Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 516

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering van de
Grondwet, strekkende tot het opnemen van een
algemene bepaling

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 27 december 2016
1. Inleiding
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen
van de leden van de fracties die in het verslag aan het woord zijn. Ik ben
de leden van de verschillende fracties erkentelijk voor hun inbreng. De
leden van de fractie van de VVD merken op dat ook voor hen de
democratie, de rechtsstaat en de grondrechten, in het bijzonder de
klassieke grondrechten, de basis van de Nederlandse staat zijn. Deze
leden geven aan dat alles er aan moet worden gedaan om dat zo te
houden. De leden van de fractie van de PvdA onderstrepen dat het
opnemen van een algemene bepaling niet overbodig is en het sobere
karakter van de Grondwet niet in de weg staat. De algemene bepaling
geeft de drie kernbeginselen kort maar krachtig weer en moet geen
symbolische verklaring zijn, aldus deze leden. Ik ben verheugd dat deze
leden hun steun willen verlenen aan het voorstel. De leden van de
CDA-fractie zijn er niet van overtuigd dat een algemene bepaling zoals is
voorgesteld een zinvolle toevoeging is aan de Grondwet. Deze leden
geven aan te hechten aan een sobere Grondwet, waarin alleen concrete,
bindende rechtsregels zijn opgenomen. Het is verheugend dat de leden
van de fractie van de ChristenUnie met belangstelling hebben kennisgenomen van het voornemen en menen dat dit een waardevolle toevoeging
kan zijn aan onze Grondwet. Deze leden constateren dat dit wetsvoorstel
een nieuwe stap is in het voortdurende debat over verdere aankleding en
versterking van de Grondwet en vragen de regering naar haar visie op de
verdere ontwikkeling van de Grondwet. In antwoord op deze vraag breng
ik deze leden graag onder de aandacht het gegeven dat momenteel vijf
regeringsvoorstellen en negen initiatiefvoorstellen aanhangig zijn bij de
Staten-Generaal. Drie van de vijf regeringsvoorstellen vloeien voort uit het
rapport van de staatscommissie Grondwet 2010 en het kabinetsstandpunt
daarop of uit de nadien gevoerde debatten en in dat kader uitgebrachte en
aanvaarde moties. Het gaat dan om het voorstel tot wijziging van het
brief-, telefoon- en telegraafgeheim (Kamerstukken II 2013/14, 33 989), om
onderhavig voorstel, alsmede om het gelijktijdig met onderhavig voorstel
aan de Tweede Kamer aangeboden voorstel tot opneming in de Grondwet

kst-34516-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

1

van het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter (Kamerstukken II 2015/16, 34 517). Van regeringszijde
worden thans geen (nieuwe) voorstellen tot herziening van de Grondwet
voorbereid. De resterende vraag van de leden van de fractie van de
ChristenUnie of de regering ook het rapport van de Staatscommissie
Grondwet uit 2010 heeft betrokken bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel en zo ja op welke wijze, zal ik hierna in paragraaf 3 beantwoorden
in antwoord op vragen van de leden van de fractie van D66.
Naast de genoemde fracties zijn in het verslag de leden van de fracties
van de SP en de SGP aan het woord. Alle genoemde fracties maken
opmerkingen en stellen vragen over het wetsvoorstel die hieronder, mede
namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, en de
Minister van Veiligheid en Justitie, worden beantwoord.
2. Over het toevoegen van een algemene bepaling
De leden van de fractie van de VVD vragen de regering nader in te gaan
op de meerwaarde van de voorgestelde bepaling, nu de beginselen
democratie, rechtsstaat en grondrechten reeds leidend zijn in de Nederlandse Grondwet. Met deze leden moet worden onderkend dat de
genoemde beginselen leidend zijn althans hun verankering hebben in de
Grondwet. Dit is echter slechts impliciet en gedeeltelijk het geval. De
beginselen rechtsstaat en democratie komen als zodanig niet voor in de
Grondwet en de kenmerken of deelbeginselen van beide zijn slechts
gedeeltelijk en verspreid in de Grondwet terug te vinden. Het voorstel
beoogt beide beginselen, tezamen met de grondrechten, te expliciteren in
de Grondwet. Daarmee wordt hun normativiteit benadrukt en wordt
invulling gegeven aan het uitgangspunt dat de Grondwet, als primair
juridisch-staatkundig basisdocument van het staatsbestel, de essentialia
daarvan dient uit te drukken (vgl. Kamerstukken 2011/12, 31 570 B
(motie-Engels c.s.) en Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, (kabinetsreactie op het rapport van de staatscommissie Grondwet)). Daarbij zij
opgemerkt dat de term grondrechten weliswaar reeds is vermeld in het
opschrift van hoofdstuk 1 van de Grondwet, en onderdeel uitmaakt van
het concept rechtsstaat, maar de term toch afzonderlijke vermelding
verdient. Daarmee wordt aangesloten bij de internationaal gangbare
situatie waarin de drie beginselen eveneens veelal naast elkaar worden
vermeld en worden onnodige misverstanden vermeden. Tot slot expliciteert de algemene bepaling de waarborgfunctie van de Grondwet als
zodanig en in het bijzonder in relatie tot genoemde beginselen. De
verbinding van de explicitering van genoemde drie beginselen aan de
explicitering van de waarborgfunctie van de Grondwet geeft deze
algemene bepaling haar functie en meerwaarde boven de huidige situatie.
Beoogd gevolg daarvan is dat de inhoud van de Grondwet en daarmee
ons (staatkundig) rechtsbestel in overeenstemming is met de algemeen
aanvaarde rechtsbeginselen die ten grondslag liggen aan ons constitutioneel rechtsbestel, zonder uit het oog te verliezen dat zij daarin op
verschillende wijzen hun uitwerking kunnen vinden. Daarbij geldt, mede
in antwoord op een daarnaar gestelde vraag van de leden van de
VVD-fractie, dat de juridische status van de algemene bepaling binnen de
huidige Grondwet gelijk is aan die van de andere bepalingen in de
Grondwet. Aldus zal herziening ervan moeten plaatsvinden in overeenstemming met artikel 137 van de Grondwet, aan welke procedure zij
tegelijkertijd in belangrijke mate haar status van hoger recht ontleent.
Voorts vragen de leden van de fractie van de VVD naar het verschil tussen
een «algemene bepaling», zoals voorgesteld, en een «preambule»
voorafgaand aan artikel 1 van de Grondwet, en waarom niet is gekozen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

2

voor een preambule, waarin de algemene basisprincipes en de uitgangspunten voor de Grondwet staan.
Een belangrijk verschil tussen een algemene bepaling en een preambule
is gelegen in het verschil in juridische bindendheid ervan: een algemene
bepaling is juridisch bindend, een preambule niet. Dit verschil heeft
gevolg voor de mogelijke inhoud van dergelijke bepalingen. Zo leent een
algemene bepaling, anders dan een preambule, zich niet of minder voor
een declaratoire en evocatieve inhoud. De keuze voor een algemene
bepaling is gelegen in dit onderscheid. Daarnaast is relevant dat in de
motie-Engels c.s., die ten grondslag ligt aan het voorstel, de regering is
gevraagd om een voorstel te doen voor een algemene bepaling. Dit
verzoek is gedaan in het licht van het voorstel van de staatscommissie
Grondwet voor een algemene bepaling, waar dan ook naar is verwezen in
genoemde motie.
De leden van de VVD-fractie geven aan kennis te hebben genomen van de
suggestie van de Staatscommissie Grondwet (2010), te weten «Nederland
is een democratische rechtsstaat». Waarom zou deze suggestie niet
voldoen, aldus deze leden.
Democratie en rechtsstaat zijn naar hun aard en functie van elkaar te
onderscheiden beginselen met een eigen, zelfstandige betekenis. Daar
komt bij dat de formulering zoals voorgesteld door de staatscommissie de
expliciete vermelding van de grondrechten en de waarborgfunctie van de
Grondwet ontbeert; elementen die de regering juist wenst te
benadrukken, zoals hiervoor nader is toegelicht.
Verder vragen de leden van de VVD-fractie aandacht voor de «weerbare
democratie». Zij vragen in hoeverre de algemene bepaling een bijdrage
levert aan het voorkomen van langs legale weg bewerkstelligen van een
niet-democratische staatsinrichting in Nederland?
Voorop staat dat de regering pal staat voor de democratie en rechtsstaat
en de waarden die daaraan ten grondslag liggen. Zij beschermt en
bevordert die waarden. Dat is uitgedragen bij verschillende gelegenheden, waaronder in het kader van het Nationaal Actieplan Mensenrechten (Kamerstukken II 2013/14, 33 826, nr. 1) en in onderhavig voorstel
voor een algemene bepaling. Een niet-democratische staatsinrichting
verhoudt zich niet met de inhoud van de algemene bepaling. Een
eventuele poging tot invoering van een dergelijke staatsinrichting zal
behalve een wijziging van de Grondwet op verschillende onderdelen, ook
een wijziging of intrekking van de algemene bepaling met zich moeten
brengen vanuit de motivering dat het daarin tot uitdrukking gebrachte
beginsel van democratie niet wordt onderschreven. Naar mag worden
aangenomen zal dat niet snel op een dergelijke expliciete wijze worden
gedaan, en werpt de algemene bepaling in zoverre een drempel op voor
vestiging van een niet-democratische staatsinrichting. Overigens zij
gesteld dat het Nederlandse rechtsstelsel op zichzelf voldoende
waarborgen bevat om – als sluitstuk op het zelfreinigende vermogen van
de democratie – omverwerping en afschaffing van de democratie te
voorkomen. Er is geen ruimte voor groeperingen die de democratie
misbruiken om deze omver te werpen en af te schaffen. Het kabinet en de
bevoegde instanties, in het bijzonder de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en het openbaar ministerie, houden nauwlettend in de gaten of
er voldoende aanleiding en grondslag is om, ten aanzien van groeperingen die de democratie terzijde willen schuiven, een bestaand
instrument in te zetten. Bij voldoende aanwijzingen zal door de bevoegde
instanties, zoals het openbaar ministerie, onverwijld en doeltreffend
worden opgetreden tegen genoemde groeperingen die onze vrijheden en
democratie bedreigen. Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik de
leden van de VVD-fractie graag naar de inhoud van de notitie antidemocratische groeperingen (Kamerstukken II 2014/15, 29 279, nr. 226) en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

3

daarop gevolgde kabinetsreactie op het onderzoeksrapport naar het
zogenoemde naderend gevaarcriterium.
Tot slot vragen deze leden in hoeverre het parlement als medewetgever
wetsvoorstellen kan toetsen aan de voorgestelde algemene bepaling. Die
mogelijkheid bestaat volop. Het parlement heeft als medewetgever
immers mede tot taak om wetsvoorstellen te toetsen aan de Grondwet
(vgl. kabinetsreactie op de motie Klein e.a., Kamerstukken II 2015/16,
34 300 VII, nr. 63). De algemene bepaling is daarvan niet uitgezonderd,
indien zij eenmaal is opgenomen in de Grondwet en aldus kracht van wet
heeft gekregen.
De leden van de PvdA-fractie geven aan dat zij de regering steunen in het
«gemis» dat wordt ervaren van het ontbreken van de drie kernbeginselen
in de Grondwet en dat de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten
horen te zijn vastgelegd in de Grondwet. Zij vragen wat richting de burger
het beoogde effect is van het lidwoord «de» in de formulering, wat precies
het doel is van de gekozen formulering en of het huidige tijdsgewricht ook
een rol speelt om de bepaling op te nemen.
Voor wat betreft het precieze doel van de formulering van de algemene
bepaling wijs ik de leden van de fractie van de PvdA graag op mijn
antwoord op de hiervoor vergelijkbare vragen van de leden van de fractie
van de VVD. Kortweg is het doel van de algemene bepaling om de
beginselen die ten grondslag liggen aan ons constitutioneel bestel te
expliciteren en te waarborgen, in lijn met de institutionele en waarborgfunctie van de Grondwet. Voor wat betreft de formulering van de bepaling
wijs ik eveneens graag op hetgeen hiervoor is weergegeven in antwoord
op vragen van de leden van de VVD-fractie. Daaraan zij toegevoegd dat de
lidwoorden voorafgaand aan de genoemde beginselen geen bijzondere
betekenis hebben, richting de burger noch voor wat betreft de inhoud van
de beginselen. Voor wat betreft de relatie van de lidwoorden met die
inhoud, zij voorts verwezen naar paragraaf 4 van de toelichting. Het
tijdbeeld speelt in zoverre een rol dat de motie die ten grondslag ligt aan
onderhavig voorstel met een grote meerderheid is aangenomen in de
Eerste Kamer.
De leden van de PvdA-fractie geven aan te veronderstellen dat de regering
ook aan de inwoners van Nederland wil uitleggen waarom een algemene
bepaling opgenomen wordt, of wellicht moet worden opgenomen. Deze
leden vragen daarom hoe de regering de communicatie richting de burger
over deze aanpassing van de Grondwet gaat invullen?
Na aanvaarding van het voorstel in de ministerraad om het ontwerp van
het wetsvoorstel te versturen voor advies naar de Afdeling advisering van
de Raad van State heeft het kabinet een algemeen persbericht uitgebracht. Communicatie zal echter pas daadwerkelijk gaan plaatsvinden
indien voorzienbaar is dat de algemene bepaling in tweede lezing wordt
aangenomen door de Staten-Generaal en vervolgens wordt bekrachtigd.
Voorstelbaar is dat te zijner tijd op verschillende wijzen aandacht wordt
besteed aan een dergelijke wijziging van de Grondwet waarmee een
verankering plaatsvindt van de algemene beginselen die aan ons
constitutioneel bestel ten grondslag liggen en die daarmee de pijlers
vormen van onze samenleving, zoals de leden van de fractie van de PvdA
terecht opmerken. Zo ver is het echter voorlopig nog niet. Daaraan
voorafgaand is evenwel voorstelbaar dat, indien het voorstel in eerste
lezing wordt aangenomen, aandacht wordt besteed aan de algemene
bepaling in het kader van de verkiezingscampagnes voorafgaand aan een
tweede lezing. Het doel van de herzieningsprocedure op grond van artikel
137 van de Grondwet is immers mede gelegen in de omstandigheid dat
een voorstel voor grondwetswijziging mede de inzet vormt voor de
verkiezingen voor de Tweede Kamer, ofschoon daaraan in de praktijk
doorgaans weinig of geen gevolg meer wordt gegeven. Tot slot zal voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

4

op de kortere termijn nauwkeurig in de gaten worden gehouden bij welke
bijzondere momenten en feestelijke bijeenkomsten, zoals genoemd door
de leden van de fractie van de PvdA, aandacht wordt gevraagd voor het
voorstel. Daarbij valt te denken aan de grondwetsdag en de feestelijkheden in het kader van de viering van 100 jaar algemeen (mannen)kiesrecht. Overigens is ook voorstelbaar dat bijvoorbeeld ProDemos/Huis voor
de democratie en het College voor de Rechten van de mens op enig
moment aandacht kan of zal vragen voor het voorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen bij welke gelegenheden het kennelijk
als een gemis wordt ervaren dat de Grondwet de drie kernbeginselen niet
met zoveel woorden vastlegt.
Van een eenduidig gemis is niet daadwerkelijk sprake. Wel is het steeds
meer gaan opvallen dat de kernbeginselen of essentialia die ten grondslag
liggen aan ons staatsbestel zelf niet zijn opgenomen in de Grondwet,
terwijl de Grondwet wel wordt geacht mede die functie te bieden. De
motie-Engels c.s. geeft uitdrukking aan een dergelijk gemis, dat te meer
manifest is indien de internationale bronnen in ogenschouw worden
genomen.
Voorts stellen deze leden dat de voorgestelde algemene bepaling zodanig
algemeen geformuleerd is, dat de toegevoegde waarde lijkt te ontbreken
en stellen zij verschillende vragen over de toegevoegde waarde van de
bepaling. Voor wat betreft de toegevoegde waarde wijs ik deze leden
graag op de hiervoor weergegeven antwoorden op vragen van de leden
van de fracties van VVD en de PvdA. Daaruit blijkt onder andere dat het
gaat om meer dan slechts een globale inhoudsopgave, zoals deze leden
de algemene bepaling vooralsnog lijken te beschouwen. Het voorstel
beoogt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten te versterken.
Het voorstel is daartoe geen panacee, maar draagt daaraan bij door
middel van de explicitering van de waarborgfunctie van de Grondwet in
relatie tot genoemde beginselen. Daarentegen beoogt de voorgestelde
algemene bepaling niet, daarnaar gevraagd door deze leden, een meer
evocatief, inspirerend en declaratoir karakter te geven aan de Grondwet of
haar maatschappelijke en educatieve functie te versterken. De Grondwet
ontbeert een dergelijk karakter en de regering ziet geen reden dat karakter,
voor zover aanwezig, te activeren (vgl. reactie op het rapport van de
staatscommissie Grondwet, Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, blz.
5–6).
Zou dat anders zijn, dan zou een uitgewerkte preambule meer in de rede
hebben gelegen. Daarvan is echter bewust afgezien, om redenen die
hiervoor en in de toelichting en in het nader rapport zijn genoemd. Dat
neemt niet weg dat ook van de korte en krachtige algemene bepaling
enige evocatieve werking zal kunnen uitgaan.
Met de leden van de CDA-fractie ben ik van mening dat de Grondwet
sober behoort te zijn en dat het opnemen van een nieuwe bepaling in de
Grondwet alleen wenselijk is als die leidt tot een normatieve versterking
van de Grondwet. Deze leden geven aan daarvan niet overtuigd te zijn in
het geval van een algemene bepaling. Wat voegt de algemene bepaling
toe aan de rechten van burgers of aan de plichten van de staat, zo vragen
deze leden. Teneinde twijfel over de normatieve werking weg te nemen
wijs ik deze leden graag op de hiervoor weergegeven antwoorden inzake
de toegevoegde waarde van de algemene bepaling, alsmede naar
subparagraaf 3.4. van de toelichting. Daaraan zij toegevoegd dat burgers
geen rechten ontlenen aan de algemene bepaling, aangezien deze geen
subjectieve rechten bevat. Wel bevat de algemene bepaling de plicht voor
de regering en Staten-Generaal gezamenlijk als (grond)wetgever om de
democratie, de rechtsstaat en de grondrechten te waarborgen. Hoewel
deze plicht in vergaande mate reeds bestaat, mede op grond van het
EU-recht en internationaal recht, is die plicht thans niet met zoveel
woorden terug te vinden in de eigen Grondwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

5

De leden van de D66-fractie vragen zich af of het voor een dergelijk
fundamenteel voorstel als het onderhavige niet beter geweest was dit
wetsvoorstel op een meer interactieve manier tot stand te brengen met
gebruikmaking van digitale mogelijkheden. Wat deze leden betreft was dit
voorstel bij uitstek geschikt geweest om als «Wiki-wetgeving» tot stand te
komen. Deze leden vragen of dit is overwogen en wat daarbij uiteindelijk
de doorslag heeft gegeven.
Het voorstel is in internetconsultatie gegeven en dat heeft 22 reacties
opgeleverd. In de toelichting bij het wetsvoorstel is daarop ingegaan. Niet
is voorzien geweest in een meer uitgebreide manier van interactieve
digitale beraadslaging over het voorstel. Op zich zelf was dat niet
ondenkbaar. Het fenomeen is in elk geval niet geheel nieuw. Zo is enkele
jaren geleden in IJsland gepoogd via crowdsourcing een grondwetswijziging te bewerkstelligen. In Nederland is enige ervaring opgedaan in het
kader van het Burgerforum Kiesstelsel en de Nationale Conventie en is er
een initiatief geweest van de universiteit van Leiden (http://
law.leidenuniv.nl/nieuws/grondwet-wiki.html). Voorts is bij het – in
december 2015 verworpen – wetsvoorstel STROOM (Kamerstukken
34 199) gekozen voor een «interactief totstandkomingsproces». Deze
ontwikkelingen heb ik echter nog onvoldoende rijp geacht om
behulpzaam te laten zijn om toe te passen voor dit voorstel, dat overigens
– anders dan voormelde voorbeelden – uit slechts één artikel bestaat. Ik
sluit echter niet uit dat dat voor toekomstige uitgebreidere voorstellen
anders kan zijn.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of ook is overwogen een
meer uitgebreide algemene bepaling te introduceren, en zo nee, waarom
niet.
Dat is zeker overwogen. Een uitgebreidere variant zou kunnen bestaan uit
de vermelding van bijvoorbeeld de denkbare verschillende deelelementen
van de drie opgenomen beginselen. In dit verband wijs ik ook op de
notitie die ik per brief van 17 februari 2014 heb gestuurd aan de Eerste
Kamer, met daarin verschillende varianten van een mogelijke algemene
bepaling (Kamerstukken I 2013/14, 31 570, I Herdruk). De regering heeft er
echter uiteindelijk voor gekozen om geen uitgebreidere variant op te
nemen. Zij acht daarmee een optimale balans gerealiseerd tussen
enerzijds het verstevigen van de institutionele, organisatorische en
waarborgfunctie van de Grondwet en anderzijds het sobere karakter van
de Grondwet. Daardoor biedt de bepaling bovendien ruimte voor
verschillende specifieke invullingen van het constitutionele bestel. Voorts
wordt door een niet uitgewerkte formulering vermeden dat de verhouding
tussen rechter en wetgever mogelijkerwijs zou veranderen.
Ook de leden van de SGP-fractie vragen zich af in hoeverre het voorstel
daadwerkelijk een toevoeging beoogt aan de bestaande functie van de
Grondwet, slechts een leesregel wil zijn van de Grondwet, of ook een
normatieve werking beoogt te hebben. Daarnaast vragen de leden zich af
waarom er niet tevens voor is gekozen om bijvoorbeeld uitdrukkelijk
historische wording van Nederland, de joods-christelijke wortels van de
Nederlandse staat of de verhouding tussen rijk, gemeenten en provincies
in deze algemene bepaling op te nemen.
Voor wat betreft de vraag naar de meerwaarde van de algemene bepaling
wijs ik de leden van de fractie van de SGP graag op de hiervoor weergegeven antwoorden op vergelijkbare vragen van de andere fracties. Voor
wat betreft de tweede vraag wijs ik in het bijzonder op het hiervoor
weergegeven antwoord op de vraag van de leden van de ChristenUnie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

6

Internationale context
De leden van de PvdA-fractie merken op dat in andere – Europese –
landen vaak twee van de kernbeginselen in de constitutie worden
benoemd. Zij vragen of de combinatie die in Canada en Zwitserland wordt
gehanteerd een overweging is geweest en of die keuze niet een
«markant» gegeven is, zoals de regering benadrukt bij de keuze voor de
drieslag.
De regering heeft verschillende opties en varianten de revue laten
passeren, kortweg te onderscheiden in een korte, midden en extensieve
variant (vgl. Kamerstukken I 2013/14, 31 570, I Herdruk, blz. 7–12).
Uiteindelijk is gekozen voor de korte variant, waarbij wordt aangesloten
bij zowel het sobere karakter van de Grondwet als – zoals deze leden
aangeven – de internationale lijn van expliciete constitutionele
waarborging van de drie kernbeginselen. In de Canadese en Zwitserse
varianten wordt onder andere de combinatie gebruikt van rechtsstaat en
mensenrechten. De regering heeft mede daaraan inspiratie ontleend om
beide te noemen in de algemene bepaling en de mensenrechten – in het
voorstel: de grondrechten – niet slechts geïncorporeerd te achten in het
beginsel van de rechtsstaat.
Hiermee beoog ik tevens antwoord te hebben gegeven op de vraag van
de leden van de D66-fractie waarom de algemene bepaling niet meer in
lijn met het internationaal gebruikelijke zou zijn vormgegeven en zij het
wiel opnieuw wil uitvinden. Ik voeg daaraan toe dat er onvermijdelijk
verschillen bestaan tussen de diverse formuleringen, ofschoon die van de
internationale verdragen opvallend overeenkomen. Juist daarbij is dan
ook aansluiting gevonden. Met de leden van deze fractie moet weliswaar
worden onderkend dat de Noorse variant, waarbij eveneens aansluiting is
gevonden, niet de term grondrechten maar mensenrechten hanteert. De
regering hecht echter aan de gekozen kwalificatie omdat zij die breder van
reikwijdte acht. Immers vallen daaronder ook de internationale grondrechten. Het omgekeerde is niet per definitie het geval; onder mensenrechten vallen namelijk niet alle grondrechten.
Tot slot vernemen de leden van de fractie van D66 graag uitsluitsel over
alle in dit kader overwogen tekstvoorstellen met een appreciatie van de
voor- en nadelen ervan. Kortweg zijn voor ogen gehouden een korte, een
midden en een lange variant van een algemene bepaling. Uiteindelijk is
gekozen voor een beknopte variant wegens de redenen zoals aangegeven
in antwoord op een vergelijkbare vraag hiervoor van de leden van de
PvdA-fractie. Daarbij zij in het bijzonder gewezen op de ook in dat
antwoord genoemde notitie uit 2014.
3. De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de
grondrechten
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat er gekozen moet worden
voor een formulering die niet voor meerdere uitleg vatbaar is. Ik ben het
daar mee eens, in zoverre dat elke van de drie afzonderlijke elementen
niet een specifieke enge betekenis moet hebben waardoor andere
invullingen ervan onmogelijk zouden zijn. De sobere formulering van de
algemene bepaling beoogt de ruimte voor verschillende invullingen van
de beginselen democratie en rechtsstaat nadrukkelijk open te laten en
daarmee onderwerp te laten blijven zijn van politieke besluitvorming; in
zoverre is de mogelijkheid van meerdere uitleg juist wel gewenst. Dat
geldt ook voor wat betreft de grondrechten; de algemene bepaling bepaalt
niet welke grondrechten op welke wijze verankering verdienen in de
Grondwet of, voor wat betreft de supra- of internationale grondrechten,
doorwerking verdienen in de nationale rechtsorde. De huidige Grondwet
behoeft, daarnaar gevraagd door deze leden, geen aanpassing als gevolg
van het in de Grondwet opnemen van de algemene bepaling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

7

De leden van de CDA-fractie constateren dat opname van een algemene
bepaling wezensvreemd is aan de Nederlandse Grondwet en dat de
grondwetgever van 1814, noch van daarna de noodzaak van een
preambule of een algemene bepaling hebben onderkend. Zij vragen naar
de doorslaggevende reden waarom dat nu anders is. Het is op zich zelf
juist dat een algemene bepaling niet eerder is opgenomen in de Nederlandse Grondwet, maar dat gegeven als zodanig acht ik niet van doorslaggevende betekenis om een dergelijke bepaling achterwege te laten.
Daarvoor acht ik het wel van belang dat voorstellen voldoende constitutionele rijpheid vertonen en noodzakelijk zijn. Aan beide vereisten voldoet
het voorstel, waarbij in het bijzonder de noodzaak in belangrijke mate ook
een politiek oordeel vergt. De redenen hebben hun weerslag gevonden in
de memorie van toelichting en het nader rapport en zijn ook in
antwoorden op vragen van deze leden en leden van andere fracties
hiervoor aan de orde geweest. In aanvulling hierop vragen de leden van
de CDA-fractie of de wetgever onder de huidige Grondwet niet evenzeer
gehouden is de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten te
waarborgen. Dat is inderdaad het geval. Deze bepaling beoogt dat
onomstotelijk te laten zijn door die waarborgfunctie te expliciteren.
Daarmee wordt nadere invulling gegeven aan de gedachte dat de
Grondwet als juridisch-staatkundig basisdocument van het staatsbestel de
essentialia daarvan dient uit te drukken.
De leden van de D66-fractie zouden graag precies vernemen waarin de nu
voorgestelde bepaling afwijkt van de formulering als gedaan door de
Staatscommissie Grondwet, waarbij in ieder geval ingegaan wordt op het
verschil in adressant, functie, reikwijdte en normatief gehalte.
De bepaling van de staatscommissie luidde: «1. Nederland is een
democratische rechtsstaat. 2. De overheid eerbiedigt en waarborgt de
menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen. 3. Openbaar gezag wordt alleen uitgeoefend krachtens de
Grondwet of de wet.» Uit deze extensievere formulering blijkt dat de
normadressaat verschilt. Daarnaast verschillen de functie en reikwijdte;
het voorstel van de staatscommissie is meer uitgewerkt en betreft
daarmee een variant waarvoor de regering om hiervoor en in de
toelichting vermelde redenen niet heeft gekozen. Wel hebben beide
voorstellen een normatief karakter; beide voorstellen beogen expliciet
geen preambule te zijn.
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie of de gekozen formulering van
de algemene bepaling wel voldoende recht doet aan het oogmerk dat zij
zou moeten dienen, aangezien de Grondwet bijvoorbeeld ook de positie
van de Koning in ons staatsbestel waarborgt en ook regels kent van meer
organisatorische aard waarbij ten behoeve van enige flexibiliteit juist geen
volledigheid is betracht. Zoals deze leden terecht in herinnering roepen, is
in de toelichting aangegeven dat de opsomming van de democratie, de
rechtsstaat en de grondrechten niet limitatief is bedoeld. Zij geeft de
uiterste marges aan waarin de Grondwet gelezen en begrepen moet
worden en is behalve declaratoir ook normatief van aard. Zolang aan deze
kernbeginselen wordt voldaan, zijn verschillende inrichtingen van het
constitutioneel bestel denkbaar. Tegen deze achtergrond doet het
ontbreken van bepaalde elementen in de algemene bepaling niet af aan
het oogmerk ervan. Ik wijs in dit verband voorts vooruit op de vraag van
de leden van deze fractie onder paragraaf 4.1.
Voor een antwoord op de vraag van de leden van de D66-fractie naar de
betekenis van het lidwoord «de» voorafgaand aan de afzonderlijke
beginselen, wijs ik graag op het hiervoor gegeven antwoord op een
vergelijkbare vraag van de leden van de PvdA-fractie in paragraaf 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

8

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre het logisch is om de
voorgestelde volgorde van de drie beginselen te hanteren. Zij vragen of
niet juist het bestaan van de rechtsstaat voorop moet gaan, of het niet
logischer is om de democratie en de rechtsstaat in samenhang te bezien
en of de grondrechten niet automatisch deel uitmaken van het begrip
rechtsstaat. Wat betreft de volgorde is zoveel mogelijk aansluiting gezocht
bij gangbare nationale en internationale formuleringen. De volgorde van
de elementen democratie, rechtsstaat en grondrechten die elk hun eigen
aard en betekenis hebben, is daarin terug te vinden.
3.1. Democratie
Voor wat betreft de vraag van de leden van de SGP-fractie naar de
betekenis van het democratiebegrip zoals genoemd in het voorstel wijs ik
de leden graag op het hiervoor weergegeven antwoord op de vergelijkbare vragen van de leden van de fractie van de VVD onder de
paragrafen 2 en 3 van deze nota. Daaruit mag onder andere worden
afgeleid dat er bewust voor is gekozen om de term democratie op te
nemen en niet te spreken over bijvoorbeeld de «parlementaire
democratie» of de «representatieve democratie», dan wel over formele of
materiële democratie, zoals de leden van de fractie van de SGP vragen.
3.2. De rechtsstaat
De leden van de SGP-fractie vragen zich voorts af waarom de scheiding
van machten niet uitdrukkelijk in de algemene bepaling is opgenomen, nu
de Grondwet juist ook een toedeling bevat van taken aan de verschillende
staatsorganen. Een rechtsstaat veronderstelt machtenscheiding. Anders
dan de grondrechten, krijgt zij echter veelal geen afzonderlijke vermelding
in de gehanteerde nationale en internationale formuleringen om de
essentie van het staats- of rechtsbestel weer te geven. Zoals hiervoor is
uiteengezet, is voor de voorgestelde algemene bepaling aansluiting
gezocht bij dergelijke bestaande formuleringen. Voorts is relevant dat is
gekozen voor een sobere tussenvariant in de formulering, wat mede tot
gevolg heeft dat niet alle afzonderlijke elementen van de rechtsstaat zijn
genoemd in het voorstel.
3.3. Grondrechten
De leden van de D66-fractie merken op dat in de algemene bepaling wel
de grondrechten, maar niet de mensenrechten genoemd worden, en
vragen of de gekozen formulering daarmee niet misleidend is ten aanzien
van de inhoud en werking van de Grondwet. Zo ver zou ik zeker niet willen
gaan, integendeel. Zoals in antwoorden op hiervoor gestelde vragen aan
de orde is geweest, worden onder grondrechten zowel nationale als
internationale grondrechten begrepen, waarbij sommige nationale en
internationale grondrechten tevens worden aangeduid als mensenrechten. De waarborging van de internationale grondrechten is thans
verankerd in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, waarnaar ook deze
leden verwijzen. Verder vragen deze leden of de formele beperkingsgronden van de grondwettelijke grondrechten er niet toe leiden dat de
Grondwet niet zonder meer de grondrechten ook daadwerkelijk
waarborgt. In dat verband vragen zij wie immers, zonder constitutionele
toetsing, in concreto toetst of de formele wetgever geen ongerechtvaardigde inperkingen op die grondrechten tot stand brengt. Beide vraagstukken zou ik los van elkaar willen zien. Het gegeven dat de Grondwet de
grondrechten waarborgt, betekent immers niet dat de overheid, en
daarmee de wetgever en de rechter, niet eveneens worden geacht de
grondrechten te waarborgen. Ieder orgaan doet dat op eigen wijze en
vanuit verschillende bevoegdheidsgrondslagen. De rol van de wetgever in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

9

de grondrechtentoets «ex ante» heb ik uiteengezet in mijn brief van begin
dit jaar (Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 62). De rechter verricht
een dergelijke toets «ex post», behoudens de toets van formele wetgeving
aan de grondwettelijke grondrechten, wegens het verbod daartoe zoals
vastgelegd in artikel 120 van de Grondwet; de toets ten aanzien daarvan
wordt immers voldoende geacht te worden verricht door de wetgever ex
ante. Toetsing achteraf aan internationale grondrechten is echter volop
mogelijk door de rechter.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de woorden «en de
grondrechten.» ook verwijzen naar de nevengeschiktheid van grondrechten, waarmee de balans van grondrechten wordt bewaard? Van een
nevenschikking is sprake in zoverre de grondrechten evenals de rechtsstaat en de democratie worden gewaarborgd door de Grondwet.
Tegelijkertijd moet worden onderkend dat de grondrechten tevens
onderdeel uit maken van de elementen democratie en rechtsstaat. Voor de
redenen om hen niettemin afzonderlijk te benoemen, wijs ik op de
hiervoor weergegeven antwoorden naar de betreffende vragen daaromtrent. Overigens beoogt de algemene bepaling niet expliciet een balans
van grondrechten of – zoals de vraag meen ik ook kan worden begrepen –
de onderlinge verhouding tussen grondrechten te verankeren. Ten
overvloede geef ik echter graag mee dat van een abstracte hiërarchie
tussen grondrechten geen sprake is (vgl. Kamerstukken II 2003/04, 29 614,
nr. 2).
De leden van de SGP-fractie vragen zich af of de regering heeft
overwogen om behalve de grondrechten ook de vrijheid van burgers ten
opzichte van de overheid uitdrukkelijk te benoemen. Die vrijheid wordt
geacht bij uitstek te vallen onder de genoemde grondrechten, reden
waarom zij niet ook op andere wijze is gearticuleerd. Dat geldt mutatis
mutandis voor de sociale grondrechten. Zij vormen een categorie van de
grondrechten.
4. De reikwijdte van de algemene bepaling
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de wetgever toetst aan de
algemene bepaling en hoe dit zou zijn als er wordt gekozen voor een
«preambule». Voor wat betreft de toetsing door de wetgever aan de
algemene bepaling wijs ik graag op mijn antwoord op de door deze zelfde
leden gestelde vraag onder paragraaf 2, met dien verstande dat hetgeen
daar is vermeld over de taak van het parlement als medewetgever
eveneens betrekking heeft op de regering als medewetgever en derhalve
op de wetgever, zijnde de regering en Staten-Generaal gezamenlijk. Gelet
op artikel 120 van de Grondwet bestaat voor rechters niet de mogelijkheid
straks wetgeving in formele zin aan de algemene bepaling te toetsen.
Daaraan doet niet af het gegeven dat de algemene bepaling ongenummerd is en vooraf gaat aan de overige bepalingen van de Grondwet.
4.1. Verhouding algemene bepaling tot andere artikelen van de Grondwet
De leden van de PvdA-fractie vragen te verklaren en toe te lichten waarom
de kernbeginselen van onze Grondwet en de normatieve werking daarvan
zich uitstrekken over de verschillende onderdelen van de overheid, maar
niet op het Koninkrijk als geheel.
De algemene bepaling in de Grondwet zal niet gaan gelden in het gehele
Koninkrijk. Het voorstel betreft dan ook geen rijkswet. Gelet op artikel 43,
eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk is het aan elk van de landen
zelf om zorg te dragen voor de verwezenlijking van de fundamentele
menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid
van het bestuur. Een algemene bepaling zoals de regering voorstelt, hoort

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

10

voor het Nederlandse staatsbestel thuis in de Grondwet (zie art. 42, eerste
lid, Statuut). Wel is het voorstel behandeld in de Rijksministerraad, gelet
op artikel 45 van het Statuut dat voorschrijft dat wijzigingen in de
Grondwet die grondrechten betreffen in die raad worden behandeld. De
reden voor deze procedure is dat de gevolmachtigde Ministers van de
andere landen hierover hun zienswijze kenbaar kunnen maken in de
rijksministerraad, nu de grondwetsartikelen, betrekking hebbende op de
fundamentele mensenrechten en vrijheden, geacht worden in de zin van
artikel 10 van het Statuut Aruba, Curaçao en Sint Maarten te raken.
Er wordt geen aparte procedure overwogen om de inhoud van de
algemene bepaling ook op het niveau van het het Koninkrijk vast te
leggen. Het onderhavige wetsvoorstel vloeit voort uit de aanbevelingen
van de staatscommissie Grondwet, die adviseerde over het Nederlandse
staatsbestel, alsmede uit de motie Engels c.s. die onder andere naar dat
advies verwijst in het vraagstuk in de Nederlandse context plaatst. Een
wijziging op koninkrijksniveau zou een ander en separaat traject vergen
dat nu niet aan de orde is.
De leden van de SP-fractie vragen wat de juridische gevolgen zijn van het
opnemen van deze algemene bepaling.
De algemene bepaling bevat een interpretatief kader waarin de Grondwet
moet worden begrepen. Daarnaast heeft zij een waarborgende functie. Die
brengt met zich dat intrekking of wijziging van bepalingen in de Grondwet
dan wel codificatie in de Grondwet van nieuwe zaken niet zover kunnen
gaan dat de Grondwet als gevolg daarvan de democratie, de rechtsstaat
en de grondrechten niet meer zou waarborgen. In zoverre stelt zij ook een
ondergrens aan deconstitutionalisering van bepaalde zaken. De algemene
bepaling verzwaart daarmee in zekere mate de bewijslast voor intrekking
of wijziging van dergelijke bepalingen, zoals de Afdeling advisering
opwerpt, maar ook voor codificatie van nieuwe onderwerpen. Een
dergelijke werking wordt niet geacht aanwezig te zijn bij het achterwege
laten van codificatie. Tot uitwerking van de genoemde kernelementen
verplicht de algemene bepaling niet.
Voorts ontvangen de leden van de SP-fractie een nadere uiteenzetting
waarom de regering het niet eens is met de Raad van State dat een
rechter tot een meer materiele opvatting zou kunnen komen van het
democratiebegrip op basis van de voorgestelde bepaling. Als deze
juridische consequenties er niet zijn, wordt deze algemene bepaling dan
niet, zoals de Raad van State tevens schetst, slechts «declaratoirsymbolisch», zo vragen deze leden.
Het democratiebegrip zoals opgenomen in de algemene bepaling is kort
en algemeen geformuleerd. Het laat daarmee ruimte voor verschillende
invullingen ervan. Het ligt op de weg van de politiek en de (grond)wetgever om dat te doen. De voorgestelde bepaling wordt daarmee niet
slechts declaratoir-symbolisch, maar behoudt haar normatieve functie en
werking. Immers is het (ook) aan de grondwetgever om er zorg voor te
dragen dat de democratie, rechtsstaat en grondrechten gewaarborgd
blijven.
De leden van de CDA-fractie vragen welke betekenis moet worden
gehecht aan de tekstplaatsing van de algemene bepaling voorafgaand aan
artikel 1 van de Grondwet. Daaruit kan inderdaad niet worden afgeleid, zo
geven de leden van de CDA-fractie het standpunt van de regering juist
weer, dat zij een hogere regeling zou zijn met een sterkere grondwetsrang.
Er is om wetsystematische redenen voor gekozen haar voorop te plaatsen
gelet op het algemene en kaderstellende karakter van de algemene
bepaling, ofwel omdat zij inderdaad, zoals deze leden de regering
wederom correct aanhalen «de contouren aan[geeft] waarbinnen onze
Grondwet door een ieder gelezen en begrepen dient te worden». Daarnaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

11

gevraagd heeft de regering overigens geen aanwijzingen dat de Grondwet
zonder deze algemene bepaling tot nu toe niet juist gelezen en begrepen
is.
De leden van de CDA-fractie geven aan het een verrassende argumentatie
voor het voorstel te vinden dat «Het (...) uitdrukkelijk niet de bedoeling [is]
dat met de algemene bepaling verandering wordt aangebracht in het
genuanceerde samenstel van regels die ons constitutionele stelsel
vormen». Zij vragen of de regering ook overigens van opvatting is dat een
verandering in de verhouding tussen wetgever en rechter niet wenselijk
is. De regering heeft geen voornemen wijziging te brengen in deze
verhouding.
De leden van de D66-fractie merken op dat de regering stelt dat de
algemene bepaling «in zekere mate de bewijslast voor intrekking of
wijziging van dergelijke bepalingen [i.e. deconstitutionalisering van
bepaalde zaken], maar ook voor codificatie van nieuwe onderwerpen,
[verzwaart]». Deze leden zouden daar graag een nadere uitwerking van
krijgen en vragen of er aanhangige voorstellen tot wijziging van de
Grondwet, in eerste of tweede lezing, zijn waarvoor dit volgens de
regering zou gelden. Of kan de regering anders precies aangeven tot
welke artikelen van de Grondwet deze stelling zich uitstrekt?
De algemene bepaling maakt onderdeel uit van het lichaam van de
Grondwet en heeft de grondwetgever als normadressaat. De Grondwet
wordt geacht de essentialia van het staatsbestel te waarborgen. Deze zijn
kernachtig verwoord in de drieslag democratie, rechtsstaat en grondrechten. Uitwerking daarvan kan op vele manieren plaatsvinden, zoals
verwoord in de toelichting en in antwoord op enkele hiervoor gestelde
vragen van leden van verschillende fracties. Die uitwerking vindt haar
grens in het waarborgkarakter dat de Grondwet volgens de algemene
bepaling moet blijven bieden ten aanzien van de drie daarin genoemde
beginselen. De «bewijslastverzwaring» geldt in beginsel voor alle
bepalingen in gelijke mate en vloeit logischerwijs voort uit het (normatieve) karakter van de algemene bepaling. Daarnaar gevraagd door de
leden van de fractie van D66 ben ik niet van oordeel dat een verdere
verzwaring van de herzieningsprocedure zou plaatsvinden als gevolg van
een onderscheid tussen grondwetsartikelen naar de mate waarin een
motivering voor wijziging vereist is. Dat onderscheid is immers beoogd
noch aanwezig.
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Raad van State spreekt
van een zwakke normatieve betekenis voor de algemene bepaling. Deze
leden zouden graag van de regering horen of zij met deze leden van
mening is dat een dergelijke algemene bepaling materieel geen lege huls
is of mag zijn. Mijn antwoord op de vraag van deze leden is kort een
eenvoudig, namelijk dat dat inderdaad niet het geval mag zijn. De
bepaling is kort en kernachtig met een normatieve betekenis, maar
tegelijkertijd niet uitgewerkt en niet dermate normatief dat zij consequenties zou hebben voor het huidig bestel of de inhoud van mogelijke
veranderingen daarvan.
4.2. De verhouding tussen wetgever en rechter
De leden van de fractie van de PvdA vragen of de regering de redenering
van de Raad van State kan volgen dat de rechter de voorgestelde
algemene bepaling zal aanvatten als een mogelijkheid om op grond van
artikel 2:20 BW een meer materiële invulling aan het democratiebegrip te
geven, zodat anti- of ondemocratische partijen eerder dan voorheen
kunnen worden verboden. Ook vragen zij wat daarvan de (politieke)
consequenties zouden zijn en of daarbij in ogenschouw kan worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

12

genomen dat bepaalde bevolkingsgroepen soms geneigd zijn de rechtsstaat minder op waarde te schatten.
De verwachting dat de rechter enkel op grond van de algemene bepaling
zal komen tot een meer materieel democratiebegrip met de mogelijke
gevolgen van dien, deelt de regering niet. De bepaling is immers dermate
algemeen geformuleerd dat daaruit niet een bepaald concept van
democratie in de zin van materieel of formeel kan of moet worden
afgeleid. Dat is naar mijn oordeel ook niet nodig in het kader van artikel
2:20 BW, waarin het immers primair gaat om de uitleg van hetgeen moet
worden verstaan onder «werkzaamheden in strijd met de openbare orde».
Daarbij komt dat als normadressaat van de algemene bepaling eerst en
vooral de grondwetgever geldt.
Verder vragen deze leden of het opnemen van de voorgestelde algemene
bepaling bijzondere normatieve kracht richting bepaalde bevolkingsgroepen heeft en hoe de regering daar vervolgens invulling aan wil
geven. Welke norm, kortom, moet de bepaling vooral uitdragen, zo vragen
deze leden.
De norm is gericht tot primair de grondwetgever en houdt in dat de
Grondwet de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten waarborgt.
Het normatieve karakter hiervan is erin gelegen dat de Grondwet
genoemde beginselen ook behoort te waarborgen. Het gaat aldus om
meer dan een beschrijving van essentialia van het huidige constitutionele
bestel alleen. Daarnaast geeft de algemene bepaling ook voor derden de
contouren aan waarbinnen de Grondwet gelezen en begrepen dient te
worden.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering enkele voorbeelden
kan geven van gevallen van twijfel over de vraag hoe de Grondwet moet
worden uitgelegd, waarin de algemene bepaling uitsluitsel geeft.
Het zou dan moeten gaan om drastische gevallen waarin de grondwetgever of elk van de actoren daarvan voornemens is wijzigingen van de
Grondwet voor te bereiden die erin zouden resulteren dat de democratie,
de rechtstaat of de grondrechten niet meer worden gewaarborgd door de
Grondwet. Een voorstel tot schrapping van hoofdstuk 1 van de Grondwet,
betreffende de meeste grondrechten uit de Grondwet, zonder de inhoud
daarvan tevens (deels) elders in de Grondwet op te nemen, is moeilijk
verenigbaar met de algemene bepaling.
De leden van de D66-fractie merken op dat de algemene bepaling in de
actieve vorm geschreven is: de Grondwet «waarborgt» en vragen in
hoeverre dat feitelijk waar is, nu toetsing van formele wetten door de
rechter aan de Grondwet nog steeds niet mogelijk is en rechtszoekenden
zijn aangewezen op internationale mensenrechtenverdragen.
De Grondwet waarborgt onder andere de grondrechten, waaronder zowel
de nationale als internationale moeten worden verstaan. Met het huidige
stelsel wordt daaraan voldaan. Grondrechten zijn immers in de Grondwet
opgenomen en toetsing is mogelijk aan de internationale grondrechten op
grond van artikel 94 van de Grondwet, alsook van lagere regelgeving aan
de grondwettelijke grondrechten en andere bepalingen van de Grondwet.
De algemene bepaling schrijft niet voor hoe en in welke mate de
waarborg precies dient plaats te vinden, zolang zij maar worden gewaarborgd. De bepaling is daarmee behalve normatief, ook expliciterend en
beschrijvend ten aanzien van de bestaande waarborgfunctie. Zij markeert
wat wordt gewaarborgd in de artikelen die volgen op de algemene
bepaling.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat er ook een
wetsvoorstel in behandeling is ter schrapping van het verbod op
constitutionele toetsing. Daarmee kan de bepaling uit dit wetsvoorstel
naar de opvatting van deze leden meer betekenis krijgen. Hoe beoordeelt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

13

de regering dit? Kan de regering de verhouding van dit wetsvoorstel tot
het afschaffen van het verbod op constitutionele toetsing verduidelijken,
zo vragen deze leden.
Het initiatiefvoorstel tot wijziging van artikel 120 van de Grondwet is
momenteel aanhangig in de Tweede Kamer in het kader van de tweede
lezing (Kamerstukken II, 32 334) en wacht op beantwoording van de zijde
van de initiatiefneemster. Indien het daarvan komt zal het kabinet zich bij
die gelegenheid uitlaten over het initiatiefvoorstel. In het geval de
behandeling van genoemde initiatiefwet in tweede lezing zou worden
voortgezet, zij zou worden aangenomen en vervolgens kracht van wet zou
krijgen, is rechterlijke toetsing van wetten in formele zin aan de Grondwet
mogelijk, voor zover daarin is voorzien. Dat betekent dat formele
wetgeving dan niet kan worden getoetst aan de algemene bepaling,
indien het voorstel voor de opneming daarvan in de Grondwet eveneens
kracht van wet krijgt, aangezien het initiatiefvoorstel tot wijziging van
artikel 120 van de Grondwet daarin niet voorziet.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren verder dat er in
Nederland, bijvoorbeeld naar aanleiding van opmerkingen van de heer
Donner, een discussie is ontstaan over de theoretische situatie waarin een
meerderheid van het parlement wetgeving zou willen invoeren die haaks
staat op de democratische rechtsstaat, bijv. het invoeren van bepaalde
elementen van shariawetgeving. Deze leden vragen of de algemene
bepaling daartoe een hinderblok is?
Er bestaan vele mechanismen die beogen te voorkomen dat wetsvoorstellen die worden ingediend dan wel aanhangig gemaakt in de Tweede
Kamer haaks staan op de waarden van de democratie, de rechtsstaat en
de grondrechten (vgl. o.a. Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 62).
Indien dergelijke wetsvoorstellen zouden worden ingediend of aanhangig
gemaakt, zal daarover debat plaatsvinden in de Staten-Generaal. Zowel in
het voorbereidende stadium als in de debatten zal de algemene bepaling
onderdeel kunnen uitmaken van debat en beraadslaging. In zoverre vormt
zij een zeker bewijslastverzwaring. Ook wijs ik de leden van de ChristenUnie-fractie graag naar het hiervoor weergegeven antwoord op een
vergelijkbare vraag van de leden van de VVD-fractie onder paragraaf 3 en
van de leden van de D66-fractie onder paragraaf 4.1.
Met deze leden kan ten slotte worden onderschreven dat de inhoud van
deze bepaling het fundament is onder onze Grondwet en dat deze
bepaling dient ter explicitering van wat al een onbetwistbaar en onaantastbaar fundament hiervan is.
5. Consultatie
Het begrip menselijke waardigheid is door de regering niet opgenomen in
het voorstel. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of toevoeging
hiervan toch niet meer dan de huidige term «grondrechten» tot
uitdrukking zou kunnen brengen hoe belangrijk het is dat het menselijk
leven en zijn vrijheden worden gewaarborgd.
Menselijke waardigheid is een belangrijke kernwaarde die mede ten
grondslag ligt aan grondrechten. De algemene bepaling beoogt echter
niet de aan genoemde drie beginselen ten grondslagliggende elementen
te belichten, maar de beginselen die de essentialia van het staatsbestel tot
uitdrukking brengen, waarbij tevens aansluiting is gezocht bij internationale formuleringen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 516, nr. 6

14