IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW
Leren investeren met de schatkist

Datum

30 juni 2016

Pagina 1 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW

Colofon

Titel

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW

Bijlage(n)

6 bijlage(n)

Inlichtingen

Ministerie van Financiën
Inspectie der Rijksfinanciën
Bureau Strategische Analyse

Pagina 3 van 88

Inhoud

Samenvatting

7

1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding
Aanleiding
Doelstelling
Aanpak
Leeswijzer

14
14
14
15
16

2
2.1

Introductie tot schatkistbankieren
Toelichting bij schatkistbankieren
2.1.1
Wat is schatkistbankieren?
2.1.2
Deelnemers aan schatkistbankieren
Schatkistbankieren in historisch perspectief
2.2.1
De invoering van schatkistbankieren
2.2.2
Vrijwillige deelnemers aan schatkistbankieren
2.2.3
Opzet schatkistbankieren voor onderwijsinstellingen
2.2.4
Risicobeperkende voorwaarden
Voor- en nadelen van schatkistbankieren voor deelnemers
2.3.1
Voordelen van schatkistbankieren voor deelnemers
2.3.2
Nadelen van schatkistbankieren voor deelnemers
2.3.3
Concluderend
Schatkistbankieren: kerncijfers

17
17
17
17
18
18
18
19
19
19
20
20
21
23

De economie van schatkistbankieren
Inleiding
Economische ratio voor schatkistbankieren
Welke prijs moet de overheid vragen?
Interne en externe governance
3.4.1
Externe governance
3.4.2
Interne governance
Vormgeving schatkistbankieren
Concluderend

25
25
25
26
27
27
29
30
32

Primair en Voortgezet onderwijs
Historisch perspectief: verantwoordelijkheid voor huisvesting
Verdeling van de verantwoordelijkheden en risico's
4.2.1
Verantwoordelijkheidsverdeling
4.2.2
Risicoverdeling
Risicobeherende en -beheersende maatregelen
Aandachtspunten bij de risico's voor de begroting van OCW
Additionele aandachtspunten voor het Po en Vo
4.5.1
Ongelijke behandeling bij de roodstandfaciliteit
4.5.2
Doordecentralisatie
4.5.3
Toegang tot schatkistbankieren Po- en Vo-instellingen

34
34
35
35
36
37
40
41
41
41
42

Middelbaar beroepsonderwijs en Hoger onderwijs
Historisch perspectief: verantwoordelijkheid voor huisvesting
Verdeling van de verantwoordelijkheden en risico's
5.2.1
Verantwoordelijkheidsverdeling

43
43
44
44

2.2

2.3

2.4
3
3.1
3.2
3.3
3.4

3.5
3.6
4
4.1
4.2

4.3
4.4
4.5

5
5.1
5.2

Pagina 5 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

5.3
5.4
5.5

6
6.1

6.2

6.3
6.4
6.5
7
7.1
7.2
7.3

7.4

7.5

5.2.2
Risicoverdeling
Risicobeherende en -beheersende maatregelen
Aandachtspunten bij de risico's voor de begroting van OCW
Additionele aandachtspunten voor het Mbo en Ho
5.5.1
Taxaties van schoolgebouwen

45
47
47
48
48

RWT-musea
Historisch perspectief:verantwoordelijkheid voor huisvesting
6.1.1
Inleding
6.1.2
Huidige situatie
6.1.3
Situatie vanaf 1 januari 2017
Verdeling van de verantwoordelijkheden en risico's
6.2.1
Verantwoordelijkheidsverdeling
6.2.2
Risicoverdeling
Risicobeherende en -beheersende maatregelen
Aandachtspunten bij de risico's voor de begroting van OCW
Additionele aandachtspunten voor de RWT-musea

52
52
52
52
53
53
54
54
55
57
57

Beleidsvarianten
59
Hooflijnen van de analyse
59
Cluster A: interne processen OCW
62
7.2.1
Beleidsvariant 1: optimaliseren interne processen bij OCW
62
Cluster B: systeemaanpassingen
64
7.3.1
Beleidsvariant 2: vereenvoudigen systematiek Po en Vo
64
7.3.2
Beleidsvariant 3: aanpassen leenvoorwaarden Mbo en Ho in
combinatie met strikter risicobeheer en risicobeheersing
66
Cluster C: verreikende beleidsvarianten
69
7.4.1
Beleidsvariant 4: verplichtstellen schatkistbankieren voor
onderwijsinstellingen inclusief roodstand- en leenfaciliteit
69
7.4.3
Beleidsvariant 5: beëindigen toegang tot schatkistbankieren
onderwijsinstellingen
71
Cluster D: beleidsvarianten voor de RWT-musea
72
7.5.1
Beleidsvariant 6: maatregelen binnen het schatkistbankieren
72
7.5.2
Beleidsvariant 7: andere mogelijkheden dan schatkistbankieren 74

Afkortingen

77

Bronvermelding

78

Bijlage 1: Taakopdracht
Bijlage 2: Samenstelling werkgroep
Bijlage 3: Overzicht geïnterviewde personen
Bijlage 4: Beschikbare producten schatkistbankieren
Bijlage 5: De verzelfstandigde Rijksmusea
Bijlage 6: Proces beoordeling leenaanvraag door OCW

79
82
83
84
85
88

Pagina 6 van 88

Samenvatting
Schatkistbankieren door onderwijsinstellingen en RWT-musea
Onder beleidsverantwoordelijkheid van de minister van OCW kunnen bekostigde
onderwijsinstellingen1 en rijksgesubsidieerde musea zijnde rechtspersonen met een
wettelijke taak (RWT-musea) op vrijwillige basis deelnemen aan het
schatkistbankieren. Schatkistbankieren betekent allereerst dat instellingen hun
publieke middelen aanhouden bij het ministerie van Financiën (de schatkist) en niet
bij bijvoorbeeld een commerciële bank. Daarnaast kunnen onderwijsinstellingen en
RWT-musea via het schatkistbankieren twee typen leningen afsluiten bij het
ministerie van Financiën, namelijk kredieten in rekening-courantkredieten (de
roodstandfaciliteit) en leningen voor investeringen in huisvesting (de leenfaciliteit).
Voor deze leningen staat de minister van OCW, als beleidsverantwoordelijk minister,
garant richting de schatkist. Deze garantstelling betekent dat indien een
onderwijsinstelling of RWT-museum uiteindelijk niet aan zijn rente- en
aflossingsverplichtingen kan voldoen, deze verplichtingen moeten worden ingepast
binnen de begroting van OCW. Het voorliggende Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO) neemt de risico’s voor de begroting van OCW onder de loep
die voortvloeien uit het schatkistbankieren. Het IBO spitst zich daarbij toe op de
twee leenfaciliteiten van het schatkistbankieren, omdat de risico’s voor de begroting
van OCW voortvloeien uit deze twee producten.
Het totaal aan uitstaande langlopende leningen aan onderwijsinstellingen is gegroeid
van ongeveer 122 miljoen euro in 2005 tot circa 1,2 miljard euro in 2012 en daarna
stabiel gebleven. De maximale limiet van de rekening-courantkredieten is gegroeid
van 90 miljoen euro in 2005 naar bijna 587 miljoen euro in 2015. Daarnaast staat
de minister van OCW garant voor de leningen van RWT-musea. Voor die leningen,
waarbij er geen onderpand aanwezig is, is een leenplafond ingesteld van 150
miljoen euro per vijf jaar. Tegenover de leningen staan de deposito’s die de
onderwijsinstellingen aanhouden in de schatkist. Deze deposito’s zijn toegenomen
van 140 miljoen euro in 2004 tot ruim 700 miljoen euro in 2014. In 2015 trad er
een daling op naar 440 miljoen euro.
De toename van het aantal leningen dat verstrekt wordt door de schatkist aan
onderwijsinstellingen en RWT-musea, leidt mogelijk tot grotere risico’s voor de
begroting van OCW. Deze mogelijke toename van risico’s heeft het Kabinet
aanleiding gegeven tot het instellen van het IBO risicobeheer en risicobeheersing
schatkistbankieren bij OCW. De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt:
‘zijn de risico’s van schatkistbankieren bij OCW voldoende beheerd en beheerst en
op welke wijze kan het risicobeheer en de risicobeheersing nog verbeterd worden?’
Diverse maatregelen beperken de risico’s voor de begroting van OCW
Het huidige systeem van schatkistbankieren is in de jaren ’90 van de vorige eeuw
opgezet vanuit een interne thesaurie gedachte. Vanuit die gedachte is gekozen voor
een systematiek met een relatief eenvoudige uitvoering en beperkte
uitvoeringskosten waarbij het kredietrisico met name ex ante wordt beheerst door
het nemen van verschillende risicobeperkende maatregelen.

1 Groene onderwijsinstellingen worden bekostigd door de minister van Economische Zaken en kunnen onder
beleidsverantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken vrijwillig deelnemen aan het
schatkistbankieren.

Pagina 7 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Allereerst beperkt de minister van OCW de risico’s voor zijn begroting door het
vragen van zekerheden aan de onderwijsinstellingen. Deze zekerheden verschillen
per (onderwijs)sector.
Voor een rekening-courantkrediet aan een Po- of Vo-instelling die openbaar
onderwijs verzorgt, vraagt de minister van OCW altijd een garantstelling van de
betrokken gemeente(n). Deze garantstelling voor het openbaar onderwijs wordt
gevraagd omdat de gemeente de verantwoordelijkheid draagt voor het beschikbaar
stellen van voldoende openbaar onderwijs. Voor het bijzonder onderwijs wordt geen
gemeentegarantie gevraagd voor het krediet in rekening-courant. Voor een lening
voor huisvesting aan een Po- of Vo-instelling wordt altijd een garantstelling van de
gemeente(n) gevraagd, zowel voor het openbaar als het bijzonder onderwijs, omdat
de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de huisvesting voor het Po en Vo.
De minister van OCW vraagt geen aanvullende zekerheid aan een Mbo- of Hoinstelling voor een krediet in rekening-courant. De minister van OCW staat alleen
garant voor een lening voor huisvesting indien de Mbo- of Ho-instelling voldoende
hypothecair onderpand inbrengt. Tevens stelt de minister van OCW het maximale
leenbedrag (het leenplafond) vast op basis van de taxatiewaarde van het
hypothecair onderpand.
Ten tweede beheerst de minister van OCW de risico’s van het schatkistbankieren bij
onderwijsinstellingen door het maken van een ex ante inschatting van de risico’s,
die met een lening gepaard gaan. Inzicht in de risico’s wordt verkregen via het
financieel toetsingsdocument dat door de instelling wordt ingevuld. In dit document
wordt onder andere inzicht verschaft in de liquiditeit- en solvabiliteitspositie van de
instelling. Daarnaast raadpleegt OCW verschillende bronnen zoals
bekostigingsgegevens, de continuïteitsparagraaf, de meerjarenbegroting, de
jaarrekening en de leerlingenraming voor onderwijsinstellingen. Tevens vindt er
altijd een gesprek plaats met de desbetreffende onderwijsinstelling en wordt bij de
Inspectie van het Onderwijs (IvhO) nagevraagd of de instelling wel of niet onder
aangepast toezicht staat.
Ten slotte heeft de minister van OCW een begrotingsreserve ingesteld voor het
schatkistbankieren door onderwijsinstellingen om het risico voor zijn begroting te
beperken. Deze begrotingsreserve wordt gevuld met de risico-opslagen die alle
onderwijsinstellingen betalen voor leningen bij de schatkist (10 basispunten (0,1%)
voor leningen voor huisvesting en 25 basispunten (0,25%) voor kredieten in
rekening-courant). Het precies bepalen van de juiste risico-opslag is ingewikkeld
omdat er geen premies berekend kunnen worden door middel van statistische en
econometrische methoden.
Ook voor de RWT-musea neemt de minister van OCW maatregelen om de risico’s te
beperken, die gepaard gaan met een lening voor huisvesting2. Allereerst geldt hier
een risico-opslag van 110 basispunten (1,1%) voor leningen zonder hypothecair
onderpand. Deze opslag wordt in een reservefonds bij het Nationaal Restauratie
Fonds (NRF) gestort. De reserve dient als risicodekking voor het ontbreken van
2 Met ingang van 1 januari 2017 geldt een nieuw huisvestingsstelsel voor de rijksmusea: de
verantwoordelijkheid voor het onderhoud en instandhouding van de gebouwen wordt overgedragen aan de
musea, terwijl het Rijk juridisch eigenaar blijft van de gebouwen. De zeventien RWT-musea en vier musea
die gehuisvest zijn in een monument met een erfgoedfunctie krijgen volledig zeggenschap over hun
gebouwen inclusief de budgetverantwoordelijkheid voor de instandhouding van de gebouwen. Deze musea
moeten vanaf 1 juli 2016 zelf leningen afsluiten ter financiering van het beheer en onderhoud van het
vastgoed.

Pagina 8 van 88

hypothecair onderpand. De risico-opslag is opgebouwd uit twee componenten. Ten
eerste een opslag van 100 basispunten (1%). Deze opslag wordt in één keer aan het
begin van de looptijd van de lening betaald door de minister van OCW uit het
huisvestingsbudget voor musea. De tweede component is een opslag van 10
basispunten (0,1%), die door de musea zelf wordt betaald. De vier musea die hun
gebouwen wel in eigendom hebben, kunnen op basis van een hypothecair
onderpand een lening bij de schatkist afsluiten. In dat geval geldt enkel de risicoopslag van 10 basispunten.
Ten tweede hebben de ministers van OCW en Financiën een leenplafond ingesteld
van 150 miljoen euro per vijf jaar voor leningen voor huisvesting aan RWT-musea
die geen hypothecair onderpand in kunnen brengen. Het gaat grotendeels om
leningen aan de RWT-musea die met ingang van het nieuwe huisvestingsstelsel voor
rijksmusea (per 1 januari 2017) de verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud
van hun gebouw hebben overnemen van de Rvb, maar waarbij het Rvb eigenaar
blijft van het gebouw. Het leenplafond is gebaseerd op de hoogte van de te
verwachten onderhoud- en vervangingsinvesteringen zijnde 475 miljoen euro voor
15 jaar.
Ten slotte voert het NRF een onafhankelijke check uit op het financiële
toetsingsdocument dat het aanvragende RWT-museum invult. Het NRF checkt onder
andere de onderbouwing van de uitgangspunten van het vastgoed. Bovendien is in
het toezichtsarrangement rijksmusea met een wettelijke taak vastgelegd dat een
business case moet worden opgesteld die verschillende uitvoeringsvarianten bevat.
De risico’s voor de begroting van OCW zijn in het huidige systeem beperkt
Conform de taakopdracht concentreert het IBO zich op het beoordelen van de
doelmatigheid en doeltreffendheid van de huidige wijze van risicobeheer en
risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW. Op basis van de analyse van de
risico’s en de risicobeperkende maatregelen die de minister van OCW neemt, is de
centrale conclusie van de werkgroep dat de huidige aard en omvang van de risico’s
voor de begroting van OCW beperkt zijn. De ex ante toetsing en vereiste
zekerheden zijn voldoende sterk om de risico’s te beheersen en de werkgroep ziet
daarom geen aanleiding om de huidige systematiek van schatkistbankieren bij OCW
nu te herzien. Dit betekent niet dat er geen risico’s verbonden zijn aan het
schatkistbankieren voor de begroting van OCW. Het betekent wel dat naar oordeel
van de werkgroep de risico’s voldoende zijn beheerst. Dit betekent ook dat als er
aanpassingen worden gedaan aan één onderdeel van het systeem van
schatkistbankieren dit bezien dient te worden binnen het totale systeem.
De vervolgconclusie van de werkgroep is dat er wel een aantal mogelijkheden is om
het risicobeheer en de risicobeheersing verder te versterken.
Versteviging van het risicobeheer en de risicobeheersing is mogelijk
Allereerst constateert de werkgroep dat nagenoeg alle risicobeperkende maatregelen
in het kader van schatkistbankieren zich richten op het moment van aanvraag van
de lening en dat de ex post monitoring beperkt is vormgegeven. Ontwikkelingen na
toekenning van de lening kunnen invloed hebben op de risico’s, bijvoorbeeld
veranderingen in de financiële positie, bestuurswisselingen en tegenvallende
(nieuw)bouwkosten. Dergelijke ontwikkelingen worden nu buiten het kader van het
schatkistbankieren beoordeeld, maar niet als vanzelf in de risicobeheersing van het
schatkistbankieren3 betrokken. Het is te overwegen om bij instellingen die
3 De inspectie oefent (financieel) toezicht uit op de onderwijsinstellingen. Zij beoordeelt de jaarverslagen
van de onderwijs instellingen aan de hand van een aantal financiële kengetallen, zoals solvabiliteit,

Pagina 9 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

schatkistbankieren gedurende de looptijd van een lening op een specifiekere manier
te monitoren.
Het tweede geconstateerde aandachtspunt betreft de beschikbaarheid van de juiste
expertise bij OCW. Het totaal aan uitstaande langlopende leningen aan
onderwijsinstellingen is gegroeid tot bijna 1,2 miljard euro in 2015. Hierdoor wordt
in toenemende mate gevraagd om kennis en capaciteit op het gebied van
onderwijshuisvesting en kredietbeoordeling. De Auditdienst Rijk (ADR) heeft eind
2015 vastgesteld dat de kredietbeoordeling bij OCW een risico is bij het
schatkistbankieren4. De ADR geeft aan dat dit te maken heeft met onvoldoende
deskundigheid of tijd bij de beoordelaars van de leenaanvraag. Het is daarom te
overwegen om de expertise op het gebied van kredietbeoordeling bij OCW te
vergroten.
Daarnaast speelt nog een aandachtspunt met betrekking tot de kredietbeoordeling,
namelijk het belang van de scheiding van rollen van kredietbeoordelaar en
beleidsmaker. De Directeuren-Generaal van OCW zijn integraal verantwoordelijk en
daardoor zowel verantwoordelijk voor de kredietbeoordeling van de
onderwijsinstellingen die onder hun te onderscheiden portefeuilles vallen als voor
het beleid in hun portefeuilles. Dit betekent dat het instrument schatkistbankieren
strategisch kan worden ingezet om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Het is
daarom te overwegen om de rollen van kredietbeoordelaar en beleidsmaker expliciet
te (onder)scheiden en beide invalshoeken transparant ter tafel te hebben.
Ten slotte ziet de werkgroep als aandachtspunt dat een algemeen afwegingskader
ontbreekt voor de garantstellingen door de minister van OCW. Er is geen beleidslijn
over het maximaal acceptabele risico op de OCW-begroting en de maximale
acceptabele omvang aan garantstellingen die de begroting van OCW in zijn totaliteit
kan of mag dragen.
Additionele aandachtspunten voor de doelmatigheid of doeltreffendheid van
het schatkistbankieren
Tijdens het IBO zijn ook additionele aandachtspunten met betrekking tot
schatkistbankieren bij OCW naar voren gekomen, die strikt genomen niet onder de
taakopdracht van het IBO vallen. De werkgroep heeft er voor gekozen om deze
aandachtpunten wel te benoemen en als suggesties op te nemen voor verbetering.
Het eerste aandachtspunt is dat in het primair- en voortgezet onderwijs onderscheid
wordt gemaakt tussen schoolbesturen die openbaar en bijzonder onderwijs
verzorgen bij de aanvraag van een krediet in rekening-courantkrediet. Een Po- of
Vo-schoolbestuur dat openbaar onderwijs verzorgt, dient een garantstelling te
hebben van de gemeente(n), terwijl een dergelijke verplichting niet geldt voor een
schoolbestuur dat bijzonder onderwijs aanbiedt. De logica van de gemeentegarantie
voor het openbaar onderwijs is gebaseerd op de verantwoordelijkheid die de
gemeente draagt voor het beschikbaar stellen van voldoende openbaar onderwijs.
De gemeenten zijn echter niet zelf verantwoordelijk voor de bekostiging van het
openbaar primair en voortgezet onderwijs. Die verantwoordelijkheid ligt bij de
minister van OCW. Vanuit dat perspectief is er dus ook een logica om gemeenten te
ontslaan van de garantstelling voor de rekening-courantkredieten van openbare Poen Vo-instellingen.
rentabiliteit en liquiditeit. Zowel naar het verleden toe als naar de toekomst. Wanneer daartoe aanleiding is
dan doet de inspectie nader onderzoek naar de financiële positie van de instellingen.
4 Auditdienst Rijk, Schatkistbankieren OCW, 20 november 2015.

Pagina 10 van 88

De gemeenten dragen wel de verantwoordelijkheid voor de bekostiging van de
huisvesting voor het primair en voortgezet onderwijs. Vanuit dat perspectief is het
dus wel logisch om de verplichte gemeentegarantie te handhaven voor leningen voor
huisvesting bij de schatkist aan Po- en Vo-instellingen ongeacht of zij openbaar of
bijzonder onderwijs verzorgen.
Het tweede aandachtspunt heeft betrekking op het Mbo en Ho. Met name in het Mbo
zijn er instellingen die vinden dat schoolgebouwen ten onrechte laag worden
getaxeerd in het kader van schatkistbankieren en dat zij hierdoor hun
(nieuw)bouwwensen niet kunnen realiseren, of dat zij deze wensen alleen kunnen
realiseren indien zij veel hypothecair onderpand inbrengen wat een groot beslag kan
leggen op de toekomstige leencapaciteit. Als gevolg hiervan kiezen deze instellingen
dan vaak voor een bancaire lening in plaats van een lening bij de schatkist. In het
geval van een bancaire leningen kunnen ongewenste gedragseffecten optreden bij
de banken of onderwijsinstellingen. Het risico bestaat dat als gevolg van ‘moreel
gevaar’ (moral hazard) te hoge of te risicovolle leningen worden verstrekt wanneer
banken uit gaan van een impliciete garantie van de minister van OCW. De minister
van OCW is immers verantwoordelijk voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het
onderwijs en kan maatschappelijke of politieke redenen hebben om een
onderwijsinstelling toch te behoeden voor een faillissement. De aanpassing van de
wijze van taxeren van schoolgebouwen door het Rijksvastgoedbedrijf (Rvb) sinds 1
januari 2016 (zie box IV), biedt mogelijk een oplossing voor het als krap ervaren
leenplafond door Mbo- en Ho-instellingen.
Het derde aandachtspunt heeft betrekking op de RWT-musea. De RWT-musea geven
aan dat het leenplafond van 150 miljoen euro voor de komende vijf jaar niet
toereikend is voor alle noodzakelijke onderhoud- en vervangingsinvesteringen. Het
leenplafond is gebaseerd op de hoogte van de te verwachte onderhoud- en
vervangingsinvesteringen zijnde 475 miljoen euro voor 15 jaar. De RWT-musea
geven aan dat de noodzakelijke onderhoud- en vervangingsinvesteringen niet
evenredig zijn verdeeld over de komende vijftien jaar en dat zij een groot deel van
die investeringen de komende vijf jaar willen realiseren. Daarnaast worden er
momenteel uitbreidingsinvesteringen, hetgeen meer bevat dan alleen de
noodzakelijke onderhoud- en vervangingsinvesteringen, gefinancierd onder dit
leenplafond. Op basis van het huidige leenplafond is het niet mogelijk aan alle
wensen van de RWT-musea tegemoet te komen en zijn RWT-musea gedwongen te
wachten met gewenste investeringen tot na de evaluatie in 2022.
Ten slotte is een punt van aandacht de verdeling van de risico-opslag van 110
basispunten (1,1%) tussen de RWT-musea en de minister van OCW. Omdat de
minister van OCW de opslag van 100 basispunten betaalt, kunnen er ongewenste
gedragseffecten optreden bij de musea (‘moreel gevaar’/ moral hazard). Uiteraard
dient in de business case van het museum een gedegen risico inschatting te zijn
gemaakt, maar een museum kan alsnog besluiten om een (te) risicovol project op te
zetten, omdat het geen afweging hoeft te maken tussen de hoogte van het risico en
de hoogte van de risico-opslag.
Aanbevelingen en beleidsvarianten
Op basis van haar analyse van de aard en omvang van de risico’s voor de begroting
van OCW die met schatkistbankieren gepaard gaan en de risicobeheersende
maatregelen die de minister van OCW neemt, concludeert de werkgroep dat de
risico’s voor de begroting van OCW via de huidige systematiek beheerst zijn.
Tegelijkertijd constateert de werkgroep dat het huidige systeem op een aantal

Pagina 11 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

punten doelmatiger kan worden ingericht. De werkgroep heeft hiertoe drie
beleidsvarianten uitgewerkt voor onderwijsinstellingen (beleidsvariant 1, 2 en 3).
Vanuit de gedachte om ook de fundamenten te bezien, heeft de werkgroep de vooren nadelen van verplicht schatkistbankieren enerzijds en het beëindigen van de
toegang tot de leenfaciliteit anderzijds beschreven voor onderwijsinstellingen
(beleidsvariant 4 en 5). Ten slotte heeft de werkgroep twee varianten uitgewerkt
voor de RWT-musea (beleidsvarianten 6 en 7).
Beleidsvariant 1: optimaliseren interne processen bij OCW
Allereerst heeft de werkgroep een aantal maatregelen geformuleerd ter verfijning en
verduidelijking van de huidige werkwijze rondom schatkistbankieren bij OCW. Door
de voorgestelde maatregelen kan de uitvoering van het schatkistbankieren worden
verstevigd en de risicobeheersing worden versterkt. Ten eerste door het aanbrengen
van een explicieter onderscheid tussen de rollen van beleidsmaker en
kredietbeoordelaar en deze transparant ter tafel te brengen. Ten tweede door
voldoende deskundigheid te organiseren bij de medewerkers die zich bezighouden
met de kredietbeoordeling. Ten derde door de processen binnen OCW te
stroomlijnen, nader te concretiseren en duidelijk vast te leggen (dit is reeds door
OCW ter hand genomen).
Beleidsvariant 2: vereenvoudigen systematiek schatkistbankieren Po en Vo
Het doel van beleidsvariant 2 is het doelmatiger vormgeven van schatkistbankieren
met betrekking tot leningen aan Po- en Vo-instellingen. Om dit te bereiken stelt
beleidsvariant 2 ten eerste voor om de rollen van betaler, beslisser en risicodrager
samen te brengen in één hand (de gemeenten) bij leningen voor investeringen in
huisvesting. Deze aanpassing vergt wel een belangrijke wijziging van de CW.
Ten tweede stelt beleidsvariant 2 voor om de gemeentegarantie voor het openbaar
onderwijs te laten vervallen voor het krediet in rekening-courant. De
verantwoordelijkheid voor de bekostiging van het Po en Vo (met uitzondering van de
huisvesting) ligt immers bij de minister van OCW en niet bij de gemeenten.
Beleidsvariant 3: aanpassen leenvoorwaarden Mbo en Ho in combinatie met
strikter risicobeheer en striktere risicobeheersing
Bij zijn verkenning heeft de werkgroep geconstateerd dat een aantal Mbo- en Hoinstellingen de toegangseisen voor leningen voor investeringen in huisvesting bij de
schatkist als belemmerend ervaart. Indien de minister van OCW de toegang tot de
leenfaciliteit van het schatkistbankieren wil vergemakkelijken, dan biedt
beleidsvariant 3 hiertoe een voorstel. Omdat een ruimere toegang tot de
leenfaciliteit kan leiden tot een hogere risicoblootstelling op de begroting van OCW,
stelt beleidsvariant 3 tegelijkertijd een aantal compenserende risicobeheersende
maatregelen voor, opdat per saldo de risicoblootstelling niet toeneemt. Zo zijn de
taxatiewaarde van het hypothecair onderpand en het afslagpercentage dat de
minister van OCW hanteert om het leenplafond vast te stellen nauw met elkaar
verbonden.
Ten slotte stelt beleidsvariant 3 voor om te onderzoeken of de administratieve lasten
beperkt kunnen worden − zonder afbreuk te doen aan het niveau van ‘zekerheid’ −
door over te stappen op een systeem van positieve of negatieve
hypotheekverklaring in plaats van het daadwerkelijk vestigen van een hypotheek.

Pagina 12 van 88

Beleidsvariant 4: verplicht stellen schatkistbankieren voor
onderwijsinstellingen inclusief de roodstand- leenfaciliteit
Beleidsvariant 4 maakt de financiering van de wettelijke taken die
onderwijsinstellingen uitvoeren volledig publiek. Dit wordt bereikt door
schatkistbankieren − inclusief de roodstand- en leenfaciliteit − verplicht te stellen
voor onderwijsinstellingen, zoals bij departementsonderdelen als agentschappen het
geval is. Deze beleidsvariant is uitgewerkt in aanvulling op de vragen in de
Taakopdracht van dit IBO, mede vanwege het aanbod van de minister van OCW om
de Tweede Kamer bij de uitkomsten van het IBO te informeren over de voor- en
nadelen van verplicht schatkistbankieren. Deze beleidsvariant leidt tot een
aanzienlijke wijziging in verhouding met de onderwijsinstellingen en heeft eveneens
tot aanzienlijke apparaatconsequenties voor OCW en het Agentschap. Daarnaast
speelt bij deze beleidsvariant de vraag hoe om te gaan met de decentralisatie van
onderwijshuisvesting in het Po en Vo; gemeenten hebben immers geen toegang tot
de leenfaciliteit van het schatkistbankieren.
Beleidsvariant 5: beëindigen toegang tot de leenfaciliteit van het
schatkistbankieren voor onderwijsinstellingen
Beleidsvariant 5 heft de toegang tot de leenfaciliteit van het schatkistbankieren op
voor onderwijsinstellingen. Dit betekent dat onderwijsinstellingen voor de
financiering van huisvestingsinvesteringen aangewezen zijn op sparen of op de gelden kapitaalmarkt. Risico’s worden beheerd en beheerst door marktpartijen, waarbij
er een risico van moral hazard is wanneer marktpartijen uitgaan van een impliciete
overheidsgarantie op leningen aan onderwijsinstellingen.
Beleidsvariant 6: RWT-musea: maatregelen binnen het schatkistbankieren
Beleidsvariant 6 beoogt het systeem van schatkistbankieren voor de RWT-musea
doelmatiger te maken. Deze beleidsvariant stelt daartoe maatregelen voor die
overeenkomen met de maatregelen die zijn voorgesteld in beleidsvariant 1 voor de
onderwijsinstellingen. Daarnaast besteedt beleidsvariant 6 aandacht aan het
leenplafond voor de RWT-musea.
Beleidsvariant 7: RWT-musea: maatregelen buiten het schatkistbankieren
Beleidsvariant 7 beschrijft een alternatief systeem voor leningen voor huisvesting
voor de RWT-musea in plaats van het huidige schatkistbankieren. Beleidsvariant 7
schetst hiertoe drie opties, namelijk 1) RWT-musea laten lenen uit de begroting van
OCW, 2) het opzetten van een waarborgfonds en RWT-musea laten lenen op de
kapitaalmarkt en 3) RWT-musea laten schatkistbankieren via het Rvb. Concreet
betekent dit dat een belangrijk element van de stelselwijziging die per 1 januari
2017 gepland staat, wordt herzien en het Rvb weer verantwoordelijk wordt voor het
onderhoud en de instandhouding van de musea.
Ten aanzien van beleidsvariant 6 en 7 dient te worden opgemerkt dat in 2022 een
evaluatie plaatsvindt van het nieuwe huisvestingsstelsel voor de rijksmusea. De
uitkomsten van deze evaluatie zijn relevant voor bovenstaande drie opties. Indien
de minister van OCW op korte termijn aanpassingen wenst in de systematiek van
schatkistbankieren voor de RWT-musea, adviseert de werkgroep om de geplande
evaluatie te vervroegen.

Pagina 13 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
Sinds 2004 kunnen bekostigde onderwijsinstellingen op vrijwillige basis deelnemen
aan schatkistbankieren. Het schatkistbankieren onder beleidsverantwoordelijkheid
van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) heeft sindsdien een
vlucht genomen. Het totaal aan uitstaande langlopende leningen aan
onderwijsinstellingen is in 10 jaar tijd gegroeid van ongeveer 122 miljoen euro
(2005) naar bijna 1,2 miljard euro (2015). Het grootste deel van deze leningen
(ruim 70% in 2015) is bestemd voor de financiering van vastgoed in het Mbo en
Hbo. De genoemde bedragen zijn exclusief de leningen aan de onderwijsinstellingen
die bekostigd worden door de minister van Economische Zaken (EZ, het ‘groen
onderwijs’). In 2015 namen 4 groene onderwijsinstellingen deel aan
schatkistbankieren met een totaal aan uitstaande langlopende leningen van ruim 63
miljoen euro.
Sinds 2012 staat het ministerie van OCW ook garant voor de kredieten in rekeningcourant van onderwijsinstellingen bij de schatkist5. De maximale limiet van de
rekening-courantkredieten is gegroeid van 90 miljoen euro in 2005 naar bijna 587
miljoen euro in 2015. De maximale limiet van de rekening-courantkredieten van de
vier deelnemende groene onderwijsinstellingen bedroeg ruim 23 miljoen euro.
Naast de bekostigde onderwijsinstellingen hebben 29 RWT-musea de mogelijkheid
om deel te nemen aan het schatkistbankieren6. Het betreft de 17 rijksmusea (deze
musea hebben al de mogelijkheid om deel te nemen aan het schatkistbankieren) en
12 andere rijksgesubsidieerde musea (met het van kracht worden van de
Erfgoedwet krijgen additioneel 12 rijksgesubsidieerde musea de status van RWT,
waardoor naast de rijksmusea ook deze musea mogen lenen uit de schatkist).
Daarnaast worden - met de invoering van het nieuwe huisvestingsstelsel voor
rijksmusea per 1 januari 2017 - de 17 rijksmusea zelf verantwoordelijk voor het
beheer onderhoud van de gebouwen en zullen zij hiervoor zelf leningen afsluiten.
Hiervoor is een pilot opgezet (zie paragraaf 6.1.3). De minister van OCW staat
garant voor de leningen die de RWT-musea afsluiten bij de schatkist. De ministers
van OCW en Financiën hebben een leenplafond ingesteld voor deze leningen van 150
miljoen euro per 5 jaar.
De toename van de leningen onder garantie van de minister van OCW heeft het
Kabinet aanleiding gegeven tot het instellen van een Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO).

1.2

Doelstelling
De taakopdracht van het IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij
OCW is opgenomen als bijlage 1 en eerder gepubliceerd als bijlage bij de
Miljoenennota 2015. Conform de taakopdracht ligt de focus van het voorliggende
IBO op de beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de huidige
wijze van risicobeheer en risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW, en het

5 Tot 2012 droeg het ministerie van Financiën het risico op de rekening-courantkredieten van bekostigde
onderwijsinstellingen. Sinds 2012 staat OCW hiervoor garant.
6 Zie bijlage 5 voor de lijst met musea die mogen schatkistbankieren.

Pagina 14 van 88

formuleren van beleidsvarianten ter verbetering van het risicobeheer en de
risicobeheersing7.
De hoofdvraag van het IBO luidt: zijn de risico’s van schatkistbankieren bij OCW
voldoende beheerd en beheerst en op welke wijze kan het risicobeheer en de
risicobeheersing nog verbeterd worden? (Bron: Taakopdracht).
1.3

Aanpak
Om de hoofdvraag van dit IBO te beantwoorden, bevat dit onderzoek ten eerste een
beknopt overzicht van de systematiek van schatkistbankieren bij OCW. Ten tweede
zijn de motieven in kaart gebracht van onderwijsinstellingen en RWT-musea om wel
of niet deel te nemen aan schatkistbankieren. Vervolgens is een analyse gemaakt
van de effecten van schatkistbankieren per sector. Het hoofddoel van deze analyse
is het beoordelen van de risico’s voor de begroting van OCW die gepaard gaan met
schatkistbankieren. Ten slotte heeft de werkgroep varianten uitgewerkt om het
systeem van schatkistbankieren bij OCW doelmatiger in te richten.
In de analyse van dit IBO is de focus gelegd op twee faciliteiten van het
schatkistbankieren, namelijk het krediet in rekening-courant en de leenfaciliteit8. De
werkgroep heeft voor deze focus gekozen omdat de risico’s voor de begroting van
OCW voortvloeien uit deze twee faciliteiten. OCW loopt geen risico op basis van de
andere faciliteiten van schatkistbankieren (rekening-courant, deposito’s en
trekkingsrecht).
Conform de taakopdracht concentreert het IBO zich op het beoordelen van de
doelmatigheid en doeltreffendheid van de huidige wijze van risicobeheer en
risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW. Tijdens het uitvoeren van het
onderzoek zijn ook additionele aandachtspunten met betrekking tot
schatkistbankieren bij OCW naar voren gekomen. Hoewel deze problematiek strikt
genomen niet onder de taakopdracht van het IBO valt, heeft de werkgroep ervoor
gekozen om deze aandachtpunten wel te benoemen en suggesties op te nemen voor
verbetering. Vanuit een macro perspectief kan het afhandelen van deze
aandachtspunten namelijk leiden tot een beperking van de risico’s voor de begroting
van OCW.
Daarnaast is er vanuit de Tweede Kamer aandacht voor schatkistbankieren door
onderwijsinstellingen, bijvoorbeeld tijdens de behandeling van het wetsvoorstel
Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2016. Tijdens deze behandeling heeft de minister
van OCW aangeboden om de Tweede Kamer bij de uitkomsten van het IBO te
informeren over de voor- en nadelen van verplicht schatkistbankieren. De
werkgroep heeft daarom een analyse van de voor- en nadelen van verplicht
schatkistbankieren bij het IBO betrokken.
Ten behoeve van de analyse en het uitwerken van de beleidsvarianten heeft de
werkgroep zich verdiept in gegevens die beschikbaar zijn over schatkistbankieren.
Tevens heeft de werkgroep gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van
diverse betrokken partijen, waarvan een aantal in de vorm van een expertmeeting9.

7 De analyse en beleidsvarianten in dit IBO hebben betrekking op zowel de onderwijsinstellingen die
bekostigd worden door OCW als de onderwijsinstellingen die bekostigd worden door EZ.
8 Indien dit IBO verwijst naar (schatkist)leningen aan onderwijsinstellingen, dan worden - tenzij anders
vermeld - zowel leningen voor investeringen in huisvesting als kredieten in rekening-courant bedoeld.
9 Zie bijlage 3 voor een overzicht van de personen met wie de werkgroep gesproken heeft.

Pagina 15 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

1.4

Leeswijzer
Hoofdstuk 2 van dit IBO-rapport is een beschrijvend hoofdstuk. Ten eerste wordt het
begrip schatkistbankieren toegelicht en wordt een beknopte beschrijving gegeven
van de systematiek van schatkistbankieren. Vervolgens komen in hoofdstuk 2
mogelijke beweegredenen van onderwijsinstellingen en RWT-musea aan de orde om
wel of geen gebruik te maken van de mogelijkheid om te bankieren bij de schatkist.
Hoofdstuk 3 gaat over de economische aspecten van het schatkistbankieren. Dit
hoofdstuk bevat het analysekader dat de werkgroep heeft gebruikt om de risico’s
voor OCW te beoordelen. In dit hoofdstuk wordt marktfalen beoordeeld dat ingrijpen
van overheid kan rechtvaardigen. Daarnaast geeft dit hoofdstuk inzicht in de
governance vraagstukken die bij schatkistbankieren een rol spelen.
Vervolgens bevatten de hoofdstukken 4, 5 en 6 specifieke analyses van
schatkistbankieren per sector. Deze hoofdstukken gaan respectievelijk over het
Primair en Voortgezet onderwijs (Po en Vo), het Middelbaar beroepsonderwijs en
Hoger onderwijs (Mbo en Ho) en de RWT-musea. Per sector is de rol- en
verantwoordelijkheidsverdeling tussen de actoren in kaart gebracht. Tevens is een
beschrijving opgenomen van het risico dat elke actor draagt binnen de huidige
systematiek van schatkistbankieren. De betrokken actoren zijn het ministerie van
OCW, het Agentschap van de Generale Thesaurie (Agent(schap)), het ministerie van
Financiën (FIN), onderwijsinstellingen, RWT-musea en gemeenten. Vervolgens heeft
de werkgroep bekeken welke maatregelen OCW neemt om de risico’s die met
schatkistbankieren gepaard gaan te beperken. Op basis hiervan heeft de werkgroep
per sector een oordeel gevormd over de mate van adequaatheid van
risicobeheersing door OCW. Ten slotte besteden de sectorhoofdstukken aandacht
aan verbeterpunten die de werkgroep heeft opgemerkt in aanvulling op de vragen in
de taakopdracht.
Tot slot presenteert de werkgroep in hoofdstuk 7 haar conclusies en
beleidsvarianten. De werkgroep heeft een aantal beleidsvarianten uitgewerkt om de
systematiek van het schatkistbankieren bij OCW doelmatiger in te richten.
Daarnaast doet de werkgroep een aantal aanbevelingen om verbeterpunten aan te
pakken die aanvullend op de taakopdracht zijn geïnventariseerd.

Pagina 16 van 88

2

Introductie tot schatkistbankieren

2.1

Toelichting bij schatkistbankieren

2.1.1

Wat is schatkistbankieren?
Schatkistbankieren betekent dat instellingen - die gelden ontvangen van het Rijk
voor het uitvoeren van een wettelijke of publieke taak - hun publieke middelen
aanhouden bij het ministerie van Financiën (de schatkist)10. Via schatkistbankieren
verlaat publiek geld de schatkist niet eerder dan noodzakelijk is voor de uitvoering
van de publieke taak. Schatkistbankieren vermindert de externe
financieringsbehoefte van het Rijk en zorgt tevens voor een risicoarm kasbeheer
door de deelnemende instellingen. Op deze manier bevordert schatkistbankieren de
doelmatigheid van het kasbeheer. Tevens biedt schatkistbankieren aan bepaalde
instellingen de mogelijkheid om te lenen uit de schatkist; ook dit vergroot de
doelmatigheid van de publieke sector.
Het schatkistbankieren kent verschillende producten, namelijk de rekening-courant,
het rekening-courantkrediet, de deposito, de leenfaciliteit en het trekkingsrecht. In
bijlage 4 is een beschrijving opgenomen van deze producten.
Het Agentschap van de Generale Thesaurie is, samen met de afdeling
Rijkshoofdboekhouding van het ministerie van Financiën, verantwoordelijk voor de
uitvoering van het schatkistbankieren. De werkzaamheden van het Agentschap
bestaan bijvoorbeeld uit het relatiemanagement met deelnemers, het administratief
verwerken van mutaties in de rekeningen-courant, leningen en deposito’s en het
begeleiden, verstrekken en administratief afhandelen van kredieten in rekeningcourant en leningen voor investeringen in huisvesting. De vakminister onder wiens
beleidsverantwoordelijkheid een deelnemende instelling valt, bepaalt of een
instelling in aanmerking komt voor een lening bij de schatkist. Ook het toezicht op
de besteding van de middelen door de instelling valt onder verantwoordelijkheid van
het desbetreffende vakdepartement. Het Agentschap vervult hier geen inhoudelijke
rol.

2.1.2

Deelnemers aan schatkistbankieren
Het schatkistbankieren kent een aantal groepen deelnemers. Sociale fondsen,
agentschappen, decentrale overheden en ministeries zijn verplicht om deel te
nemen aan schatkistbankieren, in die zin dat zij hun overtollige middelen moeten
aanhouden op een rekening-courant bij het ministerie van Financiën. Agentschappen
hebben daarnaast de mogelijkheid om een lening af te sluiten bij de schatkist.
Ministeries en sociale fondsen kunnen geen gebruik maken van de leenfaciliteit.
Sociale fondsen kunnen wel gebruik maken van de roodstandfaciliteit. Decentrale
overheden kunnen noch van de leenfaciliteit, noch van de roodstandfaciliteit gebruik
maken.
Ook een aantal rechtspersonen met wettelijke taak (RWT's) is verplicht tot
schatkistbankieren11. Het aanwijzen van RWT’s voor schatkistbankieren gebeurt via

10 De wettelijke term voor schatkistbankieren is geïntegreerd middelenbeheer.
11 Artikel 45 van de Comptabiliteitswet geeft de minister van Financiën de bevoegdheid om bepaalde
rechtspersonen aan te wijzen die hun collectieve middelen moeten aanhouden in de schatkist. Dit kunnen
zowel rechtspersonen met een wettelijke taak zijn als rechtspersonen met een publieke taak. RWT's met
een overwegend marktkarakter en RWT's met een relatief beperkte publieke taak zijn vrijgesteld van de
verplichting tot schatkistbankieren.

Pagina 17 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

het Aanwijzingsbesluit rechtspersonen met een beperkte kasbeheerfunctie12. In deze
regeling worden niet alleen individuele rechtspersonen aangewezen, maar staan ook
enkele categorieën rechtspersonen die zelf mogen kiezen of ze vrijwillig willen
deelnemen aan schatkistbankieren. Categorieën vrijwillige deelnemers zijn de
bekostigde onderwijsinstellingen, musea belast met een wettelijke taak op grond
van artikel 2.8 van de Erfgoedwet, de particuliere justitiële jeugdinrichtingen en
instellingen voor jeugdzorg.
2.2

Schatkistbankieren in historisch perspectief

2.2.1

De invoering van schatkistbankieren
In de jaren tachtig van de vorige eeuw is een begin gemaakt met een vorm van
centralisering van publieke middelen. Tot begin jaren 80 gold dat ieder ministerie
zijn eigen betaalrekeningen aanhield bij commerciële banken. Die rekeningen
werden voorgefinancierd door het ministerie van Financiën. Hierdoor stond bij
marktpartijen op talrijke bankrekeningen geld uit, terwijl het ministerie van
Financiën die middelen in dezelfde markt aantrok. Door ministeries − en later de
baten-lastendiensten als integraal onderdeel van de ministeries − in de schatkist te
laten bankieren werd het kasbeheer en de inrichting van de thesaurie functie van
het Rijk doelmatiger ingericht13.
Sinds 1997 bankieren ook de sociale fondsen in de schatkist en in 2004 is het
systeem van schatkistbankieren uitgebreid met de RWT’s. Decentrale overheden zijn
sinds eind 2013 verplicht om hun overtollige middelen in de schatkist aan te houden
via deelname aan schatkistbankieren.

2.2.2

Vrijwillige deelnemers aan schatkistbankieren
Enkele categorieën RWT’s, waaronder de bekostigde onderwijsinstellingen, mogen
zelf kiezen of ze willen deelnemen aan schatkistbankieren. Hoewel in eerste instantie
werd voorzien in een verplichte deelname voor onderwijsinstellingen, werd een
dergelijke verplichting afgewezen door de Eerste Kamer. Het verlies aan autonomie
van de onderwijsinstelling was destijds het belangrijkste argument van de Eerste
Kamer14.
Met het van kracht worden van de Erfgoedwet krijgen 12 rijksgesubsidieerde musea
de mogelijkheid om te lenen bij de schatkist (naast de 17 rijksmusea die al de
mogelijkheid hebben om deel te nemen aan het schatkistbankieren). Daarnaast
krijgen de 17 rijksmusea die hun gebouwen huren van het Rijksvastgoedbedrijf
(Rvb) vanaf 1 januari 2017 - als gevolg van het nieuwe vastgoedstelsel voor
rijksmusea - meer zeggenschap over de omgang met hun gebouwen. Het eigendom
van het vastgoed blijft in handen van het Rvb. De musea worden zelf
verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van het vastgoed en voor de
financiering hiervan15. De musea kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om
leningen af te sluiten bij de schatkist ter financiering van het beheer en onderhoud
12 Staatscourant 2015, Nr. 32151.
13 Ministerie van Financiën, Agentschap van de Generale Thesaurie, Beleidsdoorlichting schatkistbankieren
- artikel 12 (hoofdstuk IX), dec. 2014.
14 EK, 28035, nr. 32, Vergaderjaar 2002-2003, behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de
Comptabiliteitswet houdende bepalingen inzake het beheer van liquide middelen van rechtspersonen die
collectieve middelen beheren, inzake de financiering van die rechtspersonen en inzake de beheersing van
het EMU-saldo voor zover dit saldo door het financieel beheer van deze rechtspersonen wordt beïnvloed.
15 De minister van OCW heeft gekozen om na een periode van vijf jaar te beoordelen of de RWT-musea in
staat zijn de onderhoudstaak op een zorgvuldige manier uit te voeren. Vijf jaar na de start van de nieuwe
systematiek vindt een evaluatie plaats voor alle 17 RWT-musea. Die evaluatie leidt tot een definitieve
keuze voor een huisvestingsstelsel voor de RWT-musea.

Pagina 18 van 88

van het vastgoed. Indien een volledig nieuw pand wordt gebouwd met een lening uit
de schatkist, dan komt dit nieuwe pand niet in het bezit van het Rvb. Het pand
wordt dan eigendom van het museum.
2.2.3

Opzet schatkistbankieren voor onderwijsinstellingen
De huidige opzet van schatkistbankieren (voor onderwijsinstellingen) is
vormgegeven vanuit het versterken van de interne thesauriefunctie van het Rijk. De
uitvoering is relatief eenvoudig vormgegeven. De risico’s worden met name ex ante
beheerst (bijvoorbeeld door het berekenen van een risico-opslag en het vragen van
zekerheid in de vorm van hypothecair onderpand). Het ex-post risicobeheer is
generiek vormgegeven buiten het kader van het schatkistbankieren, omdat de
inspectie een algemeen toezichtkader heeft voor het toezicht op de financiële positie
van alle onderwijsinstellingen en niet specifiek voor die instellingen die
schatkistbankieren.
Een overzicht van het interne proces bij OCW voor het beoordelen van een
leenaanvraag is opgenomen in bijlage 6. Indien de minister van OCW besluit om
garant te staan voor een lening aan een onderwijsinstelling, dan stelt de minister
van OCW – gegeven de overige informatie, zoals het toetsingsdocument met
meerjarig inzicht in de financiële situatie van de betreffende instelling − het
leenplafond vast op basis van de taxatiewaarde van het onderpand (Mbo en Ho) of
de hoogte van de gemeentegarantie (Po en Vo). Deze systematiek bij OCW is anders
dan systematiek die (commerciële) banken toepassen. Bij banken zijn de cash flows
vaak leidend bij vaststelling van het leenplafond. Banken beoordelen een
leenaanvraag over het algemeen op basis van de verwachte levensvatbaarheid van
de instelling en maken een inschatting of de inkomsten voldoende zijn om aan de
toekomstige rente- en aflossingsverplichtingen te voldoen (bijvoorbeeld met een
tijdshorizon van vijf jaar). Bij het vaststellen van het leenplafond door de bank is de
taxatiewaarde van het onderpand dus niet de enige factor.

2.2.4

Risicobeperkende voorwaarden
Een onderwijsinstelling of RWT-museum heeft altijd de mogelijkheid om een
rekening-courant aan te vragen bij de schatkist en haar overtollige liquide middelen
aan te houden in de schatkist. Voor het aangaan van een rekening-courantkrediet of
een lening voor huisvesting bij de schatkist, heeft een instelling altijd toestemming
nodig van zowel de minister van Financiën als de minister van OCW. Daarbij gelden
de voorwaarden die de Comptabiliteitswet (CW) stelt aan schatkistbankieren16.
Aanvullend op de voorwaarden die in de CW zijn vastgelegd, stelt de minister van
OCW specifieke voorwaarden aan onderwijsinstellingen en RWT-musea die een
lening afsluiten bij de schatkist. Deze voorwaarden zijn bedoeld om het risico voor
de begroting van OCW te beperken. In box I zijn de aanvullende voorwaarden
beschreven die de minister van OCW heeft vastgesteld in afstemming met de Agent.

2.3

Voor- en nadelen van schatkistbankieren voor deelnemers
Onderwijsinstellingen en RWT-musea mogen zelf kiezen of ze willen deelnemen aan
schatkistbankieren. Onderwijsinstellingen kunnen er voor kiezen om bij een
(commerciële) bank te lenen, ook al doen ze mee aan schatkistbankieren. In
sommige gevallen kunnen ze daarbij gebruik maken van een waarborgfonds (zie box
16 Voor instellingen vallend onder de beleidsverantwoordelijkheid van de minister van OCW zijn in het kader
van het schatkistbankieren de volgende regelingen van toepassing: de Comptabiliteitswet 2001 (artikel
45-49a, Stb. 2004, 426), het Aanwijzingsbesluit rechtspersonen met een beperkte kasbeheerfunctie (Stb.
2015, 32151) incl. de wijzigingsbesluiten en de Regeling beleggen, lenen en derivaten.

Pagina 19 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

III over het waarborgfonds Bve). Bij de keuze voor de financieringswijze kan een
groot aantal overwegingen een rol spelen. Onderstaand zijn belangrijke voor- en
nadelen van schatkistbankieren – bezien vanuit de onderwijsinstellingen en RWTmusea – weergegeven.
2.3.1

Voordelen van schatkistbankieren voor deelnemers
Belangrijke voordelen van schatkistbankieren die door onderwijsinstellingen of RWTmusea zijn genoemd zijn de volgende:
1. De gunstige leentarieven voor zowel kredieten in rekening-courant als leningen
voor investeringen in huisvesting. De rentetarieven waartegen de Staat handelt
op de geld- en kapitaalmarkt worden doorgegeven aan de instellingen17.
2. Leningen kunnen worden afgesloten voor een looptijd van maximaal 30 jaar. Er
zijn instellingen die aangeven dat zij bij banken alleen leningen kunnen afsluiten
met een looptijd van maximaal 10 jaar.
3. De financiële producten van schatkistbankieren zijn eenvoudig en transparant.
Terwijl in sommige gevallen bancaire leningen alleen worden aangeboden in
combinatie met ingewikkelde financiële producten, zoals derivaten.
4. RWT-musea kunnen moeite hebben om een lening aan te trekken op de
kapitaalmarkt. Er zijn bijvoorbeeld casussen bekend waarbij de business case
van het museum negatief beoordeeld is door banken vanwege onzekere
inkomsten (bijvoorbeeld door moeilijk in te schatten ontwikkelingen in
bezoekersaantallen of onzekere subsidies vanuit het Rijk) in combinatie met het
ontbreken van hypothecair onderpand (het vastgoed is eigendom van het Rvb).
5. Bij schatkistleningen is - in tegenstelling tot bancaire leningen - geen sprake van
periodieke toetsing van financiële ratio’s. Hierdoor is er bijvoorbeeld geen
controle op het overschrijden van grenswaarden ten aanzien van deze ratio’s
(‘een breach’) die kan leiden tot aanpassing van de leenvoorwaarden of
opeising. Schatkistleningen bieden veel zekerheid over de financiering op lange
termijn.
6. Deelnemers kunnen schatkistleningen (geheel of gedeeltelijk) tegen
marktwaarde aflossen zonder additionele boete.
7. Deelnemers houden creditgelden risicoarm aan in de vorm van rekening-courant
en deposito bij de schatkist.

2.3.2

Nadelen van schatkistbankieren voor deelnemers
Belangrijke nadelen van schatkistbankieren die door onderwijsinstellingen of RWTmusea zijn genoemd, zijn de volgende:
1. Een aantal onderwijsinstellingen vindt het leenplafond onvoldoende voor het
realiseren van de (nieuw)bouwplannen. Deze instellingen hebben er moeite mee
dat ze eigen vermogen mee te moeten brengen omdat niet 100% van de
investering via de leenfaciliteit van het schatkistbankieren gefinancierd kan
worden
2. Een aantal onderwijsinstellingen heeft aangegeven dat de toekomstige
financieringsmogelijkheden te veel worden beperkt door schatkistbankieren.
Voor het aangaan van een lening voor huisvesting bij de schatkist moeten
onderwijsinstellingen in sommige gevallen een groot deel van hun vastgoed
inbrengen als hypothecair onderpand. De instelling heeft dan geen hypothecair
onderpand meer beschikbaar indien zij in de toekomst een (aanvullende) lening
voor huisvesting af wil sluiten.
3. Po- en Vo-instellingen hebben geen toegang tot een schatkistlening indien de
gemeente weigert om garant te staan voor de lening.

17 Daarbij geldt een 0% ondergrens voor de rente (tarieven kunnen dus niet negatief zijn).

Pagina 20 van 88

4. Indien een instelling kiest voor schatkistbankieren, dan is deze instelling
verplicht om haar overtollige liquide middelen aan te houden in de schatkist. De
vergoeding die het Agentschap betaalt over de deposito’s is relatief laag.
5. Via het waarborgfonds Bve (zie box III) kan een lage rente worden bedongen bij
(commerciële) banken. De combinatie van schatkistbankieren met het
Waarborgfonds Bve is niet mogelijk.
6. Sommige instellingen geven aan het proces van schatkistbankieren als
bureaucratisch te ervaren in vergelijking met het proces bij een bank.
2.3.3

Concluderend
De optimale wijze van financiering kan door elke instelling anders worden
beoordeeld en is bijvoorbeeld afhankelijk van de specifieke wensen van de instelling
en van het rentetarief en leenplafond dat de instelling kan bedingen bij de
huisbankier ten opzichte van het rentetarief en leenplafond bij de schatkist. Omdat
de deelname aan schatkistbankieren vrijwillig is voor onderwijsinstellingen en RWTmusea, ligt het voor de hand dat deze instellingen pas deelnemen aan
schatkistbankieren als dit hen per saldo voordeel oplevert. De voor- en nadelen van
schatkistbankieren veranderen ook in de tijd. Gesprekken met geïnteresseerde
onderwijsinstellingen leren dat de rekening-courant- en depositorentes bij de
schatkist de laatste jaren minder interessant zijn. Schatkistbankieren is daardoor
onaantrekkelijker geworden voor instellingen die geen behoefte hebben aan een
lening voor huisvesting18. Aan de andere kant is de belangstelling voor lenen
toegenomen door de lage rentes.

18 Ministerie van Financiën, Beleidsdoorlichting schatkistbankieren - artikel 12 (hoofdstuk IX), dec. 2014.

Pagina 21 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Box I: aanvullende voorwaarden schatkistbankieren bij OCW
De minister van OCW stelt een aantal voorwaarden aan onderwijsinstellingen en RWT-musea die lenen bij de
schatkist. Deze maatregelen zijn bedoeld om het risico voor de begroting van OCW te beperken.
Algemene voorwaarden:
•
Bij de aanvraag van een rekening courantkrediet of een lening voor huisvesting moet een
onderwijsinstelling of RWT-museum een toetsingsdocument invullen. In dit toetsingsdocument wordt de
financiële situatie over de afgelopen vijf jaar weergegeven, evenals de (verwachte) financiële situatie voor
de komende vijf jaar rekening houdend met de rente- en aflossingsverplichtingen van de aangevraagde
lening.
•
Een instelling die onder aangepast financieel toezicht van de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) staat,
kan in principe geen lening krijgen bij de schatkist I.
Voorwaarden bij kredieten in rekening-courant:
•
De omvang van het rekening-courantkrediet is maximaal 10 procent van de jaarlijkse rijksbijdrage. OCW
kan besluiten de limiet uit te breiden.
•
Onderwijsinstellingen betalen – bovenop de standaard rente (het rentepercentage dat de Agent rekent is
de European Overnight Index Average (EONIA)) – een opslag van 25 basispunten (0,25%) over het
debetsaldo op de rekening-courant. Deze opslag komt ten gunste van OCW en wordt gestort in een
begrotingsreserve II.
•
OCW vraagt een gemeentegarantie voor rekening-courantkredieten aan Po- en Vo-instellingen die
openbaar onderwijs verzorgen. Deze gemeentegarantie wordt niet gevraagd aan Po- en Vo-instellingen
die bijzonder onderwijs verzorgen.
Voorwaarden bij leningen voor investeringen in huisvesting:
•
OCW vraagt hypothecair onderpand aan Mbo- en Ho-instellingen en musea met een pand in eigendom,
die een lening af willen sluiten voor een investering in huisvesting. Het leenplafond wordt vastgesteld op
basis van de taxatiewaarde van het ingebrachte onderpand. Tot 1 januari 2016 was de verstrekking van
de lening maximaal 95% van de opiniewaarde bij executoriale verkoop. Sinds 1 januari 2016 gebeurt de
taxatie op basis van de marktwaarde (zie box IV voor een toelichting over taxaties van onderwijspanden)
en is de verstrekking van de lening maximaal 95% van de marktwaarde van het onderpand.
•
OCW vraagt een gemeentegarantie voor leningen voor huisvesting in het primair en voortgezet onderwijs.
Po- en Vo-instellingen kunnen enkel een lening bij de schatkist aangaan als de gemeente de
huisvestingsbedragen en het juridisch eigendom van het vastgoed heeft overgedragen aan de
desbetreffende onderwijsinstelling (doordecentralisatie).Het leenplafond is daarbij afhankelijk van de
taxatiewaarde van het onderpand.
•
Voor de leningen voor investeringen in huisvesting aan onderwijsinstellingen geldt een opslag van 10
basispunten (0,1%) bovenop de standaardrente (EONIA). Deze opslag komt ten gunste van OCW en
wordt gestort in een begrotingsreserve II. De opslag van 10 basispunten geldt ook voor Po- en Voinstellingen die lenen bij de schatkist ook al is er een gemeentegarantie.
•
Voor leningen voor huisvesting aan RWT-musea die geen hypothecair onderpand in kunnen brengen
(omdat het vastgoed eigendom is van het Rvb) geldt een opslag van 110 basispunten (1,1%) bovenop de
standaardrente (EONIA). De opslag bestaat uit twee componenten:
1) Een opslag van 100 basispunten (1%). De minister van OCW betaalt deze opslag uit het uit het
meerjarig huisvestingsbudget voor musea. De minister van OCW stort het totaalbedrag bij afsluiting
van de lening in één keer voor de gehele looptijd in een reservefonds bij het Nationaal
Restauratiefonds (NRF)III.
2) Een jaarlijkse opslag van 10 basispunten (0,1%). Deze opslag wordt door het museum betaald. De
opslag wordt jaarlijks toegevoegd aan het reservefonds bij het NRF.
I

In de praktijk wordt in sommige gevallen wel een lening verstrekt aan een onderwijsinstelling die onder
aangepast financieel toezicht staat. In dat geval stelt de minister van OCW aanvullende voorwaarden
aan de instelling.
II De opslagen van 25 en 10 basispunten komen ten gunste van een aparte begrotingsreserve van OCW.
Deze begrotingsreserve dient als buffer om in het geval van een wanbetaling de begroting van OCW te
ontzien. Aan het eind van het jaar ontvangt OCW het totaal aan betaalde risico-opslagen van het
ministerie van Financiën. De reserve staat op een rekening-courant bij het Agentschap en bedraagt
ongeveer 7 mln. euro (2015).
III Dit reservefonds is een risicoreservering waaruit tegenvallers moeten worden opgevangen.

Pagina 22 van 88

2.4

Schatkistbankieren: kerncijfers
In onderstaande figuur 1 en tabellen 1 tot en met 4 zijn een aantal kerncijfers
gepresenteerd over schatkistbankieren. In figuur 1 is te zien dat het aantal
onderwijsinstellingen dat vrijwillig deelneemt aan schatkistbankieren een stijgende
lijn vertoont sinds de invoering in 2004. De reden voor deelname is bij het
merendeel van de instellingen de aantrekkelijkheid van de leenfaciliteit (goedkope
financiering), hoewel voor een aantal deelnemers het risicoarm beleggen/ sparen de
belangrijkste motivatie voor deelname is geweest19.
Figuur 1: aantal vrijwillig deelnemende onderwijsinstellingen

140
120

Universiteiten

100

HBO

80

BVE-ROC

119

2013

2014

102
84
65

PO-VO

60

114

53
39

40
21

20
5

10

2004

2005

13

0
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Bron: ministerie van Financiën, Beleidsdoorlichting Schatkistbankieren, 2014.

In tabel 2 is te zien dat de leningen voor huisvesting zijn toegenomen van 70
miljoen euro in 2004 tot ruim 1,2 miljard euro in 2013. Vanaf 2014 treedt er een
lichte daling op. De totale limiet voor kredieten in rekening-courant (tabel 3) laat
een stijgende lijn zien sinds de invoering in 2004. In 2004 bedroeg de totale limiet
bijna 45 miljoen euro en in 2015 bedroeg de totale limiet bijna 610 miljoen euro. Dit
betreft de totale limiet die de onderwijsinstelling zouden kunnen opnemen (de
maximale roodstand). Het daadwerkelijke gebruik van de limiet wisselt per
onderwijsinstelling en in de tijd. In tabel 4 zijn de deposito’s weergegeven die de
onderwijsinstellingen aanhouden in de schatkist. Deze deposito’s zijn toegenomen
van 140 miljoen euro in 2004 tot ruim 700 miljoen euro in 2014. In 2015 trad er
een daling op tot 440 miljoen euro.
Tabel 1: gemiddelde looptijd leningen voor huisvesting, per sector
Looptijd in jaren
Wo

24,2

Hbo

18,6

Mbo

17,8

Vo

27,0

Po

28,5

Overig20

8,6

Bron: ministerie van Financiën, Rijkshoofdboekhouding, februari 2016

19 Ministerie van Financiën, Beleidsdoorlichting schatkistbankieren - artikel 12 (hoofdstuk IX), dec. 2014.

Pagina 23 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Tabel 1: schatkistleningen investeringen in huisvesting, per sector, mln. euro
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Wo

0

0

0

0

0

50

160

190

178,9

169,5

159,2

148,9

Hbo

0

30,5

69,8

177,2

259,6

354,2

442,1

466

461,1

477,8

481,6

473,6

Mbo

70

91,4

109,9

128

207

282,7

313,7

446,1

466,8

440,4

434,8

423,6

Vo

0

0

1

6

43,5

60,4

58

67

100,6

153,4

160,8

170,2

Po

0

0

0

0

20,5

19,8

19,1

19,3

30

38

39,5

41,7

Overig20

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

Totaal

70

121,9

180,7

311,2

530,6

767,2

992,9

1.191,3

1.237,3

1.278,9

1.275,8

1.258,9

Bron: ministerie van Financiën, Rijkshoofdboekhouding, februari 2016

Tabel 3: kredieten in rekening-courant, limiet per sector, in mln. euro
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Wo

33,5

33,5

33,5

33,5

33,5

104,4

104,4

104,4

104,4

104,4

104,4

104,4

Hbo

0

36,9

36,9

76,1

77,5

91,9

99,6

119,3

143,6

151

151

176,3

Mbo

11,3

19,5

25

35,8

64,2

81,6

112,5

121,8

136,5

150,7

156,2

183,8

0

0

0

3,8

19

20,1

23,6

38,5

100,3

89,3

108,7

108,7

Vo
Po

0

0

0

0

3

9,3

15,3

23,2

25,9

25,7

25,7

25,7

Overig20

0

0

0

0

0

14

14

14

14

11

11

11

44,8

89,9

95,4

149,3

197,2

321,3

369,3

421,1

524,7

532,2

557,1

610

Totaal

Bron: ministerie van Financiën, Rijkshoofdboekhouding, februari 2016

Tabel 4: deposito’s, per sector, in mln. euro

Wo

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

70

70

110

92

73

54,5

43

100

122

155

316

173

Hbo

0

3,7

39

28,2

83,5

101,2

266,8

340,6

311

231,1

261,5

197

Mbo

70

67,5

36

13,8

3,5

8,2

15

45,8

0

0

22

0

Vo

0

0

0,7

24

64,1

73,3

47

59,6

63,7

76,1

58,8

33,6

Po

1,8

1,6

1,6

7,6

40,8

46,5

36,7

52,2

44,3

41,9

35,1

25,5

0

0

0

0

12

10

10

10

12,1

12,1

11

11,5

141,8

142,8

187,3

165,6

276,9

293,6

418,4

608,1

553,1

516,2

704,4

440,6

Overig20
Totaal

Bron: ministerie van Financiën, Rijkshoofdboekhouding, februari 2016

20 Onder de categorie ‘Overig’ vallen onderwijsinstellingen die speciaal onderwijs verzorgen.

Pagina 24 van 88

3

De economie van schatkistbankieren

3.1

Inleiding21
Bij de keuze voor de vormgeving van leningen via het schatkistbankieren spelen een
aantal belangrijke vragen een rol, bijvoorbeeld: waarom kunnen de instellingen niet
of alleen tegen aanzienlijk hogere tarieven bij een bank terecht? Hoe hoog moet de
rente zijn die ze betalen aan de overheid? Welke voorwaarden moet de overheid
stellen: hoe risicovol mag een lening zijn en hoe veel onderpand moet een instelling
inbrengen? Hoe goed moet de overheid instellingen in de gaten houden? Hoe moet
de governance binnen de overheid zelf worden geregeld, met andere woorden, wie
moet welk risico dragen binnen de overheid? Hoofdstuk 3 beoogt een analysekader
te bieden voor deze vragen.

3.2

Economische ratio voor schatkistbankieren
Een eerste observatie is dat er veel investeringen in onderwijshuisvesting tot stand
komen zonder dat er sprake is van overheidsingrijpen. In dat geval wordt er door
een onderwijsinstelling of gemeente een lening afgesloten bij bijvoorbeeld een bank.
Soms komen leningen niet of alleen tegen hoge tarieven tot stand in de markt. Dat
kan veel oorzaken hebben, waaronder dat de plannen te ambitieus zijn of een bank
onvoldoende vertrouwen heeft in een succesvolle realisatie door een schoolbestuur.
Indien leningen niet of alleen tegen hoge tarieven tot stand komen in de markt, kan
de overheid motieven hebben om in te grijpen. Een eerste ratio daarbij is als volgt:
investeringen kunnen als doel hebben om een publiek belang te realiseren, waar de
gebruikers van het publieke goed geen of een beperkt tarief voor betalen
(marktfalen). In dat geval kan het voorkomen dat de kosten-batenanalyse van de
investering vanuit maatschappelijk perspectief positief, maar vanuit privaat
perspectief negatief is. Gedacht kan worden aan de maatschappelijke waarde van
een goed opgeleide bevolking. Als ouders, leraren, studenten, schoolbesturen of
banken bij hun keuze om te investeren in opleiding, maar beperkt rekening houden
met de meerwaarde die deze keuzes voor anderen genereren, zullen ze te weinig
investeren.
Een tweede ratio heeft ermee te maken dat investeringen niet of moeilijk tot stand
komen als investeerders last hebben van gecorreleerde risico’s vanwege
veranderend overheidsbeleid (overheidsfalen). Instellingen die schatkistbankieren
worden meestal ook op andere manieren door de overheid ondersteund,
bijvoorbeeld met bekostiging of subsidie. De mate waarin deze instellingen in staat
zijn om leningen terug te betalen hangt af van de zekerheid van de subsidie. Als de
kans dat de overheid de subsidie afbouwt groot is (of als dit door marktpartijen zo
wordt gepercipieerd), dan lopen marktpartijen een overheidsrisico op de lening.
Investeerders willen een premie voor het risico op wanbetaling dat ze lopen en dus
ook voor dit risico als gevolg van veranderend overheidsbeleid. De rente die
instellingen betalen aan banken ligt daardoor hoger, wat resulteert in een lager
niveau investeringen. Tegen normale risico’s, bijvoorbeeld het renterisico, kunnen
banken zich verzekeren tegen relatief lage tarieven omdat deze risico’s
diversifieerbaar zijn. In geval van gecorreleerde risico’s kan dat niet: omdat de
21 Dit hoofdstuk beschrijft de systematiek van schatkistbankieren voor onderwijsinstellingen, deze
beschrijving geldt op onderdelen ook voor de RWT-musea. De RWT-musea kennen wel een andere
bekostigingssystematiek.

Pagina 25 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

risico’s niet gespreid kunnen worden, kan een verzekeraar deze risico’s niet dragen.
Schatkistbankieren is dan te zien als een manier waarop de overheid dit
gecorreleerde risico, dat ontstaat door onzekerheid over haar eigen beleid,
overneemt. De overheid draagt zo als het ware het risico dat ze zelf creëert.
3.3

Welke prijs moet de overheid vragen?
Zowel bovengenoemd marktfalen als overheidsfalen kunnen leningen door de
overheid aan instellingen rechtvaardigen. Bij discussie over de prijs die de overheid
voor dergelijke leningen zou moeten vragen, zijn twee benaderingen mogelijk. De
ene benadering ziet huisvesting van onderwijsinstellingen primair als een
overheidstaak, die is gedecentraliseerd, bijvoorbeeld omdat investeringsbeslissingen
anders te veel beleidsinhoudelijk beïnvloed kunnen zijn of omdat lokale informatie
op die manier beter meegenomen wordt in de besluitvorming22. In die benadering is
het in theorie van belang om aan de hand van een maatschappelijke kostenbatenanalyse te beslissen of een investering wenselijk is of niet. In de praktijk
vinden dergelijke arbeidsintensieve kosten-batenanalyses alleen bij zeer grote
investeringsprojecten plaats. Als de investering wenselijk is, kan de overheid deze
vervolgens tegen kostprijs financieren. Het risico op wanbetaling speelt hierbij geen
rol, dat is immers al bij de kosten-batenanalyse aan de orde geweest23. Wat wel
speelt is de governance rondom de beoordeling van investeringsaanvragen en de
monitoring van toegekende leningen (zie paragraaf 3.4).
Een tweede benadering ziet de financiering van huisvesting van
onderwijsinstellingen als een private aangelegenheid. De overheid speelt dan de rol
van bankier. De rente voor een lening door de bank bestaat uit verschillende
componenten: de financieringskosten van de bank, een opslag als vergoeding voor
het risico op wanbetaling (het kredietrisico), een opslag als vergoeding voor
operationele kosten en een winstopslag. Op deze manier komt een marktconforme
rente tot stand24. In het geval van de overheid valt de winstopslag weg, de overheid
hoeft immers geen winst te maken. Immers, anders dan in het geval van een
private onderneming heeft de overheid geen aandeelhouders en financiert zij zich
via schuld of belastingen. De mogelijke componenten in de rente die de overheid
rekent zijn dus de vergoeding voor operationele kosten, de financieringskosten van
de overheid en een opslag voor het risico op wanbetaling25.
Wanbetaling kan het gevolg zijn van verschillende soorten risico’s. In het rentetarief
dat de overheid vraagt, hoeven twee risico’s niet in de premie tot uitdrukking te
komen. Ten eerste zijn dat de diversifieerbare risico’s. Zowel marktpartijen als
overheden hoeven voor dergelijke risico’s geen vergoeding te vragen omdat deze
risico’s in principe weg te diversifiëren zijn. Ten tweede hoeft de overheid de risico’s
die het gevolg zijn van overheidsbeleid niet in de rente tot uitdrukking te brengen.
Risico’s die het gevolg zijn van overheidsbeleid kan de overheid het beste zelf
dragen vanwege het zogeheten bindingsargument: door via schatkistbankieren
investeringen te financieren, bindt de overheid als het ware haar eigen handen,
want als beleidsmakers of politici instellingen door beleidswijzigingen in problemen
brengen, dragen zij immers zelf de kosten.
Er zijn ook risico’s die wel in de premie tot uitdrukking zouden moeten komen. Dit
betreft het kredietrisico dat het gevolg is van bijvoorbeeld fluctuaties in de
22 Zie Bijlsma en de Bijl (2014) over het hoe en waarom van een semipublieke marktordening.
23 Een dergelijke opslag is ook niet aan de orde bij bijvoorbeeld de financiering van andere
overheidsinstanties, zoals agentschappen of investeringen in infrastructuur.
24 In een situatie van onvoldoende concurrentie kan de rente soms te hoog zijn vanwege te hoge winsten.
25 In de praktijk wordt geen vergoeding voor operationele kosten gevraagd.

Pagina 26 van 88

bedrijfscyclus. Bij onderwijsinstellingen kan het bijvoorbeeld het effect zijn van een
recessie wat kan leiden tot verhuizingen, waardoor onderwijsinstellingen in deze
gebieden onverwacht veel meer of veel minder leerlingen te verwerken krijgen, of
het effect van mismanagement door het schoolbestuur.
Het precies bepalen van deze opslag is ingewikkeld, aangezien er veelal geen
marktinschatting voorhanden is. In het geval van leningen aan onderwijsinstellingen
door de overheid zijn er te weinig historische gegevens beschikbaar om een
inschatting te kunnen maken van zaken als probability of default en loss given
default, hierdoor kunnen geen premies berekend worden door middel van
statistische en econometrische methoden. Daarnaast speelt dat faillissementsrisico’s
die het gevolg zijn van overheidsbeleid niet mogen worden meegenomen. Als er
weinig historische gegevens zijn, kan de theorie van real options gebruikt worden
om de premies te berekenen. Hier geldt echter dat er veel moeilijk te onderbouwen
aannames gemaakt moeten worden om tot een inschatting te komen van de te
hanteren premie. Een derde mogelijkheid is om een simpele vuistregel te hanteren.
In de praktijk wordt nu een simpele vuistregel gehanteerd. Gezien het gebrek aan
historische data en het ontbreken van een simpele modelmatige analyse, is dit een
logisch aanpak bij schatkistbankieren door onderwijsinstellingen en RWT-musea.
3.4

Interne en externe governance
Bij beide benaderingen van de financiering van huisvesting van onderwijsinstellingen
door de overheid, speelt de governance een belangrijke rol. Deze governance speelt
zowel intern (binnen de overheid) als extern (bij de instellingen waaraan geld
geleend wordt), en zowel ex ante (in proces voorafgaand aan verstrekken van de
lening) als ex post (in het proces nadat de lening is verstrekt). Het gaat bij
governance om de vraag hoe gewaarborgd kan worden dat de prikkels van
individuele partijen in lijn zijn met wat vanuit het algemeen belang wenselijk is. Bij
interne governance betreft het bijvoorbeeld de prikkels die de overheidsinstanties
die leningen verstrekken (bijvoorbeeld OCW) of instanties die op de één of andere
manier een rol spelen daarbij (bijvoorbeeld de gemeenten) hebben om aanvragen
voldoende diepgaand te beoordelen, of de ontwikkeling van reeds toegekende
investeringsaanvragen voldoende intensief te monitoren. Bij externe governance
gaat het bijvoorbeeld om prikkels die partijen die geld lenen hebben om het
geleende geld efficiënt te besteden, zoals inbreng van onderpand of eigen vermogen
en disciplinerend ingrijpen door de schuldeisers.

3.4.1

Externe governance
Bij externe governance spelen twee factoren die van invloed zijn op het financiële
risico dat een lening vertegenwoordigt. De eerste factor is averechtse selectie: voor
instellingen met (voor de overheid niet-waarneembare) hoge risico’s is een lening
via schatkistbankieren aantrekkelijker dan voor instellingen met (voor de overheid
niet-waarneembare) lage risico’s. Het gat tussen de lage rente via
schatkistbankieren en de rente bij een commerciële bank is dan immers groter
(indien de bank dit verschil in risico wel goed in kan schatten).
De tweede factor is ‘moreel gevaar’ of ‘moreel risico’ (moral hazard). De
mogelijkheid van een faillissement is een aansporing voor bestuurders van een
instelling om zich te bekommeren om de continuïteit van de aan hen toevertrouwde
publieke dienstverlening en financiële risico’s (bijvoorbeeld bij investeringen in
huisvesting) te beheersen. Ook kredietverstrekkers worden gestimuleerd de
kredietrisico’s in het oog te houden bij het verstrekken van kredieten aan
onderwijsinstellingen. Dit neemt niet weg dat er moreel gevaar op kan treden bij

Pagina 27 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

kredietverstrekkers of bestuurders. De minister van OCW draagt immers (na een
faillissement) de verantwoordelijkheid voor de continuïteit van het onderwijs. Vanuit
deze verantwoordelijkheid kan er maatschappelijke of politieke druk ontstaan op de
minister van OCW om een onderwijsinstelling die failliet dreigt te gaan te helpen om
het hoofd boven water te houden. Een recent voorbeeld van een dergelijke situatie
is de casus ROC Leiden. Er treedt moreel gevaar op als banken en bestuurders
anticiperen op een reddingsplan van de overheid bij een dreigend faillissement. Door
de verwachting van een impliciete garantie van de overheid kunnen te risicovolle
leningen worden verstrekt of kan te weinig monitoring plaatsvinden.
In de praktijk worden de risico’s die het gevolg zijn van averechtse selectie bij
schatkistleningen beperkt door eisen te stellen aan onderwijsinstellingen die geld
lenen bij de schatkist, bijvoorbeeld door te eisen dat instellingen ten opzichte van
het geleende bedrag veel onderpand inbrengen of een deel van de investering
financieren uit eigen vermogen. Dit zorgt ervoor dat de risico’s voor de overheid van
schatkistbankieren beperkt zijn (de leningen zijn relatief risicoarm), terwijl
onderwijsinstellingen in de private markt moeten lenen als zij minder onderpand of
eigen middelen hebben en de lening meer kredietrisico met zich meebrengt. Dit
betekent overigens niet noodzakelijk dat de investering zelf (dus los van het
onderpand) minder risicovol is. Tevens is het mogelijk dat de kredietrisico’s van
(slechte) leningen van onderwijsinstellingen in de private markt uiteindelijk toch bij
de overheid op het bord komen, namelijk indien de overheid besluit om een
onderwijsinstelling niet failliet te laten gaan (zie de beschrijving van het moreel
risico in de vorige paragraaf).
De wijze van taxeren van onderwijspanden die tot 1 januari 2016 werd toegepast
(zie box IV) leidde tot een als beperkt ervaren leenplafond door Mbo- en Hoinstellingen, maar mogelijk ook tot een prikkel om te bouwen op dure locaties.
Bouwen op een duurdere locatie leidde immers tot een hogere taxatie van het
onderpand, en dus tot een hoger leenplafond. Onderwijsinstellingen die
schatkistbankieren hadden daardoor mogelijk een prikkel om meer te lenen dan ze
zouden doen wanneer het leenplafond minder direct gekoppeld zou zijn aan de
waarde van het onderpand, maar bijvoorbeeld gekoppeld zou zijn aan de meerjarige
kasstromen. In de praktijk is het echter zo dat instellingen niet altijd de keuze
hebben om op een dure of niet dure locatie te bouwen, ook andere overwegingen
spelen een rol bij de locatiekeuze, bijvoorbeeld bereikbaarheid.
Banken beperken moreel gevaar door instellingen op continue basis te monitoren.
Ze doen dat bijvoorbeeld door reguliere gesprekken, of door winsten, cash flows en
jaarrekeningen in de gaten te houden. Die monitoring moet wel gepaard gaan met
ingrijpen als het mis dreigt te gaan. Dat ingrijpen kan verschillende vormen
aannemen, met diverse gradaties van impact. Zo kan een bank bijvoorbeeld in het
contract mogelijkheden opnemen om te kunnen interveniëren in het handelen van
het schoolbestuur en de handelingsvrijheid van het bestuur beperken, bestuurders
ontslaan, of een instelling failliet laten gaan. De overheid kan dezelfde instrumenten
gebruiken om instellingen te disciplineren, maar kan hier beperkt worden door de
(wettelijk verankerde) autonomie van onderwijsinstellingen. In de praktijk kan de
overheid moeite hebben om op te treden als onderwijsinstellingen in gevaar komen,
bijvoorbeeld omdat ze een instelling niet failliet wil laten gaan vanwege
maatschappelijke of politieke overwegingen. Hoewel de continuïteit van het
onderwijs een faillissement niet in de weg hoeft te staan en leerlingen bij andere
onderwijsinstellingen ondergebracht kunnen worden, kan er een maatschappelijk of
politiek debat ontstaan en kan de minister van OCW zich genoodzaakt voelen om

Pagina 28 van 88

een instelling te redden. Voor banken spelen dergelijke overwegingen niet of in
mindere mate een rol.
Overigens monitort de minister van OCW wel de ontwikkelingen van een
onderwijsinstelling na toekenning van de lening, zij het buiten het specifieke kader
van het schatkistbankieren. De inspectie oefent (financieel) toezicht uit op de
onderwijsinstellingen. Zij beoordeelt de jaarverslagen van de onderwijs instellingen
aan de hand van een aantal financiële kengetallen, zoals solvabiliteit, rentabiliteit en
liquiditeit. Zowel naar het verleden toe als naar de toekomst. Wanneer daartoe
aanleiding is dan doet de inspectie nader onderzoek naar de financiële positie van de
instellingen.
3.4.2

Interne governance
Ook binnen de overheid spelen vragen over governance. Binnen de overheid zijn er
met betrekking tot schatkistbankieren in theorie verschillende functies en taken die
door verschillende partijen uitgevoerd kunnen worden:
1) het ex ante beoordelen van de (maatschappelijke) wenselijkheid van een
investering;
2) het ex ante inschatten van de risico’s die met een lening gepaard gaan;
3) het ex ante vaststellen van de hoogte van onderpand of eigen vermogen;
4) het verstrekken van de lening;
5) het ex post monitoren van een verstrekte lening;
6) het ex post ingrijpen bij signalen van mismanagement;
7) het ex post dragen van het risico van wanbetaling.
In een wereld, waarin partijen verschillende belangen hebben, over verschillende
informatie beschikken (informatie-asymmetrie) en onvoldoende afspraken met
elkaar kunnen maken (incomplete contracten), komt de beste maatschappelijke
oplossing vaak niet tot stand door agent-principaalproblemen, waarbij instellingen
sturen op deelbelangen en andere belangen niet of onvoldoende meewegen. Om
agent-principaalproblemen bij het schatkistbankieren te voorkomen, is het van
belang om binnen de overheid te komen tot een goede verdeling van bovenstaande
zeven functies.
Bij het bepalen wie welke functie moet vervullen, zijn drie factoren relevant: moreel
gevaar, commitment problemen en coördinatieproblemen. Moreel gevaar kan
ontstaan als een overheidsinstantie wel geld kan verstrekken, maar de
verantwoordelijke ambtenaren niet de kosten van risico’s internaliseren. Dit kan
ertoe leiden dat onvoldoende prudent met risico’s wordt omgesprongen.
Committentproblemen kunnen ontstaan als een overheidsinstantie leningen
verstrekt, maar vanwege bijvoorbeeld politieke redenen ook een prikkel heeft om
niet in te grijpen als er dingen mislopen. Dit kan ertoe leiden dat instellingen teveel
risico nemen omdat disciplinerend ingrijpen ontbreekt. Het gevolg is dat andere
beleidsmogelijkheden om moreel gevaar in te perken, bot worden. Daarnaast kan
het tot moreel gevaar bij banken leiden, indien ze verwachten het risico van een
faillissement niet te hoeven dragen door een impliciete garantie van de minister van
OCW. Coördinatieproblemen kunnen ontstaan als verschillende functies teveel
verspreid raken over verschillende overheidsinstanties. Dit kan ertoe leiden dat
risico’s niet of te laat gecommuniceerd worden, of dat overheidsinstanties risico’s op
elkaar proberen af te schuiven.

Pagina 29 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

3.5

Vormgeving schatkistbankieren
Zoals aangegeven in paragraaf 3.1, spelen bij de keuze voor de vormgeving van het
schatkistbankieren een aantal belangrijke vragen een rol.
1) Wel of geen schatkistbankieren?
Een eerste vraag luidt of de overheid überhaupt de mogelijkheid tot lenen via de
schatkistbankieren voor onderwijsinstellingen moet willen bieden. Overheidsfalen in
de vorm van onzekerheid over beleid, het bevorderen van het publieke belang van
goede huisvesting van scholen en het voeren van een interne thesaurie, vormen een
rechtvaardiging voor het bestaan van schatkistbankieren.
2) Wel of niet verplicht stellen van schatkistbankieren?
In het huidige systeem is deelname aan schatkistbankieren vrijwillig en geen
verplichting voor onderwijsinstellingen en RWT-musea. De private markt concurreert
dus met de overheid om leningen te verstrekken aan deze instellingen. Dit betekent
dat averechtse selectie een rol kan spelen. Door strenge (toegang)eisen te stellen,
perkt de overheid het kredietrisico’s van haar leningenportefeuille in. Het gevolg is
dat vooral relatief gezonde instellingen of instellingen die voldoende zekerheden
kunnen bieden (gemeentegarantie of hypothecair onderpand) op dit moment
gebruik kunnen maken van de leenfaciliteit van schatkistbankieren. De meer
risicovolle leningen worden dan bij banken afgesloten of komen niet tot stand. Merk
op dat dit niet automatisch alle risico’s bij OCW wegneemt. Immers, als blijkt dat
onderwijsinstellingen gered worden als ze in de problemen komen, bestaat het risico
dat banken hierop voorsorteren (moreel gevaar door een impliciete garantie van de
overheid).
Verplicht schatkistbankieren kan voordelen hebben. Omdat financiering via
schatkistbankieren waarschijnlijk goedkoper is dan financiering via de bank,
betekent dit dat de kosten van huisvesting dalen. Omdat de kosten van huisvesting
afnemen, komt (bij een gegeven budget) meer geld beschikbaar om aan onderwijs
zelf uit te geven. Daartegenover staat dat er nu onderwijsinstellingen zijn die geld
uit hebben staan op de kapitaalmarkt en daarvoor een hogere vergoeding krijgen
dan ze op de deposito’s via de schatkist zouden krijgen. Hoewel deze situatie – met
de huidige lage rentestand en de 0% ondergrens in de rente op deposito’s bij de
schatkist – minder aan de orde is. Bovendien impliceert een hogere vergoeding op
de kapitaalmarkt ook een hoger risico op de belegging.
Verplicht schatkistbankieren (inclusief de leenfaciliteit) betekent mogelijk ook dat
meer risicovolle investeringen via de overheid gefinancierd zullen worden. De
overheid zal moeten beoordelen welke leningen wel en welke leningen niet verstrekt
worden: welke leningen zijn maatschappelijk wenselijk en welke niet? Daarbij
beschikt de overheid over een palet aan disciplinerende maatregelen, bijvoorbeeld
informele gesprekken, strengere inspecties, of het aanpassen van voorwaarden van
de lening. Hiertoe dient wel wet- en regelgeving gemaakt te worden. Een voordeel
hiervan kan zijn dat de overheid kan ingrijpen om overinvestering in gebouwen te
voorkomen. Een nadeel hiervan is dat alle investeringen in onderwijshuisvesting, die
niet door de instelling zelf vanuit reserves worden gefinancierd, binnen het bereik
van publieke controle komen, wat de autonomie van schoolbesturen inperkt.
Verplicht schatkistbankieren kent ook risico’s. De mate waarin deze risico’s spelen
zijn deels afhankelijk van de institutionele vormgeving van schatkistbankieren.

Pagina 30 van 88

Een risico van verplicht schatkistbankieren is dat het moeilijker wordt om maatwerk
te leveren. Immers, waar banken aanvragen op basis van ervaring en expertise en
‘gevoel’ af kunnen wijzen, zal dit voor de overheid ingewikkelder zijn, omdat ze dan
het verwijt van willekeur of politieke motivatie kan krijgen26. Een reactie kan zijn om
zoveel mogelijk objectieve maatstaven te gebruiken. Ook kan de overheid
schatkistbankieren gebruiken om meer grip te krijgen op de bedrijfsvoering van
onderwijsinstellingen; de vraag is of dit wenselijk is. Daarnaast wordt het
Agentschap monopolist, wat in theorie kan leiden tot inefficiënties in de
bedrijfsvoering. Ook wordt het belangrijker voor de overheid om moreel risico in te
perken, maar de overheid kan dit waarschijnlijk minder goed monitoren dan een
bank. Dit kan weliswaar uitbesteed worden, maar daar spelen dan ook weer agentprincipaalproblemen. Overigens past daarbij wel de kanttekening dat als
onderwijsinstellingen gered worden als ze in de problemen komen, de prikkels voor
banken om te monitoren nu beperkt zijn. Als het risico op wanbetaling bij de
minister van OCW ligt, ligt dit risico uiteindelijk bij het Rijk. Bij eventuele grote
verliezen bestaat het risico dat het kredietrisico wordt afgewenteld op de
rijksbegroting in den brede via ombuigingen op andere beleidsterreinen. Tot slot
spelen binnen de overheid, afhankelijk van de verdere vormgeving,
coördinatieproblemen. Als niemand risico wil lopen zou de risicotolerantie bij de
overheid wel eens lager kunnen zijn dan in de private sector, waardoor
maatschappelijk wenselijke leningen niet meer tot stand komen.
3) Wie doet wat?
Om moreel gevaar en coördinatieproblemen binnen de overheid tegen te gaan, helpt
het om de drie functies 1) het ex ante beoordelen van de (maatschappelijke)
wenselijkheid van een investering, 3) het ex ante vaststellen van de hoogte van
onderpand of eigen vermogen en 7) het ex post dragen van het risico van
wanbetaling, zoveel mogelijk in één hand te leggen. Zie de zeven functies
beschreven in paragraaf 3.4.2.
Ten tweede helpt het om moreel gevaar tegen te gaan als bovengenoemde functie
2) het ex ante inschatten van de risico’s die met een lening gepaard gaan (de
functie van ‘kredietbeoordelaar’) apart wordt uitgevoerd. Als deze functie in dezelfde
hand ligt als de overige functies, kan de risico-inschatting strategisch ingezet
worden om ook andere doelen te bereiken, wat kan leiden tot onderschatting van
risico’s. Een onafhankelijk kredietbeoordelaar kan dus voordelen opleveren in
termen van de onafhankelijke beoordeling van risico’s.
Om commitment problemen bij ex post ingrijpen tegen te gaan, helpt het om functie
5) het ex post monitoren van een verstrekte lening en functie 6) het ex post
ingrijpen bij signalen van mismanagement (zie de zeven functies beschreven in
paragraaf 3.4.2), niet door dezelfde partij te laten uitvoeren als de andere functies.
Bij een minder prudente ex ante beoordeling kan immers het belang bestaan om dit
ex post te verhullen.
4) De hoogte van buffers?
Met betrekking tot functie 7) het ex post dragen van het risico van wanbetaling, is
de vraag hoe hoog de financiële reserves (buffer) moeten zijn die de risicodrager (in
casu de minister van OCW) aan moet houden om het risico op te vangen27. Een
vergelijking met banken snijdt hier geen hout, omdat de overheid geen private
26 Het gaat verder dan verwijten: Besluiten van de overheid (zoals het afwijzen van een lening) zijn
aanvechtbaar op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht.
27 Merk op dat dit geen eigen vermogen betreft, maar echte reserves in de vorm van liquide middelen.

Pagina 31 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

onderneming is en niet failliet kan gaan. De overheid kan altijd nieuw geld
verkrijgen via de uitgifte van staatsobligaties of het verhogen van de belastingen.
Een zekere buffer kan disciplineren, omdat het geld in de buffer niet aan andere
doelen uitgegeven kan worden. Dat dwingt beleidsmakers tot een afweging.
5) Wel of niet doorverzekeren?
OCW legt in specifieke gevallen het wanbetalingsrisico bij gemeenten. In dit geval
kunnen er coördinatieproblemen ontstaan doordat iedere partij onafhankelijk van
elkaar garanties wil voor het gelopen risico. Het gevolg kan zijn dat wenselijke
leningen niet tot stand komen. Het valt daarom aan te bevelen om de risico’s zoveel
mogelijk bij een partij te houden. Een voordeel van het leggen van risico’s bij
gemeenten is dat gemeenten de verantwoordelijkheid dragen voor
onderwijshuisvesting in het funderend onderwijs, de lokale situatie goed kennen en
beter kunnen monitoren en zo een prikkel krijgen om dat ook te doen.
6) Wanneer wel of niet een lening verstrekken?
Een lening kan op verschillende aspecten getoetst worden. Zo kan men aan de ene
kant van het spectrum puur kijken naar de draagkracht van een instelling (welke
rentelasten kan de instelling dragen gegeven de verwachte toekomstige
kasstromen) en kan aan de andere kant van het spectrum het te verwachten
rendement van de investering ook kritisch worden bekeken. Op dit moment voeren
de draagkracht van de instellingen (op basis van een financiële toets) en de hoogte
van de gemeentegarantie of de waarde van het onderpand de bovenhand bij het
bepalen of een lening al dan niet wordt verstrekt (zie bijlage 6 voor een toelichting
over het beoordelingsproces van een leenaanvraag bij OCW). Dit lijkt een geschikt
criterium voor de korte termijn en dus voor kortlopende leningen. Voor langlopende
leningen ligt het meer voor de hand om de volledige situatie van de instelling te
analyseren, waarbij wel een afweging gemaakt moet worden tussen de kosten van
een uitgebreide evaluatie en baten in termen van een betere beoordeling. Een
uitdaging hierbij is om risico’s die het gevolg zijn van veranderend overheidsbeleid
te scheiden van risico’s die hier niet aan gerelateerd zijn.
7) Wel of niet risicoafhankelijk beprijzen?
OCW ontvangt een vergoeding voor het dragen van het wanbetalingsrisico (zie box I
in paragraaf 2.3). Vooralsnog speelt het specifieke risico van de lening geen rol bij
het vaststellen van deze vergoeding: de minister van OCW rekent een vaste
vergoeding die sinds 2004 niet gewijzigd is. Het ligt voor de hand om tot op zekere
hoogte risicoafhankelijk te beprijzen, omdat de prijsstelling het leengedrag
beïnvloedt (risico-onafhankelijke premies geven een prikkel om meer risicovol te
lenen). De premie kan afhangen van onder andere de draagkracht van de instelling
en de omvang van de lening. Tegelijkertijd kunnen dezelfde overwegingen als bij
punt 5 een rol spelen rondom de bepaling van gedifferentieerde premies: het kost
tijd en geld. Dit pleit voor een simpele vormgeving door bijvoorbeeld een indeling in
een beperkt aantal risicoklassen te hanteren.
3.6

Concluderend
In hoofdstuk 3 zijn de overwegingen weergegeven die een rol zouden moeten spelen
bij het bepalen van de vormgeving van het schatkistbankieren. Vanuit economisch
theoretisch perspectief is gekeken naar vragen als de hoogte van de rente die de
overheid zou moeten vragen en de voorwaarden die de overheid zou moeten stellen.
Daarnaast is gekeken naar de interne en externe governance vraagstukken die met
het schatkistbankieren gepaard gaan.

Pagina 32 van 88

In de sectorhoofdstukken 4 tot en met 6 is een beschrijving opgenomen van de
wijze waarop het schatkistbankieren bij OCW in de praktijk is ingericht. Deze
hoofdstukken beschrijven per sector de manier waarop de risico’s worden
beoordeeld en beheerst en wie welk risico draagt. Vervolgens worden de praktijk en
theorie naast elkaar gelegd met als doel tot een oordeel te komen over de
adequaatheid van de risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW.

Pagina 33 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

4

Primair en Voortgezet onderwijs

4.1

Historisch perspectief: verantwoordelijkheid voor huisvesting
In 1997 is de verantwoordelijkheid en het budget voor huisvesting in het primair en
voortgezet onderwijs gedecentraliseerd van de Rijksoverheid naar de gemeenten28.
De gemeenten werden destijds verantwoordelijk voor (de realisatie van) nieuwbouw,
uitbreiding bestaande bouw, grootschalig onderhoud buitenzijde van het gebouw en
aanpassing aan de binnenzijde van het gebouw. Schoolbesturen werden
medeverantwoordelijk voor hun huisvesting, namelijk voor het onderhoud van de
binnenzijde van het gebouw. Sinds 1 januari 2005 is de volledige taak en het
bijbehorende budget voor onderhoud aan gebouwen bij wet overgedragen van de
gemeenten naar de Vo-instellingen29. Sindsdien zijn de schoolbesturen in het Vo
verantwoordelijk voor al het onderhoud (binnen- en buitenzijde) en aanpassingen,
terwijl de gemeenten verantwoordelijk blijven voor uitbreiding en nieuwbouw. Per 1
januari 2015 zijn ook de schoolbesturen in het Po integraal verantwoordelijk
geworden voor het onderhoud (binnen- en buitenzijde) en aanpassingen van hun
schoolgebouwen.
Bij de decentralisatie in 1997 is in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO)30 en de
Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO)31 de mogelijkheid opgenomen om de
schoolbesturen meer huisvestingsverantwoordelijkheid te geven. Deze mogelijkheid
is bekend geworden onder de term ‘doordecentralisatie’. Bij doordecentralisatie
besluit de gemeenteraad tot overheveling van een deel of alle huisvestingstaken en
-middelen aan het schoolbestuur. De regelgeving met betrekking tot
doordecentralisatie is bewust weinig gedetailleerd over de wijze waarop op lokaal
niveau invulling kan worden gegeven aan de overheveling van de
verantwoordelijkheid voor huisvesting. De inhoud van de overeenkomst over
doordecentralisatie is het resultaat van afspraken die schoolbestuur en gemeente
hierover samen maken.
Sinds 1997 ontvangen de gemeenten een ongeoormerkte vergoeding voor
onderwijshuisvesting in de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Gemeenten
zijn verplicht zijn om hun overtollige liquide middelen aan te houden in de schatkist.
Gemeenten hebben echter geen beschikking over een leenfaciliteit en de
roodstandfaciliteit van het schatkistbankieren. Gemeenten kunnen dus geen lening
aanvragen bij de schatkist ten behoeve van investeringen in huisvesting voor het Po
en Vo. Indien er sprake is van doordecentralisatie en zowel het juridische als het
economische eigendom van het schoolgebouw is overgeheveld van de gemeente
naar het schoolbestuur, dan kan het schoolbestuur wel een lening voor huisvesting
aanvragen bij de schatkist. Wettelijk is vastgelegd dat de onderwijsbekostiging die
Po- en Vo-instellingen ontvangen van de minister van OCW niet mag worden
besteed aan huisvesting, wel aan het onderhoud van de huisvesting32.
28 De Wet houdende wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de interim-wet op het speciaal onderwijs,
alsmede de Wet op het voorgezet onderwijs in verband met de decentralisatie van de
huisvestingsvoorzieningen in het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs, Staatsblad 402, 1996.
29 Brief aan de Tweede Kamer, toelichting op wetsvoorstel huisvesting VO – PO, vergaderjaar 2004-2005,
nr. 29687.
30 Wet op het primair onderwijs, WPO, WPO, artikel 111.
31 Wet op het voortgezet onderwijs, WVO, artikel 76.
32 In het Po is het niet toegestaan om middelen uit de onderwijsbekostiging van het Rijk in te zetten
voor verbetering van bouwplannen. In het Vo mag het schoolbestuur enkel een bijdrage leveren
aan de financiering van gemeentelijke huisvestingstaken wanneer er middelen resteren binnen de
lumpsum, dus enkel wanneer de primaire schooltaken op orde zijn en er nog middelen resteren van de
lumpsum vergoeding.

Pagina 34 van 88

Op het moment van schrijven van dit rapport zijn er in het primair onderwijs 26
schoolbesturen (2% van het totaal aantal besturen) die gebruik maken van een
roodstandfaciliteit en 7 schoolbesturen (< 1%) die gebruik maken van de
leenfaciliteit. In het voortgezet onderwijs zijn er 23 schoolbesturen (7%) die gebruik
maken van de roodstandfaciliteit en 15 schoolbesturen (4%) die gebruik maken van
de leenfaciliteit.
4.2

Verdeling van de verantwoordelijkheden en risico’s
Figuur 2 bevat een schematische weergave van de verantwoordelijkheid- en
risicoverdeling bij schatkistleningen in het Po en Vo.

4.2.1

Verantwoordelijkheidsverdeling
In paragraaf 3.4 zijn de verschillende functies beschreven die binnen de overheid
uitgevoerd kunnen worden met betrekking tot schatkistbankieren. Hervattend gaat
het om de volgende functies:
1) het ex ante beoordelen van de (maatschappelijke) wenselijkheid van een
investering;
2) het ex ante inschatten van de risico’s die met een lening gepaard gaan;
3) het ex ante vaststellen van de hoogte van onderpand of eigen vermogen;
4) het verstrekken van de lening;
5) het ex post monitoren van een verstrekte lening;
6) het ex post ingrijpen bij signalen van mismanagement;
7) het ex post dragen van het risico van wanbetaling.
OCW vervult de meeste van bovenstaande zeven functies, namelijk: het ex ante
beoordelen van de lening, het ex ante inschatten van de risico’s van de lening, het
vaststellen of er sprake is van voldoende zekerheden (gemeentegarantie), het ex
post ingrijpen bij signalen van mismanagement en het nemen van de eindbeslissing
of een lening wel of niet verstrekt kan worden. Binnen OCW wordt de
verantwoordelijkheid voor beoordelen en beslissen gedeeld door de beleidsdirecties
en FEZ. In bijlage 6 is een beschrijving opgenomen van de interne processen bij
OCW om een leenaanvraag te beoordelen.
De gemeente is de drager van het risico van wanbetaling door een Po- of Voinstelling (zie paragraaf 4.2.2). Omdat de gemeente beslist of zij wel of geen
garantie afgeeft voor een lening aan een Po- of Vo-instelling, heeft de gemeente ook
een verantwoordelijkheid bij het beoordelen van een leenaanvraag en het ex ante
inschatten van de risico’s.
De uitlenende partij, degene die daadwerkelijk de lening verstrekt, is het
Agentschap. Vanuit die rol zorgt het Agentschap voor de monitoring van de
aflossing- en renteverplichtingen. OCW wordt hierover geïnformeerd.
Nadat een lening is verstrekt, vindt er geen ex post monitoring van de lening plaats
die specifiek gerelateerd is aan schatkistbankieren. Bovengenoemde functie 5 is niet
vormgegeven binnen de huidige systematiek van schatkistbankieren bij OCW, maar
is vormgegeven binnen het reguliere financieel toezicht door de Inspectie van het
Onderwijs dat op alle onderwijsinstellingen wordt uitgevoerd. Het houden van
(financieel) toezicht op de continuïteit van de instellingen is de reguliere taak van de
Onderwijsinspectie. De functie van ex post monitoring van de lening, dient dus bij
de Onderwijsinspectie plaats te vinden in het kader van het reguliere financiële
toezicht. Deze monitoring kan niet bij andere instanties worden belegd omdat dit

Pagina 35 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

zou kunnen conflicteren met de rol en taak van de Onderwijsinspectie. Daarnaast
geldt dat de Onderwijsinspectie als toezichthouder op de financiën van de
onderwijsinstellingen nooit betrokken kan zijn bij de ex ante toetsing van aanvragen
voor schatkistleningen aan onderwijsinstellingen, dat zou immers betekenen dat de
toezichthouder vervolgens toezicht moet gaan houden op zijn eigen handelen of
adviezen.
4.2.2

Risicoverdeling
Schatkistleningen aan Po- en Vo-instellingen zijn onder te verdelen in kredieten in
rekening-courant (de roodstandfaciliteit) en leningen voor investeringen in
huisvesting (de leenfaciliteit). Beide leenvormen leiden tot bepaalde risico’s voor de
actoren die bij schatkistbankieren betrokken zijn.
A. De risico’s die voortvloeien uit het verstrekken van kredieten in rekening courant
zijn als volgt over de betrokken actoren verdeeld:
Risico’s voor OCW: indien een Po- of Vo-instelling gebruik maakt van de
roodstandfaciliteit, staat OCW tot aan de afgesproken kredietlimiet garant richting
het ministerie van Financiën. Voor onderwijsinstellingen is de kredietlimiet
vastgesteld op maximaal 10 procent van de jaarlijkse rijksbijdrage. OCW kan in
bepaalde gevallen besluiten de limiet uit te breiden.
Risico’s voor Financiën: indien een Po- of Vo-instelling haar kredietlimiet
overschrijdt, loopt het ministerie van Financiën het kredietrisico over deze
overschrijding. Door de manier waarop het schatkistbankieren administratief is
vormgegeven, worden overschrijdingen van de limiet na één dag geconstateerd door
het Agentschap33. In de rekening-courantovereenkomst is voorzien in een
boeterente voor overschrijdingen van de debetlimiet en in de mogelijkheid voor het
Agentschap om maatregelen te treffen die tot gevolg hebben dat de roodstand niet
verder kan oplopen.
Risico’s voor gemeenten: indien een Po- of Vo-instelling gebruik maakt van de
roodstandfaciliteit, staat OCW garant tot aan de afgesproken kredietlimiet. Indien er
sprake is van openbaar onderwijs, vraagt OCW altijd een garantstelling van de
betrokken gemeente(n). Deze garantstelling wordt gevraagd omdat gemeenten de
verantwoordelijkheid dragen voor het beschikbaar stellen van voldoende openbaar
primair en voortgezet onderwijs. Voor het bijzonder onderwijs wordt geen
gemeentegarantie gevraagd door OCW. Uiteindelijk dragen de gemeenten dus het
risico over de kredieten in rekening-courant van Po- en Vo-instellingen die openbaar
onderwijs verzorgen.
B. De risico’s die voortvloeien uit het verstrekken van leningen voor investeringen
in huisvesting zijn als volgt over de betrokken actoren verdeeld:
Risico’s voor OCW: OCW staat garant voor de leningen voor huisvesting aan Po- en
Vo-onderwijsinstellingen. Indien een instelling niet aan haar rente- en
aflossingsverplichtingen kan voldoen, verhaalt de minister van Financiën de
openstaande verplichtingen op de minister van OCW. De minister van OCW verhaalt
deze schulden – vanwege de afgegeven gemeentegarantie – vervolgens op de
betreffende gemeente(n).

33 Zie voor een beschrijving van de techniek van het schatkistbankieren de Beleidsdoorlichting
Schatkistbankieren, ministerie van Financiën, december 2014.

Pagina 36 van 88

Risico’s voor gemeenten: een gemeente kan besluiten om de verantwoordelijkheid
voor huisvesting te decentraliseren naar het schoolbestuur (zie paragraaf 4.1)34.
Indien er sprake is van doordecentralisatie, kan het schoolbestuur een lening voor
huisvesting afsluiten bij de schatkist. OCW staat garant voor de lening richting
Financiën. OCW vraagt voor deze garantstelling altijd een garantie van de betrokken
gemeente(n). Deze gemeentegarantie is verplicht voor zowel het openbare als het
bijzondere onderwijs (in tegenstelling tot het rekening-courantkrediet, waar de
verplichting alleen geldt voor het openbare onderwijs).
4.3

Risicobeherende en –beheersende maatregelen
Indien een Po- of Vo-instelling een aanvraag indient voor een schatkistlening, neemt
de minister van OCW een aantal maatregelen om de risico’s die met de lening
gepaard gaan te beperken.
Ten eerste vraagt de minister van OCW altijd – met uitzondering van de
roodstandfaciliteit bij het bijzonder onderwijs – een garantstelling van de
gemeente(n)35. Door middel van deze gemeentegarantie worden het kredietrisico
van de lening en de verantwoordelijkheid voor huisvesting voor het Po en Vo bij
dezelfde actor gelegd, namelijk bij de gemeente. In het geval van discontinuïteit van
een schoolbestuur is de gemeente aan zet om het onderwijs voor de leerlingen te
regelen. Hoewel de gemeentegarantie bedoeld is om het risico bij de wettelijk
verantwoordelijke actor te leggen, kan de gemeentegarantie ook worden gezien als
een zekerheid ten aanzien van het kredietrisico dat OCW loopt. OCW kan immers
eventuele verplichtingen die voortvloeien uit haar garantstelling richting het
ministerie van Financiën, verhalen op de gemeenten. De minister van OCW stelt het
leenplafond voor een Po- of Vo-instelling vast aan de hand van de hoogte van de
gemeentegarantie.
Ten tweede maakt OCW een ex ante inschatting van de risico’s die met de lening
gepaard gaan. OCW verkrijgt inzicht in de leenaanvraag via een gesprek met de
aanvragende onderwijsinstelling. Daarnaast krijgt OCW inzicht in de risico’s via het
financieel toetsingsdocument dat de aanvragende instelling dient in te vullen. Zie
bijlage 6 voor een toelichting bij het toetsingsdocument en het interne proces bij
OCW om een leenaanvraag te beoordelen. Daarnaast bekijkt OCW de
doordecentralisatie-overeenkomst tussen de gemeente en het schoolbestuur. OCW
beziet bijvoorbeeld of de financiële bijdrage van de gemeente aan het schoolbestuur
voldoende is voor het voldoen van de rente- en aflossingsverplichtingen van de
lening. Ook bekijkt OCW of zowel het juridische als het economische eigendom het
onderwijsvastgoed in handen is van het schoolbestuur. Tevens wordt op het
moment van aanvraag bij de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) nagevraagd of de
desbetreffende onderwijsinstelling wel of niet onder aangepast financieel toezicht
staat.
Ten slotte heeft de minister van OCW een begrotingsreserve ingesteld voor
schatkistleningen. Deze reserve wordt gevuld met de risico-opslagen die alle
onderwijsinstellingen betalen voor leningen bij de schatkist (10 basispunten voor
leningen voor huisvesting en van 25 basispunten voor kredieten in rekeningcourant).
34 Gemeenten zijn wettelijk verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen in het basisonderwijs,
voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs. Voor de financiering van deze huisvesting krijgen de
gemeenten jaarlijks een bijdrage uit het Gemeentefonds.
35 In de huidige situatie is er dus sprake van een ‘dubbele garantstelling’: zowel de gemeente als OCW staat
garant als een Po- of Vo-instelling een schatkistlening afsluit voor een investering in huisvesting. Het
kredietrisico ligt uiteindelijk bij de gemeente.

Pagina 37 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Figuur 2: Stroomschema leenaanvraag Po en Vo

7. Definitieve offerte en
8. Inregelen en beheer lening

1. Aanvraag informatie

Onderwijsinstelling
2. Informatiegesprek

0. Bespreken
Mogelijkheden

Agentschap

3. Aanvraag garantstelling

Onderwijsinstelling
Onderwijsinstelling
Gemeente

4. Garantstelling

Ministerie OCW
(FEZ en beleid)

5. Check: instelling wel/niet onder
aangepast financieel toezicht
Inspecti
e

6. Beoordeling aanvraag en eindbeslissing:
akkoord of afwijzing garantstelling

Legenda
Aanvrager
Beslisser
Risicodrager ‘default risk’
Ondersteuner
Uitvoerder

Pagina 38 van 88

4.4

Aandachtpunten bij de risicio’s voor de begroting van OCW
Conform de taakopdracht concentreert het IBO zich op het beoordelen van de
doelmatigheid en doeltreffendheid van de huidige wijze van risicobeheer en
risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW. Op basis van bovenstaande
beschrijving van de risico’s en de risicobeperkende maatregelen die de minister van
OCW neemt voor het Po en Vo, concludeert de werkgroep dat de huidige aard en
omvang van de risico’s geen aanleiding geven om huidige systematiek van
schatkistbankieren bij OCW nu te herzien. De risico’s voor de begroting van OCW
worden beperkt door een aantal maatregelen. Wel ziet de werkgroep een aantal
mogelijkheden om de wijze van risicobeheer en risicobeheersing verder te
versterken.
Wat opvalt bij de huidige werkwijze is dat alle risicobeperkende maatregelen
betrekking hebben op het moment van aanvraag van de lening. Ontwikkelingen na
toekenning van de lening kunnen grote invloed hebben op de risico’s, bijvoorbeeld
veranderingen in de financiële positie, fusies, bestuurswisselingen, tegenvallende
(nieuw)bouwkosten en tegenvallende leerlingaantallen. Het is daarom te overwegen
om gedurende de looptijd van een lening vinger aan de pols te houden en te
(kunnen) ingrijpen als daartoe aanleiding is. Deze monitoring is nu niet
vormgegeven. Uit een rapport van de Auditdienst Rijk (ADR) blijkt dat veel
betrokkenen bij schatkistbankieren het ontbreken van een adequate monitoring als
belangrijk aandachtspunt ervaren36.
Een tweede aandachtspunt betreft de beschikbaarheid van de juiste expertise bij
OCW. Het aandeel schoolbesturen in het Po en Vo dat momenteel gebruik maakt van
leningen via het schatkistbankieren is beperkt (zie tabel 5). OCW signaleert wel dat
de belangstelling van het Po en Vo voor leningen bij de schatkist toeneemt. Door de
toename van het aantal doordecentralisaties en het aantal uitstaande leningen voor
huisvesting in het Po en Vo, staat de minister van OCW voor een steeds groter
bedrag garant richting de minister van Financiën. Ook staan gemeenten voor een
steeds groter bedrag garant richting OCW. Hierdoor wordt in toenemende mate
gevraagd om expertise op het gebied van kredietbeoordeling en
onderwijshuisvesting bij OCW. De ADR heeft in november 2015 vastgesteld dat de
kredietbeoordeling bij OCW één van de grootste risico’s is bij het schatkistbankieren.
De ADR geeft aan dat dit te maken heeft met onvoldoende deskundigheid of tijd bij
de beoordelaars van de leenaanvraag. Bij OCW wordt de kredietbeoordeling in veel
gevallen uitgevoerd door medewerkers die andere hoofdtaken hebben en op andere
kwaliteiten zijn aangesteld, waardoor de deskundigheid op dit gebied vaak laag is37.
Gemeenten kiezen er regelmatig voor om een extern expertisebureau in te huren
om vast te stellen of de gemeentegarantie wel of niet verstrekt zou moeten worden.
Ten aanzien van de kredietbeoordeling speelt nog een belangrijk aandachtspunt,
namelijk het belang van scheiding van rollen van kredietbeoordelaar en beleidmaker
(zie paragraaf 3.4.2 over interne governance). De Directeuren-Generaal zijn
enerzijds verantwoordelijk voor de kredietbeoordeling van de onderwijsinstellingen
die onder hun portefeuille vallen en anderzijds voor het beleid in hun portefeuille.
Dit betekent dat het instrument schatkistbankieren strategisch kan worden ingezet
voor het bereiken van bepaalde beleidsdoelen. Ook de Algemene Rekenkamer heeft

36 Auditdienst Rijk (ADR), Schatkistbankieren OCW, 20 november 2015, ADR/2015/1537.
37 Een vergelijkbare conclusie wordt getrokken in de Beleidsdoorlichting schatkistbankieren, Ministerie van
Financiën, december 2014, p.12.

Pagina 39 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

geconstateerd dat bij de beoordeling ook beleidsmatige afwegingen en belangen een
rol kunnen spelen en niet enkel de kredietrisico’s en geldende voorwaarden38.
Als laatste aandachtspunt voor het schatkistbankieren door Po- en Vo-instellingen
ziet de werkgroep het ontbreken van een algemeen afwegingskader voor
schatkistbankieren bij OCW. Er is bijvoorbeeld geen algemene beleidslijn over het
maximale gewenste risico op de begroting van OCW. Ook zijn de risicobeheersende
maatregelen die worden genomen niet gebaseerd op een bredere afweging tussen
het gewenste maximale risiconiveau en de uitvoeringskosten die uit de
risicobeheersende maatregelen voortvloeien.
In hoofdstuk 7 worden beleidsvarianten gepresenteerd om het huidige proces van
schatkistbankieren bij OCW doelmatiger in te richten door bovengenoemde
aandachtspunten aan te pakken.
4.5

Additionele aandachtspunten voor het Po en Vo
In paragraaf 4.4 heeft de werkgroep een aantal aandachtspunten benoemd met
betrekking tot de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de huidige wijze van
risicobeheer en risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW. Tijdens het
uitvoeren van het onderzoek zijn ook andere aandachtspunten met betrekking tot
schatkistbankieren bij OCW naar voren gekomen. De werkgroep heeft besloten om –
in aanvulling op de vragen uit de Taakopdracht van dit IBO - deze punten te
benoemen en suggesties op te nemen voor verbetering.

4.5.1

Ongelijke behandeling bij de roodstandfaciliteit
Een eerste aandachtspunt dat de werkgroep heeft opgemerkt, is dat er een
onderscheid wordt gemaakt tussen schoolbesturen die openbaar en bijzonder
onderwijs verzorgen bij de aanvraag van een krediet in rekening-courantkrediet (de
roodstandfaciliteit). Een Po- of Vo-schoolbestuur dat openbaar onderwijs verzorgt,
dient namelijk een garantstelling te hebben van de gemeente(n), terwijl een
dergelijke verplichting niet geldt voor een schoolbestuur dat bijzonder onderwijs
aanbiedt. De gemeentegarantie voor het openbaar onderwijs is gebaseerd op de
verantwoordelijkheid die de gemeente draagt voor het beschikbaar stellen van
voldoende openbaar onderwijs. De gemeenten zijn echter niet zelf verantwoordelijk
voor de bekostiging van het openbaar primair en voortgezet onderwijs. Die
verantwoordelijkheid ligt bij de minister van OCW. Er is dus geen logische reden om
gemeenten garant te laten staan voor de rekening-courantkredieten van openbare
Po- en Vo-instellingen.

4.5.2

Doordecentralisatie
Doordecentralisatie is een complex proces dat juridische expertise vergt. Er is geen
standaardprocedure of –overeenkomst om doordecentralisatie te regelen. De wijze
waarop op lokaal niveau invulling wordt gegeven aan de overheveling van de
verantwoordelijkheid voor huisvesting is het resultaat van afspraken die
schoolbestuur en gemeente hierover samen maken. Als gevolg hiervan kunnen
doordecentralisatie-overeenkomsten complex zijn en soms tot onbedoelde
neveneffecten leiden. Zo is een casus bekend waarbij de doordecentralisatieovereenkomst een clausule bevatte waardoor de gemeente in feite twee keer garant
zou staan voor bij een lening voor huisvesting van de onderwijsinstelling bij de
schatkist (zie de casusbeschrijving in Box II). Indien een schoolbestuur vestigingen

38 Deze conclusie is ook door de Algemene Rekenkamer getrokken: Nota van bevindingen
schatkistbankieren door onderwijsinstellingen, 18 februari 2015.

Pagina 40 van 88

heeft in meerdere gemeenten, kan dit het proces van doordecentralisatie verder
compliceren.
Een ander gevolg van de complexiteit van doordecentralisatie is dat er in een
beperkt aantal gevallen sprake was van oneigenlijke doordecentralisatie (‘pseudodoordecentralisatie’). Dit betekent dat er geen doordecentralisatie-overeenkomst is
opgesteld tussen de gemeente en het schoolbestuur, maar dat een ander contract is
opgesteld waarin afspraken zijn gemaakt over de verantwoordelijkheid voor
huisvesting en de vergoeding van de kapitaallasten zonder dat er formeel sprake is
van overheveling van het economische of juridische eigendom van het vastgoed
naar het schoolbestuur. Via deze pseudo-doordecentralisaties krijgen gemeenten via
een omweg toegang tot leningen voor huisvesting bij de schatkist. Deze werkwijze is
echter niet in lijn met de geest van het beleid en de wet- en regelgeving. Omdat het
ongewenst is dat Po- en Vo-instellingen een schatkistlening ontvangen op basis van
een pseudo-doordecentralisatie, bekijkt de minister van OCW momenteel hoe binnen
het huidige beleid pseudo-doordecentralisaties kunnen worden voorkomen.
Indien de opvatting is dat gemeenten wel toegang zouden moeten hebben tot
leningen voor huisvesting voor het Po- en Vo via de schatkist, zou dit formeel
geregeld moeten worden en niet via de omweg van ‘pseudo-doordecentralisaties’.
De toegang van gemeenten tot leningen bij de schatkist is een onderwerp dat buiten
het bestek van dit IBO valt. De werkgroep gaat daarom niet nader in op de
mogelijkheid om de toegang voor gemeenten tot schatkistleningen voor
investeringen in huisvesting voor het Po en Vo formeel te regelen.
4.5.3

Toegang tot schatkistbankieren Po- en Vo-instellingen
Een laatste aandachtspunt is dat de toegang tot een schatkistlening voor huisvesting
voor Po- en Vo-instellingen beperkt is. Tegenover elke lening staat de verplichting
tot een gemeentegarantie, maar het verkrijgen van een dergelijke garantstelling
blijkt niet altijd mogelijk39. Daarnaast stelt de minister van OCW de hoogte van de
lening vast op basis van de hoogte van de gemeentegarantie. Omdat Po- en Voschoolbesturen geen onderwijsbekostiging van het Rijk voor huisvesting mogen
aanwenden, en nauwelijks andere inkomstenbronnen hebben, kan het leenplafond
bij schatkistbankieren ontoereikend zijn om de (nieuw)bouwplannen van de
instelling te realiseren. De gemeente zal in haar afweging om garant te staan de
hoogte van haar garantstelling en dus het leenplafond moeten afstemmen op de
situatie van het schoolbestuur en de lokale situatie.
Naar aanleiding van het rapport van de Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen heeft de minister van OCW maatregelen genomen om de
toegang voor Po- en Vo-instellingen te bevorderen40. Toch is het gebruik van
schatkistbankieren in het Po en Vo niet gangbaar.
In hoofdstuk 7 worden oplossingen gepresenteerd voor het aanpakken van
bovengenoemde aandachtspunten.

39 Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, Financieel beleid van onderwijsinstellingen,
september 2009.
40 Brief aan de Tweede Kamer, Aanbieding rapport commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen.

Pagina 41 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Box II: casus van een doordecentralisatie-overeenkomst
In 2013 besloot een schoolbestuur om een nieuw onderwijsgebouw te laten bouwen. De
onderwijsinstelling sloot hiervoor een lening af bij de BNG. De bouw van het pand werd echter
uitgesteld omdat de benodigde vergunningen nog niet geregeld waren. De onderwijsinstelling
heeft daarom de lening bij de BNG afgelost, waarbij ook een boete is betaald.
Toen de instelling uiteindelijk over wilde gaan tot de bouw van het nieuwe onderwijspand,
verstrekte de BNG geen nieuwe lening. De BNG had als argumentatie dat het te lenen bedrag te
laag was. In afwachting van de financiering liet de onderwijsinstelling de bouw van het nieuwe
pand al van start gaan. Ondertussen voerde de instelling gesprekken met andere
kapitaalverstrekkers, waaronder het Agentschap. Uit het toetsingsdocumenten bleek dat de
instelling op basis van de financiële ratio’s in aanmerking kon komen voor een lening voor
huisvesting. De onderwijsinstelling kreeg echter geen gemeentegarantie, waardoor de lening niet
werd verstrekt.
Eind 2014 kwam de instelling in liquiditeitsproblemen, waarna zij een aanvraag deed voor de
roodstandfaciliteit bij de schatkist. Ook voor de roodstandfaciliteit kreeg de onderwijsinstelling
geen gemeentegarantie. Wel honoreerde de minister van OCW een kasschuif in de bekostiging
van de instelling om de liquiditeitsproblemen op te lossen.
De belangrijkste beweegreden van de gemeente om geen gemeentegarantie af te geven was dat
in de doordecentralisatie-overeenkomst met het schoolbestuur een terugkoopverplichting van het
pand tegen WOZ-waarde was opgenomen. Dit betekende dat indien de onderwijsinstelling failliet
zou gaan, de gemeente zowel het pand zou moeten terugkopen van het schoolbestuur als garant
zou staan voor de lening richting OCW. In feite was er dus sprake van een dubbele garantstelling
door de gemeente. OCW heeft met hulp van de Landsadvocaat een op maat gemaakte
gemeentegarantie laten maken, waarin deze dubbele garantstelling is omzeild. Uiteindelijk zijn het
schoolbestuur en de gemeente tot overeenstemming gekomen.
In juli 2015 heeft de minister van OCW besloten garant te staan voor de lening, waarna het
Agentschap de lening heeft uitgeschreven.

Pagina 42 van 88

5

Middelbaar beroepsonderwijs en Hoger onderwijs

5.1

Historisch perspectief: verantwoordelijkheid voor huisvesting
In de jaren negentig van de vorige eeuw zijn de operaties Integrale
Verantwoordelijkheid Huisvesting (IVH) en Omkering Kapitaalsdienst Financiering
(OKF) uitgevoerd. Via deze operaties werd het economisch claimrecht van het
vastgoed van onderwijsinstellingen overgedragen aan respectievelijk de
Universiteiten en de Hbo en Mbo-instellingen41. De Universiteiten, Hbo en Mboinstellingen werden daardoor zelf volledig verantwoordelijk voor hun
huisvestingsinvesteringen.
Sinds de IVH en OKF-operaties wordt het investeringsbudget voor bouw en verbouw
aan onderwijsinstellingen verstrekt als een opslag op de lump sum42. Tegelijkertijd
kregen de instellingen de mogelijkheid om zelfstandig te lenen op de kapitaalmarkt.
Zowel in het Hbo43 als de Mbo-sector werd destijds een waarborgfonds opgericht ter
dekking van het kredietrisico op leningen ten behoeve van huisvesting (zie box III).
Het waarborgfonds in het Hbo is in 2014 afgeschaft. De reden hiervoor was dat er
sinds 1993 geen beroep was gedaan op het fonds en dat de instellingen een
verplichte post van 2% van de leningen op hun balans moesten vasthouden voor de
onderlinge borging. Dit werd gezien als onnodige reservering die niet kon worden
ingezet voor het onderwijs.
De vastgoeddecentralisaties waren geen doel op zich. Bij de IVH- en OKF-operatie
ging het in meer algemene zin om een grotere eigen verantwoordelijkheid en
zeggenschap van de onderwijsinstellingen. Naast het doelmatiger besteden van
huisvestingsmiddelen lag de nadruk op doelstellingen als versterking van de
autonomie en de financiële speelruimte van instellingen.
Door het overdragen van het vastgoed in eigen beheer van de instellingen, hebben
de instellingen een strategisch middel gekregen waarmee zij de doelmatigheid en
bedrijfsvoering kunnen beïnvloeden. Tegelijkertijd kunnen de financiële risico’s van
de instellingen toenemen. Een onderwijsinstelling moet de juiste kennis in huis
hebben (of inhuren) voor het nemen van vastgoedgerelateerde beslissingen en
bovendien rekening houden met mogelijke tegenvallers. Huisvesting betreft vaak
een langdurige verplichting, daartegenover staat een financiering die van jaar tot
jaar kan fluctueren. Vastgoedgerelateerde beslissingen kunnen dus ingrijpende
gevolgen hebben voor de continuïteit van een onderwijsinstelling. Vanuit haar
stelselverantwoordelijkheid voor de toegankelijkheid en kwaliteit van het onderwijs,
kan de minister van OCW geconfronteerd worden met de problematische gevolgen
van onverstandige vastgoedbeslissingen. Dit geldt zowel voor instellingen die
bankieren bij de schatkist als instellingen die niet bankieren bij de schatkist.

41 Juridisch was het vastgoed al eigendom van de onderwijsinstellingen, maar voor bouw of aanpassingen
aan het vastgoed waren instellingen afhankelijk van de overheidsplanning.
42 Mbo- en Ho-instellingen krijgen jaarlijks een lump sum uit de Rijksbegroting. Aan de omvang van die
lump sum liggen rekenregels ten grondslag, maar die regels hebben geen voorschrijvende werking.
43 Het Waarborgfonds Hbo wordt inmiddels afgebouwd. Per 15 november 2014 is artikel 2.15 van de Wet
Hoger Onderwijs niet meer van toepassing. Dit houdt onder meer in dat de verplichte aansluiting van de
hogescholen bij het Waarborgfonds Hbo is komen te vervallen. De stichting wordt nog in stand gehouden
om de lopende verplichtingen af te wikkelen.

Pagina 43 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Box III: Stichting Waarborgfonds Mbo
De Stichting Waarborgfonds Mbo1 is opgericht in 1997 in verband met de overdracht van het
economisch claimrecht van het onroerend goed aan de Mbo-instellingen (de OKF-operatie). Het
Waarborgfonds heeft als doel zich borg te stellen ten gunste van geldschieters voor de rente- en
aflossingsverplichtingen die voortvloeien uit leningen die verstrekt zijn aan Mbo-instellingen.
De borgstelling kan tot twee voordelen leiden voor onderwijsinstellingen die geld willen lenen voor
huisvesting:
1. De onderhandelingspositie van aangesloten instellingen met externe financiers wordt sterker wat
kan leiden tot een korting op de gangbare rente.
2. De continuïteit van de financiering kan worden verbeterd omdat de geborgde leningen niet
eenzijdig opeisbaar zijn door de geldgever (bij bancaire leningen kan dit – afhankelijke van de
contractvoorwaarden – wel het geval zijn).
Om voor een borging in aanmerking te komen, dient een instelling aan verschillende criteria te
voldoen. Het Waarborgfonds eist bijvoorbeeld een voldoende positief beeld van de solvabiliteit,
liquiditeit en rentabiliteit. De begroting van het lopende jaar en de meerjarenbegroting (komende vijf
jaar) dienen sluitend te zijn. Tevens dient het bedrijfsresultaat van de verstreken vijf jaar een positief
beeld te geven.
Inmiddels is ongeveer 828 miljoen euro (2014) aan leningen geborgd via het Waarborgfonds. Sinds de
oprichting is het Waarborgfonds nog niet aangesproken door geldgevers op grond van door zijn
afgegeven borgstellingen.
Bij afsluiten van een borgovereenkomst wordt eenmalig een bedrag van 50 basispunten (0,5%) van de
hoofdsom in rekening gebracht bij de desbetreffende onderwijsinstelling. Daarnaast is bij de oprichting
door het ministerie van OCW en het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) een bedrag gestort van ruim 9,9 miljoen euro. Dit bedrag geldt als ondergrens voor het
waarborgdepot. Het waarborgdepot bedraagt inmiddels 21,7 miljoen euro (2014). Indien het
waarborgdepot onder het startkapitaal van 9,9 miljoen euro daalt, zijn alle Mbo-instellingen verplicht
het tekort aan te vullen naar evenredigheid van de rijksbijdrage tot een maximum van 2% daarvan op
jaarbasis.
1 Voorheen: Stichting Waarborgfonds Bve.

5.2

Verdeling van de verantwoordelijkheden en risico’s
Naast de mogelijkheid om te lenen op de kapitaalmarkt, kunnen Mbo en Hoinstellingen sinds 2004 een lening aanvragen bij de schatkist. Indien een Mbo- of
Ho-instellingen kiest voor een lening voor huisvesting bij de schatkist, dan stelt de
minister van OCW hierbij verschillende toegangsvoorwaarden (zie box I, paragraaf
2.3). Figuur 3 bevat een schematische weergave van de verantwoordelijkheid- en
risicoverdeling bij schatkistleningen in het Mbo en Ho.

5.2.1

Verantwoordelijkheidsverdeling
In paragraaf 3.4 zijn de verschillende functies beschreven die binnen de overheid
uitgevoerd kunnen worden met betrekking tot schatkistbankieren. OCW vervult de
meeste van die functies, namelijk: het ex ante beoordelen van de lening, het ex
ante inschatten van de risico’s van de lening, het vaststellen of er sprake is van
voldoende zekerheden (hypothecair onderpand), het ex post ingrijpen bij signalen
van mismanagement, het nemen van de eindbeslissing of een lening wel of niet
verstrekt kan worden en het dragen van het risico van wanbetaling door een Mbo- of
Ho-instelling. Binnen OCW wordt de verantwoordelijkheid voor beoordelen en

Pagina 44 van 88

beslissen gedeeld door de beleidsdirecties en FEZ. In bijlage 6 is een beschrijving
opgenomen van de interne processen bij OCW om een leenaanvraag te beoordelen.
De uitlenende partij, degene die daadwerkelijk de lening verstrekt, is het
Agentschap. Vanuit die rol zorgt het Agentschap voor de monitoring van de
aflossing- en renteverplichtingen. OCW wordt hierover geïnformeerd.
De functie van ex post monitoring van de lening is niet vormgegeven binnen de
huidige systematiek van het schatkistbankieren bij OCW, de ex post monitoring is
vormgegeven binnen het reguliere financieel toezicht door de IvhO dat op alle
onderwijsinstellingen wordt uitgevoerd.
5.2.2

Risicoverdeling
Schatkistleningen aan Mbo- en Ho-instellingen zijn onder te verdelen in kredieten in
rekening-courant (de roodstandfaciliteit) en leningen voor investeringen in
huisvesting (de leenfaciliteit). Beide leenvormen leiden tot bepaalde risico’s voor de
actoren die bij schatkistbankieren betrokken zijn.
A. De risico’s die voortvloeien uit het verstrekken van kredieten in rekening courant
zijn als volgt over de betrokken actoren verdeeld:
Risico’s voor OCW: indien een Mbo- of Ho-instelling gebruik maakt van de
roodstandfaciliteit, staat OCW garant tot aan de afgesproken kredietlimiet. Voor
onderwijsinstellingen is deze limiet vastgesteld op maximaal 10 procent van de
jaarlijkse rijksbijdrage. OCW kan besluiten de limiet uit te breiden.
Risico’s voor Financiën: indien een onderwijsinstelling haar kredietlimiet
overschrijdt, loopt het ministerie van Financiën het kredietrisico over deze
overschrijding.
B. De risico’s die voortvloeien uit het verstrekken van leningen voor investeringen
in huisvesting zijn als volgt over de betrokken actoren verdeeld:
Risico’s voor OCW: OCW staat garant voor de leningen voor huisvesting aan
onderwijsinstellingen. Indien een Mbo- of Ho-instelling niet aan haar rente- en
aflossingsverplichtingen kan voldoen, verhaalt de minister van Financiën de
openstaande schulden op de minister van OCW.

Pagina 45 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Figuur 3: stroomschema leenaanvraag voor huisvesting Mbo en Ho

7. Definitieve offerte
8. Hypotheek vestigen via notaris
9. Inregelen en beheer lening

1. Aanvraag informatie

Onderwijsinstelling

0. Bespreken
Mogelijkheden

2. Informatiegesprek

Agentschap

3. Aanvraag garantstelling lening

4. Check of instelling niet onder
aangepast toezicht staat
Ministerie OCW
(FEZ en beleid)

Inspecti
e
5. Taxatie onderpand
(via Agentschap)
RVB

6. Beoordeling aanvraag en
eindbeslissing: akkoord of afwijzing
garantstelling

Legenda
Aanvrager
Beslisser
Risicodrager ‘default risk’
Ondersteuner
Uitvoerder

Pagina 46 van 88

5.3

Risicobeherende en -beheersende maatregelen
De minister van OCW neemt verschillende maatregelen om de risico’s te beperken
die gepaard gaan met het verstrekken van een lening (een rekening-courantkrediet
of lening voor huisvesting) aan een Mbo of Ho-instelling.
Ten eerste maakt OCW een ex ante inschatting van de risico’s die met de lening
gepaard gaan. OCW verkrijgt bijvoorbeeld inzicht in de leenaanvraag via het
raadplegen van bronnen als bekostigingsgegevens, leerlingenraming, de
meerjarenbegroting en de jaarrekening. Tevens vindt er altijd een gesprek plaats
met de instelling en wordt bij de IvhO nagevraagd of de instelling wel of niet onder
aangepast toezicht staat. Daarnaast krijgt OCW inzicht in de risico’s via het
financieel toetsingsdocument dat de aanvragende instelling dient in te vullen. Zie
bijlage 6 voor een toelichting bij het toetsingsdocument en het interne proces bij
OCW om een leenaanvraag te beoordelen.
Ten tweede stemt de minister van OCW alleen in met een lening voor een
investering in huisvesting indien de Mbo- of Ho-instelling voldoende hypothecair
onderpand inbrengt. De minister van OCW stelt het maximale leenbedrag (het
leenplafond) voor de lening vast op basis van de taxatiewaarde van dit hypothecair
onderpand. Het Rvb voert de taxatie uit. Zie box IV voor een beschrijving van de
wijze waarop het Rvb het vastgoed waardeert. Voor een krediet in rekening-courant
wordt geen onderpand gevraagd, de reguliere bekostiging is hier de borging.
Ten slotte heeft de minister van OCW een begrotingsreserve ingesteld voor
schatkistbankieren. Deze reserve wordt gevuld met de risico-opslagen die alle
onderwijsinstellingen betalen voor leningen bij de schatkist (10 basispunten (0,1%)
voor leningen voor huisvesting en van 25 basispunten (0,25%) voor kredieten in
rekening-courant).

5.4

Aandachtspunten bij de risico’s voor de begroting van OCW
Conform de taakopdracht concentreert het IBO zich op het beoordelen van de
doelmatigheid en doeltreffendheid van de huidige wijze van risicobeheer en
risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW. Op basis van bovenstaande
analyse van de risico’s en de risicobeperkende maatregelen die de minister van OCW
neemt voor leningen aan Mbo en Ho-instellingen, concludeert de werkgroep dat de
huidige aard en omvang van de risico’s geen aanleiding geven om huidige
systematiek van schatkistbankieren bij OCW nu te herzien. Wel ziet de werkgroep
een aantal mogelijkheden om de wijze van risicobeheer en risicobeheersing verder
te versterken.
De gesignaleerde verbeterpunten voor het Mbo en Ho komen grotendeels overeen
met de verbeterpunten die zijn gesignaleerd voor het Po en Vo (zie paragraaf 4.4).
Ten eerste gaat het om het ontbreken van een adequate ex post monitoring. Het
tweede aandachtspunt betreft de onvoldoende mate van expertise bij OCW ten
aanzien van de kredietbeoordeling en onderwijshuisvesting. Kredietbeoordeling is
een vak op zich dat specialistisch kennis vereist. Bij OCW wordt de
kredietbeoordeling in veel gevallen uitgevoerd door medewerkers die andere
hoofdtaken hebben en op andere kwaliteiten zijn aangesteld, waardoor de
deskundigheid op dit gebied meestal laag is44. Ten aanzien van de
kredietbeoordeling speelt ook het belang van de scheiding van rollen van
kredietbeoordelaar en beleidmaker. Ten slotte ziet de werkgroep ook voor het Mbo
44 Een vergelijkbare conclusie wordt getrokken in de Beleidsdoorlichting schatkistbankieren, Ministerie van
Financiën, december 2014, p.12.

Pagina 47 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

en Ho als aandachtspunt het ontbreken van een algemeen afwegingskader voor
schatkistbankieren.
In hoofdstuk 7 worden beleidsvarianten gepresenteerd om het proces bij OCW
doelmatiger in te richten door bovengenoemde aandachtspunten aan te pakken.
5.5

Additionele aandachtspunten voor het Mbo en Ho

5.5.1

Taxaties van schoolgebouwen
In paragraaf 5.4 heeft de werkgroep een aantal aandachtspunten benoemd met
betrekking tot de doelmatigheid en doeltreffendheid van het risicobeheer en
risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW. Tijdens het IBO is ook een ander
aandachtspunt voor het Mbo en Ho naar voren gekomen, namelijk taxaties van
schoolgebouwen die ingebracht moeten worden als hypothecair onderpand voor een
lening voor huisvesting bij de schatkist.
Er zijn onderwijsinstellingen (met name Mbo’s) die vinden dat schoolgebouwen ten
onrechte laag worden getaxeerd in het kader van schatkistbankieren en dat zij
hierdoor hun (nieuw)bouwwensen niet kunnen realiseren, of dat zij deze wensen
alleen kunnen realiseren indien zij veel hypothecair onderpand inbrengen wat een
groot beslag kan leggen op de toekomstige leencapaciteit. Als gevolg hiervan kiezen
deze instellingen voor een bancaire lening in plaats van een lening bij de schatkist
(hun eerste voorkeur). Zie ter illustratie de casus in box V.
In box IV is een toelichting gegeven bij de nieuwe wijze van taxeren door het Rvb
sinds 1 januari 2016. De nieuwe situatie geeft goede aanknopingspunten om de
wijze waarop het leenplafond wordt vast gesteld te herzien. In hoofdstuk 7 heeft de
werkgroep hiervoor een beleidsvariant uitgewerkt.

Pagina 48 van 88

Box IV: taxaties van vastgoed in het Mbo en Ho
Indien een Mbo- of Ho-instelling een aanvraag indient voor een lening voor huisvesting, krijgt het Rvb van de
Agent de opdracht om het vastgoed dat als hypothecair onderpand wordt ingebracht te taxeren.
Tot 1 januari 2016 taxeerde de Rvb op basis van een opiniewaarde. Dat wil zeggen dat de taxatiewaarde is
gebaseerd op de marktwaarde, waarbij deze marktwaarde wordt gecorrigeerd met een opinie over de
verwachte waarde bij gedwongen verkoop op basis van het recht van parate executie. De taxatie vond dus
plaats onder de assumptie van alternatieve aanwending, dat wil zeggen dat de taxatiewaarde wordt bepaald
met de aanname dan het gebouw na het faillissement een andere functie krijgt en niet meer als
onderwijspand wordt gebruikt. Ter indicatie, afhankelijk van de locatie van het vastgoed en de courantheid
varieert de opiniewaarde tussen de 60-95% van de marktwaarde. De minister van OCW stelde op basis van
de opiniewaarde van het vastgoed het leenplafond vast. De minister van OCW hanteerde daarbij een
afslagpercentage van 5% op de opiniewaarde van het vastgoed om het leenplafond te berekenen. Een
onderwijsinstelling kon dus maximaal 95% van de opiniewaarde lenen.
Sinds 1 januari 2016 taxeert het Rvb op basis van de nieuwe regels van het Nederlands Register Vastgoed
Taxateurs (NRVT). Het gevolg hiervan is dat het Rvb de taxatiewaarde baseert op de marktwaarde en niet
meer op voorhand een correctie maakt door middel van een opinie over de verwachte waarde bij gedwongen
verkoop. Met de nieuwe werkwijze wordt de assumptie van alternatieve aanwending dus niet meer op
voorhand toegepast. Het Rvb past deze assumptie alleen toe als het verwacht dat het desbetreffende pand
niet meer als onderwijsgebouw dienst zal doen na een eventueel faillissement (dit kan bijvoorbeeld het geval
zijn als het pand zich in een krimpregio bevindt). Door het op voorhand laten vervallen van de assumptie van
alternatieve aanwending is de verwachting van experts van het Rvb dat de waardering van onderwijspanden
over het algemeen hoger wordt.
De marktwaarde wordt met de nieuwe werkwijze van het Rvb mede bepaald op basis van Profit tests. Door
middel van deze Profit tests toets het Rvb of er geen sprake is van onrendabele investeringen door
bijvoorbeeld te kijken naar leerlingenaantallen en prognoses van cash flowsI. Bezien wordt wat een gezonde
huisvestingslast is bij deze basis. Deze informatie wordt gebruikt bij het vaststellen van de marktwaarde.
De nieuwe wijze van taxeren door het Rvb geldt sinds 1 januari 2016. Momenteel is er sprake van een
overgangsjaar. Het Rvb, OCW en de Agent zijn in overleg om de nieuwe werkwijze definitief vast te stellen
en heldere werkafspraken te maken. Daarnaast dient de minister van OCW nog een besluit nemen over het
effect van deze gewijzigde manier van taxeren op het leenplafond en de overige condities voor een lening.
I

De informatie voor het uitvoeren van de profit tests krijgt het Rvb van de onderwijsinstelling. Momenteel is het Rvb met
OCW is gesprek over een goede informatie-uitwisseling ten behoeve van de taxaties van het vastgoed van
onderwijsinstellingen.

Pagina 49 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Box V: casus over een leenaanvraag voor huisvesting in het Mbo
In 2011 is een instelling overgestapt van een commerciële bank naar schatkistbankieren. In 2011 heeft de
instelling drie leningen afgesloten bij de schatkist voor investeringen in huisvesting. De instelling heeft
daarnaast de mogelijkheid gekregen tot het opnemen van rekening-courantkrediet. Om de leningen voor
huisvesting af te kunnen sluiten, zijn alle panden van de instelling in 2011 getaxeerd. Een deel van de
panden werd ingebracht als hypothecair onderpand voor de leningen.
Begin 2015 heeft de instelling een nieuwe aanvraag ingediend voor een lening voor huisvesting bij de
schatkist. Voordat de nieuwe lening voor huisvesting aan de onderwijsinstelling kon worden verstrekt,
diende het onderpand voor de lening te worden getaxeerd. Ook het onderpand voor de al bestaande
schatkistleningen werd ook opnieuw getaxeerd. Het beleid van OCW is namelijk dat bij een nieuwe lening
ook het onderpand van de bestaande lening opnieuw wordt getaxeerd. Het ingebrachte onderpand moet
voldoende zijn voor de nieuwe en oude leningen gezamenlijk.
Uit de taxatie in 2015 bleek dat de vastgoedportefeuille van de onderwijsinstelling in circa 4 jaar tijd met
65% in waarde was gedaald. Beide taxaties (in 2011 en in 2015) zijn uitgevoerd door het
Rijksvastgoedbedrijf. Zie box IV voor een toelichting bij de wijze waarop het Rvb onderwijspanden
waardeert. Zoals beschreven in box IV veronderstelde het Rvb bij de waardering van het vastgoed dat na
een faillissement van de onderwijsinstelling het gebouw niet opnieuw als school zal worden gebruikt
(assumptie van alternatieve aanwending). De waardering van het pand is dan vaak lager, bijvoorbeeld
omdat verbouwingskosten noodzakelijk zijn om het gebouw voor een andere functie geschikt te maken.
Daarnaast hebben onder andere ontwikkelingen op de vastgoedmarkt (bijv. leegstand van kantoorpanden
en dalende huizenprijzen) tot gevolg dat de waardering van het onderpand van de onderwijsinstelling in
2015 lager was dan in 2011.
Op basis van de waardering van de vastgoedportefeuille in 2015 kwam de onderwijsinstelling niet in
aanmerking voor de nieuwe lening. De panden die nog niet zijn ingebracht als hypothecair onderpand voor
de leningen uit 2011 kan de instelling wel gebruiken als onderpand voor het afsluiten van een lening bij
een commerciële bank.

Pagina 50 van 88

6

RWT-musea

6.1

Historisch perspectief: verantwoordelijkheid voor huisvesting

6.1.1

Inleiding
Midden jaren negentig van de vorige eeuw zijn de rijksmusea verzelfstandigd tot
privaatrechtelijke stichtingen45. Bij die verzelfstandiging bleven de rijkscollecties
eigendom van de staat, terwijl de zelfstandige stichtingen verantwoordelijk werden
voor het behoud en beheer van deze collecties. De afspraken hierover werden
vastgelegd in een beheersovereenkomst tussen elk museum en de staat. De looptijd
van de beheersovereenkomsten bedroeg 30 jaar. De beheersovereenkomsten
worden met ingang van 1 januari 2017 opgezegd om vernieuwing van het
museumbestel mogelijk te maken.
Het Rvb is eigenaar van en verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van de
gebouwen die door de rijksmusea worden gebruikt. De Vereniging Rijksmusea
(VRM)46 heeft namens de sector onvrede geuit over de huisvestingssystematiek voor
de musea. De sector ervaart de huur die het Rvb rekent als hoog en vindt de
looptijd voor het verhelpen van onderhoudsproblemen lang. De VRM is van mening
dat ‘het beschikbare geld voor onderhoud en vernieuwing van gebouwen beter
besteed wordt als de musea zelf de beslissing nemen over het tijdstip en de
uitvoering van de werkzaamheden’47. Ook de minister van OCW heeft aangegeven
dat de huisvestingbeslissingen bij een aantal rijksmusea onvoldoende gericht zijn op
de uitoefening van hun taken en onvoldoende doelmatig zijn, omdat de zeggenschap
over de huisvesting niet bij de musea ligt48.
De beëindiging van de beheersovereenkomsten, de signalen uit het veld en de
wijziging van de Erfgoedwet per 1 juli 2016 hebben aanleiding gegeven om ook de
huisvestingssystematiek voor de rijksmusea te herzien. Gelijktijdig met het
opzeggen van de beheersovereenkomsten zijn daarom ook de huurovereenkomsten
van de rijksmusea met het Rvb opgezegd.

6.1.2

Huidige situatie
Enkele musea zijn eigenaar van hun gebouwen, sommige musea huren hun
gebouwen van de gemeente of een private eigenaar en de RWT-musea huren hun
gebouwen van het Rvb. In die laatste situatie zijn de exploitatie en huisvesting
gescheiden en de zeggenschap over het vastgoed ligt bij het Rvb. Het Rvb kan – op
verzoek van de huurder – ten behoeve van investeringen in de gebouwen leningen
afsluiten bij de schatkist49. De minister van OCW is hier niet bij betrokken. Het
museum tekent de offerte van het Rvb en het Rvb belast de investeringskosten door
aan het museum via een huurverhoging.

45 Wet van 24 juni 1993, houdende de verzelfstandiging van de rijksmuseale diensten. De regeling vervalt
per 1 juli 2016.
46 De Vereniging Rijksmusea is sinds 1 januari 2014 gefuseerd met de Vereniging van Rijksgesubsidieerde
Musea tot de Museumvereniging.
47 Museumbrief “Samen werken, samen sterker” van 10 juni 2013.
48 Museumbrief “Samen werken, samen sterker” van 10 juni 2013.
49 Het Rvb is een Agentschap en is dus verplicht om te bankieren bij de schatkist.

Pagina 51 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

6.1.3

Situatie vanaf 1 januari 2017
Met ingang van 1 januari 2017 geldt een nieuw huisvestingsstelsel voor de
rijksmusea50: de verantwoordelijkheid voor het onderhoud en instandhouding van de
gebouwen wordt overgedragen aan de musea, terwijl het Rvb juridisch eigenaar
blijft van de gebouwen. Met het nieuwe huisvestingsstelsel beoogt de minister van
OCW het cultureel ondernemerschap van de rijksmusea te bevorderen. De nieuwe
huisvestingsystematiek heeft in eerste instantie betrekking op een periode van vijf
jaar (2017 tot en met 2021). Ten behoeve hiervan is een pilot opgezet die in 2022
wordt geëvalueerd.
Pilot
De 17 rijksmusea en vier musea die gehuisvest zijn in een monument met een
erfgoedfunctie, krijgen vanaf 1 januari 2017 volledig zeggenschap over hun
gebouwen inclusief de budgetverantwoordelijkheid voor de instandhouding van de
gebouwen. Deze musea moeten vanaf 1 januari 2017 sparen of zelf leningen
afsluiten ter financiering van het beheer en onderhoud van het vastgoed. Dit geldt
ook voor de vier musea die gehuisvest zijn in een monument met een
erfgoedfunctie. Zeven van de 17 rijksmusea blijven in het nieuwe stelsel een beroep
doen op het Rvb voor de uitvoering van hun instandhoudinginvesteringen. Op deze
manier kunnen de ontwikkelingen van beide werkwijzen worden geëvalueerd om
over vijf jaar tot een definitief besluit te komen over het huisvestingsstelsel voor de
RWT-musea.
In 2022 vindt de evaluatie van het nieuwe huisvestingsstelsel plaats. Op basis van
deze evaluatie wordt een definitieve beslissing genomen over de nieuwe
huisvestingssystematiek voor de musea. Kernpunten van de evaluatie zijn onder
andere de staat van het onderhoud, kosten, de bevindingen van een onafhankelijke
bouwinspectie en de tevredenheid van de musea zelf. Ten slotte beoordeelt de
minister van OCW of de rijksmusea cultureel ondernemender zijn geworden door de
nieuwe huisvestingssystematiek.
Bij de start van het nieuwe huisvestingsstelsel op 1 januari 2017 bedraagt de
boekwaarde van de museale panden circa 380 miljoen euro. Het Rvb heeft de
inschatting gemaakt dat de instandhoudinginvesteringen voor deze panden de
komende 15 jaar circa 475 miljoen euro bedragen. Deze investeringen zijn
noodzakelijk om het gebouwenbestand op niveau te houden. Voldoende niveau
betekent onder andere dat de gebouwen voldoende kwaliteit hebben om de collectie
te beschermen tegen klimaat en diefstal. Ter voorbereiding op de overdracht van
verantwoordelijkheden voor het onderhoud en instandhouding van de gebouwen,
hebben de rijksmusea en de vier musea die gehuisvest zijn in een monument met
een erfgoedfunctie in 2015 een onderhoud- en instandhoudingplan opgesteld waarin
zij de te verwachten instandhoudinginvesteringen hebben uitgewerkt.

6.2

Verdeling van de verantwoordelijkheden en risico’s
Met het van kracht worden van het nieuwe huisvestingsstelsel voor rijksmusea op 1
januari 2017, worden de rijksmusea zelf verantwoordelijk voor het onderhoud en de
instandhouding van hun gebouwen en kunnen zij desgewenst zelf (in plaats van het
Rvb) leningen afsluiten bij de schatkist ter financiering van het beheer en onderhoud
van hun vastgoed. Met het van kracht worden van de nieuwe Erfgoedwet krijgen
additioneel twaalf musea de status van RWT en kunnen ook deze musea leningen

50 Zie voor een toelichting van het nieuwe huisvestingsstelsel Kamerbrief ‘Huisvesting rijksmusea’, 13
december 2013.

Pagina 52 van 88

afsluiten bij de schatkist. Figuur 2 bevat een schematische weergave van de
verantwoordelijkheid- en risicoverdeling bij schatkistleningen aan RWT-musea.
6.2.1

Verantwoordelijkheidsverdeling
In paragraaf 3.4 zijn de verschillende functies beschreven die binnen de overheid
uitgevoerd kunnen worden met betrekking tot schatkistbankieren. Indien een RWTmuseum een lening aanvraagt bij de schatkist, vervult OCW de meeste van deze
functies, namelijk: het ex ante beoordelen van de lening, het ex ante inschatten van
de risico’s van de lening, het stellen van voldoende zekerheden (ex ante storting in
het reservefonds bij het NRF), het ex post ingrijpen bij signalen van
mismanagement, het nemen van de eindbeslissing of een lening wel of niet
verstrekt kan worden en het dragen van het risico van wanbetaling. Binnen OCW
wordt de verantwoordelijkheid voor beoordelen van de leenaanvraag en de beslissen
om al dan niet garant te staan voor de lening51 gedeeld door de beleidsdirecties en
FEZ. In bijlage 6 is een beschrijving opgenomen van de interne processen bij OCW
om een leenaanvraag te beoordelen.
De lening wordt verstrekt door het Agentschap. Vanuit die rol zorgt het Agentschap
voor de monitoring van de aflossing- en renteverplichtingen. OCW wordt hierover
geïnformeerd.
De functie van ex post monitoring van de lening is niet vormgegeven binnen de
systematiek van schatkistbankieren bij OCW, de ex post monitoring is vormgegeven
binnen het reguliere financiële toezicht door OCW. De musea zijn verplicht jaarlijks
een (financiële) verantwoording te overleggen aan OCW. De verantwoording bestaat
uit een jaarverslag en jaarrekening voorzien van een accountantsverklaring. Tevens
bevat de jaarverantwoording een continuïteitsparagraaf. In deze paragraaf moeten
de financiële verwachtingen voor de komende vier jaren worden vastgelegd. Grote
investeringen in verband met huisvesting komen door de continuïteitsparagraaf van
het jaarverslag eerder in beeld. De documenten zijn opgesteld volgens het door
OCW opgestelde Handboek voor bekostiging culturele instellingen. Daarnaast vindt
er jaarlijks na het indienen van de verantwoording een monitorgesprek plaats tussen
OCW en de directie van het museum. Bij onderpresteren dan wel financiële
problemen kan OCW vragen om een herziene begroting en een plan van aanpak om
bijvoorbeeld eventuele tekorten op te lossen.

6.2.2

Risicoverdeling
Schatkistleningen aan RWT-musea zijn onder te verdelen in kredieten in rekeningcourant (de roodstandfaciliteit) en leningen voor investeringen in huisvesting (de
leenfaciliteit). De RWT-musea hebben nog geen gebruik gemaakt van de
mogelijkheid om een krediet in rekening-courant aan te vragen bij de schatkist. Tot
eind maart 2016 zijn in totaal twee leningen voor investeringen in huisvesting
toegekend door de minister van OCW52. Deze leningen leiden tot bepaalde risico’s
voor de begroting van OCW. De minister van OCW staat namelijk garant voor de
leningen voor huisvesting aan de RWT-musea. Indien een RWT-museum niet aan
zijn rente- en aflossingsverplichtingen kan voldoen, verhaalt de minister van
Financiën de openstaande schulden op de minister van OCW.

51 Bij hoge uitzondering kan door de minister van OCW instemming worden verleend voor een lening die
(mede) is bedoeld voor het in eigendom krijgen van vastgoed. In dit geval is ook toestemming vereist van
de minister van Financiën.
52 Deze leningen zijn verstrekt voor uitbreidingsinvesteringen, dus meer dan alleen
vervangingsinvesteringen.

Pagina 53 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

6.3

Risicobeherende en -beheersende maatregelen
De minister van OCW neemt verschillende maatregelen om de risico’s te beperken
die gepaard gaan met het verstrekken van een lening aan een RWT-museum.
Ten eerste maakt OCW een ex ante inschatting van de risico’s die met de lening
gepaard gaan. OCW verkrijgt bijvoorbeeld inzicht in de leenaanvraag door te kijken
naar de langjarige bekostiging van de huisvesting van het museum en het
onderhoud- en instandhoudingplan dat door het museum is opgesteld. Daarnaast
krijgt OCW inzicht via het financieel toetsingsdocument dat de aanvrager dient in te
vullen53. In het toetsingsdocument wordt onder andere gekeken naar de historische
en toekomstige meerjarige ontwikkelingen van solvabiliteit en liquiditeit.
Ten tweede checkt het NRF de leenaanvraag en het toetsingsdocument. Het NRF
checkt hierbij of de door OCW aangereikte systematiek is gebruikt, de
uitgangspunten met betrekking tot het vastgoed realistisch en onderbouwd zijn, de
lopende en nieuwe financiering correct in het model zijn ingevoerd en de mogelijke
alternatieve aanwendbaarheid van het gebouw. Er is in het toezichtarrangement
rijksmusea met een wettelijke taak vastgelegd dat een business case moet worden
opgesteld die verschillende uitvoeringsvarianten bevat.
Ten derde is een leenplafond vastgesteld van 150 miljoen euro per vijf jaar voor
leningen voor huisvesting zonder hypothecair onderpand (omdat het Rvb eigenaar is
van het pand). Dit plafond is goedgekeurd door de ministers van OCW en Financiën
en is gebaseerd op de hoogte van de te verwachten vervangingsinvesteringen zijnde
475 miljoen euro voor 15 jaar.
Ten vierde rekent de minister van OCW een risico-opslag van 110 basispunten
(1,1%) die in het reservefonds wordt gestort bij het NRF. Deze reserve dient als
risicodekking voor het ontbreken van hypothecair onderpand54. De risico-opslag is
opgebouwd uit twee componenten. Ten eerste een risico-opslag van 100
basispunten (1%), berekend over de gehele looptijd van de lening. Deze opslag
wordt in één keer aan het begin van de looptijd van de lening door OCW voldaan en
in het reservefonds bij het NRF gestort. De hoogte van de risico-opslag is gebaseerd
op van informatie over een lening van de Europese Investeringsbank (EIB) aan de
VU voor renovatie van gebouwen, waar ook geen sprake is van onderpand. De
tweede component is een opslag van 10 basispunten (0,1%). Deze opslag wordt
door de musea zelf uit hun huisvestingsbudget betaald en eveneens in het
reservefonds geplaatst. Deze opslag is gelijk aan de opslag die door OCW van
onderwijsinstellingen gevraagd wordt bij een schatkistlening.
Een aantal instellingen heeft haar gebouwen wel in eigendom. Voor deze gevallen
geldt dat op basis van een hypothecair onderpand een lening bij de schatkist kan
worden afgesloten. In dat geval is enkel de risico-opslag van 10 basispunten (0,1%)
van toepassing. OCW hoeft dan geen extra risico-opslag in het reservefonds te
plaatsen en de lening valt dan ook niet onder het leenplafond van 150 miljoen euro.

53 Momenteel wordt voor de RWT-musea nog gebruik gemaakt van het toetsingsdocument voor
onderwijsinstellingen. Er wordt momenteel een toetsingsdocument opgesteld dat is toegespitst op de
RWT-musea.
54 Bij de twee leningen voor huisvesting aan RWT-musea die tot nu toe zijn afgesloten is het reservefonds
gevuld met 22,6 miljoen euro uit het meerjarig huisvestingsbudget voor musea (1% * 30 (looptijd) *
leenbedrag).

Pagina 54 van 88

Figuur 4: stroomschema leenaanvraag RWT-museum

6. Definitieve offerte en
7. Inregelen en beheer lening

1. Aanvraag informatie

RWT-museum

0. Bespreken
mogelijkheden

Ministerie OCW
(FEZ en beleid)

2. Informatiegesprek

3. Aanvraag
garantstelling
lening

Agentschap

9. Jaarlijkse opslag 0,1%

4. check financieel
toetsingsdocument

NRF

5. beoordeling aanvraag en
beslissing: akkoord of afwijzing
garantstelling*

8. storting 1% hoofdsom x looptijd lening

Legenda
Aanvrager
Beslisser
Risicodrager ‘default risk’
Ondersteuner
Uitvoerder

* Bij hoge uitzondering kan door de minister van OCW instemming worden verleend als de
lening (mede) is bedoeld voor het in eigendom krijgen van vastgoed. In dit geval is ook
toestemming vereist van de minister van Financiën.

Pagina 55 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

6.4

Aandachtspunten bij de risico’s voor de begroting van OCW
Conform de taakopdracht concentreert het IBO zich op het beoordelen van de
doelmatigheid en doeltreffendheid van de huidige wijze van risicobeheer en
risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW. De maatregelen die de minister
van OCW neemt voor de RWT-musea, zijn volgens de werkgroep voldoende om de
risico’s voor de begroting van OCW te beperken. Wel ziet de werkgroep diverse
mogelijkheden om de doelmatigheid van het systeem voor de RWT-musea te
verbeteren.
Wat opvalt bij de huidige werkwijze is dat alle risicobeperkende maatregelen
betrekking hebben op het moment van aanvraag van de lening. Ontwikkelingen na
toekenning van de lening kunnen grote invloed hebben op de risico’s, bijvoorbeeld
veranderingen in de financiële positie, bestuurswisselingen, tegenvallende
(nieuw)bouwkosten en tegenvallende bezoekersaantallen. Het is daarom te
overwegen om gedurende de looptijd van een lening vinger aan de pols te houden
en te (kunnen) ingrijpen als daartoe aanleiding is. Deze monitoring is nu niet
vormgegeven. Er vindt wel reguliere monitoring plaats door OCW van de financiële
situatie van RWT-musea (zie paragraaf 6.3).
Een tweede aandachtspunt betreft de beschikbaarheid van voldoende expertise bij
OCW ten behoeve van de kredietbeoordeling. Kredietbeoordeling is een vak op zich
dat specialistisch kennis vereist. Bij OCW wordt de kredietbeoordeling in veel
gevallen uitgevoerd door medewerkers die andere hoofdtaken hebben en op andere
kwaliteiten zijn aangesteld, waardoor de deskundigheid op dit gebied meestal laag
is55.
Ten aanzien van de kredietbeoordeling speelt nog een tweede belangrijk
aandachtspunt, namelijk het belang van de scheiding van rollen van
kredietbeoordelaar en beleidmaker (zie paragraaf 3.4.2 over interne governance).
De Directeur-Generaal Cultuur en Media is enerzijds verantwoordelijk voor de
kredietbeoordeling van de RWT-musea en anderzijds voor het beleid ten aanzien van
de RWT-musea. Dit betekent dat het instrument schatkistbankieren strategisch kan
worden ingezet om bepaalde beleidsdoelen te bereiken56. Het is ongewenst dat deze
belangen op één plek liggen (zie paragraaf 3.4 over interne governance) 57.
Ten slotte ziet de werkgroep als aandachtspunt het ontbreken van een algemeen
afwegingskader voor schatkistbankieren bij OCW. Dit aandachtspunt is benoemd in
het sectorhoofdstukken over het Po en Vo en het Mbo en Ho (zie paragraaf 4.4 en
5.4).
In hoofdstuk 7 worden beleidsvarianten gepresenteerd om het huidige proces bij
OCW doelmatiger in te richten door bovengenoemde aandachtspunten aan te
pakken.

6.5

Additionele aandachtpunten voor de RWT-musea
In paragraaf 6.4 heeft de werkgroep een aantal aandachtspunten benoemd met
betrekking tot de doelmatigheid en doeltreffendheid van de huidige wijze van
risicobeheer en risicobeheersing van schatkistbankieren bij OCW. Tijdens het IBO
55 Een vergelijkbare conclusie wordt getrokken in de Beleidsdoorlichting schatkistbankieren, Ministerie van
Financiën, december 2014, p.12.
56 Deze conclusie is ook door de Algemene Rekenkamer getrokken: Nota van bevindingen
schatkistbankieren door onderwijsinstellingen, 18 februari 2015.
57 Dit is conform brief van 27 november 2013 “financieel beheer en toezicht semipublieke sector”,
(Kamerstuk 33 822, nr. 1).

Pagina 56 van 88

zijn ook andere aandachtspunten met betrekking tot schatkistbankieren door RWTmusea naar voren gekomen. De werkgroep heeft besloten om deze problematiek –
in aanvulling op de vragen uit de Taakopdracht van dit IBO - te benoemen en
suggesties op te nemen voor verbetering.
Ten eerste blijkt het leenplafond dat de ministers van OCW en Financiën hebben
vastgesteld (150 miljoen euro per vijf jaar) niet toereikend te zijn voor alle wensen
van de RWT-musea. Het leenplafond is gebaseerd op de hoogte van de te
verwachten vervangingsinvesteringen (naar inschatting van het Rvb 475 miljoen
euro voor 15 jaar). Momenteel worden ook uitbreidingsinvesteringen − dus meer
dan alleen vervangingsinvesteringen − middels de schatkist gefinancierd. Als gevolg
hiervan wordt het plafond, dat tot en met 2021 is vastgesteld, naar verwachting in
de eerste helft van 2016 bereikt. Tot april 2016 zijn twee leningen voor huisvesting
toegekend aan de RWT-musea die geen onderpand kunnen inbrengen. De twee
leningen bedragen in totaal circa 82 miljoen euro. In de eerste helft van 2016 wordt
naar verwachting nog een derde lening toegekend aan een museum zonder
onderpand en dan is het leenplafond voor de komende vijf jaar bereikt. De overige
musea die verantwoordelijk zijn voor het onderhoud van hun pand kunnen pas vanaf
2022 een lening krijgen voor investeringen in huisvesting.
Een tweede aandachtpunt betreft het reservefonds bij het NRF. Dit reservefonds
wordt gevuld via de risico-opslag van 110 basispunten (1,1%) (zie paragraaf 6.3).
Het grootste deel van de risico-opslag wordt betaald door de minister van OCW,
terwijl een klein deel van de opslag (10 van 110 basispunten) door de musea zelf
wordt betaald. Hierdoor kan moreel gevaar optreden bij het museum: het museum
kan besluiten om een (te) risicovol project op te zetten omdat zij geen afweging
hoeft te maken tussen de hoogte van het risico en de hoogte van de risico-opslag.
Een laatste aandachtspunt betreft de beschikbaarheid van voldoende financiële
expertise bij de RWT-musea om hun nieuwe taken en verantwoordelijkheden goed
uit te kunnen voeren. Een aantal musea heeft aangegeven dat het aantal
medewerkers dat zich bezig houdt met de financiën klein en kwetsbaar is en dat de
expertise over huisvesting en investeringenbeslissingen te laag is.
In hoofdstuk 7 worden mogelijke oplossingen gepresenteerd voor het aanpakken
van bovengenoemde aandachtspunten.

Pagina 57 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

7

Beleidsvarianten

7.1

Hoofdlijnen van de analyse
In hoofdstuk 3 zijn de economische aspecten besproken die overheidsingrijpen bij
de financiering van investeringen in huisvesting voor onderwijsinstellingen kunnen
rechtvaardigen (marktfalen). Tevens is inzicht gegeven in de risico’s die voort
kunnen vloeien uit overheidsingrijpen (overheidsfalen). In de hoofdstukken 4 tot en
met 6 is een diepere analyse gemaakt van schatkistbankieren per sector.
Het huidige systeem van schatkistbankieren bij OCW is opgezet vanuit een interne
thesaurie gedachte. Vanuit die gedachte is gekozen voor een systematiek met een
relatief eenvoudige uitvoering waarbij het kredietrisico met name ex ante wordt
beheerst (bijvoorbeeld via relatief strikte eisen bij de toegang tot de leenfaciliteit).
Ex ante wordt het risico van leningen verder beheerst door een extra risico-opslag
die in een begrotingsreserve wordt gestort. Daarnaast wordt het risico beheerst door
het vragen van zekerheden voor het geval een instelling niet (meer) aan haar renteof aflossingsverplichtingen kan voldoen. Het betreft de gemeentegarantie voor het
Po en Vo, het hypothecaire onderpand voor het Mbo en Ho, en het reservefonds
voor de RWT-musea.
Het ex post risicobeheer bij schatkistleningen is niet vormgegeven binnen het
systeem van het schatkistbankieren zelf, maar is onderdeel van het reguliere
instrumentarium dat de minister van OCW vanuit de stelselverantwoordelijkheid
voor de toegankelijkheid en kwaliteit van het onderwijs beschikbaar heeft (zoals het
financieel toezicht door de Inspectie van het Onderwijs). Dit betreft instrumenten
die van toepassingen zijn op alle onderwijsinstellingen en niet specifiek op
onderwijsinstellingen die een lening hebben bij de schatkist. In het Mbo en Ho heeft
de minister van OCW bij financieel wanbeheer en slechte kwaliteit van het onderwijs
een aanwijzende bevoegdheid.
Op basis van de aard en omvang van de risico’s die met schatkistbankieren gepaard
gaan enerzijds, en de risicobeheersende maatregelen die de minister van OCW
neemt anderzijds, heeft de werkgroep geconcludeerd dat de risico’s voor de
begroting van OCW via de huidige systematiek voldoende worden beheerst. Dit
betekent overigens niet dat kan worden uitgesloten dat risico’s zich in de toekomst
manifesteren. Tevens heeft de werkgroep geconstateerd dat het huidige systeem
van schatkistbankieren bij OCW op een aantal punten doelmatiger kan worden
ingericht. Daarnaast heeft de werkgroep een aantal additionele aandachtspunten
gesignaleerd die strikt genomen buiten de opdracht van het onderzoek vallen.
In dit hoofdstuk heeft de werkgroep een aantal beleidsvarianten uitgewerkt. Ten
behoeve van de overzichtelijkheid zijn deze beleidsvarianten ingedeeld in vier
clusters oplopend in mate van aanpassing ten opzichte van het huidige systeem.
Cluster A betreft ‘no regret’ aanbevelingen. De maatregelen die onder cluster A
vallen betreffen verbeteringen aan het huidige interne proces bij OCW en vergen
geen, of alleen zeer beperkte, aanpassingen aan de huidige systematiek. Het gaat
dus om een verfijning van de huidige systematiek. Cluster B betreft beleidsvarianten
die wel aanpassingen vergen aan de huidige systematiek of de rol- en
verantwoordelijkheidverdeling tussen de actoren. Variant C betreft verreikende
beleidsvarianten. Deze varianten gaan gepaard met een andere visie op het
schatkistbankieren dan het systeem van vrijwillig schatkistbankieren. De varianten

Pagina 58 van 88

in cluster C liggen dan ook buiten het huidige systeem. Cluster D betreft
beleidsvarianten specifiek voor de RWT-musea. Gezien de verschillen tussen de
systematieken voor onderwijsinstellingen en RWT-musea, heeft de werkgroep er
voor gekozen om de beleidsvarianten voor de RWT-musea apart uit te werken. In
figuur 2 is de indeling van de beleidsvarianten in clusters schematisch weergegeven.
In tabel 6 zijn de belangrijkste kenmerken en effecten van de beleidsvarianten
samengevat.
Figuur 2: beleidsvarianten per cluster
Cluster A
Interne processen
OCW

Cluster B
Systeemaanpassinge
n

Cluster C
Verreikende
varianten

No regret
aanbevelingen ter
verfijning van de
huidige systematiek van
schatkistbankieren bij

Beleidsvarianten met
aanpassingen aan de
huidige systematiek of
rolverdeling tussen
actoren

Beleidsvarianten met
een andere visie op het
schatkistbankieren
(naar een ander
systeem)

Beleidsvariant 1
Optimaliseren interne
processen bij OCW

Beleidsvariant 2
Vereenvoudigen
systematiek schatkistbankieren Po en Vo

Beleidsvariant 4
Verplicht stellen
schatkistbankieren

Beleidsvariant 3
Aanpassen leenvoorwaarden Mbo en Ho
i.c.m. strikter risicobeheer

inclusief roodstand- en
leenfaciliteit voor
onderwijsinstellingen
Beleidsvariant 5
Beëindigen toegang
tot leenfaciliteit voor
onderwijsinstellingen

Cluster D
Cultuur
Beleidsvarianten voor
de RWT-musea

Beleidsvariant 6
Maatregelen binnen
het schatkistbankieren
Beleidsvariant 7
Andere mogelijkheden
dan het schatkistbankieren (een ander
systeem)

Pagina 59 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Tabel 6: samenvatting van de beleidsvarianten

Verreikende
beleidsvariant: ligt buiten
de huidige systematiek

Vergt aanpassingen aan
de huidige systematiek

Vergt aanpassingen
binnen de huidige
systematiek

Vergt aanpassing aan
wet- of regelgeving

Leenfaciliteit

Mbo en Ho

Po en Vo

Aard van de beleidsvariant

Roodstandfaciliteit

Effect op

RWT-musea

Effect op sector

Cluster A
Interne processen bij OCW
Beleidsvariant 1
Optimaliseren interne processen bij OCW

√

√

√

√

√

√

√

√

Cluster B
Systeemaanpassingen
Beleidsvariant 2
Vereenvoudigen systematiek
schatkistbankieren Po en Vo

√

Beleidsvariant 3
Aanpassen leenvoorwaarden Mbo en Ho
i.c.m. striktere risicobeheersing

√

√

√

√

√

Cluster C
Verreikende beleidsvarianten
Beleidsvariant 4
Verplichtstellen schatkistbankieren voor
onderwijsinstellingen incl. roodstand- en
leenfaciliteit

√

√

√

√

√

√

Beleidsvariant 5
Beëindigen toegang tot leenfaciliteit voor
onderwijsinstellingen

√

√

√

√

√

√

Cluster D
Varianten voor de RWT-musea
Beleidsvariant 6
RWT-musea: maatregelen binnen het
schatkistbankieren

√

√

Beleidsvariant 7
RWT-musea: andere mogelijkheden dan
het schatkistbankieren (een ander
systeem)

√

√

Pagina 60 van 88

√

√

√

√

√

In tabel 7 is een overzicht gegeven van de beleidsvarianten die passen bij drie
verschillende visies op het schatkistbankieren, namelijk 1) vrijwillig
schatkistbankieren (het huidige systeem), 2) verplicht stellen van
schatkistbankieren inclusief de roodstand- en leenfaciliteit (onderwijsinstellingen en
RWT-musea kunnen alleen geld lenen bij de schatkist) en 3) het beëindigen van
toegang tot de leenfaciliteit.

Beleidsvariant 1
Optimaliseren interne processen
bij OCW

Beleidsvariant 2
Vereenvoudigen systematiek Po en
Vo

Beleidsvariant 3
Aanpassen leenvoorwaarden Mbo
en Ho i.c.m. strikter risicobeheer

Beleidsvariant 4
Verplicht schatkistbankieren
onderwijsinstellingen inclusief
roodstand- en leenfaciliteit

Beleidsvariant 5
Beëindigen toegang roodstand- en
leenfaciliteit onderwijsinstellingen

Beleidsvariant 6
RWT-musea: maatregelen binnen
het schatkistbankieren

Beleidsvariant 7
RWT-musea: andere
mogelijkheden dan het
schatkistbankieren

Tabel 7: beleidsvarianten per visie op schatkistbankieren

√

√

√

X

X

√

X

Verplichtstellen
schatkistbankieren inclusief
roodstand- en leenfaciliteit58

√

√

√

√

X

√

X

Beëindigen toegang tot
leenfaciliteit van het
schatkistbankieren58

X

X

X

X

√

X

√

Visie
Vrijwillig schatkistbankieren
(huidige situatie)

7.2

Cluster A: Interne processen OCW
De werkgroep constateert dat de huidige werkwijze bij OCW op een aantal punten
verbeterd kan worden en dat daarmee doelmatigheidswinsten gerealiseerd kunnen
worden. Cluster A betreft ‘no regret’ maatregelen ter verfijning van de huidige
werkwijze rondom schatkistbankieren bij OCW. De beleidsvariant in cluster A heeft
alleen gevolgen voor de werkwijze van OCW en heeft geen gevolgen voor de rol- en
verantwoordelijkheidsverdeling van de andere actoren (de Agent, de gemeenten,
het RVB en de onderwijsinstellingen).

7.2.1

Beleidsvariant 1: optimaliseren interne processen bij OCW
Doel beleidsvariant 1
Het doel van beleidsvariant 1 is het verstevigen van de uitvoering van het
schatkistbankieren door het optimaliseren en stroomlijnen van de interne processen
bij OCW.

58 De vinkjes en kruisjes geven aan welke varianten in principe verenigbaar zijn met welke visie. Dit neemt
niet weg dat het verplicht stellen of beëindigen van de leenfaciliteit van het schatkistbankieren
verregaande consequenties kan hebben en tot een andere inrichting kan leiden van het beheer bij OCW
en de Agent.

Pagina 61 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Toelichting
De uitvoering van het schatkistbankieren bij OCW kan op verschillende manieren
verstevigd worden. Ten eerste door een strikt onderscheid aan te brengen tussen de
rollen van beleidsmaker en kredietbeoordelaar. Ten tweede door voldoende
deskundigheid te organiseren bij de medewerkers die zich bezighouden met de
kredietbeoordeling. Ten derde door de processen binnen OCW te stroomlijnen, nader
te concretiseren en duidelijk vast te leggen. Ten vierde door het opstellen van een
algemene visie over de gewenste maximale risicoblootstelling op de begroting van
OCW.
In de analysehoofdstukken (zie paragrafen 3.3, 4.4, 5.4 en 6.4) is beschreven dat
de huidige rolverdeling bij OCW kan leiden tot rolvermenging. Dit kan worden
opgelost door de twee functies van beleidsmaker en kredietbeoordelaar (ex ante
inschatten van de risico’s die met een lening gepaard gaan) scherper te
onderscheiden. De werkgroep beveelt daarom aan een heldere taakverdeling op te
stellen waarbij een strikte scheiding wordt aangebracht tussen beleidsbeslissingen
en kredietbeoordeling. De beleidsafdelingen krijgen daarbij de rol van beleidsmaker
en verschaffen inhoudelijke expertise aan de kredietbeoordelaar (bijvoorbeeld
leerlingenramingen en verwachtingen ten aanzien van de bekostiging). Bij de
uitvoering van de kredietbeoordeling is het van belang dat de juiste deskundigheid
beschikbaar is. Kredietbeoordeling is een vak op zich dat specifieke expertise en
kennis van de medewerkers vraagt. De werkgroep beveelt daarom aan om minimale
kwalificaties op te stellen voor medewerkers die zich bezig houden met de
kredietbeoordeling.
Tevens constateert de werkgroep dat de huidige werkprocessen rond
schatkistbankieren bij de verschillende beleidsdirecties van OCW zijn ontstaan vanuit
de specifieke behoeften en problematiek van de verschillende sectoren. Doordat er
geen sprake is van een overkoepelende strategie voor schatkistbankieren, zijn
diverse systemen naast elkaar ontstaan met eigen voorwaarden en werkwijzen. Het
totale systeem van schatkistbankieren bij OCW is daardoor complex en onvoldoende
inzichtelijk. OCW heeft de ADR gevraagd onderzoek te doen naar de wijze waarop
schatkistbankieren is georganiseerd. Naar aanleiding van het rapport van de ADR59
is OCW reeds gestart met aanpassingen en verbeteringen van het proces van
schatkistbankieren. De werkgroep onderschrijft de aanbevelingen uit het ADRrapport.
Ten slotte ziet de werkgroep als aandachtspunt dat een algemeen afwegingskader
ontbreekt voor de garantstellingen door de minister van OCW. Er is geen maximale
omvang aan garantstellingen die de begroting van OCW in zijn totaliteit kan of mag
dragen. Het verdient aanbeveling om een dergelijk afwegingskader te ontwikkelen.
Voordelen beleidsvariant 1
•
De uitvoering van de kredietbeoordeling bij OCW wordt verstevigd waardoor het
risico afneemt dat de beoordeling door onvoldoende deskundigheid of tijd niet
goed (genoeg) gebeurt en dat OCW zich daardoor voor een te hoog bedrag of
onder ontoereikende voorwaarden garant stelt.
•
Er wordt een strikt onderscheid aangebracht tussen de rollen van beleidsmaker
en kredietbeoordelaar; dit vermindert het risico dat de risico-inschatting en –
beoordeling strategisch wordt ingezet voor het bereiken van bepaalde
beleidsdoelen.

59 Onderzoek schatkistbankieren OCW, ADR, 20 november 2015.

Pagina 62 van 88

•

•

De processen rondom schatkistbankieren worden transparanter en eenduidiger.
Dit komt ten goede aan een juiste beoordeling, waarbij alle relevante aspecten
worden betrokken en gewogen, het verbetert de interne en externe
communicatie en het verbetert de verantwoording richting belanghebbenden.
Het bevordert het maken van goed onderbouwde keuzes ten aanzien van de
maximale risicoblootstelling op de begroting van OCW in relatie tot de kosten die
gemaakt worden voor risicobeheer en risicobeheersing.

Nadelen beleidsvariant 1
•
Een stevigere kredietbeoordeling kan leiden tot hogere uitvoeringskosten voor
OCW omdat er meer aandacht en tijd wordt besteed aan de kredietbeoordeling.
Dit kan mogelijk worden opgevangen door het stroomlijnen van de processen
binnen OCW, wat capaciteit op kan leveren doordat werkafspraken en processen
helder en eenduidig zijn vastgelegd.
Consequenties wet- en regelgeving
•
Beleidsvariant 1 heeft geen consequenties voor wet- en regelgeving.
7.3

Cluster B: systeemaanpassingen
In de hoofdstukken 4 tot en met 6 zijn analyses per sector gemaakt. In deze
analyses komen sectorspecifieke discussiepunten naar voren. Onderstaande
beleidsvarianten schetsen opties om deze sectorspecifieke problematiek aan te
pakken. Deze beleidsvarianten vergen – in tegenstelling tot de beleidsvarianten
gepresenteerd in paragraaf 7.2 – wel aanpassingen aan de huidige inrichting van het
systeem of de rollen van de betrokken actoren. Deze aanpassingen aan het systeem
en de rolverdeling kunnen leiden tot gedragseffecten, consequenties hebben voor de
toegang tot leningen bij de schatkist, leiden tot veranderingen in de
risicoblootstelling op de begroting van OCW of kunnen consequenties hebben voor
de apparaatskosten van OCW. In de uitwerking van de beleidsvarianten worden
deze consequenties in kaart gebracht. Met het oog op de taakopdracht (zie bijlage
1) presenteert de werkgroep aanvullende maatregelen ten aanzien van het
risicobeheer en de risicobeheersing indien de risicoblootstelling van OCW als gevolg
van een beleidsvariant toeneemt.

7.3.1

Beleidsvariant 2: Vereenvoudigen systematiek schatkistbankieren Po en Vo
Doel beleidsvariant 2
Het doel van beleidsvariant 2 is het doelmatiger vormgeven van schatkistbankieren
met betrekking tot het verstrekken van leningen aan Po- en Vo-instellingen. Om dit
te bereiken stelt beleidsvariant 2 ten eerste voor om de rollen van betaler, beslisser
en risicodrager samen te brengen in één hand (de gemeenten) bij leningen voor
investeringen in huisvesting60. Ten tweede beveelt beleidsvariant 2 aan om de
gemeentegarantie voor het openbaar onderwijs te laten vervallen voor het krediet in
rekening-courant. Het onderscheid in de procedure en voorwaarden tussen het
openbaar en bijzonder onderwijs wordt dan opgeheven.
Toelichting
In hoofdstuk 3 is toegelicht welke rollen bij het schatkistbankieren wel en niet in één
hand moeten liggen om tot een zo doelmatige mogelijk systeem te komen (zie
paragraaf 3.5). Om coördinatieproblemen en moreel gevaar te voorkomen helpt het
als de rollen van betaler, beslisser en risicodrager bij één actor liggen. In het huidige
60 In de sectoren Mbo en Ho is geen sprake van een scheiding van de rollen betaler, beslisser en
risicodrager. OCW is uitvoerder van deze drie rollen bij leningen voor huisvesting in het Mbo en Ho.

Pagina 63 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

systeem is dat niet het geval bij leningen voor investeringen in huisvesting voor het
Po en Vo. De rolverdeling is namelijk als volgt:
•

•

•

De gemeente vervult de rol van ‘betaler’. Gemeenten zijn wettelijk
verantwoordelijk voor investeringen in nieuwbouw voor huisvesting voor het Po
en Vo. De gemeenten ontvangen hiervoor een bijdrage van het Rijk via het
Gemeentefonds.
OCW vervult de rol van ‘beslisser’. Indien er sprake is van doordecentralisatie
van de verantwoordelijkheid voor huisvesting, kan een Po- of Vo-instelling een
lening afsluiten bij de schatkist ten behoeve van een investering in vastgoed.
OCW dient te beslissen of zij garant staat voor deze lening bij het Agentschap.
OCW zal niet garant staan indien de gemeente besluit om geen
gemeentegarantie af te geven. Indirect vervult de gemeente dus ook de rol van
beslisser, maar de formele beslissing in het kader van het schatkistbankieren ligt
bij de minister van OCW.
Conform de CW is OCW de ‘risicodrager’ van de lening, maar uiteindelijk vervult
de gemeente de rol van ‘risicodrager’. OCW vraagt namelijk altijd een
garantstelling van de gemeente als zekerheid voor de lening voor huisvesting
van de Po- of Vo-instellingen.

Beleidsvariant 2 stelt voor om de rollen van betaler, beslisser en risicodrager in één
hand te leggen (de gemeenten) door het laten vervallen van de ‘dubbele
garantstelling’ bij leningen voor huisvesting voor het Po en Vo. Concreet betekent dit
dat de garantstelling door OCW voor leningen voor huisvesting aan Po- en Voinstellingen komt te vervallen61. De minister van Financiën vraagt enkel nog een
garantstelling van de gemeenten. De gemeente wordt dan uitvoerder van alle drie
de rollen bij leningen voor huisvesting voor het Po en Vo.
Ten tweede stelt beleidsvariant 2 voor om de verplichte gemeentegarantie te laten
vervallen voor het openbaar onderwijs bij de aanvraag van een krediet in rekeningcourant bij de schatkist. Voor het bijzonder onderwijs wordt een dergelijke
gemeentegarantie niet gevraagd. Beleidsvariant 2 stelt dus voor om de situatie met
betrekking tot de aanvraag voor een krediet in rekening-courant gelijk te trekken
voor openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs. Omdat de minister van OCW
verantwoordelijk is voor de bekostiging van zowel het openbaar als het bijzonder
primair en voortgezet onderwijs (en niet de gemeente), stelt de werkgroep voor om
de gemeentegarantie te laten vervallen als voorwaarde aan openbare Po- en Voinstellingen om in aanmerking te komen voor een rekening-courantkrediet.
Voordelen beleidsvariant 2
•
De systematiek met betrekking tot leningen voor huisvesting aan Po- en Voinstellingen wordt eenvoudiger, omdat OCW als schakel uit de beoordeling- en
beslisketen gehaald wordt.
•
De risicoblootstelling op de begroting van OCW daalt voor wat betreft de
leningen voor huisvesting aan Po- en Vo-instellingen. De minister van OCW staat
immers niet meer garant voor deze leningen. Impliciet blijft het risico wel
aanwezig: de minister van OCW is stelselverantwoordelijk voor het Po en Vo en
indien een onderwijsinstelling failliet dreigt te gaan, bestaat daarom nog steeds
de kans dat de minister van OCW inspringt.
61 In theorie kunnen de drie rollen ook belegd worden bij een andere actor dan de gemeente, bijvoorbeeld
bij OCW. De werkgroep kiest voor de variant waarin de gemeente de drie rollen vervult omdat de
gemeente de wettelijke verantwoordelijkheid heeft voor de huisvesting van Po- en Vo-instellingen. Het
voert voor dit IBO te ver om varianten in kaart te brengen waarbij de verantwoordelijkheid voor
huisvesting in het Po en Vo op andere wijze wordt belegd.

Pagina 64 van 88

•

Er ontstaat een eenduidige situatie voor alle Po- en Vo-instellingen met
betrekking tot het aanvragen van een krediet in rekeningcourant, dit komt ten
goede aan de transparantie van het systeem van schatkistbankieren bij OCW.

Nadelen beleidvariant 2
•
Het risico voor de begroting van OCW neemt toe voor wat betreft de kredieten in
rekening-courant. De minister van OCW zal immers garant staan voor zowel de
kredieten in rekening-courant van openbare als bijzondere Po- en Voinstellingen (de gemeentegarantie vervalt), terwijl in het huidige systeem het
kredietrisico van rekening-courantkredieten aan openbare Po- en Vo-instellingen
bij de gemeenten ligt.
•
De uitvoeringslasten van het Agentschap nemen toe voor wat betreft het
verstrekken van leningen voor huisvesting aan Po- en Vo-instellingen. Het
Agentschap zal immers de gemeentegarantie moeten beoordelen en
goedkeuren.
Consequenties wet- en regelgeving
•
Om deze beleidsvariant mogelijk te maken dient de Comptabiliteitswet (CW) te
worden aangepast. Ten eerste om mogelijk te maken dat de garantstelling door
OCW kan komen te vervallen. Immers, conform de CW moet het
vakdepartement nu altijd garant staan voor leningen op het eigen beleidsterrein.
Ten tweede dient de CW te worden aangepast om mogelijk te maken dat de
Agent achterstallige verplichtingen van Po- en Vo-instellingen kan verhalen op
de gemeenten. Immers conform de huidige CW kan de Agent alleen
achterstallige betalingen verhalen op de vakdepartementen.
7.3.2

Beleidsvariant 3: aanpassen leenvoorwaarden Mbo en Ho in combinatie met strikter
risicobeheer en striktere risicobeheersing
Doel beleidsvariant 3
Het doel van beleidsvariant 3 is het vergemakkelijken van de toegang tot leningen
voor investeringen in huisvesting bij de schatkist voor Mbo- en Ho-instellingen in
combinatie met het nemen van voldoende risicobeperkende maatregelen. Om dit te
bereiken stelt de werkgroep voor om het leenplafond voor Mbo- en Ho-instellingen
op een alternatieve wijze vast te stellen en tegelijkertijd – ter compensatie van de
toegenomen risicoblootstelling op de OCW-begroting – de risicobeheersing en het
risicobeheer te verstevigen. Daarnaast stelt beleidsvariant voor om te onderzoeken
of de administratieve lasten beperkt kunnen worden door over te stappen op een
systeem van positieve/ negatieve hypotheekverklaring in plaats van het
daadwerkelijk vestigen van een hypotheek, zonder dat de risico’s voor de begroting
van OCW toenemen.
Toelichting
Uit gesprekken met onderwijsinstellingen is naar voren gekomen dat het leenplafond
voor leningen voor huisvesting in het Mbo en Ho een obstakel kan vormen voor
instellingen om te lenen bij de schatkist. Het leenplafond werd tot 1 januari 2016
vastgesteld op basis van de opiniewaarde. Sinds 1 januari 2016 hanteert het Rvb de
taxatieregels van het NRVT (zie hoofdstuk 5, box IV). De experts van het Rvb
verwachten dat hierdoor de waardering van onderwijspanden over het algemeen
hoger zal worden.
Op basis van de nieuwe taxatiesystematiek kan het leenplafond – dat gekoppeld is
aan de taxatiewaarde van het onderpand – ook toenemen. Het uiteindelijke

Pagina 65 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

leenplafond is afhankelijk van het afslagpercentage dat de minister van OCW
hanteert op de taxatiewaarde. Dit nieuwe afslagpercentage is nog niet vastgesteld
door de minister van OCW. De werkgroep beveelt aan om op korte termijn te
onderzoeken welk afslagpercentage gehanteerd zou moeten worden om de risico’s
voor de begroting van OCW adequaat te beheersen. De minister van OCW kan er
ook voor kiezen om niet één afslagpercentage te kiezen, maar per aanvraag op
basis van het gewenste maximale risiconiveau te bepalen welk afslagpercentage
wordt gehanteerd. Bij het vaststellen van het afslagpercentage dient een goede
afweging gemaakt te worden tussen een goede toegang tot schatkistleningen voor
huisvesting enerzijds en een goede inperking van de risico’s voor de begroting van
OCW anderzijds. Indien het leenplafond ruimer wordt, kan de minister van OCW
aanvullende risicobeperkende maatregelen nemen om de toename van de
risicoblootstelling op de begroting van OCW te compenseren (zie hieronder).
Daarnaast stelt de werkgroep voor om te onderzoeken of gewerkt kan worden met
een positieve of negatieve hypotheekverklaring in plaats van het daadwerkelijk
vestigen van een hypotheek. Het doel is de administratieve lasten bij het regelen
van een lening voor huisvesting te beperken. Bij een negatieve hypotheekverklaring
verklaart de onderwijsinstelling geen hypotheek te vestigen op het vastgoed. De
hypotheekverklaring wordt niet ingeschreven in het hypotheekregister. Bij een
positieve hypotheekverklaring doet de kredietnemer de toezegging een hypotheek
te vestigen wanneer daar door de kredietverlener om verzocht wordt. Een
combinatie van beide (positieve en negatieve verklaring) is ook mogelijk.
Aanvullende maatregelen risicobeheer en risicobeheersing
Afhankelijk van het afslagpercentage op de taxatiewaarde van het onderpand, kan
beleidsvariant 3 leiden tot een toename van het risico op de begroting van OCW.
Een verhoging van het leenplafond voor Mbo- en Ho-instellingen betekent immers
dat instellingen meer geld kunnen lenen, terwijl daar geen toename van de inbreng
van hypothecair onderpand tegenover staat62. Om de hogere risicoblootstelling te
compenseren zijn aanvullende risicobeheersende maatregelen nodig. Onderstaand
worden verschillende opties van aanvullende maatregelen risicobeheersende
geschetst. Deze maatregelen brengen bepaalde uitvoeringskosten met zich mee. Bij
de keuze tussen deze risicobeheersende maatregelen is het daarom van belang een
goede afweging te maken tussen de uitvoeringskosten en de winst die de
maatregelen opleveren in termen van risicobeheersing.
Mogelijke aanvullende risicobeheersende maatregelen:
•
Het invoeren van verplichte toestemming van OCW indien een instelling met een
schatkistlening voor huisvesting een nieuwe lening af wil sluiten bij een derde
partij. Deze maatregel geeft OCW de mogelijkheid om te toetsen of de nieuwe
lening interfereert met de aflossing- en renteverplichtingen bij de schatkist.
•
Het vaststellen van een gepaste risico-opslag die ten goede komt aan de
begrotingsreserve.
•
Het instellen van een ratio voor inbreng van eigen vermogen bij een lening voor
huisvesting. Door instellingen eigen geld in te laten brengen, neemt het risico
voor OCW af en neemt het risico van moreel gevaar door de instelling af.
•
Het invoeren van monitoring na verstrekking van een lening voor huisvesting.
De beslissing om een garantie af te geven door OCW is gebaseerd op de situatie

62 Een andere manier van taxeren leidt op papier tot een hogere waarde van het vastgoed. De manier van
taxeren heeft geen effect op de verkoopprijs indien er sprake zou zijn van een gedwongen verkoop. Ten
opzichte van de huidige situatie wordt het risico dat OCW te maken krijgt met een restschuld groter
indien de taxatie op een andere wijze plaats vindt en leidt tot een hogere waardering van het pand.

Pagina 66 van 88

•

en inzichten op een bepaald moment. Ontwikkelingen na verstrekking van de
lening kunnen grote invloed hebben op de risico’s (bijvoorbeeld: veranderingen
in de financiële positie, fusies, bestuurswisselingen, tegenvallende
nieuwbouwkosten of tegenvallende leerlingaantallen). Deze monitoring is nu niet
specifiek vormgegeven voor instellingen met een lening voor huisvesting bij de
schatkist63. Concreet zou dit bijvoorbeeld kunnen door het invoeren van een
signaalfunctie: een instelling die een lening voor huisvesting heeft bij de
schatkist wordt verplicht te melden bij OCW indien bepaalde signaalwaarden zijn
overschreden die kunnen duiden op financiële problemen. Het doel hiervan is om
mogelijke problemen in een vroeg stadium te signaleren en op te lossen. Deze
extra verplichtingen en inzet van apparaatskosten moeten worden afgewogen
tegen de feitelijke risicoreductie die daarmee wordt bereikt.
Het invoeren van een instrumentarium voor bijzonder beheer, hierbij kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan het heronderhandelen van de looptijd van de
schuld of gesprekken over corrigerende maatregelen. Hierdoor krijgt de minister
van OCW de mogelijkheid om in te grijpen indien er signalen zijn dat een
instelling mogelijk niet meer aan de rente- en aflossingsverplichtingen kan
voldoen.

Voordelen beleidsvariant 3
•
De verwachting is dat de waardering van onderwijspanden hoger wordt als
gevolg van de nieuwe wijze van taxeren door het Rvb. Door de minister van
OCW de afslag te laten bepalen ontstaat er mogelijk ruimte om de hoogte van
het leenplafond aan te passen en kunnen Mbo- en Ho-instellingen beter toegang
krijgen tot een lening voor huisvesting bij de schatkist.
•
Door te werken op basis van een positieve/ negatieve hypotheekverklaring
worden de administratieve lasten bij het regelen van een lening voor huisvesting
beperkt.
Nadelen beleidsvariant 3
•
Een betere toegang tot leningen voor huisvesting bij de schatkist voor Mbo- en
Ho-instellingen kan tot een toename leiden van het aantal deelnemers aan
schatkistbankieren. De risico blootstelling op de begroting van OCW neemt toe
als er meer leningen voor huisvesting worden verstrekt.
•
Het aanpassen van de wijze van taxeren en daaraan gekoppeld het aanpassen
van het leenplafond kan leiden tot het verstrekken van hogere leningen voor
huisvesting via de schatkist, terwijl daar geen toename van inbreng van
hypothecair onderpand tegenover staat. De risicoblootstelling op de begroting
van OCW neemt toe als er hogere leningen voor huisvesting worden verstrekt.
•
Om de potentiële toename van de risico blootstelling op de OCW-begroting te
compenseren, stelt beleidsvariant 3 additionele risicobeheersende maatregelen
voor. Deze maatregelen leiden tot hogere uitvoeringskosten voor OCW
(bijvoorbeeld de uitvoeringslasten van bijzonder beheer).
•
Indien OCW bijzonder beheer uitoefent bij een onderwijsinstelling vanuit het
oogpunt van risicobeheer, kan dit een dubbele pet betekenen voor OCW. Vanuit
de stelselverantwoordelijkheid heeft OCW namelijk zorg te dragen voor de
kwaliteit van het onderwijs. Maatregelen o.b.v. bijzonder beheer kunnen hier
tegenstrijdig mee zijn.
Consequenties wet- en regelgeving
•
Beleidsvariant 3 vergt geen aanpassing van wet- en regelgeving. De
beleidsvariant vergt wel aanpassing van de afspraken die gemaakt zijn tussen
63 Er is wel sprake van het reguliere financiële toezicht door de IvhO.

Pagina 67 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

OCW, de Agent en het Rvb over de wijze waarop taxaties worden uitgevoerd en
hoe het leenplafond wordt vastgesteld.
7.4

Cluster C
Verreikende beleidsvarianten

7.4.1

Beleidsvariant 4: verplicht stellen schatkistbankieren voor onderwijsinstellingen
inclusief de roodstand- leenfaciliteit
Doel beleidsvariant 4
Het doel van beleidsvariant 4 is het volledig publiek maken van de financiering van
de wettelijke, publieke taken die onderwijsinstellingen uitvoeren. Dit wordt bereikt
door schatkistbankieren - inclusief de roodstand- en leenfaciliteit - verplicht te
stellen voor onderwijsinstellingen, zoals bij departementsonderdelen als
agentschappen het geval is.
Deze beleidsvariant is uitgewerkt in aanvulling op de vragen in de Taakopdracht van
dit IBO. De werkgroep heeft besloten om de voor- en nadelen van verplicht
schatkistbankieren te benoemen in dit IBO, mede vanwege het aanbod van de
minister van OCW om de Tweede Kamer bij de uitkomsten van het IBO te
informeren over de voor- en nadelen van verplicht schatkistbankieren.
Toelichting
De overheid heeft een grondwettelijke opdracht tot overheidszorg voor onderwijs.
De onderwijsinstellingen zijn de uitvoerders van de taken in het publieke belang
onderwijs en ontvangen op grond hiervan publieke financiering.
Onderwijsinstellingen kunnen in aanvulling op die publieke financiering vreemd
vermogen aantrekken; dit maakt het mogelijk om bepaalde investeringen voor het
onderwijs naar voren te halen of alternatief te financieren.
Het verplicht stellen van schatkistbankieren voor onderwijsinstellingen inclusief de
roodstand- en leenfaciliteit betekent ten eerste dat onderwijsinstellingen geen
overtollige publieke middelen meer aan kunnen houden op de geld- en
kapitaalmarkt. Onderwijsinstellingen dienen hun overtollige liquide middelen aan te
houden in de vorm van deposito’s in de schatkist. Ten tweede betekent de
verplichting tot schatkistbankieren dat alle publieke taken van onderwijsinstelling
alleen nog met publieke middelen gefinancierd kunnen worden.
Onderwijsinstellingen kunnen geen geld meer lenen op de geld- en kapitaalmarkt, zij
kunnen (onder voorwaarden) nog wel terecht bij de schatkist voor een lening. Deze
beleidsvariant leidt tot een wijziging in verhouding met de onderwijsinstellingen en
heeft eveneens apparaatconsequenties voor OCW.
Ten slotte komt de vraag op of in deze situatie de decentralisatie van de
onderwijshuisvesting in Po en Vo niet moet worden teruggedraaid. Verplicht
schatkistbankieren voor alle Po- en Vo-instellingen in combinatie met
gedecentraliseerde budgetten én de eis van gemeentegarantie gaan in de praktijk
niet samen. Dit is een discussie die buiten het bestek van het IBO valt. Het is in de
praktijk wel mogelijk om schatkistbankieren verplicht te stellen (inclusief
leenfaciliteit) voor Po- en Vo-instellingen waarbij de verantwoordelijkheid voor
huisvesting is doorgedecentraliseerd.

Pagina 68 van 88

Voordelen beleidsvariant 4
•
De rentetarieven voor zowel kredieten in rekening-courant als leningen voor
huisvesting voor de meeste onderwijsinstellingen het laagst bij
schatkistbankieren. De ‘uitgespaarde’ rente kan geïnvesteerd worden in
investeringen in de kwaliteit van het onderwijs.
•
Onderwijsinstellingen kunnen geen geld meer lenen op de kapitaalmarkt ten
behoeve van hun publieke taak. Hiermee kan het risico van moreel gevaar door
banken en onderwijsinstellingen (bijvoorbeeld het aangaan van te risicovolle
leningen door een impliciete garantie van de overheid, zie hoofdstuk 3) worden
ingeperkt. Tevens zijn de financiële producten van schatkistbankieren eenvoudig
en transparant. Terwijl bancaire leningen in sommige gevallen worden
aangeboden in combinatie met ingewikkelde financiële producten, zoals
derivaten.
•
Onderwijsinstellingen dienen hun overtollige liquide middelen aan te houden in
de vorm van deposito’s in de schatkist. Als gevolg hiervan worden deze publieke
middelen zo risicoarm mogelijk beheerd. Terwijl de overheid nu beperkte invloed
heeft op veilige belegging van overtollige publieke middelen die
onderwijsinstellingen aanhouden op de geld- en kapitaalmarkt. De overheid stelt
nu door middel van de regeling beleggen, lenen en derivaten randvoorwaarden.
•
Bij schatkistbankieren verlaat publiek geld de schatkist pas op het moment
dat de middelen nodig zijn voor de uitvoering van een publieke taak. Iedere
euro die een onderwijsinstelling aanhoudt in de schatkist vermindert de externe
financieringsbehoefte van het Rijk. Door onderwijsinstellingen verplicht te laten
schatkistbankieren wordt het kasbeheer en de inrichting van de treasury functie
van het Rijk doelmatiger ingericht.
•
Het huidige hybride systeem dat met vrijwillig schatkistbankieren is ontstaan,
wordt vervangen door een verplicht systeem dat van toepassing is op alle
onderwijsinstellingen, wat ten goede kan komen aan de transparantie en
helderheid van afspraken en regels over het schatkistbankieren.
Nadelen beleidsvariant 4
•
De instellingen hebben een grote mate van autonomie. Door het niet meer
toestaan van het lenen op de kapitaalmarkt grijpt de overheid in op de
bedrijfsvoering van de instellingen en daarmee op de autonomie van de
instellingen. Dit leidt tot een aanzienlijke wijziging in de huidige verhouding tot
onderwijsinstellingen. OCW zal nieuwe wet- en regelgeving moeten ontwerpen
om normstelling op het terrein van huisvesting vast te leggen evenals toezicht
om dit af te dwingen.
•
Om tot een adequate taakuitvoering te komen bij verplicht schatkistbankieren
zijn hogere uitvoeringskosten en een grotere omvang van het apparaat van
OCW en het Agentschap noodzakelijk.
•
OCW staat garant voor de leningen voor van onderwijsinstellingen bij de
schatkist. OCW heeft te maken met een groot aantal onderwijsinstellingen. Door
schatkistbankieren inclusief de roodstand- en leenfaciliteit verplicht te stellen,
zal de risicoblootstelling op de OCW-begroting naar verwachting groter worden.
Om tot een nieuwe systeem van verplicht schatkistbankieren over te kunnen
gaan is meer inzicht nodig in het maximale risico dat de begroting van OCW kan
dragen en op welke manier die risico’s adequaat gemitigeerd kunnen worden.
•
Onderwijsinstellingen hebben minder keuzevrijheid met betrekking tot de wijze
waarop zij hun publieke activiteiten financieren, m.b.t. investeringen hebben zij
enkel de keuze tussen sparen en lenen bij de schatkist. Indien een
onderwijsinstelling geen lening krijgt bij de schatkist, is het inbrengen van eigen

Pagina 69 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

vermogen (sparen) de enige mogelijkheid om (nieuw)bouw plannen te
realiseren.
Consequenties wet- en regelgeving
Voor de onderwijsinstellingen zijn in het kader van schatkistbankieren vier
regelingen van toepassing die aangepast dienen te worden, namelijk:
1) Onderwijswetgeving;
2) Comptabiliteitswet;
3) Aanwijzingsbesluit rechtspersonen met een beperkte kasbeheerfunctie, incl. de
wijzigingsbesluiten;
4) Regeling belenen, beleggen en derivaten door instellingen van onderwijs en
onderzoek van de Minister van OCW.
6.4.3

Beleidsvariant 5: beëindigen toegang tot de leenfaciliteit van het schatkistbankieren
voor onderwijsinstellingen
Doel beleidvariant 5
Beleidsvariant 5 heft de toegang tot de leenfaciliteit van het schatkistbankieren op
voor onderwijsinstellingen. Dit betekent dat onderwijsinstellingen voor de
financiering van huisvestingsinvesteringen geheel aangewezen zijn op sparen of de
particuliere markt.
Toelichting
Situatie voor het Po en Vo
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor huisvesting voor het Po en Vo. Op basis van
de wet Fido kunnen gemeenten geen gebruik maken van de leenfaciliteit van het
schatkistbankieren. Gemeenten kunnen dus ook geen lening krijgen bij de schatkist
voor investeringen in huisvesting voor het Po en Vo. Echter, Po- en Vo-instellingen
kunnen wél bij de schatkist lenen voor huisvesting, indien er sprake is van
doordecentralisatie van de verantwoordelijkheid voor huisvesting van de gemeente
naar het schoolbestuur.
Beleidsvariant 5 heeft als consequentie dat Po- en Vo-instellingen geen gebruik
meer kunnen maken van de leenfaciliteit van het schatkistbankieren. Gemeenten
zijn wettelijk verantwoordelijk voor de huisvesting van het Po en Vo en krijgen
hiervoor financiering van het Rijk via het Gemeentefonds. De bijdrage aan het
gemeentefonds weerspiegelt de omvang van publieke middelen die de Rijksoverheid
passend acht voor de uitgaven aan huisvesting voor het Po en Vo. Indien een
bepaalde gemeente en een bepaalde onderwijsinstelling meer middelen willen
inzetten voor huisvesting dan kunnen zij daarvoor geen beroep meer doen op de
Rijksoverheid. Voor het aantrekken van vreemd vermogen kan gebruik worden
gemaakt van alternatieven zoals de BNG, een commerciële bank of sparen voor
huisvesting. De Po- en Vo-instellingen kunnen wel gebruik blijven maken van de
andere faciliteiten van het schatkistbankieren (het (krediet in) rekening-courant en
deposito’s).
Situatie voor het Mbo en Ho
Beleidsvariant 5 betekent dat er geen toegang meer is tot de leenfaciliteit voor Mbo
en Ho-instellingen. De overheid verstrekt financiering voor investeringen in
huisvesting van het onderwijs via de lump sum (Mbo en Ho). Deze bijdragen
reflecteren de omvang van publieke middelen die de Rijksoverheid passend acht
voor de uitgaven aan huisvesting in het onderwijs. Indien onderwijsinstellingen meer

Pagina 70 van 88

middelen willen inzetten voor investeringen in huisvesting zijn zij daarin vrij, maar
kunnen zij daarvoor geen beroep meer doen op de Rijksoverheid. Voor het
aantrekken van vreemd vermogen kan gebruik worden gemaakt van alternatieven
zoals de BNG, een commerciële bank of sparen voor huisvesting. De Mbo- en Hoinstellingen kunnen wel gebruik blijven maken van de andere faciliteiten van het
schatkistbankieren (het (krediet in) rekening-courant en deposito’s).
Voordelen beleidsvariant 5
•
Gemeenten zijn wettelijke verantwoordelijk voor de huisvesting voor het Po en
Vo. Gemeenten ontvangen hiervoor publieke middelen via het Gemeentefonds.
Indien meer middelen noodzakelijk worden geacht, worden deze middelen niet
meer via het schatkistbankieren gefinancierd.
•
De bijdrage van de publieke middelen vanuit de Rijksoverheid aan huisvesting
voor onderwijs blijft beperkt tot de omvang van de middelen die met dit doel zijn
toegevoegd aan de lump sum van de Mbo- en Ho-instellingen.
•
Deze beleidsvariant leidt tot besparingen op hat apparaat van OCW en de Agent.
Nadelen beleidsvariant 5
•
De rentetarieven voor leningen voor investeringen in huisvesting zijn voor de
meeste onderwijsinstellingen het laagst bij schatkistbankieren. Deze gunstige
rentetarieven komen te vervallen voor de onderwijsinstellingen.
•
Het afsluiten van intransparante en ingewikkelde financiële producten kan
toenemen omdat banken leningen voor investeringen in huisvesting soms alleen
aanbieden in combinatie met bijvoorbeeld derivaten.
•
Het kasbeheer en de inrichting van de treasury functie van het Rijk verliest aan
doelmatigheid.
•
Kleinere onderwijsinstellingen (met name in het Po en Vo) kunnen beperkt
toegang hebben tot de geld- en kapitaalmarkt64. Deze instellingen blijven dan
aangewezen op de mogelijkheid om te sparen voor huisvesting of op financiering
via de gemeente.
Consequenties wet- en regelgeving
•
Beleidsvariant 5 vergt geen aanpassing aan wet- en regelgeving. De minister van
OCW heeft de discretionaire bevoegdheid om de toegang tot de leenfaciliteit voor
onderwijsinstellingen op te heffen.
6.5

Cluster D: beleidsvarianten voor de RWT-musea
Zoals in hoofdstuk 6 is beschreven staat de minister van OCW garant voor de leningen
voor huisvesting die de RWT-musea aangaan bij de schatkist. De werkgroep
constateert dat de huidige systematiek niet leidt tot grote risico’s voor de begroting
van OCW, omdat de minister van OCW een aantal ex ante maatregelen neemt om het
kredietrisico te beperken (zoals het reservefonds en het leenplafond). Wel concludeert
de werkgroep dat er een aantal aandachtspunten is bij het schatkistbankieren door
RWT-musea. Onderstaand zijn een aantal maatregelen uitgewerkt om deze
aandachtspunten aan te pakken. Beleidsvariant 6 gaat in op aanpassingen binnen het
systeem van schatkistbankieren. Beleidsvariant 7 schetst een aantal andere
mogelijkheden dan het schatkistbankieren om leningen af te sluiten.

64 Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, 2009.

Pagina 71 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

7.5.1

Beleidsvariant 6: RWT-musea: maatregelen binnen het schatkistbankieren
Doel beleidsvariant 6
Beleidsvariant 6 heeft als doel om het systeem van schatkistbankieren voor RWTmusea doelmatiger in te richten.
Toelichting
De werkgroep heeft een aantal aandachtpunten geconstateerd bij het
schatkistbankieren door RWT-musea, namelijk de interne processen bij OCW, de risicoopslag die in het reservefonds bij het NRF wordt gestort en het maximum leenplafond
per 5 jaar.
Om de interne processen bij OCW te verbeteren, stelt de werkgroep dezelfde
maatregelen voor als de maatregelen die zijn beschreven in beleidsvariant 1 (het
verstevigen van de interne processen bij OCW voor het schatkistbankieren door
onderwijsinstellingen). Veel maatregelen zijn inmiddels in gang gezet of uitgevoerd.
Om ongewenste gedragseffecten bij de musea tegen te gaan (‘moreel gevaar’ / moral
hazard) kan er gekeken worden naar een andere verdeling van de risico-opslag tussen
de RWT-musea en de minister van OCW.
Ten aanzien van het leenplafond constateert de werkgroep dat het leenplafond dat is
vastgesteld tot en met 2021, al in de eerste helft van 2016 wordt bereikt. Dit betekent
dat de RWT-musea zonder eigen onderpand tot en met 2021 geen leningen voor
onderhoud- en vervangingsinvesteringen meer kunnen afsluiten bij de schatkist. De
RWT-musea hebben wel de verantwoordelijkheid voor de instandhouding van en het
onderhoud aan hun gebouw.
Het Rvb heeft ingeschat dat de komende 15 jaar voor circa 475 miljoen euro aan
onderhoud- en instandhoudingsinvesteringen noodzakelijk is bij de rijksmusea. Het
leenplafond voor deze leningen zonder hypothecair onderpand is daarom vastgesteld
op 150 miljoen euro per vijf jaar. De RWT-musea geven aan dat de onderhoud- en
vervangingsinvesteringen niet gelijkmatig over de komende 15 jaar zijn verdeeld,
maar dat het merendeel van die investeringen de komende vijf jaar plaats zou moeten
vinden. Daarnaast worden er momenteel uitbreidingsinvesteringen, hetgeen meer
bevat dan alleen de noodzakelijke onderhoud- en vervangingsinvesteringen,
gefinancierd onder dit leenplafond. Indien de minister van OCW, in overeenstemming,
besluit om het leenplafond te verhogen voor de komende vijf jaar, dan betekent dit dat
de risicoblootstelling op de begroting van OCW zal toenemen. Omdat het plafond van
150 miljoen euro gebaseerd is op een politieke afspraak vergt een bijstelling van het
plafond instemming van alle betrokken (Fin, OCW, WenR).
Voordelen beleidsvariant 6
•
Het verbeteren van de interne processen van schatkistbankieren bij OCW voor de
RWT-musea, leidt tot dezelfde voordelen als beschreven bij beleidsvariant 1 (het
optimaliseren van de interne processen van schatkistbankieren bij OCW voor
onderwijsinstellingen).
•
Door het leenplafond op te hogen, hoeven de RWT-musea niet tot 2021 te wachten
voordat ze hun gebouwen met behulp van een schatkistlening kunnen renoveren.
•
De risicoblootstelling op de begroting van OCW wordt gemaximeerd door de toets
op draagkracht van de RWT-musea. Bij iedere aanvraag wordt gekeken of het
museum de investeringslasten kan dragen (check of het museum langjarig
voldoende middelen beschikbaar heeft voor de aflossing- en renteverplichtingen
naast de lasten behorend bij de opgedragen behoud-, beheer- en publiekstaken).

Pagina 72 van 88

Het investeringsvolume is dan begrensd op de middelen die de RWT-musea
beschikbaar hebben.
Nadelen beleidsvariant 6
•
Indien de minister van OCW, in overeenstemming met de minister van Financiën,
besluit om het leenplafond op te hogen, neemt de risicoblootstelling op de
begroting van OCW toe, omdat het bedrag dat de RWT-musea gezamenlijk kunnen
lenen bij de schatkist hoger wordt. Hiertegenover staat dat de RWT-musea
langjarige bekostiging ontvangen voor huisvesting en een risico-opslag in het
reservefonds wordt geplaatst.
•
Het ophogen van het leenplafond kan leiden tot een toename van het aantal
aanvragen van leningen voor huisvesting door RWT-musea. De toename van het
aantal aanvragen vergt hogere inspanningen van OCW voor het beoordelen van
leenaanvragen.
Consequenties wet- en regelgeving
•
Deze beleidsvariant heeft geen consequenties voor wet- en regelgeving.
7.5.2

Beleidsvariant 7: RWT-musea: andere mogelijkheden dan het schatkistbankieren
Doel beleidsvariant 7
Het doel van beleidsvariant 7 is het opzetten van een ander mogelijk systeem voor
leningen voor huisvesting voor de RWT-musea. Beleidsvariant 7 schetst daartoe
verschillende opties, namelijk: RWT-musea laten lenen uit de begroting van OCW, het
opzetten van een waarborgfonds voor RWT-musea en RWT-musea laten
schatkistbankieren via het Rvb (de ‘oude’ situatie).
Toelichting
Voorafgaand aan de beschrijving van de drie opties om een andere mogelijkheid van
lenen te organiseren voor de RWT-musea, dient te worden opgemerkt dat in 2022 de
evaluatie plaatsvindt van het nieuwe huisvestingsstelsel voor de rijksmusea (17 van de
29 RWT-musea)65. De uitkomsten van deze evaluatie zijn relevant voor onderstaande
opties. Indien de minister van OCW op korte termijn aanpassingen wenst voor de
RWT-musea, adviseert de werkgroep om de geplande evaluatie te vervroegen.
Optie 1: RWT-musea lenen uit de begroting van OCW
Optie 1 stelt voor om de RWT-musea te laten lenen uit de begroting van OCW in plaats
van bij de schatkist. De minister van OCW draagt het kredietrisico van de leningen die
hij verstrekt aan de RWT-musea. De minister van OCW dient hiervoor middelen
beschikbaar te maken binnen zijn eigen begroting. Een RWT-museum blijft een risicoopslag betalen aan de minister van OCW over het bedrag dat het geleend heeft uit de
begroting van OCW.
OCW beoordeelt een leenaanvraag van een RWT-museum op dezelfde wijze als de
leenaanvragen momenteel worden beoordeeld voor leningen voor huisvesting via de
schatkist. OCW zal daarbij een toetsingsdocument gaan gebruiken dat is toegespitst op
de RWT-musea. OCW toetst daarbij onder andere of de aanvrager voldoende middelen
(de component huisvesting in de langjarige bekostiging) heeft om te kunnen voldoen
aan zijn rente- en aflossingsverplichtingen.

65 Kamerbrief ‘Huisvesting rijksmusea’, 13 december 2013.

Pagina 73 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Optie 2: opzetten waarborgfonds voor de RWT-musea
Optie 2 behelst het opzetten van een waarborgfonds voor de RWT-musea. In plaats
van lenen bij de schatkist, kunnen RWT-musea leningen afsluiten op de geld- en
kapitaalmarkt. De minister van OCW staat niet meer garant staat voor leningen voor
investeringen in huisvesting van de RWT-musea, maar dat het waarborgfonds garant
staat. Het reservefonds bij het NRF wordt opgeheven en het bedrag dat daardoor vrij
komt, kan worden ingezet als eerste inleg in het waarborgfonds. De RWT-musea
regelen zelf het functioneren van het waarborgfonds en zorgen voor counter vailing
power bij elkaars leenaanvragen (conform het model dat het Waarborgfonds Bve
hanteert, zie box III).
Een aandachtspunt bij deze beleidsvariant dat specifiek geldt voor de rijksmusea is het
juridisch eigendom van het vastgoed van de rijksmusea. De verantwoordelijkheid voor
het onderhoud en het juridisch eigendom van het vastgoed is met ingang van 1 januari
2017 gescheiden tussen respectievelijk de rijksmusea en het Rvb. Zonder onderpand
kunnen de musea niet of alleen tegen ongunstige voorwaarden terecht op de geld- en
kapitaalmarkt. Uit de pilot die is opgezet moet nog blijken of het juridisch eigendom
van de gebouwen wordt overgedragen aan de rijksmusea of niet. Indien uit die pilot
blijkt dat het overdragen van het juridische eigendom ongewenst is, is deze optie niet
opportuun. Overwogen kan worden om de evaluatie die in 2022 gepland staat naar
voren te halen.
Optie 3: RWT-musea schatkistbankieren via het Rvb
Optie 3 stelt voor om schatkistleningen voor investeringen in huisvesting voor de
rijksmusea te laten lopen via het Rvb. Concreet betekent dit dat een belangrijk
element uit de stelselwijziging die per 1 januari 2017 gepland staat, wordt
teruggedraaid. Het Rvb wordt weer verantwoordelijk voor het onderhoud en de
instandhouding van de rijksmusea.
In de huidige situatie (tot 1 januari 2017) is het Rvb zowel eigenaar van het vastgoed
van de rijksmusea en verantwoordelijk voor het onderhoud en de instandhouding van
de rijksmusea. De musea betalen huur aan de Rvb die bestaat uit een opslag voor
onderhoud en een component rente en aflossing. Investeringen worden doorbelast in
de rente en aflossing. Ten behoeve van investeringen in het vastgoed sluit het Rvb
leningen af bij het Agentschap. Hierbij is de minister van OCW niet inhoudelijk
betrokken. Optie 3 stelt voor om deze situatie te handhaven, ook na 1 januari 2017.
Voordelen beleidsvariant 7
•
Voor optie 2 en 3 geldt dat het reservefonds bij het NRF kan worden opgeheven.
De risico-opslag van 1% die de minister van OCW in het reservefonds stort, komt
dan te vervallen.
•
In het geval van optie 2 is er geen sprake meer van schatkistbankieren door RWTmusea. De minister van OCW staat niet garant voor de leningen die RWT-musea
afsluiten op de geld- en kapitaalmarkt. De risicoblootstelling op de begroting van
OCW neemt daardoor af. Ook nemen de uitvoeringslasten voor OCW af, OCW hoeft
immers geen leenaanvragen meer te beoordelen van RWT-musea.
•
In het geval van optie 3 gaat het schatkistbankieren via het Rvb. De
risicoblootstelling op de begroting van OCW neemt daardoor af. OCW hoeft geen
leenaanvragen meer te beoordelen van RWT-musea en hoeft hiervoor geen
capaciteit vrij te maken of expertise in huis te halen.

Pagina 74 van 88

Nadelen beleidsvariant 7
•
Wanneer musea uit de OCW-begroting lenen, dan heeft dit gevolgen voor
toekomstige beleidsveranderingen voor wat betreft subsidies en bekostiging van de
RWT-musea. Musea worden langjarig bekostigd voor huisvesting en een lening uit
de OCW-begroting versterkt de betrokkenheid van OCW wanneer de exploitatie van
een museum negatief uit zou vallen.
•
Bij optie 1 en 2 dient de minister van OCW eenmalig middelen op zijn eigen
begroting te heralloceren om de leningen aan de RWT-musea te kunnen
verstrekken of als startkapitaal voor het waarborgfonds.
•
Om onderbouwd te kunnen beslissingen welke optie het beste is, zijn de resultaten
van de evaluatie van de pilot noodzakelijk. Deze evaluatie staat pas in 2022
gepland.
•
Bij optie 2 kan bij onvoldoende counter vailing power binnen de sector kan de
rekening van te ambitieuze (nieuw)bouw plannen alsnog bij de minister van OCW
neerslaan. Bij noodzakelijke dekking van wanbetaling van RWT-musea via de
begroting van OCW, kan de bekostiging van de andere instellingen geraakt
worden.
•
De museumvereniging heeft aangegeven dat het beschikbare budget voor
onderhoud en vernieuwing van gebouwen beter besteed kan worden als de musea
de mogelijkheid krijgen zelf beslissingen te nemen over het tijdstip en de
uitvoering van de werkzaamheden. Op basis van optie 3 krijgen de RWT-musea
deze mogelijkheid niet. Het eigendom van het vastgoed blijft in handen van het
Rvb en dat de verantwoordelijkheid voor het onderhoud en de instandhouding van
de gebouwen opnieuw bij het Rvb terecht komt.
Consequenties wet- en regelgeving
•
Voor optie 1 dient regelgeving te worden opgesteld, zodat de minister van OCW
leningen kan verstrekken aan de RWT-musea uit zijn eigen begroting.
•
Voor optie 3 is een stelsel- en wetswijziging nodig (terugdraaien stelsel- en
wetwijziging bij de nieuwe Erfgoedwet).

Pagina 75 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Afkortingen
A
ADR
Auditdienst Rijk
Agent(schap) Agentschap van de Generale Thesaurie van het ministerie van
Financiën
B
Bp
Bve

Basispunt
Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

F
Fido
FIN

wet Financiering decentrale overheden
Ministerie van Financiën

H
Ho

Hoger Onderwijs (Hoger beroepsonderwijs en universitair onderwijs)

I
IBO
IVH
IvhO

Interdepartementaal Beleidsonderzoek
Integrale Verantwoordelijkheid Huisvesting
Inspectie van het Onderwijs

M
Mbo

Middelbaar beroepsonderwijs

N
NRF
NRVT

Nationaal Restauratie Fonds
Nederlands Register Vastgoed Taxateurs

O
OKF
OCW

Omkering Kapitaalsdienst Financiering
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

P
Po

Primair onderwijs

R
Rc
RWT
RVB

Rekening-courant
Rechtspersoon met wettelijke taak
Rijksvastgoedbedrijf

V
Vo
VRM

Voortgezet onderwijs
Vereniging Rijksmusea

Pagina 76 van 88

Bronvermelding

•
•

•
•
•
•
•

•

Algemene Rekenkamer, Nota van bevindingen schatkistbankieren door
onderwijsinstellingen, 18 februari 2015.
Auditdienst Rijk (ADR), Schatkistbankieren OCW, uitgebracht aan SG ministerie
van OCW en Agent ministerie van Financiën, 20 november 2015,
ADR/2015/1537
Brix and Schick, eds., Government at risk: contingent liabilities and fiscal risk.
World Bank Publications, 2002.
Centraal Planbureau (CPB), De rol van de overheid bij waarborgfondsen in de
semipublieke sector, Den Haag 2014.
Ecorys, Baas over eigen school, Onderzoek naar doordecentralisatie van
onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs, Rotterdam 2009.
Lewis, Christopher M., and Ashoka Mody, "The management of contingent
liabilities: A risk management framework for national governments." Dealing
with public risk in private infrastructure, 1997: 131-53.
Ministerie van Financiën, Beleidsdoorlichting schatkistbankieren, december
2014.

Pagina 77 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Bijlage 1 Taakopdracht
Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW
Onderwerp
Onder verantwoordelijkheid van het ministerie van OCW kunnen publiek bekostigde
onderwijsinstellingen op vrijwillige66 basis bankieren bij de schatkist. Bankieren bij
de schatkist betreft in eerste instantie sparen bij de schatkist. Ter financiering van
vaste activa kunnen onderwijsinstellingen ook langlopende leningen bij de schatkist
afsluiten en ter facilitering van hun kasbeheer kunnen zij een rekeningcourantkrediet afsluiten. Ook rijksmusea met verantwoordelijkheid voor het beheer
en onderhoud van de eigen huisvesting kunnen schatkistbankieren. Het ministerie
van OCW stelt voorwaarden aan toegang tot schatkistbankieren, zoals een positieve
uitkomst van het financiële toetsingsdocument, zekerheidstelling in de vorm van
bijvoorbeeld hypothecair onderpand, garantstelling van een gemeente, en/of de
publieke bekostiging, en bij de rijksmusea een storting in een reservefonds. Ook
betalen instellingen een risico-opslag op de rente. De Comptabiliteitswet (art. 45
e.v. CW) vormt het wettelijk kader waarbinnen het ministerie van OCW de
mogelijkheid tot schatkistbankieren aanbiedt en waarbij het ministerie van OCW
garant staat.
De rentevoordelen van het goedkoop lenen door de Nederlandse Staat kunnen bij
schatkistbankieren doorgegeven worden aan de deelnemende instellingen. De
toegang van de Staat tot de kapitaalmarkt is zeer goed, de schatkist kan instellingen
bij elke looptijd een vaste rente voor leningen rekenen, en de schatkist biedt alleen
eenvoudige en transparante leningproducten. Sparen bij de schatkist leidt ertoe dat
middelen de publieke sector pas verlaten niet eerder dan dat daadwerkelijk voor een
dienst betaald wordt.
Schatkistbankieren bij OCW heeft de laatste jaren een grote vlucht doorgemaakt.
Tabel 1 laat zien dat het totaal aan uitstaande leningen met risico-exposure richting
de OCW-begroting is gegroeid van ongeveer 250 mln. in 2005 naar ongeveer 1,2
mld. aan leningen voor vaste activa en ongeveer 0,6 mld. aan rekening-courant
krediet per ultimo 2014, tezamen ongeveer 1,8 mld. Het grootste deel van de
leningen (ongeveer 65%) in 2014 betreft leningen ter financiering van vastgoed in
het mbo en hbo.
Tabel 1: Totaal aan uitstaande leningen met risico-exposure voor de OCW-begroting in 2005
en 2014 (in mln.)
2005*
Hypothecaire lening
253
Totaal

253

2014
Hypothecaire lening

Rekening-courant**

1.216

572
1.788

* Voor rekening-courant stond het Agentschap van het ministerie van Financiën toen zelf garant. Vanaf 2012
staat OCW hiervoor garant.
** Dit is de maximale limiet, het gebruik van het krediet kan (veel) minder zijn.

66 Zie art. 45 CW. De Eerste Kamer heeft in 2002 besloten dat onderwijsinstellingen niet verplicht mochten
worden tot schatkistbankieren.

Pagina 78 van 88

Dit IBO analyseert de doeltreffendheid en doelmatigheid van de huidige wijze van
risicobeheer en risicobeheersing bij schatkistbankieren bij OCW, en formuleert
beleidsvarianten ter verbetering van risicobeheer en risicobeheersing. De
vraagstelling is op welke wijze de risico’s van schatkistbankieren bij OCW beheerd
en beheerst worden en op welke wijze risicobeheer en risicobeheersing verbeterd
kan worden. De onderzoeksvragen zijn bijvoorbeeld hoe toetsing, monitoring en
bijsturing bij OCW beter georganiseerd kan worden, waar de grenzen liggen ten
aanzien van het risico waaraan de OCW-begroting blootgesteld kan/mag worden, of
de huidige risico-opslag de juiste is, en wat een adequate begrotingsreserve is voor
het onderwijs en voor de rijksmusea. De institutionele grondslag van het onderzoek
is het geheel aan wet- en regelgeving, impliciete en expliciete prikkels, cultuur en
gewoonten rond financieel beheer in het onderwijs en in de rijksmuseale wereld en
bij hun counterparts bij de Rijksoverheid, voor zover gerelateerd aan
schatkistbankieren. De risicogrondslag van het onderzoek is de totaalsom aan
uitstaande schatkistleningen (zie Tabel 1 hierboven).
Opdracht aan de werkgroep
Opdracht aan de werkgroep is te onderzoeken hoe de risico’s rond
schatkistbankieren bij OCW beter beheerd en beheerst kunnen worden. De
werkgroep wordt daarbij onder andere gevraagd onderzoek te doen naar:
•
Vereisten ten aanzien van organisatie en expertise inzake risicobeheer en
risicobeheersing bij schatkistbankieren. Hieronder valt een goede organisatie
van de rollen die het ministerie van OCW (beleidsdirecties, directie FEZ,
Inspectie voor het Onderwijs), gemeenten (voor primair en voortgezet
onderwijs) en het Rijksvastgoedbedrijf (voor rijksmusea) te spelen hebben rond
schatkistbankieren, waarbij de taakverdeling met de Agent van het ministerie
van Financiën als uitvoerder van de betalingen rond schatkistbankieren scherp
onderscheiden blijft.
•
Risicobeheer en risicobeheersing voor en na beslissing op een aanvraag om te
lenen van de schatkist;
•
Toezicht op en toetsing van nut, noodzaak en risico’s rond het te financieren
activum, in het kader van de stelselverantwoordelijkheid van OCW.
•
Kwaliteit van en toezicht op de meerjarenbegroting van deelnemers aan
schatkistbankieren door OCW; toezicht op de kwaliteit van de veronderstellingen
onder de leenaanvraag (bijvoorbeeld leerling/bezoekersontwikkelingen,
ontwikkelingen bij concurrerende instellingen) in de meerjarenbegroting van
deelnemers aan schatkistbankieren;
•
Begrenzen van risico’s, beprijzen van risico’s, (waardering van) onderpand en
andere zekerheidstellingen, reservevorming bij OCW; zowel op niveau van de
instelling als op het niveau van het stelsel; zowel wijze van als de daarbij
concreet te kiezen omvang;
•
Bijzonder beheer (het ondersteunen en begeleiden van instellingen die na een
positief oordeel op een leenaanvraag in financiële problemen zijn geraakt);
•
Bij rijksmusea ook: de interactie tussen eigenaarschap van het gebouw bij het
Rijksvastgoedbedrijf en de via schatkistbankieren gefinancierde verbetering van
het gebouw;
•
Gedragseffecten bij onderwijsinstellingen en rijksmusea als gevolg van de
mogelijkheid tot schatkistbankieren;
•
Countervailing power vanuit de sector (wanbetaling kan uiteindelijk via dekking
op de begroting de bekostiging van de andere instellingen raken), bijvoorbeeld
via een vorm van onderlinge waarborg;
•
De wijze waarop commerciële (sector)banken het risico bij leningen aan
onderwijsinstellingen en rijksmusea beheren en beheersen c.q. zouden beheren

Pagina 79 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

•

en beheersen; wat kan daarvan geleerd worden en wat betekent dat voor de
beleidsmatige weging van de voor- en nadelen van schatkistbankieren als
financieringsoptie voor onderwijs en rijksmusea?
De wijze waarop andere vakdepartementen het risico bij leningen onder
schatkistbankieren beheren en beheersen; wat kan daarvan geleerd worden?

Beleidsbeschrijving, analyse, beleidsvarianten
Het onderzoek start met een beschrijving van schatkistbankieren bij OCW,
waaronder risicobeheer en risicobeheersing. Het onderzoek brengt vervolgens in
kaart op welke wijze risicobeheer en risicobeheersing versterkt kan worden. Het
onderzoek rapporteert hierover middels beleidsvarianten. Het onderzoek geeft bij
elke variant aan wat de implicaties voor de omvang en aard van de risico’s zijn,
welke expertise en organisatie vereist is, en hoe de prikkels om de risico’s te
beheersen versterkt worden. De implicaties worden zoveel mogelijk gekwantificeerd.
Beleidsvarianten leiden tot besparingen in termen van minder risicoblootstelling voor
OCW. Bij ten minste één variant wordt de risicoblootstelling voor OCW met 20%
beperkt.67
Organisatie van het onderzoek
Samenstelling
Leden van de werkgroep: OCW, EZ, BZK, AZ, FIN. De werkgroep kan aanvullend
externe deskundigen bij de werkgroep betrekken, bijvoorbeeld de Agent en het
Centraal Planbureau. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke
voorzitter, die wordt ondersteund door een secretaris vanuit FIN en een secretaris
vanuit OCW.
Overig
De werkgroep start op 1 september 2015 en dient haar eindrapport uiterlijk 1 maart
2016 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een
samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

67 Risico is minder makkelijk te meten dan uitgaven. De werkgroep wordt gevraagd gebruikt te maken van
de wijze waarop elders op financiële markten risico’s meetbaar gemaakt worden.

Pagina 80 van 88

Bijlage 2

Samenstelling werkgroep

Voorzitter
Peter Heij

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Secretariaat
Jens Risberg
Roderick Fitz Verploegh
Catharina Lavrijssen
Daniël Overduijn

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ministerie van Financiën
Ministerie van Financiën (tot 31 december 2015)

Werkgroepleden
Ron van der Meer
Johan van den Berg
Peter Stein
Eddie Zondervan
Maarten Cornet
Sabine Galjé
Maarten Kool

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (vanaf
1 december 2015)
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (tot 30
november 2015)
Ministerie van Algemene Zaken
Ministerie van Financiën
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Ministerie van Economische Zaken

Expertleden
Niek Nahuis
Agentschap van de Generale Thesaurie
Emile Spijkerman (plv. lid) Agentschap van de Generale Thesaurie
Michiel Bijlsma
Centraal Planbureau

Pagina 81 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Bijlage 3 Geïnterviewde personen
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Huub Vromen, Scholengroep Rijk van Nijmegen
Eric Bouwens, Pro College
Pauline Bieringa, BNG
Jeroen Tebbens, BNG
Jeffrey Nijhuis, BNG
Ceel Elemans, ING
Peter Vrancken, ROC Da Vinci College
Ineke Van Oldeniel, Saxion
Koen Berkenbosch, Naturalis
Edward Coenen, Rijksvastgoedbedrijf
Wijnand Metten, Rijksvastgoedbedrijf
Lida Bosma, Rijksvastgoedbedrijf
Hans Schutte, ministerie van OCW, DG Hoger onderwijs, Beroepsonderwijs,
Wetenschap en Emancipatie
Femke Lind, ministerie van OCW, directie Vo
Margreet Cammel, ministerie van OCW, directie FEZ
Marcel Goedhart, ministerie van OCW, directie Mbo
Selma van Westen, ministerie van OCW, directie Mbo
Ton Opstal, ministerie van OCW, directie M&C
Paul Aben, ministerie van OCW, directie E&K
René Groeneveld, ministerie van OCW, directie HoS
Mariëlle Oosterhout, ministerie van BZK
Fleur van Amelsvoort, Agentschap van de Generale Thesaurie
Martijn Smit, Agentschap van de Generale Thesaurie
Taras Bogouslavskii, Agentschap van de Generale Thesaurie

Pagina 82 van 88

Bijlage 4 Beschikbare producten schatkistbankieren
Rekening courant
Elke deelnemer aan schatkistbankieren heeft in ieder geval één rekening-courant bij
het ministerie van Financiën. Met de rekening-courant houdt de deelnemer zijn
liquide middelen aan in de schatkist. Voor elke rekening-courant is er een
privaatrechtelijke rekening-courantovereenkomst tussen het Agentschap en de
deelnemer waarin alle wederzijdse rechten en plichten zijn vastgelegd. Per instelling
wordt een overeenkomst wordt opgesteld.
Rekening-courantkrediet
Via het rekening-courantkrediet kunnen bepaalde deelnemers (tijdelijk) rood staan
op hun rekening-courant bij de schatkist. In overleg tussen het Agentschap, de
betreffende instelling en het betrokken vakdepartement wordt daarvoor het
maximum bepaald. Voor RWT’s geldt dat het vakdepartement, conform de
Comptabiliteitswet 2001, moet instemmen met het rekening-courantkrediet. Het
vakdepartement staat ook garant voor het risico dat de deelnemer niet (tijdig)
terugbetaalt.
Deposito’s
Met een deposito kan een deelnemer een deel van de aangehouden middelen in de
schatkist voor langere tijd vastzetten, tegen in het algemeen een hogere rente. Een
deposito kan worden afgesloten voor elke looptijd van 1 week tot 30 jaar.
Leenfaciliteit
Tot slot is er de leenfaciliteit, waarmee bepaalde deelnemers kunnen lenen bij de
schatkist. Voor RWT’s geldt dat het betrokken vakdepartement moet instemmen met
een lening en ook garant staat voor het risico dat de deelnemer de rente of aflossing
niet (tijdig) kan voldoen. Omdat het vakdepartement hierdoor risico loopt kan het
aan de deelnemer extra zekerheden vragen.

Pagina 83 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Bijlage 5

De verzelfstandigde Rijksmusea

De verzelfstandigde Rijksmusea
1. Stichting tot Beheer van Museum Boerhaave;
2. Stichting Museum Catherijneconvent;
3. Stichting het Geld- en Bankmuseum;
4. Stichting Kröller Müller;
5. Stichting Museum Slot Loevestijn;
6. Stichting Paleis het Loo Nationaal Museum;
7. Stichting Koninklijk Kabinet van Schilderijen Mauritshuis;
8. Stichting Museum van het Boek/Museum Meermanno;
9. Stichting Rijksmuseum Muiderslot;
10. Stichting Nationaal Natuurhistorisch Museum Naturalis;
11. Stichting Rijksmuseum van Oudheden;
12. Stichting het Rijksmuseum;
13. Stichting Nederlands Scheepvaart Museum Amsterdam;
14. Stichting Rijksmuseum Twenthe;
15. Stichting van Gogh Museum/Museum Mesdag;
16. Stichting Rijksmuseum voor Volkenkunde;
17. Stichting Rijksmuseum het Zuiderzeemuseum.
MEF (Rvb)
1. Gevangenpoort
2. Huis Doorn
3. Loevestein
4. Muiderslot
RWT-musea met eigendom pand
5. Glasmuseum
6. HNI
7. Joods Historisch Museum
8. Teylers Museum
RWT-musea met huurpand
9. Eye
10. Fotomuseum
11. Persmuseum
12. Princessehof

Pagina 84 van 88

Bijlage 6

Beoordeling leenaanvraag door OCW

Het proces binnen OCW
De huidige werkwijze bij OCW voor schatkistbankieren door onderwijsinstellingen is
grofweg ontstaan in 2012, toen een nieuw protocol tussen OCW en het AGT van
kracht is geworden. OCW was al vanaf 2004 verantwoordelijk voor het kredietrisico
van leningen voor huisvesting en werd vanaf 2012 ook verantwoordelijk voor het
risico van in het kader van schatkistbankieren afgegeven rekening-courantkredieten.
Het proces voor het aanvragen van schatkistbankieren door onderwijsinstellingen is
voor alle categorieën instellingen globaal hetzelfde. Voor musea is er geen standaard
procedure die gevolgd kan worden en wordt het proces voor Mbo-, Ho-instellingen
gevolgd.
De stappen in het proces zien er als volgt uit:
1. Oriënterend gesprek bij het Agentschap
• Offerte van het Agentschap
• Documenten voor aanvraag garantiestelling OCW
2. Aanvraag schatkistbankieren en garantiestelling OCW
• Taxatie RVB (bij Mbo-, Ho-, en Wo-instellinen)
2. Beoordelen aanvraag beleidsdirectie
• Advies van Onderwijsinspectie (onderwijsinstellingen) of NRF (Rijksmusea)
3. Besluit DG
4. Definitieve offerte Agentschap
5. Vastlegging notaris
6. Inregelen proces Agentschap
Onderwijsinstellingen
Stap 1: gesprek met Agentschap
Voor alle processen geldt dat een instelling zich wendt tot het Agentschap van het
ministerie van Financiën als het wil schatkistbankieren. Na een oriënterend gesprek
tussen het Agentschap en de instelling krijgt de instelling een offerte die voor enkele
dagen geldig is. Deze offerte vormt samen met het Financieel Toetsingsdocument,
het gespreksverslag en een door de Raad van Toezicht of de toezichthoudende
persoon binnen het bestuur van de instelling ondertekende en goedgekeurde
aanvraag het dossier voor OCW.
Stap 2: aanvraag garantiestelling OCW
De instelling dient na het gesprek met het Agentschap een verzoek in bij OCW om
garant te staan voor een lening/ roodstandfaciliteit bij de schatkist. Po- en Voinstellingen hebben hiervoor een gemeente garantie nodig.
Check bij IvhO en taxatie door het Rijksvastgoedbedrijf
De onderwijsinspectie adviseert de betreffende beleidsdirectie bij aanvragen van de
onderwijsinstellingen. Naast de beleidsafdeling van OCW voeren zij een
onafhankelijke financiële toets uit. De Inspectie controleert of de betreffende
onderwijsinstelling al dan niet in het risicoprofiel zit. Daarnaast voert het
Rijksvastgoedbedrijf een taxatie uit op het onderpand van de onderwijsinstelling. Dit
geldt alleen van de Mbo-, Ho- en Wo-instellingen.

Pagina 85 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

Stap 3: beoordelen aanvraag door OCW
Op basis van het taxatierapport en het Financieel Toetsingsdocument beoordeelt
OCW de aanvraag en besluit om al dan niet garant te staan voor de lening. De
beleidsmedewerker van de desbetreffende directie bekijkt de uitkomst van het
Financieel Toetsingsdocument en betrekt hierbij de melding van de Inspectie van het
Onderwijs over het risicoprofiel. Daarnaast worden de leerlingenaantallen
vergeleken met de leerling-ramingen. Wanneer de leerlingaantallen niet positiever
worden ingeschat dan de leerling-raming, wordt dit geaccordeerd.
In het financiële toetsingsdocument wordt o.a. gekeken naar:
•
Solvabiliteit 2 (inclusief voorzieningen): wanneer deze lager dan 30% is wordt
door OCW aan de instelling om toelichting gevraagd naar de oorzaken hiervan.
Er wordt gekeken naar de investeringsportfolio en wat het effect van de lening
op de solvabiliteit zou zijn. Dit is in principe een kwalitatief oordeel van OCW.
•
Liquiditeit: voor het Vo is richtgrens van de liquiditeit 0,75 en voor het Po 1. PM
MBO Wanneer de instelling een lagere liquiditeit heeft wordt strikt bekeken of er
maandelijks een begroting wordt opgesteld waarin de liquiditeitspositie wordt
gemanaged. NB: het hebben van de liquiditeitsbegroting is één ding, hem
dagelijks gebruiken het wezenlijke. Beschikbaarheid over een roodstandfaciliteit,
waarmee de liquiditeitspositie beheerst kan worden, wordt meegenomen in het
oordeel.
•
Leerlingaantallen: de onderwijsinstelling moet aangeven hoeveel leerlingen het
de komende jaren denkt te accommoderen. Er wordt gekeken of (grotere)
nieuwbouw realistisch is.
De niet-financiële toets bestaat uit de informatie die op de directie voorhanden is:
waar worden de middelen voor ingezet? Wat weten we over de bestuurlijke
verhoudingen? De Inspectie verstrekt hier informatie over. FEZ beoordeelt
afzonderlijk en wordt betrokken bij het opstellen van het advies. Voor het akkoord
van de garantstelling dient het Organisatie- en mandaatbesluit OCW 2008 gevolgd
te worden. De beleidsdirectie stelt een advies op ter besluitvorming aan de DG.
Stap 4: Besluit DG
FEZ informeert het Agentschap over het besluit van OCW. Wanneer OCW niet
akkoord gaat, wordt een (korte) toelichting bij de afwijzing gegeven. Na ontvangst
van het akkoord of de afwijzing van OCW informeert het Agentschap de instelling.
Indien OCW akkoord is zal het Agentschap de toekenning van de lening en/of
roodstandfaciliteit verder voorbereiden.
Stap 5: definitieve offerte van het Agentschap
Nadat OCW heeft besloten garant te willen staan vraagt de betreffende instelling een
definitieve offerte aan bij het Agentschap van het Ministerie van Financiën. Indien
het rentepercentage gelijk of lager is dan het in het toetsingskader gebruikte
percentage dan kan de betreffende DG het instemmingsformulier van de lening
tekenen en kan de lening feitelijk verstrekt worden.
Stap 6: Vastlegging bij de notaris
Stap 7: inregelen door Agentschap
Het Agentschap zal de instelling inregelen en de praktische zaken van de lening
regelen zoals bijvoorbeeld de uitbetaling.

Pagina 86 van 88

Cultuurinstellingen
Bij aanvragen voor schatkistbankieren van Rijksmusea wordt het protocol gevolgd
dat ook gebruikelijk is bij leenaanvragen van hoger onderwijsonderwijsinstellingen.
Dit betekent dat de Rijksmusea het toetsingskader invullen zoals dat is opgegeven
door het Agentschap met daar bovenop een risico-opslag. Het ingevulde kader wordt
vervolgens beleidsmatig en financieel getoetst binnen OCW. Door de beleidsdirectie
Erfgoed en Kunsten wordt beoordeeld of het voorstel past binnen het museale
beleid. Daarna volgt een onafhankelijke en externe toets van het NRF. Vervolgens
gaat het geheel met een advies van deze partijen naar DGCM. Pas wanneer DGCM
akkoord is, wordt er een formele offerte bij Financiën aangevraagd met een
rentepercentage dat gelijk of lager is dan het in het toetsingskader gebruikte
percentage. Ten slotte geeft DGCM akkoord op dat definitieve voorstel.

Stap 1: gesprek met Agentschap
Na een oriënterend gesprek tussen het Agentschap en de instelling krijgt de
instelling een offerte die voor enkele dagen geldig is. Deze offerte vormt samen met
het Financieel Toetsingsdocument, het gespreksverslag en een door de Raad van
Toezicht of de toezichthoudende persoon binnen het bestuur van de instelling
ondertekende en goedgekeurde aanvraag het dossier voor OCW.
Stap 2: aanvraag garantiestelling OCW
De beleidsdirectie ontvangt van de instelling de aanvraag voor garantstelling door
OCW. De beleidsdirectie stuurt de aanvraag door naar het NRF en intern naar FEZ.
Het NRF heeft een adviserende rol en voert een financiële toets uit.
Financiële toets NRF
Het NRF stelt op verzoek van OCW een notitie op over de beoordeling van de
financieringsaanvraag. In de notitie worden alle bevindingen weergegeven en
samengevat in een conclusie met uitgangspunten. De beoordeling van het NRF heeft
geen dwingend karakter voor OCW. De financiële toets van het NRF bestaat uit vier
vragen:
•
Is de door OCW aangereikte systematiek gebruikt? Hierbij wordt niet op
regelniveau gekeken of er mogelijk fouten in het model zijn ontstaan;
•
Zijn de uitgangspunten met betrekking tot vastgoed realistisch en onderbouwd?
•
Zijn de lopende en nieuwe financieringen correct in het model ingevoerd?
•
Is er voor de hand liggende alternatieve aanwendbaarheid van het gebouw in
het geval dat de museumactiviteiten hier worden gestopt? Is een eventuele
taxatie of onderbouwing aanwezig en aannemelijk?
Stap 3: beoordelen aanvraag door OCW
De beleidsmedewerker van de desbetreffende directie bekijkt de uitkomst van het
Financieel Toetsingsdocument en betrekt hierbij het advies van het NRF en FEZ.
Vanuit de beleidsdirectie zijn drie medewerkers inhoudelijk betrokken bij de
beoordeling. Naast de beleidsmedewerker huisvesting zijn dit de accounthouder van
de betreffende instelling en de financieel beleidsmedewerker. De accounthouder
bekijkt of het doel van de aanvraag in lijn is met de prestatieafspraken die aan het
begin van de vierjaarlijkse subsidietermijn zijn afgesproken. De prestatieafspraken
worden per museum gemaakt.
FEZ beoordeelt afzonderlijk en wordt betrokken bij het opstellen van het advies.
Voor het akkoord van de garantstelling dient het Organisatie- en mandaatbesluit

Pagina 87 van 88

IBO Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren bij OCW

OCW 2008 gevolgd te worden. De beleidsdirectie stelt een advies op ter
besluitvorming aan de DG.
Stap 4: Besluit DG
Nadat OCW heeft besloten garant te willen staan vraagt de betreffende instelling een
definitieve offerte aan bij het Agentschap van het Ministerie van Financiën. Indien
het rentepercentage gelijk of lager is dan het in het toetsingskader gebruikte
percentage dan kan de betreffende DG het instemmingsformulier van de lening
tekenen en kan de lening feitelijk verstrekt worden.
Stap 5: 2e offerte van het Agentschap
Het Agentschap brengt opnieuw een offerte uit op basis van de
financieringsaanvraag. Als de betreffende DG akkoord gaat dan wordt dat gemeld
aan de instelling. De instelling vraagt vervolgens een definitieve offerte aan bij het
Agentschap. Indien de offerte gelijk is aan dan wel lager is dan de concept offerte
kan de betreffende DG het instemmingsformulier van de lening tekenen en kan de
lening feitelijk verstrekt worden.
Stap 6: Vastlegging bij de notaris
Stap 7: inregelen door het Agentschap
Het Agentschap zal de instelling inregelen en de praktische zaken van de lening
regelen zoals bijvoorbeeld de uitbetaling.

Pagina 88 van 88