> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
t.a.v. de minister, mevrouw drs. C. van Nieuwenhuizen
Wijbenga
Postbus 20901
2500 EX Den Haag

Bureau ICT-toetsing
Turfmarkt 147
Den Haag
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
www.bureauicttoetsing.nl
Kenmerk
2018-0000322831
Uw kenmerk
RWS 2018/13017

Datum:

31 mei 2018

Betreft:

Definitief BIT-advies programma Landelijk Meetnet Water 2

Geachte mevrouw Van Nieuwenhuizen,
Uw voorganger heeft het Bureau ICT-toetsing (BIT) verzocht een toets uit te voeren op het programma ‘Landelijk Meetnet Water 2’ (LMW2) bij Rijkswaterstaat
(RWS). De opdrachtgever van dit programma is de directeur Scheepvaartverkeeren Watermanagement van RWS. De toets is uitgevoerd tussen oktober 2017 en
januari 2018. Na een korte samenvatting van ons begrip van het programma geven we de conclusie van onze toets. Vervolgens werken we de analyse en adviezen uit. In dit advies benoemen we alleen de belangrijkste risico’s voor het welslagen van het programma LMW2.
Het huidige Landelijk Meetnet Water (LMW1) van RWS bestaat uit circa 450 meetlocaties en 725 sensoren1 verspreid over heel Nederland. Er zijn circa 25 verschillende sensortypen die onder andere waterhoogten, stroomsnelheden en temperaturen meten. Lokale verwerkingseenheden (LVE’s) op de meetlocaties leveren de
meetgegevens aan het centrale systeem LMW, via vaste of mobiele netwerken.
Het centrale systeem vormt het hart van het meetnet en zorgt voor de inwinning,
verwerking en controle van de meetgegevens. Het systeem stelt de gegevens via
een distributielaag beschikbaar aan de afnemers.
Afnemers zijn onder meer RWS, KNMI, de scheepvaart en het algemeen publiek.
De beschikbaarheid en betrouwbaarheid van meetgegevens van circa 50 specifieke meetlocaties is van groot belang voor onder andere het sluiten van de stormvloedkeringen en hoog- en laagwaterberichtgeving en het afgeven van tijpoorten
voor de grote zeehavens. Het gehele meetnet is schematisch weergegeven in figuur 1.

Figuur 1: Schematische weergave van het Landelijk Meetnet Water.
1

Naast de sensoren van RWS zijn tevens sensoren van andere organisaties, bijvoorbeeld van het KNMI
en Waterschappen, op het Landelijk Meetnet Water aangesloten.

Pagina 1 van 6

Met het programma Landelijk Meetnet Water 2 (LMW2) wil RWS het bestaande
LMW1 vernieuwen. Het doel van LMW2 is: ‘op een moderne wijze de continuïteit
van het Landelijk Meetnet Water te borgen voor de komende vijftien jaar tegen
een marktconforme prijs’. LMW2 wordt volledig losstaand van het huidige LMW1
gerealiseerd omdat RWS het niet verantwoord acht om vernieuwingen in het bestaande LMW1 door te voeren.

Datum
31 mei 2018
Kenmerk
2018-0000322831

LMW2 is in oktober 2016 herstart, nadat het programma eerder tweemaal voortijdig was stopgezet. De oorspronkelijke scope van LMW2 was de vernieuwing van
de LVE’s, het centrale systeem LMW1 en de distributielaag. De scope van LMW2 is
in oktober 2016 verbreed tot vernieuwing van de gehele LMW-keten, inclusief
vervanging van sensoren en meetopstellingen. LMW2 bestaat uit een aantal deelprojecten waartussen afhankelijkheden bestaan en heeft vooralsnog een budget
van 9,9 miljoen euro. Dat bedrag is nog gebaseerd op de eerdere scope van LMW2
in 2015, waarin de vervanging van sensoren en meetopstellingen nog niet was
meegenomen.
Het huidige programma LMW2 gaat uit van een deeloplevering in 2018. Het betreft een nieuwe distributielaag en een nieuw centraal systeem voor maximaal vijf
typen sensoren. Deze deeloplevering zal vervolgens worden gebruikt in een pilot
langs het Noordzeekanaal en Amsterdam-Rijnkanaal (NZK-ARK-pilot) waarbij tien
meetlocaties worden omgebouwd en aangesloten op het nieuwe centraal systeem.
Op basis van de ervaringen uit de NZK-ARK-pilot zal RWS in 2019 een aanpak
opstellen voor de vernieuwing, vervanging of opheffing van de ruim 400 resterende meetpunten. Het nieuwe en het bestaande centrale systeem blijven gedurende
deze operatie allebei in gebruik. Voor deze migratieperiode zal RWS een tijdelijke
koppelfunctie bouwen tussen het oude en nieuwe centrale systeem. RWS heeft
nog geen inschatting van de kosten van dit vervolgtraject.
De conclusie van onze toets luidt als volgt:
Het programma LMW2 wil de gehele LMW-keten tegelijkertijd vernieuwen op
basis van verschillende doelstellingen, en onzekerheden werkende weg oplossen. Wij vinden dat het programma hierdoor onnodig groot wordt en daarmee
onnodige risico’s loopt bij het oplossen van het grote continuïteitsrisico in het
centrale systeem. Daarnaast denken we dat LMW2 onderdelen in de LMWketen gaat vervangen die nog goed functioneren zonder dat het rendement
van deze investeringen duidelijk is.
Wij adviseren dat LMW2 eerst het continuïteitsrisico in het centrale systeem
oplost. Splits hiervoor het programma in losse onafhankelijke projecten en
geef prioriteit aan het project dat het nieuwe centrale systeem realiseert. Door
dit nieuwe centrale systeem geschikt te maken voor zowel oude als nieuwe
meetpunten maakt u dit project zo onafhankelijk mogelijk van andere aanpassingen in de LMW-keten. Werk vervolgens in separate projecten aan de vernieuwing van Lokale verwerkingseenheden, sensoren en meetlocaties. Investeer in deze separate projecten op basis van de uitkomsten van afzonderlijke
zakelijke rechtvaardigingen.
Hieronder lichten we onze conclusie toe.

Pagina 2 van 6
pagina’s (inclusief voorblad)

LMW2 MAAKT OPLOSSEN GROOT CONTINUITEITSRISICO ONDERGESCHIKT AAN VERVANGEN GOEDWERKENDE ONDERDELEN
Het programma LMW2 wil de gehele LMW-keten tegelijkertijd vernieuwen op basis
van verschillende doelstellingen (continuïteit, kostenbesparing, innovatie, flexibiliteit). Het programma kiest hierbij voor een aanpak waarbij vernieuwingen sterk
afhankelijk van elkaar zijn en de daaruit voortvloeiende onzekerheden werkende
weg worden opgelost. Wij vinden dat LMW2 hierdoor onnodig groot wordt en dat u
daardoor onnodige risico’s loopt bij het oplossen van het grote continuïteitsrisico
in het centrale systeem. Daarnaast denken we dat LMW2 met de vervanging van
de gehele LMW-keten onderdelen gaat vervangen die nog goed functioneren zonder dat het rendement van deze investeringen duidelijk is.

Datum
31 mei 2018
Kenmerk
2018-0000322831

A. Onnodig risicovolle aanpak voor oplossen groot continuïteitsrisico
Het probleem in de huidige LMW-keten is volgens ons dat het centrale systeem
– in het bijzonder de IOSYS-module als ‘spelverdeler’ – al sinds 2004 niet goed
functioneert en daarmee de continuïteit van de LMW-keten in gevaar brengt. Ten
eerste is het centrale systeem niet stabiel, waardoor de IOSYS-module vrijwel
dagelijks moet worden herstart. De broncode van de module is niet meer beschikbaar, waardoor deze stabiliteitsproblemen niet in de kern kunnen worden aangepakt. Ten tweede is het toevoegen van nieuwe locaties en sensoren alleen met
risicovolle en tijdrovende ‘workarounds’ mogelijk, als gevolg van schaalbaarheidsbeperkingen. Dat werkt belemmerend en risicoverhogend bij het uitbreiden en
vernieuwen van het meetnetwerk. Ten derde kan RWS geen 24x7 beschikbaarheid
garanderen, wat voor het centrale systeem wel degelijk noodzakelijk is.
Wij zouden verwachten dat LMW2 daarom het project dat een nieuw centraal systeem realiseert de hoogste prioriteit zou geven. LMW2 kiest echter voor een aanpak waarbij de realisatie van dit nieuwe systeem afhankelijk is van de andere vernieuwingen in de LMW-keten. Zo kan het voorziene nieuwe centrale systeem alleen berichten verwerken van nog te ontwikkelen nieuwe LVE’s. Het oude en het
nieuwe centrale systeem blijven door deze keuze langdurig tegelijk in gebruik en
moet een ingewikkelde koppelfunctie tussen het oude en het nieuwe systeem
worden gebouwd. Het oude centrale systeem kan pas worden uitgezet als de laatste LVE is vervangen. Ook is de voortgang afhankelijk gemaakt van de NZK-ARKpilot, waarvoor eerst meetlocaties omgebouwd moeten worden en nieuwe sensoren moeten worden aangeschaft. Hierdoor ontstaat een onnodig risico, omdat
vertraging in niet-urgente vernieuwingen van invloed is op de vernieuwing van het
centrale systeem. Bovendien is op dit moment het programmabudget ontoereikend om het centrale systeem te vernieuwen tot het punt dat het oude uitgezet
kan worden.
Ook de gekozen software-ontwikkelaanpak voor de vernieuwing van het centrale
systeem vergroot het risico op vertraging. LMW2 heeft de omvang van de inspanningen die per component nodig zijn voor nieuwbouw of hergebruik niet vooraf
beoordeeld. De huidige urenraming voor de softwarebouw is niet gestoeld op de
hoeveelheid te verzetten werk. Dat maakt het tijdspad onnodig onzeker. Het programma vertrouwt erop dat het werkende weg alle problemen op kan lossen die
het tegenkomt. Wij vinden dat hier een onnodig risico op vertraging wordt gelopen
omdat deze inschatting vooraf goed te maken is. Dat de vernieuwing van de
IOSYS-module in het verleden al twee keer is mislukt door tussentijdse tegenvallers pleit er eveneens voor om nu vooraf te bepalen wat er moet gebeuren.

Pagina 3 van 6
pagina’s (inclusief voorblad)

B. LMW2 vervangt onderdelen van de LMW-keten die nog goed functioneren, zonder zakelijke rechtvaardiging
Door de brede focus op de gehele LMW-keten werkt het programma met verschillende doelstellingen (continuïteit, kostenbesparing, innovatie, flexibiliteit). Wij
denken dat LMW2 vanwege het brede scala aan doelstellingen onnodig – of in
ieder geval onnodig vroeg - tijd en geld spendeert aan volledige vernieuwing van
sensoren, LVE’s en meetlocaties.

Het overgrote deel van de sensoren vormt geen risico voor de continuïteit. De
reguliere technische vervangingsplanning geeft aan dat meer dan de helft nog
zeker vijf jaar meegaat. De sensoren die nu end-of-life zijn of dreigen te raken
kunnen vervangen worden in regulier onderhoud, desgewenst door modernere
sensoren. LMW2 heeft zelf nog geen schatting van een mogelijk kostenvoordeel gemaakt. Wij achten de kans klein dat grootschalige vervroegde vervanging een kostenvoordeel oplevert.

De continuïteit van de huidige LVE’s is, nu recent vervangingsvoorraden hiervan zijn aangelegd, is voor de komende vijf jaar een beperkt risico. Het mogelijke kostenvoordeel van een grootschalige vervanging van LVE’s is twijfelachtig en door LMW2 nog niet doorgerekend. Wel denken wij dat op sommige locaties de vervanging van LVE’s tot verlaging van de faalkans en reductie van
beheerkosten kan leiden. Maar die vervanging kan beter vanuit regulier beheer of op basis van een concrete businesscase per meetlocatie worden uitgevoerd.

De besparingen als gevolg van het sluiten van meetlocaties zijn nog onzeker.
LMW2 denkt dat 30 procent van de meetlocaties gesloten kan worden en dat
daarmee forse besparingen mogelijk zijn op onderhoud en vervanging. Nog
niet bekend is echter wat de kosten zijn voor opheffing van de meetlocaties,
de aanpassing van modellen en de aansluiting van andere sensoren ter compensatie (bijvoorbeeld het gebruiken van bestaande sensoren op sluizen en
bruggen van RWS).

Datum
31 mei 2018
Kenmerk
2018-0000322831

De investeringen in deze vernieuwingen worden door LMW2 niet in zakelijke
rechtvaardigingen verantwoord. Schattingen van de kosten en het mogelijk rendement zijn erg globaal, en lopen ver uiteen. Ook de doorlooptijd van deze vernieuwingen is onduidelijk, hierdoor is het onzeker wanneer de LVE’s zijn vervangen en het oude centrale systeem kan worden uitgezet.

ADVIES: ZORG DAT LMW2 ÉÉRST HET CONTINUITEITSRISICO IN HET
CENTRALE SYSTEEM OPLOST
Wij vinden dat LMW2 veel gerichter het continuïteitsrisico in het centrale systeem
zou kunnen en moeten oplossen. Wij raden aan om hiervoor het programma op te
splitsen in losse onafhankelijke projecten en prioriteit te geven aan het project dat
een nieuw centraal systeem realiseert. Om de slaagkans van dat project te vergroten moet LMW2 de aanpak daarvan aanpassen, zodat onzekerheden zoveel mogelijk worden verminderd. Werk daarnaast in de separate projecten aan vernieuwing van sensoren, LVE’s en meetlocaties op basis van afzonderlijke zakelijke
rechtvaardigingen.
1. Geef het project dat een nieuw centraal systeem realiseert de hoogste
prioriteit en pas de aanpak van dit project aan
Wij adviseren om het project dat een nieuw centraal systeem en de bijbehorende
distributielaag realiseert de hoogste prioriteit te geven. Beperk de scope van
LMW2 tot dit project.

Pagina 4 van 6
pagina’s (inclusief voorblad)

Zorg ervoor dat de voortgang van dit project financieel en technisch zo min mogelijk afhankelijk is van andere veranderingen in de LMW-keten. Daartoe raden we
aan om de volgende aanpassingen in de aanpak door te voeren:
a. Maak het nieuwe centrale systeem ook geschikt voor berichten van de huidige
LVE’s en alle in gebruik zijnde sensortypen, zodat de invoering van het nieuwe centrale systeem niet afhankelijk is van de vervanging van deze decentrale componenten en sneller plaats kan vinden.
b. Kies een migratiestrategie die past bij de vernieuwing van het centrale systeem. Kies bij voorkeur voor een strategie waarbij alle meetlocaties zowel op
het huidige, als het nieuwe centrale systeem worden aangesloten, zodat het
nieuwe systeem kan ‘schaduwdraaien’. Zo kunnen op een beheerste wijze
steeds meer locaties op het nieuwe systeem worden aangesloten zonder de
huidige productie-omgeving te verstoren. Bovendien kan de performance van
het nieuwe systeem zonder risico worden getest, en kunnen verschillenanalyses worden uitgevoerd. Zodra het nieuwe centrale systeem zich heeft bewezen, kan het huidige systeem worden uitgefaseerd.
c. Zorg voor een realistisch inzicht in de te verwachten kosten en doorlooptijd.
Juist omdat de functionaliteit grotendeels vooraf bekend is, is het goed mogelijk om bij aanvang meer zekerheid over de omvang van het werk te krijgen.
De kans op onverwachte vertraging en kostenoverschrijding wordt hiermee
verminderd. Voer hiervoor de volgende activiteiten uit:
 Bepaal vooraf welke componenten van het huidige centrale systeem in het
nieuwe centrale systeem worden hergebruikt en welke opnieuw ontwikkeld
worden. Hanteer hierbij als uitgangspunt dat goedwerkende en goed onderhoudbare delen zoveel mogelijk worden hergebruikt.
 Bepaal de uren voor het hergebruik van bestaande componenten en voor
het opnieuw bouwen van componenten. Herijk de kosten en planning op
basis van deze urenschatting.
d. Werk de software-ontwikkelaanpak verder uit. Bepaal op basis van de omvang en samenhang van het werk de inhoud van de releases. Geef hierbij onder meer aandacht aan gebruikersbetrokkenheid, kwaliteitscriteria, koppelvlakken en deliverables zoals specificaties. Werk ook de testaanpak uit voor
alle testsoorten, zoals performancetesten en verschilanalyses tussen het oude
en nieuwe systeem.

Datum
31 mei 2018
Kenmerk
2018-0000322831

2. Investeer in projecten voor sensoren, LVE’s en meetlocaties op basis
van afzonderlijke zakelijke rechtvaardigingen
Rondom de projecten voor de vernieuwing van sensoren, LVE’s en meetlocaties
zien we nu nog veel onzekerheden, zoals welke locaties kunnen vervallen, hoe
rendabel is het om specifieke meetopstellingen, sensortypen en bestaande LVE’s
te vervangen, en wat de impact daarvan op beheerkosten en faalkansen is. Wij
adviseren daarom om in deze projecten te investeren op basis van afzonderlijke
zakelijke rechtvaardigingen, zoals:
 end-of-life-overwegingen, out-of-support-overwegingen en storingen;
 eenmalige kosten voor het plaatsen van nieuwe apparatuur, het ombouwen of
sluiten van specifieke locaties (die ook geld kunnen opleveren) of het aansluiten van objectgegevens;
 doorlopende kosten voor beheer en onderhoud van apparatuur, locaties en
aansluitingen;
 doorlopende impact op beschikbaarheid en kwaliteit van meetgegevens.
Gezien de te verwachten samenloop met reguliere beheerwerkzaamheden adviseren wij om deze projecten met nauwe betrokkenheid vanuit de gebruikers- en
beheerorganisatie uit te voeren.
Wij denken dat deze aanpak het mogelijk maakt om ook de LVE’s sneller te vervangen dan in het vigerende plan. Als het nieuwe centrale systeem er eenmaal
staat, denken wij dat de vernieuwing van de LVE’s sneller en met minder risico’s
Pagina 5 van 6
pagina’s (inclusief voorblad)

mogelijk is. Het nieuwe centrale systeem ondersteunt immers alle typen sensoren
en de bouw van ingewikkelde koppelfuncties is dan niet meer nodig.
Tot slot danken wij alle geïnterviewden voor hun medewerking en openheid. Wij
hebben waardering voor uw streven naar het verbeteren van de LMW-keten. Wij
hopen dat wij met dit advies een bijdrage kunnen leveren aan het beheerst invullen van dit streven.

Datum
31 mei 2018
Kenmerk
2018-0000322831

Met de meeste hoogachting,
namens het Bureau ICT-toetsing,

Hans Wanders
CIO Rijk

Pagina 6 van 6
pagina’s (inclusief voorblad)