> Retouradres Postbus 20011 2511 AE D en Haag

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
T.a.v. de minister, de heer drs. R.W. Knops
Postbus 20011
2500 EA Den Haag

Bureau ICT-toet sing
M inisterie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Rijnstraat 50
D en H aag
P ostbus 20011
2 5 11 AE Den H aag
www.bureauicttoetsing.nl
Contactpersoon
BI T@rijksoverheid.nl
Kenmerk
2 0 19-0000667978

Datum:

11 december 2019

Betreft:

Definitief BIT-advies programma SAMEN

Uw kenmerk
2 0 19-0000349532

Geachte heer Knops,
U heeft het Bureau ICT-toetsing (BIT) verzocht een toets uit te voeren op het
programma SAMEN. De opdrachtgever is de algemeen directeur van Logius.
Hieronder vindt u eerst een beknopte beschrijving van het programma. Daarna
geven we de conclusie van de toets, onze analyse en adviezen. We concentreren
ons hierbij op de belangrijkste risico’s van het programma.
Logius levert digitale diensten voor burgers en bedrijven aan organisaties met een
publieke taak. Digipoort is een van de diensten en ondersteunt gegevensuitwisseling tussen private en publieke organisaties. Dit betreft jaarlijks circa:

40 miljoen opgaven van ondernemers aan de Belastingdienst, Kamer van
Koophandel en het Centraal Bureau voor Statistiek;

10 miljoen opgaven van banken en verzekeraars aan De Nederlandse Bank en
de Belastingdienst;

0,5 miljoen verzuimmeldingen aan het UWV;

1 miljoen berichten in het kader van DigiInkoop en eFactureren;

90 miljoen berichten in de Berichtenbox voor Burgers;

150 miljoen aangiftes voor in- en uitvoer aan met name de douane.
Digipoort is als dienst uitbesteed aan Visma Connect, hetgeen onder andere het
beheer en de ontwikkeling omvat. Het contract daarvoor loopt af in oktober 2019.
De volledige IT-infrastructuur (servers, storage, systeemsoftware, et cetera) –
inclusief levering en beheer – voor alle Logius-voorzieningen (waaronder
Digipoort, DigiD en MijnOverheid) is ondergebracht in een contract met Equinix en
Visma Connect dat afloopt in november 2020.
Het programma SAMEN beoogt deze dienstverlening opnieuw te contracteren en
de overgang naar de nieuwe leveranciers te realiseren, zodat de bestaande
contracten kunnen worden beëindigd. De dienstverlening voor Digipoort Handel &
Transport waarover de douaneaangiften lopen, wordt in de loop van 2020

P agina 1 van 6

overgenomen door de Belastingdienst. Voor de housing 1 blijft Logius gebruik
maken van het overheidsdatacentrum (ODC) van RWS/DJI.
Logius heeft de keuze gemaakt om de huidige Digipoort volledig te herbouwen op
een eigen, nog te realiseren IT-platform waarbij gebruik gemaakt gaat worden
van herbruikbare kleine modules (microservices). Deze herbouw wil Logius bij
voorkeur in eigen huis uitvoeren onder eigen regie met teams samengesteld uit
ontwikkelaars van één of meer te contracteren leveranciers.

Bureau ICT-toet sing
M inisterie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Datum
1 1 december 2019
Kenmerk
2 0 19-0000667978

Logius is in juli 2019 twee aanbestedingen gestart:

Aanbesteding van applicatieontwikkeling voor het domein
gegevensuitwisseling; vooralsnog betreft dit Digipoort. Beoogd is om een
raamovereenkomst te sluiten met vier leveranciers.

Aanbesteding van infrastructuurdiensten. Beoogd is om twee afzonderlijke
leveranciers te contracteren voor het beschikbaar stellen van de volledige ITinfrastructuur en voor monitoring en operationele uitvoering van
informatiebeveiliging (SIEM/SOC 2).
De geselecteerde leveranciers worden uitgenodigd in te schrijven vanaf
1 november 2019. In maart 2020 worden de contracten getekend.
De totale waarde van de aanbesteding applicatiediensten is geschat op € 15 tot
€ 30 miljoen per jaar. De totale waarde van de aanbesteding infrastructuur en
SIEM/SOC is geschat op € 13 miljoen per jaar. De programmakosten zijn
ingeschat op € 28 miljoen voor de periode 2019 tot en met 2022, waarin de
kosten voor de herbouw van Digipoort, de opbouw van infrastructuur/SOC en de
migratie daarheen zijn meegenomen. Omdat het investeringsbudget beperkt is,
worden de kosten grotendeels doorbelast in de tarieven van de dienstverlening
voor de afnemers.
De BIT-toets is uitgevoerd van medio juli tot en met september 2019. De
conclusie van onze toets is als volgt:
Logius heeft de aanbestedingen gekoppeld aan omvangrijke organisatorische
veranderingen en ingrijpende technische keuzes. Logius trekt hierbij veel
verantwoordelijkheden naar zich toe, waarvoor op dit moment de kennis en
ervaring ontbreekt. Hierdoor neemt de kans op uitloop, extra kosten en
continuïteitsrisico’s gedurende de transitie sterk toe. Daar komt bij dat de grote
hoeveelheid werkzaamheden die het programma me t zich meebrengt
onvoldoende in plannen is uitgewerkt.
Wij adviseren daarom gemaakte keuzes te herzien en uit te gaan van wat
haalbaar is voor Logius. Beperk de hoeveelheid werk en richt activiteiten op de
behoeften van de afnemers van de voorzieningen. Geef leveranciers duidelijke
verantwoordelijkheden. Maak een haalbaar, goed onderbouwd plan. Stel de
lopende aanbestedingen hierop bij.
Wij lichten deze conclusie hieronder toe.

Onder housing wordt verstaan de fysieke huisvesting van het datacenter inclusief facilitaire
voorzieningen zoals koeling, (nood)stroom, brandveiligheid en bereikbaarheid via een
netwerk.
2
Security Information & Event Management (SIEM) en Security Operations Centre (SOC).
1

P agina 2 van 6

AANBESTEDINGEN GEBASEERD OP RISICOVOLLE UITGANGSPUNTEN
Logius moet de aflopende contracten voor Digipoort en voor de IT-infrastructuur
van Logius opnieuw aanbesteden. Met de gekozen verwervingsstrategie achten wij
de kans echter klein dat de dienstverlening binnen afzienbare tijd gecontroleerd
kan worden overgedragen aan nieuwe leveranciers en dat deze betaalbaar blijft
voor de afnemers.

Bureau ICT-toet sing
M inisterie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Datum
1 1 december 2019
Kenmerk
2 0 19-0000667978

De redenen daarvoor zetten we hieronder uiteen.
A. Stapeling van veranderingen vormt risico voor de transitie
In de aanloop naar deze aanbestedingen heeft Logius gekozen voor een andere
manier van samenwerken met leveranciers en de introductie van technologie waar
de markt nog maar beperkt ervaring mee heeft. Logius trekt hierbij meer
verantwoordelijkheden en werkzaamheden naar zich toe zonder dat Logius hier de
kennis en ervaring voor heeft. Deze keuzes hebben onduidelijke meerwaarde en
vormen een risico voor de transitie naar de nieuwe leveranciers. Het gevolg ervan
is een risicovolle stapeling van veranderingen. Het gaat om de volgende keuzes:

Het uitgangspunt voor het Digipoort-contract is volledige herbouw. De huidige
versie van Digipoort wordt door afnemers als relatief duur maar betrouwbaar
ervaren. Volledige herbouw zorgt voor extra kosten maar levert geen
onderbouwde meerwaarde op voor afnemers; zij hebben vooral baat bij
continuïteit van de geleverde dienst.

Het scenario voor de herbouw van Digipoort is dat Logius deze onder eigen
regie wil uitvoeren waarbij een nieuwe leverancier de IT-ontwikkelaars levert.
Logius heeft zelf echter beperkte kennis van de functionaliteiten van Digipoort,
de bijbehorende middleware en het aansturen van complexe nieuwbouw. Dit
vergroot de kans dat het herbouwproject uitloopt en daarmee de kosten
aanzienlijk oplopen.

De directe verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het operationeel
beheer van Digipoort, en daarmee voor de beschikbaarheid en continuïteit,
komt impliciet bij Logius te liggen, omdat er geen voornemen is om dit als
dienst af te nemen. Het is niet concreet benoemd in de aanbestedingsdocumentatie, terwijl dit van het grootste belang is voor de afnemers.

Logius wil een eigen IT-platform ontwikkelen en beheren als laag tussen de
infrastructuur en de applicaties van de voorzieningen. Het gebruik hiervan kan
voor Logius op termijn mogelijk voordelen bieden. Wij zien echter geen goede
redenen waarom Logius ervoor kiest om zelf de bouw en het beheer van een
IT-platform met prioriteit op te pakken, terwijl het onzeker is wanneer de
voorzieningen hier werkelijk gebruik van kunnen gaan maken. Daarbij krijgt
Logius met het eigen platform directe verantwoordelijkheid voor de uitvoering
van het operationeel beheer en daarmee de beschikbaarheid en continuïteit
van de daarop draaiende voorzieningen. De keuze om een kritieke voorziening
als Digipoort als eerste op dit nieuwe platform te herbouwen maakt dit nog
risicovoller.

Logius voorziet met de aanbesteding van de infrastructuurdiensten dat alle
bestaande voorzieningen zullen moeten worden overgezet naar een nieuwe
IT-infrastructuur, die door de nieuwe leverancier in het huidige datacenter
wordt opgebouwd. Deze migratie van alle voorzieningen levert geen meerwaarde op maar wel een grote inspanning voor zowel Logius als leveranciers
en aanzienlijke risico’s voor de beschikbaarheid en continuïteit. Daarbij is de
infrastructuur in de afgelopen vier jaar stapsgewijs vervangen en dus vrij
P agina 3 van 6

nieuw ; deze is economisch en zeker technisch gezien nog niet toe aan
vervanging.
B. Plannen zijn gebrekkig uitgewerkt
Het programma SAMEN lijkt erop gebrand om, vanwege het reeds verlopen
Digipoortcontract, de aanbestedingen zo snel mogelijk uit te voeren. Ondanks het
feit dat Logius al meer dan anderhalf jaar bezig is deze aanbestedingen voor te
bereiden, ontbreekt het aan concrete plannen en stuurmiddelen om ervoor te
zorgen dat de nieuwe contracten daadwerkelijk gaan zorgen voor een verbeterde
dienstverlening aan afnemers met alle risico’s van dien op uitloop, hogere kosten
en lagere kwaliteit.

Bureau ICT-toet sing
M inisterie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Datum
1 1 december 2019
Kenmerk
2 0 19-0000667978

De plannen schieten op de volgende essentiële aspecten tekort:

Het programmaplan is niet gericht op het leveren van meetbare resultaten. Er
wordt niet gestuurd op concrete, geprioriteerde doelstellingen. Logius streeft
verschillende doelen na, zoals het beperken van onrechtmatige uitgaven voor
contracten die verlopen, lagere operationele kosten en meer flexibiliteit in de
dienstverlening. Deze doelen zijn echter onvoldoende concreet gemaakt.

De huidige business case mist een realistische en onderbouwde kostenraming
voor de uitvoering van het programma, de herbouw van Digipoort, de migratie
van alle voorzieningen en voor beheer, onderhoud en exploitatie in de nieuwe
situatie. Daarbij schiet de raming tekort op de volgende punten:
o Er wordt onvoldoende rekening gehouden met de kans dat de herbouw van
Digipoort (veel) langer gaat duren dan nu voorzien.
o De kosten voor het bouwen, doorontwikkelen en beheren van het eigen ITplatform zijn onduidelijk. Hiervoor neemt Logius het SP Cloud-team en zijn
dienstverlening over van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
De dienstverlening die dit team nu verzorgt, is, zo begrijpen wij, verliesgevend.
o Een onderbouwing ontbreekt voor de kostenreductie door efficiënter om te
gaan met de capaciteit van de infrastructuur. Bovendien mist Logius op dit
moment de competentie op het gebied van capaciteitsmanagement.

Er is geen enterprise-architectuur die noodzakelijk is als kaderstelling voor de
aanbesteding om aan te geven wat er precies moet worden uitge vraagd, zowel
ten aanzien van systeemfunctionaliteit als ten aanzien van rollen en processen
in de organisatie.

Afhankelijkheden van andere grote verandertrajecten bij Logius worden
onvoldoende in beeld gebracht en beheerst. Het gaat hierbij om minstens 14
belangrijke afhankelijkheden van andere grote programma’s zoals Machtigen,
Federatief Berichtenstelsel, eID en de herinrichting van de organisatie op basis
van SAFe 3.

Het is onduidelijk of er maatregelen zijn getroffen om te zorgen voor een zo
gelijk mogelijk speelveld. Zo is er bijvoorbeeld nog geen mogelijkheid
gecreëerd om de aanwezige hardware in het ODC over te nemen tegen marktof boekwaarde. De huidige leverancier heeft zo een wel erg gunstige uitgangspositie want deze hoeft minder investeringen te doen om de dienstverlening te
continueren. Onvoldoende aandacht hiervoor kan tot rechtszaken leiden en
daarmee uitloop en extra kosten.

Het Scaled Agile Framework (SAFe) is een set van principes, werkwijzen en vaardigheden
bedoeld om op grote schaal software te ontwikkelen.
3

P agina 4 van 6

ADVIES: STEL AANBESTEDINGEN BIJ OP BASIS VAN REALISTISCHE
UITGANGSPUNTEN
Gezien onze bovenstaande analyse adviseren wij de uitgangspunten voor deze
aanbestedingen te heroverwegen en uit te werken voordat onomkeerbare stappen
worden gezet. Het lijkt ons niet reëel om dit nog op korte termijn te realiseren en
dus is uitstel van de aanbestedingen onvermijdelijk.

Bureau ICT-toet sing
M inisterie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Datum
1 1 december 2019
Kenmerk
2 0 19-0000667978

Uitstel van de aanbestedingen hoeft niet te leiden tot extra kosten en doorlooptijd,
juist door een goede voorbereiding kunnen deze beter worden ingeschat en
beperkt. Wij adviseren u het volgende:
1. Neem continuïteit en kostenbeheersing als uitgangspunt
Het valt ons op dat Logius zich sterk richt op de eigen organisatie en op de
technische werking van voorzieningen en veel minder op de behoeften van de
afnemers. Logius moet juist meer kennis en inzicht opbouwen over de behoeften
van afnemers en over koppelvlakken tussen externe en eigen systemen.
Beperk de inspanningen en richt deze op de behoeften van de huidige en
toekomstige afnemers van de voorzieningen. Baseer fundamentele keuzes op een
uitgewerkte business case. Doe daartoe het volgende:

Voorkom indien mogelijk de volledige herbouw van Digipoort. Er zijn minder
verstrekkende ingrepen denkbaar waarmee licentiekosten kunnen worden
gereduceerd.

Indien de herbouw onvermijdelijk blijkt, laat deze dan over aan een
leverancier. Wees terughoudend met het voorschrijven van technische keuzes,
zoals voor specifieke middleware. Maak in plaats daarvan afspraken over te
bereiken doelen en mogelijke oplossingen die dat ondersteunen.

Experimenteer eerst met microservices op kleine schaal zonder tijdsdruk en
dus niet bij Digipoort.

Zorg ervoor dat de verantwoordelijkheid voor het operationeel beheer en
onderhoud van Digipoort en daarmee de verantwoordelijkheid voor de
beschikbaarheid en continuïteit, eenduidig wordt belegd bij één leverancier.

Stap af van het idee om zelf een eigen IT-platform in te richten en hiervoor
zelf het 24x7 operationeel technisch beheer uit te voeren. Logius kan wel
doorgaan met het experimenteren met de inzet van platformtechnologie, zoals
containers, voor niet essentiële voorzieningen. Doe dit in samenwerking met
de nieuwe infrastructuurleverancier. Rol deze technologie pas breder uit
wanneer deze zich heeft bewezen en er concrete resultaten zijn bereikt die
ook relevant zijn voor andere voorzieningen.

Beperk de migratie van voorzieningen naar het nieuwe IT-platform. Houd de
migraties eenvoudig zodat de doorlooptijd voor de overgang naar de nieuwe
infrastructuurleverancier niet onnodig lang duurt.

Versterk de regiefunctie en het vraagmanagement van Logius. Richt
capaciteitsmanagement in en bouw daarvoor binnen Logius de benodigde
competentie op.

Geef prioriteit aan het opbouwen van kennis over de functionele inrichting van
ketens binnen Digipoort en het gebruik van Digipoort door de verschillende
afnemers. Zorg ervoor dat Logius zelf afnemers kan ondersteunen bij het
ontwerp van koppelvlakken, rapportage- en berichtenstandaarden voor
Digipoort.

P agina 5 van 6

2. Maak een realistisch plan en stuur op de uitvoering daarvan
Werk op basis van de bijgestelde uitgangspunten een realistisch plan uit:

Maak een plan voor de aanbestedingen waarin ook de transitie naar de nieuwe
leveranciers is opgenomen. Zorg daarbij dat de overgang niet jaren gaat
duren, zodat dubbele kosten en onrechtmatige uitgaven beperkt blijven.

Maak voor elk van de aanbestedingen een SMART programma van eisen
(bijvoorbeeld conform normstelling in IEEE-830 of ISO-29148) op basis van de
behoeften van de afnemers en de strategische richting om dienstverlening uit
te breiden.

Maak een realistische business case voor het hele programma met een
onderbouwde inschatting van alle kosten van de aanbestedingen, de transitie
en de overlappende contractkosten. Bereken wat de impact is op de kosten die
worden doorberekend aan afnemers.

Ontwikkel een enterprise-architectuur waarin de verschillende onderdelen van
organisatie, processen en systemen beschreven zijn. Zorg hierbij vo or een
dusdanig detailniveau dat de beschrijving gebruikt kan worden als kader in de
contracten voor het afnemen van diensten van verschillende leveranciers. Zo
is het nu bijvoorbeeld onvoldoende duidelijk wat er precies in de scope van
het raamcontract voor ‘gegevensuitwisseling’ gaat vallen, e n wat onder andere
contracten. In het geval van herbruikbare microservices wordt dit helemaal
onduidelijk.

Breng afhankelijkheden met andere initiatieven binnen Logius in kaart en
minimaliseer deze.

Zorg voor een ‘level playing field’ door ervoor te zorgen dat de huidige
leveranciers geen voordeel hebben bij de aanbestedingen, bijvoorbeeld door
het mogelijk te maken om systemen van de huidige infrastructuurleverancier
over nemen tegen markt- of boekwaarde. Beperk de kans op rechtszaken en
een suboptimale uitkomst bij de aanbestedingen.

Bureau ICT-toet sing
M inisterie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Datum
1 1 december 2019
Kenmerk
2 0 19-0000667978

***
Tot slot danken wij alle geïnterviewden voor hun medewerking en openheid. Wij
hopen dat wij met dit advies een bijdrage kunnen leveren aan het succes van het
programma SAMEN.

Met de meeste hoogachting,
namens het Bureau ICT-toetsing,

Sander van Amerongen
wnd. hoofd BIT

P agina 6 van 6