
discussies over waar precies de grens ligt tussen het nader onderbouwen van
een bestaande beroepsgrond en het aanvoeren van een nieuwe beroepsgrond.
3.5 Termijn voor het doen van uitspraak
Wij zijn van mening dat het dringend gewenst is dat beroepen over projecten
die onder de voorgestelde Crisis- en herstelwet vallen zo spoedig mogelijk
worden afgedaan. Dit betekent dat de betrokken rechterlijke colleges prioriteit
moeten geven aan «Crisiswet-zaken». Dat andere zaken daardoor wellicht juist
langer gaan duren, zoals onder meer het IPO en VNG hebben geconstateerd,
kan niet worden uitgesloten maar is mede afhankelijk van de ontwikkeling in
het totale aantal zaken en de interne organisatie en werkwijze bij de rechterlijke
colleges.
Dit betekent dat ook de Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB) – in de
gevallen waarin ervoor wordt gekozen deze in te schakelen – de betrokken
zaken zonodig met voorrang moet behandelen. Wij hebben daarin aanleiding
gezien om ook voor de StAB een termijn in de wet op te nemen en wel van
twee maanden. Bij een goede organisatie en prioritering moet het dan
mogelijk zijn de termijn van zes maanden in het gros van de gevallen te halen.
3.6 Relativiteitsvereiste
Naar onze overtuiging bestaat behoefte aan een regel die uitdrukkelijk buiten
twijfel stelt dat het in het bestuursrecht anno nu behoort te gaan om bescherming van belangen die de insteller van het beroep rechtstreeks raken. Wij
delen niet de opvatting van de Raad dat invoering van het relativiteitsvereiste
er toe leidt dat het voor partijen en voor de bestuursrechter moeilijker wordt
om tot de kern van het geschil door te dringen. Wij menen dat de relativiteitsregel in de door ons voorgestane zin de bestuursrechter juist eerder leidt naar
de kern van het geschil. Hij hoeft zich immers slechts een oordeel te vormen
over die onderwerpen waarvan de eisende partij daadwerkelijk last ondervindt.
Invoering van het relativiteitsvereiste is naar onze mening niet in strijd met het
gemeenschapsrecht en evenmin met het Verdrag van Aarhus. Het relativiteitsvereiste houdt in dat de rechter toetsing van een besluit aan een rechtsregel
achterwege laat indien die rechtsregel niet strekt tot bescherming van de
belangen van degene die zich beroept op schending van die rechtsregel. Dit
betekent dat de bestuursrechter steeds dient te beoordelen wat het beschermingsbereik is van de nationale of internationale rechtsregel waarop een
beroep wordt gedaan. Het Verdrag van Aarhus garandeert in artikel 9 een recht
op toegang tot de rechter in milieu-aangelegenheden. De bewoordingen van
dit artikel verzetten zich naar onze mening niet tegen invoering van een
relativiteitsvereiste. Wel is van belang dat dat Verdrag berust op de veronderstelling dat voor een effectieve handhaving van het objectieve milieurecht een
vrij ruime toegang tot de rechter noodzakelijk is. Dit betekent dat het beschermingsbereik van milieuvoorschriften niet te beperkt zal kunnen worden
opgevat.
3.7 Na de vernietiging
Het voorgestelde artikel 1.10 ziet primair op een andere categorie gevallen dan
de Raad noemt, namelijk gevallen waarin (delen van) de feitelijke grondslag
van een besluit niet of tevergeefs zijn betwist, maar vervolgens bij de
hernieuwde besluitvorming na vernietiging op een andere grond wordt
aangevoerd dat de feiten inmiddels zijn veranderd. Het artikel beoogt te
bereiken dat het bestuur met die veranderingen geen rekening meer behoeft te
houden. Juist omdat het wetsvoorstel ook procedures zal versnellen, zullen die
gegevens veelal nog actueel genoeg zijn.
Wij hebben overwogen om in, in navolging van de Spoedwet wegverbreding,
een «houdbaarheidstermijn» voor gegevens op te nemen, maar daarvan
afgezien. In de Spoedwet gaat het vooral om luchtkwaliteitsgegevens. In de
voorgestelde Crisis- en herstelwet kan om allerlei uiteenlopende soorten
gegevens gaan. Sommige daarvan verouderen veel minder snel dan andere.
Het is dus niet mogelijk om een uniforme «houdbaarheidstermijn» te stellen.
3.8 Lex silencio positivo

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

16

a. Zoals in het kabinetsstandpunt lex silencio van 18 december 2007 (Kamerstukken II 2007/08, 29 515, nr. 224) is aangegeven, zien wij de lex silencio
positivo als een van de middelen om tijdige besluitvorming bij vergunningaanvragen te bevorderen, hetgeen overigens ook wordt ondersteund door het
IPO. Wij zetten daarom in op verdere invoering van de lex silencio positivo in
Nederland. De van toepassingverklaring van de lex silencio positivo op artikel
3.16 van de Wet ruimtelijke ordening in de voorgestelde Crisis- en herstelwet
past dan ook goed in ons beleid.
Het verheugt ons dat ook de Raad van oordeel is dat paragraaf 4.1.3.3 van de
Algemene wet bestuursrecht de nadelen van de lex silencio positivo op zijn
minst gedeeltelijk ondervangt. Deze paragraaf zal in de Algemene wet
bestuursrecht worden ingevoegd door de voorgestelde Dienstenwet (Kamerstukken I 2008/09, 31 579, A). Dit wetsvoorstel is thans gereed voor plenaire
behandeling in de Eerste Kamer. Wij gaan er dan ook van uit dat paragraaf
4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht in werking zal treden vóór het
einde van de implementatietermijn van de Dienstenrichtlijn op 28 december
2009. Voor dit wetsvoorstel gaan wij uit van 1 januari 2010. Bij inwerkingtreding van artikel 1.12 zal paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht dus geldend recht zijn.
b. Het ligt voor de hand dat de bevoegdheid om bij algemene maatregel van
bestuur wettelijke voorschriften aan bijlage 3 toe te voegen, slechts kan en zal
worden gebruikt voor wettelijke voorschriften die van belang zijn voor
projecten die onder de werking van de voorgestelde Crisis- en herstelwet
vallen. In andere gevallen zal de lex silencio positivo langs andere weg moeten
worden ingevoerd. Het lijkt ons niet nodig dit met zoveel woorden in de wet
vast te leggen.
Wij delen niet de opvatting van de Raad, dat de bezwaren tegen de lex silencio
groter worden naarmate zij in meer wettelijke regelingen wordt opgenomen.
Per geval zal moeten worden afgewogen of inzet van het instrument lex
silencio positivo verantwoord is. Wij zien niet in dat tegen twee verantwoorde
toepassingen meer bezwaar zou bestaan dan tegen één verantwoorde
toepassing. In het kader van de voorgestelde Crisis- en herstelwet zal de
afweging van voor- en nadelen in de toelichting bij de desbetreffende
algemene maatregel van bestuur moeten worden gemotiveerd. Dat lijkt ons
voldoende waarborg tegen onverantwoorde toepassing. Tot slot willen wij er
nog eens met nadruk op wijzen, dat er voor het betrokken bestuursorgaan een
weg openstaat om eventuele nadelen van de lex silencio positivo geheel te
vermijden: gewoon op tijd beslissen.
4. Natuurbeschermingswet 1998
a. Juridisch kader
b. Beheerplan (artikel 19a Nbw 1998)
De Raad constateert terecht dat, wanneer in een beheerplan een project met
mogelijk significante effecten wordt opgenomen, een passende beoordeling
moet worden uitgevoerd. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn schrijft dit
voor. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is in het wetsvoorstel
een expliciete verplichting opgenomen in het voorgestelde artikel 19a, tiende
lid, van de Natuurbeschermingswet 1998.
c. Zorgplicht voor bestaand gebruik
De Natuurbeschermingswet 1998 voorziet in een aantal mogelijkheden om,
wanneer dat nodig zou zijn, passende maatregelen als bedoeld in artikel 6,
tweede lid, van de Habitatrichtlijn, te treffen. In de eerste plaats geldt het
beheerplan voor een tijdvak van hoogstens zes jaren (artikel 19a, tweede lid,
van de Natuurbeschermingswet 1998). Dat maakt dat telkens bij het opstellen
van een nieuw beheerplan bezien zal worden of de voorwaarden en beperkingen, gegeven de instandhoudingsdoelstelling, al dan niet aanpassing
behoeven. Ook kunnen door een tussentijdse wijziging van het beheerplan
passende maatregelen worden getroffen. Voorts kunnen onder toepassing van
de artikelen 20 en 21, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 de
nodige maatregelen worden getroffen voor de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied. Daarbij gaat het om toegangsverboden
en om het treffen van maatregelen door het bevoegd gezag, die door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

17

eigenaar en de gebruiker moeten worden gedoogd. De memorie van
toelichting is naar aanleiding van de opmerking van de Raad aangevuld.
Overigens willen wij erop wijzen dat ook de huidige bevoegdheid tot het
treffen van passende maatregelen met betrekking tot bestaand gebruik,
geregeld in artikel 19c, van de Natuurbeschermingswet 1998 niet van
toepassing is op bestaand gebruik dat in het beheerplan is opgenomen. Artikel
19c van de Natuurbeschermingswet 1998 is immers op grond van het eerste
en het tweede lid alleen van toepassing in de periode totdat het eerste
beheerplan onherroepelijk is vastgesteld. Wanneer het beheerplan is vastgesteld, geldt de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid dus niet meer. Deze
regel, die bij wet van 1 februari 2009 inzake de regulering van bestaand
gebruik en enkele andere zaken in de Natuurbeschermingswet 1998 (Stb. 18) is
opgenomen, wordt dus in het voorgestelde artikel 19c, zesde lid, van de
Natuurbeschermingswet 1998 gecontinueerd. In dit verband zij nog gewezen
op de opmerkingen over die wetswijziging van de heer Dimas namens de
Europese Commissie, in antwoord op de vragen van het lid van het Europees
Parlement mevrouw Corbey (PSE). Hij meldde dat de Commissie «in dit
stadium (_) nog geen reden [ziet] tot bezorgdheid in verband met eventuele
strijdigheden van de ontwerpwijzigingen [de hiervoor genoemde wet van
1 februari 2009] met het Gemeenschapsrecht».1
Wij zijn het gezien het voorgaande van mening dat het voorliggende
wetsvoorstel niet leidt tot een hiaat in de implementatie van de Habitatrichtlijn.
d. Vrijstelling van de vergunningplicht
Wij zijn het eens met de Raad dat het aanbeveling verdient dat bestaand
gebruik zoveel mogelijk in het beheerplan wordt opgenomen. In de memorie
van toelichting is dat ook expliciet verwoord.
Er is evenwel geen garantie dat bestaand gebruik ook daadwerkelijk in het
beheerplan wordt opgenomen. Wanneer dat niet gebeurt, wordt degene die
bestaand gebruik uitoefent, geconfronteerd met een vergunningplicht, zodra
het beheerplan is vastgesteld. Dan zal hij zijn activiteit moeten staken, totdat
alsnog aan hem een vergunning is verleend op grond van artikel 19d, eerste
lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Dat achten wij een niet wenselijk
gevolg, ook uit een oogpunt van bewijslastverdeling tussen degene die
bestaand gebruik uitoefent en het bevoegd gezag. Daarom wordt voorgesteld
om voor die gevallen het regime voor bestaand gebruik van toepassing te
laten blijven. Dat betekent dat wanneer nodig passende maatregelen worden
getroffen door toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid, en dat het
gebruik is vrijgesteld van de vergunningplicht.
De Raad wijst er op dat individuele betrokkenen kunnen worden geconfronteerd met handhavingsprocedures, waarbij moet worden bewezen dat er
inderdaad sprake is van bestaand gebruik. Die constatering is juist, maar doet
niet af aan de onwenselijkheid om bestaand gebruik dat niet in een beheerplan
is opgenomen, aan een vergunningplicht te onderwerpen in verband met de
mogelijke schadelijke effecten voor het Natura 2000-gebied. Uit het oogpunt
van rechtszekerheid kunnen beoefenaars van bestaand gebruik overigens ook
met het bevoegd gezag contact opnemen wanneer het voor hen onduidelijk is
of de voorziening voor bestaand gebruik op hun geval al dan niet van
toepassing is. Tot slot merken wij op dat op dit punt er niets verandert ten
opzichte van het sinds 1 februari 2009 ingevoerde regime voor bestaand
gebruik. Immers ook in de periode waarin het beheerplan nog niet is vastgesteld, kan een handhavingsprocedure in gang worden gezet. Het wetsvoorstel
brengt hier dus geen verandering in.

1

Antwoord van 3 september 2008, P-4090/
2008, te vinden op:
http://www.europarl.europa.eu/sides/
getAllAnswers.do?reference=P-2008–4090&
language=NL.

e. Stikstofdepositie en saldering
e.1. Het voorgestelde regime is uitsluitend bedoeld voor gevallen waarin op
voorhand significant negatieve effecten zijn uitgesloten, omdat per saldo geen
toename van de stikstofdepositie plaatsvindt op de voor stikstof gevoelige
natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied (het
voorgestelde artikel 19ia, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Dat
betekent dat voor geen enkele voor stikstof gevoelige habitat of habitat van
soorten in geen enkel Natura 2000-gebied per saldo sprake mag zijn van een
toename van depositie. Is er wel sprake van een toename, dan zal in het kader
van de vergunningverlening op basis van een passende beoordeling moeten
worden bezien of is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied als
gevolg daarvan niet worden aangetast (artikel 19g, eerste lid, van de Natuur-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

18

beschermingswet 1998). Voor dat geval geldt de voorgestelde voorziening dus
niet. Aan de door de Raad genoemde voorwaarden zal dus in het kader van
deze voorgestelde voorziening altijd zijn voldaan wanneer de methode van
saldering wordt toegepast.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is de memorie van
toelichting verduidelijkt.
e.2. De situatie die de Raad schetst heeft te maken met de Natura 2000-gebieden waarvoor al vóór de referentiedatum een beschermingsregime van
toepassing was op grond van de Vogelrichtlijn. Gebruik dat al plaatsvond op
het referentiemoment – 7 december 2004 – geldt in de systematiek van de
Natuurbeschermingswet 1998 als bestaand gebruik.
Voor dit gebruik geldt als hoofdregel – kort gezegd – dat geen vergunning is
vereist, tenzij het gebruik een project met mogelijke significante effecten is
(artikel 19d, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Als er sprake is
van mogelijk significante effecten, dient een passende beoordeling plaats te
vinden, alvorens besloten wordt over de vergunningaanvraag.
Het uitgangspunt van de onderhavige voorgestelde voorziening is dat ten
aanzien van activiteiten waarop zij van toepassing is, wordt verondersteld dat
er geen mogelijk significant effect aanwezig is. Er is immers geen of per saldo
geen sprake van een toename van de stikstofdepositie als gevolg van die
activiteit, en bovendien is met generiek beleid zelfs een afname verzekerd van
de depositie op de voor stikstof gevoelige habitattypen en habitats van soorten
in een Natura 2000-gebied. Belangrijk hierbij is dat deze activiteiten in
samenhang met het generieke beleid, effectgerichte maatregelen en gebiedsgerichte maatregelen die depositie tegengaan, in de beheerplannen zullen
worden geregeld. Tegen die achtergrond is een passende beoordeling dus niet
vereist op grond van de Habitatrichtlijn.
e.3. Uiteraard zijn wij ons ervan bewust dat de stikstofbelasting in veel Natura
2000-gebieden op dit moment te hoog is, en moet worden teruggedrongen. De
Raad wijst hier terecht op.
Via generiek bronbeleid en gebiedsgericht beleid wordt de dalende lijn van
stikstofdepositie verder verwezenlijkt. Wij willen de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden ten aanzien van stikstofdepositie primair
realiseren via deze maatregelen en een samenhangende planmatige aanpak in
het kader van het beheerplan. In het beheerplan kan per gebied worden bezien
welke aanpak nodig is, en welk instrument daarvoor het beste kan worden
ingezet. De bij de voorgestelde voorziening horende aanschrijvingsbevoegdheid voorziet daarbij in een extra instrument om voorschriften en beperkingen
aan stikstofdepositieveroorzakende activiteiten te stellen wanneer dat nodig is
om de instandhoudingsdoelstelling, zoals uitgewerkt in het beheerplan, te
realiseren. Tegen die achtergrond benadrukt het kabinet dat er als gevolg van
de onderhavige voorziening geen sprake is van een «stand-still».
Overigens is in sommige gebieden de ontwikkeling van de stikstofaanpak in
het kader van de totstandkoming van het beheerplan al in een zodanig ver
stadium dat het voornemen bestaat om, vooruitlopend op de vaststelling van
het beheerplan, ter uitvoering van die aanpak beperkingen op te leggen. Ook
daarvoor kan de voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid (voorgesteld artikel
19ia, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998) worden ingezet.
e.4. Zoals hiervoor is betoogd, is in de situaties waarvoor het voorgestelde
regime van toepassing is, geen sprake van een mogelijk significant gevolg
door de depositie van stikstof. Voor dat aspect zal dan dus ook geen passende
beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn nodig
zijn.
Het uitgangspunt is en blijft dat wanneer een activiteit wel mogelijk significante gevolgen heeft, een passende beoordeling van de desbetreffende
gevolgen dient plaats te vinden voorafgaand aan de vergunningverlening. Te
denken valt aan de gevolgen van geluid, wateronttrekking, of wanneer er per
saldo wel een toename van de stikstofdepositie kan plaatsvinden. Er is dan dus
nog steeds sprake van een integrale benadering.
e.5. Zoals hiervoor is betoogd, schrijft het voorgestelde artikel 19ia in het
eerste lid voor dat er geen toename van stikstofdepositie op voor de stikstof
gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

19

2000-gebied wordt veroorzaakt. Dat betekent dat voor geen enkele voor stikstof
gevoelige habitat of habitat van soorten er sprake mag zijn van een toename.
De toelichting is naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad verduidelijkt.
e.6. Wij willen benadrukken dat met de voorgestelde voorziening, in
samenhang met de generieke brongerichte maatregelen, gebiedsgerichte
maatregelen en de in het beheerplan op te nemen aanpak ter vermindering
van de stikstofdepositie, een goede balans wordt gevonden tussen de
duurzaamheidsaspecten «people», «planet» en «profit».
Bedacht moet worden dat de voorgestelde voorziening perspectief biedt voor
bedrijfs- en projectontwikkelingen die per saldo gunstig zijn voor het milieu.
De door de voorgestelde voorziening vereiste maatregelen die ertoe leiden dat
de stikstofdepositie per saldo niet toeneemt, vragen om milieuvriendelijke
investeringen. Ondernemers zullen alleen bereid zijn dergelijke investeringen
te plegen als er voldoende groeipotentie en ontwikkelingsperspectief aanwezig
is. De voorgestelde voorziening biedt in dat opzicht perspectief voor bedrijven
om milieuvriendelijke investeringen te plegen; een perspectief dat op dit
moment node ontbreekt.
f. Meet- en rekenvoorschriften
De door de Raad genoemde aspecten zullen bij de totstandkoming van de
uitvoeringsregelgeving worden betrokken.
5. Onteigeningswet
a. Beleidsmatige aspecten

Integrale herziening van de onteigeningswet
De Raad constateert terecht dat de voorgestelde wijzigingen van de onteigeningswetgeving een structureel karakter kennen. Hiervoor is gekozen omdat,
zoals in de memorie van toelichting wordt opgemerkt, er al langere tijd
behoefte wordt gevoeld aan een substantiële versnelling van onteigeningsprocedures en aan het uniformeren en stroomlijnen van procedures. Door in
de voorgestelde Crisis- en herstelwet wijzigingen van de onteigeningswetgeving op te nemen wordt bereikt dat op een zo kort mogelijke termijn
zoveel mogelijk aan deze wensen tegemoet wordt gekomen. Van de te
bereiken versnelling kan het grootste deel van de onteigeningen profiteren.
Dat laat onverlet dat voor de langere termijn onderzoek kan worden verricht
naar een meer ingrijpende herziening van de onteigeningswetgeving,
waarmee wellicht nog meer resultaten kunnen worden geboekt. De door de
Raad aangereikte alternatieven verdienen het beslist om in dat kader te
worden onderzocht, maar stappen in de goede richting die nu al kunnen
worden gezet, moeten daar niet op wachten. Hierop wordt in het onderstaande
teruggekomen, bij de bespreking van onderdeel d. De memorie van toelichting
is op dit punt aangepast.

Werkelijke tijdwinst (effectiviteit)
Met het ontkoppelen van de onteigeningsprocedure en de planologische
procedure wordt aan onteigenende partijen een mogelijkheid geboden om de
onteigening van onroerende zaken te versnellen. De onteigenaar zal daarbij
een afweging moeten maken tussen enerzijds het bereiken van deze
versnelling en anderzijds het risico dat de onteigening – achteraf gezien –
onterecht heeft plaatsgevonden en hij aan de onteigende moet aanbieden de
zaken in eigendom terug te leveren. Het staat de onteigenende partij vanzelfsprekend vrij om van deze mogelijkheid tot versnelling af te zien, en met de
dagvaarding voor de civiele rechter te wachten totdat het planologisch besluit
is vastgesteld. Dit laat onverlet dat het in de praktijk wenselijk kan zijn om in
bepaalde gevallen toch van deze nieuwe mogelijkheid gebruik te maken. Dit zal
met name gelden voor situaties waarin met de uitvoering van een project
grote spoed is geboden. Eigendomsovergang vóór afronding van de planologische procedure betekent dat vaak al voorbereidende handelingen kunnen
worden getroffen voor de realisatie van het nieuwe werk of project. Hiermee
kan een tijdwinst van enkele maanden worden geboekt. Met de voorliggende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

20

wijziging wordt derhalve versnelling geboekt waaraan in de praktijk, met name
in spoedeisende gevallen, daadwerkelijk behoefte kan bestaan. Voor de
volledigheid zij opgemerkt dat bij bepaalde onteigeningen op grond van de
Titels II tot en met IIc van de onteigeningswet op dit moment de mogelijkheid
tot ontkoppeling al (deels) bestaat. Indien de onteigenende partij van die
mogelijkheid gebruik maakt, dient hij nu al de hierboven bedoelde afweging te
maken.
De memorie van toelichting is op dit onderdeel aangevuld.

Centralisatie van besluitvorming en gevolgen voor de burger
De rol van decentrale bestuursorganen bij de ruimtelijke ordening en de
planologische besluitvorming blijft met deze wetswijziging onveranderd. Dat
geldt ook voor het instrumentarium dat zij kunnen inzetten om aan deze rol
invulling te geven. In het nieuwe systeem van Titel IV van de onteigeningswet
zijn het nog altijd de decentrale bestuursorganen die beslissen over het al dan
niet inzetten van het onteigeningsinstrument. Op grond van het voorgestelde
artikel 78 van de onteigeningswet vindt de onteigening plaats uit kracht van
een koninklijk besluit, op verzoek van het decentrale bestuursorgaan.
Decentrale bestuursorganen blijven daarmee initiatiefnemer voor de onteigening en de beslissing om het instrument in te zetten. De inhoudelijke
voorbereiding van de onteigening blijft eveneens een verantwoordelijkheid
van decentrale bestuursorganen. Dit komt onder meer tot uitdrukking bij het
proces van het minnelijk verwerven van gronden dat al moet aanvangen
voordat de onteigening wordt gestart en het uitvoeren van diverse onderzoeken (zoals het kadaster, erfdienstbaarheden, en het handelsregister). Voorts
blijven zij een belangrijke rol spelen bij het vervolg van de procedure,
waaronder bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit tot onteigening (zie
het voorgestelde artikel 78, tweede lid, van de onteigeningswet), de kennisgeving van het uiteindelijke besluit tot onteigening (het voorgestelde artikel 78,
zevende lid, van de onteigeningswet) en bij het dagvaarden van de onteigende
partijen voor de civielrechtelijke fase (het voorgestelde artikel 78, achtste lid,
van de onteigeningswet).
De nieuwe procedure leidt niet tot een ingewikkelde regeling van de
eigendom. Wanneer het onteigeningsvonnis wordt ingeschreven in de
openbare registers vindt de eigendomsoverdracht plaats. Deze is onvoorwaardelijk en bijvoorbeeld niet afhankelijk van de uiteindelijke uitkomst van de
planologische procedure. Wanneer het planologisch besluit uiteindelijk niet tot
stand komt en de onteigening al heeft plaatsgevonden, moet de onteigenaar
op grond van het voorgestelde artikel 61 van de onteigeningswet aan de
onteigende aanbieden de zaak in eigendom terug te leveren. Wanneer
betrokkene hiervan gebruik maakt, gaat de zaak weer in eigendom over. Wordt
van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt, dan blijven de eigendomsverhoudingen onveranderd. Hiermee wordt een op zichzelf heldere regeling
van de eigendom gegeven.
Met de voorgestelde regeling wordt evenmin afbreuk gedaan aan de mogelijkheden van rechtsbescherming van onteigenden. Zij behouden de mogelijkheid
om zowel het planologisch besluit als het onteigeningsbesluit in rechte te doen
toetsen. Wel kan het moment waarop daarvan gebruik wordt gemaakt of moet
worden gemaakt een ander zijn dan nu het geval is, wanneer de onteigenaar
besluit gebruik te maken van de mogelijkheid tot ontkoppeling. Met de
voorliggende wetswijziging is nadrukkelijk niet beoogd te bereiken dat de
rechtspositie van de onteigende in de planologische procedure wordt verzwakt
op het moment dat hij als gevolg van de onteigeningsprocedure de eigendom
van zijn zaken verliest. Ook wanneer de eigendom is overgegaan op de
onteigenaar kan de onteigende als belanghebbende zijn zienswijzen of
bedenkingen van planologische aard naar voren brengen in de planologische
procedure. Zou daarin het planologisch besluit uiteindelijk niet tot stand
komen, of niet in rechte stand houden, dan ontstaat voor hem immers het
recht om de zaken in eigendom teruggeleverd te krijgen.
De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

21

Geen alternatieven onderzocht
Verwezen zij naar hetgeen hierover is opgemerkt bij het onderdeel «Integrale
herziening van de onteigeningswet» en naar hetgeen hierover wordt
opgemerkt bij de bespreking van onderdeel d.

b. Uniformering en stroomlijning van de procedures voor onteigening
Inbreuk decentralisatie en democratische legitimatie
In de Code interbestuurlijke verhoudingen, waarnaar ook de Raad verwijst, is
in algemene zin neergelegd dat het antwoord op de vraag welke overheid
waarvoor verantwoordelijk is, wordt bepaald door het principe dat decentraal
gebeurt wat decentraal kan. Wat centraal moet, wordt centraal geregeld. De
visie op de interbestuurlijke verhoudingen, zoals neergelegd in deze code, rust
op drie pijlers. Eén daarvan is dat de bestuurlijke ordening in dienst moet
staan van het vervullen van maatschappelijke opgaven. Het bereiken van
versnelling, stroomlijning en uniformering van de onteigeningsprocedures is
nodig om verschillende maatschappelijke opgaven te kunnen vervullen. Eén
daarvan is het bestrijden van de economische crisis met het voorliggende
wetsvoorstel. Maar ook los daarvan worden met versnelling, stroomlijning en
uniformering zwaarwegende belangen gediend. Met de onderhavige wijziging
van de onteigeningswet wordt op korte termijn een substantiële versnelling
bereikt. Dit brengt mee dat de rol van decentrale bestuursorganen bij bepaalde
Titel IV-onteigeningen (niet alle; men vergelijke de huidige regeling van artikel
87 van de onteigeningswet) verandert, doch deze herziene bestuurlijke
ordening staat ten dienste aan het vervullen van de eerder genoemde
maatschappelijke opgaven. Onder de gegeven omstandigheden is het
noodzakelijk om dit soort onteigeningen op centraal niveau te laten plaatsvinden. Het gaat hiermee dus om een situatie van «centraal waar dat moet»,
hetgeen correspondeert met de code.
Met de nieuwe regeling is evenmin beoogd een onbalans in het bestaande
onteigeningsinstrumentarium aan te brengen. Immers, bedacht moet worden
dat onder de huidige regeling een raadsbesluit tot onteigening slechts na
goedkeuring door de Kroon rechtskracht verkrijgt. Zowel in de huidige als in de
voorgestelde situatie zal er dus sprake zijn van getrapte besluitvorming in twee
bestuurlijke instanties, waarbij in beide situaties het Kroonbesluit noodzakelijk
is. De regeling gaat bovendien niet verder dan nodig is om de gewenste
resultaten te bereiken. Voor decentrale overheden blijft een belangrijke rol
weggelegd als initiatiefnemer van de onteigening en bij de inhoudelijke
voorbereiding van de onteigening.
Zoals de Raad zelf ook aangeeft, is het allereerst aan het decentrale bestuursorgaan om te beslissen een verzoek tot onteigening te richten aan de Kroon.
Hieraan gaat een zorgvuldige belangenafweging vooraf, naast pogingen om
via minnelijke weg de vereiste gronden te verwerven. Voorafgaand aan een
besluit om de Kroon te verzoeken om tot aanwijzing ter onteigening over te
gaan, wordt het aan decentrale bestuursorganen overgelaten om zelf te
bepalen of zij op voet van artikel 3:10 van de Algemene wet bestuursrecht de
uniforme openbare voorbereidingsprocedure willen volgen. Ook overigens
geldt dat deze besluiten moeten voldoen aan de in de Algemene wet bestuursrecht gestelde eisen ten aanzien van zorgvuldigheid en belangenafweging en
waaraan door de Kroon als beslissend bestuursorgaan ook zal worden
getoetst. Wat de koppeling tussen het onteigeningsbesluit en het volgen van
de uniforme openbare voorbereidingsprocedure betreft, zij in dit verband nog
opgemerkt, dat ook de Kroon gehouden zal zijn om deze voorbereidingsprocedure te volgen. In de huidige praktijk van de artikel 87-onteigeningen
onder Titel IV en de onteigeningen op grond van de Titels II tot en met IIc,
waarin de in de onteigeningswet van toepassing verklaarde afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht ook ziet op het Kroonbesluit, is niet gebleken dat
de Kroon in dit verband minder toegerust zou zijn om de juiste afwegingen te
kunnen maken. De Kroon is derhalve bij uitstek in staat om onafhankelijk alle
bij een onteigening betrokken belangen af te wegen en op hun merites te
beoordelen, om vervolgens tot een gewogen besluit te komen. In de nieuwe
regeling kunnen onteigenden hun belangen – evenals op dit moment bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

22

decentrale bestuursorganen – in volle omvang naar voren brengen bij de
Kroon. Alles overziende zijn er naar ons oordeel dan ook voldoende wettelijke
en bestuurlijke waarborgen aanwezig die de invoering van de nieuwe regeling
volledig kunnen billijken tegen de achtergrond van de voorgestelde Crisis- en
herstelwet.

Beperkte opzet van de uniformering
Ten aanzien van de mogelijkheid van verdere uniformering van procedures zij
verwezen naar hetgeen hierover is opgemerkt bij de bespreking van het
onderdeel «Integrale herziening van de onteigeningswet» en naar hetgeen
hierover wordt opgemerkt bij de bespreking van onderdeel d. Het klopt dat met
de wijziging van Titel IV van de onteigeningswet de bestaande procedures van
onteigeningen op grond van die titel en onteigeningen op grond van de Titels
II tot en met IIc van de onteigeningswet niet volledig worden geharmoniseerd.
Wel vindt zoveel mogelijk harmonisatie plaats, namelijk voor zover als
mogelijk is binnen het tijdsbestek waarin de Crisis- en herstelwet vorm dient te
krijgen. De verschillen die tussen de procedures blijven bestaan hebben met
name te maken met de verschillen in rollen en bevoegdheden van bestuursorganen die bij onteigeningen betrokken zijn. Zo heeft een Titel IV-onteigening
op grond van het voorgestelde artikel 78, eerste lid, van de onteigeningswet
plaats op verzoek van het algemeen bestuur van een publiekrechtelijk lichaam.
Een Titel II-, IIa-, IIb- of IIc-onteigening op grond van artikel 63 van de
onteigeningswet vereist niet een zodanig verzoek van een publiekrechtelijk
lichaam. De aanvang van die procedure is formeel dan ook een andere dan de
aanvang van de Titel IV-onteigening, hetgeen onder meer consequenties heeft
voor het al dan niet stellen van de eis dat na het indienen van het verzoek tot
onteigening het besluit aan de Kroon wordt voorgedragen en stukken worden
overgelegd. Om deze reden wordt de in het voorgestelde artikel 79 van de
onteigeningswet geregelde verplichting om voorbereidende stukken op te
stellen en gegevens aan de Kroon te verstrekken niet geregeld in artikel 63 van
de onteigeningswet.

c. Ontkoppeling onteigeningsprocedure en planologische procedure
Loskoppeling onteigeningsvonnis van planologische procedure
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, geldt voor onteigeningen
op grond van de huidige Titels II tot en met IIc van de onteigeningswet –
uitgezonderd in geval van onteigening op grond van de door de Raad
bedoelde projectwetgeving – thans geen regeling omtrent het moment waarop
het onteigeningsvonnis in de openbare registers kan worden ingeschreven. Bij
de totstandkoming van latere projectwetgeving, zoals de Tracéwet, heeft de
wetgever geen aanleiding gezien om dit te veranderen, ondanks dat hiertoe op
zichzelf op meerdere momenten gelegenheid bestond. Daarmee heeft de
wetgever dus ook geen afbreuk gedaan aan de op dat moment bestaande, en
nog altijd bestaande, mogelijkheden. De stelling dat te verwachten viel dat
onteigenende overheden zich naar de meer recente regeling in de projectwetgeving zouden voegen, en het niet voldoen daaraan als een onjuiste
praktijk moet worden opgevat, vindt geen steun in de huidige regelgeving en
in de wetsgeschiedenis.

1

Conclusie bij het arrest van de Hoge Raad
van 12 september 2008, LJN BD5715.

In de door de Raad aangehaalde conclusie van de procureur-generaal bij de
Hoge Raad wordt aangegeven dat de omstandigheid dat de wetgever bij
verschillende onteigeningsvormen niet steeds voor hetzelfde regime heeft
gekozen tot terughoudendheid van de rechter noopt.1 De procureur-generaal
constateert voorts dat de in de projectwetgeving vervatte voorzieningen tot
dusverre niet in de onteigeningswet zijn opgenomen. Hij concludeert – mede
op basis hiervan – dat een betoog dat ook ingeval van onteigening op grond
van Titel IIa van de onteigeningswet de eis van een onherroepelijke planologische grondslag moet worden gesteld, geen stand kan houden (onder punt
2.9). Hieruit valt af te leiden dat het standpunt dat de huidige praktijk rond Titel
II-, IIa-, IIb- en IIc- onteigeningen vanuit een oogpunt van rechtszekerheid
onjuist is, geen steunt vindt in de aangehaalde jurisprudentie. Hieraan zij ten
overvloede toegevoegd dat de door de procureur-generaal bepleite terughoudendheid van de rechter met name als grond lijkt te hebben de omstandigheid
dat de wetgever op dit moment niet steeds voor eenzelfde oplossing heeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

23

gekozen. Met de voorliggende wijziging wordt wel zo’n eensluidende
oplossing gekozen, waarbij wordt aangesloten bij de regeling van Titels II tot
en met IIc van de onteigeningswet, omwille van het versnellen van procedures
en het vergroten van de slagkracht van bestuursorganen bij het met spoed
realiseren van werken en projecten. Hiermee is met name (maar zeker niet
alleen) het maatschappelijk belang bij een economisch herstel gediend.
Overigens moet worden bedacht dat het zeker niet de verwachting is dat bij
alle onteigeningen van de mogelijkheid tot ontkoppeling gebruik zal worden
gemaakt. Zoals eerder al is opgemerkt, wordt hiermee alleen een mogelijkheid
geboden aan onteigenende partijen om de onteigening te versnellen, waarvan
gebruik kan worden gemaakt indien het algemeen belang gediend is met de
snelle(re) realisering van werken en projecten. Het is aan de onteigenaar om
daarbij telkens een afweging te maken. De ervaring leert bovendien dat in de
praktijk planologische besluiten doorgaans in rechte geheel of grotendeels
standhouden. De kans dat met de nieuwe regeling in de praktijk een onteigening tot stand komt die – achteraf gezien – onterecht is, wordt dan ook zeer
gering geacht. Dit maakt het verantwoord om een regeling als deze in te
voeren, gelet op de grote maatschappelijke belangen die hiermee kunnen
worden gediend, ook al wordt in voorkomende gevallen in enige mate afbreuk
gedaan aan de rechtszekerheid van de onteigende.
Omdat het onverhoopt kan voorkomen dat een onteigening achteraf gezien ten
onrechte heeft plaatsgevonden, bestaat er aanleiding de positie van de
onteigende te versterken met de voorgestelde wijziging van artikel 61 van de
onteigeningswet. Met die wijziging wordt weliswaar de rechtszekerheid van de
onteigende gedurende de onteigeningsprocedure niet versterkt (aangezien zij
gericht is op het terugdraaien van een onterecht gebleken onteigening), maar
zij vormt voor de onteigenaar wel een omstandigheid om te betrekken bij de
afweging of hij al dan niet gebruik wil maken van de geboden mogelijkheid tot
ontkoppeling. Deze regeling zal ook gaan gelden voor de onteigeningen op
grond van de Titels II tot en met IIc van de onteigeningswet, waarvoor nu al
geldt dat er geen sprake is van koppeling van onteigeningsprocedure en de
planologische procedure. Wil de onteigenaar zekerheid hebben, dan kan hij
wachten met het verzoek om inschrijving van het onteigeningsvonnis totdat
het planologisch besluit onherroepelijk is.
De memorie van toelichting is naar aanleiding van de opmerkingen van de
Raad op dit punt aangevuld.

Zorgvuldige toepassing van de onteigeningswet
Met de voorgestelde regeling wordt beoogd te bereiken dat een dagvaarding
voor de civiele rechter al kan worden uitgebracht voordat het planologisch
besluit is vastgesteld. Niet wordt beoogd dat de dagvaarding pas kan worden
uitgebracht op het moment dat het onderliggende planologische besluit
onherroepelijk is. De wijziging van de Wro en de relevante projectwetgeving
heeft juist tot doel alle bestaande koppelingen weg te nemen. Hiermee kan een
in de praktijk wenselijk geachte tijdwinst worden geboekt. Dat laat onverlet dat
aan het minnelijk verwerven van gronden onveranderd grote waarde wordt
toegekend. In het bestaande artikel 17 van de onteigeningswet wordt dan ook
geen wijziging aangebracht. Onteigening blijft een ultimum remedium, zoals
de Raad terecht opmerkt. Niettemin wordt het noodzakelijk geacht om in
bepaalde gevallen, waarbij grote maatschappelijke belangen in het spel zijn,
werken en projecten sneller te kunnen realiseren. Dit maakt het wenselijk om
het uitbrengen van een dagvaarding te ontkoppelen van het moment van
vaststellen van het planologisch besluit en de onherroepelijkheid van het
planologisch besluit te ontkoppelen van de inschrijving van het onteigeningsvonnis. De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.
Zoals hierboven al is aangegeven, is met de voorliggende wetswijziging niet
beoogd te bereiken dat de rechtspositie van de onteigende in de planologische
procedure verzwakt op het moment dat hij als gevolg van de onteigeningsprocedure de eigendom van zijn zaken verliest. Ook wanneer de eigendom is
overgegaan op de onteigenaar blijft het voor de onteigende als belanghebbende mogelijk om in de planologische procedure zijn zienswijzen en
bedenkingen van planologische aard in te brengen. Zou het planologisch
besluit uiteindelijk niet tot stand komen, of niet in rechte stand houden, dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

24

ontstaat voor hem immers het recht om de zaken in eigendom teruggeleverd
te krijgen.
De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

d. Alternatief: tijdwinst door meer gecoördineerde besluitvorming en
rechtsbescherming
Zoals hierboven al is aangegeven, heeft de onderhavige wijziging van de
onteigeningswetgeving met name tot doel om op zo kort mogelijke termijn te
komen tot een substantiële versnelling en stroomlijning van procedures.
Hiervan kunnen de meeste onteigeningen in de praktijk profiteren. Het advies
van de Raad strekt ertoe onderzoek te verrichten naar het meer integraal en in
de basis herzien van de onteigeningsprocedures. Hiervan zijn wij op zichzelf
voorstander. De ervaring leert dat met een dergelijk onderzoek en het
eventueel vormgeven van een meer ingrijpende regeling zodanige tijd is
gemoeid, dat zij buiten het bestek van de voorgestelde Crisis- en herstelwet
valt. Wanneer de nu voorgestelde wijziging niet verder zou worden doorgezet,
in afwachting van onderzoek naar een meer ingrijpende regeling, zou een kans
om op korte termijn versnelling en uniformering te bereiken gemist worden.
Wij zien daarom aanleiding om de nu voorliggende wijziging in de voorgestelde Crisis- en herstelwet voort te zetten, naast een mogelijk meer integrale
herziening van onteigeningwetgeving op de langere termijn. Uiteraard zal
hierbij dan ook het door de Raad aangereikte alternatief worden betrokken.
6. Overige opmerkingen
6.1 Experimentenregeling milieuontwikkelingsgebieden
a. Versnelling procedures
Terecht constateert de Raad dat het vaststellen van een milieuontwikkelingsplan (thans genaamd gebiedsontwikkelingsplan) de nodige tijd in beslag zal
nemen, dat dit een specifieke deskundigheid van de lokale overheid vraagt en
dat serieus rekening moet worden gehouden met mogelijke juridische
procedures. Het is echter de vraag of hieraan noodzakelijkerwijs de conclusie
moet worden verbonden, zoals de Raad lijkt te doen, dat het wetsvoorstel voor
de korte termijn geen oplossing biedt voor het probleem van stagnerende
ruimtelijke ontwikkeling.
Het oogmerk van het voorstel is veel meer gelegen in het mogelijk maken van
nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen dan het brengen van alle nieuwe ontwikkelingen onder de noemer snelheid. Hiermee wil echter niet gezegd zijn dat
versnelling van procedures niet van belang zou zijn. Waar versnelling mogelijk
is, moet deze ook gerealiseerd worden. Waar het gaat om een vroegtijdige en
zorgvuldige afstemming van milieu- en ruimtelijke belangen in de planvormingsfase en een actieve betrokkenheid van belanghebbenden, kan zeker tijdwinst
worden bereikt. Ook in het kader van de begeleiding van experimenten vanuit
het Ministerie van VROM zal dit een belangrijk aandachtspunt zijn. Daarnaast
speelt de informatievoorziening rond het experiment een belangrijke rol.
Daarmee wordt beoogd de meningen van belanghebbenden met betrekking
tot de kwaliteit van het experimenteergebied vroegtijdig in beeld te brengen. In
de memorie van toelichting is aan dit aspect alsnog aandacht besteed.
De opmerking van de Raad dat een beroep tegen een uitvoeringsbesluit
ingevolge het plan zou kunnen leiden tot een exceptieve toetsing en daardoor
een gehele of gedeeltelijke buitentoepassingverklaring van het plan, ook al is
er eerder tegen het plan als zodanig geen beroep ingesteld, is reden om in
artikel 2.3, tiende lid te bepalen dat, voor zover een besluit zijn grondslag vindt
in een gebiedsontwikkelingsplan, de gronden in beroep daarop geen
betrekking kunnen hebben. Een vergelijkbare constructie kent artikel 20, elfde
lid, van de Tracéwet.
Het risico van verlenging van procedures dat de Raad signaleert, kan
inderdaad aanwezig zijn in vooral die gevallen dat in beroep tot de conclusie
wordt gekomen dat de afwijking van een wetsbepaling niet gerechtvaardigd is.
Het wetsvoorstel beoogt dit risico zo veel mogelijk te verkleinen door
procedurele en inhoudelijke waarborgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

25

b. Ruimte voor nieuwe ontwikkelingen
Het oordeel van de Raad dat het voorgestelde experiment niet nodig zou zijn
om te onderzoeken of een gebiedsgerichte benadering zonder afwijking van de
milieunormen kan bijdragen aan de oplossing voor stagnerende ruimtelijke
ontwikkeling, delen wij niet. De Interimwet stad-en-milieubenadering is
bedoeld om structurele afwijking van normstelling op het gebied van
milieuregelgeving mogelijk te maken. De gebiedsontwikkelingsplannen
hebben echter een andere invalshoek. Doel is het lokale bestuur meer
wettelijke mogelijkheden te geven om milieuruimte vrij te maken. Gedacht kan
worden aan verdergaande milieu-eisen aan bedrijven, op lokale schaal
milieubelasting verhandelbaar maken en dergelijke.
c. Milieuruimte vrijmaken
In de memorie van toelichting is alsnog ingegaan op de mogelijke toepassing
van de artikelen 8.22 en volgende van de Wet milieubeheer.
Wat betreft het oordeel van de Raad dat uit een oogpunt van duidelijkheid,
eenvoud en bestendigheid van regelgeving beter zou kunnen worden volstaan
met gewoon nader (wetenschappelijk) onderzoek ter voorbereiding van een
eventuele wetswijziging, willen wij de kabinetsnota «Vertrouwen in wetgeving» niet onvermeld laten. Wetgeving is namelijk niet per se van alle tijden. In
de onderhavige context achten wij het aangewezen juist op wettelijk niveau
binnen een beperkt gebied te experimenteren («De effecten van nieuwe
wetgeving en de werking van de wet kunnen in de praktijk worden beproefd _
door invoering voor een beperkte kring van personen of domeinen. Om
dezelfde reden moet ook tijdelijke wetgeving niet op voorhand worden
uitgesloten. Een dergelijke meer selectieve omgang met het instrument van
wetgeving biedt ook het perspectief op een snellere totstandkoming van
wetgeving omdat het bereik beperkt blijft. Snelheid als het wetgevingsinstrument noodzakelijk is, is ook kwaliteitseis» (Kamerstukken II 2008/09,
31 731, nr. 1, blz. 5)).
d. Overige
d.1. Met de Raad zijn wij van oordeel dat het aantal aan te wijzen ontwikkelingsgebieden niet te groot zou moeten zijn. Het experimenteerkarakter van het
wetsvoorstel brengt dit ook min of meer met zich mee. In de memorie van
toelichting is hieraan aandacht besteed.
’s Raads oordeel dat de verdere regeling van de gebieden in een bijlage bij het
wetsvoorstel zou moeten worden opgenomen, delen wij echter niet. Juist om
in een betrekkelijk korte periode ervaring op te kunnen doen met een nieuwe
rechtsfiguur waarvan op dit moment nog niet is bepaald op welke gebieden
die van toepassing kan zijn, is voor de regeling van de ontwikkelingsgebieden
gekozen voor aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur. Hiermee wordt
in elk geval meer flexibiliteit ingebouwd. Daarnaast is het mogelijk in een
latere fase van het experiment, maar voor de einddatum van het onderhavige
wetsvoorstel, als daarvoor aanleiding bestaat zonder te veel problemen alsnog
te komen tot een uitbreiding van het aantal ontwikkelingsgebieden.
In de memorie van toelichting is nu overigens wel aangegeven om wat voor
soort gebieden het kan gaan. De concrete gebieden waarom het kan gaan zijn
op dit moment nog niet bekend. Het streven is er wel op gericht een ontwerp
van de hier bedoelde algemene maatregel van bestuur zo spoedig mogelijk in
procedure te brengen.
Gelet op het belang van een spoedige totstandkoming van de algemene
maatregel van bestuur is afgezien van het voorzien in een specifieke betrokkenheid van het parlement.
d.2.
Hiervoor, onder d.1. is al aangegeven dat in de memorie van toelichting alsnog
nader is ingegaan op de vraag wat voor soort gebieden in aanmerking kunnen
komen voor aanwijzing als milieuontwikkelingsgebied.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

26

d.3.
Uit de systematiek van het wetsvoorstel blijkt dat na de planperiode van ten
hoogste tien jaar alsnog moet zijn voldaan aan de geldende milieukwaliteitsnormen, zo nodig met aanvullende maatregelen. Voor het geval dit onverhoopt
niet gebeurt, is in de toegevoegde laatste volzin van artikel 2.3, zesde lid, van
het wetsvoorstel bepaald dat het bevoegd gezag aan moet geven op welke
wijze alsnog aan de norm zal worden voldaan.
Ingevolge artikel 2.3, zevende lid, is de gemeente overigens al verplicht zorg te
dragen voor het uitvoeren van alle in artikel 2.3, derde lid, bedoelde maatregelen.
6.2 Experimentenregeling innovatie
Overeenkomstig het advies van de Raad is artikel 2.4, eerste en derde lid,
gewijzigd in overeenstemming met het uitgangspunt dat van een wet in
formele zin bij wijze van experiment slechts bij algemene maatregel van
bestuur wordt afgeweken.
Er is van afgezien om artikel 2.4, tweede lid, te wijzigen. De bepaling moet
voldoende ruimte bieden om een breed scala van experimenten mogelijk te
maken. Een verdere begrenzing dan in het artikel is opgenomen kan het effect
sorteren dat experimenten die uit het oogpunt van innovatie, crisisbestrijding
en duurzaamheid zeer gewenst zijn, onmogelijk worden. Dat dient te worden
vermeden. Het is niet op voorhand te zeggen om welke deelcategorie van de
mogelijke experimenten het in de praktijk zal gaan, mede omdat het artikel op
acht sterk uiteenlopende wetten van toepassing is. De in het artikel opgenomen criteria perken de mogelijkheden aanzienlijk in. Vereist is immers dat de
experimenten moeten voldoen aan Europese regels, een innovatief karakter
moeten hebben, moeten bijdragen aan de bestrijding van de economische
crisis en moeten bijdragen aan de duurzaamheid.
De artikelsgewijze toelichting is op enkele punten naar aanleiding van het
bovenstaande gewijzigd.
6.3 Energiebesparingsinvesteringen in huurwoningen
Wij erkennen dat uit het door de Raad van State aangehaalde onderzoek
slechts een beperkte belemmering blijkt van de 70%-regeling. Gegeven de
huidige economische situatie die aanleiding is voor dit wetsvoorstel, vinden
wij het echter noodzakelijk om een extra waarborg te creëren voor specifieke
energiebesparende maatregelen. Het gaat daarbij om maatregelen waarvan
het belang heeft geleid tot toekenning van een energie-investeringsaftrek.
Ten aanzien van de door de Raad van State genoemde belangenafweging
speelt hier enerzijds het belang in de positieve bijdrage die deze werkzaamheden leveren aan de gewenste energiebesparing, de bouwnijverheid en ook
de woonlasten van de huurder. Anderzijds speelt hier het belang van de
huurder om van de woning gebruik te kunnen maken zonder overlast van
werkzaamheden, en het belang om zelfstandig te beslissen over zijn contractuele verhouding. In deze afweging heeft de positieve bijdrage aan energiebesparing en de woonlasten de doorslag gegeven.
De Raad van State noemt daarbij het belang van de acceptatie en effectiviteit
van de betrokken maatregelen, en besteedt in dit verband tevens aandacht aan
overleg met Aedes en de Woonbond zoals aangekondigd in de brief van de
Minister voor Wonen, Wijken en Integratie van 12 juni 2009 (Kamerstukken II
2008/09, 29 453, nr. 119).
Aedes en de Woonbond hebben aangeboden zich gezamenlijk in te zetten voor
het realiseren van energiebesparingen in huurwoningen. De zekerheid dat het
beoogde doel wordt bereikt is daarmee echter minder groot. Daarom is het
voorgestelde artikel 2.7 gehandhaafd.
De memorie van toelichting is op dit onderdeel aangepast.
6.4 Verkeersbesluiten
De Raad heeft er terecht op gewezen dat in de memorie van toelichting per
abuis de zinsnede is opgenomen dat met de voorgestelde artikelen 3.10,
onderdeel C en 3.12, onderdeel B, onder 2, werd bewerkstelligd dat een
verkeersbesluit deel kan uitmaken van een wegaanpassingsbesluit respectievelijk tracébesluit. Bedoeld is te regelen dat wanneer in een wegaanpassingsbesluit, respectievelijk tracébesluit, reeds maatregelen of voorzieningen zijn
beschreven, op de uitvoering waarvan krachtens artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 een verkeersbesluit zou zijn vereist, een dergelijk verkeersbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

27

sluit bij die uitvoering van het wegaanpassingsbesluit of tracébesluit niet meer
vereist zal zijn. Materieel is een afzonderlijk verkeersbesluit in dat geval
immers van geringe tot generlei waarde.
De memorie van toelichting is op dit onderdeel verbeterd.
6.5 Luchtkwaliteitschermen
a. Noodzaak
Naar verwachting worden de ter uitvoering van het NSL te realiseren
luchtkwaliteitschermen op veel plaatsen niet belemmerd door de aldaar
geldende bestemmingsplannen. Op andere plaatsen zal dat wel het geval
kunnen zijn. De verwezenlijking van deze schermen is een kwestie van
nationaal milieubeleid, die bovendien ten gunste zal komen van de omgeving
waar de schermen worden voorzien. Met het voorstel wordt in het belang van
een snelle en tijdige verwezenlijking van deze luchtkwaliteitschermen een
regeling gegeven waarmee de realisatie op eenduidige wijze ter hand
genomen kan worden. Daartoe wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheden
die de Wet ruimtelijke ordening biedt om af te wijken van bestemmingsplannen en beheersverordeningen, ten behoeve van de verwezenlijking van
onderdelen van nationaal ruimtelijk beleid. Door op de verwezenlijking van de
schermen de rechtsgevolgen die gelden voor een projectbesluit of een besluit
als bedoeld in artikel 3.42 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing te
verklaren, dienen gemeenten de realisatie waar dit nog nodig is in de
bestemmingsplannen respectievelijk beheersverordeningen mogelijk te
maken. Wij zien – gelet op het doel van het wetsvoorstel, de concreetheid
waarmee de schermen reeds zijn beschreven in het NSL en het belang van de
verwezenlijking daarvan – voldoende aanleiding om in dit geval bij wet te
regelen dat eventuele belemmeringen voor de schermen in bestemmingsplannen of beheerverordeningen moeten worden weggenomen, in plaats van
bij projectbesluit.
De memorie van toelichting is op dit punt verbeterd.
b. Rechtsbescherming
In de gevallen waarin een luchtkwaliteitscherm niet wordt belemmerd door
een geldend bestemmingsplan, dit is naar verwachting in het merendeel van
de gevallen het geval, zal de plaatsing ervan veelal bloot feitelijk handelen
betreffen, waartegen geen bezwaar of beroep open staat op de bestuursrechter. Door in de voorgestelde regeling aan te sluiten bij de rechtsgevolgen
van projectbesluiten, zal dit voor de plaatsing van alle bedoelde luchtschermen
het geval zijn, ook in die gevallen waarin de bestemmingsplannen nog dienen
te worden aangepast. Dit zal in de voorgestelde regeling slechts anders zijn,
indien voor plaatsing van een scherm nog een vergunning zou zijn vereist op
grond van bijvoorbeeld Europese richtlijnen. De rechtsbeschermingsmogelijkheden tegen een dergelijke vergunning wijzigen hier niet.
De memorie van toelichting is op dit punt verbeterd.
De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen met uitzondering van:
1. Wij hebben niet de tekst van artikel 1.4 aangepast, maar de toelichting
aangevuld zodat deze beter aansluit bij de tekst.
2. Artikel 1.6 regelt geen tussenuitspraak. Dat tegen de tussenuitspraak,
bedoeld in artikel 1.7, hoger beroep kan worden ingesteld, volgt reeds uit
het wetsvoorstel bestuurlijke lus Awb (Kamerstukken I 2008/09, 31 352, A).
De door de Raad voorgestelde toevoeging is derhalve slechts nodig in
artikel 1.8, dat een nieuw soort tussenuitspraak introduceert.
3. De redactionele kanttekening bij artikel 1.10 is naar ons oordeel taalkundig
geen verbetering.
4. Wat betreft artikel 5.1 geldt dat bij algemene maatregel van bestuur altijd
kan worden afgeweken van andere maatregelen van bestuur. Regeling in
het wetsvoorstel is derhalve niet noodzakelijk.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt het wetsvoorstel op enkele punten aan
te passen.
a. In de tekst van het oorspronkelijk wetsvoorstel werd het begrip «milieu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

28

b.

c.

d.

e.

f.

g.

ontwikkelingsplan» gehanteerd. Bij nader inzien kiezen wij voor «gebiedsontwikkelingsplan» omdat hiermee toch duidelijker de invalshoek van het
plan tot uitdrukking komt.
In artikel 3.2, onderdeel B, van het wetsvoorstel is een toevoeging van een
nieuw tweede lid van artikel 9b van de Elektriciteitswet opgenomen. Dit
naar aanleiding van de voorlichting van de Raad van State met betrekking
tot dat artikel.
In artikel 3.2, onderdeel C, van het wetsvoorstel, zijn twee aanpassingen
aangebracht in het voorgestelde artikel 9e van de Elektriciteitswet 1998. De
ondergrens voor de toepassing van de provinciale coördinatieregeling op
de aanleg of de uitbreiding van windparken is verlaagd van 15 MW naar 10
MW. Ook windparken met een capaciteit van 10 MW kunnen van provinciaal belang zijn. Daarnaast is verduidelijkt dat provinciale staten, los van
een concreet initiatief, wel bevoegd, maar niet verplicht zijn te beoordelen
welke gronden in de provincie geschikt zijn voor de aanleg van dergelijke
windparken.
In artikel 3.8, onderdeel A, onder 1, van het wetsvoorstel is het voorstel om
het nationale regime voor beschermde natuurmonumenten, bedoeld in
artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998, te ontkoppelen van het
Europese regime van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, aangepast
(artikel 3.8, onderdeel A, onder 1, van het wetsvoorstel). Voorgesteld wordt
geheel aan te sluiten bij het oude nationale regime dat gold op grond van
artikel 12 van de Natuurbeschermingswet. Dit regime voorziet in een
vergunningplicht waarbij het bevoegd gezag te allen tijde de ruimte heeft
om bij vergunningverlening niet alleen rekening te houden met de
bescherming van de natuurwaarden van het natuurmonument, maar ook
met economische, sociale en culturele belangen. Voorgesteld wordt de
strenge toets in gevallen waar er sprake is van mogelijk significante
effecten, waartoe op dit moment artikel 16, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 verplicht, te laten vervallen. Een dergelijke toets geldt op
grond van de Habitatrichtlijn alleen ten aanzien van Natura 2000-gebieden,
en niet voor beschermde natuurmonumenten.
In het nieuwe artikel 3.19, onderdeel E, van het wetsvoorstel is ten aanzien
van militaire luchthavens – naar analogie van de burgerluchthavens – een
voorziening getroffen, die ertoe strekt om met het oog op een voorspoedige besluitvorming de houdbaarheid van onderzoeksgegevens gedurende
een zekere tijd te bevriezen.
In het nieuwe artikel 3.21, onderdeel B, van het wetsvoorstel is voorzien in
toevoeging aan artikel 5.16, tweede lid, van de Wet milieubeheer van artikel
2 van de Interimwet stad-en-milieubenadering en artikel 2.3 van de
voorgestelde Crisis- en herstelwet. Dit om zeker te stellen dat bij de
voorbereiding van een zogenoemd stap 3-besluit op grond van de
Interimwet stad-en-milieubenadering respectievelijk de voorbereiding van
een gebiedsontwikkelingsplan op grond van artikel 2.3 van de voorgestelde
Crisis- en herstelwet wordt getoetst aan de luchtkwaliteitseisen. Noch bij
het stap 3-besluit noch in het gebiedsontwikkelingsplan kan worden
afgeweken van die luchtkwaliteitseisen, reden om toetsing aan die eisen
expliciet voor te schrijven.
In het wetsvoorstel is voor zover nodig voorzien in samenloopbepalingen
met betrekking tot enige andere aanhangige wetsvoorstellen.

Tot slot zijn in het voorstel van wet en de memorie van toelichting enkele
redactionele wijzigingen doorgevoerd.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

29

Wij mogen U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De minister-president, minister van Algemene Zaken,
J. P. Balkenende
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. M. Cramer
De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

30

Bijlage 1 bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W01.09.0253/I met inhoudelijke opmerkingen die de Raad in
overweging geeft.
Inhoudsopgave
1. Inleiding
2. Bijlagen bij het wetsvoorstel
3. Procedures – Algemene wet bestuursrecht
3.1 Vergewisplicht
3.2 Beperking beroepsrecht decentrale overheden
3.3 Passeren gebreken
3.4 Uitsluiten artikel 6:6 Awb
3.5 Termijn voor het doen van uitspraak
3.6 Relativiteitsvereiste
3.7 Na vernietiging
3.8 Lex silencio positivo
4. Natuurbeschermingswet 1998
5. Onteigeningswet
6. Overige opmerkingen
6.1 Experimentenregeling milieuontwikkelingsgebieden
6.2 Experimentenregeling innovatie
6.3 Energiebesparingsinvesteringen in huurwoningen
6.4 Verkeersbesluiten
6.5 Luchtkwaliteitschermen
1. Inleiding
Het wetsvoorstel omvat twee categorieën maatregelen. Tijdelijke maatregelen
voor afgebakende lijsten met projecten en bevoegdheden en wijzigingen van
bijzondere wetten. In deze bijlage beoordeelt de Raad deze maatregelen op
juridische aspecten en op effectiviteit. De Raad maakt geen opmerkingen over
voorstellen die niet op juridische bezwaren stuiten en beantwoorden aan de
doelstelling van het wetsvoorstel.
2. Bijlagen bij het wetsvoorstel
De bepalingen in hoofdstuk 1, afdeling 2 (procedures) zijn van toepassing op
alle besluiten die onder de bijlagen I en II bij deze wet vallen. Afdeling 3
(milieueffectrapport) is van toepassing op de projecten genoemd in bijlage II.
Bijlage I bij het wetsvoorstel bevat 20 categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten, die in meer of minder algemene termen omschreven zijn. Dit
betreft:
• individuele projecten, zoals de aanleg van installaties voor co-vergisting bij
agrarische bedrijven, warmtekrachtkoppelinginstallaties bij tuinbouwbedrijven en windenergie-installaties van 15 tot 100 MW;
• woningbouwprojecten van meer dan 20 woningen, waaronder dan ook
kleinschalige projecten;
• gebiedsontwikkeling en werken van nationaal, provinciaal regionaal of
lokaal belang; en
• hoofdwegen, luchthavens, natuur, water en waterstaatswerken, spoorwegen, vaarwegen en havens.
Bijlage II bestaat uit 58 min of meer concreet omschreven projecten. 25 ervan
zijn ontleend aan de «Nota Ruimte» die de visie van het kabinet bevat op de
ruimtelijke ontwikkeling van Nederland en de belangrijkste bijbehorende
doelstellingen voor de komende decennia. Daarnaast bevat deze bijlage nog 33
andere projecten op het gebied van bodembescherming en bodemenergie
(Havengebied Rotterdam, Utrecht biowasmachine), waterstaatswerken,
luchthavens, wegenprojecten in het kader van de Spoedwet wegverbreding,
bruggen, spoorwegen, vaarwegen, sluizen en havens. Een deel van deze
projecten heeft betrekking op de ontwikkeling van de infrastructuur en de
bedrijvigheid, zoals een aantal wegenprojecten, de Spoorzone in Den Bosch,
de A2 bij Eindhoven en Greenports, andere projecten richten zich op natuurontwikkeling en recreatie (Groene Hart en Laag Holland, IJsseldelta). De
bepalingen van hoofdstuk 1 en 2 gelden tot 1 januari 2014. Als het eerste
besluit ter uitvoering van een project genomen is voor deze datum, dan blijft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

31

de wet van toepassing op alle latere besluiten of handelingen ter uitvoering
van dat project.
De Raad constateert allereerst dat het voorstel van toepassing is op een breed
scala aan projecten. De categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten
van bijlage I variëren van klein tot zeer groot, van toepassing in een enkel
geval tot toepassing in een onbepaald aantal gevallen, van landbouw en
natuur tot verkeer en waterstaat. Bijlage II is nauwelijks minder begrensd, en
loopt uiteen van lokale projecten tot projecten van nationaal belang, van
projecten met een looptijd van een of twee jaar tot projecten die tot het jaar
2020 lopen, van projecten die nog in het eerste stadium van voorbereiding
verkeren en projecten die vrijwel in de uitvoeringsfase zijn.1 Daarnaast kunnen
op grond van artikel 1.2 de bijlagen nog verder worden uitgebreid. Omdat
nadere gegevens over het stadium van voorbereiding, de looptijd van het
project en de financiering ervan ontbreken, is het de vraag of voor al deze
projecten, gelet op hun uiteenlopende karakter en grootte, geldt dat zij een
significant effect op de werkgelegenheid of economie hebben en binnen een
zodanige termijn tot uitvoering of voltooiing kunnen worden gebracht dat zij
passen binnen de doelstelling van het wetsvoorstel. Nog meer geldt dit voor
de categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten van bijlage I, die niet
aan een specifiek project gekoppeld zijn en waarbij elke prioritering ontbreekt.
Paragraaf 3.1 spreekt bijvoorbeeld van «ontwikkeling en verwezenlijking van
werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 of afdeling 3.3 van de Wet
ruimtelijke ordening ten behoeve van de bouw van meer dan 20 woningen in
een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden», een omschrijving die op vrijwel elk bestemmingsplan of projectbesluit van toepassing kan zijn. Daardoor is het wetsvoorstel van toepassing
op een mogelijk zeer groot aantal plannen en besluiten.
Ten tweede ontbreekt wat betreft de bevoegdheid om de bijlagen bij algemene
maatregel van bestuur uit te breiden elke vorm van clausulering, in die zin dat
vereist wordt dat voldoende aannemelijk moet zijn dat het project of de
categorie bijdraagt aan de duurzaamheid of het bestrijden van de economische
crisis.2
3. Procedures – Algemene wet bestuursrecht (Awb)

3.1 Vergewisplicht
Wanneer een bestuursorgaan voor de voorbereiding van een besluit wettelijk
verplicht is onafhankelijk advies in te winnen, is afdeling 3.3 Awb van
toepassing. Centraal in afdeling 3.3 staat artikel 3:9 Awb. Dat artikel bepaalt dat
indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat
door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op een zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Het
voorgestelde artikel 1.3 bepaalt dat artikel 3:9 Awb van overeenkomstige
toepassing is op onderzoeken die aan een besluit ten grondslag zijn gelegd.
Hoewel dit uit de tekst niet duidelijk blijkt, is het kennelijk de bedoeling om
artikel 3:9 Awb eveneens van toepassing te laten zijn indien voor het nemen
van een besluit het inschakelen van een onafhankelijke deskundige niet
wettelijk verplicht is. De van overeenkomstige toepassingverklaring heeft als
voordeel dat het bestuursorgaan in dat geval kan volstaan met een globaal
onderzoek naar de totstandkoming en inhoud van het advies of rapport, zo
begrijpt de Raad de toelichting.

1

Zie eindrapportage tussenevaluatie Nota
Ruimtebudget d.d. 5 februari 2009.
Vergelijk het voorgestelde artikel 2.4, tweede
lid.

2

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van afdeling 3.3 Awb blijkt dat de
wetgever destijds van mening was dat de in deze afdeling opgenomen regels
niet van toepassing dienen te zijn op advisering die op een min of meer
informele basis geschiedt. Een reden hiervoor is dat het vertrouwen op de
zorgvuldigheid waarmee een adviesprocedure is gevolgd eerder gerechtvaardigd is naarmate het vragen van een advies verplicht is en een adviesorgaan als gevolg daarvan meer ervaring heeft met het vergelijkend en dus
afstandelijker waarderen van aanvragen. De voorgestelde medegelding van
artikel 3:9 Awb voor niet wettelijk verplichte adviezen is niet zinvol, omdat de
vergewisplicht, afhankelijk van de status van de adviseur en de gevolgde
procedure, een steeds wisselende inhoud zal hebben. De Raad wijst er verder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

32

op dat artikel 3:9 Awb uitsluitend betrekking heeft op de zorgvuldigheid
waarmee het advies tot stand gekomen is. Het bestuursorgaan is daarnaast op
grond van artikel 3:49 en artikel 3:2 Awb verplicht om te beoordelen of het
advies inhoudelijk overtuigt.1 De opmerking in de toelichting, dat toepassing
van artikel 3:9 Awb ertoe leidt dat het bestuursorgaan als regel kan volstaan
met een globaal onderzoek naar de totstandkoming en inhoud van het advies
of rapport, stemt niet overeen met de jurisprudentie op dit punt. Het voorstel
leidt daarmee niet tot versnelling of vereenvoudiging van de besluitvorming.

3.2 Beperking beroepsrecht decentrale overheden
Het voorgestelde artikel 1.4 bepaalt, samengevat, dat een niet tot de centrale
overheid behorende publiekrechtelijke rechtspersoon of decentraal bestuursorgaan geen beroep kan instellen tegen een besluit, indien dat besluit niet is
gericht tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon,
onderscheidenlijk tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat
bestuursorgaan behoort.
De toelichting wijst erop dat de commissie Elverding reeds adviseerde het
beroepsrecht van overheden met betrekking tot tracébesluiten in te perken. In
de onderlinge verhoudingen tussen overheden past de gang naar de rechter
minder goed. Uiteraard houden decentrale overheden toegang tot de rechter
indien zij geadresseerde zijn van een besluit of indien hun burgerlijke rechten
in het geding zijn, aldus de toelichting.
a. In zijn eerste beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen gaf de Raad
aan dat Nederland wel een hiërarchie van wetten en regels kent, maar niet van
bestuursorganen. Overheden zijn in ons bestel gelijkwaardig en de verschillende overheden hebben elk hun eigen bevoegdheid om regels te stellen, een
visie die de regering heeft onderschreven.2 Inherent hieraan is dat (decentrale)
overheden voor hun legitieme belangen, uitgedrukt in de aan hen toevertrouwde bevoegdheden, op moeten kunnen komen. Dat kan door middel van
bestuurlijk overleg, maar, indien dat niet tot het gewenste resultaat leidt, ook
door het instellen van beroep tegen een besluit van een ander bestuursorgaan.

1

Zie CRvB 25 juli 2007, JB 2007/177; ABRvS
18 juli 2007, AB 2007, 357.
2
Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen«. Eerste periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen, advies van
20 oktober 2006, Kamerstukken II 2006/07,
30 800 VII, nr. 22.
3
Rapport van de werkgroep inzake terugdringing van de juridisering van het openbaar
bestuur, november 1997.
4
Kamerstukken II 1999/2000, 27 286, nr. 1.
5
HR 15 december 1915, NJ 1916, 404 (Guldemond-Noordwijkerhout).

b. In 1999 is op verzoek van het toenmalige kabinet onderzoek verricht naar de
beslechting van interbestuurlijke geschillen. Aanleiding daarvoor was het
verschijnen van het rapport «Bestuur in geding».3 Uit dit rapport bleek dat de
omvang van de problematiek in kwantitatief opzicht meevalt, althans voor
bestuursgeschillen waarbij uitsluitend bestuursorganen zijn betrokken; in de
periode 1989–1999 betrof dit blijkens de gepubliceerde jurisprudentie ongeveer
50 gevallen. Om die reden zag het kabinet destijds onvoldoende aanleiding om
vergaande wijzigingen aan te brengen in het stelsel van rechtsbescherming.4
Daarbij speelde tevens een rol dat het op grond van artikel 6 van het Europees
verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) niet mogelijk is om beroep op de rechter uit te sluiten, indien
bij het geschil particulieren zijn betrokken. Hoewel twijfel kan bestaan over de
vraag of artikel 6 EVRM bescherming biedt voor publiekrechtelijke rechtspersonen, staat voor hen op grond van artikel 112 Grondwet de weg naar de
burgerlijke rechter open indien er burgerlijke rechten geschonden worden en
niet is voorzien in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang.5 De
Raad merkt op dat de in het wetsvoorstel opgenomen lijst met (categorieën
van) projecten vrijwel zonder uitzondering betrekking heeft op besluiten
waartegen in de praktijk naast bestuursorganen veelal ook particuliere
belanghebbenden opkomen. Het uitsluiten van de beroepsmogelijkheid van
bestuursorganen op de bestuursrechter heeft in die gevallen geen versnellend
effect. Bovendien leidt een beperking van het beroepsrecht van publiekrechtelijke rechtspersonen er toe dat er ten aanzien van eenzelfde besluit verschillende rechtsgangen ontstaan, wat contrair is aan de doelstelling van het
wetsvoorstel.

3.3 Passeren gebreken
Volgens het voorgestelde artikel 1.5 kan een besluit waartegen bezwaar is
gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of
ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, in stand worden
gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

33

Artikel 6:22 Awb, dat bepaalt dat alleen vormgebreken kunnen worden
gepasseerd, blijft buiten toepassing. De toelichting stelt dat de bestuursrechter,
indien hij een klein materieel gebrek in een besluit wil passeren, thans geneigd
is om dit gebrek «weg te poetsen». Dit komt neer op verhullend taalgebruik en
geeft aanleiding tot conflicten met de in het ongelijk gestelde partij. In een
bestuursprocesrecht dat is gericht op een materiële en zo mogelijk definitieve
beslechting van het geschil, behoort volgens de regering niet langer de aard
van het geschonden voorschrift doorslaggevend te zijn, maar het antwoord op
de vraag of de belanghebbende door de schending is benadeeld. De Raad
merkt hierover het volgende op.
a. Het voorstel om bestuur en rechter de bevoegdheid te geven materiële
gebreken in een besluit te passeren, wordt gemotiveerd met de opmerking dat
de gebruiksmogelijkheden van het huidige artikel 6:22 Awb te beperkt zijn.
Daartoe wordt onder meer verwezen naar de bevindingen van de Commissie
Evaluatie Awb I en II.
De Raad merkt op dat voor dit standpunt geen steun kan worden gevonden in
de aanbevelingen van de beide commissies. Weliswaar vond de Commissie
Evaluatie Awb I het wenselijk dat artikel 6:22 Awb door de rechter minder
terughoudend zou worden toegepast, maar daarbij doelde zij uitsluitend op het
passeren van een schending van vormvoorschriften.1 De Commissie Evaluatie
Awb II raadde een wijziging van de reikwijdte van artikel 6:22 Awb zelfs
uitdrukkelijk af.2 Dat de beperking tot vormvoorschriften de bestuursrechter
voor problemen stelt, wordt niet nader toegelicht. Wat wel als een probleem
kan worden ervaren en in het wetsvoorstel niet wordt opgelost, is de
voorwaarde dat moet blijken dat belanghebbenden niet zijn benadeeld.
b. Uit het geldende artikel 6:22 Awb volgt dat het passeren van een gebrek dat
de materiële inhoud van het besluit rechtstreeks raakt, zoals het ontbreken van
een deugdelijke motivering, een gebrek aan consistentie in de gebruikte
redenering, of een onjuiste wettelijke grondslag niet wel mogelijk is, zoals de
toelichting ook aangeeft.
Als begrenzing van de voorgestelde mogelijkheid om materiële gebreken in
een besluit te passeren, geldt slechts het benadelingscriterium. Dit betekent
dat het voor de rechter vast moet staan dat bij naleving van de geschonden
rechtsregel geen ander besluit zou zijn genomen. Die zekerheid zal niet vaak
bestaan. De vraag is daarom in welke gevallen de rechter een materieel gebrek
zonder bezwaar voor belanghebbenden kan passeren. De Raad wijst ten slotte
nog op artikel 8:72, derde lid, Awb, dat de rechter de bevoegdheid geeft om,
indien een besluit dient te worden vernietigd, omdat het in strijd is met het
recht, de rechtsgevolgen ervan in stand te laten.3 De meerwaarde van het
voorgestelde artikel 1.5 is daarmee onvoldoende duidelijk.
c. Het voorgestelde artikel 1.5 is voor de bezwaarschriftprocedure overbodig.
Het kenmerk van deze procedure is dat het bestuursorgaan op basis van een
volledige heroverweging en met inachtneming van hetgeen is aangevoerd tot
een nieuw besluit komt, waarbij eventuele gebreken simpelweg worden
hersteld.4 De procedure biedt partijen de gelegenheid om beroep op de rechter
te voorkomen.

3.4 Uitsluiten artikel 6:6 Awb
1

Toepassing en effecten van de algemene
wet bestuursrecht 1994–1996. Aanbeveling 74
luidde: Het is wenselijk dat artikel 6:22
(passeren schending vormvoorschriften)
minder restrictief wordt toegepast dan thans
het geval is. Om te voorkomen dat dit leidt tot
veronachtzaming van procedurevoorschriften
door het bestuur, zou bij toepassing van artikel
6:22 in beginsel een vergoeding van griffierecht en proceskosten moeten plaatsvinden.
2
Toepassing en effecten van de Algemene
wet bestuursrecht 1997–2001, blz. 54.
3
Zie ook het verslag van de Commissie
Evaluatie Awb I, blz. 35.
4
Het rapport van de Commissie Evaluatie
Awb II, blz. 67, wijst hier ook op.

Het voorgestelde artikel 1.6, tweede lid, van het voorstel bepaalt, kort
samengevat, dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard indien niet is
voldaan aan artikel 6:5 Awb of enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het
in behandeling nemen van het beroep, of het beroepschrift geheel of
gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 Awb. Artikel 6:6 Awb is niet
van toepassing.
Met dit voorstel wordt beoogd zogenoemde «pro forma»beroepschriften uit te
sluiten. Volgens de toelichting komt het op grote schaal voor dat kort voor het
einde van de termijn ongemotiveerde beroepschriften worden ingediend,
waarna de indiener nog een termijn moet worden gegund om deze te
motiveren. Zolang het beroepschrift niet is gemotiveerd, kan de rechter niet
aan de inhoudelijke behandeling van het beroep beginnen. Pro forma
beroepschriften zorgen daarmee voor een niet te verwaarlozen vertraging,
aldus de toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

34

a. De eis dat een beroepschrift de gronden van het beroep moet bevatten is
neergelegd in artikel 6:5, eerste lid, onder d, Awb. De Raad wijst erop dat het
voorgestelde artikel een veel ruimere strekking heeft en ziet op elk formeel
gebrek, zoals het ontbreken van een naam, ondertekening of adres. Deze en
andere verzuimen zullen in de regel binnen enkele dagen kunnen worden
hersteld. Een niet-ontvankelijk verklaring is, vooral wanneer het een eenvoudig
te herstellen gebrek betreft, een forse sanctie. Het op voorhand wegnemen van
elke mogelijkheid tot herstel is onredelijk, mede omdat in het bestuursprocesrecht rechtsbijstand niet verplicht is gesteld. Onduidelijk is waarom de
reikwijdte van het artikel niet is beperkt tot de d-grond, genoemd in artikel 6:5,
eerste lid, Awb.
b. Overigens merkt de Raad op dat de toelichting er van uitgaat dat het
beroepschrift alle gronden dient te bevatten. Artikel 6:6 Awb ziet echter op de
ontvankelijkheid van het beroep als geheel en niet op de mogelijkheid tot het
niet-ontvankelijk verklaren van beroepsgronden. Is het beroep ontvankelijk,
dan kunnen ook na de beroepstermijn nieuwe gronden worden aangevoerd.1
Indien het de bedoeling is om dit onmogeljik te maken, dient het artikel te
worden aangevuld met de regel dat na afloop van de beroepstermijn geen
nieuwe beroepsgronden kunnen worden aangevoerd, tenzij de bestuursrechter
van oordeel is dat de indiener van de late indiening redelijkerwijs geen verwijt
kan worden gemaakt.
De consequenties van deze wijziging moeten goed worden overwogen.

3.5 Termijn voor het doen van uitspraak
Het voorgestelde artikel 1.6 bepaalt dat de administratieve rechter binnen zes
maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak doet. Volgens de
toelichting worden de meeste (hoger) beroepen bij de rechtbanken en de
Afdeling bestuursrechtspraak thans al ruimschoots binnen een jaar afgehandeld, bevat het voorstel een aantal snelheidsbevorderende processuele
maatregelen en rechtvaardigt de maatschappelijke urgentie dat beroepen
tegen besluiten op grond van deze wet met een zekere voorrang worden
behandeld.
Bij de behandeling van beroepszaken kan nog enige tijdwinst worden geboekt.
Het voorstel is, gelet op de inhoud van de bijlagen, van toepassing op
(vooralsnog) 58 grote projecten en een aantal categorieën van projecten met
een onbepaald aantal besluiten. De zorgvuldigheid die vereist is voor het
behandelen van beroepschriften, is ook op deze zaken onverkort van toepassing. Hierbij is van belang dat bij beroepen tegen besluiten inzake het
ruimtelijke domein, het voor een goede voorlichting van de bestuursrechter en
mede in het belang van partijen vaak nodig is advies in te winnen van de
Stichting advisering bestuursrechtspraak. In de toelichting wordt hieraan geen
aandacht besteed. De Raad geeft daarom in overweging een uitvoeringstoets
te laten uitvoeren en in de toelichting nader in te gaan op de consequenties
van het voorstel voor de werklast van de rechterlijke macht en de Afdeling
bestuursrechtspraak.2

3.6 Relativiteitsvereiste
Het voorgestelde artikel 1.9 bepaalt dat de rechter toetsing van een besluit aan
een rechtsregel achterwege laat, indien die rechtsregel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich beroept op schending van die
rechtsregel. De Raad merkt hierover het volgende op.

1

ABRvS 6 mei 2009, nr. 200805281/1.
Uit het jaarverslag 2008 van de Raad van
State blijkt dat de gemiddelde doorlooptijd in
Kamer 1 (Ruimtelijke Ordening) in 2008 45
weken bedroeg en dat in 75% van de zaken
binnen een jaar uitspraak wordt gedaan. Voor
Kamer 2 (milieuzaken) bedragen deze cijfers
respectievelijk 40 weken en 90%.

2

De toelichting motiveert de invoering van een relativiteitsvereiste met het
argument dat het wenselijk is dat er een verband bestaat tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte
aan te vechten. In zijn advies over het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht heeft de Raad zich kritisch uitgelaten over dit argument, maar hij
beperkt zich nu tot de consequenties van invoering van een relativiteitseis
tegen de achtergrond van dit wetsvoorstel.
Er dient rekening mee te worden gehouden dat invoering van een relativiteitseis zeker in het begin een aantal onzekerheden oplevert, omdat de bestuurs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

35

rechter het beschermingsbereik van elke ingeroepen rechtsnorm zal moeten
vaststellen.
Daarbij komt dat veel normen op het gebied van het ruimtelijke domein zijn
ontleend aan Europees recht of daardoor worden beheerst. Hoewel het
Europese recht op zichzelf niet aan invoering van een relativiteitseis in de weg
staat, kent het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van de
Europese Gemeenschappen groot gewicht toe aan het belang van de
effectieve nakoming van regels van gemeenschapsrecht.1 Omdat EG-normen
vaak een ruim beschermingsbereik hebben, is het de vraag of toetsing aan de
relativiteitseis uiteindelijk veel tijdwinst zal opleveren, mede gelet op de
verwijzingsplicht van de nationale rechter. Volgens de toelichting biedt de
formulering van artikel 1.9 voldoende ruimte om strijd met Europees recht te
voorkomen. Omdat het artikel geen bevoegdheid, maar een verplichting voor
de rechter in het leven roept, adviseert de Raad daarop in de toelichting nader
in te gaan. De Raad vraagt er verder aandacht voor dat het Verdrag van Aarhus
rechtsbescherming verplicht stelt voor het «betrokken publiek» in bepaalde
categorieën milieu- en ruimtelijke ordeningsgeschillen. Daarvoor is voldoende
dat een lid van het publiek waarschijnlijk feitelijke gevolgen van het te nemen
besluit zal ondervinden. Al met al is onzeker of de invoering van een relativiteitseis daadwerkelijk leidt tot een versnelling of vereenvoudiging van de
procedure.

3.7 Na vernietiging
Het voorgestelde artikel 1:10 voorziet erin dat het bestuursorgaan dat na de
vernietiging door de bestuursrechter van het bestreden besluit een nieuw
besluit moet nemen, bij het nemen daarvan mag uitgaan van de feiten zoals
die waren bij het nemen van het vernietigde besluit. Deze regel lijdt slechts
uitzondering indien de gebrekkige feitenvaststelling een grond voor de
vernietiging was.
Blijkbaar ziet het voorgestelde artikel 1.10 op gevallen waarin de aangevoerde
grond, dat de feitelijke grondslag van het besluit onjuist is of in onvoldoende
mate is komen vast te staan, onbesproken is gelaten, doch het besluit op een
andere grond is vernietigd. In dat geval lijkt artikel 1.10 te bepalen dat het
bestuur kan volstaan met te verwijzen naar de feitelijke situatie ten tijde van
het nemen van het vernietigde besluit. Als het echter alleen om deze categorie
van gevallen gaat, is onzeker of de voorgestelde bepaling tijdwinst oplevert.
Verder leidt de voorgestelde regeling tot moeilijk uit te leggen situaties
wanneer de feitelijke grondslag van het besluit op een bepaald punt onjuist
wordt geoordeeld en op een ander punt onbesproken wordt gelaten. In dat
geval kan een situatie ontstaan waarin bij het nemen van een vervangend
besluit zowel ex tunc als ex nunc moet worden beslist of beoordeeld. Met
name in de situatie waarin een beslissing pas in hoger beroep sneuvelt, kan
deze «bevriezing van gegevens» ertoe leiden dat het na vernietiging te nemen
besluit op verouderde gegevens wordt gebaseerd. Mede omdat de toelichting
stelt dat het bestuur bevoegd blijft het besluit te baseren op nieuwe gegevens
en dat het zorgvuldigheidsbeginsel met zich kan brengen dat ook onderzoeksgegevens die niet werden geraakt door de vernietiging, daarbij worden
betrokken, verdient het overweging een termijn te verbinden aan het gebruik
van deze oude gegevens.2

3.8 Lex silencio positivo

1

Zie zaak C-174/02, Streekgewest Westelijk
Noord-Brabant, AB 2005, 118.
2
Vergelijk artikel 4, vierde lid, van de Spoedwet wegverbreding.
3
Bij voorbeeld het advies van 1 april 2005
inzake het voorstel van Wet dwangsom bij niet
tijdig beslissen, Kamerstukken II 2004/05,
29 934, nr. 4, punt 2a, en de voorlichting van
afdeling III van de Raad van 9 juli 2007 inzake
lex silencio positivo/van rechtswege verleende
vergunning, Kamerstukken II 2007/08, 29 515,
nr. 224, bijlage.

Het voorgestelde artikel 1.12, eerste lid, bepaalt dat op de aanvraag om een
vergunning als bedoeld in de wettelijke voorschriften, opgenomen in bijlage III
bij deze wet, paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing is. Bijlage III bevat
thans één artikel: artikel 3.16 van de Wet ruimtelijke ordening. Dit betekent dat
de lex silencio positivo van toepassing wordt op aanvragen om een aanlegvergunning.
a. De Raad van State heeft bij eerdere gelegenheden bezwaren uitgesproken
tegen de rechtsfiguur van de begunstigende beschikking van rechtswege.3
Deze rechtsfiguur voldoet niet aan de procedurele en inhoudelijke eisen die
gelden voor besluiten: er is geen sprake van zorgvuldige voorbereiding, het
besluit heeft geen schriftelijke vorm, is niet bekendgemaakt en is ongemoti-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

36

veerd. Omdat het niet is bekendgemaakt, is ook niet duidelijk wanneer de
termijn voor bezwaar en beroep begint. Dit alles kan leiden tot rechtsonzekerheid. Bij beschikkingen die gevolgen hebben voor derden of voor «het
algemeen belang» – zoals dat van een goede ruimtelijke ordening of de
bescherming van het milieu – is toekenning van rechtswege uiterst riskant; de
waarschijnlijke negatieve consequenties van het gebrek aan voortvarendheid
van het bestuursorgaan – aangenomen dat daar de fout ligt – komen niet daar
terecht maar elders. Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb ondervangt een aantal van
deze bezwaren, maar deze paragraaf is nog geen geldend recht. In het
wetsvoorstel ontbreekt een voorziening voor het geval dit voorstel eerder in
werking treedt dan deze paragraaf. Verder moet in de toelichting worden
nagegaan of de lex silencio positivo in dit geval bijzonder aangewezen is, gelet
op de gevolgen voor derden of het algemeen belang.
b. Ingevolge artikel 1.2 kunnen bij algemene maatregel van bestuur wettelijke
voorschriften worden toegevoegd aan bijlage III van het wetsvoorstel. Wat
deze bevoegdheid betreft, ontbreekt elke vorm van clausulering. Op zijn minst
zou voldoende aannemelijk moeten zijn dat het wettelijk voorschrift betrekking
heeft op projecten waarvan de uitvoering bijdraagt aan de bestrijding van de
crisis. Ten slotte merkt de Raad op dat naarmate er meer wettelijke voorschriften aan deze bijlage worden toegevoegd, de algemene bezwaren tegen de
toepassing van de lex silencio positivo daarop een groter gewicht krijgen.
4. Natuurbeschermingswet 1998
Artikel 3.8 van het voorstel voorziet in een aantal wijzingen van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) ten einde het beschermingsregime
voor Natura 2000-gebieden beter werkbaar te maken. Verwacht wordt dat deze
aanpassingen van de Nbw 1998 een bijdrage kunnen leveren aan de
versnelling van de uitvoering van projecten en andere activiteiten die nodig
zijn voor de bestrijding van de economische crisis en het herstel van een
duurzame en innovatieve economie, aldus de toelichting.1
Met het oog op de beoordeling van enkele van de voorgestelde wijzigingen
schetst de Raad hierna eerst het juridische kader in het licht waarvan zij
moeten worden bezien, waarna hij op een aantal afzonderlijke wijzigingen
ingaat.

a. Juridisch kader
De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn strekken onder meer tot bescherming
van gebieden met het oog op de instandhouding van bepaalde dier- en
plantensoorten en bepaalde habitattypen.2 De richtlijnen voorzien in een
beschermingsregime voor aangewezen gebieden, de speciale beschermingszones, die samen het Natura 2000-netwerk vormen. De belangrijkste bepaling
van dat beschermingsregime is artikel 6, tweede, derde en vierde lid,
Habitatrichtlijn. Het Hof van Justitie heeft in het Kokkelvisserijarrest3
overwogen dat artikel 6 van de Habitatrichtlijn moet worden uitgelegd tegen
de achtergrond van het voorzorgsbeginsel (artikel 174, tweede lid, EG-verdrag)
als een van de grondslagen van het beleid van de Gemeenschap op milieugebied.
Het Hof van Justitie heeft inzake het tweede lid in het Kokkelvisserijarrest
geoordeeld dat het een algemene beschermingsverplichting aan de lidstaten
oplegt. De bepaling speelt volgens het Hof van Justitie geen rol bij besluiten
waarin toestemming voor een plan of project wordt verleend.
1

Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 4.3, Natura 2000, onder 4.3.1, Inleiding.
Richtlijn nr. 79/409/EEG van de Raad van
2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Vogelrichtlijn), Pb. 1979, L 103/1 en
Richtlijn 92/43/EG van de Raad van 21 mei
1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn), Pb. 1992, L 206/7.
3
Zie zaak C-127/02, Kokkelvisserij, Jur. 2004,
blz. I-7405.
2

Het Hof van Justitie heeft in het Kokkelvisserijarrest overwogen dat artikel 6,
derde lid, voorziet in een procedure die is bedoeld om door middel van
voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet
direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar dat
voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt
verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast.
Alleen wanneer op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat
het plan of project – afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of
projecten – significante gevolgen heeft voor het gebied, afgezet tegen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

37

instandhoudingsdoelstellingen, behoeft geen passende beoordeling te worden
gemaakt.
Wanneer ervan moet worden uitgegaan dat een voorgenomen plan of project
inderdaad de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied in
gevaar dreigt te brengen, moet het worden beschouwd als een plan of project
dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Er moet dan
een passende beoordeling van de gevolgen worden gemaakt. Deze passende
beoordeling moet plaatsvinden voordat de toestemming voor het plan of
project wordt verleend. De passende beoordeling houdt in dat op basis van de
beste wetenschappelijke kennis ter zake alle aspecten van het plan of het
project moeten worden geïnventariseerd die op zichzelf of in combinatie met
andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura
2000-gebied in gevaar kunnen brengen.
Uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn volgt dat enkel in gevallen
waarbij op voorhand is vast te stellen dat een plan of project geen significante
gevolgen kan hebben, een individuele beoordeling achterwege kan blijven.
Een generieke vrijstelling van een vergunningplicht is alleen dan in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn indien op voorhand
kan worden vastgesteld dat zich geen significante gevolgen voor de Habitatgebieden kunnen voordoen.1
De significantie van de gevolgen van een plan of project voor het Natura
2000-gebied moet volgens het Hof van Justitie worden afgezet tegen de
instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Wanneer de gevolgen die het
plan of project voor het Natura 2000-gebied heeft, de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, dan kan het niet worden beschouwd als
een plan of project dat significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.
Wanneer daarentegen het plan of project de instandhoudingsdoelstellingen
van het Natura 2000-gebied in gevaar dreigt te brengen, moet het worden
beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben. De
significantie van de effecten van het plan of project moet met name worden
beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden
van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.
Ingevolge artikel 10a Nbw 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit gebieden aan voor de instandhouding van bepaalde dier- en
plantensoorten en bepaalde habitattypen: de Natura 2000-gebieden. Het is
ingevolge artikel 19d Nbw 1998 verboden om zonder vergunning, of in strijd
met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, projecten of
andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die negatieve
gevolgen kunnen hebben voor de Natura 2000-gebieden. De artikelen 19f tot
en met 19h beschrijven de grond waarop en de voorwaarden waaronder
vergunning verleend kan worden ten aanzien van activiteiten met mogelijk
significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied.
Artikel 19a Nbw 1998 voorziet in de regeling van beheerplannen voor Natura
2000-gebieden. Hierin wordt met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen
te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke
handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend
geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar
brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.
De genoemde bepalingen strekken onder meer tot implementatie van artikel 6
van de Habitatrichtlijn.

b. Beheerplan (artikel 19a Nbw 1998)

1

Zie naar analogie ook zaak C-72/95
Kraaijeveld Jur. 1995, blz. I-5403.

Artikel 3.8, onderdeel B, lid 2, onder b, van het voorstel voorziet in de
aanvulling van artikel 19a, derde lid, met een nieuw onderdeel c, waardoor het
verplicht wordt projecten en andere handelingen van nationaal belang op te
nemen in het beheerplan. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
wordt bepaald om welke projecten en handelingen het gaat. Volgens de
artikelsgewijze toelichting gaat het in ieder geval om infrastructurele werken
zoals hoofdwegen, landelijke spoorwegen, hoofdvaarwegen, luchthavens en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

38

waterkeringen, inclusief zandsuppleties, en om projecten en andere handelingen die van belang zijn voor economisch relevante sectoren, zoals de
schelpdiervisserij.
Volgens de toelichting wordt met de voorgestelde wijzigingen bereikt dat deze
projecten en andere handelingen vergunningvrij zijn en dat de in geding zijnde
natuurbelangen integraal en gebiedsgericht kunnen worden afgewogen tegen
deze projecten en andere handelingen. Op grond van artikel 19a, eerste lid, van
de Nbw 1998 kunnen aan deze projecten en handelingen nadere voorwaarden
en beperkingen worden verbonden, en kunnen ook nieuwe ontwikkelingen ten
aanzien van deze activiteiten worden meegenomen, aldus de toelichting.
De Raad merkt over de voorgestelde aanvulling van artikel 19a, derde lid, Nbw
1998 het volgende op.
Voor zover de bedoelde projecten en handelingen van nationaal belang geen
direct verband houden met en evenmin nodig zijn voor het beheer van gebied,
en zij afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen
significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, dient een
passende beoordeling te worden gemaakt alvorens het bevoegd gezag
toestemming voor dat project of die handeling kan verlenen. Opneming van
deze projecten of handelingen in een beheerplan, zoals voorgesteld, neemt de
verplichting om een passende beoordeling te maken niet weg. Derhalve dient
verzekerd te zijn dat ook ten aanzien van deze projecten of handelingen de
zogeheten habitattoets wordt uitgevoerd.
De uitvoering van de habitattoets voor de projecten en andere handelingen
van nationaal belang die in een beheerplan worden opgenomen en waarvoor
geen vergunning krachtens artikel 19d vereist is, kan worden gewaarborgd
langs twee wegen.
Ten eerste kan in de sectorspecifieke regelgeving op grond waarvan wordt
beslist over de projecten en handelingen, worden bepaald dat een habitattoets
dient te worden uitgevoerd. Het voorliggende voorstel voorziet daarin ten
aanzien van wegaanpassingsbesluiten en tracébesluiten.1
Ten tweede is denkbaar dat voorafgaande aan de vaststelling van het
beheerplan voor de daarin op te nemen projecten en handelingen van
nationaal belang een habitattoets wordt uitgevoerd. De geldende Nbw 1998
kent echter geen passende beoordeling voor beheerplannen terwijl ook het
voorliggende voorstel daarin niet voorziet. De in de toelichting bedoelde
integrale afweging is geen passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde
lid, Habitatrichtlijn.
Evenmin is voorzien in een toetsing aan artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn
zoals geïmplementeerd in artikel 19g Nbw 1998 voor die gevallen waarin uit de
passende beoordeling geen zekerheid wordt verkregen dat het project of de
handeling van nationaal belang de natuurlijke kenmerken van het Natura
2000-gebied niet aantast. In die gevallen kan slechts na toepassing van artikel
19g toestemming voor het project of de handeling worden verleend. Van een
handeling of ontwikkeling die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling
niet in gevaar brengt, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, is dan echter geen
sprake. Voor zover is beoogd opneming van die projecten en handelingen van
nationaal belang, niet zijnde wegaanpassingsbesluiten of tracébesluiten, in het
beheerplan mogelijk te maken, is daarom verruiming van de reikwijdte van het
beheerplan nodig.
Gelet op het voorgaande leidt de voorgestelde regeling tot een hiaat in de
implementatie van de Habitatrichtlijn wat betreft de bedoelde projecten en
andere handelingen van nationaal belang, met uitzondering van projecten en
handelingen die op grond van een wegaanpassingsbesluit of tracébesluit
kunnen worden uitgevoerd.

c. Zorgplicht voor bestaand gebruik
1

Zie artikel 3.10, onderdeel B, onder 2 (wijziging Spoedwet wegverbreding) en artikel 3.12,
onderdeel B, onder 3 (wijziging Tracéwet).

Artikel 3.8, onderdeel C, onder 4, voorziet in de aanvulling van artikel 19c Nbw
1998 met een nieuw zesde lid. Hierin wordt bepaald dat artikel 19c, eerste tot
en met vijfde lid, niet van toepassing is op bestaand gebruik dat is opgenomen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

39

in het beheerplan en overeenkomstig dat plan wordt uitgevoerd.1 Bestaand
gebruik dat aan die twee voorwaarden voldoet, valt daarmee buiten het bereik
van de in het eerste lid neergelegde zorgplicht dat passende maatregelen
worden genomen om te voorkomen dat bestaand gebruik de kwaliteit van de
natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied
verslechtert en dat er door bestaand gebruik storende factoren optreden die
gelet op de instandhoudingsdoelstellingen een significant effect kunnen
hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Artikel 19c strekt ter implementatie van artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn
voor zover het bestaand gebruik betreft. Het Hof van Justitie heeft ten aanzien
van die richtlijnbepaling geoordeeld dat het nationale recht uitdrukkelijk dient
te voorzien in een bepaling die de bevoegde instanties verplicht ervoor te
zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten
niet verslechtert.2 Gelet hierop en in aanmerking genomen dat niet kan worden
uitgesloten dat bestaand gebruik dat is opgenomen in een beheerplan en
overeenkomstig dat plan wordt uitgevoerd, naderhand een zodanige verslechtering teweegbrengt, is de Raad van oordeel dat het voorgestelde artikel 19c,
zesde lid, Nbw 1998 tot een hiaat in de implementatie van artikel 6, tweede lid,
Habitatrichtlijn leidt.3

d. Vrijstelling van vergunningplicht
Artikel 3.8, onderdeel D, onder 2, van het voorstel wijzigt artikel 19d, derde lid,
Nbw 1998. Hierdoor wordt bewerkstelligd dat bestaand gebruik dat niet in het
beheerplan is opgenomen, ook na de vaststelling van dat plan vergunningvrij
blijft.
Volgens de toelichting wordt met deze wijziging de onzekerheid bij ondernemers weggenomen die is ontstaan doordat op grond van de geldende Nbw
1998 bestaand gebruik weliswaar vergunningvrij kan worden gemaakt door
middel van opname in het beheerplan, maar waartoe het bevoegd gezag niet
gehouden is.

1

Artikel 1, onderdeel m, Nbw 1998 verstaat
onder bestaand gebruik:
1°. iedere handeling die op 1 oktober 2005
werd verricht en sedertdien niet of niet in
betekenende mate is gewijzigd.
2°. Iedere handeling die op het moment van
aanwijzing van een gebied als beschermd
natuurmonument of ter uitvoering van richtlijn
79/409/EEG dan wel op het moment van
aanmelding bij de Europese Commissie van
een gebied ter uitvoering van artikel 4, eerste
lid, van richtlijn 92/43/EEG werd verricht en
sedertdien niet of niet in betekenende mate is
gewijzigd, voor zover die aanwijzing of aanmelding plaatsvindt na 1 oktober 2005.
2
Zie zaak C-6/04 Europese Commissie tegen
Verenigd Koninkrijk (Gibraltar), Jur. 2005,
p. I-09017.
3
Vergelijk rechtsoverweging 37 van het
Kokkelvisserijarrest waarin het Hof in gelijke
zin oordeelde ten aanzien van plannen en
projecten die aan artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn zijn getoetst en waarvoor vervolgens
toestemming is verleend.
4
Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 4.3.3, Stikstofdepositie in relatie tot
Natura 2000-gebieden.

De Raad heeft twijfel of de voorgestelde wijziging inderdaad ten goede komt
aan de rechtszekerheid van ondernemers. Bestaand gebruik dat niet in een
beheerplan is opgenomen, kan immers na vaststelling van dat plan onderwerp
van handhavingsprocedures worden, waarin zal moeten worden aangetoond
dat inderdaad sprake is van bestaand gebruik. Ook kan daarbij aan de orde
komen of de omvang van het gebruik niet is toegenomen ten opzichte van de
peildatum. De opname van bestaand gebruik in het beheerplan bewerkstelligt
daarentegen wel de bedoelde zekerheid. Uit een oogpunt van effectiviteit
verdient het dan ook veeleer aanbeveling de volledigheid van de beheerplannen te bevorderen dan de voorgestelde wijziging van artikel 19d, derde lid,
door te voeren.

e. Stikstofdepositie en saldering
Artikel 3.8, onderdeel F, van het voorstel voorziet in een afzonderlijke regeling
voor de beoordeling van de gevolgen van activiteiten voor de stikstofdepositie
op voor stikstof gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in
Natura 2000-gebieden. Dit specifieke stikstofregime houdt in dat de gevolgen
voor de stikstofdepositie, in het geval er geen sprake is van een toename
daarvan, buiten de beoordeling van een vergunningaanvraag op grond van
artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 worden gelaten, alsook bij het toepassing van
de aanschrijvingsbevoegdheid voor bestaand gebruik zoals geregeld in artikel
19c Nbw 1998.
Volgens de toelichting beoogt deze regeling activiteiten die niet of per saldo
niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie, doorgang te laten
vinden.4 Wanneer is verzekerd dat er op projectniveau geen toename van
depositie plaatsvindt, en er samen met het generieke beleid zelfs een afname
is verzekerd, dan zijn er per definitie geen significante effecten te verwachten
als gevolg van die activiteiten.
In de toelichting wordt onderkend dat alleen deze standstill-situatie uiteindelijk
niet voldoende zal zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren.
Daarvoor zal ook een vermindering van de stikstofbelasting nodig zijn. Het
wetsvoorstel voorziet daarom in een aanvullend instrumentarium om op enig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

40

moment ook aan de hier voorshands «vrijgestelde» projecten en vormen van
gebruik beperkingen te stellen, aldus de toelichting.
De voorgestelde regeling geeft de Raad aanleiding tot het maken van de
volgende opmerkingen.
e.1. Artikel 19ia, eerste lid, onderdelen a en b, verbindt aan de toepassing van
het specifieke stikstofregime de voorwaarde dat de activiteit of het gebruik per
saldo niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie. Volgens de
artikelsgewijze toelichting kan daarvan bijvoorbeeld sprake zijn, als de
methode van saldering is toegepast. Hierbij wordt toename van de stikstofdepositie gecompenseerd door de afname van depositie die wordt veroorzaakt
door andere activiteiten. Het instrument van salderen biedt ondernemers de
mogelijkheid om bedrijfsontwikkeling te combineren met milieuwinst en kan
de huidige impasse helpen doorbreken, aldus de toelichting.
Naar het oordeel van de Raad kan een vorm van saldering in beginsel
toelaatbaar worden geacht, maar alleen indien zeker is dat zich geen significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden kunnen voordoen. Zoals
hiervoor reeds is opgemerkt, kan immers enkel in gevallen waarbij met
zekerheid is vast te stellen dat een plan of project geen significante gevolgen
voor Natura 2000-gebieden kan hebben, een individuele beoordeling
achterwege blijven. Gelet op artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn gelden daarom
in ieder geval als randvoorwaarden dat saldering slechts plaats heeft ten
aanzien van een en het zelfde Natura 2000-gebied en een en dezelfde
instandhoudingsdoelstelling. Een afname van depositie op het ene Natura
2000-gebied kan derhalve niet worden benut om een toename van depositie
op een ander gebied mogelijk te maken. Ook kan een afname van depositie op
het ene habitattype niet worden benut om een toename van depositie op een
ander habitattype mogelijk te maken.1
Uit de formulering van artikel 19ia, eerste lid, en de toelichting blijkt niet dat
deze voorwaarden (volledig) deel uitmaken van de voorgestelde saldobenadering.
e.2. Het voorgestelde artikel 19ia, eerste lid, aanhef en onderdeel a, Nbw 1998
heeft betrekking op gebruik dat op de referentiedatum werd verricht en
sedertdien niet of niet in betekenende mate is gewijzigd, en sedertdien per
saldo geen toename van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige natuurlijke
habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied heeft veroorzaakt.
Uit de onderdelen a en b van artikel 19ia, zesde lid, volgt dat voor Vogelrichtlijngebieden die vóór 7 december 2004 zijn aangewezen en waarop reeds
voor die datum de regimes van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn, onderscheidenlijk artikel 4, vierde lid, Vogelrichtlijn van toepassing waren, de referentiedatum 7 december 2004 is.
Artikel 19ia, eerste lid, onderdeel a, is van toepassing op alle gebruik dat op de
referentiedatum feitelijk plaatsvond, ongeacht de vraag of voor dat gebruik alle
benodigde vergunningen waren verleend. Het voorstel heeft derhalve tot
gevolg dat gebruik dat is aangevangen na het van kracht worden van het
beschermingsregime van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn onderscheidenlijk
artikel 4, vierde lid, Vogelrichtlijn op het desbetreffende Vogelrichtlijngebied
maar voor de referentiedatum en waarvoor bij aanvang geen habitattoets heeft
plaatsgehad, voor de toepassing van het stikstofregime als een bestaande
activiteit wordt aangemerkt. Voor dergelijke vormen van gebruik betekent het
voorstel dat de toetsing aan die regimes niet meer van toepassing is, terwijl zij
daaraan wel hadden moeten worden onderworpen. Uit de toelichting blijkt niet
dat dit gevolg van de voorgestelde bepaling in het licht van de naleving van de
Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn in ogenschouw is genomen.
1

Zie Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XIV,
no. 160, brief van de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit van 30 juni 2009
inzake Natura 2000 en de bijlage bij die brief,
het rapport van de Adviesgroep Huys, Meer
dynamiek bij de uitvoering van nationale en
Europese wetgeving. Perspectief van een
programmatische aanpak, 19 juni 2009, blz. 5.

e.3. Het voorgestelde artikel 19ia, eerste lid, aanhef en onderdeel b, Nbw 1998
heeft betrekking op activiteiten en vormen van gebruik die na de referentiedatum zijn aangevangen of in betekenende mate zijn gewijzigd. Dergelijke
activiteiten en vormen van gebruik vallen onder het specifieke stikstofregime
wanneer verzekerd is dat, in samenhang met voor zo’n activiteit of vorm van
gebruik getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied als
gevolg van die activiteit per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

41

Onduidelijk is hoe deze activiteiten en vormen van gebruik zich verhouden tot
het in de toelichting1 uiteengezette generieke bronbeleid, gericht op afname
van de stikstofdepositie, waarbij in combinatie met gebiedsgerichte en
effectgerichte maatregelen wordt geborgd dat behoud en herstel plaatsvinden,
en waarom deze nieuwe of sterk gewijzigde activiteiten en vormen van gebruik
aanvaardbaar worden geacht. Met een generiek beleid van deze strekking ligt
veeleer in de rede dat geen nieuwe activiteiten en toenames van betekenende
aard worden toegestaan.
Voorts legt artikel 19ia, eerste lid, aanhef en onderdeel b, geen relatie met de
achtergronddepositie, terwijl deze van belang is om te beoordelen of er
schadelijke effecten kunnen zijn. Onduidelijk is waarom deze relatie ontbreekt.
De Raad wijst er in dit verband op dat ondanks het generieke beleid volgens de
toelichting nog sprake is van overbelasting in Natura 2000-gebieden of
gedeelten daarvan.
e.4. Het vrijkomen van stikstof bij een activiteit of vorm van gebruik behoeft
niet de enige reden te zijn op grond waarvan die activiteit of dat gebruik
onderworpen is aan de habitattoets. De voorgestelde regeling brengt voor
activiteiten en gebruik die in het kader van de Habitatrichtlijn meerdere
relevante elementen kennen, een gesplitste toetsing mee. Op stikstof is een
specifieke regeling van toepassing, de overige aspecten zijn aan de reguliere
beoordeling in het kader van de vergunningverlening onderhevig. Dit betekent
dat de relevante elementen van de activiteit of het gebruik niet integraal en in
onderlinge samenhang worden beoordeeld in het kader van de habitattoets.
De toelichting gaat niet in op de vraag hoe dit zich verhoudt tot artikel 6, derde
lid, Habitatrichtlijn. Vooralsnog heeft de Raad in die bepaling geen aanknopingspunten gevonden voor de gedifferentieerde benadering van effecten van
activiteiten en gebruik die het voorliggende voorstel tot gevolg heeft.

1

Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 4.3.3, Stikstofdepositie in relatie tot
Natura 2000-gebieden.
2
Alterra-rapport 1491, Onderzoek naar de
ammoniakdepositie op 5 habitatgebieden ten
behoeve van het interimtoetsingskader Natura
2000 en Ammoniak, blz. 12.
3
Advies van de Raad van State van 29 februari 2008, no. W11.08.0003/IV, inzake het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit
vergunningen Natuurbeschermingswet 1998
in verband met de toevoeging van categorieën
projecten en andere handelingen waarop het
vergunningvereiste van de Natuurbeschermingswet 1998 niet van toepassing is.
4
Zie hierover ook Alterra-rapport 1491,
Onderzoek naar de ammoniakdepositie op 5
habitatgebieden ten behoeve van het interimtoetsingskader Natura 2000 en Ammoniak.
Alterra omschrijft de kritische depositiewaarde
als: «de hoeveelheid depositie die een ecosysteem nog kan verdragen zonder schade te
ondervinden.» Vervolgens wordt opgemerkt:
«de huidige depositiewaarde zit echter in veel
habitatgebieden ver boven de kritische depositiewaarde en deze leidt, inclusief de extra
depositie, tot een geleidelijke teloorgang van
de natuurwaarden, indien er geen effectgerichte maatregelen genomen worden.» (blz.
9). Voorts wordt opgemerkt dat, ondanks de
reductie van de achtergronddepositie, «de
toekomstige depositie in de 5 habitatgebieden
nog wel boven de kritische belastingen van de
aanwezige natuur uit komen.» (blz. 12).

e.5. Onduidelijk is welke depositiewaarde van een Natura 2000-gebied als
ijkpunt voor de toepassing van artikel 19ia, eerste lid, zal worden gehanteerd.
Onderzoek heeft uitgewezen dat deposities lokaal sterk kunnen afwijken van de
gemiddelde depositie per Natura 2000-gebied, waarbij op sommige plekken,
veelal langs de randen van het gebied, de piekbelasting vijf tot tien keer groter
kan zijn dan de gemiddelde depositiewaarde.2 Gelet hierop, bestaat er een
reële mogelijkheid dat de piekbelasting op bepaalde locaties significante
effecten kan hebben op het Natura 2000-gebied, gelet op de voor dat specifieke
gebied geldende kenmerken, hoewel de gemiddelde belasting door stikstofdepositie tegelijkertijd binnen de instandhoudingsdoelstellingen kan blijven.3
Toegelicht moet worden hoe dit aspect wordt betrokken bij de toepassing van
de voorgestelde saldobenadering.
e.6. Teneinde de instandhoudingsdoelstellingen ingevolge de Habitatrichtlijn te
realiseren, zal de ammoniakdepositie moeten dalen tot onder de kritische
depositiewaarden.4 De Raad merkt op dat dit voorstel daartoe geen bijdrage
levert. De noodzakelijke afname van de ammoniakdepositie is afhankelijk van
andere maatregelen, die een eventuele toename van de depositie als gevolg
van het ontwerpbesluit nog zullen moeten compenseren.
De Raad stelt vast dat het voorstel door middel van de afzonderlijke beoordelingsregeling voor stikstofdepositie met salderingsmogelijkheden, bezien in
het licht van de huidige stand van de ammoniakdepositie, een contraproductieve impuls geeft, daar waar op grond van de Habitatrichtlijn maatregelen
noodzakelijk zijn teneinde de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Dit
is in strijd met de verplichtingen die voortvloeien uit de Habitatrichtlijn, mede
bezien in het licht van het voorzorgsbeginsel als een van de grondslagen van
het Gemeenschapsbeleid op milieugebied.

f. Meet- en rekenvoorschriften
Artikel 3.8, onderdeel H (artikel 19kb), bepaalt dat bij ministeriële regeling
regels kunnen worden gesteld over de wijze waarop wordt vastgesteld of
projecten, andere handelingen of plannen een verslechterend of significant
verstorend effect kunnen hebben als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, of artikel
19j, eerste lid, alsmede over de wijze waarop wordt bepaald of projecten of
plannen significante gevolgen kunnen hebben als bedoeld in artikel 19f, eerste
lid, of artikel 19j, tweede lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

42

Ingevolge het voorgestelde tweede lid, van artikel 19kb kunnen de regels,
bedoeld in het eerste lid, onder meer betrekking hebben op rekenmodellen,
onderzoeksmethoden of meetmethoden waarmee effecten of gevolgen als
bedoeld in het eerste lid kunnen worden bepaald.
De toelichting stelt dat artikel 19kb mogelijk maakt dat effecten van projecten
eenvoudiger worden bepaald, hetgeen tot gevolg heeft dat de onderzoekslasten kunnen dalen. Gestreefd wordt naar een situatie waarin de consequenties van de externe werking eenduidiger en consequent kunnen worden
bepaald.
Volgens de artikelsgewijze toelichting kunnen, op grond van een ecologische
onderbouwing, geografische beperkingen aan het te onderzoeken gebied
worden gesteld.
De Raad begrijpt dat behoefte bestaat aan uniforme voorschriften over de
effectbepaling van projecten, andere handelingen of plannen, aangezien meeten rekenvoorschriften kunnen bijdragen aan vereenvoudiging van de
onderzoeksfase en een daling van onderzoekslasten. De mogelijkheden om ten
aanzien van Natura 2000-gebieden algemene meet- en rekenvoorschriften te
geven en toe te passen, moeten echter niet worden overschat. Ook hier gelden
artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn en de uitleg die het Hof van Justitie daaraan
heeft gegeven in het Kokkelvisserijarrest als randvoorwaarden.
Een van deze randvoorwaarden is dat de meet- en rekenvoorschriften niet
mogen verhinderen dat bij de uitvoering van de habitattoets de specifieke
kenmerken en effecten van een concreet plan of project, de specifieke
milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of
project betrekking heeft, en de cumulatietoets in geval van samenloop met
andere plannen of projecten, worden betrokken. Wat het onderzoeksgebied
betreft, is van belang dat de omvang van de gevolgen die een activiteit die
plaatsvindt buiten een Natura 2000-gebied heeft voor de natuurwaarden in dat
gebied niet alleen afhankelijk is van de afstand tussen die activiteit en het
betrokken gebied, maar bijvoorbeeld ook van de aard en omvang van de
activiteit, de specifieke omstandigheden in het desbetreffende gebied en de
gevoeligheid voor die gevolgen van de betrokken soorten en habitattypen.1 Bij
de vaststelling van meet- en rekenvoorschriften inzake de afbakening van het
onderzoeksgebied dienen deze aspecten te worden betrokken.
5. Onteigeningswet

1

Zie in deze zin ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State van 5 november 2008, no. 200802545/1,
www.raadvanstate.nl, inzake de aanwijzing
van het gebied Voordelta als Natura 2000gebied.

Artikel 3.9 van het wetsvoorstel strekt tot versnelling van de procedure om
onroerende zaken te onteigenen. Voorgesteld wordt om de systematiek van
Titel IV gelijk te schakelen met die van de Titels II, IIa en IIc van de onteigeningswet. De huidige gemeentelijke onteigeningen op grond van Titel IV,
artikel 79 en verder, worden vervangen door onteigeningsbesluiten van de
Kroon, thans geregeld in het huidige artikel 87. De regeling van deze nog
overblijvende Titel IV- procedure wordt zoveel mogelijk gelijkgeschakeld met
de procedure op grond van de huidige Titels II, IIa en IIc met de bijbehorende
tijdwinst. De maximale termijn voor het nemen van een onteigeningsbesluit
van de Kroon op voet van Titel IV wordt beperkt tot zes maanden. De met
genoemde wijzigingen te bereiken minimale tijdwinst wordt geschat op vier
maanden.
Naast het gelijkschakelen van de systematiek van Titel IV aan die van Titel II, IIa
en IIc voorziet het wetsvoorstel in een gecoördineerde inzet van onteigeningsprocedures. Door verruiming van een aantal afzonderlijke onteigeningsgrondslagen zal het niet meer noodzakelijk zijn om voor de realisering van een
bepaald werk verschillende onteigeningsprocedures met verschillende
tijdsduur te voeren.
In aansluiting op de praktijk bij de reguliere onteigeningen krachtens Titel II, IIa
en IIc van de onteigeningswet voorziet het wetsvoorstel in het afschaffen van
verplichte koppelingen van Titel IV-onteigeningen met een planologische
procedure. Hetzelfde geschiedt voor een aantal Titel IIa- onteigeningen
waarvoor thans een koppeling met een planologische procedure is vastgelegd
in bijzondere wetten, o.a. in de Tracéwet en in de Spoedwet wegverbreding.
Voor alle onteigeningsprocedures wordt de in de Kroonjurisprudentie
neergelegde lijn dat de onteigeningsprocedure in ieder geval niet eerder dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

43

de planologische procedure wordt in gang gezet, toereikend geacht. Ook langs
deze weg wordt beoogd tijdwinst te realiseren.
Over dit onderdeel van het wetsvoorstel maakt de Raad de volgende opmerkingen.

a. Beleidsmatige aspecten
Integrale herziening van de onteigeningswet
Het idee in eerdere regeringsplannen om de rechtsbescherming van de Kroon
(met restrechtsbescherming van de onteigeningsrechter) te verleggen naar de
Afdeling bestuursrechtspraak, die de onteigeningsbesluiten op rechtmatigheid
zou toetsen, is verlaten.1 De Kroon zal voortaan in alle gevallen onteigenen,
ook die waarin de gemeenteraad nu zelf een onteigeningsbesluit neemt
waarover de Kroon een goedkeuringsbesluit neemt. In paragraaf 4.4.3, slot
(blz. 73) van de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat met de
voorgestelde stroomlijning en uniformering van de onteigeningsprocedures de
problemen die in de praktijk worden ervaren met de onteigeningswetgeving
grotendeels worden opgelost en dat de regering van mening is dat na deze
wetswijziging vooralsnog onvoldoende noodzaak bestaat tot integrale
herziening van de onteigeningswet. Hieruit zou kunnen worden opgemaakt dat
nu niet meer zo bezwaarlijk wordt gevonden dat de bestaande afwijking van de
administratieve onteigeningsprocedure van het stelsel van de Awb wordt
gecontinueerd.
Aangezien de voorgestelde wijzigingen van de onteigeningswet een structureel karakter hebben (hun werking blijft behouden na 2014) moet een
duidelijke afweging worden gemaakt tussen het belang van harmonisatie met
de Awb enerzijds en de met de voorgestelde wijzigingen beoogde tijdsbesparing anderzijds. Daarbij moet ook het hieronder aangereikte alternatief van
coördinatie of integratie van de planologische en de onteigeningsprocedures
worden betrokken.
Werkelijke tijdwinst (effectiviteit)
Het kunnen realiseren van de betrokken projecten is pas planologisch zeker,
wanneer in de planologische procedure geen beroep is ingesteld of op het
ingestelde beroep is beslist. Weliswaar kunnen na het vaststellen van een
bestemmingsplan of ander planologisch besluit en indien de werking daarvan
niet bij voorlopige voorziening is geschorst, bouw- en aanlegvergunningen
worden afgegeven, maar hangende beroep is het benutten van zodanige
vergunning voor risico van de vergunninghouder. Voor de snelheid waarmee
een project kan worden gerealiseerd, is daarom meer bepalend welke risico’s
met het oog op een eventuele negatieve uitkomst van een planologische
beroepsprocedure door de aanvrager worden geaccepteerd, dan de overgang
van de eigendom. Ook bij het treffen van voorbereidingshandelingen zal die
afweging worden gemaakt. Gelet daarop, is niet zeker dat de voorgestelde
ontkoppeling van de planologische rechtsbeschermingsprocedure het
beoogde tijdbesparende effect zal hebben.
Centralisatie van de besluitvorming en de gevolgen voor de burger
De voorgestelde wijziging van de onteigeningswet is uitsluitend ingegeven
door de wens tot versnelling van procedures. Ze is gericht op de snelle
realisering van fysieke projecten. Daarvoor wordt het stelsel van gedecentraliseerd bestuur verlaten en de afstand tussen onteigenende overheid en
onteigende burger vergroot. Als gevolg van de voorgestelde ontkoppeling van
de planologische en onteigeningsprocedure leidt het voorts tot een ingewikkelde rechtsbescherming van eigenaren en zakelijk gerechtigden en tot een
ingewikkelde regeling van de eigendom2. Bezien vanuit de optiek van de
verhouding tussen overheid en burger vergen deze wijzigingen een draagkrachtige motivering in de memorie van toelichting.

1

Brief minister van Justitie aan TK van
29 november 2001; kamerstukken II 2001/02,
24 036, nr. 239.
2
Als gevolg van overgang van eigendom
hangende een planologische procedure waar
van de uitkomst tot teruglevering kan nopen.

Geen alternatieven onderzocht
Er zijn geen oplossingen gezocht in de richting van een betere coördinatie of
integratie van de planologische procedure en de onteigeningsprocedure.
Daarin zouden mogelijkheden kunnen liggen om tijdwinst te bereiken, zonder
de hierboven vermelde nadelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

44

Op enkele van deze aspecten gaat de Raad nog nader in, in zijn opmerkingen
over de afzonderlijke onderdelen van dit deel van het wetsvoorstel.

b. Uniformering en stroomlijning van de procedures voor onteigening
De regeling van Titel IV onteigeningsprocedures wordt met die in de Titels II,
IIa en IIc van de onteigeningswet gelijkgeschakeld.1 De huidige decentrale
onteigeningen krachtens Titel IV, artikel 79 en verder, worden vervangen door
centrale onteigening, zoals is geregeld in artikel 87 van Titel IV.
In de nieuwe situatie worden alle Titel IV-onteigeningen ingeleid door een
daartoe strekkend verzoek van de desbetreffende decentrale overheden aan de
Kroon. Bij het verzoek gaan de stukken die nodig zijn voor het nemen van het
onteigeningsbesluit. Tot drie maanden na het verzoek kan het desbetreffende
bestuursorgaan het verzoek completeren, waarna de administratieve fase kan
worden gestart door het ter inzage leggen van het ontwerp van het te nemen
koninklijk besluit. De Kroon verzorgt, zoals thans bij toepassing van artikel 87,
de terinzagelegging, behandelt de zienswijzen, stelt de indieners van zienswijzen in de gelegenheid deze mondeling toe te lichten, consulteert in
voorkomend geval de verzoeker en brengt vervolgens het – eventueel
aangepaste – ontwerpbesluit in procedure. Hiermee wordt een tijdwinst van
minstens 3 maanden geboekt. Daarbij kan worden opgeteld de tijdwinst die
wordt geboekt met het bij één instantie, te weten de Kroon, naar voren kunnen
brengen van zienswijzen. Dit brengt de totale minimale tijdwinst op 19 weken,
ofwel ruim vier maanden.
Daarnaast worden de onteigeningsmogelijkheden in Titel II, IIa en IIc uitgebreid
voor de realisering van andere werken en voorzieningen die rechtstreeks
voortvloeien uit de aanleg van de in die titels genoemde werken. Deze werken
en voorzieningen strekken ter uitvoering van een planologisch besluit.2 Aldus
wordt de huidige situatie dat voor een project verschillende onteigeningsprocedures, met de daarbij behorende tempoverschillen, moeten worden
gevolgd, beëindigd.
Hierover merkt de Raad het volgende op.

1

Artikel 3.9, onderdeel M.
Artikel 3.9, onderdelen H en L (wijziging
artikelen 62 en 72a van de onteigeningswet.
3
Dit uitgangspunt is in algemene zin vastgelegd in de Code interbestuurlijke verhoudingen.
4
Artikel 3.9, onderdeel M (voorgesteld artikel
78 van de onteigeningswet).
5
In dit verband verwijst de Raad naar recente
Kroonjurisprudentie inzake verzoeken om toepassing van de Titel IIa-procedure ter uitvoering van gemeentelijke bestemmingsplannen.
Zie o.a. het nader rapport inzake een voorgenomen onteigening in Voorschoten; Strct.
2008. 108.
2

Inbreuk decentralisatie en democratische legitimatie
In het wetsvoorstel komt het raadsbesluit tot onteigening te vervallen.
Daarmee correspondeert het voorstel niet met het onder andere bij de
totstandkoming van de Wro ingenomen uitgangspunt «decentraal waar het
kan, centraal waar het moet».3 In de Wro heeft elke bestuurslaag de verantwoordelijkheid voor eigen ruimtelijk beleid en de bevoegdheden en instrumenten die nodig zijn om deze verantwoordelijkheden te effectueren. Daarop
sluit de bestaande regeling van de onteigeningsbevoegdheid in Titel IV van de
onteigeningswet aan: gemeentebesturen kunnen een onteigeningsbesluit te
nemen in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting. In plaats van de situatie dat betrokken gemeenten ook de verantwoordelijkheid en bevoegdheid behouden om hun ruimtelijke plannen zo nodig
door middel van onteigening te realiseren, zullen zij voortaan slechts kunnen
«besluiten» tot een verzoek om onteigening bij de Kroon.4
De Raad wijst erop dat een gemeente die voor de realisering van haar
bestemmingsplan een beroep doet op het onteigeningsinstrument, «als meest
gerede partij» ook zelf zal dienen te onteigenen. Weliswaar zal het besluit van
een gemeenteraad om de Kroon om onteigening te verzoeken democratisch
zijn gelegitimeerd, maar de belangenafweging met toepassing van de
uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb wordt overgelaten
aan de Kroon. Denkbaar is dat gemeenten besluiten om verzoeken om
onteigening te laten voorafgaan door een inspraakprocedure, maar de
uniforme voorbereidingsprocedure, zoals die nader is geregeld in de onteigeningswet, biedt betere waarborgen voor een zorgvuldige weging van de
belangen van de eigenaren en zakelijk gerechtigden door het gemeentebestuur. Daarom zullen naar de mening van de Raad gemeenteraden zelf
toepassing moeten blijven geven aan de uniforme voorbereidingsprocedure
van de Awb, zoals die nader is geregeld in de onteigeningswet.5
Beperkte opzet van de uniformering
Het valt op dat de bestaande Titel II, IIa en IIc procedures naast de nieuwe Titel
IV procedure blijven bestaan, terwijl het wetsvoorstel voorziet in vergaande
harmonisatie tussen de verschillende onteigeningstitels. Naar de mening van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

45

de Raad biedt de Wro, met de daarin geregelde bevoegdheden van verschillende overheden om planologische besluiten vast te stellen, aanknopingspunten voor een verdere integratie in de richting van Titel IV van de onteigeningswet.
Tussen de titels blijven ook verschillen bestaan: zo is de verzoeker om
onteigening ingevolge artikel 79 verplicht voorbereidende stukken op te stellen
en gegevens aan de Kroon te verstrekken. Hoewel de praktijk dezelfde is bij
Titel II, en IIa-onteigeningen, wordt die verplichting niet geregeld in de
voorgestelde wijzigingen van Titel II, IIa en IIc.

c. Ontkoppeling onteigeningsprocedure en planologische procedure
Thans voorzien enkele bijzondere wetten1 en de regeling van de onteigeningsprocedure in artikel 3.36b, eerste lid, Wro voor gevallen waarin toepassing is
gegeven aan de procedure van gecoördineerde besluitvorming en voor de
verwezenlijking van in bestemmingsplannen aangegeven spoedeisende
bestemmingen, reeds in de mogelijkheid dat nadat het koninklijk besluit tot
onteigening is gepubliceerd en een bieding als bedoeld in artikel 17 van de
onteigeningswet is gedaan, de dagvaarding tot onteigening kan worden
uitgebracht zodra het besluit dat voor het betrokken werk de planologische
grondslag biedt, is vastgesteld. In eerdergenoemde projectwetten is verder
geregeld dat het onteigeningsvonnis in de kadastrale registers kan worden
ingeschreven zodra het betrokken planologische besluit onherroepelijk is. In
artikel 3.36b, eerste lid, Wro is bepaald dat het onteigeningsvonnis pas na dat
tijdstip kan worden uitgesproken.2 Deze clausuleringen zijn opgenomen met
het oog op de rechtszekerheid van de eigenaren en zakelijk gerechtigden in de
genoemde wetten (hierna gezamenlijk aangeduid als projectwetgeving of
projectwetten).

1

Artikel 20b Tracéwet, 16, tweede lid, Spoedwet wegverbreding en 7k, eerste lid, Wet op
de waterkering.
2
In navolging van de regeling van waterstaatswerken in de komende Waterwet.
3
Artikel 3.10, onderdeel D, 3.12, onderdeel C,
en 3.14, 3.23 en 3.24, onderdeel D.
4
Paragraaf 4.4.4.
5
Voor zover niet ter uitvoering van een
Tracébesluit.
6
Zie de conclusie van de AG onder HR
12 september 2008, LJN BD5715, onder
punt 2.6.
7
De regering geeft geen kwantitatieve
gegevens.

Loskoppeling onteigeningsvonnis van planologische procedure
In het wetsvoorstel wordt de waarborg voor de eigenaren en zakelijk gerechtigden, zoals die in de bestaande projectwetgeving voorkomt, geschrapt
doordat de eigendom op basis van een onteigeningsvonnis reeds kan
overgaan voordat het planologisch besluit onherroepelijk is.3 In de memorie
van toelichting4 wordt verwezen naar de gebruikelijke gang van zaken bij de
reguliere onteigeningen op de voet van Titel II, IIa en IIc van de onteigeningswet5 en de Kroonjurisprudentie. Volgens die jurisprudentie, zo wordt
vervolgd, geldt als minimumnorm bij dit soort onteigeningen dat belanghebbenden gedurende de periode van terinzagelegging van het onteigeningsplan
in de gelegenheid moeten zijn geweest om hun zienswijzen van planologische
aard in de planologische procedure naar voren te brengen. Verwezen wordt
ook naar arresten van de Hoge Raad. Hierover merkt de Raad het volgende op.
Door voor de gewijzigde opvatting over de rechtszekerheid van de grondeigenaren te verwijzen naar de praktijk bij de «reguliere» Titel II, IIa en IIconteigeningen en daarop betrekking hebbende jurisprudentie, wordt voorbijgegaan aan het feit dat de wetgever weliswaar vóór de totstandkoming van de
projectwetgeving geen aanleiding heeft gezien om het moment te regelen
waarop het onteigeningsvonnis kan worden ingeschreven, maar dat wel heeft
gedaan voor projecten met een spoedeisend karakter. Voorts heeft de Hoge
Raad zich volgens de procureur-generaal bij dit college op dit punt terughoudend opgesteld, mede omdat de wetgever geen eensluidende regeling
heeft getroffen.6 Dat geldt ook voor het moment van dagvaarden. Omdat het
moment van inschrijven van het onteigeningsvonnis in de bestaande regeling
van de Titels II, IIa en IIc niet is geregeld, viel te verwachten dat onteigenende
overheden zich naar de uitdrukkelijke en meer recente regeling daarvan in de
projectwetgeving zouden voegen. Dat niet alle overheden7 dat hebben gedaan,
zou als een uit een oogpunt van rechtszekerheid onjuiste praktijk kunnen
worden opgevat. Er is geen aanleiding om daaraan een argument te ontlenen
om af te kunnen doen aan de zorgvuldigheid die tot nu toe is vastgelegd in
wettelijke bepalingen.
Het beroep dat wordt gedaan op de minimumnorm in de Kroonjurisprudentie
is in dit verband weinig overtuigend, omdat die jurisprudentie slechts
betrekking heeft op de administratieve fase van de onteigeningsprocedure.
Voor de fase daarna is in de genoemde recente wetgeving niet alleen wettelijk
vastgelegd op welk moment hangende een planologische procedure het
onteigeningsvonnis kan worden uitgesproken, onderscheidenlijk ingeschreven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

46

in de registers, maar ook een standpunt ingenomen over het gebruik dat kan
worden gemaakt van de in die wetten neergelegde regeling van het moment
van dagvaarden.
De Raad is van mening dat het zo nodig terug aanbieden of de mogelijkheid
van terugvorderen van de onteigende gronden, geregeld in de voorgestelde
wijziging van artikel 61 onteigeningswet, niet toereikend is om de rechtszekerheid te waarborgen, want die regeling is gericht op het terugdraaien van de
gevolgen van een achteraf gebleken onnodige onteigening.
Op grond van het vorenstaande is de Raad van mening dat het standpunt met
betrekking tot het moment waarop het onteigeningsvonnis in de registers kan
worden ingeschreven, niet op een toereikende motivering steunt.

1

O.a. de memorie van toelichting bij het
voorstel Spoedwet wegverbreding (artikel 16)
en bij het voorstel tot invoering van de rijksprojectenprocedure in de WRO (artikel 39p).
2
In samenhang met de toepassing van de
coördinatieprocedure voor projecten en
bestemmingen waarvan in een plan of projectbesluit is vastgesteld dat die in de naaste toekomst moeten worden verwezenlijkt.
3
Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 4,
punt 11.
4
Op het voorstel van wet tot wijzing van
diverse wetten op de beleidsterreinen van het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer in verband met het
herstellen van wetstechnische gebreken en
leemten, alsmede aanbrenging van andere
wijzigingen van onderschikte aard; Kamerstukken II 2008/09, 31 750, nr. 11.
5
Artikelen 3.10, onderdeel D, 3.12, onderdeel
C en 3.24, onderdeel D. Met de wijziging van
de artikelen 5.14 van de Waterwet (artikel 3.14)
en 7k van de Wet op de waterkering (artikel
3.23) zal niet zijn beoogd de dat de vaststelling
van de daar bedoelde projectplannen geen
aanknopingspunt voor de dagvaarding
behoeft te zijn.
6
Hij wijst in dit verband naar het standpunt
dat de regering heeft ingenomen bij de behandeling van het eerdergenoemde wetsvoorstel
in de Tweede Kamer der Staten-Generaal;
kamerstukken 31 750, nr. 7.

Zorgvuldige toepassing van de onteigeningswet
Gelet op de ongewijzigde formulering van de onteigeningsgrondslagen in
artikel 77, gaat de Raad ervan uit dat de bestaande praktijk bij Titel IVonteigeningen wordt gehandhaafd dat niet eerder een onteigeningsbesluit
wordt genomen dan nadat het bestemmingsplan of een van de andere in
artikel 77 genoemde planologische besluiten is vastgesteld. De planologische
besluitvorming zal moeten zijn afgerond om ten tijde van het nemen van het
onteigeningsbesluit de planologische noodzaak van de onteigening te kunnen
vaststellen.
Bij de totstandkoming van een aantal van de hierboven genoemde projectwetten heeft de regering, in navolging van adviezen van de Raad, het
standpunt ingenomen dat bij een parallelle toepassing van de planologische
en Titel IIa – onteigeningsprocedure, behoorlijk bestuur meebrengt dat in
gevallen waarin het minnelijk overleg afhankelijk is van de uitkomst van de
planologische procedure, met de dagvaarding wordt gewacht totdat het
desbetreffende planologische besluit onherroepelijk is. In dat verband is van
belang geacht dat in de administratieve onteigeningsprocedure, noch in de
gerechtelijke procedure, zienswijzen of bedenkingen van planologische aard
naar voren kunnen worden gebracht.1 Onteigening dient voor de overheid
ultimum remedium te zijn. Ook indien de planologische grondslag in rechte
onaantastbaar is, zal aan de eigenaar of zakelijk gerechtigde de gelegenheid
moeten worden geboden om over de schadeloosstelling tot overeenstemming
te komen. Daardoor kan een gerechtelijke onteigeningsprocedure worden
voorkomen.
In zijn advies over het voorstel Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening,
waarbij ook voor bepaalde Titel IVonteigeningen2 de mogelijkheid werd
geregeld dat de dagvaarding ter onteigening na het vaststellen van het
planologische besluit wordt uitgebracht, heeft de Raad zijn eerder bij
projectwetsvoorstellen ingenomen standpunt met betrekking tot het moment
van dagvaarden hangende een beroep van de eigenaar in een planlogische
procedure herhaald.3 Daarbij heeft hij verwezen naar de toelichting bij het
voorstel tot invoering van de rijksprojectenprocedure in de WRO. Vervolgens
heeft hij geadviseerd de clausulering, vervat in die toelichting, in de wet vast te
leggen. De regering heeft in de betrokken bepaling opgenomen dat reeds na
het vaststellen van de daarin vermelde planologische besluiten kan worden
gedagvaard, voor zover geen beroep is ingesteld met betrekking tot de in het
betrokken plan, projectbesluit of exploitatieplan begrepen grond waarop de
dagvaarding betrekking heeft. Door aanvaarding van het amendement van het
lid Van Heugten c.s.4, is deze clausulering geschrapt en heeft artikel 3.36b,
eerste lid, Wro de inhoud gekregen die het thans heeft.
Uit de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat met het
wetsvoorstel de in projectwetten uitgezette lijn wordt voortgezet dat de
dagvaarding reeds kan worden uitgebracht zodra het besluit is vastgesteld dat
de planologische grondslag van het betrokken project vormt. Daarom gaat de
Raad ervan uit dat het laten vervallen van deze bepalingen in het wetsvoorstel
niet is bedoeld.5 De Raad neemt aan dat de regering het ook thans niet
gewenst acht dat eigenaren en zakelijk gerechtigden die nog een beroep
hebben lopen in een planologische procedure door een dagvaarding tot
onteigening in een positie worden gebracht waarin zij ervan uit moeten gaan
dat hun beroep ongegrond wordt bevonden.6
Gelet op het hierboven beschreven belang van eigenaren en andere zakelijk
gerechtigden adviseert de Raad een daarop toegesneden clausulering in de
voorgestelde wijziging van de projectenwetten en artikel 3.36b Wro op te
nemen. Dat zou bijvoorbeeld kunnen met een aangepaste versie van de recent

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

47

in het voorstel Invoeringswet Wro opgenomen clausulering (voordat die na
aanvaarding van eerdergenoemd amendement is vervallen). Bepaald zal
moeten worden dat zij uitsluitend betrekking heeft op gevallen waarin
eigenaren en zakelijk gerechtigden beroep in de planologische rechtsbeschermingsprocedure hebben ingesteld.

d. Alternatief: tijdwinst door meer gecoördineerde besluitvorming en
rechtsbescherming
Naar de mening van de Raad kan tijdwinst in de onteigeningsprocedure ook en
beter worden bereikt door de planologische en administratieve onteigeningsprocedure voor concrete projecten wettelijk te coördineren. Daarmee kan het
decentrale karakter van Titel IV-onteigeningen behouden blijven en beter
worden voldaan aan eisen van rechtsbescherming. De tijdfactor speelt immers
vooral bij concrete projecten, waarvoor projectbesluiten kunnen worden
vastgesteld of met het oog waarop in een bestemmingsplan gronden kunnen
worden aangewezen waarop de verwezenlijking van de bestemming in de
naaste toekomst nodig wordt geacht (artikel 3.4 Wro).1 De Raad adviseert om
in aansluiting op de coördinatieregeling voor besluiten in de Wro te voorzien
in een coördinatieregeling voor het nemen van deze planologische besluiten
en de daarmee samenhangende onteigeningsbesluiten. Wellicht zal het nemen
van een onteigeningsbesluit kunnen worden geïntegreerd in de aanwijzing in
een bestemmingsplan van gronden waarop de verwezenlijking van de
bestemming in de naaste toekomst nodig wordt geacht. Datzelfde adviseert hij
voor de rechtsbescherming tegen deze gecoördineerde of geïntegreerde
besluiten: de Afdeling bestuursrechtspraak zou beide zaken/onderdelen
gelijktijdig kunnen behandelen en daarin één uitspraak doen. De onteigeningstitel staat dan niet meer ter beoordeling in de procedure omtrent de schadeloosstelling.
6. Overige opmerkingen

6.1 Experimentenregeling milieuontwikkelingsgebieden
De artikelen 2.1 tot en met 2.3 van het voorstel maken het mogelijk te
experimenteren met milieuontwikkelingsgebieden, waarbinnen ruimere
wettelijke mogelijkheden gaan gelden om milieuruimte vrij te maken voor
nieuwe ontwikkelingen. De bestuurlijke manoeuvreerruimte wordt vergroot.
Dat is volgens de toelichting nodig omdat men bij sommige gewenste
ruimtelijke ontwikkelingen tegen milieurechtelijke grenzen aanloopt.
Bovendien leidt de toepassing volgens de toelichting tot versnelling van
procedures.

a. Versnelling procedures
Volgens de memorie van toelichting vormt de complexiteit en de stroperigheid
van besluitvorming, waardoor urgente projecten vertragen, een specifiek
probleem in het ruimtelijk domein. Verwacht wordt dat, als de gemeenteraad
het milieuontwikkelingsplan eenmaal heeft vastgesteld en dat van kracht is
geworden, uitvoeringsbesluiten snel kunnen worden genomen en dat de
procedures dus aanmerkelijk kunnen worden versneld.

1

Indien de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op 1 januari 2010 in werking treedt,
komt de omgevingsvergunning in de plaats
van het projectbesluit.

De toelichting gaat voorbij aan de periode tot de totstandkoming van de
bedoelde uitvoeringsbesluiten. In die periode moet bij algemene maatregel
van bestuur worden geregeld welke gebieden als milieuontwikkelingsgebied
worden aangewezen en van welke wettelijke bepalingen zo nodig – tijdelijk –
mag worden afgeweken. Verder moet de gemeenteraad een milieuontwikkelingsplan vaststellen. Verwacht mag worden dat dit tijd zal kosten Het vraagt ook
een deskundigheid van de lokale overheid die mogelijk niet in alle gevallen
aanwezig is. Nadat een plan is vastgesteld, kan daartegen beroep worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook
wanneer geen beroep is ingesteld of de aangevoerde gronden niet slagen,
staat niet vast dat het plan onverkort kan worden uitgevoerd, omdat het in een
beroep tegen een uitvoeringsbesluit exceptief kan worden getoetst en mogelijk
geheel of gedeeltelijk buiten toepassing wordt gelaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

48

Gelet hierop biedt de voorgestelde experimenteerregeling in ieder geval voor
de korte termijn geen oplossing voor het probleem van stagnerende ruimtelijke ontwikkeling. Het is voorts de vraag of de introductie van het milieuontwikkelingsplan op langere termijn tot een relevante versnelling van
procedures zal leiden. De aard van de milieuproblemen en de af te wegen,
dikwijls conflicterende belangen, wijzigen niet en het zijn mogelijk vooral deze
aspecten, en niet de bestaande regelgeving, die voor de lange duur van de
procedures zorgen.

b. Ruimte voor nieuwe ontwikkelingen
In de toelichting wordt de nadruk gelegd op het probleem dat nieuwe
ruimtelijke ontwikkelingen soms niet mogelijk zijn vanwege milieurechtelijke
bepalingen (Nederland dreigt «op slot» te gaan). Met het voorstel om te
experimenteren met milieuontwikkelingsgebieden wordt vooral beoogd dit
probleem aan te pakken.
Het aanwijzen van gebieden waarvoor een bijzonder regime geldt om
bepaalde ontwikkelingen mogelijk te maken is niet nieuw. De Experimentenwet
Stad en Milieu voorzag al in een integrale en gebiedsgerichte benadering van
ruimtelijke ordening en milieu. Dat experiment had betrekking op stedelijk
gebied en heeft uiteindelijk geleid tot de Interimwet stad- en milieubenadering,
die niet meer beperkt is tot stedelijk gebied.
In de toelichting is over de verhouding tussen de voorgestelde bepalingen en
de Interimwet stad- en milieubenadering vermeld dat bij de eerste het behoud
van de gewenste milieukwaliteit uitgangspunt is en dat de tweede uiteindelijk
afwijking van normstelling mogelijk maakt. De Raad merkt hierover op dat dit
verschil weliswaar bestaat, maar dat uit de praktijk blijkt dat toepassing van de
Experimentenwet Stad en Milieu nauwelijks tot afwijking van de normen heeft
geleid. In slechts drie van de 25 experiment-projectgebieden werd gebruik
gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van de algemeen geldende
milieuregels.1 De gebiedsgerichte benadering blijkt ook zonder afwijking van
de milieukwaliteitsnormen tot goede resultaten te leiden. Het voorgestelde
experiment is dan ook niet nodig om te onderzoeken of een gebiedsgerichte
benadering zonder afwijking van de milieunormen kan bijdragen aan de
oplossing voor stagnerende ruimtelijke ontwikkeling.

c. Milieuruimte vrijmaken
Nieuw is dat de gemeente in de voorgestelde experimenteerregeling ruimere
wettelijke mogelijkheden krijgt om milieuruimte vrij te maken. In de toelichting
is in dat verband vermeld dat verdergaande milieueisen aan bedrijven kunnen
worden gesteld, nieuwe vormen van compensatie kunnen worden ontwikkeld
of tijdelijk afwijking van de geldende milieunormen wordt toegestaan.

1

Publicatie van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Meer dan één stap vooruit! Ervaringen
uit 25 projecten Stad & Milieu, mei 2004,
blz. 5.

In de toelichting ontbreekt een uiteenzetting over de mogelijke toepassing van
de artikelen 8.22 en verder van de Wet milieubeheer, (actualiseringsplicht/
wijziging/intrekking vergunningen). Wat de ontwikkeling van nieuwe vormen
van compensatie betreft, wijst de Raad op de Interimwet stad- en milieubenadering, die dat eveneens mogelijk maakt. De bedoelde tijdelijke afwijking
van geldende milieunormen is ten slotte, zo begrijpt de Raad artikel 2.3, zesde
lid, alleen toegestaan als het gaat om voor het milieu positieve (compenserende) maatregelen, die overschrijding van een andere milieukwaliteitsnorm of
dezelfde norm in een ander deel van het gebied veroorzaken. Ten opzichte van
het experiment Stad en Milieu is deze tijdelijke afwijkingsmogelijkheid geen
grote verandering. Een mogelijk definitieve afwijking wordt een tijdelijke en er
kan van meer normen (tijdelijk) worden afgeweken. Nu er al is geëxperimenteerd met gebiedsgerichte benadering en het voorgenomen experiment
daaraan niet veel nieuwe elementen toevoegt, rijst de vraag naar de noodzaak
van de voorgestelde experimentele regeling. Niet gemotiveerd is waarom niet
kan worden volstaan met wetenschappelijk onderzoek ter voorbereiding van
een eventuele wetswijziging of nieuwe wet. Uit een oogpunt van duidelijkheid,
eenvoud en bestendigheid van regelgeving verdient die weg de voorkeur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

49

d. Overige
Onverminderd het voorgaande, wijst de Raad nog op het volgende.
d.1. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, geschiedt de aanwijzing van milieuontwikkelingsgebieden bij algemene maatregel van bestuur.
Bij gelegenheid van de Experimentenwet stad en milieu heeft de Raad er reeds
op gewezen dat, wanneer het om experimenten met formele wetgeving gaat,
de aanwijzing van experimenteergebieden in beginsel dient te geschieden in
een bijlage bij het wetsvoorstel.1 Het aantal aan te wijzen gebieden moet
daarbij beperkt blijven. In de toelichting zou per gebied moeten worden
aangegeven waarom de aanwijzing van juist dat gebied in aanmerking dient te
komen voor het met het wetsvoorstel beoogde experiment.
In het voorliggende voorstel is niet voorzien in betrokkenheid van de formele
wetgever bij de aanwijzing van de gebieden. De parlementaire betrokkenheid
kan worden verzekerd door gecontroleerde delegatie bij algemene maatregel
van bestuur.2
d.2. Behoudens het criterium dat de aanwijzing van een gebied als milieuontwikkelingsgebied geschiedt indien dat met het oog op de versterking van
de duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied
bijzonder aangewezen is, voorziet het voorstel niet in een beperking van het
aantal aanwijzingen. Ook de toelichting geeft geen indicatie van het aantal
miilieuontwikkelingsgebieden en hun omvang dat naar verwachting in het
experiment zal worden betrokken, en laat verder open welk aantal minimaal
nodig is om het experiment, uit een oogpunt van het ermee beoogde doel,
zinvol te doen zijn.
d.3. Artikel 2.3, zesde lid, van het voorstel maakt het mogelijk om voor de
uitvoering van maatregelen ten behoeve van een goede milieukwaliteit of ter
compensatie van ruimtelijke ontwikkelingen af te wijken van bepalingen bij of
krachtens een aantal wetten. In de toelichting is vermeld dat op deze manier de
bevoegdheden van het lokale bestuur worden verruimd om op een verantwoorde manier ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. In het voorgestelde artikel is niet bepaald aan welke bestuursorganen de bevoegdheid tot
afwijking toekomt. Evenmin is daarin vastgelegd of de afwijking tevens ertoe
kan strekken dat besluiten worden genomen door een ander bestuursorgaan
dan het bevoegde gezag dat daartoe is aangewezen in de regeling waarvan
wordt afgeweken. De bepaling schiet in zoverre tekort.
In het artikellid is voorts bepaald dat tien jaar na vaststelling van het plan
voldaan moet zijn aan de milieukwaliteitsnormen. Niet geregeld is wat er moet
gebeuren wanneer blijkt dat hieraan uiteindelijk niet wordt voldaan. De
toelichting gaat hier niet op in. Om te voorkomen dat het experiment eindigt
met een te lage milieukwaliteit, dient te worden voorzien in de verplichting
voor het gemeentebestuur in die situatie aanvullende maatregelen te treffen.

6.2 Experimentenregeling innovatie
De toelichting vermeldt dat innovatieve ontwikkelingen nu soms op wettelijke
grenzen stuiten, terwijl deze een bijdrage kunnen leveren aan de bestrijding
van de economische crisis en het bevorderen van de duurzaamheid. Daarom
moeten volgens de toelichting tijdelijk experimenten mogelijk worden waarbij
innovaties, crisisbestrijding en bevordering van de duurzaamheid hand in
hand gaan, onder het opzij zetten van wettelijke grenzen.3 Het voorgestelde
artikel 2.4 voorziet daartoe in een regeling.

1

Advies van 7 oktober 1997, no.
W08.97.0212.
2
Zie ook de aanwijzingen 36 en 37 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving.
3
Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 3.2, Innovatie.

In artikel 2.4, eerste lid, is bepaald dat de Minister-President, Minister van
Algemene Zaken, in overeenstemming met de ministers wie het mede
aangaat, bij wege van experiment kan afwijken van het bepaalde bij of
krachtens een aantal wetten. In het derde lid is bepaald dat in geval van
toepassing van het eerste lid bij algemene maatregel van bestuur wordt
bepaald welke afwijkingen zijn toegestaan, wat de ten hoogste toegestane
tijdsduur daarvan is en op welke wijze wordt vastgesteld of een afwijking aan
haar doel beantwoordt, en of de tijdsduur daarvan aanpassing behoeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

50

Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een
bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een
maatschappelijk probleem. Voor experimentele regelgeving geldt een aantal
algemene criteria.1 Zo dient het onderwerp waarop een vast te stellen
experimentele regeling betrekking kan hebben, zo concreet en nauwkeurig
mogelijk te worden begrensd. Daarbij is het van belang dat in de experimenteergrondslag het doel en de functie van eventuele experimenten worden
aangeduid en dat – indien noodzakelijk – duidelijk wordt vermeld van welke
artikelen of onderdelen van de wet kan worden afgeweken. Deze criteria zijn in
de voorgestelde regeling niet in acht genomen. Het onderwerp waarop de vast
te stellen experimentele regeling betrekking kan hebben, is niet concreet en
nauwkeurig begrensd. De toelichting vermeldt hierover uitsluitend dat het
«innovatieve toepassingen» betreft. Het doel en de functie van de experimenten zijn voorts met het oog op de voorgeschreven evaluatie te algemeen
omschreven, als bijdragen aan innovatie, bestrijding van de economische
crisis en bijdragen aan de duurzaamheid.
In artikel 2.4, eerste lid, is bepaald dat de Minister-President kan afwijken van
de genoemde wettelijke regelingen. Dit verhoudt zich niet met het uitgangspunt dat van een wet in formele zin bij wijze van experiment slechts wordt
afgeweken bij algemene maatregel van bestuur.2 De voorgestelde bepaling
dient overeenkomstig dat uitgangspunt te worden aangepast. Nu is beoogd
van de formele wet afwijkende regels mogelijk te maken, ligt bovendien
parlementaire betrokkenheid bij de algemene maatregel van bestuur in de
rede.3

6.3 Energiebesparingsinvesteringen in huurwoningen

1

Zie aanwijzingen 10A en 10B van de Aanwijzingen voor de regelgeving en de toelichting
daarop.
2
Zie ook aanwijzing 10A, onderdeel 2, van de
Aanwijzingen voor de regelgeving.
3
Zie ook de toelichting bij aanwijzing 10A,
onderdeel 2, van de Aanwijzingen voor de
regelgeving.
4
Ingevolge artikel 220, tweede lid, van Boek 7
van het Burgerlijk Wetboek, voor zover hier
van belang, moet een huurder de verhuurder
gelegenheid geven om tot renovatie van de
gebouwde onroerende zaak over te gaan,
indien de verhuurder daartoe aan de huurder
een, gelet op het belang van de verhuurder en
de belangen van de huurder en eventuele
onderhuurders, redelijk voorstel doet. Onder
renovatie wordt zowel sloop met vervangende
nieuwbouw als gedeeltelijke vernieuwing door
verandering of toevoeging verstaan. Ingevolge het derde lid van die bepaling, voor
zover hier van belang, wordt, indien de renovatie tien of meer woningen of bedrijfsruimten
die een bouwkundige eenheid vormen, betreft
het in het tweede lid bedoelde voorstel
vermoed redelijk te zijn, wanneer 70% of meer
van de huurders daarmee heeft ingestemd.
5
Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 3.5, Energiebesparingsinvesteringen.
6
«70%-regel bij complexgewijze renovatie en
initiatiefrecht huurders», Cebeon, 15 februari
2008.
7
Kamerstukken II, 2008/09, 29 453, nr. 119.

Artikel 2.7, eerste lid, van het voorstel bepaalt dat, in afwijking van artikel 220,
derde lid, eerste volzin, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek4, een voorstel
tot renovatie van tien of meer woningen die een bouwkundige eenheid
vormen, wordt vermoed redelijk te zijn voor zover:
a. een energie-investeringsaftrek is toegekend op grond van de krachtens
artikel 3.42, tweede lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001 vastgestelde
ministeriële regeling;
b. de voorgestelde huurverhoging lager is dan de gemiddelde geraamde
besparing op de energielasten, en
c. de werkzaamheden aan of in de individuele woning ten hoogste drie weken
zullen duren.
Hieruit volgt dat voor het aanbrengen van de energiebesparende maatregelen
bij complexgewijze renovatie, waarvoor een energie-investeringsaftrek is
toegekend, het vereiste van instemming van ten minste 70 procent van de
huurders niet geldt. Volgens de toelichting vervalt dit vereiste omdat het met
het oog op energiebesparing en bijdragen aan de bouwnijverheid van belang
is dat de maatregelen ook daadwerkelijk doorgang kunnen vinden. Daarmee
kunnen werkzaamheden als de na-isolatie van daken, gevels en vloeren
versneld worden uitgevoerd.5
Aanleiding voor het voorstel is kennelijk de gedachte dat toepassing van de
zogenoemde 70%-regel in de praktijk de uitvoering van energiebesparende
maatregelen belemmert. Uit onderzoek, uitgevoerd in opdracht van het
ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, is
echter gebleken dat de belemmerende werking van de 70%-regeling beperkt
is6. In bedoeld onderzoek heeft 88% van de woningverbeteringplannen direct
minimaal 70% instemming gehaald en is bij 20% van de resterende plannen in
tweede instantie alsnog 70% instemming verkregen. De toelichting gaat hier
niet op in.
Voorts gaat de toelichting niet in op de gevolgen voor de verhouding tussen
huurders en verhuurders wanneer de laatstgenoemden met toepassing van
artikel 2.7 hun huurders passeren. In verband hiermee en met het oog op het
draagvlak bij huurders voor de betrokken maatregelen en op de acceptatie en
effectiviteit ervan , wijst de Raad op de brief van 12 juni 2009 van de Minister
voor Wonen, Wijken en Integratie over de kabinetsmaatregelen voor de
woningmarkt die specifiek woningcorporaties betreffen.7 In deze brief kondigt
de Minister aan dat met de Woonbond en Aedes zal worden gesproken over

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

51

het tijdelijk mitigeren van de eis van 70% instemming van huurders bij
energiebesparende investeringen conform de energie-investeringsaftrek. Uit
de toelichting blijkt niet of dit overleg inmiddels heeft plaatsgehad en tot welke
uitkomsten dit overleg heeft geleid.

6.4 Verkeersbesluiten
Artikel 3.10, onderdeel C, van het voorstel voorziet in een aanpassing van
artikel 11, zevende lid, Spoedwet wegverbreding, waardoor voor handelingen
ter uitvoering van een wegaanpassingsbesluit geen verkeersbesluiten
benodigd zullen zijn. Volgens de toelichting beoogt de voorgestelde bepaling
een vereenvoudiging van de procedurele uitvoering van wegaanpassingsbesluiten, door mogelijk te maken dat verkeersbesluiten tot het treffen van
verkeersmaatregelen of het plaatsen of verwijderen van borden, onderdeel
uitmaken van het wegaanpassingsbesluit. Wanneer dat het geval is, zal geen
afzonderlijk verkeersbesluit meer vereist zijn.
Artikel 3.12, onderdeel B, onder 2, van het voorstel voorziet in een overeenkomstige aanpassing van de Tracéwet.
Anders dan wordt toegelicht, maken de voorgestelde wijzigingen niet mogelijk
dat verkeersbesluiten tot het treffen van verkeersmaatregelen of het plaatsen
van borden onderdeel uitmaken van een wegaanpassingsbesluit of een
tracébesluit. In plaats daarvan brengt de buiten toepassing verklaring van
artikel 15 Wegenverkeerswet 1994 mee dat het voor treffen van verkeersmaatregelen of het verwijderen van borden in het geheel geen verkeersbesluit
vereist is.

6.5 Luchtkwaliteitschermen
Artikel 3.21, onderdeel B, van het voorstel (nieuw artikel 5.12b Wet milieubeheer (hierna: Wm)) beoogt een regeling te treffen voor de versnelde
uitvoering van maatregelen aan het hoofdwegennet die door de Minister van
Verkeer en Waterstaat dienen te worden getroffen in het kader van het
Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: het NSL). Daarbij
gaat het uitsluitend om de niet «projectgebonden» luchtkwaliteitschermen die
zijn opgenomen in bijlage 10 van het NSL. Deze schermen dienen op grond
van het NSL uiterlijk in 2011 onderscheidenlijk 2015 gerealiseerd te zijn. Tijdige
verwezenlijking van deze maatregelen is een verplichting die voortvloeit uit het
feit van opname in het NSL in verbinding met artikel 5.12, negende lid, Wm. De
uitvoering ervan is een noodzakelijke ondersteuning van de doelmatigheid van
het NSL, aldus de toelichting.1
De voorgestelde regeling voorziet in een vangnetbepaling om de plaatsing van
schermen mogelijk te maken in gevallen waarin die plaatsing niet reeds is
voorzien in wegaanpassingsbesluiten en tracébesluiten.
Het eerste lid van artikel 5.12b, voor zover van belang, bepaalt dat, indien
krachtens enig wettelijk voorschrift een besluit is vereist voor de door of
vanwege de Minister van Verkeer en Waterstaat met betrekking tot het
hoofdwegennet uit te voeren maatregelen als bedoeld in artikel 5.12, negende
lid, in samenhang met artikel 5.12, elfde lid, deze wettelijke voorschriften op
die uitvoering niet van toepassing zijn.
Ingevolge het voorgestelde tweede lid is het eerste lid niet van toepassing
voor zover het vereist zijn van een besluit voortvloeit uit Europeesrechtelijke of
internationaalrechtelijke verplichtingen.
Ingevolge artikel 5.12b, derde lid, geldt, voor zover voor de uitvoering van de
in het eerste lid bedoelde maatregelen niet in overeenstemming is met het
bestemmingsplan of de beheerverordening, het op die maatregelen betrekking
hebbende onderdeel van het NSL als een rijksprojectbesluit onderscheidenlijk
een besluit tot buiten toepassing laten van de beheersverordening.
De voorgestelde bepaling geeft de Raad aanleiding tot het maken van de
volgende opmerkingen.

a. Noodzaak
1

Memorie van toelichting, Artikelsgewijs,
artikel 3.21, onderdeel B.

De Raad onderkent het belang van een tijdige realisatie van de luchtkwaliteit-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

52

schermen die dienen te worden geplaatst ter uitvoering van het NSL, maar is
er niet op voorhand van overtuigd dat de voorgestelde regeling daarvoor
noodzakelijk is. De Wro biedt reeds mogelijkheden om af te wijken van
bestemmingsplannen1 en beheersverordeningen2 terwijl voorts is voorzien in
een rijkscoördinatieregeling voor uitvoeringsbesluiten ten behoeve van de
verwezenlijking van onderdelen van nationaal ruimtelijk beleid.3 In de
toelichting ontbreekt een motivering waarom niet met gebruikmaking van dit
instrumentarium kan worden volstaan. Dit klemt temeer nu, zoals in de
toelichting is gesteld, naar verwachting niet een groot aantal vergunningen
vereist zal zijn en de plaatsing van de schermen reeds zal passen binnen
geldende bestemmingsplannen. Gelet hierop ligt veeleer voor de hand door
middel van in de Wro voorziene bevoegdheden de strijdigheid met bestemmingsplannen en beheersverordeningen op te heffen, dan bij dit wetsvoorstel
een algehele vrijstelling te geven.

b. Rechtsbescherming
Het derde lid stelt het onderdeel van het NSL dat betrekking heeft op de
schermen gelijk met een rijksprojectbesluit en een besluit tot afwijking van een
beheersverordening in de zin van de Wro. Daarmee wordt erin voorzien dat
gemeenten de bestemmingsplannen aanpassen, voor zover de schermen
daarin niet reeds zijn toegestaan. Ook de regeling van de rechtsbescherming
sluit daarmee aan bij die van de Wro, aldus de artikelsgewijze toelichting.
Onduidelijk is hoe de opmerking over de rechtsbescherming moet worden
opgevat. Voor zover is bedoeld dat rechtsbescherming open staat tegen die
onderdelen van het NSL die als projectbesluit of afwijkingsbesluit gelden, wijst
de Raad erop dat het NSL ingevolge artikel 20.2, eerste lid, onder b, Wm in zijn
geheel van beroep is uitgesloten.
Voor zover daarentegen is bedoeld dat rechtsbescherming tegen de overeenkomstig het NSL aangepaste bestemmingsplannen open staat, is van belang
dat ingevolge artikel 3.14 Wro in samenhang met de artikelen 3.10 en 3.29 Wro
zienswijzen geen betrekking kunnen hebben op dat deel van het ontwerpbestemmingsplan dat zijn grondslag vindt in het rijksprojectbesluit. Tegen dat
deel van het vastgestelde bestemmingsplan staat evenmin beroep open.
Het voorgaande brengt mee dat tegen de plaatsing van luchtkwaliteitschermen
zoals voorzien in het onderdeel van het NSL dat daarop betrekking heeft, geen
bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Wel staat (in beginsel)
daartegen rechtsbescherming open bij de burgerlijke rechter. Het is de vraag of
deze consequentie van het voorstel is onderkend en wenselijk wordt geacht.
Geschillen over de plaatsing van luchtkwaliteitschermen zijn bestuursrechtelijk
van karakter en de bestuursrechtelijke rechtsgang is bovendien meer
laagdrempelig en minder kostbaar dan een procedure bij de burgerlijke
rechter.4 Gelet hierop, geeft de Raad in overweging te bezien of het wenselijk
is tegen het onderdeel van het NSL dat een rechtstreekse bouwtitel geeft voor
de plaatsing van geluidschermen, bestuursrechtelijke rechtsbescherming open
te stellen.

1

Artikel 3.29 Wro.
Artikel 3.42 Wro.
Artikel 3.35 Wro.
4
Zie in deze zin ook het nader rapport bij het
advies van de Raad van 19 mei 2008,
W10.08.0141/III, inzake het voorstel van wet tot
wijziging van de Winkeltijdenwet met het oog
op inkadering van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid toe te kennen in verband met de toeristische aantrekkingskracht van een gemeente,
Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 4.
2
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

53

Bijlage 2 bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W01.09.0253/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.
–

–
–

–
–

–

–
–

–

–
–

–
–

Uit de toelichting bij artikel 1.4 blijkt dat uitsluitend beoogd is het beroepsrecht van bestuursorganen die opkomen voor de aan hen toevertrouwde
belangen, zoals bepaald in artikel 1:2, tweede lid, Awb, af te schaffen. De
voorgestelde formulering heeft echter tot gevolg dat een publiekrechtelijke
rechtspersoon, die opkomt tegen een besluit omdat zijn burgerlijke rechten
in het geding zijn, evenmin beroep op de bestuursrechter toekomt. De tekst
van artikel 1.4 aanpassen aan de toelichting.
In artikel 1.6, tweede lid, de verwijzing naar artikel 2:15 Awb schrappen
omdat artikel 2:15 Awb niet geldt voor het verkeer met de bestuursrechter.
Aan artikel 1.6 (tussenuitspraak) toevoegen dat tegelijk met het hoger
beroep tegen de einduitspraak, beroep kan worden ingesteld tegen de
tussenuitspraak (vergelijk het voorgestelde artikel 18 Beroepswet,
kamerstukken I 2008/09, 31 352, A).
In artikel 1.10 «de onjuistheid» vervangen door: de onjuistheid van de
feitelijke grondslag van het besluit.
In artikel 2.1, onder a, de begripsomschrijving van «milieugebruiksruimte»
ter verduidelijking als volgt herformuleren: binnen een milieuontwikkelingsgebied aanwezige marge tussen de bestaande milieukwaliteit en de voor
dat gebied geldende milieukwaliteitsnormen die kan worden benut voor
milieubelastende activiteiten zonder de milieukwaliteitsnormen te
overschrijden.
Artikel 2.3, negende lid, aanhef, is gelijk aan artikel 3:36a, derde lid, van de
Wro, zoals die bepaling komt te luiden na inwerkingtreding van dit
voorstel, en is in zoverre overbodig. Daarom de aanhef van artikel 2.3,
negende lid, als volgt herformuleren: Indien voor de uitvoering van werken
als bedoeld in het achtste lid toepassing van de Belemmeringenwet
Privaatrecht noodzakelijk is, geldt in plaats van artikel 4 van de Belemmeringenwet Privaatrecht dat:.
In artikel 3.3, onderdeel A, onder 1 (artikel 39b, eerste lid, onder b, Gaswet)
«met inbegrip van aansluiting» vervangen door: met inbegrip van een
aansluiting.
Artikel 3.6, onderdelen A en B (toevoeging tweede lid aan artikel 9.1.10 en
wijziging artikel 9.1.14, derde lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke
ordening), afstemmen met artikel III, onderdelen B en Ba, van de Wet van
25 juni 2009 tot wijziging van diverse wetten op de beleidsterreinen van het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in
verband met het herstellen van wetstechnische gebreken en leemten,
alsmede aanbrenging van andere wijzigingen van ondergeschikte aard
(Stb. 2009, 297).
Artikel 3.8 (wijzigingen Natuurbeschermingswet 1998) afstemmen met de
wijzigingen van de Natuurbeschermingswet 1998 als voorzien in artikel 6.2,
in het bijzonder onderdeel D (hoofdstuk IX Omgevingsvergunning), van het
voorstel van wet tot vaststelling van overgangsrecht en wijziging van
diverse wetten ten behoeve van de invoering van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht) (Kamerstukken I, 2008/09, 31 953, nr. A).
Artikel 19a, eerste lid, Nbw 1998 kent geen onderdeel a. Daarom in artikel
3.8, onderdeel B, onder 1 (wijziging artikel 19a, eerste lid, Nbw 1998), «,
onderdeel a,» vervangen door: eerste volzin.
Voor zover uit de toelichting bij artikel 3.8, onderdeel C, kan worden
afgeleid dat is beoogd ook bestaand gebruik dat dergelijke significante
gevolgen kan hebben, uit te zonderen van de vergunningplicht zonder dat
het in het beheerplan wordt opgenomen, is de toelichting niet in overeenstemming met artikel 19d, derde lid, Nbw 1998, zodat zij aanpassing
behoeft. Zie ook de memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 4.3.2,
Systematiek Natuurbeschermingswet 1998.
In artikel 3.8, onderdeel F (artikel 19ib, eerste lid, onderdeel b, Nbw 1998),
«beheersplan» vervangen door: beheerplan.
In artikel 3.8, onderdeel J (wijziging artikel 45, eerste lid, Nbw 1998)
verduidelijken op welke van de twee plaatsen waarop «16 en 19d» staat, de
voorgestelde wijziging betrekking heeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

54

–
–

–
–

–

–

–

–
–

–
–

In artikel 3.8, onderdeel H (artikel 19kb Nbw 1998), na «artikel 19j, eerste
lid,» invoegen: alsmede.
Met het oog op de strafbaarstelling in artikel 3.22 (wijziging artikel 1a,
onderdeel 2°, Wet op de economische delicten) in artikel 3.8, onderdeel H,
aan het voorgestelde artikel19kc Natuurbeschermingswet 1998 een lid
toevoegen, luidende:
4. Het is verboden in strijd te handelen met een verplichting als bedoeld in
het eerste lid.
Artikel 3.9, onderdeel M (nieuw artikel 77 onteigeningswet), afstemmen
met artikel 5.3 van het voorstel van wet tot vaststelling van overgangsrecht
en wijziging van diverse wetten ten behoeve van de invoering van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht) (Kamerstukken I, 2008/09, 31 953, nr. A).
Artikel 3.15, onderdelen A en B (wijzigingen artikel 2.14 Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht), afstemmen met artikel 1.1, onderdeel J, van
het voorstel van wet tot vaststelling van overgangsrecht en wijziging van
diverse wetten ten behoeve van de invoering van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht) (Kamerstukken I, 2008/09, 31 953, nr. A).
In artikel 3.17, onderdeel B, sluit het voorgestelde onderdeel e van artikel
15, eerste lid, Wet bodembescherming niet goed aan op de aanhef,
aangezien een algemene maatregel van bestuur geen besluit van een bij
die maatregel aan te wijzen bestuursorgaan kan bevatten. Daarom
onderdeel e als volgt herformuleren: e. dat een bij de maatregel aangewezen bestuursorgaan bij besluit de gebruiker van een bodemenergiesysteem kan verplichten het gebruik van dat systeem binnen een bij dat
besluit aangegeven termijn te staken of te beperken.
In artikel 3.17, onderdeel E, onder 1 (wijziging artikel 65 Wet bodembescherming), het vijfde lid in plaats van het derde lid wijzigen. In het vijfde
lid is immers de openbare voorbereidingsprocedure voorgeschreven,
waarop volgens de toelichting uitzonderingen mogelijk worden gemaakt.
Artikel 3.21, onderdeel A, voorziet in de invoeging van artikel 3.17a Wet
milieubeheer. Die wet kent echter geen artikel 3.17. Bezie daarom op welke
plaats in de Wm de voorgestelde bepaling moet worden ingevoegd.
Artikel 3.21, onderdeel D (nieuw artikel 8.2b, derde lid, Wet milieubeheer)
afstemmen met artikel 1.1, onderdeel O, van het voorstel van wet tot
vaststelling van overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten
behoeve van de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) (Kamerstukken I, 2008/09, 31 953, nr. A).
In artikel 5.1, eerste lid, na «kunnen» toevoegen: , zo nodig in afwijking van
algemene maatregelen van bestuur.
In het opschrift van bijlage II na «als bedoeld in artikel 1.1,» toevoegen:
eerste en.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 127, nr. 4

55