Naar inhoudsopgave

Hardvochtige effecten op
burgers door knelpunten in
(uitvoering) wet- en regelgeving
binnen de sociale zekerheid
Werknemersregelingen, de Participatiewet, de Toeslagenwet en uitbetaling
van het pgb

Datum: 20 juni 2022
Auteurs:
Dr. Rosanne Oomkens – Panteia en Hogeschool Utrecht
MA Anne Drijvers – Panteia
MSc. Lotte Salomé – Muzus
Mr. dr. Anja Eleveld – Vrije Universiteit Amsterdam
MSc. Sanne Kistemaker – Muzus
MSc. Heleen Bouma – Muzus

1

Naar inhoudsopgave

Zoetermeer, 20 juni 2022
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Panteia,
Muzus, de Vrije Universiteit Amsterdam en de Hogeschool
Utrecht. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of
ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan
mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen
en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in
een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke
toestemming van Panteia, Muzus, de Vrije Universiteit
Amsterdam en de Hogeschool Utrecht. Panteia, Muzus, de
Vrije Universiteit Amsterdam en de Hogeschool Utrecht
aanvaarden geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of
andere onvolkomenheden.
The responsibility for the contents of this report lies with
Panteia, Muzus, Vrije Universiteit Amsterdam and
Hogeschool Utrecht. Quoting numbers or text in papers,
essays and books is permitted only when the source is clearly
mentioned. No part of this publication may be copied and/or
published in any form or by any means, or stored in a retrieval
system, without the prior written permission of Panteia,
Muzus, Vrije Universiteit Amsterdam and Hogeschool
Utrecht. Panteia, Muzus, Vrije Universiteit Amsterdam and
Hogeschool Utrecht do not accept responsibility for printing
errors and/or other imperfections.

2

Naar inhoudsopgave

Voorwoord

Het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de parlementaire
ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag (POK)
heeft duidelijk gemaakt dat hardvochtigheden in de
wet- en regelgeving, en de uitvoering hiervan, burgers
ernstig in de knel kunnen brengen. Tegen die
achtergrond heeft de Tweede Kamer op 26 januari 2021
een motie van het lid Omtzigt aangenomen waarin
wordt gevraagd om met behulp van een externe partij
een onderzoek uit te voeren, met als doel een
doorlichting van wetten en regelingen waar hetzij de
wet, hetzij de uitvoering van de wet door de overheid
(potentiële) hardvochtige effecten heeft op groepen
burgers en hierbij in ieder geval te laten kijken naar de
Participatiewet, het pgb en de wetten die door het UWV
worden uitgevoerd. Deze motie sloot ook aan bij de
inzet van het kabinet Rutte III om actief te monitoren
hoe wet- en regelgeving in de praktijk uitpakt voor
burgers en in te grijpen waar dat nodig is.

Het gaat in dit onderzoek om de (uitvoering van) de wet- en regelgeving en beleid binnen wetten
uitgevoerd door het UWV te weten de WW, Ziektewet, WIA, WAO, Wajong, WAZO, ZEZ,
Toeslagenwet en IOW, de Participatiewet, en de Banenafspraak. Met deze scope ligt de nadruk in
het onderzoek sterk op wetten en regelingen uitgevoerd door UWV. Daarnaast heeft het
onderzoek betrekking op een beperkt deel van de gehele keten rondom het persoonsgebonden
budget (pgb); de uitbetaling van het pgb door de SVB.
Het was een eer dit onderzoek te mogen uitvoeren. We hebben als onderzoekers geprobeerd een
zorgvuldige analyse te maken van hardvochtige effecten die recht doet aan de complexe realiteit.
Uitvoerders UWV, de SVB en gemeenten doen iedere dag hun best burgers zo goed mogelijk te
ondersteunen. Tegelijkertijd zijn er nog steeds burgers die door het handelen van de overheid
ernstig in de knel komen. Doordat ons onderzoek zich richt op het inventariseren van hardvochtige
effecten, leggen we automatisch de focus op datgene wat er niet goed gaat in het systeem en de
uitvoering ervan. Hoewel het noodzakelijk is om met elkaar te constateren waar burgers ernstig in
de knel (kunnen) raken, is het ook belangrijk om niet voorbij te gaan aan het gegeven dat er
gelukkig veel ook wel goed gaat.
We zijn de burgers dankbaar die hun ervaringen met ons hebben gedeeld. De situaties die zij
beschreven waren vaak schrijnend. Hoewel hun ervaringen (gelukkig) niet representatief zijn voor
alle burgers die ondersteuning vanuit de overheid krijgen, helpt het verplaatsen in de leefwereld
van burgers in een kwetsbare positie ons om de manco’s in het socialezekerheidsstelsel scherp op
het netvlies te krijgen.

3

Naar inhoudsopgave

De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties constateerde in 2021 in het rapport ‘Klem tussen
balie en beleid’ dat er vaak over de uitvoering wordt gesproken, maar te weinig mét de uitvoering.
Naast dat we in dit onderzoek dankbaar gebruik hebben gemaakt van alle relevante onderzoeken,
rapporten en andere bestaande documenten, waren gesprekken met uitvoerders dan ook cruciaal
voor ons onderzoek. We zijn de vele medewerkers van UWV en de SVB dankbaar voor hun
openhartigheid in de gesprekken. We hebben in beperkte mate gesproken met medewerkers van
gemeenten, omdat we in het onderzoek gebruikmaken van de inzichten uit het traject naar
hardheden in de Participatiewet. De kwetsbare opstelling van uitvoerders stelde ons in staat om
vast te stellen waar wet- en regelgeving, en de uitvoering hiervan, (potentieel) tot hardvochtige
effecten voor burgers kan leiden. Juist door met elkaar de vinger op de zere plek te leggen en te
kijken wat we met elkaar beter moeten en kunnen doen, versterken we de kern van de sociale
zekerheid: het bieden van bestaanszekerheid.
Ook danken wij de leden van de klankbordgroep en de begeleidingscommissie die ons tijdens dit
onderzoek hebben bijgestaan met hun kritische, maar immer constructieve, beschouwingen,
kanttekeningen, en suggesties. Een bijzonder woord van dank aan de voorzitter van de
klankbordgroep, Jet Bussemaker.
De wens om tot structurele verbeteringen te komen was bij alle betrokkenen voelbaar. En dat is
ook nodig, want hardvochtige effecten voorkomen we niet alleen door aanpassingen in de
sturingsrelatie tussen het kabinet, de Tweede Kamer, het departement en uitvoering, of door te
sleutelen aan wet- en regelgeving, of door de uitvoering te versterking. Op alle vlakken is de
komende jaren werk aan de winkel om het ontstaan van hardvochtige effecten door knelpunten in
wet- en regelgeving en de uitvoering hiervan te voorkomen.
Rosanne Oomkens (projectleider),
namens de onderzoekers

4

Naar inhoudsopgave

Samenvatting -

Aanleiding

Onderzoek naar

Het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de parlementaire ondervragingscommissie
kinderopvangtoeslag (POK) heeft duidelijk gemaakt dat hardheden in de wet- en regelgeving, en
de uitvoering hiervan, burgers ernstig in de knel kan brengen. Tegen die achtergrond heeft de
Tweede Kamer op 26 januari 2021 een motie van het lid Omtzigt (35510, nr. 13) aangenomen

hardvochtigheden in de
sociale zekerheid

waarin wordt gevraagd om een onafhankelijk onderzoek met als doel een doorlichting van wetten
en regelingen waar hetzij de wet, hetzij de uitvoering van de wet door de overheid hardvochtige
effecten heeft op groepen burgers. Deze motie sloot ook aan bij de inzet van het kabinet Rutte III
om actief te monitoren hoe wet- en regelgeving in de praktijk uitpakt voor burgers en in te grijpen
waar dat nodig is.

Onderzoeksvragen & scope
Wat is een gedragen en duurzame definitie van hardvochtigheid, op basis van de input van
relevante maatschappelijke partijen en een literatuurstudie? Wat is een passend beoordelingskader
om de hardvochtige effecten in (de uitvoering van) wetten, of in de samenloop van wetten, vast te
stellen? En welke hardvochtige effecten voor groepen burgers treden op bij de uitvoering van de
wet- en regelgeving van de Participatiewet, de UWV-wetten, de Banenafspraak en de uitbetaling
van het pgb, met welke impact op burgers en wat zijn mogelijke handelingsperspectieven om deze
effecten in de toekomst te voorkomen?

5

Naar inhoudsopgave

Het ministerie van SZW heeft Panteia, Muzus, de VU, en de Hogeschool Utrecht

SVB-medewerkers en sociale partners. Om zicht te krijgen op hardheden in de

opdracht gegeven om deze vragen te beantwoorden. Doordat dit onderzoek
zich richt op het inventariseren van hardvochtige effecten, ligt automatisch de
focus op datgene wat er niet goed gaat in het systeem en de uitvoering ervan.
Hoewel het noodzakelijk is om met elkaar te constateren waar burgers ernstig in
de knel (kunnen) raken, is het ook belangrijk om niet voorbij te gaan aan het
gegeven dat er gelukkig veel ook wel goed gaat.

Participatiewet is onder meer gebruikt gemaakt van de opbrengsten van het
traject rondom hardheden in de Participatiewet, dat mede door het ministerie
van SZW is geïnitieerd. Tot slot hebben er vier groepssessies plaatsgevonden
met experts, waaronder cliëntvertegenwoordigers, uitvoerders,
wetenschappers, en beleidsmakers om oplossingsrichtingen te inventariseren.

Het leven van burgers (potentieel) ontwricht en
aangetast in bestaanszekerheid

Het gaat in dit onderzoek om de (uitvoering van) de wet- en regelgeving en
beleid binnen de Participatiewet, Banenafspraak, en UWV-wetten, te weten de
WW, Ziektewet, WIA, WAO, Wajong, WAZO, ZEZ, Toeslagenwet en IOW.
Daarnaast heeft het onderzoek betrekking op de uitbetaling van het

Definitie ‘hardvochtige effecten’
Knelpunten in wet- en regelgeving, of in de uitvoering hiervan, kunnen onder

persoonsgebonden budget (pgb) door de SVB.

bepaalde omstandigheden leiden tot hardvochtige effecten voor (groepen)
burgers. In dit onderzoek zijn ‘hardvochtige effecten’ als volgt gedefinieerd:

Onderzoeksaanpak
In dit onderzoek is een combinatie van onderzoeksmethoden gehanteerd om de
onderzoeksvragen te beantwoorden. Er is een literatuurstudie uitgevoerd

Er is sprake van een hardvochtig effect wanneer het leven van (groepen) burgers
door het handelen van de overheid (potentieel) wordt ontwricht.

waarbij zowel wetenschappelijke literatuur als (beleids)documenten zijn
bestudeerd. Daarnaast is jurisprudentieonderzoek uitgevoerd. Ook zijn er
interviews gehouden met (vertegenwoordigers van) de Centrale Raad van
Beroep, Nationale ombudsman, Landelijke Cliëntenraad, Ieder(in), Per Saldo,
ministeries van SZW en VWS, UWV, SVB, VNG en Divosa. Om inzicht te krijgen
in de gevolgen van hardvochtigheden voor burgers en de manier waarop zij dit

Overheidshandelen gaat hierbij zowel om (stapeling van) wet- en regelgeving als
om de uitvoering hiervan. Wanneer hardvochtige effecten optreden, worden
burgers veelal in hun bestaanszekerheid aangetast. Ook kunnen burgers op
andere levensdomeinen ernstig in de problemen raken, bijvoorbeeld op het vlak
van (geestelijke) gezondheid, werk, wonen, of persoonlijke relaties.

beleven, zijn er interviews gehouden met burgers. Om verdiepend inzicht te
krijgen in de oorzaken van het ontstaan van hardvochtige effecten en om beter
zicht te krijgen op de ruimte die er is in wet- en regelgeving en in de uitvoering
om hardvochtige effecten te voorkomen, zijn naast literatuur en
jurisprudentieonderzoek verschillende groepsgesprekken gevoerd met UWV- en

Deze definitie maakt geen onderscheid naar gradaties van hardvochtige
effecten, omdat gradaties van hardvochtigheden onbepaalbaar zijn. Gradaties
suggereren namelijk een bepaalde mate van objectiviteit, waarbij aan de hand
van criteria zou kunnen worden vastgesteld dat er sprake is van een overgang
van de ene (minder zware) categorie naar een andere (zwaardere) categorie.

6

Naar inhoudsopgave

Maar wat als een (onwenselijke) hardvochtigheid wordt beschouwd – dus is een
situatie ‘heel erg’, ‘een beetje’ of ‘niet’ hardvochtig – is ook een politieke keuze
en is tijdgebonden.

geeft temeer aan dat het essentieel is om als betrokken partijen (wetgeving,
beleid, uitvoering) met elkaar in gesprek te gaan en te blijven over knelpunten in
wet- en regelgeving en in de uitvoeringspraktijk en de impact hiervan op het
leven van burgers.

Hardvochtige effecten treden op onder bepaalde
omstandigheden
Wet- en regelgeving of het handelen door de uitvoering kan dus onder bepaalde
omstandigheden leiden tot hardvochtige effecten op (groepen) burgers. Dit

Ervaringen burgers
Burgers wiens leven naar eigen zeggen is ontwricht als gevolg van knelpunten in
wet- en regelgeving dan wel in de uitvoering hiervan en die zich (daarnaast)

maakt dat hardvochtige effecten situationeel en dus contextafhankelijk zijn. De
contextafhankelijkheid maakt dat hardvochtigheid niet in een eenduidige
definitie is te vatten die kan fungeren als een objectieve ‘meetlat’ waar je een
casus naast kunt leggen om vast te stellen of er sprake is van een hardvochtig
effect. Over het algemeen achten betrokkenen, waaronder
uitvoeringsorganisaties, gemeenten, en cliëntvertegenwoordigers, een

aangetast voelen in hun bestaanszekerheid, ervaren de ontstane situatie
verschillend. Desondanks zijn er enkele gemene delers zichtbaar. Zo voelen
burgers die zeggen dat overheidshandelen bij hen tot hardvochtige effecten
heeft geleid zich machteloos en onbegrepen. Hoewel soms wel volgens de letter
van de wet is gehandeld door uitvoeringsorganisaties of gemeenten, voelen
besluiten die leiden tot hardvochtige effecten voor burgers als onrechtvaardig.
Ook voeden ervaren hardvochtigheden in de sociale zekerheid het gevoel van
wantrouwen richting de overheid. Maar het meest verstrekkende gevolg van
ervaren hardvochtigheden is misschien wel dat het burgers hun
toekomstperspectief ontneemt. Het ontbreken hiervan is met regelmaat ook
weer een gevolg van de gevoelens van moedeloosheid en wantrouwen richting

dergelijke toepassing van een definitie van hardvochtige effecten ook niet
wenselijk. Om deze reden wordt het ook onwenselijk dan wel onmogelijk geacht
om een vastomlijnd beoordelingskader te gebruiken om ‘hardvochtigheden’ of
‘hardvochtige effecten’ vast te stellen.
Wel kan worden geconcludeerd dat het bij hardvochtige effecten gaat om
knelpunten die het leven van de burger op één of meerdere levensdomeinen
ontwrichten en waarbij veelal sprake is van een aantasting van
bestaanszekerheid. Aangezien het in de Grondwet is vastgelegd dat de overheid
een beleid moet voeren, dat is gericht op de bestaanszekerheid van de bevolking

de overheid; een deel van de burgers ziet niet in hoe hun situatie ooit nog kan
verbeteren, aangezien zij er geen vertrouwen in hebben dat de overheid hen op
wat voor manier dan ook kan ondersteunen om het tij te keren.
Structurele knelpunten die onder omstandigheden tot
(potentieel) hardvochtige effecten kunnen leiden
Een van de vragen binnen dit onderzoek is hoe vaak hardvochtige effecten
optreden. Vanwege de ongelijksoortigheid in de scope van het onderzoek is het
echter niet zinvol om een vergelijking te maken tussen de verschillende
onderdelen van het socialezekerheidsstelsel om te bezien waar knelpunten
vaker voorkomen. Het rapport beschrijft veel knelpunten ten aanzien van UWV-

en op spreiding van welvaart (Artikel 20 van de Grondwet), zou te allen tijde
(periodiek) moeten worden nagegaan of het handelen van de overheid
(potentieel) leidt tot het ontwrichten van het leven van burgers dan wel hen
aantast in hun bestaanszekerheid. De begrippen ‘ontwrichting’ en
‘bestaanszekerheid’ vragen vervolgens ook weer om definitiebepaling. Dit duidt
niet zozeer op een beperking van de definitie van hardvochtige effecten, maar

7

Naar inhoudsopgave

wetten. Dat er in vergelijking met de andere wet- en regelgeving veel
knelpunten, en daarmee potentieel hardvochtige effecten rondom de UWVwetten worden beschreven, is echter een logisch gevolg van de scope van het

Holistisch perspectief op (ontstaan) hardvochtige effecten
Het analysekader dat binnen dit onderzoek is ontwikkeld, schetst een holistisch
perspectief op het optreden van hardvochtige effecten voor burgers, waarbij

onderzoek waarbij naar álle wetten uitgevoerd door UWV is gekeken. Ten
aanzien van het pgb is uitsluitend gekeken naar een klein onderdeel van de
gehele pgb-keten: namelijk de uitbetaling van het pgb door de SVB. Dit maakt
de resultaten omtrent de verschillende wetten en uitvoerders per definitie
onvergelijkbaar.

naar verschillende aspecten van het systeem wordt gekeken: de totstandkoming
van wet- en regeling, de wet- en regelgeving zelf (wat moet en wat mag), de
sturingsrelatie, en naar de uitvoering van wet- en regelgeving door
uitvoeringsorganisaties en gemeenten. Hardvochtige effecten ontstaan
namelijk veelal niet geïsoleerd; bovenstaande ‘systeemonderdelen’ zijn nauw

Het is lastig om in algemene zin antwoord te geven op de vraag ‘hoe vaak’
hardvochtige effecten optreden. Wel kan worden geconcludeerd dat er in de
UWV-wetten, de Participatiewet, de Toeslagenwet en de uitbetaling van het
pgb door de SVB diverse structurele knelpunten bestaan in de wet- en

met elkaar verbonden zoals ook uit het onderzoek is gebleken. (Potentieel)
hardvochtige effecten ontstaan vaak niet door knelpunten in uitsluitend de weten regelgeving, of door knelpunten in uitsluitend de uitvoering. Ze zijn nauw
met elkaar verweven. En ook de aansturing door het departement speelt hierin
een rol, evenals de mensbeelden waar vanuit wordt gegaan bij de
totstandkoming van wet- en regelgeving.

regelgeving en de uitvoering hiervan die onder omstandigheden (potentieel)
kunnen leiden tot het ontstaan van hardvochtige effecten voor (groepen)
burgers. Structureel omdat de gesignaleerde knelpunten geen uitzonderingen
betreffen die ‘eenvoudig’ met maatwerk opgelost kunnen worden. Het zijn
daarnaast knelpunten die door diverse betrokkenen breed worden herkend. Dat
een knelpunt structureel van aard is, wil echter niet zeggen dat het per definitie

Dit analysekader kan een waardevol gesprekstool vormen in de gesprekken
tussen uitvoeringsorganisaties, gemeenten, het departement en Tweede
Kamer. Daarmee kan de feedbackloop tussen de verschillende niveaus worden
versterkt.

leidt tot het optreden van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers. Of een
knelpunt in wet- en regelgeving, of de uitvoering hiervan, in een specifieke
situatie tot een hardvochtig effect leidt, hangt af van persoonsgerelateerde
factoren van de burger, waaronder de financiële positie en het doenvermogen.
Dit kader geeft weliswaar richting aan het duiden van (potentieel) hardvochtige
effecten, maar uiteindelijk is het een moreel oordeel en subjectief (en daarmee
politiek) wanneer iets als ‘hardvochtig’ wordt beschouwd. Wél valt op dat er in
algemene zin binnen de wetten uitgevoerd door UWV en de Participatiewet veel
knelpunten bestaan en (potentieel) hardvochtige effecten kunnen ontstaan
rondom verplichtingen en sanctionering.

8

Naar inhoudsopgave

9

Naar inhoudsopgave

Hardvochtige effecten ontstaan door knelpunten in
wet- en regelgeving en/of in uitvoering

aanvrager en diens eventuele partner. Voor de hoogte van de bijstandsuitkering
en de AIO-aanvulling telt daarnaast ook het vermogen van de aanvrager en
diens partner mee. De keerzijde van deze persoonsgerichte en

Om het lerend vermogen van de overheid te vergroten, is het belangrijk om de
wijze waarop (potentiële) hardvochtige effecten ontstaan nauwgezet uiteen te
rafelen. Dit biedt immers inzicht in de handelingsperspectieven die (de
uitvoering van) het socialezekerheidsstelsel responsiever maken en de
menselijke maat centraal stellen. Hieronder presenteren we de belangrijkste

situatieafhankelijke inkomensondersteuning aan hen die dat nodig hebben, is
dat een veelheid aan wetten en regelingen is ontstaan die tot een zeer
gedetailleerd niveau vastleggen wat de rechten en plichten van burgers zijn. Het
impliceert immers een toetsing aan de omstandigheden van het individuele
geval. De precisering van wet- en regelgeving die is bedoeld om alleen

conclusies ten aanzien van het ontstaan van hardvochtige effecten.

inkomensondersteuning te bieden aan hen die dat nodig hebben en om
willekeur te voorkomen, leidt tot uiterst complexe wet- en regelgeving.

Binnen de gesignaleerde knelpunten kan grofweg een onderscheid worden
gemaakt tussen knelpunten ten aanzien van de toegang en hoogte van
uitkering, verplichtingen en sanctionering (maatregelen, boetes en

In algemene zin geldt dat complexiteit van (uitvoering van) wet- en regelgeving
problematisch is omdat er voor burgers in financieel opzicht vaak veel afhangt

terugvorderingen), en de samenloop van (conflicterende) wet- en regelgeving.
Gezien het (potentieel) ontwrichtende karakter van de geïnventariseerde
knelpunten en de aantasting van bestaanszekerheid van burgers, is het
noodzakelijk hierop te acteren. Er ligt een gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor de wetgever, beleidsmakers en uitvoerders om met elkaar tot passende
oplossingen te komen om hardvochtige effecten in de sociale zekerheid terug te

van een besluit of oordeel. Want, hoe complexer de wet- en regelgeving, hoe
groter de kans op fouten. Daarnaast gaat complexiteit voor bepaalde groepen
burgers hand in hand met gevoelens van onbegrip en onzekerheid, juist
vanwege de afhankelijkheid van inkomensondersteuning. Dit kan burgers die
afhankelijk zijn van socialezekerheidsregelingen psychisch kwetsbaar(der)
maken. Ook wanneer het niet burgers zelf zijn die belast zijn met de complexe

dringen en in de toekomst te voorkomen.

wet- en regelgeving, maar uitvoerders – zoals bijvoorbeeld bij het vaststellen
van arbeidsongeschiktheid – kunnen hardvochtige effecten ontstaan omdat er in
meerdere opzichten voor de burger veel afhangt van het oordeel.

Toegang en hoogte uitkeringen: wet- en regelgeving complex
voor uitvoerders en burgers
Het stelsel van socialezekerheidsregelingen is in Nederland gericht op het

Verplichtingen en sanctionering: onrealistisch mensbeeld,
strenge wet- en regelgeving met beperkte
afwijkingsmogelijkheden die onvoldoende worden benut
Complexiteit speelt daarnaast ook ten aanzien van de arbeids- en
inspanningsverplichtingen en de inlichtingenplicht. De wetgever kent met name
ten aanzien van de inlichtingenplicht een (te) grote verantwoordelijkheid aan
burgers zelf toe als het gaat om de informatie die door burgers aangeleverd

beschermen van hen die dat nodig hebben. Voor de WIA, Wajong, beschut werk,
ZW en WW geldt dat aanvragers worden getoetst op arbeidsongeschiktheid,
arbeidsvermogen of verlies in arbeidsuren om zo gericht
inkomensondersteuning te kunnen bieden. Daarnaast geldt voor de
Toeslagenwet en de Participatiewet dat om te bepalen of iemand recht heeft op
een toeslag of bijstand, er wordt gekeken naar het totale inkomen van de

10

Naar inhoudsopgave

moet worden. Voor een deel van de burgers is simpelweg niet duidelijk wat de
uitvoeringsorganisatie van hen verwacht en wat zij van hen mogen verwachten.
Het mensbeeld van de individualistische, rationele en zelfredzame burger die de

wet- en regelgeving deze ruimte wel, omdat er de afgelopen jaren in de
aansturing van en door uitvoeringsorganisaties en gemeenten (te) veel nadruk
ligt op rechtmatig handelen.

wet kent blijkt in de praktijk onrealistisch. Dit is problematisch omdat het niet
naleven of schenden van verplichtingen samen kan hangen met onevenredig
hoge terugvorderingen.
Verder kan ten aanzien van het sanctioneringsregime in de sociale zekerheid

De hardvochtige effecten die optreden als gevolg van een maatregel of boete, of
wanneer burgers geconfronteerd worden met een terugvordering worden
versterkt wanneer burgers de bejegening door uitvoerders als onheus ervaren.
Hoewel een prettige dan wel onheuse bejegening strikt genomen niets

worden geconcludeerd dat wet- en regelgeving streng en strikt is. Zo wordt bij
boetes geen onderscheid gemaakt tussen vergissingen en fouten, waardoor
boetes soms onevenredig hoog uitpakken. En kan de koppeling tussen het
benadelingsbedrag en de hoogte van de boete ervoor zorgen dat burgers met
hoge vorderingen worden geconfronteerd die hen financieel in de problemen

verandert aan het besluit zelf, heeft de wijze van bejegening veel invloed op de
uiteindelijke impact van een besluit op een burger. Een besluit met een grote
financiële impact kan in combinatie met onheuse bejegening het leven van
burgers verder ontwrichten, bijvoorbeeld omdat burgers sterkere gevoelens van
onbegrip en wantrouwen richting de overheid ervaren.

brengen. In wet- en regelgeving zijn zogenoemde mitigerende maatregelen
opgenomen om het optreden van hardvochtige effecten op burgers te
voorkomen: aandacht voor de ernst van het vergrijp en de mate van
verwijtbaarheid bij boetes, de dringende reden bij maatregelen, boetes en
terugvorderingen, en de evenredigheidstoets bij boetes. Wet- en regelgeving
biedt uitvoerders dus ruimte om af te wijken en rekening te houden met

Samenloop (conflicterende) wet- en regelgeving: onvoorziene
situatie en gebrekkige (keten)samenwerking
Sommige hardvochtige effecten doen zich pas voor als er specifieke situaties
ontstaan waarbij verschillende wet- en regelgeving op elkaar inwerkt. Zo is er
binnen de pgb-regeling in sommige situaties sprake van werkgeverschap van de
pgb-houder met alle rechten en plichten van dien. Echter is de specifieke, en ten
opzichte van reguliere werkgevers en werknemers, uitzonderlijke situatie van
pgb-budgethouder en pgb-zorgverlener niet voorzien in het arbeidsrecht
waardoor er hardvochtige effecten kunnen ontstaan.

persoonlijke omstandigheden.
Echter, van dringende reden is volgens vaste rechtspraak slechts sprake indien
de maatregel, boete of terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële
gevolgen voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen,

Ook kunnen er hardvochtige effecten ontstaan door gebrekkige
(keten)samenwerkingen die voortkomen uit de samenloop van wet- en
regelgeving. Burgers hebben namelijk veelal te maken met diverse
inkomstenbronnen. Ze hebben inkomsten uit pensioenen, uitkeringen,
toeslagen, inkomen uit pgb-werkzaamheden, of mantelzorg, maar hebben hier

waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele
afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Doordat het begrip
dringende reden restrictief is uitgelegd in rechtspraak, wordt in de
uitvoeringspraktijk de dringende redenen niet of nauwelijks aanwezig geacht.
Ook weten uitvoerders niet altijd goed welke ruimte wet- en regelgeving biedt.

niet altijd goed overzicht van. De complexiteit die gepaard gaat met de toegang

Daarnaast voelen veel uitvoerders de ruimte niet om af te wijken, ook al biedt
11

Naar inhoudsopgave

tot de verschillende vormen van inkomensondersteuning betekent in de praktijk
dat het voor burgers soms niet meer te overzien is wat de impact van de ene
vorm van inkomensondersteuning is op het recht op een andere vorm van

vrijwel nooit knelpunten in alleen ‘de uitvoering’ die (potentieel) tot
hardvochtige effecten leiden. Vaak doen zich dan ook al knelpunten voor in de
wet- en regelgeving zelf. Bewustzijn van deze nauwe verwevenheid tussen

inkomensondersteuning. De samenloop van wet- en regelgeving maakt dat
burgers sneller een ‘foutje’ maken als het gaat om het tijdig en correct
doorgeven van wijzigingen. De afhankelijkheid van diverse inkomstenbronnen
vergt dus ook kennis van ‘elkaars’ regelgeving om burgers op een adequate
manier te kunnen informeren en ondersteunen.

(totstandkoming van) wet- en regelgeving, de sturingsrelatie, en uitvoering is
essentieel om het ontstaan van hardvochtige effecten terug te dringen en te
voorkomen. Een eenzijdige focus op bijvoorbeeld ‘knellende wet- en
regelgeving’ óf ‘uitvoeringsproblemen’ doet geen recht aan de complexe
wisselwerking die zich in de praktijk tussen beide voordoet. Een voorbeeld

In termen van uitvoering blijkt dat schotten tussen maar ook binnen afdelingen
en (uitvoerings)organisaties op diverse manieren kunnen leiden tot het ontstaan
van hardvochtige effecten bij burgers. Schotten tussen afdelingen bij
uitvoeringsorganisaties of gemeenten kunnen eraan bijdragen dat een burger

hiervan is de wet- en regelgeving ten aanzien van sancties die strikt is, maar
weliswaar beperkte afwijkingsmogelijkheden biedt om hardvochtige effecten
voor burgers te voorkomen. Het is weinig constructief om in dit kader uitsluitend
te stellen dat a) het probleem zit in de strikte wet- en regelgeving of b) dat het
probleem ligt bij professionals die discretionaire bevoegdheden onvoldoende

soms lang(er) moet wachten op een antwoord. Dit kan er uiteindelijk mogelijk
toe leiden dat de periode dat een burger ten onrechte een (te hoge) uitkering
ontvangt, oploopt. Daarmee loopt het terug te betalen bedrag ook op. Een
gebrek aan nazorg en goede overdracht aan een andere organisatie bij een
financieel impactvol besluit, kan ertoe leiden dat een burger financieel in de knel
komt en niet weet hoe hiermee om te gaan.

benutten. Beide zijn waar. En beide behoeven erkenning om de knelpunten die
zich omtrent sanctionering voordoen te voorkomen.
De geschetste oplossingen zijn gericht op het voorkomen, verminderen of
terugdringen van de knelpunten en verschillen in termen van draagvlak en
haalbaarheid. Sommige oplossingsrichtingen zijn quick wins, terwijl andere een

Op basis van de inventarisatie van knelpunten in de UWV-wetten, de
Participatiewet, de Toeslagenwet en de uitbetaling van het pgb door de SVB die
(potentieel) tot hardvochtige effecten kunnen leiden, blijkt dat zich op

meer fundamentele wijziging van het systeem behelzen. De geschetste
denkrichtingen zijn bedoeld om het kabinet, de Tweede Kamer, het
departement, uitvoeringsorganisaties, gemeenten en individuele
uitvoeringsprofessionals verder te helpen in het terugdringen en voorkomen van
hardvochtige effecten in de sociale zekerheid. Bij het lezen van de

verschillende aspecten van het systeem knelpunten voordoen die kunnen leiden
tot het ontstaan van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers; namelijk in
de totstandkoming van wet- en regelgeving, wet- en regelgeving zelf, de
sturingsrelatie en de uitvoering. Het is zelden dat er één afgebakend knelpunt is
dat op zichzelf leidt tot het ontstaan van hardvochtige effecten. Zo zijn het

oplossingsrichtingen dient een aantal aandachtspunten in het achterhoofd te
worden gehouden. Zo varieert de mate waarin oplossingsrichtingen zijn
aangedragen en zijn uitgewerkt voor de verschillende knelpunten. De
geschetste oplossingsrichtingen zijn daarnaast niet alle (volledig) nieuw. Een
deel van de oplossingen wordt momenteel al toegepast of uitgevoerd. Het was

Oplossingsrichtingen

niet mogelijk om binnen de scope van dit onderzoek in kaart te brengen in
12

Naar inhoudsopgave

hoeverre reeds wordt voldaan aan bepaalde randvoorwaarden die voor
verschillende oplossingsrichtingen nodig zijn.
Onderstaande overzichten vatten de knelpunten en oplossingsrichtingen kort
samen, onderverdeeld naar vier clusters van knelpunten. Achter iedere
oplossingsrichting is aangegeven of het betrekking heeft op de totstandkoming
van wet- en regelgeving, de sturingsrelatie, wet- en regelgeving zelf of de
uitvoering (conform analysekader).
De oplossingsrichtingen die hierboven worden geschetst staan veelal niet op
zichzelf. Om het ontstaan van hardvochtige effecten in de sociale zekerheid
terug te dringen, is het raadzaam om op verschillende niveaus (wet, beleid,
uitvoering) veranderingen door te voeren. Ondanks de veelheid aan
oplossingsrichtingen moeten deze niet worden gezien als een menukaart waar
naar wens in kan worden ‘geshopt’. De oplossingen moeten dan ook niet
beschouwd worden in termen van ‘of-of’ maar in termen van ‘en-en’: het is de
combinatie van oplossingsrichtingen die nodig is om een verschil te maken en
het ontstaan van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers te voorkomen.

13

Naar inhoudsopgave

Cluster 1 - Toegang en hoogte uitkering
▪

Duurzaamheidscriterium WIA laten vervallen of anders toepassen (wet-

▪

en regelgeving)
Verzekeringsartsen ondersteunen met een multidisciplinair team (weten regelgeving, uitvoering)

Onjuiste veronderstellingen t.a.v. 35-minners

▪

Sluitende aanpak UWV en gemeenten (wet- en regelgeving, uitvoering)

CBBS-systeem WIA sluit onvoldoende aan op praktijk

▪
▪

Vaststellen van een objectieve bovengrens (wet- en regelgeving)
Actualisatie CBBS met realistische referentie functies (wet- en
regelgeving)
Herbeoordeling mogelijk maken (wet- en regelgeving)

Complexiteit duurzaamheidscriterium WIA

▪
Complexiteit vaststelling duurzaam geen arbeidsvermogen Wajong

▪

Duurzaamheidscriterium loskoppelen van toegang tot de Wajong (weten regelgeving)

Complexiteit dagloonsystematiek WIA, WW, ZW en Wazo

▪

Dagloonsystematieken met elkaar in lijn brengen (wet- en regelgeving)

▪

Mogelijkheid bieden om af te wijken (wet- en regelgeving)

Complexiteit vaststelling inkomsten en vermogen Toeslagenwet en
Participatiewet

▪

Scala aan oplossingen mogelijk (divers)

Kostendelersnorm Participatiewet

▪

Wijzigen van de kostendelersnorm (wet- en regelgeving)

Toekenning met terugwerkende kracht binnen Participatiewet onmogelijk

▪

Mogelijkheden toekennen met terugwerkende kracht verruimen (weten regelgeving)

14

Naar inhoudsopgave

Cluster 2 - Verplichtingen, maatregelen, boetes en terugvorderingen
Dringende reden restrictief en niet consistent uitgelegd (wet- en regelgeving)

▪

Wetgever kan ‘dringende reden’ beter uitleggen

Geen aandacht voor verwijtbaarheid en persoonlijke omstandigheden bij
terugvorderingen (wet- en regelgeving)

▪

Verwijtbaarheid als toetssteen

Minimale toets op evenredigheid bij maatregelen en terugvorderingen

▪

Wet maatwerk bij terugvordering (wet- en regelgeving)

▪

Evenredigheidstoets maatregelen en terugvorderingen (wet- en
regelgeving)

Strikte termijnen debiteurenbeleid (wet- en regelgeving)

▪

Meer ruimte en flexibiliteit voor maatwerk

Bij boetes geen onderscheid tussen vergissingen en fouten

▪
▪
▪
▪

Loskoppeling benadelingsbedrag en hoogte boete (wet- en
regelgeving)
Meer variatie in boetepercentages (wet- en regelgeving)
Meer beslisruimte voor professionals (wet- en regelgeving)
Maak onderscheid tussen vergissingen en fouten/eenduidige definitie

▪

van fraude (wet- en regelgeving)
Preventie (uitvoering)

▪
▪

Meer centrale plek Artikel 18 lid 1 Participatiewet (wet- en regelgeving)
Versterking uitvoeringskracht (uitvoering)

Onvoldoende benutten discretionaire ruimte (uitvoering)

15

Naar inhoudsopgave

Cluster 3 – Samenloop (conflicterende) wet- en regelgeving
Conflicterende belangen van de pgb-houder en de pgb-zorgverlener

▪

Loskoppelen van pgb en het arbeidsrecht (wet- en regelgeving)

Samenloop van verschillende sociale zekerheidsregelingen: werkloos worden
in de WIA

▪

WW-uitkering zien als inkomsten uit werk binnen de WGA (wet- en
regelgeving)

Gebrek aan (keten)samenwerking

▪

Versterking van de feedbackloop tussen en binnen organisaties door
maatwerkplaatsen op ketenniveau (uitvoering)

16

Naar inhoudsopgave

Cluster 4 - Algemene knelpunten
▪
▪

Te veel nadruk op efficiency en rechtmatigheid uitvoeringsorganisaties en
gemeenten

▪

▪

Veel aandacht voor incidenten in politiek en media

▪
▪

Onrealistisch mensbeeld (voornamelijk t.a.v. inlichtingenplicht)

▪
▪

Meer sturen op hogere SUWI-doelen (sturingsrelatie)
Versterken feedbackloop van uitvoering naar departement en Tweede
Kamer (totstandkoming wet- en regelgeving, sturingsrelatie)
Minder financiële prikkels gericht op de korte termijn en ook investeren
in baten die elders vallen (totstandkoming wet- en regelgeving,
sturingsrelatie)
Versterken feedbackloop van uitvoering naar departement en Tweede
Kamer (totstandkoming wet- en regelgeving, sturingsrelatie)
Verdere professionalisering beroepsgroepen (uitvoering)
Ga uit van gedeelde verantwoordelijkheid (totstandkoming wet- en
regelgeving, sturingsrelatie, wet- en regelgeving)
Hanteer een meer realistisch mensbeeld (totstandkoming wet- en
regelgeving, sturingsrelatie, wet- en regelgeving)
Herstel vertrouwen (totstandkoming wet- en regelgeving,
sturingsrelatie, wet- en regelgeving)

Communicatie uitvoeringsorganisaties soms onduidelijk

Gebrek aan ondersteuning en nazorg bij impactvolle besluiten

▪
▪
▪

Impactvolle brieven onder de loep nemen (uitvoering)
Meer telefonisch contact vooraf en na afloop gesprek (uitvoering)
Meer telefonisch contact voorafgaand aan wijzigingen of afwijzingen van

▪
▪

toegang tot een uitkering (uitvoering)
Voice coaching & trainen gesprekstechnieken (uitvoering)
Burgers horen en zien (uitvoering)

▪

Actiever nazorg bieden bij ingrijpende besluiten (sturingsrelatie,
uitvoering)

17

Naar inhoudsopgave

Inhoud

5
Ontstaan van hardvochtige effecten: toegang en hoogte
uitkeringen ................................................................................. 67
5.1 Beoordelen arbeidsongeschiktheid en arbeidsvermogen in de
WIA en Wajong...................................................................... 68
5.2 Dagloonsystematiek in de WIA, WW, ZW en WAZO ................. 73

Voorwoord .................................................................................... 3

5.3 Vaststellen inkomsten en vermogen in de Toeslagenwet en de
Participatiewet ....................................................................... 76

Samenvatting - Onderzoek naar hardvochtigheden in de sociale
zekerheid ...................................................................................... 5

5.4 Kostendelersnorm Participatiewet ........................................... 78
5.5 Toekenning met terugwerkende kracht onmogelijk: bijstand .... 79

1

Inleiding........................................................................... 20
6
Ontstaan van hardvochtige effecten: verplichtingen,
maatregelen, boetes & terugvorderingen ...................................... 81

1.1 Aanleiding & scope ................................................................. 20
1.2 Opdracht & onderzoeksaanpak ............................................... 21

2

1.3 Leeswijzer .............................................................................. 22

6.1 Systeem van voorschotten en verrekenen in UWV-wetten en
Participatiewet ...................................................................... 82

Definitie hardvochtigheden ............................................. 24

6.2 Arbeids- en inspanningsplichten in de Participatiewet ............. 84

2.1 Naar een gedragen en duurzame definitie ............................... 25

6.3 Inlichtingenplicht in UWV-wetten en Participatiewet ................ 87
6.4 Maatregelen, boetes en terugvorderingen .............................. 90

3

Analysekader ................................................................... 28
7
Ontstaan van hardvochtige effecten: samenloop
(conflicterende) wet- en regelgeving ............................................ 101

3.1 Van definitie naar analysekader .............................................. 28
3.2 Toelichting analysekader ........................................................ 30
4

7.1 Conflicterende belangen van de pgb-houder en de pgbzorgverlener ......................................................................... 102

Hardvochtige effecten: de beleving van burgers ................. 33

7.2 Samenloop van verschillende sociale zekerheidsregelingen:
werkloos worden in de WIA ................................................... 106

4.1 Inzichten uit de belevingsinterviews ........................................ 34
4.2 Vier belevingsverhalen ........................................................... 38

7.3 Gebrek aan (keten)samenwerking ......................................... 107

18

Naar inhoudsopgave

8

Algemene overkoepelende knelpunten ........................... 111

Bijlagen ..................................................................................... 153

8.1 Nadruk op rechtmatigheid en efficiency uitvoeringsorganisaties
en gemeenten ...................................................................... 112

Bijlage 1 – overzicht deelnemers onderzoek .................................. 154

8.2 Veel aandacht voor incidenten in politiek en media ................. 113

Bijlage 2 – overzicht leden klankbordgroep en begeleidingscommissie ............................................................................ 157

8.3 Onrealistisch mensbeeld ....................................................... 115

Bijlage 3 – Extra ervaringen uit de belevingsverhalen ..................... 158

8.4 Communicatie en bejegening ................................................ 115
Noten ........................................................................................ 163

8.5 Gebrek aan ondersteuning en nazorg bij impactvolle besluiten 117
9
118

Conclusies: hardvochtige effecten in de sociale zekerheid

9.1 Het leven van burgers (potentieel) ontwricht en aangetast in
bestaanszekerheid ................................................................ 118
9.2 Hardvochtige effecten ontstaan door knelpunten in wet- en
regelgeving en/of in uitvoering ..............................................120
9.3 Oplossingsrichtingen ............................................................. 123
10
Oplossingsrichtingen: suggesties voor wetgeving, beleid en
uitvoering .................................................................................. 124
10.1 Algemene knelpunten ........................................................... 130
10.2 Toegang en hoogte uitkering ................................................. 138
10.3 Maatregelen, boetes en terugvorderingen ..............................142
10.4 Samenloop (conflicterende) wet- en regelgeving ................... 147
Nawoord ................................................................................... 150

19

Naar inhoudsopgave

1
Inleiding

1.1 Aanleiding & scope
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft Panteia, die hiervoor samenwerkt met
Muzus, de Vrije Universiteit Amsterdam en de Hogeschool Utrecht, opdracht gegeven om te
komen tot een breed geaccepteerde en duurzame werkdefinitie van hardvochtigheid, om inzicht te
verkrijgen in hardvochtige effecten voor groepen burgers en om mogelijke
handelingsperspectieven om deze effecten in de toekomst te voorkomen in kaart te brengen.
Het gaat in dit onderzoek om de (uitvoering van) de wet- en regelgeving en beleid binnen de
Participatiewet, Banenafspraak, en UWV-wetten, te weten de WW, Ziektewet, WIA, WAO,
Wajong, WAZO, ZEZ, Toeslagenwet en IOW. Daarnaast heeft het onderzoek betrekking op de
uitbetaling van het persoonsgebonden budget (pgb) door de SVB. Dit betekent dat er sprake is van
ongelijksoortigheid in de scope van het onderzoek en de nadruk in het onderzoek alsook de
rapportage sterk ligt op wetten en regelingen uitgevoerd door UWV. Vanwege de
ongelijksoortigheid in de scope van het onderzoek is het dan ook niet zinvol om een vergelijking te
maken tussen de verschillende onderdelen van het socialezekerheidsstelsel om bijvoorbeeld te
bezien waar knelpunten vaker voorkomen. Tevens is slechts het laatste deel van de pgb-keten
onderzocht, dit betekent dat dit onderzoek niet ingaat op mogelijke hardvochtige effecten eerder
in de pgb-keten.

20

Naar inhoudsopgave

1.2 Opdracht & onderzoeksaanpak
Centrale onderzoeksvraag

Onderzoeksaanpak

Welke hardvochtige effecten voor groepen burgers treden op bij de uitvoering
van de wet- en regelgeving van de Participatiewet, de UWV-wetten, de
Banenafspraak en de uitbetaling van het pgb, met welke impact op burgers en
wat zijn mogelijke handelingsperspectieven om deze effecten in de toekomst te

In dit onderzoek is een combinatie van onderzoeksmethoden gehanteerd om de
onderzoeksvragen te beantwoorden. Er is een literatuurstudie uitgevoerd
waarbij zowel wetenschappelijke literatuur als (beleids)documenten zijn
bestudeerd. In dit onderzoek worden tevens de resultaten benut van het traject
dat reeds loopt naar hardheden binnen de Participatiewet (Kamerstuk 26448-

voorkomen?

643)1.

Deelvragen

Daarnaast is jurisprudentieonderzoek uitgevoerd. Ook zijn er elf interviews
gehouden met (vertegenwoordigers van) de Centrale Raad van Beroep,
Nationale ombudsman, Landelijke Cliëntenraad, Ieder(in), Per Saldo, ministeries
van SZW en VWS, UWV, SVB, VNG, Divosa. Deze activiteiten hadden mede als

1.

2.

3.
4.
5.

Wat is een gedragen en duurzame definitie van hardvochtigheid, op basis
van de input van relevante maatschappelijke partijen en een
literatuurstudie?
Wat is een passend beoordelingskader om de hardvochtige effecten in (de
uitvoering van) wetten, of in de samenloop van wetten, vast te stellen?
a. Welke effecten zijn hardvochtig en vanuit welk perspectief?
b. Is het mogelijk om vast te stellen hoe vaak deze effecten optreden
en of bepaalde groepen burgers hier vaker mee worden

doel om tot een gedragen en duurzame definitie van hardvochtigheden en een
passend beoordelingskader te komen. Literatuuronderzoek vormde door het
hele onderzoek heen een belangrijke bron. Er zijn immers vele rapporten en
onderzoeken beschikbaar waarin eveneens hardheden of knelpunten in de
sociale zekerheid centraal staan.

geconfronteerd dan andere groepen?
c. Welke gradaties in hardvochtige effecten zijn er te maken?
d. Als gevolg waarvan treden hardvochtige effecten op?
Wat zijn de gevolgen van hardvochtige effecten op burgers en hoe beleven
ze deze?

Om inzicht te krijgen in de gevolgen van hardvochtigheden voor burgers en de
manier waarop zij dit beleven, zijn er vijfentwintig interviews gehouden met
burgers. Om verdiepend inzicht te krijgen in de oorzaken van het ontstaan van
hardvochtige effecten en om beter zicht te krijgen op de ruimte die er is in wet-

Welke ruimte is er in wet- en regelgeving en in de uitvoering ervan om
hardvochtige effecten te voorkomen?
Welke handelingsperspectieven zijn er om hardvochtige effecten terug te
dringen en zo mogelijk te voorkomen?

en regelgeving en in de uitvoering om hardvochtige effecten te voorkomen, zijn
naast literatuur en jurisprudentieonderzoek verschillende groepsgesprekken
gevoerd met UWV- en SVB-medewerkers en sociale partners met in totaal 46
deelnemers. Om zicht te krijgen op hardheden in de Participatiewet is onder
meer gebruikt gemaakt van de opbrengsten van het traject rondom hardheden

21

Naar inhoudsopgave

in de Participatiewet, dat mede door het ministerie van SZW is geïnitieerd. Tot
slot hebben er vier groepssessies plaatsgevonden met 21 experts, waaronder
cliëntvertegenwoordigers, uitvoerders, wetenschappers, en beleidsmakers om
oplossingsrichtingen te inventariseren.
Een volledig overzicht van de deelnemers/deelnemende partijen aan de
verschillende onderdelen van het onderzoek is opgenomen in bijlage 1.

1.3 Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft welke effecten als
hardvochtig kunnen worden beschouwd. Dit hoofdstuk presenteert de in dit
onderzoek gehanteerde definitie van hardvochtige effecten. In hoofdstuk 3
wordt een beschrijving van, en toelichting op, het analysekader gegeven dat
leidend is geweest binnen dit onderzoek. De beleving van hardvochtige effecten
door burgers staat centraal in hoofdstuk 4. De hoofdstukken 5, 6, 7 en 8 gaan in
op het ontstaan van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers. Ook
beschrijven wij in deze hoofdstukken welke ruimte er is in wet- en regelgeving
en in de uitvoering ervan om hardvochtige effecten te voorkomen. Hoofdstuk 9
gaat in op de belangrijkste conclusies. In hoofdstuk 10 schetsen we een overzicht
van de belangrijkste oorzaken van het ontstaan van hardvochtige effecten en
gaan we in op de handelingsperspectieven om hardvochtige effecten terug te
dringen en zo mogelijk te voorkomen.
Hieronder is aangegeven welke onderzoeksvragen in de verschillende
hoofdstukken aan bod komen.

22

Naar inhoudsopgave

Deelvragen

Hoofdstuk

1.

Wat is een gedragen en duurzame definitie van hardvochtigheid, op basis van de input van relevante maatschappelijke partijen en
een literatuurstudie?

2.

Wat is een passend beoordelingskader om de hardvochtige effecten in (de uitvoering van) wetten, of in de samenloop van wetten,
vast te stellen?
a. Welke effecten zijn hardvochtig en vanuit welk perspectief?
b. Is het mogelijk om vast te stellen hoe vaak deze effecten optreden en of bepaalde groepen burgers hier vaker mee worden
geconfronteerd dan andere groepen?
c. Welke gradaties in hardvochtige effecten zijn er te maken?
d. Als gevolg waarvan treden hardvochtige effecten op?

3.

Wat zijn de gevolgen van hardvochtige effecten op burgers en hoe beleven ze deze?

4. Welke ruimte is er in wet- en regelgeving en in de uitvoering ervan om hardvochtige effecten te voorkomen?
5.

Welke handelingsperspectieven zijn er om hardvochtige effecten terug te dringen en zo mogelijk te voorkomen?

23

2

2–7
2, 9
2, 9
2–7
4
5–9
10

Naar inhoudsopgave

2
Definitie
hardvochtigheden

Om tot een gedragen en duurzame definitie van hardvochtigheden te komen, is zowel
literatuur- als jurisprudentieonderzoek uitgevoerd. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd
met maatschappelijke partijen. In dit hoofdstuk doen wij verslag van deze gesprekken.
Tijdens de gesprekken met maatschappelijke partijen is geïnventariseerd hoe
hardvochtigheden gedefinieerd en geanalyseerd zouden kunnen worden.
Bij het opstellen van de definitie zijn tevens de adviezen van zowel de klankbordgroep als
de begeleidingscommissie meegenomen. De verantwoordelijkheid voor de
gepresenteerde definitie en analysekader berust bij de onderzoekers.

24

Naar inhoudsopgave

2.1 Naar een gedragen en duurzame definitie
Bij hardvochtigheden denken maatschappelijke partijen aan ‘wrede’ en
‘schrijnende’ situaties, aan ‘situaties waar je als uitvoerder buikpijn van krijgt’,

“Als er iets onredelijks gebeurt en je als excuus moet
zeggen: ‘Het staat zo in de wet.’ Dat is echt hardvochtig.”

aan ‘situaties waarin je aan alle vezels in je lijf voelt dat het niet oké is’, en aan
‘situaties waarin het leven van de burger is ontwricht’. Hardvochtig zijn ook
zaken die ‘we als maatschappij als geheel niet acceptabel vinden’. Of wanneer
‘een burger door de overheid de vernieling in is geholpen’.

“Wat écht hardvochtig is, is dat de prijs voor de fouten,
de complexiteit en onderlinge ‘bugs’ die in ons stelsel
zitten, wordt betaald door de burger. De
verantwoordelijkheid voor alles wordt bij de burger

Hieronder volgt een overzicht van enkele uitgebreidere citaten van
maatschappelijke partijen die illustreren wat men verstaat onder de term
hardvochtigheden.

gelegd.”
“De hardvochtigheid zit hem erin dat je [als burger]
altijd de prijs betaalt. Of je nou zelf een foutje hebt
gemaakt, of dat een ander een fout heeft gemaakt, of de

“Behoorlijkheid en hardvochtigheid hebben iets met

optelsom van regelingen klopt niet, of als jij verkeerd

elkaar te maken. Wat mij echt puzzelt, is een overheid die

bent voorgelicht. De burger betaalt altijd de prijs.”

mensen er slechter van afbrengt dan ze al waren. Als
wet- en regelgeving mensen kwaad doet, schade

“De meest kwetsbare mensen betalen de prijs van de

berokkent, grotere schulden geeft dan ze al hadden,

institutionele vernedering. Dat is hardvochtig.”

mensen minder worden dan ze al waren. Dan doet de
overheid iets wat volgens mij de overheid niet beoogt te

“Dat je professionals in een soort morele verscheuring

doen.”

brengt: tussen het volgen van de stem van het systeem of
het volgen van je hart.”

“Als we iemand gewoon laten verzuipen in het systeem.
Heel veel mensen staan te kijken, maar niemand heeft

“Dat je echt iemand iets aandoet. Ook al is het soms niet

ingrijp-verantwoordelijkheid. De verantwoordelijkheid

op voorhand de bedoeling dat je iemand met een wet de

is heel erg verdeeld en ligt uiteindelijk bij de burger.”

vernieling in wil krijgen, maar dat het toch kan
gebeuren. En als dat dan blijkt, dan is ‘computer says no’

25

Naar inhoudsopgave

hardvochtige situatie kan leiden, terwijl er bij andere (groepen) burgers geen
hardvochtige effecten ontstaan. Hardvochtigheden zijn daarmee situationeel en
dus contextafhankelijk. Omdat hardvochtigheden altijd samenhangen met het

belangrijker dan dat je iemand onterecht in de
vernieling brengt. En dan stopt het ook niet. Misschien is

gevolg van een besluit of wijze van handelen, is het logischer om te spreken over
hardvochtige effecten dan over hardvochtigheden. Wet- en regelgeving of het
handelen door de uitvoering kunnen dus onder bepaalde omstandigheden leiden
tot hardvochtige effecten op (groepen) burgers.

het ook wel het onvermogen om te corrigeren. Ik kan me
ook wel voorstellen dat het onmogelijk is om ongelukjes
te voorkomen. Misschien is dat met zoveel mensen in een
land wel iets wat erbij hoort, maar dat je het dan niet
corrigeert als blijkt dat het een onterechte destructieve

Definitie is geen objectieve meetlat

werking heeft op mensen, dan is het echt hardvochtig.”

De contextafhankelijkheid maakt eveneens dat hardvochtigheid niet in een
eenduidige definitie is te vatten die kan fungeren als een objectieve ‘meetlat’
waar je een casus naast kunt leggen om vast te stellen of er sprake is van een
hardvochtig effect. Over het algemeen achten maatschappelijke partijen een

“Als de menselijke maat, proportionaliteit uit het oog
verdwijnen, kan dat leiden tot hardvochtige situaties. Als
er te veel vanuit het systeem gekeken wordt en er niet

“Als je als [uitvoerings]organisatie iets ziet, dan maak je

dergelijke toepassing van een definitie van hardvochtige effecten ook niet
wenselijk. Om deze reden wordt het ook onwenselijk dan wel onmogelijk geacht
om een vastomlijnd beoordelingskader te gebruiken om ‘hardvochtigheden’ of
‘hardvochtige effecten’ vast te stellen. Of een knelpunt leidt tot een hardvochtig
effect voor een burger is namelijk afhankelijk van de omstandigheden van de

het soms hardvochtiger omdat het zo lang duurt voordat

burger. Hier wordt dieper op ingegaan in hoofdstuk 3 ‘Analysekader’.

wordt gedacht aan de echte effecten op individuen in de
samenleving.”

er een oplossing komt. Dan zijn we eerst bezig met
Diverse maatschappelijke partijen hebben daarnaast twijfels over de
meerwaarde van het opstellen van een definitie van hardvochtigheid of
hardvochtige effecten. Zij vragen zich af op welke manier een definitie helpt om
de problemen die burgers ervaren op te lossen. Sommigen stellen zelfs dat het

navelstaren, maar lossen we de situatie voor de klant
ondertussen niet op.”

introduceren van een nieuwe term het oplossen van de reeds gesignaleerde
knelpunten in de weg kan staan. In dit licht wordt regelmatig naar de Algemene
beginselen van behoorlijk bestuur (Abbb) verwezen. In tegenstelling tot de term
‘hardvochtigheden’ zijn de Abbb’s wel verankerd in het bestuursrecht en
genieten ze breed maatschappelijk draagvlak. De dringende suggestie vanuit

Hardvochtige effecten treden op onder bepaalde
omstandigheden
Verder wordt uit de gesprekken met maatschappelijke partijen duidelijk dat een
besluit genomen op basis van (samenloop van) wet- en regelgeving, of de wijze
waarop de overheid heeft gehandeld, voor sommige (groepen) burgers tot een
26

Naar inhoudsopgave

maatschappelijke partijen is dan ook om hardvochtige effecten en de Abbb’s
niet los van elkaar te zien.

kan worden gesproken wanneer burgers op meerdere levensdomeinen in de
problemen raken door overheidshandelen.

Definitie ‘hardvochtige effecten’ binnen huidige
opdracht

De definitie maakt geen onderscheid naar gradaties van hardvochtige effecten,
omdat gradaties van hardvochtigheden onbepaalbaar zijn. Gradaties suggereren
namelijk een bepaalde mate van objectiviteit, waarbij aan de hand van criteria
zou kunnen worden vastgesteld dat er sprake is van een overgang van de ene
(minder zware) categorie naar een andere (zwaardere) categorie. Maar wat als

De huidige onderzoeksopdracht waarin hardvochtige effecten op burgers in
kaart moeten worden gebracht, vraagt – ondanks de kanttekeningen die kleven
aan het formuleren van een strikte definitie – om een omschrijving van wat er

een (onwenselijke) hardvochtigheid wordt beschouwd – dus is een situatie ‘heel
erg’, ‘een beetje’ of ‘niet’ hardvochtig – is ook een politieke keuze en is
tijdgebonden. Denk hier aan de wijze waarop wordt aangekeken tegen
vermeende fraudegevallen. In algemene zin geldt dat het uiteindelijk een
politieke keuze is in welke mate het individuele belang binnen wet- en

wordt verstaan onder hardvochtige effecten. Daarbij merken we ten overvloede
op dat deze definitie uitdrukkelijk niet is beoogd als een potentieel toekomstig
instrument voor de overheid om bij casussen van individuele burgers vast te
stellen of iets wel of niet hardvochtig is.

regelgeving ondergeschikt is aan het collectieve belang.

Er is sprake van een hardvochtig effect wanneer het leven
van (groepen) burgers door het handelen van de overheid
(potentieel) wordt ontwricht. Overheidshandelen gaat
hierbij zowel om (stapeling van) wet- en regelgeving als om
de uitvoering hiervan. Wanneer hardvochtige effecten
optreden, worden burgers veelal in hun bestaanszekerheid
aangetast. Ook kunnen burgers op andere levensdomeinen
ernstig in de problemen raken, bijvoorbeeld op het vlak van
(geestelijke) gezondheid, werk, wonen, of persoonlijke
relaties.

In dat licht is het belangrijk om bij de definitie, zoals hierboven beschreven, in
acht te nemen dat er soms een collectieve rechtvaardiging is voor het ontstaan
van negatieve effecten op het leven van burgers. Zo kan een boete opgelegd in
een situatie waarbij sprake is van grove schuld het leven van een burger
ontwrichten. Echter, leedtoevoeging is ook een onderdeel van een
strafrechtelijke of bestuursrechtelijke boete. Er is dus niet altijd sprake van een
hardvochtig effect wanneer het leven van de burger is ontwricht als gevolg van
overheidshandelen. Toch speelt ook hier de context een belangrijke rol. Het kan
immers ook zo zijn dat wanneer een burger iets heeft gedaan ten nadele van het
collectief, de persoonlijke omstandigheden van de burger kunnen maken dat
een hoge boete als hardvochtig kan worden aangemerkt. Bestuurlijke boetes
kunnen bijvoorbeeld door de rechter worden gematigd op grond van
persoonlijke omstandigheden (art. 5:46 Awb).

In algemene zin kan gesteld worden dat knelpunten in de wet- en regelgeving,
of in de uitvoering hiervan, onder bepaalde omstandigheden kunnen leiden tot
het optreden van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers. Uit de definitie
blijkt verder dat de aspecten van hardvochtige effecten niet als cumulatief
dienen te worden gezien; het is dus niet zo dat pas over een hardvochtig effect

27

Naar inhoudsopgave

3
Analysekader

3.1 Van definitie naar analysekader
De contextafhankelijkheid die maakt dat hardvochtigheid niet in een eenduidige definitie is te
vatten die kan fungeren als een objectieve ‘meetlat’ werkt door in het analysekader. Er is veelal
sprake van een complexe samenloop van allerhande factoren en oorzaken die maken dat
hardvochtige effecten optreden.
Hieronder presenteren wij het analysekader. Het analysekader fungeert in het onderzoek als een
model dat helpt om hardvochtige effecten op een systematische manier te kunnen analyseren, af
te pellen en in kaart te kunnen brengen. Het analysekader functioneert daarmee niet als middel om
hardvochtige effecten in individuele casussen objectief te beoordelen, maar om casussen van
burgers beter te kunnen doorgronden en de (combinatie van) oorzaken van een hardvochtig effect
te achterhalen.
Evenals de definitie is dit analysekader gebaseerd op gesprekken gevoerd met maatschappelijke
partijen en zijn tevens adviezen van zowel de klankbordgroep als de begeleidingscommissie
meegenomen.

28

Naar inhoudsopgave

29

Naar inhoudsopgave

3.2 Toelichting analysekader

regelgeving al dan niet maakt tussen bewuste regelovertreding en vergissingen en
fouten. Wanneer vergissingen en fouten worden beschouwd als regelovertreding
kan dit leiden tot het opleggen van een boete, wat vervolgens tot hardvochtige

Het analysekader geeft de samenhang weer tussen hardvochtige effecten op
burgers en de mogelijke oorzaken, of oorsprong, hiervan. Hierbij wordt grofweg

effecten bij de burger kan leiden. Wat ‘mag en moet’ gaat daarnaast over de
(on)mogelijkheden die wet- en regelgeving biedt aan uitvoeringsorganisaties en
gemeenten om gemaakte fouten te herstellen.

onderscheid gemaakt tussen oorzaken gelegen in wet- en regelgeving en
oorzaken gelegen in de uitvoering van wet- en regelgeving. Hierbij fungeert de
uitvoeringsorganisatie als brug tussen wet- en regelgeving aan de ene kant en
de burger aan de andere kant.

Uitvoeringsorganisaties en gemeenten voeren de wet- en regelgeving
vervolgens uit. Anders gesteld, het kader waarbinnen zij werken is vastgelegd in
wet- en regelgeving. Daarnaast maakt de scheiding van beleid (departementen)
en uitvoering (de uitvoeringsorganisaties UWV en SVB, en gemeenten) dat de
sturingsrelatie tussen de departementen en uitvoeringsorganisaties en
gemeenten eveneens bepalend is voor de rollen en werkwijze van uitvoerders.

Om de inhoud van wet- en regelgeving te doorgronden en te begrijpen, is het
belangrijk te kijken naar de totstandkoming van wet- en regelgeving. Zo is het
politieke discours en de mensbeelden die hierin dominant zijn bepalend voor de
uiteindelijke wetten en regels die gelden. In dit licht speelt ook de aandacht – of
het gebrek hieraan – voor de uitvoerbaarheid bij de totstandkoming van wet- en
regelgeving een belangrijke rol. De samenloop van wet- en regelgeving kan
maken dat er tegenstrijdige eisen aan de burger worden gesteld.

Naast de geschreven wetten en regels is voor het handelen van
uitvoeringsorganisaties en gemeenten het ongeschreven recht kaderstellend.
Het ongeschreven recht zijn de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een
uitvoeringsorganisatie en gemeente – en daarmee de professional – moet zich
tegenover burgers houden aan een aantal gedragsregels. Deze staan los van de

Wet- en regelgeving gaat ook over datgene wat ‘moet’ en wat ‘mag’. Wat ‘moet’
gaat over de regels die gelden voor uitvoeringsorganisaties en gemeenten en de
complexiteit hiervan. Wat ‘moet’ gaat ook over de rechten en verplichtingen voor
burgers binnen sociale zekerheidswetgeving. Wanneer de verwachtingen ten
aanzien van burgers niet aansluiten bij de vermogens en vaardigheden van
(bepaalde groepen) burgers, kunnen hardvochtige effecten optreden.
Bijvoorbeeld omdat burgers de gevolgen van het niet naleven van plichten niet
kunnen overzien. Wat ‘mag en moet’ heeft ook betrekking op de

gewone procedurevoorschriften bij het nemen van een besluit.

(afwijkings)bevoegdheden die uitvoeders van wet- en regelgeving hebben
omtrent toekenning, intrekking, sanctionering, terugvordering). Wanneer er
onvoldoende ruimte is voor uitvoerders om van regels af te wijken wanneer zij
dit nodig achten, kunnen hardvochtige effecten optreden. Bijvoorbeeld wanneer
de lasten van het besluit onevenredig zwaar zijn in vergelijking met het belang

Binnen de uitvoering onderscheiden we de (besluitvormings)procedures, de
inhoud van besluiten en beslissingen, en communicatie en bejegening. Deze
aspecten van de uitvoering zijn nauw verbonden met de Algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. Het niet of onvoldoende in acht nemen van de Abbb’s in
de uitvoering kan leiden tot het ontstaan van hardvochtige effecten.

Hardvochtige effecten van overheidshandelen op de burger treden op in een
dynamiek tussen de uitvoering (de professional) en de burger. Het is de
professional die besluiten en beslissing neemt en in contact staat met de burger.

dat het besluit dient. Wat ‘mag en moet’ betreft ook het onderscheid dat wet- en
30

Naar inhoudsopgave

De wijze waarop (besluitvormings)procedures zijn ingericht, de inhoud van
besluiten en beslissingen die worden genomen, en de manier waarop
communicatie plaatsvindt en burgers worden bejegend, staan niet op zichzelf.

Ook eerdere ervaringen die burgers hebben gehad met de overheid hebben
invloed op het al dan niet ontstaan van hardvochtige effecten. Zoals gesteld,
hardvochtige effecten ontstaan in de dynamiek tussen uitvoering en burger.

Deze worden beïnvloed door verschillende factoren. De beschikbare middelen
(tijd & geld) waarover de uitvoeringsorganisatie of gemeente beschikt, de
organisatiecultuur, de organisatiestructuur, en de aandacht voor professionaliteit
en vakmanschap binnen de organisatie. In feite bepalen deze factoren mede de
mate waarin uitvoeringsprofessionals de Abbb’s (kunnen) naleven. Persoonlijk

Wanneer burgers door eerdere negatieve ervaringen murw zijn geslagen, kan dit
ertoe leiden dat zij niet reageren of gefrustreerd zijn. Hierdoor kan een
neerwaartse dynamiek ontstaan waarbij burger en uitvoering elkaar niet meer
begrijpen. Dit kan uiteindelijk leiden tot hardvochtige effecten op het leven van
de burger.

fysiek contact kost bijvoorbeeld meer tijd dan het versturen van een
automatisch gegenereerde brief. Beperkingen ten aanzien van de beschikbare
middelen kunnen maken dat een uitvoeringsorganisatie bepaalde afwegingen
maakt waar het gaat om de wijze van communicatie met burgers. Wat betreft
professionaliteit en vakmanschap heeft de aandacht en tijd die wordt gestoken

Ook kan het zijn dat burgers machtsverschillen ervaren. Burgers geven geen
weerwoord en/of gaan niet in bezwaar want denken geen kans te maken,
hoewel zij juridisch gezien mogelijk wel gelijk hebben. Of burgers geven geen
weerwoord en/of gaan niet in bezwaar omdat zij verder moeten met de

in opleiding van en intervisie tussen professionals invloed op de kwaliteit van het
werk dat zij leveren.
Of overheidshandelen leidt tot gewenste, ongewenste of hardvochtige effecten
op de burger wordt mede bepaald door persoonsgerelateerde factoren van de
burger. Zo bepaalt de financiële positie van burgers onder andere hoe groot de

ambtenaar jegens wie zij zich in een afhankelijkheidspositie bevinden. Het kan
ook zijn dat burgers beperkte toegang tot het recht hebben omdat zij zich
neerleggen bij een situatie uit angst voor de tijd en energie die het indienen van
een klacht, of het in bezwaar en beroep gaan mogelijk met zich meebrengt. Of
er zijn burgers die door de bezuinigingen op de sociale advocatuur hun recht niet
kunnen halen.

impact van een besluit met financiële gevolgen uiteindelijk is. Wanneer burgers
onvoldoende buffercapaciteit hebben, onder de lage inkomensgrens leven of
(problematische) schulden hebben, kan een besluit met financiële consequenties
grote gevolgen hebben voor het leven van burgers. Wanneer burgers beperkt
denkvermogen, doenvermogen en/of beperkte basisvaardigheden hebben – dat

Of overheidshandelen leidt tot gewenste, ongewenste of hardvochtige effecten
op de burger wordt daarnaast bepaald door overige factoren. De samenwerking
tussen uitvoeringsorganisaties en/of gemeenten – of het gebrek daaraan – heeft
invloed op het al dan niet optreden van hardvochtige effecten van

wil zeggen laaggeletterd of laaggecijferd zijn en/of beperkte digitale
vaardigheden hebben – is de kans groter dat uiteindelijk hardvochtige effecten
optreden, omdat het voor hen niet mogelijk is te voldoen aan de eisen die vanuit
de uitvoering worden gesteld.

overheidshandelen op de burger. Wanneer een burger te maken heeft met
verschillende uitvoerders en zich in een kwetsbare positie bevindt, kan gebrek
aan samenwerking tussen organisaties bijvoorbeeld negatieve financiële
consequenties hebben en de bestaanszekerheid aantasten. Hierbij valt
bijvoorbeeld te denken aan toeslagen die wegvallen wanneer een burger vanuit
een uitkering (meer) gaat werken. Tot slot speelt de factor tijd (tijd dat een
31

Naar inhoudsopgave

situatie voortduurt) een belangrijke rol. Wanneer een burger bijvoorbeeld
gedurende een lange periode in onzekerheid verkeert, vergroot dit de kans op
het ontstaan van hardvochtige effecten.

32

Naar inhoudsopgave

4
Hardvochtige effecten:
de beleving van burgers

In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag hoe hardvochtige effecten er in de praktijk uit
kunnen zien voor burgers. Hierbij staan de ervaringen van burgers centraal en baseren wij
ons op de belevingsinterviews met burgers. Om inzicht te verkrijgen in de manier waarop
het handelen van de overheid (potentieel) tot een hardvochtig effect kan leiden voor een
burger, zijn 25 burgers geïnterviewd. Een belangrijk selectiecriterium hierbij was uiteraard
dat de betreffende burgers het gevoel moesten hebben dat wet- en regelgeving, of de
uitvoering hiervan, hen ernstig in de knel had gebracht. Om zicht te krijgen op de manier
waarop burgers hardvochtige effecten beleven, is daarom expliciet naar burgers met
negatieve ervaringen gezocht. De deelnemers aan de interviews variëren in leeftijd,
geslacht, opleiding en in de sociale zekerheidsregelingen waar zij mee te maken hebben.
In bijlage 1 is een overzicht met de kenmerken van de deelnemers aan de
belevingsinterviews opgenomen. Omwille van de privacy van de geïnterviewde burgers is
ervoor gekozen om de gemeente waarin zij woonachtig zijn niet bij naam te noemen.
De vier verhalen die uiteindelijk in dit hoofdstuk zijn opgetekend, zijn gekozen omdat zij
het perspectief van burgers illustreren op (vaak) meerdere knelpunten die later in dit
rapport uitgebreid worden beschreven. De verhalen zijn daarmee niet representatief voor
burgers in het algemene die dienstverlening vanuit UWV, de SVB en/of gemeenten
ontvangen en ook niet voor mensen met negatieve ervaringen; het gaat hier immers om
verhalen van burgers die het gevoel hebben dat hun leven is ontwricht. De opgetekende
verhalen schetsen wel – ieder vanuit de eigen unieke situatie – het burgerperspectief op
diverse structurele knelpunten die binnen dit onderzoek zijn gesignaleerd in wet- en
33

Naar inhoudsopgave

4.1 Inzichten uit de belevingsinterviews

regelgeving en/of de uitvoering hiervan. De knelpunten leiden niet altijd
tot de beschreven hardvochtigheden, maar deze verhalen laten zien wat
het met burgers doet wanneer er door omstandigheden wél hardvochtige
effecten ontstaan waardoor het leven van burgers wordt ontwricht op
één of meerdere levensdomeinen.

De interviews met burgers leiden tot een aantal hoofdinzichten waarbij de
behoeften van burgers zich op een bepaalde manier tot elkaar verhouden of in
elkaar grijpen. Zo behoort een inkomen om te kunnen voorzien in voedsel en
onderdak voor zichzelf en naasten (ook wel behoefte aan bestaanszekerheid) tot
de meest primaire behoeften van de mens. Het ervaren van controle en
veiligheid volgt, met daarna de behoefte aan betrouwbare relaties en

Tijdens de interviews hebben de deelnemers stap voor stap beschreven
wat er is gebeurd, hoe zij dat hebben ervaren en wat het effect hiervan is
op hun leven. Er is hierbij geen sprake geweest van directe hoor en
wederhoor. Het doel van de ervaringsinterviews was immers ook niet om
een feitelijk correcte weergave van de gebeurtenissen te schetsen, maar
om een inkijk te geven in de manier waarop burgers de gebeurtenissen
hebben ervaren. De inzichten zijn dan ook niet met de contactpersonen
van de burgers van deze organisaties in kwestie besproken. In dit
hoofdstuk staat de ervaring van de burger centraal. Het is van belang een
goed beeld te krijgen hoe bepaalde gebeurtenissen overkomen op de
burger, omdat het deze ervaring is die het handelen van de burger mede
beïnvloedt.

rechtvaardigheid en tot slot de behoefte aan zelfontwikkeling. Afhankelijk van
de persoonlijke situatie van de burger, kan het niet vervullen van deze behoeften
negatieve impact hebben op het mentaal welbevinden van de burger. Dit kan
leiden tot stress, wat vervolgens leidt tot negatieve impact op (herstel van)
(geestelijke) gezondheid en afname van het doen- en denkvermogen.1

Kleine dingen hebben grote impact door
afhankelijkheid van de overheid
Burgers die een beroep doen op sociale zekerheidsregelingen maken gebruik
van één of meerdere uitkeringen. Deze uitkering voorziet hen in een inkomen,
en vervult daarmee de behoefte op het niveau van bestaanszekerheid. Dat is
nodig, omdat de burger hier (op dat moment) niet zelf in kan voorzien. Daarmee
is de burger volledig afhankelijk van de overheid. Vanwege die afhankelijkheid
wordt de burger bij problemen met de overheid (indirect) aangetast in diens
bestaanszekerheid. Als het misgaat, verliezen burgers hun inkomen. Het effect
hiervan is dat ogenschijnlijk triviale zaken een (zeer) grote impact op burgers
kunnen hebben. Zo kan bijvoorbeeld het ‘even vergeten terug te bellen’, voor
dagen aan stress en onzekerheid zorgen.

“En heel vaak krijg je dat terugbelverzoek. Ik heb meerdere keren
gevraagd: ‘Ik krijg nu WW (Werkloosheidsuitkering), maar ik mag
34

Naar inhoudsopgave

Ondanks dat de persoon in dit voorbeeld wel lijdt onder de regels en plichten
van de Participatiewet en geen perspectief ervaart op verandering.

niet invullen dat ik ziek ben?’ Dan krijg je weer het
standaardverhaal: ‘Ik plan u in voor een terugbelverzoek.’ Dat
komen ze wel eens na, maar heel vaak ook niet. En dan ben je een
hele week aan het bellen en terugbelverzoeken aan het plannen. En
dan heb je in het weekend stress, want dan zijn ze er niet. Dan
knaagt het eigenlijk steeds meer. En word je steeds bozer,
verdrietiger en gefrustreerder, omdat je je vraag niet kwijt kunt en
zeker geen fatsoenlijk antwoord krijgt.”

Behoeften in hardvochtige situaties
Hoewel de context en de verhalen van burgers verschillen, zijn er een aantal
ervaringen en onderliggende behoeften die in elk verhaal terugkomen. Deze
worden hieronder beschreven. De mate waarin deze ervaringen bijdragen aan
het ontstaan van hardvochtige effecten verschilt per persoon en zijn zoals
beschreven in het analysekader afhankelijk van persoonsgerelateerde factoren
van de burger, zoals de financiële positie, iemands doenvermogen, de toegang
tot het recht en eerdere ervaringen met de overheid. Hardvochtige effecten
treden op in de effectgebieden bestaanszekerheid, (geestelijke) gezondheid,
werk, wonen en persoonlijke relaties. Ook de uitgangspositie van de burger

Niet kunnen loslaten, omdat de gevolgen te groot zijn
Uit de belevingsinterviews blijkt dat deze afhankelijkheid er ook voor zorgt dat
burgers er veelal alles aan doen om hun recht te halen wanneer ze het niet eens
zijn met een beslissing. Wanneer burgers vinden dat ze in hun recht staan, bijten
ze zich vast. Zeker wanneer zij niet de ruimte voelen om los te laten, omdat
toegeven grote gevolgen heeft. Bijvoorbeeld wanneer het accepteren van een
lagere WIA-uitkering betekent dat een burger aanvullende bijstand moet
aanvragen en de burger zijn of haar huis moet verkopen.

binnen deze effectgebieden heeft invloed op of een situatie hardvochtig wordt.
Bijvoorbeeld iemand die een minder goede geestelijke gezondheid heeft, zal
eerder een hardvochtig effect ervaren op het vlak van geestelijke gezondheid
dan iemand met een goede geestelijke gezondheid.

Bij de belevingsinterviews kwam echter ook een ander type reactie naar voren.
Dit zijn burgers die zich vanuit een gevoel van machteloosheid aanpassen en
meegaan in de ontstane situatie. Zij ondernemen geen extra actie, ondanks het

‘Ik begrijp niet wat er gebeurt of waarom dit gebeurt’
Controle hebben is essentieel voor het gevoel van veiligheid. Wanneer burgers
niet begrijpen wat er gebeurt of waarom iets gebeurt, verliezen ze voor hun
gevoel controle over de situatie. Oorzaken hiervan zijn ontransparante
systemen, de burger die niet op de hoogte is van wet- en regelgeving of
werkwijzen van de uitvoerder, communicatie die niet aansluit bij de

gevoel dat ze niet krijgen waar ze recht op denken te hebben. Het kan dus nog
steeds gaan om een schrijnende situatie, maar de burger heeft het gevoel er
niets meer aan te kunnen doen. Bijvoorbeeld iemand die ten gevolge van
chronische ziekte arbeidsongeschikt is en in de Participatiewet terechtkomt en,
in plaats van te proberen een ontheffing te krijgen, de situatie accepteert.

taalvaardigheid, het doen- of denkvermogen van de burger, complexiteit van
systemen en wet- en regelgeving en het ontbreken van overzicht of
voorspelbaarheid. Zo is de besluitvorming rondom de hoogte van de uitkering
voor veel van de gesproken burgers onnavolgbaar. Burgers gaan soms op zoek
naar informatie of uitleg om antwoord te krijgen op hun vragen om daarmee de

Verlammen en meegaan in de situatie

controle weer terug te krijgen. Door complexiteit en ervaren gebrek aan
35

Naar inhoudsopgave

transparantie zijn antwoorden soms echter moeilijk te vinden. Zo hebben de
burgers die in de interviews zijn gesproken meestal geen antwoord gekregen op
de vraag hoe de hoogte van hun uitkering is vastgesteld. Dat ze geen antwoord

vergissing niet kan rechtzetten, doordat een burger hulp nodig heeft maar de
juiste hulp niet weet te vinden of doordat een burger niet het vermogen heeft
om te voldoen aan een verplichting of antwoord te geven op een vraag. Dit

hebben gehad op hun vragen en de juiste informatie en uitleg niet kunnen
vinden, zorgt voor onzekerheid en stress. Ten slotte zorgt deze onduidelijkheid
er ook voor dat burgers hun hulpvraag lastiger kunnen formuleren, waardoor
hulp vervolgens moeilijker te vinden is. Burgers belanden zo in een vicieuze
cirkel.

laatste kwam vaak naar voren in interviews met mensen die te maken hebben
met ziekte. Het aanleveren van informatie om een uitkering te krijgen of te
behouden, het vinden van informatie over een besluit, of het halen van je recht
wanneer je het oneens bent met het besluit kost veel energie. Voor burgers die
hier door ziekte te weinig energie voor hebben, vermindert dit de kans om te
krijgen waar ze recht op hebben.

“Ik had een brief gekregen dat die beslissing was genomen. Daarbij
zat een toelichting, met die berekening en alles. Daarin werd
verwezen naar de FML [de functionele mogelijkhedenlijst] en
andere bijlagen op basis waarvan de berekening is gemaakt. En die
zaten er niet bij. Dus nu begrijp ik niet waar de fout is gemaakt. Dus
ik belde om te vragen of ik mijn dossier mocht hebben met specifiek
die bijlagen. Het dossier kreeg ik, maar die bijlagen zitten er niet
bij. Ik heb nog een keer gebeld. Dan sturen ze het nog een keer door,
opnieuw zonder bijlagen. Ik werd er pissig over. Jullie zijn het me
nu expres moeilijk aan het maken, want jullie laten niet aan me zien
op welke gronden jullie deze beslissing hebben genomen. De
mensen aan de telefoon waren heel naar, want die zeggen dingen
als ‘mevrouw, misschien wilt u niet werken’. Echt respectloos, die
mensen die kennen je niet. Het is echt lomp om dat te zeggen. Het
was heel frustrerend. Jullie geven me niet de kans om te proberen
te begrijpen wat er gebeurd is.”

“Ik heb wel gemerkt dat mensen je niet opzettelijk verkeerd
informeren. Maar voor de burger is het niet meer corrigeerbaar.
Het is geen kwestie van: ‘Sorry meneer, we hebben je fout
geïnformeerd, onze excuses en we schelden de boel kwijt’. Het is
heel erg belangrijk dat die informatie goed is. Je komt er pas te laat
achter, dat je niet goed geïnformeerd bent, als de fraudeinformateur voor de deur staat.”

‘Ik voel me onbegrepen’
Het gevoel van niet begrepen worden, draagt bij aan het gevoel van
machteloosheid. Hoewel de burger invloed probeert uit te oefenen, wordt in de
ervaring van de gesproken burgers hun geluid vaak niet meegenomen. Burgers
voelen zich niet gehoord, niet begrepen of niet serieus genomen. Sommigen
voelen zich genegeerd. Hierdoor neemt het gevoel van controle en vertrouwen
af en krijgen ze het gevoel er alleen voor te staan. Bijvoorbeeld wanneer een

‘Ik voel me machteloos’
Het uitoefenen van invloed, geeft ook een gevoel van controle. Wanneer dit niet
kan, zorgt ook dit voor een gevoel van machteloosheid, wat weer leidt tot een
onveilig gevoel. Het gebrek aan invloed kan komen doordat een burger een

burger zich kwetsbaar opstelt door te vertellen wat er in het dagelijks leven
allemaal niet lukt, of waar een burger last van heeft, laat de burger een kant van
zichzelf zien waar hij of zij niet trots op is. Als een professional hier niet op in
gaat, er overheen praat, of het niet serieus neemt, dan voelen burgers zich
36

Naar inhoudsopgave

gekwetst. Ze ervaren dan niet de hulp en ondersteuning die ze hadden
verwacht.

op vinden te hebben. Dit kunnen zij ook ervaren als een besluit volgens wet- of
regelgeving wél rechtvaardig is (dus wanneer het volledig in lijn is met de weten regelgeving). Dit gevoel wordt versterkt als ze merken dat zij anders worden

‘Ik heb geen vertrouwen’
Vertrouwen in de ander, is de basis voor een goede relatie. Dit zorgt ervoor dat
je open en eerlijk kunt zijn en de ander kunt opzoeken voor hulp. Dit wordt
geschaad wanneer er herhaaldelijk dingen fout gaan, de burger steeds opnieuw
diens verhaal moet doen, of wantrouwen ervaart vanuit de overheid. Uit de

behandeld dan de overheid, de gevolgen dragen voor de fout van een ander en
als enige de verantwoordelijkheid hebben om fouten opgelost te krijgen. Zo
heeft de overheid vaak langer de tijd om te reageren dan de burger en ervaren
de geïnterviewde burgers vanuit de overheid meestal geen initiatief om
vergissingen recht te zetten. Ook niet als die vergissing door de overheid is

interviews blijkt dat een slechte relatie met de overheid ervoor zorgt ervoor dat
de burger de acties vanuit de overheid vanuit een ander, vaak wantrouwend,
perspectief gaat zien. Dit heeft dus invloed op hoe de burger de communicatie
en informatie interpreteert en hoe de burger hulp vanuit de overheid accepteert.
Het is voor de burger bijvoorbeeld moeilijk te geloven dat een ambtenaar van de

gemaakt.

“Toen ik een advocaat had ingehuurd, kreeg hij mijn dossier in één
keer. Gelijk 136 pagina’s. En ik kreeg er steeds maar 20. Dat is gek.
Moet ik een advocaat inhuren om m’n hele dossier te zien?
Blijkbaar moet dat. Hoe dit gaat, vind ik echt belachelijk.”

gemeente de burger wil helpen wanneer er herhaaldelijk dingen fout zijn
gegaan, de uitkering van de burger is stopgezet en de burger zich onheus voelt
bejegend. Dit vormt bijvoorbeeld een drempel om opnieuw een aanvraag te
doen voor een uitkering of inzage te geven in financiële of medische gegevens.

‘Ik zie geen uitweg meer’
Het hebben van perspectief en zingeving is belangrijk om veerkrachtig in het
leven te kunnen (blijven) staan. Wanneer burgers herhaaldelijk gebrek aan
toekomstperspectief en zingeving ervaren, zonder een gevoel van verbetering,
wordt de motivatie om de situatie te verbeteren steeds kleiner. Daarnaast kan
het ontbreken van perspectief en zingeving zelfs leiden tot depressies en tot
verwaarlozing op vlakken als werken, wonen en persoonlijke relaties. Zo komt in
de interviews naar voren dat er burgers zijn die niet het vermogen hebben om te

“Wat zou jij ervan vinden als iemand zo jouw woorden verdraait en
zo met jou omgaat? In goed vertrouwen heb je dat met hen
besproken en ineens staat daar heel wat anders, wat wel weer in
hun straatje past. Ik voelde me bedonderd en voor de gek
gehouden. Zulke mensen, daar kan ik geen vertrouwen in hebben.”

werken, het vertrouwen in de overheid zijn verloren door alles wat er is gebeurd
en zich daarom neerleggen bij een leven zonder uitkering terwijl iemand hier

‘Ik voel me oneerlijk of onrechtvaardig behandeld’
Rechtvaardigheid en respect is belangrijk voor iemands eigenwaarde en voor de
kwaliteit van een relatie. In de interviews kwam naar voren dat burgers zich
oneerlijk behandeld voelen wanneer ze het niet eens zijn met een besluit, de

mogelijk wel recht op heeft. Ze verliezen vrienden, omdat ze bezoek thuis niet
eens koffie kunnen aanbieden en geen geld en energie hebben om zelf bij
vrienden langs te gaan. Hierdoor raken ze geïsoleerd en ontstaat een gebrek aan

gevolgen van een actie buitenproportioneel vinden, of niet krijgen waar ze recht
37

Naar inhoudsopgave

toekomstperspectief. In enkele gevallen is een situatie voor de burger dusdanig
uitzichtloos, dat het zelfs leidt tot suïcidaliteit.

De burgers die zijn gesproken in dit onderzoek zitten al langere tijd in
hardvochtige situaties. Het kan zijn dat situaties die worden beschreven in de
vier verhalen ondertussen al anders worden uitgevoerd door de overheid en
uitvoeringsinstanties dan deze burgers hebben ervaren. Wel ervaren ze alle vier
op dit moment nog hardvochtige effecten. Daarmee is met de eventuele
gemaakte wijzigingen de situatie van deze burgers nog niet gewijzigd.

“Ik loop de afgelopen maanden door de hei, ik weet nu al welke
boom. Zo ben ik continu bezig. Ik heb een melding gedaan bij een
psycholoog, ze doen er niets mee. Het interesseert niemand. Maar
ondersteuning helpt niet als... Ik kan wel praten en ik kan loslaten,
ik ken alle technieken, want ik heb het allemaal gehad, maar als je
door overheid in de knel zit en niet meer kunt leven, heeft praten
ook geen zin. Dat krijg je met praten niet opgelost. Het heeft geen
zin.”

Deze burgerverhalen illustreren de opeenvolging van gebeurtenissen, hoe de
burger elke gebeurtenis ervaart en welk effect de opeenstapeling van
gebeurtenissen heeft op de burger. Voor het beschrijven van de effecten is
gebruikt gemaakt van de levensdomeinen uit het analysekader. Aan de start en
aan het einde van de verhalen wordt beschreven wat de persoonlijke situatie van
de burger op dat moment is. Er wordt gekeken in hoeverre deze

4.2 Vier belevingsverhalen

levensdomeinen negatief zijn beïnvloed door het handelen van de overheid. Hoe
negatieve impact op de domeinen eruit kan zien, wordt hieronder beschreven.

Uit de verhalen van burgers blijkt dat een situatie (potentieel) hardvochtig wordt
door een aaneenschakeling en samenloop van gebeurtenissen. Meestal leidt een
gebeurtenis an sich voor burgers niet tot een hardvochtig effect, maar wel in
combinatie met de gebeurtenissen ervoor en erna en diens persoonlijke
omstandigheden. Om die reden worden hieronder vier burgerverhalen gedeeld.

▪

Deze verschillende verhalen laten zien hoe het handelen van de overheid
hardvochtige effecten kan hebben op een burger.
De vier verhalen vertellen hoe burgers de situatie zien, begrijpen en meemaken.
Het is mogelijk dat hun verhaal niet overeenkomt met wat er zou moeten zijn

▪

gebeurd volgens de wet- en regelgeving. Een andere verklaring is dat burgers de
wet- en regelgeving niet altijd even goed begrijpen. Toch is dit hun leefwereld en
het perspectief waarin zij keuzes of afwegingen maken voor de toekomst,
ongeacht of hun beleving van de situatie wel of niet overeenkomt met de
realiteit.

Bestaanszekerheid: Bijvoorbeeld het afnemen van de zekerheid dat
men de middelen heeft om te voorzien in levensonderhoud ten gevolge
van handelen van de overheid. Dat wil zeggen, het hebben van een
voorspelbaar inkomen, betaalbaar wonen, toegang tot betaalbare zorg
en de mogelijkheid om een financiële buffer op te bouwen voor
onverwachte uitgaven2.
(Geestelijke) gezondheid: Bijvoorbeeld het afnemen of het
belemmeren van herstel van (geestelijke) gezondheid ten gevolge van
handelen van de overheid. Hierbij rekening houdende met het feit dat
gezondheid een breed begrip is, zie bijvoorbeeld de definitie van
Positieve Gezondheid, waar gezondheid in zes verschillende dimensies
wordt opgedeeld (lichaamsfuncties, mentaal welbevinden, zingeving,
kwaliteit van leven, meedoen en dagelijks functioneren).

38

Naar inhoudsopgave

▪
▪
▪

Werk: Bijvoorbeeld het minder goed kunnen uitvoeren van werk, het
verliezen van werk of het niet kunnen vinden van werk.
Wonen: Bijvoorbeeld het afnemen van kwaliteit van wonen, het

verrichten, ondanks dat Yvon meermalen aangeeft dat niet te kunnen.
Yvon voelt zich niet serieus genomen en genegeerd. Het oordeel van de
arts kan niet worden aangepast, wat ze ook probeert, waardoor ze

moeten verhuizen of het verkopen van een huis.
Persoonlijke relaties: Bijvoorbeeld het afnemen van (kwaliteit van)
relaties met familie en vrienden.

samen met een jobcoach op zoek moet naar werk. De jobcoach
suggereert dat het over een half jaar beter zal gaan met Yvon en dat ze
dan stappen kunnen zetten richting werk. Nog steeds wacht ze op het
telefoontje van de jobcoach voor een vervolggesprek over dat ze aan het
werk moet, terwijl ze niet weet hoe ze dat zou moeten doen.

Er is getracht de verhalen zo kort en bondig mogelijk op te schrijven, zonder de
complexiteit van de ervaringen te verliezen. Een deel van de ervaringen binnen
ieder verhaal is naar Bijlage 3 verplaatst. Deze ervaringen geven extra inzicht in
wat er nog meer speelt bij de burgers die te maken hebben met hardvochtige
effecten. De ervaringen die naar de bijlage zijn verplaatst staan aangegeven in
de tekst.

2. Ellen
Door een chronische ziekte moet Ellen haar bedrijf opheffen en komt ze
in de bijstand terecht. Anoniem wordt er een melding gemaakt van het
schenden van de inlichtingenplicht. Ellen komt hierdoor in een aantal

Yvon is zzp’er en sluit vrijwillig een arbeidsongeschiktheidsverzekering en

verhoren terecht die haar een trauma bezorgt. Ze snapt niet wat ze
verkeerd heeft gedaan en voelt dat er niet naar haar wordt geluisterd.
De gemeente stopt haar uitkering en komt met een terugvordering van
27.000 euro. Omdat Ellen in een soort shock raakt, depressief wordt en
niet weet wat ze moet doen, leven zij en haar dochters jaren onder de

Ziektewet-verzekering af, omdat ze weet dat ze ziek is en dit erger zal
worden. Als het eenmaal zover is en Yvon in de Ziektewet belandt, wil ze
nog een aantal uur per week blijven werken. Omdat niemand antwoord
kan geven op de vraag of dit kan, besluit ze het maar wel te doen, met
als gevolg een terugvordering van 10.000 euro. Haar ziekte verergert. Ze
doet ruim op tijd een aanvraag voor de WIA-uitkering, maar door traag

armoedegrens. De schulden bouwen zich op. Na een paar jaar komt er
hulp en lukt het een nieuwe bijstandsuitkering aan te vragen. Maar ze
moet ook de terugvordering afbetalen nu ze weer inkomen heeft. Door
haar slechte ervaringen met de gemeente, is ze nu altijd op haar hoede
en leeft ze continu in onzekerheid. Daarnaast raakt ze door het label
‘fraudeur’ bijna haar hele sociale netwerk kwijt. Ze ziet geen uitweg uit

handelen van UWV wordt de aanvraag toch bijna te laat afgehandeld.
Omdat ze maandenlang in onzekerheid leeft over haar
bestaanszekerheid in de toekomst, heeft dit traumatische gevolgen voor
Yvon. Relatief aan het begin van de aanvraag concludeert de
verzekeringsarts dat ze nog 32 uur per week lichte werkzaamheden kan

de situatie, want ze zal nooit kunnen aantonen dat ze geen fraudeur is.

Vanwege privacyredenen zijn de namen van de deelnemers gefingeerd.

1. Yvon

39

Naar inhoudsopgave

3. Echtpaar Hoekstra

Participatiewet, omdat ze dan aan allerlei verplichtingen moet voldoen
terwijl haar chronische ziekte verergert. Terwijl haar klachten toenemen,
neemt het gevoel van steun af.

Meneer Hoekstra krijgt na 45 jaar als stukadoor te hebben gewerkt een
hartinfarct. Zijn werkgever betaalt hem 70% van zijn loon door, maar
dwingt hem wel te komen werken. Als meneer Hoekstra later door een
hartstilstand en het faillissement van zijn werkgever in de Ziektewet
komt, is tot zijn schrik de uitkering niet 70% van zijn laatstverdiende
loon, maar iets minder dan 50%. Het duurt jaren aan rechtszaken voor
het echtpaar erachter komt dat er mogelijk een fout is gemaakt in de
gegevens die zijn gebruikt voor de berekening. In de tussentijd leven
meneer en mevrouw Hoekstra van een minimaal inkomen en kost het
mevrouw Hoekstra zoveel energie om voor haar man te zorgen en te
achterhalen waar de fout ligt, dat ook zij uitvalt bij haar werk. Hun
sociale netwerk verdwijnt, omdat niemand snapt waarom ze hier nog
mee doorgaan, en hun huis krijgt niet het onderhoud dat het nodig heeft.
Na 12 jaar aanvechten stelt de rechter hen nogmaals in het ongelijk.
Hoewel ze ondertussen de AOW ontvangen en nog niet goed weten
waar ze moeten beginnen, zullen ze blijven proberen hun gelijk te
behalen om een schadevergoeding te krijgen voor het leed dat ze hebben
geleden.

4. Dané
Dané heeft een aantal beperkingen die het voor haar moeilijk maken om
aan het werk te komen. Ze krijgt ondersteuning vanuit de gemeente,
onder andere vanuit het doelgroepenregister, maar wordt steeds zieker
en belandt in de Ziektewet. Vanaf dat moment is het voor de instanties
niet meer helder van wie ze welke ondersteuning zou moeten krijgen.
Communicatie en dienstverlening in de Ziektewet verloopt traag,
waardoor ze wekelijks stress ervaart of ze haar uitkering nog wel zal
behouden. Eén van haar grootste zorgen is of ze terug moet naar de

40

Naar inhoudsopgave

Ervaringsverhaal 1 – Yvon

haar uitkering, besluit ze toch haar werk voort te zetten. Dit houdt ze vier
maanden vol. Haar symptomen worden erger en daardoor stopt ze volledig.

Situatie vooraf
Yvon is 51 jaar en woont met haar man. Haar man heeft kinderen die al uit huis
zijn, dus ze zijn met zijn tweeën. Yvon is al ruim 25 jaar chronisch ziek en heeft
altijd haar tijd en energie goed moeten verdelen om haar leven in te richten. Ze
focust op haar werk, want energie voor sociale contacten is er niet. Ze werkt met
plezier als organisatieadviseur en in 2014 besluit ze dat als zzp’er te gaan doen.

“Dat is dus wat ik merkte. Dat zij veel informatie bewust
achterhielden. Veel informatie is niet te vinden. Zoals de
berekenwijze. Ik kan het niet vinden op de website en als ik er naar
vraag krijg ik geen antwoord. Waardoor jij als cliënt in een soort
van donkere kamer zit. Waarbij iedereen weet wat de spelregels
zijn, behalve jij. Ik merk dus dat zij de werking van de wet niet
willen delen, omdat ze dan denken dat ik er misbruik van maak als
klant.”

Op die manier kan ze haar tijd indelen zoals het goed bij haar past. Haar werk
wordt steeds belangrijker voor haar. In eerste instantie omdat ze waarde kan
toevoegen voor de maatschappij, hier haar talenten in kwijt kan en ze zo
onafhankelijk kan blijven. Maar uiteindelijk is het ook haar enige contact met de
buitenwereld. Ze haalt daarom alles uit haar werk.

Een halfjaar na de start van de Ziektewetuitkering, heeft Yvon een gesprek met
de verzekeringsarts. Hier krijgt ze het gevoel dat de arts zich niet goed heeft
voorbereid en haar verhaal niet helemaal vertrouwt (zie Bijlage 3, 1A).

2016 - Van zzp’er naar de Ziektewet
Toen ze in 2014 aan de slag ging als zzp’er koos Yvon bewust voor een vrijwillige
arbeidsongeschiktheidsverzekering en Ziektewet-verzekering in verband met
haar chronische ziekte. Door de tijd heen gaat haar gezondheid verder achteruit
en in september 2016 gaat het niet meer. Ze meldt zich ziek bij UWV. Vanaf dat

2017 - Terugvordering
Eind 2017 ontvangt Yvon per brief een terugvordering van 10.000 euro. Het blijkt
dat ze in 2016 geen recht had op de Ziektewetuitkering, omdat ze nog vier uur
per week werkte in de maanden september tot en met december. Voor de
terugvordering heeft UWV alle inkomsten van dat gehele jaar genomen als
uitgangspunt.

moment zit Yvon in de Ziektewet en ontvangt ze een uitkering. Vanwege de
symptomen van haar chronische ziekte neemt haar man de huishoudelijke taken
op zich en wordt hij haar mantelzorger.
Om haar bedrijf overeind te houden, zou Yvon graag nog vier uur per week

Yvon neemt contact op met UWV om meer duidelijkheid te krijgen. De

willen werken. Zo kan ze haar opdracht afronden. Yvon vraagt daarom
verschillende werknemers van UWV om haar te informeren over hoe de
berekening van de Ziektewetuitkering zou uitpakken in deze situatie. Hierop
geven de medewerkers geen antwoord. Mails die ze stuurt blijven
onbeantwoord. Yvon heeft het gevoel dat er bewust informatie wordt

medewerker die de berekening uitvoert laat haar weten dat zij, van deze
afdeling, het ook een oneerlijke berekening vinden en dit hebben
teruggekoppeld naar hogerop.

achtergehouden. Hoewel het onzeker is wat vier uur werken per week doet met
41

Naar inhoudsopgave

Yvon benadert een advocaat en vraagt of ze een bezwaar zal indienen. Op
aanraden van haar advocaat dient ze geen bezwaar in, ook omdat Yvon erg ziek
is, en betaalt ze de terugvordering.

“Ik dacht, ik weet niet hoe het gaat, maar het is wel straks je
bestaanszekerheid. Ik heb fysiek gewoon geen mogelijkheden om
voor mijn eigen inkomen te zorgen. Dat is ontzettend kwetsbaar. Ik
kan niet denken: Oké, als ze me geen uitkering geven, dan zit er
niets anders op, dan moet ik maar mijn schouders eronder zetten.
Dat kan ik niet. Dat kan ik echt niet. Je bent zo extreem afhankelijk
van je basis in het leven van mensen die gewoon maar wat doen,
blijkbaar. Dus ik had ontzettend veel stress met het aanvragen van
het ding alleen al.’’

Yvon blijft achter met een wantrouwend gevoel richting de
uitvoeringsorganisatie. Ze had graag van tevoren gehoord wat werken voor
effect zou hebben op haar uitkering. Met name omdat ze er nadrukkelijk naar
heeft gevraagd.

“Dat ik telkens om informatie vroeg en het niet kreeg. En wel
achteraf die rekeningen, waar ik niks meer aan kan doen en
waarover ik niks meer kon inbrengen. Dat ze je dan wel om de oren
klapperen dat ik dit had kunnen weten en dat ik zelf voor deze
verzekering had gekozen. Maar ik heb het gevraagd en geen
antwoord gekregen. Ze ontnemen mij de kans om regie te nemen
op dit uitkeringsstuk. Het effect is dus dat ik dacht dat ik aan de
goden ben overgeleverd. Want ik heb nul invloed op wat zij met
mijn leven doen. Dat is wat zij mij eigenlijk hebben verteld, toen al.
‘Wij doen met jou waar wij zin in hebben. Als het jou niet aanstaat,
dan ga je maar naar de rechter.’ Dat is voor mij geen optie financieel
gezien, dus zit je klem!”

Als onderdeel van de aanvraag moet Yvon gekeurd worden door een
verzekeringsarts. Half juni vindt dit gesprek plaats. Na een gesprek van een half
uur met een verzekeringsarts in opleiding is ze klaar. Een paar weken later krijgt
ze een brief met de conclusie binnen. De verzekeringsarts concludeerde dat
Yvon nog 32 uur aan licht werk kan doen. Voor Yvon is het onduidelijk hoe ze tot
die conclusie is gekomen. Ze herkent zichzelf niet in het beeld dat de arts van
haar schetst.

“Dit is het hart van het trauma. Dat ze dit zeggen is op zoveel
niveaus schadelijk. Het betekent dat ze totaal niet heeft gehoord
wat mijn situatie is. Dus zij hebben mij niet gezien. Het verhaal dat
naar de arbeidsdeskundige zal gaan, slaat totaal niet op mij. Dat is
bizar. Dus je wordt totaal genegeerd. Dat is één ding dat heel
ernstig is, want het is helemaal niet leuk om ziek te zijn. En ik had
een ontzettend goede carrière, er iets niets in mij dat er lol aan
beleeft om van het UWV geld te moeten krijgen. En vervolgens
wordt je iets opgedrongen wat je helemaal niet kan waarmaken. Ik
heb de hele tijd het zwaard van Damocles boven mijn hoofd

2018 Afloop Ziektewet - Aanvraag indienen bij WIA
Yvon weet dat half september de Ziektewet zal aflopen en ze daarna een
aanvraag voor de WIA kan doen. Door haar vorige ervaring met UWV zorgt deze
nieuwe aanvraag voor veel stress. Daarom doet Yvon de aanvraag in april, vijf
maanden van tevoren.

42

Naar inhoudsopgave

hangen. Want ik moet iets kunnen wat ik echt niet kan. Dat is om
wanhopig van te worden. Ik loop hier nog steeds dagelijks mee te
worstelen.”

leven. ‘Ja, maar wij hebben ook recht op vakantie.’ Ik heb eindeloos
brieven geschreven, gemaild, gebeld. Ik dacht dit gaat me niet
gebeuren, dat ik nog niet weet waar ik aan toen ben.”

“Ze gaan grasduinen in je dossier, gebruiken alleen wat hen goed
uitkomt. Ze heeft er gewoon allemaal dingen uitgehaald, en ineens
stonden er allerlei termen in die ik nog nooit gebruikt had. Hoe ze
daarmee omgaan is ook onrechtmatig.”

Als onderdeel van de aanvraag volgt uiteindelijk in augustus het gesprek met de
arbeidsdeskundige. Het gesprek met de arbeidsdeskundige geeft Yvon meer
duidelijkheid over of ze in aanmerking komt voor de WIA-uitkering.

Het lukt Yvon om deze verzekeringsarts aan de telefoon te krijgen voor meer
informatie. De arts geeft aan dat Yvon eerst de berekening voor de WIAuitkering moet afwachten. Als werken voor haar geen optie is, moet Yvon zich
volgens de arts elke dag ziekmelden bij UWV. Yvon vindt het nog steeds

“De aanvraag voor de WIA-uitkering was echt traumatisch.
Onderdeel hiervan is, ze geven zelf aan: Vraag het op tijd aan. Het
kan even duren. Ook vanwege vakanties. Dus dit heb ik gedaan.
Maar het duurde en het duurde. Ik was echt in paniek voor het
gesprek begon met de arbeidsdeskundige. Ik dacht zo meteen krijg
ik én geen uitkering én moet ik 32 uur werken. Dan kan je me echt
opvegen.”

onbegrijpelijk hoe de arts kan concluderen dat zij 32 uur per week kan werken,
terwijl taken zoals dagelijks douchen haar niet eens lukken.
Voor Yvon is het onzeker wat de conclusie en het niet passende verhaal in haar
dossier van de verzekeringsarts gaat betekenen voor haar inkomsten en wil

De arbeidsdeskundige legt uit op basis van het verhaal van de verzekeringsarts
dat Yvon nog wel 32 uur kan werken met haar handen, zoals bromelia’s
oppotten. Daarnaast kijkt hij welke baan Yvon eventueel nog kan doen. Wat ze
hiermee kan verdienen en hoe dit zich verhoudt tot haar vorige inkomen. Bij
Yvon kwam dit uit op 5 procent van haar oude salaris, dus is ze 80 tot 100

daarom snel uitsluitsel hebben over de hoogte van haar uitkering. UWV geeft
aan dat Yvon dit antwoord in juni nog kan verwachten. In juli bellen ze dat het
vanwege vakanties niet gaat lukken om dit uitsluitsel te geven. In de tussentijd
ervaar Yvon veel stress door de conclusie dat ze 32 uur zou kunnen werken. Deze
combinatie zorgt ervoor dat Yvon dit proces als traumatisch ervaart.

procent afgekeurd. Dit betekent dat ze wel een volledige uitkering gaat
ontvangen, maar dat er ook samen met een jobcoach gekeken gaat worden naar
de mogelijkheid tot een baan. Yvon wil dat het dossier van UWV waaruit blijkt
dat ze nog 32 uur kan werken, wordt aangepast.

“Ik heb toen gebeld: Waar slaat dit op? Ik moet hier zekerheid op
krijgen, want ik ga hieraan onderdoor. Mijn toekomst staat op het
spel, als ik geen inkomsten heb dan moet ik onder de brug gaan

43

Naar inhoudsopgave

“Ik voel me gemangeld in een heel onzorgvuldig proces waar het
niet gaat om mij als zieke te ondersteunen, maar het gaat om de
overheidsuitgave zoveel mogelijk te beperken. Ik ervaar dat als
misbruik. Er is me echt iets aangedaan.”

“Ik heb geen jobcoach nodig, kijk naar mijn cv! Ik heb gezondheid
nodig. Ik heb nu een nieuwe jobcoach. Die probeert mij maar van
zijn workload af te jagen. Ik moet re-integreren, maar ik lig 17 uur
per dag in bed. Zeker nadat wij corona hebben gehad. Ze vragen
iets wat ik echt niet kan. Dit is echt een nachtmerrie. Ik noem mijn
jobcoach in mijn hoofd mijn gevangenisbewaarder. Zo stelt hij zich
op.”

Haar advocaat adviseert Yvon om geen bezwaar te maken. Daarnaast ziet Yvon
het zelf ook niet zitten om met UWV het gesprek aan te gaan.

“Dat hij mij in het allereerste gesprek onder druk zette om wat
kleine opdrachten te gaan zoeken, want dan hoefde ik helemaal niet
zo heel veel te werken om die 15.000 euro in een jaar te verdienen.
Hij gaf een voorbeeld van een andere cliënt ‘die dat ook deed in de
IT’. Opdrachten als organisatieadviseur dus. Maar daar ben ik juist
volledig voor afgekeurd. Hij heeft inzage in het rapport van de
arbeidsdeskundige waarin staat dat ik alleen maar werk zoals
bromeliaoppotter mag doen. Dat heeft hij dus volledig genegeerd.”

“De eerste stap die je moet doen als je in beroep gaat, is een gesprek
aangaan met die mensen. Dat kon ik helemaal niet. Ik was
getraumatiseerd. Om zo weggezet te worden, terwijl je op je
kwetsbaarst bent.”

Huidige situatie: in contact met jobcoaches
Binnen een week na de beschikking wordt Yvon via een brief uitgenodigd voor
een afspraak met een jobcoach van UWV. Dit voelt dubbel voor Yvon, omdat het

Yvon krijgt eind 2020 corona en wordt nog zieker. Dit is ook de periode dat de
jobcoach haar weer zou benaderen. Dit gebeurt echter niet, wat veel extra stress

proces eerst erg traag verliep en ze nu binnen een week op gesprek moet met
een jobcoach.

oplevert bij Yvon. Door haar zorgen rondom UWV in combinatie met het hebben
van corona, raakt Yvon overspannen. Begin 2021 gaat het wat beter en neemt ze
contact op met MEE. Ze vraagt MEE om haar bij te staan tijdens de gesprekken
met de jobcoach van UWV. Uiteindelijk neemt de jobcoach in de zomer van 2021
contact met haar op. MEE voert dit gesprek voor Yvon. Ze komen de tot de

Deze jobcoach hoort Yvons verhaal aan en ziet dat het niet goed gaat met Yvon.
Hierdoor voelt ze zich eindelijk gehoord en begrepen. De jobcoach neemt de
druk op Yvon weg door haar pas over een jaar terug te willen zien.
Binnen een jaar wordt ze gebeld door iemand die haar vertelt dat haar vorige
jobcoach niet meer bij UWV werkt en dat hij het zal overnemen. Ook hij luistert

conclusie dat Yvon een half jaar krijgt om tot rust te komen. Daarna zullen ze
weer in gesprek gaan. Yvon voelt zich niet gehoord, omdat haar situatie veel
slechter is dan het beeld van de jobcoach.

naar Yvons verhaal. Hij concludeert dat ze over een paar maanden met een reintegratietraject kan beginnen. Yvon denkt daar anders over en voelt zich
opnieuw onder druk gezet.

44

Naar inhoudsopgave

vervolgens belt ‘ie niet. Ik heb duidelijkheid nodig. Dit levert mij
zoveel stress op. Ik wacht nog steeds op zijn telefoontje. Ik zit met
spanning af te wachten en je krijgt gewoon horrorverhalen in je
hoofd. Want als het weer hetzelfde gaat als vorige keer, dan weet ik
dat hij me onder druk gaat zetten om iets te doen wat ik echt niet
kan. Dat is killing.”

“Ik heb gevraagd of de mevrouw van MEE dit gesprek voor mij
wilde doen, omdat ik dit totaal niet aankon. Zij heeft geprobeerd
om bij hem duidelijk te maken hoe slecht het met mij ging. Dit is
slechts ten dele gelukt, want hij bleef maar zeggen: ‘Ik wil ook haar
tempo aanhouden, dus als ze over een half jaar gaat re-integreren
is dat goed.’ Terwijl dat is echt mijlenver af van waar ik ben, dat
gaat me niet lukken. Dus hij bleef maar in zijn eigen wereld.”

Volgens haar arbeidsdeskundige bij UWV is het laatste wat Yvon kan proberen
haar verhaal nog eens op papier zetten om te kijken of UWV haar dossier wil
aanpassen. Op haar allerlaatste krachten, doet ze dit samen met haar partner en
een vriendin en stuurt het op. Vanuit UWV hoort ze hier niets meer over.

Na een maand krijgt Yvon een oproep om weer contact op te nemen met de
jobcoach. Yvons contactpersoon van MEE belt samen met Yvon de jobcoach op
en deze geeft aan dat het om een fout gaat. Hij ziet het in zijn aantekeningen
staan, maar geeft toe dat hij is vergeten dit te verwerken.

“Daar moet ik het dan mee doen, maar de impact op mijn
gezondheid is gigantisch. Ik overlegde ook met de mevrouw van
MEE of ik hem feedback zou geven. Zo van, realiseer je je wel wat
je aanricht? Maar ook zij adviseerde me om dit niet te doen. Als je
tegenduwt kan UWV het zien als ‘mevrouw werkt niet mee’. Er is
gewoon een kans, als ik er iets van zeg, dat het mijn situatie
schaadt. Je moet bij alles bedenken dat ze tegen over je staan in
plaats van naast je of achter je.”

Er wordt afgesproken dat hij over een half jaar contact opneemt. Anderhalf jaar
later heeft hij nog steeds niet gebeld. Yvon wacht het telefoontje nog steeds af.

“Ik vraag of hij mij niet wil bellen. Dat is geen optie, maar

45

Naar inhoudsopgave

Het effect
Door de uitspraak van de verzekeringsarts dat Yvon nog 32 uur zou kunnen
werken en de bijkomende gevolgen, voelt Yvon zich onbegrepen, machteloos en

Bestaanszekerheid

onrechtvaardig behandeld. Ondertussen ziet ze geen uitweg meer.

daarmee hun buffer op is. Daarnaast voelt Yvon heel veel onzekerheid rondom
haar uitkering.

Ondertussen is het spaarpotje van Yvon en haar man op. Het ontslag van haar
man hebben ze aangevochten via de rechter, waardoor al hun spaargeld en

“Mijn probleem is dat daar nu een verhaal ligt dat niet klopt en een
beschikking waarop staat dat ik 32 uur kan werken, waar ik echt
niet aan kan voldoen. En dat achtervolgt me gewoon. Ik ben de hele
tijd aan het nadenken, welke horde kan ik nu nog nemen om het
hen in godsnaam duidelijk te maken.

“We hebben echt op de rand gestaan van persoonlijk faillissement.
Als het mijn man gaat lukken om te re-integreren op een goede
manier, dan zijn we net langs de afgrond gelopen. Hopelijk gaat hij
in het nieuwe schooljaar werken. Maar als ik mijn uitkering
kwijtraak verlies ik mijn huis en alles. Ik krijg geen rust. Er is een
constante dreiging dat mijn bestaanszekerheid onder mijn voeten
wordt weggemaaid. Daar word ik gewoon ziek van.”

“Ik moet elke dag beslissen waar mijn kleine beetje energie naar toe
kan gaan die dag. Maar op dat niveau kan ik geen gesprek voeren
met het UWV. Het werkt goed als je een been breekt en er zes weken
uit ligt, maar niet als je chronisch ziek bent.”

(Geestelijke) gezondheid
Door Yvons situatie is de druk op haar man, haar mantelzorger, zo groot is
geworden dat het voor hem ook te veel is geworden. Hij op zijn werk in de
problemen gekomen en op staande voet ontslagen. Dit wordt uiteindelijk

UWV heeft een grote invloed op Yvon haar dagelijkse leven. Ze vraagt zich bij
alles af of het negatieve invloed zal hebben op haar uitkering of haar
gezondheid.

teruggedraaid door de rechter en hij vindt ergens anders een nieuwe baan.
Helaas krijgen ze beide corona. Yvons man overleeft dit maar net. Yvon zelf
kampt, naast de klachten door haar chronische ziekte, met suïcidale klachten
door alle stress en het trauma dat ze het heeft opgelopen.

“Ik vraag mij de hele dag af als ik iets doe: hoe ga ik dit uitleggen
aan het UWV? Ik heb constant het gevoel dat ik niet voldoe, dat ik
iets verkeerd doe, dat ik crimineel ben en dat ik alles uit moet
leggen aan iemand die toch niets wil horen. Dat is om wanhopig
van te worden.”

46

Naar inhoudsopgave

Persoonlijke relaties
Naast haar man en de goede vriendin heeft Yvon weinig sociaal leven. Ze moet
per dag kijken waar ze haar energie in stopt en dit lukt haar niet om in relaties te

“Ze kijken helemaal niet naar andere leefgebieden. Alleen naar het
motorische deel. Doordat ik geen kwaliteit van leven meer had, ben
ik suïcidaal geworden. Dat wordt niet gehoord. Ik heb eerst rust
nodig. Ik heb die basisrust nog niet gevonden. Daar zou aandacht
voor moeten komen.”

stoppen.

“Mijn sociale leven is non-existent. Ik heb gewoon niet de energie
om daar iets aan te doen. Geen energie om vriendschappen te
onderhouden, relaties met familie.”

Werk
Qua werk heeft Yvon vooral de blijvende zorgen hoe ze duidelijk kan maken aan
UWV dat werken geen optie is.

“Bij alles wat ik doe vraag ik me nu af hoe het UWV dit tegen mij
kan gebruiken. Sinds een maand of twee kan ik weer een stukje
autorijden. Dan ga ik naar een vriendin om een kopje thee te
drinken. Dan ben ik bang dat het UWV zegt: ‘Als je naar een
vriendin kunt, dan kun je ook werken.’ Of als ik een klein klusje doe
in de tuin, dan denk ik: hoe moet ik dit uitleggen aan het UWV?”

“Maar ik moet nu aan het UWV duidelijk maken dat het echt niet
beter gaat met me. Wat meespeelt is dat ze me het stempel
‘overspannen’ proberen op te plakken. Dan kunnen ze me
makkelijker de uitkering uitduwen. Dus daar moet ik ook
strategisch in handelen. Welke woorden ga ik gebruiken, wat ga ik
met ze delen op welke manier, zodat ze begrijpen hoe ernstig te
situatie is.”

Wonen
Yvon en haar man wonen nog steeds in hun huis. Vanuit de WMO ontvangen ze
ondertussen twee uur per week aan huishoudelijk hulp, omdat het niet meer
leefbaar was. Vanwege de klachten van haar man was er extra hulp nodig.
Vanuit MEE is er een vrijwilliger gevonden die helpt in de tuin.

47

Naar inhoudsopgave

Ervaringsverhaal 2 – Ellen
“Na een uur, vroeg ik: ‘Hoe lang gaat het nog duren? Ik moet mijn
dochters uit school halen.’ Het bleek niet een gewoon gesprek,
maar dat stond niet in de brief. Als ze in de brief hadden gezet dat
dit het zou zijn, dan had ik er rekening mee gehouden.”

Situatie vooraf
Ellen is gescheiden en heeft drie dochters. Samen met haar jongste twee
dochters, van 9 en 10 jaar oud, en vier herdershonden woont ze in een sociale
huurwoning. Haar oudste dochter van 21 jaar oud is uit huis en woont in de
buurt. Ellen is gek op honden. Ze fokt honden, werkt op de hondenschool en
heeft een goed lopende hondentrimsalon. Haar netwerk en sociale leven bevindt

Ellen wordt ondervraagd over het samenwonen en de verkoop van de pups. Ze
legt uit dat de persoon waarmee ze zou samenwonen een vriend is, getrouwd is
en 200 km verderop woont. Ook vertelt ze hoe ze het hebben geregeld met de
pups. Dan vragen de medewerkers verder, over twee telefoons die haar dochters
hebben gekregen van vrienden en over de keren dat haar jongste dochters op
het paard van haar oudste dochter hebben gereden.

zich voornamelijk in de hondenwereld. Ellen heeft reuma, wat vooral opspeelt in
haar handen, rug en voeten. In 2012 moet ze haar hondentrimsalon opheffen,
omdat het niet meer gaat. Omdat ze geen vrijwillige
arbeidsongeschiktheidsverzekering heeft afgesloten, vraagt ze in 2012 een
bijstandsuitkering aan. Ze solliciteert veel, maar een nieuwe baan vinden lukt
haar niet. Een goede vriend vindt het jammer om te zien dat Ellen al haar
werkzaamheden in de hondenwereld moet opgeven. Hij stelt voor dat Ellen
doorgaat met het fokken van honden en dat hij alle financiën regelt. Hij betaalt
alles en krijgt ook de winst van de pups, maar Ellen kan doorgaan met wat ze het
liefste doet. Ellen aanvaart het aanbod.

“Ik kwam er pas tijdens het gesprek achter dat het om een
fraudezaak ging. De sfeer was heel vijandig en niet vriendelijk. Ik
kreeg geen koffie of thee, en op vragen die ik beantwoordde zeiden
ze vaak: ‘Dat is niet zo’. Ik ben erg onder druk gezet en gechanteerd
met ‘Als je nu niet toegeeft, raak je je uitkering kwijt’. Ze zeiden dat
ze mijn kinderen bij me weg zouden halen. Dat was vernederend.
Ze wilden me niet geloven, wat ik aangaf wilden ze niet geloven.”

2014 - Een anonieme melding
In 2014 wordt een anonieme melding gedaan bij de gemeente. Ellen zou niet
hebben doorgegeven dat ze samenwoont en ze zou geld verdienen met het
verkopen van pups. In juli 2014 wordt ze in een brief van de gemeente
uitgenodigd voor een afspraak. Ze wordt gevraagd om haar bankafschriften

Het gesprek dat om 10 uur was begonnen duurt tot 18.00 uur ‘s avonds. Ze
wordt gevraagd het gespreksverslag te ondertekenen voor ze weggaat.

mee te nemen. Hoewel ze al een tijdje niets van de gemeente heeft gehoord,
vindt Ellen de brief niet vreemd en denkt dat dit een routineafspraak is. Bij de
gemeente zitten twee medewerkers op haar te wachten.

“Dat was het verslag wat ze hadden gemaakt van die dag. Daar

48

Naar inhoudsopgave

met haar pups. Deze gaat voor haar pups staan en hapt naar de voorbij rennende
rechercheurs. De rechercheurs stappen in hun auto en vertrekken.

stond in dat ik afzag van juridische hulp en een tolk. Een tolk heb
ik niet nodig, maar juridische hulp hadden ze niet gevraagd. In
mijn beleving klopte dat verslag niet. Ik had volgens mij geen
inkomsten gehad. Ze gaven in het verslag al aan dat ik fout was en
dat ik het bewust had gedaan. Op die manier stond het er. Ik moest
naar huis, maar ik moest eerst tekenen. Ze bleven drammen dat ik
moest ondertekenen, anders zou mijn uitkering worden stopgezet.
Dat hij al was stopgezet, dat wist ik niet.”

Als de rechercheurs weg zijn gaat Ellen een boodschap doen, zodat ze daarna
haar dochter uit school kan halen. Ondertussen doen de sociaal rechercheurs
aangifte tegen Ellen, omdat ze zich bedreigd voelden door de honden. Als ze
thuiskomt, staat de politie haar op te wachten. Ze wordt klemgereden en met
handboeien om meegenomen. Ellen geeft aan dat haar dochters nog op school
zijn en zelf niet naar huis kunnen. De politie rijdt met Ellen naar de school van
haar dochters om de huissleutels af te geven.

Ellen streept een aantal dingen weg waar ze het niet mee eens is en ondertekent
het verslag. Zoals afgesproken komen twee dagen later twee sociaal
rechercheurs langs bij Ellen thuis om te komen kijken. De rechercheurs willen

“Ik zei dat ik mijn dochters nog op moest halen. Toen zijn ze zelfs
met de politieauto op school gekomen om de sleutel aan mijn
dochter te geven. Zwaar, zwaar, zwaar overdreven. In de
politieauto, sirenes aan, handboeien om, alsof ik de meest grote
crimineel van Nederland was. Wat natuurlijk een enorme
vernedering is. Het is een heel klein dorpje. Iedereen kent elkaar.”

dat Ellen opnieuw iets ondertekent, zonder dat ze mag zien wat ze ondertekent.
Ellen weigert en de situatie escaleert wanneer één van Ellen’s honden tussen
haar en de sociaal rechercheur gaat zitten.

“Toen stond hij met zijn vuist zo van, ‘En nou kom je maar op met
je verhaal.’ En daar ben ik zo van geschrokken. Ik ben
achteruitgedeinsd. Ik ben vrij klein en hij was een vrij lange man.
Ik zag dat mijn hond alert was, dus ik zei tegen hem: zit en wacht.
Dat hebben zij waarschijnlijk opgevat als: als ik nu zeg ‘val aan’, dan
valt hij aan.”

Op het politiebureau krijgt ze de kans om een advocaat te bellen. Die zorgt
ervoor dat haar kinderen worden opgevangen. Ellen verblijft een nacht in de cel
en moet tot de volgende middag 15:00 uur blijven. Wanneer Ellen thuiskomt, is
ze in shock. Ze wordt opgevangen door vriendinnen die voor haar dochters zijn
komen zorgen.

De rechercheurs voelen zich niet op hun gemak en willen vertrekken. Ellen, die
ondertussen in de deuropening staat, stelt voor om, nu ze er toch zijn, eerst het
gesprek af te maken. De rechercheurs willen dat niet. Ellen stapt opzij en de
rechercheurs rennen de deur uit. In het halletje naar de deur zit een tweede hond

“Ik was helemaal in shock, helemaal van de wereld. Het was zo’n
enorme rare toestand. Dat verwacht je natuurlijk ook niet. Als de
politie aan de deur was gekomen, van ‘wil je even meekomen’, dan

49

Naar inhoudsopgave

was ik gewoon meegegaan. In de handboeien en in de auto met
sirenes. Bizar. Het was net alsof ik uit mijn huis was geplukt en in
een filmset was gezet. Waarvan ik het script niet wist en ik zo mee
moest doen in een slechte film. Heel, heel bijzonder.”

vreselijk. Gelukkig had ik lieve vrienden die soms een tasje
boodschappen gingen halen. Mijn dochters kregen kleren van
klasgenoten. Vrienden kochten wel eens nieuwe schoenen voor ze.
We leefden van de huurtoeslag. We leefden ver onder de
bijstandsnorm. Eén keer per maand kwam een vriendin langs om
de huur te betalen. Dan was de helft alweer op. De ene maand
betaalde ik de stroom, de andere maand wat verzekeringen. In die
tijd heb ik heel veel schulden gekregen.”

Drie jaar van de wereld
De gebeurtenissen met de gemeente en de politie laten zo een grote indruk
achter, dat Ellen de drie jaar daarna in een soort waas leeft. De gemeente heeft
Ellens uitkering stopgezet, waardoor ze in deze periode samen met haar twee
dochters leeft van huur-, zorg- en kindertoeslagen.

Naar de rechtbank
Gedurende diezelfde drie jaar lopen een aantal rechtszaken. Ellen en haar
advocaat dienen een klacht in over het schenden van zorgplicht, omdat de
gemeente Ellens uitkering heeft gestopt (zie Bijlage 3, 2A). Daarnaast loopt de

“Ik heb drie jaar lang rechtszaken gehad. Zonder inkomen. Dat was
vreselijk. Gelukkig had ik lieve vrienden die soms een tasje
boodschappen gingen halen. Mijn dochters kregen kleren van
klasgenoten. Vrienden kochten wel eens nieuwe schoenen voor ze.
We leefden van de huurtoeslag. We leefden ver onder de
bijstandsnorm. Eén keer per maand kwam een vriendin langs om
de huur te betalen. Dan was de helft alweer op. De ene maand
betaalde ik de stroom, de andere maand wat verzekeringen. In die
tijd heb ik heel veel schulden gekregen.”

aangifte van de sociaal rechercheurs tegen Ellen met betrekking tot het
aanzetten tot aanvallen van haar honden (zie Bijlage 3, 2B). Tenslotte loopt de
zaak waarin Ellen wordt beschuldigd van frauderen met de bijstandsuitkering.
Ellen wordt in deze zaak beschuldigd van het schenden van de inlichtingenplicht
vanwege het niet doorgeven van samenwonen, inkomsten uit de verkoop van
pups, het krijgen van pre-paid telefoons voor haar dochters, dat haar dochters
hebben paardgereden op het paard van haar oudste dochter. Daarnaast
ontbreken in het dossier van de gemeente de inkomstenformulieren en
sollicitaties van Ellen uit de periode van 2012 tot 2014.

Ze heeft het psychisch zwaar en belandt in een depressie. Een vriendin komt

In 2016 vindt de eerste rechtszaak plaats. De rechter oordeelt in het nadeel van
Ellen: ze heeft de inlichtingenplicht geschonden. Ellen en haar advocaat zijn het

eens per maand langs om de huur te betalen, zodat ze in ieder geval haar huis
niet kwijtraakt. Maar daarnaast bouwen de schulden zich op.

hier niet mee eens gaan in hoger beroep. In januari 2017 wordt de zaak opnieuw
behandeld. Na acht weken wordt de uitspraak uitgesteld met zes weken. Weer
oordeelt de rechter in het nadeel van Ellen.

“Ik heb drie jaar lang rechtszaken gehad. Zonder inkomen. Dat was

50

Naar inhoudsopgave

“Bij het hoger beroep waren drie rechters. De gemeente was er niet
eens. Eén van de rechters zei: ‘Je hebt eigenlijk gelijk, dit is geen
fraude. Maar ik moet me aan de wet houden en het gaat hier om
bestuursrecht. In het bestuursrecht, moet je zelf je eigen onschuld
bewijzen.’ Hoe kon ik bewijzen dat ik die formulieren heb
ingestuurd? Dat kon ik niet meer bewijzen. Want ik heb het op de
post gedaan. Als je dit van tevoren weet, dan bedenk je dat. Maar
ik kon het nu niet meer bewijzen. Dat die vriend niet bij me
woonde, dat kun je makkelijk bewijzen. En dat de meiden op het
paard van hun zus reden, natuurlijk valt dat te bewijzen. Maar de
formulieren, dat niet.”

Ellen gaat naar de school en legt uit wat er aan de hand is. De school biedt aan
om hulp in te schakelen. Ellen neemt alle hulp aan. Het jeugdteam gaat met de
dochters in gesprek en het dorpenteam helpt Ellen. Ze maken een nieuw
financieel overzicht en bekijken alle ongeopende post. Omdat Ellen zelf geen
uitkering meer durft aan te vragen, helpen ze haar daar ook bij. Ze gaan mee
naar de afspraken met de gemeente.
Om een nieuwe uitkering aan te kunnen vragen moet Ellen een
belastbaarheidsonderzoek ondergaan. Daar komt uit dat Ellen niet meer in staat
is om te werken door de reuma, maar ook door PTSS en een burn-out. PTSS
heeft ze opgelopen door haar ervaringen met de gemeente en de politie.

Ellen moet het volledige bedrag dat ze heeft ontvangen aan uitkering in de
periode van 2012 tot 2014 terugbetalen. Dat komt neer op een bedrag van
27.000 euro. Omdat Ellen op dat moment, op de toeslagen na, geen inkomen
heeft, wordt de terugvordering uitgesteld tot het moment dat Ellen wel weer
een inkomen heeft.

“Ik kan geen stress meer ervaren. Als ik stress heb, kan ik in paniek
raken. Soms zorgt dat ook voor huilbuien. En de reuma is ook veel
erger geworden. Die klachten gaan door. Normaal gesproken, als je
weinig stress hebt en je leven gaat rustig, dan kan de reuma stabiel
blijven. Maar dat is door de jaren erger geworden door de stress.
Nu kan ik bijna niet meer lopen. Ik heb speciaal een brace voor mijn
hand, mijn rug doet heel veel pijn en mijn schouder zit vast. Ik kan
mijn arm nauwelijks optillen, het is door die ervaringen veel
ernstiger geworden.”

Eindelijk hulp
In juni 2017 wordt Ellen gebeld door de school van haar dochter. Ze maken zich
zorgen. Ellen’s dochter is op school in huilen uitgebarsten.

“Mijn jongste dochter vertelde op school dat ze niet meer naar
vader durfde. Ze vertrouwde haar vader niet meer, die ze elk
weekend zag. Haar vader is alcoholist, en daar moest ze mee in de
auto. En dat ze dat sneu voor mij vond, omdat het scheelde dat als
ze bij hun vader zaten dat ik dan minder boodschappen hoefde te
halen.”

De aanvraag voor de bijstand wordt goedgekeurd. Omdat ze nu weer inkomen
heeft, wordt ook de terugvordering van haar eerdere bijstandsuitkering in gang
gezet. Er wordt 10 procent van haar uitkering ingehouden, tot ze de 27.000 euro
heeft afbetaald. Dat is tot haar 96e.

51

Naar inhoudsopgave

Het effect
Door deze en nog een aantal andere ervaringen met de gemeente (zie Bijlage 3,
2C en 2D), heeft Ellen geen vertrouwen meer in de overheid. Ze voelt zich

fouten te herstellen. Nu komt ze er nooit meer vanaf. Het enige waar ze naar
verlangt is opnieuw beginnen.

constant gecontroleerd en in de gaten gehouden.
“Ik wil mijn leven terug. Dat vind ik belangrijk, eerherstel,
rechtvaardigheid. Ik heb fouten gemaakt, net als iedereen. Had ik
het moeten opgeven? Misschien wel, maar het is niet in mij
opgekomen. Dat maakt mij nog geen fraudeur.”

“Steeds weer die strijd aangaan. Dat geeft elke keer weer stress hier
in huis. En het wakkert weer het wantrouwen aan.”

“Het zit overal. Het zit in mijn hele leven. Het zit inmiddels door
mijn hele bloed heen, het stroomt door mijn aderen, en ik wil
gezuiverd worden. Het geeft je zoveel onmacht. Dat ze me zo
behandeld hebben, dat hadden ze nooit mogen doen. Stel, ze
hadden ontdekt dat het niet goed ging. Dan ga je met elkaar praten.
Dan moeten ze zeggen: het gaat niet goed, we moeten het zo doen.
Dan ben je nog geen crimineel. Dit had ook anders opgelost kunnen
worden. Als ze hadden gezegd, we zien dat je fouten maakt, laten
we het oplossen, dan was er niets aan de hand. Maar dit is zo enorm
opgeblazen.”

“Als hier opeens een auto voor de deur staat - het is hier zo wijds dan gaan direct alle bellen rinkelen. Dat het gelijk weer een
controle is van de gemeente. Dat gevoel is heel naar, ik ben constant
achterdochtig.”

Bij elke activiteit, zit de gemeente in haar achterhoofd. Ze is alleen nog maar
bezig met ervoor te zorgen dat ze geen fouten meer maakt.

“Dat valt steeds zwaarder vind ik. Bij alles wat je doet denk je na:
kan ik dat wel van de gemeente? Of: hoe moet ik dat doorgeven? Bij
alles.”

Bestaanszekerheid
Ellen heeft het op dit moment niet ruim, maar redt zich. Ze heeft toestemming
van de gemeente om op kleine schaal honden te blijven fokken. Hiervoor moet
ze elk jaar haar boekhouding inleveren bij de gemeente. Dit doet ze nu op eigen
naam, om de geldstromen transparant te houden. Ellen zal de rest van haar

“Ik stuur de inkomstenformulieren nu altijd per mail, met mezelf
in de CC en op een tijdstip dat de gemeente dicht is, zodat ik een
ontvangstbevestiging krijg.”

leven bezig zijn met het betalen van de terugvordering. Zodra die is afbetaald,
zijn de andere schuldeisers aan de beurt.
Waar Ellen vooral last van heeft, is dat ze het gevoel heeft voor de rest van haar
leven bestempeld te zijn als ‘fraudeur’ of als ‘crimineel’, terwijl ze nooit bewust
iets verkeerd heeft gedaan. Liever was ze in gesprek gegaan om de gemaakte

52

Naar inhoudsopgave

op de bank, dan wil ik niets meer doen. Als er aanmaningen komen,
omdat ik het niet kan betalen, dan stop ik direct met het openen
van de post, ik doe niets meer. Dat zijn de gevolgen van de PTSS.”

“Ik ben door de overheid vermorzeld en terecht gekomen in een
slechte b-film. Die 27.000 euro is pas ingelost als ik 96 jaar ben.
Dat duurt nog hartstikke lang. Daar word ik echt depressief van.
Maar het is veel meer dan dat. Het is een strafblad. Maar ook BKR,
je krijgt nergens een lening. Je kan geen telefoonabonnement
afsluiten. Het gaat zoveel verder dan alleen de stempel ‘fraude’. Het
beïnvloedt het hele leven.”

Werk
Momenteel werkt Ellen als vrijwilliger voor een stichting als fok- en
databeheerder. Ze houdt een database bij en begeleidt hondenfokkers. Ze

“Ik ervaar geen uitzicht. Stel dat ik kwijtschelding krijg, daar heb ik
niets aan. Want er zijn nog heel veel schuldeisers. Ook dan is nog
mijn naam niet gezuiverd. Ik blijf nog steeds een fraudeur die
schulden heeft.”

werkt er fulltime, maar doet wat ze kan. De ene dag begint ze om 9.00 uur de
andere dag om 12.00 uur, afhankelijk van haar lichamelijke staat. Ander werk
kan ze niet vinden, omdat ze nu een strafblad heeft.

Wonen
(Geestelijke) gezondheid

Omdat Ellen al in een sociale huurwoning woonde, hebben de gebeurtenissen
van de afgelopen jaren geen effect gehad op haar woonsituatie. Haar huisje is
een van de dierbare dingen die ze nog heeft. Haar jongste dochter woont thuis.
Ze heeft nog twee honden.

Door alle stress die Ellen heeft meegemaakt heeft ze PTSS opgelopen. Hierdoor
kan ze niet goed omgaan met stresssituaties, is ze gevoeliger voor depressies en
is haar reuma sterk verergerd. De reuma zal niet overgaan of verbeteren.
Hierdoor zal ze de rest van haar leven afhankelijk zijn van de bijstand. Eigenlijk

Persoonlijke relaties

moet Ellen naar de reumatoloog voor orthopedische schoenen. Maar daar heeft
ze geen geld voor.

Ellens sociale leven is behoorlijk veranderd. Voor 2014 had ze een groot sociaal
netwerk in de hondenwereld. Ze had veel vrienden vanuit de hondenvereniging,
waar ze maandelijks mee ging wandelen. Maar haar naam in de hondenwereld is
beschadigd, omdat ze nu bekend staat als ‘fraudeur’. Ze mag niet meer mee met
de wandelingen en mensen die van haar pups kopen, mogen geen lid worden

“Ik kan slecht slapen, doordat ik veel met de gemeente bezig ben.
Dat geeft ook onrust. Ik heb druk op de borst, hoofdpijn. Ik weet
niet hoe ik dat moet uitleggen, ik heb een gonzend hoofd. Als je je
vinger dichtknijpt, dat gonzende gevoel. Dat heb ik bij stress in
mijn hoofd. Dat geeft het gevoel dat ik het niet aankan. Dan sluit ik
me af. Als er iets is, dan sluit ik me snel af. Dan zit ik in een hoekje

van de hondenvereniging. Ze heeft nog een aantal vrienden op afstand, maar er
komt weinig bezoek. Ook de deur uit gaan is lastig, omdat ze nog moeilijk kan
inschatten wat wel en niet mag van de gemeente.

53

Naar inhoudsopgave

“Of als er hier iemand komt, een vriendin die komt slapen, dan heb
ik de gemeente in gedachten. Mag dit wel? Kan dit wel? Moet ik dit
opgeven? Controleren ze me? Dat is ook met een relatie zo. Hoe
kun je een relatie met iemand aangaan als de gemeente op de
achtergrond op de hoogte moet zijn?”

54

Naar inhoudsopgave

Ervaringsverhaal 3 - Echtpaar Hoekstra

Hij gaat weer aan de slag, maar houdt het niet lang vol. Terwijl hij thuis zit, belt
zijn werkgever, en die zegt: ‘Ik wil dat je morgen komt werken’. Zijn werkgever
huurt weer een arboarts in om te kijken of hij aan de slag kan. En weer is de

Situatie vooraf
Meneer Hoekstra heeft sinds zijn 14de altijd met plezier als stukadoor in de bouw
gewerkt. Hij leeft voor zijn werk. Mevrouw Hoekstra werkt bij de supermarkt.
Samen hebben ze drie kinderen, waarvan twee met autisme. De kinderen zijn
16, 20 en 26 jaar oud en wonen nog thuis. Voor mevrouw Hoekstra was het een
ontspanning om één keer per week de deur uit te zijn voor werk. Ze genoot er

conclusie dat meneer Hoekstra aan de slag moet.

“Ik zat in de tussentijd geregeld bij de arboarts. Maar dit was in
opdracht van de werkgever natuurlijk. Wij moesten daarvoor ver
rijden om er een kwartiertje zitten. Dat is raar he. Het was een raar
gesprek. Ik had wel meer dingen gehoord van mensen. Hij stuurde
iedereen aan het werk in opdracht van werkgever. Hij had ook
iemand naar het werk gestuurd die na een paar weken dood was.
Hij had gewoon pech gehad, zeiden de mensen. We wisten van
tevoren, als we daar naartoe moeten, dan is het gewoon weer
werken.”

dan ook van. Er waren geen zorgen over de financiële situatie. In het weekend
konden ze leuke dingen doen. Het was zwaar, twee kinderen met autisme, maar
het was allemaal te regelen en er was ondersteuning. De kinderen volgden
therapie en namen deel aan clubs. Ook zat meneer Hoekstra bij verschillende
clubs. Het gezin voelde in balans.
Ziek zijn én werken
In 2009, op 59-jarige leeftijd krijgt meneer Hoekstra een hartinfarct. Hierdoor
kan hij niet meer werken. Zijn werkgever begint met een loondoorbetaling van
70 procent. Na zes weken stelt de werkgever meneer de keuze: werken of
ontslag wegens werkweigering. Meneer besluit weer aan het werk te gaan, want

Meneer Hoekstra werkt op deze manier nog negen maanden verder en krijgt in
2010 een hartstilstand. Hij belandt hiermee in het ziekenhuis en komt daarna
ziek thuis te zitten. Dit keer kan hij niet meer aan het werk.

bij ontslag wegens werkweigering kan hij geen aanspraak meer doen op een
uitkering. Fysiek is dit uitdagend als stukadoor. Hij moet vaak de ladder op met
zware spullen. Hij houdt het niet lang vol, vanwege pijn en de moeite die het
werken kost. Hij komt weer thuis te zitten.

De werkgever gaat failliet: een gehalveerd inkomen
De werkgever gaat failliet. Meneer Hoekstra ontvangt vanaf dat moment een
Ziektewetuitkering. Meneer en mevrouw Hoekstra merken al snel dat het
inkomen is verminderd. Het oorspronkelijke inkomen is gehalveerd, in plaats van
dat er 70 procent wordt uitbetaald, waar ze vanuit zijn gegaan. Ze moeten nu
per maand leven van 1.100 euro uitkering en 250 euro inkomsten uit het werk

Van zijn werkgever moet hij naar de arboarts, die hem vertelt dat hij weer aan
het werk moet. Meneer is verrast, omdat hij volgens de cardioloog nog niet kan
werken. De cardioloog schrijft een brief aan de arboarts, maar hier hoort meneer
Hoekstra niets meer van.

van mevrouw Hoekstra. Het echtpaar weet niet hoe het kan, maar weten wel dat
het niet klopt.

55

Naar inhoudsopgave

Omdat meneer Hoekstra nog aan het herstellen is van de hartstilstand, moet
mevrouw Hoekstra het regelen. Ze gaat op zoek naar een advocaat die hen kan
helpen. Ze neemt contact op met acht verschillende advocaten voor ze iemand

“Ik wist niet wat het probleem was, daar ben ik niet thuis in. In de
loop der jaren zijn we erachter gekomen door alles af te strepen.”

vindt die bereid is hen bij te staan en de complexiteit van hun zaak enigszins
begrijpt.
Om beter inzicht te krijgen in hun situatie, hebben meneer en mevrouw
Hoekstra de loonstroken van meneer Hoekstra nodig. Het blijkt echter dat de
werkgever al jaren inconsequent is geweest met het aanleveren van de

“Ik doe het alleen nog maar via de rechter, want ik kon geen zinnig
gesprek voeren met UWV. De advocaat zegt ook: ‘Die brief, dat kan
gewoon niet’. UWV blijft volhouden van wel. Het is de instantie die
het bepaalt. Jij als buitenstaander snapt het niet; je weet het niet.”

loonstroken. Meneer Hoekstra weet dan ook niet precies wat de werkgever
heeft aangeleverd voor de aanvraag voor de Ziektewetuitkering bij UWV. Twee
jaar later ontvangen ze eindelijk via rechtsbijstand de loonstroken. Dan zien ze
dat de loonstroken onvolledig zijn. Er staat niet bij dat meneer Hoekstra ziek is
geweest, er staat dat hij gewoon heeft gewerkt. En er staat niet bij dat het loon
in verband met ziekte maar voor 70 procent werd uitbetaald.

Wel of geen vakantiebonnen? - Rechtszaak
Terwijl de schulden oplopen (zie Bijlage 3, 3A) spant het echtpaar samen met de
advocaat een rechtszaak aan om te laten controleren of de vakantiebonnen wel
of niet zijn meegenomen in de berekening. De rechter pleit dat meneer en
mevrouw Hoekstra met behulp van een mediator in gesprek moeten met UWV.

“Het heeft een jaar geduurd om de loonstroken te geven. Er werd
gedreigd met de rechter. Tussendoor hebben we ook een
loonstrook gehad waar andere bedragen op stonden dan eerder. Hij
heeft de loonstroken aangepast. Daar zijn we ook nog mee bezig.”

Een paar maanden later gaan ze in gesprek met UWV. Bij dit gesprek geeft de
medewerker van UWV aan dat de brief inderdaad niet klopt en dat de
vakantiebonnen wel worden meegenomen in de berekening. Dit is volgens de
medewerker ook gebeurd in het geval van meneer Hoekstra. Daarmee is voor
UWV de zaak afgesloten. UWV vraagt meneer te tekenen zodat ze het dossier
kunnen sluiten. De advocaat, die ook bij het gesprek aanwezig is, zegt dat ze dit

Op basis van de loonstroken denken meneer en mevrouw Hoekstra dat de
vakantiebonnen niet zijn meegenomen in de berekening. Dus nemen ze contact
op met UWV. UWV meldt hen per brief dat de vakantiebonnen niet worden
meegenomen in het berekenen van de hoogte van de uitkering. Gebaseerd op
de informatie die mevrouw heeft, weet ze dat het niet klopt, maar krijgt dit niet
uitgelegd aan de medewerkers van UWV.

niet moeten doen omdat het hiermee niet is opgelost.
“Het waren geen mediators, maar gewoon medewerkers van UWV
die erbij waren. Die waren helemaal niet onafhankelijk.”

56

Naar inhoudsopgave

Terug bij af
Zes jaar nadat ze hebben ontdekt dat er iets niet goed gaat met hun inkomen,
zijn ze weer terug bij af. Mevrouw Hoekstra en de advocaat gaan opnieuw op

Een nieuwe berekening - Rechtszaak
In 2018 spannen meneer en mevrouw Hoekstra nogmaals een rechtszaak aan.
De rechter besluit dat de berekening opnieuw gemaakt moet worden. Maar ook

zoek naar de oorzaak van het lage uitkeringsbedrag.

dan vraagt UWV naar de gegevens van het jaar dat meneer al ziek was. De
advocaat geeft aan dat ze deze gegevens nog een keer moeten opsturen, anders
wordt het gezien als dat ze niet mee willen werken.
Ze moeten in hoger beroep om nogmaals aan te geven dat de verkeerde
gegevens worden gebruikt.

“Dus terug en weer gaan zoeken. Eén voor één afstrepen. Als ze
zeggen ‘we gaan meezoeken’, dan ben je er veel sneller. We moeten
het allemaal op eigen initiatief doen. Dat duurt gewoon heel lang,
want je stuurt een brief naar UWV, en dat duurt gewoon heel lang.
Die hebben dan zes weken om te reageren. Dan heb jij weer zes
weken.”

Begin 2022 concludeert de rechter dat UWV wel de juiste gegevens had
gebruikt. Hoewel meneer Hoekstra in 2009 al ziek is geworden vanwege een
hartinfarct, is hij in de Ziektewet gekomen vanwege een hartstilstand. Deze
twee gebeurtenissen worden niet gezien als één ziekte, maar als twee
losstaande gevallen. Daarom kijkt men naar het loon van 2010, waar hij al 70

Ondertussen gaat de gezondheid van meneer Hoekstra achteruit en wordt er
longkanker ontdekt. Mevrouw Hoekstra zorgt voor haar man en houdt zich
bezig met de rechtszaken. Tot ook haar gezondheid achteruitgaat en ook zij
uitvalt bij haar werk. Tot haar opluchting blijft haar werkgever mevrouw
Hoekstra volledig uitbetalen, tot ze negen maanden later met pensioen gaat.

procent werd uitbetaald.

“Op het moment heb ik de moed opgegeven. Dat zegt de advocaat
ook. Hij had elke keer wel iets, maar op het moment weet hij het
ook niet meer. In november hadden we nog hoop, nu niet meer. Ik
blijf zoeken naar iets wat ik nog kan doen. Maar op het moment
weet ik nog niet wat. Nu probeer ik het in de gaten te houden wat
er allemaal speelt en wat er allemaal te doen is. Via het nieuws
bijvoorbeeld. In het begin was ik er dag en nacht mee bezig, nu niet
zo veel meer. Dat geeft wel rust, maar de andere kant ook wel veel
woede. Dat zoiets kan. Dat het zo feilloos kan doorgaan en niemand
bij machte is om daar stop tegen te zeggen.”

Het probleem gevonden
Nog eens twee jaar later denken meneer en mevrouw Hoekstra de fout te
hebben ontdekt. Bij de aanvraag voor de Ziektewetuitkering vroeg men naar de
gegevens van het jaar vóór meneer ziek is uitgevallen. Althans, zo had het horen
zijn volgens het echtpaar. In feite vroeg UWV naar het jaar dat meneer al ziek
was en 70 procent werd uitbetaald. Daarmee kwam de berekening van de
Ziektewetuitkering niet op 70 procent van het oorspronkelijke loon, maar op 70
procent van 70 procent van het oorspronkelijke loon. Dit komt neer op 49
procent van het loon.

57

Naar inhoudsopgave

Het effect
Gedurende de 12 jaar dat ze hebben gewerkt aan het herstellen van de fout in de
berekening, voelen meneer en mevrouw Hoekstra zich in de steek gelaten door

Bestaanszekerheid

de overheid. Ze hebben geen hulp ervaren vanuit UWV om te achterhalen waar
de lage inkomsten vandaan kwamen. Niemand heeft ze kunnen uitleggen hoe
de situatie in elkaar stak.

hebben veel van hun bezit moeten verkopen en konden hun kinderen niet altijd
geven wat ze nodig hadden. Ondertussen biedt de AOW meer ruimte, wel zijn ze
nog steeds hun schulden aan het afbetalen.

“Ze zeggen bij UWV dat wij het niet snappen. Maar ik heb vaak
genoeg medewerkers van UWV aan de telefoon gehad die zelf niet
weten hoe de regels zijn. Jij zit daar om mijn vragen te
beantwoorden, moet ik antwoord geven, dat is belachelijk. Dan
hang ik op, ik zoek het zelf uit.”

“[De AOW] is een lotje uit de loterij. Bijna het dubbele van wat we
eerst hadden. We kunnen nu weer dingen doen. We kunnen nu
bijvoorbeeld iets nieuws van kleding aanschaffen. Als schoenen
kapot zijn kunnen we nieuwe kopen. Dat konden we eerst niet. Dat
geeft een gevoel van eigenwaarde. Eerst was kleding kapot, je bleef
het maar maken, want anders kon niet. Je had een bril, die kon niet
vervangen worden. We moesten een nieuw gebit, dat kon ook niet,
want dat kregen we niet van het ziekenfonds. Inmiddels hebben we
het wel. Via de gemeente hebben we ziektekostenverzekering die
heel ruim dekkend is.”

De vele jaren met het lage inkomen hebben veel impact gehad die doorwerken
op alle andere vlakken. Ze hebben lang moeten leven van 70 euro per week,

Meneer en mevrouw Hoekstra wilden in het begin van hun zoektocht vooral dat
de fout werd hersteld. Ondertussen willen ze een schadevergoeding voor het
leed dat ze hebben geleden, maar vooral ook dat er een einde aan dit proces
komt. Zolang ze nog het gevoel hebben dat ze ten onrechte een lagere uitkering
hebben ontvangen.

(Geestelijke) gezondheid
Vanwege het lage inkomen, was er ook minder geld voor het herstel van meneer
Hoekstra. Vaak was meer geld nodig dan door de verzekering werd vergoed.
Uiteindelijk belandde mevrouw Hoekstra vijf jaar geleden zelf ook in de
Ziektewet. Het werken was lichamelijk en emotioneel niet vol te houden door

“Dat ze eindelijk eens een goede berekening maken. Begin had ik
zoiets van, een goede berekening maken en verder. Nu heb ik zoiets
van, ze moeten ook een schadeclaim betalen. We hebben veel te
veel te lijden gehad. In het begin dacht ik, over een paar centen zit
ik niet te emmeren. Maar het heeft zo lang geduurd. De advocaat
zegt ook, eerst dit en dan een schadeclaim regelen. Als we ongelijk
hadden gehad, dan hadden we daar vrede mee gehad. Maar nu zijn
we zo lang aan het trekken aan rechtszaken, dan gaan we ook
gewoon meedoen. Koste wat het kost.”

alle stress rondom de uitkering. Ook de kinderen konden niet altijd krijgen wat
ze nodig hadden. De zoon met autisme ging begeleid wonen, maar voor de
inrichting van het appartement was geen geld.

58

Naar inhoudsopgave

Werk
Mevrouw Hoekstra is door de druk van de rechtszaken en het geven van
mantelzorg zelf in ook in de Ziektewet beland. Sinds 4 jaar ontvangen meneer

“Dat is het enige wat we nog hebben. Het huis heeft zoveel geleden,
we hebben 15 jaar niets aan onderhoud kunnen doen. We leefden
van 70 euro per week. Lekkages in het dak. Ramen sluiten niet
meer goed. Laminaat kapot. Keuken is weg. Meer dan 40 jaar oud.
Versleten, maar je kunt het niet opknappen. De deuren gingen niet
dicht, het lekte, er zaten gaten in. Je probeert met plakband aan
elkaar te houden. Toen moest het eruit. Nu is het een stuk stenen
vloer.”

en mevrouw beide AOW en zijn ze niet meer aan het werk.

Wonen
Terwijl meneer en mevrouw Hoekstra bezig waren met alle rechtszaken, hebben
ze een bewindvoerder in de arm moeten nemen om hun huis te kunnen
behouden. Op dit moment wonen ze hier nog, maar door de schaarste konden
ze hun huis niet onderhouden. Zo moest de keuken eruit worden gesloopt
vanwege een lekkage, waardoor nu het beton blootligt. Geld voor een nieuwe
keuken is er niet.

“Dat is het enige wat we nog hebben. Het huis heeft zoveel geleden,
we hebben 15 jaar niets aan onderhoud kunnen doen. We leefden
van 70 euro per week. Lekkages in het dak. Ramen sluiten niet
meer goed. Laminaat kapot. Keuken is weg. Meer dan 40 jaar oud.
Versleten, maar je kunt het niet opknappen. De deuren gingen niet
dicht, het lekte, er zaten gaten in. Je probeert met plakband aan
elkaar te houden. Toen moest het eruit. Nu is het een stuk stenen
vloer.”

Persoonlijk relaties
Meneer en mevrouw Hoekstra zijn veel van hun vrienden verloren. Er was veel
onbegrip voor hun situatie. ‘Zulke instanties maken toch niet dit soort fouten?’
Daarnaast was het, vanwege het lage inkomen, lastig voor het gezin om mee te
doen in de maatschappij. Veel sociale activiteiten kosten geld. Zowel het
echtpaar, als hun kinderen moesten hierop inleveren.

59

Naar inhoudsopgave

Ervaringsverhaal 4 – Dané

doelgroepenregister. Ze kan snel aan de slag bij een bedrijf dat goed bij haar
past.

Situatie vooraf
Het is 2016 en Dané woont met haar zus bij haar moeder. Haar vader is
overleden. Ze is bezig met de opleiding tot maritiem officier. De opleiding is in
dezelfde stad als waarin ze woont. Dit is erg prettig, aangezien reizen haar snel
overprikkelt en ze nu weinig reistijd heeft. Na school is ze graag thuis, daar kan
ze zich afsluiten en tot rust komen. Ze heeft de diagnoses PPD-NOS en autisme.

“Ik was heel blij. Het voelde als een bevrijding. Ik kon weer gaan
leven. In plaats van iedere keer rekening te moeten houden met de
regels van de bijstand. Mijn collega’s waren boven verwachting
leuk. Iedereen was aardig, iedereen was behulpzaam. Er was
genoeg uitdaging om mijn werk leuk te vinden, maar het koste me
niet veel energie. Waardoor ik nog energie had aan het einde van
de dag. Ik mocht ook wat later beginnen.”

Naast haar opleiding en af en toe een spelletjesavond met vrienden, doet ze
vrijwilligerswerk bij een maritiem museum. Haar moeder zorgt voor eten op
tafel en ze heeft door haar studiefinanciering wat extra inkomen. Als ze op een
gegeven moment vanwege haar klachten van studie wisselt en verhuist naar een
studentenhuis wordt het voor Dané te veel, waardoor ze zich ziekmeldt en weer

Er ontstaat wat onenigheid over het betalen van Dané haar proefplaatsing,

thuis gaat wonen (zie Bijlage 3, 4A). Thuis Op Straat (TOS) verwijst Dané naar de
gemeente voor een uitkering. Dané komt in 2017 uiteindelijk terecht in de
Participatiewet met een indicatie banenafspraak (zie Bijlage3, 4B).

waardoor ze een maandinkomen misloopt (zie Bijlage 3, 4C). Daarnaast
ontvangt ze geen steun van de jobcoach die het bedrijf haar toewijst wanneer
haar klachten erger beginnen te worden. Op een gegeven moment ziet de
werkgever het niet meer zitten en biedt geen nieuw contract meer aan (zie
Bijlage 3, 4D).

2018 - Dané gaat samenwonen met haar vriend
Nu Dané in de bijstand zit ontvangt ze 600 euro per maand bijstandsuitkering en
ze ontvangt zorgtoeslag. De inlichtingenplicht valt Dané zwaar. Ze is veel bij
haar vriend, omdat thuis zijn met haar moeder door haar autisme spanningen
oplevert. Dané is bang dat ze hierdoor in de problemen komt bij de gemeente.
Om dat te voorkomen gaat ze samenwonen met haar vriend, ondanks dat ze
hierdoor wordt gekort op haar bijstandsuitkering. Omdat haar moeder haar

Dané heeft hulp nodig van haar jobcoach om werkgevers te vinden uit het
doelgroepenregister, maar dat komt niet van de grond. Daarom zoekt Dané
contact met haar eerdere jobcoach van de gemeente. Die adviseert haar om zich
ziek te melden, zodat ze niet haar WW-maanden op hoeft te maken nu haar
contract afloopt.

zorgverzekering blijft betalen, wordt het bijstandsbedrag verder verlaagd naar
250 euro per maand. Later in het jaar trouwen Dané en haar vriend.
“Ik voelde me niet beschermd door het systeem. Ik heb een
garantiebaan, maar door mijn erger wordende lichamelijke
klachten stond ik binnen twee jaar weer op straat. En ik gaf mijn

2019 – Aan het werk
Als tegenprestatie voor de bijstandsuitkering doet Dané vrijwilligerswerk en
gaat op zoek naar passend werk met behulp van een jobcoach en het
60

Naar inhoudsopgave

twijfels aan bij de jobcoach, maar die zei dat wel mee zou vallen en
dat het goed zou komen. Hij hielp mij niet, hij was ook niet bij de
laatste contractbespreking. Wat heb je dan aan een garantiebaan?”

“Toen voelde ik me weer op het strafhonkje. Ik deed wat ze vroegen
en vervolgens wilden ze me niks toekennen.”

In februari is Dané een jaar ziek, dus wacht ze op een uitnodiging voor de
Eerstejaars Ziektewetbeoordeling. Ook haar re-integratiecoach gaat hier
achteraan, maar de uitnodiging laat op zich wachten. In maart krijgt de coach

Februari 2020 - Ziektewet
In februari 2020 meldt Dané zich ziek en komt in de Ziektewet. Dit zou haar
financiële ruimte en de tijd moeten geven om op zoek te gaan naar een nieuwe

het voor elkaar dat er een afspraak wordt gemaakt. Dané gaat samen met haar
ambulant begeleider naar deze afspraak. De verzekeringsarts luistert naar haar
verhaal en laat weten over een paar weken met een uitslag te komen. Na een
paar weken blijkt echter dat de arts eerst nog met vakantie is en nog een
afspraak wil om aanvullende vragen te stellen.

baan. Op dat moment is het onduidelijk of ze tijdens de Ziektewet begeleiding
krijgt vanuit de gemeente of UWV. Beide instanties wijzen naar elkaar. Nu Dané
in de Ziektewet zit, draagt de gemeente haar automatisch over aan UWV. Maar
UWV vindt dat de gemeente haar moet ondersteunen met een jobcoach
vanwege eerdere ondersteuning en de indicatie banenafspraak. Door deze
onduidelijkheid zit Dané ruim drie maanden zonder coach.

“Ik heb al meerdere keren gehad dat de uitbetaling door feestdagen
drie of vier dagen later komt, zonder daar bericht van te krijgen. En
omdat het maar een klein bedrag is, aangezien je maar wekelijks
wordt uitbetaald, was het iedere week rekening houden met dat er
nog geld op de rekening achterblijft. En ik vond het heel spannend,
ik had het gevoel dat een verzekeringsarts mij ieder moment kon
bellen, ‘Nee, je ziektewet wordt niet verlengd. We vinden dat je niet
voldoende klachten hebt.’ En dat ik dan alsnog aan de WW moest
gaan beginnen.”

“Het voelt een beetje alsof de wet- en regelgeving mij terugbijt. Het
zou moeten helpen om je zekerheid te geven, om te zorgen dat je je
geen zorgen hoeft te maken als iemand met een beperking zijnde.
Het enige wat het met mij doet, is alleen maar meer zorgen
opwekken.”

In juli wordt Dané gekoppeld aan een re-integratiecoach vanuit de gemeente.
Dané is haar eerste klant en ze vindt de situatie van Dané lastig. De coach heeft
veel contact met UWV. Op advies van UWV schakelt de coach in december een
onafhankelijke bedrijfsarts en arbeidsdeskundige in. Deze adviseren Dané een
vervroegde IVA-uitkering aan te vragen. Wanneer de coach dit doorgeeft aan
UWV, laat UWV weten dat de bedrijfsarts en arbeidsdeskundige dit nooit

“Hij ging me precies dezelfde vragen stellen als in het eerste
gesprek. Om te kijken of ik dezelfde antwoorden zou geven. Mijn
ambulant begeleider was bij beide gesprekken geweest. En die had

hadden mogen adviseren en dat UWV hier niet in mee gaat.
61

Naar inhoudsopgave

ook zoiets van, ‘Wat is dit? Waarom is precies hetzelfde gesprek nog
een keer? Waarom heeft die man het zoveel weken laten duren?’”

verplichtingen? Mag ik nog vervroegd aanvraag doen? Toen kreeg
ik iedere keer desinformatie en zelfs tot het punt dat ze zeiden: ’Aan
die 100 procent moet je geen waarde hechten, want doordat je uit
een garantiebaan komt, kan de arbeidsdeskundige het
waardesysteem niet toepassen omdat je geen reguliere baan bij jou
mogen zoeken.’ Waardoor het systeem zegt dat jij bij voorbaat al
arbeidsongeschikt bent, maar in de praktijk hoeft het niet zo te zijn.
Dus UWV zei eigenlijk: die 100 procent zegt niks. Dus die IVAaanvraag moeten we nog maar zien of je die toegekend krijgt.
Waardoor het tegelijkertijd ook weer onzekerheid met zich
meebracht. Dit was niet wat in de brief stond.”

In juli 2021 laat UWV weten via een brief dat Dané 100 procent
arbeidsongeschikt is. Deze conclusie komt voor Dané net te laat om dan gebruik
te kunnen maken van de vervroegde IVA-aanvraag. Daar zit een termijn 64
weken op en die is nu overschreden. UWV laat Dané weten dat ze nu de
tweejarige termijn van de Ziektewet moet afronden voor ze een aanvraag voor
de IVA mag doen.

2021 - Aanvraag WIA-uitkering
Richting het einde van 2021 is het tijd voor Dané om de WIA-uitkering aan te
vragen. Haar grootste angst is dat UWV haar aanvraag afkeurt en dat ze terug
moet naar de bijstand.

“De uitkering van de Ziektewet was hoger dan toen ik in de bijstand
zat, dus dat was op zich prettig. Maar de Ziektewet wordt elke week
uitgekeerd en is het iedere week de vraag of je volgende week nog
wel in de Ziektewet mag blijven, dus anderzijds was het ook heel
erg spannend.”

“Ik heb me overal netjes aangehouden. Alles netjes opgegeven. Ik
heb mijn best gedaan toen ik arbeidsvermogen had om te werken.
En dan vervolgens word ik gestraft door de bijstand terug in te
moeten. En daar nooit meer uit te kunnen komen.

Dané neemt contact op met UWV om te achterhalen wat het betekent dat ze nu
100 procent is afgekeurd. UWV vertelt haar dat ze 100 procent is afgekeurd
doordat ze uit een garantiebaan komt, maar dat nog moet blijken of ze echt
helemaal afgekeurd is. Dit had Dané niet begrepen uit de brief.

Daarom probeert ze bij haar eerdere jobcoach documenten op te vragen die
aantonen dat ze voldoende aan re-integratie heeft gedaan om geen loonsanctie
opgelegd te krijgen. Haar eerdere jobcoach werkt weer niet mee en het kost
Dané bijna drie maanden werk en het indienen van een klacht voor ze de
documenten in handen heeft.

“Aan de ene kant dacht ik, yes, dan zit ik toch rechtmatig in de
Ziektewet, anderzijds niet. Ik belde UWV op om te achterhalen, wat
houdt het nou in? Wat zegt die 100 procent? Heb ik nog

62

Naar inhoudsopgave

“Deze documenten lieten zien welke inspanningen ik al had
geleverd aan re-integratie, voordat ik de WIA-aanvraag deed. In
verband met de wet Verbeterde Poortwachter. Ik ben uiteindelijk
wel 2 tot 3 maanden bezig geweest om het allemaal goed en wel
rond te krijgen.”

Op aanraden van onder andere de FNV doet Dané daarna ook nog opnieuw een
aanvraag voor de Wajong-uitkering. Er zijn nieuwe diagnoses gesteld voor de
lichamelijke problemen die Dané ervaart. Dit blijkt een erfelijke
bindweefselaandoening te zijn. Dit heeft Dané al sinds ze een kleuter is, maar ze
ondervindt pas de beperkingen hiervan sinds ze is gaan werken.

In november 2021 lukt het haar om een WIA-uitkering aan te vragen. Ze blijft

“De kans dat de Wajong-aanvraag wordt goedgekeurd is nu veel
groter, omdat ik nu kan aantonen dat ik door de IVA-uitkering
arbeidsongeschikt ben op jonge leeftijd. Maar nu hebben ze de
Wajong-aanvraag afgewezen zonder dat ze mij gezien of gesproken
hebben.”

echter contact opnemen met UWV om ervoor te zorgen dat ze op tijd antwoord
krijgt. In februari zou de Ziektewet aflopen, maar door de achterstanden
vanwege corona weet UWV niet wanneer Dané wordt opgeroepen.

“Ik dacht, maar dadelijk ben ik twee jaar ziek en ik wil niet dadelijk
met een voorschot zitten, waarvan ik vervolgens ook nog heel veel
terug moet betalen. Want die verhalen lees je ook alom op internet.
En dat je daarna alsnog bijstand moet aanvragen, maar dat je dan
met een gat zit tussen de twee aanvragen. Ik was hier echt gestrest
over. Dit heeft ook zijn weerslag op mijn man gehad. We hadden
zoiets van, we willen financieel het goed voor mekaar hebben en
door dit gezeur lukt dat niet. En we hebben al niet zoveel geld, dus
dan zijn de zorgen ook gelijk groot.”

UWV wijst de aanvraag af, aangezien UWV een termijn van vijf jaar hanteert en
daar zit Dané net overheen. Daarnaast kijkt UWV of ze bij de aanvraag die Dané
in 2017 heeft gedaan fouten hebben gemaakt. De lichamelijke klachten die Dané
nu heeft, heeft ze in 2017 niet opgegeven bij UWV omdat ze niet bekend waren
als beperking. Vandaar dat UWV zegt toen geen fouten te hebben gemaakt. Met
de FNV dient Dané een bezwaar in tegen deze uitspraak. Voor Dané betekent
een Wajong-uitkering 300 euro per maand meer inkomsten.

Dané neemt contact op met de vakbond FNV om hulp te krijgen bij de situatie.
De FNV raadt Dané aan om een melding ‘late beslissing’ te doen. Dan kan ze de
wettelijke schadevergoeding krijgen. Daardoor krijgt ze een maand WIAvoorschot voordat er daadwerkelijk een beslissing is genomen. In maart heeft ze
de afspraak met de verzekeringsarts en hoort ze diezelfde maand nog dat ze een
IVA-uitkering krijgt.

63

Naar inhoudsopgave

Het effect
Dané voelt zich niet gesteund door de overheid. Ze ervaart dat de
dienstverlening vanuit de overheid niet meer aansluit wanneer je je hebt ingezet

“Ik had altijd dromen. Die zijn er gewoon niet meer. Omdat alles
waarmee ik ooit had gedacht dat het zo zou gaan, anders is gelopen.
Het loopt altijd uit op teleurstelling. Dus waarom zou je dan nog
dromen.”

om te werken naar vermogen en vervolgens de beperkingen toenemen.
Daarnaast vindt ze het vreemd dat een garantiebaan haar geen garantie heeft
geboden én dat er bij de WIA wordt gekeken naar laatst verdiende loon bij
iemand die door gezondheid niet fulltime heeft kunnen werken.

Bestaanszekerheid
Dané wil financieel onafhankelijk zijn. Het raakt haar dat als ze alleen zou zijn, ze
niet voldoende heeft aan haar IVA-uitkering en terug moet vallen op de bijstand.
De Wajong zou voor Dané een verlichting zijn. Het geeft haar meer zekerheid en
maakt het makkelijker om een nieuw huis in de buurt te vinden.

“Wat ik het hardvochtige vind, is dat er wordt gekeken naar mijn
oude loon en niet naar een basisinkomen. Omdat ik door ziekte
geen keus had om meer te gaan werken en daardoor een laag
inkomen had. En daarna word ik nog een keer gestraft om dat de
WIA maar 70 of 75 procent van jouw laatst verdiende loon is,
terwijl dat al geen volwaardig loon is. En dat is iets, daar helpt de
indicatie dus niet mee, en dat had ik wel verwacht. Dat als je in de
situatie komt, er coulante regelingen zijn waardoor ze anders
ernaar kijken en het minder nadelig uitpakt.”

“Waarom kan ik geen Wajong krijgen of in ieder geval geen goed
basisbedrag om goed van te kunnen leven. Maar dat ik ondanks alle
moeite die ik heb genomen in de bijstand zou komen als ik weer
alleen ben. Ik vind niet dat dit zou mogen kunnen. Er is niet voor
niets een basisbedrag vastgesteld. Waarom kan ik dit bedrag wel
gehanteerd worden in de bijstand en niet in een ander soort
uitkering? Daarmee verklein je de bestaanszekerheid van iemand.”

“Waarom mag de één wel bestaanszekerheid hebben en de ander
niet? Dat is wel hoe het voor mij voelt. Voor mijn gevoel bewijst dat
alleen maar dat de regels die mensen zouden moeten helpen juist
mensen de afgrond in helpen. Ik houd me altijd overal netjes aan,
ik heb altijd alles netjes opgegeven. Ik heb mijn best gedaan toen ik
arbeidsvermogen had om te werken. Vervolgens word ik gestraft
door de bijstand terug in te voeren. En daar nooit meer uit te
kunnen komen.”

“Ik heb nu weer een duurdere zorgpolis nodig. Dan zit ik op 200
euro per maand, dat is echt belachelijk.”

De hele financiële situatie heeft ook invloed op grote beslissingen in het leven
van Dané. Zoals haar kinderwens, waarbij ze nu geen zekerheid ziet om een kind
een stabiel leven te geven

Haar ervaringen en de gevolgen die dit hebben gehad voor haar gezondheid,
hebben effect op het toekomstperspectief van Dané.

64

Naar inhoudsopgave

verplicht aantal uren in de week of verplichte dag waarop je moet komen. Wel
bespreekt ze met haar WMO-begeleider of ze in aanmerking komt voor
dagbesteding. Dit wordt goedgekeurd en in mei heeft ze haar eerste gesprek. Zo

“Want ik wil niet dat een kind opgroeit in armoede door het
toedoen van zijn ouders. Dan doe je het niet. Dat vind ik jammer,
want als ik iets zou willen is het een kind.”

kan ze toch af en toe uit huis.

(Geestelijke) gezondheid

“Ik ervaar dit dubbel, omdat mijn werk heel erg mis. Het was erg
leuk en gezellig. Ik had mij ziek gemeld met het idee ‘over een half
jaar heb ik wel weer een leuke baan’. Ik had nooit verwacht dat ik
in een IVA-situatie terecht zou komen en een rolstoelaanvraag zou
doen of dagbesteding nodig zou hebben. Ik had het liever anders
gezien. Hoewel ik nu ook geniet van de tijd die ik heb voor mijn
man en hond.”

De onduidelijkheid over of ze in de Ziektewet mocht blijven en of ze de WIAuitkering toegewezen zou krijgen, zorgden zowel bij haar als haar man voor veel
stress. Dané was extra vermoeid en ervaarde veel extra klachten.
Dané kon minder makkelijk bijdragen in het huishouden, waardoor meer taken
bij haar man kwamen te liggen. Daarnaast heeft haar man een verleden met
schulden, waardoor de financiële onzekerheid hem zwaar valt. Haar man wordt
uiteindelijk depressief. Hij ontvangt hier medicijnen voor en loopt bij een
psycholoog.

Wonen
Dané is bezig met een aanvraag voor een rolstoel. Deze aanvraag brengt
onzekerheid met zich mee rondom het wonen. Nu woont Dané op de vierde
verdieping zonder lift, en zal ze moeten verhuizen. Met de financiële
onzekerheden die komen kijken bij het wonen in een nieuw huis durft ze het niet

“Mijn man heeft wel echt te lijden gehad. Daar is de depressie echt
gecreëerd. Daar heeft hij hulp voor en medicatie voor. Hij heeft een
verleden met veel schulden, waardoor hij bij zijn moeder thuis
kwam te wonen. Zodra er een rekening op hem af komt, heeft dat
wel zijn weerslag.”

aan. Daarnaast wonen ze nu dicht bij alle zorg waar zowel zij als haar man
gebruik van maken. Ze zou pas weg willen uit deze wijk als haar man hier niet
meer naar de psycholoog gaat. Ook ontvangen ze beide ambulante begeleiding,
die vanuit de wijk wordt verzorgd. De wijk verlaten brengt veel veranderingen
met zich mee, en beschouwen dit daarom (nog) niet als een oplossing.

Nu de IVA is toegekend, kan Dané weer genieten van het leven en gaat het een
stuk beter. Toch zit er nog veel woede bij haar over het hele proces.

Werk
Het wisselt voor Dané per dag of ze zich goed voelt of niet, daardoor denkt ze
niet dat werk of vrijwilligerswerk nog iets voor haar is. Vaak gaat het om een
65

Naar inhoudsopgave

Persoonlijke relaties
Dané ervaart dat veel van de mensen in haar omgeving oordelen over de situatie
waar ze in zit. Ook haar zus veroordeelt haar, waardoor zij en haar zus geen
contact meer hebben.

“Als ik een slechte dag heb ik zit ik thuis en is er niemand, dus dat
zien weinig mensen. Als ik een goede dag heb en ik zit bij een
verjaardag, dan zeggen ze: ‘O, maar je kan wel hier zijn, maar niet
werken.’ Voor mijn gevoel kijken mensen toch altijd met zo’n blik
naar dingen.”

66

Naar inhoudsopgave

5
Ontstaan van
hardvochtige effecten:
toegang en hoogte
uitkeringen

In de wet- en regelgeving op het terrein van de sociale zekerheid wordt vaak een
onderscheid gemaakt naar het sociaal risico waartegen bescherming wordt geboden. Zo
kan een onderscheid gemaakt worden tussen regelingen die bescherming bieden tegen
risico’s zoals ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en armoede. In het eerste deel
van dit hoofdstuk onderzoeken we knelpunten met potentiële hardvochtige effecten
aangaande de toegang en de hoogte van de uitkeringen die bescherming bieden tegen
ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. In het tweede deel wordt de aandacht
verlegd naar knelpunten met potentiële hardvochtige effecten aangaande de toegang en
de hoogte van uitkeringen die beogen burgers een bestaansminimum te bieden.
In dit hoofdstuk gaan we hiermee, evenals in de hoofdstukken 6 en 7, uitgebreid in op hoe
knelpunten onder bepaalde omstandigheden kunnen leiden tot hardvochtige effecten. In
dit hoofdstuk staat daarbij het thema ‘toegang en hoogte van uitkeringen’ centraal. We
beschrijven hoe knelpunten ontstaan en tot welke hardvochtige effecten de knelpunten
kunnen leiden voor burgers, om zo beter zicht te krijgen op de groepen die in het
bijzonder worden geraakt door een specifiek knelpunt. Hieruit wordt duidelijk of de
hardheden primair voortvloeien uit knellende wet- en regelgeving of dat de knelpunten
ontstaan op het niveau van de uitvoering. Mogelijk liggen er dieperliggende oorzaken aan
ten grondslag, zoals de wijze waarop uitvoeringsorganisaties en gemeenten worden
aangestuurd. Zoals reeds duidelijk werd in de toelichting op het analysekader, zal blijken
dat het veelal een combinatie van factoren is die maakt dat hardvochtige effecten
optreden.

67

Naar inhoudsopgave

5.1 Beoordelen arbeidsongeschiktheid en
arbeidsvermogen in de WIA en Wajong

in de memorie van toelichting bij Artikel 3 Arbeidsongeschiktheid in de
begroting XV Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2021):

De verschillende uitkeringsregimes binnen de WIA en de Wajong zijn een

“De gedeeltelijk arbeidsgeschikte wordt geacht te gaan of te
blijven werken. Om dit te stimuleren wordt de uitkering na
de loongerelateerde fase afhankelijk van het verdiende
inkomen. Is dat inkomen ten minste 50% van de
resterende verdiencapaciteit, dan wordt het loon aangevuld
met 70% van het loonverlies. Als de betrokkene na afloop
van de loongerelateerde uitkering geen werk heeft of
minder verdient dan 50% van de resterende
verdiencapaciteit, dan wordt een uitkering verstrekt die
gerelateerd is aan het arbeidsongeschiktheidspercentage en
het wettelijk minimumloon.”4

voorbeeld van complexe wet- en regelgeving, die tegelijkertijd door burgers als
‘cru’ of ‘oneerlijk’ wordt ervaren3 en kunnen leiden tot het ontstaan van
hardvochtige effecten.

WIA - Duurzaamheidscriterium
De overheid vindt dat werknemers die loon derven als gevolg van
arbeidsongeschiktheid verzekerd moeten zijn van een redelijk inkomen. Daarom
zijn werknemers verplicht verzekerd op grond van de WIA. De WIA omvat twee
uitkeringsregimes: de Inkomensvoorziening voor volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten (IVA) en de Regeling werkhervatting gedeeltelijk
arbeidsgeschikten (WGA). De IVA verstrekt een loondervingsuitkering aan
werknemers die duurzaam en volledig worden getroffen door een verlies van 80
tot 100 procent van hun loon als gevolg van ziekte. Wie nog gedeeltelijk kan
werken of bij wie herstel op termijn nog mogelijk is, krijgt een uitkering op basis
van de WGA. Dit geldt voor werknemers die op of na 29 december 2005, na een

De beoordeling van de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid is een
wezenlijk onderdeel van de WIA; de hoogte van en condities voor de uitkering
worden afhankelijk gesteld van de prognose door de verzekeringsarts van UWV.
Het systeem is zo ingericht dat er een oordeel moet worden geveld over de

wachttijd van twee jaar, getroffen worden door een verlies van 35 procent of
meer van hun loon als gevolg van ziekte. Toegang tot de WIA is dus afhankelijk
van de mate van loonverlies, dat wil zeggen het deel van het loon dat een
werknemer niet meer kan verdienen door ziekte. De Wet op de
arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) is bij de introductie van de WIA
ingetrokken, maar geldt nog wel voor mensen die vóór 1 januari 2004 door

duurzaamheid van de beperkingen. Het UWV heeft hiervoor weliswaar een
stappenplan ontwikkeld (Beoordelingskader duurzaamheid
arbeidsbeperkingen), maar omdat dit geen beleidsregel betreft, is er niet
automatisch sprake van een onzorgvuldige besluitvorming wanneer het
stappenplan niet wordt gevolgd. Wordt het WGA of is het IVA? In de praktijk
blijken verzekeringsartsen grote moeite te hebben met deze beoordeling5. De
verzekeringsarts moet bij de eerste WIA-beoordeling, in één sessie, solo de
prognose inschatten. Het duurzaamheidscriterium is voor hen echter lastig vast
te stellen.

ziekte of aandoening arbeidsongeschikt zijn geworden.
De verschillende uitkeringsregimes in de WIA vloeien voort uit het uitgangspunt
dat werk moet lonen en dat wie kan werken ook moet werken, zo staat vermeld

68

Naar inhoudsopgave

Het inschatten van de prognose is uiterst problematisch in veel van de gevallen.
Kijkend naar typen diagnoses in de WIA, dan blijkt dat ongeveer 80 procent van
de werkvoorraad herbeoordelingen bij UWV bestaat uit psychische

Hardvochtige effecten
Hoewel het de verzekeringsartsen van UWV zijn die worden ‘belast’ met de
complexiteit van de systematiek van arbeidsongeschiktheidsbeoordeling in de

aandoeningen en een combinatie van somatische en psychische aandoeningen.
Vooral bij jongeren en hoger opgeleiden vormen psychische klachten de
belangrijkste diagnoses bij arbeidsongeschiktheid. Bij psychische aandoeningen
blijkt het lastig een goede prognose te maken, terwijl een verzekeringsarts na
een eenmalig contact wél deze inschatting moet maken. 6 7

WIA, leidt de complexiteit van de systematiek ook (potentieel) tot hardvochtige
effecten voor burgers. Doordat er binnen de WIA een keuze moet worden
gemaakt tussen duurzaam arbeidsongeschikt en niet-duurzaam
arbeidsongeschikt, worden enerzijds mensen ‘afgeschreven’ die dat helemaal
niet beogen. Dit kan burgers het gevoel geven dat de beoordeling hun

Daarnaast zijn er nog de “lastig te objectiveren aandoeningen”. Ook hier blijkt
het voor verzekeringsartsen lastig een oordeel te vormen over de prognose en
de inschatting te maken of de beperkingen die iemand op dit moment
arbeidsongeschikt maken ook blijvend zijn. In 2020 waren er 3.500

toekomstperspectief ontneemt. Anderzijds zijn er mensen die zich door het
oordeel ‘niet-duurzaam arbeidsongeschikt’ niet erkend voelen in de ernst van
hun beperking. Doordat de inschatting door één verzekeringsarts wordt
gemaakt op basis van beperkte kennis van de aanvragen, voelen in beide
gevallen veel mensen zich of niet erkend in de mogelijkheden die zij zelf zien
voor de toekomst of zij voelen zich juist niet erkend in de ernst van hun

bezwaarzaken die betrekking hadden op het duurzaamheidsaspect. Op
ongeveer 23.000 medisch-arbeidsdeskundige bezwaarzaken in totaal is dat een
aandeel van 15 procent.8

aandoeningen. Ook leidt de systematiek tot onbegrip bij
uitkeringsgerechtigden. De grote (financiële) impact van het besluit kan maken
dat burgers worden aangetast in hun bestaanszekerheid.

UWV stelt zelf dat het duurzaamheidscriterium in de WIA een moeilijk te
hanteren begrip is voor verzekeringsartsen en dat het ongewenste prikkels geeft

Casus – Impact keuring

om aan te sturen op een IVA-uitkering.9 Een bijkomend knelpunt van de
verschillende uitkeringsregimes is dat deze een groot beroep doen op de
capaciteit van verzekeringsartsen van UWV. De vraag naar sociaal-medische
beoordelingen is al jaren groter dan UWV aankan en zal de komende jaren
zonder ingrijpen alleen maar toenemen.10 Dit leidt ertoe dat mensen soms lange

Hoe groot de impact van een keuring kan zijn, weet Roel als geen
ander. Hij vertelt hoe hij vol vertrouwen naar het UWV ging, maar
twee weken later de kous op de kop kreeg. De beslissing van de arts
betekende dat zijn leven en toekomst er compleet anders uit zouden
gaan zien.

tijd moeten wachten op een (her)keuring. Mensen verkeren hierdoor lange tijd in
onzekerheid. Ook blijkt dat bij een deel van de burgers die wachten op een
herkeuring het wantrouwen richting UWV groeit naarmate zij langer moeten
wachten. Velen zijn zich niet bewust van de capaciteitsproblemen omtrent
verzekeringsartsen en denken soms dat UWV de herkeuring uitstelt om de

Het was een goed gesprek wat ik had met de verzekeringsarts van het
UWV. Ik vertelde hem mijn plannen om weer een rol van betekenis te
kunnen zijn voor mezelf en anderen op de arbeidsmarkt. Ik heb mijn

burger te traineren.
69

Naar inhoudsopgave

WIA - 35-minners
plannen toegelicht, maar vertelde ook dat ik een jaar geleden een
terugval had gehad en ik bijna in een tweede psychose terecht was

Als blijkt dat de werknemer gedeeltelijk arbeidsongeschikt is, kan er na de
wachttijd van 104 weken aanspraak gemaakt worden op de WGA. Iemand is

gekomen. Gelukkig kon ik dit voorkomen door mijn gedachten te
delen met mijn omgeving die ik voor de verandering gelukkig weer
eens vertrouwde.

gedeeltelijk arbeidsongeschikt als hij minder dan 65 procent van het loon kan
verdienen dat van toepassing was voor het intreden van de
arbeidsongeschiktheid. De ondergrens voor de WIA (en dus de WGA) ligt
daarmee op 35 procent.

Twee weken na dat gesprek was daar ineens die brief van de
Bij de invoering van de WIA in 2006 ging men ervan uit dat de groep ‘35-minners’
(de groep die minder dan 35 procent arbeidsongeschikt is) in dienst kon blijven
bij de eigen werkgevers. Om die reden is de ondergrens voor toegang tot de WIA
verhoogd van 15 procent in de WAO naar 35 procent in de WIA. Mensen die dus
minder dan 35 procent arbeidsongeschikt worden geacht, krijgen geen WIAuitkering.

verzekeringsarts met daarin de conclusie dat ik voor 80 tot 100
procent ben afgekeurd. Dit is een moeilijk acceptatieproces voor
iemand zoals ik, die in zijn kern vol zit met ambitie maar ook zichzelf
erg hard is tegengekomen. Die vlotte jongen van vroeger vol met
ondernemerschap en goede ideeën is na zijn psychose ook ineens een
jonge man met sociale angst, depressieve momenten en veel minder
concentratievermogen. Nogmaals in een psychose belanden door
werkdruk zou desastreus zijn voor mijn psychische gezondheid en dat
moest koste wat kost worden voorkomen. Ik was in het verleden door
financiële problemen en een te hoge werkdruk immers in mijn eerste
psychose terechtgekomen.

De groep 35-minners betreft mensen die na twee jaar ziekte een WIAbeoordeling hebben gekregen en van wie wordt verwacht dat ze meer dan 65
procent van hun oude inkomen kunnen verdienen. Het is niet gelukt om deze
mensen in de eerste twee jaar ziekte volledig te re-integreren. De groep waarbij
dit wel gelukt is (bij de eigen of een andere werkgever) krijgt geen WIAbeoordeling en komt daarmee niet in de categorie 35-min terecht.

Bijna volledig afgekeurd zijn heeft voor je gevoel een enorme impact
op je bestaan. Ga je bijvoorbeeld ooit nog op wereldreis, koop ik ooit
nog mijn eigen huisje? Omdat ik inmiddels bijna 35 ben ga je je
bijvoorbeeld ook afvragen of het verstandig is om een kind op aarde te

Hardvochtige effecten
In de praktijk blijkt echter dat de arbeidsparticipatie van de groep 35-minners
achterblijft. Ongeveer 50 procent van de 35-minners is aan het werk ten opzichte
van 44 procent in de categorie WGA 35-80 procent12. Andere cijfers laten zien
dat 63 procent van de mensen met een WGA-uitkering na één jaar nog werkt
tegenover 68 procent van degenen die net onder de uitkeringsdrempel bleven
(de WIA 35-minners).13 De participatiegraad onder de WGA’ers ligt dus slechts
iets lager dan die van 35-minners. De veronderstelling dat de kans voor

zetten in een voor je gevoel psychisch en financieel onzeker bestaan.
Allemaal vragen die het leven misschien wel kleur geven en die ik
waarschijnlijk zonder psychose al wel beantwoord had.11

70

Naar inhoudsopgave

arbeidsparticipatie voor de 35-minners aanzienlijk beter is dan die van de
categorie WGA 35-80 blijkt dus onjuist. De groep 35-minners valt tussen wal en
schip; zij hebben geen recht op een WIA-uitkering maar zijn in veel gevallen ook

mensen met hogere inkomens met dezelfde arbeidsbeperkingen sprake is van
een hogere mate van loonverlies.

niet aan het werk. Zij kunnen wél in aanmerking komen voor WW of bijstand.

WIA - CBBS-systeem

Wat deze situatie in het bijzonder hardvochtig maakt, is dat de mensen die 35min zijn verklaard niet altijd specifieke dienstverlening krijgen. Sinds 2019 wordt
35-minners met recht op een WW-uitkering wel arbeidsgehandicapten-

In het Claimbeoordelings- en Borgingssysteem (CBBS) voert de verzekeringsarts
van UWV gegevens in over de ziekte/de aandoening van de werknemer.
Wanneer de verzekeringsarts van UWV stelt dat een werknemer mogelijkheden
heeft om te werken, ontvangt de werknemer een uitnodiging voor een gesprek

dienstverlening geboden. Hiervoor werden zij behandeld als ‘gewone’
werklozen. De 35-minners die re-integreren vanuit de bijstand zijn met name
kwetsbaar. De WW is tijdelijk en indien iemand geen vermogen en/of
verdienende partner heeft, zullen 35-minners in de bijstand belanden. Het hangt
af van de specifieke casemanager en/of gemeentelijk beleid in hoeverre hiermee

met een arbeidsdeskundige. De arbeidsdeskundige beoordeelt vervolgens wat
voor soort werk iemand nog kan doen en kijkt hiervoor naar al het werk dat
‘gangbaar’ is; gangbare arbeid. Naast de mogelijkheden en beperkingen zoals
vastgesteld door de verzekeringsarts, wordt door de arbeidsdeskundige
gekeken naar het hetzelfde werk bij de oude of andere werkgever, naar ander

rekening wordt gehouden. Daar komt bij dat 35-minners eerder zullen uitvallen
door ziekte bij een re-integratietraject. Echter, anders dan in de WIA bestaat er
bij bijstandsontvangers geen recht op (medische en) arbeidskundige begeleiding
tijdens ziekte. Dit leidt ertoe dat een deel van de 35-minners niet aan het werk is
– en dus ook geen inkomen uit werk ontvangt – maar ook géén WIA-uitkering
ontvangt, en géén passende ondersteuning ontvangt om aan het werk te

werk, naar werk van het eigen niveau en naar werk op een lager niveau.14
In het CBBS voert de arbeidsdeskundige de bekwaamheden, het arbeidspatroon
en het maatmaninkomen (het loon dat iemand zou hebben verdiend als hij niet
ziek geworden was) in. Daarop volgt een voorselectie met functies vanuit het
systeem. Handmatig doet de arbeidsdeskundige vervolgens nog een
eindselectie in het CBBS. Ten aanzien van het CBBS doen zich drie knelpunten
voor:
▪ het arbeidsongeschiktheidspercentage wordt bepaald door een gering
aantal functies;
▪ de belastbaarheid van de werknemer sluit lang niet altijd goed aan op

komen. Dit kan het leven van een burger op verschillende manieren
ontwrichten; op financieel vlak maar ook bijvoorbeeld op het gebied van fysieke
en mentale gezondheid.
Potentiële hardvochtige effecten rondom de 35-procent grens treffen daarnaast
vooral mensen met een laag inkomen. Dit is het gevolg van de systematiek
waarbij de berekening van het arbeidsongeschiktheidspercentage afhankelijk is
van de mate van loonverlies i.e. het percentage van het loon dat iemand
theoretisch nog zou kunnen verdienen. Mensen met lagere inkomens hebben
een grotere kans dat ze voor een lager percentage worden afgekeurd omdat het

▪

eerder haalbaar is om met ander werk eenzelfde loon te verdienen waar voor
71

de geselecteerde functies;
de afstand tussen de in theorie geselecteerde functies en de praktijk is
groot15.

Naar inhoudsopgave

Hardvochtige effecten
De beschreven knelpunten kunnen onder bepaalde omstandigheden leiden tot
het ontstaan van hardvochtige effecten op (groepen) burgers omdat er functies

jonggehandicapten die duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie
hebben. Onder jonggehandicapten wordt verstaan: mensen die voor hun 18de
levensjaar of voor hun 30ste tijdens een opleiding ziek of gehandicapt zijn

kunnen worden geselecteerd die ver af staan van de kennis en ervaring van een
werknemer en die zij slechts theoretisch kunnen uitoefenen. Voor werknemers is
dit vaak lastig te begrijpen. Zij worden ook niet ondersteund en begeleid naar de
geselecteerde functies. Er wordt van hen verwacht dat zij re-integreren, maar de
kans dat zij een baan kunnen vinden in functies die niet aansluiten is nihil. Er

geworden en minimaal voor 25 procent arbeidsongeschikt zijn. Voor deze groep
ligt net als bij de IVA uitkering het minimum percentage arbeidsongeschiktheid
op 80 procent. Jonggehandicapten die wel arbeidsvermogen hebben (minder
dan 80 procent arbeidsongeschikt) of waarvan verwacht wordt dat zij in de
toekomst arbeidsvermogen zullen hebben zijn vanaf 1 januari 2015 voor

wordt iets van werknemers verwacht wat zij niet kunnen realiseren; dit is voor
burgers onbegrijpelijk en frustrerend.

inkomensondersteuning aangewezen op de Participatiewet. Jonggehandicapten
die op 1 januari 2015 een Wajong uitkering ontvangen en van wie is vastgesteld
dat zij arbeidsmogelijkheden hebben, vallen nog steeds onder de Wajong. Net
als in de WIA bestaan er dus meerdere uitkeringsregimes voor
jonggehandicapten en is na 1 januari 2015 het percentage

Voorbeeld - CBBS
Hans is werkzaam als timmerman in een bouwbedrijf. Hij is 52 als hij
door fysieke klachten uitvalt voor zijn eigen werk. Na 2 jaar komt hij in
aanmerking voor een WIA-beoordeling. Het is duidelijk dat Hans niet
meer terug kan naar zijn eigen werk, dit is voor hem fysiek te zwaar.
Maar in het CBBS worden andere functies geduid die hij met zijn
beperkingen nog wel kan verrichten. Een van deze functies is die van

arbeidsongeschiktheid (meer of minder dan 80 procent) en het
duurzaamheidscriterium doorslaggevend om toegang te krijgen tot een
volledige arbeidsongeschiktheidsuitkering.

medewerker consultatiebureau. Hans vindt dit vreemd: hij heeft
helemaal geen ervaring met kleine kinderen. Ook vraagt hij zich af
wie hem – zonder enige ervaring – aan zal nemen. Op papier past
deze functie wellicht bij zijn belastbaarheid en opleidingsniveau. Maar
in de praktijk zal Hans hier niet snel een baan in kunnen vinden.16

een arbeidsorganisatie, 2) niet over basale werknemersvaardigheden beschikt,
3) niet aaneengesloten kan werken gedurende ten minste een periode van een
uur of 4) als hij niet ten minste vier uur per dag belastbaar is, tenzij hij ten minste
twee uur per dag belastbaar is en in staat is per uur ten minste een bedrag te
verdienen dat gelijk is aan het minimumloon per uur.17 Wat betreft de Wajong –

Volgens het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten heeft een
jonggehandicapte geen arbeidsvermogen als hij 1) geen taak kan uitvoeren in

in tegenstelling tot de WIA – heeft de wetgever dus wel enkele criteria gegeven
voor vaststelling van het arbeidsvermogen. Wanneer één van de vier van
toepassing is, is er geen sprake van arbeidsvermogen. Of er duurzaam geen
sprake is van arbeidsvermogen is desondanks zeer complex om vast te stellen
voor verzekeringsartsen. De inschatting van de ontwikkeling van de

Wajong - Duurzaam geen arbeidsvermogen
In 2015 is de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten
(Wajong) gewijzigd en is de toegang tot de Wajong beperkt tot

mogelijkheden tot arbeidsparticipatie door de verzekeringsarts en
72

Naar inhoudsopgave

arbeidsdeskundige moet zijn toegespitst op de persoon. Er mag geen sprake zijn
van een algemene overweging dat er een ontwikkeling te verwachten is. Binnen
de afweging moet dus rekening worden gehouden met de feiten en

ook voor op het gebied van bestaanszekerheid. Een Wajong-uitkering in het
regime Wajong 2015 bedraagt 75 procent van het bruto wettelijk minimumloon
en leefvorm en vermogen hebben geen invloed op de toegang tot de Wajong.

omstandigheden rondom de situatie van de betrokkene.18
Het is in de praktijk gebleken dat het vaak niet mogelijk is om bij jongeren vast
te stellen of een beperking van de arbeidsmogelijkheden duurzaam is. 19 Als het
niet mogelijk is om dit vast te stellen wordt een Wajong aanvraag afgewezen en

Een bijstandsuitkering bedraagt voor een alleenstaande van 21 jaar en ouder 70
procent van het netto wettelijk minimumloon. Voor alleenstaande
jongmeerderjarigen (18 tot en met 20 jaar) gelden aparte, lagere
bijstandsnormen omdat deze zijn afgestemd op de ouderlijke onderhoudsplicht
voor kinderen tot 21 jaar (Participatiewet, art. 20). Daarnaast zijn leefvorm en

is de jonggehandicapte, indien hij niet over middelen beschikt, in eerste
instantie aangewezen op de Participatiewet. Bij afwijzing kan een
jonggehandicapte na één jaar een heraanvraag indienen. Als de
arbeidsbeperking bij een heraanvraag alsnog duurzaam blijkt wordt er een
Wajong-uitkering toegekend. Dergelijke toekenningen van heraanvragen

vermogen bepalend voor het recht op toegang tot de bijstand en de hoogte van
de bijstandsuitkering. Voor jonggehandicapten die zijn aangewezen op de
Participatiewet kunnen zodoende onder bepaalde omstandigheden ook
hardvochtige effecten optreden ten gevolge van de inkomen- en
vermogensvaststelling zoals beschreven in paragraaf 5.3 en de

vormen een steeds groter deel van de instroom in de Wajong blijkt uit
onderzoek van UWV en de verwachting is dat dit aandeel zal stijgen in de
toekomst. In 2020 was 4,1 procent van alle toegekende Wajong aanvragen een
heraanvraag waarbij er alsnog is vastgesteld dat een jonggehandicapte
duurzaam geen arbeidsvermogen heeft, waar dit in 2017 nog 0,5 procent was.20
Nog niet alle jonggehandicapten die zijn afgewezen, omdat het niet mogelijk

kostendelersnorm zoals beschreven in paragraaf 5.4. In sommige gevallen kan
het zelfs zo zijn dat een jonggehandicapte zonder arbeidsvermogen geen recht
heeft op inkomensondersteuning door middel van een bijstandsuitkering.22 Dit
staat in schril contrast met de bestaanszekerheid van jonggehandicapten die
onder één van de Wajong regimes vallen.

was vast te stellen of zij duurzaam geen arbeidsvermogen hebben, hebben
namelijk al een heraanvraag ingediend. 21 Daarnaast is het zo dat wanneer er
tien jaar aaneengesloten geen ontwikkelingen zijn geweest met betrekking tot
de mogelijkheden voor arbeidsparticipatie, wordt aangenomen dat er duurzaam
geen arbeidsvermogen is (Wajong artikel 1:1a). In 2025 zal dit voor het eerst aan

5.2 Dagloonsystematiek in de WIA, WW, ZW
en WAZO

de orde zijn voor de Wajong 2015.

zekerheidsrecht vormt het dagloon de grondslag voor het berekenen van de
hoogte van een uitkering. De regels voor het vaststellen van het dagloon op
grond van de WIA, WW, ZW en WAZO zijn vastgelegd in het Dagloonbesluit
werknemersverzekeringen. Er geldt binnen de WIA een afwijkende
dagloonberekening ten opzichte van de dagloonberekening WW en ZW.

De werknemersverzekeringen, de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
(WIA), Werkloosheidswet (WW), Ziektewet (ZW) en Wet Arbeid en Zorg
(WAZO) zijn zogenoemde ‘loongerelateerde uitkeringen’. In het sociaal

Hardvochtige effecten
Wanneer jonggehandicapten zijn aangewezen op de bijstand als het niet
mogelijk is om vast te stellen of er duurzaam geen arbeidsvermogen is, heeft dat
grote financiële consequenties. Het potentiële hardvochtige effect doet zich dan
73

Naar inhoudsopgave

Daarnaast zijn binnen elke afzonderlijke dagloonregeling tal van uitzonderingen
gecreëerd, die eveneens weer verschillen per regeling.

De zogenoemde ‘startersregeling’, neergelegd in Artikel 18 van het
Dagloonbesluit, biedt de mogelijkheid om in bepaalde situaties het gemiddelde
dagloon te berekenen over de periode waarin iemand daadwerkelijk geld heeft

De complexiteit van de dagloonsystematiek binnen alle wetten, en het gebrek
aan uniformiteit tussen het Dagloonbesluit WIA en het Dagloonbesluit WW/ZW
vormen een belangrijk knelpunt voor UWV-medewerkers zelf. Dit knelpunt is
allerminst nieuw. In de Wijziging van de Coördinatiewet Sociale Verzekering en
andere wetten in verband met een administratieve lastenverlichting inzake de

verdiend en niet over het hele jaar voorafgaand aan de aanvraag. Het dagloon is
dan een afspiegeling van het verdiende loon in de gewerkte periode. Om voor de
startersregeling in aanmerking te komen geldt dat geen loon ontvangen mag
zijn in de eerste maand van het refertejaar. Iemand die in die eerste maand toch
loont ontvangt, al is het maar voor één dag werken, komt strikt genomen niet in

vaststelling van het premieloon en het uitkeringsloon, werd in 2002 ook al
gesteld dat de dagloonsystematiek binnen socialezekerheidswetgeving te
complex was en vereenvoudigd diende te worden.23

aanmerking voor de startersregeling.

In tegenstelling tot de uitvoering worden burgers niet belast met de

De Rechtbank Gelderland25 oordeelde onlangs na toetsing aan het
evenredigheidsbeginsel (Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur) dat UWV
ondanks een juiste toepassing van de dagloonregels niet mocht vasthouden aan

complexiteit van de wetgeving, maar door de uitkomsten van de
dagloonsystematiek. Hieronder leggen we uit hoe deze potentieel hardvochtige
effecten kunnen ontstaan. Bij de berekening van de hoogte van een WIAuitkering gaat het UWV uit van het gemiddelde loon dat iemand in het jaar
voorafgaand aan de eerste ziektedag (het refertejaar) heeft verdiend. Volgens
de hoofdregel van Artikel 16 van het Dagloonbesluit wordt het loon dat in het

de toepassing ervan, vanwege de onevenredig nadelige gevolgen voor de
persoon in kwestie. Deze uitspraak is echter wel uitzonderlijk. De Centrale Raad
van Beroep doet zaken waarin het dagloon, en daarmee ook de uitkering,
onevenredig laag uitvalt, veelal af met het oordeel dat het Dagloonbesluit “nu
eenmaal geen ruimte biedt om tot een ander dagloon te komen dan is
vastgesteld”. Dit zou voortvloeien uit de wens van de wetgever “om de

hele refertejaar is verdiend, gedeeld door het totaal aantal werkdagen in een
jaar (261 dagen), ongeacht of op die dagen daadwerkelijk is gewerkt. Hierdoor
worden verzekerden die voorafgaand aan hun arbeidsongeschiktheid loonloze
perioden kenden hard geraakt in hun financiële situatie. In Artikel 5 en Artikel
12e van het Dagloonbesluit, op grond waarvan respectievelijk het WW-dagloon

dagloonregels inzichtelijk en goed uitvoerbaar te houden”.26
Hieronder zijn een drietal voorbeelden27 beschreven waar de wijze waarop het
dagloon binnen de WIA wordt vastgesteld onevenredig financieel nadelig
uitpakt voor een burger.

en het ZW-dagloon wordt vastgesteld, wordt daarentegen bij de berekening van
het dagloon wel rekening gehouden met bepaalde loonloze perioden. Deze
afwijkende dagloonberekening ten opzichte van de dagloonberekening WW en
de ZW raakt vooral flexwerkers die in de WIA komen.24

74

Naar inhoudsopgave

Voorbeeld - Wachtdagen

Voorbeeld – Startersregeling

De casus betreft een klant die op enig moment recht heeft op een
WIA-uitkering. Daarnaast werkte hij ook. Vervolgens is de klant voor
die uren dat hij werkte ziek geworden, en heeft toen een ZW-uitkering
aangevraagd en gekregen. Omdat hij via een uitzendbureau werkte,
kreeg hij de eerste twee dagen van de ziekmelding niet uitbetaald en
ook geen ZW-uitkering. Omdat hij ook WIA-uitkering kreeg, werden

Dit betreft een klant die in het refertejaar voor de WIA 9 dagen als
student in een bijbaan heeft gewerkt en na afloop van haar studie
daarop aansluitend ongeveer 9 maanden als arts. Nu deze klant voor
de referteperiode gewerkt heeft dient de startersbepaling als bedoeld
in artikel 18 Dagloonbesluit toegepast te worden. Maar toepassing
van de startersbepaling leidt tot een lager dagloon. In principe wordt

zijn inkomsten daarop gekort. Dit geldt ook voor zijn ZW-uitkering.
Wanneer iemand geen ZW en geen loon kreeg vanwege wachtdagen,
geldt dat die dagen toch gekort worden als ware er wel loon
ontvangen was. Dit is geregeld in artikel 3:3 lid 10 AIB.

de klant dan benadeeld voor die dagen dat ze gewerkt heeft doordat
ze een lager dagloon krijgt. Als klant deze dagen voorafgaand niet
gewerkt zou hebben, zou haar WIA-dagloon hoger zijn.

In deze casus werkt de klant 18 uur bij werkgever A. Daarnaast werkt
de klant bij werkgever B, 18,92 uur per week. Per februari jaar X komt

Ook binnen de ZW en de WAZO kan het toepassen van het Dagloonbesluit tot
vergelijkbare financiële consequenties voor de burger leiden. Het gaat om de
situaties waarin een werknemer met een werkgever ziek wordt en in aanmerking
komt voor een ZW-uitkering, bijvoorbeeld omdat het contract is afgelopen en
de werknemer nog steeds ziek is. In bepaalde gevallen valt het dagloon (veel)

het werk bij werkgever B te vervallen. Vanaf dat moment gaat de
klant voor 36 uur per week bij werkgever A werken. De klant meldt
zich per augustus in hetzelfde jaar ziek. De dienstbetrekking met
werkgever A wordt per september beëindigd. Nu doet zich een
knelpunt voor in de dagloonberekening. Het dagloon moet berekend

lager uit dan het loon dat de werkgever door moet betalen tijdens ziekte. Zo’n
situatie kan zich voordoen waarin iemand kort voor de ziekmelding zijn of haar
arbeidsuren heeft uitgebreid. Dan zijn de inkomsten in de referteperiode
gebaseerd op bijvoorbeeld 20 werkuren per week, maar de werknemer heeft
inmiddels 40 uur op contract. Dit betekent dat de werkgever het loon voor de 40

worden over het loon van werkgever A over de referteperiode van een
jaar van 1 juli 2020 tot en met 30 juni 2021. Het loon van werkgever B
kan niet bij de dagloonberekening worden betrokken wat een erg
dagloonverlagend effect heeft.

uren moet doorbetalen.28

Voorbeeld - Referteperiode

Hardvochtige effecten
In tegenstelling tot bepaalde andere onderdelen van de wet- en regelgeving,
geldt met betrekking tot de dagloonsystematiek niet dat burgers worden belast
met de complexiteit ervan. Hardvochtige effecten voor groepen burgers kunnen

75

Naar inhoudsopgave

onder bepaalde omstandigheden echter wel degelijk optreden doordat de
manier waarop het dagloon wordt vastgesteld hard kan uitpakken voor iemands
individuele financiële situatie. Het Dagloonbesluit zoals dat geldt binnen de

uitkering en weinig vermogen. De Sociale Verzekeringsbank (SVB) is op grond
van Artikel 47a Participatiewet verantwoordelijk voor het verlenen van
algemene bijstand aan deze groep in de vorm van de Aanvullende

WIA, WW, ZW en WAZO kan langdurig grote financiële consequenties hebben
voor bepaalde groepen, waardoor zij worden aangetast in hun
bestaanszekerheid. Of dit het geval is, hangt af van de persoonlijke situatie van
de burger. De manier waarop het dagloon moet worden vastgesteld – de wet- en
regelgeving biedt uitvoerders niet of nauwelijks ruimte om discretionaire

Inkomensvoorziening Ouderen (AIO-aanvulling).

bevoegdheden te gebruiken – maakt dat er grote verschillen kunnen ontstaan
tussen het eerder ontvangen loon en het vastgestelde dagloon. De uitkering kan
hierdoor onevenredig laag uitvallen waardoor de burger zwaar wordt geraakt in
zijn of haar inkomenssituatie.

Toeslagenwet of een bijstandsuitkering in het kader van de Participatiewet
waaronder een AIO-aanvulling, wordt er gekeken naar het totale inkomen van
de aanvrager en diens eventuele partner. Hoeveel bijstand iemand krijgt, hangt
af van eigen inkomsten en vermogen, de woonsituatie maar ook van het
inkomen en vermogen van een partner. Wanneer het vermogen van een burger

Inkomsten van invloed op hoogte toeslag en uitkering
in de Toeslagenwet en Participatiewet
Om te bepalen of iemand recht heeft op een toeslag in het kader van de

5.3 Vaststellen inkomsten en vermogen in de
Toeslagenwet en de Participatiewet

bijvoorbeeld boven een bepaalde grens komt, heeft iemand geen recht meer op
bijstand.

Behalve regelingen die burgers beschermen tegen sociale risico’s zoals ziekte,
arbeidsongeschiktheid en werkloosheid, kent het Nederlandse
socialezekerheidsstelsel ook regelingen die burgers verzekeren van een

Ook andere vormen van inkomsten beïnvloeden het recht op en de hoogte van
de bijstandsuitkering. Zo blijkt uit jurisprudentie bijvoorbeeld dat een

bestaansminimum. In de komende paragrafen staan het laatste type regelingen
centraal. We onderzoeken de potentiële hardvochtige effecten met betrekking
tot de toegang en de hoogte van uitkeringen uit de Toeslagenwet en de
Participatiewet waarbij we ook specifiek ingaan op de Aanvullende
Inkomensvoorziening Ouderen (AIO). De Toeslagenwet voorziet in een
aanvulling voor werkloze of arbeidsongeschikte werknemers die met een UWV

bijstandsontvanger een lening aanging van €360,- voor de betaling van een
deurwaarder. Het bedrag werd onmiddellijk nadat het op de rekening van
betrokkene stond overgemaakt naar de deurwaarder. De Centrale Raad van
Beroep overwoog op grond van de Participatiewet dat betrokkene op dat
moment vrij kon beschikken over het bedrag, de gemeente had daarom terecht
het bedrag teruggevorderd en een boete opgelegd aan de bijstandsontvanger.29

uitkering onder het sociale minimum uitkomen (tot maximaal het eerder
verdiende loon) en wordt uitgevoerd door het UWV. De Participatiewet heeft als
doel alle burgers, ongeacht hun werknemersverleden, een bestaansminimum te
bieden. Deze wordt uitgevoerd door de 344 gemeenten, met uitzondering van
de aanvullende bijstandsuitkering voor ouderen met een onvolledige AOW-

76

Naar inhoudsopgave

Vermogenstoets in de Participatiewet

gelet op de omstandigheden van betrokkene en zijn gezin, merkt de SVB op
grond van artikel 34, tweede lid, onder a, Participatiewet niet aan als
vermogen.”30 Deze beleidsregel volgt artikel 34 lid 2a van de Participatiewet

“Vermogensvaststellingen zijn soms hogere wiskunde. Ze hangen
samen met een veelvoud van factoren, de wet schrijft veel
randvoorwaarden rondom die vaststellingen voor en ze kenmerken
zich door ketencomplexiteit.” - Medewerker SVB

letterlijk. De vraag wat wel en niet algemeen gebruikelijk of noodzakelijk is voor
een specifieke aanvrager in diens specifieke omstandigheden kan echter zeer
complex zijn om te beantwoorden. Het vraagt om een bewijslast van de burger
om omstandigheden aannemelijk te maken en verlangt van professionals dat zij
intensief doorvragen bij de burger en afwegen waar grenzen met betrekking tot

Voor de bijstand en dus ook de AIO-aanvulling is sprake van een
vermogensgrens om te bepalen of er recht is op toegang tot bijstandsverlening.
In 2022 is de vermogensgrens € 6.505 voor alleenstaanden en € 13.010 voor
samenwonenden, dit is het zogenoemde vrij te laten vermogen. In artikel 34 van
de Participatiewet is vastgelegd wat er onder vermogen wordt verstaan, dat

de privacy van de burger liggen.

schulden in mindering dienen te worden gebracht op het vermogen en wat niet
als vermogen in aanmerking wordt genomen. Daarnaast kunnen de SVB en
gemeenten beleidsregels opstellen aangaande het vaststellen van vermogen. In
de praktijk kan er door deze verschillen in beleidsregels dus sprake zijn van
verschillen in de uitvoering van de vermogensvaststelling tussen de 344

beleidsregels opstellen ten aanzien van vermogensvaststelling.31 Hoewel er
tussen uitvoerders binnen de SVB ook verschillen kunnen zijn, hebben zij wel
allen te maken met de gemeenschappelijke beleidsregels die de SVB heeft
opgesteld.

Bij de gemeentelijke uitvoering van de Participatiewet kunnen daarnaast (grote)
verschillen optreden in de manier waarop uitvoerders omgaan met
bovengenoemde morele dilemma’s, omdat gemeenten elk hun eigen

verschillende gemeenten onderling en de SVB.1

Veranderingen in vermogen tijdens de
bijstandsverlening

Professionals van de gemeente en de SVB dienen vast te stellen wat het
vermogen van een burger is bij het vaststellen van een recht op (aanvullende)
bijstand. Vermogensvaststellingen kunnen echter zeer ingewikkeld zijn voor
professionals en kunnen tot morele dilemma’s leiden, specifiek met betrekking

Aanvankelijk wordt bij de vermogensvaststelling vastgesteld wat het vermogen
van de burger is en welke vermogensruimte dan nog resteert ten aanzien van de
vermogensgrens, het zogenoemde resterende vrij te laten vermogen.
Gedurende de bijstandsverlening kan het vermogen toenemen, bijvoorbeeld

tot het bepalen van wat wel en niet tot het vermogen gerekend moet worden.
Zo geldt voor de AIO-aanvulling de volgende beleidsregel: “Bezittingen in natura
die naar hun aard en waarde algemeen gebruikelijk zijn, of die noodzakelijk zijn

door een erfenis. Als het vermogen toeneemt, moeten burgers dit conform de
inlichtingenplicht doorgeven aan de gemeente of SVB in het geval van een AIOaanvulling. Hierna wordt gekeken of het nieuw verkregen vermogen binnen het

1 Verschillen in de uitvoering van de Participatiewet die voortkomen uit de diversiteit in beleidsregels in de

344 gemeenten en de SVB doen zich ook voor bij andere onderdelen van de Participatiewet.

77

Naar inhoudsopgave

resterend vrij te laten vermogen valt. Als de toename in vermogen groter is dan
het resterende vrij te laten vermogen en het vermogen dus alsnog boven de
actuele vermogensgrens uitkomt, vervalt het recht op een bijstandsuitkering of

Hardvochtige effecten
Inkomsten- en vermogensvaststellingen zijn complex voor zowel burgers als
professionals. Er wordt een beroep gedaan op het doenvermogen en de

een AIO-aanvulling. Specifiek voor burgers met schulden kan hier een
hardvochtig effect optreden. Hoewel schulden negatief vermogen zijn wordt bij
de vermogensvaststelling het vermogen op nihil vastgesteld in het geval van
schulden conform jurisprudentie die volgt uit rechtspraak door de Centrale Raad
van Beroep (ECLI:NL:CRVB:2008:BH0415). Het resterende vrij te laten

vaardigheden van burgers om de benodigde bewijslast te leveren enerzijds. Aan
de andere kant kan het uitvoerders ook voor dilemma’s stellen, het verkrijgen
van de benodigde bewijslast verlangt van professionals dat zij intensief
doorvragen bij de burger en afwegen waar grenzen met betrekking tot de
privacy van de burger liggen. Hierdoor kunnen in potentie zowel de invulling van

vermogen is daarmee gelijk aan de vermogensgrens die op dat moment geldt.
Dit kan betekenen dat de vermogensgrens bij een toename in vermogen is
overschreden en het recht op bijstandsverlening vervalt terwijl er in
werkelijkheid nog steeds sprake is van een negatief vermogen vanwege
schulden. Na 30 dagen kan een burger in een dergelijk geval opnieuw een

besluitvormingsprocedures als communicatie en bejegening bij uitvoerders een
rol spelen bij het ontstaan van hardvochtige effecten. Voor een burger is de
inkomsten- en vermogensvaststelling bepalend voor de toegang tot de bijstand
of een aanvulling vanuit de Toeslagenwet. Er kunnen zich onder bepaalde
omstandigheden dan ook hardvochtige effecten voordoen op het gebied van
bestaanszekerheid. De bijstand is het laatste vangnet voor burgers die niet in

bijstandsuitkering of AIO-aanvulling aanvragen. Het feitelijke vermogen wordt
dan opnieuw vastgesteld, in het geval van schulden dus op nihil. Bij een
bijstandsonderbreking korter dan 30 dagen wordt het vermogen niet opnieuw
vastgesteld.

aanmerking komen voor andere uitkeringen en juist burgers die financieel
kwetsbaar zijn doen een beroep op de bijstand. Specifiek de groep
bijstandontvangers met schulden kan daarnaast te maken krijgen met
hardvochtige effecten als er een toename is in vermogen en zij toegang tot de
bijstand verliezen omdat zij op papier boven de vermogensgrens uitkomen. De
hardvochtige effecten die op dit vlak ontstaan, hangen nauw samen met de
inlichtingenplicht. Dit wordt nader beschreven in paragraaf 6.3.

Voorbeeld casus– Vermogensgrens en schulden
Marlène is alleenstaand en heeft op het moment van bijstandsverlening op 1 januari 2018 een negatief vermogen van € 12.000,- .
Dit wordt vastgesteld op nihil. Haar vermogen neemt in 2020 ineens
toe met €8.000,-. Daarmee komt ze boven de vermogensgrens van

5.4 Kostendelersnorm Participatiewet
Bij de kostendelersnorm telt het aantal huisgenoten vanaf 21 jaar mee voor de
hoogte van iemands bijstandsuitkering of AIO-aanvulling. Krijgt een
eenpersoonshuishouden 70 procent van de bijstandsnorm, bij twee volwassenen
heeft een ieder recht op nog maar 50 procent van de bijstandsnorm, bij
vijf volwassenen is dit gedaald tot 38 procent. De achterliggende gedachte is dat
wanneer personen een woning delen zij ook de woonlasten kunnen delen.

€6.505,- uit, hoewel haar vermogen feitelijk nog steeds negatief is.
Het gevolg is dat ze haar bijstand verliest. Een nieuw recht ontstaat
pas op de 31e dag na overschrijding van de vermogensgrens.

78

Naar inhoudsopgave

Hardvochtige effecten
De aanname achter de kostendelersnorm is dat huisgenoten woonlasten delen.
In de praktijk is dit lang niet altijd het geval, waardoor iemand een lagere

heeft.33 Bovendien vereist artikel 18 lid 1 dat sprake moet zijn van zeer bijzondere
omstandigheden. In de rechtspraak is verhoging op grond van art. 18 lid 1 vrijwel
alleen toegepast in verband met alleenstaande ouderkop (de betrokkenen had

bijstandsuitkering krijgt, terwijl de woonlasten in de praktijk ongewijzigd blijven.
De Participatiewet regelt immers niet dat de huisgenoten ook een evenredige
bijdrage aan de woonlasten leveren. Daarnaast bestaat er onwetendheid over de
kostendelersnorm. Ouders moeten actief melden dat een kind 21 jaar is
geworden of dat het kind niet meer naar school gaat. Dit is niet voor iedereen

geen recht op de alleenstaande ouderkop vanwege een inwonende nietrechthebbende – meestal ongedocumenteerde – partner). Ruzie in een gezin zal
onvoldoende zijn om bij de rechter met succes te betogen dat de
kostendelersnorm buiten toepassing gelaten moet worden. Ook dakloosheid zal
geen reden zijn, want er is geen noodzaak (anders dan ontlopen toepassing

helder. Hierdoor kunnen bijstandsontvangers worden geconfronteerd met een
terugvordering en/of boete. Ook bestaat de angst om gekort te worden op de
bijstandsuitkering. Dit maakt dat familie of vrienden een jongere om die reden
geen onderdak durven te bieden. De overheid gaat ervan uit dat medebewoners
er in onderling overleg uitkomen. In de praktijk is de norm vaak aanleiding voor
conflictsituaties binnen gezinnen waardoor jongeren letterlijk het huis uitgezet

kostendelersnorm) om de jongere het huis uit te zetten.

5.5 Toekenning met terugwerkende kracht
onmogelijk: bijstand
In artikel 44 van de Participatiewet is vastgelegd dat bijstand wordt toegekend
vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan voor zover deze dag niet ligt voor de
dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
Dit betekent dat het toekennen van bijstand met terugwerkende kracht ten
opzichte van het moment van melden nagenoeg onmogelijk is, ook als de
situatie waarin er voldaan wordt aan de voorwaarden tot toegang al langer

worden en in de maatschappelijke opvang terecht kunnen komen. De
kostendelersnorm vergroot daarmee het risico op dak- of thuisloosheid onder
jongvolwassenen. Daarnaast kan de kostendelersnorm hardvochtige effecten
opleveren in mantelzorgsituaties.32

bestaat. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken.

De kostendelersnorm kan door gemeenten op grond van artikel 18 lid 1
Participatiewet onder bijzondere omstandigheden buiten toepassing worden
gelaten2. Artikel 18 lid 1 Participatiewet bepaalt dat het college de hoogte van
de bijstand afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van
betrokkene. De keuze voor maatwerk door middel van een beroep op artikel 18

Dit geldt ook voor de AIO-aanvulling. Het recht op een AIO-aanvulling ontstaat
op de dag dat de pensioengerechtigde leeftijd is bereikt. Hoewel de AIOaanvulling in theorie al twee maanden voor het bereiken van de
pensioengerechtigde leeftijd kan worden gedaan, kan een besluit over de

lid 1 Participatiewet moet in elk individueel geval onderbouwd en gemotiveerd
worden en vereist veel expertise en tijd van klantmanagers. Lang niet alle

toekenning van de AIO-aanvulling pas worden genomen als er vanuit de rest van
de keten duidelijk is of en hoeveel aanvullende pensioen onderdeel van het
inkomen is. Pas wanneer het duidelijk is wat het maandelijkse inkomen is van de

klantmanagers zijn daartoe in staat of bereid, wat weer willekeur tot gevolg

2 De SVB kan de kostendelersnorm buiten toepassing laten op grond van artikel 47c lid 1 van de

Participatiewet.

79

Naar inhoudsopgave

AOW-gerechtigde wordt duidelijk of er recht bestaat op een AIO-aanvulling.
“Uit artikel 44 van de Participatiewet volgt dat de SVB een AIO-aanvulling
toekent vanaf de dag waarop het recht is ontstaan, maar niet eerder dan de dag

achteraf niet met terugwerkende kracht gedekt mag worden. Een dergelijk
inkomensgat kan voor een burger tot financiële problemen leiden, bijvoorbeeld
omdat zij te maken hebben met verschillende instanties met andere

waarop de aanvrager zich heeft gemeld om een AIO-aanvulling aan te vragen.
Onder een melding verstaat de SVB het moment waarop de aanvrager kenbaar
maakt dat hij een AIO-aanvulling wil aanvragen.”34 Het is slechts mogelijk om
een AIO-aanvulling met terugwerkende kracht toe te kennen wanneer sprake is
van een bijzondere omstandigheid en de aanvrager daarnaast “aannemelijk

betaalregimes, aan het einde of juist aan het begin van de maand. Het
aanvragen vraagt veel doenvermogen van burgers die financieel kwetsbaar zijn
en juist daarom een beroep doen op bijstand. Betreft de AIO-aanvulling moet
een burger zich voor of op de dag van de AOW-leeftijd melden om een AIOaanvulling aan te vragen om potentieel een inkomensgat te voorkomen.

maakt dat hij niet in de noodzakelijke kosten van bestaan heeft kunnen voorzien
en ten behoeve van die kosten schulden is aangegaan waaraan daadwerkelijk
terugbetalingsverplichtingen zijn verbonden.”35 Van een bijzondere
omstandigheid is sprake bij de SVB “als de aanvrager door een niet aan hem toe
te rekenen oorzaak niet in staat was tijdig een aanvraag in te dienen of te laten

Daarnaast is het voor een aanvraag noodzakelijk om inkomsten inzichtelijk te
hebben. Burgers kunnen met veel regelingen en instanties en met verschillende
inkomstenbronnen te maken hebben waarover zij zelf niet altijd goed overzicht
hebben.37 In het geval van de AIO-aanvulling is er vaak sprake van afhankelijkheid van de keten aangaande informatie over eventueel aanvullend pensioen

indienen of de te late aanvraag een aantoonbaar gevolg is van onjuiste en/of
onvolledige voorlichting door het daartoe bevoegde bestuursorgaan en de
aanvrager redelijkerwijs niet aan die voorlichting had hoeven twijfelen.” 36 Ook
wanneer de SVB onterecht heeft besloten om geen AIO-aanvulling toe te
kennen is het slechts mogelijk om dit te herstellen en de AIO-aanvulling met
terugwerkende kracht toe te kennen als de burger in kwestie door middel van

wat vervolgens bepalend is voor het recht op en hoogte van de AIO-aanvulling.

een schriftelijke overeenkomst aan kan tonen dat hij schulden heeft gemaakt in
de periode dat hij een AIO ontving. Dit staat in schril contrast met de
mogelijkheden binnen de AOW waar tot vijf jaar met terugwerkende kracht
toegekend kan worden.

nagenoeg onmogelijk is. Ook komt het voor dat burgers zich laat melden om
bijstand aan te vragen, omdat zij eerst zelf hebben geprobeerd om problemen
op lossen, maar daar niet in zijn geslaagd.

Hardvochtige effecten
Het feit dat het toekennen van algemene bijstand waaronder de AIO-aanvulling

“De burger moet door het risico op te weinig inkomen vrijwel voor
of op de dag van de AOW-leeftijd handelen om een AIO-aanvulling
aan te vragen, anders mist hij/zij dat inkomensdeel. Ook dat levert
stress op, zeker voor burgers die zo'n aanvraag zelf niet kunnen
doen. De wachtrijen bij hulpverlening zijn lang.” -Medewerker SVB

Potentiële hardvochtige effecten kunnen dus ontstaan door een combinatie van
complexiteit, het aanvragen dient zo snel te geschieden dat dit veel
doenvermogen vraagt van de burger, de afhankelijkheid van de keten in het
geval van AIO-aanvulling en het feit dat toekennen met terugwerkende kracht

met terugwerkende kracht nagenoeg onmogelijk is kan potentieel tot
hardvochtige effecten leiden voor burgers. Dat toekenning met terugwerkende
kracht onmogelijk is, maakt dat het moment van melden i.e. het aanvragen van
bijstand van belang is omdat er anders een inkomensgat kan ontstaan dat
80

Naar inhoudsopgave

6
Ontstaan van
hardvochtige effecten:
verplichtingen,
maatregelen, boetes &
terugvorderingen

In dit hoofdstuk gaan we in op de samenhang tussen verschillende elementen van het
socialezekerheidsstelsel, namelijk tussen het systeem van voorschotten en verrekenen,
arbeids- en inspanningsverplichtingen, de inlichtingenplicht, en sanctionering bij het niet
naleven hiervan. Deze verschillende aspecten leiden namelijk veelal op zichzelf niet tot
het ontstaan van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers. Het is juist de manier
waarop deze onderdelen op elkaar in- en doorwerken dat maakt dat hardvochtige
situaties kunnen ontstaan. Zo is de complexiteit rondom verplichtingen problematisch
omdat het niet naleven of schenden van verplichtingen samen kan hangen met hoge
terugvorderingen. Daarnaast geldt dat uitvoerders beperkt gebruik (kunnen) maken van
afwijkingsmogelijkheden met betrekking tot handhaving en sanctionering om het
ontstaan van hardvochtige situaties te voorkomen. Hieronder lichten we de verschillende
onderdelen verder toe.
In dit hoofdstuk gaan we, evenals in de hoofdstukken 5 en 7, uitgebreid in op het ontstaan
van hardvochtige effecten. We beschrijven hoe hardvochtigheden ontstaan en tot welke
hardvochtige effecten de knelpunten kunnen leiden voor burgers, om zo beter zicht te
krijgen op de groepen die in het bijzonder worden geraakt door een specifiek knelpunt. Dit
laat eveneens zien waar al dan niet ruimte is in wet- en regelgeving en uitvoering om
hardvochtige effecten te voorkomen of terug te dringen.

81

Naar inhoudsopgave

6.1 Systeem van voorschotten en verrekenen
in UWV-wetten en Participatiewet

inkomsten vanuit een pgb voor verleende (mantel)zorg, vergoedingen voor
vrijwilligerswerk of andere uitkeringen.38 39

Verschillende uitkeringen in het socialezekerheidsstelsel zijn gebaseerd op
voorlopige inkomensgegevens. Op basis van deze voorlopige gegevens worden
voorschotten verstrekt. Pas later blijkt of de gegevens definitief kloppen en of
iemand daadwerkelijk recht heeft op de uitgekeerde gelden. In de praktijk blijkt
dat de doorgegeven inkomsten vaak correcties behoeven.

“Uiteindelijk lukt het vaak nog wel om de complexe regels uit te
voeren, maar ook UWV-medewerkers zijn niet altijd meer in staat
om te doorgronden, laat staan toe te lichten of uit te leggen hoe
bijvoorbeeld een hoogte van een uitkering tot stand is gekomen. Zo
is de verrekening van inkomsten met de Wajong-uitkering voor
slechts weinigen te begrijpen”. - Medewerker UWV

Vaststellen arbeidsvermogen WIA, Wajong & ZW
Ten aanzien van de voorschottensystematiek doet zich een specifiek knelpunt
voor rondom het tekort aan verzekeringsartsen bij het vaststellen van
arbeidsvermogen binnen de WIA, Wajong en ZW. Wanneer de periode tussen
het ontvangen van het voorschot en het vaststellen van de definitieve hoogte

Binnen de Participatiewet gelden striktere normen dan binnen de UWV-wetten3
omdat de bijstandsuitkering door de wetgever wordt gezien als een aanvulling

van de uitkering beperkt is, is de kans op het ontstaan van hardvochtige effecten
voor burgers relatief beperkt. Maar door het tekort aan verzekeringsartsen
wachten sommige mensen echter lang op de beoordeling van een
verzekeringsarts (zie ook paragraaf 5.1). Zo duurt het bij de WIA gemiddeld 17
weken tot een beoordeling. Als er na lange tijd wachten een keuring plaatsvindt

op het inkomen dat iemand zelf heeft. De gemeente trekt alle inkomsten af van
de bijstandsuitkering. Naast de hierboven genoemde inkomsten, wordt binnen
de Participatiewet ook alimentatie verrekend met de uitkering. Er zijn een aantal
inkomsten die de gemeente niet met de uitkering mag verrekenen, waaronder
kinderbijslag, huur-, zorg-, en kinderopvangtoeslag, en persoonsgebonden

en er blijkt dat er geen recht is op een WIA, moet alles worden terugbetaald. Het
gaat dan om grote bedragen en het kan dan jaren duren voordat het bedrag is
terugbetaald.

budget. Krijgt iemand bijvoorbeeld een gift, dan beslist de gemeente of dit van
de bijstandsuitkering wordt afgetrokken.40 Of een schadevergoeding wordt
teruggevorderd hangt ook af van de ministeriële regeling die aanwijst welke
schadevergoedingen niet behoeven te worden verrekend met de uitkering (zie
Art. 31 lid 2 sub L Participatiewet). Wanneer blijkt dat de uitgekeerde bedragen
onterecht te hoog zijn geweest – vanwege correctie in de inkomensgegevens of

Invloed inkomsten op (hoogte) uitkering
Bij UWV-wetten en de Participatiewet speelt verder dat het hebben van
inkomsten naast uitkering invloed kan hebben op de hoogte van de uitkering. Bij
UWV-wetten gaat het hier om inkomsten uit loondienst of uit werk als
zelfstandig ondernemer, betaald werk of opdrachten zoals klussen en oppassen,

3

vanwege de inkomstenverrekening – moet het teveel verstrekte bedrag worden
teruggevorderd.

Uitzondering hierop is de Toeslagenwet.

82

Naar inhoudsopgave

Foutieve veronderstellingen systematiek
voorschotten en verrekenen

hebben voor boodschappen, rekeningen of vaste lasten niet kunnen
betalen of geld moeten lenen bij familie of vrienden. 92 procent van
de werkende respondenten met een arbeidsbeperking ervaart
onzekerheid
en
angst
door
problemen
met
de
inkomstenverrekening. Mensen zijn afhankelijker geworden van
hun omgeving, minder zelfredzaam of bang dat hun werkgever ze
beloont met een bonus. Problemen met inkomstenverrekening
hebben ook effect op de groep die (nog) niet werkt. Zij zijn bang om
een stap te zetten op de arbeidsmarkt.” Uit: Als verrekenen een
beperking is 43

In algemene zin ligt aan het systeem van voorschotten en verrekenen een aantal
veronderstellingen ten grondslag die in de praktijk anders uitpakken en die
maken dat (potentieel) hardvochtige effecten kunnen ontstaan. Bij het werken
met voorlopige inkomensgegevens wordt verondersteld dat de voorlopige
gegevens een betrouwbare indicator zijn voor de definitieve gegevens en dat het
gat tussen de voorlopige en definitieve gegevens beperkt is. Dit blijkt niet altijd
zo te zijn. De betalingsgegevens die bekend zijn bij de Belastingdienst lopen per
definitie achter op de gegevens die gebruikt worden voor de definitieve
berekening. Voor zelfstandigen met een WIA-uitkering geldt bijvoorbeeld dat zij
wegens aftrekposten en subsidies pas bij het invullen van hun belastingaangifte
daadwerkelijk zicht hebben op hun inkomen. 41

Een andere aanname van de wetgever achter de systematiek van voorschotten
en verrekenen is dat een eenmaal uitbetaalde uitkering simpelweg kan worden
teruggevorderd en dat mensen dit bedrag nog niet hebben uitgegeven. Ook dit
pakt in de praktijk anders uit; veel mensen geven de ontvangen uitkering uit.
Velen zien een terugbetaling niet aankomen en hebben het geld al uitgegeven.
Het gaat hierbij regelmatig om forse bedragen (meer dan 500 euro per
verrekencyclus). Daarnaast kan een verandering van uitkering en inkomen ook

Specifiek aandachtspunt ten aanzien van verrekenen, zijn de problemen die
ontstaan door inkomstenverrekening. Mensen met een uitkering die naast hun
uitkering gaan werken, blijken vaak een deel van de uitkering te moeten
terugbetalen. Uit onderzoek naar inkomstenverrekening onder mensen met een
arbeidsbeperking blijkt dat voor veel respondenten (deeltijd) werken samengaat
met problemen met de inkomstenverrekening door UWV of de gemeente. Bijna
de helft van de respondenten die een uitkering van UWV ontving en daarnaast
werkte, heeft wel eens een deel van de uitkering moeten terugbetalen. Voor
sommigen is het makkelijker om een volledige uitkering te ontvangen dan om
deeltijdwerk te combineren met een uitkering.42 Inkomstenverrekening kan op

doorwerken in bedragen die mensen ontvangen van andere instanties. Zo
moeten uitkeringsgerechtigden die werken soms – veelal onverwacht –
toeslagen terugbetalen.44
Hardvochtige effecten
De verrekeningssystematiek is bedoeld om persoonsgerichte en
situatieafhankelijke inkomensondersteuning te kunnen bieden aan hen die dat
nodig hebben. Het complexe systeem van voorschotten en verrekenen waarbij

verschillende manieren leiden tot het ontstaan van hardvochtige effecten:

een uitkering is gebaseerd op voorlopige (inkomens)gegevens waarvan pas later
blijkt of ze kloppen, kan onder bepaalde omstandigheden echter leiden tot
hardvochtige effecten bij burgers. Het maakt burgers mogelijk onzeker omdat

“Voor 61 procent van de werkende respondenten zijn dat hele
concrete financiële problemen, zoals minder geld beschikbaar

83

Naar inhoudsopgave

ze niet weten of de inkomensondersteuning uiteindelijk wordt toegewezen of
niet. Daarnaast kunnen burgers angst ervaren om een fout te maken, waardoor
zij mogelijk in een later stadium geld moeten terugbetalen. Een ‘foutje’ kan

zonder dat je je daarvan bewust bent. Je loopt vaak het risico op
een terugvordering.” – Amma Asante, voorzitter Landelijke
Cliëntenraad 47

namelijk grote financiële gevolgen hebben. Tot slot kan de financiële impact op
burgers van een terugvordering groot zijn wanneer het terug te vorderen bedrag
hoog is. Zij kunnen hierdoor financieel in de knel komen omdat het betekent dat
er een aantal erg krappe maanden voor de deur staan waarin zij het te veel
ontvangen bedrag alsnog moeten terugbetalen.45 46 Hierdoor worden burgers

“Mensen ervaren weinig grip op de situatie, maar worden wel
afgerekend op een ‘foutje’. Het hemd wordt van het lijf gevraagd,
de inbreuk op privacy voelt groot.” - Medewerker gemeente

aangetast in hun bestaanszekerheid.
De factor tijd kan het ontstaan van hardvochtige effecten verergeren. Dit speelt
met name als burgers lang moeten wachten op een beslissing. Als na een tijd
blijkt dat iemand toch geen recht bleek te hebben op een uitkering, moet het

Ook het knelpunt ten aanzien van het systeem van voorschotten en verrekenen
hangt nauw samen met hardvochtigheden ten aanzien van de inlichtingenplicht
(paragraaf 6.3) en het strikte sanctioneringssysteem (paragraaf 6.4).

bedrag worden teruggevorderd. Hoe meer tijd is verstreken, hoe hoger het
bedrag dat moet worden terugbetaald.

6.2 Arbeids- en inspanningsplichten in de
Participatiewet

Kortom, de complexiteit van de voorschotten- en verrekeningssystematiek kan
er uiteindelijk toe leiden dat mensen een deel van hun uitkering moeten
terugbetalen en burgers financieel in de knel raken. De complexiteit rondom

De arbeids- en inspanningsplichten die gelden binnen socialezekerheidswetten
hangen samen met het uitgangspunt achter het stelsel van sociale zekerheid:

verrekenen maakt ook dat burgers die per ongeluk fouten maken, vermorzeld
kunnen raken in de bureaucratie van de socialezekerheidsregelingen die hen
juist in hun precaire situatie zouden moeten ondersteunen.

‘wie kan werken, moet dat ook doen’. Daarnaast is inkomensondersteuning
bedoeld voor hen die dat nodig hebben.48 Van uitkeringsgerechtigden wordt
verlangd dat zij een tegenprestatie verlenen. “In ruil voor de ondersteuning die
zij ontvangen wordt een actieve en meewerkende houding gevraagd om ook
weer uit de ondersteuningsbehoefte te geraken”. 49 In diverse

“Het Nederlandse systeem van verschillende uitkeringen is te
ingewikkeld. Er zijn allemaal verschillende potjes en hokjes. Dat
leidt tot heel ingewikkelde aanvraagprocessen en als cliënt ben je
bijna overal verantwoordelijk voor. (…) Een fout is zo gemaakt, ook

socialezekerheidswetten, waaronder de Participatiewet en de WW, zijn daarom
inspanningsplichten opgenomen. Het gaat om voorwaarden die gelden om een
uitkering te ontvangen, zoals de inspanningsverplichting om bij een WWuitkering actief (dat wil zeggen minstens vier keer per maand) te solliciteren.

84

Naar inhoudsopgave

Hoewel dergelijke verplichtingen in verschillende socialezekerheidswetten
gelden, treden hardvochtige effecten op dit punt met name op binnen de
Participatiewet. Dit hangt voor een belangrijk deel samen met het feit dat de

zouden komen voor een bijstandsuitkering op grond van de Wet Werk en
Bijstand denkt vrijgesteld te zijn van de arbeidsplicht, vaak vanwege
gezondheidsproblemen. Ongeveer 40 procent van de vrijgestelden hebben

gemeente gehouden is een hoge korting op te leggen aan bijstandsontvangers
die bepaalde verplichtingen niet zijn nagekomen. Hierdoor ervaren
uitkeringsgerechtigden meer angst en onzekerheid aan de ‘voorkant’ om
bijvoorbeeld een fout te maken. Daarnaast is de financiële impact aan de
‘achterkant’ groot bij schending van de verplichtingen waardoor mensen

hiervoor een formele beschikking ontvangen. Vaak zijn er in dat geval wel
andere afspraken gemaakt, zoals een tegenprestatie of vrijwilligerswerk doen.50
Dit is best opmerkelijk omdat op grond van de Participatiewet slechts vrijstelling
wordt verleend voor bijstandsontvangers die 100 procent arbeidsongeschikt
worden geacht. Zij hebben dan ook een vrijstelling van de verplichting tot re-

financieel in de knel kunnen komen. Hier komt bij dat burgers de wijze waarop
een deel van de verplichtingen uit de Participatiewet wordt uitgevoerd als
onredelijk kunnen beschouwen, waardoor de kans op het ontstaan van
hardvochtige effecten voor (groepen) burgers wordt vergroot. We lichten dit
hieronder verder toe.

integratie en een tegenprestatie.

Onredelijke verplichtingen
Mensen die een bijstandsuitkering ontvangen moeten meewerken aan reintegratie en moeten zich houden aan afspraken om zo snel mogelijk weer

Op grond van artikel 9 lid 2 Participatiewet kan de gemeente tijdelijke
ontheffing verlenen van de arbeidsplicht die is neergelegd in artikel 9 lid 1 sub a,
in het geval er sprake is van een dringende reden, zoals bijvoorbeeld zorgtaken.

betaald werk te krijgen. Ook hebben zij de plicht om aangeboden werk te
aanvaarden. Daarnaast kan de gemeente aan bijstandsontvangers de
verplichting opleggen om een tegenprestatie te verlenen. In ruil voor
ondersteuning wordt letterlijk actieve deelname en betrokkenheid gevraagd.
Met name onder een deel van de bijstandsontvangers heerst een voortdurende

Daarnaast zijn op grond van artikel 9 lid 5 Participatiewet bijstandsontvangers
die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn in de zin van de WIA vrijgesteld
van zowel de arbeidsplicht uit artikel 9 lid 1 sub a als de re-integratieverplichting
uit artikel 9 lid 1 sub b Participatiewet. Veel gemeenten hebben echter niet
duidelijk vastgesteld wanneer deze ontheffingen kunnen worden verleend. Dit is
veelal een inschatting van een individuele uitvoerder. Dit maakt het ook voor

angst voor ‘korting’ op de bijstand wegens het niet voldoen aan de
verplichtingen. Deze angst is toegenomen met de introductie van de
geüniformeerde sanctie in 2015. Deze geüniformeerde sanctieverplichting
bestaat naast de bevoegdheid van de gemeente om maatregelen te regelen bij
gemeentelijke verordening. De geüniformeerde sanctie houdt in dat gemeenten
in principe gehouden zijn om de uitkering van de bijstandsgerechtigde te korten

bijstandsontvangers minder duidelijk of zij wel of niet zijn vrijgesteld van de
arbeidsplicht. Het blijkt dan ook dat bijstandontvangers lang niet altijd helder
hebben wat voor concrete afspraken er zijn gemaakt over de activiteiten die zij
moeten doen om weer aan het werk te komen. Meer dan de helft van de
doelgroep van de Participatiewet (56 procent) die voorheen ook in aanmerking

met 100 procent gedurende een maand in het geval niet wordt voldaan aan een
aantal re-integratie verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 18 lid 4
Participatiewet (zie kader).51 Bij recidive loopt het aantal maanden dat de
gemeente gehouden is om de uitkering met 100 procent te korten verder op.

Onduidelijkheid over afspraken

85

Naar inhoudsopgave

Een voorbeeld van zo’n verplichting is artikel 18 lid 4 sub d die bepaalt dat de
bijstandsgerechtigde bereid moet zijn om te reizen over een afstand met een
totale reisduur van 3 uur per dag, indien dat noodzakelijk is voor het naar

e.

vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen
geaccepteerde arbeid (art. 18 lid 4 sub d Participatiewet). Het gaat hier om een
reistijd met het openbaar vervoer (zie Kamerstukken II 2013/14 , 33801, nr. 19). In
dit geval zal de oplegging van de maatregel echter vooral samenhangen met het
door de gemeente (of individuele uitvoerder) gevoerde re-integratie beleid. Dit

het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde
arbeid, en de belanghebbende een arbeidsovereenkomst met een
duur van tenminste een jaar en een netto beloning die ten minste
gelijk is aan de voor de belanghebbende geldende bijstandsnorm,
kan aangaan;

beleid kan er bijvoorbeeld op gericht zijn om de bijstandsontvanger te
bemiddelen naar een baan in de directe omgeving.

f.

g.

Bepalingen artikel 18 lid 4 Participatiewet
Het college verlaagt in ieder geval de bijstand overeenkomstig het
vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen
door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
a.
b.
c.

d.

bereid zijn om te verhuizen, indien het college is gebleken dat er
geen andere mogelijkheid is voor het naar vermogen verkrijgen,

h.

het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde
arbeid;
het uitvoering geven aan de door het college opgelegde
verplichting om ingeschreven te staan bij een uitzendbureau;
het naar vermogen verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid
in een andere dan de gemeente van inwoning, alvorens naar die
andere gemeente te verhuizen;

het verkrijgen en behouden van kennis en vaardigheden,
noodzakelijk voor het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden
of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid;
het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden
van algemeen geaccepteerde arbeid niet belemmeren door
kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag;
het gebruik maken van door het college aangeboden
voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op
arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of
haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.52

Een andere verplichting die door burgers als onredelijk kan worden ervaren,
waarvan op grond van de wettekst niet kan worden afgeweken, betreft de
zoekperiode van 4 weken in de Participatiewet die geldt voor alle jongeren
onder de 27 jaar. De aanname hierachter is dat zo ongeveer iedere jongere
onder de 27 jaar erin zal slagen binnen de wettelijk toegestane tijd een geschikte
opleiding of baan te vinden. De praktijk leert inmiddels echter dat er een
aanzienlijke groep kwetsbare jongeren is die niet zo zelfredzaam is en/of niet
direct beschikbaar is voor werk. Een te strikte interpretatie van de vier weken
zoektermijn kan kwetsbare jongeren (16-27 jaar) in grote problemen brengen

bereid zijn om te reizen over een afstand met een totale reisduur
van 3 uur per dag, indien dat noodzakelijk is voor het naar
vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van
algemeen geaccepteerde arbeid;

86

Naar inhoudsopgave

omdat zij in de zoekperiode geen bijstand ontvangen maar tegelijkertijd ook
niet in staat zijn zelfstandig aan het werk te komen.

eindevaluatie van de Participatiewet. Volgens betrokkenen is de problematiek
van de doelgroep in de Participatiewet vaak complex en uitstroom naar werk is
dan op korte termijn niet realistisch.

Onzekerheid
Zoals hierboven aangegeven, leiden de veelheid van verplichtingen en de
financiële gevolgen bij het niet voldoen aan die verplichtingen ook tot
onzekerheid. Dit is met name als het gaat om een ruim omschreven verplichting
als ‘het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen,

Een groot deel van de doelgroep (60 procent van de ‘klassieke’
bijstandsgerechtigden, 50 procent van de jonggehandicapten en 75 procent van
de Wsw-wachtlijsters) geeft – ondanks de aanname dat zij kunnen werken – zelf
aan niet te kunnen werken vanwege gezondheidsproblemen.53 Het gaat hier dus

waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee
te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot
arbeidsinschakeling’ (art. 9 lid 1 sub b en art. 18 lid 4 sub h Participatiewet). Voor
individuele bijstandsontvangers is het niet per se duidelijk wanneer zij aan dit
vereiste hebben voldaan. Bovendien werkt een dergelijke ruime omschrijving

om het beeld dat mensen uit de doelgroep zelf hebben ten aanzien van hun
mogelijkheden om te werken. Dit beeld, dat een groot deel van de doelgroep
niet in staat is om te werken, wordt bevestigd door gemeenten. Zij geven aan
dat in veel gevallen eerst andere problemen aangepakt moeten worden voordat
mensen zich kunnen richten op arbeidsdeelname.54 Voor bijstandsontvangers

willekeur in de hand, hetgeen de onzekerheid bij bijstandsontvangers vergroot.

die door bijvoorbeeld gezondheidsproblemen niet aan de arbeidsplichten
kunnen voldoen en die hier geen ontheffing voor krijgen, omdat ze niet worden
aangemerkt als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt (zie ook paragraaf 5.1),
is het opgelegd krijgen van een sanctie in het kader van schending van de
arbeidsverplichtingen in het bijzonder een hardvochtig effect.

Hardvochtige effecten
De arbeids- en inspanningsverplichtingen in de Participatiewet kunnen onder
bepaalde omstandigheden leiden tot hardvochtige effecten voor burgers.
Hoewel de bijstand het vangnet van de sociale zekerheid is, leidt de strenge

6.3 Inlichtingenplicht in UWV-wetten en
Participatiewet

(uitvoering van) de re-integratieverplichtingen en onduidelijkheden omtrent
ontheffing van de arbeidsplicht in combinatie met de mogelijkheid van een 100
procent korting op de uitkering bij het schenden van de verplichtingen binnen de
Participatiewet voor sommige burgers tot grote (inkomens)onzekerheid.

Grote verantwoordelijkheid voor burgers
Naast re-integratieverplichtingen (arbeids- en inspanningsplicht) bestaat de

De groep binnen de Participatiewet die hier bijzonder hard door wordt geraakt,
zijn de burgers die eigenlijk niet kunnen werken. De Participatiewet is in beginsel
bedoeld voor mensen met arbeidsvermogen die ondersteuning nodig hebben bij
het vinden van werk. Gemeenten en de doelgroep zelf lijken de
bemiddelbaarheid naar werk – waar de Participatiewet primair op inzet – echter

inlichtingenplicht. De uitkeringsgerechtigde dient de uitkeringsinstantie (UWV,
gemeente, SVB) te informeren over veranderingen in zijn situatie waarvan hij
redelijkerwijs kan begrijpen dat die van invloed kunnen zijn op recht, hoogte of
duur van de uitkering. De wetgever kent bewust een grote verantwoordelijkheid
aan burgers zelf toe, omdat de wetgever stelt dat fraudebestrijding een punitief

minder positief in te schatten dan de wetgever, zo is gebleken uit de
87

Naar inhoudsopgave

en afschrikkend karakter moet hebben.55 De informatie die moet worden
aangeleverd, moet aan drie voorwaarden voldoen: de informatie moet volledig,
correct en op tijd zijn. Zo staat op de website van UWV dat wijzigingen in de

aanzien van de voorwaarden waaraan zij, ook op een langere termijn, moeten
voldoen.”58 Er wordt echter wel van burgers verwacht dat zij wijzigingen in hun
levenssituatie tijdig doorgeven.

situatie van de uitkeringsgerechtigde binnen één week bij UWV gemeld zijn
nadat dit bij de persoon zelf bekend was of had kunnen zijn. Wanneer de
uitkeringsgerechtigde de uitkeringsinstantie niet juist of tijdig heeft
geïnformeerd over een wijziging in de persoonlijke situatie is sprake van
schending van de informatieplicht of inlichtingenplicht. Hierdoor kan het zijn dat

“Een klant in een verpleeghuis ontvangt een AIO-aanvulling en
hoort plotseling dat hij/zij erfgenaam is geworden van een huis in
Turkije. De regel is dat de klant doorgeeft dat hij/zij over nieuw
vermogen beschikt. Als hij/zij dat niet doet, volgt een boete, wordt
de AIO-aanvulling stopgezet en start het terugvorderingsproces.
Terwijl die klant zich waarschijnlijk van geen kwaad bewust is. De
inlichtingenplicht sluit niet aan op het doenvermogen van de
klant.” - Medewerker SVB

de uitkeringsgerechtigde onterecht een (te hoog) bedrag heeft ontvangen,
waarop geen recht (meer) bestaat gegeven diens (veranderde) situatie. Veel
voorkomende vormen van schending van de inlichtingenplicht betreft het niet
melden van betaald werk naast de uitkering (zie ook paragraaf 6.1), van een
verandering in de leefsituatie of het niet melden van vermogen of bezittingen.56

Er wordt daarnaast verondersteld dat mensen goed weten welke inkomsten of
veranderingen in hun levenssituatie invloed hebben op de hoogte van hun
uitkering en dat zij dit tijdig doorgeven aan de uitkeringverstrekkende instantie.
In de praktijk blijkt het voor vele groepen burgers echter niet duidelijk welke
inkomsten opgegeven moeten worden en verrekenend kunnen worden met de

Foutieve veronderstellingen inlichtingenplicht
Een veronderstelling achter de inlichtingenplicht is dat het leven en de
inkomstenbronnen van burgers overzichtelijk zijn. In de praktijk blijkt echter
vaak sprake van een samenloop van regelingen; burgers hebben regelmatig met
veel verschillende regelingen en instanties en met verschillende
inkomstenbronnen te maken waarover zij zelf niet altijd goed overzicht hebben.
Zij hebben bijvoorbeeld inkomsten uit pensioenen, uitkeringen, toeslagen,
inkomen uit pgb-werkzaamheden, of mantelzorg.57 Hoewel het systeem van
verschillende uitkeringen en toeslagen bedoeld is om mensen financieel te
ondersteunen, creëert de samenloop van verschillende inkomstenbronnen

uitkering. Het is niet altijd logisch voor burgers wat onder de inlichtingenplicht
valt. Mensen kunnen niet altijd goed overzien dat bepaalde keuzes of
veranderingen in hun leven implicaties kunnen hebben voor de hoogte van de
uitkering. Hierbij valt te denken aan het akkoord gaan met ontslag bij ziekte, een
zwangerschap, gaan samenwonen of het ontvangen van pensioen. Sommige
burgers hebben dan ook behoefte aan meer uitleg dan standaard in de
procedures is opgenomen, bijvoorbeeld over de plichten waar zij aan moeten
voldoen. Bijvoorbeeld wanneer een UWV-medewerker hier strikt het handboek
volgt ten aanzien van het aantal telefonische contactmomenten, in plaats van
uit te gaan van de vraag of de burger écht heeft begrepen wat er verwacht

onbedoeld ook complexiteit (zie ook hoofdstuk 7). Wat hier ook speelt is dat de
aanvraag van de uitkering in de praktijk als ijkpunt fungeert, terwijl het leven en
daarmee de uitkeringssituatie van burgers voortdurend verandert. “Vele burgers
‘leven verder’ en staan (begrijpelijkerwijs) niet meer stil bij wat gegeven is. Hoe
langer de uitkering voortduurt; hoe minder opmerkzaam burgers zullen zijn ten

wordt, kan de situatie ontstaan dat de burger eigenlijk niet begrijpt wat de
88

Naar inhoudsopgave

‘spelregels’ zijn en hierdoor bepaalde wijzigingen niet doorgeeft die wel degelijk
invloed hebben op de (hoogte van de) uitkering.

liefdesrelatie, kan er sprake zijn van een gezamenlijke huishouding, terwijl de
burger dit zelf niet zo ervaart. Wanneer een samenwoning niet (tijdig) wordt
gemeld bij de gemeente kan dit leiden tot hoge terugvorderingen.

Hoewel dit knelpunt in principe speelt bij de UWV-wetten en de Participatiewet,
lijkt dit binnen de Participatiewet het vaakst tot problemen en hardvochtige
situaties te leiden. Zoals eerder aan bod kwam, liggen de knelpunten op dit vlak
binnen de UWV-wetten primair rondom inkomstenverrekening;
uitkeringsgerechtigden die naast hun uitkering gaan werken. In de

“Wat bij veel mensen verbazing opwekt is bijvoorbeeld de situatie
dat een vrouw gaat scheiden en tijdelijk bij een vriendin inwoont.
Ze eten samen en doen de boodschappen samen, want de
gescheiden vrouw heeft ook tijdelijk geen inkomen, en als dank
voor het inwonen, maakt ze de hele woning schoon. Volgens de wet
is hier sprake van samenwonen, terwijl dat niet de bedoeling is van
deze dames.” - Stichting Cliëntenraad Hoogeveen, nd.59

werknemersverzekeringen die UWV uitvoert, speelt vermogen of het inkomen
van de partner geen rol4. Dit in tegenstelling tot de Participatiewet en de AIO.
Hier zijn simpelweg meer factoren van invloed op de hoogte van de uitkering.
Daarmee ontstaat een grotere kans op ‘fouten’ en dus schending van de
inlichtingenplicht.

Overigens ook als sprake is van een liefdesrelatie is het voor zowel de
bijstandsontvanger als voor de gemeente niet duidelijk wanneer een latrelatie
‘overgaat’ naar samenwonen in de zin van de Participatiewet. Vaak moet de
rechter hier duidelijkheid geven (dus ook voor de gemeente).

Inlichtingenplicht sluit niet aan bij leefwereld
burgers
Naast dat er een veelvoud van inkomstenbronnen is binnen de Participatiewet
die van invloed zijn op de bijstandsuitkering, sluiten de gehanteerde begrippen
en aan de Participatiewet verbonden verplichtingen qua invulling niet aan bij de
belevingswereld van een groot deel van de burgers. Wat bijvoorbeeld in de
Participatiewet (art. 3, Pw) onder ‘samenwonen’, (het voeren van een
gezamenlijke huishouding) wordt verstaan, verschilt enorm van de eigen
beleving van burgers van samenwonen. De meeste mensen hebben zelf het idee
dat ze samenwonen als er sprake is van een liefdesrelatie, waarbij één van de

Het blijkt in de praktijk dat de inlichtingenplicht, met name binnen de
Participatiewet en de AIO, niet aansluit bij de leefwereld van
uitkeringsgerechtigden. Dat schuurt, zeker nu een deel van de mensen met een
arbeidsbeperking – waarbinnen ook de doelgroep met een licht verstandelijke
beperking (LVB) – sinds 2015 ook onder de Participatiewet valt. Schending van
de inlichtingenplicht kan namelijk (forse) financiële consequenties hebben voor

twee woningen is opgezegd en één van de partners bij de ander is ingetrokken.
Dit is echter niet hoe de wet dit beschouwt. Voor de wet maakt het niet uit met
wie je samenwoont. Ook met een familielid, vriend of kennis, zonder

burgers waardoor zij uiteindelijk (verder) in de schulden kunnen komen. Het is
dan ook van groot belang dat uitkeringsgerechtigden goed worden voorgelicht
over het belang van het doorgeven van belangrijke wijzigingen in de

4 Uitzondering hierop is de Toeslagenwet waar de wel sprake is van een partnertoets.

89

Naar inhoudsopgave

levenssituatie. Maar voor vele groepen burgers is het niet altijd duidelijk welke
wijzigingen doorgegeven moeten worden die mogelijk invloed hebben op het
recht op en de hoogte en duur van de uitkering. Uit eerder onderzoek naar

6.4 Maatregelen, boetes en terugvorderingen
Samenhang tussen wet- en regelgeving sanctionering

inkomstenverrekening onder mensen met een arbeidsbeperking die aan het
werk gingen blijkt dat twee derde van de respondenten geen uitleg heeft gehad
over de gevolgen die de stap naar werk met zich meebracht voor hun inkomen.60

Er wordt een maatregel (stopzetting of korting op de uitkering) opgelegd
wanneer een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen als gevolg van het niet
naleven van een wettelijke verplichting. Bijvoorbeeld het niet nakomen van
inspanningsverplichtingen, zoals het tijdig aanvragen van een uitkering, het

“Op het moment dat burgers niet kunnen voldoen aan de
normatieve eisen van de overheid – terwijl de aanname is dat dit
wel zou moeten – bestaat het risico op vernedering, uitsluiting of
marginalisatie. Immers, mensen worden ingeschat en beoordeeld
op grond van een norm die hen niet past.” – RVS, 202161

tijdig melden van ziekte, het naleven van controlevoorschriften, het opgeven
van vakantiedagen, et cetera5. Een boete wordt opgelegd wanneer niet is
voldaan aan de inlichtingenverplichting. Wanneer een uitkeringsgerechtigde
onterecht (een te hoge) uitkering heeft ontvangen, wordt deze teruggevorderd.
Dit kan het gevolg zijn van het niet voldoen aan de inlichtingenverplichting,
maar daar kan ook een andere oorzaak aan ten grondslag liggen (zie
bijvoorbeeld artikel 22a lid 1 sub b WW).

Hardvochtige effecten
De wet- en regelgeving is dus complex voor vele groepen burgers ten aanzien
van de inlichtingenplicht, maar ze worden daarnaast ook nog eens onvoldoende
voorgelicht over inhoud van de informatieverplichtingen en de consequenties

De regelgeving rond maatregelen, boetes en terugvorderingen zijn terug te
vinden in de materiewetten (zoals de WW, de Participatiewet, et cetera), het
Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten en het Boetebesluit
socialezekerheidswetten. Deze wet- en regelgeving is verder uitgewerkt in
beleidsregels van UWV, SVB en gemeenten. Het besluit waarmee de uitkerende
instantie een uitkering terugvordert, een maatregel of een boete oplegt moet
voldoen aan het evenredigheidsvereiste uit de Algemene wet bestuursrecht
(Awb).

van het schenden ervan. Hardvochtige effecten kunnen onder bepaalde
omstandigheden, te meer wanneer burgers minder doen- en denkvermogen
hebben dan de wet veronderstelt, ontstaan omdat de financiële gevolgen groot
kunnen zijn. Hierdoor is het mogelijk dat burgers in de financiële problemen
raken en worden aangetast in hun bestaanszekerheid. De knelpunten ten
aanzien van de verplichtingen die gelden binnen socialezekerheidswetgeving
hangen nauw samen met het strikte sanctioneringssysteem. In paragraaf 6.4
wordt verder ingegaan op de samenhang tussen de verplichtingen,

Een maatregel, boete of terugvordering kan hardvochtig uitpakken doordat het
direct raakt aan de (vaak al minimale) bestaansmiddelen van

maatregelen, boetes en terugvorderingen.

5 Voor wat betreft de WW is een groot deel van het maatregelenregime in de materiewet zelf (dus de WW)

neergelegd.

90

Naar inhoudsopgave

uitkeringsgerechtigden. Er is echter ook wet- en regelgeving die potentiële
hardvochtige effecten kunnen beperken, zoals wet- en regelgeving die
achtereenvolgens ziet op: 1) de ernst van het vergrijp en de mate van

overtredingen (artikel 18 lid 4 Participatiewet; voor AIO zie art. 47c lid 5
Participatiewet), is de gemeente of de SVB gehouden om de geüniformeerde
maatregel op te leggen. In andere gevallen bestaat er de vrijheid om bij

verwijtbaarheid; 2) de dringende reden; 3) evenredigheid; 4) debiteurenbeleid.
Deze mitigerende regelgeving wordt hieronder besproken, evenals de
knelpunten die zich hierbinnen voordoen die kunnen leiden tot het ontstaan van
hardvochtige effecten.

verordening (gemeente) of beleidsregel (SVB) de maatregel af te stemmen op
de ernst van de overtreding (zie kader). De verhouding tussen de twee regimes is
niet altijd even duidelijk. Onlangs heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB)
geoordeeld dat in geval van een gelijkluidende bepaling zoals de verplichting
van de bijstandsgerechtigde om mee te werken aan de re-integratieverplichting

Ernst van het vergrijp en de mate van
verwijtbaarheid

(art. 9 lid 2 sub b én art. 18 lid 4 sub h Participatiewet), de (discretionaire)
afstemmingsbepaling in de verordening voorrang heeft op de geüniformeerde
sanctiebepaling uit de Participatiewet.

De uitkerende instanties zijn soms gehouden en hebben soms discretionaire
ruimte om bij maatregelen, boetes en terugvorderingen rekening te houden
met de ernst van het vergrijp en de mate van verwijtbaarheid.

Maatregelen UWV (UWV-wetten)
Volstaan kan worden met een waarschuwing indien niet nakoming
verplichting niet heeft geleid tot een te hoge uitkering: Artikel 27 lid 7
WW, 2:67 lid 2 Wajong, 3:39 lid 2 Wajong; 88 lid 4 WIA; 45 lid 3 Zw;
14 lid 3 Tw.

Maatregelen
In het algemeen kunnen de uitvoeringsorganisaties en gemeenten eerst een
waarschuwing opleggen, voordat zij overgaan tot het opleggen van een
maatregel. In de UWV-wetten is verder de mogelijkheid neergelegd om af te
zien van een maatregel of te volstaan met een waarschuwing in het geval het
niet nakomen van een verplichting niet heeft geleid tot een te hoge uitkering.
Daarnaast regelen de UWV-wetten dat de hoogte van de maatregel wordt
afgestemd op de ernst van de gedraging en de mate waarin de werknemer de
gedraging kan worden verweten. Deze laatste wettelijke bepalingen zijn
uitgewerkt in het Maatregelenbesluit Socialezekerheidswetten. In dit besluit

De hoogte maatregel hangt af van de ernst van de gedraging en
verwijtbaarheid: Art. 27 lid 6 WW; 2:68 Wajong; 3:39 lid 1 Wajong; 90
lid 1 Wia; 14 lid 2 Tw,; 45 lid 2 Zw.
In het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten is vastgelegd dat
de hoogte en de duur van een op te leggen maatregel is vastgesteld
op:

wordt de hoogte en de duur van de maatregel die wordt opgelegd door het
UWV, gerelateerd aan de ernst of verwijtbaarheid van het niet naleven van de
verplichting (zie kader). Op grond van de Participatiewet bestaan er twee
regimes voor bijstandsgerechtigden en AOW’ers met een AIO-aanvulling. In het
geval sprake is van een aantal in de Participatiewet omgeschreven

▪

91

5 procent van het uitkeringsbedrag gedurende een maand bij het
niet naleven van een verplichting uit de eerste categorie;

Naar inhoudsopgave

▪

10 procent van het uitkeringsbedrag gedurende twee maanden bij
het niet naleven van een verplichting uit de tweede categorie;

▪

De andere regeling (art. 18 lid 5-7 Participatiewet) komt voort uit de
invoering van de Participatiewet in 2015. Er is toen in de wet een

25 procent van het uitkeringsbedrag gedurende vier maanden bij
het niet naleven van een verplichting uit de derde categorie;
blijvende gehele weigering van de uitkering bij het niet naleven
van een verplichting uit de vierde categorie;
25, 50 of 100 procent van het uitkeringsbedrag gedurende drie

aantal standaard re-integratieverplichtingen opgenomen, de
zogenoemde geharmoniseerde verplichtingen. Daaraan zijn ook
standaardmaatregelen verbonden, de zogenoemde geüniformeerde
sanctieverplichting (zie ook paragraaf 6.3). Deze verplichtingen en
maatregelen moeten door alle gemeenten op dezelfde manier worden

maanden bij het niet naleven van een verplichting uit de vijfde
categorie. Het percentage is afhankelijk van de aard, de ernst en
de gevolgen van de overtreding.

toegepast. De maatregelen variëren van minstens één maand geheel
geen uitkering tot drie maanden geen uitkering. Deze uniforme
maatregelen zijn vrijwel altijd zwaarder dan die uit de gemeentelijke
verordening.62

▪
▪

De maatregel bedraagt minimaal €25,-. Het percentage van de
maatregel wordt verlaagd of verhoogd indien de verminderde of
verhoogde ernst of verwijtbaarheid van het niet naleven van de
verplichting daartoe aanleiding geven.

Maatregelen SVB (AIO)
Ouderen die aanspraak maken op een bijstandsuitkering op grond van
de AIO regeling kunnen eveneens met twee typen maatregelen te
maken krijgen. Op grond van art. 47c lid 2 Participatiewet verlaagt de
SVB de bijstand in het geval de bijstandsontvanger de verplichtingen
uit de Wet niet of onvoldoende nakomt of een tekortschietend besef
van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan toont.
De hoogte van de maatregel wordt afgestemd op de ernst van de
overtreding. Dit is uitgewerkt in een beleidsregel van het SVB

Maatregelen gemeenten (Participatiewet)
Voor het opleggen van een maatregel zijn twee wettelijke regelingen
opgenomen in de Participatiewet. Volgens de ene regeling (art. 18 lid
2 Participatiewet) moet het college van burgemeester en wethouders
een maatregel opleggen die is neergelegd in de gemeentelijke
verordening. In die verordening heeft de gemeenteraad de
verplichtingen omschreven en daarbij vermeld welke maatregel geldt
als iemand deze verplichting niet nakomt. De omschrijving van de
verplichting en de hoogte van de maatregel kunnen dus per gemeente
verschillen.

(SB1321).
De andere maatregel heeft betrekking op het niet voldoen van
verplichtingen die zien op het re-integratie en werk. In dat geval

92

Naar inhoudsopgave

mate van verwijtbaarheid. Door het neerleggen van deze regels is beoogd
gelijkheid en rechtszekerheid te bevorderen. De hoogte van de bestuurlijke
boete is als volgt opgebouwd:

schrijft art. 47c lid 6 (net als art. 18 lid 5-7) voor dat de bijstand
verlaagd wordt met 100% gedurende één tot drie maanden.

▪
In algemene zin ervaren medewerkers van UWV, de SVB en gemeenten deze
wet- en regelgeving als strikt, omdat er beperkte mogelijkheden zijn om af te
wijken. Volgens UWV-medewerkers vereisen echte koerswijzigingen een

▪

wettelijke grondslag.

▪

▪

“Meer discretionaire bevoegdheid zouden wij ook graag zien bij het
opleggen van maatregelen in geval van niet nakomen van
verplichtingen. Daarbij kan gedacht worden aan de tijdigheid van
het indienen van een WW-aanvraag of het nakomen van een
afspraak met een UWV-medewerker. De regelgeving schrijft hier
gedetailleerd de vastgelegde eis en sanctie voor, terwijl de
professional in sommige situaties oordeelt dat deze eis of sanctie
voor een individu of een groep niet in evenwicht is.”
- Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving UWV, 202163

Indien de inlichtingenverplichting opzettelijk is overtreden, wordt de
bestuurlijke boete vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag.
Indien sprake is van grove schuld ten aanzien van de overtreding van de
inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op
75% van het benadelingsbedrag.
Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de
overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete
vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag.
Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de
overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete
vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag. Daarnaast wordt de
hoogte van de boete gekoppeld aan de draagkracht van de overtreder
van de inlichtingenplicht (art. 2aa boetebesluit).

In de meeste gevallen leidt overtreding van de inlichtingenverplichting ook tot
een terugvordering omdat er te veel uitkering is verstrekt. Het is echter ook
mogelijk dat de inlichtingenverplichting is overtreden, maar dat er niet te veel
uitkering is verstrekt, of dat het benadelingsbedrag niet hoger was dan 150 euro.
In dat geval kan worden volstaan met een waarschuwing (art. 2aa boetebesluit).
Echter bij recidive wordt wel een boete opgelegd, ook wanneer er geen
benadeling heeft plaats gevonden. In dat geval vindt er dus geen terugvordering
plaats (want er valt immers niets terug te vorderen), maar wordt wel een boete

Boetes
Als blijkt dat de uitkeringsgerechtigde verwijtbaar heeft gehandeld bij het
schenden van de inlichtingenplicht, moet een boete worden opgelegd. De
hoogte van de boete is gekoppeld aan het benadelingsbedrag. Met de Wet
aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving uit 2013 (in de

opgelegd.

volksmond bekend als de ‘Fraudewet’), zijn strengere boetebepalingen in de
socialezekerheidswetten geïmplementeerd. Die systematiek werd door de CRvB
evenwel niet evenredig geacht.64 Naar aanleiding van die uitspraak wordt in het
huidige Boetebesluit rekening gehouden met de ernst van de overtreding en

Verwijtbaarheid wordt in de Fraudewet beschouwd als expliciete toetssteen
voor overtredingen. Dat schuld (mede) wordt gedefinieerd langs de meetlat van
verwijtbaarheid, heeft grote gevolgen voor burgers, omdat zij hiermee eerder en

93

Naar inhoudsopgave

vaker ‘fraude’ plegen. “Verwijtbaarheid is hiermee ‘strafbaar’ als iemand iets aan
te rekenen valt; hiervan kan al sprake zijn als de betreffende persoon volgens de
uitkeringsinstantie van een verzuimde plicht of voorwaarde op de hoogte had

buurman / onwetende kleinzoon die af en toe boodschappen
langsbrengt. De mogelijkheid om de laatste groep te ontzien van
een reprimande bij dringende redenen bestaat weliswaar, maar
vraagt veel vakmanschap van de uitvoering. Er is in de uitvoering
behoefte aan een smaller boetekader dat tegelijkertijd minder
rigide is. ‘Slechts’ het uitbreiden van de discretionaire bevoegdheid
is daar niet toereikend.” - Medewerker SVB

kunnen zijn (bijvoorbeeld als een lid van het huishouden 21 wordt, dat dit
gemeld moet worden). Van (al dan niet verminderde) verwijtbaarheid kan dus al
sprake zijn als een burger ooit over voorwaarden van de uitkering is
geïnformeerd, ook als dat jaren geleden was en deze zich de destijds verstrekte
informatie simpelweg niet meer kan herinneren.” 65 Zelfs wanneer burgers
onbewust fouten maken krijgen zij hiermee snel het stempel van fraudeur.
Uitkeringsgerechtigden ervaren deze labels als zeer kwetsend. Overigens kan
dus wel onder bepaalde voorwaarden van een boete worden afgezien (art. 2aa
boetebesluit).

Terugvorderingen
Wanneer uitkeringsontvangers te veel uitkering hebben ontvangen door
schending van de inlichtingenplicht, hebben UWV, de SVB en de gemeente een
plicht tot terugvordering behoudens hele dringende redenen (zie verder
hieronder). Wanneer een plicht is verzuimd en er is daarbij sprake van
benadeling, zijn UWV en de SVB verplicht om het te veel uitbetaalde bedrag
terug te vorderen. Dit geldt niet voor de gemeente (en de SVB voor zover het
gaat om de AIO-regeling), die heeft namelijk een discretionaire bevoegdheid
met betrekking tot de terugvordering van te veel ontvangen uitkering, voor
zover het niet gaat om de overtreding van de inlichtingenplicht (zie artikel 58

Met name ten aanzien van de verminderde verwijtbaarheid wordt het
boetekader door medewerkers van UWV, gemeenten en de SVB als te rigide
ervaren. Het kader is daarmee volgens uitvoerders niet veelkleurig genoeg. De
smalheid van het boetekader en de rigiditeit zit voor uitvoerders primair in het
ontbreken van onderscheid tussen een foutje en bewust verzwijgen.

Participatiewet). UWV heeft echter ook beleid ontwikkeld op grond waarvan de
uitkering niet wordt ingetrokken of herzien wanneer de uitkeringsgerechtigde
redelijkerwijs niet had kunnen weten dat hij te veel uitkering ontving (art. 3 lid 3
Beleidsregels schorsing, opschorting, intrekking en herziening uitkeringen 2006
UWV). In twee recente situaties heeft UWV besloten dat de cliënt niet de dupe

“Er kan binnen de schending van de inlichtingenplicht
onvoldoende onderscheid gemaakt worden tussen mensen die
bewust verzwijgen en onbewust verzwijgen. Beiden worden nu
vaak tot dezelfde groep gerekend. Dat is hardvochtig. Een AIOontvanger die giften bewust verzwijgt, ‘verdient’ immers een
andere boete dan een AIO-ontvanger met een goedwillende

mag worden van UWV-fouten.6 Zo is besloten voorlopig geen voorschotten
terug te vorderen van mensen die te lang hebben moeten wachten op een

6

In eerdere rechtspraak oordeelde de CRvB nog dat het feit dat een terugvordering is ontstaan als gevolg
van een fout van het UWV op zichzelf geen dringende reden vormt om van terugvordering af te zien (CRvB
6 september 2002, nr 00/5423 WAO, USZ 2002, 305; LJN AE8699)

94

Naar inhoudsopgave

sociaal-medische beoordeling. Ook ziet UWV af van terugvordering bij een
groep mensen met een samenloop van de Ziektewet en WW-uitkering die door
een fout van UWV te veel uitkering hebben ontvangen. Maar dit kan op dit

Afwijkingsmogelijkheden

moment alleen in uitzonderlijke situaties. De SVB ziet eveneens van
terugvordering af wanneer de uitkeringsgerechtigde al zijn verplichtingen is
nagekomen en hij voorts niet heeft kunnen begrijpen dat de uitkering ten
onrechte of tot een te hoog bedrag werd verleend (zie beleidsregels SB1078).

Maatregelen

Boetes

Terugvorderingen

▪
▪

▪

▪

▪

De dringende reden
Voor de UWV-wetten en de Participatiewet geldt dat de uitvoerder kan afzien
van het opleggen van een maatregel, een boete of een terugvordering indien
daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. De afwijkingsmogelijkheden in de
verschillende wetten zijn hieronder weergegeven.

▪
▪
▪
▪

Artikel 27, lid 8, WW
Artikel 2:67, lid 3,
Wajong
Artikel 3:39, lid 3,
Wajong
Artikel 88, lid 5, WIA
Artikel 45, lid 4, Zw
Artikel 14, lid 4, Tw
Artikel 18, lid 10 en

▪
▪
▪
▪

47c, lid 11, Pw

Van dringende reden is volgens vaste rechtspraak slechts sprake indien de
maatregel, boete of terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële
gevolgen voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen,
waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele

▪
▪

afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Toepassing van de
dringende reden vindt steeds plaats met inachtneming van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur66. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB
levert stilzitten van UWV geen dringende reden op om af te zien van een
terugvordering, omdat dit ziet op de oorzaak van de terugvordering en niet op
de (onaanvaardbare) consequenties van de terugvordering67. Ook argumenten

Artikel 27a, lid 8,
WW
Artikel 2:69, lid 8,
Wajong
Artikel 3:40, lid 8,
Wajong
Artikel 91, lid 8,
WIA
Artikel 45a, lid 8,
Zw
Artikel 14a, lid 8,
Tw
Artikel 18a, lid 7
en 47g, lid 7, Pw

▪
▪
▪
▪
▪
▪

Artikel 36, lid 6,
WW
Artikel 2:59, lid 5,
Wajong
Artikel 3:56 lid 6,
Wajong
Artikel 77, lid 6,
WIA
Artikel 33, lid 6,
Zw
Artikel 20, lid 5,
Tw
Artikel 58, lid 8,
Pw

terugvordering af te zien. Dit komt alleen aan de orde als daarvoor een
duidelijke aanleiding is. In het algemeen blijkt dat de CRvB met een beroep op
grond van de wetsgeschiedenis zeer zelden de aanwezigheid van een dringende
reden erkent.

in de financiële sfeer worden niet altijd als dringende reden geaccepteerd68. Dit
is met name het geval wanneer al rekening wordt gehouden met de
toepasselijke beslagvrije voet. Dit is echter alleen het geval bij een boete of
terugvordering. Uit de uitspraken van de CRvB blijkt verder dat UWV niet
verplicht is om standaard te onderzoeken of er een dringende reden is om van

De dringende reden, neergelegd in art. 18 lid 10 van de Participatiewet
(dringende reden bij geüniformeerde sanctie) is op grond van de
wetsgeschiedenis weliswaar minder strikt dan die geldt bij andere maatregelen,
boetes en terugvorderingen. Daar staat tegenover dat er geen toepassing van
95

Naar inhoudsopgave

beslagvrije voet plaatsvindt. De regering heeft aangegeven dat bijzondere
omstandigheden aanleiding kunnen geven voor dringende redenen die zijn
gelegen in maatschappelijk belang (marginalisering van mensen, vergroting

Bij boetes geldt de indringende evenredigheidstoets uit art. 5:46 Awb. Volgens
vaste rechtspraak betekent dit in de eerste plaats dat het bestuursorgaan de
hoogte van de boete moet afstemmen op de ernst van de overtreding en de

schuldenproblematiek, huisuitzettingen) en de zorgplicht van de overheid in
relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin. In de
rechtspraak zien we dat in het geval de uitkeringen meerdere maanden met 100
procent wordt gekort, een beroep op dringende reden slaagt indien het
aannemelijk is dat er sprake is van ingrijpende financiële gevolgen. Echter

mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het was ook op
grond van die toets dat de CRvB in 2014 onderscheid heeft gemaakt tussen
opzet, grove schuld, gewone verwijtbaarheid en verminderde verwijtbaarheid
(zie hierboven).70 In de tweede plaats houdt de indringende evenredigheidstoets
in dat rekening gehouden moet worden met de financiële draagkracht van

wanneer een sanctie voor één maand wordt opgelegd, slaagt een beroep op
dringende reden doorgaans niet. Er was bijvoorbeeld volgens de CRvB geen
sprake van een dringende reden in het geval een bijstandsgerechtigde die nadat
hij een maatregel opgelegd had gekregen, onvoldoende geld had om te eten en
daarom bij familieleden zijn maaltijden nuttigde.69

betrokkenen ten tijde van de overtreding (zie verder hieronder
‘debiteurenbeleid’). Andere besluiten van het bestuursorgaan die niet zien op
een boete, maar op een maatregel of op een terugvordering moeten in
overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in art
3:4 Awb. Dit betekent dat de effecten van het discretionaire besluit in

Het begrip dringende redenen speelt dus een belangrijke rol in de UWV-wetten
en de Participatiewet als het gaat om afwijkingsmogelijkheden. Doordat het
begrip dringende reden restrictief is uitgelegd in rechtspraak, wordt in de
uitvoeringspraktijk de dringende redenen niet of nauwelijks aanwezig geacht
(hier gaan we uitgebreider op in onder ‘onvoldoende benutten discretionaire

verhouding tot het doel van het besluit redelijk moeten zijn. De rechter toetste
dit tot nu toe slechts marginaal. Dat betekent dat niet inhoudelijk werd getoetst,
maar dat slechts werd nagegaan of er sprake was van willekeur, dat wil zeggen
dat het besluit ‘zodanig onevenwichtig is’ dat dit in redelijkheid niet kan worden
genomen. Deze toetsing is uitgebreid sinds uitspraak van de Raad van State op 2
februari 2022. 71 Nu zal de bestuursrechter steeds moeten toetsen of 1) het

ruimte’). Uit de rechtspraak blijkt bovendien dat de wetgever ook niet consistent
is in zijn toelichtingen op het begrip ‘dringende reden’.

Besluiten die zien op een maatregel, boete of terugvordering moeten voldoen

besluit geschikt is om het algemene doel te bereiken, 2) of met een minder
vergaande maatregel kan worden volstaan (noodzakelijkheidstoets) en 3) of de
maatregel in het concrete geval evenwichtig is (proportionaliteitstoets in enge
zin). Vuistregel is nu dat naarmate de betrokken belangen zwaarder wegen, de
nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn, of het besluit een grotere

aan de Algemene wet bestuursrecht. De evenredigheidstoets die in deze wet is
neergelegd, houdt kortgezegd in dat een redelijke afweging gemaakt moet
worden tussen de belangen die worden gediend met het doel van de wettelijke
regeling (terugvordering, maatregel, boete) en de belangen van de
uitkeringsgerechtigde.

inbreuk maakt op fundamentele rechten, de toetsing intensiever zal zijn. Deze
toets geldt dus alleen bij besluiten waarbij het bestuursorgaan discretionaire
ruimte heeft. Of een dergelijke toets ook gaat gelden wanneer het
bestuursorgaan geen discretionaire ruimte heeft, zal moeten blijken uit
toekomstige jurisprudentie.

De evenredigheidstoets

96

Naar inhoudsopgave

Uitgangspunt bij de zogenaamde ‘gebonden bevoegdheid’ is dat de wetgever de
afweging al heeft gemaakt ten aanzien van de evenredigheid.7 Dat betekent dat
er geen ruimte bestaat voor de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel uit

houden met persoonlijke omstandigheden van burgers. In de praktijk zijn er
bijvoorbeeld situaties waarin een burger graag wil meewerken aan het
terugbetalen, maar waarin de verplichting tot het voldoen aan de maximale

artikel 3:4 Awb. In de literatuur wordt overigens wel betoogd dat ook bij de
gebonden bevoegdheid toetsing aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel
mogelijk zou moeten zijn.72 73 In de praktijk wordt daar niet of nauwelijks gebruik
van gemaakt. Zolang er bij gebonden bevoegdheid geen evenredigheidstoets
mag plaatsvinden, mag het bestuursorgaan in feite niet afwijken van een

aflossing hem of haar extra in de problemen brengt. De ervaring leert dat als in
gezamenlijk overleg een langere terugbetalingstermijn met een lager
aflossingsbedrag wordt overeengekomen, dit de betalingsbereidheid van
cliënten vergroot en betere terugbetalingsresultaten oplevert.

wettelijke bepaling om zodoende maatwerk te leveren. Dit was een belangrijke
oorzaak van de toeslagenaffaire (tot de uitspraak van de Afdeling
Bestuursrechtspraak Raad van State) in oktober 2019 werd vastgehouden aan
de alles-of-niets benadering van de Belastingdienst/Toeslagen die dwingend zou
volgen uit artikel 26 Awir).

UWV, gemeenten en de SVB zijn in hun debiteurenbeleid gehouden een
vordering binnen strikt voorgeschreven termijnen in te vorderen en daarbij uit te
gaan van de maximale aflossingscapaciteit van de debiteur. Dit betekent dat een
debiteur die een uitkering ontvangt op bijstandsniveau 5 procent van zijn
uitkering beschikbaar heeft voor de aflossing van schulden. Op basis van de

“Dat het voor klanten als onevenredig voelt, wil niet zeggen dat het
juridisch gezien ook onevenredig is.” - Medewerker UWV

indringende evenredigheidstoets uit artikel 5:46 Awb (zie hierboven) heeft de
CRvB voor wat betreft de invordering van boetes in bijstandszaken specifieke
regels geformuleerd. Deze komen erop neer dat, gelet op de financiële
omstandigheden de boete binnen een redelijke termijn moet kunnen worden
voldaan. Hierbij hanteert het CRvB het uitgangspunt dat 5 procent van de
toepasselijke bijstandsnorm moet worden betaald gedurende 24 maanden (bij

Kortom, bij afwezigheid van discretionaire ruimte biedt het
evenredigheidsbeginsel dat geldt bij maatregelen en terugvorderingen geen of
nauwelijks een escape om het ontstaan van hardvochtige effecten bij (groepen)
burgers te voorkomen. Bij boetes biedt de indringende evenredigheidstoets wat
meer ruimte, ook als er sprake is van een gebonden bevoegdheid.74

opzet), 18 maanden (bij grove schuld), 12 maanden (bij normale
verwijtbaarheid), of 6 maanden (bij verminderde verwijtbaarheid)75.
Voor UWV, SVB en gemeenten geldt verder de verplichting om minimaal
gedurende 10 jaar de te veel verstrekte uitkering en boete in te vorderen. UWV,
SVB en gemeente kunnen evenwel ook instemmen met een schuldregeling
tegen finale kwijting. In dat geval is de invorderingstermijn korter. Dit is echter

Debiteurenbeleid
Waar het gaat om invordering van een vordering (dit kan bijvoorbeeld een boete
of terugvordering zijn) ervaren uitvoerders weinig ruimte om rekening te
7 Conclusie A-G Wattel & Widdershoven, 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, par. 9.4

97

Naar inhoudsopgave

verboden ten aanzien van vorderingen waarbij een boete is opgelegd en waarbij
sprake is van opzet of grove schuld.76 8

“Waarom is er geen telefoonnummer voor medewerkers voor
ingewikkelde vragen? De Maatwerkplaats neemt die rol nu op
zich.” - Medewerker UWV

Discretionaire ruimte wordt onvoldoende benut
Het is duidelijk dat de wet- en regelgeving strikt, en soms streng, is ten aanzien
van het opleggen van maatregelen, boetes en terugvorderingen. Maar
daarnaast wordt door uitvoerders onvoldoende gebruik gemaakt van de
discretionaire ruimte die de wet- en regelgeving biedt. Hier bestaan

Het wordt ook lastig gevonden door uitvoerend professionals om steeds weer
een individuele afweging te maken.

verschillende verklaringen voor.
“Het is heel ingewikkeld voor ons, we moeten op het hogere niveau
van wetgeving denken maar wij zijn uitvoering. De mensen die de
wetten maken moeten de afweging al gemaakt hebben. Het
parlement heeft het zo besloten. Bij discretionaire bevoegdheid
heeft de wetgever meer ruimte gegeven maar het kan niet zo zijn
dat je bij iedere regel ook nog eens persoonlijke afweging moet
maken.” - Medewerker UWV

Een deel van de medewerkers weet onvoldoende welke discretionaire ruimte zij
wanneer hebben. Wanneer iemand simpelweg niet weet wat de mogelijkheden
zijn, is het risico dat discretionaire bevoegdheden onvoldoende benut worden.
Wat ook meespeelt is dat bepaalde uitzonderingssituaties soms maar één of
twee keer per jaar voorkomen. Uit de maatwerkplaatsen die UWV en de SVB
organiseren komt naar voren dat de discretionaire ruimte op sommige plaatsen
onderbenut blijft doordat medewerkers elkaar onvoldoende opzoeken. Het gaat
om de vraag wat een medewerker doet wanneer hij zelf een zogenoemde

Een andere belangrijke constatering is dat er onduidelijkheid bestaat over de

‘buikpijnsituatie’ aan de hand heeft; houdt hij het bij zichzelf of gaat hij
rondvragen bij collega’s of er wellicht ruimte is die benut kan worden, waardoor
de burger financieel minder hard wordt geraakt. Medewerkers weten ook niet
altijd bij wie ze terechtkunnen wanneer zij te maken hebben met complexe
situaties.

omvang van de discretionaire bevoegdheid. Dit geldt bijvoorbeeld voor de
uitleg van het begrip ‘dringende redenen’. Doordat dit begrip restrictief is
uitgelegd in rechtspraak, wordt in de uitvoeringspraktijk een dringende reden
niet of nauwelijks aanwezig geacht. Meer in het algemeen hebben uitvoerders
binnen het UWV meer behoefte aan duidelijkheid over de omvang van de
discretionaire ruimte.

Tot 1 januari 2022 was een schuldregeling met finale kwijting nog verboden voor alle vorderingen waarbij
de inlichtingenverplichting was overtreden.
8

98

Naar inhoudsopgave

terugvordering. Dit raakt met name mensen die moeite hebben om rond te
komen. Burgers kunnen hierdoor (verder) in de schulden komen. Financiële
schaarste kan leiden tot veel stress. De stress van schulden leidt tot allerlei

“Een uitzondering maken op de regel is vaak niet mogelijk, of we
denken dat die mogelijkheid er niet is. Die mag explicieter worden
vermeld in de memorie van toelichting. Dan is het veel duidelijker
waarvoor het is bedoeld en wat het effect is. Dat maakt het voor de
uitvoering makkelijker.” - Medewerker UWV

fysieke en psychische gezondheidsklachten die situaties verergeren.77

“Mensen komen vaak in de problemen door een
terugbetalingsverplichting. Dat kan een terugvordering of
verrekening zijn van onterecht ontvangen uitkeringsgelden. Daar
kunnen mensen soms zelf niks aan doen. Het is de systematiek die
wordt uitgevoerd en dat heeft grote gevolgen voor mensen.”
- Medewerker UWV

Daarnaast voelen sommige medewerkers geen ruimte om de discretionaire
bevoegdheden te gebruiken. Een deel van de medewerkers is namelijk sterk
gericht op het volgen van de richtlijnen en protocollen en verliest daarbij het
perspectief van de burger soms uit het oog. Dit heeft ook te maken met de wijze
waarop uitvoeringsorganisaties en gemeenten worden aangestuurd door het
Rijk; hierin speelt rechtmatigheid een belangrijke rol (zie voor een uitgebreidere

Het risico op het ontstaan van hardvochtige effecten wordt vergroot wanneer
gebruik wordt gemaakt van algoritmen en risicoprofielen om fraudeurs op te
sporen. Hoewel algoritmen voordelen kunnen bieden, bestaat het risico dat
bepaalde groepen sneller als fraudeur worden bestempeld en aan verder
onderzoek worden onderworpen.78 79 Uit onderzoek door de Rekenkamer
Rotterdam bleek dat er in de gemeente Rotterdam onvoldoende aandacht is

toelichting hierop hoofdstuk 8).
Hardvochtige effecten
Hardvochtige effecten voor burgers ontstaan enerzijds als gevolg van de zeer
strikte wet- en regelgeving die ziet op maatregelen, boetes en
terugvorderingen. Hierdoor is bijvoorbeeld geen ruimte om onderscheid te
maken tussen vergissingen en fouten of om rekening te houden met
persoonlijke omstandigheden. De wet maakt het soms onmogelijk om
maatwerk te bieden en zo hardvochtige effecten te voorkomen. Anderzijds laat
het bovenstaande overzicht zien dat de wet- en regelgeving op verschillende
punten onder omstandigheden wel mogelijkheden biedt om (enigszins) af te

voor ethische principes bij het gebruik van algoritmes. Dat kan ertoe leiden dat
er vooringenomen besluiten genomen worden bij bijvoorbeeld het opsporen van
uitkeringsfraude. De gemeente Nissewaard is hiermee gestopt op aandringen
van de FNV en Platform Burgerrechten. De gemeente Rotterdam gaat
vooralsnog door met het inzetten van algoritmen. Zij achten de kans op een

wijken van de (strenge) regels. Deze mogelijkheden worden echter onvoldoende
benut door professionals. De knelpunten die bestaan ten aanzien van het

vooringenomen besluit klein omdat de heronderzoeken altijd door mensen
uitgevoerd worden.

sanctioneringsregime kunnen (potentieel) leiden tot hardvochtige effecten voor
burgers. Zo kunnen zij financieel ernstig in de knel komen wanneer zij worden
geconfronteerd met een (onevenredig) hoge maatregel, boete of

De impact van de hardvochtige situaties die soms ontstaan in het leven van
burgers als gevolg van een beslissing door UWV, de gemeenten of de SVB op
medewerkers zelf moet overigens ook niet worden onderschat. Het raakt
99

Naar inhoudsopgave

medewerkers wanneer zij zelf vinden dat een beslissing hardvochtig uitpakt,
maar de wet- en regelgeving geen enkele ruimte biedt om anders te handelen.
Toch zit er voor medewerkers een grens aan de mate waarin zij mee kunnen en
willen gaan in de leefwereld van de burger.

“Je moet een cirkel om jezelf trekken: dit is het. Dit werk leent zich
er ook voor om thuis te komen te zitten dus je moet jezelf wel echt
beschermen.” - Medewerker UWV

“Er zijn ook hardvochtige effecten die deels ook wel bedoeld zijn
door de wetgever. Je moet dan accepteren dat er ook mensen zijn
die tussen wal en schip vallen. En je moet ook voldoende afstand
nemen. We hebben collega’s om mee te overleggen en om dingen
mee te bespreken.” - Medewerker UWV

100

Naar inhoudsopgave

7
Ontstaan van
hardvochtige effecten:
samenloop
(conflicterende) wet- en
regelgeving

In dit hoofdstuk gaan we in op hardvochtige effecten die ontstaan door de samenloop van
wet- en regelgeving. Sommige hardvochtige effecten doen zich pas voor als er specifiek
situaties ontstaan waarbij verschillende wet- en regelgeving op elkaar inwerkt. Dit zijn
vaak situaties waarvan de consequenties ogenschijnlijk vooraf niet zijn voorzien door de
wetgever. Zo is er binnen de pgb-regelingen in sommige situaties sprake van
werkgeverschap van de pgb-houder met alle rechten en plichten van dien. Echter is de
specifieke, en ten opzichte van reguliere werkgevers en werknemers, uitzonderlijke
situatie van pgb-houder en pgb-zorgverlener niet voorzien in het arbeidsrecht waardoor er
hardvochtige effecten kunnen ontstaan voor de budgethouder of zorgverlener. Ook
kunnen er onder bepaalde omstandigheden hardvochtige effecten ontstaan door de
samenloop van verschillende sociale zekerheidsregelingen met elkaar of door gebrekkige
(keten)samenwerking.
Evenals in de vorige hoofdstukken wordt ook hier ingegaan op de oorzaken van het
ontstaan van hardvochtige effecten. We beschrijven hierbij ook welke groepen in het
bijzonder worden geraakt door knelpunten rondom de samenloop van (conflicterende)
wet- en regelgeving.

101

Naar inhoudsopgave

7.1 Conflicterende belangen van de pgbhouder en de pgb-zorgverlener

zorgovereenkomsten en facturen, betaalt de zorgverlener uit en beheert in
sommige gevallen de salarisadministratie. Onder bepaalde omstandigheden
kunnen er hardvochtige effecten optreden met betrekking tot het uitbetalen van

We gaan hieronder nader in op de specifieke samenloop van wet- en regelgeving

het pgb. Deze effecten treden dan wel op voor de pgb-houder dan wel voor de
pgb-zorgverlener en hebben oorsprong in de samenloop van wet- regelgeving.

die zich voordoet binnen de regeling van het persoonsgebonden budget (pgb)
met betrekking tot het uitbetalen van het pgb. Met een pgb kan door een
budgethouder zelf zorg in worden gekocht bij een zorgorganisatie of
zorgverlener. De pgb-regelingen zijn vastgelegd binnen vier wetten die elk eigen
regelgeving kennen; de Jeugdwet, de Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet

“Hardvochtigheden treden ten aanzien van pgb echter wel op door
de samenkomst van een groot aantal rechtsgebieden. In de pgbregeling kan zodanig het arbeidsrecht met de Wmo, Wlz, JW en
Zvw in conflict komen. Dat stelt het ‘doenvermogen’ van burgers
op de proef. Er wordt van budgethouders regie verwacht die past
binnen de wetgeving die met pgb samenhangt, maar
budgethouders zijn daar soms onvoldoende expert in. Bovendien
maakt de combinatie van wetten het werk van SVB-medewerkers
in de uitvoering complex.” - Medewerker SVB

langdurige zorg (Wlz) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
waarbij het – onder voorwaarden – mogelijk is dat een pgb overgaat van wet
naar wet, een pgb uit meerdere wetten ontvangen wordt of er sprake is van een
overgang van een pgb naar zorg in natura. Pgb’s vanuit de Wmo of Jeugdwet
worden toegekend en verstrekt door gemeenten, een pgb vanuit de Zvw wordt
toegekend en verstrekt door zorgverzekeraars en een pgb vanuit de Wlz wordt
geïndiceerd door het CIZ en verstrekt door zorgkantoren. De organisaties die
het budget verstrekken dienen tevens te beoordelen of aanvragers de
benodigde vaardigheden hebben om zelf een budget te beheren. Voor het
beheren van een pgb moet men niet alleen financiële vaardigheden bezitten

Het persoonsgebonden budget stopt of verandert
maar de zorgovereenkomst met de zorgverlener niet

9

maar is er onder andere ook juridische kennis nodig over het werkgeverschap .
Pgb-houders leggen met hun zorgverlener(s) in een zorgovereenkomst vast
welke zorg er verleend wordt. Hierbij kan het gaan om een opdrachtovereenkomst of om een arbeidsovereenkomst. Wanneer er sprake is van een
arbeidsovereenkomst voor minder dan vier dagen per week is de Regeling
dienstverlening aan huis van toepassing. Dat betekent dat er een aantal

Het kan voorkomen dat het pgb stopt, maar de zorgovereenkomst met de
zorgverlener nog niet omdat er sprake is van een contractuele opzegtermijn.
Alle soorten zorgovereenkomsten die een pgb-houder kan sluiten met
zorgverleners kennen een opzegtermijn van ten minste één maand. De
opzegtermijn bij een arbeidsovereenkomst tussen pgb-houder en pgb-

uitzonderingen van toepassing zijn op de reguliere publiekrechtelijke en
civielrechtelijke plichten die aan werkgevers en werknemers worden opgelegd.
De SVB heeft binnen de pgb-regelingen de rol van uitbetaler en controleert

zorgverlener kan oplopen tot maximaal vier maanden afhankelijk van de duur
van het dienstverband. In de situatie dat de pgb-houder opgenomen wordt in
een zorginstelling stopt het persoonsgebonden budget op de datum van

9 Of en hoe verstrekkers beoordelen of iemand de benodigde vaardigheden heeft om een pgb te beheren

die nodig is om de rol van werkgever te kunnen vervullen. Dit staat los van het beoordelingsproces van pgb
verstrekkers.

valt buiten de scope van dit onderzoek en is niet onderzocht. Het gaat hier om de vaardigheden en kennis

102

Naar inhoudsopgave

opname maar loopt de overeenkomst met de zorgverlener soms nog door.
Wanneer het gaat om een vrijwillige opname is weliswaar bekend dat het pgb en
de zorg thuis zal stoppen, maar de specifieke opnamedatum is vaak afhankelijk

Hardvochtige effecten
In de praktijk betekent dit dat er potentieel een hardvochtig effect kan ontstaan,
ofwel voor de budgethouder die de zorgverlener uit eigen middelen door moet

van het aantal beschikbare plekken in een zorginstelling wat betekent dat het
pgb vaak abrupt stopt op de opnamedatum.

betalen, ofwel voor de zorgverlener die geen inkomsten meer heeft. In beide
gevallen kunnen er financiële problemen ontstaan. Of dit ook daadwerkelijk
gebeurt, is afhankelijk van de persoonlijke omstandigheden van dan wel de pgbhouder dan wel de pgb-zorgverlener. Voor beiden geldt dat met name de
financiële positie een persoonsgerelateerde factor is die van invloed is op het

Ook in enkele andere situaties kan het voorkomen dat het pgb stopt maar de
zorgovereenkomst nog doorloopt. Wanneer er een overgang is van een pgb

eventueel ontstaan van hardvochtige effecten op het gebied van
bestaanszekerheid en werk.

gefinancierd vanuit de ene wet naar een pgb gefinancierd vanuit de andere wet
kan het voorkomen dat een dergelijke situatie zich voordoet. De verschillende
wetten kennen daarnaast verschillende uurtarieven en voor de Wmo en
Jeugdwet heeft elke gemeente de beleidsvrijheid eigen tarieven te stellen. Zo
kan de overgang van een pgb vanuit de ene wet naar een pgb vanuit een andere

“Dan ontstaat er een conflict tussen de belangen van de
budgethouder en de belangen van de zorgverlener. Uiteindelijk is
altijd één de dupe. Of de budgethouder moet de zorgverlener
doorbetalen uit eigen zak of de zorgverlener moet afzien van de
inkomsten waar hij nog recht op heeft. Dus je zet twee mensen die
een hechte band hebben met elkaar tegenover elkaar in een situatie
met grote financiële gevolgen.” - Medewerker SVB

wet ertoe leiden dat een zorgverlener voor een lager uurtarief komt te werken.
In het geval dat een zorgverlener geen concessie wil doen moet de
zorgovereenkomst worden beëindigd en is er sprake van minimaal een maand
opzegtermijn waarin de pgb-houder de zorgverlener niet kan betalen vanuit het
nieuwe pgb en dit dus uit eigen middelen zou moeten bekostigen. Ook bij de
verplichte overbruggingszorg van een pgb vanuit de Jeugdwet, Wmo of Zvw
naar zorg in natura kan het voorkomen dat het pgb stopt maar de
zorgovereenkomst nog doorloopt. Bij overbruggingszorg wordt voor de
bepaalde tijd van twee maanden een pgb vanuit de Wlz toegekend waarop de
zorg vervolgens in natura wordt voortgezet. Vanwege de samenloop met het
arbeidsrecht en de Ragetlie-regel die stelt dat een arbeidsovereenkomst voor

Het persoonsgebonden budget stopt abrupt en de
zorgovereenkomst ook
Niet in alle gevallen waar het pgb abrupt stopt is er ook sprake van een
contractuele opzegtermijn maar in deze gevallen doet zich potentieel een

bepaalde tijd die een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd opvolgt
rechtsgeldig moet worden opgezegd kan het zo zijn dat ook in dit geval sprake is
van een opzegtermijn en een overeenkomst die doorlopen terwijl het pgb al is
gestopt en overgegaan in zorg in natura.

hardvochtig effect voor de pgb-zorgverlener voor omdat inkomsten plotseling
wegvallen. In het geval van een spoedopname van de pgb-houder in een
zorginstelling kan er een beroep worden gedaan op ontbindende voorwaarden
in de zorgovereenkomst en eindigt de overeenkomst direct zonder
opzegtermijn. Ook eindigt de zorgovereenkomst per direct in het geval dat de

103

Naar inhoudsopgave

pgb-houder overlijdt. Als het pgb is verstrekt vanuit de Wmo of Jeugdwet door
een gemeente of vanuit de Wlz door een zorgkantoor kan een zorgverlener in
beide gevallen aanspraak maken op een eenmalige uitkering ter hoogte van de

De pgb-houder als werkgever en
werkgeversverplichtingen

gemiddelde verdiensten van de laatste drie volledig gewerkte maanden om
inkomensverlies voor de zorgverlener op te vangen. Dit kan echter alleen als er
voldoende resterend budget is en als de gemeente, indien zij de verstrekker is,
daarvoor toestemming geeft. De eenmalige uitkering bij plotselinge ontbinding
van de zorgovereenkomst wordt dus niet altijd verstrekt aan zorgverleners,

zorgverlener voor vier of meer dagen per week gelden de reguliere
publiekrechtelijke en civielrechtelijke plichten die aan werkgevers en
werknemers worden opgelegd. Dit betekent onder andere dat de pgb-houder
als werkgever de verplichte werkgeverslasten moet afdragen voor de
zorgverlener. De werkgeverslasten kunnen door de SVB uit het pgb betaald

waardoor sommige van hen van de ene op de andere dag zonder inkomsten
kunnen zitten. Ook kan het lang duren voordat de eenmalige uitkering wordt
toegekend en uitgekeerd, waardoor een zorgverlener alsnog op korte termijn
met het wegvallen van inkomsten te maken krijgt. De eenmalige uitkering is niet
van toepassing als er sprake is van een zorgverlener die in dienst is van een

worden en bedragen vaak ongeveer 20 procent van het uurtarief. Het vooraf
overzien van welke werkgeverslasten uit welke arbeidsovereenkomsten
voortkomen, bijvoorbeeld wanneer er een hoge en wanneer er een lage WWpremie moet worden afgedragen, vraagt veel doenvermogen van de pgbhouder. Niet alle pgb-houders weten wat zij allemaal moeten regelen omtrent

zorginstelling omdat er dan geen sprake is van wegvallende inkomsten.

de werkgeverslasten.

Als er sprake is van een arbeidsovereenkomst tussen pgb-houder en pgb-

Hardvochtige effecten
Het onverwacht wegvallen van inkomsten kan onder bepaalde omstandigheden
leiden tot hardvochtige effecten voor pgb-zorgverleners omdat zij hierdoor in
hun bestaanszekerheid kunnen worden aangetast. Dit effect wordt verstrekt

“Wat wel lastig is, in relatie tot de knelpunten, zijn al die
verschillende variabelen. Als je begint aan een pgb, had je dan al
die dingen kunnen voorzien? Wat als er iets met jou of de
zorgverlener gebeurt? Ik snap dat niet iedereen begrijpt en overziet
wat de consequenties zijn in dat soort situaties. Wij komen verder
ook niet bij iemand thuis en spreken mensen alleen aan de telefoon
dus het is ook lastig om zo te bepalen voor ons in hoeverre een
budgethouder alles overziet.” - Medewerker SVB

wanneer er geen eenmalige uitkering wordt verstrekt om het inkomstenverlies
tijdelijk te compenseren. Of het wegvallen van de inkomsten tot hardvochtige
effecten leidt, is afhankelijk van de persoonsgerelateerde factoren van de
zorgverlener.

“De bedoeling van de eenmalige uitkering is het opvangen van het
inkomensverlies, maar de SVB ziet verschillende situaties waarin
de eenmalige uitkering niet uitgekeerd kan worden of waarbij de
het erg lang duurt.” - Medewerker SVB

Wanneer de zorgverlener van de pgb-houder langdurig ziek wordt, gelden voor
de budgethouder in de rol van werkgever alle rechten en plichten uit de Wet
verbetering poortwachter waaronder de loondoorbetalingsverplichting tot 104
weken en de re-integratie inspanningen. De SVB compenseert de

104

Naar inhoudsopgave

loondoorbetalingsverplichting waardoor er geen directe financiële gevolgen zijn
voor de pgb-houder. Wel is de pgb-houder verantwoordelijk voor de reintegratiebegeleiding en kan er een loonsanctie worden opgelegd als na 104

“Als er een zieke zorgverlener is, moet de budgethouder de
werkgever zijn. Maar de band tussen de zorgverlener en de
budgethouder is ook vaak innig. Dat maakt het moeilijk te beseffen
dat je echt werkgever bent.” - Medewerker SVB

weken blijkt dat er niet is voldaan aan de inspanningsverplichting door de
budgethouder.
Hardvochtige effecten
De relatie tussen een pgb-houder en zorgverlener verschilt van de relatie tussen

In het geval dat langdurige ziekte samenvalt met een opname van de pgbhouder in een zorginstelling, kan daarnaast nog een additioneel hardvochtig
effect optreden onder bepaalde omstandigheden. Er is dan geen pgb meer
beschikbaar om de zorgverlener loon door te betalen conform de geldende
loondoorbetalingsverplichting. Daarnaast is het zolang er een
loondoorbetalingsverplichting geldt, verboden voor een werkgever om een
arbeidsovereenkomst op te zeggen. De zorgverlener kan dus ook geen

werkgever en werknemer. De afstand tussen pgb-houder en zorgverlener is veel
kleiner, een zorgverlener komt dagelijks langs en in sommige gevallen kan er
een innige band ontstaan tussen beiden. Onder bepaalde omstandigheden kan
er een hardvochtig effect ontstaan op het gebied van relaties door wrijving
tussen pgb-houder en pgb-zorgverlener als de pgb-houder
werkgeversverplichtingen moet nakomen bij langdurige ziekte van de pgbzorgverlener. De pgb-houder wordt in dit geval geacht de pgb-zorgverlener hulp
te bieden bij re-integratie eerste spoor, i.e. bij de eigen werkgever al dan niet
door middel van functie aanpassing, en re-integratie tweede spoor, i.e. reintegratie bij een andere werkgever. Beiden knellen met de behoeften van de
pgb-houder als zorgvrager. De specifieke functie-inhoud van de pgb-

aanspraak maken op een Ziektewetuitkering en omdat er pas na 104 weken
ziekte een WIA aanvraag kan worden gedaan kan de zorgverlener ook nog geen
beroep doen op de WIA. De enige uitweg uit deze situatie is om bij de
kantonrechter om ontbinding van de arbeidsovereenkomst te vragen en dit zal
dan bij voorkeur door de pgb-houder gedaan worden. Dat vraagt echter veel
doenvermogen van de budgethouder, te meer gezien het feit de budgethouder
in de beschreven situatie in een zorginstelling is opgenomen.

zorgverlener bemoeilijkt daarnaast de re-integratie omdat functie aanpassing
niet mogelijk is bij re-integratie in het eigen werk en ook het vinden van
vervangend werk bij een andere werkgever is voor de zorgverlener hierdoor
lastiger. In het licht van het doel van het pgb om regie te bieden aan pgbhouders om zelf te bepalen waar, wanneer en van wie zij zorg ontvangen, lijkt dit

Pgb-zorgverleners die vallen onder de Regeling
dienstverlening aan huis
Wanneer er sprake is van een zorgovereenkomst voor minder dan vier dagen per
week tussen pgb-houder en pgb-zorgverlener is de Regeling dienstverlening aan
huis van toepassing. Het doel van de Regeling dienstverlening aan huis is om de
markt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren door de werkgeverslasten
te verlagen. “Personen die doorgaans op minder dan vier dagen per week

daarnaast een door de wetgever onvoorziene samenloop.

uitsluitend of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het
105

Naar inhoudsopgave

huishouden van de natuurlijke persoon tot wie hij in dienstbetrekking staat” 80
vallen onder deze regeling. De Regeling dienstverlening aan huis geldt dus niet
alleen voor sommige pgb-zorgverleners maar ook voor huishoudelijke hulpen

niet zonder toestemming van de werknemer zelf, het UWV of de Kantonrechter
een arbeidsovereenkomst kan beëindigen, kunnen pgb-zorgverleners die onder
de Regeling dienstverlening aan huis vallen, zonder inspraak of toestemming

die niet vanuit een pgb worden betaald en aan de bovengenoemde criteria
voldoen. Pgb-zorgverleners die worden ingehuurd met een pgb zijn dus niet
verzekerd voor werknemersverzekeringen als zij onder de Regeling
dienstverlening aan huis vallen. Ook hoeven pgb-houders in dit geval de
zorgverlener geen 104 weken door te betalen en gelden er geen re-

ontslagen worden.10 Of dit voor een pgb-zorgverlener tot hardvochtige effecten
leidt is afhankelijk van de omstandigheden van de zorgverlener. Vallen
bijvoorbeeld alle inkomsten weg of ontvangt de zorgverlener ook nog
inkomsten uit andere pgb’s? Is er een partner die eventuele financiële lasten kan
dragen? En zo verder.

integratieverplichtingen. “Deze verplichting is ingevolge het tweede lid van art.
7:629 BW beperkt tot zes weken.” 81 Specifiek bij het persoonsgebonden budget
speelt dit een rol voor zorgverleners die minder dan vier dagen per week zorg
verlenen aan een pgb-houder, of zorgverleners die wel meer dan vier dagen per
week werken, maar zorg verlenen aan meerdere budgethouders en inkomen

7.2 Samenloop van verschillende sociale
zekerheidsregelingen: werkloos worden
in de WIA

genieten uit meerdere pgb’s. Wel heeft de rechtbank Rotterdam recent
geoordeeld dat het uitsluiten van pgb-zorgverleners die onder de Regeling
dienstverlening aan huis vallen, van de WW niet is toegestaan
(ECLI:NL:RBROT:2021:12432). De gevolgen hiervan voor pgb-zorgverleners die
onder de Regeling dienstverlening aan huis vallen, zijn op dit moment nog niet
volledig duidelijk.

hardvochtige effecten leiden. Zoals eerder benoemd kent de WIA twee
verschillende uitkeringsregimes. Gedeeltelijk arbeidsongeschikten vallen onder
de Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA) en hebben een reintegratieverplichting voor het percentage dat zij nog arbeidsgeschikt zijn. De
WGA kent drie soorten uitkeringen, de loongerelateerde uitkering, de

Ook de samenloop van verschillende sociale zekerheidsregelingen kan tot

loonaanvulling en de vervolguitkering. Bij toekenning van een WGA-uitkering is
eerst de loongerelateerde uitkering van toepassing. De duur en hoogte van de
loongerelateerde uitkering zijn afhankelijk van het arbeidsverleden.
Daaropvolgend wordt er een loonaanvullingsuitkering of vervolguitkering
toegekend. Een loonaanvullingsuitkering wordt toegekend als een WGAgerechtigde 50 procent van het loon verdient dat hij volgens de

Hardvochtige effecten
In gevallen waar de zorgovereenkomst wordt beëindigd of de zorgverlener ziek
wordt kan dit onder bepaalde omstandigheden tot hardvochtige effecten leiden
voor pgb-zorgverleners. Zij bevinden zich in een kwetsbare positie omdat zij niet
verzekerd zijn voor de Ziektewet, WIA en WW en bij ziekte slechts zes weken
worden doorbetaald. Ook geldt de preventieve ontslagtoets niet voor deze pgb-

arbeidsongeschiktheidsbeoordeling nog kan verdienen (WIA, art. 60, lid 1a)
waarbij de hoogte van het uitkeringsbedrag afhankelijk is van het maandloon,
de benutte verdiencapaciteit en het dagloon (WIA, art. 61). Verdient een WGA-

zorgverleners. Waar voor andere werknemers geldt dat de werkgever in beginsel

10 Dit geldt ook voor andere zelfstandigen die onder de Regeling dienstverlening aan huis vallen en niet

betaald worden vanuit een pgb.

106

Naar inhoudsopgave

gerechtigde minder dan 50 procent van het loon dat hij nog zou kunnen
verdienen of werkt een WGA-gerechtigde niet, dan volgt een vervolguitkering
op de loongerelateerde uitkering. De hoogte van de vervolguitkering is

de burger vermogen heeft. Als burgers door de inkomensval onder het sociaal
minimum vallen kunnen zij een beroep doen op de Toeslagenwet voor een
aanvulling op de uitkering tot het sociaal minimum. Echter is voor de

afhankelijk een percentage van het minimumloon per maand of van het
maandloon in het geval het minimumloon per maand hoger is dan het
maandloon zoals bedoeld in WIA, art. 61 lid 6 (WIA, artikel 62). Welk percentage
van het minimumloon of maandloon de vervolguitkering bedraagt, is afhankelijk
van het arbeidsongeschiktheidspercentage van de WGA-gerechtigde. De hoogte

Toeslagenwet het gezinsinkomen bepalend voor toegang (zie ook paragraaf
5.3). Dit betekent dat het zo kan zijn dat er sprake is van een inkomensval met
alle gevolgen van dien, terwijl de WGA-gerechtigden in kwestie naar vermogen
zijn gaan werken, zoals de wet verlangt, en de werkloosheid in het geval van een
WW-uitkering niet verwijtbaar is. Deze samenloop van WW en WIA lijkt

van een vervolguitkering ligt daarmee altijd onder het minimumloon. Bij een
vervolguitkering is dan ook sprake van een inkomensval.

onvoorzien door de wetgever daar het effect niet in de geest van het WGAregime is.

De WGA-uitkering kent een re-integratieverplichting en de bedoeling van de
wetgever is dat WGA- gerechtigden naar vermogen weer aan het werk gaan.

7.3 Gebrek aan (keten)samenwerking

Echter worden sommige WGA-gerechtigden nadat zij aan het werk gaan
werkloos. Zij ontvangen als de werkloosheid niet verwijtbaar is een WWuitkering naast hun WGA-uitkering. Een WW-uitkering wordt echter niet gezien
als inkomen uit werk en oefent daarom ook invloed uit op de WGA-uitkering. Bij
een WW-uitkering wordt de WGA-gerechtigde gezien alsof zij minder verdienen
dan 50 procent van het loon dat zij nog zouden kunnen verdienen. Daarom

met verschillende inkomstenbronnen te maken. Zij hebben bijvoorbeeld
inkomsten uit pensioenen, uitkeringen, toeslagen, inkomen uit pgbwerkzaamheden, of mantelzorg.82 In veel gevallen heeft een burger dan ook met
verschillende organisaties te maken. Het is echter ook mogelijk dat iemand
alleen bij UWV al drie verschillende uitkeringen heeft. Daarnaast kunnen burgers
binnen hun gemeente met verschillende afdelingen te maken hebben;

krijgen WGA-gerechtigden met een WW-uitkering een vervolguitkering in plaats
van een loonaanvullingsuitkering.

bijvoorbeeld maatschappelijke ondersteuning vanuit de Wmo, bijstand vanuit de
Participatiewet en schuldhulpverlening vanuit de Wgs. Schotten tussen en
binnen afdelingen en (uitvoerings)organisaties kunnen op diverse manieren
leiden tot het ontstaan van hardvochtige effecten bij burgers. Zij kunnen
hierdoor bijvoorbeeld tussen wal en schip vallen, waardoor ze geen passende

Burgers hebben regelmatig met veel verschillende regelingen en instanties en

Hardvochtige effecten
De samenloop van de WIA en de WW zoals hierboven beschreven, kan onder
bepaalde omstandigheden tot hardvochtige effecten leiden. Bij een
vervolguitkering is er sprake van een inkomensval, de vervolguitkering gaat

ondersteuning krijgen en financieel (verder) in de knel komen.

namelijk uit van het minimumloon en bedraagt een percentage van het wettelijk
minimumloon dan wel maandloon per maand. Een dergelijke inkomensval kan
voor burgers leiden tot financiële problemen. Of dit ook het geval is, is

Gebrek aan interne samenwerking
Schotten tussen afdelingen bij uitvoeringsorganisaties kunnen eraan bijdragen
dat een burger soms lang(er) moet wachten op een antwoord. Dit kan er

afhankelijk van de persoonlijke omstandigheden van de burger. Bijvoorbeeld of
107

Naar inhoudsopgave

uiteindelijk mogelijk toe leiden dat de periode dat een burger ten onrechte een
(te hoge) uitkering ontvangt, oploopt. Daarmee loopt het terug te betalen
bedrag ook op.

daartussen ook weer allerlei situaties mogelijk. Dat zijn zeer complexe dossiers.
Burgers hebben bijvoorbeeld eerst alleen ZW, hebben daarna twee werkgevers
en raken vervolgens werkloos. Of er zijn burgers die langdurig arbeidsongeschikt
zijn, maar dan toch een deel kunnen werken waarna ze werkloos worden.
Doordat deze situaties zo complex zijn, gebeurt het soms dat UWVmedewerkers (te) laat zien dat het ergens mis is gegaan en iemand niet de
uitkering kreeg waar hij of zij recht op had. Dan moet de burger een x-aantal
weken aan uitkering terugbetalen. Er zijn geen waarschuwingen die oppoppen.

“Soms heb je iets nodig van een andere afdeling, dan sturen we een
mail, maar het antwoord blijft uit. Er wordt dan gekozen om
nogmaals te rappelleren in plaats van de telefoon te pakken. De
klant moet daar vervolgens weer op wachten. Het gebeurt soms ook
onbewust.” - Medewerker UWV

“Als verschillende afdelingen beslissingen nemen, moet je daarover
als klant zelf aan de bel trekken. Dat komt niet vanuit onszelf, dat
overzien wij niet.” - Medewerker UWV
“De vele loketten maakt de wirwar alleen maar groter. Als iemand
bij het verkeerde loket belandt, wordt er hulp verwacht van de
gemeente om de juiste weg te vinden. Maar dit blijft vaak uit.”
- Medewerker gemeente
“Ik heb een voorbeeld van een klant die merkte dat hij minder
uitkering kreeg. De jonggehandicaptenkorting was verdwenen,
maar wat hij allemaal heeft moeten doen om erachter te komen wat
er mis was en waarom… Hij werd naar allemaal verschillende
afdelingen verwezen. Dan kan je [als UWV] ook probleemeigenaar
worden en stellen dat we dat de klant niet aan moeten doen.”
- Medewerker UWV

De versnipperde of verkokerde uitvoering maakt dat medewerkers veelal niet
het gehele proces overzien dat een burger doorloopt en geen enkele afdeling de
regie voert over een burger. Een wet is immers vertaald in organisatorische
processen. Gevolg hiervan is dat iedere afdeling zelfstandig beslissingen neemt,
zonder zich daarbij altijd bewust te zijn van beslissingen die andere afdelingen
nemen. Voor een groot deel van de burgers levert dit geen problemen op;
immers heeft niet iedere uitkeringsgerechtigde te maken met verschillende
divisies, afdelingen en/of verschillende UWV-wetten. Potentieel hardvochtige
effecten ontstaan voornamelijk bij die groepen burgers wiens klantreis
horizontaal door de processen gaat, terwijl de organisatie die de wet- en
regelgeving uitvoert verticaal is ingericht. Dit zijn bijvoorbeeld de zogenoemde
‘samenloopdossiers’. Als het gaat om WW, ZW, WIA zijn daarbinnen en

De oorzaken voor deze interne versnippering lijken tweeledig. Enerzijds komt de
versnippering (taaksplitsing of taakdeling) voort uit het marktdenken (New
Public Management) dat vanaf de jaren ’80 aan populariteit won. De gedachte
was dat het uitvoeringsproces zo efficiënt mogelijk moest worden ingericht;
hierdoor ontstonden afdelingen met ieder afgebakende taken. Elke afdeling

108

Naar inhoudsopgave

voert hierbij een eigen onderdeel uit van het proces dat een burger doorloopt
zonder kennis te nemen van en zicht te hebben op de andere onderdelen van dat
proces. Uitvoeringsorganisaties en gemeenten hebben dan ook te maken gehad

wel mogelijk is. En wat als een burger te maken krijgt met een terugbetaling van
UWV, de SVB of een gemeente en daardoor ook ontzettend veel geld terug
moet terugbetalen aan toeslagen en aanslagen, en iemand niet weet niet hoe hij

met bezuinigingen op het ambtenarenapparaat en efficiencytaakstellingen. Dit
geldt met name voor de periode 2006-2017. 83 Anderzijds lijkt deze vorm van
specialisatie op onderdelen van een proces ook samen te hangen met de
complexiteit van wet- en regelgeving in de sociale zekerheid. Zo hangt met de
verschillende UWV-wetten een specifiek en complex systeem samen ten

dit voor elkaar moet krijgen?

“Er zijn weinig mensen die het volledige perspectief van al die
wetten voor één specifieke burger kunnen toepassen. Dat is de
wrede keerzijde van detailwetgeving.” - Medewerker UWV

aanzien van de vaststelling van het recht, deelrechten en herlevingstermijnen.
Vanwege deze complexiteit heeft de burger contact met verschillende
medewerkers met verschillende voor de uitvoering benodigde expertises.
Hoewel het voor de burger wellicht prettig zou zijn één vast contactpersoon te
hebben, lijkt het niet realistisch van één medewerker te verwachten alle regels

Er zijn ook burgers die vanuit de Participatiewet werken met loonkostensubsidie
en de ZW instromen als zij ziek uit dienst gaan. Zij vallen vaak tussen wal en
schip. Het gaat namelijk om situaties waarin UWV de uitkering betaalt, maar

rondom alle UWV-wetten te kennen.

gemeenten verantwoordelijk zijn voor de re-integratie. Niet alle gemeenten
pakken deze Arbo-rol op en burgers weten vervolgens niet tot wie ze zich
waarvoor moeten richten.

“Het is de uitdaging om de efficiency te houden, maar wel met
volledig perspectief van wat de klant doormaakt.” - Medewerker
UWV

Hardvochtige effecten
Interne en externe verkokering, en daarmee gebrek aan (keten)samenwerking,
impliceren veelal dat burgers geen passende ondersteuning krijgen op een
moment dat zij dit juist wel hard nodig hebben. Dit kan zijn wanneer zij
bijvoorbeeld geen recht (meer) hebben op een uitkering maar niet weten hoe zij
nu verder moeten, terwijl wel van hen wordt verwacht dat ze een

Gebrek aan externe samenwerking
Naast de zogenoemde interne samenloopsituaties – dus burgers die te maken
hebben met diverse UWV-wetten of met verschillende afdelingen binnen de

vervolguitkering aan gaan vragen of (zelfstandig) werk gaan zoeken. Of wanneer
ze worden geconfronteerd met hoge terugvorderingen waardoor zij verder in de

SVB of een gemeente – zijn er burgers die naast UWV te maken hebben met de
gemeente en/of met de SVB voor een pgb. Voor UWV is niet altijd duidelijk dat
een burger een pgb ontvangt; soms weet UWV dat wel, maar soms ook niet,
terwijl de burger er veelal vanuit gaat dat UWV hiervan op de hoogte is. Hier
speelt ook mee dat soms de gedachte overheerst dat het niet toegestaan is om

schulden komen en niet weten hoe ze financieel rond moeten komen. Of
wanneer iemand op het vlak van mentale gezondheid is geraakt door een
bepaald besluit (arbeidsongeschikt worden verklaard, of juist niet
arbeidsongeschikt worden verklaard terwijl zij zelf geen mogelijkheden zien om

informatie uit te wisselen over een burger in verband met de AVG terwijl dit vaak
109

Naar inhoudsopgave

te werken) en verdere ondersteuning op dit vlak nodig hebben. Het potentiële
hardvochtige effect zit hier in een ingrijpende gebeurtenis waar een burger mee
wordt geconfronteerd in combinatie met het ontbreken van (goede
doorverwijzing naar) passende ondersteuning of dienstverlening. Het leven van
een burger kan hierdoor (verder) ontwricht raken op diverse levensdomeinen.

110

Naar inhoudsopgave

8
Algemene
overkoepelende
knelpunten

De vorige hoofdstukken beschreven waar knelpunten in de wet- en regelgeving, of in de
uitvoering hiervan, bestaan die onder bepaalde omstandigheden kunnen leiden tot het
ontstaan van hardvochtige effecten. In dit hoofdstuk gaan we in op meer algemene weten regelgeving overstijgende knelpunten. Het gaat hierbij om twee typen overkoepelende
knelpunten. Ten eerste, knelpunten die een (deel van de) verklaring vormen voor de
eerder beschreven knelpunten. Een voorbeeld hiervan is de nadruk op rechtmatigheid in
de sturingsrelatie tussen uitvoeringsorganisaties en gemeenten enerzijds en het
departement en de Kamer anderzijds. Hierdoor voelen sommige professionals de ruimte
niet om discretionaire bevoegdheden te benutten. Ten tweede gaat het om knelpunten
die maken dat de kans op het optreden van een hardvochtig effect wordt vergroot. Zo is
een onheuse bejegening an sich geen reden voor het optreden van een hardvochtig effect,
maar kan het in combinatie met een onevenredig hoge terugvordering, wel maken dat
een burger alle vertrouwen in de overheid kwijtraakt en toekomstperspectief verliest.

111

Naar inhoudsopgave

8.1 Nadruk op rechtmatigheid en efficiency
uitvoeringsorganisaties en gemeenten

doelmatigheid worden afgerekend of dat zij zich geconfronteerd
zien met sterke top-down sturing en protocollering” - NSOB, 2021
85

Onder invloed van New Public Management en in reactie op geconstateerde
ongewenste regelovertredingen in het verleden, wordt er volgens diverse
betrokkenen in de sociale zekerheid te stevig ingezet op het toezicht op
rechtmatigheid. Dit betreft de aansturing van uitvoeringsorganisaties en
gemeenten door het departement en vervolgens de aansturing van

Deze nadruk op rechtmatigheid zit volgens betrokkenen op een bepaalde
manier ook ‘ingebakken’ in de cultuur binnen UWV en veel gemeenten, waarbij
het volgen van regels impliceert dat je rechtmatig handelt. Hierbij staat het

professionals. In termen van sturing en controle ligt de nadruk te veel op
kwantitatieve – meetbare – Key Performance Indicators (KPI’s). Hierin speelt de
Kamer uiteraard ook een rol. Denk hierbij aan het debat rondom de
‘Bulgarenfraude’ en de fraudejacht die als gevolg hiervan ontstond binnen de
sociale zekerheid.

burgerperspectief echter niet altijd voorop. Een sterke sturing op
rechtmatigheid nodigt niet uit om de discretionaire ruimte die je hebt te
benutten. Zo zijn werkafspraken bij UWV veelal nog primair gericht op
percentages. Medewerkers worden er op aangesproken door hun
leidinggevende wanneer zij sterk afwijken van deze percentages. Tegelijkertijd
staat óók in het jaarplan dat persoonlijke dienstverlening meer aandacht moet
krijgen. Dit gaat gepaard met complexe afwegingen voor individuele
medewerkers.

Door een sterke sturing op rechtmatigheid voelen medewerkers bijvoorbeeld
soms geen ruimte om de discretionaire bevoegdheden te gebruiken. Een deel
van de medewerker is hierdoor namelijk sterk gericht op het volgen van de
richtlijnen en protocollen en verliest daarbij de menselijke maat soms uit het
oog. Dit heeft onder meer te maken met de wijze waarop

“Medewerkers hebben wel de wil om dat beter uit te voeren, maar
ze moeten ook de tijden en PI’s [prestatie-indicatoren] halen.
Medewerkers worstelen met die balans. Zij moeten meer
handvatten krijgen over de omgang. Voor het bellen met de klant is
een percentage afgesproken. Dat percentage is dan het doel
geworden, terwijl het aanvankelijk een ander doel had.”
- Medewerker UWV

uitvoeringsorganisaties en gemeenten worden aangestuurd door het Rijk,
waarin rechtmatigheid een belangrijke rol speelt. Door nadruk op
rechtmatigheid krijgen andere belangrijke waarden, waaronder responsiviteit en
menselijke maat, minder aandacht.84

“Voor ambtenaren in de sociale zekerheid geldt dat ondanks het
discours
van
‘de
bedoeling’
en
‘maatwerk’
veel
uitvoeringsinstanties – zeker als het er ook maar even de schijn van
heeft dat het misgaat – gewoon nog op rechtmatigheid en

“Veel uitvoeringsorganisaties hebben [daarnaast] te kampen gehad met
bezuinigingen en efficiencytaakstellingen. Vooral de regeerakkoorden van de
kabinetten-Balkenende IV en -Rutte I en II bevatten bezuinigingen op het
ambtenarenapparaat. Aangezien uitvoeringsorganisaties een aanzienlijk deel
112

Naar inhoudsopgave

van de rijksoverheid vormen, is ook een aanzienlijk deel van de bezuinigingen
daar neergeslagen.” 86 Gemeenten hebben sinds 2010 te maken met forse
bezuinigingen op de re-integratiemiddelen.87 Deze bezuinigingen en de intrede

ombudsman van de gemeente Amsterdam stelde in dit kader dat de publieke
professional tegenwoordig meer naar ‘boven’ dan naar ‘buiten’ kijkt en primair
gefocust is op het gehoorzamen van de leiding.88 Naast de blik naar ‘boven’

van New Public Management betekenden dat vanaf de jaren ’90
managementtechnieken uit de private sector werden toegepast op publieke
organisaties. Dienstverlening moest effectiever, klantgerichter en efficiënter. Zo
zijn diverse uitvoeringsorganisaties op enig moment gaan spreken over
‘klanten’. Dat terwijl er voor ‘klanten’ van de sociale zekerheid doorgaans weinig

leiden efficiencydoelstellingen ook tot een blik naar ‘binnen’, waarbij burgers
buiten beeld (kunnen) raken.

te kiezen is. Overigens lijkt tegenwoordig weer steeds vaker te worden gekozen
voor de term ‘cliënt’11. Naast de nadruk op rechtmatigheid in de aansturing van
uitvoeringsorganisaties en gemeenten vormt ook de voortdurende drang om
efficiency te vergroten een verklaring voor het onvoldoende benutten van
discretionaire bevoegdheden, zoals geschetst in paragraaf 6.4. Het toepassen

In lijn met de sturing op rechtmatigheid en efficiency lijkt ook de
incidentenreflex bij te dragen aan een handelingsverlegenheid onder uitvoerders
om discretionaire ruimte te benutten. De incidentenreflex houdt in dat politiek
en maatschappij na een incident waarbij burgers hard zijn geraakt, bijvoorbeeld
doordat zij financieel ernstig in de knel kwamen, stellen dat een dergelijke

van discretionaire bevoegdheden is een vorm van maatwerk; een uitvoerder
moet zorgvuldig afwegen of een bepaalde bevoegdheid wel of niet van
toepassing is gegeven de situatie. Maatwerk vergt daarmee per definitie meer
tijd. Een te grote caseload of te hoge werkdruk nodigt allerminst uit om uit te
zoeken of er discretionaire bevoegdheden gebruikt kunnen worden, of om nader
af te stemmen met collega’s. In dat opzicht is voldoende tijd een

situatie nooit meer mag gebeuren. Vanuit de Kamer volgen dan vaak strenge, en
veelal zeer complexe, regels om een dergelijk knellende situatie in de toekomst
te voorkomen. Dit gebeurt echter te vaak zonder een toets op uitvoerbaarheid.89

randvoorwaarde voor het voldoende kunnen benutten van
afwijkingsmogelijkheden en voor het bieden van maatwerk. Ook heeft de drang
efficiënter te werken op diverse plekken geleid tot standaardisering en
digitalisering van besluitvorming met minder contact met de burger als gevolg.

en media regelmatig voorbeelden op van wat door sommigen inmiddels
‘hardvochtig beleid’ wordt genoemd. De aandacht gaat vaak alleen uit naar
uitvoeringsorganisaties als er incidenten zijn. De nadruk op incidenten in de
politiek en media kan tot een defensieve houding leiden bij uitvoerders. Het kan
hen huiverig maken om problemen tijdig aan te kaarten. Voor burgers is dit

Kortom, sturing op waarden als rechtmatigheid en efficiency beïnvloedt de
afwegingen, en daarmee de oordeelsvorming, van professionals waarbij het
volgen van regels boven alles, en ten koste van maatwerk, gaat. De voormalig

schadelijk omdat dit grote gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van de
uitvoering. Paradoxaal genoeg kan door een focus op het voorkomen van
nieuwe incidenten de menselijke maat in het gedrang komen.90

8.2 Veel aandacht voor incidenten in politiek
en media

Momenteel klinkt er in de samenleving, media en politiek door om bij sociale
voorzieningen meer oog te hebben voor ‘menselijkheid’. Ook doemen in politiek

11 Zie bijvoorbeeld de reactie van UWV op het SP-rapport ‘Ziek van UWV’: UWV. (2021). "UWV: Cliënten
moeten zich meer gezien, gehoord en geholpen voelen.”

113

Naar inhoudsopgave

aangeduid. Dat leidde tot “scherpe debatten waarbij het parlement
de verantwoordelijke staatssecretaris in niet mis te verstane woorden

“Zeker als er dingen misgaan met fraude of misbruik, is de neiging
heel groot om te zeggen dat het nu allemaal streng moet. Dat
begrijp ik heel goed. Ik denk dat we dan allemaal het gevoel
hebben: dit mag toch niet zo zijn? Maar we moeten blijven
nadenken over wat we dan daarvoor in de plaats zetten en welk
signaal we aan de uitvoering geven, omdat daar anders een paar
jaar later misschien invulling aan is gegeven op een manier die we
allemaal niet hadden voorzien toen we elkaar nariepen hoe erg het
was dat het misging.” - Van Weyenberg, Kamerlid D66, 202091

op het hart drukte dat dit eens maar nooit weer was. Jaren later bleek
dat de Belastingdienst – in reactie daarop – is doorgeschoten bij de
aanpak van fraude met kinderopvangtoeslagen. De Belastingdienst
zette de kinderopvangtoeslag van een groot aantal ouders onterecht
stop en/of vorderde forse bedragen terug, waardoor gezinnen
financieel benadeeld zijn en daardoor soms zwaar in de problemen
kwamen. Ook zijn de gezinnen aangetast in hun rechtsgevoel, omdat
zij onterecht zijn bestempeld als fraudeur.” Uit: Klem tussen balie en
beleid (2021)

Een veelgenoemd voorbeeld in dit verband is de zogeheten ‘Bulgarenfraude’
begin jaren 2010. De Bulgarenfraude heeft een belangrijke rol gespeeld in de
aanscherping van fraudewetgeving in de sociale zekerheid; een thema dat zoals
eerder geschetst in het rapport om verschillende redenen tot het ontstaan van
hardvochtige effecten op (groepen) burgers kan leiden.

In de periode van de ‘Bulgarenfraude’ is uitvoerders door de politiek op het hart
gedrukt dat een dergelijke situatie nimmer mocht gebeuren. Een cultuur waarin
rechtmatigheid het hoogste goed was verankerde zich in
uitvoeringsorganisaties en gemeenten. Dit vormt dan ook een belangrijke
verklaring waarom veel uitvoerders aangeven de ruimte om de beperkt

Bulgarenfraude

aanwezige discretionaire bevoegdheden ten aanzien van sanctionering te
gebruiken niet ‘voelen’, met het (potentieel) ontstaan van hardvochtige effecten
voor groepen burgers tot gevolg.

“De aanleiding voor het debat over wat de ‘Bulgarenfraude’ is gaan
heten, was een onderzoek naar een groep criminelen die in Bulgarije
mensen ronselde, deze naar Nederland bracht en hier op een adres
inschreef. Vervolgens vroegen deze mensen een

“Eerst op hoge toon ‘zero tolerance’ eisen en je een paar jaar later
verbijsterd afvragen waar ‘de menselijke maat’ is gebleven.” - Rob
Wijnberg, 2021

Burgerservicenummer aan en openden zij een bankrekening, waarna
de criminelen op naam van deze Bulgaren toeslagen aanvroegen en
incasseerden. In handen van de media en de Kamer kreeg de zaak al
snel grote proporties en ontstond een klimaat waarin binnen de
kortste keren iedere overtreding of onjuiste aangifte als fraude werd

114

Naar inhoudsopgave

8.3 Onrealistisch mensbeeld

opgegeven moeten worden en verrekenend kunnen worden met de uitkering.
Wat onder de inlichtingenplicht valt is niet altijd logisch. Dit laatste speelt met
name binnen de Participatiewet. Daarnaast sluiten de gehanteerde begrippen

Vanaf de jaren ’80 kantelt het mensbeeld in de Nederlandse sociale zekerheid
van een ‘sociaal empathisch’ mensbeeld, naar een meer ‘individualistisch en
rationeel’ mensbeeld waarin eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid
centraal staan. Binnen dit meer individualistische en rationele mensbeeld wordt
een norm- of regelovertreding impliciet gezien als een rationele keuze van een
burger. Zelfs wanneer onbewuste fouten worden gemaakt door burgers, krijgen
zij hiermee snel het stempel van fraudeur. Ook leidt dit mensbeeld ertoe dat

en de aan de Participatiewet verbonden verplichtingen qua invulling niet aan bij
de belevingswereld van een groot deel van de burgers. Denk bijvoorbeeld aan
wat er wordt verstaan onder ‘gezamenlijke huishouding’.

uitvoeringsorganisaties en gemeenten (potentiële) uitkeringsgerechtigheden
vanuit wantrouwen bejegenen in plaats van vertrouwen.92 Daarnaast vertrouwt
de Participatiewet enerzijds op de kracht van actieve burgers, maar anderzijds
verplicht diezelfde overheid tot activiteit. In dat opzicht kunnen de dominante
mensbeelden ook conflicterend zijn.93

Voor een deel van de burgers is simpelweg niet duidelijk wat een
uitvoeringsorganisatie of gemeente van hen verwacht en wat zij van hen mogen
verwachten. Het is burgers daarmee ook niet altijd duidelijk wat hun rechten en
plichten zijn. Het is een misvatting dat dit uitsluitend geldt voor burgers met een
beperkt denkvermogen en doenvermogen en/of burgers die beperkte

Dit raakt nauw aan het knelpunt dat in hoofdstuk 6 is beschreven: namelijk dat
de inlichtingenplicht een grote verantwoordelijkheid toekent aan de burger,
deze niet aansluit bij de leefwereld en er foutieve veronderstellingen achter de
inlichtingenplicht schuilen. De wetgever kent met name ten aanzien van de
inlichtingenplicht een (te) grote verantwoordelijkheid aan burgers zelf toe als

basisvaardigheden hebben (dat wil zeggen laaggeletterd of laaggecijferd zijn
en/of beperkte digitale vaardigheden bezitten). Met name brieven zijn soms
dermate ingewikkeld of dubbelzinnig, dat het voor burgers lastig is te begrijpen
wat er van hen wordt verlangd. Daarnaast ervaart een deel van de burgers de
communicatie met uitvoeringsorganisaties of gemeenten als onprettig. Dit
knelpunt hangt daarmee samen met het dominante mensbeeld binnen het

8.4 Communicatie en bejegening

het gaat om de informatie die door burgers aangeleverd moet worden. De
informatie die moet worden aangeleverd, moet aan drie voorwaarden voldoen:
de informatie moet volledig, correct en op tijd zijn. In de praktijk komt het
regelmatig voor dat de inlichtingenplicht wordt geschonden omdat burgers
onbewust informatie niet volledig, tijdig en correct hebben aangeleverd. De

stelsel van sociale zekerheid.

veronderstelling achter de inlichtingenplicht is dat het leven en de
inkomstenbronnen van burgers overzichtelijk zijn. In de praktijk blijkt echter
vaak sprake van een samenloop van regelingen; burgers hebben regelmatig met
veel verschillende regelingen en instanties en met verschillende
inkomstenbronnen te maken waarover zij zelf niet altijd goed overzicht hebben.

binnen het sanctioneringsregime en die ruimte die ze hebben wordt
onvoldoende benut. Ook hebben burgers soms te maken met een forse
inkomensterugval. Burgers kunnen hierdoor financieel klem kunnen komen te
zitten. De hardvochtige effecten die optreden als gevolg van inkomensterugval,
of als gevolg van een maatregel of boete, of geconfronteerd worden met een

In de praktijk blijkt het voor veel burgers ook niet duidelijk welke inkomsten

terugvordering worden versterkt wanneer burgers de bejegening door

Het is daarnaast duidelijk geworden dat de maatregelen, boetes en
terugvorderingen waar burgers mee geconfronteerd worden soms onevenredig
hoog kunnen zijn. Uitvoerders hebben beperkte afwijkingsmogelijkheden

115

Naar inhoudsopgave

uitvoerders als onheus ervaren. Hoewel een prettige dan wel onheuse
bejegening strikt genomen niets verandert aan het besluit zelf, heeft de wijze
van bejegening veel invloed op de uiteindelijke impact van een besluit op een

Een deel van de burgers ervaart daarnaast weinig ruimte om in gesprek te gaan
met uitvoerende organisaties. Wanneer zij het bijvoorbeeld niet eens zijn met
een besluit, of wanneer er in hun ogen een fout is gemaakt door een uitvoerder,

burger, zo blijkt uit gesprekken met burgers (zie ook hoofdstuk 4). Het gaat bij
bejegening enerzijds om de manier waarop burgers worden aangesproken door
uitvoerders; schriftelijk dan wel telefonisch of in een fysiek gesprek. Anderzijds
gaat het om de manier waarop uitvoerders omgaan met vragen of klachten van
burgers. In hoofdstuk 4 is beschreven dat de doorwerkingen van onheuse

wordt volgens hen snel gezegd ‘dan dient u maar een klacht in’ of ‘dan maakt u
maar bezwaar’, terwijl dit vaak helemaal niet is wat burgers willen.

bejegening op burgers aanzienlijk kunnen zijn.

hebben dat zij akkoord moeten gaan met (in hun ogen) onwaarheden, omdat zij
voor hun inkomen afhankelijk zijn van de uitkering of ondersteuning. Deze
afhankelijkheid maakt dat het voor sommige burgers voelt alsof ze geen poot
hebben om op te staan.

Ook voelt een deel van de burgers zich dusdanig machteloos in de
communicatie met uitvoeringsorganisaties of gemeenten, dat zij het gevoel

Een deel van de geïnterviewde burgers voelt zich niet altijd erkend door
professionals, terwijl de impact van een beslissing op hun persoonlijke en
financiële situatie soms fors is. Professionals lijken zich volgens een deel van de
burgers niet altijd bewust van de enorme impact die een besluit kan hebben op
het leven van mensen. Burgers hebben in een dergelijke situatie veelal behoefte
aan erkenning van de opgave waar zij voor staan en aan begrip voor hun situatie.

In de bijstand wordt de toon en het handelen naar bijstandsgerechtigden door
sommigen ervaren alsof zij bezig zijn met misbruik maken van de bijstand (denk
hierbij aan het label van ‘fraudeur’). Dit punt hangt nauw samen met het
mensbeeld dat ten grondslag ligt aan de Participatiewet. Een deel van de
mensen voelt zich bij voorbaat weggezet als ‘schuldig’ en voelt zich constant in
de gaten gehouden. Zo zijn er gemeenten waar in de eerste brief die een

“Ik heb een progressieve ziekte. Ik word nooit meer beter. Het deed
mij zo’n pijn toen de verzekeringsarts mij na afloop van het gesprek
‘beterschap’ wenste.” - Burger met een WGA-uitkering

bijstandsgerechte ontvangt al meteen wordt ‘gedreigd’ met een maatregel. Er is
weliswaar begrip voor de controle op rechtmatigheid, maar de manier waarop
dit gebeurt is intimiderend en bevooroordeeld. Mensen voelen zich onvoldoende
gehoord; de elementen die worden besproken zijn ontzettend persoonlijk, maar
in een reactie gaat de aandacht vooral uit naar het ‘afvinken’ van de

Wanneer een besluit met forse impact heel zakelijk wordt gebracht, raakt het
ontbreken van aandacht voor de burger als mens hen soms harder dan het

controlepunten.

daadwerkelijke besluit. Het beeld dat ontstaat, is dat professionals niet altijd
goed weten hoe om te gaan met kwetsbare burgers die door stress soms heel
emotioneel kunnen communiceren. Hierdoor kan een dynamiek ontstaan waarin
burger en medewerker elkaar steeds minder goed begrijpen en ze steeds meer
tegenover elkaar komen te staan.

116

Naar inhoudsopgave

met burgers zelf blijkt dat sommige burgers gewoonweg niet weten wat ze
moeten doen. Er is een groep die gebaat zou zijn bij verdere ondersteuning en
begeleiding na een besluit of beslissing met een forse financiële impact.

“Mensen kunnen zich niet of steeds minder goed identificeren met
de mensbeelden uit beleid. Hun vertrouwen in de overheid neemt
af: ze voelen zich niet gezien en gehoord in hun kwetsbaarheid en
raken van de verzorgingsstaat vervreemd.” - RVS, 202194

Uitvoerders hebben naar eigen zeggen niet altijd voldoende personele capaciteit
om burgers op een dergelijke manier te ondersteunen. Tevens ontbreekt het aan
kennis van de sociale kaart om burgers – zelfs bij voldoende middelen –
adequaat of warm te kunnen overdragen of doorverwijzen. Gebrek aan goede
nazorg en ondersteuning bij impactvolle besluiten kan het ontstaan van

In termen van bejegening is het volgens uitvoerders zelf belangrijk dat de
beslissing of het besluit an sich duidelijk is. Wanneer er sprake is van

hardvochtige effecten op burgers vergroten, omdat ook hier geldt dat zij het
gevoel van perspectief kunnen verliezen. Wanneer iemand ineens een groot
bedrag moet terugbetalen, of te maken krijgt met een forse inkomensterugval,
kan dit iemands leven ontwrichten. Warme overdracht of een goede verwijzing
naar passende vervolgondersteuning kan maken dat er bijvoorbeeld geen

onduidelijkheid valt namelijk het begrip voor de beslissing weg en dat kan
zorgen voor verschillende emoties bij burgers (boosheid, frustratie,
teleurstelling, moedeloosheid, onmacht). Zeker wanneer de emoties hoog op
(kunnen) lopen, is het tonen van begrip belangrijk. Daarnaast geven
professionals aan dat zij altijd proberen om zo goed en duidelijk mogelijk uit te

schulden ontstaan, of deze niet verder oplopen. Of dat iemand op het vlak van
psychische gezondheid de hulp krijgt die nodig is.

leggen hoe en waarom een beslissing tot stand is gekomen. Tegelijkertijd zijn er
soms ook grenzen aan manieren waarop je kunt uitleggen hoe een beslissing tot
stand is gekomen. En er zijn ook situaties die dusdanig onevenredig hard
uitpakken, dat het moeilijk is uit te leggen aan de burger waarom de beslissing is
zoals die is.

“Het geeft mij soms ook dat gevoel van machteloosheid, dat we
verder niets kunnen doen. We kunnen alleen zeggen: ‘u moet
daarheen, u moet dat doen’. Mensen worden liever aan de hand
genomen, maar die mogelijkheid hebben we niet.” - Medewerker
UWV

8.5 Gebrek aan ondersteuning en nazorg bij
impactvolle besluiten
Een beslissing door UWV, de SVB of de gemeente kan forse financiële
implicaties hebben voor burgers. Burgers hebben in sommige gevallen dan ook
behoefte aan begeleiding na de beslissing. Uit gesprekken met uitvoerders en

117

Naar inhoudsopgave

9
Conclusies:
hardvochtige effecten in
de sociale zekerheid

9.1 Het leven van burgers (potentieel) ontwricht en
aangetast in bestaanszekerheid
Knelpunten in wet- en regelgeving, of in de uitvoering hiervan, kunnen onder bepaalde
omstandigheden leiden tot hardvochtige effecten voor (groepen) burgers. Er is sprake van een
hardvochtig effect wanneer het leven van (groepen) burgers door het handelen van de overheid
(potentieel) wordt ontwricht. Overheidshandelen gaat hierbij zowel om (stapeling van) wet- en
regelgeving als om de uitvoering hiervan. Wanneer hardvochtige effecten optreden, worden
burgers veelal in hun bestaanszekerheid aangetast. Ook kunnen burgers op andere
levensdomeinen ernstig in de problemen raken, bijvoorbeeld op het vlak van (geestelijke)
gezondheid, werk, wonen, of persoonlijke relaties.
Deze definitie maakt geen onderscheid naar gradaties van hardvochtige effecten, omdat gradaties
van hardvochtigheden onbepaalbaar zijn. Gradaties suggereren namelijk een bepaalde mate van
objectiviteit, waarbij aan de hand van criteria zou kunnen worden vastgesteld dat er sprake is van
een overgang van de ene (minder zware) categorie naar een andere (zwaardere) categorie. Maar
wat als een (onwenselijke) hardvochtigheid wordt beschouwd – dus is een situatie ‘heel erg’, ‘een
beetje’ of ‘niet’ hardvochtig – is ook een politieke keuze en is tijdgebonden.
Wet- en regelgeving of het handelen door de uitvoering kan dus onder bepaalde omstandigheden
leiden tot hardvochtige effecten op (groepen) burgers. Dit maakt dat hardvochtige effecten
situationeel en dus contextafhankelijk zijn. De contextafhankelijkheid maakt dat hardvochtigheid
niet in een eenduidige definitie is te vatten die kan fungeren als een objectieve ‘meetlat’ waar je
een casus naast kunt leggen om vast te stellen of er sprake is van een hardvochtig effect. Over het
algemeen achten betrokkenen, waaronder uitvoeringsorganisaties, gemeenten, en
cliëntvertegenwoordigers, een dergelijke toepassing van een definitie van hardvochtige effecten
ook niet wenselijk. Om deze reden wordt het ook onwenselijk dan wel onmogelijk geacht om een
vastomlijnd beoordelingskader te gebruiken om ‘hardvochtigheden’ of ‘hardvochtige effecten’ vast
te stellen.

118

Naar inhoudsopgave

Wel kan worden geconcludeerd dat het bij hardvochtige effecten gaat om
knelpunten die het leven van de burger op één of meerdere levensdomeinen
ontwrichten en waarbij veelal sprake is van een aantasting van

verbeteren, aangezien zij er geen vertrouwen in hebben dat de overheid hen op
wat voor manier dan ook kan ondersteunen om het tij te keren.

bestaanszekerheid. Aangezien het in de Grondwet is vastgelegd dat de overheid
een beleid moet voeren dat is gericht op de bestaanszekerheid van de bevolking
en op spreiding van welvaart (Artikel 20 van de Grondwet), zou te allen tijde
(periodiek) moeten worden nagegaan of het handelen van de overheid
(potentieel) leidt tot het ontwrichten van het leven van burgers dan wel hen

Een van de vragen binnen dit onderzoek is hoe vaak hardvochtige effecten
optreden. Vanwege de ongelijksoortigheid in de scope van het onderzoek is het
echter niet zinvol om een vergelijking te maken tussen de verschillende
onderdelen van het socialezekerheidsstelsel om te bezien waar knelpunten
vaker voorkomen. Het rapport beschrijft veel knelpunten ten aanzien van UWV-

aantast in hun bestaanszekerheid. De begrippen ‘ontwrichting’ en
‘bestaanszekerheid’ vragen vervolgens ook weer om definitiebepaling. Dit duidt
niet zozeer op een beperking van de definitie van hardvochtige effecten, maar
geeft temeer aan dat het essentieel is om als betrokkenen partijen (wetgeving,
beleid, uitvoering) met elkaar in gesprek te gaan en te blijven over knelpunten in

wetten. Dat er in vergelijking met de andere wet- en regelgeving veel
knelpunten, en daarmee potentieel hardvochtige effecten rondom de UWVwetten worden beschreven, is echter een logisch gevolg van de scope van het
onderzoek waarbij naar álle wetten uitgevoerd door het UWV is gekeken. Ten
aanzien van het pgb is uitsluitend gekeken naar een klein onderdeel van de

wet- en regelgeving en in de uitvoeringspraktijk en de impact hiervan op het
leven van burgers.

gehele pgb-keten: namelijk de uitbetaling van het pgb door de SVB. Dit maakt
de resultaten omtrent de verschillende wetten en uitvoerders per definitie
onvergelijkbaar.

Burgers wiens leven naar eigen zeggen is ontwricht als gevolg van knelpunten in
wet- en regelgeving dan wel in de uitvoering hiervan en die zich (daarnaast)
aangetast voelen in hun bestaanszekerheid, ervaren de ontstane situatie

Het is lastig om in algemene zin antwoord te geven op de vraag ‘hoe vaak’
hardvochtige effecten optreden. Wel kan worden geconcludeerd dat er in de

verschillend. Desondanks zijn er enkele gemene delers zichtbaar. Zo voelen
burgers die zeggen dat overheidshandelen bij hen tot hardvochtige effecten
heeft geleid zich machteloos en onbegrepen. Hoewel soms wel volgens de letter
van de wet is gehandeld door uitvoeringsorganisaties of gemeenten, voelen
besluiten die leiden tot hardvochtige effecten voor burgers als onrechtvaardig.

UWV-wetten, de Participatiewet, de Toeslagenwet en de uitbetaling van het
pgb door de SVB diverse structurele knelpunten bestaan in de wet- en
regelgeving en de uitvoering hiervan die onder omstandigheden (potentieel)
kunnen leiden tot het ontstaan van hardvochtige effecten voor (groepen)
burgers. Structureel omdat de gesignaleerde knelpunten geen uitzonderingen

Ook voeden hardvochtige effecten in de sociale zekerheid het gevoel van
wantrouwen richting de overheid. Maar het meest verstrekkende gevolg van
ervaren hardvochtigheden is misschien wel dat het burgers hun
toekomstperspectief ontneemt. Het ontbreken hiervan is met regelmaat ook
weer een gevolg van de gevoelens van moedeloosheid en wantrouwen richting

betreffen die ‘eenvoudig’ met maatwerk opgelost kunnen worden. Het zijn
daarnaast knelpunten die door diverse betrokkenen breed worden herkend. Dat
een knelpunt structureel van aard is, wil echter niet zeggen dat het per definitie
leidt tot het optreden van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers. Of een
knelpunt in wet- en regelgeving, of de uitvoering hiervan, in een specifieke

de overheid; een deel van de burgers ziet niet in hoe hun situatie ooit nog kan

situatie tot een hardvochtig effect leidt, hangt af van persoonsgerelateerde
119

Naar inhoudsopgave

met elkaar verbonden zoals ook uit het onderzoek is gebleken. (Potentieel)
hardvochtige effecten ontstaan vaak niet door knelpunten in uitsluitend de weten regelgeving, of door knelpunten in uitsluitend de uitvoering. Ze zijn nauw
met elkaar verweven. En ook de aansturing door het departement speelt hierin
een rol, evenals de mensbeelden waarvan uit wordt gegaan bij de
totstandkoming van wet- en regelgeving.

9.2 Hardvochtige effecten ontstaan door
knelpunten in wet- en regelgeving en/of
in uitvoering
Om het lerend vermogen van de overheid te vergroten, is het belangrijk om de
wijze waarop (potentiële) hardvochtige effecten ontstaan nauwgezet uiteen te
rafelen. Dit biedt immers inzicht in de handelingsperspectieven die (de
uitvoering van) het socialezekerheidsstelsel responsiever maken en de
menselijke maat centraal stellen. Hieronder presenteren we de belangrijkste
conclusies ten aanzien van het ontstaan van hardvochtige effecten.

factoren van de burger, waaronder de financiële positie en het doenvermogen.
Dit kader geeft weliswaar richting aan het duiden van hardvochtigheden, maar
uiteindelijk is het een moreel oordeel en subjectief (en daarmee politiek)
wanneer iets als ‘hardvochtig’ wordt beschouwd. Wél valt op dat er in algemene

Binnen de gesignaleerde knelpunten kan grofweg een onderscheid worden
gemaakt tussen knelpunten ten aanzien van de toegang en hoogte van
uitkering, verplichtingen en sanctionering (maatregelen, boetes en
terugvorderingen), en de samenloop van (conflicterende) wet- en regelgeving.
Gezien het (potentieel) ontwrichtende karakter van de geïnventariseerde
knelpunten en de aantasting van bestaanszekerheid van burgers, is het

zin binnen de UWV-wetten en de Participatiewet veel knelpunten bestaan en
(potentieel) hardvochtige effecten kunnen ontstaan rondom verplichtingen en
sanctionering. Hier wordt later in dit hoofdstuk dieper op ingegaan.
Het analysekader dat binnen dit onderzoek is ontwikkeld, schetst een holistisch
perspectief op het optreden van hardvochtige effecten voor burgers, waarbij
naar verschillende aspecten van het systeem wordt gekeken: de totstandkoming
van wet- en regeling, de wet- en regelgeving zelf (wat moet en wat mag), de
sturingsrelatie, en naar de uitvoering van wet- en regelgeving door
uitvoeringsorganisaties en gemeenten. Hardvochtige effecten ontstaan

noodzakelijk hierop te acteren. Er ligt een gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor de wetgever, beleidsmakers en uitvoerders om met elkaar tot passende
oplossingen te komen om hardvochtige effecten in de sociale zekerheid terug te
dringen en in de toekomst te voorkomen.

namelijk veelal niet geïsoleerd; bovenstaande ‘systeemonderdelen’ zijn nauw
120

Naar inhoudsopgave

Toegang en hoogte uitkeringen: wet- en regelgeving
complex voor uitvoerders en burgers

van arbeidsongeschiktheid – kunnen hardvochtige effecten ontstaan omdat er in
meerdere opzichten voor de burger veel afhangt van het oordeel.

Het stelsel van socialezekerheidsregelingen is in Nederland gericht op het
beschermen van hen die dat nodig hebben. Voor de WIA, Wajong, beschut werk,
ZW en WW geldt dat aanvragers worden getoetst op arbeidsongeschiktheid,
arbeidsvermogen of verlies in arbeidsuren om zo gericht
inkomensondersteuning te kunnen bieden. Daarnaast geldt voor de
Toeslagenwet en de Participatiewet dat om te bepalen of iemand recht heeft op

Verplichtingen en sanctionering: onrealistisch
mensbeeld, strenge wet- en regelgeving met beperkte
afwijkingsmogelijkheden die onvoldoende worden
benut

een toeslag of bijstand, er wordt gekeken naar het totale inkomen van de
aanvrager en diens eventuele partner. Voor de hoogte van de bijstandsuitkering
en de AIO-aanvulling telt daarnaast ook het vermogen van de aanvrager en
diens partner mee. De keerzijde van deze persoonsgerichte en
situatieafhankelijke inkomensondersteuning aan hen die dat nodig hebben, is

inspanningsverplichtingen en de inlichtingenplicht. De wetgever kent met name
ten aanzien van de inlichtingenplicht een (te) grote verantwoordelijkheid aan
burgers zelf toe als het gaat om de informatie die door burgers aangeleverd
moet worden. Voor een deel van de burgers is simpelweg niet duidelijk wat de
uitvoeringsorganisatie van hen verwacht en wat zij van hen mogen verwachten.

dat een veelheid aan wetten en regelingen is ontstaan die tot een zeer
gedetailleerd niveau vastleggen wat de rechten en plichten van burgers zijn. Het
impliceert immers een toetsing aan de omstandigheden van het individuele
geval. De precisering van wet- en regelgeving die is bedoeld om alleen
inkomensondersteuning te bieden aan hen die dat nodig hebben en om

Het mensbeeld van de individualistische, rationele en zelfredzame burger die de
wet kent blijkt in de praktijk onrealistisch. Dit is problematisch omdat het niet
naleven of schenden van verplichtingen samen kan hangen met onevenredig
hoge terugvorderingen.

willekeur te voorkomen, leidt tot uiterst complexe wet- en regelgeving.
In algemene zin geldt dat complexiteit van (uitvoering van) wet- en regelgeving
problematisch is omdat er voor burgers in financieel opzicht vaak veel afhangt
van een besluit of oordeel. Want, hoe complexer de wet- en regelgeving, hoe
groter de kans op fouten. Daarnaast gaat complexiteit voor bepaalde groepen

Verder kan ten aanzien van het sanctioneringsregime in de sociale zekerheid
worden geconcludeerd dat wet- en regelgeving streng en strikt is. Zo wordt bij
boetes geen onderscheid gemaakt tussen vergissingen en fouten, waardoor
boetes soms onevenredig hoog uitpakken. En kan de koppeling tussen het
benadelingsbedrag en de hoogte van de boete ervoor zorgen dat burgers met
hoge vorderingen worden geconfronteerd die hen financieel in de problemen

burgers hand in hand met gevoelens van onbegrip en onzekerheid, juist
vanwege de afhankelijkheid van inkomensondersteuning. Dit kan burgers die
afhankelijk zijn van socialezekerheidsregelingen psychisch kwetsbaar(der)
maken. Ook wanneer het niet burgers zelf zijn die belast zijn met de complexe
wet- en regelgeving, maar uitvoerders – zoals bijvoorbeeld bij het vaststellen

brengen. In wet- en regelgeving zijn zogenoemde mitigerende maatregelen
opgenomen om het optreden van hardvochtige effecten op burgers te
voorkomen: aandacht voor de ernst van het vergrijp en de mate van
verwijtbaarheid bij boetes, de dringende reden bij maatregelen, boetes en
terugvorderingen, en de evenredigheidstoets bij boetes. Wet- en regelgeving

Complexiteit speelt daarnaast ook ten aanzien van de arbeids- en

121

Naar inhoudsopgave

biedt uitvoerders dus ruimte om af te wijken en rekening te houden met
persoonlijke omstandigheden.

Samenloop (conflicterende) wet- en regelgeving:
onvoorziene situatie en gebrekkige
(keten)samenwerking

Echter, van dringende reden is volgens vaste rechtspraak slechts sprake indien
de maatregel, boete of terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële
gevolgen voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen,
waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele
afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Doordat het begrip

Sommige hardvochtige effecten doen zich pas voor als er specifieke situaties
ontstaan waarbij verschillende wet- en regelgeving op elkaar inwerkt. Zo is er
binnen de pgb-regeling in sommige situaties sprake van werkgeverschap van de
pgb-houder met alle rechten en plichten van dien. Echter is de specifieke, en ten
opzichte van reguliere werkgevers en werknemers, uitzonderlijke situatie van

dringende reden restrictief is uitgelegd in rechtspraak, wordt in de
uitvoeringspraktijk de dringende redenen niet of nauwelijks aanwezig geacht.
Ook weten uitvoerders niet altijd goed welke ruimte wet- en regelgeving biedt.
Daarnaast voelen veel uitvoerders de ruimte niet om af te wijken, ook al biedt
wet- en regelgeving deze ruimte wel, omdat er de afgelopen jaren in de

pgb-houder en pgb-zorgverlener niet voorzien in het arbeidsrecht waardoor er
hardvochtige effecten kunnen ontstaan.

aansturing van en door uitvoeringsorganisaties en gemeenten (te) veel nadruk
ligt op rechtmatig handelen.

regelgeving. Burgers hebben namelijk veelal te maken met diverse
inkomstenbronnen. Ze hebben inkomsten uit pensioenen, uitkeringen,
toeslagen, inkomen uit pgb-werkzaamheden, of mantelzorg, maar hebben hier
niet altijd goed overzicht van. De complexiteit die gepaard gaat met de toegang
tot de verschillende vormen van inkomensondersteuning betekent in de praktijk

Ook kunnen er hardvochtige effecten ontstaan door gebrekkige
(keten)samenwerkingen die voortkomen uit de samenloop van wet- en

De hardvochtige effecten die optreden als gevolg van een maatregel of boete, of
wanneer burgers geconfronteerd worden met een terugvordering, worden
versterkt wanneer burgers de bejegening door uitvoerders als onheus ervaren.
Hoewel een prettige dan wel onheuse bejegening strikt genomen niets
verandert aan het besluit zelf, heeft de wijze van bejegening veel invloed op de
uiteindelijke impact van een besluit op een burger. Een besluit met een grote
financiële impact kan in combinatie met onheuse bejegening het leven van
burgers verder ontwrichten, bijvoorbeeld omdat burgers sterkere gevoelens van

dat het voor burgers soms niet meer te overzien is wat de impact van de ene
vorm van inkomensondersteuning is op het recht op een andere vorm van
inkomensondersteuning. De samenloop van wet- en regelgeving maakt dat
burgers sneller een ‘foutje’ maken als het gaat om het tijdig en correct
doorgeven van wijzigingen. De afhankelijkheid van diverse inkomstenbronnen
vergt dus ook kennis van ‘elkaars’ regelgeving om burgers op een adequate

onbegrip en wantrouwen richting de overheid ervaren.

manier te kunnen informeren en ondersteunen.
In termen van uitvoering blijkt dat schotten tussen maar ook binnen afdelingen
en (uitvoerings)organisaties op diverse manieren kunnen leiden tot het ontstaan
van hardvochtige effecten bij burgers. Schotten tussen afdelingen bij

122

Naar inhoudsopgave

uitvoeringsorganisaties of gemeenten kunnen eraan bijdragen dat een burger
soms lang(er) moet wachten op een antwoord. Dit kan er uiteindelijk mogelijk
toe leiden dat de periode dat een burger ten onrechte een (te hoge) uitkering

benutten. Beide zijn waar. En beide behoeven erkenning om de knelpunten die
zich omtrent sanctionering voordoen te voorkomen.

ontvangt, oploopt. Daarmee loopt het terug te betalen bedrag ook op. Een
gebrek aan nazorg en goede overdracht aan een andere organisatie bij een
financieel impactvol besluit, kan ertoe leiden dat een burger financieel in de knel
komt en niet weet hoe hiermee om te gaan.

In het volgende hoofdstuk staan handelingsperspectieven voor wetgeving,
beleid en uitvoering centraal door het schetsen van mogelijke
oplossingsrichtingen.

9.3 Oplossingsrichtingen
Op basis van de inventarisatie van knelpunten in de UWV-wetten, de
Participatiewet, de Toeslagenwet en de uitbetaling van het pgb door de SVB die
(potentieel) tot hardvochtige effecten kunnen leiden, blijkt dat zich op
verschillende aspecten van het systeem knelpunten voordoen die kunnen leiden
tot het ontstaan van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers; namelijk in
de totstandkoming van wet- en regelgeving, wet- en regelgeving zelf, de
sturingsrelatie en de uitvoering. Het is zelden dat er één afgebakend knelpunt is
dat op zichzelf leidt tot het ontstaan van hardvochtige effecten. Zo zijn het
vrijwel nooit knelpunten in alleen ‘de uitvoering’ die (potentieel) tot
hardvochtige effecten leiden. Vaak doen zich dan ook al knelpunten voor in de
wet- en regelgeving zelf. Bewustzijn van deze nauwe verwevenheid tussen
(totstandkoming van) wet- en regelgeving, de sturingsrelatie, en uitvoering is
essentieel om het ontstaan van hardvochtige effecten terug te dringen en te
voorkomen. Een eenzijdige focus op bijvoorbeeld ‘knellende wet- en
regelgeving’ óf ‘uitvoeringsproblemen’ doet geen recht aan de complexe
wisselwerking die zich in de praktijk tussen beide voordoet. Een voorbeeld
hierbij is de wet- en regelgeving ten aanzien van sancties die strikt is, maar
weliswaar beperkte afwijkingsmogelijkheden biedt om hardvochtige effecten
voor burgers te voorkomen. Het is weinig constructief om in dit kader uitsluitend
te stellen dat a) het probleem zit in de strikte wet- en regelgeving of b) dat het
probleem ligt bij professionals die discretionaire bevoegdheden onvoldoende
123

Naar inhoudsopgave

10
Oplossingsrichtingen:
suggesties voor
wetgeving, beleid en
uitvoering

In dit hoofdstuk schetsen we oplossingsrichtingen voor de gesignaleerde knelpunten die
potentieel kunnen leiden tot het ontstaan van hardvochtige effecten op (groepen)
burgers. De oplossingen zijn gericht op het voorkomen, verminderen of terugdringen van
de knelpunten en verschillen in termen van draagvlak en haalbaarheid. Sommige
oplossingsrichtingen zijn quick wins, terwijl andere een meer fundamentele wijziging van
het systeem behelzen. De geschetste denkrichtingen zijn bedoeld om het kabinet, de
Tweede Kamer, het departement, uitvoeringsorganisaties, gemeenten en individuele
uitvoeringsprofessionals verder te helpen in het terugdringen en voorkomen van
hardvochtigheden in de sociale zekerheid.

124

Naar inhoudsopgave

▪

De aangedragen oplossingsrichtingen komen voort uit (groeps)gesprekken die
gedurende het onderzoek zijn gehouden met uitvoerders, beleidsmakers,
cliëntvertegenwoordigers, sociale partners en burgers zelf. Daarnaast zijn
relevante rapporten en documenten benut. Bij het lezen van de
oplossingsrichtingen dient een aantal aandachtspunten in het achterhoofd te
worden gehouden:
▪

▪

Het was niet mogelijk om binnen de scope van dit onderzoek in kaart te
brengen in hoeverre reeds wordt voldaan aan bepaalde
randvoorwaarden die voor verschillende oplossingsrichtingen nodig
zijn. Zo vergen sommige oplossingsrichtingen mogelijk extra capaciteit
van uitvoeringsorganisaties en gemeenten.

De mate waarin oplossingsrichtingen zijn aangedragen en zijn

Onderstaande overzichten vatten de knelpunten en oplossingsrichtingen kort
samen, onderverdeeld naar vier clusters van knelpunten. Achter iedere

uitgewerkt in dit hoofdstuk varieert voor de verschillende knelpunten.
Dit heeft verschillende oorzaken. Zo zijn oplossingen voor bepaalde
knelpunten in andere rapporten of documenten12 reeds uitvoerig
beschreven of lag recent een concept-wettekst ter internetconsultatie
voor om het knelpunt aan te pakken.13

oplossingsrichting is aangegeven of het betrekking heeft op de totstandkoming
van wet- en regelgeving, de sturingsrelatie, wet- en regelgeving zelf of de
uitvoering (conform analysekader). We starten dit hoofdstuk met de knelpunten
zoals beschreven in de hoofdstukken 5, 6, 7 en 8. Deze worden allereerst kort
beschreven waarna de bijbehorende oplossingen uiteen worden gezet. We
sluiten dit hoofdstuk af met enkele wet- en regelgeving overstijgende
knelpunten en bijbehorende oplossingsrichtingen die niet specifiek aan
bepaalde wet- en regelgeving te relateren zijn.

De geschetste oplossingsrichtingen zijn niet alle (volledig) nieuw. Een
deel van de oplossingen wordt momenteel al toegepast door UWV, de
SVB en sommige gemeenten. Zo gebeurt bij uitvoerders met name veel
op het gebied van maatwerk en het verbeteren van dienstverlening aan
burgers. Het past echter niet binnen de scope van dit onderzoek om per
oplossingsrichting nauwgezet aan te geven wat er binnen UWV, de SVB
en alle gemeenten reeds loopt en wat de precieze stand van zaken
daarvan is.

13

Zo beschrijven de knelpuntenbrieven van UWV en de SVB reeds oplossingen voor de hen gesignaleerde
knelpunten in wet- en regelgeving. En het ‘Rapport inventarisatie verbeterpunten Participatiewet’ schetst
oplossingen voor gesignaleerde hardheden binnen de Participatiewet.
12

125

Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de kostendelersnorm.

Naar inhoudsopgave

Cluster 1 - Toegang en hoogte uitkering
▪

Complexiteit duurzaamheidscriterium WIA

▪

Duurzaamheidscriterium WIA laten vervallen of anders toepassen (weten regelgeving)
Verzekeringsartsen ondersteunen met een multidisciplinair team (weten regelgeving, uitvoering)

Onjuiste veronderstellingen t.a.v. 35-minners

▪

Sluitende aanpak UWV en gemeenten (wet- en regelgeving, uitvoering)

CBBS-systeem WIA sluit onvoldoende aan op praktijk

▪
▪

Vaststellen van een objectieve bovengrens (wet- en regelgeving)
Actualisatie CBBS met realistische referentie functies (wet- en
regelgeving)

▪

Herbeoordeling mogelijk maken (wet- en regelgeving)

Complexiteit vaststelling duurzaam geen arbeidsvermogen Wajong

▪

Duurzaamheidscriterium loskoppelen van toegang tot de Wajong (weten regelgeving)

Complexiteit dagloonsystematiek WIA, WW, ZW en Wazo

▪
▪

Dagloonsystematieken met elkaar in lijn brengen (wet- en regelgeving)
Mogelijkheid bieden om af te wijken (wet- en regelgeving)

Complexiteit vaststelling inkomsten en vermogen Toeslagenwet en
Participatiewet

▪

Scala aan oplossingen mogelijk (divers)

Kostendelersnorm Participatiewet

▪

Wijzigen van de kostendelersnorm (wet- en regelgeving)

Toekenning met terugwerkende kracht binnen Participatiewet onmogelijk

▪

Mogelijkheden toekennen met terugwerkende kracht verruimen (weten regelgeving)

126

Naar inhoudsopgave

Cluster 2 - Verplichtingen, maatregelen, boetes en terugvorderingen
Dringende reden restrictief en niet consistent uitgelegd (wet- en regelgeving)

▪

Wetgever kan ‘dringende reden’ beter uitleggen

Geen aandacht voor verwijtbaarheid en persoonlijke omstandigheden bij
terugvorderingen (wet- en regelgeving)

▪

Verwijtbaarheid als toetssteen

Minimale toets op evenredigheid bij maatregelen en terugvorderingen

▪

Wet maatwerk bij terugvordering (wet- en regelgeving)

▪

Evenredigheidstoets maatregelen en terugvorderingen (wet- en
regelgeving)

Strikte termijnen debiteurenbeleid (wet- en regelgeving)

▪

Meer ruimte en flexibiliteit voor maatwerk

Bij boetes geen onderscheid tussen vergissingen en fouten

▪
▪
▪
▪

Loskoppeling benadelingsbedrag en hoogte boete (wet- en
regelgeving)
Meer variatie in boetepercentages (wet- en regelgeving)
Meer beslisruimte voor professionals (wet- en regelgeving)
Maak onderscheid tussen vergissingen en fouten/eenduidige definitie

▪

van fraude (wet- en regelgeving)
Preventie (uitvoering)

▪
▪

Meer centrale plek Artikel 18 lid 1 Participatiewet (wet- en regelgeving)
Versterking uitvoeringskracht (uitvoering)

Onvoldoende benutten discretionaire ruimte (uitvoering)

127

Naar inhoudsopgave

Cluster 3 – Samenloop (conflicterende) wet- en regelgeving
Conflicterende belangen van de pgb-houder en de pgb-zorgverlener

▪

Loskoppelen van pgb en het arbeidsrecht (wet- en regelgeving)

Samenloop van verschillende sociale zekerheidsregelingen: werkloos worden
in de WIA

▪

WW-uitkering zien als inkomsten uit werk binnen de WGA (wet- en
regelgeving)

Gebrek aan (keten)samenwerking

▪

Versterking van de feedbackloop tussen en binnen organisaties door
maatwerkplaatsen op ketenniveau (uitvoering)

128

Naar inhoudsopgave

Cluster 4 - Algemene knelpunten
▪
▪

Te veel nadruk op efficiency en rechtmatigheid uitvoeringsorganisaties en
gemeenten

▪

▪

Veel aandacht voor incidenten in politiek en media

▪
▪

Onrealistisch mensbeeld (voornamelijk t.a.v. inlichtingenplicht)

▪
▪

Meer sturen op hogere SUWI-doelen (sturingsrelatie)
Versterken feedbackloop van uitvoering naar departement en Tweede
Kamer (totstandkoming wet- en regelgeving, sturingsrelatie)
Minder financiële prikkels gericht op de korte termijn en ook investeren
in baten die elders vallen (totstandkoming wet- en regelgeving,
sturingsrelatie)
Versterken feedbackloop van uitvoering naar departement en Tweede
Kamer (totstandkoming wet- en regelgeving, sturingsrelatie)
Verdere professionalisering beroepsgroepen (uitvoering)
Ga uit van gedeelde verantwoordelijkheid (totstandkoming wet- en
regelgeving, sturingsrelatie, wet- en regelgeving)
Hanteer een meer realistisch mensbeeld (totstandkoming wet- en
regelgeving, sturingsrelatie, wet- en regelgeving)
Herstel vertrouwen (totstandkoming wet- en regelgeving,
sturingsrelatie, wet- en regelgeving)

Communicatie uitvoeringsorganisaties soms onduidelijk

Gebrek aan ondersteuning en nazorg bij impactvolle besluiten

▪
▪
▪

Impactvolle brieven onder de loep nemen (uitvoering)
Meer telefonisch contact vooraf en na afloop gesprek (uitvoering)
Meer telefonisch contact voorafgaand aan wijzigingen of afwijzingen van

▪
▪

toegang tot een uitkering (uitvoering)
Voice coaching & trainen gesprekstechnieken (uitvoering)
Burgers horen en zien (uitvoering)

▪

Actiever nazorg bieden bij ingrijpende besluiten (sturingsrelatie,
uitvoering)

129

Naar inhoudsopgave

De oplossingsrichtingen die hierboven worden geschetst staan veelal niet op
zichzelf. Om het ontstaan van hardvochtige effecten in de sociale zekerheid
terug te dringen, is het raadzaam om op verschillende niveaus (wet, beleid,

zo niet, waarom doen we het dan toch? Een dergelijke vraag waarbij de
bedoeling van het stelsel van sociale zekerheid centraal staat onderwerp
van gesprek laten zijn binnen uitvoeringsorganisaties en gemeenten en

uitvoering) veranderingen door te voeren. Ondanks de veelheid aan
oplossingsrichtingen moeten deze niet worden gezien als een menukaart waar
naar wens in kan worden ‘geshopt’. De oplossingen moeten dan ook niet
beschouwd worden in termen van ‘of-of’ maar in termen van ‘en-en’: het is de
combinatie van oplossingsrichtingen die nodig is om een verschil te maken en

tussen uitvoering en departement, kan bijdragen aan een betere
reflectie op overheidshandelen.

het ontstaan van hardvochtige effecten voor (groepen) burgers te voorkomen.

nadruk ligt volgens betrokkenen nu te veel op sturing op financiën,
cijfers en rechtmatigheid. Er bestaat bij uitvoerders behoefte aan meer
sturing op zogenoemde kwalitatieve prestatie-indicatoren. Dus minder:
is de uitvoering efficiënt? Is de uitvoering rechtmatig? Maar meer:
draagt datgene wat we doen (nog) daadwerkelijk bij aan het realiseren

Meer aandacht voor de hogere SUWI-doelen betekent een betere
balans in aansturing van uitvoeringsorganisaties en gemeenten. De

10.1 Algemene knelpunten
Knelpunt: te veel nadruk op efficiency en
rechtmatigheid in aansturing uitvoeringsorganisaties
en gemeenten

van bestaanszekerheid en het vergroten van arbeidsparticipatie? Dit
betekent ook een andere rol voor controlerende of aansturende
organen (rekenkamers, gemeenteraad, het ministerie, Tweede Kamer)
waarbij minder moet worden ingegaan op lopende actualiteit en meer
op de fundamentele doelen van het sociale zekerheidsstelsel.
Overigens is eveneens opgemerkt dat ook behoud van draagvlak voor

Onder invloed van New Public Management en in reactie op geconstateerde
ongewenste regelovertredingen in het verleden, is er volgens diverse
betrokkenen in de sociale zekerheid te stevig ingezet op efficiency en het
toezicht op rechtmatigheid. Dit betreft de aansturing van

het sociale zekerheidsstelsel belangrijk is in dit kader. Met andere
worden: sancties moeten opgelegd kunnen blijven worden.

uitvoeringsorganisaties en gemeenten door het departement en vervolgens de
aansturing van professionals door uitvoeringsorganisaties en gemeenten. In
termen van sturing en controle ligt de nadruk te veel op kwantitatieve –
meetbare – Key Performance Indicators (KPI’s).

“Uitvoerders worden door de accountant wel ‘op de
vingers getikt’ bij vermeende onrechtmatigheden, maar
niet wanneer gemeenten bijvoorbeeld ten onrechte Artikel
18 lid 1 Participatiewet niet hebben toegepast. Daarmee
wordt een cultuur gecreëerd die sterk geënt is op
rechtmatigheid maar niet op het benutten van
discretionaire bevoegdheden.” - Deelnemer expertsessie

Oplossingsrichtingen:
▪ Meer sturen op hogere SUWI-doelen: regelmatig is gesuggereerd om
uitvoeringsorganisaties (UWV en SVB) en gemeenten, en daarmee ook
professionals, meer aan te sturen vanuit de hogere SUWI-doelen;
kortweg, draagt datgene wat we doen bij aan het vergroten van
bestaanszekerheid en verhogen van arbeidsparticipatie van burgers? En
130

Naar inhoudsopgave

Het is aan te bevelen expliciet stil te staan bij de vraag waarom UWV,
SVB en gemeenten besluiten (moeten) nemen die bestaanszekerheid
juist verminderen en de kans op arbeidsparticipatie verkleinen. En

betekent dat voorgenomen beleid immer moet worden getoetst op
uitvoerbaarheid.

minstens zo belangrijk, waarom gebeurt dit? Op deze manier kan een
betere balans worden gevonden tussen het streven naar efficiency en
rechtmatigheid enerzijds en doeltreffendheid anderzijds.

“Als uitvoeringsorganisatie zou je periodiek met de
Tweede Kamer in gesprek moeten gaan en tegenwicht
moeten bieden.” - Deelnemer expertsessie

“Je moet oppassen dat je de verantwoordelijkheid niet bij
de uitvoerder neerlegt. Je moet altijd de wisselwerking
van de structuur en de uitvoering van de organisatie
meenemen bij het verklaren van het besluit.” - Deelnemer
expertsessie

▪

Het periodieke karakter is hierbij belangrijk, omdat wet- en regelgeving
soms op enig moment niet meer functioneert zoals beoogd als gevolg
van maatschappelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen op de
arbeidsmarkt.

Goed voorbeeld
Versterken feedbackloop van uitvoering naar departement en
Tweede Kamer: samenhangend met bovenstaande oplossingsrichting
is gesteld dat de feedbackloop van uitvoering naar departement moet
worden versterkt. Meer en betere uitwisseling van praktijkkennis en

De knelpuntenbrieven die UWV en SVB periodiek opstellen en delen met
departement en de Tweede Kamer worden breed gewaardeerd in dit kader en
worden als een goed voorbeeld beschouwd. Het creëert volgens betrokkenen een
andere dynamiek tussen departement en uitvoering waarbij meer aandacht

ervaring is nodig om weeffouten in wet- en regelgeving en beleid te
corrigeren. Volgens sommigen bestaat nu nog te vaak het beeld in de
Tweede Kamer en binnen het departement, maar ook soms daarbuiten,
dat knelpunten waar de uitvoering tegenaan loopt met maatwerk
kunnen worden opgelost. Dit lijkt niet realistisch; maatwerk is geen
oplossing voor structurele en systematische knelpunten in wet- en

ontstaat voor structurele knelpunten waar uitvoerders tegenaan lopen. Het strekt
tot de aanbeveling dat ook gemeenten met regelmaat de knelpunten onder het
voetlicht brengen waar zij in de uitvoering tegenaan lopen.
Aangezien hardvochtige effecten voor burgers regelmatig ontstaan als gevolg
van samenloop van wet- en regelgeving, en omdat het leven van burgers zich
over organisatiegrenzen heen beweegt, is het aan te bevelen dat
uitvoeringsorganisaties daarom ook in gezamenlijkheid reflecteren. Zoals
sommigen zeggen: get the system in a room. Het analysekader ‘hardvochtige

regelgeving14. Hierbij moet het niet alleen gaan om corrigeren wat er al
is, maar ook om helemaal aan het allereerste begin van wetstrajecten al
betrokken te worden zodat weeffouten helemaal niet ontstaan. Dit

14

Zie ook De Beer, P. T. (2021). Maatwerk is geen oplossing. S&D, 5: 11-19.

131

Naar inhoudsopgave

Oplossingsrichtingen:
▪ Versterken feedbackloop van uitvoering naar departement en
Tweede Kamer: deze oplossingsrichting, zoals hierboven reeds

effecten’ dat binnen dit onderzoek is ontwikkeld, kan een waardevol
gesprekstool vormen in de gesprekken tussen uitvoeringsorganisaties,
gemeenten, het departement en Tweede Kamer. Het kan helpen om de

beschreven, kan er ook toe leiden dat er in de politiek meer structurele
aandacht komt voor de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving.
o Een randvoorwaarde hiervoor is dat er voldoende onderling
vertrouwen is en interesse in elkaars werkzaamheden. De
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU)

gesignaleerde problemen ‘af te pellen’ en zo tot de kern van het probleem te
komen. Door het gesprek aan te gaan met dit analysekader als ondersteunende
tool, wordt een vraagstuk in de volle breedte doorgrond.
▪

Minder financiële prikkels gericht op de korte termijn en ook

constateerde eerder echter dat de Tweede Kamer een blinde
vlek heeft voor de uitvoering; zij heeft te weinig informatie
over, te weinig kennis van, en te weinig interesse in de
uitvoering. Als het gaat om de informatiehuishouding richting
de Tweede Kamer spelen departementen volgens de TCU een
belangrijk rol om te zorgen dat de Tweede Kamer tijdig en

investeren in baten die elders vallen: hoewel er op dit vlak geen
concrete beleidssuggesties zijn gedaan, bestaat onder experts breed
het beeld dat de huidige financieringsstructuren maken dat
uitvoeringsorganisaties en gemeenten onvoldoende investeren in
zaken waarbij de baten elders terechtkomen. Wanneer UWV
bijvoorbeeld meer investeert in goede nazorg, kan dit stress
verminderen en bijvoorbeeld leiden tot een reductie van zorgkosten. De
kosten liggen bij UWV, maar de baten vallen elders. Een ander punt dat
voornamelijk bij gemeenten speelt is dat zij iedere vier jaar te maken
hebben met een ander college. De begrotingscyclus gaat over één jaar.
Dat maakt het minder interessant om nu te investeren, terwijl de

volledig wordt geïnformeerd.95 Meer vertrouwen richting de
uitvoering vanuit zowel de Tweede Kamer als vanuit het
departement verkleint volgens uitvoerders de zogenoemde
incidentenreflex. Politiek kan dan ook gevraagd worden bij een
incident om de uitvoering de tijd te geven om data/informatie
te verzamelen bij incidenten. Zorgvuldigheid heeft hier de
voorkeur boven snelheid om een probleem op te lossen.

gemeente er ‘pas’ volgend jaar profijt van heeft.

Knelpunt: veel aandacht voor incidenten in politiek
en media

▪

In de politiek en media gaat de aandacht vaak alleen uit naar

Verdere professionalisering beroepsgroepen. Hoewel dit punt
beperkt aan bod is gekomen, is gesuggereerd dat een sterkere positie
van de uitvoering hen mogelijk minder afhankelijk kan maken van, of
meer tegenwicht kan bieden aan, de politieke waan van de dag.

uitvoeringsorganisaties en gemeenten als er incidenten zijn. De nadruk op
incidenten in de politiek en media kan tot een defensieve houding leiden bij
uitvoerders. Het kan hen huiverig maken om problemen tijdig aan te kaarten.

132

Naar inhoudsopgave

Knelpunt: onrealistisch mensbeeld (voornamelijk
t.a.v. inlichtingenplicht)
Vanaf de jaren ’80 kantelt het mensbeeld in de Nederlandse sociale zekerheid

inlichtingenplicht is dat het leven en de inkomstenbronnen van burgers
overzichtelijk zijn. In de praktijk blijkt echter vaak sprake van een samenloop van
regelingen; burgers hebben regelmatig met veel verschillende regelingen en

van een ‘sociaal empathisch’ mensbeeld, naar een meer ‘individualistisch en
rationeel’ mensbeeld waarin eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid
centraal staan. Binnen dit meer individualistische en rationele mensbeeld wordt
een norm- of regelovertreding impliciet gezien als een rationele keuze van een
burger. Zelfs wanneer onbewuste fouten worden gemaakt door burgers, krijgen

instanties en met verschillende inkomstenbronnen te maken waarover zij zelf
niet altijd goed overzicht hebben. In de praktijk blijkt het voor veel burgers ook
niet duidelijk welke inkomsten opgegeven moeten worden en verrekenend
kunnen worden met de uitkering. Wat onder de inlichtingenplicht valt is niet
altijd logisch. Dit laatste speelt met name binnen de Participatiewet. Daarnaast

zij hiermee snel het stempel van fraudeur. Ook leidt dit mensbeeld ertoe dat
uitvoeringsorganisaties en gemeenten (potentiële) uitkeringsgerechtigheden
vanuit wantrouwen bejegenen in plaats van vertrouwen.96 Daarnaast vertrouwt
de Participatiewet enerzijds op de kracht van actieve burgers, maar anderzijds
verplicht diezelfde overheid tot activiteit. In dat opzicht kunnen de dominante

sluiten de gehanteerde begrippen en de aan de Participatiewet verbonden
verplichtingen qua invulling niet aan bij de belevingswereld van een groot deel
van de burgers. Denk bijvoorbeeld aan wat er wordt verstaan onder
‘gezamenlijke huishouding’.

mensbeelden ook conflicterend zijn.97

Oplossingsrichtingen:
▪ Ga uit van gedeelde verantwoordelijkheid. Uitvoerders zouden er in
hun communicatie voor kunnen zorgen dat er meer wordt uitgegaan
van een gedeelde verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld door actief na te
gaan of een burger heeft begrepen wat er verwacht wordt en wat de
rechten en plichten zijn. Daarnaast zouden uitvoerders in een eerder

Dit raakt nauw aan het knelpunt dat in hoofdstuk 6 is beschreven: namelijk dat
de inlichtingenplicht een grote verantwoordelijkheid toekent aan de burger,
deze niet aansluit bij de leefwereld en er foutieve veronderstellingen achter de
inlichtingenplicht schuilen. Vanwege de overlap met het algemene knelpunt
‘onrealistisch mensbeeld’ behandelen we ook de oplossingsrichtingen voor de
knelpunten ten aanzien van de inlichtingenplicht hier.

stadium samen met de burger kunnen nagaan of de verkregen en
aangeleverde informatie volledig en correct is en de burger de kans
kunnen geven eventueel missende informatie alsnog aan te vullen.

De wetgever kent met name ten aanzien van de inlichtingenplicht een (te) grote
verantwoordelijkheid aan burgers zelf toe als het gaat om de informatie die door

▪

Hanteer een meer realistisch mensbeeld. Volgens experts komt het
mensbeeld dat dominant is in veel socialezekerheidswet- en
regelgeving niet overeen met de werkelijkheid. Het gaat hierbij om een

burgers aangeleverd moet worden. De informatie die moet worden
aangeleverd, moet aan drie voorwaarden voldoen: de informatie moet volledig,
correct en op tijd zijn. In de praktijk komt het regelmatig voor dat de
inlichtingenplicht wordt geschonden omdat burgers onbewust informatie niet
volledig, tijdig en correct hebben aangeleverd. De veronderstelling achter de

meer realistisch perspectief op regelovertreding (‘de meeste mensen
deugen’ en ‘de meeste mensen handelen te goeder trouw’) als ook om
een meer realistisch perspectief op zelfredzaamheid. Dit is in lijn met
het WRR-rapport uit 2017 waarin werd gesteld dat de overheid te vaak
133

Naar inhoudsopgave

onrealistische eisen stelt aan de zelfredzaamheid van burgers. Er zou
meer aandacht moeten zijn voor het belang van niet-cognitieve
vermogens, zoals doelen stellen, in actie komen, volhouden en om

“Een goed gesprek maakt dat je harder gaat lopen, zonder
dat je lam geslagen wordt door de dreiging van boetes en
omdat je perspectief houdt.” - Deelnemer expertsessie

kunnen gaan met verleiding en tegenslag (zie ook de
oplossingsrichtingen onder ‘communicatie’). Daarbij zou ook rekening
moeten worden gehouden met het feit dat een mens niet statisch is
maar dat het leven van een mens erg dynamisch is en onderhevig aan
verandering en dat dit invloed heeft.

Er zijn gemeenten die er in het licht van het herstellen van vertrouwen
voor kiezen om het gesprek over de verplichtingen waar een
uitkeringsgerechtigde aan moet voldoen pas te voeren wanneer de
uitkering is toegekend.

“Ongeveer 3 procent van uitkeringsgerechtigden is bewust
niet te goeder trouw, terwijl het hele proces daarop is
ingericht. Ik denk dat daar een omslag gemaakt kan
worden. In onze gemeente is het dienstverleningsproces
ingericht op de overige 97 procent. We hebben nagedacht
over de ontvangstruimte en hoe een gesprek wordt
aangevlogen. Ik denk dat als we daar stappen weten te
maken, vertrouwen naar inwoners, naar onszelf en de
lobby die wij in ons werk hebben, we grote stappen
kunnen maken.” - Deelnemer expertsessie

Vertrouwen gaat ook over de manier waarop burgers worden bejegend
wanneer zij een gebouw binnenkomen. Het getuigt volgens diverse
experts van weinig vertrouwen wanneer een uitkeringsgerechtigde
eerst langs een bewaker moet of als een medewerker achter
kogelwerend glas zit. Dus, hoe word je als burger ontvangen? Moet je
lang wachten in een wachtkamer? Hoe ziet die wachtkamer eruit?
Welke sfeer ademt het? Is je dossier van tevoren doorgenomen? Zit een
uitvoerder tegenover of naast een uitkeringsgerechtigde?

▪

Herstel vertrouwen. Vertrouwen is deels een bejegeningskwestie en
betreft dus de uitvoering, maar met name vanuit uitvoerders van de
Participatiewet klinkt een roep om wet- en regelgeving die meer

“Als je een gebouw binnen komt van UWV of de gemeente
moet je je soms identificeren. Je zou eigenlijk moeten
afspreken dat aan het eind van een gesprek het ID wordt
gevraagd wanneer dat nodig is. En ga naast elkaar zitten,
niet tegenover elkaar. Dat zou voor vertrouwen en
bejegening al veel doen.” - Deelnemer expertsessie

uitgaat van vertrouwen dan nu het geval is. Een suggestie is om minder
verplichtingen te hanteren. Als de verplichting er niet is, kan je hem niet
schenden. En als een verplichting wordt overtreden, wat voor
consequenties hang je daar dan aan? Het uitgangspunt zou verder
moeten zijn dat mensen zich aan regels houden wanneer ze die regels
kennen en begrijpen wat van hen gevraagd wordt.
134

Naar inhoudsopgave

Wat ook bijdraagt aan het vertrouwen op het vlak van bejegening is het
erkennen van gemaakte fouten. Als de burger in de problemen is
gekomen door een fout aan de kant van de uitvoerder dan zou, naast

Oplossingsrichtingen:
▪ Impactvolle brieven onder de loep nemen. Individuele uitvoerders
denken soms dat de brieven die vanuit hun organisatie worden gestuurd

het herstellen van de fout op een zodanige manier dat de burger niet
alsnog negatieve financiële effecten ervaart, ook een excuses veel
kunnen uitmaken voor het vertrouwen. In contact met de burger geldt
hetzelfde voor het open zijn over kennis die de uitvoerder ook niet
direct paraat heeft. Als een uitvoerder aangeeft dat hij een antwoord

helder en duidelijk zijn. In de praktijk is dit nog niet altijd het geval. Dat
het volgens een uitvoerder duidelijk is, wil echter niet zeggen dat een
burger het begrijpt. Het is daarom van belang de vraag ‘is dit leesbaar
en begrijpelijk voor de burger’ als uitgangspunt te nemen.

Goed voorbeeld

ook niet heeft en op een vraag terug moet komen, geeft het vertrouwen
dat de uitvoering er alles aan doet om het goed te regelen voor de
burger. Terwijl foutieve antwoorden op een later moment negatief
kunnen uitpakken voor de burger en daarmee juist het vertrouwen in de
uitvoeringsorganisatie schaden.

De afgelopen tijd heeft de SVB veel brieven verbeterd. Dit onder meer op basis van
onderzoek onder burgers die dienstverlening van de SVB ontvangen, burgerpanels
en door inzet op het project ‘KoLiBrie’. KoLiBrie staat voor ‘Korte en Lichte Brieven’.
In dit project worden alle SVB-brieven getoetst op leesbaarheid en begrijpelijkheid
en vervolgens aangepast. Bijvoorbeeld door het gebruik van duidelijke en

Knelpunt: communicatie uitvoeringsorganisaties
soms onduidelijk

overzichtelijke pictogrammen waardoor burgers direct zien wat van hen wordt
verwacht. Ook is de website www.svb.nl volledig op B1-niveau geschreven.

Voor een deel van de burgers is simpelweg niet duidelijk wat de
uitvoeringsorganisatie van hen verwacht en wat zij van hen mogen verwachten.

Goed voorbeeld

Het is burgers daarmee ook niet altijd duidelijk wat hun rechten en plichten zijn.
Het is een misvatting dat dit uitsluitend geldt voor burgers met een beperkt
denkvermogen en doenvermogen en/of burgers die beperkte basisvaardigheden
hebben (dat wil zeggen laaggeletterd of laaggecijferd zijn en/of beperkte
digitale vaardigheden bezitten). Met name brieven zijn soms dermate
ingewikkeld of dubbelzinnig, dat het voor burgers lastig is te begrijpen wat er

samen met gedragswetenschappers. Is het B1? Is de hoeveelheid tekst behapbaar?
Is duidelijk waar de burger naartoe kan met vragen?

UWV neemt de komende tijd de 100 meest impactvolle brieven onder de loep,

▪

Meer telefonisch contact vooraf en na afloop gesprek. Het is van
belang dat uitvoerders voldoende helderheid en duidelijkheid aan de
‘voorkant’ scheppen ten aanzien van de informatieplichten en de
consequenties van het niet naleven van verplichtingen. Dit kan door
voorafgaand aan en/of na afloop van een gesprek telefonisch contact
op te nemen met de uitkeringsgerechtigde om na te gaan of helder is
wat verwacht wordt van de uitkeringsgerechtigde maar ook wat in
termen van dienstverlening en inkomensondersteuning kan worden

van hen wordt verlangd. Daarnaast ervaart een deel van de burgers de
communicatie met uitvoeringsorganisaties of gemeenten als onprettig. Dit
knelpunt hangt daarmee samen met het dominante mensbeeld binnen het
stelsel van sociale zekerheid.

135

Naar inhoudsopgave

verwacht. Zowel UWV als de SVB experimenteren momenteel met
deze vorm van dienstverlening.

interviews gaven aan dat ze in de problemen zijn gekomen of veel
stress hebben ervaren, wanneer een aanvraag werd afgewezen of
uitkering werd gestopt, omdat bepaalde gegevens niet waren
aangeleverd. Zijzelf waren wel in de veronderstelling dit te hebben
gedaan. Door voorafgaand wijzigingen of afwijzingen van toegang tot
een uitkering telefonisch contact te hebben, kunnen eventueel
missende gegevens alsnog worden aangeleverd en of worden
meegenomen bij de besluitvorming.

“Na afloop voeren we service calls uit. Weet u wat er nu van
u verwacht wordt? Wat heeft u ervaren als cliënt?”
- Medewerker UWV - expertsessie

Goed voorbeeld

Goed voorbeeld

Binnen de AIO start de SVB met een experiment met de intake. Vooraf aan de
aanvraag wordt er telefonisch contact opgenomen; wat kun je verwachten? Om de
dienstverlening zo in te richten zodat de burger voorafgaand aan de complexiteit
wordt geholpen.

De SVB doet aan 'voorzorg' door te bellen als er een hoge boete wordt opgelegd. De
SVB probeert in dit kader daarnaast, als zij de burger niet kunnen bereiken, ook
ansichtkaarten te versturen of langs te gaan.
▪

Naast dat het niet bij iedereen nodig is, is het vanuit capaciteitsoogpunt
momenteel niet haalbaar om bij alle burgers meer telefonisch contact te
hebben.

Voice coaching & trainen gesprekstechnieken. Bij UWV en SVB is de
instructie om te bellen bij een negatief besluit. Het voeren van een
gesprek is nog iets anders dan het goede gesprek voeren.

Goed voorbeeld
“Bejegening is meer dan nabellen en uitleggen. Om
iemand werkelijk te zien en te zien waar hij in zijn
leefwereld staat daar zouden met name uitvoerende
dienstverleners op getraind moeten worden en
ondersteuning in kunnen gebruiken.” - Deelnemer
expertsessie

De serviceafdeling van UWV onderzoekt daarom waar in de klantreis die burgers
doorlopen moeilijke situaties ontstaan. Het is bekend wanneer veel bezwaren
worden ingediend. Dat is klantsignaalmanagement waardoor UWV kan zien
wanneer knelpunten ontstaan en bij welke groepen telefonisch contact potentieel
meerwaarde heeft.
▪

Meer telefonisch contact voorafgaand aan wijzigingen of
afwijzingen van toegang tot een uitkering. Burgers zijn erbij gebaat
wanneer zij eerst worden geïnformeerd en bevraagd over de gegevens
die ze hebben aangeleverd of hadden moeten aanleveren aangaande

Dit vraagt veel van professionals in termen van gesprekstechnieken en
stemgebruik. Gesteld wordt dat de ‘toon’ van professionals soms
anders moet.

het bepalen van toegang tot een uitkering. Deelnemers aan de
136

Naar inhoudsopgave

burger zich gehoord en gezien voelt. Ook hierin kunnen voice coaching
en het trainen in gesprekstechnieken oplossingen bieden.

“Er is voortdurend nieuwe instroom van medewerkers.
Het is niet zo dat er standaard op ieder kantoor mensen
met tien jaar ervaring zitten. Er wordt veel gewerkt met
uitzendkrachten. Dat is de werkelijkheid op dit moment.”
- Medewerker UWV

Knelpunt: gebrek aan ondersteuning en nazorg bij
impactvolle besluiten
Besluiten door uitvoeringsorganisaties en gemeenten kunnen forse financiële
implicaties hebben voor burgers. Sommige groepen burgers hebben behoefte
aan begeleiding na het besluit omdat zij simpelweg niet weten wat ze moeten

Goed voorbeeld

doen of hoe ze rond moeten komen zonder een uitkering. Deze ondersteuning
ontbreekt veelal; enerzijds vanwege gebrek aan capaciteit om dergelijke
ondersteuning en nazorg te bieden en anderzijds vanwege onvoldoende kennis
bij de uitvoering om mensen adequaat te verwijzen.

De SVB zet in dit kader de afgelopen tijd veel in op voice coaching. Met wat voor
toon ga je de burger tegemoet? Dat kan op een strenge, meedenkende of
vriendelijke manier. Daar komt bij dat de materie inhoudelijk complex is. Het vraagt
veel kennis van medewerkers om precies te weten hoe verschillende regelingen in
elkaar zitten en hoe regelingen mogelijk op elkaar inwerken.

Oplossingsrichtingen:
▪ Actiever nazorg bieden bij ingrijpende besluiten. Actiever nazorg doet
een beroep op de capaciteit van uitvoeringsorganisaties en gemeenten.
o Voldoende financiële middelen en capaciteit vormen daarmee
een randvoorwaarde om deze oplossingsrichting uit te kunnen

Om met deze belemmering in de uitvoering om te gaan, is een
suggestie om meer te werken met één aanspreekpunt voor de burger
die intern doorverwijst naar degene die de antwoorden wel heeft of
voor de burger de antwoorden opzoekt.

voeren.
▪

Burgers horen en zien. In de communicatie naar de burger is het
belangrijk dat de burger zich gehoord en gezien voelt door de
uitvoering. Heeft de medewerker oog voor het verhaal van de burger of
kijkt deze puur naar wat er in het dossier van de burger staat? Ben je
gelijkwaardig aan elkaar in de communicatie of is er sprake van

Goed voorbeeld
In dit licht richt UWV een team in met medewerkers die bellen om nazorg te bieden
na ontvangst van een ingrijpend besluit. Daarbij wordt gemonitord of burgers zich
hierbij goed geholpen voelen door UWV. Een aandachtspunt hierbij is dat een
dergelijke werkwijze ook een grotere capaciteit vereist en daarmee hogere kosten
met zich meebrengt. Belangrijk is om goed te monitoren wat deze werkwijze
betekent voor de tevredenheid. Verder onderzoek is nodig om in kaart te brengen of
een dergelijke investering in voorlichting en begeleiding aan de ‘voorkant’ mogelijk
tot minder ‘klachten, bezwaar en beroep’ aan de achterkant leidt.

ongelijkwaardigheid en word je ‘uitgehoord’? Kijkt iemand met je mee
als je een vraag hebt of blijf je ermee zitten omdat er geen oog voor is?
Gezien de afhankelijkheid van de burger ten opzichte van de uitvoering
is het van belang dat deze zich gehoord en gezien voelt. Onder andere
om (negatieve) besluiten te kunnen accepteren is het van belang dat de

137

Naar inhoudsopgave

10.2 Toegang en hoogte uitkering

terrein van ziekte en arbeidsongeschiktheid: het werken volgens een
regiemodel in sociaal-medische centra. De verzekeringsartsen in het
sociaal-medisch centrum (SMC) hebben ieder hun eigen

Knelpunt: complexiteit duurzaamheidscriterium
WIA

verantwoordelijkheid voor een groep mensen en krijgen ondersteuning
van een multidisciplinair team van arbeidsdeskundigen, sociaalmedisch verpleegkundigen, re-integratiebegeleiders, medewerkers
verzuimbeheer, procesbegeleiders, medisch secretaressen en
teamondersteuners. Samen wordt gekeken wat een

Het duurzaamheidscriterium in de WIA is een moeilijk te hanteren begrip voor
verzekeringsartsen en het geeft ongewenste prikkels om aan te sturen op een
IVA-uitkering. Bijkomend knelpunt van de verschillende uitkeringsregimes in de
WIA is dat deze een groot beroep doen op de capaciteit van verzekeringsartsen

uitkeringsgerechtigde nodig heeft. Aan dit team kunnen ook andere
(para-)medici worden toegevoegd, zoals psychologen en
fysiotherapeuten. Per SMC zijn één of twee verzekeringsartsen als
regievoerder inhoudelijk eindverantwoordelijk.100

van UWV.
Oplossingsrichtingen:
▪ Duurzaamheidscriterium WIA laten vervallen of anders
toepassen. UWV ziet het laten vervallen of op andere wijze toepassen

Knelpunt: onjuiste veronderstellingen t.a.v. 35minners WIA

van het duurzaamheidscriterium binnen de WIA als mogelijke
oplossingsrichting om de complexiteit rondom de verschillende WIAregimes op te lossen. Daarnaast kan deze oplossingsrichting een rol
spelen in het kader van het capaciteitsvraagstuk verzekeringsartsen.
Het laten vervallen of anders toepassen van het
duurzaamheidscriterium impliceert dat een fundamentele discussie

Bij de invoering van de WIA in 2006 ging men ervan uit dat de groep ‘35-minners’
(de groep met minder dan 35 procent loonverlies) in dienst kon blijven bij de
eigen werkgevers. Om die reden is de ondergrens voor toegang tot de WIA
verhoogd van 15 procent in de WAO naar 35 procent in de WIA. In de praktijk
blijkt echter dat de arbeidsparticipatie van de groep 35-minners achterblijft. De
mensen die 35-min zijn verklaard krijgen pas sinds 2019 specifieke
dienstverlening voor arbeidsgehandicapten, de re-integratie-instrumenten zijn
gekoppeld aan het uitkeringsregime.

over de toekomst van de IVA in relatie tot de WGA nodig is.98 In een
traject dat UWV, NVVG en SZW gezamenlijk hebben doorlopen is het
aanpassen of schrappen van het duurzaamheidscriterium bezien.99 SZW
bezint zich met de sociale partners, NVVG en UWV over de
consequenties van verschillende opties rondom aanpassing van het
duurzaamheidscriterium en hoe die gewogen moeten worden (TK,
2021-2022, 26 448).
▪

Oplossingsrichtingen:
▪ Sluitende aanpak UWV en gemeenten. UWV zelf pleit voor een
sluitende aanpak en gezamenlijk re-integratiekader, waarin de
middelen beschikbaar en inzetbaar zijn voor degene die recht heeft op
een uitkering via UWV of gemeenten. Dit impliceert tevens een

Verzekeringsartsen ondersteunen met een multidisciplinair team.
Om meer mensen beter te kunnen beoordelen en begeleiden maken
UWV, NVVG en SZW de omslag naar een nieuwe werkwijze op het
138

Naar inhoudsopgave

ontschotting van budgetten en instrumentarium.101 Met een sluitende
aanpak kunnen burgers meer passende ondersteuning richting werk
krijgen en wordt de kans op het ontstaan van hardvochtige effecten

in de praktijk toch te zwaar is of zal zijn, dan zou dit aanleiding moeten
zijn voor een arbeidskundige herbeoordeling waarbij het uitgangspunt
is dat de geduide functie komt te vervallen. Ook na een herbeoordeling

verkleind.

dienen de geduide functies meegenomen te worden in de
dienstverlening naar werk.104

Knelpunt: CBBS-systeem WIA sluit onvoldoende aan
op praktijk
Ten aanzien van het CBBS doen zich drie knelpunten voor. Het

Knelpunt: complexiteit vaststellen duurzaam geen
arbeidsvermogen Wajong

arbeidsongeschiktheidspercentage wordt bepaald door een gering aantal
functies. De belastbaarheid van de werknemer sluit lang niet altijd goed aan op
de geselecteerde functies. En tot slot is de afstand tussen de in theorie
geselecteerde functies en de praktijk groot. Hierdoor kunnen knellende situaties
ontstaan die tot hardvochtige effecten voor burgers leiden, doordat zij

Het is in de praktijk gebleken dat het vaak niet mogelijk is om bij jongeren vast
te stellen of een beperking van de arbeidsmogelijkheden duurzaam is. Als het
niet mogelijk is om dit vast te stellen wordt een Wajong aanvraag afgewezen en
is de jonggehandicapte indien hij niet over middelen beschikt, in eerste instantie
aangewezen op de Participatiewet. Na één jaar kan de jonggehandicapte een

bijvoorbeeld worden verondersteld werk te kunnen verrichten waartoe zij in de
praktijk niet in staat zijn.

herbeoordeling aanvragen. Na tien jaar zonder veranderingen in het
arbeidsvermogen wordt aangenomen dat de beperkingen duurzaam zijn.

Oplossingsrichtingen:
▪ Vaststellen van een objectieve bovengrens. Het vaststellen van een

Oplossingsrichtingen:
▪ Duurzaamheidscriterium loskoppelen van toegang tot de Wajong.

objectieve bovengrens voor het toestaan van overschrijdingen van de
Functionele Mogelijkhedenlijst (FML). Een goede registratie per dossier
van wat de overschrijding is en een goede objectieve bovengrens, moet
overschrijdingen van de belastbaarheid voorkomen.102
Actualisatie CBBS met realistische referentie functies. Het CBBS
zou moeten worden geactualiseerd en een meer realistische vulling

Een mogelijke oplossingsrichting is om het duurzaamheidscriterium los
te koppelen van de toegang tot de Wajong en terug te keren naar de
Wajongregeling van voor 2015. Dit zou betekenen dat
jonggehandicapten met en zonder arbeidsvermogen toegang krijgen
tot de Wajong alsook tot re-integratie dienstverlening en instrumenten.
Dit zou ook de mogelijkheden om dienstverlening te bieden aan

moeten krijgen, zodat functies meer aansluiten op de praktijk en de
arbeidsmarkt.103
Herbeoordeling mogelijk maken. Geduide functies in het CBBS
moeten worden meegenomen in de dienstverlening naar werk.
Wanneer de desbetreffende dienstverlener van oordeel is dat de functie

jonggehandicapten die nu wel onder de Wajong 2015 vallen, kunnen
vergroten als zij na verloop van tijd toch nog mogelijkheden tot
arbeidsparticipatie blijken te hebben ontwikkeld. Een dergelijke
oplossing behelst echter wel meerdere wetswijzigingen.

▪

▪

139

Naar inhoudsopgave

Knelpunt: complexiteit dagloonsystematiek WIA,
WW, ZW en Wazo

Knelpunt: complexiteit vaststelling inkomsten en
vermogen in Toeslagenwet en Participatiewet

De complexiteit van de dagloonsystematiek binnen alle wetten, en het gebrek

Binnen de Toeslagenwet en de Participatiewet zijn de inkomsten van de

aan uniformiteit tussen het Dagloonbesluit WIA en het Dagloonbesluit WW/ZW
vormen een belangrijk knelpunt. De regels voor het vaststellen van het dagloon
op grond van de WIA, WW, ZW en WAZO zijn vastgelegd in het Dagloonbesluit
werknemersverzekeringen. Er geldt binnen de WIA een afwijkende
dagloonberekening ten opzichte van de dagloonberekening WW en ZW.

aanvrager en diens eventuele partner een belangrijke toetssteen voor de
toegang tot en hoogte van de uitkeringen. Voor de Participatiewet geldt
daarnaast een vermogenstoets. Bij de bijstand worden in principe alle inkomensen vermogensbestanddelen betrokken. Vermogens- en inkomstenvaststellingen
kunnen echter zeer ingewikkeld zijn voor professionals en kunnen tot morele

Daarnaast zijn binnen elke afzonderlijke dagloonregeling tal van uitzonderingen
gecreëerd, die eveneens weer verschillen per regeling.

dilemma’s leiden, specifiek met betrekking tot het bepalen wat wel en niet tot
het vermogen of inkomsten gezien moet worden.

Oplossingsrichtingen:
▪ Dagloonsystematieken met elkaar in lijn brengen. Door de

“Je ziet dat er op basis van de Participatiewet iedere euro
afgerekend moet worden. Het achterliggende beleidsdoel is dat de
bijstand een vangnetfunctie heeft. De vraag is of je dat op zo’n
gedetailleerd niveau moet doen.” - Deelnemer expertsessie

afwijkende dagloonberekening binnen de WIA ten opzichte van de
dagloonberekening worden vooral flexwerkers en burgers die via de
WW in de WIA komen geraakt. UWV acht het in ieder geval wenselijk
om de dagloonsystematiek WIA in lijn te brengen met de
dagloonsystematiek WW/ZW.
▪

Oplossingsrichtingen:
▪ Scala aan oplossingen mogelijk. In het ‘Rapport inventarisatie
verbeterpunten Participatiewet’105 is een scala aan beleidssuggesties
uitgewerkt om de knelpunten op dit vlak op te lossen. Hieronder staan
enkele suggesties genoemd:
o Giften niet verrekenen, tenzij dit uit oogpunt van

Mogelijkheid bieden om af te wijken. Een oplossing voor de
knelpunten rondom het refertejaar zou zijn om een mogelijkheid in het
Dagloonbesluit in te bouwen om af te wijken van het vastgestelde
dagloon of eventueel de referteperiode indien het dagloon en het loon
dat de werkgever betaalt veel van elkaar afwijken. Het zou niet
mogelijk moeten zijn bij geringe afwijkingen, maar wel indien het
verschil per dag bijvoorbeeld 30 procent of meer is.

o

140

bijstandsverlening onaanvaardbaar is. Gemeenten de
verplichting opleggen om wat onaanvaardbaar is te regelen via
beleidsregels of verordening, zodat de lokale politiek zich
hierover kan uitspreken.
Giften pas verrekenen boven een bepaald plafond.

Naar inhoudsopgave

o

o

Bij inkomsten uit zelfstandige arbeid en huur, de onkosten in
mindering brengen, (eventueel normeren op een vast
percentage), voordat de inkomsten worden verrekend met de

staat of bereid, wat weer willekeur tot gevolg heeft. Bovendien vereist artikel 18
lid 1 dat sprake moet zijn van zeer bijzondere omstandigheden.

bijstand.
Het in aanmerking nemen van geldleningen als inkomen kan
een aanwezige schuldenproblematiek vergroten en beperkt de
handelingsruimte en vrijheid van bijstandsgerechtigden. Een
meer terughoudende houding past beter bij het hedendaagse

Oplossingsrichtingen:
▪ Wijzigen van de kostendelersnorm. Vanwege de knelpunten rondom
de kostendelersnorm lag onlangs een concept-wettekst ter
internetconsultatie voor en daarbij behorende toelichting voor de
wijziging van de kostendelersnorm. Deze wijziging is onderdeel van het
Wetsvoorstel Uitvoeren breed offensief. Door dit wetsvoorstel wordt de
kostendelersnorm gewijzigd zodat inwonende jongvolwassenen tot 27
jaar niet langer meetellen als kostendeler voor de uitkering van
huisgenoten (vaak de ouders). Met deze wijziging beoogt de regering
inkomenszekerheid bij uitkeringsgerechtigde gezinnen te vergroten.

tijdsbeeld. Te overwegen valt om geldleningen vrij te laten,
tenzij dit uit oogpunt van bijstandsverlening onaanvaardbaar
is, identiek aan de benadering van giften.

Knelpunt: toekenning met terugwerkende kracht
Participatiewet onmogelijk

“Hoe ruimer het middelenbegrip, hoe ingewikkelder het stelsel en
hoe lastiger de handhaving.” - Eiselin, Van Deutekom & Nacinovic,
2021

In artikel 44 van de Participatiewet is vastgelegd dat bijstand wordt toegekend
vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan voor zover deze dag niet ligt voor de
dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
Dit betekent dat het toekennen van bijstand met terugwerkende kracht ten
opzichte van het moment van melden nagenoeg onmogelijk is. Dit is alleen het
geval als er sprake is van een bijzondere omstandigheid. Ook in het geval dat ten
onrechte geen toegang is verleend, is toekenning met terugwerkende kracht
alleen mogelijk als er sprake is van een bijzondere omstandigheid. Dit geldt dus

Knelpunt: kostendelersnorm Participatiewet
De aanname achter de kostendelersnorm is dat huisgenoten woonlasten delen.
In de praktijk is dit lang niet altijd het geval, waardoor iemand een lagere
bijstandsuitkering krijgt, terwijl de woonlasten in de praktijk ongewijzigd blijven.
Daarnaast bestaat er onwetendheid over de kostendelersnorm. De
kostendelersnorm kan op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet onder
bijzondere omstandigheden buiten toepassing worden gelaten. De keuze voor
maatwerk door middel van een beroep op artikel 18 lid 1 Participatiewet moet in
elk individueel geval onderbouwd en gemotiveerd worden en vereist veel
expertise en tijd van klantmanagers. Lang niet alle klantmanagers zijn daartoe in

ook voor de AIO-aanvulling. In de praktijk betekent dit voor de AIO dat een
burger zich voor of op de dag van de AOW-leeftijd melden bij de SVB moet
melden om een AIO-aanvulling aan te vragen omdat er anders een inkomensgat
ontstaat. Dit vraagt veel doenvermogen van de burgers die financieel kwetsbaar
zijn en juist daarom een beroep doen op de bijstand.

141

Naar inhoudsopgave

Oplossingsrichtingen:
▪ Mogelijkheden toekennen met terugwerkende kracht verruimen.
Het verruimen van de mogelijkheden om bijstand toe te kennen met

waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele
afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Doordat het begrip
dringende reden restrictief is uitgelegd in rechtspraak, wordt in de

terugwerkende kracht door het begrip bijzondere omstandigheid
ruimer uit te leggen kan mogelijk uitkomst bieden. Ook kan overwogen
worden om Artikel 44 aan te passen en mogelijk te maken om bijstand
voor het moment van melden toe te kennen als ook eerder al voldaan
werd aan de voorwaarden voor toegang. Daarnaast zou het in gevallen

uitvoeringspraktijk de dringende redenen niet of nauwelijks aanwezig geacht
(hier gaan we uitgebreider op in onder ‘onvoldoende benutten discretionaire
ruimte’). Uit de rechtspraak blijkt bovendien dat de wetgever ook niet consistent
is in zijn toelichtingen op het begrip ‘dringende reden’.106

dat ten onrechte is besloten een burger geen toegang te verlenen tot
bijstand of de AIO-aanvulling altijd mogelijk moeten zijn om de
gemaakt fout te herstellen en met terugwerkende kracht toe te kennen.
Dit kan door in dergelijke gevallen de eis dat er sprake moet zijn van
een bijzondere omstandigheid los te laten.

Oplossingsrichtingen:
▪ Wetgever kan ‘dringende reden’ beter uitleggen. Een suggestie is dat
de wetgever meer concreet aangeeft wat er onder het begrip
‘dringende reden’ wordt verstaan en wat het karakter van een
uitzonderingsgrond is die aan de orde is zoals een acute noodzaak, dat
is een levensbedreigende situatie die blijvend of ernstig psychisch of
lichamelijk letsel tot gevolg kan hebben, of onaanvaardbare sociale of
financiële consequenties (voorkomen huisuitzetting, marginalisering
van gezinsleven, uitzichtloos of perspectiefloos leven). 107

10.3 Maatregelen, boetes en terugvorderingen

Knelpunt: dringende reden restrictief en niet
consistent uitgelegd

Knelpunt: geen aandacht voor verwijtbaarheid en
persoonlijke omstandigheden bij terugvorderingen

Bij het schenden van de inlichtingenplicht hebben de verschillende
uitkeringsinstanties (UWV, gemeente, SVB) een plicht tot terugvordering
behoudens hele dringende redenen. Voor de UWV-wetten en de Participatiewet
geldt dat de uitvoerder kan afzien van het opleggen van een maatregel, een
boete of een terugvordering indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
De afwijkingsmogelijkheden zijn in de verschillende materiewetten vastgelegd.

De Fraudewet bepaalt dat onterecht ontvangen uitkeringen en toeslagen altijd
en volledig moeten worden teruggevorderd, ongeacht de hoogte van het
benadelingsbedrag en ongeacht of er sprake is van verwijtbaarheid of opzet.

Het begrip dringende redenen speelt dus een belangrijke rol in de UWV-wetten
en de Participatiewet als het gaat om afwijkingsmogelijkheden.

Oplossingsrichtingen:
▪ Verwijtbaarheid als toetssteen. Een suggestie is om – evenals bij
boetes – het criterium van verwijtbaarheid als toetssteen te gebruiken
voor de hoogte van de terugvordering. Opgemerkt is dat behoud van
draagvlak voor het stelsel in algemene zin belangrijk blijft. Het

Van dringende reden is volgens vaste rechtspraak slechts sprake indien de
maatregel, boete of terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële
gevolgen voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen,
142

Naar inhoudsopgave

uitgangspunt – namelijk dat wordt terugbetaald wat ten onrechte is
ontvangen – moet niet uit het oog worden verloren.
o Een kanttekening hierbij is dat het bij boetes ook voor

de afweging heeft gemaakt om wel of geen boete op te leggen. Is er
zorgvuldig onderzoek gedaan door de uitvoerder?
o Maatwerk vraagt veelal meer tijd van professionals. Een

handhavers ingewikkeld is gebleken om verwijtbaarheid vast
te stellen.

behapbare caseload vormt daarmee een randvoorwaarde om
uit te zoeken of er bijvoorbeeld discretionaire bevoegdheden
gebruikt kunnen worden, of om nader af te stemmen met
collega’s. In dat opzicht is voldoende tijd een randvoorwaarde
voor het kunnen bieden van maatwerk.

Knelpunt: minimale toets op evenredigheid bij
maatregelen en terugvorderingen
Wanneer uitkeringsgerechtigden niet voldoen aan de wettelijke verplichtingen
die zijn verbonden aan de uitkering of niet voldoen aan de inlichtingenplicht,
kunnen zij te maken krijgen met maatregelen, boetes en terugvorderingen.
Regelovertreding kan financieel zware gevolgen hebben voor precaire
doelgroepen, waarbij het de vraag is of maatregelen, boetes en

▪

Evenredigheidstoets maatregelen en terugvorderingen. Een
evenredigheidstoets zoals ook geldt voor boetes kan het ontstaan van
hardvochtige effecten als gevolg van terugvorderingen mogelijk
terugdringen. Hierbij geldt de vraag: staan de herstelsancties

meer ruimte, ook als er sprake is van een gebonden bevoegdheid.

(terugvorderingen) of maatregelen (kortingen en stopzettingen), en de
consequenties daarvan, in verhouding tot de geconstateerde
regelovertreding? Bij een evenredigheidstoets moet UWV, SVB of de
gemeenten, voordat zij overgaan tot het korten op, stopzetten, of
terugvorderen van een uitkering, vooraf toetsen of er een risico is dat
dit besluit de burger nog meer afhankelijk zal maken van hulp of

Oplossingsrichtingen:
▪ Wet maatwerk bij terugvordering. In 2022 is een initiatiefwet
geconsulteerd die UWV, SVB en gemeenten meer beleidsvrijheid geeft
om te beslissen of zij bijstand terugvorderen en een boete opleggen bij

ondersteuning, verderstrekkend dan de betreffende uitkering (zoals
schuldhulpverlening of GGZ). In dit geval kan de evenredigheidstoets
aanleiding zijn om een maatregel niet op te leggen, ook niet wanneer
de uitkering onrechtmatig is verstrekt. “Een implicatie hiervan kan zijn
dat sancties niet worden opgelegd als ze de bestaanszekerheid van

terugvorderingen (herstelsancties) nog wel in verhouding staan tot de
geconstateerde regelovertreding. Het minimale evenredigheidsbeginsel dat
geldt bij maatregelen en terugvorderingen biedt in de praktijk geen of
nauwelijks een escape om het ontstaan van hardvochtige effecten bij (groepen)
burgers te voorkomen. Bij boetes biedt de indringende evenredigheidstoets wat

burgers buitenproportioneel of onevenredig aantasten, ook niet als dat
vanuit het oogpunt van rechtmatigheid of zelfs rechtvaardigheid
geoorloofd is” (p. 77).109
o Een kanttekening bij deze oplossingsrichting is dat de
evenredigheidstoets die geldt bij boetes geen garantie biedt

schending van de inlichtingenplicht.108 Maar meer beleidsvrijheid an sich
lijkt volgens experts onvoldoende om het ontstaan van hardvochtige
effecten terug te dringen. Controle- en sturingsmechanismen zouden
ook gericht moeten zijn op de vraag hoe een gemeente, de SVB of UWV

dat er geen hardvochtige effecten ontstaan voor burgers. Een
143

Naar inhoudsopgave

randvoorwaarde voor het effectief zijn van deze
oplossingsrichting is een hoge mate van vakmanschap onder
professionals. In feite wordt hier getoetst aan het hogere doel

aflossingscapaciteit van de debiteur. In de praktijk zijn er echter situaties waarin
een burger graag wil meewerken aan het terugbetalen, maar waarin de
maximale aflossing hem of haar extra in de problemen brengt.

van de wet; ook wel de ‘bedoeling’ van de wet genoemd. De
bedoeling als toetssteen klinkt voor uitvoerders vaak als
aantrekkelijk, omdat het richting lijkt te geven. Dat doet het
ook, maar slechts op een abstract niveau. De vraag wanneer
een situatie ‘onevenredig’ of ‘buitenproportioneel’ is of in strijd

Oplossingsrichtingen:
▪ Meer ruimte en flexibiliteit voor maatwerk. Om meer maatwerk te
kunnen leveren, hebben UWV, SVB en gemeenten meer ruimte en
flexibiliteit nodig in de wet- en regelgeving om rekening te kunnen
houden met de financiële situatie van de burger en om de termijn te
kunnen verlengen waarbinnen iemand een boete kan terugbetalen.
o Ook hier geldt dat maatwerk doorgaans meer tijd vergt van
uitvoerders. Voldoende tijd en een behapbare caseload
vormen randvoorwaarden voor het kunnen bieden van (meer)

is met ‘de bedoeling’, is in de praktijk niet zo eenvoudig te
beantwoorden en doet een (groot) beroep op het morele
kompas van professionals.

“Bij een ingewikkelde situatie heb je niks aan de bedoeling.
Dat geeft geen richtlijn over de kant waar het oordeel op
moet gaan.” - Deelnemer expertsessie

maatwerk.

Knelpunt: bij boetes geen onderscheid tussen
vergissingen en fouten
Verwijtbaarheid wordt in de Fraudewet beschouwd als expliciete toetssteen

“We hebben in een gemeente een verordening gemaakt
waar we de beleidswaarden in het eerste artikel hebben
geplaatst, in plaats van de definities. Hoe je daar precies
inhoud aan geeft is een tweede. Maar het geeft uitvoerders
wel automatisch meer richting bij een toets.” - Deelnemer
expertsessie

voor overtredingen. Dat schuld (mede) wordt gedefinieerd langs de meetlat van
verwijtbaarheid, heeft grote gevolgen voor burgers, omdat zij hiermee eerder en
vaker ‘fraude’ plegen. Met name ten aanzien van de verminderde
verwijtbaarheid wordt het boetekader door medewerkers van UWV, gemeenten
en de SVB als te rigide ervaren. Een uitvoerder kan volgens het boetekader ook
maar een beperkt aantal alternatieve boetepercentages hanteren. Het kader is
daarmee volgens uitvoerders niet veelkleurig genoeg. De smalheid van het
boetekader en de rigiditeit zit voor uitvoerders primair in het ontbreken van
onderscheid tussen een foutje en bewust verzwijgen.

Knelpunt: strikte termijnen debiteurenbeleid
Naast de strikte (uitvoering van) sancties zijn UWV, gemeenten en de SVB in hun
debiteurenbeleid gehouden een vordering binnen strikt voorgeschreven
termijnen in te vorderen en daarbij uit te gaan van de maximale

144

Naar inhoudsopgave

Oplossingsrichtingen:
▪ Loskoppeling benadelingsbedrag en hoogte boete. Doordat de
hoogte van terugvorderingen en boetes afhankelijk is gemaakt van het

▪

o

benadelingsbedrag, lopen bedragen automatisch op als de
onrechtmatige situatie langer standhoudt. Als alternatief voor de
invoering van meer boetepercentages, zou gedacht kunnen worden aan
het toevoegen van de mogelijkheid om de hoogte van het boetebedrag
niet meer te relateren aan het benadelingsbedrag (het bedrag aan

besproken, is een ander knelpunt namelijk dat de uitvoering
onvoldoende gebruik maakt van de discretionaire ruimte die
momenteel wordt geboden.

uitkering dat ten onrechte is verstrekt).

“Als we meer bevoegdheid zouden krijgen om die effecten
mee te wegen, dan wordt het vrij lastig omdat er onderling
ook verschillen zijn in wat onredelijk of onrechtvaardig is.
Dat is ook te zien in maatwerkvraagstukken. Persoonlijke
opvattingen gaan snel een rol spelen, het is een lastige
opdracht voor ons.” - Medewerker UWV

Meer variatie in boetepercentages. Meer differentiëren in de
bedragen bij verminderde verwijtbaarheid kan leiden tot meer
mogelijkheid om rekening te houden met omstandigheden in
specifieke casussen. Van belang hierbij is dat er onderscheid ontstaat
tussen een foutje en bewust verzwijgen. Dat onderscheid kan wellicht
meer percentages tot gevolg hebben, maar zou niet het doel moeten
zijn.

▪

Een randvoorwaarde voor meer beslisruimte voor de
uitvoering is meer vertrouwen in de uitvoering én een
versterking van vakmanschap. Zoals verderop wordt

▪

Meer beslisruimte voor professionals. Een suggestie die vaak wordt

tussen vergissingen en fraude. In de wet wordt immers geen
onderscheid gemaakt tussen situaties waarin de burger niets te
verwijten valt en situaties waarin de burger de inlichtingenverlichting
heeft overtreden.
o In het rapport ‘Tussen staat en menselijke maat’ wordt hier
echter een belangrijke kanttekening bij geplaats. Een

gedaan is om de beslisruimte voor uitvoerders te vergroten.
Uitvoerders zouden graag de wettelijke mogelijkheid krijgen om af te
zien van terugvorderen wanneer de burger zelf niets te verwijten valt.
Meer beslisruimte wordt veelal beschouwd als een manier om meer
maatwerk te kunnen leveren.
o

Maak onderscheid tussen vergissingen en fouten/eenduidige
definitie van fraude. Aansluitend op het voorgaand punt (vergroten
beslisruimte) wordt geregeld voorgesteld om onderscheid te maken

Een kanttekening hierbij is dat vanuit het perspectief van
rechtmatigheid meer beslisruimte tot willekeur kan leiden.

aangescherpte definitie zou mogelijk kunnen leiden tot meer in
plaats van minder hardvochtige situaties. “Dat wat als oplossing
wordt aangedragen kan zomaar eens een molensteen blijken.
Handhaving in de sociale zekerheid gaat immers niet alleen over
uitkomsten (of iemand al dan niet een regel overtreedt) maar ook

Hoewel het goed beredeneerd of moreel juist kan zijn, vindt
het geen grondslag in ‘politiek bekrachtigde wet- en
regelgeving’.110

145

Naar inhoudsopgave

over intenties (of iemand het bedoeld heeft) en context (of
handhaving mensen in bepaalde omstandigheden niet verder de
afgrond in duwt). Daarmee is de vraag naar wat fraude is en wat

gevallen ongelijk te behandelen. De kaders zijn er, maar de meeste
uitvoerders durven daar niet binnen te bewegen. Het is veilig om te
horen wat wel of niet mag, dan dat je daar een hele onderbouwing
onder maakt.” - Deelnemer expertsessie

niet per definitie ambigu en meervoudig; het hangt af van zaken
die niet per se helder zijn of zullen worden. Helderheid en
eenduidigheid over wanneer er hoe moet worden gehandhaafd is
vanuit een algemeen perspectief niet te beantwoorden.” (p.63)111.
▪

Oplossingsrichtingen:
▪ Meer centrale plek Artikel 18 lid 1 Participatiewet (voor de SVB
47c). Voorgesteld wordt om Artikel 18 lid 1, Participatiewet (Pw) (en

Preventie. Het voorkomen van regelovertreding (preventie) is
eveneens een genoemde oplossingsrichting. Betere voorlichting en
begeleiding moet helpen om het aantal onbedoelde fouten en
vergissingen omlaag te brengen, door uitkeringsgerechtigden te wijzen
op hun plichten én rechten.

voor de SVB 47c) een centrale plaats in de wet, te geven waardoor het
afstemmen van de bijstand meer regel is dan een twijfelachtige
afwijking van de standaardregels. Art. 18, lid 1 Pw luidt: Het college
stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de
omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

De wet- en regelgeving is strikt ten aanzien van het opleggen van maatregelen,
boetes en terugvorderingen maar biedt tegelijkertijd wel discretionaire ruimte.

Deze bepaling maakt het mogelijk om als gemeente maatwerk te
leveren door in bijzondere situaties af te wijken van de
bijstandsnormering. Met een beroep op artikel 18 lid 1 Pw kan de
bijstand worden afgestemd op de daadwerkelijke situatie in afwijking
van de bijstandsnormen. Er zijn daarnaast echter ook diverse

Daarnaast weet een deel van de medewerkers onvoldoende welke discretionaire
ruimte zij wanneer hebben. Dit komt onder andere doordat sommige
uitzonderingssituaties die mogelijkheid bieden om af te wijken zelden
voorkomen, waardoor de bekendheid onder uitvoerders laag is. Daarnaast
voelen sommige medewerkers geen ruimte om de discretionaire bevoegdheden
te gebruiken. De nadruk op rechtmatigheid in de aansturing van

bepalingen in de Participatiewet die maken dat professionals
terughoudend zijn in de toepassing van art 18 lid 1 Pw. Het is daarnaast
ook vaste rechtspraak dat de bijstand alleen maar in zeer bijzondere
situaties afgestemd kan worden. Dit maakt uitvoerders terughoudend
in de toepassing ervan. Het is daarnaast voor uitvoerders verwarrend
dat er in de Participatiewet verschillende uitzonderingsbepalingen zijn,

uitvoeringsorganisaties en gemeenten door het Rijk vormt hierbij een
belangrijke oorzaak, evenals de incidentenreflex in de politiek en de media.

waarvan de reikwijdte ook nog eens verschilt112. Daarom wordt de
suggestie gedaan om art. 18 lid 1 Pw een meer prominente plek en

Knelpunt: onvoldoende benutten discretionaire
ruimte

meer gewicht te geven. Daarnaast moeten gemeenten door het
departement worden aangespoord om meer gebruik te maken van
afstemmingsbepaling art. 18 lid 1 Pw.

“Als uitvoerder moet je ook het vertrouwen hebben om ongelijke

146

Naar inhoudsopgave

▪

Versterking uitvoeringskracht. Meer intervisie tussen collega’s
creëert meer bewustwording over de mogelijkheden die wet- en
regelgeving biedt. Ook uitwisseling over en reflectie op zogenoemde

“De bewustwording moet verbeteren. Dat je doorvraagt bij
schulden, signalen oppakt en de verantwoordelijkheid als
organisatie voelt. Het vergt tijd en energie om de juiste
vragen te stellen. Met opleiding en bewustwording bereik je
al een hele boel. Er komt zoveel bij kijken.” - Deelnemer
expertsessie

maatwerksituaties kan het vakmanschap binnen de uitvoering
vergroten. Het is ook van groot belang is dat medewerkers goed
worden opgeleid in de mogelijkheden die wet- en regelgeving biedt. De
SVB werkt met roadshows om medewerkers hierin op grote schaal mee
te nemen. De kennis die een uitvoerder verwacht wordt te hebben is
aanzienlijk, terwijl ook voor uitvoerders geldt dat de wet- en
regelgeving complex is.

o

Kanttekening die in dit kader wordt geplaatst is enerzijds de
hoge uitstroom onder medewerkers en anderzijds de hoge
caseload die veel medewerkers hebben of ervaren.

Ook wordt gepleit voor een duidelijkere plek en uitleg van de
mogelijkheden die de Awb en hardheidsclausules bieden. Daarnaast
dient er meer aandacht te zijn voor de Algemene Beginselen van
Behoorlijk Bestuur.

“Ik weet dat er gemeenten waar uitvoerders 500 mensen in hun
caseload hebben. Je kan je voorstellen hoeveel mensen dringend
wachten op antwoorden. Dan loopt je hoofd over en heb je geen
ruimte om heel empathisch het gesprek te voeren.” - Deelnemer
expertsessie

Uitvoeringsorganisaties moeten daarnaast ook expliciet maken richting
medewerkers wat er bijvoorbeeld onder ‘meer uitgaan van de klant’ of
‘de burger centraal stellen’ wordt verstaan. Wat moet ik dan concreet
doen als medewerker? Hoe merkt de burger het als ik dit doe? Welke
kennis en vaardigheden heb ik nodig om op deze manier te kunnen
werken?

10.4 Samenloop (conflicterende) wet- en
regelgeving
Knelpunt: conflicterende belangen van de pgbhouder en de pgb-zorgverlener

“Als het per definitie ambivalente begrippen zijn, zoals
‘evenredigheid’ en ‘redelijkheid’, moet de uitvoerder ergens
houvast aan hebben. Ik denk dat het zit in de uitwisseling
tussen collega’s.” - Deelnemer expertsessie

Pgb-houders leggen met hun zorgverlener(s) in een zorgovereenkomst vast
welke zorg er verleend wordt. Hierbij kan het gaan om een
opdrachtovereenkomst of om een arbeidsovereenkomst. Wanneer er sprake is
van een arbeidsovereenkomst voor minder dan vier dagen per week is de
Regeling dienstverlening aan huis van toepasing. Dat betekent dat er een aantal

147

Naar inhoudsopgave

uitzonderingen van toepassing zijn op de reguliere publiekrechtelijke en
civielrechtelijke plichten die aan werkgevers en werknemers worden opgelegd.
In beide gevallen kunnen er zich knelpunten voordoen op het gebied van

Oplossingsrichtingen:
▪ WW-uitkering zien als inkomsten uit werk binnen de WGA. Als de
WW-uitkering wél wordt gezien als inkomsten uit werk binnen de WGA

betaling die voortkomen uit samenloop die onder bepaalde omstandigheden tot
hardvochtige effecten kunnen leiden voor de pgb-houders of pgb-zorgverleners.

dan voorkomt dat een grove inkomensdaling bij de burger. De burger is
immers aan de slag en doet zijn best om te werken naar 'vermogen'
zoals door de wetgever wordt verwacht en in het geval van een WWuitkering is er geen sprake van verwijtbare werkloosheid.113

Oplossingsrichtingen:
Loskoppelen van pgb en het arbeidsrecht. Het loskoppelen van het
pgb van het arbeidsrecht en de regeling dienstverlening aan huis, en het
vastleggen van de relatie zorgverlener budgethouder op een manier die
recht doet aan de context en speciale relatie van budgethouder en
zorgverlener, voorkomt in veel gevallen dat ofwel budgethouder de
zorgverlener uit eigen middelen moet door betalen ofwel dat de

Knelpunt: gebrek aan (keten)samenwerking

zorgverlener geen inkomsten meer heeft. Ook voorkomt het dat de
pgb-houder in de rol van werkgever werkgeversverplichtingen heeft die
niet goed passen bij het doenvermogen van de pgb-houder, de relatie
tussen zorgvrager en zorgverlener en het doel van het pgb om de pgbhouder eigen regie te bieden. Betreft loskoppeling van de Regeling
dienstverlening aan huis zijn van de pgb-regelingen biedt de recente

verschillende organisaties te maken. Het is ook mogelijk dat iemand alleen al bij
UWV drie verschillende uitkeringen heeft, of binnen de gemeente te maken
heeft met zowel de afdeling werk en inkomen als de afdeling
schuldhulpverlening. Schotten tussen en binnen afdelingen en
(uitvoerings)organisaties kunnen op diverse manieren leiden tot het ontstaan
van hardvochtige effecten bij burgers.

Burgers hebben regelmatig met veel verschillende regelingen en instanties en
met verschillende inkomstenbronnen te maken. Zij hebben bijvoorbeeld
inkomsten uit pensioenen, uitkeringen, toeslagen, inkomen uit pgbwerkzaamheden, of mantelzorg. In veel gevallen heeft een burger dan ook met

uitspraak van de rechtbank Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2021:12432)
hiervoor eerste aanknopingspunten.

Oplossingsrichtingen:
▪ Versterking van de feedbackloop tussen en binnen organisaties
door maatwerkplaatsen op ketenniveau. Het versterken van de
feedbackloop binnen organisaties en tussen organisaties onderling kan

Knelpunt: samenloop van verschillende sociale
zekerheidsregelingen: werkloos worden in de WIA

voorkomen dat burgers tussen wal en schip vallen omdat zij met
meerdere instanties en organisaties te maken hebben en ervoor zorgen
dat zij passende ondersteuning krijgen (zie knelpunt ‘Te veel nadruk op
efficiency en rechtmatigheid uitvoeringsorganisaties en gemeenten’
voor uitgebreidere uitwerking). Een manier om dit te bewerkstelligen is

Sommige WGA-gerechtigden worden werkloos. Zij ontvangen een WWuitkering naast hun WGA-uitkering. Dit kan onder bepaalde omstandigheden
leiden tot hardvochtige effecten omdat de een WW-uitkering niet gezien wordt
als inkomen uit werk.

door het organiseren van maatwerkplaatsen, zoals deze bij UWV en de
148

Naar inhoudsopgave

SVB (Garage de Bedoeling) plaatsvinden, op ketenniveau. Er zijn dan
vertegenwoordigers vanuit verschillende organisaties aanwezig om
knelpunten op ketenniveau te bespreken en mogelijk op te lossen.

Goed voorbeeld
De maatwerkplaatsen die door UWV, de SVB en sommigen gemeenten worden
georganiseerd worden breed gewaardeerd. Medewerkers kunnen zelf een casus
aandragen waarin een burger naar hun idee in de knel is gekomen; de zogenoemde
‘buikpijn-dossiers’. Dit kunnen casussen zijn waar knellende wet- en regelgeving of
een verkokerde organisatiestructuur in de weg zit. Bij een maatwerkplaats worden
professionals van verschillende afdelingen samen gebracht om na te denken over
een passende oplossing. Voor knellende, of hardvochtige situaties, die organisatieoverstijgend zijn, bestaat een overheidsbrede maatwerkplaats. Deze werkplaats is
een soort platform voor vraagstukken waarbij meerdere uitvoeringsorganisaties
betrokken zijn en een plek waar organisaties leren van elkaar.

149

Naar inhoudsopgave

Nawoord
Om de overheidsdienstverlening in de volle breedte te
verbeteren, is het kabinet in 2019 gestart met het
overheidsbrede traject ‘Werk aan Uitvoering’. Het
traject heeft ook een belangrijke plek in de eerder
verschenen kabinetsreactie op het rapport ‘Ongekend
onrecht’ van de Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag (2020) en het rapport ‘Klem tussen
balie en beleid’ van de Tijdelijke commissie
Uitvoeringsorganisaties (TCU, 2021). In de brief van 5
maart 2021 wordt – waar dat in lijn is met de inhoud van
de kabinetsreactie op de rapporten Werk aan
Uitvoering114 – door voormalig minister Koolmees op
hoofdlijnen gerefereerd aan het rapport van de TCU. De
inzichten uit Werk aan Uitvoering zijn verwerkt in een
overheidsbrede werkagenda (juni 2021). De reflectie en
invulling van een aantal aanbevelingen uit het TCUrapport, zoals het versterken van de samenwerking, de
rolverdeling en de verhoudingen tussen het kabinet, de
Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties, is
overgelaten aan de ‘nieuwe’ Kamer en het kabinet Rutte
IV. Een integrale reactie van het kabinet Rutte IV op het
TCU-rapport is vooralsnog uitgebleven. In maart 2022 is
het rapport besproken in de Tweede Kamer.

In dit nawoord reflecteren wij kort op de hoofdlijnen zoals beschreven in de ‘kabinetsreactie op de
rapporten Werk aan Uitvoering: het versterken van de publieke dienstverlening’. Is de ingezette in
lijn met de oplossingsrichtingen uit het voorliggende rapport? Zijn de geschetste
handelingsperspectieven in het licht van de voorliggende resultaten onderbelicht of ontbreken ze?
In algemene zin sluiten de handelingsperspectieven zoals uitgewerkt in de kamerbrief, en later in
de Werkagenda, nauw aan op de in dit onderzoek gesignaleerde knelpunten. Ook is er een sterke
overlap tussen de handelingsperspectieven en de door ons geschetste oplossingsrichtingen. Zo
wordt in zowel de kabinetsreactie als in het voorliggende rapport het belang onderkend van het
zoeken naar een goede balans tussen duidelijke kaders enerzijds en de discretionaire ruimte in de
uitvoering anderzijds. Ook de noodzakelijkheid van een doelgerichte feedbackloop op alle niveaus
– van Tweede Kamer, departement en uitvoering – wordt gedeeld. Evenals het belang van het
organiseren van structurele ontmoetingen tussen uitvoering, beleid en politiek op alle
overheidsdomeinen. Daarnaast is het door het kabinet onderkende belang van directe en open
communicatie tussen uitvoering, beleid en politiek als noodzakelijke voorwaarde om wederzijds
begrip en samenwerking te verbeteren voor ons zeer herkenbaar.
In dit rapport concluderen wij dat bewustzijn van de nauwe verwevenheid tussen (totstandkoming
van) wet- en regelgeving, de sturingsrelatie, en uitvoering essentieel is om het ontstaan van
hardvochtige effecten terug te dringen en te voorkomen. Dit betekent dat het kabinet, de Tweede
Kamer, het departement en uitvoering aan zet zijn om tot verbetering te komen. De constatering
van het kabinet dat de zwakste schakel in de keten Tweede Kamer, beleid en uitvoering in hoge
mate de gezamenlijke prestaties om tot verbetering te komen bepaalt, is dan ook meer dan
passend in het licht van deze conclusie.

150

Naar inhoudsopgave

De door het kabinet geschetste handelingsperspectieven naar aanleiding van de rapporten
‘Ongekend onrecht’ en ‘Klem tussen balie en beleid’ bieden oplossingen voor een groot deel van de
in dit onderzoek geschetste knelpunten die (potentieel) tot hardvochtige effecten voor burgers
kunnen leiden. In de eerdere kabinetsreactie gebaseerd op de rapporten gepubliceerd in het kader
van ‘Werk aan Uitvoering’ wordt door het kabinet onder meer gesteld dat maatwerk –
overheidsbreed – wordt versterkt door ‘ruimte’ te maken in wet- en regelgeving. Ook het
versterken van vakmanschap vormt een belangrijk handelingsperspectief in de Werkagenda. Ook
wij zien op basis van de onderzoeksresultaten het nut en de noodzaak van deze
handelingsperspectieven. Wel willen we benadrukken dat twee deze verbeterroutes hand in hand
moeten gaan en niet los van elkaar moeten worden beschouwd. Meer ruimte voor professionals
om meer maatwerk mogelijk te maken om dienstverlening te verbeteren klinkt aantrekkelijk.
Hierbij willen we twee kanttekeningen plaatsen. Ten eerste, hoewel het versterken van maatwerk
belangrijk is, is het geen panacee. Maatwerk biedt geen oplossing voor structurele knelpunten in
wet- en regelgeving. Ten tweede, meer ruimte in wet- en regelgeving betekent vaak een groter
beroep op het morele kompas van professionals. De vraag wanneer een situatie bijvoorbeeld
‘onevenredig’ of ‘buitenproportioneel’ is of in strijd is met ‘de bedoeling van de wet’, is in de
praktijk niet zo eenvoudig te beantwoorden. De uitkomsten van intervisie en (kennis)uitwisseling
tussen professionals een plek geven in de feedbackloop tussen uitvoering, departement en Tweede
Kamer is daarom onontbeerlijk.
Wij zien daarnaast een belangrijke omissie in de kabinetsreactie, en de Werkagenda, waar het gaat
om aandacht voor het fundament van het sociale zekerheidsstelsel: namelijk, de aannames en
veronderstellingen ten aanzien van burgers waar wet- en regelgeving op is gestoeld. Er wordt
weliswaar gesproken over een doenvermogenstoets, maar reflectie op de mensbeelden die
verankerd zijn in het systeem vraagt om een meer fundamentele beschouwing. Mensbeelden zijn
immers sturend in politieke en beleidsmatige keuzes. De Raad voor de Volksgezondheid en
Samenleving (RVS) spreekt niet voor niets over ‘machtige mensbeelden’. Het sterk sturende
karakter van mensbeelden vraagt om voldoende tegenwicht: reflectie. Tussentijds maar ook zeker
bij het opstellen van beleid. Want, zoals Kim Putters stelde in zijn lezing bij zijn afscheid bij het
Sociaal Cultureel Planbureau: “Als mensbeelden over wat burgers moeten, willen of kunnen doen
151

Naar inhoudsopgave

niet kloppen, loopt beleid in de uitvoering vast.” Dit betekent dat op alle niveaus – uitvoering,
departement, Tweede Kamer – moet worden gereflecteerd op vragen als: kloppen onze aannames
ten aanzien van wat burgers willen, kunnen en doen? Welke afwegingen maken we hierbij? Klopt
het gehanteerde mensbeeld niet (meer) en leidt het tot knelpunten die (potentieel) hardvochtige
effecten tot gevolg hebben voor burgers, dan moet het mensbeeld worden bijgesteld.
Tot slot, er gaat veel goed in ons sociale zekerheidsstelsel. Dit onderzoek laat echter zien dat er
desondanks op diverse plekken in de wet- en regelgeving, of de uitvoering hiervan, knelpunten
bestaan die kunnen leiden tot (potentieel) hardvochtige effecten voor groepen burgers. Inherent
aan hardvochtige effecten is het ontwrichtende karakter in het leven van burgers en de aantasting
van bestaanszekerheid. Dit onderzoek benadrukt de urgentie om als Tweede Kamer, departement,
UWV, SVB en gemeenten de weg die met de Werkagenda is ingeslagen voort te zetten en de
aandacht voor (de uitwerking van regels in) de uitvoeringspraktijk en het burgerperspectief niet te
laten verslappen.

152

Naar inhoudsopgave

Bijlagen

153

Naar inhoudsopgave

Bijlage 1 – overzicht deelnemers onderzoek

Belevingsinterviews met burgers
In totaal zijn er 25 belevingsinterviews uitgevoerd met burgers. Deze burgers
hebben allemaal met één of meerdere sociale zekerheidsregelingen te maken
(gehad). Onderstaande tabel bevat een weergave van de sociale
zekerheidsregelingen waarmee de gesproken burgers ervaring hebben.

Interviews met maatschappelijke partijen
In de eerste fase van het onderzoek hebben er elf interviews met
maatschappelijke partijen plaatsgevonden. Het gaat om interviews met
(vertegenwoordigers van) de volgende partijen: Centrale Raad van Beroep,
Nationale ombudsman, Landelijke Cliëntenraad, Ieder(in), Per Saldo, ministeries
van SZW en VWS, UWV, SVB, VNG, Divosa.

Sociale zekerheidsregeling

Aantal gesproken
burgers

WIA
▪
▪

Hoofdzakelijk WIA
I.c.m. ziektewet

8
4
3

I.c.m. WW

1

▪

Participatiewet
▪ Hoofdzakelijk participatiewet
▪ I.c.m. ziektewet
▪ I.c.m. WIA
▪

154

I.c.m. WW en PGB

12
7
3
1
1

PGB

1

Wajong

1

WAO

1

WW

1

Ziektewet

1

Naar inhoudsopgave

Groepsgesprekken met uitvoeringsorganisaties en
sociale partners

Aantal
Groepsgesprek UWV en beroep deelnemende
medewerkers

Om verdiepend inzicht te krijgen in de oorzaken van het ontstaan van
hardvochtige effecten en om beter zicht te krijgen op de ruimte die er is in weten regelgeving en in de uitvoering om hardvochtige effecten te voorkomen, zijn
er vijf groepsgesprekken gevoerd met UWV- en SVB-medewerkers en sociale
partners. Daarnaast zijn er gedurende het onderzoek doorlopend (groeps)
gesprekken geweest met medewerkers van UWV en SVB over knelpunten in de
uitvoering en lopende initiatieven om deze te ondervangen. De onderstaande
tabellen bevatten een weergave van de deelnemers aan de vijf
groepsgesprekken met UWV- en SVB-medewerkers en sociale partners.

Medewerker hoger beroep

5

Medewerker bezwaar en beroep

7

Juridisch adviseur

1

Kennisadviseur

1

Strategisch beleidsadviseur

2

Stafjurist

2

Totaal

18

Groepsgesprek UWV
maatwerkplaatsen

Aantal
deelnemende
medewerkers

Groepsgesprek SVB AIO

Aantal
deelnemende
medewerkers

Landelijke coördinator Maatwerkplaats

2

Medewerker AIO (uitvoering)

2

Lokale coördinator Maatwerkplaats

1

Jurist beroep

1

Medewerker WERKbedrijf

2

Medewerker Uitkeren

1

Bestuursadviseur Strategie en Externe
Betrekkingen

1

Medewerker Sociaal Medische Zaken

1

Juridisch beleidsadviseur AIO

1

Medewerker Klantenservice

1

Preventie en handhaving

2

Kennisadviseur

2

Totaal

7

Strategisch beleidsadviseur

2

Totaal

12

155

Naar inhoudsopgave

Groepssessies met experts

Aantal
Groepsgesprek sociale partners deelnemende
medewerkers
VNO-NCW

1

FNV

1

CNV

1

Vakcentrale voor professionals

1

Stichting van de arbeid

1

Totaal

5

In totaal hebben er vier groepssessies plaatsgevonden met in totaal twintig
experts om oplossingsrichtingen te inventariseren. In de onderstaande tabel is
weer gegeven bij welke organisaties de experts werkzaam zijn.

Organisatie

156

Aantal
deelnemende
experts

FNV

1

SAM/Divosa

1

VNG

1

Gemeenten

2

SZW

5

UWV

4

SVB

1

Landelijke Cliëntenraad

1

Nationale Ombudsman

1

Stimulansz

1

Universiteit van Humanistiek

1

Hogeschool Rotterdam

1

Beroepsvereniging van Cliëntondersteuners

1

Totaal

21

Naar inhoudsopgave

Bijlage 2 – overzicht leden klankbordgroep en
begeleidings-commissie
In de onderstaande tabellen zijn de leden van de klankbordgroep en
begeleidingscommissies weer gegeven.

Begeleidingscommissie
Organisatie

Klankbordgroep

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Organisatie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Universiteit Leiden

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Universiteit voor Humanistiek

UWV

Rijksuniversiteit Groningen

SVB

UWV

Vereniging Nederlandse Gemeenten

SVB

Divosa

Divosa

Gemeente Enschede

Vereniging Nederlandse Gemeenten

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Landelijke cliëntenraad

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

157

Naar inhoudsopgave

Bijlage 3 – Extra ervaringen uit de
belevingsverhalen

verhaal tot dan toe was ingestudeerd en ze me nu alsnog wilde
betrappen.”

1. Yvon

Wel is voor de arts duidelijk dat Yvon nog steeds te ziek is om te werken en
houdt haar in de Ziektewet.

1A. Gesprek verzekeringsarts Ziektewetuitkering
Na een halfjaar gaat ze langs bij een verzekeringsarts om haar medische situatie
te bespreken. Er wordt gevraagd of ze eerst formulieren waarin ze haar situatie

2. Ellen

uitlegt per post wil opsturen. Haar post komt niet aan bij de arts waardoor deze
zich niet heeft voorbereid op het gesprek.

2A. Rechtszaak - Schending zorgplicht
Tijdens de gesprekken met de sociaal rechercheurs wordt Ellens
bijstandsuitkering stopgezet. Hiervan wordt ze niet op de hoogte gebracht. In
september krijgt Ellen geen uitkering gestort en gaat ze verhaal halen bij de
gemeente. Dan hoort ze dat ze geen uitkering meer krijgt. Met haar advocaat

“Je moet je meest persoonlijke gegevens in een enorm uitgebreid
formulier schrijven voor het UWV. Dit moet je opsturen, dit kan
niet elektronisch. Ik moet mijn prive gegevens, mijn hele hebben
en houwen, heel onpersoonlijk proces over de schutting pleuren.
En dan vervolgens kom je daar en dan heeft ze er niks mee gedaan.
Dat vond ik heel raar. ... En zij zat er niet mee dat ze mijn gegevens
niet had. Dat vond ik onzorgvuldig. Als je mensen van te voren om
informatie vraagt en je kan je voorbereiden om een gesprek dat heel
erg belangrijk is voor iemands leven, dan moet je dat doen. Het gaat
mij niet om de bejegening naar mij toe, maar dat ze inhoudelijk niet
goed is voorbereid vind ik niet kunnen.”

dienen ze een bezwaar in, omdat de gemeente zorgplicht heeft. Ze vragen door
middel van dit bezwaar opnieuw een uitkering aan.
Er volgt een hoorzitting in oktober, waarna in november de uitslag is dat het
bezwaar wordt afgewezen. Ellen mag geen nieuwe uitkering aanvragen. Een
kennis van Ellen is raadslid en krijgt te horen van haar verhaal. Deze stapt naar
de gemeente en wijst opnieuw op de zorgplicht.
Omdat een nieuwe uitkering aanvragen niet kan, besluit de gemeente in
december dat ze Ellen willen ondersteunen bij het starten van een
hondenfokkerij. Hiervoor krijgt ze een startbedrag van 5000 euro. Dit geld gaat
op aan de schulden die Ellen tot die tijd heeft opgebouwd.

Yvon bekruipt het gevoel dat de arts haar verhaal wantrouwt.
“Het was een zoethoudertje. Als je in december 5000 euro krijgt en
je hebt vanaf augustus geen inkomen meer gehad, dan gaat dat op.
Dat is opgegaan naar alle vaste lasten in plaats van het opzetten van
een fokkerij. Van 5000 euro kun je geen fokkerij opzetten, dat slaat

“Ik stond al met de deurklink in de handen. Vraagt de arts: ‘Waar
heb je nu eigenlijk het meest last van?’ Alsof ze dacht dat mijn

158

Naar inhoudsopgave

boekhouding van 2018 inlevert, laat de gemeente weten dat Ellen 2200 euro
winst heeft gemaakt. Ellen is verbaasd.

nergens op. Als je twee honden koopt, dan ben je al 5000 euro
kwijt. Dan heb je verder niets. Het is beetje raar, ga maar bedrijf
starten van 5000 euro.”

“Toen heeft de gemeente mijn boekhouding veranderd. Daar is
nogal een zaak over geweest. Ze hebben dingen eruit gehaald, zo
van, dat vinden we niet nodig. Ik had nieuwe riemen gekocht,
omdat oude kapot waren gegaan. Vonden zij ook niet nodig. Ze
zeiden: ‘Een hond heeft maar zoveel eten nodig, je koopt teveel.’
Maar als je pups hebt, heeft de moeder meer eten nodig. Dat wilden
ze niet. Je kunt niet in mijn boekhouding lopen knoeien! Daar heb
ik bezwaar tegen ingediend en dat is een hoorzitting geworden.”

2B. Rechtszaak - Aanzet tot aanvallen van gevaarlijke
gevechtshonden
Ellen wordt beschuldigd van het aanzetten tot aanvallen van haar herders. Begin
2015 vindt hiervan de rechtszaak plaats. De rechter oordeelt dat Ellen hier
schuldig aan is, en legt een boete op van 1.000 euro.

“Het ‘aanzet geven tot’ was dat ik zei ‘zit en wacht’. Het ‘aanvallen
van gevaarlijke gevechtshonden’ ging in principe over die andere
hond. Dat was geen aanvallen, dat was een waarschuwing. Op het
moment dat de rechercheur erlangs rende, toen was het een snipje
in de mouw van haar jasje. Het was geen agressieve hond. Even een
hapje, het was niet ernstig. Haar vel was niet eens geraakt, het was
haar jasje. Ze hapte in de jas en liet meteen weer los. Even een
waarschuwing.”

De gemeente beslist dat een extern bureau naar de boekhouding moet kijken
om na te gaan of het klopt. Ellen gaat daarmee akkoord, mits ze in gesprek mag
met dat bureau. De gemeente keurt het goed. Na een aantal weken krijgt Ellen
bericht dat het bureau al naar de boekhouding heeft gekeken, terwijl Ellen nog
niet het gesprek met het bureau heeft gehad.

“Die rechter luisterde helemaal niet naar mij. De sociaal
rechercheurs hadden een heel goed verhaal. Hij geloofde de
ambtenaren in functie, want het zijn sociaal rechercheurs en die
liegen niet. Ze hadden het verhaal heel zwaar geschreven.”

“Ho eens even, ik zou ook bij het gesprek zijn. Toen hebben ze eerst
gelogen over dat ik niet bij het gesprek mocht zijn. Maar ik had het
opgenomen. Uiteindelijk heb ik dat gesprek gekregen, maar de
gemeente moest er dan bij zijn. Wat al raar was, want het is een
gesprek tussen mij en dat bureau. Uiteindelijk had dat gesprek
helemaal geen zin, want bij alle vragen die ik had, zei dat externe
bureau: ‘Daar kan ik geen antwoord op geven.’ Ze mocht niets
antwoorden.”

2C. Onenigheid over de boekhouding (2018)
Ellen krijgt van de gemeente toestemming om naast haar uitkering een klein
aantal pups te fokken. Onder voorwaarde dat ze haar boekhouding met de
gemeente deelt, zodat deze de boekhouding kan controleren. Nadat Ellen de

159

Naar inhoudsopgave

Ellen wil graag antwoord op haar vragen en haakt een advocaat aan. De
gemeente en Ellens advocaat gaan in onderhandeling. Uiteindelijk blijkt de
winst fors lager te zijn en komt er een schikking over het resterende bedrag. Dit

3. Meneer en mevrouw Hoekstra

komt bovenop de 27.000 euro terugvordering die al open staat.

naar 22.000 euro per jaar, belanden ze al snel in de schulden. Ze nemen een
bewindvoerder in de hand om hen daarbij te helpen. Deze helpt hen een tijd,
maar op een gegeven moment laat de bewindvoerder weten te willen stoppen.
Vlak daarna neemt een advocaat contact met hen op. Hij is bezig met een zaak
tegen de bewindvoerder en laat aan hen weten dat hun schuld ondertussen is

3A. Onder bewindvoering
Omdat het inkomen van meneer en mevrouw Hoekstra is gedaald van 55.000

“Heel raar dat ze mijn boekhouding gaan aanpassen. Je levert een
boekhouding aan, daar verander je niets aan. Elke keer dat
wantrouwen, waarom nou? Het klopt niet. Het klopt gewoon niet.”

opgelopen van 20.000 naar 42.000 euro. Daarnaast heeft de bewindvoerder niet
betaald voor de risicoverzekering, waardoor deze is stopgezet. Als er nu iets
gebeurt moeten ze hun huis verkopen. Een nieuwe verzekering afsluiten kan
niet, omdat meneer nog steeds ziek is.

2D. Bijzondere bijstand (2019)
In 2019 krijgt Ellen een frozen shoulder. Haar schouder zit op slot en Ellen kan
haar arm nog maar een klein stuk optillen. De huisarts verwijst haar door naar de
fysiotherapeut. Aangezien Ellen geen aanvullende verzekering heeft, kan ze de
behandelingen niet betalen. Haar therapeut wijst Ellen erop dat ze via de
gemeente bijzondere bijstand kan aanvragen. De aanvraag wordt goedgekeurd.
Ellen krijgt 20 behandelingen vergoed. In de mail wordt geen einddatum
vermeld, maar toch krijgt ze in december bericht dat ze gaan stoppen met het

“Uiteindelijk hoorden we van de advocaat dat de bewindvoerder
door de rechter op het matje is geroepen. Die mag geen
bewindvoerder meer zijn. Hier hebben we ook een rechtszaak tegen
lopen.”

vergoeden van de behandelingen. Ellen schakelt haar advocaat in, omdat er in
de brief geen einddatum wordt vermeld. De gemeente geeft haar uiteindelijk
gelijk.

4. Dané
4A. Problemen op de opleiding (2016)
Tijdens haar studie loopt Dané tegen problemen aan. Ze mag geen stagelopen
van haar opleiding vanwege haar klachten, dus wordt er geadviseerd om het jaar

“Ze geven iets per brief of mail aan, en gaan vervolgens weer hun
eigen regels veranderen. Ze moeten zich aan hun afspraken
houden. En dan moet ik weer dreigen met rechtszaken, advocaten,
et cetera en dan pas zeggen ze ‘oké’. Ik moet elke keer strijd leveren,
ik word daar zo moe van.”

over te doen of de opleiding op niveau 3 te doen in plaats van niveau 4.

“Dit zag ik echt niet zitten. Ik verveelde me nu al.”

160

Naar inhoudsopgave

Ze besluit verder te zoeken en vindt dezelfde opleiding in een andere stad. Aan
het begin van het nieuwe schooljaar verhuist ze daarheen en komt met zeven
huisgenoten te wonen. Tegen haar oude school heeft ze, vanuit de

4B. In de bijstand (2017)
Mensen van TOS (Thuis Op Straat) komen aan de deur. Ze staat in het systeem
omdat ze geen startkwalificatie heeft en geen opleiding volgt. De mensen van

rechtsbijstandsverzekering een rechtszaak lopen. Dané vindt dat ze nalatig met
haar zijn omgegaan. Hoewel ze ook hulp ontvangt van haar buurman, heeft ze
het idee niets met de rechtszaak op te schieten.
Met sommige van haar huisgenoten kan Dané niet goed opschieten, waardoor

TOS wijzen haar op de participatiewet bij de gemeente. Ze gaat naar de
gemeente en meldt zich bij het jongerenloket. Daar wordt haar een
jongerencoach en een inkomensconsulent toegewezen. Zij geven aan dat Dané
een uitkering kan krijgen, maar dat ze eerst een aanvraag voor de Wajonguitkering moet doen, omdat ze al voor haar 18e klachten had. Ze willen eerst

het voor haar niet leuk is om thuis te zijn. Door haar thuissituatie en de
rechtszaak die loopt tegen haar oude school, wordt het voor Dané te veel.

weten of ze binnen de Wajong of in het doelgroepenregister hoort, voor ze haar
de bijstandsuitkering geven.

“Daar had ik het idee dat ze me niet aan het pushen waren om me
te laten werken. En ze keken echt of ze iets passends voor me
konden vinden. Ergens waar ik nog 10 jaar nog kon blijven werken.
Ik kreeg goede instructies en uitleg. Daar was ik op dat moment blij
mee. Ik voelde me goed geholpen door de gemeente. Ik was blij dat
er een vangnet was van de bijstand.”

“Het was een relatief rustig huis, maar twee huisgenoten leken
jaloers op mij te zijn en gebruikten mij de hele tijd als pispaal. Dus
het was niet leuk om thuis te zijn. Het resulteerde in veel
ziekmeldingen en mijn cijfers gingen achteruit. Mijn hoofd was
overbelast en ik kreeg lichamelijke klachten. Het lukte me niet
meer om me aan te kleden en naar school te gaan.”

Haar Wajong-aanvraag wordt afgewezen, omdat ze volgens UWV nog
arbeidsvermogen heeft. Ze krijgt wel de indicatie banenafspraak toegewezen.
Dané vervolgt dan haar aanvraag voor de bijstandsuitkering. Aangezien deze al
deels was gestart voor ze de Wajong aanvroeg, krijgt ze met terugwerkende
kracht de bijstand uitgekeerd.

In mei raadt haar school haar aan om zich ziek te melden. Dit doet ze en ze
verhuist terug naar haar moeder, die haar ondersteunt. Aan het einde van het
schooljaar schrijft ze zich uit.

“Nadat ik was gestopt viel het me zwaar om zonder opleiding én
zonder inkomen te zitten.”

4C. Onenigheid over de proefplaatsing
Het bedrijf laat haar weten dat Dané de eerste twee maanden een
proefplaatsing krijgt. Dat betekent dat ze niet betaald krijgt vanuit het bedrijf,
maar nog vanuit de bijstand. Hoewel deze twee maanden in haar contract staan
vermeld, lijkt de gemeente uit te gaan van één maand proefplaatsing. Wanneer
161

Naar inhoudsopgave

Dané hier helderheid in probeert de scheppen, geven beide partijen aan dat het
mis is gegaan, maar geen van beiden wil Dané de gemiste inkomsten betalen. Ze
laat het voor wat het is, omdat ze nu meer inkomen heeft dan in de bijstand,

“Er waren zwaardere en lichtere taken. Ik werd vaak op de
zwaardere taken ingedeeld. Terwijl er ook collega’s waren die
makkelijk hadden kunnen wisselen. Maar omdat de jobcoach niet
genoeg naar het bedrijf kwam. Hij kwam eigenlijk nooit naar het
bedrijf. Hij had geen goed beeld van de situatie.”

maar is wel verwonderd over het gebrek aan steun vanuit beide partijen.

“En toen ik vroeg of dat rechtgezet kon worden, kon dat niet. Dat
vind ik een beetje raar. Ik voel me daardoor toch wel benadeeld.
Dat ging om een verschil van 600 euro. Dat is niet niks zeg maar.”

“De gesprekken over aanpassingen over mijn werkplek liepen
steeds stroever met mijn werk. Ik gaf dit aan bij mijn jobcoach,
maar hij lachte het weg en zei dat het wel mee zou vallen.”

4D. Geen steun van de jobcoach
Bij aanvang van haar nieuwe baan krijgt Dané een nieuwe jobcoach vanuit het
bedrijf. Al snel blijkt dat het bedrijf tevreden is met Dané haar werk. Na niet al te

Na drie keer een halfjaar contract te hebben gekregen wordt haar nu een
contract van drie maanden aangeboden. Haar bedrijf ziet een verdere

lange tijd bieden ze haar een contract aan van 26,5 uur per week.

samenwerking niet meer voor zich en geeft haar zo nog drie maanden om een
nieuwe baan te vinden.

Tegelijkertijd wordt ze vanaf het moment dat ze start met werken zieker. Er
komt artrose en hypermobiliteit aan het licht. Ze kan minder lang staan en zitten
en ze krijgt last van haar handen. Het wordt steeds moeilijker om met de kleine

“Het is echt alsof de wereld onder je voeten vandaan zakt. Omdat
dit alles was wat ik de laatste jaren had opgebouwd en waar ik een
heel trots gevoel voor terugkreeg, want het stoppen met mijn
opleiding had ook heel veel met me gedaan. Ik had eigenlijk het
gevoel, ik heb nu alles weer opgebouwd. Ik mag trots terugkijken
op alles wat ik had bereikt. En nu had ik het gevoel dat ik weer terug
bij af was, na alle moeite die ik ervoor had gedaan om verder te
komen en hulp te aanvaarden.”

schroefjes te werken. De werkplek wordt hierdoor minder geschikt. Echter
ervaart ze weinig ondersteuning van haar jobcoach en de werkgever bij het
aanpassen van haar werkplek. Iets wat ze wel verwacht, omdat een indicatie
banenafspraak heeft gekregen. In plaats daarvan zegt haar jobcoach afspraken
regelmatig af.

“Hij had het druk met zijn eigen problemen, en met andere
cliënten. Waardoor ik me niet geholpen en niet begeleid voelde,
terwijl ik daar wel behoefte aan had. Ik heb dat verdomde
banenafspraak indicatie niet voor niets zeg maar.”

162

Naar inhoudsopgave

Noten
1

20

McLeod, S. (2018). Maslow’s Hierarchy of Needs. Simply Psychology. Geraadpleegd op 04-05-2022.
Verkregen via: https://canadacollege.edu/dreamers/docs/Maslows-Hierarchy-of-Needs.pdf
2
VNG. (2019). Standpunt werkende armen. Geraadpleegd op 2-5-2022. Verkregen via: VNGstandpunt werkende armen | VNG Den Haag: VNG.
3
Cliëntenraad UWV. (2022). Knelpuntenlijst UWV “wetgeving & uitvoering”
4
Memorie van toelichting bij Artikel 3 Arbeidsongeschiktheid in de begroting XV Sociale Zaken en
Werkgelegenheid |(2021). Geraadpleegd op 16-4-2022. Verkregen via
https://www.rijksfinancien.nl/memorie-van-toelichting/2021/OWB/XV/onderdeel/627574
5
UWV. (2021). Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving.
6
Goldsmith, L.P. et al. (2015). Psychological treatments for early psychosis can be beneficial or
harmful, depending on the therapeutic alliance: an instrumental variable analysis. Psychological
Medicine, 11 :2365-73
7
Oenen van, F.J. (2019). Het misverstand psychotherapie. Amsterdam: Uitgeverij Boom.
8
Faas, J. (2021). Het duurzaamheidscriterium: niet uitvoerbaar! Tijdschrift voor Bedrijfs- en
Verzekeringsgeneeskunde, november 2021.
9
UWV. (2021). Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving.
10
UWV. (2021). Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving.
11
Hummelink, R. (2021). 80 tot 100% afgekeurd worden – welke impact heeft dat op je bestaan?
Verkregen via: 80 tot 100% afgekeurd worden - welke impact heeft dat op je bestaan? *
PsychoseNet.nl Geraadpleegd op 28-2-2022. Stichting van de Arbeid. (2020). Wet werk en inkomen
naar arbeidsvermogen. Den Haag: StdvA.
12
Stichting van de Arbeid. (2020). Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Den Haag: StdvA.
Geraadpleegd op 16-4-2022. Verkregen via: Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen Aanbevelingen aan de minister van SZW (stvda.nl)
13
Van Deursen. C., P. Koning, P. García Gomez & C. Riumallo Herl. (2019). Op de drempel van
arbeidsongeschiktheid. UWV-Kennisverslag 2019-1. Geraadpleegd op 16-4-2022. Verkregen via: ukv2019-1-op-de-drempel-van-arbeidsongeschiktheid.pdf (uwv.nl)
14
Stichting van de Arbeid. (2020). Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Den Haag: StdvA.
Geraadpleegd op 16-4-2022. Verkregen via: Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen Aanbevelingen aan de minister van SZW (stvda.nl)
15
CNV/FNV/VCP. (2022). Witboek: hardheden in de WIA. Geraadpleegd op 10-4-2022. Verkregen via:
WAT ontwerpers 2022 (fnv.nl)
16
CNV/FNV/VCP. (2022). Witboek: hardheden in de WIA. Geraadpleegd op 10-4-2022. Verkregen via:
WAT ontwerpers 2022 (fnv.nl)
17
artikel 1a Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten.
18
ECLI:NL:RBGEL:2017:3651, r.o. 8
19
Berendsen, E. (2021). De instroom in de Wajong 2015. Een analyse van redenen voor de
instroomstijging. UWV-Kennisverslag 2021-9. Geraadpleegd op 20-04-2022. Verkregen via: ukv2021-9-de-instroom-in-de-wajong-2015.pdf (uwv.nl)

Berendsen, E. (2021). De instroom in de Wajong 2015. Een analyse van redenen voor de
instroomstijging. UWV-Kennisverslag 2021-9. Geraadpleegd op 20-04-2022. Verkregen via: ukv2021-9-de-instroom-in-de-wajong-2015.pdf (uwv.nl)
21
Berendsen, E. (2021). De instroom in de Wajong 2015. Een analyse van redenen voor de
instroomstijging. UWV-Kennisverslag 2021-9. Geraadpleegd op 20-04-2022. Verkregen via: ukv2021-9-de-instroom-in-de-wajong-2015.pdf (uwv.nl)
22
Veraa, M., Borghouts-van de Pas, I., & Coenmans, R. (2020). Jonggehandicapten zonder
arbeidsvermogen in de Wajong en Participatiewet: Het duurzaamheidscriterium nader beschouwd.
TRA: Tijdschrift recht en arbeid, 12 (december 2020), 24-29.
23
TK, 2001-2002, 28 219
24
UWV. (2021). Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving.
25
ECLI:NL:RBGEL:2021:5972
26
Van Horne, A. (2021). Uitkeringsleed en moedige rechters. Advocatie. Geraadpleegd op 8-3-2022.
Verkregen via: Uitkeringsleed en moedige rechters - Advocatie
27
Knelpuntensessie UWV. Februari 2021.
28
Knelpuntensessie UWV. Februari 2021.
29
Centrale Raad van Beroep. 19 oktober 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2584
30

SVB Beleidsregels. Vermogen (SB 1304). Geraadpleegd 5-04-2022. Verkregen via:

puc.overheid.nl/svb/doc/PUC_1304_20/2/
31 Eiselin, W.F.A., H. van Deutekom & H.W.M. Nacinovic, (2021) Rapport Inventarisatie verbeterpunten

Participatiewet. Geraadpleegd op 5-04-2022. Verkregen via:
www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/02/21/bijlage-ii-expertrapport
32

SVB (2021). Knelpuntenbrief Sociale Verzekeringsbank.
Movisie. (2021). Jongvolwassenen en de kostendelersnorm in de participatiewet. Geraadpleegd op
28-3-2022. Verkregen via: Jongvolwassenen en de kostendelersnorm in de participatiewet | Movisie
34
SVB Beleidsregels. Ingangsdatum bij aanvraag AIO-aanvulling (SB 1307). Geraadpleegd 5-04-2022.
Verkregen via: puc.overheid.nl/svb/doc/PUC_1307_20/4/
35
SVB Beleidsregels. Ingangsdatum bij aanvraag AIO-aanvulling (SB 1307). Geraadpleegd 5-04-2022.
Verkregen via: puc.overheid.nl/svb/doc/PUC_1307_20/4/
36
SVB Beleidsregels. Ingangsdatum bij aanvraag AIO-aanvulling (SB 1307). Geraadpleegd 5-04-2022.
Verkregen via: puc.overheid.nl/svb/doc/PUC_1307_20/4/
33

37

Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke maat.
Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
38

Website UWV. Verkregen via: Tijdens mijn WW-uitkering | UWV | Particulieren Geraadpleegd op 13-2022.
39
Website UWV. Verkregen via: Welke inkomsten hebben invloed op mijn WIA-, WAZ-, WAO- of
Wajong-uitkering? | UWV | Particulieren Geraadpleegd op 1-3-2022.

163

Naar inhoudsopgave

62

De Rechtspraak. (2021). Gemeente hoeft niet de zwaarste maatregel op te leggen aan
bijstandsontvanger. Verkregen via: Gemeente hoeft niet de zwaarste maatregel op te leggen aan
bijstandsontvanger (rechtspraak.nl) Geraadpleegd op 28-2-2022.
63
UWV. (2021). Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving.
64
CRvB 24 november 2014 , ECLI:NL:CRVB:2014:3754.

40

Website Rijksoverheid. Verkregen via: Welke inkomsten worden van mijn bijstandsuitkering
afgetrokken? | Rijksoverheid.nl Geraadpleegd op 1-3-2022.
41
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke
maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
42
De Visser, S., M. van Ommeren, S. Kistemaker, L. Salomé, P. Doelen & F. Kuiper. (2021). Als
verrekenen een beperking is. Optimalistic/Muzus/Stimulansz
43
De Visser, S., M. van Ommeren, S. Kistemaker, L. Salomé, P. Doelen & F. Kuiper. (2021). Als
verrekenen een beperking is. Optimalistic/Muzus/Stimulansz
44
De Visser, S., M. van Ommeren, S. Kistemaker, L. Salomé, P. Doelen & F. Kuiper. (2021). Als
verrekenen een beperking is. Optimalistic/Muzus/Stimulansz
45
Knijn, T. (2021, 10 januari). Opinie: De schandalige bijstandsaffaire komt eraan. Volkskrant.
46
De Visser, S., M. van Ommeren, S. Kistemaker, L. Salomé, P. Doelen & F. Kuiper. (2021). Als
verrekenen een beperking is. Optimalistic/Muzus/Stimulansz
47
NOS. (2021). UWV eist geld niet terug. ‘Er moet meer menselijkheid in wetgeving komen.’ Verkregen
via: UWV eist geld niet terug: 'Er moet meer menselijkheid in wetgeving komen' | NOS Geraadpleegd
op 1-3-2022.
48
Begroting Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Artikel 2 Bijstand, Participatiewet en
Toeslagenwet. Geraadpleegd op 9-3-2022. Verkregen via: wetten.nl - Regeling - Participatiewet BWBR0015703 (overheid.nl)
49
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke
maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). p.28
50
Van Echtelt, P., K. Sadiraj, S. Hoff, S. Muns, K. Karpinska, D. Das & M. Versantvoort. (2019).
Eindevaluatie van de Participatiewet. Den Haag: SCP
51
Wanneer de gemeente voor dezelfde gedraging een sanctie bepaling (op grond van artikel 18 lid 2
Participatiewet) heeft neergelegd in een verordening dan gaat de sanctie die is neergelegd in de
verordening voor (CRvB 1 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:400). Dit is voornamelijk van toepassing
voor de verplichting om mee te werken aan de re-integratie naar werk (art. 18 lid 4 sub h)
52
Participatiewet. Verkregen via: wetten.nl - Regeling - Participatiewet - BWBR0015703 (overheid.nl)
. Geraadpleegd op 4-4-2022.
53
Inspectie SZW. (2019a). Klantonderzoek monitor Participatiewet. Den Haag: Inspectie SZW.
54
Cuelenaere, B., E. van den Brink & J. Leenen. (2019). Ervaringen gemeenten met Participatiewet.
Rapportage derde meting. Tilburg: CentERdata.
55
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke
maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), p. 14.
56
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke
maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).

65

Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke maat.
Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), p. 36.
66

CRvB 13 september 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ0726
ECLI: CRvB:2006:AY0159
68
CRvB 29 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2941
69
CRvB 14 nov. 2017, EECLI:NL:CRVB:2017:4281
70
CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:3754
71
ELI:NL:RVS:2022:285
72
Schuurmans, Y., I. Leijten & J. Esser. (2021). Bestuursrecht op Maat. Leiden: Universiteit Leiden
73
ECLI:NL:RVS:2021:1468
74
M.L. van Emmerik & C.M. Saris, Evenredige bestuurlijke boetes, Preadvies voor de verenging voor
bestuursrecht (VAR) 2014.
75
CRVB 4 augustus 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1525
76
Tot 1 januari 2022 was een schuldregeling met finale kwijting nog verboden voor alle vorderingen
waarbij de inlichtingenverplichting was overtreden.
67

77

Jungmann, N. & P. Wesdorp. (2017). Mobility Mentoring. Hoe inzichten uit de hersenwetenschap leiden
tot een betere aanpak van armoede en schulden. Den Haag: Platform31.
78
79
80

Regeling dienstverlening aan huis. Verkregen via:
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/regelingen/2015/09/30/regeling-dienstverlening-aan-huis
81
Regeling dienstverlening aan huis. Verkregen via:
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/regelingen/2015/09/30/regeling-dienstverlening-aan-huis
82

Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke
maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
83
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid. p. 150.
84
Dekkers, M., D. Schelfhout, E. de Craen, A. van Veldhuisen & T. Schillemans. (2021). Heldere kaders
voor soepel samenspel. AEF/Universiteit Utrecht.
85
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke
maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), p. 67.
86
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid. p. 150.
87
Oomkens, R. M. Linssen, T. Grimmius & D. Grijpstra. (2020). Beleidsdoorlichting artikel 2 SZW.
Bijstand, Participatiewet en Toeslagenwet. Zoetermeer: Panteia.
88
Zuurmond, A. (2020). Voorwoord: Ruimte voor de professional als cruciale (f)actor in de
rechtsorde. In Wilmink, H. (Ed.). Voorbij boos en achteloos; Rechtstatelijk besef als Kompas voor
overheid en burger. Culemborg: Stichting Beroepseer.
89
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid.
90
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid. p. 41.
91
Verslag openbare hoorzitting Van Weyenberg, d.d. 9 november 2020

57

Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke maat.
Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
58
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke maat.
Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), p. 64.
59

Stichting Cliëntenraad Hoogeveen. (nd). Geraadpleegd op 16-3-2022. Verkregen via: Samenwonen
(clientenraad-sz-hoogeveen.nl)
60
De Visser, S., M. van Ommeren, S. Kistemaker, L. Salomé, P. Doelen & F. Kuiper. (2021). Als
verrekenen een beperking is. Optimalistic/Muzus/Stimulansz
61
RVS. (2021). Machtige mensbeelden. Den Haag: Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving.
UWV. (2021).

Fraude opsporen of gevaar van discriminatie? Gemeenten gebruiken 'slimme' algoritmes | NOS
Nissewaard stopt met omstreden methode om fraude met bijstand op te sporen (trouw.nl)

164

Naar inhoudsopgave

104

CNV/FNV/VCP. (2022). Witboek: hardheden in de WIA. Geraadpleegd op 3-5-2022. Verkregen via:
WAT ontwerpers 2022 (fnv.nl)
105
Eiselin, W., H. van Deutekom & H. Nacinovic. (2021). Rapport inventarisatie verbeterpunten
Participatiewet.
106
Eiselin, W., H. van Deutekom & H. Nacinovic. (2021). Rapport inventarisatie verbeterpunten
Participatiewet.
107
Eiselin, W., H. van Deutekom & H. Nacinovic. (2021). Rapport inventarisatie verbeterpunten
Participatiewet. p. 52.
108
TK. 2020-2021, 34352 nr. 213
109
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en
menselijke maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
110
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en
menselijke maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), p.
111
Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en
menselijke maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), p. 63
112
Zie ook: Eiselin, W., H. van Deutekom & H. Nacinovic. (2021). Rapport inventarisatie
verbeterpunten Participatiewet.
113
Cliëntenraad UWV. (2022). Knelpuntenlijst UWV “wetgeving & uitvoering.”

92

Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke
maat. Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
93
RVS. (2021). M RVS. (2021). Machtige mensbeelden. Den Haag: Raad voor de Volksgezondheid en
Samenleving.
94
RVS. (2021). Machtige mensbeelden. Den Haag: Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving.
UWV. (2021).
95
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid.
96

Frankowski, A., H. den Uijl, W. Hendrikx, P. Frissen & M. Huiting. (2021). Tussen staat en menselijke maat.
Tilburg: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB).
97

RVS. (2021). M RVS. (2021). Machtige mensbeelden. Den Haag: Raad voor de Volksgezondheid en
Samenleving.
98
UWV. (2021). Knelpuntenbrief Wet en Regelgeving.
99
TK, 2021, 26 448 nr. 645 UWV. (2021).
100
UWV, NVVG en SZW zetten belangrijke stap voor toekomst sociaal-medisch beoordelen.
Geraadpleegd op 3-5-2022. Verkregen via: UWV, NVVG en SZW zetten belangrijke stap voor
toekomst sociaal-medisch beoordelen | UWV | Over UWV
101

114

TK, 5-3-2021. Kabinetsreactie rapporten Werk aan Uitvoering: het versterken van publieke
dienstverlening. 2021-0000044740

UWV. (2021). Dienstverlening WIA-35-min. Position paper. Amsterdam: UWV.

102

CNV/FNV/VCP. (2022). Witboek: hardheden in de WIA. Geraadpleegd op 3-5-2022. Verkregen via:
WAT ontwerpers 2022 (fnv.nl)
103
CNV/FNV/VCP. (2022). Witboek: hardheden in de WIA. Geraadpleegd op 3-5-2022. Verkregen via:
WAT ontwerpers 2022 (fnv.nl)

165