Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

32 043

Toekomst pensioenstelsel

Nr. 202

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID

Ontvangen ter Griffie op 24 maart 2014.

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

De voordracht voor de vast te stellen
algemene maatregel van bestuur is aan de
Kamer overgelegd tot en met 21 april 2014.

Den Haag, 24 maart 2014

De voordracht voor de vast te stellen
algemene maatregel van bestuur kan niet
eerder worden gedaan dan op 22 april 2014.

In deze brief informeer ik u over het voornemen tot wijziging van de weten regelgeving inzake de vrijwillige verzekering AOW over een afgelopen
periode (de AOW-inkoopregeling) en de manier waarop de Sociale
verzekeringsbank (SVB) met ingang van heden nieuwe aanvragen voor de
AOW-inkoopregeling zal behandelen. Tevens bied ik u in dit verband ter
voorhang een ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Wfsv aan1.
AOW-inkoopregeling en onbedoeld gebruik
Wie altijd verplicht verzekerd was voor de AOW bouwt in de 50 jaar
voorafgaand aan de AOW-leeftijd een volledig AOW-pensioen op.
Personen die zich voor het eerst in Nederland vestigen hebben over de
periode in het buitenland geen AOW opgebouwd. Per jaar missen zij 2%
verzekeringsopbouw. De AOW-inkoopregeling biedt hen de mogelijkheid
dit AOW-tekort in te kopen zodra zij in Nederland verplicht verzekerd zijn,
tegen een premie gebaseerd op hun inkomenssituatie in het verleden.
De AOW-inkoopregeling ontstond in de jaren ’50 van de 20e eeuw.
Speciaal werd gedacht aan mensen die repatrieerden uit de toenmalige
Overzeese Rijksdelen. Het was in het belang van Nederland dat deze
mensen bij het bereiken van de AOW-leeftijd niet in behoeftige omstandigheden kwamen te verkeren. Wie indertijd naar Nederland kwam
vestigde zich hier blijvend.
Migratiepatronen zijn de afgelopen jaren veranderd. De arbeidsmigranten
en hun gezinsleden die in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw
naar Nederland kwamen, hebben zich voor een belangrijk deel blijvend in
Nederland gevestigd. Nu is het niet meer vanzelfsprekend dat mensen die
naar Nederland komen zich hier blijvend vestigen. Voor grote groepen
migranten geldt dat de open grenzen hen ook toestaan om te komen en te
gaan. De migratie naar en uit de EU stijgt. De verwachting is dat dit aantal
1

kst-32043-202
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 043, nr. 202

1

ook in de toekomst nog zal toenemen. Zo bedroeg in het jaar 2010 het
hoogste aantal EU-migranten op enig moment 576.270, maar waren er in
totaal over het hele jaar 704.020 EU-migranten. Veel van die migranten
komen dus tijdelijk naar Nederland.
Deze ontwikkeling heeft zijn weerslag op de AOW. Het aantal mensen in
het buitenland met een AOW-uitkering is in de periode 2005–2012
gestegen met 39%. Het aantal inkopers stijgt, van 150 in 2008 tot meer
dan 800 in 2013 en zij blijven niet meer altijd vanzelfsprekend in
Nederland. Bij vertrek nemen zij de ingekochte AOW-opbouw mee, want
deze is exporteerbaar.
De complexer wordende migratie roept de vraag op of de voor migranten
bedoelde vrijwillige AOW-inkoopregeling uit de jaren ’50 nog wel
toegesneden is op de migratie in deze tijd.
Inkopers zijn overwegend immigranten met geen dan wel een laag
inkomen in de niet verzekerde jaren. Indien in het betreffende jaar dat
wordt ingekocht geen of weinig inkomen in het herkomstland is
ontvangen betaalt men de minimumpremie. Deze bedraagt in 2014 € 507,
ofwel 10% van de maximumpremie (tot 2001 bedroeg die minimumpremie 5%). Van alle inkopers had 71% in geen van de niet verzekerde
jaren een inkomen en een kwart had een gemiddeld inkomen van minder
dan € 5.000 euro. Migranten kunnen zich dus op vrijwillige basis inkopen
tegen meestal de minimale premie.
De Sociale verzekeringsbank (SVB) ontvangt recent aanvragen, waarbij
het niet waarschijnlijk is te veronderstellen dat betrokkene zich inkoopt
om zich vervolgens ook na pensionering blijvend in Nederland te
vestigen. Zo is er het voorbeeld van verzekeringsmigratie: personen die
rond hun 60e naar Nederland zijn gekomen en bij binnenkomst direct een
aanvraag voor inkoop van AOW hebben ingediend. Nadat dit verzoek was
afgewezen omdat er (nog) geen sprake was van verzekering op basis van
ingezetenschap hebben betrokkenen hier als zelfstandige inkomen
verworven, zijn zij op grond daarvan voor de AOW verzekerd geraakt en
hebben vervolgens direct de ontbrekende AOW-jaren alsnog ingekocht.
Wanneer een dergelijke persoon 60 jaar is geworden op 31 december
2013 en de minimumpremie betaalt, koopt hij de ontbrekende 44 opbouwjaren in voor in totaal ongeveer € 9.600. Met deze inkoop ontvangt deze
betrokkene voor het ingekochte deel na pensionering tot aan overlijden
ca. 88% van een volledige AOW-uitkering. Dit komt neer op een
AOW-uitkering van ongeveer € 8.800 per jaar tot aan het overlijden. De
AOW-uitkering is exporteerbaar.
Met het onbedoelde gebruik van de AOW-inkoopregeling als gevolg van
de gunstige inkoopvoorwaarden door groepen migranten die niet de
intentie hebben om zich ook na pensionering hier blijvend te vestigen
wordt de solidariteit in de AOW naar de mening van het kabinet onaanvaardbaar onder druk gezet en dit kan ook leiden tot hoge ongewenste
uitgaven in de toekomst. De aantallen feitelijke inkopers mogen nu nog
niet verontrustend zijn, in potentie is die groep echter vele malen groter
en groeiende zoals de migratiestromen laten zien. De inkomsten uit de
inkooppremie worden op dit moment genoten, maar de hogere
AOW-uitgaven liggen in de toekomst. De toename van de AOW-uitgaven
komt vanwege de omslagfinanciering uiteindelijk bij de toekomstige
generaties te liggen.
Het kabinet wil het moment dat een zodanig onbedoeld beroep op de
vrijwillige AOW-inkoopregeling tot financieel niet beheersbare uitgaven
leidt niet afwachten en komt daarom nu met maatregelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 043, nr. 202

2

Nadere voorwaarden aan inkoop
Via een wetsvoorstel tot wijziging van de AOW worden drie nieuwe
voorwaarden aan het inkopen van ontbrekende verzekeringsjaren gesteld.
Allereerst is het voorstel om aan de huidige voorwaarde, dat men
verplicht verzekerd moet zijn voor de AOW, toe te voegen dat men ook
werkzaamheden verricht in Nederland op het moment van inkoop. Dit
betekent dat iemand die wel verplicht verzekerd is, maar enkel in
Nederland woont en niet werkt, niet kan inkopen. Men moet een actieve
bijdrage leveren aan het socialezekerheidsstelsel in Nederland. De band
met Nederland moet ook tot uiting komen in de duur van verzekering en
van arbeid. Daarom is in de tweede plaats het voorstel dat men minstens
5 jaar verplicht verzekerd is geweest en minstens 5 jaar arbeid heeft
verricht. Tijdvakken dat men elders in de EU verplicht verzekerd was en
werkte worden conform Verordening (EG) nr. 883/2004 samengeteld voor
deze duureis. In de derde plaats kan men alleen inkopen over het aantal
jaren dat men niet elders een wettelijk verplichte ouderdomsverzekering
had. Deze eis vloeit eveneens voort uit Verordening (EG) nr. 883/2004.
Hoofdregel van de verordening is immers dat iemand maar in één lidstaat
en niet dubbel verzekerd kan zijn over dezelfde periode. Het bedoelde
wetsvoorstel zal binnenkort voor spoedadvies aan de Afdeling advisering
van de Raad van State worden voorgelegd. Ik streef er naar het
wetsvoorstel zo spoedig mogelijk bij Uw Kamer in te dienen.
Verhoging minimumpremie inkoop
De verhoging van de verschuldigde minimumpremie in geval van inkoop
van ontbrekende verzekeringsjaren wordt vormgegeven in een besluit tot
wijziging van het Besluit Wfsv, waarvan het ontwerp hierbij is gevoegd.
Voor de minimumpremie wordt niet meer uitgegaan van het feitelijk
inkomen in het verleden en het premiepercentage in het verleden.
Voorgesteld wordt de minimumpremie over elk in te kopen jaar gelijk te
stellen aan de premie die behoort bij het actuele, dat wil zeggen op het
tijdstip van de indiening van de aanvraag geldende, wettelijk minimum
(jeugd) loon (WML) over een kalenderjaar in Nederland. De minimumpremie voor een inkoper in 2014 wordt dan voor in te kopen jaren boven
de 23-jarige leeftijd € 2.408 per in te kopen jaar. De voorgestelde nieuwe
minimumpremie geldt ook indien de maximumpremie in het verleden
onder deze nieuwe minimumpremie ligt. Had de aanvrager in een in te
kopen jaar de leeftijd van 23 jaar nog niet bereikt, dan wordt uitgegaan
van de op het moment van inkoop geldende Nederlandse wettelijke
minimumjeugdlonen.
Inkomenseffecten
De beslissing om naar Nederland te komen of te vertrekken is een eigen
keuze van mensen, evenals de beslissing om een AOW-tekort aan te
vullen en de wijze waarop men dit wil doen. Kwantificeren van de
algemene inkomenseffecten van de voorstellen is daardoor niet mogelijk.
In het genoemde specifieke voorbeeld van de 60-jarige inkoper betekenen
zij het volgende:
In het geval dat de inkoper nooit gewerkt heeft moet hij eerst vijf jaar
verplicht verzekerd zijn geweest in Nederland en vijf jaar werkzaamheden,
al dan niet in loondienst, verricht hebben. Hij kan dan net voor de
pensioenleeftijd alle jaren tussen zijn 16e en 60e jaar inkopen tegen de
nieuwe minimumpremie. Dit kost hem ongeveer € 95.300. Hij koopt
hiermee 88% AOW-opbouw in. De overige 12% bouwt hij op als verplicht
verzekerde en zo heeft hij uiteindelijk een volledige AOW-opbouw. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 043, nr. 202

3

inkoopbedrag is aanzienlijk meer dan de € 9.600 nu, maar ligt nog steeds
onder kostendekkend niveau.
Voorhangprocedure ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit
Wfsv
De voorlegging van het ontwerpbesluit aan Uw Kamer en gelijktijdig aan
de Eerste Kamer der Staten-Generaal geschiedt in het kader van de in de
Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) voorgeschreven voorhangprocedure.2 Dit biedt Uw Kamer de mogelijkheid zich uit te spreken over
het ontwerpbesluit. Vier weken na deze aanbieding zal het aan de Afdeling
advisering van de Raad van State voorgelegd worden.
Inwerkingtredingsdatum en bekendheid
De voorgestelde verhoging van de minimuminkooppremie en de
voorgestelde nadere eisen aan de AOW-inkoopregeling kunnen er toe
leiden dat, zonder maatregelen, een eenmalige toeloop ontstaat op deze
regeling zolang de huidige gunstigere voorwaarden van toepassing zijn.
Dit is zeer ongewenst, omdat daarmee de kans op onbedoeld gebruik en
ongewenst lage inkooppremies toeneemt, een effect dat deze maatregelen juist beogen tegen te gaan. Daarom treedt dit voorstel in werking
met terugwerkende kracht tot en met 24 maart 2014. Op die dag
verscheen het persbericht over de besluitvorming van de Ministerraad
waarin de gevolgen voor betrokkenen toegelicht zijn. Zij zijn ook bekend
gemaakt via Rijksoverheid.nl. De SVB heeft burgers die te maken krijgen
met de wijzigingen voorgelicht via haar website.
De SVB is gevraagd om op de nieuwe wetgeving te anticiperen vanaf de
dag waarop dit wetsvoorstel nadat het tot wet is verheven met terugwerkende kracht in werking zal treden. Dit betekent dat alle aanvragen voor
inkoop van AOW die voor die dag bij de SVB zijn binnen gekomen in
behandeling zijn genomen op grond van de thans nog geldende wet- en
regelgeving. De aanvragen op of na die dag worden door de SVB,
vooruitlopend op de totstandkoming en inwerkingtreding met terugwerkende kracht van wetsvoorstel en besluit, behandeld op grond van
respectievelijk de AOW en het Besluit Wfsv, zoals die door wetsvoorstel
en besluit zullen komen te luiden.
Voor de inwerkingtreding wordt dus afgeweken van het uitgangspunt dat
een regeling onmiddellijke werking heeft. Volgens de toelichting op
Aanwijzing 167 van de Aanwijzingen voor de regelgeving kan een reden
voor het toekennen van terugwerkende kracht de noodzaak zijn tot het
plotseling laten gelden van een nieuwe regeling om te voorkomen dat
burgers maatregelen treffen waardoor de regeling haar beoogde effect
ontbeert of zelfs een tegenovergesteld effect sorteert. Dit wordt het
aankondigingseffect genoemd. Er is sprake van een noodzaak om, zoals
hierboven gezegd, te voorkomen dat in de periode voorafgaand aan de
inwerkingtreding een toeloop op de vrijwillige verzekering zou ontstaan,
waardoor de voorgestelde wijziging deels zijn effect zou missen. De
indiening van het wetsvoorstel en de voorhangprocedure voor het besluit
hebben immers tevens als gevolg dat de mogelijkheid de
AOW-inkoopregeling op deze onbedoelde wijze te gebruiken breder
bekend wordt. Het kabinet wijst er daarbij op dat de voorgestelde
wijziging alleen van betekenis is voor personen die zich op of na de
hiervoor bedoelde datum vrijwillig willen verzekeren en dat er voor
personen die op die datum al vrijwillig verzekerd zijn niets verandert.

2

Zie artikel 71, tweede lid, Wfsv.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 043, nr. 202

4

De Eerste Kamer heb ik gelijktijdig geïnformeerd in een brief van gelijke
strekking. Het streven is de wet- en regelgeving in werking te laten treden
met ingang van 1 juli 2014 en terug te laten werken tot en met de dag van
publicatie van het persbericht.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 043, nr. 202

5