Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 045

Situatie in de Oekraïne

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 73

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 mei 2022
Op 27 april jl. publiceerde de Europese Commissie een wetsvoorstel dat
voorziet in het bieden van vrije toegang voor Oekraïense producten tot de
EU interne markt voor een periode van één jaar na de inwerkingtreding
van het voorstel. Gelet op de snelheid van de Brusselse besluitvormingsprocessen en het belang dat het kabinet hecht aan een tijdige informatievoorziening aan uw Kamer, is ervoor gekozen u per brief een appreciatie
te doen toekomen van het voorstel in plaats van een BNC-fiche.
Het voorstel tot handelsmaatregelen komt tegemoet aan het verzoek van
Oekraïne aan de EU om steun te verlenen aan het behoud van de
Oekraïense handelspositie en verdieping van de handelsrelatie met de EU.
De Russische oorlog tegen Oekraïne heeft negatieve effecten op de
Oekraïense productiecapaciteit en heeft geleid tot het onderbreken van
belangrijke transportroutes. De Commissie benadrukt het belang van de
voorgestelde maatregelen in het kader van de oorlog en de negatieve
economische effecten daarvan voor Oekraïne. Verdere liberalisering van
handel en nadere logistieke maatregelen dragen bij aan het behouden van
handelsstromen en verdiepen van de handelsrelatie.
De voorgestelde regelingen voor tijdelijke vrije toegang tot de EU markt
voor Oekraïense producten zijn drieledig en betreffen de tijdelijke
opschorting van: (1) alle resterende heffingen en quota die momenteel
van toepassing zijn onder het EU – Oekraïne associatieakkoord, (2) het
innen van antidumpingheffingen en (3) vrijwaringsmaatregelen1. De
markttoegang van Oekraïne tot de EU interne markt is geregeld onder het
Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA) als onderdeel
van het associatieakkoord dat sinds 2016 van toepassing is. De Commissie
stelt aldus voor om unilateraal tijdelijk de tarieven en quota op import
1

kst-36045-73
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Verordening (EU) 2015/478 van het Europees parlement en de Raad van 11 maart 2015
betreffende de gemeenschappelijke regeling voor de invoer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 045, nr. 73

1

producten uit Oekraïne op te schorten, voortbouwend op de afspraken in
het associatieakkoord. Hiermee worden tariefheffingen geschrapt ten
aanzien van industriële goederen, fruit en groenten die momenteel onder
het stelsel voor invoerprijzen vallen en (verwerkte) landbouwproducten
waarvoor tariefquota gelden. Het gaat onder andere om opschorting van
resterende tarieven op kunstmest, aluminium, plantaardige oliën en
enkele industriële producten zoals radio’s, die anders volgens het
associatieakkoord in januari 2023 zouden komen te vervallen. Tevens
worden de tariefquota voor verschillende landbouwproducten waaronder
tarwe, gerst, mais, pluimveevlees en eieren tijdelijk opgeheven. Daarnaast
worden de voor Oekraïne geldende antidumpingmaatregelen voor de
import van warmgewalste platte producten en van naadloze buizen van
ijzer of staal opgeschort. Ook worden de EU-vrijwaringsmaatregelen die
de staalimporten uit Oekraïne beperken opgeschort.
Het wetvoorstel stelt een drietal voorwaarden voor deze tijdelijke
unilaterale handelspreferenties. Ten eerste moeten ingevoerde producten
van Oekraïense oorsprong zijn. Ten tweede mag Oekraïne geen importbeperkende maatregelen tegen de EU instellen tenzij de oorlog deze
duidelijk rechtvaardigt. Tenslotte moet Oekraïne democratische beginselen, mensenrechten en fundamentele vrijheden en rechtsstatelijkheid
blijven respecteren en zich voortdurend inspannen om corruptie en
illegale praktijken tegen te gaan. In het associatieakkoord is namelijk
overeengekomen dat onder andere de eerbiediging van de democratische
beginselen, de mensenrechten en fundamentele vrijheden, het respect
voor de rechtsstaat en non-proliferatie essentiële elementen zijn voor de
relatie tussen de EU en Oekraïne. Het wetsvoorstel bouwt hierop voort.
Indien de Commissie van oordeel is dat er voldoende bewijs is dat
Oekraïne niet voldoet aan deze voorwaarden, kan de Commissie door
middel van een uitvoeringshandeling met toepassing van de onderzoeksprocedure de preferenties deels of geheel opschorten.
De Commissie heeft ook een vrijwaringsclausule in het wetsvoorstel
opgenomen op basis waarvan opgeschorte tarieven geherintroduceerd
kunnen worden. Indien de invoer van bepaalde producten ernstige
moeilijkheden veroorzaakt of dreigt te veroorzaken voor EU-producenten
van soortgelijke of rechtstreeks concurrerende producten, kan de
Commissie de voorkeursregelingen op grond van dit wetsvoorstel voor
deze producten opschorten en de huidige heffingen in het associatieakkoord herinvoeren. Daaraan dient een vaststellingsonderzoek vooraf te
gaan, waarin onder andere wordt gekeken naar het marktaandeel, de
productiecapaciteit en de importvolumes van producten in kwestie. Een
dergelijk onderzoek kan de Commissie starten op eigen initiatief, op
verzoek van een lidstaat of een vertegenwoordiger van een groot deel van
de geraakte industrie. Onder uitzonderlijke omstandigheden waarbij
directe actie noodzakelijk is, kan de Commissie ook zonder onderzoek
preventieve maatregelen treffen.
Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet heeft de Russische invasie van Oekraïne ten scherpste
veroordeeld en toont zich solidair met Oekraïne. De kern van de
kabinetsinzet is enerzijds zo stevig mogelijke maatregelen te nemen tegen
Rusland en anderzijds zoveel mogelijk steun te verlenen aan Oekraïne,
inclusief het bevorderen van economische samenwerking tussen de EU en
Oekraïne in het kader van het bestaande associatie- en vrijhandelsakkoord. Dit voorstel van de Commissie sluit hier goed bij aan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 045, nr. 73

2

De huidige oorlog en de praktische handelsbarrières die dit teweegbrengt
bemoeilijken de handel tussen Oekraïne en de rest van de wereld. Dit
komt bovenop reeds bestaande problematiek omtrent de verstoring van
internationale waardeketens. Belangrijke handelsstromen van bijvoorbeeld voedsel komen daarmee verder onder druk te staan. In dit kader
blijft het kabinet pleiten voor open markten die de diversificatie van
handelsstromen faciliteren en voor het beperken van verstorende
exportrestricties.
Het kabinet is verder voorstander van een actief EU handelsbeleid, waarin
handelsakkoorden belangrijke instrumenten vormen. Implementatie en
monitoring van afspraken in reeds afgesloten handelsakkoorden zijn hier
een belangrijk onderdeel van. Nederland heeft dan ook regelmatig het
belang benadrukt van voortgang in de implementatie van alle afspraken in
het EU- Oekraïne associatieakkoord. Conform artikel 481.1 van het
EU-Oekraïne associatieakkoord werd vorig jaar begonnen met een
evaluatie van het associatieakkoord, in het kader waarvan Oekraïne
aangaf interesse te hebben in mogelijke verdere liberalisering van
bilaterale handel. Het kabinet gaf destijds aan dat een discussie over
verdere liberalisering logischerwijs volgt op de volledige implementatie
van bestaande afspraken.
Beoordeling en inzet ten aanzien van het voorstel
Het kabinet verwelkomt het voorstel. Het tijdelijk opschorten van tarifaire
en non-tarifaire handelsbarrières kan de markttoegang voor bepaalde
Oekraïense producten tot de EU markt vergemakkelijken en de Oekraïense
economie op termijn steunen. Daarnaast vragen de verstoringen van
mondiale waardeketens en hoge voedsel- en grondstofprijzen om zo min
mogelijk handelsbelemmeringen. Het wetsvoorstel kan hier een bijdrage
aan leveren. Het weghalen van de resterende handelsbarrières tussen de
EU en Oekraïne is daarmee in het belang van zowel Oekraïne als de EU en
Nederland.
Het kabinet is positief ten aanzien van het voorstel, omdat dit mogelijk een
deel van de negatieve economische consequenties voor Oekraïne als
gevolg van de oorlog kan mitigeren. Het tijdelijk zoveel mogelijk
wegnemen van handelsbarrières tussen de EU en Oekraïne zoals dit
voorstel beoogt, kan Oekraïne steun in de rug bieden om productie en
uitvoer in stand te houden. Ondanks de beperkte looptijd van het voorstel,
zou het voorstel ook op de middellange termijn een positieve bijdrage
kunnen leveren aan de wederopbouw van Oekraïne.
Het kabinet geeft tegelijkertijd als aandachtspunt mee dat het moeilijk is te
voorzien in hoeverre het wegnemen van handelsbarrières een wezenlijke
bijdrage kan leveren aan de steun aan Oekraïne op de korte termijn. Dit is
zowel afhankelijk van hoe de oorlog en de praktische handelsbarrières die
het teweegbrengt zich ontwikkelen, als de mate waarin logistieke
oplossingen op korte termijn gerealiseerd kunnen worden. Een andere
vraag is in hoeverre de Oekraïense douane over de capaciteit beschikt om
de benodigde oorsprongscertificaten uit te geven.
Het kabinet is ook positief over het voorstel omdat het wegnemen van
handelsbarrières een mitigerende werking kan hebben op verstoringen
van waardeketens. Het wegvallen van Oekraïense uitvoer van belangrijke
landbouwproducten leidt tot tekorten in andere landen en mondiale
stijgingen van voedselprijzen. De tijdelijke opschorting van tariefquota en
heffingen is met name van toepassing op producten waarvoor deze
tekorten gelden, zoals tarwe, maïs en plantaardige oliën. Het wetsvoorstel
tot vrije markttoegang kan daarom diversificatie van deze handelsstromen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 045, nr. 73

3

faciliteren en bijdragen aan het tegengaan van stijgende prijzen van
producten waarvoor schaarste dreigt. Daarmee kan het negatieve
economische effecten mitigeren voor derde landen die afhankelijk zijn van
de invoer van landbouwproducten uit Oekraïne, zoals de graanleveranties
voor Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Het openhouden van de
handelsstromen voor voedsel en de mogelijkheid om deze te verleggen is
immers van groot belang voor deze regio.
Een ander aandachtspunt van het kabinet is dat Nederlandse en Europese
marktpartijen op termijn meer concurrentie kunnen ervaren door
toegenomen Oekraïense uitvoer. Het ligt echter niet in de lijn der
verwachting dat de Oekraïense productiecapaciteit spoedig op het niveau
van voor de oorlog is. Concurrentie voor Europese marktpartijen zal
daarom beperkt blijven. Het kabinet hecht bovendien aan de vrijwaringsclausule die in het voorstel is opgenomen, bij wijze van handrem voor
eventuele negatieve markteffecten voor concurrerende sectoren zoals de
pluimveevlees- en eierensector. Dit geldt te meer nu deze sectoren hard
getroffen zijn door langdurige uitbraken van vogelgriep. Deze clausule
garandeert dat in het geval er moeilijkheden optreden of dreigen op te
treden voor EU marktpartijen, hier onderzoek naar verricht wordt. Indien
nodig kunnen vervolgens preventieve maatregelen getroffen worden.
Het kabinet acht het tevens belangrijk en positief dat de gebruikelijke
voorwaarden op het gebied van democratische beginselen, mensenrechten en fundamentele vrijheden, rechtsstatelijkheid en corruptiebestrijding worden gehandhaafd. Het kabinet acht het verder wenselijk dat
ook bestaande eisen t.a.v. grensoverschrijdende handel, bijvoorbeeld als
het gaat om product- en voedselveiligheid, onverkort van kracht blijven.
Eerste inschatting van krachtenveld
Naar verwachting zal binnen de Raad brede steun zijn voor dit
wetsvoorstel, gericht op het behoud van handelsstromen en het
verdiepen van de handelsrelatie met Oekraïne om het land in deze
oorlogssituatie zo veel mogelijk te steunen. Onder de lidstaten is brede
steun voor het behouden van open handelsstromen en het tegengaan van
voedseltekorten in landen Noord-Afrika en het Midden-Oosten. De positie
van het Europees parlement is nog onbekend. Mogelijkerwijs zullen
enkele partijen wijzen op mogelijke consequenties van het opschorten van
quota en heffingen voor gevoelige producten.
Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
Bevoegdheid
Het oordeel ten aanzien van de bevoegdheid voor het voorstel is positief.
De Commissie baseert de bevoegdheid van de EU op artikel 207, lid 2,
VWEU. Op basis hiervan is de EU bevoegd bij verordening de maatregelen vast te stellen die het kader voor de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek bepalen. Het kabinet kan zich vinden in de
voorgestelde rechtsgrondslag. De EU is op basis van artikel 3, eerste lid,
sub e, VWEU exclusief bevoegd als het gaat om de gemeenschappelijke
handelspolitiek.
Subsidiariteit en proportionaliteit
Gezien de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het terrein van de
gemeenschappelijke handelspolitiek, is het subsidiariteitsbeginsel niet van
toepassing. Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Het doel van het voorstel is om op dit moment zoveel mogelijk facilite-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 045, nr. 73

4

rende voorwaarden te stellen die Oekraïne in staat te stellen om de
handelspositie met de rest van de wereld te behouden en hiertoe de
handelsbetrekkingen met de EU verder te verdiepen. De voorgestelde
handelspolitieke verordening stelt tijdelijke handelsmaatregelen voor één
jaar na inwerkingtreding voor. Het gaat om tijdelijke opschorting van
tarieven en quota onder de associatieovereenkomst, het niet-innen van
antidumpingheffingen op invoer van producten uit Oekraïne en de
schorsing van nu geldende vrijwaringsmaatregelen. De voorgestelde
unilaterale maatregelen en de duur hiervan zijn proportioneel aan het doel
om handelsroutes zo veel mogelijk open te houden en economische
banden met Oekraïne te verdiepen. Over de noodzakelijke duur van het
instellen van maatregelen valt momenteel weinig te zeggen. Het voorstel
om deze voor één jaar na inwerkingtreding te laten gelden is daarom
passend.
Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
Consequenties EU-begroting en financiële consequenties (incl. personele)
voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden
Op basis van importdata voor Oekraïne uit 2021 is berekend dat de
inkomsten voor de EU vanuit douaneheffingen 31 miljoen euro lager
liggen op jaarlijkse basis. Daarnaast wordt geschat dat de EU 36,6 miljoen
euro minder aan antidumpingheffingen zal innen. De daadwerkelijke
cijfers zullen waarschijnlijk lager uitvallen, omdat de import vanuit
Oekraïne negatief beïnvloed wordt door het conflict. Een algemeen risico
is dat er misbruik wordt gemaakt door zendingen ten onrechte onder het
nultarief te exporteren, bijvoorbeeld doordat goederen van andere
oorsprong onterecht als Oekraïense goederen worden geëxporteerd. Met
deze cijfers is geen rekening gehouden met mogelijke misbruik van de het
voorgestelde nultarief. Hieruit vloeit voort dat de gevolgen voor de EU
begroting van het wetsvoorstel naar verwachting zeer beperkt zijn.
Nederland is van mening dat de middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting.
Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Financiële consequenties voor bedrijfsleven en burger worden niet
verwacht.
Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
De verordening maakt gebruik van reeds bestaande structuren en levert
geen extra regeldruk en administratieve lasten op.
Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke consequenties
Unilaterale handelspreferenties vergemakkelijken de toegang tot de EU
markt voor producten uit Oekraïne. Onder normale omstandigheden is de
Europese en Nederlandse pluimveevlees- en eierenmarkt een gevoelige
sector voor de EU die concurrentie kan ondervinden van Oekraïense
producenten. Vanwege de negatieve gevolgen van de oorlog op de
Oekraïense productiecapaciteit en schade aan de lokale infrastructuur, is
de verwachting dat deze concurrentie op de korte termijn beperkt zal
blijven. Verder kan invoer van graanproducten uit Oekraïne, mits dit
logistiek uitvoerbaar is, juist de druk op de Europese markt enigszins

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 045, nr. 73

5

verlichten voor granen voor humaan en dierlijk gebruik. Ook de
opschorting van de antidumpingheffingen en staal vrijwaringsmaatregelen zullen naar verwachting geen grote consequenties hebben voor de
EU producenten. Momenteel zijn de leveranties uit Oekraïne in belangrijke
mate stil komen te liggen door de oorlog. Indien toch vermoeden zou zijn
van schade aan EU marktpartijen door de opschorting van heffingen en
quota, kan gebruik worden gemaakt van de vrijwaringsclausule in het
wetsvoorstel.
Wat de geopolitieke consequenties betreft, draagt het wetsvoorstel naar
verwachting bij aan het in stand houden van handelsstromen vanuit
Oekraïne en het verdiepen van de handelsrelatie met de EU. Ook gaat van
dit voorstel een duidelijk signaal van steun aan Oekraïne uit. Hoewel het
nog niet te zeggen valt in hoeverre Oekraïne van de vrije markttoegang zal
kunnen profiteren, kan het wetsvoorstel handel vergemakkelijken in
producten die momenteel schaars zijn. In beperkte mate kan het voorstel
bijdragen aan de economische stabilisatie in Oekraïne en op de wereldmarkt. Zo kan het faciliteren van open handelsstromen voor schaarse
producten waardoor o.a. voedseltekorten in landen Noord-Afrika en het
Midden-Oosten verminderen een gunstig effect hebben op zowel de
handels- als de politieke relatie die de EU met deze landen heeft.
Tot slot is tijdens de Raad Buitenlandse Zaken Handel van 3 juni a.s.
goedkeuring door de Raad voorzien. Uw Kamer zal zoals gebruikelijk
worden geïnformeerd over de Raad Buitenlandse Zaken Handel middels
een geannoteerde agenda.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 045, nr. 73

6