Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2479

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 februari 2018
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij een fiche, dat
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Verordeningen interoperabiliteit van EU informatiesystemen
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H. Zijlstra

kst-22112-2479
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

1

Fiche: Verordeningen interoperabiliteit van EU informatiesystemen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
1. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de
Raad betreffende de vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen EU-informatiesystemen (grenzen en visa) en tot
wijziging van Beschikking 2004/512 / EG van de Raad, Verordening
(EG) nr. 767/2008, Besluit 2008/633 / JBZ van de Raad, Verordening
(EU) 2016/399 en Verordening (EU) 2017/2226;
2. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de
Raad betreffende de vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen EU-informatiesystemen (politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie).
b) Datum ontvangst Commissiedocument
december 2017
c) Nr. Commissiedocument
1. COM (2017) 793
2. COM (2017) 794
d) EUR-Lex
1. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/
?uri=COM:2017:793:FIN&qid=1513225679987&from=NL
2. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/
?uri=COM:2017:794:FIN&qid=1513225767018&from=NL
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2017) 473
f) Behandelingstraject Raad
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Justitie en Veiligheid
h) Rechtsbasis
1. Artikel 16 lid 2, artikel 74, artikel 77 lid 2 (a) (b) (d) en (e) VWEU
2. Artikel 16 lid 2, artikel 74, artikel 78 lid 2 (e), artikel 79 lid 2 (c),
artikel 82 lid 1 (d), artikel 85 lid 1, artikel 87 lid 2 (a) en artikel 88 lid
2 VWEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gewone wetgevingsprocedure: gekwalificeerde meerderheid.
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing.
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Met de onderhavige twee voorstellen voor een verordening beoogt de
Europese Commissie een kader te scheppen door middel waarvan
interoperabiliteit van centrale EU informatiesystemen op het terrein van
migratie, grensbeheer en veiligheid1 wordt gerealiseerd. Die interoperabiliteit houdt in dat deze centrale EU informatiesystemen onderling kunnen
communiceren en samenwerken, hetgeen moet zorgen voor beter beheer
van de buitengrens van het Schengengebied en voor verhoogde interne
veiligheid binnen de Europese Unie.
1

Europees in – en uitreissysteem (EES), Visa Informatie Systeem (VIS), Europees systeem voor
reisinformatie en -autorisatie (ETIAS), Eurodac, Schengen Informatie Systeem (SIS), Centraal
systeem voor vaststelling welke lidstaten over justitiële informatie beschikken ten aanzien van
onderdanen van derde landen en staatlozen (ECRIS-TCN)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

2

Onderliggende doelen zijn het snel en accuraat identificeren van derdelanders, bonafide personen ondersteunen in het genieten van het vrij
verkeer van personen en het beter detecteren van criminelen die misbruik
maken van meerdere identiteiten of identiteitsfraude plegen. Ook het
versterken van de gegevenskwaliteit in de informatiesystemen, het
uniformeren van de toegang van rechtshandhavingsautoriteiten tot
niet-rechtshandhavingsinformatiesystemen waarbij eindgebruikers op
gestandaardiseerde wijze toegang tot gegevens in die systemen kunnen
verzoeken behoren tot de doelstellingen van de voorstellen. Ook kan een
rechtshandhavingsautoriteit toegang tot identiteitsgegevens krijgen met
als enig doel het identificeren van een persoon op haar grondgebied die
niet anderszins identificeerbaar is. Het gebruik van deze mogelijkheid is
afhankelijk van nationale wetgeving.
Om ongewenste juridische implicaties te voorkomen zijn er voor de
verordening over interoperabiliteit van EU informatiesystemen twee
aparte voorstellen. Met de twee afzonderlijke voorstellen maakt de
Commissie een onderscheid tussen de centrale EU informatiesystemen
die horen bij het Schengen acquis met betrekking tot grenzen en visa
enerzijds, en de centrale EU informatiesystemen die horen bij het
Schengen acquis met betrekking tot politiële samenwerking of die geen
verband houden met het Schengen acquis anderzijds.2 De verschillende
onderdelen over interoperabiliteit zijn namelijk niet op gelijke wijze
toepasbaar op alle lidstaten, aangezien niet alle lidstaten zijn aangesloten
bij Schengen. Inhoudelijk zijn de bepalingen van de voorstellen nagenoeg
identiek aan elkaar en worden daarom samen behandeld in dit fiche.
Vier technische instrumenten
De voorstellen bevatten de juridische basis voor vier instrumenten
waarmee interoperabiliteit van centrale EU informatiesystemen wordt
gerealiseerd:
– European Search Portal (ESP): een technische component tussen
de nationale centrale portaal en de EU informatiesystemen die
zoekvragen vanuit een nationale centrale portaal gelijktijdig doorgeleidt naar de centrale EU informatiesystemen en de zoekresultaten op
een gecoördineerde wijze teruggeeft. Het doel van het ESP is om te
zorgen dat autoriteiten van lidstaten en EU organen snelle, naadloze,
systematische en gecontroleerde toegang hebben tot EU informatiesystemen. Door middel van gebruikersprofielen wordt rekening
gehouden met verschillende toegangsrechten tot de centrale EU
informatiesystemen. Het ESP creëert geen nieuwe gegevens en dient
enkel als punt van toegang. Het ESP brengt geen veranderingen aan in
de EU systemen en legt geen directe link tussen de systemen.
– Shared Biometric Matching Service (sBMS): een centrale
component voor het opvragen en vergelijken van biometrische
gegevens in de centrale EU informatiesystemen. De sBMS bewaart
geanonimiseerde biometrische templates in een eigen gegevensbestand die een referentie bevatten naar de centrale EU informatiesystemen waar de corresponderende biometrische gegevens zijn opgeslagen. Een template bevat een representatie van een biometrisch
gegeven bestaande uit een reeks karakters waarmee het sBMS
verbanden met biometrische gegevens in verschillende centrale EU
informatiesystemen opspoort.
2

Voorstel 2017/793 heeft betrekking op de toegang tot het VIS, het SIS (op het gebied van
grenscontroles zoals momenteel geregeld bij Verordening (EG) nr. 1987/2006), het geplande
EES en het voorgestelde ETIAS. Voorstel 2017/794 heeft betrekking op de toegang tot het SIS
(voor politie- en justitiedoeleinden, zoals momenteel geregeld bij Besluit 2007/533/JBZ van de
Raad), Eurodac en het voorgestelde ECRIS-TCN.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

3

–

–

Common Identity Repository (CIR): een centraal gegevensbestand
met een individueel bestand voor elke identiteit die wordt geregistreerd via de centrale EU informatiesystemen. Dit individuele bestand
bevat alfanumerieke en biometrische gegevens van de identiteit terwijl
de overige informatie die bij de in het CIR geregistreerde identiteit
hoort blijft staan in het specifieke centrale EU informatiesysteem van
oorsprong. Het CIR is dan ook onderdeel van de centrale EU informatiesystemen en bedient de informatievoorziening vanuit individuele
systemen naar eindgebruikers als het gaat om de verstrekking van
gegevens over de identiteit van een persoon in dat systeem. Het CIR
neemt dat deel van de individuele informatiesystemen over maar
houdt rekening met de noodzaak tot het compartimenteren van de
gegevens op grond van het doel (het systeem) waarvoor ze zijn
verstrekt. Het CIR bevat bovendien referenties naar de centrale EU
informatiesystemen waar de gegevens toe behoren. Door middel van
een zogenoemde «hit-flag-functionaliteit», is het mogelijk om de
aanwezigheid van gegevens in één van de systemen die door het CIR
worden ondersteund te controleren via een eenvoudige hit/no-hitmelding. In het systeem zal er dan een vlaggetje verschijnen, wanneer
er een «hit» oftewel een zoekresultaat is. Op deze manier zou het CIR
de toegang van rechtshandhavingsinstanties tot niet-rechtshandhavingsinformatiesystemen moeten stroomlijnen waardoor rechtshandhavingsinstanties gemakkelijker de identiteit van een derdelander
kunnen vaststellen.
Multiple-Identity Detector (MID): een component die koppelingen
creëert en opslaat tussen overeenkomende identiteitsgegevens in de
centrale EU informatiesystemen. De MID detecteert meerdere
identiteiten die gekoppeld zijn aan eenzelfde set biometrische
gegevens via de sBMS of via alfanumerieke matching met gebruik
making van paspoortgegevens. Informatie die aanleiding geeft tot een
koppeling is afkomstig van het CIR of het SIS. Het MID maakt op basis
daarvan koppelingen die aan het CIR of het SIS worden toegevoegd.
Het MID wordt zelf niet door eindgebruikers bevraagd met uitzondering van autoriteiten belast met manuele identiteitsverificatie. Een
gevonden link moet worden bevestigd of geweigerd door de autoriteit
die de gegevens heeft vastgelegd in het informatiesysteem dat tot de
koppeling heeft geleid. Volgend op de verificatie worden de koppelingen gecategoriseerd.

Ondersteunende maatregelen
De voorstellen introduceren daarnaast een aantal maatregelen die deze
instrumenten ondersteunen:
– Ten eerste wordt een tweetrapsbenadering ingevoerd. Dit betekent
dat er eerst op een hit/no-hit basis kan worden gezocht. Zodra er een
hit is, kan de toegang tot gegevens in het systeem worden gekregen
op basis van specifieke randvoorwaarden en toegangsrechten – de
toegang van rechtshandhavingsautoriteiten tot nietrechtshandhavingsinformatiesystemen wordt gestroomlijnd.
– Een «Central Repository for Reporting and Statistics» (CRRS)
maakt het mogelijk om rapporten te maken met geanonimiseerde
statistische gegevens, voor beleidsdoeleinden, operationele doelen en
datakwaliteitsdoeleinden.
– Het Universal Message Format (UMF) zal dienen als standaard voor
interactie tussen de centrale EU informatiesystemen en bijdragen aan
een gestandaardiseerde inrichting van de informatiehuishouding van
de verschillende informatiesystemen.
– Tot slot moeten «automated data quality control mechanisms»
zorgen voor de hoogste kwaliteit van gegevens bij het gebruik van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

4

systemen, doordat automatisch onjuiste gegevens geïdentificeerd
kunnen worden en autoriteiten correcties kunnen doorvoeren.
Rol eu-LISA
Het agentschap eu-LISA is verantwoordelijk voor het operationeel beheer
van de huidige en voorgestelde centrale EU-informatiesystemen op het
terrein van migratie, grensbeheer en veiligheid. Volgens de voorgestelde
verordeningen zal eu-LISA ook de architectuur van de voorgestelde
interoperabiliteitsinstrumenten ontwerpen, ontwikkelen en implementeren en zal het agentschap verantwoordelijk zijn voor het technisch
beheer van deze instrumenten.
Gegevensbescherming
Met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens bevatten de
voorstellen bepalingen die waarborgen dat de verwerkte gegevens op
grond van deze verordeningen op wettige en passende wijze worden
verwerkt, overeenkomstig de bepalingen van Verordening nr. 45/2001 en
Verordening nr. 2016/679, dan wel Richtlijn 2016/680 wat betreft rechtshandhavingsautoriteiten. De voorstellen geven aan wie de verwerkingsverantwoordelijke en verwerker zal zijn voor de gegevensverwerking
binnen elk van de interoperabiliteitscomponenten en bevatten maatregelen voor eu-LISA en de autoriteiten van de lidstaten om de veiligheid
van de gegevensverwerking, de vertrouwelijkheid van gegevens, de
passende afhandeling van beveiligingsincidenten en passend toezicht op
de naleving van de maatregelen in deze verordeningen te waarborgen. De
voorstellen bevatten ook bepalingen over de rechten van betrokkenen,
waaronder het recht op informatie en het recht op toegang tot, correctie
en verwijdering van persoonsgegevens. Daarnaast verbieden de
voorstellen de overdracht van op grond van deze verordeningen
verwerkte gegevens aan een derde land, een internationale organisatie of
een private partij, met uitzondering van Interpol voor een aantal specifieke
doeleinden, en van Europol ontvangen gegevens via het ESP, mits in
overeenstemming met de regels van Verordening nr. 2016/794 of
Verordening nr. 45/2001.
Wijziging informatiesystemen
De onderhavige voorstellen leiden tot wijzigingen van bestaande en
toekomstige informatiesystemen en bevatten daarom tekstvoorstellen
voor de noodzakelijke wijzigingen in de juridische instrumenten (Schengengrenscode, EES Verordening, VIS Verordening, VIS Besluit,
VIS/rechtshandhavingstoegang Besluit). Voor de juridische instrumenten
waarover momenteel nog wordt onderhandeld (ETIAS Verordening3,
Eurodac4, SIS5, ECRIS-TCN6, eu-LISA7) zal de Commissie tekstvoorstellen
presenteren zodra deze zijn uit onderhandeld.

3

Kamerstuk 34 646, nr. 2, Fiche: Verordening Een Europees systeem voor reisinformatie en
-autorisatie (ETIAS)
4
Kamerstuk 22 112, nr. 1440, Fiche: Verordening gebruik EURODAC voor strafrechtelijke
onderzoeken
5
Kamerstuk 22 112, nr. 2296, Fiche: Voorstellen voor drie verordeningen ter versterking van het
Schengen Informatiesysteem (SIS)
6
Kamerstuk 34 754, nr. 3, Fiche: Verordening ECRIS derdelanders (ECRIS TCN)
7
Kamerstuk 34 754, nr. 4, Fiche: Verordening Agentschap eu-LISA

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

5

b) Impact assessment Commissie
Het impact assessment van de Commissie benoemt de structurele
tekortkomingen van de huidige EU informatiemanagementarchitectuur op
het terrein van migratie, grensbeheer en veiligheid.
Op basis daarvan wordt geconcludeerd dat interoperabiliteit van de
centrale EU informatiesystemen zal leiden tot een verbetering van het
beheer van de buitengrenzen van het Schengengebied en bijdragen aan
de interne veiligheid van de Europese Unie.
Het impact assessment van de Commissie richt zich op de haalbaarheid
van interoperabiliteit aan de hand van drie opties die worden aangereikt.
Optie 1 betreft de zogenoemde basislijn van bestaande systemen (SIS,
Eurodac, VIS) en voorziene of voorgestelde systemen (EES, ETIAS,
ECRIS-TCN) zonder dat sprake is van interoperabiliteit – het leggen van
verbanden tussen data in deze systemen of het beheer en de gegevenskwaliteit van de systemen meer op elkaar aan te laten sluiten. Optie 2 ziet
op de interoperabiliteitscomponenten zoals aangedragen in het rapport
van de High-Level Expert Group on Information Systems and Interoperability (ESP, sBMS en CIR). Optie 3 bouwt voort op optie 2 door toevoeging
van een MID om overeenkomende identiteiten vast te stellen, vaststelling
van regels voor het gebruik van EU informatiesystemen voor controles
binnen het grondgebied en door stroomlijning van de toegang tot EU
informatiesystemen voor rechtshandhavingsdoeleinden via een hit/no-hit
flagging-systeem. Het impact assessment stelt vast dat enkel optie 3,
waarmee optie 2 wordt uitgebouwd, het mogelijk maakt om de doelstellingen van interoperabiliteit te realiseren.
Ten aanzien van de gevolgen van interoperabiliteit voor de fundamentele
rechten en het recht op bescherming van persoonsgegevens benadrukt
het impact assessment dat de interoperabiliteits-componenten vanwege
het aanvullende karakter, niets veranderen aan het evenwicht dat reeds
door elk van de bestaande centrale systemen is bereikt met betrekking tot
hun effect op fundamentele rechten. Hiervoor geldt een strikte
doelbinding.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland vindt het belangrijk dat de EU informatie-uitwisselingprocessen effectief en efficiënt zijn waardoor eindgebruikers zoals grensen immigratiemedewerkers, en politieambtenaren, sneller en vollediger
informatie beschikbaar hebben om hun taken te kunnen uitoefenen.
Tegelijkertijd is het Nederlandse beleid erop gericht om enerzijds de
veiligheid te waarborgen en anderzijds de bescherming van de grondrechten van het individu te beschermen.
Nederland ziet een goede kwaliteit van informatie als essentiële
voorwaarde voor het gebruik van systemen en het uitwisselen van
informatie; dat vereist ook aandacht voor de menselijk factor in de
verwerking van gegevens. Nederland hecht hier veel belang aan, wat
onder andere tot uitdrukking komt in het tijdens het Nederlands
EU-voorzitterschap ontwikkelde EU routekaart voor informatievoorziening,
informatie-uitwisseling inclusief interoperabiliteitoplossingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

6

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Aangezien er nog veel onduidelijkheden zijn met betrekking tot de inhoud
van deze voorstellen, worden deze beoordeeld aan de hand van de
huidige stand van zaken. Ook om deze reden is er door Nederland een
studievoorbehoud geplaatst.
In grote lijnen komen de voorstellen tegemoet aan standpunten die de
Raad eerder op interoperabiliteit en eu-LISA heeft ingenomen. Het kabinet
onderschrijft het belang van interoperabiliteit van genoemde EU
informatiesystemen en de componenten door middel waarvan die zal
worden verwezenlijkt, met dien verstande dat de meerwaarde voor de
eindgebruiker en de EU burgers voorop staat en de rechten van derdelanders worden geëerbiedigd. Interoperabiliteit biedt daarnaast een kans
om de informatiepositie van (Nederlandse) grens- en opsporingsdiensten
te verbeteren waardoor zij beter, gerichter en efficiënter hun taak kunnen
uitvoeren. De aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit en het grensen migratiebeheer kan hierdoor worden verbeterd.
De voorstellen kunnen van toegevoegde operationele waarde zijn omdat
ze identificatieprocessen verricht door autoriteiten vereenvoudigen,
sneller duidelijkheid bieden over de rechtmatigheid van de aanwezigheid
van personen op het Schengen grondgebied en sneller identiteitsfraude
kan worden vastgesteld zodat veiligheidsrisico’s effectiever kunnen
worden opgespoord en aangepakt. Dit heeft zowel voor autoriteiten als
individuen meerwaarde omdat in de meeste gevallen de lastendruk en
impact op grondrechten (bijvoorbeeld de persoon wordt minder lang
opgehouden) kan worden verminderd. Interoperabiliteit kan dan ook
bijdragen aan het vergroten van de veiligheid van EU-burgers, terwijl de
voorgestelde componenten zich voornamelijk richten op derdelanders
waarvan gegevens zijn vastgelegd in EU informatiesystemen, waardoor
de impact op EU-burgers als klein wordt gezien. In het eerdere fiche ten
aanzien van de verordening agentschap eu-LISA8, heeft het kabinet
aangegeven het mandaat aan eu-LISA om bij te dragen aan de ontwikkeling van interoperabiliteit tussen grootschalige IT-systemen te steunen.
Het kabinet staat dan ook in beginsel positief tegenover de onderhavige
voorstellen, maar acht het van belang dat de nodige garanties worden
geboden wat betreft de eerbiediging van grondrechten, waaronder
gegevensbescherming en dat een robuuste ICT infrastructuur wordt
gecreëerd op basis waarvan gegevens snel en continu beschikbaar zijn
ten behoeve van werkprocessen van eindgebruikers zoals politie,
grensbewakers, immigratie- en naturalisatiedienst medewerkers en
anderen ondersteunt. Dit dient te gebeuren met goed implementeerbare
technische vereisten zowel op EU niveau bij eu-LISA als op nationaal
niveau.
Bij een zorgvuldige toepassing van interoperabiliteit staat volgens het
kabinet de menselijke rol centraal, waarbij technische oplossingen
ondersteunend maar niet leidend zijn, gelet op de vereisten inzake
gegevensbescherming en grondrechten enerzijds en operationele
doelstellingen anderzijds. Dit vraagt investeringen in training en
begeleiding.

8

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het
Europees Agentschap voor het operationeel Beheer van grootschalige IT-systemen op het
gebied van vrijheid, veiligheid en recht, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en
Besluit 2007/533/JBZ en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1077/2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

7

Verder moeten de voorstellen tegen de verschillende werkprocessen en
doeleinden worden afgezet en moeten de gevolgen per proces worden
uitgewerkt. Het kabinet zal aandacht vragen voor de uitvoeringsaspecten.
Positief is de wens tot een uniforme standaard (UMF) te komen voor
interactie tussen de centrale EU informatiesystemen. Hierbij dient echter
rekening gehouden te worden met de inbedding van zo’n standaard op
nationaal niveau en met de complexiteit van informatiearchitecturen in
tweeëndertig landen. Op verzoek van de lidstaten zal de Commissie voor
de lidstaten en eindgebruikers een overzicht opstellen van de procedurele
stappen die de komende maanden en jaren moeten worden gezet om
interoperabiliteit te verwezenlijken.
De verwerking van persoonsgegevens (inclusief bijzondere persoonsgegevens9) die in deze voorstellen worden voorgesteld, dient plaats te
vinden binnen de kaders die gelden binnen de algemene verordening
gegevensbescherming, richtlijn gegevensbescherming, algemene
verordening voor EU instellingen en organen, systeem specifieke eisen en
het recht op bescherming van persoonsgegevens (resp. art 7 en 8 van het
EU-Handvest voor de grondrechten). Voor het kabinet is het van groot
belang dat de voorstellen van de Commissie aansluiten bij en binnen de
kaders vallen van de genoemde EU-wetgeving en jurisprudentie.
Specifieke aandachtspunten zijn volgens het kabinet de volgende.
– Omdat de EU informatiesystemen uit verschillende componenten
zullen blijven bestaan die in nauwe samenhang moeten functioneren,
is een nadere Quickscan Impactanalyse volgens het kabinet nodig om
eventuele kwetsbaarheden rondom tijdige en accurate verschaffing
van gegevens in kaart te brengen. Het is essentieel dat de voorstellen
leiden tot een continue beschikbaarheid van hoogwaardige informatie.
Dat vereist mogelijk risico mitigerende maatregelen om zeker te stellen
dat de beschikbaarheid van de informatie uit de individuele informatiesystemen op het zelfde of een beter niveau beschikbaar blijven voor
eindgebruikers.
– Volgens de voorstellen zou ook het ECRIS-TCN gebruikmaken van de
verschillende componenten van interoperabiliteit. Op basis van de
huidige voorstellen is het kabinet vooralsnog niet overtuigd van de
noodzaak en proportionaliteit van het betrekken van justitiële
gegevens uit ECRIS-TCN. Dit zal moeten blijken uit de definitieve
uitwerking.
– Het kabinet acht het van belang dat initiatieven door eu-LISA en de
lidstaten op coherente wijze worden ingevoerd, tevens met het oog op
de verwachte aanpassingen van het Schengen Informatie Systeem,
Eurodac en de invoering van het ETIAS en het EES. In dat licht
onderschrijft het kabinet het onderbrengen van de technische
componenten bij eu-LISA.
– Ook is meer duidelijkheid nodig over de wijze waarop concreet het
vaststellen van de leidende identiteit van een individu in het geval van
mogelijk meervoudige identiteiten plaatsvindt. Dit proces dient
effectief ingericht te worden met goede waarborgen voor de bescherming van het individu.
– Het is niet gewenst dat ten gevolge van deze voorstellen nieuwe
kwaliteitseisen worden gesteld ten aanzien van het afnemen van
biometrische gegevens, die gericht zijn op de harmonisatie van deze
eisen.
– Ook is het kabinet van mening dat de implementatie van deze
voorstellen voor de uitvoering in de praktijk uitvoerbaar moet zijn voor
9

Bijzondere persoonsgegevens zijn onder andere gegevens waaruit ras of etnische afkomst,
politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen blijkt en biometrische
gegevens met het oog op de unieke identificatie van een natuurlijke persoon

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

8

–

–

–

–

–

vergelijkbare bestaande nationale voorzieningen in de situatie dat die
goed of zelfs efficiënter ten opzichte van het Europese systeem
functioneren.
Door de Commissie wordt erkend dat in het geval het CIR door
medewerkers belast met controles op het Schengen grondgebied,
wordt gebruikt dit doel moet worden toegevoegd tot de rechtsinstrumenten voor de afzonderlijke informatiesystemen. In essentie is dit
nieuwe doel een aanpassing van de gegevensbeschermingskaders
omdat een aanvullend secundair doel tot informatiesystemen wordt
toegevoegd. Operationeel is dit wenselijk voor autoriteiten en mogelijk
voor de meeste derdelanders niet problematisch indien daarmee
zogenoemde false positives worden vermeden en de bonafide
derdelanders minder aan inbreuken op hun persoonlijke levenssfeer
en vrij verkeer onderhevig zijn. Dat moet echter juridisch wel worden
ondervangen zodat de toegevoegde waarde van deze interoperabiliteitscomponent aan kracht wint.
Het kabinet is van oordeel dat automatische kwaliteitscontrole nooit in
de weg kan staan van het data-eigenaar-principe en het gegeven dat
de eigenaar kortom bepaalt of en hoe data worden geactualiseerd of
verwijderd, ook in het licht van de grondoorzaken voor kwaliteitsbeperkingen. De voorstellen zouden scherper moeten aangeven hoe deze
voorziening zich verhoudt tot de voorzieningen voor kwaliteit van data
geregeld in specifieke regelgeving en werkprocessen ten aanzien van
de individuele systemen.
Het kabinet heeft zorgen over de samenloop van verschillende
trajecten. Zo zal de implementatie van het Inreis- en Uitreissysteem op
korte termijn starten, terwijl onderhavige voorstellen tot wijzigingen
van dit systeem zal leiden. Hetzelfde geldt voor ETIAS en SIS op het
moment dat de nu in onderhandeling zijnde wetgeving overeengekomen is.
Het kabinet heeft zorgen over het mogelijk hoger uitvallen van de
lastendruk in het specifieke geval dat er meerdere biografische
identiteiten voor één individu voorkomen in de systemen. In dat geval
wordt verwacht dat lidstaten dan handmatige controles uitvoeren.
Tenslotte zijn er nog vragen over de kwetsbaarheid van de EU
informatiehuishouding op JBZ-terrein inzake beschikbaarheid van
informatie voor eindgebruikers.

c) Eerste inschatting van krachtenveld
De lidstaten, waaronder Nederland, hebben zich op hoofdlijnen uitgesproken voor de ontwikkeling van het ESP, de sBMS en de CIR langs de
lijnen zoals uiteengezet in de EU routekaart informatievoorziening en
informatie-uitwisseling inclusief interoperabiliteitoplossingen van 2016 en
de meer recente Raadsconclusies over interoperabiliteit die de Raad op
8 juni 2017 heeft aangenomen.10 De Europese Raad heeft op 23 juni 2017
aan de Europese Commissie verzocht om wetgeving voor de uitvoering
van de aanbevelingen inzake interoperabiliteit die de steungroep (High
Level Expert Group) van de Europese Commissie had voorgesteld. Ook
het Europees Parlement heeft in juli 2016 de Europese Commissie
verzocht om voorstellen te doen met betrekking tot het verbeteren van
informatiesystemen en voor het realiseren van interoperabiliteit, met
daarbij de benodigde waarborgen voor gegevensbescherming. Tijdens de
eerste inhoudelijke vergaderingen van de Raadswerkgroep DAPIX
interoperabiliteit over de voorstellen op respectievelijk 8 en 9 januari en
22 en 23 januari jl. onder Bulgaars voorzitterschap hebben de meeste
lidstaten, waaronder Nederland, aangegeven een algemeen studievoorbehoud te handhaven.
10

9704/17 COSI

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

9

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het kabinet heeft een positief oordeel ten opzichte van de bevoegdheid
van de Europese Unie.
De Commissie baseert de bevoegdheid van de EU om een kader te
scheppen voor interoperabiliteit van EU informatiesystemen op de
artikelen 16 lid 2, artikel 74, artikel 77 lid 2 (a) (b) (d) en (e) VWEU met
betrekking tot grenzen en visa en artikelen 16(2), 74, 77(2)(a)(b)(d) en (e),
78(2)(e), 79(2)(c), 82(1)(d), 85(1), 87(2)(a) en 88(2) VWEU met betrekking tot
politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie. Nederland kan zich
hierin vinden.
De EU heeft een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten op het gebied
van de ruimte van veiligheid, veiligheid en recht (zie artikel 4, lid 2, onder
j, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit als positief. Belangrijke gemeenschappelijke informatiesystemen op EU-niveau zijn aanwezig of worden
momenteel ingevoerd. De lidstaten moeten intensief samenwerken op het
gebied van het operationeel beheer van de centrale onderdelen van deze
systemen. Deze samenwerking kan niet op een ander niveau dan het
EU-niveau worden bereikt. Verbeterde interoperabiliteit tussen deze
informatiesystemen betekent noodzakelijkerwijs actie op EU-niveau.
c) Proportionaliteit
De proportionaliteit van de voorstellen wordt positief beoordeeld. Het
kabinet is positief over de maatregelen in de voorstellen omdat deze
geschikt en noodzakelijk zijn om de structurele tekortkomingen van de
huidige EU informatiemanagementarchitectuur op te lossen en daarmee
bijdragen aan het beheer van de buitengrens van het Schengengebied en
de interne veiligheid van de EU. Een verordening is hiervoor voorts het
geëigende instrument. Dat laat onverlet dat het kabinet voor de uitvoering
kritisch blijft kijken naar de lastendruk bij autoriteiten in het geval er
mogelijke meervoudige biografische identiteiten voor het individu in de
systemen worden aangetroffen. Er wordt verwacht dat de lidstaten
vervolgens handmatige controles zullen uitvoeren, wat ten koste zal gaan
van de efficiency.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De totale kosten worden door de Europese Commissie geraamd op 424,7
miljoen euro. Het gaat hier om kosten over een periode van negen jaar
(2019–2027), bestaande uit ontwikkeling- en beheerskosten van de
systemen. Wat betreft de kosten die binnen het huidige Meerjarig
Financieel Kader (MFK) van de EU vallen, is het kabinet van mening dat
deze binnen de bestaande kaders ingepast moeten worden. De implementatiekosten voor de periode na 2020 zullen volgens de informatie van de
Commissie uit de financiële middelen uit het nieuwe MFK 2021–2027
worden gefinancierd. Het kabinet is van mening dat de eventuele
financiële gevolgen van de voorstellen voor de EU-begroting moeten
passen binnen de toekomstige financiële kaders van het MFK. Op dit
moment is de hoogte en samenstelling van deze kaders nog niet bekend.
Het kabinet zal dit proces kritisch volgen en wil op dit moment niet vooruit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

10

lopen op de inhoud en omvang van het MFK na 2020, zodat ruimte wordt
gehouden om het volgende MFK te zijner tijd integraal te kunnen
afwegen.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
De voorstellen richten zich op het realiseren van centrale voorzieningen
op EU-niveau die primair via de EU-begroting zullen moeten worden
bekostigd. Dat laat onverlet dat het gebruik van deze voorzieningen door
lidstaten bijvoorbeeld ICT-matige (hardware en software) en personeelsmatige gevolgen hebben en dat naar verwachting werkprocessen zullen
moeten worden aangepast. Dat zal ook leiden tot kosten voor Nederland.
Daartoe zullen nadere analyses moeten worden gemaakt in samenhang
met het verder in kaart brengen van de gevolgen van de wetgeving voor
individuele informatiesystemen zoals het EES, ETIAS, SIS, Eurodac, VIS
(en het ECRIS-TCN).
Voor de nationale financiële consequenties die uit de voorstellen
voortvloeien, dienen de budgettaire gevolgen te worden ingepast op de
begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de
regels met betrekking tot budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Er worden geen (extra) financiële of personele consequenties voor
bedrijven en burgers voorzien.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Er worden geen gevolgen voorzien voor de regeldruk. Doordat de
behoefte van de eindgebruikers centraal staat, kunnen de voorstellen van
toegevoegde operationele waarde zijn omdat deze identificatieprocessen
verricht door autoriteiten vereenvoudigen, sneller duidelijkheid bieden
over de rechtmatigheid van de aanwezigheid van personen op het
Schengen grondgebied en sneller identiteitsfraude kan worden vastgesteld. Dit heeft voor autoriteiten meerwaarde omdat de lastendruk kan
worden verminderd. Anderzijds kunnen de voorstellen juist leiden tot een
verhoging van de lastendruk, doordat verwacht wordt dat lidstaten
handmatige controles uitvoeren als uit de MID blijkt dat een persoon met
meerdere biografische identiteiten in de systemen staat. Dit proces
bestaat nu nog niet op EU-niveau.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
De voorstellen hebben geen specifieke effecten op de concurrentiekracht
van de Nederlandse ICT-sector.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De verordeningen zijn verbindend in al hun onderdelen en zijn rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten overeenkomstig het VWEU. De
volledige en effectieve toepassing van de verordeningen kunnen echter
vereisen dat er nationale uitvoeringsmaatregelen getroffen worden
(waarbij bijvoorbeeld wetgeving, die niet strookt met de verordening
moet worden geschrapt of daarmee in overeenstemming moet worden
gebracht), bijvoorbeeld de Wet politiegegevens (Wpg), dan wel tot het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

11

uitvaardigen van nationale maatregelen die het nuttige effect van de
verordening in de lidstaten moet waarborgen. Dit wordt gelet op de
voorliggende voorstellen momenteel nader onderzocht. Verder is
aandacht nodig voor de samenhang van de verordeningen met andere
(nationale implementatie van) EU-wetgeving op het terrein van gegevensuitwisseling, zoals het EU gegevensbeschermingspakket, de API-richtlijn,
PNR-richtlijn, de VIS Verordening, het Schengen Informatie Systeem (SIS),
de EES Verordening, de ETIAS-Verordening, de eu-LISA Verordening en de
ECRIS-TCN Verordening.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
In beide voorstellen wordt voorgesteld om de Commissie bevoegdheden
te verlenen om gedelegeerde handelingen vast te stellen die zien op de
technische aspecten van de gebruikersprofielen voor het ESP (artikel 8, lid
2) en om gedelegeerde handelingen vast te stellen voor het bepalen van
de inhoud en het format van de ESP-zoekresultaten (artikel 9, lid 7). Het
kabinet kan niet instemmen met het toekennen van bevoegdheden aan de
Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen (artikel 8, lid 2,
en 9, lid 7, juncto 63 van de voorstellen) aangezien deze direct het beheer
van vergaarde informatie en door lidstaten ter beschikking gestelde
informatie behelst. De voorstellen hebben een belangrijke impact op de
nationale informatiearchitectuur en operationele processen. Bijgevolg is
het onwenselijk dat overgegaan wordt tot de verstrekking van de
bevoegdheid aan de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te
stellen. Het kabinet acht het gewenst dat deze bevoegdheden uit het
voorstel gehaald worden en nader wordt bekeken hoe de technische
aspecten van de gebruikersprofielen voor het ESP en het bepalen van de
inhoud en het format van de ESP-zoekresultaten worden ingevuld of
vastgesteld.
Daarnaast wordt de Commissie in beide voorstellen de bevoegdheid
verleend om door middel van uitvoeringshandelingen gedetailleerde
regels vast te stellen met betrekking tot:
– de procedures voor het bepalen in welke gevallen identiteitsgegevens
als identiek of gelijkwaardig kunnen worden beschouwd (28, lid 5)
– «automated data quality control» mechanismen en procedures,
gemeenschappelijke kwaliteitsindicatoren en minimum kwaliteitsstandaarden voor de verwerking van gegevens in de EES, de ETIAS, het
VIS, het SIS, het gedeelde BMS, het CIR en het MID (artikel 37, lid 4)
– ontwikkeling van de standaard van het Universal Message Format
(artikel 38, lid 4);
– de werking van het CRRS, met inbegrip van de specifieke garanties
voor de verwerking van persoonsgegevens in de zin van artikel 39 lid 2
en 3 en de van toepassing zijnde veiligheidsregels (artikel 39, lid 5)
– de samenwerkingsprocedures in geval van veiligheidsincidenten (44,
lid 5).
Het kabinet kan instemmen met de keuze voor het vaststellen van
uitvoeringshandelingen in bovengenoemde gevallen, omdat deze erop
gericht zijn om de verordening in de lidstaten volgens eenvormige
voorwaarden uit te voeren. Op het vaststellen van de uitvoeringshandelingen is voorts de onderzoeksprocedure van toepassing. De keuze voor
de onderzoeksprocedure is volgens het kabinet geschikt, omdat het hier
gaat om handelingen van algemene strekking (zie art. 2, lid 2, onder a van
Verordening 182/2011 (de Comitologieverordening)).»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

12

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordeningen treden in werking op de twintigste dag volgend op die
van bekendmaking in het publicatieblad van de Europese Unie.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In artikel 68 van de voorstellen is bepaald dat eu-LISA elke zes maanden
(te rekenen vanaf de datum van inwerkingtreding) rapporteert aan het
Europees Parlement en de Raad over de stand van zaken van de ontwikkeling van de technische componenten. Zodra de ontwikkeling gereed is,
zal een eindverslag moeten worden uitgebracht ten aanzien van de
doelstellingen, planning en kosten en bovendien ten aanzien van
eventuele afwijkingen ter zake. Daarnaast wordt bepaald dat eu-LISA vier
jaar na de operationele start van elke technische component en iedere vier
jaar daarna verslag uitbrengt over het technisch functioneren van de
componenten inclusief veiligheidsaspecten. Bovendien zal de Europese
Commissie één jaar na het verschijnen van elk verslag van eu-LISA een
brede evaluatie, inclusief aanbevelingen opleveren over de interoperabiliteitscomponenten en daarmee over de uitvoering van de verordeningen.
Deze uitgebreide monitoring-systematiek is gewenst gelet op wederzijdse
effecten van de verschillende componenten van de voorstellen evenals de
wisselwerking met de vele informatiedeling-initiatieven op EU JBZ vlak.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
a) Uitvoerbaarheid
De verwezenlijking van interoperabiliteit van EU informatiesystemen zal
investeringen in techniek, infrastructuur als personeel vergen. De exacte
uitvoeringsconsequenties voor de lidstaten zijn op dit moment nog niet
goed in te schatten omdat de uitvoerbaarheid van het voorstel onder
andere afhankelijk zal zijn van nationale beleidskeuzen.
b) Handhaafbaarheid
Ook de exacte consequenties voor de handhaving zijn op dit moment niet
goed in te schatten. Gelet op de rol en verantwoordelijkheid van eu-LISA
zijn de mogelijke gevolgen voor de lidstaten op dit terrein beperkt.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
De voorstellen hebben geen consequenties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2479

13