Moeilijk makkelijker
maken
IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid

Inhoud
INHOUD
VOORWOORD
SAMENVATTING
1 INLEIDING

1
4
6
9

1.1 DOELSTELLING VAN HET IBO

9

1.2 CENTRALE VRAAGSTELLING

9

1.3 AFBAKENING

10

1.4 AANPAK

12

1.5 CONTEXT

13

1.6 LEESWIJZER

13

2

15

BESCHRIJVING HUIDIG BELEID

2.1 HOOFDLIJNEN VAN BELEID

15

2.2 KERNCIJFERS

19

3

21

DE SOCIALE ZEKERHEID WERKT NIET VOOR IEDEREEN EVEN GOED

3.1 EEN GROOT DEEL VAN DE MENSEN WEET ZIJN WEG TE VINDEN IN HET STELSEL, MAAR HET WERKT NIET
VOOR IEDEREEN EVEN GOED

21

3.1.1 Sommige situaties zijn complexer dan andere

22

3.1.2 Sommige regelingen worden complexer ervaren dan andere

22

3.1.3 Het stelsel werkt dus niet even goed voor iedereen

23

3.2 BURGERS GEVEN AAN ONZEKER TE ZIJN OVER HUN RECHTEN, HET GOED NAKOMEN VAN PLICHTEN, HUN
INKOMEN, EN DE ONDERSTEUNING

24

3.3 ERVAREN COMPLEXITEIT HEEFT GEVOLGEN VOOR HET GEDRAG VAN MENSEN EN DAARMEE VOOR DE
DOELEN VAN HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL

27

3.3.1 Inkomensondersteuning

27

3.3.2 Participatie

33

4

DIVERSITEIT, VERANDERING EN KEUZES: DE INDIVIDUELE, MAATSCHAPPELIJKE EN BESTUURLIJKE CONTEXT
35

4.1 MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT: HET STELSEL WORDT GEBRUIKT DOOR EEN (STEEDS) DIVERSE(RE) GROEP
AAN MENSEN

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

35

1

4.1.1 Veranderingen in samenlevingsvormen zorgen dat de voorwaarden van de sociale zekerheid schuren
bij de leefsituatie

35

4.1.2 Flexibilisering en internationalisering van arbeid leidt tot complexere casussen voor burger en
uitvoerder

36

4.2 INDIVIDUELE CONTEXT: NIET ALLE MENSEN HEBBEN DEZELFDE HULPBRONNEN, GEBRUIKERS VAN SOCIALE
ZEKERHEID HEBBEN VAAK TE MAKEN MET MINDER HULPBRONNEN

36

4.2.1 Sociale zekerheid gebruiken is moeilijk voor grote groepen burgers door verschil in vaardigheden
37
4.2.2 Factoren als persoonlijkheid en omgeving kunnen het gebruik van de sociale zekerheid
vergemakkelijken

38

4.2.3 Doenvermogen verschilt per moment en per persoon. Het beinvloedt hoe complex of doenlijk een
regeling wordt ervaren

39

4.2.4 Vanwege het beperkte doenvermogen hebben mensen behoefte aan simpele informatie,
overzichtelijke processen, zekerheid, en autonomie; het huidige stelsel biedt dat niet altijd

40

4.3 BESTUURLIJKE CONTEXT: DE VORMGEVING VAN DE SOCIALE ZEKERHEID HANGT AF VAN POLITIEKE KEUZES
42
4.3.1 Eenvoud heeft de afgelopen decennia niet centraal gestaan bij het vormen van beleid, of in het
vormgeven van de uitvoering

42

4.3.2 Bij aanpassingen van beleid ontstaat complexiteit door deelbelangen, veranderende mensbeelden en
padafhankelijkheid

43

5

HET STELSEL: KENMERKEN DIE ALS COMPLEX WORDEN ERVAREN

47

5.1 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL BESTAAT UIT VEEL REGELINGEN

47

5.2 REGELINGEN STAPELEN VAAK, EN INTERACTEREN MET ELKAAR EN MET WERK

48

5.3 DAARNAAST MOETEN GEBRUIKERS REGELMATIG OVERSTAPPEN VAN DE ENE NAAR DE ANDERE REGELING
58
5.4 BINNEN ÉÉN REGELING IS VAAK AL SPRAKE VAN VELE VOORWAARDEN, RECHTEN EN PLICHTEN

60

5.5 VOORWAARDEN, RECHTEN EN PLICHTEN WORDEN IN VERSCHILLENDE WETTEN EN GEMEENTEN
UITEENLOPEND INGEVULD

69

5.5.1 Er zijn verschillen in invulling tussen wetten

69

5.5.2 Er zijn verschillen in invulling tussen gemeenten

70

5.6 DE GEVOLGEN VAN DE COMPLEXITEIT ZIJN VOOR RISICO VAN DE BURGER

70

5.7 DE UITVOERING IS VERSPREID VORMGEGEVEN: VANUIT REGELINGEN IN PLAATS VAN VRAAG OF BEHOEFTE
VAN DE BURGER

72

5.8 DE DIENSTVERLENING IS OP AFSTAND

73

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

2

6

LESSEN UIT DE ANALYSE: NAAR WELK STELSEL WILLEN WE TOE?

78

6.1 IN HET IDEALE STELSEL IS DE BURGER ZEKER OVER ZIJN RECHTEN, PLICHTEN, EN INKOMEN EN KAN HIJ HULP
KRIJGEN WANNEER NODIG

78

6.2 MOEILIJK MAKKELIJKER MAKEN: EEN KEUZE VOOR VEREENVOUDIGING LEIDT TOT AFRUILEN OP ANDERE
VLAKKEN
6.2.1 Afruilen in beeld

78
79

6.3 VEREENVOUDIGING VRAAGT OM FUNDAMENTELE KEUZES

85

7

87

MOEILIJK MOET MAKKELIJKER: GEDRAGSPRINCIPES EN BELEIDSOPTIES

7.1 IN NIEUW BELEID DIENT ER REKENING GEHOUDEN TE WORDEN MET EEN AANTAL GEDRAGSPRINCIPES87
7.1.1 Blijf beleid testen

87

7.1.2 Gedragsprincipes: vermijd ingewikkelde informatie, verminder het aantal handelingen, creëer
zekerheid, en geef ruimte voor autonomie

88

7.2 RICHTINGEN VAN DE BELEIDSOPTIES: LOS DE OORZAKEN VAN ONZEKERHEID OP

90

7.3 OVERZICHT BELEIDSRICHTINGEN

90

7.4 FUNDAMENTALITEIT VAN DE BELEIDOPTIES: HET HUIS REPAREREN OF EEN NIEUW HUIS ONTWERPEN92
7.5 OVERZICHT BELEIDSOPTIES

96

LITERATUURLIJST
BIJLAGE 1 TAAKOPDRACHT
BIJLAGE 2 SAMENSTELLING WERKGROEP
BIJLAGE 3 GESPROKEN ORGANISATIES EN PERSONEN
BIJLAGE 4 VERGELIJKING BEGRIPPEN
BIJLAGE 5 AFGEVALLEN BELEIDSOPTIES
BIJLAGE 6 METHODE CBS MICRODATA-ANALYSE: GEBRUIK SOCIALE ZEKERHEID
BIJLAGE 7 LISS ENQUÊTE-ANALYSE: ERVAREN COMPLEXITEIT

105
111
115
116
117
120
123
127

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

3

Voorwoord
Voor dit IBO hebben we de opdracht gekregen te onderzoeken hoe de sociale zekerheid eenvoudiger
gemaakt kan worden voor de mensen die erop aangewezen zijn. We hebben dan ook veel gesprekken
gevoerd met burgers die te maken hebben met de sociale zekerheid en met mensen die daar direct bij
betrokken zijn, bijvoorbeeld vanuit de cliëntenraden, de uitvoeringsorganisaties, de sociale advocatuur
en de rechterlijke macht.
We hebben in onze gesprekken en bij onze werkbezoeken tal van voorbeelden gehoord van mens en
die zijn vastgelopen in de sociale zekerheid. Voorbeelden van mensen die door een onbedoelde fout
met een terugbetaling inclusief boetes van tienduizenden euro’s worden geconfronteerd. Mensen die
bij werk naast de uitkering elke maand 20 pagina’s aan gegevens moeten aanleveren. Niet iedereen
ervaart zulke grote problemen maar we hebben gezien dat complexiteit drukt op een brede groep
mensen en het meest op groepen die toch al kwetsbaar zijn.
Natuurlijk kende ik al de nodige voorbeelden van mensen die in de knel waren geraakt. Maar door alle
gesprekken, interviews en analyses is het besef scherp geworden dat we een stelsel hebben laten
groeien dat zo ingewikkeld is geworden dat velen er de weg nauwelijks meer in kunnen vinden, laat
staan als ze erop aangewezen zijn in een stressvolle situatie. Het stelsel met al zijn verschillende
regelingen, begrippen en vereisten is het uitgangspunt geworden, niet de burger die erop aangewezen
is voor bestaanszekerheid en/of weer een plek vinden op de arbeidsmarkt.
De sociale zekerheid moet dus echt weer eenvoudiger en begrijpelijker, de menselijke maat moet
weer terug. We moeten moeilijk makkelijker maken. Dat kan niet alleen door een betere
dienstverlening, een gemakkelijke weg naar vereenvoudiging bestaat niet, ech te vereenvoudiging
vraagt stevige keuzes in het stelsel zelf. Minder differentiatie naar doelgroepen bijvoorbeeld en minder
ernstige consequenties bij onbedoelde fouten. Dat betekent ook aanvaarden dat simpele regelingen
voor minder gerichtheid zorgen en er groepen buiten de boot vallen of groepen die het niet echt nodig
hebben toegang krijgen. En dat minder plichten en controles kunnen leiden tot minder opsporing van
misbruik en oneigenlijk gebruik. Soms zullen we moeilijke keuzes moeten maken om het makke lijker
te maken. Maar ons rapport toont aan dat betekenisvolle stappen op weg naar een eenvoudiger stelsel
onvermijdelijk zijn.
Dineke ten Hoorn Boer, voorzitter IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid
Den Haag, 13 maart 2023

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

4

Moeilijk makkelijker maken
Met sociale zekerheid worden mensen die dat nodig hebben ondersteund in hun inkomen,
en waar mogelijk geholpen om weer aan het werk te gaan. In het IBO is onderzocht of we
het gebruik van deze regelingen eenvoudiger kunnen maken voor mensen.

Probleemanalyse
Het stelsel en de regelingen zijn voor een brede groep burgers ingewikkeld. Dat is het gevolg van een politiekbestuurlijke focus op gerichtheid, doelmatigheid en rechtmatigheid en een stelsel dat onvoldoende is meebewogen met een veranderende samenleving. De complexiteit zorgt bij burgers voor onzekerheid over
rechten en plichten, onbedoelde fouten, niet-gebruik en het niet durven zetten van de stap naar werk.
Aantal mensen met een regeling per sociaal risico
Veel mensen hebben meerdere regelingen

6,3 miljoen mensen

7 miljoen

volwassen burgers
in Nederland
maken gebruik
van een sociale
zekerheidsregeling.

Ouderdom (bijv. AOW)

3.500.000 mensen

Vangnet en werkloosheid

650.000 mensen

Ziekte en arbeidsongeschiktheid

920.000 mensen

Kinderen (bijv. kinderbijslag)
Overlijden partner/ouder

De sociale zekerheid wordt als
complex ervaren omdat:

1.900.000 mensen
30.000 mensen

Voor burgers wordt het
eenvoudiger wanneer zij:

Er sprake is van stapeling van regelingen;
Er sprake is van veel voorwaarden, die ook
onduidelijk zijn;
De uitvoering van de sociale zekerheid is
verspreid over meerdere organisaties;
De dienstverlening op afstand staat.

Minder ingewikkelde informatie hoeven
te verwerken;
Minder handelingen hoeven uit te voeren;
Minder onzekerheid ervaren;
Meer ruimte voelen om te handelen.

Oplossingsrichtingen
Adviezen

Verminder
het aantal
regelingen
Het moet eenvoudiger
worden voor de burger
om erachter te komen
welke regelingen er zijn
en waar hij of zij voor
in aanmerking komt.
Hierdoor kan nietgebruik worden
teruggedrongen.

Voorbeeld:
Werk toe naar één
regeling voor kinderen
en één regeling voor
arbeidsongeschiktheid.

Verminder en
verduidelijk het
aantal voorwaarden
en verplichtingen

Verminder de
consequenties van
onbedoelde fouten

Door duidelijkheid weet
de burger welke acties
van hem of haar worden
verwacht. Waar mogelijk,
worden de acties geautomatiseerd. Hierdoor kan
de angst voor het maken
van fouten afnemen.

De burger moet zich
zekerder voelen over het
mogen maken van een
vergissing als hij iets niet
begrijpt. Hierdoor kan
stress afnemen en durft
de burger eerder stappen
te zetten, bijvoorbeeld
richting werk.

Voorbeeld:
Vul aanvragen automatisch in voor de burger en
vereenvoudig het partneren inkomensbegrip.

Voorbeeld:
Maak terugwerkende
kracht mogelijk en
reageer op een passende
wijze op een fout.

Verminder het
aantal loketten

Verbeter de
dienstverlening

De burger moet
weten waar hij
terecht kan voor
een uitkering en
voor ondersteuning
richting werk.

De hulp die wordt
geboden past de
menselijke maat toe.
De burger moet te
horen krijgen wanneer hij of zij ergens
recht op heeft, en door
samenwerking tussen
organisaties beter
worden geholpen.

Voorbeeld:
Werk toe naar één loket
voor werk en inkomen.

Voorbeeld:
Benader burgers
proactief door beter
gegevensgebruik.

Samenvatting
De sociale zekerheid is een verzameling van regelingen, bedoeld om mensen te
ondersteunen in hun inkomen. En om ze te helpen om weer aan het werk te gaan. Bijna 7
miljoen inwoners van Nederland maakten in 2019 gebruik van zo’n regeling. Dat deden ze om allerlei
verschillende redenen. Bijvoorbeeld omdat ze de AOW-gerechtigde leeftijd bereikten, ziek werden, hun
baan verloren, of een kind onder de 18 hadden.
Er is een brede groep mensen voor wie de sociale zekerheid ingewikkeld is. De mate waarin
dat tot problemen leidt, verschilt. Voor veel mensen die de sociale zekerheid gebruiken gaat dat
redelijk soepel. Dat geldt vooral zolang iemand zelfredzaam is, geen ingewikkelde levenssituatie heeft
en niet met verschillende regelingen tegelijk te maken krijgt. Maar dat is niet voor iedereen het geval.
En voor de meest kwetsbare groepen geldt dat het minst. Juist zij krijgen dus ook te maken met de
grootste complexiteit.
Die complexiteit zorgt voor onzekerheid over rechten, over inkomen, over de hulp die je kan
krijgen en over hoe je kunt voldoen aan de plichten die bij een regeling horen. Daar komt nog
bovenop dat die complexiteit het ook voor de uitvoerders van de sociale zekerheid (UWV, SVB en
gemeenten) moeilijker maakt om mensen de juiste dienstverlening te bieden.
Als mensen een regeling als ingewikkeld en onvoorspelbaar ervaren heeft dat gevolgen. Ze
maken bijvoorbeeld sneller onbedoeld een fout, waardoor ze moeten terugbetalen of een boete
krijgen. Of ze kiezen er bijvoorbeeld voor om niet aan het werk te gaan, omdat ze de gevolgen niet
kunnen overzien. Soms kiezen mensen er om diezelfde reden zelfs voor om helemaal geen gebruik van
de sociale zekerheid te maken, terwijl ze er wel recht op hebben.
Complexiteit en onzekerheid zorgen er in meerdere situaties dus voor dat het minder goed
lukt om mensen inkomens- of bestaanszekerheid te bieden. Of om ze aan te moedigen om
weer aan het werk te gaan. Terwijl dat nu juist is waarvoor de sociale zekerheid is bedoeld.
Wat mensen ingewikkeld vinden verschilt per persoon en per moment. De groep mensen die
gebruik maakt van de sociale zekerheid is heel verschillend. Niet iedereen is even goed in het
begrijpen en uitvoeren van de regels. En niet iedereen heeft mensen om zich heen om daarbij te
helpen als dat nodig is. Als je je in een stressvolle situatie bevind t, kan het bovendien veel moeilijker
zijn om regels te doorgronden en dat om te zetten in actie. En juist mensen die de sociale zekerheid
gebruiken bevinden zich vaak in zo’n stressvolle situatie. Neem bijvoorbeeld je baan verliezen of
langdurig ziek worden. Dat zijn meestal ingrijpende gebeurtenissen.
De sociale zekerheid heeft verschillende kenmerken die het gebruik ingewikkeld kunnen
maken. De sociale zekerheid bestaat allereerst uit veel regelingen. Je kunt ook meerdere regelingen
tegelijk hebben, die elkaar weer kunnen beïnvloeden. Regelingen hebben bovendien allemaal ook weer
voorwaarden waar mensen zich aan moeten houden. Die voorwaarden zijn niet altijd makkelijk te
begrijpen en kunnen per regeling verschillen of verschillend zijn ingevuld. Daarnaast worden de
regelingen door verschillende organisaties uitgevoerd. Soms moet je bij het UWV zijn, soms bij de SVB

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

6

en soms bij de gemeente. Bovendien is de druk om het goed te doen, groot. Als je per ongeluk toch
een fout maakt zijn de gevolgen vaak stevig.
De sociale zekerheid is onvoldoende meebewogen met een veranderende samenleving. Dat
zorgt voor complexiteit. Maar die complexiteit heeft vooral ook met politiek-bestuurlijke
keuzes te maken. De politiek moet en wil namelijk met veel verschillende zaken rekening houden.
Bijvoorbeeld de kosten. Maar ook of de ondersteuning wel terecht komt bij de mensen die het nodig
hebben en níet bij de mensen die het niet nodig hebben. Er is daarbij vaak sprake van
zogenaamde afruilen. Als een regeling eenvoudiger wordt gemaakt om te gebruiken, heeft dat
gevolgen. Bijvoorbeeld dat de regeling duurder wordt. De afgelopen jaren hebben de kosten en
gerichtheid van regelingen en het stelsel centraal gestaan. Eenvoud was vaak geen criterium.
Gegeven de gevolgen van complexiteit voor mensen is de centrale boodschap van dit
rapport: het moet makkelijker. Dat betekent dus ook accepteren dat daarmee bepaalde
afruilen gepaard gaan. Dit rapport biedt een aantal beleidsopties voor vereenvoudiging. Die opties
zijn divers. Sommige gaan over de lange termijn (bijv. één regeling voor werkloosheid), sommige zijn
kleiner (bijv. biedt in alle gemeenten een verrekenservice aan). Sommige gaan over de regelingen
(bijv. de Toeslagenwet niet meer loongerelateerd) sommige gaan over dien stverlening (bijv. bied een
brede inkomenscheck aan). Opties voor de kortere termijn kunnen verlichting kunnen brengen. Ze
fungeren als eerste stappen om de scherpe kantjes eraf te halen. Maar de conclusie is tegelijkertijd dat
kleine stappen niet voldoende zijn. Betekenisvolle vereenvoudiging vraagt om fundamentele
aanpassing van de sociale zekerheid. Mét bijbehorende afruilen.
De beleidsopties hebben vijf inhoudelijke hoofdrichtingen :
1.

Minder regelingen;

2.

Minder (verschillen tussen) voorwaarden;

3.

Minder zware gevolgen bij het maken van een fout;

4.

Minder verschillende loketten;

5.

Betere dienstverlening.

De onderstaande tabel biedt een overzicht van de verschillende beleidsopties langs deze vijf
hoofdrichtingen en geordend naar korte, middellange en lange termijn.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

7

ONDERHOUD (KORTE
TERMIJN)

VERBOUWING (MIDDELLANGE
TERMIJN)

NIEUWBOUW (LANGE
TERMIJN)

1. Verminder het aantal regelingen
• Maximeer de Toeslagenwet niet
meer op het oude loon
• Moderniseer de Anw
• Schaf de AOW partnertoeslag af
• Vereenvoudig de tegemoetkoming
ouders intensieve zorg

• Werk naar één regeling voor
werkloosheid
• Werk naar één regeling voor
arbeidsongeschiktheid
• Werk naar één regeling voor
kinderen
• Werk naar één regeling in de
sociale zekerheid (met top-ups)

2. Verminder en verduidelijk het aantal voorwaarden en verplichtingen, zodat het voor de burger
makkelijker is hier aan te voldoen

Verrekenen

• Laat alle gemeenten
een verrekenservice
aanbieden bij werken
naast de bijstand
• Actualiseer de
polisadministratie

• Bied mensen zekerheid dat ze
erop vooruit gaan als ze werken:
werk met een vast en variabel
bedrag in het verrekenen van
bijverdiensten

Gegevens &
inlichtingenplicht

Leefvormen

• Neem het adres als uitgangspunt
in de AOW
• Schaf de kostendelers-norm af, of
pas deze aan
• Vereenvoudig het partnerbegrip
• Werk bij aanvraag van
sociale zekerheid met
een minimale
bewijslast voor de
burger

• Vereenvoudig de toetsing op
leefvormen, bijvoorbeeld door te
individualiseren
• Individualiseer de AOW

• Bied bij aanvraag van sociale
zekerheid een brede
inkomenscheck
• Vereenvoudig het inkomensbegrip
• Pas de inlichtingenplicht aan
• Voer een landingstermijn in
• Bied betere ondersteuning door
gebruik van gegevensuitwisseling

3. Verminder de consequenties van onbedoelde fouten of effecten
• Maak terugwerkende
kracht mogelijk
4.

• Reageer passend bij overtreding
van de inlichtingenplicht

Verminder het aantal loketten/uitvoerders
• Werk toe naar één loket voor
werk en inkomen

5. Verbeter de dienstverlening
• Zet in op lokale
overheidsbrede
maatwerkplaatsen

• Benader de burger proactief en
gericht door beter
gegevensgebruik

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

8

1 Inleiding
1.1

DOELSTELLING VAN HET IBO

Dit Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) analyseert waar het huidige stelsel van de sociale
zekerheid complex is voor burgers, wat daarvan eventuele gevolgen kunnen zijn en biedt opties om
het stelsel te vereenvoudigen. Dat stelsel bestaat uit (een verzameling van) verschillende historisch
gegroeide regelingen. Die regelingen bieden mensen die niet (volledig) in hun eigen inkomen kunnen
voorzien aan de ene kant tot op bepaalde hoogte bestaanszekerheid, en moedigen ze aan de andere
kant ze aan om waar mogelijk weer (of meer) aan het werk te gaan. Het doel van het IBO is om te
kijken waar complexiteit het behalen van deze doelen van het stelsel in de weg staat en wat men daar
aan kan doen.
De aanleiding van dit IBO ligt in het complexe stelsel van socialezekerheidsregelingen zelf. Deze
regelingen kennen interacties, overlappende doelgroepen en een veelheid aan rechten en plichten. Dit
maakt het geheel onoverzichtelijk. Maar belangrijker nog is dat er verscheidene signalen en
bevindingen zijn dat (onderdelen van) het stelsel voor (een deel van) de doelgroep niet te begrijpen is,
onzekerheid oplevert en voor een onvoorspelbare uitkoms ten zorgt.
Met vereenvoudiging wordt in dit IBO bedoeld dat beleid zo wordt aangepast dat dit bijdraagt aan een
stelsel dat begrijpelijke, voorspelbare en zekere gevolgen heeft voor burgers, en ook zo ervaren wordt.

1.2

CENTRALE VRAAGSTELLING

De centrale vraag is hoe vereenvoudiging van het stelsel, vanuit het perspectief van de burger, de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het stelsel kan verbeteren. Daaronder vallen verschillende
deelvragen die de basis vormden voor de analyse van dit IBO, namelijk:
•

Waar is het stelsel momenteel complex voor de burger (niet begrijpelijk, voorspelbaar, zeker)?

•

Wie ervaart het stelsel als complex en welke gevolgen heeft dat voor deze burgers? Op welke
manier raakt dit de doeltreffendheid van het stelsel?

•

Wat is de oorzaak van de huidige complexiteit? Is het mogelijk deze oorzaak aan te pakken?

•

Waardoor wordt complexiteit gedreven en hoe kan worden voorkomen dat vereenvoudiging in
de loop van de tijd teniet wordt gedaan door nieuw, complicerend beleid?

Het perspectief van de burger staat centraal binnen dit IBO. Dit biedt een duidelijk toetsingskader voor
de beleidsopties, namelijk dat ze bijdragen aan vereenvoudiging voor de burger. Er zijn maatregelen
denkbaar die het stelsel voor burgers eenvoudiger m aken, maar bijvoorbeeld voor de uitvoerders juist
complexer. Dit wordt in dit rapport in die gevallen wel geschetst; echter, het doel van vereenvoudiging
voor de burger staat voorop. Op basis van de analyse worden beleidsopties gepresenteerd die
begrijpelijkheid, voorspelbaarheid en zekerheid van het stelsel kunnen vergroten. Beleidsopties zien
zowel op wetgeving als dienstverlening en gegevensuitwisseling. Onder deze beleidsopties zitten
besparingsopties, opties die budgetneutraal of een relatief kleine bu dgettaire impact hebben, en
intensiveringsopties.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

9

1.3

AFBAKENING

Het IBO richt zich op de inkomensondersteunende regelingen binnen de begroting van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en eventueel direct gerelateerd beleid bijvoorbeeld met
betrekking tot re-integratie op de arbeidsmarkt. Er zijn vele inkomensondersteunende regelingen. De
wens om die in de volle diepte te behandelen vergt keuzes in de afbakening. De focus van het IBO ligt
daarom op de sociale zekerheid. De taakopdracht liet enige ruimte om aanpalend beleid buiten de
begroting van SZW mee te nemen zoals de fiscaliteit en de toeslagen, daarbij opgemerkt dat relatief
recent het IBO Toeslagen is uitgevoerd en de intentie van het huidige kabinet is om op termijn de
toeslagen af te schaffen1. Indien van toepassing zijn de effecten en interacties met deze en andere
beleidsterreinen in het rapport benoemd. De Wet Kindgebonden Budget is een toeslag die buiten de
afbakening van de taakopdracht valt, maar inhoudelijk dichtbij de kinderbijslag ligt en deze is dus op
een aantal onderdelen in het rapport meegenomen. Zie voor de specifieke scope van het IBO de
budgettaire grondslag in tabel 1. Waar in dit rapport ‘sociale zekerheid’ of ‘socialezekerheidsstelsel’ wordt genoemd, dan gaat het over de regelingen in tabel 1. De toeslagen vallen daar
bijvoorbeeld niet onder.
Verder vroeg de taakopdracht ook zelfstandigen ‘mee te nemen’. Waar regelingen op zelfstandigen zijn
gericht, zoals bijvoorbeeld het geval is voor het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz), valt dit
binnen de scope van dit IBO. De werknemersregelingen daarentegen zijn momenteel niet gericht op
zelfstandigen. Hoewel het verbreden van werknemersverzekeringen naar werkendenverzekeringen e en
vereenvoudiging zou kunnen zijn, is de vraag van de verbreding breder dan het vereenvoudigingsperspectief. De beleidsopties in dit IBO zijn niet gericht op het verbreden van de doelgroep van de
sociale zekerheid naar zelfstandigen, maar waar dit een op tie zou kunnen zijn, wordt dit wel benoemd
in de uitwerking.
In dit rapport ligt de nadruk op de complexiteit die burgers ervaren en op oplossingen om die
complexiteit te verminderen. De taakopdracht vroeg waar relevant ook het werkgevers- en het
uitvoeringsperspectief in de analyse mee te nemen. Complexiteit van wetgeving is voor
uitvoeringsorganisaties het grootste knelpunt in hun dienstverlening. Zo signaleert ook de stuurgroep
die begin 2023 de Staat van de Uitvoering uitbracht: “We constateren dat we een hoge mate van
complexiteit hebben georganiseerd in wet- en regelgeving, in onze processen, in de stapeling van
beleid, in de manier waarop we ingericht zijn en in onze IT -systemen. Burgers en ondernemers zien
(…) door de bomen het bos niet meer.”2 Zowel het uitvoeringsperspectief als het werkgevers perspectief zijn betrokken in het IBO, onder andere door met diverse vertegenwoordigers te spreken.
Uitvoeringsorganisaties en gemeenten zijn bovendien onderdeel geweest van de werkgroep: een
unicum in de geschiedenis van IBO’s.
De budgettaire grondslag van dit IBO wordt weergegeven in tabel 1. In principe zijn incidentele en
aflopende regelingen uitgezonderd, alsmede regelingen voor Caribisch Nederland en op het gebied v an
toeslagen en verlof.3 Er zijn echter uitzonderingen op deze regel, aangezien de WAO en een groot
gedeelte van de Wajong ook aflopend zijn. Deze regelingen zullen nog tientallen jaren doorlopen en
kennen nog een relatief grote (budgettaire) omvang. Daarbij komt dat de afsluitin g van deze

1
2
3

De volledige taakopdracht staat in bijlage 1.
Rijksoverheid (2023). Staat van de Uitvoering 2022
Vanwege het recent uitgevoerde IBO Deeltijd.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

10

regelingen, een stijging in de omvang betekent van de WIA en Participatiewet. Om deze redenen wordt
een aantal aflopende regelingen meegenomen in de analyse en opties van dit IBO.
Tabel 1: Budgettaire grondslag van het IBO. Bron: SZW-begroting 2023.
BEGROTINGSARTIKEL

REGELING

1. Arbeidsmarkt

Loonkostenvoordelen

140

Compensatieregeling
Transitievergoeding MKB

10

Transitievergoeding na 2 jaar ziekte

368

Participatiewetuitkeringen (Bijstand,
IOAW en IOAZ)

6.015

2. Bijstand, Participatiewet en
Toeslagenwet

BUDGET 2023 IN MLN. €

Besluit bijstandverlening
zelfstandigen

3. Arbeidsongeschiktheid

4. Jonggehandicapten

AIO

384

Toeslagenwet

327

Pensioenfonds Wsw

10

WAO

2.959

IVA

4.166

WGA

4.367

WAZ

72

Re-integratie

122

Wajong
Re-integratie Wajong

5. Werkloosheid

8

3.682
81

WW en IOW

2.975

Scholing WW

13

6. Ziekte en verlofregelingen

Ziektewet

2.021

8. Oudedagsvoorziening

AOW

43.460

9. Nabestaanden

Anw

291

Tegemoetkoming Anw

5

10. Tegemoetkoming ouders

Algemene Kinderbijslagwet

4.075

11. Uitvoeringskosten

Uitvoeringskosten UWV

2.421

Uitvoeringskosten SVB

334

Uitvoeringskosten IB

14

Landelijke Cliëntenraad

1

Begroting 50: Gemeentefonds

Integratie-uitkering Participatie

1.792

Algemene uitkering (deel
participatiebudget gemeenten)

634

Totaal

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

80.747

11

1.4

AANPAK

Voor dit IBO is bestaande literatuur bestudeerd, zoals reeds uitgevoerde klantreizen, evaluaties en
onderzoeksrapporten. Ook zijn er circa 40 semigestructureerde interviews afgenomen met burgers,
onderzoekers, sociaal advocaten, koepelorganisaties, sociale partners, cliëntenraden en andere
partijen zoals de Nationale Ombudsman 4. Daarnaast heeft de IBO-werkgroep aanvullende onderzoeken
laten uitvoeren: een kwantitatieve analyse met behulp van CBS -microdata en een enquête onder ca.
1.000 gebruikers van de sociale zekerheid via Centerdata . Verder is gebruik gemaakt van drie
gelijktijdig uitgevoerde kwalitatieve onderzoeken vanuit burgerperspectief onder ca. 50 burgers over
de overgang van WW naar de bijstand, de weg van ziekte naar werk en over het gebruik van de Anw uitgevoerd door respectievelijk de onderzoeksbureaus Muzus, MARE en Afdeling Buitengewone Zaken.
De IBO-werkgroep heeft bezoeken gebracht aan de gemeenten Almere en Vlissingen en aan het UWV.
De conclusies uit de literatuur, onderzoeken en de vele gesprekken, aangevuld met de data vormen de
input voor de analyse en de beleidsopties.
Voor de kwantitatieve analyse is gebruik gemaakt van CBS microdata. De gebruikte data betreft alle
personen die op 31 december 2019 ingeschreven stonden met een geldig adres in Nederland en 18
jaar of ouder zijn. Om de stapeling van regelingen te onderzoeken is voor de regelingen in de sociale
zekerheid gekeken naar de populatie die in december 2019 een lopende uitkering had. De
kinderopvangtoeslag, huurtoeslag, zorgtoeslag en het kindgebonden budget konden door de aard van
de toeslag alleen op jaarlijkse basis worden onderzocht. Voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) is
gekeken naar het laatste kwartaal van 2019. Er is gebruik gemaakt van data voor 2019 om de unieke
situatie tijdens corona niet mee te nemen. Binnen de data is voor elk individu onderzocht welke
regelingen zij gebruiken in deze maand. Sociale zekerheidsregelingen zijn hierbij altijd op
persoonsniveau toegerekend, toeslagen en het kindgebonden budget ook. De AKW is aan beide
ouders/verzorgers toegeschreven. Bij aggregatie op huishoudensniveau is gekeken naar het
huishouden waar een individu op 31 december 2019 ingeschreven stond. Ook voor data uit andere
bronnen (bijvoorbeeld rapportages van de uitvoerders) is gebruik gemaakt van cijfers u it 2019.
De in dit IBO beschreven enquête is in juli en augustus 2022 beantwoord door ca. 1.000 respondenten
in het LISS-panel van CenterData (respons van ca. 74%). De aangeschreven groep is geselecteerd op
hun gebruik van de sociale zekerheid: zij ontvingen een of meerdere regelingen in de periode 20152021. De groep respondenten is representatief bevonden voor de Nederlandse bevolking, op basis van
een vergelijking met de personen die in de CBS microdata te vinden zijn.5 De respondenten hebben elk
hun ervaringen gedeeld over één tot drie gebruikte regelingen, waaronder ook toeslagen. De toeslagen
zijn in de enquête meegenomen zodat er meer data verzameld kon worden. Daardoor ontstond
voldoende basis om de scores van respondenten onderling te kunnen vergelijken, en kon gecontroleerd
worden voor persoonlijke variatie in hoe mensen vragen beantwoorden. In totaal waren er dus +/2.000 reacties op regelingniveau. De respondenten zijn daarnaast ondervraagd over hun leefsituatie,
voorkeuren, en hoe complex gerechtigden de aanvraag en het gebruik van regelingen ervaren hebben;
op basis hiervan is een cijfer opgesteld om de ervaren complexiteit van regelingen te vergelijken.
De beleidsopties zijn op hoofdlijnen beoordeeld door een groep gedragsexperts, op de criteria
‘informatie’, ‘handelingen’, ‘onzekerheid’, en ‘handelingsvrijheid’. Deze criteria worden beschreven in
hoofdstukken 4 en 7 van het rapport. De betrokken gedragsexperts zijn werkzaam bij het Minis terie
4
5

Zie bijlage 3 voor een overzicht van de gesproken personen en organisaties.
Zie bijlagen 6 en 7.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

12

van SZW, het Ministerie van Financiën, SVB, UWV, de Belastingdienst en gemeenten. Ook is op basis
van deze criteria een uitgebreidere gedragstoets voor twee beleidsopties uitgevoerd onder 20 burgers
door bureau Dijksterhuis & Van Baaren. Vanwege de beperkte tijd is gekozen om dit bij twee
beleidsopties te doen. Deze kunnen als voorbeeld dienen voor de uitwerking van de andere opties.
Tenslotte is door de gedragsexperts en Dijksterhuis & Van Baaren ook een algemene handreiking
opgesteld om het gedrags- en burgerperspectief in de beleidsvoorbereiding mee te nemen deze is te
vinden in hoofdstuk 7 en in bijlage 9.
Onze grote dankbaarheid gaat uit naar alle personen en organisaties die tijd hebben gemaakt om met
ons in gesprek te gaan. Hun bereidheid om vanuit hun eigen ervaring met het perspectief van de
burger in gedachten vrij te reflecteren op het onderwerp van dit rapport was van grote waarde. Zonder
hun expertise en ervaring hadden we dit rapport niet kunnen maken. Die dank geldt met name ook de
Landelijke Cliëntenraad, die veel en belangrijke input heeft geleverd. En last but not least gaat onze
bijzondere waardering uit naar de groep individuele gebruikers van de sociale zeke rheid die bereid zijn
geweest ons hun persoonlijke verhaal te vertellen. Het waren niet zelfden ingrijpende en emotionele
verhalen. Die verhalen zijn onmisbaar en zorgen voor inkleuring, maar het delen vergt moed en een
ik-overstijgende betrokkenheid bij dit vraagstuk. Daarvoor onze dank.

1.5

CONTEXT

Tijdens de looptijd van dit IBO (januari 2022 – februari 2023) zijn er verschillende onderzoeken en
kabinetsbrieven verschenen en commissies gestart, die een relatie kennen met de opdracht van het
IBO. IBO’s worden volledig ambtelijk uitgewerkt en pas na afronding aan het kabinet aangeboden. De
IBO-werkgroep heeft alle constateringen met een evident verband met complexiteit willen opnemen en
willen bezien vanuit de eigen taakopdracht. Opbrengsten van eerdere traje cten en onderzoeken zijn
betrokken in het IBO waar relevant voor de analyse van complexiteit vanuit burgerperspectief. Het
gaat dan bijvoorbeeld om beleidsevaluaties, resultaten van het onderzoek door Panteia naar
hardvochtige effecten in de sociale zekerheid en Kamerbrieven over herijking van het
handhavingsbeleid. De opdracht van het IBO was om naar het gehele stelsel van sociale zekerheid te
kijken, de focus lag niet op complexiteit binnen één wet. Wel is gebruik gemaakt van de opbrengsten
van het traject Participatiewet in balans, waarin de wet behalve op eenvoud, ook op menselijke maat
en uitvoering gewogen is. Daarnaast loopt momenteel een aantal trajecten waarvan de uitkomsten nog
niet bekend zijn maar wel raakvlakken kennen met dit IBO. Zo wordt er een onderzoek gedaan naar
vereenvoudiging van de WW. In juli 2022 is de commissie Sociaal minimum ingesteld om het
benodigde sociaal minimum en systematiek te onderzoeken. Ook is in november 2022 de
onafhankelijke commissie toekomst arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS) ingesteld om, onder meer
naar aanleiding van knelpunten in de WIA, een nieuw arbeidsongeschiktheid sstelsel te onderzoeken.

1.6

LEESWIJZER

Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van het huidige beleid. Het beschrijft de verschillende regelingen
van de sociale zekerheid, hun doelgroepen en de verschillende kenmerken. In dit hoofdstuk worden
ook enkele kerncijfers gepresenteerd. Hoofdstuk 3 gaat in op de mate waarin mensen de sociale
zekerheid als complex ervaren, en welke gevolgen dat heeft voor individuele gebruikers alsook voor de
doelen van het stelsel. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de context waarin de sociale zekerheid wordt
gevormd en opereert: de individuele, maatschappelijke en bestuurlijke context. Het hoofdstuk
bespreekt verschillende individuele kenmerken van gebruikers (i.e. doenvermogen) , maatschappelijke
ontwikkelingen (i.e. flexibilisering) en bestuurlijke keuzes die van invloed zijn op de mate waarin de

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

13

sociale zekerheid als complex wordt ervaren. Hoofdstuk 5 gaat dieper in op welke kenmerken van het
stelsel en de individuele regelingen voor complexiteit en onzekerheid bij mensen zorgen. Hoofdstuk 6
beschrijft de belangrijkste lessen uit de analyse. Het gaat in op de kenmerken va n en de noodzaak tot
een vereenvoudiging van het stelsel, maar ook op de afruilen die met vereenvoudiging gepaard gaan.
In hoofdstuk 7 wordt vervolgens een ordeningskader voor een aantal beleidsopties om tot
vereenvoudiging te komen, geïntroduceerd. In de Fichebundel (bijlage 8) zijn deze beleidsopties
verder uitgewerkt.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

14

2 Beschrijving huidig beleid
2.1

HOOFDLIJNEN VAN BELEID

Het stelsel van sociale zekerheid biedt mensen inkomensondersteuning om ze zo te
beschermen tegen een (grote acute) terugval in inkomen of een situatie waarin niet in
bestaanszekerheid kan worden voorzien als gevolg van het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd,
ziekte, arbeidsongeschiktheid, overlijden (van naasten), de zorg voor kinderen of werkloosheid. De
taak van zorg voor bestaanszekerheid vloeit voort uit artikel 20 van de Nederlandse Grondwet6.
Daarbij geldt het sociaal minimum als ondergrens. 7 Met het voorkomen van een grote terugval in
inkomen wordt zowel het risico op individuele financiële problemen (i.e. armoede en schulden)
verkleind als de economische stabiliteit vergroot (stabiele consumptie) 8.
Om dat doel te bereiken kent het stelsel van sociale zekerheid een aantal
inkomensondersteunende regelingen (beschreven in tabel 2.1). Deze worden uitgevoerd door het
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de
gemeenten. De verschillende regelingen sluiten veelal aan bij verschillende sociale risico’s die kunnen
leiden tot een val in het inkomen of het ontbreken van de mogelijkheid om zelf in voldoende inkomen
te voorzien, zoals het verlies van werk, of ziekte.
Deze regelingen zijn verschillend van karakter waarbij onderscheid gemaakt kan worden
tussen sociale voorzieningen, volksverzekeringen en werknemersverzekeringen. Voor sociale
voorzieningen zoals de Participatiewet geldt dat de regelingen uit algemene middelen worden
gefinancierd en dat iedereen die aan de voorwaarden voldoet er aanspraak op kan m aken. Voor de
verplichte werknemersverzekeringen geldt dat ze in principe door premies worden gefinancierd en dat
dus ook alleen degenen die premie hebben betaald er aanspraak op kunnen maken, mits ze aan de
voorwaarden voldoen. De financiering van de volksverzekeringen kent een mengvorm; deels uit
premies en deels uit algemene middelen. De doelgroepen van de verzekeringen verschillen: de
volksverzekeringen, zoals de AOW en de voorzieningen zijn er voor alle burgers. De
werknemersverzekeringen, zoals de WW, verzekeren voornamelijk burgers in loondienst.9 Zij zijn
daarmee verzekerd tegen inkomensverlies als ze werkloos, arbeidsongeschikt of ziek worden.
Waar het de werknemersverzekeringen en de meeste van de sociale voorzieningen betreft,
kent de sociale zekerheid nog een tweede doel: het bieden van ondersteuning en aanmoediging
om zo snel mogelijk en zo veel mogelijk weer zelfstandig te voorzien in inkomen . Of om wanneer
werken niet (direct) lukt op een andere wijze te participeren in de samenleving. Dat doel geldt dus niet
voor de volksverzekeringen. Om dit tweede doel te bereiken kennen de werknemersverzekeringen en
sociale voorzieningen verschillende voorwaarden, verplichtingen en vormen van dienstverlening (i.e.
een sollicitatieplicht en re-integratiedienstverlening waaronder voorzieningen) die ertoe dienen mensen
zowel te ondersteunen bij alsook te prikkelen tot het (weer) aan het werk gaan .

Artikel 20 van de Nederlandse Grondwet, eerste lid: De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg
der overheid.
1.708 euro per maand voor gehuwden/samenwonenden en 1.196 euro per maand voor alleenstaanden (incl. vakantiegeld).
8
Centraal Planbureau (2015). Kansrijk arbeidsmarktbeleid.
9
Zelfstandigen kunnen zich onder bepaalde voorwaarden bijvoorbeeld wel verzekeren tegen ziekte bij het UWV, maar dit gebeurt n iet
automatisch en is niet verplicht.
6

7

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

15

De Wet structuur en uitvoering werk en inkomen (SUWI) regelt de organisatie van het
stelsel zoals de aansturing van de organisaties, de gegevensuitwi sseling en de wijze waarop
UWV, SVB en de gemeenten samenwerken.
Tabel 2.1 geeft een overzicht van de verschillende inkomensondersteunende regelingen binnen de
verschillende categorieën. Door gemeenten en uitvoeringsorganisaties zijn deze wetten verder
uitgewerkt in beleidsregels.
Tabel 2.1: Beschrijving van de regelingen in het stelsel: de sociale voorzieningen, volksverzekeringen
en werknemersverzekeringen
SOCIALE

BESCHRIJVING REGELING EN DOELGROEP

VOORZIENINGEN
Participatiewet

Bijstandsuitkering voor mensen die het niet lukt om in de noodzakelijke

(P-wet) (Gemeenten)

kosten van het bestaan te voorzien, wiens vermogen onder de
vermogensgrens ligt, en die geen partner met voldoende inkomen
hebben. De Participatiewet is een vangnetuitkering, dus andere
voorzieningen zijn voorliggend. Het niveau is het sociaal minimum. In
2023 is de maandelijkse uitkeringen 1.708 euro per maand voor
gehuwden/samenwonenden en 1.196 euro per maand voor
alleenstaanden (incl. vakantiegeld).

Bijstandsbesluit

Een bijstandsuitkering voor startende ondernemers vanuit een uitkering

zelfstandigen (Bbz)

en gevestigde zelfstandigen die het niet lukt om in de noodzakelijke

(Gemeenten)

kosten van het bestaan te voorzien, wiens vermogen onder de geldende
vermogensgrens ligt, die geen partner met voldoende inkomen, maar wel
een levensvatbare onderneming hebben. Er geldt tevens een urennorm
(minstens 1225 uren per jaar gewerkt in het bedrijf). Er zijn ook
kredieten mogelijk voor het bedrijf.

Inkomensvoorziening

Een aanvulling op het (gezins-)inkomen tot bijstandsniveau voor mensen

oudere en gedeeltelijk

die voor 1965 geboren zijn en na hun 50 e werkloos zijn geworden,

arbeidsongeschikte

waarbij de WW- of WGA-uitkering afloopt. De IOAW kent wel een

werkloze werknemers

partnerinkomen- maar geen vermogenstoets.

(IOAW) (Gemeenten)
Inkomensvoorziening

Een uitkering voor ouderen (55+) die noodgedwongen zijn gestopt met

oudere en gedeeltelijk

hun werk als zelfstandige, omdat de inkomsten daaruit onvoldoende

arbeidsongeschikte

waren. De IOAZ-uitkering vult het (gezins)inkomen aan tot het

gewezen zelfstandigen

bijstandsniveau. Ook hier geldt een urennorm zoals in het Bbz.

(IOAZ) (Gemeenten)
Wet

Vervolguitkering op WW of WGA van maximaal het sociaal minimum voor

inkomensvoorziening

werklozen die bij aanvang van hun WW of WGA uitkering 60 jaar en vier

oudere werklozen

maanden of ouder zijn. Er geldt geen vermogens- of partnertoets.

(IOW) (UWV)

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

16

Toeslagenwet (TW)

Vult uitkeringen op grond van de werknemersverzekeringen aan tot het

(UWV)

van toepassing zijnde sociaal minimum (met een maximum van het
laatstverdiende loon) als het totale inkomen van de uitkeringsgerechtigde
en diens eventuele partner daaronder ligt.

Aanvullende

Inkomensondersteuning tot het relevante sociaal minimum voor ouderen

inkomensvoorziening

met geen of een onvolledig opgebouwd AOW-pensioen, of ouderen met

ouderen (AIO) (SVB)

een volledig opgebouwd AOW-pensioen en een partner jonger dan de
AOW-gerechtigde leeftijd wanneer zij onvoldoende inkomen of vermogen
hebben om in hun levensonderhoud te voorzien. Er geldt een
vermogensgrens conform de Participatiewet.

Wet

Inkomensondersteuning aan mensen die voor het bereiken van de 18-

arbeidsongeschiktheids

jarige leeftijd arbeidsgehandicapt zijn geworden en geen arbeidsverleden

voorziening

hebben en aan hen die tijdens hun studie voor het bereiken van de 30 -

jonggehandicapten

jarige leeftijd arbeidsgehandicapt zijn geworden. Huidige instroom betreft

(Wajong) (UWV)

enkel volledig en duurzaam arbeidsongeschikten, met een uitkering van
(maximaal) 75% wettelijk minimumloon (WML). Afgesloten regelingen
binnen de Wajong waar ook mensen met arbeidsvermogen onder vielen,
hebben een hoogte van maximaal 70% WML.

VOLKS-

BESCHRIJVING REGELING EN DOELGROEP

VERZEKERINGEN
Algemene

Een basispensioen voor inwoners die de AOW-gerechtigde leeftijd (in 2022

Ouderdomswet (AOW)

66 jaar en 7 maanden) hebben bereikt en voldoende arbeidsverleden in

(SVB)

Nederland hebben opgebouwd. Voor alleenstaanden betreft het 70% van
het netto minimumloon, voor samenwonenden/ gehuwden 50%.

Algemene

1) Een uitkering (70% referentie WML) voor nabestaanden onder AOW-

nabestaandenwet (Anw)

gerechtigde leeftijd die een of meer minderjarige kinderen verzorgen en

(SVB)

onvoldoende in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien, of voor
tenminste 45% arbeidsongeschikt zijn. Of: 2) Een wezenuitkering
(oplopend percentage referentie WML) voor kinderen tot 16 jaar (onder
voorwaarden tot maximaal 21 jaar) die beide ouders hebben verloren.

Algemene

Een tegemoetkoming voor ouders of verzorgers in de kosten die het

kinderbijslagwet (AKW)

opvoeden en verzorgen van kinderen onder de 18 jaar met zich mee

(SVB)

brengt, afhankelijk van de leeftijd van het kind.

WERKNEMERS-

BESCHRIJVING REGELING EN DOELGROEP

VERZEKERINGEN

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

17

Wet werk en inkomen

Uitkering voor werknemers die na een wachttijd van twee jaar ten minste

naar arbeidsvermogen

35% arbeidsongeschikt zijn. De hoogte van de uitkering is gebaseerd op het

(WIA) (UWV)

laatst verdiende loon (tot het maximum dagloon) en is afhankelijk van de
mate van arbeidsongeschiktheid. Binnen de WIA zijn er twee type
uitkeringen:

WIA -IVA

Een loondervingsuitkering aan werknemers die duurzaam en volledig

(Inkomensvoorziening

arbeidsongeschikt zijn. De uitkeringshoogte is 75% van het oude loon.

Volledig
Arbeidsongeschikten)
WIA -WGA

Een loondervingsuitkering aan werknemers die nog gedeeltelijk kunnen

(Werkhervatting

werken of voor wie herstel op termijn mogelijk is. De WGA kent verschillende

Gedeeltelijk

fases, namelijk eerst de loongerelateerde uitkering (conform WW, zie

Arbeidsongeschikten)

hieronder) en daarna de loonaanvullingsuitkering of de vervolguitkering,
afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid en hoeveel van de
restverdiencapaciteit door de WGA-gerechtigde wordt verdiend.

Werkloosheidswet

Uitkering voor met name werknemers die, niet verwijtbaar, werkloos zijn

(WW) (UWV)

geworden. Minimale duur is 3 maanden, maximale duur is 2 jaar en
afhankelijk van het arbeidsverleden (er geldt een wekeneis en daarna een
jareneis). Eerste 2 maanden is de uitkering 75% van het laatstverdiende
loon, daarna 70% (met een bepaald maximum, het maximum dagloon).

Ziektewet (ZW)

Uitkering voor zieke werknemers als zij geen werkgever meer hebben die in

(UWV)

geval van ziekte loon moet doorbetalen. De Ziektewet is tevens voor
(langdurig) zieke WW’ers en voor de doelgroep no -riskpolis. De uitkering is
70% van het oude loon en loopt maximaal 2 jaar.

Wet arbeids-

Arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Net zoals de WAO

ongeschiktheids-

sinds 2004 geen nieuwe instroom (zie hieronder). De uitkering is maximaal

verzekering

75% van het oude minimumloon.

zelfstandigen (WAZ)
(UWV)
Wet

Uitkering voor werknemers die voor 2004 ziek zijn geworden en nog steeds

Arbeidsongeschiktheid

ziek zijn dan wel weer vanwege dezelfde ziekte niet kunnen werken.

(WAO) (UWV)

De verschillende regelingen kennen elk voorwaarden en verplichtingen die bepalen of iemand voor de
regeling in aanmerking komt, wat men moet doen om het recht op de uitkering te behouden, en hoe
hoog de uitkering is. Dat zijn bijvoorbeeld voorwaarden als een arbeidsverplichting, inlichtingenplicht,
en een vermogenstoets. In hoofdstuk 5 wordt verder ingegaan op de verschillende voorwaarden per
regeling.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

18

2.2

KERNCIJFERS

Het aantal gebruikers van de sociale zekerheid fluctueert, en daarmee fluctueren ook de
kosten. De in- en uitstroom van de regelingen hangt af van de voorwaarden die gesteld zijn aan
gebruik van de regelingen, hoeveel mensen daar aan voldoen, en of mensen zich ook daadwerkelijk
aanmelden voor de regeling (al is dat niet voor alle regelingen nodig ). Hoe veel mensen aan de
voorwaarden voldoen hangt vaak weer af van externe factoren. Denk bijvoorbeeld aan de stand van de
economie en arbeidsmarkt, die de werkloosheid en daarmee de instroom in de WW bepalen. Of juist de
demografie, die de AOW-uitgaven sterk beïnvloedt. De mate waarin externe factoren een rol spelen en
dus ook de mate waarin in- en uitstroom voorspelbaar zijn verschilt tussen regelingen. Zo weten we
vrij goed hoeveel mensen er over 5 jaar AOW zullen ontvangen, maar hebben we een minder goed
beeld van de verwachtte instroom in de WW in 2027.
In december 2019 werden vanuit de sociale zekerheid bijna 7 miljoen volwassen inwoners
ondersteund in hun inkomen. Dat betekent dat 52% van de volwassen bevolking op enig moment
in het jaar een vorm van sociale zekerheid ontving. Een groot deel daarvan betreft de AOW en de
kinderbijslag. Om een beeld te krijgen van de omvang van de verschillende regelingen geeft grafiek
2.1 het aantal gebruikers ultimo 2019 weer, en grafiek 2.2 de in- en uitstroom in datzelfde jaar. 2019
is als peilmoment gebruikt omdat 2020 en 2021 gekenmerkt werden door corona, en mogelijk een
minder representatief beeld geven.

Grafiek 2.1: Omvang regelingen sociale zekerheid (exclusief kindgebonden budget en toeslagen)
ultimo 2019. Let op: de linker as (aantallen) kent twee inkortingen, zodat de grote regelingen AOW en
AKW in dezelfde grafiek meegenomen kunnen worden als een kleine regeling als de IOW. Bronnen:
UWV (2020). Kwantitatieve informatie 2019; SVB (2020). Beleidsinformatie 2019; Divosa (2020).
Benchmark werk en inkomen 2019.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

19

Grafiek 2.2 laat zien dat er grote verschillen zijn in de doorstroom van regelingen. Dat hangt
vaak samen met de aard van de regeling. Zo zijn de Ziektewet en de WW grote regelingen waar
jaarlijks veel mensen in en ook weer uitstromen. Voor een regeling als de Wajong daarentegen geldt
dat slechts een klein deel van de totale populatie jaa rlijks in- of uitstroomt. Deze grafiek is bedoeld om
een beeld te geven van de jaarlijkse in- en uitstroom; in het IBO is niet de uitstroom (bijv. naar werk)
op langere termijn in beeld gebracht.

Grafiek 2.2: In -en uitstroom sociale zekerheid, als aandeel van totaal aantal gebruikers ultimo 2019.
Bron: UWV, kwantitatieve informatie 2019; SVB, Beleidsinformatie 2019; Divosa, Benchmark Werk en
Inkomen: jaarrapportage 2019.

SAMENVATTING
•

Het centrale doel in de sociale zekerheid is inkomensondersteuning: mensen beschermen tegen
een (grote acute) terugval in het inkomen en/of te helpen voorzien in basale levensbehoeften.
De taak van zorg voor bestaanszekerheid vloeit voort uit artikel 20 van de Nederlandse
Grondwet.

•

Daarnaast kent een deel van de regelingen nog een tweede doel: participatie. Dat betekent het
bieden van ondersteuning en aanmoediging om zo snel en veel mogelijk weer zelfstandig te
voorzien in inkomen, of anders op andere wijze te participeren in de samenleving.

•

Er zijn drie soorten regelingen die in dit IBO meegenomen worden: volksverzekeringen,
werknemersverzekeringen en sociale voorzieningen. De regelingen worden uitgevoerd door de
SVB, het UWV en de gemeenten.

•

Het aantal gebruikers van een regeling verschilt per rege ling en fluctueert, afhankelijk van de
voorwaarden aan de regeling en externe factoren als de economie, arbeidsmarkt, en
demografie.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

20

3 De sociale zekerheid werkt niet voor iedereen even
goed
3.1

EEN GROOT DEEL VAN DE MENSEN WEET ZIJN WEG TE VINDEN IN HET STELSEL, MAAR
HET WERKT NIET VOOR IEDEREEN EVEN GOED

Voor veel mensen die de sociale zekerheid gebruiken gaat dat gebruik zonder problemen.
Uitkeringen worden over het algemeen correct en op tijd uitbetaald, en dragen daarmee bij aan de
bestaanszekerheid van burgers.10 Ook laten cijfers zien dat het grootste deel van de mensen de
regelingen weet te vinden als ze er recht op hebben, en aan het aantal overtredingen is te zien dat de
meeste mensen die regelingen kunnen gebruiken zonder fouten te maken 11. Deze cijfers schetsen een
beeld van de resultaten van het stelsel. Dat betekent echter nog niet dat het stelsel voor elke burger
(even goed) werkt, of dat iedereen het gebruik ook als niet-ingewikkeld ervaart. Dit onderzoeksrapport
legt de focus op waar de complexiteiten in het stelsel en de regelingen zitten, waardoor het voor
burgers soms niet goed werkt.
De sociale zekerheid is voor sommige groepen mensen te complex en dat zorgt voor
onzekerheid. Die uitkomst komt voort uit de gesprekken die voor dit IBO zijn gevoerd en uit de
enquête die onder het LISS-panel is uitgezet. Verschillende groepen ervaren in verschillende
mate onzekerheid en onvoorspelbaarheid bij wijzigingen in hun situatie, voelen zich verloren
omdat ze niet kunnen overzien waar ze recht op hebben en weten niet waar ze zich daarvoor moeten
melden, en ervaren stress doordat ze tijdens een vaak al stressvolle periode aan allerlei soms best
veeleisende verplichtingen moeten voldoen. Zij zijn bang om weer te gaan werken omdat ze niet
kunnen overzien wat dat voor hun inkomen betekent en of ze weer terug kunnen vallen op hun
uitkering als werken niet lukt. Soms leidt dat tot zichtbare problemen, zoals niet-gebruik of fouten en
terugvorderingen. Maar dat betekent niet dat complexiteit niet op een bredere groep burgers
drukt. Ook een goed ingevulde aanvraag kan bij een burger voor veel onzekerheid en stress zorgen.
Niet elke groep loopt tegen dezelfde soort problemen aan; er zijn verschillen tussen groepen
en regelingen. Ter illustratie: in de enquête onder het LISS -panel komen er verschillen tussen
groepen naar voren. Zo vindt een deel van de gebruikers de communicatie onduidelijk, kan niet met
zijn vragen terecht en kan de juiste informatie niet vinden (zie grafiek 3.1). Ook heeft ongeveer een
vijfde moeite met het voorspellen van de duur en/of hoogte van de uitkering. Als men de regeling
heeft, maakt het grootste gedeelte er probleemloos gebruik va n, maar voor zo’n 6% van de gebruikers
geldt dat niet. Let wel, er zitten grote verschillen tussen regelingen wat betreft de mate waarin ze als
ingewikkeld worden ervaren; zo vindt bijna geen van de AOW-respondenten de AOW moeilijk aan te
vragen, terwijl bijna 30% van de WGA-gebruikers de WGA moeilijk vond om aan te vragen.

10

11

De Beleidsonderzoekers, SEO, Verwonderzoek (2021). Perspectief op bestaanszekerheid en arbeidsparticipatie. Beleidsdoorlichting artikel
11, het SUWI-stelsel langs de meetlat.
Zie voor nadere onderbouwing paragraaf 3.3.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

21

Grafiek 3.1: Totaal aantal antwoorden per categorie in de LISS -enquête. In de enquête zijn de vragen
soms ook negatief geformuleerd (bijv. ‘de communicatie vond ik onduidelijk’), maar voor deze
weergaven zijn alle vragen omgeschreven naar een positieve vorm. Onderscheid naar regeling is te
vinden in bijlage 7.

3.1.1

SOMMIGE SITUATIES ZIJN COMPLEXER DAN ANDERE

Het gaat vaak goed zolang iemand te maken heeft met één (eenvoudige) regeling, relatief
zelfredzaam is en er geen impactvolle levensgebeurtenis speelt. Het gebruik van de sociale
zekerheid wordt echter al een stuk ingewikkelder wanneer er bijvoorbeeld:
•

van meerdere regelingen tegelijk gebruik moet worden gemaakt;

•

van een meer ingewikkelde of afwijkende leef- of werkvorm sprake is;

•

een emotioneel belastende levensgebeurtenis speelt, zoals scheiding of ziekte;

•

van een licht verstandelijke beperking of bijv. beperkte leesvaardigheid sprake is.

Zo is het relatief eenvoudig om met een paar klikken de AOW aan te vragen na een
automatisch bericht in de Berichtenbox. Maar het is een stuk lastiger om de bijstand en
minimaregelingen aan te vragen bij de gemeente en vervolgens nog toeslagen aan te vragen, waarbij
voor elke stap veel bewijsstukken moeten worden aangeleverd en ingewikkelde berekeningen worden
gemaakt. Ook is het is makkelijker om je WW-rechten te begrijpen als je al 20 jaar een vast
dienstverband hebt, dan als je de afgelopen jaren vaak van baan bent gewisseld en korte contracten
hebt gehad. Of is het makkelijker de bijstand of de Toeslagenwet aan te vragen als je alleenstaand
bent, dan wanneer je een latrelatie hebt. Daar speelt nog bij dat het bijna altijd een (emotioneel)
impactvolle en stressvolle oorzaak heeft wanneer mensen een uitkering aanvragen, zoals
ziekte, scheiding of het overlijden van een dierbare. Mensenlevens zijn divers en mensen hebben soms
meer aan hun hoofd dan alleen de sociale zekerheid. Maar het stelsel is daar niet altijd op ingericht.
Dat betekent dat vaak juist de meest kwetsbare groepen in de samenleving met de grootste
complexiteit worden geconfronteerd. In hoofdstuk 4 wordt hier dieper op ingegaan.

3.1.2

SOMMIGE REGELINGEN WORDEN COMPLEXER ERVAREN DAN ANDERE

Sommige regelingen zijn van zichzelf complexer dan andere. De kinderbijslag kent weinig
voorwaarden en wordt dan ook als eenvoudiger ervaren dan bijvoorbeeld de WGA. Sommige
regelingen zijn in hun totaliteit van voorwaarden en verplichtingen complex, zoals de Participatiewet;
andere zijn op een bepaalde voorwaarde complex, zoals de leefvorm in de AOW. Deze verdeeldheid in
ervaringen met het stelsel van sociale zekerheid is te zien in het onderzoek onder het LISS -panel.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

22

Daarin zijn gebruikers van de sociale zekerheid gevraagd naar hun ervaringen met de sociale
zekerheid, op basis waarvan een complexiteitsscore is berekend. 12 In grafiek 3.2 is zichtbaar dat
regelingen sterk verschillen in de complexiteitsscore die gebruikers er, gemiddeld genomen, aan
toekennen.13 De verklarende kenmerken hiervoor worden in hoofdstuk 4 en 5 verder toegelicht.

3,4

2,2

3,4

3,6

3,7

3,7

3,8

3,9

4

4,1

4,3

4,3

4,7

4,8

5,1

2,6

Grafiek 3.2: Gemiddelde score op complexiteit op basis van LISS -enquête (de totale schaal van
individuele scores loopt van 0-10, waarbij 10 dus de persoon is die alles het meeste complex vond. De
gemiddelde scores per regeling liggen, zoals te zien is, tussen 2,2 en 5,1 Het getal tussen de haakjes
staat voor het aantal respondenten dat vragen over deze regeling heeft beantwoord.

3.1.3

HET STELSEL WERKT DUS NIET EVEN GOED VOOR IEDEREEN

Door een combinatie van persoonlijke en situationele kenmerken enerzijds (bijvoorbeeld
doen- en denkvermogen en werk- en leefsituatie), en de kenmerken van de regelingen zelf
anderzijds, ontstaan er meerdere niveaus van complexiteit. In het algemeen geldt dat hoe
complexer de persoonlijke situatie is (vaardigheden, levensgebeurtenissen, arbeidscontract, etc.), en
met hoe méér regelingen, en daarbinnen hoe méér voorwaarden iemand te maken krijgt, hoe
complexer het voor hem/haar wordt. Dat betekent ook dat de meest kwetsbare groepen met de
grootste complexiteit worden geconfronteerd. Zo moeten bijvoorbeeld burgers op of rond het sociaal
minimum de meeste regelingen stapelen om rond te komen en kennen juist de vangnetregelingen het
hoogste aantal voorwaarden en verplichtingen. De verschillen in complexiteit worden geïllustreerd met
onderstaande vier niveaus (zie figuur 3.1).

12
13

Zie hoofdstuk 5 en bijlage 7 voor verdere uitleg.
In de enquête bij het LISS-panel zijn verschillende vragen gesteld over de ervaren complexiteit van gebruikers (bijv. of ze wisten dat ze
recht hadden op de regeling, of het aanvragen moeizaam was, of er tijdens het gebruik problemen waren, etc.). Gebruikers kond en als ze
meerdere regelingen gebruikten voor elk van deze regelingen de vragen beantwoorden. Vervolgens zijn deze antwoorden samengenomen
per persoon, per regeling. Dit is herschaald naar een schaal van 0 (minst complex) – 10 (meest complex). Deze scores zijn niet
gecorrigeerd voor persoonskenmerken. Ook wanneer de scores worden gecorrigeerd voor de populatie van de regeling blijft het beeld/de
volgorde hetzelfde, alleen trekken de waarden iets meer naar elkaar toe.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

23

Complexiteit leidt tot grote negatieve effecten:

grote terugvorderingen, rechtszaken, ontwricht
leven etc.
Complexiteit leidt tot negatieve effecten:

terugvorderingen, niet-gebruik en verminderde
participatie

Gebruik sociale zekerheid is ingewikkeld, kost
moeite, brengt onzekerheid met zich mee
Weinig complexiteit en onzekerheid

Figuur 3.1: Ter illustratie: er zijn meerdere niveaus van onzekerheid en haar gevolgen binnen de
sociale zekerheid te beschrijven. In sommige gevallen is er sprake van grote risico’s en sociale
consequenties (bijv. problematische schulden als gevolg terugvorderingen), terwijl het in andere
gevallen gaat over vervelende onzekerheid met minder ingrijpende gevolgen. Deze afbeelding is
illustratief en niet op schaal van aantallen burgers.
Het is lastig te zeggen hoeveel mensen er in elk niveau vallen, want er zijn grote verschillen
in zowel de diverse groep die gebruik maakt van sociale zekerheid, als de regelingen in de
sociale zekerheid. Sommige mensen vragen één keer één regeling aan, en maken daar vervo lgens
gemakkelijk gebruik van – denk aan een groot deel van de mensen in de AOW. Anderen vinden
bijvoorbeeld het aanvraagproces niet makkelijk en zijn misschien onzeker over wat ze gaan
ontvangen, maar maken zich hier geen grote zorgen over – denk bijvoorbeeld aan de aanvraag van de
WW. Weer anderen hebben drie regelingen en vinden het moeilijk te voorspellen wat ze gaan
ontvangen, of raken in de knoop bij het bijverdienen, en krijgen te maken met terugvorderingen. En
bij een kleine groep spelen er zo veel regelingen dat het lastig blijft om het overzicht te houden. Deze
laatste groepen komen daardoor hoger in de piramide terecht. Voor die groepen kan het gebruik van
sociale zekerheid grote consequenties hebben.
De piramide is een theoretische illustratie van hoe deze groepen verdeeld zijn: de groep burgers die de
meeste complexiteit ervaart en daardoor grote gevolgen ondervindt, is het kleinst. De bevindingen in
dit rapport laten wel zien dat er midden in de piramide grote groepen zijn die met de gevolgen van het
complexe stelsel te maken hebben. Dat leidt niet altijd (geel) maar voor een grote groep ook wel
(oranje) tot negatieve effecten als terugvorderingen of niet-gebruik. Paragraaf 3.3 gaat hierop nader
in. De elementen die aan deze complexiteit ten grondslag liggen, komen aan bod in hoofdstuk 5. Het
gaat dan bijvoorbeeld om stapeling van regelingen: een grote groep burgers stapelt niet of een klein
aantal regelingen, maar er is ook een substantiële groep die veel regelingen moet stapelen voor een
inkomen dat bestaanszekerheid biedt. Deze laatste groep heeft een grotere kans om hoger in de
piramide terecht te komen. Hierna gaan we in op de bovenste drie groepen in de piramide.

3.2

BURGERS GEVEN AAN ONZEKER TE ZIJN OVER HUN RECHTEN, HET GOED NAKOMEN VAN
PLICHTEN, HUN INKOMEN, EN DE ONDERSTEUNING

Dat complexiteit vaak neerkomt bij bepaalde groepen, zegt nog weinig over hoe die complexiteit zich
uit: over wáár zij onzeker over zijn. Ook dat beeld is divers : de een maakt zich zorgen over de hoogte

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

24

van de uitkering, de ander over of hij de voorwaarden wel snapt, etc . In hoofdstuk 5 wordt ingegaan
op welke kenmerken zorgen voor ervaren complexiteit. D e gevolgen kunnen echter worden
samengevat in vier richtingen, hieronder geïllustreerd door een casus.
1.

De burger is onzeker over zijn rechten. Er zijn veel verschillende regelingen met
(onderling) verschillende voorwaarden, waardoor het voor de burger lastig kan zijn om te
weten wanneer hij of zij in aanmerking komt voor een bepaalde uitkering, en waar hij of zij op
kan terugvallen.

Caroline, 25 jaar
‘Omdat ik niet meteen een baan vond die bij mij paste, vond ik het prima dat ik bij een
werkgever een tijdelijk contract kreeg. Dat contract liep bijna af en we waren wel in overleg of
ik zou blijven, maar dat liep wat stroef door drukte bij mijn leidinggevende. Op dat moment
werd ik ziek. Ik had een virusinfectie die mijn hele leven op zijn kop zette. Het kwam niet bij
mij op om mij officieel ziek te melden bij die werkgever, omdat ik nog een week te gaan had in
dat eerste contract. Mijn werkgever liet ook niets van zich horen, dus ik dacht dat ik gewoon
pech had. Ik heb een tijd in het ziekenhuis gelegen en krabbelde lan gzaam op. In die periode
ben ik weer bij mijn moeder gaan wonen, want ik had geen geld en ik kon niet voor mezelf
zorgen. Totdat een kennis langs kwam die zei dat ik recht had op een Ziektewetuitkering. Dat
wist ik helemaal niet. Ik was inmiddels twee maanden verder en dacht dat ik niet meer kon
aankloppen bij die werkgever, maar dat was wel zo. Ik heb namelijk in een mailtje aan mijn
leidinggevende gemeld dat ik ziek was en niet meer terug kon komen. Zij hadden mij moeten
wijzen op mijn rechten en deden dat niet.’

2.

De burger kan niet goed aan de plichten voldoen. Er zijn veel plichten, voorwaarden en
begrippen, en die zijn niet altijd makkelijk te begrijpen. Ook kan er per regeling weer een
andere definitie gebruikt worden voor hetzelfde begrip. Hierdoor wordt het voor de burger
lastig om aan die plichten te voldoen en te weten of hij/zij het goed heeft gedaan.

Idris, 32 jaar
‘Na een lange wachttijd kreeg ik uiteindelijk een status. Ik werd geholpen met een
appartementje en alles werd geregeld. Ondertusse n had mijn advocaat een zaak aangespannen
omdat mijn zaak bij het IND te lang had geduurd. Hij had daar iets over gezegd, maar ik lette
daar niet op. Aan het einde van het eerste jaar kreeg ik ineens best veel schadevergoeding
(ruim 10.000 euro) overgemaakt. Dat heb ik bij de gemeente gemeld, maar ze zeiden dat dit
een uitzondering was. Dus ik heb, omdat ik verder wilde in websiteontwikkeling, een goede
computer voor mezelf aangeschaft. Een paar maanden later had ik werk gevonden en ook dat
heb ik gemeld. Ineens moest ik geld terugbetalen van die schadevergoeding, maar dat had ik
niet allemaal meer. Daarna betaalde de gemeente terwijl ik werkte toch een bijstandsuitkering.
Ook daarover heb ik hen gebeld en gemaild. Ze zeiden dat het allemaal klopte. En wat g ebeurt
er? Einde van het jaar daarna kreeg ik een grote aanslag van onterecht ontvangen uitkering.
Nu zit ik in de problemen en heb ik schulden. Ik krijg ook nog een boete van de gemeente,
terwijl zij waarschijnlijk een fout hebben gemaakt.’

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

25

3.

De burger is onzeker over het inkomen. Dat kan gelden bij de aanvraag, maar ook tijdens
het gebruik zelf, zoals wanneer mensen naast de uitkering gaan werken. Het zit ook in
fundamentele onderdelen van het stelsel zoals voorschotsystematieken, de verschillende
bronnen van waaruit het inkomen komt – zeker bij de combinatie met toeslagen (waarvoor in
tegenstelling tot de andere uitkeringen een inkomensbegrip op jaarb asis wordt gehanteerd), en
ingewikkelde formules voor de hoogte van de uitkering (bijvoorbeeld de afhankelijkheid van
restverdiencapaciteit of dagloon).

Maarten, 39 jaar
‘Al zo’n zes jaar zorg ik als enige voor mijn twee kinderen (nu 7 en 9). Mijn ex -vrouw is
helemaal uit beeld en ik moet het allemaal zelf doen. Toen ze nog klein waren, probeerde ik te
werken, maar dat ging helemaal niet. Ik kon de kinderen naar de opvang brengen maar ze
hadden het al zo moeilijk omdat ze alleen mij nog hadden. Ik kreeg bi jstand. Daarnaast kreeg
ik van alles: toeslagen, kindgebonden budget en kinderbijslag. En omdat ik ook een chronische
ziekte heb krijg ik een soort toeslag daarvoor. Alles bij elkaar opgeteld lijkt dat heel wat, maar
nu komt het: ik wilde toen de kinderen naar school gingen gaan werken, maar onder de streep
was ik veel slechter uit. Omdat het zo ingewikkeld is met al die bedragen ben ik vaak met
iemand van de gemeente aan het rekenen of ik goed uitkom. We kijken ook samen of ik ergens
kan gaan werken als de kinderen naar school zijn. Gek genoeg zijn er voor vrouwen wel meer
van die baantjes, maar als ik zeg dat ik thuis moet zijn voor de kinderen kijken ze me aan alsof
ik niet goed bij mijn hoofd ben. Het liefst zou ik van al die regeltjes af zijn, want het is mij te
ingewikkeld. Alleen kinderbijslag en misschien iets omdat ik die ziekte heb en mijn loon, maar
het belangrijkste is dat mijn kinderen blij zijn.’

4.

De burger vindt en krijgt niet altijd de ondersteuning waar hij/zij behoefte aan heeft.
Burgers weten niet altijd waar ze aan moeten kloppen om hulp te krijgen, en krijgen niet altijd
de hulp die ze zoeken. De regels maken het soms ook moeilijk om de menselijke maat toe te
passen.

Daisy, 26 jaar
‘Mijn verhaal is lang. Het begint bij het overlijden van mijn moeder toen ik 11 was. Daarna had
mijn vader een grote schuld gemaakt met zijn eigen bedrijf. Wij hebben thuis geen financiële
opvoeding meegekregen: al het geld dat ik had ging altijd op. Omdat ik ook geen basis had
thuis ben ik ontspoord met veel drank- en drugsgebruik. Ik zag wel dat het fout ging. Eigenlijk
had ik heel veel dingen niet verwerkt en ik ben er met mijn huisarts over gaan praten. Ik wilde
hulp hebben, maar die liet heel lang op zich wachten. In de tussentijd liepen mijn eigen
schulden enorm op. Alle hulpverleners keken naar elkaar, maar niemand ondernam iets. De
verslavingszorg zei dat ik bij de gemeente moest zijn, de huisarts verwees naar de
verslavingszorg, een jongerenwerker vond mijn problemen te heftig. Doordat ik geen geld had,
ging ik tussendoor ook dealen. Dan kom je helemaal van de regen in de drup. Vooral voor
kwetsbare jongeren is het nodig dat er een persoon is die je de weg wijst. Anders kom je er
niet. Er zijn zoveel meer jongeren die een niet zo stabiele thuissituatie h ebben. Ze moeten bij
toeval iemand tegenkomen die hen bij de hand neemt en niet kijkt naar hun problemen maar
naar hen als persoon. Dat zou erg helpen.’

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

26

3.3

ERVAREN COMPLEXITEIT HEEFT GEVOLGEN VOOR HET GEDRAG VAN MENSEN EN
DAARMEE VOOR DE DOELEN VAN HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL

Binnen het stelsel van sociale zekerheid zijn twee centrale doelen te onderscheiden: ten
eerste het bieden van inkomensondersteuning aan mensen die (tijdelijk) niet in staat zijn zelf in hun
inkomen te voorzien, en ten tweede het bieden van ondersteuning bij en het aanmoedigen tot het zo
snel mogelijk weer zelf in voldoende inkomen kunnen voorzien met werk.
De manier waarop mensen op complexiteit en onzekerheid reageren kan ervoor zorgen dat
het stelsel er minder goed in slaagt deze doelen te realiseren. Complexiteit en onzekerheid
kunnen er bijvoorbeeld voor zorgen het gedrag van mensen (onbedoeld) veranderd: dat mensen
afhaken, niet in beweging komen (‘inertie’), negeren wat er van ze gevraagd wordt of op ze afkomt
(‘struisvogeleffect’) of dat ze sneller fouten maken. Dat blijkt uit de voor dit IBO (uit)gevoerde
gesprekken en onderzoeken, maar het blijkt ook in meer in algemene zin uit gedragswetenschappelijk
onderzoek.14 In algemene zin is het gevolg van de complexiteit binnen de overheid dan ook dat
mensen die afhankelijk zijn van de overheid steeds vaker vastlopen en niet de hulp krijgen die ze
nodig hebben, zo constateert ook de Staat van de Uitvoering 2022.15
Dat wil overigens niet zeggen dat het netto effect van het stelsel niet positief is met
betrekking tot die doelen. Sommige voorwaarden die het stelsel complexer maken (bijv. een
sollicitatieplicht of financiële prikkels) kunnen immers op zichzelf wel een positief effect op de
participatie hebben. De centrale vraag in dit hoofdstuk is echter welk effect het feit dat mensen
complexiteit en onzekerheid ervaren heeft op het bereiken van de doelen.

3.3.1

INKOMENSONDERSTEUNING

Wanneer mensen complexiteit en onzekerheid ervaren kan dat een negatief effect hebben
op de mate waarin het stelsel van sociale zekerheid erin slaagt mensen die dat nodig
hebben inkomensondersteuning te bieden. De gevolgen voor participatie worden in de volgende
paragraaf besproken.
I.

Enerzijds kan complexiteit ervoor zorgen dat mensen zich niet realiseren dat ze recht
hebben op een regeling, afhaken of niet in beweging komen, en daardoor geen gebruik
maken van een regeling waar ze wel recht op hebben (en die ze dus in prin cipe ook nodig
hebben).

II.

Anderzijds kan complexiteit ervoor zorgen dat mensen sneller fouten maken die effect
hebben op het recht op/de hoogte van de uitkering en daardoor met een terugvordering,
een boete of beide worden geconfronteerd.

Niet-gebruik
Complexiteit binnen het stelsel van sociale zekerheid kan op verschillende manieren niet gebruik tot gevolg hebben. De eerste oorzaak ligt in de complexiteit op stelselniveau. De
veelheid aan regelingen en uitvoerders kan het voor een burger lastig maken te ontdekken waar hij of
zij recht op heeft. Zo bleek uit eerder onderzoek dat de helft van de Wajongers onbekend is met de
Toeslagenwet, terwijl een groot deel van hen tegelijkertijd aangeeft dat zij met moeite kunnen
rondkomen16. Ook zou iemand met een uitkering bij UWV en een aanvulling vanuit de Toeslagenwet in

14
15
16

Op de gedragseffecten van complexiteit wordt in hoofdstuk 4 alsook in hoofdstuk 7 nader ingegaan.
Rijksoverheid (2023). Staat van de Uitvoering 2022.
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Klantperspectief Wajong 2020.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

27

sommige gevallen ook nog recht kunnen hebben op een aanvulling vanuit de Participatiewet (of andere
lokale regelingen). Maar uit de voor het IBO gevoerde gesprekken blijkt dat deze groep met een
toeslag van de Toeslagenwet niet altijd op het idee komt dat zij recht hebben op een aanvulling vanuit
de Participatiewet, omdat ze al twee uitkeringen van het UWV ontvangen. Ook binnen uitvoerders
wordt niet altijd naar de andere regelingen verwezen waar mogelijk recht op is. Dat komt mede omdat
dat niet altijd mag. Dit speelt ook bij lokale regelingen: zo is 41% van de mensen in de Participatiewet
onbekend met de mogelijkheden voor bijzondere bijstand en 35% onbekend met de mogelijkheid van
kwijtschelding van lokale lasten17. Algemeen beeld uit onder andere de gesprekken met burgers is dat
mensen niet altijd weten van het bestaan van regelingen, en als ze dat wel weten is het niet altijd
duidelijk voor welke regeling ze zich waar kunnen melden.
Complexiteit binnen regelingen zelf kan leiden tot niet-gebruik. Die oorzaak kan liggen in het
aantal voorwaarden van een regeling of de complexiteit daarvan. Het is voor een burger, in al zijn
diverse levenssituaties, niet altijd eenvoudig te overzien of er recht op een bepaalde regeling bestaat.
Daardoor gaan mensen er mogelijk op basis van een foutieve inschatting vanuit dat ze niet aan de
voorwaarden voldoen. Of gaan ze, omdat ze er überhaupt geen inschatting van kunnen maken, niet
over tot aanvraag. Maar niet-gebruik van een regeling kan ook volgen uit bijvoorbeeld d e complexiteit
van het aanvraagproces. Zo vindt drie op de tien mensen die bijstand aanvraagt, het lastig om de
verschillende gegevens te verzamelen voor hun aanvraag , en heeft een op de vier onvoldoende hulp
ervaren van hun gemeente bij het aanvragen van bijstand 18. We weten dat een niet te verwaarlozen
deel van de mensen die een aanvraag voor de bijstand begint, deze gedurende het proces afbreekt.
Dat hoeft niet altijd te liggen aan de moeilijkheid van de vragen of bijvoorbeeld de bewijsstukken die
worden opgevraagd - het kan ook dat iemand gedurende het proces terecht constateert geen recht te
hebben. Echter, als reden voor het afhaken van een bijstandsaanvraag, schat een op de drie
inkomensconsulenten van gemeenten in dat mensen afhaken omdat het aanvraagproces te complex en
omvangrijk is 19. Van andere regelingen, zoals de dubbele kinderbijslag intensieve zorg is bekend dat
mensen de gevraagde informatie lastig vinden in te vullen 20.
Er is niet voor alle regelingen even goed bekend wat de mate van niet-gebruik is. Dat is
bovendien ook lastig te onderzoeken, want voor verschillende regelingen geldt dat men niet puur op
basis van objectiveerbare criteria (zoals een adres in het BRP) het recht kan bepalen. Waar dat wel
mogelijk is, bemoeilijken beperkingen bij het uitwisselen van gegevens het maken van een dergelijke
inschatting. Daar komt nog bij dat niet-gebruikers per definitie niet in beeld zijn. We zijn hiervoor dan
ook veelal aangewezen op schattingen vanuit literatuurstudies of onderzoek van
uitvoeringsorganisaties. In de schattingen is echter wel te zien dat er veel verschil is tussen het nietgebruik bij verschillende regelingen: bij de Participatiewet en AIO wordt het niet-gebruik bijvoorbeeld
boven de 30% geschat, terwijl het voor de AOW en AKW op minder dan 1% wordt geschat. Tabel 3.1
geeft voor zover bekend voor de verschillende regelingen de geschatte mate van niet -gebruik weer.

Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
Ibidem.
Ibidem.
20
Motivaction (2019). Dubbele kinderbijslag. Kwalitatief onderzoek naar de customer journey.
17
18
19

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

28

Tabel 3.1: Niet-gebruik van regelingen in de sociale zekerheid. Bronnen: diverse onderzoeken21
REGELING

AANDEEL NIET-GEBRUIK

Participatiewet

35%

AIO

30%

Huurtoeslag

13%

Zorgtoeslag

11%

Dubbele kinderbijslag intensieve zorg

10%

Kindgebonden budget

7%

Kinderopvangtoeslag

5%

Anw

3%

AKW (Kinderbijslag)

0,50%

AOW

0,04%

Het is aannemelijk dat niet-gebruik mede wordt veroorzaakt door complexiteit, maar de
mate waarin is onduidelijk. Niet-gebruik kan verschillende oorzaken hebben. Zo kunnen ook een
laag vertrouwen in de overheid, of ‘psychologische kosten’ zoals een (ervaren) stigma bij een regeling
niet-gebruik in de hand werken. Uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau blijkt wel dat
belangrijke oorzaken van niet-gebruik direct aan complexiteit te relateren zijn, zoals onbekendheid
met de regeling, gepercipieerd recht en transactiekosten bijv. een lange aanvraag of veel
verplichtingen.22 In aanvulling hierop zijn in grafiek 3.3 schattingen over niet-gebruik (voor de
regelingen waarvoor die beschikbaar zijn) afgezet tegen de complexiteitsscores voor de verschillende
regelingen. Een hogere mate van complexiteit gaat vaak samen met een hogere mate van nietgebruik. We moeten uiteraard voorzichtig zijn met het constateren van causale verbanden , maar
grafiek 3.3 laat in elk geval een (voorzichtige) correlatie zien: een hogere mate van complexiteit gaat
vaak samen met een hogere mate van niet-gebruik.

Bronnen zijn respectievelijk: Algemene Rekenkamer 2019; Ministerie van SZW (2018); Ministerie van SZW (2019); CenterData 2020; CBS
2020; SEO 2022; Nederlandse Arbeidsinspectie 2021; SEO 2022; TK vergaderjaar 2022-2023, 31066, nr. 1158; SEO 2022; IBO Toeslagen
2019. Bij de geschatte percentages voor niet-gebruik zijn kanttekeningen te plaatsen, omdat niet-gebruik lastig vast te stellen is.
Kanttekeningen voor het geschatte niet-gebruik van de bijstand is bijvoorbeeld terug te lezen in de bestuurlijke reacties bijgevoegd bij het
betreffende rapport.
22
Sociaal Cultureel Planbureau (2007). Geld op de plank. Niet-gebruik van inkomensvoorzieningen.
21

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

29

Score van ervaren complexiteit op basis
van surveydata

5
Participatiewet

4,5

KOT

4

Zorgtoeslag

Anw

3,5

Huurtoeslag

3
AKW

2,5

AOW

2
1,5
1

0,5
0
0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Geschat aandeel niet-gebruik
Grafiek 3.3: De correlatie tussen niet-gebruik en ervaren complexiteit (op basis van surveydata, zoals
verder omschreven in hoofdstuk 5 – een hogere score betekent meer ervaren complexiteit).
Weergegeven zijn de regelingen waarvoor zowel een complexiteitsscore als e en geschat niet-gebruik
beschikbaar is.
Niet-gebruik van regelingen heeft forse financiële consequenties en ondermijnt het doel van
de sociale zekerheid om juist die groep te ondersteunen die niet zelf in voldoende inkomen
kan voorzien. De correlatie tussen complexiteit en niet-gebruik wekt inderdaad de indruk dat
complexiteit de inkomenswaarborg ondermijnt. Omdat er geen gegevens zijn die ons in staat stellen
precies te zien welke rol complexiteit speelt ten opzichte van andere mogelijke oorzaken van nietgebruik, is het niet mogelijk de grootte van het effect van complexiteit op niet-gebruik vast te stellen.

Fouten, terugvorderingen en boetes
Ervaren complexiteit vergroot de kans op fouten en daarmee op terugvorderingen en
boetes. Met een fout wordt bedoeld dat iemand onbedoeld een van de voorwaarden van een regeling
schendt, bijvoorbeeld omdat de invulling van een bepaalde voorwaarde lastig te interpreteren is of
omdat iemand net niet het goede bewijsstuk heeft aangeleverd. Door zo’n fout ontstaat een
overtreding van een voorwaarde van een regeling. Belangrijk om te benadrukken is dat een
geconstateerde overtreding niet per se het gevolg hoeft te zijn van een fout (en een fout niet perse het
gevolg van complexiteit). Een overtreding kan ook het gevolg zijn van bijvoorbeeld bewus t de
verkeerde informatie doorgeven (fraude). En het onderscheid tussen beide is soms moeilijk te maken.
Tabel 3.2 geeft een overzicht van het aantal geconstateerde overtredingen per regeling in 2019, alsook
het aandeel geconstateerde overtredingen (afgeze t tegen het totaal aantal gebruikers van een regeling
in dat jaar).

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

30

Tabel 3.2: Overtredingen regelingen sociale zekerheid t.o.v. aantal gebruikers. Bronnen: UWV, SVB en
Divosa 23
REGELING

AANTAL OVERTREDINGEN

AANDEEL OVERTREDINGEN
T.O.V. AANTAL GEBRUIKERS

Participatiewet

32000

7,71%

AIO

1472

2,85%

Toeslagenwet

1830

1,72%

Wajong

3290

1,31%

AKW (Kinderbijslag)

12847

0,64%

ZW/Wazo

3444

0,58%

WAO/WIA/WAZ

3468

0,57%

ANW

164

0,47%

WW

2392

0,40%

AOW

2781

0,08%

Uit de voor dit IBO (uit)gevoerde gesprekken en onderzoeken ontstaat het beeld dat ten
minste een deel van de geconstateerde overtredingen het gevolg is van een onbedoelde
fout, die weer het gevolg is van de complexiteit van een regeling . In aanvulling hierop is in
grafiek 3.4 het aandeel geconstateerde fouten per regeling afgezet tegen de ervaren complexiteit
(complexiteitsscores) van de regeling. Hierin komt een voorzichtige correlatie naar voren. Een hogere
mate van complexiteit gaat vaak samen met een hoger aandeel overtredingen:

23

Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (2020). K wantitatieve informatie 2019; Sociale Verzekeringsbank (2020). Beleidsinformatie
2019; Divosa (2020). Factsheet overtredingen inlichtingenplicht.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

31

Score van e rvaren complexiteit op basis van
surve ydata

5
WIA

4,5
4

Wajong

Participatiewet
Anw
ZW

3,5

WW

3

AKW

2,5

AOW

2

1,5
1

0,5
0
0%

2%

4%

6%

8%

10%

Aandeel overtredingen
Grafiek 3.4: De correlatie tussen het aandeel geconstateerde overtredingen (aantal overtredingen ten
opzichte van het totaal aantal gebruikers) en de gemiddelde score op complexiteit op basis van LISS enquête (zie hoofdstuk 5, een hogere score betekent meer complexiteit). Weergegeven zijn de
regelingen waarvoor zowel een complexiteitsscore als het aandeel overtredingen beschikbaar is
Ook hier kan niet zonder meer een causale relatie worden geconstateerd. Maar de correlatie in deze
grafiek sluit, hoewel deze niet erg sterk is, wel aan bij de kwalitatief opgehaalde signalen dat

dat

complexiteit, middels het veroorzaken van onbedoelde fouten, ervoor zorgt dat mensen sneller een
onbedoeld een overtreding begaan.
De verwachte relatie tussen complexiteit en fouten heeft negatieve consequenties voor de
inkomensondersteuning die het stelsel beoogt te bieden. Een overtreding leidt in veel gevallen
immers tot een terugvordering van (een deel van) de ontvangen uitkering, een boete , of beide. Het
begaan van een fout heeft daarmee vaak (veelal grote) gevolgen voor de inkomenspositie van de
gebruiker van een regeling. Zo is de gemiddeld hoogte van een vordering (terug te betalen uitkering)
bij de Participatiewet 2200 euro. 24 De gemiddelde hoogte van een boete bij bijvoorbeeld de WW is
1390 euro.25 Het is niet lastig voor te stellen dat het serieuze gevolgen heeft voor de financiële positie
en inkomenszekerheid van een (bijvoorbeeld alleenstaande) bijstandsgerechtigde, met maandelijks
inkomen uit de uitkering van zo’n 1800 euro, als die geconfronteerd wordt met een vordering van
2200 euro. Als de fout gerelateerd is aan de complexiteit van de regeling verhoudt zich dat slecht tot
de inkomenszekerheid die met dezelfde regeling wordt beoogd.

24
25

Divosa (2020). Factsheet overtredingen inlichtingenplicht.
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (2020). Kwantitatieve informatie 2019; het totale boetebedrag WW gedeeld door het aantal
opgelegde boetes voor de WW.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

32

3.3.2

PARTICIPATIE

De werknemersregelingen en de sociale voorzieningen hebben mede als doel om waar
mogelijk mensen te helpen zo snel mogelijk weer in het eigen inkomen te voorzien. Dit doel
geldt niet voor alle regelingen binnen de sociale zekerheid: zo wordt vanzelfsprekend bij bijvoorbeeld
de AOW niet van mensen verwacht dat ze zo snel mogelijk weer aan het werk gaan.
De mate waarin het stelsel erin slaagt participatie te bevorderen wordt negatief beïnvloed
door de mate van complexiteit van de regelingen. Een belangrijk deel van dat negatieve effect
volgt uit problematiek rond de verrekening van inkomsten. Uit onderzoek blijkt dat voor verschillende
regelingen geldt dat de wijze waarop de inkomsten worden verrekend met het uitkeringsbedrag , bij
mensen voor veel onduidelijkheid en onzekerheid kan zorgen.26 Op deze complexiteit wordt in
hoofdstuk 5 verder ingegaan. Het is voor gebruikers van regelingen in veel gevallen nauwelijks te
overzien wat de gevolgen voor het inkomen zijn wanneer iemand gaat werken naa st of in plaats van
zijn of haar uitkering. Ga ik er op vooruit? Moet ik iets terugbetalen? Voor de bijstand geldt dat het
gemiddeld genomen loont om te gaan werken, maar dat is niet altijd het geval.27 En dat is dan de
feitelijke situatie, maar die is voor mensen nauwelijks vooraf in te schatten. Bovendien speelt perceptie
hier een belangrijke rol: niet alleen de feitelijke situatie, maar ook eerdere ervaringen en verhalen van
medegebruikers spelen een rol in de verwachting die mensen hebben. Deze ingewikkeldheid en
onzekerheid kunnen in sterke mate voor inertie zorgen, waarbij mensen niet in actie komen. Ze kiezen
in plaats daarvan voor zekerheid, het vermijden van onzekerheid, voor ‘veiligheid’. Wanneer
onduidelijk is wat werken oplevert kiezen veel me nsen ervoor om dan maar in de uitkering te blijven,
omdat men dáár in elk geval zeker is van de maandelijkse inkomsten. In die gevallen is er meestal dus
geen sprake van een inkomensval maar, door complexiteit en onzekerheid, van een onzekerheidsval.
Dit principe komt voort uit een risico-aversie die overigens (bijna) alle mensen wel op een bepaalde
manier kennen. Het is ook de moeite waard om te benadrukken dat dit geen ‘domme’ manier van
denken is. In een situatie waarin er weinig buffers zijn en er dus weinig ruimte is om een tegenslag op
te vangen, kan het veiliger en verstandiger zijn om geen risico te nemen.

Karla, 59 jaar
‘Als je in de bijstand komt, heb je er eigenlijk een dagtaak aan. Ik zou graag meer willen
werken, maar ik durf het niet uit angst dat ik een fout maak en geld moet terugbetalen. De
hele dag ben ik bezig met mijn administratie: hoeveel uur heb ik gewerkt, hoeveel moet ik
opzij zetten om terug te betalen? Ik kreeg rond kerst een bonusje van een
vrijwilligersorganisatie waarvoor ik wel eens werk van 100 euro en ik kon er niet van slapen.
Het was op mijn rekening terecht gekomen en daarvan moet ik alles laten zien bij de
gemeente. Zou ik dat ook moeten terugbetalen. In plaats van ’gewoon’ mezelf een cadeautje
te geven, heb ik nachtenlang liggen piekeren hoe ik dit toch moest aankaarten. Uiteindelijk
bleek dat ik het mocht houden. Hetzelfde heb ik meegemaakt met een bedragje dat ik had
gespaard voor als ik eens een keer iets groots moest aanschaffen. Dat was iets van 250 euro.
Maar ik kreeg daarna geld terug voor de energie waardoor ik ineens meer op mijn rekening had
staan. Ik moest nog een aanvraag indienen bij de gemeente omdat ik mijn belastingen echt
niet kan betalen, maar toen ik dat bedrag op de rekening zag staan, kreeg ik weer de
zenuwen. Mensen hebben geen idee. Ik hoor vaak: lekker niets doen en geld krijgen. Ze
mogen van mij zo ruilen.’

26
27

Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021). Als verrekenen een beperking is.
SEOR, Erasmus School of Economics (2022). Cohortstudie Participatiewet.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

33

Dat effect wordt bovendien versterkt door de onzekerheid die er is over de mogelijkheden
terug te keren in een uitkering wanneer werken toch niet goed lukt, of maar tijdelijk is. Het
overgrote deel van mensen die uitstromen uit een uitkering doen dat naar tijdelijk werk. Voor de
Participatiewet geldt bijvoorbeeld dat minder dan de helft van de banen van mensen die ooit
instroomden in de Participatiewet ‘duurzaam’ is (langer dan 12 maanden). 28 De onzekerheid over of
het mogelijk is terug te keren naar de uitkeringssituatie (heb ik dan weer recht, moet ik wachten?) en
de hoeveelheid ‘gedoe’ die het oplevert om naar die situatie terug te keren (en wat moet ik daar dan
allemaal voor doen?) spelen voor veel mensen een sterke rol bij het wel of niet actief zoeken naar
werk (ondanks de verplichting die deze uitkeringen daartoe kennen).29

SAMENVATTING
•

In de sociale zekerheid krijgt een kleine groep te maken met grote onzekerheid. Het gaat vaak
goed zolang men te maken heeft met één regeling, geen g rote veranderingen in de
levenssituatie heeft, geen wisselende inkomsten heeft en relatief zelfredzaam is. Zoals in
verdere hoofdstukken te zien zal zijn, zijn er echter ook groepen die dit niet zijn.

•

Juist de meest kwetsbare groepen worden met de grootste complexiteit geconfronteerd. En
juist de meest kwetsbare groepen zitten vaak in de regelingen die van zichzelf het meest
complex zijn.

•

De burger krijgt te maken met vier soorten van onzekerheid. De burger is onzeker over zijn
rechten, kan niet goed aan de verplichtingen voldoen, is onzeker over het inkomen, en
vindt/krijgt niet altijd de ondersteuning waar hij/zij behoefte aan heeft.

•

De ervaren complexiteit kan er voor zorgen de doelen van het stelsel minder goed behaald
worden. Door complexiteit kunnen mensen afhaken en besluiten geen gebruik te maken van
sociale zekerheid. Ook kunnen mensen hierdoor sneller fouten maken, en te maken krijgen
met terugvorderingen of boetes. De onzekerheid over het inkomen kan er voor zorgen dat men
niet durft te gaan werken naast of vanuit een uitkering.

28
29

Ibidem.
Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021). Als verrekenen een beperking is; MARE (2022) Van ziekte op weg naar werk.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

34

4 Diversiteit, verandering en keuzes: de individuele,
maatschappelijke en bestuurlijke context
Complexiteit in het stelsel ontstaat niet vanzelf. Het ontstaat in een context van (politieke)
wensen en afruilen, en heeft effect op een bevolking die divers en dynamisch is in haar
vaardigheden, levenssituaties, en doenvermogen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de context
waarin de sociale zekerheid wordt gevormd en opereert. Er wordt beschreven hoe verschillende
politieke wensen de sociale zekerheid de afgelopen decennia hebben beïnvloed. Ook wordt beschreven
dat de samenleving divers is in haar vaardigheden en levenssituaties, en hoe die diversiteit zichtbaar is
in het doen- en denkvermogen van mensen. Het huidige stelsel sluit in haar complexiteit niet aan bij
het doen- en denkvermogen van iedereen in de samenleving. Er wordt dan ook beschreven wat men
kan leren van gedragswetenschap over wat er complex kan zijn in het stelsel. In hoofdstuk 5 wordt
ingegaan op het stelsel zelf: daar wordt beschreven welke factoren het gebruik complex maken voor
burgers.

4.1

MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT: HET STELSEL WORDT GEBRUIKT DOOR EEN (STEEDS)
DIVERSE(RE) GROEP AAN MENSEN

Onze samenleving is gevarieerd. Gebruikers van de sociale zekerheid verschillen in
opleidingsniveaus, leeftijd, gezondheid, samenlevingsverbanden, leef- en werksituaties,
buffers, en netwerken. En, minder zichtbaar, hebben zij ook verschillende vaardigheden,
persoonlijkheden en (mentale) capaciteiten. Dit komt terug in de volgende paragraaf.
Onze samenleving staat bovendien niet stil. Door verschillende trends en ontwikkelingen, zoals als
flexibilisering van de arbeidsmarkt, verandert de samenstelling de groep gebruikers van regelingen.
Daardoor sluit het stelsel niet altijd meer even goed aan en kan het door bepaalde burgers als minder
passend of makkelijk worden ervaren.

4.1.1

VERANDERINGEN IN SAMENLEVINGSVORMEN ZORGEN DAT DE VOORWAARDEN VAN DE SOCIALE
ZEKERHEID SCHUREN BIJ DE LEEFSITUATIE

Mensen wonen in verschillende huishoudsamenstellingen, en de diversiteit daarin is de
afgelopen decennia toegenomen. Die (groeiende) diversiteit betekent dat begrippen als ‘partner’ of
‘gezamenlijk huishouden’ voor een steeds kleinere groep herkenbaar zijn en intuïtief aansluiten bij hun
leefsituatie. Het maakt het ook moeilijker om een definitie van ‘partner’, ‘ouder’, of ‘gezamenlijk
huishouden’ te vinden die in alle gevallen passend is. Zo zijn niet alle partners getrouwd, en wonen
niet alle ouders bij hun kinderen: van 21% van de kinderen wonen de ouders niet meer bij elkaar. 30 En
meer dan een kwart van de burgers tussen 18 – 50 die in statistische termen “alleenstaand” zijn, heeft
een latrelatie. Dat gaat om 700.000 mensen. 31 Als zij een uitkering hebben heeft de definitie van
‘partner’ een grote impact op hun uitkeringshoogte en – rechten. In de afgelopen decennia speelden er
meerdere trends: mensen wonen vaker alleen, trouwen minder, hebben vaker een
samenlevingscontract, scheiden vaker, en wonen vaker in samengestelde gezinnen.32333435 Ook is de
30
31

CBS (2020). Ruim een half miljoen minderjarigen in complexe gezinsverbanden (cbs.nl)
Van der Wiel, R., Mulder, C., Bailey, A. (2018). Hoe sterk zijn latrelaties? In: Demos, jaargang 34 nummer 10

32

CBS (2022). Huishoudens nu (cbs.nl)
CBS (2020). Ruim een half miljoen minderjarigen in complexe gezinsverbanden (cbs.nl)
CBS (2022). Scheiden (cbs.nl)
35
CBS Statline, huwen en partnerschapsregistraties.
33
34

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

35

deelname van vrouwen (met partner) op de arbeidsmarkt toegenomen, en is er steeds vaker sprake
van ‘anderhalf-verdieners’.36

4.1.2

FLEXIBILISERING EN INTERNATIONALISERING VAN ARBEID LEIDT TOT COMPLEXERE CASUSSEN VOOR
BURGER EN UITVOERDER

De afgelopen decennia heeft een verschuiving plaatsgevonden van vaste naar flexibele
contracten en zelfstandige arbeid. Met de groei van het aantal zelfstandigen valt steeds een groter
deel van de werkenden buiten delen van de sociale zekerheid. En werknemers met een flexibel
contract maken vaker een periode door zonder werk dan mensen met een vast contract37, en komen
daardoor potentieel vaker in aanmerking voor sociale zekerheid. Zij hebben vaak kleinere buffers, en
minder kans om een arbeidsverleden op te bouwen. Daardoor komen zij bij baanverlies vaker in de
Participatiewet terecht dan werknemers in vaste dienst, en bij ziekte vaker in de Ziektewet.38 Flexibele
contracten maken ook de berekening van rechten op bijvoorbeeld WW of loongerelateerde WGA
complexer.
Er zit tegenwoordig ook iets vaker een internationale component aan uitkeringen. Er is iets
vaker sprake van exportuitkeringen (waarvan circa 93% AOW). 39 Daarnaast werkten er volgens de
migrantenmonitor van het CBS er in 2019 zo’n 712 duizend eerste -generatie migranten in Nederland. 40
Zij zullen vaak gedeeltelijke AOW-rechten opbouwen in Nederland, waardoor het aantal toekomstige
AOW-uitkeringen met internationale component stijgt. De internationale component zorgt voor de
gebruiker voor extra complexiteit doordat er regels verbonden zijn aan het gebruik in het buitenland:
de AOW mag bijvoorbeeld wel (onder voorwaarden) geëxporteerd worden, maar de Wajong mag je
niet naar het buitenland ‘meenemen’. Ook de Toeslagenwet mag bijvoorbeeld niet geëxporteerd
worden, behalve in enkele landen. Uitvoering in een steeds meer internationale context vraagt ook van
de uitvoerders veel (en steeds meer) uitvoeringscapaciteit.

4.2

INDIVIDUELE CONTEXT: NIET ALLE MENSEN HEBBEN DEZELFDE HULPBRONNEN,
GEBRUIKERS VAN SOCIALE ZEKERHEID HEBBEN VAAK TE MAKEN MET MINDER
HULPBRONNEN

Om goed om te gaan met moeilijke situaties hebben mensen denk- en doenvermogen nodig
(zie paragraaf 4.2.3)41, maar daarin bestaan verschillen tussen mensen en levensfases. Niet
iedereen is altijd even goed in informatie verwerken en in actie komen. Dat hangt bijvoorbeeld af van
de vaardigheden die iemand heeft, zijn/haar persoonlijkheid, maar ook van of diegene misschien steun
heeft in de omgeving, of dat er juist veel andere problemen in diens situatie zijn die om aandacht
vragen.
Een stelsel dat ingericht is op mensen die informatie (altijd) goed kunnen verwerken en op
basis daarvan in actie kunnen komen, stelt onrealistische verwachtingen: dit sluit namelijk
niet goed aan bij wat we weten over de vaardigheden en het doenvermogen van mensen . Dat kan er
toe leiden dat mensen met (tijdelijk) minder doenvermogen kleine fouten maken, die weer grote
gevolgen kunnen hebben.

36

CBS (2021). Allebei werken is voor vrouwen van 40 met partner steeds meer de norm (cbs.nl)
CBS (2022). Werkzekerheid van flexwerkers (cbs.nl)
Algemene Rekenkamer (2020). Sociale zekerheid en flexibele arbeidsmarkt.
39
Een groei van ca. 7% tussen 2012 en 2020. Migrantenmonitor (cbs.nl)
40
Migrantenmonitor (cbs.nl)
41
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017). Weten is nog geen doen.
37
38

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

36

4.2.1

SOCIALE ZEKERHEID GEBRUIKEN IS MOEILIJK VOOR GROTE GROEPEN BURGERS DOOR VERSCHIL IN
VAARDIGHEDEN

Een substantieel deel van de burgers van Nederland heeft te maken met eigenschappen of
(een gebrek aan) vaardigheden die het gebruik van sociale zekerheid voor hen moeilijker
maken. Dat gaat vaak over eigenschappen en vaardigheden waar mensen zelf weinig aan kunnen
doen, bijvoorbeeld omdat ze erfelijk zijn. Of het gaat om vaardigheden die niet zomaar in korte tijd
aangeleerd kunnen worden. Het gaat hier dus niet om een kwestie van onw il of luiheid.
Circa 1,8 miljoen Nederlanders tussen 16 – 65 jaar zijn laaggeletterd of laaggecijferd 42 , en
34% van de burgers vindt teksten en informatie van de overheid vaak lastig te begrijpen. 43
Ook heeft nog 14% van de mensen tussen 16 – 75 jaar niet alle digitale basisvaardigheden – deze
groep kan overlappen met de laaggeletterden/-cijferden.44 Daarnaast zien we dat laagopgeleiden iets
oververtegenwoordigd zijn in de groep mensen die veel regelingen moet stapelen. 45 Verder hebben
circa 0,8 - 1,4 miljoen mensen46 in Nederland een licht verstandelijke beperking (LVB). Een deel
daarvan bevindt zich in de sociale zekerheid (zoals in de Wajong47), maar dat betekent niet dat er
altijd gelijk bij hen herkend wordt dat ze een LVB hebben. Voor burgers met een LVB is het lastiger om
nieuwe dingen te onthouden, abstracte zaken te begrijpen, of de gevolgen van het eigen gedrag te
overzien. Dit zijn juist een aantal vaardigheden die hard nodig zijn om zelfstandig in een inkomen te
voorzien, maar óók bij gebruik van de sociale zekerheid.
Er is overigens sprake van grote verschillen tussen de populaties van de verschillende
regelingen. Die verschillen hangen soms samen met de voorwaarden van een regeling: het is
bijvoorbeeld logisch dat leeftijd verklaart of iemand in de AOW zit of niet. Of dat er meer
alleenstaanden in de bijstand Participatiewet zitten, omdat er in de voorwaarden ook naar een
partnerinkomen wordt gekeken. Maar let wel: die verschillen verklaren vaak niet het hele verhaal. Zo
lijken gebruikers van de kinderbijslag relatief hoog opgeleid. Het is echter niet de hoge opleidingsgraad
die tot het krijgen van kinderen leidt, maar jongere generaties (die nu kinderen krijgen) zijn gemiddeld
hoger opgeleid. Hetzelfde geldt met een hoog percentage lager opgeleiden in de AOW: dat is slechts
een cohorteffect.
De verschillen in persoonskenmerken zijn relevant omdat zij iets kunnen zeggen over het gemak
waarmee mensen een regeling kunnen gebruiken. Daar kan rekening mee gehouden worden in de
benadering van gebruikers. In de WW, Bbz, en de kinderbijslag zitten bijvoorbeeld relatief veel hoger
opgeleiden, en in de Wajong, Participatiewet en AIO veel lager opgeleiden (zie ook grafiek 4.1).48
Verder heeft een deel van de gebruikers van de sociale zekerheid een migratieachtergrond , en zijn ook
zij iets oververtegenwoordigd in de groep die veel uitkeringen moet stapelen.49 Voor hen kan – in het
geval van bijvoorbeeld een taalbarrière – de sociale zekerheid relatief ontoegankelijk zijn.

Stichting Lezen en Schrijven (2018). Informatie over laaggeletterdheid in Nederland. Circa 700.000 mensen hebben moeite met taal óf
rekenen, en circa 1 miljoen met taal én rekenen. Daarnaast hebben nog zo’n 740.000 65-plussers moeite met taal en/of rekenen.
Kantar (2020). Wensen en waardering van overheidsdienstverlening.
44
Eurostat, 2021. Nederland is wel Europees koploper qua digitale vaardigheden, 14% is internationaal gezien ook relatief laag. Toch kan dit
voor individuele mensen alsnog problemen opleveren.
45
CBS. Hierbij moet nog benadrukt worden dat er niet perse sprake is van causaliteit: het is niet altijd zo dat mensen meer regeli ngen moeten
stapelen omdat zij een lage opleiding hebben. Het kan echter wel lastiger voor hen zijn om de grote hoeveelheid informa tie goed te
begrijpen.
46
Rijksoverheid (2019). IBO Mensen met een licht verstandelijke beperking. Onder de 1,4 miljoen mensen vallen zowel mensen met een IQ
tussen de 50 en 70 als mensen met een IQ tussen de 70 en 85 plus problemen met de sociale redzaamh eid. De schattingen lopen ver
uiteen.
47
Rijksoverheid (2019). IBO Mensen met een licht verstandelijke beperking. Een derde van de instroom in de Wajong heeft een LVB, zie
verder UWV Kennisagenda 2012-2013 en de startnotitie behorend bij dit subsidiethema.
48
CBS.
49
CBS. Zie ook voetnoot 43 voor de kanttekening.
42

43

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

37

100%
80%
60%
40%
20%
0%

Hoog
Middel
baar
Laag

Totaal

Per regeling

Grafiek 4.1: Opleidingsniveaus in de socialezekerheidsregelingen. Bron: CBS

4.2.2

FACTOREN ALS PERSOONLIJKHEID EN OMGEVING KUNNEN HET GEBRUIK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID
VERGEMAKKELIJKEN

Hoe goed men zich kan redden hangt ook af van de culturele, sociale, financiële en fysieke
hulpbronnen.50 Als je een breed netwerk hebt dat kan helpen met een inkomstenformulier, is het
makkelijker om die goed in te vullen. Mensen die in de sociale zekerheid zitten, excl. AOW, lijken
gemiddeld minder tevreden met hun sociale netwerk dan mensen zonder sociale zekerheid. Ook geven
ze aan minder vaak iemand te hebben op wie zij kunnen leunen. 51 Als je een groot bedrag op de
spaarrekening hebt staan, kan je makkelijker een boete of terugvordering opvangen. En als je gezond
bent, en niet snel gestrest, is het makkelijker omgaan met tegenslag. In paragraaf 5.4 wordt een
complexiteitsscore beschreven die laat zien hoe complex gebruikers verschillende regelingen in de
sociale zekerheid ervaren (op een schaal van 0 – 10). Iemand die heel snel negatieve emoties
ervaart52 scoort in de enquête een regeling gemiddeld 0,8 punt complexer dan iemand die nauwelijks
negatieve emoties ervaart. 53
In dat onderzoek (zie paragraaf 5.4) verklaart variatie in de persoonlijke situatie circa 15%
van de door burgers ervaren complexiteit.54 Voor deze studie – die verder in meer detail
besproken wordt – is op basis van een vragenlijst een ervaren complexiteitsscore voor alle regelingen
opgesteld. Vervolgens is gekeken welke factoren deze score verklaren. Daar in zijn voor ‘persoonlijke
situatie’ factoren meegenomen als: gezondheid, de leefsituatie, het netwerk, en de persoonlijkheid.
Er zijn overigens ook regelingen, zoals de WGA, IVA en Wajong, waarin de doelgroep van die regeling
veel kenmerken heeft die het gebruik voor hen lastiger maken. Zo kan in de WGA, IVA, en Wajong
meer dan een halve punt van de complexiteitsscore op basis van de enquête worden verklaard do or de
kenmerken van de doelgroep van die regeling. Voor de WW is dat maar 0,1 punt. 55 De rangorde van

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017). Weten is nog geen doen.
In deze analyse zijn de kindregelingen en toeslagen niet meegenomen. De AOW’ers zijn als aparte groep bekeken, omdat iedereen boven
pensioengerechtigde leeftijd AOW kan krijgen, en anders de kenmerken van de sociale zekerheid mogelijk beïnvloed zouden worde n door
een leeftijdsfactor. AOW’ers zijn gemiddeld wat tevredener met hun sociale netwerk dan de rest. Van de socialezekerheidsgebruikers (excl.
AOW) geeft 20% aan niet iemand te hebben om op te kunnen leunen, versus 7% van de mensen buiten de sociale zekerheid, en 5% v an de
AOW’ers. De gemiddelde tevredenheid met het netwerk is 6,6 in de sociale zekerheid, 7,3 buite n de sociale zekerheid, en 7,6 in de AOW.
Hierbij is overigens alleen sprake van een correlatie, geen causatie: een beperkt sociaal netwerk een sociaal zekerheidsgebru ik kunnen
beiden een (versterkend) effect op elkaar hebben.
52
Ofwel een hogere score op het persoonlijkheidskenmerk ‘neuroticisme’ heeft. Neuroticisme is een van de ‘Big Five’, een veelgebruikte
indeling van persoonlijkheidskenmerken.
53
Analyse LISS-panel voor IBO sociale zekerheid. Neuroticisme is gemeten op een schaal van 1 – 5, en heeft een statistisch significant
coëfficiënt van 0,2. De schaal van complexiteit loopt van 0 – 10.
54
Analyse LISS-panel voor IBO sociale zekerheid.
55
Analyse LISS-panel voor IBO sociale zekerheid. Zie bijlage 7 voor meer informatie over de populatie-correctie.
50
51

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

38

hoe complex men regeling vindt blijft na corrigeren hiervoor hetzelfde: de doelgroepen met de meeste
moeite worden dus met de meest complexe regelingen ge confronteerd.

4.2.3

DOENVERMOGEN VERSCHILT PER MOMENT EN PER PERSOON. HET BEINVLOEDT HOE COMPLEX OF
DOENLIJK EEN REGELING WORDT ERVAREN

Doenvermogen beschrijft de eigenschappen die een persoon helpen om een
probleem/situatie aan te pakken in plaats van te vermijden. Bijvoorbeeld om een plan te
kunnen maken, alternatieven te onderzoeken, te leren van tegenslag, en vol te houden als het
tegenzit. Samen met het denkvermogen, zoals intelligentie en cognitieve vaardigheden, helpt dit
mensen om goede keuzes te kunnen maken en een plan vol te kunnen houden.
Net zoals intelligentie, verschilt doenvermogen per persoon. En net zoals bij intelligentie, heeft
men het maar in beperkte mate zelf in de hand. Het hangt onder andere samen met factoren als je
persoonlijkheid (bijvoorbeeld of je snel negatieve emoties ervaart), je zelfcontrole, en overtuiging over
het effect van je moeite. Overigens hangt het doenvermogen niet sterk af van opleidingsniveau. Er zijn
dus mensen die hoogopgeleid zijn met weinig doenvermogen, en ook laagopgeleiden met hoog
doenvermogen. Bijna niemand heeft een ‘perfect’ doenvermogen. Onderzoek laat zien dat de meeste
mensen qua doenvermogen tussen de 2 en 4 scoren, op een schaal van 0 – 5. Het gemiddelde ligt
rond de 3,5.56
De doen- en denkvermogens van een mens zijn niet stabiel, maar variëren per moment en
levensfase. Zo is bekend dat onder acute stress de kwaliteit van besluitvorming afneemt en
zelfcontrole afneemt. Ook een hoge mentale belasting, zoals veeleisende cognitieve taken of
langdurige zelfcontrole, verminderen de prestaties. En bij mensen die grote financiële zorgen hebben
kunnen de executieve functies (zoals zelfcontrole) worden aangetast. 57
Het feit dat men in de sociale zekerheid te maken heeft met complexe levenssituaties, is van
grote invloed op de beleving en doenlijkheid van de sociale zekerheid. Een emotionele of sterk
gewijzigde levenssituatie kan de zelfredzaamheid namelijk tijdelijk verminderen. Dat betekent dat
gebruikers van de sociale zekerheid vaak (tijdelijk) een wat lager doenvermogen hebben. Daardoor
worden informatie en handelingen relatief sneller complex. Sterker nog, als een deelnemer aan de
enquête aangeeft dat er ‘heel veel’ moeilijk e dingen speelden in zijn/haar leven, vindt diegene een
regeling gemiddeld 1,2 punten complexer (op een schaal van 10) dan iemand die aangeeft dat er
helemaal géén moeilijke zaken speelden. 58
De sociale zekerheid wordt vaak aangesproken júist wanneer men in ingewikkelde
persoonlijke omstandigheden zit, waardoo r er vaak sprake is van verminderd
doenvermogen. Het gros van de regelingen in de sociale zekerheid is opgezet om de consequenties
van een life event, zoals werkloosheid of ziekte op te vangen. In de enquête die voor dit IBO is
uitgezet, geeft 27% van de mensen die gebruikmaakt van sociale zekerheid aan dat er tijdens het

In de Utrechtse Proactive Coping Competenties worden 21 vaardigheden getest, en wordt het totaal op een schaal van 0 -5 gerankt. Het
gemiddelde ligt op een 3,5, met een standaard deviatie van 0,51. Bode, C., B. Thoolen & D. de Ridder (2008) ‘Measuring proactive coping.
Psychometric characteristics of the Utrecht Proactive Coping Competence scale (upcc)’, Psychologie & Gezondheid 36, 2: 81 -91.
57
O.a. Mullainathan, S. & Shafr, E. (2013). Scarcity: Why having too little means so much. Times Books, Macmillan and Henry Holt;
WRR (2017). Weten is nog geen doen; Tiemeijer, W.L. (2022). Self-Control: Individual Differences and What They Mean for Personal
Responsibility and Public Policy.
58
Analyse LISS-panel voor IBO sociale zekerheid.
56

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

39

gebruik van hun regeling voor hen moeilijke zaken zoals een echtscheiding of ziekte speelden. 59 60
Overigens gaf ook 32% aan dat er voor hen juist heel weinig speelde – er zijn dus grote verschillen.
Vooral in de arbeidsongeschiktheidsregelingen, Participatiewet en Anw gaf men vaak aan dat er veel
speelde.6162

4.2.4

VANWEGE HET BEPERKTE DOENVERMOGEN HEBBEN MENSEN BEHOEFTE AAN SIMPELE INFORMATIE,
OVERZICHTELIJKE PROCESSEN, ZEKERHEID, EN AUTONOMIE; HET HUIDIGE STELSEL BIEDT DAT NIET ALTIJD

Er zijn vier factoren die binnen de sociale zekerheid druk zetten op doen lijkheid: complexe
informatie, veel handelingen, onzekerheid, en een beperkte autonomie.63 Deze principes
worden hieronder uitgelicht, met een korte samenvatting van de werking, het effect, en een voorbeeld.

Bevinding 1. Complexe informatie leidt tot inactiviteit, onzekerheid, en fouten
Mensen hebben behoefte aan behapbare informatie. Dat gaat zowel om de hoeveelheid
informatie, als de complexiteit van de informatie. Informatie kan om verschillende redenen complex
zijn. Zo kan het een te grote hoeveelheid zijn, ingewikkeld of abstract zijn, of onvoorspelbaar, door
bijvoorbeeld frequente wijzigingen. Het verwerken van dergelijke complexe informatie kost (meer) tijd
en energie, terwijl mensen beperkte tijd en aandacht hebben.
Het effect van een overdosis aan (complexe) informatie is dat het mensen veel energie kost
om de informatie te verwerken. Ook kan het zijn dat mensen informatie verkeerd ‘filteren’: ze
onthouden de verkeerde informatie, en maken verkeerde aannames, waardoor ze vergissingen maken.
In de sociale zekerheid kan dat ertoe leiden dat mensen beslissingen en acties uit gaan
stellen. Dan vragen ze bijvoorbeeld regelingen niet aan omdat het te complex is, of geven ze
veranderingen in de levenssituatie te laat door. Z o onthouden ze misschien verkeerd wannéér ze
eigenlijk een melding moesten maken, en zijn ze daardoor te laat. Of ze onthouden een begrip, zoals
‘gezamenlijke huishouding’ verkeerd, waardoor ze onbewust de wet overtreden. 64 Dit zorgt ervoor dat
een doel als de inkomensondersteuning minder ma kkelijk behaald wordt.

Bevinding 2. Veel handelingen leidt tot inactiviteit en uitstelgedrag
Hoe minder handelingen iets vereist, hoe makkelijker het is om uit te voeren, en hoe groter
de kans dat men het succesvol uit kan voeren. Want: mensen moeten informatie niet alleen
begrijpen, maar er ook naar kunnen handelen. En het uitvoeren van handelingen vraagt
doenvermogen.
Het effect van te veel handelingen is dat mensen de acties gaan uitstellen, of dat er een
verlamming ontstaat.65 Dit gebeurt ook als ze wel het gewenste gedrag wíllen uitvoeren. 66 In
perioden van stress is het doenvermogen nog verder beperkt en is dit effect nog groter.

Antwoorden door gebruikers van toeslagen zijn hier niet in mee genomen.
Analyse LISS-panel voor IBO sociale zekerheid
Analyse LISS-panel voor IBO sociale zekerheid. Zie bijlagen 6 en 7 voor de variatie op regelingniveau.
62
Mare (2022). Burgerreis ziekte naar werk
63
Voor dit IBO hebben gedragsexperts van het Ministerie van Financiën van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, UWV, SVB en de
Belastingdienst vier van deze principes gedestilleerd op basis van gevoerde gesprekken met wetenschappers, literatuurstudie, en ervaringen
uit de praktijk.
64
Het helpt als informatie consistent is met andere begrippen en de eigen leefwereld (Mandler, 1990): dan verwerken mensen het beter. Lang
niet alle begrippen zijn voor burgers echter herkenbaar, denk aan het begrip ‘gezamenlijke huishouding’. Onderzoek van SVB (2017) laat
zien dat burgers dit herhaaldelijk anders onthouden dan de wet impliceert.
65
Rijksoverheid (2021). Rijk aan Gedragsinzichten.
66
Christensen et al. (2020).
59
60
61

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

40

In de sociale zekerheid moet iemand – afhankelijk van de regeling en situatie – best vaak
informatie aanleveren. Als je bijvoorbeeld werkt en een bijstandsuitkering krijgt, plus nog zorg - en
huurtoeslag, moet je al voor drie regelingen in de gaten houden of je de juiste informatie aanlevert.
Voor de Participatiewet moet je dan ook elke maand je inkomen doorgeven. Dat zijn allemaal
processen die weer uit kleine deelstapjes bestaan. Die optelsom kan mensen veel stress bezorgen.

Bevinding 3. Onzekerheid leidt tot inertie
Mensen hebben behoefte aan zekerheid, voorspelbaarheid, en (financiële) veiligheid .67 Ze
willen weten waar ze aan toe zijn en kunnen anticiperen op wat komen gaat. Daar komt ook nog eens
bij dat mensen verwachte verliezen negatiever ervaren dan dat ze verwachte winst positief ervaren: ze
hebben verliesaversie. 68
Het effect van onzekerheid is angst en stress. Die doen het doenvermogen verder afnemen,
en maken complexe informatie en veel handelingen dus lastiger te verwerken . De
onzekerheid zorgt er ook voor dat mensen zich vast houden aan het bekende, en minder risico durven
te nemen.
In de sociale zekerheid zie je dat de angst voor terugvorderingen één van de meest
genoemde redenen is om geen gebruik te maken van een regeling.69 Het leidt er ook toe dat
een groep mensen aangeeft niet te durven werken naast de uitkering, terwijl zij dit wel graag zou
willen.70 Zij zijn echter te bang om er op achter uit te gaan of met een terugvordering te maken te
krijgen.

Bevinding 4. Initiatief en controle kunnen de zelfredzaamheid vergroten
Mensen hebben behoefte aan ruimte voor eigen initiatief en controle. Ze willen autonomie.
Als mensen een gebrek aan autonomie ervaren, gaat dit samen met stress en negatieve emoties als
boosheid, onbegrip en onmacht. Het gaat ook samen met een laag zelfvertrouwen en verminderde
intrinsieke motivatie om bijvoorbeeld te zoeken naar een baan. Als mensen voor een langere tijd het
gevoel hebben geen controle te hebben over hun eigen situatie kan dit lei den tot een gevoel van
hulpeloosheid wat het doenvermogen weer aantast. Meer bewegingsvrijheid, daarentegen, kan de
zelfredzaamheid van mensen vergroten. 71 Daarbij is vaak nog wel ondersteuning nodig, zodat men stap
voor stap succeservaringen op kan bouwen.72
In de sociale zekerheid zijn er echter veel gedetailleerde eisen, zoals de taal-eis in de
Participatiewet, of een specifieke inspanningseis rondom sollicitatie. Deze specifieke eisen geven
burgers weinig ruimte, ook als de uitvoerder die wel wilt ge ven.

Tversky, A., & Kahneman, D. (1986).
Kahneman & Tversky (1979); Kermer et al. (2006)
Simonse et al. (2022).
70
Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021). Als verrekenen een beperking is.
71
Centraal Planbureau (2020). Kansrijk arbeidsmarktbeleid update sociale zekerheid.
72
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017). Weten is nog geen doen.
67
68
69

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

41

4.3

BESTUURLIJKE CONTEXT: DE VORMGEVING VAN DE SOCIALE ZEKERHEID HANGT AF VAN
POLITIEKE KEUZES

Bij het opstellen en aanpassen van sociale zekerheid zijn er meerdere inrichtingen mogelijk
om de ondersteuning van inkomen en participatie te bereiken. Men moet beslissen wie een
uitkering krijgt, in welke situatie, hoe hoog die uitkering is, hoe lang deze duurt, wie deze moet
bekostigen en door wie deze moet worden uitgevoerd. Dat zijn politieke keuzes, waarbij veel belangen
spelen. Dat betekent ook dat, hoewel men eenvoud belangrijk kan vinden, er soms andere criteria zijn
die men voor laat gaan in de keuze voor een ontwerp. Er wordt een aantal van deze afruilen
(gerichtheid, fraude, privacy, en uitvoerbaarheid) nader besproken in hoofdstuk 6.

4.3.1

EENVOUD HEEFT DE AFGELOPEN DECENNIA NIET CENTRAAL GESTAAN BIJ HET VORMEN VAN BELEID, OF IN
HET VORMGEVEN VAN DE UITVOERING

De grote lijnen van het socialezekerheidsbeleid staan al meerdere decennia overeind. Er zijn
verzekeringen voor bepaalde sociale risico’s en er is een vangnet voor iedereen die niet in zijn eigen
inkomen kan voorzien. Gesprekken over grote bijstellingen op het stelsel beginnen vaak als daartoe
ook een financiële noodzaak bestaat (bijv. de invoering van de Participatiewet in 2015). Er worden dan
gewoonlijk inhoudelijk (nieuwe) doelen gekoppeld aan de bijstellingen (in het geval van de
Participatiewet ging het om het realiseren van (betaalde) arbeid (bij reguliere werkgevers) voor zoveel
mogelijk mensen). In tijden van economische crises of ontstane excessen door de vormgeving va n
regelingen, worden regelingen gewijzigd en aangescherpt. Daarnaast ontstaat er vaak politieke
commotie naar aanleiding van incidenten die aan het licht komen. Bijstellingen van het stelsel kunnen
hier het gevolg van zijn. Dit kan bijvoorbeeld gaan om aanscherpingen in het beleid n.a.v. grote
gevallen van fraude aan de ene kant (zo was bijvoorbeeld de Wet aanscherping handhaving en
sanctiebeleid SZW-wetgeving, oftewel de Fraudewet, het antwoord op toenmalig heersende
opvattingen), tot versoepelingen als gevolg van onbedoelde hardvochtige effecten aan de andere kant
(zoals het huidige traject Participatiewet in balans). Bij alle bijstellingen staat het doel voorop: wie zou
in welke situatie een uitkering moeten krijgen? Om dit zo specifiek mogelijk te richten, worden
regelingen met veel voorwaarden ingericht.
Daarbij is wel een trend waar te nemen in gemaakte beleidskeuzes. Het stelsel van sociale
zekerheid is opgebouwd tussen ongeveer 1900 en 1965. Hoewel de fundamenten van het stelsel nooit
grootschalig zijn aangepast, is het stelsel sinds het begin van de jaren ’80 van de twintigste eeuw
veranderd naar een minder ruimhartig en meer selectief stelsel 73. De betaalbaarheid van het stelsel
begon in de jaren ’70 en ’80 onder druk te staan. Vanuit doelmatighei dsoverwegingen verschoof de
beleidsfocus geleidelijk van inkomensondersteuning naar activering richting werk. In dit kader wordt
ook wel gesproken over verlegging van het sociale naar economische gezichtspunt 74. Met de
opeenvolgende kabinetten en wettelijk e veranderingen zijn er lagere en korte uitkeringen verstrekt.
Daarnaast kregen regelingen een beperktere doelgroep en meer en striktere voorwaarden gericht op
een grotere prikkel om aan het werk te gaan en de behoefte om regelingen zo precies mogelijk op
specifieke doelgroepen te richten 75. Nog voor de jaren ‘80 werd het stelsel van sociale zekerheid al

Vrooman, C. (2021). De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen voor werkloosheid, arbeid songeschiktheid en
bijstand, 1980-2015. In: E.M.H. Hirsch Ballin, A.P.C.M. Jaspers (red.), De toekomst van de sociale zekerheid: De menselijke maat in een
solidaire samenleving.
74
Van Doorn, J.A.A (1992). De strijd tegen armoede en werkloosheid in historisch perspectief. In: W.P. Blockmans en L.A. van der Valk (red.),
Van particuliere naar openbare zorg, en terug? Sociale politiek in Nederland sinds 1880.
75
Vrooman, C. (2021).
73

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

42

complex bevonden 76, en met de toegenomen selectiviteit is het stelsel sindsdien alleen nog complexer
geworden.77 De nadruk die ontstond op rechtmatigheid, gerichtheid en doelmatigheid in de
vormgeving en uitvoering van beleid, resulteerde ook in een nadruk op opsporing en
repressieve handhaving van onterecht ge bruik van regelingen. Niet zelden wordt de aanpak van
misbruik met een aparte paragraaf toegelicht in nieuwe wet- en regelgeving, al is het maar om
potentiële fraudeurs af te schrikken. 78 Aandacht voor de doenlijkheid van wetten en regels voor
burgers is er de afgelopen tijd weinig geweest bij beleidsmakers, al is dat de laatste jaren aan het
veranderen.
Ten slotte is er bij de vormgeving en aanpassing van beleid weinig of slechts laat aandacht
van de doorvertaling van nieuwe wet- en regelgeving naar de uitvoering ervan. Historisch
onderzoek naar de besluitvorming in de sociale zekerheid in de twintigste eeuw laat zien dat de
uitvoerbaarheid van nieuwe regelingen en latere aanpassingen een ondergeschikte rol hebben
gespeeld in de overwegingen.79 Complexe wet- en regelgeving vertaalt zich doorgaans door in
complexe uitvoeringsvraagstukken voor de uitvoerders, en dat vertaalt zich op zijn beurt doorgaans
weer door in complexe regels die gelden voor burgers. Zelden worden er wijzigingen in wet- en
regelgeving doorgevoerd, die enkel bedoeld zijn om regelingen voor burgers eenvoudiger te maken.
Ook in het rapport Werk aan uitvoering wordt gesteld dat er onvoldoende politieke wil is om tot
vereenvoudiging te komen. 80 Dit maakt het voor uitvoerders lastig om eigenstandig hun beleidsregels
aan te passen om e.e.a. voor de burger te vereenvoudigen: zij moeten nog steeds de (complexe) wet
uitvoeren, al is in sommige gevallen wel meer ruimte in de wet dan dat er in de uitvoeringspraktijk
wordt toegepast.81 Vereenvoudiging begint daarom, in de meeste gevallen, bij aanpassing van wet- en
regelgeving.
Kortom, in het beleid van de sociale zekerheid is de afgelopen decennia met name aandacht
geweest voor de doelmatigheid (het richten op specifieke doelgroepen en activering), en
rechtmatigheid (opsporing van onterecht gebruik o.a. gedreven door incidenten). Maar weinig voor
eenvoud, de uitvoerbaarheid en doenlijkheid.

4.3.2

BIJ AANPASSINGEN VAN BELEID ONTSTAAT COMPLEXITEIT DOOR DEELBELANGEN, VERANDERENDE
MENSBEELDEN EN PADAFHANKELIJKHEID

Gaandeweg het vormgevingsproces, wordt het nieuwe beleid beïnvloed door belangen van
allerlei partijen, en niet zelden wordt het proces zelfs door een dergelijk belang gestart . De
meeste belanghebbende partijen (bijv. koepelorganisaties) reageren op nieuw beleid vanuit het
perspectief van hun eigen achterban. Ook kan knellend beleid worden aangekaart bij bijvoorbeeld de
Tweede Kamer vanuit deze partijen, waardoor het proces van beleidswijziging in gang wordt g ezet.
Politieke partijen in het parlement vertegenwoordigen ook het belang van hun achterban. Daarbij zorgt
een versplinterd politiek landschap voor behartiging van nog meer deelbelangen en dus in potentie
voor meer complexiteit: regelingen worden steeds meer gepreciseerd om deelbelangen recht te

Na invoering van de allereerste wetten, de Ongevallenwet (1901), Invaliditeitswet (1913) en Ziektewet (1913) deden Kamerleden al hun
beklag over de ingewikkelde regelingen en aandrongen op vereenvoudiging van het stelsel. Tussen 1953 en 1963 was een Adviescommissie
actief mede bedoeld om de regelingen en de organisatie ervan te vereenvoudigen. In 1969 werd een Staatscommissie ingesteld om sociale
wetgeving te vereenvoudigen, door gebrek aan ondersteuning kwamen adviezen echter niet van de grond. In 1982 werd de voorzitt er van
zijn taak ontheven en in 1990 ontving de Kamer het eindrapport, waarna behandeling niet meer zinvol was. Bron: Van Damme, L. (2021).
Werkloosheidsregelingen in Nederland, een parlementaire geschiedenis.
77
Rijksoverheid (2023). Staat van de overheid 2022.
78
Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (2021). Tussen staat en menselijke maat, handhaving in de sociale zekerheid. Bijv. p. 44,
46, 57, 61, 67 en 70.
79
Van Damme, L. (2021). Werkloosheidsregelingen in Nederland, een parlementaire geschiedenis.
80
Rijksoverheid (2020). Rapporten Werk aan Uitvoering: fase 1 probleemanalyse en fase 2 handelingsperspectieven.
81
Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021). Rapport Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties: klem tussen balie en beleid, p. 101.
76

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

43

doen.82 Het is aan ministeries (in hun advisering), het kabinet en uiteindelijk het parlement om de
belangen af te wegen. Compromissen bevatten vaak voorstellen vanuit verschillende, soms strijdige
uitgangspunten. Het zoeken naar een compromis, waarbij allerlei deelbelangen tot op het laatste
moment in de besluitvorming een plek moeten krijgen in nieuwe wet- en regelgeving, kan zorgen voor
extra complexiteit. Er is geen evidente voorvechter van eenvoud in dit beleidsproces. Zo ontstaan er in
dit proces vaak uitgebreide overgangsregelingen of zogenaamde sterfhuisconstructies (regelingen
zonder nieuwe instroom) om ervoor te zorgen dat bestaande rechten geborgd bl ijven. Zo uitgebreid als
dat vaak gebeurt, is juridisch meestal niet noodzakelijk. Een ruime aankondigingstijd van wijzigingen,
of in het geval van meer grootschalige aanpassingen bijvoorbeeld een eenmalige compensatie, kunnen
ook volstaan.
Hele specifieke regelingen en overgangsregelingen zorgen voor complexiteit binnen het
stelsel: het is voor burgers soms lastig te begrijpen waarom er in soortgelijke situaties verschillende
rechten bestaan, en uitvoerders moeten verschillende ‘regimes’ van een regeling (zoals de Wajong)
naast elkaar uitvoeren. Het gaat daarbij om afwegingen tussen rechtszekerheid (bestaande gevallen
houden bestaande rechten) en rechtsgelijkheid (oude en nieuwe gevallen worden op de zelfde, nieuwe
manier behandeld). Ook ontstaan er in dit politieke proces discussies over uitzonderingen: groepen
voor wie de wet niet goed genoeg uitpakt of die dreigen erop achter uit te gaan. Zo worden
aanvullende regelingen in het leven geroepen voor subgroepen: de IOAW en IOAZ zijn bijvoorbeeld
ontstaan door de wens om ouderen van boven de 57,5 jaar extra inkomensbescherming te geven (in
reactie op de aangescherpte bijstand, werkloosheids - en arbeidsongeschiktheidsregelingen met de
stelselherziening in de jaren ’80).
Los van de veelheid aan deelbelangen die tijdens een beleidstraject ingebracht en
afgewogen wordt, veranderen standpunten over bijvoorbeeld het mensbeeld over de tijd.
Politieke aandacht voor de aanpak van fraude is bijvoorbeeld niet constant. Met allerlei invloeden,
zoals veranderende maatschappelijke normen en waarden, verandert het mensbeeld van
belanghebbende partijen gedurende de beleidsvorming. Een nieuwe regeling die wordt vormgegeven in
een tijd met veel nadruk op de opsporing van fraude zal op een compleet andere manier uitgewerkt
worden dan in een tijd waarin er een meer vertrouwend mensbeeld heerst, zelfs als het doel van de
nieuwe regeling hetzelfde is. Waar in het eerste geval regels, voorwaarden, controles, en eigen
verantwoordelijkheden voor de burger in de uitwerking van de regeling zullen worden opgenomen, zal
dat in het tweede geval minder aan de orde zijn. Over het algemeen is aan te nemen dat in tijden
waarin een meer vertrouwend mensbeeld heerst, minder complexe regelingen worden ontworpen. In
werkelijkheid is slechts een kleine groep geneigd bewust misbruik te maken van een regeling, terwijl
er ook een groep is die onbewust fouten maakt bij het gebruik van een regeling. Die laatste groep is
gebaat bij eenvoudigere wet- en regelgeving, maar ook bij actievere dienstverlening.
Tot slot bepaalt het reeds bestaande stelsel grotendeels de toekomstige mogelijke
beleidswijzigingen. Er is een bepaalde mate van ‘pad-afhankelijkheid’: er is nu eenmaal
geïnvesteerd in dit stelsel, dus het is lastig compleet opnieuw te beginnen. Wijzigingen aanbrengen die
in lijn zijn met dit stelsel, zijn gemakkelijker door te voeren dan fundamentele stelselwijzigingen.
Hierdoor is de tendens om vaker te kiezen voor kleine, ad hoc wijzigingen die snel result aat kunnen
opleveren, maar die niet het hele stelsel veranderen. Als door een veranderende samenleving het

82

Idem

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

44

stelsel in de basis niet meer goed aansluit bij de kenmerken van die samenleving, worden vaak slechts
de rafelrandjes opgelost en wordt geprobeerd ‘o utliers’ (bijv. burgers die niet meer goed bediend
worden met de huidige vormgeving van het stelsel) weer in het grote systeem te voegen. Hierbij
blijven, zoals eerder gesteld, bestaande rechten vaak behouden, zodat niemand erop achteruit gaat.
Zo worden er telkens nieuwe ‘beleidsblokjes’ op een systeem gestapeld dat al complex is. Een
grootschalige herziening blijft uit, en dit proces van blokjes stapelen compliceert het gehele
socialezekerheidsstelsel.

Mensbeelden in het maken van beleid
Dat iemand het lastig vindt om het ‘gewenste’ gedrag te vertonen in de sociale zekerheid
betekent niet altijd dat hij of zij het niet wil. Maar soms ook wel, en het onderscheid is zonder
verder onderzoek vaak lastig te maken. Dat is in het maken van beleid een heikel punt. Er
worden namelijk andere soorten beleid ingezet voor groepen die ‘niet willen’ dan groepen die
‘niet kunnen’.
Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) beschrijft dat je het gedrag van mensen op twee
manieren kunt beoordelen.83 Die zijn ongeveer gelijk te stellen aan i) (niet) willen veranderen,
en ii) (niet) kunnen veranderen. Er zijn dan vier mogelijke mensbeelden te bedenken: 1) de
‘goede’ burger die wil en kan veranderen; 2) de berekenende burger die wel kan maar niet wil
veranderen; 3) de kwetsbare burger die wel wil maar niet kan veranderen; en 4) de afzijdige
burger die niet wil en niet kan veranderen.
Het SCP omschrijft ook dat welk beleid er wordt gekozen om een doel te bereiken afhangt van
het mensbeeld. Voor de ‘goede’ burger kan wetgeving worden ingezet of gaat men adviseren
en overtuigen. De beleidsmaker neemt namelijk aan dat de burgers zich voegen naar de regels
en luisteren naar argumenten. Voor de berekenende burger wordt belonen/straffen van gedrag
ingezet, omdat men er van uitgaat dat burgers de uitkomsten voor zichzelf maximaliseren. Dan
zal er ook eerder worden ingezet op zware straffen bij potentieel misbruik. Bij kwetsbare
burgers neemt men echter aan dat er barrières moeten worden weggenomen voor
gedragsverandering, en is het logischer om hulp aan te bieden. Als men niét weet wat h et
juiste beeld is, kunnen beleidsmakers kiezen om samen met de doelgroep te gaan leren.
Beleid gebaseerd op het verkeerde mensbeeld kan er voor zorgen dat de gewenste doelen niet
gehaald worden, en dat burgers met grotere complexiteit te maken krijgen maar daarbij
onvoldoende geholpen worden. Tegelijkertijd worden de gehanteerde mensbeelden niet
verantwoord in het maken van beleid; het is makkelijk om hier onbewuste vooroordelen in door
te laten sluipen. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op mogelijkheden om dit tegen te gaan, en
beleid zo veel mogelijk te baseren op een getoetst mensbeeld.

83

Sociaal en Cultureel Planbureau (2022). Mensbeelden bij beleid.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

45

SAMENVATTING
•

Complexiteit in het stelsel ontstaat niet vanzelf, maar in een maatschappelijke, individuele, en
politieke context. De bevolking is divers is in haar vaardigheden, levenssituaties, en
doenvermogen. En de politiek weegt in haar keuzes verschillende wensen en belangen af.

•

De maatschappij verandert. Het is te zien dat de samenleving diverser wordt, en dat geldt ook
voor diegenen die gebruik maken van de sociale zekerheid. Door de veranderende samenleving,
sluiten ook voorwaarden en begrippen niet meer aan bij de leefwereld van burgers, bijvoorbeeld
het partnerbegrip. Een flexibelere arbeidsmarkt en internationalisering zorgen voor een andere
groep gebruikers.

•

Op individueel niveau heeft een deel van de bevolking te maken met lage lees -, schrijf-, of digitale
vaardigheden, wat het gebruik van het stelsel lastig maakt. Niet iedereen heeft even veel doenen denkvermogen, en de vermogens zijn niet stabiel over een leven. Omdat stress het
doenvermogen aantast, wordt de sociale zekerheid júist als complex ervaren wanneer men in de
meest complexe situaties zit.

•

Vanuit gedrag bezien zijn er vier factoren die bijdragen aan die ervaring van complexiteit:
complexe informatie, een groot aantal handelingen, onzekerheid over de toekomst, en lage
autonomie.

•

Ook de bestuurlijke context vormt het stelsel. De afgelopen jaren heeft de nadruk in
beleidskeuzes gelegen op rechtmatigheid en doelmatigheid (inclusief het richten op specifieke
doelgroepen), met als gevolg een nadruk op opsporing en handhaving om onterecht gebruik van
regelingen tegen te gaan. Gedurende de besluitvorming wordt daarnaast rekening gehouden met
verschillende deelbelangen, zoals de achterban van politieke partijen in de Tweede Kamer. Die
deelbelangen, en de zoektocht naar een compromis, kunnen leiden tot complexer beleid, zoals
overgangsregelingen. Tot slot zorgt pad-afhankelijkheid, het stelsel dat we al hebben gebouwd,
ervoor dat grootschalige wijzigingen lastig door te voeren zijn, terwijl daar mogelijk wel een
noodzaak voor is.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

46

5 Het stelsel: kenmerken die als complex worden
ervaren
Op basis van de interviews met burgers en organisaties en het literatuur-, data- en enquête-onderzoek
zijn kenmerken van het stelsel geïdentificeerd die als complex worden ervaren.

5.1

HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL BESTAAT UIT VEEL REGELINGEN

Alleen al in het deel van de sociale zekerheid dat onder dit IBO valt, bestaan 14 wetten met
nog eens minimaal 16 onderliggende regelingen en tegemoetkomingen (zie figuur 5.1). De
omvang aan regelingen, verspreiding van risico’s en doelgroepen in het stelsel bemoeilijkt de
uitlegbaarheid en vindbaarheid. Het is voor burger s niet altijd direct duidelijk voor welke regeling
hij/zij in aanmerking komt.
Het totaal van wet- en regelgeving en uitvoering heeft zich vanaf het begin van de 20 ste
eeuw incrementeel gevormd, op basis van intensief overleg tussen sociale partners en de
politiek. Er is sprake van een grote padafhankelijkheid in het stelsel van sociale zekerheid , die
bijdraagt aan de complexiteit. Door politiek en samenleving gewenste aanpassingen zijn vormgegeven
binnen het bestaande stelsel en vaak naast, in plaats van als een vervanging van bestaande
wetgeving. Nieuw geïntroduceerde wetten zoals de WIA zijn vertakt vormgegeven met verschillende
subregimes. Aanvullende wetten hebben ondersteuning van een specifieke subdoelgroep tot doel, zoals
de IOAW en de regelingen voor dubbele kinderbijslag. Oude wetten lopen nog door op basis van
overgangsrecht. Naast het publieke stelsel bestaan ook nog private aanvullingen (zoals in de WW), die
het stelsel verder uitbreiden en differentiëren.
Vangnet en werkloosheid
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Participatiewet (algemene bijstand)
Bijzondere bijstand, o.a. individuele
inkomenstoeslag, woonkostentoeslag
Individuele studietoeslag
Bijstand zelfstandigen
IOAZ
IOAW
WW*
IOW*
Toeslagenwet (alleen voor
werknemersregelingen/Wajong)

Ziekte en arbeidsongeschiktheid

•
•
•
•
•
•
•

WIA*: WGA en IVA
WAO*
Wajong
Extra tegemoetkoming Wajong
Waz
Tegemoetkoming arbeidsongeschikten
Ziektewet*

Ouderdom
•
•
•
•

AOW
AOW partnertoeslag
Extra inkomensondersteuning AOW
Aanvullende inkomensvoorziening ouderen
(AIO)

Overlijden partner of ouder
•

Anw: nabestaandenuitkering,
wezenuitkering

Kinderen
•
•
•
•
•
•

Algemene kinderbijslag
Dubbele kinderbijslag uitwonend kind
Dubbele kinderbijslag intensieve zorg
AKW+
Dubbele kinderbijslag onderwijsredenen
Kindgebonden budget (buiten grondslag IBO)

Figuur 5.1: Publieke sociale zekerheid in Nederland – wetten naar sociaal risico, subregelingen in cursief.
* Werknemersregeling

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

47

Door de combinatie van de wens ondersteuning zo gericht mogelijk vorm te geven, dit
doelmatig te doen en zonder opgebouwde rechten teloor te laten gaan, is een breed palet
aan regelingen ontstaan. Daardoor kan hetzelfde sociale risico, al naar gelang opgebouwd recht,
afgedragen premies, leeftijd en/of gewenste prikkel in meerdere regelingen verzekerd zijn.
Tegelijkertijd kunnen er in één regeling meerdere doelen worden nagestreefd. Ook kunnen zich binnen
één regeling meerdere doelgroepen bevinden: de Participatiewet springt hierbij het meest in het oog.
Deze heeft een vangnetfunctie, en bedient inmiddels ook veel doelgroepen die als gevolg van
selectiever en korter geworden arbeidsongeschiktheids - en werkloosheidsregelingen hierop
aangewezen zijn. Ook zelfstandigen doen bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid een beroep
op de Participatiewet. De achtergrond ligt in het onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen in
Nederlandse werkloosheids-, ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelingen, waar in veel andere
Europese landen sprake is van werkendenverzekeringen 84.
1200
1000
WGA-uitkeringen

800

600

IVA-uitkeringen

400

WAZ-uitkeringen

200

Wajong-uitkeringen

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

0

WAO-uitkeringen

Grafiek 5.1: Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen 2002-2021 (aantallen x 1.000). Bron: CBS.
Ter illustratie de ontwikkeling van 3 naar 5 uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid in de afgelopen 20
jaar, nog exclusief de subregimes binnen de Wajong en de WGA, en exclusief de IOAW en IOAZ. De
invoering van de WIA-uitkeringen (WGA en IVA) en het doorlopen van de WAO en WAZ op basis van
overgangsrecht zijn duidelijk zichtbaar.

5.2

REGELINGEN STAPELEN VAAK, EN INTERACTEREN MET ELKAAR EN MET WERK

Er is regelmatig sprake van stapeling van regelingen binnen het socialezekerheidsstelsel:
mensen maken gebruik van veel verschillende regelingen. In deze paragraaf wordt eerst
gekeken naar stapeling van regelingen in de sociale zekerheid die onder dit IBO val len, en de
complexiteit die dat oplevert. Daarna worden ook toeslagen en andere regelingen betrokken.
Kijken we op totaalniveau en alleen naar de sociale zekerheid zoals deze onder dit IBO valt,
dan heeft 4% van de burgers een combinatie van regelingen, en 15% een combinatie van

84

Panteia (2021). Internationale vergelijking uitvoering werk en inkomen.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

48

regelingen wanneer de kinderbijslag wordt meegeteld. Burgers op of rond het sociaal minimum
en in de laagste inkomensklassen stapelen het meest.
Op regelingniveau is in grafiek 5.2 te zien dat bij de meeste regelingen 10% tot een kwart van de
gebruikers tenminste nog één andere regeling heeft binnen de sociale zekerheid (donkerblauwe balk),
exclusief kindregelingen en toeslagen. Bij burgers met een AIO- en Toeslagenwetuitkering is dit per
definitie zo omdat dit aanvullingen op andere uitkeringen zijn. De verschillende kleuren staan voor het
aandeel sociale uitkeringen, kindregelingen en toeslagen. Zo is b ij de Anw te zien dat 87% van de
gebruikers ten minste nog één extra regeling heeft bezien over het geheel. Bij de Wajong wordt er
relatief weinig gestapeld met de kindregelingen maar relatief veel met de toeslagen.
100%
80%

60%
40%
20%
0%

Sociale uitkeringen

Sociale uitkeringen + kindregelingen
Sociale uitkeringen + kindregelingen + toeslagen
Grafiek 5.2: Burgers in de sociale zekerheid, in een regeling met tenminste nog één extra regeling.
Kindregelingen zijn de kinderbijslag en het kindgebonden budget. 85 Toeslagen zijn de huurtoeslag,
zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag. Bron: CBS.

Stapeling maakt de sociale zekerheid complexer
Burgers die met veel regelingen te maken hebben, ervaren het stelsel vaak als
onoverzichtelijk86. Stapeling maakt de sociale zekerheid complex doordat de regelingen van burgers
(ook binnen huishoudens) met elkaar interacteren. Inkomensafhankelijke regelingen hebben namelijk
effect op elkaars hoogtes. Er zijn bruto- en er zijn netto-uitkeringen. Het uiteindelijke inkomen is
daardoor niet altijd inzichtelijk en te voorspellen. Ook is de kans aanwezig dat een deel van het als
voorschot verstrekte bedrag later wordt bijgesteld en teruggevorderd. De interactie van regelingen
wordt extra complex bij stapeling van socialezekerheidsregelingen met toeslagen, zoals het
kindgebondenbudget en de huurtoeslag. De eerste worden merendeels op maand- of kwartaalbasis

Deze grafiek met kindregelingen en toeslagen biedt een benadering van de stapeling: kinderbijslag wordt in deze data-analyse
toegeschreven aan beide ouders (dus niet alleen aan degene die het bedrag op zijn/haar bankrekening krijgt) vanwege de wens om
stapeling op individueel niveau inzichtelijk te maken. Het kindgebonden budget en de toeslagen worden aan één persoon toegeschreven.
Iemand kan dus in zijn/haar huishouden te maken krijgen met deze toeslagen, terwijl die hier voor hen niet lijken te stapelen .
86
Nationale Ombudsman (2022). Meedoen zonder beperkingen: de financiële problemen van jongeren met een beperking in de Wajong en
Participatiewet; Nationale Ombudsman (2022). Met te weinig genoegen nemen. Een onderzoek naar het niet benutten van
inkomensvoorzieningen door ouderen in een financieel kwetsbare positie.
85

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

49

vastgesteld, maar de toeslagen worden als een voorschot verstrekt gebaseerd op het geschatte
jaarinkomen en na afloop van het jaar definitief vastgesteld. Ook ontstaat complexiteit door interactie
met de fiscaliteit, door de combinatie van bruto- en netto-uitkeringen, toeslagen en de toewijzing van
bepaalde regelingen of heffingen aan partners 87. Het gebruik van meerdere regelingen
tegelijkertijd zorgt er daarnaast voor dat mensen méér informatie tot zich moeten nemen en
meer handelingen moeten verrichten. Mensen hebben daarbij met verschillende voorwaarden en
verplichtingen van de regelingen te maken. Gelijktijdig een werknemersregeling en bijstand ontvangen
betekent voor sommige burgers bijvoorbeeld dat ze elk half jaar na verhoging van het normbedrag van
de werknemersregeling de gemeente moeten informeren over de veranderde inkomsten . Als ze dit
nalaten en de gemeente doet dit niet zelf dan lopen ze het risico op terugvordering van de bijstand.
De stapeling van uitkeringen kan het ook onduidelijk maken wat de rechten en plichten van
een burger zijn, omdat het onduidelijk is welke wet en financiering leidend is. Bijvoorbeeld
het doorgeven van inkomsten wanneer iemand zowel een WW, Toeslagenwet-, en bijstandsuitkering
heeft. Deze onduidelijkheid is bijvoorbeeld ook te zien bij re-integratie, wanneer iemand zowel een
werknemersregeling als bijstandsuitkering heeft en de kosten voor een opleiding of een traject vergoed
moeten worden. In de volgende paragrafen wordt toegelicht waar de stapeling binnen de sociale
zekerheid het meeste optreedt.

Stapeling binnen de sociale zekerheid: voor (ex-)werknemers tot het sociaal
minimum
Een deel van de burgers met een uitkering heeft de Toeslagenwet nodig om aan het sociaal
minimum te komen. Dit geldt voor burgers met een werknemersregeling of Wajong waar het
uitkeringsbedrag niet tot aan dit minimum komt - en er ook geen inkomsten van een partner zijn. De
hoofduitkering is in deze gevallen niet toereikend: bijvoorbeeld wanneer iemand als gede eltelijk
arbeidsongeschikt is beoordeeld, geacht wordt om voor het overige deel te werken maar het niet lukt
om daarnaast werk te verrichten. Deze groep ontvangt naast de WW, Wajong, WGA of WAO een
aanvulling van de Toeslagenwet.
1%

1%

7%

Werknemersregeling/Wajong
(zonder aanvulling)
Werknemersregeling/Wajong
met Toeslagenwet
Werknemersregeling/Wajong
met Participatiewet
Werknemersregeling/Wajong
met zowel Toeslagenwet als
Participatiewet

Grafiek 5.3: % Burgers met een werknemersregeling/Wajong in combinatie met: de Toeslagenwet, de
Participatiewet en beide. Bron: CBS
87

Zie ook uitspraak ECLI:NL:CRVB:2022:1952

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

50

Gemiddeld 8% van de burgers met een werknemersregeling of Wajong heeft deze toeslag nodig, en in
de WGA is dit aandeel het grootst (14%). De Toeslagenwet is gebaseerd op de gezinssituatie, dus ook
het partnerinkomen. Daardoor gelden er meer voorwaarden, zoals de kostendelersnorm en de
partnerinkomenstoets. Voor burgers is het lastig te begrijpen dat hun WW of WGA -uitkering op het
henzelf is gebaseerd en de Toeslagenwet op hun gezinssituatie.
Een groep burgers heeft behalve de werknemersregeling en de Toeslagenwet óók nog een
aanvulling uit de Participatiewet nodig. Hierbij gaat het relatief om een kleine groep maar in
absolute aantallen toch om minimaal 12.000 huishoudens. Voor hen is de aanvulling uit de
Toeslagenwet nog steeds niet voldoende om op het sociaal minimum uit te komen. Deze vult namelijk
alleen aan tot de hoogte van het vroegere inkomen en voor deze groep lag dit al onder het sociaal
minimum. Zij hebben te maken met drie wetten met nagenoeg hetzelfde doel (inkomenswaarborg),
met verschillende (invullingen van) voorwaarden, met twee uitvoerders en twee loketten om op de
ondergrens van bestaanszekerheid uit te komen. Ingewikkeld daarbij is dat de Toeslagenwet en de
Participatiewet verschillende inkomensafhankelijke voorwaarden, rechten en verplichtingen kennen
(hierover meer in paragraaf 5.4 en 5.5). Opvallend is verder dat er een groep burgers alleen een
beroep doet op aanvullende bijstand, in plaats van op de Toeslagenwet als voorliggende regeling (zie
grafiek 5.3). Dit kan duiden op niet-gebruik van de Toeslagenwet. Uit eerder onderzoek bleek al dat
veel huishoudens met een werknemersregeling of Wajong maandelijks onder het sociaal minimum
lijken te leven88.

Stapeling binnen de sociale zekerheid: binnen een sociaal risico voor ouderen,
kinderen en arbeidsongeschikten
Een klein deel van de AOW’ers moet vanwege een onvolledige opbouw van AOWverzekeringsjaren (bijvoorbeeld door migratie) de AIO aanvragen om tot aan het sociaal
minimum te komen. In 2019 maakten zo’n 49.000 huishoudens gebruik van de AIO-aanvulling, 2%
van het totaal huishoudens dat een beroep doet op de AOW 89. Het niet- gebruik van de AIO wordt door
het CBS geschat op 30%, de totale groep rechthebbende ouderen zou in werkelijkheid dus groter
zijn90.
Ruim de helft van de huishoudens met minderjarige kinderen ontvangt naast de
kinderbijslag ook het inkomensafhankelijke kindgebondenbudget: in 2020 betrof dit ruim 1
miljoen huishoudens 91. Het kindgebonden budget is een extra bijdrage voor ouders in de kosten voor
kinderen, bedoeld voor lage en middeninkomens. Ook binnen de regelingen voor
arbeidsongeschiktheid wordt gestapeld: bijvoorbeeld met een Wajong-uitkering plus een IVA,
WGA- of WAO-uitkering door in totaal zo’n 9.000 burgers (5% van totaal aantal Wajongers). Zij zijn
aan het werk gegaan vanuit een Wajong-uitkering, vervolgens uitgevallen door ziekte en hebben op
basis van dit dienstverband recht op een van de overige uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid.

Nederlandse Arbeidsinspectie (2021). Niet-gebruik van de algemene bijstand.
Sociale Verzekeringsbank (2020). Jaarverslag 2019; CBS
CBS (2020).
91
CBS.
88
89
90

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

51

Stapeling binnen de sociale zekerheid: werkloosheid en arbeidsongeschiktheid
Er vindt ook stapeling plaats tussen werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen.
Het gaat hier weliswaar om een klein aandeel van de totale WW-ontvangers maar nog steeds om
1.200 mensen die zowel een WGA- of WAO-uitkering als een WW-uitkering ontvangen. Een verklaring
hiervoor is dat mensen naast deze arbeidsongeschiktheidsuitkering aan het werk zijn en vanuit dit
dienstverband werkloos raken. De WW-uitkering wordt in een aantal gevallen op de
arbeidsongeschiktheidsuitkering in mindering gebracht, zoals in de loongerelateerde fase van de WGA.
Daarnaast bestaat stapeling van deze regelingen met de Ziektewet. Stapeling van de
Ziektewet, WW en arbeidsongeschiktheid ontstaat mede door stapeling van meerdere kleinere banen
met verschillende contractvormen: uit deze banen onts taan vervolgens weer meerdere en
verschillende type uitkeringsrechten. Verschillende daglonen en verrekeningen tussen verschillende
wetten leiden tot complexe samenloopsituaties 92. Dit kan voor mensen tot een onvoorspelbaar en
onduidelijk opgebouwd inkomen leiden.

Stapeling in de bredere inkomensondersteuning: met toeslagen
Er wordt ook gestapeld met regelingen buiten de sociale zekerheid die onder dit IBO vallen.
Sociale zekerheid wordt vooral gestapeld met de inkomensafhankelijke toeslagen: hier noemen we dat
de bredere inkomensondersteuning. Waar eerder in het hoofdstuk werd toegelicht dat 15% van de
burgers een regeling binnen de sociale zekerheid stapelt, neemt dit percentage fors to e wanneer ook
de toeslagen worden meegeteld. Dan gebruikt 41% van de burgers in de bredere
inkomensondersteuning een combinatie van regelingen. 15% gebruikt er dan zelfs 3 of meer (zie
grafiek 5.4).

70%
60%

5.720.841

50%

40%
30%

2.460.146

20%
1.061.577

10%
240.136

149.796

31.317

4.064

297

4

5

6

7

8

0%
1

2

3

Grafiek 5.4: Burgers met aantal regelingen (sociale uitkeringen, kindregelingen en toeslagen). Bron:
CBS 93

92
93

UWV (2022). Knelpuntenbrief wet- en regelgeving.
Deze grafiek met kindregelingen en toeslagen biedt een benadering van de stapeling: kinderbijslag wordt in deze data -analyse
toegeschreven aan beide ouders (dus niet alleen aan degene die het bedrag op zijn/haar bankrekening krijgt) vanwege de wens o m
stapeling op individueel niveau inzichtelijk te maken. Het kindgebonden budget en de toeslagen worden aan één persoon toegeschrev en.
Iemand kan dus in zijn/haar huishouden te maken krijgen met deze toeslagen, terwijl die hier voor hen niet lijken te stapelen .

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

52

De hoogste stapeling komt logischerwijs voor onder gebruikers van regelingen rond het
minimumniveau: gebruikers van de Participatiewet, AIO en Toeslagenwet (zie grafiek 5. 5). De
voornaamste stapeling ontstaat door het gebruik van toeslagen: die voegen voor gebruikers van de
AIO, Bbz, bijstand en Toeslagenwet gemiddeld anderhalve regeling to e. Gebruikers van de WW en
arbeidsongeschiktheidsregelingen hebben gemiddeld minder extra toeslagen, waarschijnlijk omdat hun
inkomen vaker boven de toeslagengrenzen ligt.

Sociale uitkeringen
Kindregelingen (AKW en WKB)
1,6

Toeslagen (huur-, zorg-, kinderopvangtoeslag)

1,8
1,6

0,9

1,7

0,0

1,0

0,5

1,4
0,6

0,3

0,5
0,5

0,2

0,0

1,3

0,5
0,5
0,1

0,0
0,2

0,0
0,2

0,6

1,2

0,2
0,1

0,2
0,1

0,8

0,7

1,1

0,2
0,2

0,5
0,4

0,1
0,2

0,4
0,2

0,4
0,1

0,5
0,2

Grafiek 5.5: Gemiddeld aantal extra regelingen, voor burgers met méér dan een regeling. Bron: CBS 94
Regelingen stapelen niet alleen per persoon, maar ook in huishoudens. In 24% van de
tweepersoonshuishoudens (twee volwassen personen; hier kunnen minderjarige kinderen wonen)
hebben de twee volwassenen allebei een uitkering. Dit betekent dat men vaak ook rekening moet
houden met het inkomen van een partner in zijn/haar eigen uitkeringen (afhankelijk van de
voorwaarden van de uitkering).

886

Geen regelingen

661

1.684

Één sociale
zekerheidsregeling

1.694

2.147

1

2

Twee of meer
regelingen

Aantal volwassenen in huishouden
Grafiek 5.6: Huishoudens met stapeling. Aantal volwassenen met een uitkering (excl. kindregelingen of
toeslagen) voor huishoudens met één of twee volwassenen (x 1000). Bron: CBS

94

Zie bovenstaande voetnoot.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

53

Door stapeling van regelingen krijgen mensen voor hun inkomensondersteuning met
meerdere uitvoerende organisaties en aanspreekpunten te maken. Onderstaande grafiek 5.7
laat zien dat er grote groepen mensen zijn die bij meerdere uitvoer ende organisaties, de SVB, UWV,
gemeenten of Dienst Toeslagen, terecht komen. In totaal heeft zo’n 3,5 miljoen burgers met sociale
zekerheid (incl. toeslagen) te maken met meer dan één uitvoerder. De grootste overlap zit in het
aantal mensen dat gebruik maakt van een socialezekerheidsregeling via óf SVB, UWV of gemeenten,
én een toeslag heeft.

6.086.934

3.325.690

250.189
1

2

3

5.368
4

Grafiek 5.7: Burgers in sociale zekerheid (uitkeringen, kindregelingen en toeslagen )95 met aantal
uitvoerders (gemeente, UWV, SVB en Dienst Toeslagen). Bron: CBS

Stapeling in het sociaal domein met Wmo: 91 – 97% maakt gebruik van sociale
zekerheid
Mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt ervaren vaak ook beperkingen op andere
leefdomeinen. Ze hebben hierdoor te maken met meerdere regelingen en begeleiders, coaches en
loketten. Voor inkomensondersteuning zijn ze vaak ook aangewezen op extra regelingen en
voorzieningen. Bij jongeren met een beperking gaat het bijvoorbeeld om beschermd wonen via de
Wmo of Wlz, eigen bijdrage via het CAK, studiefinanciering bij DUO , fiscale regelingen en
studietoeslag, bijzondere bijstand en/of kwijtschelding lokale belastingen via de gemeente 96.
De meest in het oog springende stapeling tussen de sociale zekerheid en andere regelingen
is er met de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Via de Wmo doen mensen een beroep
op de gemeente voor ondersteuning in zelfredzaamheid en participatie. 20% van de mensen (bijna 1
miljoen) in de sociale zekerheid ontvangt ook hulp van de gemeente via de Wmo.

Deze grafiek met kindregelingen en toeslagen biedt een benadering van de stapeling: kinderbijslag wordt in deze data -analyse
toegeschreven aan beide ouders (dus niet alleen aan degene die het bedrag op zijn/haar bankrekening krijgt) vanwege de wens om
stapeling op individueel niveau inzichtelijk te maken. Het kindgebonden budget en de toeslagen worden aan één persoon toegesc hreven.
Iemand kan dus in zijn/haar huishouden te maken krijgen met deze toeslagen, terwijl die hier vo or hen niet lijken te stapelen.
96
Nationale Ombudsman (2022). Meedoen zonder beperkingen: de financiële problemen van jongeren met een beperking in de Wajong en
Participatiewet.
95

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

54

41% 41%

30% 30%
24% 23%
20% 20%

17% 17%
12%

10%

Grafiek 5.8: % Burgers in sociale zekerheid dat ook gebruik maakt van de Wmo, tot 10%
weergegeven. Bron: CBS
Mensen met een arbeidsongeschiktheidsregeling, ouderen met een AIO en mensen in de
Participatiewet en Anw maken vaak gebruik van die Wmo (zie grafiek 5.8). En andersom blijkt
dat 97% van de gebruikers van de Wmo gebruik maakt van de sociale zekerheid .97 Dit betekent dat 9
van de 10 burgers bij wie door de gemeente een keukentafelgesprek wordt gevoerd over bijvoorbeeld
de inzet van specialistische begeleiding, dagbesteding, een aangepaste fiets, beschermd wonen of
huishoudelijke hulp (Wmo-voorzieningen of pgb) ook inkomensondersteuning en/of reintegratiebegeleiding ontvangt. Bij 5 van deze 9 burgers is sprake van AOW, bij 4 van de 9 gaat het
om een werknemersregeling, Participatiewet of Wajong. Voor deze laatste groep, personen in de
werkzame leeftijd gaat het vaak om activiteiten, voorzieningen of begeleiding gericht op
maatschappelijke participatie en regievoeren over het dagelijks leven.

Door de interactie met een regeling maakt werken vaak onzeker en kwetsbaar
Als iemand werkt naast een uitkering is er stapeling met ander inkomen. Ongeveer 10% tot
50% van de mensen werkt naast de uitkering, bij de meeste regelingen is dit minimaal 20%
(zie grafiek 5.9). In sommige regelingen werkt men vaker naast de uitkering dan in andere: in de
Wajong en WGA wordt bijvoorbeeld vaak gewerkt.
In bijna alle socialezekerheidsregelingen worden deze inkomsten verrekend met de
uitkering - met uitzondering van de AOW en de kinderbijslag. Verrekening van eerder ontvangen
uitkeringsbedragen met het later vastgestelde inkomen leidt vaak tot onvoorspelbaar, soms
onvoldoende inkomen, en leidt tot nabetalingen en terugvorderingen. Zo heeft 9 op de 10

97

Exclusief kindregelingen en toeslagen is dit 91%.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

55

werkende uitkeringsgerechtigden met een arbeidsbeperking last gehad van onduidelijkheid 98. Veel van
hen zijn bezorgd over de gevolgen voor hun uitkering, toeslagen en dat er geld terugbetaald moet
worden. Van de werkenden in de bijstand ervaart bijna 40% problemen met de
inkomstenverrekening 99. Het is voor een deel van de mensen niet inzichtelijk hoe het bedrag van hun
inkomen precies is opgebouwd: 34% van de werkende Wajongers en 22% van de werkende WW’ers
geeft aan niet goed te snappen hoe de verrekening van loon met hun uitkering werkt en een nog
groter aandeel ervaart dat dit niet goed is uitgelegd door UWV (39% en 31%) 100.

Anw

56%

Bbz

35%

Bijstand

26%

IOAW/IOAZ
IOW

23%
13%

Wajong

44%

WAO

38%

WGA

WW

44%
28%

Grafiek 5.9: % Burgers met inkomensafhankelijke regelingen dat aangeeft wel eens te hebben gewerkt
naast deze regeling (excl. AIO). In totaal 1.357.610 burgers ontvingen eind 2019 één van deze
regelingen. Bron: LISS-panel en CBS 101 .
Veel re-integratiemedewerkers van UWV zien mensen die werken naast de uitkering regelmatig
daadwerkelijk in de financiële problemen komen vanwege de combinatie van betaald werk naast de
uitkering. Dit speelt vooral bij de Wajong en de WGA en in mindere mate bij de WW 102. De helft van de
werkende uitkeringsgerechtigden met een arbeidsbeperking (zowel in een Wajong/WIA-uitkering bij
het UWV als in bijstand bij gemeenten) heeft wel eens een deel moeten terugbetalen 103. Dit zorgt voor
onzekerheid: de meerderheid van hen ervaart door de verrekening concrete financiële problemen zoals
minder geld beschikbaar hebben voor de boodschappen, rekeningen, vaste lasten niet kunnen betalen
of geld moet lenen bij familie of vrienden.
Door verrekening ontstaan soms schommelingen in het inkomen, en is er soms onvoldoende
inkomen. Dit ontstaat doordat van burgers wordt gevraagd regelmatig de loonstrookjes en gewerkte

Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021). Als verrekenen een beperking is. Doordat er geen representatieve steekproef is getrokken kunnen
de resultaten zowel een onder- als overschatting betekenen. Opvallend is dat er relatief meer hoogopgeleiden deelnamen en dat de meeste
respondenten een vast aantal uren werkten. Verder zijn in het onderzoek relatief veel mensen met een Wajong- en bijstandsuitkering en
relatief minder mensen met WIA-uitkering bevraagd.
99
12% van de werkende bijstandsgerechtigden ervaart vaak problemen en 27% ervaart soms problemen; Nederlandse Arbeidsinspectie
(2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
100
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Klantperspectief WW 2020/2021 en Klantperspectief Wajong 2020.
101
Indicatie op basis van LISS-enquête uitgezet voor het IBO. Over dit aandeel zijn uiteenlopende cijfers beschikbaar, maar deze geven in
grote lijnen hetzelfde beeld. Een betrouwbaar beeld geven de klantenquêtes van de Nederlandse Arbeidsinspectie (2022): a andeel
werkenden met betaalde baan in de WW 20%, 17% in de Participatiewet; 51% in de Wajong. Cijfers van het UWV (2021): werkenden in de
WAO 18%; WGA gedeeltelijk AO 48%.
102
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022. Zo ziet 75% van de re-integratiemedewerkers mensen in de Wajong
regelmatig in de financiele problemen komen door de combinatie van werk en uitkering; dit 42% bij de WGA en 24% bij de WW.
103
Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021). Als verrekenen een beperking is.
98

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

56

uren door te geven en deze ontvangen zij niet altijd op tijd. De helft van de inkomensconsulenten van
gemeenten geeft aan dat de burgers die zij zien, moeite hebben met het tijdig aanleveren van hun
inkomstengegevens 104. Schommelingen ontstaan daarnaast doordat verrekenen tijd kost voor UWV en
gemeenten en dit wordt versterkt wanneer mensen wisselende inkomsten hebben. Mensen die als
zelfstandig ondernemer starten of dit al zijn naast hun uitkering, moeten het jaarinkomen vooruit
schatten. Pas na vaststelling door de Belastingdienst kan een definitieve herberekening van de
uitkering worden gemaakt.
Burgers hebben onvoldoende overzicht op de impact van de verandering op de uitkering en
het inkomen, voelen zich niet zeker om met de gevolgen om te gaan en zijn hierdoor
onzeker en terughoudend om vanuit een uitkeringssituatie aan het werk te gaan 105. Eerder
bleek al uit het IBO Deeltijd dat de onzekerheid en administratieve lasten die gepaard gaan met de
verrekening er soms voor zorgen dat bijstandsgerechtigden met een deeltijdbaan niet méér uren gaan
werken106. Veel re-integratiemedewerkers van UWV hebben de indruk dat mensen regelmatig niet aan
het werk durven omdat ze bang zijn voor de financiële consequenties 107. De totale interactie van
het inkomen met de huur-, zorg- en kinderopvangtoeslagen maakt werken naast een
uitkering extra complex. Verrekening leidt namelijk ook tot een ander vastgesteld inkomen en
daarmee heeft het gevolgen voor de hoogte van toeslagen. Het is niet in elke gemeente gebruikelijk
dat mensen door hun gemeente worden voorgelicht over de financiële consequenties als ze willen gaan
werken (bijv. voor de toeslagen) en bijkomende administratieve lasten 108.

Black box
Over het algemeen zijn mensen blij met hun nabestaandenuitkering: deze uitkering biedt hen
rust en veiligheid, zo geven ze aan. Echter gaven nabestaanden ook aan niet te snappen hoe
de Anw uitkering precies werkt. Nabestaanden ervaren onzekerheid. Ze zien de uitkering als
een ‘black box’: je krijgt maandelijks een bedrag, maar je hebt geen idee waarop dat is
gebaseerd, wanneer het verandert en of je nog moet terugbetalen. Dit issue was specifiek bij
zelfstandigen te zien: door een variabel inkomen wisten ze pas aan het eind van het jaar op
hoeveel Anw ze recht hadden.
Zelfstandigen krijgen een maandelijks bedrag uitgekeerd, maar pas aan het eind van het
jaar werd duidelijk wat hun inkomen was. Dit leidde ertoe dat ze niet op de Anw uitkering
durfden te bouwen. Veelal werd het als reservepotje opgespa ard, totdat na afloop van het jaar
duidelijk werd hoeveel ze er daadwerkelijk van mochten behouden109.

Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021). Als verrekenen een beperking is.
Rijksoverheid (2020). IBO Deeltijdwerk.
107
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022. 75% van de re-integratiemedewerkers ziet dit bij de Wajong; 53%
bij de WGA en 46% bij de WW.
108
Een indicatie hiervoor is dat 28% van de geënquêteerde inkomensconsulenten uit verschillende gemeenten zich niet herkent in de stelling
“Voordat mijn klanten gaan werken, worden ze voorgelicht over de financiële consequenties (bijv. voor de huur- en zorgtoeslagen en
minima voorzieningen) en bijkomende administratieve lasten”) . Uit: Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
109
Afdeling Buitengewone Zaken (2022). Algemene nabestaandenwet, het beeld vanuit de burger.
104
105
106

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

57

5.3

DAARNAAST MOETEN GEBRUIKERS REGELMATIG OVERSTAPPEN VAN DE ENE NAAR DE
ANDERE REGELING

Doordat regelingen aflopen, of rechten veranderen, is er regelmatig sprake van een
overstap van de ene naar de andere regeling. Gebruikelijke overgangen in het stelsel zijn: bij
afloop van het recht op werknemersregelingen of Anw naar het vangnet van de Participatiewet, bij
ziekte en arbeidsongeschiktheid van Ziektewet naar WIA of WW, bij ziekte tijdens werkloosheid van
WW naar de Ziektewet, en bij aanvang van de pensioengerechtigde leeftijd van de Participatiewet,
IOW, IOAW of IOAZ naar de AOW en/of AIO. Vanuit de Participatiewet keert men vaak na een korte
periode van werk terug in de Participatiewet of een andere regeling: >50% van de banen van mensen
die ooit instroomden in de Participatiewet duren een jaar of korter. Gemiddeld verliezen mensen die
gaan werken vanuit de Participatiewet één keer in de twee jaar hun baan 110. Naast deze overgangen
binnen het publieke stelsel, zijn er ook nog overgangen van het publieke naar het private domein:
bijvoorbeeld van UWV naar een werkgever die eigenrisicodrager is of van UWV naar een private
dienstverlener.

Overdracht tussen organisaties
Niet alle mensen beseffen (op tijd) dat zij recht hebben op een regeling, dat geldt in het
algemeen maar ook zeker bij overgangen in het stelsel 111. Op websites en in brieven wijzen
uitvoerders wel op mogelijke vervolgregelingen, maar dat is niet altijd voldoende. Door de emotionele
impact die werkloosheid of ziekte kan hebben, is men soms minder in staat informatie te verwerken, te
onthouden, of te handelen en zaken nader uit te zoeken. Er is dan niet altijd ruimte om over
regelzaken na te denken 112. Sommige mensen weten de weg naar hulp niet zelfstandig te vinden,
bijvoorbeeld de weg naar de gemeente voor een bijstandsuitkering wanneer ze voor een Wajo ng- of
WW-uitkering door UWV zijn afgewezen.
Soms verwachten mensen dat uitkeringen in het stelsel elkaar automatisch opvolgen, maar
overdrachten tussen organisaties zijn niet verankerd in het stelsel. In enkele gemeenten is
gezamenlijke dienstverlening van UWV en gemeente voor een soepele overgang van de groep burgers
die van WW naar de Participatiewet doorstroomt. In deze pilots worden belemmeringen rond
gegevensuitwisseling ervaren. De SVB heeft een pilot met 38 gemeenten gedaan voor overdracht van
Anw-gerechtigden naar de Participatiewet voor begeleiding naar werk en deze werkwijze wordt nu
breder uitgerold. De SVB maakt per gemeente afspraken.
Bij de overgang naar een andere regeling moeten mensen informatie aanleveren voor
aanvraag van de nieuwe regeling; dat is vaak veel werk en complex voor mensen. Soms
moeten zij opnieuw dezelfde informatie aanleveren als ze aan de vorige dienstverlener hebben
aangeleverd 113. Dit speelt vooral bij de overgang naar gemeenten. Het is niet duidelijk of dit gaat om
gegevens die al binnen het stelsel beschikbaar zouden moeten zijn binnen de huidige mogelijkheden
zoals het bestaande systeem voor gegevensdeling (Suwinet) en de Wet eenmalige gegeve nsuitvraag
werk en inkomen (WEU) en/of dat deze mogelijkheden nog niet optimaal worden benut. Van de
Participatiewet is bekend dat meer dan de helft van de burgers het lastig vindt om bij de aanvraag alle
gegevens te verzamelen en achteraf vindt dat er te veel gevraagd werd 114.
SEOR, Erasmus School of Economics (2022). Cohortstudie Participatiewet.
Zie ook hoofdstuk 3 en Nederlandse Arbeidsinspectie (2021). Niet-gebruik van de algemene bijstand.
Afdeling Buitengewone Zaken (2022). Algemene nabestaandenwet, het beeld vanuit de burger.
113
Muzus (2022). Burgerreis van WW naar de bijstand.
114
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
110
111
112

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

58

Effect van overgang
Een overgang beïnvloedt ook andere gebruikte regelingen, het inkomen en leven van
mensen: het bedrag van de uitkering verandert, de verrekening met inkomsten uit werk verandert,
waardoor ook de hoogte van toeslagen verandert. Re-integratietrajecten die onder een
werknemersregeling bij UWV liepen, kunnen niet zonder meer worden voortgezet onder de
Participatiewet bij gemeenten. Dit geldt ook voor voorzieningen omdat deze zijn gekoppeld aan een
uitkering en re-integratietraject, zoals een aangepaste auto, fiets, rolstoel of computer . Daardoor
moeten deze na einde uitkering vaak ingeleverd en vervolgens bij gemeenten nieuw aangevraagd
worden, als onderdeel van een re-integratietraject onder de Participatiewet of als algemene
ondersteuning onder de Wmo.

Tijdige aanvraag en terugwerkende kracht
Soms komt er bij overgang een wachttijd voor, wat het probleem van een late aanvraag
verergert. Het kan het voorkomen dat mensen een maand of meer geen inkomen hebben : 15% van
de gebruikers in de sociale zekerheid is dit overkomen 115. Die wachttijd ontstaat omdat een nieuwe
aanvraag moet worden ingediend. Soms verwachten mensen dat uitkeringen in het stelsel elkaar
automatisch opvolgen of dat organisaties zorgen voor een overdracht. De juiste regeling vinden en een
actieve aanvraag is echter nodig, en mensen komen er te laat achter dat de ingangsdatum van de
nieuwe uitkering gebaseerd is op de aanvraagdatum, in plaats van op datum einde vorige uitkering 116.
Deze problematiek speelt minder tot niet bij de kinderbijslag en AOW: deze regelingen worden
vanwege het lage aantal voorwaarden relatief gemakkelijk en vanaf het tweede kind zelfs automatisch
toegekend.
Naast onwetendheid kan het zijn dat mensen door stress, levensgebeurtenissen zoals een
ziekte of scheiding, of andere omstandigheden te laat zijn met een aanvraag. Ook is het soms
lastig vooraf in te schatten hoeveel inkomsten ze de volgende maand zullen hebben; denk bijvoorbeeld
aan een zelfstandige die nog niet weet of hij/zij gebruik moet gaan maken van de Bbz . Hierdoor
vragen sommige mensen een regeling te laat aan en is het niet altijd mogelijk om het gemiste
uitkeringsbedrag met terugwerkende kracht te ontvangen.

Wel een hoge terugvordering voor een fout, maar geen misgelopen uitkering
met terugwerkende kracht
Leo (69) ontvangt AOW en kreeg te maken met een terugvordering van 10.000 euro. Hij
ontving de hogere alleenstaanden-AOW. Zijn vrouw woonde in het buitenland tijdens de
aanvraag van de AOW en hij dacht dat hij dat feit pas door hoefde te geven aan de SVB bij
verhuizing van zijn vrouw naar Nederland. De terugvordering werd opgelegd vanwege te veel
ontvangen alleenstaanden-AOW (in plaats van de lagere gehuwden-AOW).
Als hij eerder goed had doorgegeven dat hij gehuwd was, had hij de aanvullende AIO mogen
ontvangen omdat hij hier – zo bleek later –recht op had. Nu ontving hij een terugvordering van
de te veel ontvangen AOW, maar níet het bedrag dat Leo anders in die plaats had gehad om tot

115
116

LISS-panel, uitgevoerd voor het IBO.
ECLI:NL:CRVB:2022:1437, Centrale Raad van Beroep, 21/3417 NIOAW (rechtspraak.nl) .

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

59

het bestaansminimum te komen omdat de AIO wettelijk niet met terugwerkende kracht kan
worden toegekend 117.

5.4

BINNEN ÉÉN REGELING IS VAAK AL SPRAKE VAN VELE VOORWAARDEN, RECHTEN EN
PLICHTEN

Elke regeling kent haar eigen voorwaarden, rechten en plichten; die voorwaarden dragen bij
aan complexiteit. Die verschillen per type regeling: in voorzieningen is bijvoorbeeld vaak sprake van
een inkomenstoets en bij een werknemersverzekering niet. Maar ook binnen één type regelingen
verschillen de voorwaarden. Om een overzicht te bieden zijn de voorwaarden in onderstaande twee
tabellen samengevat. Tabel 5.1 beschrijft de voorwaarden, tabel 5.2 geeft aan of de voorwaarde
bestaat in een regeling. De precieze vormgeving kan tussen regelingen nog veel verschillen; denk aan
andere hoogten van hetzelfde type grens. Een overzicht van de vergelijking tussen enkele begrippen is
te vinden in bijlage 4.
Tabel 5.1: Omschrijving van voorwaarden en kenmerken die veel genoemd zijn m.b.t. complexiteit
OMSCHRIJVING
VOORWAARDE/KENMERK

OMSCHRIJVING

Inkomenstoets

De toegang tot de regeling hangt af van de hoogte van
het huidige inkomen uit andere bronnen.

Gebaseerd op dagloon

Het dagloon is een berekening van het gemiddelde loon
per dag dat is verdiend in een periode van één jaar. Dit
wordt als basis gebruikt voor de uitkeringshoogte van
een aantal regelingen.

Vermogenstoets

De toegang tot de regeling hangt af van de omvang van
het vermogen (vaak op huishoudensniveau).

Kostendelersnorm of
huishoudenstoets

De hoogte van de uitkering hangt af van de hoeveelheid
medebewoners op hetzelfde adres.

Partnerinkomenstoets

De toegang tot (en hoogte van) de uitkering hangt af van
het huidige inkomen van de partner.

Restverdiencapaciteit

De uitkering is afhankelijk van de mate waarin iemand
arbeidsongeschikt is, en wat het eerder verdiende loon is.

Arbeidsverplichtingen

De gebruiker wordt geacht aan zijn/haar re -integratie te
werken en/of actief op zoek te zijn naar werk, en dit aan
te tonen

Voorschotten

Een uitkering verstrekt wordt verstrekt als voorschot als
het definitieve recht op die uitkering (en de hoogte
daarvan) nog niet is vastgesteld.

117

De SVB heeft in deze casus uiteindelijk maatwerk toegepast, waardoor de terugvordering AOW is kwijtgescholden. De SVB is voornemens
haar beleid aan te passen waardoor het terugvorderingsbedrag AOW wordt verminderd met het bedrag van de AIO waarop recht zou
hebben bestaan als de burger wel aan zijn mededelingsverplichting had voldaan.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

60

Verandering in hoogte

Tijdens gebruik verandert automatisch de hoogte van de
uitkering, óf doordat de parameters veranderen, óf door
doorstroom naar een volgend regime.

Géén herlevingsrecht na
uitstroom

Als er geen herlevingsrecht is na uitstroom, dient de
burger de uitkering opnieuw aan te vragen en wordt het
recht opnieuw vastgesteld. Bij herlevingsrecht is er een
bepaalde periode soepelere toegang tot de uitkering na
eerder gebruik en uitstroom.

Gevolg van bijverdienen:
verrekening

Een deel of alle bijverdiensten die met bijvoorbeeld werk
worden verdiend gedurende de uitkeringsperiode, wordt
verrekend met de uitkeringshoogte.

Mogelijkheid tot exporteren
uitkering

Het is mogelijk voor de burger om te verhuizen naar het
buitenland (emigreren) en het recht op de uitkering te
behouden.

De omvang aan voorwaarden zorgt voor complexiteit
De voorwaarden hebben primair tot doel om de doelgroep te specificeren en uitkeringen zo
beperkt, doelmatig en rechtmatig mogelijk toe te kennen. Daarnaast worden er prikkels en
plichten gehanteerd die ten doel hebben om mensen naar de arbeidsmarkt te bewegen. Er valt
te verwachten dat een grote omvang aan voorwaarden er voor zorgt dat mensen te maken krijgen met
veel ingewikkelde informatie en veel vereiste handelingen. Vanwege het beperkte en fluctuerende
doenvermogen van mensen, kan dat voor complexiteit zorgen. In de analyse van de uitgezette
enquête is breder onderzocht of regelingen met meer voorwaarden leidden tot een hogere
score op complexiteit.
Voor die analyse is als eerste stap is het aantal voorwaarden in kaart gebracht. Hierbij is
gefocust op factoren die in de interviews met burgers en organisaties als knelpunten naar boven toe
kwamen.118 Daar is een simpele optelling van gemaakt, waarbij elke extra voorwaarde één punt kreeg,
met twee uitzonderingen. De totale schaal loopt van 0 (minst complex) tot 11 (meest complex). De
hoogst behaalde score is een 8, door de Participatiewet.

118

Een tabel als deze is per definitie een versimpeling van de complexe werkelijkheid: er zijn dan ook voorwaarden in regelingen die níet zijn
meegenomen, denk aan de koppeling gewerkte uren die lang in de kinderopvangtoeslag heeft gezeten.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

61

Tabel 5.2: Voorwaarden en kenmerken van socialezekerheidsregelingen en toeslagen, met score

ing

verzekering

verzeker
Toeslag

Volks-

Werknemers-

✓

✓

✓

✓

✓

Volledig

✓

✓

✓

Deels

✓

✓

✓

✓

✓

✓

✓

✓

8 ✓

Bbz

7 ✓

Toeslagenwet

7 ✓

IOAZ

7 ✓

IOAW

6 ✓

AIO

6 ✓

IOW

4 ✓

Wajong

4

WGA

7

✓

WW

5

✓

IVA

4

✓

Ziektewet

4

✓

WAO

5

✓

Anw

5 ✓

✓

AOW

2

✓

Kinderbijslag

2

Huurtoeslag

6 ✓

✓

✓

✓

✓

Zorgtoeslag

5 ✓

✓

✓

✓

✓

5 ✓

✓

✓

✓

✓

✓

✓

✓

Kindgebonden
budget
Kinderopvangtoeslag

4 ✓

✓
✓

✓

✓

Volledig

✓

Deels

✓

✓

Deels

✓

✓

✓

✓

Deels

✓

✓

Deels

✓

Deels

✓

✓

Deels

✓

✓

Deels

✓

Deels

✓

✓
✓
✓
✓

✓

✓ 120

✓

✓

✓

✓
✓

Toelichting op enkele voorwaarden: binnen het verrekenen van bijverdiensten zijn er meerdere niveaus: er kan sprake zijn van géén
verrekening (zoals bij de AOW), gedeeltelijke verrekening (zoals bij de WW), en volledige verrekening (bij de Bbz), of volledige verrekening
met mogelijkheid tot uitzondering (zoals in de bijstand). Hierbij is één punt toegekend aan volledige verrekening, en twee pu nten aan deels
en volledig, tenzij verrekenen. De andere uitzondering is exporteerbaarheid. Dit staat wel genoemd, maar is niet meegenomen in de score,
omdat maar een (klein) deel van de gebruikers er mee te maken heeft. Voorschotten is gedefinieerd als de gebruikelijkheid in de praktijk
om langer dan 2 maanden een voorschot te verstrekken omdat het nog niet mogelijk is het recht vast te stellen – dit is het geval in de WIA.
De toeslagen kennen daarnaast een voorschottensystematiek. De inlichtingenplicht is niet opgenomen omdat deze geldt voor alle
socialezekerheidsregelingen.
120
In de AOW is het herlevingsrecht wel anders dan in andere regelingen: er is weinig reden om uit te stromen tenzij iemand overlijdt. We
hebben nu een zeer technische beschrijving gevolgd voor de indeling.
119

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

✓

Volledig,
tenzij
Volledig,
tenzij

✓

✓

EXPORTEERBAAR

Volledig,
tenzij

Participatiewet

GEVOLG VAN
BIJVERDIENEN:
VERREKEND?

✓

GÉÉM HERLEVINGSRECHT
NA UITSTROOM

✓

VERANDERT HOOGTE?

✓

VOORSCHOTTEN

✓

ARBEIDSVERPLICHTINGEN

PARTNER-INKOMENSTOETS

✓

RESTVERDIENCAPACITIET

KOSTENDELERSNORM OF
HUISHOUDENSTOETS

DAGLOON GEBASEERD

INKOMENSTOETS

VERMOGENSTOETS

Voorziening

OPGETELDE SCORE

gebaseerd op het aantal voorwaarden 119

62

Vervolgens is in de enquête onder het LISS-panel aan meer dan 1.000 personen gevraagd
naar de ervaringen die zij hadden met meerdere regelingen.121 Met de antwoorden op negen
vragen is een totaalscore van complexiteit berekend. 122 Het gaat daarbij om stellingen over hoe
makkelijk het was de regeling te vinden, of men de informatie begreep, en hoe men het gebruik heeft
ervaren.123 De berekende complexiteitsscores bevinden zich op een schaal van 0 – 10, waar 10 de
hoogste individuele score op complexiteit is. De gemiddelde scores per regeling bevinden zich tussen
2,2 en 5,1, maar individuele scores kunnen hoger en lager zijn en lopen dus van 0 - 10. De
gemiddelde scores zijn te vinden in de onderstaande tabel 5.3, met daarnaast de opgetelde score van
het aantal voorwaarden uit de tabel hierboven. Er is sprake van variatie tussen personen; in bijlage 7
is een overzicht van de spreiding per regeling te vinden.
Tabel 5.3: Complexiteitsscore op basis van LISS -enquête onder ca. 1.000 gebruikers van de sociale
zekerheid
REGELING (AANTAL RESPONDENTEN
IN ENQUÊTE VOOR REGELING)

ERVAREN COMPLEXITEIT
(GEMIDDELDE)124

OPGETELDE SCORE VAN
AANTAL VOORWAARDEN

WGA (63)

5,1

7

IVA (59)

4,8

4

Wajong (59)

4,7

4

Participatiewet (116)

4,3

8

WAO (142)

4,3

5

Kinderopvangtoeslag (47)

4,1

4

Bbz (23)

4

7

IOAW/IOAZ (36)

3,9

7, 6

Zorgtoeslag (351)

3,8

5

Anw (38)

3,7

5

Ziektewet (184)

3,7

4

IOW (34)

3,6

4

WW (304)

3,4

5

Huurtoeslag (100)

3,4

6

Kinderbijslag (158)

2,6

2

AOW (202)

2,2

2

Zie een beschrijving van het sample in bijlage 7.
Dit is gedaan via principal component analysis. Voor verdere uitleg hiervan, zie bijlage 7.
Zie bijlage 7 voor de antwoorden op de stellingen per regeling.
124
Niet gecorrigeerd voor persoonskenmerken.
121
122
123

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

63

Er is een positieve correlatie tussen de complexiteitsscore die een persoon aan een regeling
geeft, en het aantal voorwaarden, zoals in de tabel en onderstaande correlatie-grafiek te zien is.
Tegelijkertijd is er binnen regelingen met hetzelfde aantal voorwaarden grote variatie in de score . De
WGA, Bbz, en IOAW hebben bijvoorbeeld alle drie een opgetelde score van 7, maar zij worden toch
heel anders ervaren. De WGA scoort een 5,1 op ervaren complexiteit, en de Bbz en IOAW ongeveer
een 4. Dit suggereert dat sommige voorwaarden een sterker effect op complexiteit hebben dan
andere.

Figuur 5.2: Correlatie tussen het aantal voorwaarden in een regeling e n de complexiteit die door
gebruikers ervaren werd (zie tabel 5.3). De scores zijn niet gecorrigeerd voor persoonskenmerken: de
getoonde variatie in de scores op complexiteit zijn dus het gevolg van de kenmerken van de regeling en
én de groep die er in zit. Correctie op persoonskenmerken zorgt er alleen voor dat de punten iets
dichter bij elkaar liggen, maar verandert het beeld niet wezenlijk.
Uit de analyse komen vijf voorwaarden en factoren die bijdragen aan hogere ervaren
complexiteit (zie grafiek 5.10): een gedeeltelijke verrekening bij bijverdienen 125 , een
inkomenstoets (hieronder vallen ook de partnerinkomenstoets en kostendelersnorm), het
gebruik van restverdiencapaciteit, het hanteren van voorschotten, en het hebben van life events
(complexe levenssituaties) tijdens het gebruik van de regeling 126 De andere factoren, zoals
arbeidsverplichtingen of uitgaan van het dagloon, hebben in deze regressieanalyse geen significante
impact op de ervaren complexiteit. In onderstaande grafiek zijn de variabelen met een significante
impact blauwgekleurd, de niet-significante factoren zijn grijs. Hierbij is gecontroleerd voor
persoonskenmerken.

125

126

Er is een plausibel significant effect voor ook het volledig verrekenen van bijverdienen. Waarschijnlijk is de kleine steekproef bij ‘volledige
verrekening bij bijverdienen’ er de oorzaak van dat deze factor in de analyse als niet-significant scoort.
Het verband is op meerdere wijzen getest. Er is een simpele regressie gebruikt, maar er zijn ook variaties getest, waarin is g ekeken of de
significantie van een voorwaarde afhangt van één regeling.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

64

Grafiek 5.10: Impact van voorwaarden aan de ervaren complexiteit (significant: blauw; niet
significant: grijs).
De complexiteitsverhogende significante factoren zijn herkenbaar uit de gevoerde gesprekken en
literatuur. Relevant is dat al deze factoren, behalve het meemaken van life events, direct invloed
hebben op de uitkeringshoogte oftewel het inkomen: verrekenen van inkomsten, inkomenstoets (incl.
partnerinkomenstoets en kostendelersnorm), restverdiencapaciteit en voorschotten .
Omdat sommige mensen met meerdere (complexe) regelingen te maken hebben, zit er
grote variatie tussen de totale complexiteit waar men mee te maken krijgt. Ter illustratie de
onderstaande grafiek waarin de verdeling van het totaal aan voorwaarden weergegeven wordt. Dit is
gebaseerd op de combinaties van regelingen die mensen hebben, en het aantal voorwaarden dat daar
aan vast zit. De grens van wat we dan ‘te complex’ noemen is enigszins arbitrair, maar er is in elk
geval te zien dat er een groot verschil zit in de distributie. Er is bijvoor beeld een groot aandeel
(voornamelijk AOW’ers) met een score van 2. Daarna is er een piekje rond 5 -7 waar zo’n 4,0 miljoen
mensen onder vallen; zo’n score bereik je bijvoorbeeld door één regeling of een paar toeslagen. Maar
er zijn ook nog zo’n 1,1 miljoen mensen die een score van 11-15 halen, en vervolgens nog 770.000
mensen met een score boven de 15; zij hebben waarschijnlijk én meerdere (complexe) regelingen én
meerdere toeslagen. De ene situatie in de sociale zekerheid is de andere niet.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

65

3.231
Alléén AOW of AKW

Eén regeling

2.081

Opstapeling van meerdere

Combinatie van 1-2 regelingen

regelingen en toeslagen

1.054
815

207

32

0
2

3

4

464

391

311

5

6

7

8

9

90

122

19 73

155

31 92

243
13 11 56 24

9

140

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 >25

Aantal voorwaarden voor de combinatie aan regelingen waar iemand mee te
maken heeft
Grafiek 5.11: Opgetelde complexiteitsscore voor individuele situaties van burgers (x 1.000) (inclusief
kindregelingen en toeslagen).
Bovenstaand histogram laat de verdeling van het aantal voorwaarden waar mensen mee te maken
krijgen zien in de bevolking (aantallen zijn duizendtallen personen). Als iemand alleen de AOW heeft,
met twee voorwaarden, scoort diegene dus een ‘2’. Heeft iemand een combinatie van de WW én
Participatiewet, dan scoort diegene een 13. Als iemand daarnaast ook nog huur- en zorgtoeslag heeft,
scoort diegene al een 24. Een hoge score kan bereikt worden door véél regelingen te stapelen, of een
aantal complexe regelingen.127

Begrippen en verplichtingen uit de wet sluiten niet altijd aan bij werkelijkheid
Een van de redenen dat bovenstaande factoren complex zijn, is dat b enaming en invulling
van wettelijke begrippen, voorwaarden en verplichtingen niet altijd aansluiten bij de
geleefde werkelijkheid van mensen. Uit de gevoerde interviews en burgerreizen blijkt dat e r
onbegrip bestaat over de betekenis van begrippen als inkomen, een gezamenlijke huishouding,
duurzaam gescheiden leven en de kostendelersnorm. De ervaring van mensen sluit niet altijd aan op
de formuleringen in de wet en dat kan leiden tot fouten128. Een bijkomend effect kan zijn dat mensen
het contact met de overheid gaan mijden, omdat ze niet weten wat er van hen verwacht wordt.
Verschillende begrippen zijn onvoldoende herkenbaar omdat ze niet meer aansluiten bij de
normen en waarden van de huidige samenleving. Leefvormen bijvoorbeeld: deze zijn relevant
voor bepaling van de kostendelersnorm, hoogte van de uitkering en het partnerbegrip. Leefvormen zijn
in de loop de jaren diverser geworden: de traditionele tweedeling alleenstaande en gehuwde is lastig er
hanteerbaar geworden omdat deze steeds vaker niet meer aansluit bij de werkelijkheid. Veel
De kindregelingen en toeslagen bieden een benadering van de stapeling: kinderbijslag wordt in deze data-analyse toegeschreven aan beide
ouders (bij wijze van spreken dus niet alleen aan degene die het bedrag op zijn/haar bankrekening krijgt), terwijl het kindge bonden budget
en de toeslagen aan één persoon worden toegeschreven. Iemand kan dus in zijn/haar huishouden te maken krijgen met deze toeslagen,
terwijl die hier voor hen niet lijken te stapelen
128
Dat het hoogste aantal overtredingen over het inkomen en de leefvorm/woonsituatie gaat is hier een indicatie voor (zie hoofdstuk 3).
127

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

66

wetgeving is gebaseerd op leefvormen die ten tijde van de vormgeving van de regeling relevant waren
zoals het standaard kostwinnersmodel binnen een standaard gezin. De levensloop van mensen is ook
dynamischer geworden: het komt vaker voor dat mensen een periode samen wonen en dan weer
vertrekken, waar relaties vroeger stabieler waren. In de uitvoering van de AOW onderscheidt de SVB
inmiddels circa 20 verschillende leefvormen. Het betreft minimaal 11% van de AOW’ers dat voor de
wet een andere leefvorm heeft dan simpelweg “alleenstaand” of “gehuwd” 129.

Alleenstaand of gehuwd?
Sinds het overlijden van zijn vrouw is Rob (74) bij zijn zus Kristien (71) in gaan wonen. Ze zijn
beide single en zijn in de overtuiging dat ze recht hebben op alleenstaanden -AOW in plaats van
gehuwden-AOW. Voor het voeren van een gezamenlijk huishouden ho eft er echter geen sprake
te zijn van een liefdesrelatie. Van een gezamenlijke huishouding is sprake als twee personen
hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning (hoofdverblijfcriterium) en zij blijk geven zorg te
dragen voor elkaar door middel van het le veren van een bijdrage in de kosten van de
huishouding dan wel anderszins(zorgcriterium).

Sommige begrippen zijn zo breed dat het voor mensen lastig is om te begrijpen wat er wel
en niet onder valt. In de interviews kwam het breed geformuleerde, netto inkomensbegrip in de
Participatiewet vaak naar voren. In beginsel kan elk middel waarover de burger kan beschikken bij de
bepaling van de hoogte van en het recht op de bijstand worden betrokken: ook een betaalverzoek voor
een voorgeschoten borrel in het café of een verkocht kledingstuk via een online platform. Dit netto
begrip leidt tot onzekerheid en onduidelijkheid over welke inkomsten of op geld waardeerbare
activiteiten gemeld moeten worden binnen de Participatiewet, omdat nergens echt is gedefinieerd wat
het inhoudt130. Zo wordt dezelfde onkostenvergoeding in de ene gemeente wel meegerekend met het
inkomen en in de andere gemeente niet. De brede invulling van het begrip komt voort uit de
vangnetgedachte van de Participatiewet. De invulling van het inkomensbegrip bij
werknemersregelingen verschilt per regeling, maar omvat voornamelijk inkomsten uit loondienst of uit
werk als zelfstandig ondernemer, betaald werk of opdrachten zoals klussen en oppassen, inkomsten
vanuit een pgb voor verleende (mantel)zorg, vergoedingen voor vrijwilligerswerk of andere
uitkeringen.
Wettelijke verplichtingen sluiten niet altijd aan bij wat realistisch is in de werkelijkheid.
Uitvoerders moeten burgers aan de verplichtingen houden maar hebben niet altijd de ruimte om op
basis van een professionele inschatting tot een juiste toepassing op het individuele geval te komen.
Een voorbeeld is de sollicitatieplicht bij werkhervatting tegen lager loon en nog slechts een kleine WW aanvulling131. Een ander voorbeeld zijn de arbeidsverplichtingen in de Participatiewet, waar 38% van
de bijstandsgerechtigden aangeeft nu en in de toekomst geen betaald werk te kunnen verrichten en
29% aangeeft nu niet naar betaald werk te zoeken en dit ook nooit te hebben gedaan 132.

Ministerie SZW (2021). Verkenning leefvormen AOW, zie bijlage 1 van dit rapport voor de aantallen.
Ministerie van SZW (2022). Participatiewet in balans. Uitkomsten beleidsanalyse .
UWV (2021). Knelpuntenbrief wet- en regelgeving.
132
Gemiddeld is een lager aandeel, 21% van de uitkeringsgerechtigden volgens klantmanagers ontheven van de arbeids- en reintegratieverplichtingen. Bron: Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022. Volgens de Divosa benchmark werk
& inkomen (2021) gaat het om 10%.
129
130
131

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

67

Verfijning van begrippen en subjectieve beoordeling van situaties
Als antwoord op de toegenomen diversiteit en complexiteit in de samenleving zijn in de loop
der tijd door de wetgever steeds meer uitzonderingen in de regelgeving aangebracht. Er
ontstaan zo steeds meer regels om tegemoet te komen aan de verschillende situaties die in
werkelijkheid bestaan. Deze uitzonderingen betekenen nieuwe complexiteit voor de uitvoering en voor
de burger voor wie de regelgeving onuitlegbaar dreigt te worden.
Begrippen zoals gezamenlijke huishouding (in de AOW en de Participatiewet) zijn geen
volledig objectieve begrippen – ze zijn niet simpelweg uit de Basisregistratie Personen
(BRP) te halen. Zij worden deels subjectief worden beoordeeld door de
uitvoeringsorganisatie/gemeenten, waardoor er ruimte voor interpretatie blijft. Dat kan het recht voor
burgers onvoorspelbaar maken. Bij AOW’ers met een latrelatie bijvoorbeeld, wordt voor de beoordeling
van een gezamenlijke huishouding naar de zorgrelatie gekeken. Bij de beoordeling van duurzaam
gescheiden leven wordt beoordeeld of men leeft als ware men niet langer gehuwd. De feitelijke situatie
wordt beoordeeld waarbij allerlei factoren een rol spelen. Tegelijkertijd kan een huwelijk zonder
gemeenschappelijke huishouding toch tot gehuwden-AOW leiden, omdat men strikt genomen volgens
de definitie niet duurzaam gescheiden leeft133. De verfijning en subjectivering staat in contrast met het
oorspronkelijk simpele onderscheid van het wel of niét delen van kosten in het huishouden (en
gehuwden- of alleenstaanden-AOW).

Vaak moet de rechter duidelijkheid geven
Een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in 2021 was dat de bijstand van Gerard
ten onrechte door de gemeente was ingetrokken en teruggevorderd.
Volgens de CRvB was er geen sprake van een gezamenlijke huishouding, zoals de gemeente dit
eerder had beoordeeld.
Dat Gerard en Joke in die periode hun hoofdverblijf hadden in de woning van Gerard stond niet
ter discussie. De onderzoeksgegevens van de gemeente waren voor de CRvB echter
ontoereikend om daarop de conclusie te baseren dat aan het criterium van wederzijdse zorg
was voldaan. Uit de verklaringen blijkt weliswaar dat Gerard substantiële zorg aan Joke
verleende, maar niet dat zij zorg van enig gewicht aan hem verleende. Dat Joke, als zij ging
wassen, de was van Gerard meenam om de trommel vol te krijgen en soms de auto van Gerard
heeft getankt als zij die leende, is van onvoldoende gewicht. Samen eten en samen naar de
stad of naar verjaardagen gaan, zijn sociale activiteiten die niet van doorslaggevende aard
kunnen worden geacht voor het aannemen van een wederzijdse zorgrelatie. ”134

Ook om mensen naar de arbeidsmarkt te bewegen zijn er door de jaren heen steeds meer
verplichtingen gespecificeerd. Een voorbeeld is de algemene arbeidsverplichting in de
Participatiewet die nader is uitgewerkt met de taaleis, de tegenprestatie en de plicht tot het dragen
van kleding die het krijgen van werk niet belemmert. De regelgeving is uitgebreid, terwijl deze in de

133
134

ECLI:NL:RBNHO:2020:4630 - Rechtbank Noord-Holland, 29-06-2020 / 19_5380
https://www.recht.nl/rechtspraak/uitspraak/?ecli=ECLI:NL:CRVB:2021:2509

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

68

praktijk door medewerkers van het UWV, SVB of gemeenten maar beperkt nodig, of passend wordt
geacht in individuele situaties van burgers. Zo krijgt gemiddeld 5% tot 9% van de
bijstandsgerechtigden een tegenprestatie door hun gemeente opgelegd, terwijl deze tegenprestatie
wettelijk verplicht is 135.

5.5

VOORWAARDEN, RECHTEN EN PLICHTEN WORDEN IN VERSCHILLENDE WETTEN EN
GEMEENTEN UITEENLOPEND INGEVULD

5.5.1

ER ZIJN VERSCHILLEN IN INVULLING TUSSEN WETTEN

Binnen de bredere inkomensondersteuning (sociale zekerheid en toeslagen) worden
voorwaarden uiteenlopend ingevuld. Met name begrippen die betrekking hebben op het inkomen,
vermogen, de partner en de woonsituatie (kostendelersnorm) zijn voor meerdere regelingen relevant
maar worden uiteenlopend ingevuld (zie ook bijlage 4). De verschillende invulling leidt voor burgers tot
onduidelijkheid, onzekerheid en mogelijke fouten. Het zorgt ervoor dat een burger die meerdere
regelingen en eventuele toeslagen (tegelijkertijd of achtereenvolgens) gebruikt, meer informatie tot
zich moet nemen, interpreteren, verwerken en doorgeven. Een aantal voorbeelden wordt uitgelicht.

Inkomensbegrippen
Bekend is de problematiek van ongelijksoortige inkomensbegrippen in de brede
inkomensondersteuning 136. Dit probleem ziet op de inkomensafhankelijke regelingen en interactie
met de toeslagen. Gehanteerde definities van inkomen sluiten soms niet aan op de leefwereld van de
burger, burgers moeten zelf hun inkomen over het lopende jaar schatten en opgeven en n abetalingen
en terugvorderingen zorgen binnen deze context voor extra complexiteit. Ook u itvoeringsorganisaties
zouden er bij gebaat zijn als er bij inkomensafhankelijke regelingen wordt uitgegaan van meer
vaststaande gegevens zoals gegevens uit de loonaangifteketen. Het moeten opvragen van extra
gegevens bij de burger vraagt meer van burgers, maakt de uitvoering van massale processen
complexer, vergroot de kans op fouten en correcties achteraf en brengt hogere uitvoeringskosten met
zich mee.

Partnerbegrippen
Binnen de sociale zekerheid en binnen de bredere inkomensondersteuning worden er
verschillende partnerbegrippen gehanteerd. Het partnerbegrip in de sociale zekerheid wijkt af van
het partnerbegrip in de toeslagen, terwijl veel gebruikers met beiden te maken hebben. Regelingen in
de sociale zekerheid werken met de begrippen gezamenlijke huishouding en kostendeler , die worden
gebaseerd op de feitelijke, werkelijke omstandigheden. Toeslagen werken met toeslagpartners en de
begrippen zelfstandige en onzelfstandige woonruimten en medebewoners (als het om de huurtoeslag
gaat): begrippen die uitgaan van objectief vast te stellen gegevens en de feitelijke situatie hoeft niet
beoordeeld te worden. Door deze net wat andere definities van een partner ontstaan echter ook
verschillen in rechten op verschillende voorzieningen. Ook binnen de sociale zekerheid is er
verschillende invulling van het begrip leefvorm. Zo krijgen mensen die AIO ontvangen, en dus per
definitie ook AOW hebben, te maken met een verschillende beoordeling van hun huishoudsituatie in de
AIO en de AOW. Aangezien dit een groep is die beide regelingen ontvangt, kan dit zeer verwarrend
zijn.

135
136

CBS, Uitvraag Tegenprestatie 2021 en 2022.
Ministerie SZW (2016). Harmonisatie inkomensbegrippen.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

69

5.5.2

ER ZIJN VERSCHILLEN IN INVULLING TUSSEN GEMEENTEN

De afgelopen decennia jaar is een groot deel van het sociaal domein gedecentraliseerd,
waardoor gemeenten meer beleidsruimte kregen bij de uitvoering van de Participatiewet.
Gemeenten hebben nu meer ruimte om maatwerk te bieden en activerender beleid te voeren. Dat
betekent ook dat er meer verschillen zijn ontstaan tussen gemeenten. Denk aan verschillen in invulling
van de sollicitatieplicht en toegang tot de bijzondere bijstand. Hierbij speelt een afruil tussen maatwerk
(invullen van beleid in de lokale situatie of het individuele geval) en ervaren eenvoud in termen van
begrijpelijkheid, overzichtelijkheid en ervaren rechtsongelijkheid. Voor een burger die in maar één
gemeente blijft wonen hoeft het verschil geen probleem te zijn, al is het lastiger om te snappen waar
iemand aan toe is, en kan men het als oneerlijk ervaren. Voor iemand die wil verhuizen, of een partner
in een andere gemeente heeft, kan het echter complex zijn.

5.6

DE GEVOLGEN VAN DE COMPLEXITEIT ZIJN VOOR RISICO VAN DE BURGER

De burger is verantwoordelijk voor het doorgeven van alle juiste informatie tijdens het
gebruik van de regeling. Vanuit het oogpunt van rechtmatigheid wordt a an mensen gevraagd alle
veranderingen in hun leven die mogelijk van invloed zijn op bovenstaande voorwaarden door te geven
aan UWV, SVB en/of de gemeente: deze inlichtingenplicht houdt in dat een burger uit zichzelf alle
informatie verstrekt die van belang is voor recht op, de hoogte en betaling van de uitkering 137. Dit
moet foutloos, volledig en tijdig gebeuren. Aangezien niet precies is omschreven of afgebakend om
welke inlichtingen dit allemaal kan gaan, is het voor mensen moeilijk in te schatten wat wel, en wat
niet moet worden doorgegeven aan de overheid. Deze plicht geldt niet alleen bij de aanvraag van een
uitkering, maar ook tijdens de looptijd van een uitkering en de plicht wordt in een aantal regelingen
aangevuld met gevraagde informatie over vakanties, vrijwilligerswerk en andere activiteiten.
Burgers moeten zelf interpreteren welke informatie van invloed is ; dat gaat niet altijd goed.
Een groep weet niet wat er verwacht wordt, zwemt onbewust een fout in of maakt vergissingen bij het
doorgeven van informatie. Dat is niet alleen lastig voor de burger, maar ook voor de uitvoering, die de
informatie moet controleren. De moeite die burgers hebben met de inlichtingenplicht is ook terug te
zien in onderzoek. Bijna 40% van de mensen in de Participatiewet vindt de rechten en plichten
ingewikkeld138. Ongeveer een kwart van de WW’ers ervaart de regels en verplichtingen in de WW als
een last, ervaart dat ze niet passen bij hun situatie . De regels en verplichtingen bezorgen hen ergernis
of frustratie, stress of spanning 139.
In enquête-onderzoek geeft 87% tot 95% van de uitkeringsgerechtigden aan een aantal voorgelegde
verplichtingen te herkennen. Toepassen van de verplichtingen op de eigen situatie of een
praktijkvoorbeeld vindt men echter lastiger. Als men de eigen situatie niet herkent als een situatie
waar een plicht voor geldt, gaat men ook niet op zoek naar meer informatie. Ze gaan er dan van uit
dat de plicht niet geldt voor de eigen situatie 140. Daarbij zegt zo’n 2% (WW), 6% (WIA), 7%
(Participatiewet), 10% (AIO), 14% (Wajong), 15% (Anw) tot 28% (AOW) geen informatie te hebben
gekregen of gevonden over de verplichtingen. Hetzelfde publiek geeft aan angst te ervaren voor het
wegvallen van hun uitkering doordat plichten niet worden nageleefd: zij geven aa n daarom constant
op hun hoede te zijn voor het naleven van de plichten en of ze dit wel goed doen 141.
In het geval van eigenrisicodragerschap moet binnen de WIA een burger niet alleen het UWV maar ook de eigenrisicodrager en eventueel
een re-integratiebureau informeren.
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022. 25% is het hiermee oneens en 38% is neutraal.
139
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Klantperspectief WW 2020/2021.
140
I&O Research (2022). Kennis der verplichtingen en gepercipieerde detectiekans.
141
Idem
137

138

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

70

Sinds de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Fraudewet) zijn
alle uitvoeringsorganisaties en gemeenten bij verwijtbare overtreding van de
inlichtingenplicht verplicht tot terugvordering, behoudens hele dringende redenen . Er bestaat
zeer beperkt discretionaire ruimte om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden,
context en oorzaken van gemaakte fouten en vergissingen. I n de uitvoeringspraktijk wordt de
dringende reden echter niet of nauwelijks aanwezig geacht doordat het begrip dringende reden
restrictief is uitgelegd in rechtspraak. Eén op de zes burgers in de Participatiewet heeft wel eens een
boete of maatregel gekregen waar hij/zij het niet mee eens was. Het vaakst werd aangegeven dat men
niet wist dat hij of zij iets fout had gedaan, dan wel dat de gemeente onvoldoende rekening hield met
de persoonlijke omstandigheden 142. Gemiddeld 23% van de uitkeringsgerechtigden vindt dat UWV,
SVB en gemeenten te streng zijn voor mensen die zonder dat ze het weten een fout maken 143.
Gemiddeld 17% van de uitkeringsgerechtigden geeft aan, in de context van gevraagde ervaringen over
verplichtingen en handhaving dat de organisaties te weinig rekening houden met de persoonlijke
omstandigheden144.
De gevolgen van de complexiteit in de sociale zekerheid zijn voor risico van de burger .
De constatering door UWV, SVB of een gemeente dat informatie niet is doorgegeven betekent dat de
inlichtingenplicht is overtreden, ook als dit het gevolg is van een vergissing, onbegrip, fout of
persoonlijke omstandigheden. Bij overtreding van de inlichtingenplicht moet de te veel ontvangen
uitkering worden teruggevorderd, plus een boete. De hoogte van het boetebedrag is afhankelijk van de
verwijtbaarheid, maar zelfs bij ‘geen opzet of grove schuld’ kan dit nog steeds 50% van het bedrag
zijn dat onterecht aan uitkering is ontvangen. Het gevolg kan naast een boete een hoge terugvordering
zijn met alle maatschappelijke gevolgen van dien. Een dergelijke schuld leidt ook tot registratie in de
BKR waardoor geen hypotheek kan worden verkregen. Zo stonden er in juni 2022 96.510
bijstandsvorderingen open wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht, terwijl het in slechts
22% van deze gevallen ging om een verwijtbare overtreding 145.

Overtreding van de inlichtingenplicht
Anne-Fleur had een Wajong-uitkering en ging studeren. De studie had ze pas na 5 maanden
aan UWV gemeld. UWV is de melding na 12 maanden gaan behandelen. Bij overtreding van de
inlichtingenplicht moet de uitkering worden teruggevorderd. Te veel betaalde uitkering, ook als
het gaat om een fout van het UWV, moet wettelijk geheel worden teruggevorderd.
Pedro heeft een Wajong- en een WIA-uitkering. In verband met zijn gezondheid, zoekt hij een
warmer klimaat om te wonen en besluit met zijn partner tijdelijk naar Brazilië te vertrekken. Hij
realiseert zich niet dat dit gevolgen heeft voor zijn uitkeringen. Eenmaal een periode in Brazil ië
ontvangt hij digitale post van UWV die constateert dat hij in het buitenland verblijft. Hij belt
met UWV om te informeren hoe het zit. De Wajong mag niet meegenomen worden naar het
buitenland en de WIA wel, maar niet naar Brazilië. Pedro en zijn partner besluiten naar Spanje
te gaan, want hier kan de WIA wel ontvangen worden. Hij haalt echter de uitkeringen door
elkaar, zet de WIA stop en krijgt later een terugvordering van 10.000 euro van vier maanden
Wajong-uitkering.

Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022
Idem
Idem
145
CBS Dashboard sociale zekerheid (cbs.nl)
142
143
144

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

71

Els ontvangt een arbeidsongeschiktheidsuitkering (WGA 80-100% arbeidsongeschikt). In drie
jaar verkoopt Els haar kleding en meubels via Marktplaats. Op de website van het UWV staat
dat geld uit niet-commerciële verkoop van eigen tweedehands spullen geen invloed heeft op de
uitkering. De rechter oordeelt echter dat het via Marktplaats structureel verkopen van eigen
kleding te zien is als op geld waardeerbare werkzaamheden. De rechtbank oordeelt dat doordat
Els deze activiteiten en inkomsten niet heeft gemeld, de inlichtingenplicht heeft ge schonden.
Els moet 20.000 euro terugbetalen en krijgt een boete van 2.000 euro.

5.7

DE UITVOERING IS VERSPREID VORMGEGEVEN: VANUIT REGELINGEN IN PLAATS VAN
VRAAG OF BEHOEFTE VAN DE BURGER

Burgers moeten met vragen over inkomen en begeleiding naar werk schakelen met
meerdere uitvoerders, en loketten bij uitvoerders . Dit zorgt weer voor meer informatie, meer
contactpersonen en meer vereiste handelingen, samen met meer onzekerheid: het geheel wordt
daarmee complex voor de burger. De behoefte aan meer samenhang in de dienstverlening en
overeenstemming tussen overheidsinstanties speelt breder binnen de overheid 146.
Het uitgangspunt voor de inrichting en organisatie van de uitvoering waren de regelingen
en de oorspronkelijke driedeling in volksverzekeringen, werknemersverzekeringen en het
vangnet van de bijstand. Zo is de bijstand belegd bij gemeenten omdat deze het dichtst bij de
burger staan en dus ook het beste in staat zijn na te gaan wat burgers precies nodig hebben. De
risico’s voor werknemers zijn ondergebracht bij het UWV en de universele volksverzekeringen bij de
SVB – al zijn er enkele verschuivingen geweest147. De organisaties en afdelingen binnen organisaties
zijn dan ook verspreid en ingericht op uitvoering van afzonderlijke regelingen. Het stelsel is daarmee
verticaal ingericht en richt zich in veel mindere mate op een afwijkende of bredere vraag van een
burger: voor deze vraag lijkt de inrichting minder effectief. Impliciet wordt van de burger verwacht dat
hij/zij zelf het overzicht houdt, terwijl er niet wordt getoetst of men daar ook wel de ‘bureaucratische
vaardigheden’ voor heeft. Zoals in hoofdstuk 4 wordt getoond heeft men die vaak niet; de
verwachtingen van het stelsel sluiten dus niet aan bij de werkelijkheid.
Voor burgers is het niet altijd duidelijk waar ze moeten zijn voor ondersteuning bij het
vinden van werk. Of waar ze vanuit hun achtergrond of arbeidsverleden wel of geen recht op
hebben. Specifiek voor vragen over begeleiding naar werk geldt dat een aantal re-integratietaken bij
UWV en een aantal re-integratietaken bij gemeenten is belegd. Voor werkgevers is het ook complex
dat zij voor sommige regelingen voor doelgroepen met een afstand tot de arbeidsmarkt bij UWV
terecht kunnen en voor andere bij gemeenten.
In de ervaring van complexiteit speelt voor mensen mee dat er bij het aanvragen van een
uitkering vaak ook een belangrijke levensgebeurtenis als ziekte, overlijden of een scheiding
plaatsvindt148. Vanuit levensgebeurtenissen bezien, hebben burgers dan met verschillende
organisaties te maken (zie tabel 5.4). De dienstverlening is verspreid.

MARE (2021). Een organisatiemodel voor multiproblematiek: Burger- en medewerkersperspectief op een loketfunctie voor de gehele
overheid.
Zo is de AIO (aanvullende bijstand voor ouderen) van gemeenten naar de SVB verschoven vanuit de doelgroepgedachte, zijn er
aanvullende kinderbijslagen voor specifieke doelgroepen en wordt het kindgebondenbudget als aanvullende inkomensafhankelijke
kindregeling (toeslag) door de Dienst Toeslagen uitgevoerd.
148
Analyse LISS-panel voor IBO sociale zekerheid
146

147

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

72

Tabel 5.4: Dienstverlening per levensgebeurtenis: het % burgers dat bij deze levensgebeurtenis
contact had met de verschillende organisaties. Bron: Kantar, Wensen en waardering van
overheidsdienstverlening 2020.
GEMEENTE

BELASTING-

SVB

DUO

UWV

DIENST
18 jaar

34%

54%

12%

71%

2%

9%

9%

2%

-

93%

Scheiden

82%

66%

21%

2%

7%

Pensionering

9%

28%

74%

-

14%

Opleiding

12%

18%

1%

69%

7%

worden
Werkloos
worden

Voor dienstverlening vanuit het burgerperspectief komt het in het huidige stelsel aan op
vrijblijvende samenwerking in de dienstverlening tussen organisaties en gemeenten .
Samenwerking in re-integratie, bij overgangen of in problematische of schrijnende situaties wordt
afhankelijk van de regio, personen en goodwill in de uitvoering vormgegeven. Het is niet structureel
verankerd in het stelsel 149. Beperkingen in gegevensuitwisseling lijken hierin een rol te spelen: er
mogen door UWV, SVB en gemeenten alleen gegevens worden uitgewisseld voor de uitoefening van de
specifieke, eigen wettelijke taak. 8 op de 10 inkomensconsulenten bij gemeenten vinden dat de AVG
de samenwerking en de mogelijkheid voor integrale dienstverlening met externe organisaties
onwenselijk beperkt150. Proactieve en op elkaar afgestemde dienstverlening, bijvoorbeeld tussen
professionals onderling is geen expliciete opdracht. Ook samenwerking en uitwisseling binnen
organisaties lijkt vaak nog lastig: 46% van de re-integratieconsulenten bij gemeenten vindt de
informatie-uitwisseling tussen de verschillende gemeentelijke diensten onvoldoende en bij 50% wordt
er niet gewerkt met één plan over de verschillende domeinen heen 151.

5.8

DE DIENSTVERLENING IS OP AFSTAND

Dienstverlening vormt geen duurzame oplossing voor complexe wetgeving; uiteindelijk is
wetgeving toch de basis van de sociale zekerheid. De wijze van dienstverlening, bijvoorbeeld
maatwerkdienstverlening en meer persoonlijke dienstverlening kan medewerkers en burgers wel in
staat stellen om beter om te gaan met de complexiteit van de samenleving en het stelsel.
Een deel van de mensen in de sociale zekerheid geeft aan dat er te weinig rekening wordt
gehouden met de persoonlijke situatie. Zij ervaren dat de overheid op te grote afstand staat
omdat er weinig persoonlijk contact is, en zij ervaren dat er niet van de regels kan worden afgeweken.
Dit kan hun ervaring van complexiteit vergroten.
De Beleidsonderzoekers, SEO, Verwonderzoek (2021). Perspectief op bestaanszekerheid en arbeidsparticipatie. Beleidsdoorlichting artikel
11, het SUWI-stelsel langs de meetlat.
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022
151
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022
149

150

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

73

Tabel 5.5: Ervaringen van uitkeringsgerechtigden. Bron: Nederlandse Arbeidsinspectie, Klantenquêtes
Wajong, WW en Participatiewet.
WAJONG

WW (2020)

(2020)
De gemeente / UWV heeft voldoende

PARTICIPATIE
WET (2021)

22%

23%

14%

12%

11%

-

oog voor mijn persoonlijke situatie, %
oneens
Gemakkelijk in contact bij een vraag
over de uitkering, % oneens

Proactieve dienstverlening naar de burger is geen expliciete opdracht en wordt niet door de
wetgever gefaciliteerd. Uitgangspunt van socialezekerheidsregelingen is dat mensen zelf een
aanvraag moeten doen en zelf de weg vinden. Ook breder in de overheidsdienstverlen ing ervaart
slechts een derde van de burgers dat de overheid hen actief op rechten en plichten wijst 152. Mensen in
de sociale zekerheid geven zelf aan liever benaderd te worden door de overheid bij recht op een
regeling dan dat zij zelf op onderzoek uitgaan 153. Voor financieel kwetsbare ouderen is dit in het
bijzonder het geval 154.
Veel aspecten van de dienstverlening in de sociale zekerheid zijn vergaand geautomatiseerd
en gedigitaliseerd, terwijl niet iedereen daarmee uit de voeten kan. Automatisering en
digitalisering is enerzijds logisch gezien de grote aantallen gebruikers en de vormgeving van de
socialezekerheidswetten, waaruit rechtstreeks voortvloeit wie recht heeft op een bepaalde uitkering .
Door bezuinigingstaakstellingen is tussen 2007-2012 besloten tot vergaande digitalisering, afbouw van
persoonlijke dienstverlening en sluiting van fysieke loketten155. De mate waarin groepen zich
comfortabel voelen in een digitale omgeving verschilt echter sterk. De voorkeur voor digitale, dan wel
persoonlijke dienstverlening verschilt individueel en per regeling. Gebruikers van de
kinderopvangtoeslag geven bijvoorbeeld vaker de voorkeur aa n digitale dienstverlening, terwijl
gebruikers van de IOW liever persoonlijke dienstverlening hebben 156.
Een deel van de burgers blijft echter persoonlijke dienstverlening nodig hebben teneinde goed om te
kunnen gaan met de complexiteit van de overheid 157. De behoefte van mensen in de sociale zekerheid
aan persoonlijke dienstverlening verschilt, en ook de relevantie van dit contact voor het behalen van
de doelen van een regeling. Bekend is dat persoonlijk contact en communicatie bijdraagt bij aan groter
maatschappelijk effect, begrip en naleving van wet- en regelgeving 158. Totaalbeeld is dat er in de

Kantar (2020). Wensen en waardering van overheidsdienstverlening.
Analyse LISS-panel voor IBO sociale zekerheid.
Nationale Ombudsman (2022). Met te weinig genoegen nemen. Een onderzoek naar het niet benutten van inkom ensvoorzieningen door
ouderen in een financieel kwetsbare positie.
155
Rijksoverheid (2020). Rapporten Werk aan Uitvoering: fase 1 probleemanalyse ; Algemene Rekenkamer (2013). Bezuinigen op
uitvoeringsorganisaties.
156
LISS-enquête uitgevoerd voor het IBO.
157
MARE (2021). Een organisatiemodel voor multiproblematiek: Burger- en medewerkersperspectief op een loketfunctie voor de gehele
overheid.
158
Onder meer SEO (2022). Eindrapportage langetermijneffecten dienstverlening WW; zie ook vele onderzoeken i.h.k.v. langdurig in de
bijstand, bijv. door De Beleidsonderzoekers (2020), Persoonlijke begeleiding in de bijstand. Uit Nederlandse Arbeidsinspectie (2019).
Klantenquête WIA/WGA blijkt een positieve relatie tussen het hebben van een persoonlijk gesprek en het hebben van een vast
contactpersoon enerzijds, en de intentie om werk te zoeken, de wil om te werken, de mate waarin het van de WGA’er verwacht wo rdt dat
hij een baan vindt en de kans die de WGA’er zichzelf toedicht om nog aan het werk te komen anderzijds. Ook is er positieve samenhang
tussen het hebben van een vast contactpersoon en de ingeschatte pakkans bij het niet naleven van de regels.
152
153
154

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

74

sociale zekerheid voor bepaalde groepen weinig persoonlijke dienstverlening is , terwijl deze
groepen dit juist nodig lijken te hebben. Over het gehele stelsel bezien ervaart zo’n 10% van de
burgers in de sociale zekerheid een gebrek aan persoonlijk contact of ondersteuning vanuit de
overheid, echter is dit cijfer inclusief de redelijk eenvoudige en zeer grote regelingen AOW en
kinderbijslag 159. Wanneer wordt ingezoomd op verschillende wetten en de ervaren complexiteit, lijkt
persoonlijke dienstverlening voor de doelgroepen van de Participatiewet, Wajong en
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WIA en WAO) het meest nodig en wordt deze
dienstverlening nu gemist.
Bij deze regelingen kan persoonlijke dienstverlening relevant zijn, door de combinatie van
kenmerken van de regeling en kenmerken van de doelgroep . Ten eerste worden deze regelingen
als meest complex ervaren en scoren ze in aantal voorwaarden hoog in complexiteit (zie paragraaf
5.4). Ten tweede blijkt uit hoofdstuk 4 en het onderzoek onder het LISS -panel dat de doelgroep van de
WIA en Wajong, veel kenmerken heeft die het gebruik voor hen lastiger maken en dat deze
persoonlijke situatie een deel van hun ervaring van complexiteit verklaart. Het gaat dan om factoren
als de gezondheid, de leefsituatie, het netwerk en de persoonlijkheid. Ook is bekend dat ongeveer een
derde van de Wajongers een licht verstandelijke beperking heeft. Daarnaast bleek dat de sociale
zekerheid als meest complex ervaren wanneer men zelf in een complexe situatie verkeert - vooral in
de arbeidsongeschiktheidsregelingen, Participatiewet en Anw gaf men vaak aan dat er veel speelde .
Het zijn juist deze regelingen waar de persoonlijke dienstverlening voor een grote groep
ontbreekt:
•

Een kwart van de bijstandsontvangers vindt het aantal persoonlijke gesprekken dat zij met hun
gemeente hebben, te weinig 160. Zo geeft 42% van de personen in de Participatiewet aan
persoonlijke ondersteuning nodig te hebben om nu of in de toekomst te kunnen gaan werken,
maar een derde van alle bijstandsontvangers heeft in één jaar tijd geen persoonlijk gesprek gehad
met de gemeente 161. De omvang van de caseload belemmert 75% van de klantmanagers van
gemeenten in de ondersteuning van, en het naar werk begeleiden van mensen. 162

•

Van de Wajongers (met arbeidsvermogen) heeft 40% geen face to face gesprek gevoerd over het
afgelopen jaar. Van de WGA’ers was dit 63 tot 69%, wel is er sinds 2017 voor de nieuwe
instroomjaren bij de WGA meer ruimte gekomen voor persoonlijke gesprekken 163. Gevraagd naar
de re-integratiedienstverlening, ervaarde in 2018 ervaarde nog 27% tot 34% van de WGA’ers dat
hij/zij onvoldoende hulp heeft gekregen bij het zoeken naar een nieuwe baan 164.

•

Re-integratiemedewerkers van UWV geven aan dat in het bijzonder mensen met een Wajong vaak
niet goed uit de voeten kunnen met digitale hulpmiddelen zoals de Werkmap . Ook ziet twee derde
van hen dat brieven gericht aan Wajongers over het algemeen niet goed begrijpelijk zijn 165.

•

De Participatiewet, Wajong en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen springen er ook uit als het gaat
om het aandeel burgers dat aangeeft niet goed terecht te kunnen met de vragen die hij/zij over de
regeling had 166.

LISS-panel uitgevoerd voor het IBO.
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
Ibidem.
162
Ibidem.
163
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Klantperspectief Wajong 2020; Nederlandse Arbeidsinspectie (2019). Klantenquête WIA/WGA,
gedeeltelijk arbeidsongeschikt en volledig arbeidsongeschikt..
164
Nederlandse Arbeidsinspectie (2019). Klantenquête WIA/WGA,
165
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
166
LISS-panel voor IBO sociale zekerheid. Voor de Participatiewet gaat het dan om zo’n 20%, voor de Wajong om 17% en de WIA/WAO om
21% dat aangeeft niet goed terecht te kunnen met de vragen die hij/zij over de regeling had.
159
160
161

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

75

Waar hebben burgers behoefte aan? Een paar uitspraken
“Standaard benaderingen maken het soms erg onpersoonlijk. Bijvoorbeeld een brief met de
vraag of je al gesolliciteerd hebt, als je nog herstellende bent van een fietsongeluk. ”167
“Het zou mogelijk moeten zijn om simpelweg langs te komen als je vragen hebt. Daarbij moet
je burgers vertrouwen en er niet vanuit gaan dat ze de zaak belazeren. Face -to-face contact is
nodig, sommige mensen hebben geen computer. Het is teveel digitaal geworden nu. ”168
“Dat ze meekijken en zeggen: wat is zometeen je salaris, dat betekent dit voor je Anw en dat
betekent dit voor je toeslagen.”
"Als ik zeg, ik kan geen potjes sparen, dat ze mij dan niet afschepen met een brief maar het
samen met mij regelen of het uitzoeken."
"De overheid gedroeg zich meer als agent, ik zou ze graag zien als coach." 169

De laatste jaren is er weer meer geïnvesteerd in de opbouw van persoonlijke dienstverlening voor
bepaalde doelgroepen. Zo heeft UWV sinds 2017 de wettelijke mogelijkheid om basale dienstverlening
in te zetten voor alle WGA’ers. Maatwerkdienstverlening bij UWV en SVB, om meer rekening te houden
met de specifieke situatie van de burger, gevalsbehandeling en uitzondering op de regel , wordt op
kleine schaal aan de achterkant van het uitvoeringsproces geboden via maatwerkplaatsen.
In het bieden van dienstverlening speelt behalve capaciteit, ook de regeldruk voor
medewerkers in de uitvoering zelf een rol. Zo vindt ruim de helft van de reintegratiemedewerkers van UWV de registratieverplichtingen die bij het werk komen kijken, een sterke
belemmering om mensen de benodigde ondersteuning te kunnen geven. Bijna de helft noemt als
sterke belemmering de ingewikkelde regels en procedures 170. Complexiteit van wetgeving en de
stapeling van nieuw beleid is voor uitvoeringsorganisaties het grootste knelpunt in hun
dienstverlening171.

SAMENVATTING
•

Het socialezekerheidsstelsel bestaat uit veel regelingen. Hetzelfde sociale risico kan daardoor in
meerdere, soms stapelende, regelingen verzekerd zijn. Ook kunnen er in één regeling meerdere
doelen worden nagestreefd. De omvang aan regelingen, verspreiding van risico’s en doelgroepen
in het stelsel bemoeilijkt de uitlegbaarheid en vindbaarheid voor de gemiddelde burger.

•

Veel mensen vallen onder meer dan één regeling uit de sociale zekerheid. Er is sprake van
stapeling tussen uitkeringen die voorzien in een hoofdinkomen, stapeling met kindregelingen,
met toeslagen en met het sociale domein. Door stapeling krijgt men te maken met meerdere
uitvoerders, moet men meer handelingen uitvoeren, en is er door inkomensafhankelijke
regelingen ook meer onzekerheid over het inkomen.

•

In bijna alle regelingen worden inkomsten verrekend. Deze verrekening leidt vaak tot een
onvoorspelbaar, soms onvoldoende inkomen en leidt tot nabetalingen en terugvorderingen.
Mensen hebben onvoldoende overzicht op de impact van de verandering op de uitkering en het

Burgergesprek gevoerd voor het IBO, september 2022.
Burgergesprek gevoerd voor het IBO, september 2022.
Afdeling Buitengewone Zaken (2022). Algemene nabestaandenwet, het beeld vanuit de burger.
170
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
171
Rijksoverheid (2023). Staat van de Uitvoering 2022.
167
168
169

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

76

inkomen, voelen zich niet zeker om met de gevolgen om te gaan en zijn hierdoor onzeker en
terughoudend om vanuit een uitkeringssituatie aan het werk te gaan .
•

Bij een overstap van de ene naar de andere regeling moeten mensen veel handelingen
verrichten (soms meer dan nodig), en dat op tijd doen. Samen met het feit dat mensen niet
altijd weten op welke regelingen zij recht hebben, kan dit er voor zorgen dat mensen inkomen
mislopen. Overdrachten tussen organisaties zijn niet verankerd in het stelsel. Een toekenning
met terugwerkende kracht is niet altijd mogelijk.

•

Regelingen kennen – met reden – meerdere voorwaarden en plichten waar de gebruiker zich aan
moet houden. Hoe meer voorwaarden en plichten er in een regeling zitten, hoe complexer de
regeling wordt bevonden. De volgende vijf voorwaarden en factoren dragen vooral bij aan een
hogere ervaren complexiteit: verrekening bij bijverdienen, een inkomenstoets (incl.
partnerinkomenstoets en kostendelersnorm), het gebruik van restverdiencapaciteit, werken met
een voorschottensystematiek, en het hebben van life events tijdens het gebruik van de regeling.

•

De benaming en invulling van voorwaarden en plichten sluiten niet altijd aan bij de geleefde
werkelijkheid van mensen. Ze zijn niet altijd meer herkenbaar, zijn soms te open geformuleerd
of zijn niet realistisch. Ze worden niet begrepen door de gebruiker, waardoor men zich onzeker
kan voelen, onbedoelde fouten begaat of contact gaat mijden. Ook maken ze de uitvoering
complex.

•

Voorwaarden die hetzelfde lijken, hebben binnen verschillende regelingen net weer een andere
invulling: partner- en inkomensbegrippen verschillen tussen socialezekerheidsregelingen
onderling en met de toeslagen. Dat maakt het voor burgers moeilijker om dezelfde informatie te
kunnen gebruiken voor alle regelingen.

•

De gevolgen van complexiteit zijn voor risico van de burger, omdat hij verplicht is voor het
doorgeven van alle juiste informatie tijdens een regeling. Bij overtreding van deze
inlichtingenplicht moet de te veel ontvangen uitkering worden teruggevorderd, plus een boete.
De discretionaire ruimte in sanctionering is beperkt en uitvoerders zijn bij verwijtbare
overtredingen verplicht tot terugvordering.

•

De uitvoering is verspreid over meerdere instanties. Dat is logisch vanuit de historische
ontwikkeling van het stelsel, maar sluit niet altijd aan bij de behoefte van de burger. Het stelsel
is verticaal ingericht en richt zich in veel mindere mate op een afwijkende of bredere vraag van
een burger. Impliciet wordt van de burger verwacht dat hij/zij zelf het overzicht houdt, terwijl er
niet wordt getoetst of men daar ook wel de ‘bureaucratische vaardigheden’ voor heeft. Voor
dienstverlening vanuit het burgerperspectief komt het in het huidige stelsel aan op vrijblijvende
samenwerking in de dienstverlening tussen organisaties en gemeenten.

•

Dienstverlening is geen duurzame oplossing voor wetgeving, maar kan burgers wel helpen om te
gaan met complexiteit in het stelsel. Veel aspecten van de dienstverlening in de sociale
zekerheid zijn vergaand geautomatiseerd en gedigitaliseerd, terwijl niet iedereen daarmee uit de
voeten kan. Totaalbeeld is dat er in de sociale zekerheid voor bepaalde groepen te weinig
persoonlijke dienstverlening is, terwijl deze groepen dit juist nodig lijken te hebben : het gaat om
de Participatiewet, de Wajong en de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WIA en WAO). In het
bieden van dienstverlening speelt behalve capaciteit, ook de regeldruk voor medewerkers in de
uitvoering zelf een rol.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

77

6 Lessen uit de analyse: naar welk stelsel willen we
toe?
6.1

IN HET IDEALE STELSEL IS DE BURGER ZEKER OVER ZIJN RECHTEN, PLICHTEN, EN INKOMEN
EN KAN HIJ HULP KRIJGEN WANNEER NODIG

Zoals in de vorige hoofdstukken wordt omschreven, ervaart een aanzienlijk deel van de
burgers complexiteit en onzekerheid bij het gebruik van de sociale zekerheid . Een deel van
die groep krijgt daardoor te maken met terugbetalingen, durft de stap naar werk niet te zetten, besluit
geen gebruik van de regeling te maken of weet de overheid zelfs niet te vinden.
In het ideale stelsel worden die zorgen van de burger opgelost, waardoor de b urger
zekerheid ervaart over zijn situatie. Daardoor weet de burger dat hij kan terugvallen en
vertrouwen op inkomensondersteuning, en weet hij waar hij hulp kan vragen met het zoeken naar
werk. Doordat het inkomen zeker genoeg is, maakt hij zich ook geen zorgen als hij gaat werken naast
de uitkering. In het ideale stelsel:
•

Is de burger zeker over zijn rechten. Hij kan er goed achter komen welke uitkeringen er
zijn, en weet snel of hij in aanmerking komt. Niet-gebruik wordt daardoor teruggedrongen.

•

Snapt de burger zijn plichten, zodat hij weet hoe hij eraan voldoet. De plichten en
voorwaarden worden duidelijk verwoord, en de acties die daarbij horen zijn ook duidelijk voor
de burger. Verschillen in invulling van dezelfde voorwaarden worden weggenomen. Het is
makkelijk voor hem om zich aan de wet- en regelgeving te houden. Daardoor neemt het aantal
fouten en overtredingen af, evenals de angst daarvoor. Waar mogelijk, worden die acties
geautomatiseerd, zodat de burger ze niet zelf uit hoeft te voeren.

•

Voelt de burger zich zeker over het inkomen. De burger weet wat er gebeurt als hij gaat
werken naast een uitkering. Ook kan hij makkelijk het overzicht houden over de verschillende
bronnen van het inkomen - zeker bij de combinatie met toeslagen. Er is minder stress bij de
gebruikers van de sociale zekerheid. Het leidt er oo k toe dat burgers vaker de stap naar
werken maken.

•

Kan de burger makkelijk de hulp vinden en ontvangen die hij nodig heeft . In die hulp
is sprake van de menselijke maat. Toegang tot hulp is duidelijk aangegeven, misschien zelfs in
één loket.

Deze vier hoofdpunten zijn met elkaar verbonden. Als het bijvoorbeeld voor iemand duidelijk is of
hij of zij aan de voorwaarden van een regeling voldoet, dan is het inkomen van deze persoon ook
zekerder.

6.2

MOEILIJK MAKKELIJKER MAKEN: EEN KEUZE VOOR VEREENVOUDIGING LEIDT TOT
AFRUILEN OP ANDERE VLAKKEN

Het stelsel van sociale zekerheid is voor een groot deel de uitkomst van een opeenstapeling
van politieke keuzes, al dan niet in reactie op incidenten. In de keuzes is rekening gehouden
met de afruilen tussen verschillende eigenschappen. Zo kan grotere doelmatigheid de eenvoud
verminderen en meer eenvoud de kosten verhogen. Dat het gecreëerde stelsel niet op het hierboven

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

78

geschetste ideaalbeeld lijkt maar juist als complex ervaren wordt, komt mede doordat andere criteria
als zwaarwegender zijn gezien dan eenvoud in de vormgeving van beleid.
Er is geen ei van Columbus: er zijn weinig gevallen waar de eenvoud kan worden vergroot
zonder dat bijvoorbeeld de doelmatigheid wordt geraakt. Dat betekent ook dat dit IBO weinig
‘makkelijke’ beleidsopties zal bieden. Het IBO kijkt naar hoe de regelingen makkelijker kunnen, maar
die vereenvoudiging heeft altijd consequenties. Of die consequenties acceptabel zijn, betreft een
wezenlijke (politieke) keuze over wat belangrijk wordt gevonden in de geboden sociale zekerheid.

6.2.1

AFRUILEN IN BEELD

De eerder beschreven knelpunten roepen de vraag op waarom ons stelsel op de huidige
wijze is vormgegeven: dat is omdat deze vormgeving ook voordelen kent. Zo is een groot deel
van de uitgaven rechtmatig.172 Daarnaast is het stelsel enorm gericht. Doelgroepen zijn specifiek
afgebakend doordat er ten eerste een groot aantal regelingen bestaat, en ten tweede regelingen vaak
specifieke voorwaarden kennen om alleen de gewenste doelgroep te b ereiken. Dit zorgt ervoor dat het
stelsel een hoge mate van efficiëntie kent, en daardoor mogelijk ook betaalbaarder is dan met een
generiekere insteek het geval zou zijn. Dit is echter afhankelijk van de afbakening en vormgeving van
een generieker stelsel. De vele voorwaarden brengen daarnaast ook kosten met zich mee. Zo maakt
het de uitvoering duurder, door de benodigde (ICT-) processen, begeleiding van mensen, en ook door
eventuele juridische procedures. Daarnaast zijn er maatschappelijke kosten: de in h oofdstuk 3 en 4
beschreven stress (en gevolgen daarvan) die gebruikers kunnen ondervinden, eventuele hardheden
voor burgers, of bijvoorbeeld schulden als gevolg van terugvorderingen.
Bij het vormgeven van beleid is sprake van afruilen: kiezen voor het ene kenmerk of doel
betekent dat je niet of minder kunt kiezen voor het andere kenmerk of doel. Deze afruilen
komen tevens in beeld bij het doorvoeren van vereenvoudigingen in het socialezekerheidsstelsel.
Hierna worden een aantal belangrijke afruilen beschreven. Er zijn nog een heel veel meer afruilen te
identificeren; waar deze van belang zijn bij specifieke maatregelen, zijn ze meegenomen in de
uitwerking van beleidsopties in de Fichebundel in bijlage 8.
Eenvoud en gerichtheid/betaalbaarheid
De afruil die met kleine verschuivingen waarschijnlijk de grootste gevolgen voor burgers
heeft, gaat over de gerichtheid van de regelingen. Wie komen voor een inkomensvoorziening in
aanmerking? Des te gerichter men een regeling wilt maken, des te meer voorwaarden er vaak worden
opgelegd om te kunnen instromen in een bepaalde regeling – dus des te strakker de groep afgebakend
wordt. De keuzes die tot die gerichtheid leiden worden vaak stap voor stap, over verschillende
kabinetsperiodes gemaakt. Verder zorgt de vraag om gerichtheid voor een groter aantal regelingen,
want met specifieke regelingen is de doelgroep beter af te bakenen. Dit vergroot echter ook de kans
dat een individu regelingen moet stapelen, of door moet stromen van de ene regeling naar de andere.
Er zijn goede redenen om naar die gerichtheid te zoeken: bijvoorbeeld omdat d e sociale
zekerheid door (bijna) iedereen wordt betaald. Hierdoor is het voor de burger belangrijk dat er
op een zinvolle manier met de opgehaalde middelen wordt omgegaan; en dat de middelen
terechtkomen bij mensen ‘die het echt nodig hebben’. Aan de andere kant wil de burger ook dat er

172

Uit de verantwoordingsonderzoeken van de Algemene Rekenkamer blijkt dat de rechtmatigheid van de uitgaven van het Ministerie van SZW
al jaren ca. 100% is.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

79

toegang is tot het stelsel als dat nodig is, bijv. als een sociaal risico zoals werkloosheid zich voordoet.
De toegangseisen moeten logisch zijn en aansluiten bij de leefwereld en waarden van de burger.
Het vereenvoudigen van een regeling of het stelsel kan leiden tot minder gerichtheid. Vaak
wordt bij ‘vereenvoudigen’ gedacht aan het verminderen of verruimen van voorwaarden, waardoor een
grotere groep gebruikers toegang krijgt tot een regeling. Met de huidige doelgroep als uitgangspunt,
wordt de regeling daarmee minder gericht; in elk gev al wordt zij duurder. Er zijn natuurlijk
uitzonderingen te bedenken: technisch gezien kan eenvoud óók bereikt worden door een simpel doch
strikt criterium dat de doelgroep verder beperkt. Ook dan wordt de regeling wel minder succesvol
gericht (omdat niet alle mensen van de doelgroep bereikt worden), maar mogelijk wél betaalbaarder.
Ook zijn er mogelijk voorwaarden die weinig toevoegen aan de gerichtheid van een regeling. Een
andere mogelijke uitzondering is bij het samenvoegen en vereenvoudigen van nu versn ipperde
regelingen, die kunnen zorgen voor lagere uitvoeringskosten. De gerichtheid heeft ook een invloed op
flexibiliteit. Een stelsel met veel verschillende knoppen om aan te draaien (in de zin van voorwaarden
en subregimes) is makkelijker om iets aan te passen dan een stelsel waarin er (bij wijze van spreken)
slechts één regeling is.
Hoe eenvoud en gerichtheid/flexibiliteit in verhouding worden gewogen, is een politieke
keuze. Is vereenvoudiging via het versoepelen van voorwaarden het waard als er daardoor een groep
extra gebruikers bijkomt, waarvan men mogelijk vindt dat zij geen sociale zekerheid nodig hebben?
Het is ook mogelijk dat dit voor sommige partijen helemaal geen afruil is: dat vereenvoudiging nodig
is, én dat de extra groep gebruikers juist tot de doelgroep van de socialezekerheidsregelingen zou
moeten behoren. In de meeste gevallen zal vereenvoudiging (via versoepeling van voorwaarden)
echter leiden tot extra gebruikers en dus minder gerichtheid.
Eenvoud, voorkomen van misbruik, en draagvlak
(Strenge) handhaving van de bestaande regels kan de kans vergroten om misbruik op te
sporen, maar legt ook een druk op burgers. Voordat dit stuk in gaat op die afruil, een korte
definitiekwestie. Met ‘misbruik’ wordt hier gedoeld op opzettelijk gebruik van een regeling door iemand
die weet dat hij/zij er volgens de regels geen recht op heeft: fraude. Dat is soms lastig te
onderscheiden van ‘onbedoeld misbruik’, waarbij mensen fouten maken of bepaalde regels niet door
hebben. Bij handhaving kan gedacht worden aan het controleren van of iemand voldoet aan de
voorwaarden bij aanvang van de regeling, maar ook aan de controle van het voldoen aan
verplichtingen tíjdens gebruik van de regeling. Het gaat dan zowel om het proces van controle als om
de gerelateerde sanctionering in geval van overtreding. Hierbij geldt overigens dat bij regelingen met
minder (complexe) voorwaarden, de impact van handhaving kleiner zal zijn – de afruil begint bij het
stellen van de voorwaarden. Maar, uitgaande van hetzelfde aantal en type voorwaarden, zorgt strenge
handhaving tíjdens gebruik van de regeling voor een grotere bewijslast voor de burger. Zij moeten
aantonen dat ze aan de verplichtingen voldoen, bijv. door bewijsstukken aan te leveren. Dit vereist
weer dat men een bijgewerkte administratie nodig heeft, dat de verplichtingen goed worden begrepen
en duidelijk is welke verantwoordelijkheden de burger heeft als het gaat om het aantonen van
rechtmatig gebruik van een regeling.
De huidige vormgeving en handhaving wekken soms de indruk dat i edereen potentieel
misbruik zou willen maken van de sociale zekerheid, terwijl dit in de praktijk waarschijnlijk

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

80

om een (kleine) minderheid gaat.173 De grote nadruk die is ontstaan op rechtmatigheid en de
controle daarop tonen een kleine tolerantie aan voor dit soort gevalle n, waardoor de brede groep
gebruikers te maken heeft met een streng regime van controle en handhaving. De categorisering van
het SCP aanhoudend (beschreven in het tekstvak in paragraaf 4.3.2), zou men kunnen zeggen dat
gebruikers van de sociale zekerheid nog wel eens worden gezien als ‘berekenende burgers’, die het
goede wel kúnnen doen maar niet willen doen. Dat kan zeker waar zijn voor een (klein) deel van de
gebruikers, maar er zullen ook andere groepen in de mix zitten, zoals de ‘kwetsbare burger’ die w el wil
maar niet (zonder hulp) het goede kan doen. In die zin gaat het huidige beleid uit van wantrouwen, en
is de vraag of de complexiteit en handhavingskosten die hiermee gepaard gaan, opwegen tegen de
resultaten op het gebied van misbruik.
De handhaving kan tot hardvochtige effecten en tot nieuwe complexiteit leiden voor
burgers. Dit komt bijvoorbeeld voor als de voorwaarden multi-interpretabel zijn, en/of de beoordeling
van de ambtenaar niet aansluit bij de beoordeling van de burger. Denk bijvoorbeeld aan de criteria
voor een gezamenlijk huishouden in de Participatiewet – die kunnen op verschillende wijzen
geïnterpreteerd worden, waardoor de een denkt dat hij ‘samenwoont’, en de andere burger weer niet.
Burgers kunnen dan te maken krijgen met terugvorderingen en boetes door onbewuste fouten en
vergissingen.
Omdat het voorkomen van misbruik ook negatieve effecten heeft, is er dus niet altijd sprake
van een afruil. Het zou eenvoudiger worden voor de burger als complexe, multi-interpretabele
verplichtingen worden geschrapt of als er minder streng op wordt gehandhaafd. Ontegenzeggelijk leidt
dit laatste tot minder opsporing van misbruik, ervan uitgaande dat er een redelijk constant aandeel
burgers is dat bewust of onbewust gebruik maakt van een uitkering tegen de regels in. Een andere
mogelijkheid is om de (manier van handhaving op de) v erplichtingen meer aan te laten sluiten bij de
leefwereld van de burger. Denk aan elementen van de inlichtingenplicht die voor burgers niet op een
logische en herkenbare manier te maken hebben met het recht op een uitkering, zoals: vakanties,
vrijwilligerswerk en de invloed van inkomsten uit een hobby. Dit vereenvoudigt het gebruik van de
sociale zekerheid voor de burger, en gaat onbedoelde fouten tegen. Op deze manier is er niet
noodzakelijkerwijs sprake van een afruil. Ook vereenvoudiging van verplichtingen door verdere
objectivering hiervan kan bijdragen aan vereenvoudiging. Ook dit kan ervoor zorgen dat de criteria
voor burgers begrijpelijker worden. Daarnaast blijft goede communicatie in de dienstverlening
natuurlijk belangrijk.
De praktijk zal moeten uitwijzen of een eenvoudiger regeling misschien méér baten oplevert
voor de grote groep, dan de kosten die gemoeid zijn bij verminderde ops poringskans van
misbruik. Dit kan ook met pilots worden onderzocht voordat (grootschalige) vereenvoudigingen
worden doorgevoerd in het handhavingsbeleid (al kunnen niet alle factoren even goed gemeten
worden). Het gaat hier met name om de zogenaamde breder e baten van bijvoorbeeld de gemoedsrust:
minder stress, gezondheidsklachten, gezinsproblematiek, betalingsproblemen, etc.
Daarnaast is de vraag wat de eventuele aanpassingen in handhaving doen met het
draagvlak in de samenleving. Bij regelingen die niet aansluiten bij de waarden in de samenleving,
waarbij een te ruime toegang of te gebrekkige controle wordt gehanteerd, kan het draagvlak van de

173

Bijvoorbeeld kijkende naar het aantal geregistreerde fouten en overtredingen.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

81

sociale zekerheid afnemen. Dit is ook te zien in de politiek: als er een potentieel risico op fraude gezien
wordt, wil de politiek daar nog wel eens op reageren met een roep om scherpere voorwaarden of
handhaving, waarvan de negatieve effecten voor de bredere groep vaak buiten beeld blijven.
Overigens is er vaak wel enige ruimte in dat draagvlak: z o bleek uit een recente enquête dat
Nederlanders bijvoorbeeld waarde hechten aan de sollicitatieplicht en tegenprestatie in de
Participatiewet, maar ook open staan voor een vrijstelling van giften. Sancties werden wel als
belangrijk gezien (als een bijstandsgerechtigde niet meewerkt aan het vinden naar werk), maar daar
gaf men wel de voorkeur aan een sanctie van 50% of 25% boven 100% .174
Eenvoud en privacy
Veel van de informatie die nodig is om recht op een socialezekerheidsregeling te bepalen, is
al bekend bij overheidsinstanties. Het gaat dan bijvoorbeeld om inkomen, huishoudsamenstelling,
arbeidsverleden, etc. Gegevens worden echter vaak bij de ene instantie verzameld en beheerd, terwijl
ze ook voor de andere instantie nodig zijn (voor bijvoorbeeld de uitbetal ing van een uitkering). Deze
gegevens worden op grote schaal uitgewisseld via met name Suwinet, om te controleren of uitkeringen
rechtmatig verstrekt (kunnen) worden. De gegevens mogen echter veelal pas verwerkt worden als
iemand zelf een aanvraag heeft gedaan en kunnen meer ingezet worden om de dienstverlening te
verbeteren. Om dit op te lossen, is gegevensuitwisseling nodig, wat er inherent voor zorgt dat de
privacy van burgers ingeperkt wordt. Los van uitwisseling, is ook de benutting van die gegevens door
de uitvoerders nodig om vereenvoudiging voor burgers te bereiken. Tegenover eventuele inbreuk op
hun privacy-inperking staat dat met gegevensuitwisseling naar verwachting beter kan worden
vastgesteld of burgers recht hebben op een regeling, of burgers kunnen worden ontlast, en kunnen zij
wellicht zelfs actief benaderd worden door de uitvoerders bij een vermoeden van recht. De aanvraag
van een regeling en de beoordeling daarvan zal minder afhankelijk zijn van door burgers aangeleverde
gegevens.
Het feit dat nu veel van de burger gevraagd wordt, zorgt voor complexiteit, maar
automatisering is geen panacee. Het (meer) automatiseren van de uitvoering van de sociale
zekerheid, waarbij gegevens door uitvoerders worden benut en verantwoordelijkheden bij burgers
worden weggehaald, maakt de sociale zekerheid voor burgers eenvoudiger, echter voor uitvoerders
mogelijk juist complexer, in ieder geval op ICT-vlak (data-bescherming, gegevenskoppeling, etc.).
Daarbij is het van belang dat het voor burgers inzichtelijk is welke gegevens zijn gebruikt om te
kunnen constateren of die gegevens kloppen. Voor verdere automatis ering op basis van gegevens is
het mogelijk nodig dat dataverzameling en -verwerking verder wordt ontwikkeld. Momenteel komen
sommige data vertraagd beschikbaar of zijn deze niet accuraat genoeg.
Overigens is voor vereenvoudiging meer nodig dan enkel gegevensuitwisseling. Er zijn ook
gevallen waarbij de gegevens wel aanwezig zijn binnen de relevante overheidsinstantie, maar dat ze
niet voor het doel van uitkeringsverstrekking worden gebruikt, onder andere doordat dit juridisch niet
is geregeld, en ook door wetgeving die verantwoordelijkheden expliciet bij de burger neerlegt, via
bijvoorbeeld de inlichtingenplicht en de aanvraag als startpunt voor de overheidstaak . In dit laatste
geval is vereenvoudiging mogelijk zonder afruil met privacy, aangezien de gegevens dan al bekend zijn
bij de overheidsinstantie.

174

Collewet, M., Fairley K., Kessels, R., Knoef, M. (2022). Nederlanders zijn voor een genereuze én activerende bijstand. In: ESB, 107(4813),
15 september 2022.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

82

Eenvoud voor de burger en eenvoud voor de uitvoerder (versus maatwerk)
Het gebruik van de sociale zekerheid wordt vereenvoudigd voor de burger als meer
handelingen ‘achter de schermen’ worden geregeld door de uitvoerders , in plaats van dat de
burger deze handelingen moet uitvoeren. Het gaat dan bijvoorbeeld om het vergaren van de juiste
informatie, voorinvullen van formulieren, dossiers ov erleggen met relevante andere uitvoerders, maar
ook om het actiever benaderen van burgers en dienstverlening bieden bij het gebruik van de sociale
zekerheid. In deze gevallen is er sprake van een afruil: als de uitvoerder dit allemaal niet hoeft te
doen, en de verantwoordelijkheden hiervoor volledig bij de burger worden belegd, dan stijgt de
complexiteit van de sociale zekerheid voor de burger. Het is echter ook mogelijk dat het voor zowel de
burger als de uitvoerder tegelijkertijd eenvoudiger kan worden. D it hangt samen met de eerste
beschreven afruil: namelijk het versoepelen of schrappen van voorwaarden. Als die versoepeling goed
is vormgegeven, voldoen burgers makkelijker aan de voorwaarden en neemt de complexiteit van het
stelsel voor hen af.175 Ook voor uitvoerders geldt dit: zij hoeven minder voorwaarden te controleren en
op minder voorwaarden te handhaven. Ook is de precieze extra uitvoeringslast die het zou opleveren
als er meer ‘achter de schermen’ zou worden geregeld, niet in alle gevallen hetzelfde . Het opvragen,
verwerken, controleren, etc. van door burgers aangeleverde informatie kost ook tijd. Mogelijk is er in
de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de burger en de uitvoerder een betere balans te vinden dan
nu het geval is.
Een ander onderdeel van de uitvoering van de sociale zekerheid, is het leveren van
maatwerk, dat enerzijds flexibiliteit biedt om passend te besluiten en anderzijds kan zorgen
voor onzekerheid. Maatwerk kan worden opgevat als het bieden van persoonlijke oplossingen voor
burgers, die aansluiten op hun specifieke situatie. Dit kan met dienstverlening, maar verdergaand is
om zelfs de uitkeringsverstrekking hieronder te scharen. Dit vereist dat een ambtenaar of professional
in de uitvoering meer beslisruimte krijgt over hoe de burger te helpen, om het ‘wat’ te bereiken,
bijvoorbeeld binnen een kaderwet met doelstellingen. Dit is een verstrekkend toekomstbeeld, dat
zeker niet in elke wet binnen de sociale zekerheid even noodzakelijk lijkt. Het is uitvoeringstechnisch
bovendien onmogelijk om iedere burger in de sociale zekerheid apart te beoordelen en een
maatwerkoplossing te bieden. Er zijn ook varianten van maatwerk denkbaar waarbij de wettelijke
kaders (voor de uitvoerders) ruimer worden dan nu het geval is. Dit houdt in dat niet iedere burger
een individuele oplossing krijgt, maar dat de mogelijkheid er is, binnen een bepaalde bandbreedte (een
zogenaamde ‘kan-bepaling’ om af te wijken van de standaard regels). Dit maakt de uitvoering
wendbaarder dan wanneer alle regels wettelijk zijn vastgelegd. Professionals zouden dan nog steeds
binnen de bedoeling van de wet handelen en onderling, maar ook naar de burger moeten kunnen
uitleggen (en daarmee verantwoorden) hoe zij tot een besluit zijn ge komen. Onderzoekers
waarschuwen echter dat ook deze vormen van maatwerk in individuele gevallen slecht voor de burger
kunnen uitpakken en dat rechtmatigheid lastiger te traceren wordt. 176 Dit is een afweging. Uiteindelijk
is het belangrijkst dat burgers en uitvoerders met de geldende wet- en regelgeving uit de voeten
kunnen in de samenleving. Maatwerk kan dan een toevoeging zijn voor gevallen die speciale aandacht
vragen.
Als het grootschalige automatisme waarmee de sociale zekerheid wordt uitgevoerd, ruim te
maakt voor (iets) meer maatwerk, betekent dat ook dat de uitvoering daar meer mensuren

175

176

Dit hangt natuurlijk af van de precieze vormgeving: zoals eerder besproken betekent een bedoelde vereenvoudiging niet altijd dat deze ook
zo ervaren wordt.
Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (2021). Tussen staat en menselijke maat, handhaving in de sociale zekerheid.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

83

in moet investeren. Hiermee kunnen mogelijk complexe gevallen voorkomen worden, die momenteel
veel blijvende aandacht vragen doordat er binnen de huidige wet- en regelgeving geen oplossing
geboden kan worden. Of maatwerk de uitvoering van de sociale zekerheid per saldo eenvoudiger
maakt voor de uitvoeringsorganisaties, is dus lastig te zeggen. Dat hangt ook af van hoe de uitvoering
uitgerust wordt: als er meer mensuren beschikbaar zijn, is het gemakkelijker om maatwerk te
verrichten. Aan de andere kant maakt maatwerk het minder duidelijk maken waar recht op bestaat en
kan de ongelijkheid in uitkomsten tussen burgers toenemen. Professionals zullen bijvoorbeeld iets
verschillen in hun interpretatie van de regels: waar de een ruimte ziet voor individualisering is de
ander strenger. Of misschien heeft de ene medewerker net een hele slechte dag, en de andere een
goede, of werkt de een er al twintig jaar en is de ander net beg onnen. Het inbouwen van maatwerk
brengt inherente onzekerheid met zich mee die de rechtszekerheid kan doen afnemen.177 In die zin
maakt maatwerk de sociale zekerheid voor burgers juist minder zeker.
Arbeidsparticipatie en inkomenswaarborg
Bij het bepalen van de hoogte en duur van een uitkering speelt een wisselwerking met de
prikkel tot arbeidsparticipatie. In dit IBO wordt niet specifiek ingegaan op de vraag of bestaande
uitkeringen de juiste hoogte hebben, maar bijv. bij het samenvoegen van regel ingen komt wel de
vraag op wat de hoogte van een nieuwe regeling zou kunnen zijn. De prikkel om weer te gaan werken
neemt af als de uitkering een hoger inkomen biedt.178 Het CPB doet in de serie Kansrijk
arbeidsmarktbeleid uitspraak over de werkgelegenheidseffecten van diverse beleidsopties. Een
verhoging van de WW naar 80% van het oude loon leidt dan bijv. tot een daling van -0,2%
werkgelegenheid (over de gehele samenleving). Andersom wordt een lager inkomen ook als prikkel
gezien om te gaan werken: de bijstand met 5%-punt verlagen (met alle gevolgen van dien) leidt
bijvoorbeeld tot +0,3% werkgelegenheid volgens de modellen. 179 Hierbij dient men echter wel
aandacht te hebben voor bij wie de prikkels worden neergelegd (kan men de stap naar werk wel
zetten) en wat er gebeurt met de inkomenszekerheid van diegenen die niet aan de arbeidsprikkels
kunnen voldoen. Zij mogen niet onder het bestaansminimum zakken.
Het doel van vergroten van de arbeidsprikkel kan soms ook bereikt worden zonder de
inkomenswaarborg van de basisuitkering te veranderen. Bijvoorbeeld door verrekenmethoden
van bijverdiensten aan te passen, 180 de armoedeval te verkleinen, of door het inkomenspad zekerder
te maken (het is in samenhang met de toeslagen voor mensen momenteel zeer lastig te overzien wat
ze onder de streep overhouden als ze (meer) gaan werken vanuit een uitkering. 181). Als iemand een
grotere sprong in inkomen maakt door te gaan werken, zal men meer geneigd zijn die stap te nemen.
Ook hier gelden echter weer bovenstaande kanttekeningen.

Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (2021). Tussen staat en menselijke maat, handhaving in de sociale zekerheid.
Dit staat los van het knelpunt dat er in het huidige stelsel arbeidsprikkels gelden voor mensen die lastig aan het werk kunnen. Voor deze
groep geldt de afruil niet en kan een te eenzijdige inzet op arbeidsparticipatie middels inkomensprikkels juist voor hardvoch tige gevolgen
zorgen.
179
Centraal Planbureau (2020). Kansrijk arbeidsmarktbeleid update sociale zekerheid.
180
Dit is onderzocht door het Centraal Planbureau (2022). Vervolgonderzoek experimenten Participatiewet. Hier kwam geen eenduidig be eld
uit naar voren.
181
Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021). Als verrekenen een beperking is.
177
178

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

84

6.3

VEREENVOUDIGING VRAAGT OM FUNDAMENTELE KEUZES

Gezien de problemen waar burgers nu tegen aan lopen zijn er goede redenen om het stelsel
te vereenvoudigen. Het moet makkelijker.182 Tegelijkertijd lukt vereenvoudigen niet zonder
ergens anders op in te leveren. We kunnen de sociale zekerheid zien als een huis dat in de vorige
eeuw is gebouwd. Het is toen ingericht voor de mensen die toen in Nederland woonden, en de
levenssituaties die toen gebruikelijk waren. In de tussentijd is de samenleving veranderd, en hoewel er
allerlei aannemers zijn ingehuurd om het gebouw uit te breiden en aan te passen, lopen de bewoners
steeds vaker tegen uitstekende hoekjes aan, zakt er iemand opeens door een oude plank, of raakt
iemand verdwaald in hoe groot het is. Het is mogelijk om het huidige huis nog verder aan te passen en
daar kan het ook echt beter van worden. Maar het is ook een mogelijkheid om een nieuw huis uit te
tekenen, wat beter past bij de mensen die er nu en in de toekomst moeten wonen. Dat vereist echter
een fikse investering in denkwerk, tijd, en vaak ook geld.
Een betekenisvolle vereenvoudiging vraagt fundamentele keuzes, met bijbehorende
afruilen, en een visie voor de langere termijn. Maar ook op de korte termijn zijn al stappen
mogelijk en kan men inzetten op het aanpakken van de scherpe randen van het huidige stelsel: de
vereenvoudiging is daarbij minder groot, maar de afruil ook.

In het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op wat de beleidsopties dan precies zij n. Ze zullen
daar eerst worden ingedeeld in wat ze veranderen in het stelsel, en dan in pakketjes van hoe
fundamenteel ze het stelsel veranderen.

SAMENVATTING
•

In het huidige stelsel loopt een kwetsbare groep vast. Burgers zijn onzeker over hun rechten,
weten niet of en wanneer ze goed aan de plichten voldoen, zijn onzeker over het inkomen, en
ondervinden soms te weinig ondersteuning.

•

Een keuze voor vereenvoudiging leidt echter tot afruilen op andere vlakken.
o

Meer eenvoud kan leiden tot minder gerichtheid. Om een groep af te bakenen zijn vaak
meerdere voorwaarden nodig, waarvan de bewijslast nu bij de burger ligt. Als de groep
minder afgebakend wordt, gaat een regeling meer geld kosten en/of gaat het
uitkeringsbedrag omlaag.

o

Meer eenvoud kan leiden tot minder controle op misbruik. Handhaving kan nu tot
hardvochtige effecten leiden voor burgers. Minder handhaving zou kunnen leiden tot meer
misbruik, maar het kan net zo goed zijn dat de verminderde handhavingskosten en de
vereenvoudiging hier tegenop wegen in bredere baten.

182

Dat is ook de conclusie en het appèl op politiek, beleid en uitvoerders in de Staat van de Uitvoering 2022 (Rijksoverheid 2023).

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

85

o

Meer eenvoud kan leiden tot minder privacy. Meer gegevensuitwisseling kan het stelsel
simpeler maken in gebruik, maar dit zal betekenen dat mee r instanties beschikken over
(meer) persoonsgegevens.

o

Meer eenvoud voor de burger kan leiden tot minder eenvoud voor de uitvoerder. Als het
stelsel eenvoudiger wordt door taken van de burger bij de uitvoerder neer te leggen, kan dit
hun werkdruk verhogen. Bij het schrappen of versoepelen van verplichtingen is dit niet het
geval.

o

Bij het bepalen van de hoogte en duur van een uitkering speelt een wisselwerking met de
prikkel tot arbeidsparticipatie. Meer focus op de inkomenswaarborg kan de prikkel tot
arbeidsparticipatie verminderen. Belangrijke overwegingen hier zijn óf de burger in staat is
om te gaan werken, en wat het verhogen van een prikkel betekent voor de burgers die (nog)
niet in staat zijn weer te gaan werken.

•

Een betekenisvolle vereenvoudiging vraagt fundamentele keuzes, met bijbehorende afruilen. Maar
ook op de korte termijn zijn al stappen mogelijk en kan men inzetten op het aanpakken van de
scherpe randen van het huidige stelsel: de vere envoudiging is daarbij minder groot, maar de afruil
ook.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

86

7 Moeilijk moet makkelijker: gedragsprincipes en
beleidsopties
In de vorige hoofdstukken is beschreven welke aspecten van het socialezekerheidsstelsel
ervoor zorgen dat het stelsel complex is en welke gevolgen dat heeft voor burgers . In dit
hoofdstuk wordt een aantal beleidsopties gepresenteerd die het stelsel zouden kunnen
vereenvoudigen, en die de onzekerheid, onvoorspelbaarheid en onbegrijpelijkheid die het stelsel bij
burgers veroorzaakt, kunnen verminderen. Om te zorgen dat het nieuwe beleid echt eenvoudiger
wordt voor de burger, dient daarbij ook rekening gehouden te worden met een aantal
gedragsprincipes. Dit hoofdstuk gaat eerst in op de gedragsp rincipes waar in beleid rekening mee
gehouden dient te worden, en beschrijft vervolgens de beleidsopties.

7.1

IN NIEUW BELEID DIENT ER REKENING GEHOUDEN TE WORDEN MET EEN AANTAL
GEDRAGSPRINCIPES

Het eenvoudig maken en houden van de sociale zekerheid is een co ntinu proces. Doordat er
sprake is van zo veel afruilen, en er vaak verder wordt gebouwd op bestaand beleid, zal het stelsel als
geheel eerder de neiging hebben om complexer te worden dan eenvoudiger. Eenvoud komt niet
vanzelf. In het maken en aanpassen van beleid is het dan ook belangrijk hier aandacht voor te
houden. Dat kan op een aantal manieren. Ten eerste via algemene principes, die neerkomen op de
aanbeveling om te blijven testen wat voor de burger werkt. Ten tweede is er een aantal
gedragsprincipes waarvan het goed is dat hier in het uitwerken van beleid meer rekening wordt
gehouden.

7.1.1

BLIJF BELEID TESTEN

Om beleid eenvoudig te maken voor de burger, is het belangrijkste principe: toets het
voorgenomen beleid. De beste manier om te leren hoe beleid en wet- of regelgeving wordt ervaren
is door onderzoek met de doelgroep te doen. Betrek de doelgroep daarom bij het ontwikkelen van
nieuw beleid. Wanneer concepten van de beleidsvarianten beschikbaar zijn kunnen pre -testen
uitgevoerd worden onder de doelgroep. Bijvoorbeeld een simulatie, waarbij wordt gedaan alsof de wet
al in werking is getreden: hoe doenlijk is het beleid en hoe gedragen mensen zich? Een andere optie is
experimenteren met nieuw beleid en evalueren of het effectief en doelmatig is. Voor beide opties geldt
dat het betrekken van de doelgroep de beste manier is om complexiteit in te schatten en te kunnen
reduceren. Dat valt uit te splitsen in drie aanbevelingen, te zien in tabel 7.1.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

87

Tabel 7.1: Algemene principes voor vereenvoudiging
1.

BETREK DE DOELGROEP BIJ DE ONTWIKKELING VAN NIEUW BELEID

Door de doelgroep vanaf het begin te betrekken en hen echt te begrijpen is de kans op doenlijke
of eenvoudige wetgeving voor burgers het grootst.
2.

RAADPLEEG AANVERWANTE ONDERZOEKEN EN ERVARINGEN

Er wordt veel onderzoek gedaan. Opgedane lessen uit die onderzoeken kunnen belangrijke
inbreng zijn voor nieuw beleid ten aanzien van het verminderen van complexiteit.
3.

VOER PRE-TESTEN UIT ZOALS MET SIMULATIES OF EXPERIMENTEN

Simuleer hoe het nieuwe beleid uitwerkt samen met de doelgroep. Hoe ervaren mensen het
nieuwe beleid? Op basis daarvan kan een valide oordeel geveld worden over complexiteit en welke
aanpassingen er mogelijk nog nodig zijn.

Idealiter wordt het effect van een verandering in beleid dus uitgebreid onderzocht, door in
gesprek te gaan met burgers, de mensen die burgers vaak spreken (zoals de medewerkers van UWV,
SVB en gemeenten die burgers te woord staan), cliëntenraden en wetenschappers. Afhankelijk van het
tijdspad zijn er verschillende manieren om dit op te pakken. Samen met het bureau Dijksterhuis & van
Baaren is een handleiding opgezet om gedragsonderzoek mee te nemen in de vorming van beleid.
Deze is te vinden onderaan dit hoofdstuk en als bijlage 9 bij het rapport.
En idealiter betrekt men gedragsexpertise al vroeg in het proces van beleidsvorming – dus
niet pas in de vormgeving van de uitvoering. Dat helpt om een bewuste afweging te kunnen
maken tussen eenvoud en andere criteria (zie paragraaf 6.2). Dit betekent dat ook over een
beleidsrichting al bij burgers etc. opgehaald wordt of zij verwachten dat de richting voor hen zou
werken. Overigens is ook hier sprake van een afruil: het is makkelijker om een optie te bespreken als
deze al tot in detail is uitgewerkt, maar het is nuttiger om lessen uit de gedragspraktijk mee te nemen
op het moment dat er nog ruimte is om het beleid te veranderen. Gesprekk en met huidige gebruikers
van de doenvermogentoets wekken de indruk dat de doenvermogenstoets nu op een moment wordt
ingezet dat er weinig aanpassingen meer mogelijk zijn.

7.1.2

GEDRAGSPRINCIPES: VERMIJD INGEWIKKELDE INFORMATIE, VERMINDER HET AANTAL HANDELINGEN,
CREËER ZEKERHEID, EN GEEF RUIMTE VOOR AUTONOMIE

Zoals besproken in hoofdstuk 4, zijn er vier factoren die druk kunnen zetten op het
doenlijkheid van de sociale zekerheid: complexe informatie, veel handelingen, onzekerheid, en
een gebrek aan autonomie (zie paragraaf 4.2). Het verwijderen of vermijden van deze factoren kan de
sociale zekerheid vereenvoudigen. Daarmee komen we op vier gedragsprincipes die men kan hanteren
in de vorming van beleid, zoals te zien in tabel 7.2.
Deze gedragsbouwstenen kunnen als criteria gebruikt worden tijdens het vormen van
beleid, en ook om te beoordelen waar huidig beleid simpeler kan. De in dit IBO opgenomen
beleidsopties zijn door een groep gedragsexperts op hoofdlijnen op deze principes beoordeeld. Deze
oordelen zijn opgenomen in de fiches. Daarbij valt te zien dat ook hier soms sprake is van een afruil:
een optie maakt de informatie bijvoorbeeld lastiger te begrijpen, maar zorgt wel voor meer zekerheid.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

88

Tabel 7.2: Gedragsprincipes voor vereenvoudiging
GEDRAGSPROCES

CONSEQUENTIES BIJ

VOORBEELD VAN DE BOUWSTEEN IN DE

GEBREK
1. Vermijd ingewikkelde (en veranderlijke) informatie

PRAKTIJK

Mensen hebben behoefte aan

•

Cognitieve fouten

Maak begrijpelijke wet- en regelgeving.

informatie die in hoeveelheid

•

Selectieve

Vermijd uitzonderingen, bijzondere

aandacht

bepalingen, afhankelijkheden met andere

behapbaar en complexiteit
goed te verwerken is. Een

regelingen en veel veranderingen 183

overdosis aan informatie

Hanteer consistente en herkenbare

kost te veel energie om te

begrippen en voorwaarden binnen het

verwerken

socialezekerheidsstelsel en het fiscale
stelsel

2. Reduceer waar mogelijk het aantal vereiste (opeenvolgende) handelingen
Mensen hebben behoefte aan

•

weinig handelingen, vóóral in
periodes van stress of als ze

•

Uitstelgedrag,

Maak gegevensuitwisseling mogelijk

dingen vergeten

binnen en tussen uitvoeringsorganisaties

Inactiviteit, terwijl

Zorg ervoor dat uitvoeringsorganisaties

een beperking hebben. Dan

er wel de

is hun doenvermogen

motivatie is om

proactief mensen mogen benaderen voor

namelijk beperkt

het goede te doen

ondersteuning. Juist wanneer hun
doenvermogen laag is of onder druk staat

3. Creëer zekerheid over de toekomst
Mensen hebben behoefte aan

•

Angst en stress

Zorg ervoor dat mensen fouten kunnen

zekerheid, voorspelbaarheid

•

Geen risico durven

corrigeren en dat dit minder grote (en

nemen

onomkeerbare) consequenties heeft

Alles houden zoals

Zorg ervoor dat mensen nooit tussen wal

en (financiële) veiligheid.
Voorkom dan ook

•

onvoorziene
(inkomens)effecten.

het is (inertie)
•

Minder goede
beslissingen

en schip kunnen vallen
Maak het mogelijk dat mensen kunnen
terugvallen in de oude regeling
Zorg voor voorspelbare uitkomsten en
vermijd onbedoelde effecten van een
regeling

4. Vermijd rigide regels die weinig ruimte laten voor handelingsvrijheid
Mensen hebben behoefte aan

•

autonomie en enige ruimte
voor eigen initiatief en

•

controle, waarmee ze
succeservaringen op kunnen

•

Boosheid en

Maak wet- en regelgeving die een

weerstand

duidelijke bedoeling kent en zet deze

Laag

centraal. Vermijd daarbij veel

zelfvertrouwen

gedetailleerde regels over hóe de

Weinig

uitvoering de doelen moet behalen

doen. Daarbij is enige

intrinsieke

houvast belangrijk.

motivatie

183

Ook hierbij blijft goede communicatie, voorlichting en dienstverlening nog steeds belangrijk.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

89

7.2

RICHTINGEN VAN DE BELEIDSOPTIES: LOS DE OORZAKEN VAN ONZEKERHEID OP

Er zijn oorzaken die ervoor zorgen dat een burger onzeker is over zijn rechten, zijn inkomen, niet aan
de plichten van de regeling kan voldoen en te weinig ondersteuning ondervindt.
•

Vaak leidt de structuur van het socialezekerheidsstelsel tot complexiteit: iemand heeft
bijvoorbeeld veel regelingen nodig, of krijgt te maken met veel verschillende voorwaarden en
verplichtingen, en veel uitvoerders. Daarom zetten de beleidsopties in dit IBO in op 1)
het verminderen van het aantal regelingen, en 2) het verminderen en verduidelijken
van het aantal voorwaarden en verplichtingen.

•

Daarnaast ontstaat complexiteit door de samenloop van het stelsel met de levenssituatie van
de burger. Dit geldt specifiek voor de samenloop met inkomen uit werk of de stap naar werk ,
waarbij ook sprake kan zijn van onzekerheid over het inkomen en soms verrekeningen of
terugvorderingen. Verder speelt tijdens het gebruik van sociale zekerheid, stress vaak een rol
(door bijv. het verlies van werk), waarbij de totale last van het gebruik van sociale zekerheid al
snel te groot is. Of iemand heeft minder dan gemiddelde vaardigheden, waardoor het ook
lastiger is om aan de verplichtingen te voldoen. Daarom zetten andere beleidsopties in dit IBO
in op 2) het verminderen en verduidelijken van het aantal voorwaarden en
verplichtingen om het makkelijker te maken om aan voorwaarden en verplichtingen
te voldoen (zie ook vorige alinea), 3) het verminderen van de consequenties van
onbedoelde fouten of effecten, 4) het verminderen van het aantal loketten en 5) het
verbeteren van de dienstverlening. Door het aantal loketten/uitvoerders te verminderen
wordt het ook makkelijker om de weg te vinden in het stelsel.

7.3

OVERZICHT BELEIDSRICHTINGEN

Bovenstaande leidt tot vijf categorieën aan beleidsopties, die hieronder staan
gepresenteerd. Hierbij dient van tevoren te worden opgemerkt dat dit geenszins een limitatieve lijst
is met opties die mogelijk zijn om complexiteit te verminderen. Door de brede scope van dit IBO, zijn
niet alle regelingen binnen de sociale zekerheid met deze beleidsopties gedekt. Daarnaast passen
beleidsopties in sommige gevallen in meerdere categorieën. De vijf categorieën bieden echter op
algemeen niveau wel de instrumentele aangrijpingspunten om over opties na te denken. De lijst met
opties moet gezien worden als een eerste, maar zorgvuldige inventarisatie. Afgevallen beleidsopties
staan beschreven in bijlage 5. Een eerste aanzet om deze beleidsopties uit te werken is te vinden in de
Fichebundel in bijlage 8. Nadere uitwerking en/of onderzoek is in de meeste gevallen aan te raden
voordat er kan worden overwogen een beleidsoptie door te voeren.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

90

1. Verminder het aantal regelingen
a.

Werk naar één regeling voor werkloosheid

b.

Werk naar één regeling voor arbeidsongeschiktheid

c.

Werk naar één regeling voor kinderen

d.

Werk naar één regeling in de sociale zekerheid (met top-ups)

e.

Maximeer de Toeslagenwet niet meer op het oude loon

f.

Moderniseer de Anw

g.

Schaf de AOW partnertoeslag af

h.

Vereenvoudig de tegemoetkoming ouders intensieve zorg

2. Verminder en verduidelijk het aantal voorwaarden en verplichtingen, zodat het
voor de burger makkelijker is hier aan te voldoen
a.

Bied mensen zekerheid dat ze erop vooruit gaan als ze werken: werk met een vast en
variabel bedrag in het verrekenen

b.

Laat alle gemeenten een verrekenservice aanbieden bij werken naast de bijstand

c.

Bied bij aanvraag van sociale zekerheid een brede inkomenscheck

d.

Werk bij aanvraag van sociale zekerheid met een minimale bewijslast voor de burger

e.

Bied betere ondersteuning door gebruik van gegevensuitwisseling

f.

Vereenvoudig het partnerbegrip

g.

Vereenvoudig het inkomensbegrip

h.

Vereenvoudig de toetsing op leefvormen, bijvoorbeeld door te individualisere n

i.

Individualiseer de AOW

j.

Neem het adres als uitgangspunt in de AOW

k.

Schaf de kostendelersnorm af, of pas deze aan

l.

Actualiseer de polisadministratie

m. Pas de inlichtingenplicht aan
n.

Voer een landingstermijn in

3. Verminder de consequenties van onbedoelde fo uten of effecten
a.

Maak het recht op terugwerkende kracht mogelijk

b.

Reageer passend bij overtreding van de inlichtingenplicht

4. Verminder het aantal loketten/uitvoerders
a.

Werk toe naar één loket voor werk en inkomen

5. Verbeter de dienstverlening
a.

Zet in op lokale overheidsbrede maatwerkplaatsen

b.

Benader de burger proactief en gericht door beter gegevensgebruik

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

91

7.4

FUNDAMENTALITEIT VAN DE BELEIDOPTIES: HET HUIS REPAREREN OF EEN NIEUW HUIS
ONTWERPEN

Zoals in hoofdstuk 6 werd omschreven, is het met deze beleidsopties mogelijk te kiezen om het
bestaande stelsel te verbeteren, of te investeren in het nieuwe stelsel. Het is ook mogelijk om te
investeren in een nieuw stelsel én ondertussen ook de prangende problematiek te
verlichten. Onder elk van de vijf oplossingsrichtingen staan beleidsopties die (zeer) fundamenteel van
aard zijn tot opties die gemakkelijker zijn door te voeren. De beleidsopties worden hieronder eerst nog
verder beschreven, en vervolgens in tabel 7.3 ingedeeld in drie categorieën, gebaseerd op hoe
fundamenteel ze zijn. Dat gebeurt volgens de vijf oplossingsrichtingen.
Vermindering van het aantal regelingen zorgt ervoor dat mensen met minder verschillende
regelingen, voorwaarden en uitvoerders te maken hebben. In het IBO is een aantal beleidsopties
uitgewerkt over regelingen per risico (één regeling voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid
en kinderen) waarbij het risico ouderdom afviel maar nog wel verder te onderzoeken is (dit staat
verder beschreven in bijlage 5 Afgevallen beleidsopties): deze beleidsopties vragen zorgvuldige
uitwerking en zijn te realiseren op de lange termijn. Ook een verdergaande optie is uitgewerkt,
namelijk één regeling voor de sociale zekerheid met top-ups waaronder verschillende risico’s zijn
ondergebracht. Daarnaast is een aantal kleinere beleidsopties voor de middellange termijn uitgewerkt,
zoals over de partnertoeslag AOW, over de Anw en de Toeslagenwet die het stelsel eenvoudiger
kunnen maken voor burgers.
Daarnaast is er in de fichebundel een beschrijving (geen fiche) van het basisinkomen opgenomen. Het
basisinkomen is de meest vergaande vorm van vereenvoudiging van de sociale zekerheid. Een echt
simpel basisinkomen, waarin het inkomen de huidige regelingen en toeslagen vervangt, biedt een
grote vereenvoudiging van het socialezekerheidsstelsel. Vanuit het perspectief van vereenvoudiging is
het daarmee een goed idee. Deze grote vereenvoudiging kent echter ook grote afruilen, waarbij de
vraag is of we die als maatschappij acceptabel vinden. Daarom is er geen fiche over opgenomen, maar
staat er wel een uitgebreide beschrijving van het basisinkomen met effecten en afruilen in de
fichebundel. Het basisinkomen is een uiterste variant van een meer universele vormgev ing van sociale
zekerheid. Bij een universele vormgeving wordt minder onderscheid gemaakt tussen groepen en dat
biedt kansen voor vereenvoudiging: elementen hiervan komen terug in verschillende fiches 184. Bij
verdere uitwerking van vereenvoudigde regelingen in de sociale zekerheid is het goed om rekening te
houden met de kenmerken die de regelingen voor burgers het meest complex maken:
inkomenstoetsen (waaronder de partnerinkomenstoets en de kostendelersnorm), het uitbetalen in
voorschotten, het verrekenen van inkomsten met de uitkering en het hanteren van het begrip
restverdiencapaciteit in een regeling.
Het verminderen (en samenvoegen) van het aantal regelingen grijpt aan op de fundamenten van het
stelsel van sociale zekerheid. De fiches bevatten vaak een eerste aanzet van de uitwerking van de ze
beleidsopties. Deze aanzet dient om verder na te denken over de gepresenteerde beleidsopties . Bij de
vormgeving van nieuwe regelingen spelen naast vereenvoudiging ook veel andere overwegingen en
aspecten een rol. Zo heeft het IBO bij de fiches ‘Eén regeling per risico’ geen definitieve keuze willen
maken over de vormgeving van regelingen naar de aard en financiering ervan: een volks- of
184

Een meer fundamentele reflectie op het universalisme in de sociale zekerheid is onlangs verschenen in Bouwmeester, M., Brink, B., & Vonk,
G. (editor) (2023). Eerlijk, eenvoudig en toekomstbestendig: Drie pleidooien voor universalisme in het Nederlandse socialezek erheidsstelsel.
(Serie Bestuursrecht & Bestuurskunde Groningen; Vol. 21). Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde, Rijksuniversiteit
Groningen.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

92

werknemersverzekering, financiering uit de algemene middelen en/of via de belastingen. Keuzes hierin
hangen samen met politieke keuzes voor solidariteit en risicodeling. Waar zo’n keuze wel is gemaakt in
fiches, kan dit als gedachte-experiment en aanzet worden gelezen. Andere dergelijke keuzes zijn: de
mate inkomensafhankelijkheid dan wel inkomensonafhankelijkheid, de uitkeringshoogte en de keuze
voor de mate van publieke sociale zekerheid versus private aanvullingen. Betekenisvolle
vereenvoudiging vraagt om fundamentele aanpassing van de sociale zekerheid, m et de bijbehorende
afruilen. Het IBO kan als apolitiek instrument echter geen vervanging zijn voor een uitgebreid proces
van beleidsvoorbereiding en -uitwerking waarin maatschappelijke stakeholders intensief worden
betrokken. De invulling van deze beleidsrichtingen en -opties vragen om verdere reflectie in
politiek en samenleving zodat met vereenvoudiging een gedragen verbetering van het
stelsel wordt bereikt. Verbetering op de doelen van het stelsel: het bieden van bestaanszekerheid
en de mogelijkheid om aan het werk te gaan.
Vermindering en verduidelijking van het aantal voorwaarden en verplichtingen dragen bij aan
vereenvoudiging en zorgen ervoor dat het voor mensen makkelijker is om aan de regels te voldoen.
Complexiteit ontstaat door de verrekening van inkomsten uit werk: sprake kan zijn van onzekerheid
over het inkomen, verrekeningen of terugvorderingen. Om meer duidelijkheid en zekerheid te creëren,
wanneer mensen de stap naar werk zetten, is een beleidsoptie uitgewerkt over vaste en variabele
bedragen voor bijverdienen. Van deze beleidsoptie zijn ook vele andere varianten denkbaar.
Verrekening van inkomsten zou op kortere termijn als gemakkelijker worden gemaakt door de
beleidsopties over het aanbieden van een verrekenservice en het actualiseren van informatie
over loon via de polisadministratie.
Een ander aangrijpingspunt voor vermindering van complexiteit in de voorwaarden van regelingen, is
de toetsing op leefvormen: vergaande vereenvoudiging kan worden bereikt door individualisering
van regelingen. Op middellange termijn kan worden gekeken naar vereenvoudiging van het
partnerbegrip, aanpassing van de kostendelersnorm en het hanteren van adresinformatie als
uitgangspunt.
Om de lasten vanuit burgerperspectief te verminderen kan daarnaast ingezet worden op betere
ondersteuning door gebruik van gegevensuitwisseling en vereenvoudiging van het
inkomensbegrip. Ook de beleidsoptie over het aanpassen van de inlichtingenplicht bevat
voorstellen om meer evenwicht in lasten te bereiken tussen burger naar overheid: beperking tot een
inlichtingenverzoek, verkenning naar beter gegevensgebruik en het tegen het licht houden van een
aantal verplichtingen of voorwaarden zoals vakanties en vrijwilligerswerk. Met de beleidsoptie voor een
landingstermijn bij aanvang van een uitkering kan worden gekozen voor een startperiode waarin het
bereiken van stabiliteit voorop staat en de verplichtingen nog niet gelden. Op kortere termijn is
vereenvoudiging te bereiken door bij de dienstverlening te kiezen voor een intake met minimale
bewijslast. Ook een integraal overzicht in vorm van een brede inkomenscheck in de sociale
zekerheid kan het inzicht voor burgers in regelingen, samenloop met toeslagen en inkomsten uit werk
vereenvoudigen. De meest effectieve variant van deze inkomenscheck is afhankelijk van, en loopt
daarom gelijk op met de vereenvoudiging van begr ippen en de verbetering van gegevenskwaliteit.
Door vermindering van de consequenties van onbedoelde fouten of effecten kunnen mensen
zich zekerder voelen over het gebruik van sociale zekerheid. Doordat bijvoorbeeld het maken van een
vergissing wordt getolereerd, als mensen iets niet begrijpen. Zo kan er een meer passende reactie

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

93

bij overtreding van de inlichtingenplicht volgen, waarbij het uitgangspunt van beboeting en
terugvordering kan worden heroverwogen en de menselijke maat in handhaving door middel van
persoonlijke gesprekken kan worden versterkt. Op kortere termijn kan een recht op terugwerkende
kracht in de vangnetregelingen worden gegarandeerd wanneer mensen door omstandigheden te laat
zijn geweest in hun aanvraag en als gevolg hiervan onder het bestaansminimum hebben geleefd.
Door vermindering het aantal loketten/uitvoerders wordt het ook makkelijker om de weg te
vinden in het stelsel. De beleidsoptie om tot één loket voor werk en inkomen te komen, sluit aan
bij de versterking van overheidsdienstverlening en regionale arbeidsmarktdienstverlening en zou één
lokaal punt moeten bieden, waar burgers kunnen inlopen, melden en communiceren over werk en
inkomensondersteuning. Verbeteringen in de dienstverlening zijn geen oplossing voor complexe
wet- en regelgeving maar kunnen professionals en burgers op de korte termijn in de praktijk wel
helpen om met deze complexiteit om te gaan. Zo kan er via lokale overheidsbrede
maatwerkplaatsen meer worden ingezet op samenwerking in de dienstverlening, aansluitend bij de
beweging om te komen tot één loket. En kunnen mensen die waarschijnlijk recht hebben op een
regeling, maar deze niet aanvragen proactief worden benaderd door de overheid.
Tabel 7.3 biedt een overzicht van de verschillende beleidsopties langs deze vijf
hoofdrichtingen en geordend naar korte, middellange en lange termijn. De tijdslijn voor die
opties verschilt: de ene maatregel kan sneller uitgevoerd worden dan de andere. De opties in de eerste
kolom kunnen op relatief korte termijn worden ingezet, om de scherpe randjes van het stelsel af te
halen. Opties in de tweede kolom hebben wat meer tijd nodig: daar moeten bijvoorbeeld regelingen
voor afgeschaft worden, of sterk aangepast. De beleidsopties in de derde kolom zijn grote
aanpassingen van het huidige stelsel: die duren langer, of moeten ook nog verder uitgewerkt worden.
Om de verschillende problemen aan te pakken kan er al op korte termijn gestart worden met de opties
in de eerste kolom, terwijl de opties in de derde kolom verder worden uitgewerkt.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

94

Tabel 7.3: Overzicht beleidsopties naar fundamentaliteit
ONDERHOUD (KORTE
TERMIJN)

VERBOUWING (MIDDELLANGE
TERMIJN)

NIEUWBOUW (LANGE
TERMIJN)

1. Verminder het aantal regelingen
• Maximeer de Toeslagenwet niet
meer op het oude loon
• Moderniseer de Anw
• Schaf de AOW partnertoeslag af
• Vereenvoudig de tegemoetkoming
ouders intensieve zorg

• Werk naar één regeling voor
werkloosheid
• Werk naar één regeling voor
arbeidsongeschiktheid
• Werk naar één regeling voor
kinderen
• Werk naar één regeling in de
sociale zekerheid (met top-ups)

2. Verminder en verduidelijk het aantal voorwaarden en verplichtingen, zodat het voor de burger
makkelijker is hier aan te voldoen

Verrekenen

• Laat alle gemeenten
een verrekenservice
aanbieden bij werken
naast de bijstand
• Actualiseer de
polisadministratie

• Bied mensen zekerheid dat ze
erop vooruit gaan als ze werken:
werk met een vast en variabel
bedrag in het verrekenen van
bijverdiensten

Gegevens &
inlichtingenplicht

Leefvormen

• Neem het adres als uitgangspunt
in de AOW
• Schaf de kostendelers-norm af, of
pas deze aan
• Vereenvoudig het partnerbegrip
• Werk bij aanvraag van
sociale zekerheid met
een minimale
bewijslast voor de
burger

• Vereenvoudig de toetsing op
leefvormen, bijvoorbeeld door te
individualiseren
• Individualiseer de AOW

• Bied bij aanvraag van sociale
zekerheid een brede
inkomenscheck
• Vereenvoudig het inkomensbegrip
• Pas de inlichtingenplicht aan
• Voer een landingstermijn in
• Bied betere ondersteuning door
gebruik van gegevensuitwisseling

3. Verminder de consequenties van onbedoelde fouten of effecten
• Maak terugwerkende
kracht mogelijk
5.

• Reageer passend bij overtreding
van de inlichtingenplicht

Verminder het aantal loketten/uitvoerders
• Werk toe naar één loket voor
werk en inkomen

5. Verbeter de dienstverlening
• Zet in op lokale
overheidsbrede
maatwerkplaatsen

• Benader de burger proactief en
gericht door beter
gegevensgebruik

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

95

7.5

OVERZICHT BELEIDSOPTIES

In onderstaand overzicht wordt een totaaloverzicht gegeven van de beleidsrichtingen, beschrijvingen
van de beleidsopties en bijbehorende effecten en budgettaire gevolgen. De beleidsopties zijn te vinden
in de Fichebundel in bijlage 8.
Tabel 7.4: Overzicht beleidsopties met effecten en budgettaire gevolgen
BELEIDSOPTIE

BESCHRIJVING

EFFECTEN

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN (IN
EURO PER
JAAR)

1. Verminder het aantal regelingen
1A: Werk naar één

Alle regelingen waarin

regeling voor
werkloosheid

In potentie is deze

Tussen 0 tot en

iemand kan zitten

beleidsoptie een

-5 mld. euro

omdat hij/zij werkloos

vereenvoudiging voor burgers,

(structureel),

is, worden

afhankelijk van de precieze

afhankelijk van

samengevoegd tot

uitwerking.

de gekozen

Kan zorgen voor een grotere

variant.

één regeling (met

•

•

name WW en

terugval in inkomsten na

bijstand).

verlies van werk.
•

Wordt mogelijk aangevuld via
private verzekeringen of
cao’s, wat complexiteit kan
vergroten.

1B: Werk naar één

Alle regelingen waarin

In potentie is deze

Tussen 0 tot en

regeling voor

iemand kan zitten

•

beleidsoptie een

-5 mld. euro

arbeidsongeschikt-

omdat hij ziek of

vereenvoudiging voor burgers,

(structureel)

heid

(gedeeltelijk)

afhankelijk van de precieze

(zeer grove

uitwerking.

indicatie),

Kan zorgen voor een grotere

afhankelijk van

samengevoegd tot

terugval in inkomsten nadat

de gekozen

één regeling. Er zijn

iemand (gedeeltelijk)

variant.

arbeidsongeschikt is,
worden

•

veel verschillende
varianten mogelijk.

arbeidsongeschikt wordt.
•

Wordt mogelijk aangevuld via

Ook kan begonnen

private verzekeringen of

worden met enkel een

cao’s, wat complexiteit kan

hervorming van de

vergroten.

WIA.
1C: Werk naar één

De WKB en AKW

regeling voor

samenvoegen.

kinderen

•

In potentie is deze

PM

beleidsoptie een
vereenvoudiging voor burgers,
afhankelijk van de precieze
uitwerking, door te richten op

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

96

één uitvoerder, één
uitbetaling en wanneer de
voorspelbaarheid en zekerheid
van de uitkering toeneemt.
•

Zou ook een vereenvoudiging
voor de internationale
uitvoering kunnen betekenen.

•

Zou niet-gebruik op het
inkomensafhankelijke deel
kunnen laten afnemen.

1D: Werk naar één

Voor mensen die, om

regeling in de

wat voor reden dan

beleidsoptie een

sociale zekerheid

ook, niet in hun eigen

vereenvoudiging voor burgers,

(met top-ups)

inkomen kunnen

afhankelijk van de precieze

voorzien, komt één

uitwerking.

regeling. De sociale

•

•

In potentie is deze

Kan zorgen voor een grotere

zekerheid wordt in

terugval in inkomsten nadat

wezen omgevormd tot

iemand (gedeeltelijk)

één voorziening.

arbeidsongeschikt wordt.

Hierbij kunnen top-

•

PM

Wordt mogelijk aangevuld via

ups opgenomen

private verzekeringen of

worden voor een mate

cao’s, wat complexiteit kan

van

vergroten.

inkomensverzekering.
1E: Maximeer de

Een aanvulling vanuit

Toeslagenwet niet
meer op het oude
loon

gemaximeerd op het

•

Mensen hebben minder te

Bandbreedte:

de Toeslagenwet is

maken met ingewikkelde

Tussen de €0,3

niet langer

stapeling van regelingen.

en €5 mln.

Er is mogelijk een groep

(structureel).

•

laatstverdiende loon

werkenden die minder dan het

zodat er geen

sociaal minimum verdient

aanvulling vanuit de

maar die omdat ze vermogen

bijstand meer nodig

hebben geen aanvulling vanuit

is.

de bijstand ontvangt. Zij
zouden, omdat de TW geen
vermogensgrens kent, er op
vooruit kunnen gaan als zij
vanuit werk een UWV
uitkering instromen.

1F: Moderniseer de

De Anw wordt volledig

Anw

afgeschaft of
gemoderniseerd om
de regeling

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

•
•

Zorgt niet voor een

Tussen -20

vereenvoudiging voor burgers.

mln. en -180

Kan de terugkeer of stap naar

mln.

werk versnellen.

(structureel)

97

activerender te maken
richting werk.
1G: Schaf de AOW-

De partnertoeslag

partnertoeslag af

Zorgt niet voor

Structureel

voor de jongere

vereenvoudiging voor burgers,

geen

partner in de AOW

maar wel voor de uitvoering.

budgettaire

Kan de terugkeer of stap naar

gevolgen

wordt voor de

•

•

bestaande doelgroep

werk versnellen.

afgeschaft.
1H: Vereenvoudig

Verkenning om de

de tegemoetkoming

regeling anders vorm

beleidsoptie een

ouders intensieve

te geven, door bezien

vereenvoudiging voor burgers,

zorg

van type financiering,

afhankelijk van de precieze

samenvoeging van de

uitwerking.

DKIZ en AKW+,

•

•

In potentie is deze

PM

Bij samenvoegen DKIZ en

vereenvoudiging van

AKW+ kan er een positief dan

de toegang in relatie

wel negatief inkomenseffect

tot hoogte van het

ontstaan voor een groep.

bedrag en de omvang
van de groep.
2. Verminder en verduidelijk het aantal voorwaarden en verplichtingen, zodat het voor de burger
makkelijker is hier aan te voldoen
2A: Bied mensen

Er wordt, naast de

zekerheid dat ze

bestaande

erop vooruit gaan

verrekening van

als ze werken: werk

inkomen, een vast

met een vast en
variabel bedrag in
het verrekenen

•

Kleine verbetering op het

Tussen -20

gebied van zekerheid voor

mln. en 50 mln.

burgers.

(structureel),

Het blijft voor burgers een

afhankelijk van

bedrag vrijgelaten als

complexe berekening als er

gekozen variant

iemand werkt naast

een loon naast een uitkering

de uitkering. Dit is

wordt verdiend.

•

een gegarandeerd
bedrag als iemand
werkt. Deze maatregel
kan in ieder geval
gelden voor de
vangnetregelingen
2B: Laat alle

Elke gemeente moet

gemeenten een

verplicht de

vereenvoudiging voor burgers,

verrekenservice

mogelijkheid

doordat de optie de gevolgen

aanbieden bij

aanbieden van een

van complexe regelgeving

werken naast de

verrekenservice voor

voor burgers vermindert.

bijstand

burgers in de bijstand.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

•

Kan zorgen voor een

PM

98

Zo kan de gemeente

•

het precieze recht op

(Inkomens)onzekerheid kan
hierdoor afnemen bij burgers.

de uitkering (naast
loon) beter berekenen
en worden.
2C: Bied bij

Inkomenscheck op

aanvraag van

landelijke en lokale

sociale zekerheid

inkomens-

een brede

ondersteunende

inkomenscheck

regelingen

•

•

Deze beleidsoptie is een

Tussen 0,6 en

vereenvoudiging voor burgers

1,2 mln.

door het integrale overzicht.

structureel,

Variant B heeft

afhankelijk van

uitvoeringstechnisch meer

gekozen variant

voeten in de aarde en zou
gelijk oplopen met
vereenvoudiging/harmoniserin
g van regels en begrippen.
•

Inkomenszekerheid van
mensen neemt toe.

•

Inzicht in verrekening van
inkomsten met werk kan de
stap naar werk
vergemakkelijken.

2D: Werk bij

Bij de aanvraag van

•

Mensen hoeven minder

aanvraag van

een bijstand (of AIO)

ingewikkelde informatie te

sociale zekerheid

wordt op basis van

verwerken en minder

met een minimale

bestaande systemen

bewijslast voor de

zo veel mogelijk

burger

vooraf ingevuld, voor

fouten wordt omgegaan heeft

het overige wordt met

deze optie geen of een

een gesprek in plaats

negatief effect op de

van bewijsstukken

onzekerheid die mensen

PM

handelingen te verrichten.
•

gewerkt.

Afhankelijk van hoe met

ervaren.
•

Mogelijk wel grote risico’s op
misbruik en oneigenlijk
gebruik, afhankelijk van de
variant die wordt gekozen.

2E: Bied betere
ondersteuning door

•

Betreft een verkenning en dus

Geen.

geen concrete effecten.

gebruik van
gegevensuitwisselin
g

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

99

2F: Vereenvoudig

Harmoniseren naar

het partnerbegrip

één begrip op basis

•

PM

voorspelbaar hoe de overheid

van objectieve criteria
en verkennen hoe dat

Het is voor burgers meer
hun leefsituatie beoordeeld.

•

Burgers die gebruik maken

begrip aansluit bij de

van de sociale zekerheid

praktijk.

worden niet langer
geconfronteerd met
verschillende invullingen van
hetzelfde begrip.
•

Mogelijk zullen er burgers zijn
die bij de voorgestelde nieuwe
inrichting geen, een minder
hoog of juist hoger recht
hebben op een
inkomensondersteunende
regeling.

2G: Vereenvoudig

Verken of tot een

•

Burgers hebben binnen de

het

gesloten

sociale zekerheid met minder

inkomensbegrip:

inkomensbegrip kan

verschillende

bruteer de bijstand

worden gekomen, en

en verduidelijk wat

maak van de bijstand

telt als inkomen

een bruto uitkering.

PM

inkomensbegrippen te maken.
•

Verrekenen op basis van de
polisadministratie wordt ook
mogelijk voor de P-wet.

•

In een bruto-systematiek
hebben bijstandsgerechtigden
in sommige situaties lagere
netto-inkomens, in andere
situaties hogere. Er kunnen
dus verschillen bestaan in wat
mensen netto overhouden.

2H: Vereenvoudig

Met een aantal

de toetsing op
leefvormen,

•

Zorgt voor een

Tussen 0 en– 5

varianten wordt de

vereenvoudiging van het

mld.

sociale zekerheid

stelsel voor burgers, doordat

(structureel),

bijvoorbeeld door te

(vangnetregelingen)

het recht en de hoogte van de

afhankelijk van

individualiseren

meer

uitkering alleen nog afhangen

gekozen variant

geïndividualiseerd tot

van de eigen situatie, en niet

volledig

meer van de partner of

geïndividualiseerd.
Ook is een optie om

leefvorm.
•

Dit kan een grote extra

de uitkeringshoogte te

instroom in de uitkeringen

beoordelen op basis

betekenen, en tevens de

van het adres, en niet

prikkel om te gaan werken

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

100

de relatie tussen

verminderen door hogere

medebewoners.

uitkeringen per huishouden.

2I: Individualiseer

De AOW wordt

de AOW

•

Zorgt voor een

Tussen -9,7

onafhankelijk van de

vereenvoudiging van het

mld. en 11,7

huishoudsamenstelling

stelsel voor burgers, doordat

mld.

. Dit kan met

de hoogte van de uitkering

(structureel),

verschillende

alleen nog afhangen van de

afhankelijk van

uitkeringshoogtes

eigen situatie, en niet meer

de gekozen

worden vormgegeven.

van de partner of leefvorm.

uitkeringshoogt
e per persoon.
Handhaving van
de huidige
hoogte kost
structureel 11,7
mld. euro.

2J: Neem het adres

Enkel de inschrijving

Zorgt voor een

-249 mln. euro

als uitgangspunt in

op het adres bepaalt

•

vereenvoudiging voor burgers,

(structureel)

de AOW

de hoogte van de

aangezien de hoogte van de

AOW-uitkering. De

uitkering wordt gebaseerd op

relatie tussen

een objectief criterium.

bewoners hoeft niet
meer te worden
beoordeeld.
2K: Schaf de

De kostendelersnorm

kostendelersnorm

wordt in alle

af, of pas deze aan

regelingen afgeschaft.

•

Zorgt voor een

Tussen 0 en -

vereenvoudiging voor burgers.

400 mln. euro.,

Kan zorgen voor een (in

afhankelijk van

Een andere variant is

totaal) hoger uitkeringsbedrag

de gekozen

het aanpassen van de

op één adres, en daardoor

variant.

kostendelersnorm in

een verminderde prikkel naar

de bijstand naar de

werk.

•

toepassing zoals in
andere regelingen:
altijd 50% bij één
extra bewoner.
2L: Actualiseer de

Werkgevers worden,

•

Het wordt beter mogelijk om

polisadministratie

als er geen andere

op basis van de

opties zijn, verplicht

polisadministratie te

om tijdig loonaangifte

verrekenen. Dat vermindert

te doen.

het aantal handelingen en de

Geen

hoeveelheid informatie die
burgers moeten verwerken.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

101

2M: Pas de

Burgers worden niet

inlichtingenplicht

meer verplicht continu

potentie een vereenvoudiging

aan

wijzigingen door te

voor burgers, omdat de

geven, in plaats

verplichting tot uit eigen

daarvan worden zij

beweging informatie

periodiek verplicht om

aanleveren vervalt. Mits

informatie te

voldoende dienstverlening en

actualiseren. Tevens

daarnaast inzet op

inzet op

gegevensuitwisseling en

gegevensuitwisseling

vermindering regels gebeurt.

en vermindering

•

•

regels.

Deze beleidsoptie is in

PM

Risico op meer onrechtmatige
uitkeringsverstrekking, kan
gemitigeerd worden en in
relatie tot passende reactie bij
overtreding.

•

Informatieoverdracht over
plichten vindt al deels plaats
in de dienstverlening maar de
uitvoerbaarheid en wijze van
uitwerking in de uitvoering bij
verschillende regelingen moet
nog nader worden onderzocht.

2N: Voer een

Eerste maand van

•

landingstermijn in

uitkering kent minder

bij een uitkering sluiten beter

verplichtingen,

aan bij de belastbaarheid van

voorwaarden en
handelingen.

De verplichtingen die horen

PM

mensen.
•

Mogelijk een risico dat de
uitstroom naar werk in de
eerste maand zal afnemen
door het uitstellen van
werkverplichtingen.

3. Verminder de consequenties van onbedoelde fouten of effecten
3A: Maak het recht

Een recht op

op terugwerkende
kracht mogelijk

•

Deze optie biedt

Tussen 70 mln.

terugwerkende kracht

vereenvoudiging doordat het

en 120 mln.

van in beginsel

de gevolgen van een te late

(structureel),

aanvraag compenseert.

afhankelijk van

Verhoogt de

gekozen variant

maximaal 3 tot 6
maanden in de

•

regelingen met een

(inkomens)zekerheid van

vangnetkarakter: de

burgers.

Participatiewet, Bbz
en de AIO.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

102

3B: Reageer

Actief oog voor fouten

Deze optie is een

Tussen 50 tot

passend bij

en vergissingen als

•

vereenvoudiging voor de

en 70 mln. euro

overtreding

oorzaak d.m.v.

burger, doordat het de

(structureel)

inlichtingenplicht

gesprek, meer gebruik

gevolgen van een fout

van waarschuwingen

ontstaan door complexiteit

i.p.v. boetes, en een

vermindert en het ontstaan

bredere mogelijkheid

van nieuwe complexiteit door

tot afzien van

boetes en terugvorderingen

terugvordering.

vermindert.
•

Minder boetes en
terugvorderingen.

4. Verminder het aantal loketten/uitvoerders
4A: Werk toe naar

Eén punt waar je je

één loket voor werk
en inkomen

•

Een regeling en organisatie

Tussen 100 en

als burger meldt en

overstijgende coördinator

500 mln.

mee communiceert

zorgt voor vereenvoudiging bij

(structureel)

over werk en

burgers, maar neemt

inkomens-

complexiteit in de regelingen

ondersteuning.

zelf niet weg.

5. Verbeter de dienstverlening
5A: Zet in op lokale

Lokaal

Deze beleidsoptie realiseert

4 keer 13 mln.

overheidsbrede

netwerk/overleg-

•

vereenvoudiging door te

incidenteel

maatwerkplaatsen

structuur waarbinnen

investeren in meer

professionals

samenwerking en uitwisseling

complexe casuïstiek

tussen professionals om tot

inbrengen en met

een passende oplossing in de

elkaar kunnen

praktijk te komen.

afstemmen.
5B: Benader de

Door mensen proactief

burger proactief en
gericht door beter
gegevensgebruik

•

Deze optie is een

Geen

te benaderen via

vereenvoudiging voor de

beleidsmatige

gegevenskoppeling,

burger, doordat de overheid

intensivering

het niet-gebruik van

de eerste stap zet naar de

uitkeringslasten

regelingen

burger i.p.v. andersom. Het

.

terugdringen.

vereenvoudigt de toegang tot
regelingen door verbetering
van de informatiepositie.
•

Een groter bereik van
regelingen. Verhoogt de
(inkomens)zekerheid van
mensen.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

103

SAMENVATTING
•

Het eenvoudig maken en houden van de sociale zekerheid is een continu proces. Om beleid
eenvoudig te maken voor de burger, is het belangrijkste principe: toets het voorgenomen
beleid. Idealiter wordt het effect van een verandering in beleid dus uitgebreid onderzocht, door
in gesprek te gaan met burgers, de mensen die burgers vaak spreken (zoals de medewerkers
van UWV, SVB en gemeenten die burgers te woord staan), cliëntenraden en wetenschappers.
Afhankelijk van het tijdspad zijn er verschillende manieren om dit op te pakken.

•

Vier gedragsprincipes waar in elk geval rekening mee kan worden gehoude n in het ontwerpen
of aanpassen van beleid zijn: vermijd ingewikkelde (en veranderlijke) informatie, reduceer
waar mogelijk het aantal vereiste (opeenvolgende) handelingen, creëer zekerheid ove r de
toekomst, en vermijd rigide regels die weinig ruimte laten voor handelingsvrijheid.

•

De beleidsopties in dit IBO zetten in op 1) het verminderen van het aantal regelingen, en 2)
het verminderen en verduidelijken van het aantal voorwaarden en verplichtingen en het
makkelijker maken om aan voorwaarden en verplichtingen te voldoen, 3) het verminderen van
de consequenties van onbedoelde fouten of effecten, 4) het verminderen van het aantal
loketten en 5) het verbeteren van de dienstverlening.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

104

Stap 1:

Raadpleeg bestaande onderzoeken en ervaringen
▶ Ga in gesprek met professionals uit de uitvoering of anderen die de doelgroep
goed kennen

De eerste stap is om informatie over de doelgroep op te zoeken. Gelukkig wordt er al
veel onderzoek gedaan en is er al veel bekend. In je zoektocht naar informatie kun je
gebruikmaken van onderstaande bronnen:

Tip: denk aan consulenten, sociale partners, gemeenten, schuldhulpverleners etc.

▶ Raadpleeg relevante beleidsstukken en beleidsonderzoeken

▶ Ga in gesprek met experts op het thema

▶ Ga op zoek naar relevante gedragsonderzoeken

Tip: denk aan onderzoekers en hoogleraren van universiteiten, lectoraten en aan
onderzoeksbureaus

Tip: check de kennisbank van BIN NL en raadpleeg een van de gedragsexperts van
jouw departement
▶ Ga op zoek naar (gedrags)wetenschappelijke literatuur

▶ Breng de doelgroep/subgroepen in kaart door middel van data-analyses
Tip: betrek data-analisten van jouw departement of de betreffende
uitvoeringsinstantie erbij

Tip: zoek naar relevante onderwerpen via Google Scholar en raadpleeg een van de
gedragsexperts van jouw departement

Burger- en
gedragsperspectief
betrekken bij
beleidsvorming.
Hoe doe je dat?

Stap 2:

Wat zijn de gedragseffecten van het nieuwe beleid?

•

Hoe sluit het beleid het beste aan bij de burgers voor wie het is bestemd?

▶ Interview de doelgroep

▶ Laat de doelgroep het nieuwe beleid ervaren met behulp van scenario’s

▶ Ga in gesprek met de doelgroep door middel van een focusgroep

▶ Breng de (contouren van de) klantreis van het nieuwe beleid in kaart
Tip: leg de gehele nieuwe klantreis of de belangrijkste elementen van de klantreis
ook voor aan de doelgroep tijdens interviews of focusgroepen
▶ Zet een vragenlijst uit onder de doelgroep

Stap 2:

Test onderdelen van het nieuwe beleid bij de doelgroep
Soms is het zinvol om het beleid te toetsen bij de doelgroep. Dit is vooral nuttig om zicht te
krijgen op hoe het nieuwe beleid daadwerkelijk ervaren wordt: dit is op basis van de eerder
gevonden informatie en/of gesprekken soms nog onvoldoende inzichtelijk. Het testen van
beleid kun je als volgt doen:

Dit document helpt je op weg en beantwoordt je vragen. Begin bij de eerste stap en kijk daarna welke
informatie je nog meer nodig hebt. Het is niet altijd nodig om alle stappen te doorlopen. Zo is de derde
stap vooral geschikt als het nieuwe beleid al wat verder is uitgewerkt.

Stap 1:

Stap 3:

Om de belevingswereld van de doelgroep te leren kennen, is het zinvol om de doelgroep
te betrekken bij de ontwikkeling van het nieuwe beleid. Zeker als je bij de vorige stap nog
onvoldoende informatie over de doelgroep hebt gevonden. Je kunt hen op verschillende
manieren erbij betrekken:

Tip: gebruik bijvoorbeeld diepte-interviews om diepgaand inzicht in de doelgroep
en de praktijk van alledag te verkrijgen

Je bent bezig met de ontwikkeling van nieuw beleid en je wilt waarschijnlijk het volgende weten:
•

Betrek de doelgroep bij de ontwikkeling van nieuw beleid

Raadpleeg bestaande onderzoeken en ervaringen

Tip: gebruik een scenariostudie vooral als je het beleid nog niet helemaal hebt
uitgewerkt en je verschillende varianten wilt testen

▶ Pre-testen: leg onderdelen van het nieuwe beleid in conceptvorm voor aan de
doelgroep
Tip: denk hier bijvoorbeeld aan belangrijke onderdelen van het beleid, zoals hoe
een nieuw aanvraagproces of een andere manier van toezicht wordt ervaren

▶ (Online) simulatie: laat de doelgroep verschillende stappen van het beleid
doorlopen

Tip: bouw bijvoorbeeld een online omgeving na en kijk hoe de doelgroep deze
ervaart

Tip: gebruik deze methodiek vooral als je inzicht wilt krijgen in de gehele populatie

▶ Voer een gedragsexperiment uit waarbij je het nieuwe beleid vergelijkt met
de huidige situatie

Betrek de doelgroep bij de ontwikkeling van nieuw beleid

Tip: is het nieuwe beleid al grotendeels uitgewerkt? Gebruik dan een
gedragsexperiment om de daadwerkelijke gedragseffecten in kaart te brengen

Stap 3:

Test onderdelen van het nieuwe beleid bij de doelgroep

Hoe verder?
Tip: schakel de hulp in van een van de gedragsexperts van jouw
departement. Klik HIER of scan de QR-code om ze te vinden.

Je hebt de eerste stappen gezet. Je hebt nu meer inzicht in de gevolgen van het nieuwe beleid. Beantwoord
nu de volgende vragen:
•
•

In hoeverre sluiten de verwachte effecten aan op het beoogde doel van het nieuwe beleid?
In hoeverre past het nieuwe beleid bij de doelgroep voor wie het bestemd is?

Tip: noteer in een aantal regels de antwoorden op de vragen hiernaast. Neem dit bijvoorbeeld op in de
Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel (als onderdeel van de kwaliteitseis ‘doenvermogen’) of
in de uitvoeringtoets.

Literatuurlijst
GERAADPLEEGDE LITERATUUR
Afdeling Buitengewone Zaken (2022). Algemene nabestaandenwet, het beeld vanuit de burger.
Algemene Rekenkamer (2016). Aanpak van laaggeletterdheid.
Algemene Rekenkamer (2019). Ouderdomsregelingen ontleed.
Algemene Rekenkamer (2020). Sociale zekerheid en flexibele arbeidsmarkt.
Anderson, E.C., Carleton, R.N., Diefenbach, M., & Han, P.K.J. (2019). The Relationship Between
Uncertainty and Affect. Frontiers in Psychology, 12, https://doi.org/10.3389/fpsyg.2019.02504
Bode, C., B. Thoolen & D. de Ridder (2008) ‘Measuring proactive coping. Psychometric characteristics of
the Utrecht Proactive Coping Competence scale (upcc)’, Psychologie & Gezondheid 36, 2: 81 -91.
Centerdata (2020). Uitvoering dubbele kinderbijslag intensieve zorg.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2020). Dashboard niet-gebruik AIO,
https://dashboards.cbs.nl/v2/SZW_niet_gebruik_AIO/
Centraal Bureau voor de Statistiek (2020). Ruim een half miljoen minderjarigen in complexe
gezinsverbanden (cbs.nl).
Centraal Bureau voor de Statistiek, Uitvraag Tegenprestatie 2021 en 2022.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2022). ICT gebruik van huishoudens en personen.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Dashboard sociale zekerheid (cbs.nl)
Centraal Planbureau (2015). Kansrijk arbeidsmarktbeleid.
Centraal Planbureau (2018). Eenverdieners onder druk.
Centraal Planbureau/Sociaal en Cultureel Planbureau (2020). Kansrijk armoedebeleid.
Centraal Planbureau (2020). Kansrijk arbeidsmarktbeleid update sociale zekerheid.
Centraal Planbureau (2020). Evaluatie experimenten Participatiewet Effecten op de uitstroom naar werk .
Centraal Planbureau (2022). Vervolgonderzoek experimenten Participatiewet
CNV, FNV, VCP (2022). Witboek ‘Hardheden in de WIA’.
Christensen, J., Aaroe, L., Baekgaard, M., Herd, P., & Moynihan, D.P (2020). Human capital and
administrative burden. The role of cognitive resources in citizen -state interactions. Public Administration
Review, 80(1), 127-36

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

105

Collewet, M., Fairley K., Kessels, R., Knoef, M. (2022). Nederlanders zijn voor een genereuze én
activerende bijstand. In: ESB, 107(4813), 15 september 2022.
Deci, E.L., & Ryan, R.M (2000). The “what” and “why” of goal pursuits: Human needs and the self determination of behavior. Psychological Inquiry, 11, 227-68
De Argumentenfabriek (2018). Paradigma’s in het sociaal domein. Helder denken over
wetgevingsparadigma’s in de Participatiewet, Jeugdwet en Wmo.
De Beleidsonderzoekers (2022). Rapport Doeltreffendheid van de wezenuitkering.
De Beleidsonderzoekers, De Ruijter Strategie (2020). Toekomstverkenning uitvoering werk en inkomen
2030.
De Beleidsonderzoekers (2020). Persoonlijke begeleiding in de bijstand.
De Beleidsonderzoekers, SEO, Verwonderzoek (2021). Perspectief op bestaanszekerheid en
arbeidsparticipatie. Beleidsdoorlichting artikel 11, het SUWI -stelsel langs de meetlat.
Divosa (2020). Factsheet overtredingen inlichtingenplicht.
Divosa (2020). Benchmark werk en inkomen 2019.
Divosa (2021). Benchmark werk en inkomen 2020.
Elsen, M., Elshout, M., de Vos, K., Cuelenaere, B . (2018). Onderzoek bestedingseffect kindregelingen.
FNV (2021). Boeten zonder schuld. Praktijk in beeld gebracht.
Gelderblom, A., de Koning, J., & Lachhab, K. (2007). Effecten van ‘zachte’ kenmerken op de re -integratie
van de WWB, WW en AO populatie: een literatuurstudie. Rotterdam: SEOR.
Gerards, R., & Welters, R. (2022). Job search in the presence of a stressor: Do es financial hardship
change the effectiveness of job search?. Journal of Economic Psychology, 90
Groot, L., Muffels, R., & Verlaat, T. (2019). Welfare States’ Social Investment Strategies and the
Emergence of Dutch Experiments on a Minimum Income Guarantee. Social Policy and Society, 18(2), 27787
Hollnagel, E. (2012). Coping with complexity: past, present and future. Cognition, Technology & Work,
14(3), 199-205.
Kahneman, D., & Tversky, A. (1979). Prospect theory: an analysis of decision under risk. Econometrica,
47(2), 263-291.
Kantar (2020). Wensen en waardering van overheidsdienstverlening.
Kermer D.A., Driver-Linn E., Wilson T.D., Gilbert D.T. Loss aversion is an affective forecasting error.
Psychol Sci. 2006 Aug;17(8):649-53
I&O Research (2022). Kennis der verplichtingen en gepercipieerde detectiekans.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

106

Maddy, L.M. (2013). Factors Affecting self-esteem and self-efficacy in the unemployed. Dissertatie:
University of Idaho.
Mandler, G. (1990). Interruption (discrepancy) theory: Re view and extensions. In S. Fisher & C. L. Cooper
(Eds.), On the move: The psychology of change and Transition (pp. 13 –32). Chichester, United Kingdom:
Wiley
MARE (2021). Een organisatiemodel voor multiproblematiek: Burger - en medewerkersperspectief op een
loketfunctie voor de gehele overheid.
MARE (2021). Levensgebeurtenis ‘Ik word we rkloos’.
MARE (2022). Van ziekte op weg naar werk.
Marx, I., Verbist, G., Lancker, W. (2018). Feit en fictie omtrent het basisinkomen in Nederland.
Universiteit Antwerpen/Instituut GAK.
Michie, S., van Stralen, M. M., & West, R. (2011). The behaviour change wheel: a new method for
characterising and designing behaviour change interventions. Implementation science: IS, 6, 42.
Ministerie van SZW (2016). Eindrapport harmonisatie inkomensbegrippen.
Ministerie van SZW (2018). Beleidsdoorlichting artikel 10, Tegemoetkoming o uders.
Ministerie van SZW (2019). Beleidsdoorlichting Nabestaanden.
Ministerie van SZW (2019). Beleidsdoorlichting artikel 8 Oudedagsvoorziening.
Ministerie van SZW (2022). Participatiewet in balans. Uitkomsten beleidsanalyse.
Ministerie van SZW (2021). Verkenning leefvormen in de AOW.
Motivaction (2019). Dubbele kinderbijslag. Kwalitiatief onderzoek naar de customer journey.
Mullainathan, S. & Shafr, E. (2013). Scarcity: Why having too little means so much. Times Books,
Macmillan and Henry Holt
Muzus (2017). Klantreis parttime werken vanuit de bijstand.
Muzus (2019). Behoefte analyse surplus .
Muzus (2022). Burgerreis van WW naar de bijstand.
Nationale Ombudsman (2014). Geen fradeur, toch een boete. Een onderzoek naar de uitvoering van de
Fraudewet.
Nationale Ombudsman (2022). Met te weinig genoegen nemen. Een onderzoek naar het niet benutten van
inkomensvoorzieningen door ouderen in een financieel kwetsbare positie.
Nationale Ombudsman (2022). Meedoen zonder beperkingen: de financiële problemen van jongeren met
een beperking in de Wajong en Participatiewet.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

107

Nederlandse Arbeidsinspectie (2019). Klantenquête WIA/WGA.
Nederlandse Arbeidsinspectie (2021). Niet-gebruik van de algemene bijstand.
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Klantperspectief WW 2020/2021.
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Klantperspectief Wajong 2020.
Nederlandse Arbeidsinspectie (2022). Spiegel bestaanszekerheid 2022.
Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (2021). Tussen staat en menselijke maat, handhaving in
de sociale zekerheid.
Netspar (2021). Wat is inertie? Zie: https://www.netspar.nl/assets/uploads/P20211007_Netspar-DesignPaper-188-WEB.pdf
Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021). Als verrekenen een beperking is.
Optimalistic (2022). Weten waar je aan toe bent, eindverslag.
Panteia (2020). Beleidsdoorlichting artikel 2: Bijstand, Participatiewet en Toeslagenwet.
Panteia, Muzus, Vrije Universiteit Amsterdam, Hogeschool Utrecht (2022). Hardvochtige effecten op
burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid.
Panteia (2021). Internationale vergelijking uitvoering werk en inkomen.
Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (2021). Machtige mensbeelden.
Rijksoverheid (2019). Regels en ruimte. Verkenning maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte.
Rijksoverheid (2019). IBO Mensen met een licht verstandelijke beperking. Interdepartementaal
beleidsonderzoek.
Rijksoverheid (2019). IBO Toeslagen deel I. Interdepartementaal beleidsonderzoek .
Rijksoverheid (2020). Eindrapportage alternatieven voor het toeslagenstelsel.
Rijksoverheid (2020). In wat voor land willen wij werken? Commissie Regulering van Werk.
Rijksoverheid (2020). IBO Deeltijdwerk. Interdepartementaal beleidsonderzoek.
Rijksoverheid (2020). Rapporten Werk aan Uitvoering: fase 1 probleemanalyse en fase 2
handelingsperspectieven.
Rijksoverheid (2021). Rijk aan Gedragsinzichten.
Rijksoverheid (2023). Staat van de Uitvoering 2022.
SEO (2022). Eindrapportage langetermijneffecten dienstverlening WW .

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

108

SEO/Centerdata (2022). Evaluatie Toeslagenstelsel.
SEOR, Erasmus School of Economics (2022). Cohortstudie Participatiewet.
Simonse, O., Vanderveen, G., van Dillen, L.F., van Dijk, W., & van Dijk, E. (2022). Social security or
insecurity? The experience of welfare participation by financially vulnerable households in the
Netherlands.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2007). Geld op de plank. Niet-gebruik van inkomensvoorzieningen.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2019). Het aantal mensen met een licht verstandelijke beperking: een
schatting. Notitie ten behoeve van het IBO-LVB.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2020). Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf
jaar decentraal beleid.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2022). Mensbeelden bij beleid.
Sociaal Economische Raad (2021). Verkenning Werken zonder armoede.
Sociale Verzekeringsbank (2017). Gezamenlijke huishouding en de klant.
Sociale Verzekeringsbank (2020). Beleidsinformatie 2019.
Sociale Verzekeringsbank (2020). Jaarverslag 2019.
Sociale Verzekeringsbank (2021, 2022). Knelpuntenbrieven wet- en regelgeving.
SP (2021). Meldpunt bijstand.
SP (2021). Ziek van het UWV: rapportage meldpunt UWV.
Stahl, C., Karlson, E.A., Sandqvist, J., Hensing, G., Brouwer, S., Friberg, E., & MacFachen, E. (2019).
Social insurance literacy: a scoping review on how to define and measure it. Disability and Rehabilitation,
43:12, 1776-85
Stichting Lezen en Schrijven (2018). Informatie over laaggeletterdheid in Nederland .
Stimulansz (2019). Samenspel landelijk en gemeentelijk inkomensbeleid: een onderzoek naar de
armoedeval.
Tiemeijer, W.L. (2022). Self-Control: Individual Differences and What They Mean for Personal
Responsibility and Public Policy.
Tilborg, W. van, en R. Lagemann (2022). Basisinkomen kan budgetneutraal worden ingevoerd. ESB,
107(4810), 280-283.
Tversky, A., & Kahneman, D. (1986). Rational Choice and the Framing of Decisions. The Journal of
Business, 59, 251-278

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

109

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021). Rapport Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties: klem
tussen balie en beleid.
TK, vergaderjaar 2021-2022, 17 050, nr. 603
TK, vergaderjaar 2022-2023, 26 448, nr. 313
TK, vergaderjaar 2022-2023, 31 066, nr. 1158
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (2021, 2022). Knelpuntenbrieven wet- en regelgeving.
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (2022). Maatwerk bij professionele buikpijn. Een lerende
evaluatie van de UWV Maatwerkplaatsen.
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (2020). Kwantitatieve informatie 2019 .
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (2021). Kwantitatieve informatie 2020.
Uitspraken ECLI:NL:CRVB:2021:2509, ECLI:NL:CRVB:2022:1437, ECLI:NL:RBNHO:2020:4630,
ECLI:NL:CRVB:2022:1952
Van Damme, L. (2021). Werkloosheidsregelingen in Nederland, een parlementaire geschiedenis.
Van der Meer, P.H., & Wielers, R. (2016). Happiness, unemployment and self-esteem. Dissertatie:
Universiteit Groningen.
Van der Wiel, R., Mulder, C., Bailey, A. (2018). Hoe sterk zijn latrelaties? In: Demos, jaargang 34
nummer 10. Geraadpleegd via Hoe sterk zijn latrelaties? - NIDI
Van Dijk, W.W., Goslinga, S., Terwel, B.W., & van Dijk, E. (2020). How choice architecture can promote
and undermine tax compliance: testing the effects of prepopulated tax returns and accuracy confirmation.
Journal of Behavioral and Experimental Economics, 87, 101574.
Van Gestel, N., Vossen, E., Oomens, S., & Hollanders, D. (2013). Toekomst van de sociale zekerheid:
over provisie, preventie en participatie.
Vansteenkiste, M., & Van den Broeck, A. (2018). Understanding the Motivational Dynamics Among
Unemployed Individuals: Refreshing Insights from the Self -Determination Theory Perspective. In: Klehe,
U.C., & Van Hooft, E.A.J. (Eds.). The Oxford Handbook of Job Loss and Job Search. Oxford University
Press, Oxford.
Vrooman, C. (2021). De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen voor
werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015. In: E.M.H. Hirsch Ballin, A.P.C.M. Jaspers
(red.), De toekomst van de sociale zekerheid: De menselijke maat in een solidaire samenleving.
Webb, T.L., & Sheeran, P. (2006) Does Changing Behavioral Intentions Engender Behavior Change? A
Meta-Analysis of the Experimental Evidence. Psychological Bulletin, 132, 249-68
Wheaton, B., & Montazer, S. (2012). Stressors, stress and distress. A Handbook for the Study of Mental
Health
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017). Weten is nog gee n doen.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

110

BIJLAGE 1

Taakopdracht
Inleiding
Het socialezekerheidsstelsel in Nederland bestaat uit een groot aantal regelingen (inclusief
verschillende voorwaarden, verplichtingen en uitvoerders die bij die regelingen horen) die over de
afgelopen decennia veelal los van elkaar tot stand zijn gekomen, maar niet los van elkaar bestaan. Dat
heeft geleid tot een complex geheel van op elkaar inwerkende en met elkaar interacterende regelingen
waarvan de uitkomsten in de praktijk voor burgers, uitvoerders en werkgevers v aak moeilijk te
begrijpen en te voorspellen zijn en onzekere uitkomsten opleveren.
Probleemstelling
De uitdaging voor het stelsel van sociale zekerheid bevindt zich in het vinden van evenwicht tussen
twee maatschappelijke doelstellingen:
1. het bieden van een inkomenswaarborg (het voorkomen van een grote inkomensterugval met
het sociaal minimum als ondergrens) voor de periode dat iemand niet zelf in inkomen kan
voorzien
2. het bieden van ondersteuning en aanmoediging (prikkels) om (weer en zoveel mogelijk) zelf te
voorzien in inkomen, of wanneer dat niet (direct) mogelijk is op een andere wijze te
participeren in de samenleving.
De randvoorwaarde hierbij is dat deze twee functies worden uitgevoerd op een manier die zo
uitvoerbaar, handhaafbaar en doelmatig en do eltreffend mogelijk is.
Uit vooronderzoek en anderszins uit de praktijk komen signalen dat de voor burgers beperkte
begrijpelijkheid, zekerheid en voorspelbaarheid van het socialezekerheidsstelsel een negatief effect
heeft op de mate waarin die doelen worden bereikt en waarin aan de randvoorwaarden wordt voldaan.
Bijvoorbeeld wanneer onzekerheid over de gevolgen voor het inkomen leidt tot terughoudendheid om
weer aan het werk te gaan.
Opdracht aan de werkgroep en centrale vraagstelling
Opdracht aan de werkgroep is in kaart te brengen of vereenvoudiging vanuit het perspectief van de
burger de werking en doelmatigheid van het socialezekerheidsstelsel kan verbeteren, en zo ja hoe.
De werkgroep wordt verzocht daarbij tenminste ook de hieronder genoe mde deelvragen te
behandelen, waar mogelijk gebruikmakend van reeds beschikbaar materiaal:
•
Waar is het stelsel voor burgers niet begrijpelijk, voorspelbaar en zeker?
•
Welke gevolgen heeft dit voor (potentiële) gebruikers en hoe groot zijn die gevolgen? Wie
raakt dit, hoe groot is de groep die geraakt wordt, en hoe beïnvloedt dit de doeltreffendheid
van het stelsel?
•
Wat zijn beleidsopties waarmee de ervaren begrijpelijkheid, voorspel- baarheid en zekerheid in
de sociale zekerheid kan worden vergroot? De IBO werkgroep wordt verzocht bij het opstellen
van die beleidsopties:
•
Ook fundamenteel naar het stelsel te kijken en daarmee beleidsopties te bezien die
betrekking hebben op het schrappen of samenvoegen van regelingen,
•
De verwachte impact van beleidsopties op de (potentiële) gebruikers, werkgevers,
uitvoering (incl. uitvoeringskosten) en overheid in beeld te brengen en daarbij aan te
geven of en waar politieke keuzes nodig zijn, omdat af/-uitruilen tussen doelstellingen
optreden,
•
Onder ‘burgers’/‘gebruikers’ ook zelfstandigen mee te nemen,
•
Ten minste één beleidsoptie voor vereenvoudiging op te nemen die een besparing van

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

111

•

•

20 procent van de IBO-grondslag realiseert. Deze besparingsvariant beoogt onder meer
om (creatieve) oplossingen in beeld te brengen die niet per se passen binnen de
gebaande paden.
Ook ruimte te bieden om in het kader van de vereenvoudigingsdoelstelling onder de
beleidsvarianten een intensiveringsvariant en budgetneutrale variant op te nemen.

Waardoor wordt complexiteit gedreven en hoe kan worden voorkomen dat vereenvoudiging
in de loop van de tijd teniet wordt gedaan door nieuw, complicerend beleid? De werkgroep
wordt verzocht hierbij te komen tot een procesadvies of ontwerpprincipes, met daarbij
expliciete aandacht voor de rol van beleidsmakers, uitvoerders en politiek.

Gedurende het proces kan inspiratie gehaald worden uit een internationale vergelijking van (de
complexiteit van) andere socialezekerheidsstelsels, inclusief de wijze waarop zij van
gedragsinzichten gebruik maken.
Nadrukkelijk wordt de werkgroep gevraagd in dit proces het perspectief van met name burgers, en
ook werkgevers en uitvoerders mee te nemen, door actief bij hen input op te halen en bevindingen
bij hen te toetsen. Klantreizen kunnen hiervoor een instrument zijn. Ook kunne n interviews met
gedragsexperts – werkzaam binnen en buiten de overheid – helpen om kansrijke veranderingen van
het socialezekerheidsstelsel te identificeren.Bij het bepalen van de effectiviteit van de
oplossingsrichtingen is het toepassen van de doenvermo gencheck een waardevolle stap.
Afbakening
Vereenvoudiging vanuit burgerperspectief 185
Of een maatregel leidt tot vereenvoudiging kan in sommige gevallen afhangen van het perspectief
van waaruit men kijkt. Het belangrijkste onderscheid voor dit IBO is tussen het perspectief van de
individuele burger, van de uitvoerder, en van de werkgever. Die perspectieven c.q. belangen
kunnen parallel lopen. Een vereenvoudiging van regelgeving kan zowel voor de uitvoerder als de
burger een verlichting betekenen. Het is ook mogelijk dat de verschillende perspectieven niet in lijn
liggen. Zo kan een maatregel die leidt tot vereenvoudiging voor de burger er ook toe leiden dat een
werkgever of uitvoerder meer of complexere handelingen moet uitvoeren.
In dit IBO ligt de focus op het perspectief van de individuele burger, namelijk hoe de individuele
gebruiker het socialezekerheidsstelsel ervaart, welke gevolgen dat heeft voor zijn of haar gedrag en
uiteindelijk welke gevolgen dat heeft voor het bereiken van de doelstellingen van het stelsel. Bij
beleidsopties worden natuurlijk wel de gevolgen voor werkgever en uitvoerder in kaart gebracht, en
informatie/ideeën vanuit uitvoerders en werkgevers opgehaald.1
Het IBO focust zich daarbij op beleidsopties die via vereenvoudiging de werking en doelmatigheid
van het stelsel verbeteren (zie de hoofdvraag), en dus niet op een brede verkenning van
mogelijkheden tot verbetering van de sociale zekerheid via andere routes. Dit om ervoor te zorgen
dat vanuit het gezichtspunt van vereenvoudiging voldoende diepte gerealiseerd kan worden
Met vereenvoudiging wordt (aanpassing van bestaand) beleid bedoeld dat bijdraagt aan een
socialezekerheidsstelsel dat voor burgers zowel op regeling - als stelselniveau begrijpelijke,
voorspelbare en zekere gevolgen heeft. Wanneer tijdens het onderzoek opties die zien op

185

Het volgende voornamelijk op basis van het vooronderzoek opgestelde maar niet uitputtende lijstje van
onderwerpen zou onder vereenvoudiging kunnen vallen: zekerheid over inkomen, terugval van nieuw werk naar
inkomensregeling, harmonisatie en uniformering van begrippen, verbetering van informatie -uitwisseling tussen
uitvoerders van verschillende regelingen, (on)mogelijkheden rondom regelingen met te rugwerkende kracht,
onredelijk harde gevolgen van (kleine) fouten, overgangsrecht, hoe interactie tussen regelingen uitwerkt bij
veranderingen in het leven van burgers (life events), samenvoegen of schrappen van regelingen, wegnemen van
onderscheid tussen werknemers en volksverzekeringen.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

112

vereenvoudiging voor de uitvoering of werkgevers in beeld komen kunnen deze, voor zover de
opties niet leiden tot meer complexiteit voor de burger, ook worden uitgewerkt.
Grondslag IBO
Het IBO richt zich in de eerste plaats op een kerngebied van inkomenson- dersteunende regelingen
gericht op Europees Nederland op de SZW- begroting inclusief direct aanpalend beleid binnen deze
regelingen (zoals re-integratiebeleid). In de analyse kan ook breder worden gekeken naar beleid dat
niet op de SZW-begroting staat (bijvoorbeeld fiscaliteit, toeslagen), voor zover sprake is van
interactie of samenloop met gebruik van regelingen uit het kerngebied. Met betrekking tot de
beleidsopties/- varianten focust het IBO zich op het kerngebied. Als dat haalbaar is binnen de
looptijd van het IBO kan ook op het raakvlak tussen SZW -regelingen en andere regelingen breder
naar vereenvoudigingsopties worden gekeken.
Buiten de afbakening vallen daarmee regelingen die:
•
Van tijdelijke, aflopende of crisisaard zijn,
•
Die gericht zijn op Caribisch Nederland,
•
Ook toeslagen en verlofregelingen op de SZW-begroting vallen buiten de afbakening: deze
zijn eerder bezien in het IBO Toeslagen en de SVK.
Concreet betreft het kerngebied de regelingen in de tabel op de volgende pagina:
Regelingen binnen scope IBO vereenvoudiging sociale zekerheid
Tabel 5.1 Regelingen binn en scope IBO Vereenvoud iging sociale zek erheid
Budget
2021 (mld
euro)

Begrotingsartikel

Wel onder scope IBO

Reden

01 Arbeidsmarkt

Lage-inkomensvoordeel

Teg. werkgevers

0,4

Minimumjeugdvoordeel

Teg. werkgevers

0

Loonkostenvoordelen

Teg. werkgevers

0,1

Compensatieregegling
Transitievergoeding MKB

Teg. werkgevers

0

Transitievergoeiding na 2 jaar
ziekte
Teg. werkgevers

0,8

02 Bijstand, Participatiewet enParticipatiewetuitkeringen Bbz
Toeslagenwet
IO3
2004 2

04 Jonggehandicapten
05 Werkloosheid

Crisismaatregel

Crisismaatregel
CN1

Caribisch
Nederland

6,4

Onderstand CN
Tozo

Caribisch
Nederland
Crisismaatregel

AIO4
Toeslagenwet

IO

0

IO

0,4

Bijstand overig 5
Pensioenfonds Wsw

IO

0,5

IO

0

Teg. werkgevers
03 Arbeids-ongeschiktheid

Niet onder
scope IBO
NOW

0

WAO

IO

3,4

IVA

IO

3,5

WGA6
WAZ

IO

3,6

IO

0,1

Re-integratie
WIA/WAO/WAZ/ZV/WW

Direct aanpalend

0,1

Uitvoering individuele
plaatsing & steun

Direct aanpalend

0

Scholingsexperiment WGA

Direct aanpalend

Wajong

IO

3,5

Re-integratie Wajong

Direct aanpalend

0,1

WW

IO

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

Reden

Ongevall
enverzekering
CN

Caribisch
Nederland

0

4 Cessantiawet CN

Caribisch
Nederland

113

IOW

IO

Scholing WW

Direct aanpalend

06 Ziekte en verlofregelingen ZW

IO

Tijdelijke
Regeling
Tegemoetko
0,1
ming
Werknemers
Westhaven
0 Crisisdienstverle
ning
2 Ziekteverzekerin
g CN
WAZO
WAZO
aanvullen
d
geboortev
erlof
partners
Uitkeringslast
en
ouderschapsve
rlof
Kinderopvang

07 Kinderopvang

Teg. Eigen
Bijdrage
Agentschap DUO
08 Oudedags-voorziening

AOW

IO

42

Inkomensondersteuning
AOW

IO

1

Overbruggingsregeling AOW IO
09 Nabestaanden

IO

0,3

Teg. Anw

IO

0

IO

3,7

Uitvoeringskosten UWV

Uitvoeringskosten

2,36

Uitvoeringskosten SVB

Uitvoeringskosten

0,37

Uitvoeringskosten IB

Uitvoeringskosten

0

Uitvoeringskosten

0

Landelijke Cliëntenraad
13 Integratie en maatschappelijke
samenhang

Caribisch
Nederland
Verlofregeling

Verlofregeling

Verlofregeling

Toeslag
Crisismaatregel
Geen IO

Caribisch
Nederland

AWW CN

Caribisch
Nederland

WKB

Toeslag

Kinderbijsl
agvoorziening
BES
11 Uitvoeringskosten

Crisismaatregel

0

Anw

10 Tegemoetkoming ouders AKW

AOV
inclusief
tegemoetkoming
CN

Tijdelijke
maatregel

Remigratieregeli
ng

Caribisch
Nederland

Aflopende
regeling

1 Formeel «Compensatie loonkosten en inkomstenverlies CN»
2 Hieronder vallen de bijstand, IOAW en IOAZ
3 IO staat voor inkomensondersteuning
4 Bijstand voor personen vanaf de AOW-leeftijd
5 O.a. buitenlandgevallen, gesloten sinds 1996
6 Inclusief eigenrisicodragers

Samenstelling van de werkgroep
De werkgroep zal worden voorgezeten een onafhankelijke voorzitter en heeft als beoogde leden:
SZW, FIN, AZ, BZK, EZK, UWV, SVB, Divosa, SCP en CPB. Het secretariaat zal worden gevoerd door
SZW en FIN.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

114

BIJLAGE 2

Samenstelling werkgroep
NAAM

FUNCTIE

Dineke ten Hoorn Boer

Voorzitter

Vera van Belle

Secretaris

ORGANISATIE

Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Sam van Dijck

Secretaris

Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Bas Nieuwenhuis

Secretaris

Ministerie van Financiën

Vivian van Wingerden

Secretaris

Ministerie van Financiën

Hanneke van den Bout

Werkgroeplid

Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Dorien Verbeek

Werkgroeplid t/m sept 2022

Ministerie van Financiën

Tom Hendriks

Werkgroeplid v.a. okt 2022

Ministerie van Financiën

Boudewijn Steur

Werkgroeplid

Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijkrelaties

Daan van der Linde

Werkgroeplid

Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat

Karin van Boetzelaer

Werkgroeplid

Ministerie van Algemene Zaken

Jonneke Bolhaar

Werkgroeplid

Centraal Planbureau

Judith Duveen

Werkgroeplid t/m nov 2022

Divosa

Klaas van der Wal

Werkgroeplid v.a. dec 2022

Divosa

Michiel van den Hauten

Werkgroeplid

Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen

Willem Zandbergen

Werkgroeplid

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

Sociale Verzekeringsbank

115

BIJLAGE 3

Gesproken organisaties en personen
Cliëntenraden, vertegenwoordiging van professionals en organisaties
SAM, beroepsvereniging uitvoerders sociaal domein
Cedris, landelijke vereniging voor een inclusieve arbeidsmarkt
Landelijke Cliëntenraad
Klantenadviesraad SVB
Ieder(in)
MIND
Instituten voor klachten en informatievoorziening burgers
Nationale Ombudsman, onderzoekers
Nibud, onderzoekers
Wetenschap en onderzoek
Prof. dr. Van Vliet, hoogleraar Economie, Universiteit Leiden
Prof. dr. Koning, hoogleraar Economie, Vrije Universite it Amsterdam
Prof. dr. Vrooman, bijzonder hoogleraar Sociale Zekerheid en Participatie , Universiteit Utrecht
Prof. dr. Marx, mevr. Verbist en mevr. Aerts, Universiteit Antwerpen, Centrum voor Sociaal Beleid
Dr. Frankowksi, Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur
Dr. Engelen, De Beleidsonderzoekers
Rechterlijke macht
Centrale Raad van Beroep, raadsheren
Sociaal advocaten mr. Balkema, mr. Van Deuzen, mr. van den Bogaard, mr. Nieuwstraten, mr.
Groeneveld
Organisaties voor werknemers, werkgevers en zelfstandigen
Regiegroep SZW – Stichting van de Arbeid/werkgroep Sociale Zekerheid en Zorg
AWVN, Algemene Werkgeversvereniging Nederland
VNO-NCW, ondernemersvereniging
CNV, Christelijk Nationaal Vakverbond
FNV, Federatie Nederlandse Vakbeweging
VCP, Vakcentrale voor Professionals
ZZP Nederland
Beleid en uitvoering
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, beleidsmedewerkers
UWV en SVB maatwerkplaatsen, coördinatoren en medewerkers
Gemeente Amsterdam, beleidsmedewerkers Werk, inkomen en participatie
Belastingdienst, beleidsmedewerkers
Het secretariaat en een deel van de werkgroep heeft gesproken met 10 burgers met ervaringen met de
WW, IVA, Wajong, Participatiewet, AOW en de AIO. Tijdens de gedragstoetsen van de b eleidsopties is
gesproken met 20 burgers.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

116

BIJLAGE 4

Vergelijking begrippen
In deze bijlage is een aantal kernbegrippen uit de regelingen met elkaar vergeleken. Voor het overzicht
is niet getracht om compleet te zijn: er kunnen in de invulling van de begrippen per wet nog
uitzonderingen en meer gedetailleerde bepalingen zijn, die hier niet worden weergegeven.
REGELING

KOSTENDELERS

PARTNERBEGRIP

-NORM

INKOMENS-

VERMOGEN

BEGRIP

Participatiewet

X (aflopend
uitkeringsbedra
g per extra
kostendeler)

Gehuwd ofwel geregistreerd
partnerschap of
gezamenlijke
huishouding 186; tenzij
bloedverwanten eerste
graad en tenzij
bloedverwanten tweede
graad wanneer hij/zij
hulpbehoevend is en zorg
ontvangt van de ander.
Duurzaam gescheiden leven
van de gehuwde maakt
alleenstaand.

Netto inkomen,
inclusief
partner.

€ 15.210,- voor gezin
of alleenstaande
ouder en € 7.605,voor een
alleenstaande. Gaat
om liquide en nietliquide vermogen
(bijv. een auto).
Overwaarde op het
huis is tot € 64.100,uitgezonderd.
Studieschulden of
schulden bij familie
worden niet van
vermogen
afgetrokken, andere
schulden wel

IOAW

X (50%uitkeringsnorm
voor iedere
kostendeler).

Conform Participatiewet.

Polisinkomen
(Box I vóór
aftrek), inclusief
partner.

Geen

IOAZ

X (conform
IOAW)

Conform Participatiewet.

Polisinkomen
(Box I vóór
aftrek), inclusief
partner.

3% van eigen
vermogen dat iemand
méér heeft dan
142.920 euro wordt in
mindering gebracht
op de uitkering. Er
zijn aparte regels voor
pensioen.

Bbz

X (conform
Participatiewet)

Conform Participatiewet.

Inclusief
partner.

Boven grens kan de
gemeenten bijstand

186

Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geve n zorg te
dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Een gezamenlijke
huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht, indien de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en: a.zij met elkaar
gehuwd zijn geweest of eerder voor de toepassing van deze wet daarmee gelijk zijn gesteld; b.uit hun relatie een kind is geboren of
erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander; c.zij zich wederzijds verplicht hebben tot een bijdrage aan de
huishouding krachtens een geldend samenlevingscontract; of d.zij op grond van een registratie worden aangemerkt als een gezamenlijke
huishouding die naar aard en strekking overeenkomt met de gezamenlijke huishouding.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

117

verstrekken als
lening. Vermogen
verbonden aan het
bedrijf is vrijgesteld.
AIO

X (conform
Participatiewet)

Conform Participatiewet.

Netto inkomen,
inclusief
partner.

Conform
Participatiewet

Anw

X (conform
IOAW)

Het (opnieuw gaan) voeren
van een gezamenlijke
huishouding beëindigt de
uitkering. Tenzij het betreft
een gezamenlijke
huishouding voor de
verzorging van een
hulpbehoevende.

Polisinkomen
(Box I vóór
aftrek)

Geen

AOW

Geen

Gehuwd ofwel geregistreerd
partnerschap of
gezamenlijke huishouding;
tenzij bloedverwanten
eerste graad en tenzij méér
dan twee meerderjarige
personen samenwonen.
Duurzaam gescheiden leven
van de gehuwde maakt
alleenstaand. Tweewoningenregel voor nietgehuwde partners.
Partnertoeslag.

Polisinkomen
(Box I vóór
aftrek)

Geen

Toeslagenwet

X (conform
IOAW)

Polisinkomen
(Box I vóór
aftrek)

Geen

Alleenstaandwoningdeler:
kostendeler
voor de woning,
niet voor het
huishouden

Gehuwd, geregistreerd
partnerschap of
gezamenlijke huishouding,
tenzij de partner geboren is
na 1971 en uitgezonderd
een ouder met een kind.
Duurzaam gescheiden leven
van de gehuwde maakt
alleenstaand.

Kinderbijslag

Geen

Geen

N.v.t.

Geen

Wajong, WW,
WIA, ZW

Geen

Geen

Polisinkomen
(Box I vóór
aftrek)

Geen

Gehuwd of geregistreerd
partnerschap; ‘partner’
ingeschreven op hetzelfde
adres (en

Verzamel
inkomen (Box I,
Box II en Box
III na aftrek)

WKB: €127.582
vermogen of
€161.329 bij een
toeslagpartner.

Kindgebonden
-budget
(WKB) en

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

118

andere
toeslagen

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

samenlevingscontract;
gezamenlijk kind; partners
voor pensioenregeling;
gezamenlijk een
koopwoning; een kind < 18
jaar van één van beiden dat
woont op het adres; ofwel
het jaar ervoor al
toeslagpartners). Er zijn
uitzonderingen wanneer
partner op ander adres, in
een zorginstelling of in het
buitenland woont. Voor de
huurtoeslag geldt daarnaast
het begrip medebewoner
waarvan het inkomen en
vermogen ook meetelt.

Kinderopvangtoeslag:
geen.
Huurtoeslag:
€33.748.
Zorgtoeslag:
€127.582.

119

BIJLAGE 5

Afgevallen beleidsopties
Er is een aantal beleidsopties afgevallen. Hierna wordt kort beschreven welke dat zijn en om welke
redenen ze niet verder zijn uitgewerkt in een fiche.
Verschillende varianten van het verrekenen van loon naast de uitkering
•
Het harmoniseren van de bijverdienregels over alle uitkeringen heen
•
Werken met bredere staffels voor bijverdienen
De problematiek met het verrekenen is in de basis vergelijkbaar over de regelingen heen, namelijk de
onzekerheid over het inkomen dat werken naast de uitkering oplevert voor de uitkeringsgerechtigde.
Dit kan de stap naar werk belemmeren. Het harmoniseren van de bijverdienregels over alle uitkeringen
heen (welk deel van het loon wordt verrekend met de uitkering en voor hoe lang) maakt de regels
wellicht beter bekend onder de bevolking en kan ervoor zorgen dat bij doorstroom van de ene regeling
naar de andere, beter ingeschat kan worden wat bijverdienen naast de uitkering voor gevolgen heeft.
Echter, de aard van de regelingen binnen de sociale zekerheid is verschi llend, waardoor één
overkoepelende oplossing niet evident de beste oplossing is. Met name het verschil in de
vangnetregelingen op het niveau van het sociaal minimum tegenover de werknemersverzekeringen
maakt dit minder logisch. In de werknemersverzekeringe n kan in principe permanent worden
bijverdient naast de uitkering, terwijl dit voor de bijstand niet zo is, en ook niet een vanzelfsprekende
keuze is. Het hoogte van de bijstand wordt daarmee namelijk impliciet op een hoger niveau gelegd,
wat volledige uitstroom kan belemmeren.
Bredere staffels voor bijverdienen kunnen eraan bijdragen dat het voor burgers voorspelbaarder wordt
hoeveel zij overhouden aan het eind van de maand. Een voorbeeld is dat van een inkomen uit werk
van tussen de 0 en 500 euro in een mand, een vast bedrag behouden mag blijven naast de uitkering,
zeg 100 euro. Bij 500-1000 euro is dat 200 euro, etc. Het nadeel hiervan is dat, zeker met
schommelende inkomens door flexcontracten, het risico op grote terugvorderbedragen oploopt. 1 euro
verschil in inkomen – wat achteraf kan blijken – kan er al voor zorgen dat iemand in een andere trede
van de staffel terecht komt. Daarnaast stimuleert het niet om binnen een trede van de staffel meer
uren te gaan werken.
AOW in het buiteland standaard op het niveau van 50% WML
Het toetsen van de huishoudsamenstelling van AOW’ers in het buitenland is zeer arbeidsintensief. De
gehuwdennorm is 50% WML per AOW’er, en de alleenstaandennorm 70% WML. Om de uitvoering te
vereenvoudigen, kan het bedrag standaard na ar 50% WML gaan. Dit is echter zonder
verdragswijzigingen, zowel op niveau van de EU en bilateraal, niet mogelijk. Er mag geen onderscheid
gemaakt worden tussen burgers die in verschillende EU-lidstaten wonen. Een alleenstaande AOW’er in
een andere EU/EEA-lidstaat mag dus niet 50% WML ontvangen terwijl dat in Nederland 70% is.
Eenzijdige aanpassing van bilaterale verdragen is niet mogelijk. Bovendien ontvangen AOW’ers in
landen waarmee géén verdrag is afgesloten, reeds 50% WML, onafhankelijk van de
huishoudsamenstelling. Het kabinet zou ernaar kunnen streven in toekomstig beleid de verdragen aan
te passen om deze beleidswijziging mogelijk te maken. Het is echter niet mogelijk om gelijktijdig deze
maatregel voor alle in het buitenland wonende AOW’ers in te vo eren.
Afschaffen van de AIO (AOW zonder opbouw)
Het moeten aanvragen van, en voldoen aan de verplichtingen van, de AIO naast de AOW is complexer
voor burgers dan rond kunnen komen van één uitkering. Dit kan een overweging zijn om de AOW niet
meer afhankelijk te maken van het aantal jaren dat in Nederland is gewoond voorafgaand aan de
AOW-leeftijd. De verwachte effecten van deze beleidswijziging wegen echter niet op tegen de

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

120

voordelen van vereenvoudiging. De maatregel zou een effect kunnen hebben op de migratie naar
Nederland om van de AOW gebruik te kunnen maken. Als deze migratie vanuit de EU/EEA komt, zijn
hier geen aanvullende voorwaarden aan te verbinden voor deze migranten (zie ook de maatregel
hiervoor). Drempels die voor iedereen zouden gelden, zoals een inkomens - en/of vermogenstoets,
compliceren de AOW juist.
Alternatieven zijn tevens onderzocht, zoals het verkorten van de opbouwperiode van de AOW
(waardoor het gebruik van de AIO kan afnemen), dan wel het doorbetalen van premies voor diegenen
die nog geen volledige AOW hebben opgebouwd (oftewel: gedurende het gebruik van de AOW heffen
van de AOW-premie), waarmee ook de AIO kan worden afgeschaft. Deze laatste optie heeft ook juist
complicerende onderdelen, zeker voor de uitvoering die een persoonlijke premie zou moeten gaan
heffen bij personen vanaf de AOW-leeftijd (personen met volledige opbouw niet meer, en personen
met een onvolledige opbouw nog wel). Daarnaast is het een juridisch vraagstuk of een opbouw met
premies gedurende/achteraf mogelijk is. Dit zou nog uitgezocht kunnen worden. De optie o m de
opbouwperiode te verkorten, roept vragen op tussen welke leeftijden deze opbouw dan zou moeten
plaatsvinden, of dit variabel mag/kan zijn, en of de premies dan nog een te dragen hoogte zouden
hebben. Bovendien is het voor de uitvoering complexer.
Automatisch toekennen van uitkeringen, op basis van beschikbare gegevens
Automatische toekenning van uitkeringsbedragen zou voor burgers in eerste instantie eenvoudiger
zijn, aangezien ze geen aanvraag hoeven te doen. Echter, de inschatting is dat dit voor de meeste
regelingen niet mogelijk is zonder sterke vereenvoudiging op het gebied van toegangsvoorwaarden. De
gegevens die op dit moment beschikbaar zijn, zijn niet toereikend voor automatische toekenning, en
bovendien vereist toegang in sommige gevallen m omenteel een feitelijke controle door de uitvoerder.
Belangrijker is dat bij fouten door de uitvoerder, burgers onterecht een uitkering krijgen waar zij nooit
om hebben gevraagd. De gevolgen hiervan (terugbetaling en het gehele proces daaromheen) zijn voor
de burger hardvochtig en complex. Afzien van terugvorderingen in deze gevallen leidt tot vragen
omtrent rechtmatigheid en solidariteit. Tenslotte rijst de vraag of de uitvoerder ook verantwoordelijk
wordt voor het bijhouden van de gegevens om te toetsen o f het recht op de uitkering blijft bestaan. Al
met al is deze maatregel te complex en vergaand bevonden om verder uit te werken.
Een pauzeknop in het terug- en invorderingsproces
Met een pauzeknop kan de burger het terug- of invorderingsproces tijdelijk stopzetten als zijn of haar
omstandigheden daarom vragen. Deze mogelijkheid zou geüniformeerd voor alle rijksinstanties (en
mogelijk gemeenten) kunnen gaan gelden. Na een eerste inventarisatie voor dit IBO blijkt de
pauzeknop een bestaand instrument in de schuldhulpverlening. Er loopt onderzoek van de NVVK en
gemeenten om te kijken of dit instrument makkelijker en vaker kan worden ingezet. Een landelijke
‘rode knop’ wordt met een pilot onderzocht bij CJIB en gemeenten. Daarnaast bestaan er in de huidige
terug- en invorderingsprocessen al ruime mogelijkheden voor instanties om betalingsregelingen te
treffen. De optie is niet verder uitgewerkt voor dit IBO, om de onderzoeksresultaten af te kunnen
wachten.
De Toeslagenwet afschaffen
De Toeslagenwet zorgt ervoor dat de uitkering uit een werknemersverzekering, die onder het sociaal
minimum ligt, wordt aangevuld tot het sociaal minimum (onder bepaalde voorwaarden) of tot het oude
loon als dat onder het sociaal minimum lag. Een deel van deze doelgroep heeft in dat laatste geval ook
nog recht op bijstand, zoals eerder in dit rapport geconstateerd (ca. 10.000 -20.000). De Toeslagenwet
afschaffen, zodat burgers niet meer uit drie potentiële bronnen een uitkering nodig hebben om tot het
sociaal minimum te komen, maar nog uit twee, klinkt als een vereenvoudiging. Echter, dit betekent
ook dat een grotere groep burgers – die dat nu nog niet doet, namelijk ca. 100.000 – naar de
gemeente moet voor een aanvulling op hun werknemersverzekering vanuit de Participatiewet. Het
aantal burgers dat daardoor én met UWV (voor hun verzekering) én met gemeenten (voor aanvulling)
te maken zou krijgen, ligt vele malen hoger dan het aantal burgers waarvoor dit mogelijk een
vereenvoudiging zou zijn (het deel dat al een aanvulling vanuit de gem eente heeft). Om deze reden is
afgezien van deze beleidsoptie.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

121

Herlevingsrecht in alle regelingen na uitstroom
Een herlevingsrecht van de uitkering, wat betekent dat men zonder voorwaarden of via een
versoepelde procedure weer recht krijgt op de eerdere uitkering, zou de stap naar werk voor
sommigen zekerder kunnen maken. Beleidsaanpassingen op dit gebied worden echter momenteel al
opgepakt (bijstand) of zijn eerder onderzocht en niet haalbaar bevonden. In de Participatiewet gaat
het om een verkorte aanvraag, na eerdere uitstroom. Een herlevingsrecht zonder voorwaarden zou
hier niet wenselijk zijn, om dezelfde redenen als automatische toekenning (zie hierboven). In de WIA
is een herlevingsrecht niet (volledig) mogelijk, onder andere gezien de rol van de (ou de) werkgever en
zijn mogelijkheid om een herkeuring aan te vragen. Een garantie op een herlevingsrecht is dus niet te
geven.
Overal dezelfde grensvoorwaarden vermogen/inkomen
Vangnetregelingen zoals de bijstand kennen een vermogen- en/of inkomenstoets. Dit betekent dat
iemand enkel voor de uitkering in aanmerking komt als zowel zijn of haar inkomen, als zijn of haar
vermogen, onder een bepaalde grens ligt (daarnaast gelden nog andere voorwaarden). Bij
werknemers- en volksverzekeringen gelden deze grenzen niet. Vanuit een besparingsoogpunt kan
ervoor gekozen worden om deze grenzen in meer regelingen in te vormen of de grenzen over de
gehele sociale zekerheid te uniformeren. Het zorgt er immers voor dat de verzekeringen meer worden
gericht op personen met de grootste nood (die niet op andere bronnen van inkomen kunnen
terugvallen). De aard van de verzekeringen verandert dan (zogezegd veranderen de
polisvoorwaarden). Een uniformering van voorwaarden kan worden gezien als een vorm van
vereenvoudiging. De voorwaarden zelf betekenen echter voor de burger juist meer complexiteit als hij
of zij met de regeling in aanmerking komt: er moet aan de voorwaarden voldaan worden, en dus
betekent dit een extra barrière om toe te treden tot de sociale zekerheid. Bovendien moet een burger
de extra voorwaarden doorgronden en extra handelingen verrichten. Dit kan tot onzekerheid leiden. Al
met al levert deze beleidsoptie volgens de werkgroep geen veree nvoudiging op binnen het sociale
zekerheidsstelsel.
Proefperiode samenwonen
Een proefperiode samenwonen kan voor burgers voordelig zijn als zij met behoud van een uitkering
voor een alleenstaande (die voor de betreffende regelingen per persoon hoger is d an de
‘gehuwdennorm’) kunnen uitproberen of zij samen willen wonen. Mochten burgers binnen de
proefperiode merken dat zij toch niet samen willen wonen, dan zal de uitkeringshoogte voor de
betreffende personen niet heen en weer gaan (van alleenstaandennorm naar gehuwdennorm en weer
terug). De ‘gehuwdennorm’ geldt voor de meeste regelingen in het geval er een ‘gezamenlijke
huishouding’ wordt gevoerd. Men hoeft dus niet daadwerkelijk gehuwd te zijn. Er zit in dit criterium en
de beoordeling daarvan iets subjectiefs. Dit blijft met een proefperiode samenwonen zo: burgers
moeten nog steeds zelf inschatten of zij al een gezamenlijke huishouding voeren, en zich dan bij de
gemeente of SVB melden voor de proefperiode. Deze inschatting zal voor burgers met een
proefperiode lastig blijven. Bovendien is er reeds wettelijke ruimte voor gemeenten en SVB om een
proefperiode toe te kennen, en dit gebeurt ook al. De extra stap voor burgers (om zich eerst te
moeten melden voor de proef, en daarna nogmaals met de uitslag van de proef) weegt voor de
werkgroep zwaarder dan de mogelijke voordelen van een landelijk recht op een proefperiode. De optie
is een te minimale vereenvoudiging. Daarnaast is het financieel voor burgers nog steeds voordeliger
om een alleenstaanden-uitkering te hebben, en dus ook niet mee te doen aan een proefperiode:
daarna wordt de uitkering namelijk aangepast naar de gehuwdennorm als er sprake is van een
gezamenlijke huishouding.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

122

BIJLAGE 6

Methode CBS microdata-analyse: gebruik sociale
zekerheid
Het doel van deze analyse is om het gebruik van sociale zekerheid in kaart te brengen met
populatiegegevens. Voor het IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid is voornamelijk gekeken naar de
stapeling van sociale zekerheid.
Onderstaand wordt nader verklaard hoe het databestand is opgebouwd.
Data
Voor de analyse worden verschillende bronbestanden over de populaties van sociale zekerheid
gekoppeld. Onderstaand worden de volgende punten toegelicht: de gebruikte bronbestanden, de
koppeling tussen de data en vervolgens kort wat beperkingen van deze analyse.
Een soortgelijk databestand is door CBS gemaakt (Stapelingsmonitor). Deze is echter op jaarlijkse
basis. In dit bestand wordt toegelicht hoe dit bestand op een maandelijkse b asis opgezet is. Dit is om
zo goed mogelijk in kaart te brengen welke regeling tegelijkertijd in gebruik was genomen, in
tegenstelling tot over het hele jaar.
Bronbestanden
De informatie over deze bronbestanden kan gevonden worden in de CBS Microdata cata logus. De
filters zijn toegepast op de populatie omschreven in de tabel. Dit is voornamelijk het verwijderen van
beëindigde uitkeringen of nabetalingen, om enkel de uitkeringen over te houden die daadwerkelijk in
de verslagmaand gebruikt zijn.
De populaties van bestanden kunnen verschillen, vooral in de status van uitkeringen die meegenomen
zijn (bijv. in de bijstand is er alleen onderscheid tussen lopende en beëindigde uitkeringen, bij de WW
is er nog onderscheid in bijv. afgekeurde / herleefde uitkering en). Dit wordt zoveel mogelijk
gelijkgetrokken; de uitkeringen die meegenomen worden, zijn lopende uitkeringen in de gehele
verslagmaand (zijnde december 2019). Dit zijn dus alle uitkeringen die gedurende december 2019
gebruikt zijn. Hier wordt veelal de methode van het CBS gevolgd in de documentatiebestanden van
deze bronbestanden.
NB: toeslagen worden op een jaarbasis toegekend, dus deze gelden over het hele jaar, niet alleen
december 2019. De AKW wordt op kwartaalbasis toegekend. Het is dus niet volledi g maandelijkse
data.
Wanneer alle onderstaande bestanden gekoppeld zijn op individueel niveau (RINPERSOON en
RINPERSOONS), wordt nog gefilterd op leeftijd. Alle individuen in het bronbestand zijn volwassenen.
In de onderstaande tabel is gerapporteerd hoe de bronbestanden gebruikt zijn. In de kolom ‘populatie’
is de populatie van het CBS bronbestand samengevat; in de kolom ‘selectie van de populatie’ is
toegelicht welke observaties geselecteerd zijn uit het originele bronbestand.

Bronbestand
BIJSTANDUITKERINGTAB

Regelingen
Bijstand
IOAW
IOAZ
Bbz

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

Populatie
Elke rij in het bestand
vertegenwoordigt een
bijstandsuitkering (Bijstand,
IOAW, IOAZ of Bbz), die in

Selectie van de populatie
De volgende categorieën
worden meegenomen.
Indicatie of een uitkering
lopend dan wel beëindigd is:
Lopende uitkering

123

AKWUITKERING1BTAB

AKW – Kinderbijslag

de verslagmaand al dan niet
lopend is.
De populatie van de
component bestaat uit
gedurende het hele kwartaal
lopende AKW-uitkeringen,
die voor de kinderen zijn
aangevraagd. De gegevens
van dit bestand zijn
gebaseerd op het kind
(RINPERSOONS/
RINPERSOON).

-

Beëindigd in de
verslagmaand

De peildatum van het recht
op AKW is het begin van het
kwartaal. Als er wijzigingen
tijdens het kwartaal zijn,
blijft het recht voor dat
kwartaal onveranderd.

AOWUITKERING1ATAB

AOW

ANWUITKERING1ATAB

Anw

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

De
RINPERSOONS/RINPERSOO
N van de verzorgers zijn
gebruikt om te kijken naar
wie AKW ontvangt.
De populatie van de
component bestaat uit alle
AOW-uitkeringen aan
personen die op enig
moment in de verslagmaand
lopend of ingestroomd zijn.

De populatie van de
component bestaat uit Anwuitkeringen aan personen
die aan het eind van de
verslagperiode niet waren
beëindigd, de zogeheten
lopende uitkeringen.

Om het aantal getelde
uitkeringen te bepalen,
dient een selectie te worden
toegepast op de variabele
AOWSOORTPENSIOEN2A
waarbij wordt uitgesloten:
de KOB-gevallen
(Koopkrachttegemoetkomin
g Oudere
Belastingplichtigen) en
onbekend (codes 05, 51,
52, 53, 99).
Om het aantal getelde
uitkeringen te bepalen dient
een selectie te worden
toegepast op één van de
variabelen
Anwsoortpensioen1a of
Anwnihila:
Bij de variabele
Anwsoortpensioen1a
worden de waarden:
01, 03 en 10
uitgesloten: ANW
nihil, AWW nihil en
NBU nihil;

124

AOTOTUITKERINGATAB

WIA:
IVA
WGA
Wajong
WAO
WAZ
Toeslagenwet n.a.v.
arbeidsongeschikthei
dsuitkering
WW
Toeslagenwet n.a.v.
WW

De populatie van de
component bestaat uit alle
arbeidsongeschiktheidsuitke
ringen die op enig moment
in de verslagmaand lopend
waren of waarvoor na het
einde van het recht op
uitkering nog een nabetaling
is gedaan.
De populatie van de
component bestaat uit alle
werkloosheidsuitkeringen
aan personen die op enig
moment in de verslagmaand
lopend waren, waarvoor na
het einde van het recht op
uitkering nog een nabetaling
is gedaan en aanvragen die
zijn afgewezen.

ZWPERSOONMNDBEDRA
GBUS

Ziektewet
Toeslagenwet n.a.v.
Ziektewet

Personen die in een bepaald
jaar een uitkering op grond
van de Ziektewet hebben
ontvangen.

INPATAB

Zorgtoeslag
Huurtoeslag
Kindgebondenbudge
t

Stapelingsmonitor voor
SZW

Kinderopvangtoeslag
Persoonskenmerken
Sociaal domein

Personen behorende tot de
bevolking van Nederland op
1 januari van het
verslagjaar (feitelijk ultimo
van het jaar voorafgaande
aan het verslagjaar).
Per verslagjaarbestand
bestaat de
onderzoekspopulatie uit alle
personen die op 31
december van dat jaar
stonden ingeschreven met
een geldig adres in
Nederland. Voor deze
personen is vervolgens
bepaald of ze ergens in het
verslagjaar een uitkering
hebben gehad, of ze
speciaal onderwijs volgden,

WUSUITKERING1ATAB

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

Bij de variabele Anwnihila
wordt de waarde 1 (wel van
toepassing) uitgesloten.
De observaties die
meegenomen worden
hebben de volgende status
van de uitkering:
Lopende uitkering
Nieuwe uitkering en
lopend

De observaties die
meegenomen worden
hebben de volgende status
van de uitkering:
Lopende uitkering
Toegekende en
lopende uitkering
Herleefde uitkering
Herleefde en
lopende uitkering
Dit is een jaarbestand; er is
gefilterd op uitkeringen in
december 2019.
De aanvang- en einddatum
van de uitkering zijn
beschikbaar. De uitkeringen
die meegenomen zijn lopen
in december 2019 en zijn
geselecteerd op basis van
de aanvang- en einddatum.

125

of ze in de schuldsanering
zaten et cetera.
Koppeling tussen bronbestanden
Zoals in de bovenstaande tabel te zien is, verschillende de populaties van de data enigszins. De
populatie van de stapelingsmonitor vormt de basis: alle personen die op 31 december van het
gerapporteerde jaar staan ingeschreven met een geldig adres in Nederland.
Na het koppelen van alle bestanden worden alle kinderen uit het bestand gefilterd, zodat de volw assen
populatie overblijft.
Gebaseerd op deze populatie is gekeken of deze inwoners gebruik maken van een van de
bovenstaande regelingen. Dat betekent dat er geen 100% koppeling is, omdat de populatie van
inwoners en gebruikers van sociale zekerheid niet per se hetzelfde hoeven te zijn. Dit heeft vooral te
maken met uitkeringen in het buitenland (vooral bij de ANW en AOW) en verhuizingen uit het
buitenland.
Aggregatie naar huishoudens
Om een beeld te geven van het gebruik van sociale zekerheid op het nive au van huishoudens, wordt
dit databestand ook geaggregeerd naar het huishouden. Hiervoor wordt het huishouden gebruikt waar
een persoon op 31 december van het verslagjaar ingeschreven stond. Aangezien de gegevens over het
gebruik van sociale zekerheid gepeild is op december 2019, geeft dit een zo realistisch mogelijk beeld.
Eindbestand
Uiteindelijk is een bestand gemaakt van elk persoon in de populatie en welke sociale zekerheid zij
gebruikt hebben in december 2019. In dit bestand tellen we op hoeveel regelingen een persoon
gebruikt.
Er worden een aantal definities gehandhaafd.
Alle sociale zekerheid: elke bovengenoemde regeling
Sociale zekerheid exclusief toeslagen: zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag
Enkel uitkeringen: alle toeslagen en kindgerelateerde regelingen (kindgebondenbudget en
kinderbijslag).
Gehele sociale zekerheid en het sociaal domein: hier is een beperkte set aan indicatoren over
het sociaal domein meegenomen uit de stapelingsmonitor.
Met deze informatie kunnen samenvattingen gemaakt worden over:
1. Hoeveel mensen een bepaalde regeling gebruiken.
2. Welke combinaties aan regelingen gebruikt worden.
3. Hoe het gebruik van regelingen stapelt.

Disclaimer
Dit is geobserveerde data van de gehele populatie in sociale zekerheid. E r is gekeken naar de maand
december 2019. Echter, binnen deze maand is geen analyse gedaan van verloop tussen uitkeringen. In
de huidige dataset heeft iemand twee uitkeringen, terwijl het ook kan zijn dat binnen deze maand deze
persoon is overgestapt van de ene naar de andere regeling.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

126

BIJLAGE 7

LISS Enquête-analyse: Ervaren complexiteit
Inleiding
Deze bijlage hoort bij het IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid als toelichting bij de analyse van de
enquête over ervaren complexiteit van sociale zekerheid. Deze enquête is uitgezet over het
Langlopende Internet Studies voor de Sociale wetenschappen (LISS) panel bij CenterData. Middels dit
onderzoek wordt in kaart gebracht hoe complex regelingen ervaren worden, en welke factoren de
variatie in ervaren complexiteit verklaren.
In de rest van het document wordt de volgende structuur gevolgd:
1.

Data

2.

Methoden
a. Complexiteitsscore
b. Regressies

3.

Resultaten

4.

Appendix

Data
In deze enquête is gevraagd naar de ervaring van gebruikers van sociale zekerheid. De enq uête is
uitgezet onder 1266 personen; de enquête is ingevuld door 994 respondenten. Dat is een response
rate van circa 80%.
Elke respondent heeft vragen over 1 tot 3 regelingen beantwoord. Dit geeft een dataset met één rij per
respondent, per regeling waar zij vragen over beantwoord hebben. Met 994 respondenten levert dit
1916 responses op.
Aantal regelingen waar de respondent vragen over
heeft beantwoord
1

Aantal observaties

2

432

3

245

317

In deze analyse wordt vaak gekeken naar patronen op het niveau van een regeling. Het is belangrijk
om de steekproef van elke regeling te controleren dat er voldoende observaties zijn voor een
statistisch verantwoordelijke uitspraak. Zoals onderstaand te zien is, heeft enkel de Bbz een populatie
die kleiner dan 30 is. Dit is een belangrijke kanttekening bij de statistieken die gerapporteerd worden
over de Bbz.
Regeling

Aantal observaties

Zorgtoeslag

351

WW

304

AOW

202

Ziektewet

184

Kinderbijslag

158

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

127

WAO

142

Bijstand

116

Huurtoeslag

100

WGA

63

IVA

59

Wajong

59

Kinderopvangtoeslag

47

Anw

38

IOAW/IOAZ

36

IOW

34

Bbz

23

In de CBS Microdata (zie bijlage 6) hebben wij uitgebreide informatie over de persoonskenmerken van
individuen. Door de CBS Microdata (de daadwerkelijke populatie) te koppelen aan de respondenten
van de enquête kan gecontroleerd worden in hoeverre de steekproef overeenkomt met de populatie.
Dit doen wij met een aantal persoonskenmerken:
1.

Geslacht

Man
Vrouw
2.

In populatie
43,0%
57,0%

In steekproef
28,1%
41,9%
30,0%

In populatie
24,1%
41,8%
34,1%

In steekproef
9,6%

In populatie
15,3%

20,6%

21,8%

13,0%

15,3%

34,1%

30,7%

22,7%

24,4%

In steekproef
79,6%
11,2%

In populatie
77,4%
13,8%

9,3%

8,8%

Opleidingsniveau

Vmbo, onderbouw havo/vwo
Mbo, bovenboud havo/vwo
Hbo en wo
3.

In steekproef
49,2%
50,8%

Stedelijkheid

Niet (<500
omgevingsadressen/km2)
Weinig (500 tot 1000
omgevingsadressen/km2)
Matig (1000 tot 1500
omgevingsadressen/km2)
Sterk (1500 tot 2500
omgevingsadressen/km2)
Zeer sterk (>=2500
omgevingsadressen/km2)
4.

Migratie-achtergrond

Nederlandse achtergrond
Eerste generatie
migractieachtergrond
Tweede generatie
migractieachtergrond

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

128

Deze gemiddelden komen degelijk overeen. Om toch rekening te houden met de populatie van de
steekproef, wordt hier voor gecorrigeerd. Dit wordt nader toegelicht in de methode sectie.

Methode
Ten eerste wordt één complexiteitsindicator berekend, per persoon per regeling, tussen 0 en 10.
Vervolgens worden verschillende modellen gebruikt om de varia tie in ervaren complexiteit te
verklaren. Hier worden grofweg twee categorieën aan variabelen gebruikt als verklarende variabelen:
(1) persoonskenmerken en (2) voorwaarden in de verschillende regelingen. Hiermee proberen wij in
kaart te brengen welke factoren bijdragen aan ervaren complexiteit.
Eerst wordt de complexiteitsindicator nader toegelicht; vervolgens wordt een overzicht gegeven van de
verschillende modellen waarmee wij de ervaren complexiteit pogen te verklaren.

Complexiteitsindicator
In de enquête zijn meerdere vragen met betrekking tot ervaren complexiteit gesteld. De antwoorden
op deze vragen zijn samengenomen tot één complexiteitsindicator met behulp van een Principal
Component Analysis.
Het samennemen van vragen tot één indicator vergt dat een respondent antwoord heeft gegeven op
alle vragen. In een aantal gevallen zijn de vragen onvolledig ingevuld, waardoor de
complexiteitsindicator niet berekend kan worden. Dit is slechts het geval bij 29 rijen (NB: één rij is van
éen respondent over één van de regelingen die zij gebruikt hebben).
De volgende vragen zijn gebruikt om de complexiteitsindicator op te stellen:
1.

Het kostte weinig moeite om te ontdekken dat ik recht had op deze regeling.

2.

Het kostte veel moeite om deze regeling aan te vragen.

3.

Toen ik de regeling eenmaal had aangevraagd, heb ik er zonder problemen gebruik van
gemaakt.

4.

Het was vooraf moeilijk om te begrijpen wat de hoogte van de uitkering zou worden.

5.

Het was vooraf moeilijk om te begrijpen hoe lang de uitkering zou worden.

6.

Ik kon alle informatie die ik wilde weten over deze regeling makkelijk vinden.

7.

Ik kon goed terecht met alle vragen die ik over deze regeling had.

8.

De communicatie over deze regeling vond ik onduidelijk.

De samengestelde complexiteitsindicator is gemaakt met een principal component analysis (PCA);
deze methode is een dimensionality-reduction methode. PCA poogt maximale variatie van een grotere
set variabelen te verklaren met een kleinere set variabelen.
Als eerste wordt de correlatie matrix tussen de verschillende vragen berekend, om in kaart te brengen
hoe sterk de variabelen samenhangen. Een positieve waarde betekent dat de twee vragen positief met
elkaar samenhangen: dus als de respondent het met deze vraag eens is, is deze responde nt het
waarschijnlijk ook meer eens met de andere vraag. Een negatieve waarde betekent dat de twee
vragen negatief met elkaar samenhangen: als de respondent het met deze vraag eens is, is de
respondent het waarschijnlijk meer oneens met de andere vraag.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

129

Weinig moeite
om recht te
ontdekken
Aanvraag veel
moeite
Zonder
problemen
gebruik.
Vooraf
moeilijk
hoogte te
begrijpen
Vooraf
moeilijk duur
te begrijpen
Makkelijk alle
inforatie
vinden
Goed terecht
met vragen
Onduidelijke
communicatie.

Weinig
moeite
om recht
te
ontdekken

Aanvraag
veel
moeite

Zonder
problem
en
gebruik.

Vooraf
moeilijk
hoogte te
begrijpen

Vooraf
moeilijk
duur te
begrijpen

Makkelijk
alle
inforatie
vinden

Goed
terecht
met
vragen

Onduide
lijke
commun
icatie

1

-0,49

0,41

-0,33

-0,37

0,45

0,34

-0,33

-0,49

1

-0,46

0,46

0,46

-0,51

-0,44

0,43

0,41

-0,46

1

-0,31

-0,35

0,46

0,44

-0,3

-0,33

0,46

-0,31

1

0,59

-0,55

-0,41

0,45

-0,37

0,46

-0,35

0,59

1

-0,48

-0,37

0,38

0,45

-0,51

0,46

-0,55

-0,48

1

0,69

-0,46

0,34

-0,44

0,44

-0,41

-0,37

0,69

1

-0,42

-0,33

0,43

-0,3

0,45

0,38

-0,46

-0,42

1

In deze correlatiematrix kan men kijken of de verbanden tussen vragen logisch zijn. Dit is grotendeels
het geval: tussen positief verwoordde vragen zijn positieve verbanden, tussen negatief verwoordde
vragen zijn positieve verbanden, tussen positief en negatief verwoordde vragen zijn negatieve
verbanden.
Als tweede wordt bepaald hoeveel principal components nodig zijn. Het is ook mogelijk om
bijvoorbeeld twee principal-components te maken; de tweede moet dan wel meer informatie
toevoegen voor de toegenomen complexiteit van het model. Dit kan gedaan worden met een scree plot. Er zijn in totaal 8 vragen, dus het onderstaande plot kijkt voor elke hoeveelheid principal
components hoeveel extra variatie hiermee verklaard wordt.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

130

Op basis van bovenstaand screeplot wordt gesteld dat één principal -component de meest variatie al
verklaard, met additionele principal-components wordt marginaal meer variatie verklaard. Dat
betekent dat één samengestelde complexiteitsindicator gemaakt kan worden van deze set vragen. Met
deze complexiteitsscore kan 50% van de variatie in de antwoorden op deze vragen verklaard worden.
Onderstaand worden de coëfficiënten van de gebruikte vragen weergegeven. De coëffic iënten van
negatief verwoorde vragen zijn negatief, en vice versa. Dit betekent dat de individuele vragen op een
intuïtieve manier bijdragen aan de principal component.
Vraag
Het kostte weinig moeite om te ontdekken dat ik
recht had op deze regeling.
Het kostte veel moeite om deze regeling aan te
vragen.
Toen ik de regeling eenmaal had aangevraagd,
heb ik er zonder problemen gebruik van
gemaakt.
Het was vooraf moeilijk om te begrijpen wat de
hoogte van de uitkering zou worden.
Het was vooraf moeilijk om te begrijpen hoe lang
de uitkering zou worden.
Ik kon alle informatie die ik wilde weten over
deze regeling makkelijk vinden.
Ik kon goed terecht met alle vragen die ik over
deze regeling had.

Coëfficiënt
0,64
-0,75

0,65
-0,73
-0,7
0,82
0,73

Voor een duidelijkere interpretatie herschalen wij hierna de complexiteitsscore. Voor elke regeling waar
een respondent vragen over beantwoord heeft, gebruiken we de bovenstaande coëfficiënten om de

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

131

samengestelde complexiteitsscore te berekenen. Vervolgens draaien we de schaal om, zodat een
hogere score meer ervaren complexiteit betekent, en zetten we deze score op een schaal van 0 tot 10.
Dat leidt tot de onderstaande verdeling van complexiteitsscores:

Eerste kwartiel
2,5

Mediaan
3,52

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

Gemiddelde
3,6

Derde kwartiel
4,87

Missende
waarden
29

132

Regressie-modellen
Met de complexiteitsscore wordt gepoogd de variatie in complexiteit verklaren. Dit is gefocust op drie
specifieke onderzoekssvragen:
(1)

Hoe verschilt ervaren complexiteit tussen regelingen?

(2)

Welk effect heeft de populatie van een regeling op de ervaren complexiteit?

(3)

Welk effect hebben voorwaarden uit het beleid op de ervaren complexiteit?

Hoe verschilt ervaren complexiteit tussen regelingen?
Hiervoor wordt gekeken naar de verdeling van scores tussen regelingen, o.a. met de gemiddelde
complexiteitsscores van regelingen. Deze scores geven een globaal beeld van de verhouding tussen
regelingen.
Echter, de populaties van regelingen zijn erg anders. Dat komt door het verschil in doelgroep en van
regelingen en dit is terug te zien in de populatiedata van het CBS. Hierdoor weetmen niet of variatie
komt door de doelgroep van de regeling. Dat leidt tot de volgende vraag die beantwoord moet worden,
voordat de effecten van beleid bekeken kunnen worden.
Welk effect heeft de populatie van een regeling op de ervaren complexiteit?
Uit de eerste vraag wordt slechts gehaald wat het verschil tussen regelingen is, maar door het verschil
in populaties van regelingen kan niet gesteld worden wat de oorzaak i s. Daarom moet eerst het effect
veroorzaakt door populatieverschillen gecorrigeerd worden.
Ten eerste wordt gekeken naar welke persoonskenmerken de ervaren complexiteit voorspellen.
Vervolgens wordt gekeken naar hoe de verhoudingen tussen regelingen veranderen, als de gemiddelde
complexiteitscores van regelingen gecorrigeerd zijn voor persoonskenmerken. Dat houdt in dat de
complexiteitsscore voorspeld worden met persoonskenmerken, en vervolgens vergeleken worden met
de ongecorrigeerde gemiddelden.
Indien persoonskenmerken een belangrijke factor zijn, kunnen complexiteitscores vooruitgaand
gecorrigeerd worden voor persoonskenmerken op twee manieren: (1) Persoonskenmerken in de
regressie. (2) Fixed-effects in de regressie; dat betekent dat de gemiddelde respons van elke
respondent gebruikt wordt. Hierbij wordt het feit geëxploiteerd dat veel respondenten vragen over
meerdere regelingen hebben ingevuld.
Met deze correcties wordt gepoogd het effect van de doelgroep zo zorgvuldig mogelijk te
onderscheiden van het effect van de regeling (en onderliggend beleid).
Welk effect hebben voorwaarden uit het beleid op de ervaren complexiteit?
Er is een lijst aan voorwaarden opgesteld, die op basis van de gedragseconomische perspectieven en
gesprekken ervaren complexiteit kunnen verklaren. Voor elke regeling is gekeken of deze voorwaarden
van toepassing zijn. Hier wordt de variatie in voorwaarden geëxploiteerd: bijv. de vergelijking tussen
regelingen met en zonder een inkomenstoets.
Voor de regressies wordt hier nog een aanpassing op toegepast. In verband met volledige overlap
worden inkomenstoets, partnerinkomenstoets en kostendelernorm samengenomen. Anders zouden
unieke combinaties aan voorwaarden alleen de variatie tussen regelingen oppakken, in plaats van de
variatie door voorwaarden. Dat leidt tot de indeling in appendix A4.
Om te kijken of de steekproef voldoende groot is om statistische conclusies te trekken. Bij ‘volledige
verrekening’ van bijverdiensten zijn er te weinig observaties.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

133

Resultaten
Hoe verschilt de ervaren complexiteit tussen regelingen?
Eerst kunnen we kijken naar de gemiddelde scores per regeling:

Regeling

Gemiddelde

Mediaan

Percentage
respondenten die de
regeling
bovengemiddeld
complex vinden

WGA

5,11

4,97

85.71%

63

IVA

4,78

4,67

83.05%

59

Wajong

4,67

4,67

81.36%

59

Bijstand

4,28

4,44

66.38%

116

WAO

4,28

4,26

61.27%

142

Kinderopvangtoeslag

4,15

4,17

61.70%

47

Bbz

3,97

4,24

56.52%

23

IOAW/IOAZ

3,91

4,07

58.33%

36

Zorgtoeslag

3,75

3,67

51.00%

351

Anw

3,69

3,52

50.00%

38

Ziektewet

3,65

3,67

48.91%

184

IOW

3,58

3,33

44.12%

34

Huurtoeslag

3,44

3,38

44.00%

100

WW

3,44

3,38

45.72%

304

Kinderbijslag

2,61

2,52

26.58%

158

AOW

2,19

2,42

17.82%

202

Aantal
respondenten

We kunnen een vrij duidelijk verschil zien in hoe regelingen gemiddeld gescoord wordt. De AOW en
Kinderbijslag worden veel eenvoudiger gevonden dan andere regelingen, terwijl alle
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en de Bijstand als significant complexer worden gezien.
We kunnen per regeling kijken naar hoe de complexiteitsscores zijn verdeeld. Dit geeft een beeld van
de variatie binnen regelingen. We zien dat binnen de regelingen de score vrij normaal verdeeld zijn.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

134

Welke persoonskenmerken beïnvloeden ervaren complexiteit?
Als eerste wordt gekeken naar welke persoonskenmerken effect hebben op de ervaren complexiteit.
Persoonskenmerk

Categorie

Constante

n.v.t

1,78

0,01

Moeilijke omstandigheden in
het leven
Aantal inkomenstenbronnen

Vijf-puntsschaal

0,43

0

-0,05

0,61

0,15

0,65

-0,06

0,63

0,2

0,12

Samenstelling huishouden

Inkomen van twee personen (uit
werk of uitkering)
Inkomen van drie of meer personen
(uit werk of uitkering)
(On)gehuwd samenwonend, zonder
kind(eren)
(On)gehuwd samenwonend, met
kind(eren)
Alleenstaande, met kind(eren)

-0,5

0

Samenstelling huishouden

Anders

-0,93

0

Woning

Huurwoning

0,14

0,14

Woning

Gratis woning

0,38

0,35

Opleidingsniveau

Vmbo

-0,32

0,11

Opleidingsniveau

Havo/vwo

-0,59

0,01

Aantal inkomenstenbronnen
Samenstelling huishouden
Samenstelling huishouden

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

Coëfficiënt

P-waaarde

135

Opleidingsniveau

Mbo

-0,12

0,54

Opleidingsniveau

Hbo

-0,34

0,1

Opleidingsniveau

Wo

-0,06

0,78

Opleidingsniveau

Anders

-0,02

0,94

Opleidingsniveau

(Nog) geen onderwijs afgerond

-0,27

0,48

Netto-inkomen

In duizend euros

-0,06

0,17

Vriendelijkheid

Schaal van 1 - 5

0,06

0,71

Ordelijkheid

Schaal van 1 - 5

0,11

0,45

Extraversie

Schaal van 1 - 5

-0,17

0,23

Neuroticisme

Schaal van 1 - 5

0,22

0

Openheid voor ervaringen

Schaal van 1 - 5

0,15

0,27

Sprake van stapeling

Binair

-0,03

0,78

Er zijn een aantal persoonskenmerken die significant effect hebben op de ervaren complexiteit. De
complexiteitsscore staat op een schaal van 0 tot 10. Voor het interpreteren van de coëfficiënten staat
de verdeling van complexiteit nogmaals onderstaand.
Eerste kwartiel
2,5

Mediaan
3,52

Gemiddelde
3,6

Derde kwartiel
4,87

Missende
waarden
29

De interpretatie van de desbetreffende coëfficienten is als volgt:
•

Moeilijke omstandigheden in het leven: Wij hebben mensen gevraagd of zij moeilijke
omstandigheden in het leven hadden tijdens het gebruik van de desbetreffende regeling. De
antwoorden hebben wij als numeriek gecodeerd, maar waren van origine op een
vijfpuntsschaal (Heel weinig - Weinig - Niet veel, niet weinig - Veel - Heel veel). Elke stap
omhoog in deze schaal betekent dat mensen de regeling ongeveer 0.4 complexer vinden. Dat
betekent dat het geschatte effect van moeilijke omstandigheden maximaal 1,5 - 2 ligt. Dat is
ongeveer het verschil tussen de mediaan en derdie kwartiel.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

136

•

Samenstelling huishouden: deze coëfficiënten zijn in vergelijking met de referentie -categorie
Alleenstaande, zonder kind(eren). Dat betekent dat alleenstaanden, met kind(eren) regelin gen
gemiddeld 0.5 minder complex ervaren dan alleenstaande, zonder kind(eren).
Verder ervaren mensen met een andere woonvorm de regelingen als ongeveer 0.9 minder
complex dan alleenstaande, zonder kind(eren).

•

Opleidingsniveau: deze coëfficiënten zijn in ve rgelijking met de referentie-categorie:
Basisonderwijs. Dat betekent dat mensen die Havo/vwo hebben afgerond een regeling
gemiddeld 0.6 minder complex ervaren dan mensen met afgerond basisonderwijs.

•

Neuroticisme: de coëfficient is 0.22. Dat betekent dat als iemand (ceteris paribus) één punt
omhoog gaat op de schaal van 1 tot 5, iemand de desbetreffende regeling 0.22 complexer
ervaart op de complexiteitsscore.
(Neuroticisme is één van de vijf grote persoonskenmerken. Dit is grofweg te omschrijven als
een tendens tot emotionele instabiliteit.)

De R2 van dit model is 0.167. Dat betekent dat dit model 16,7% van de variatie in de afhankelijke
variabele verklaart. Dat betekent dat er nog +/- 83% variatie is om te verklaren met voorwaarden.
Dit zijn de persoonskenmerken die uit het OLS model als significant komen. Deze resultaten betekenen
ook dat correctie voor persoonskenmerken belangrijk is om de resultaten over de effecten van
voorwaarden correct te interpreteren.
De complexiteitsscore kan nu gecorrigeerd worden voor persoonskenmerken.
regeling

Aantal
respondenten

Gemiddelde

Verschil

2,19

Gemiddelde,
gecorrigeerd voor
persoonskenmerken
3,14

AOW

202

Kinderbijslag

158

2,61

3,44

-0,83

Huurtoeslag

100

3,44

3,83

-0,39

WW

304

3,44

3,33

0,11

IOW

34

3,58

3,46

0,12

Ziektewet

184

3,65

3,74

-0,09

Anw

38

3,69

3,44

0,25

Zorgtoeslag

351

3,75

3,6

0,15

IOAW/IOAZ

36

3,91

3,37

0,54

Bbz

23

3,97

3,79

0,18

Kinderopvangtoeslag

47

4,15

3,52

0,63

Bijstand

116

4,28

3,91

0,37

WAO

142

4,28

3,79

0,49

Wajong

59

4,67

3,99

0,68

IVA

59

4,78

3,92

0,86

WGA

63

5,11

4,14

0,97

-0,95

Aan de boven- en onderkant van de complexiteitsscores maakt het corrigeren voor
persoonskenmerken het meest uit: bij de AOW onderschatten we de complexiteit en bij de WGA
overschatten we de complexiteit van regelingen, als we de persoonskenmerken niet meenemen. Er zit
dus een selectie-effect in deze analyse: het verschil in doelgroepen verklaart een deel van de variatie
tussen regelingen, maar zeker niet alles.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

137

Welk effect hebben voorwaarden uit beleid op ervaren complexiteit?
In dit deel wordt gekeken naar het effect van voorwaarden op ervaren complexiteit. Uit het vorige deel
is geconcludeerd dat de persoonskenmerken significante effecten hebben op ervaren complexit eit.
Voordat gekeken wordt naar voorwaarden, moeten we de methode van deze correctie vaststellen. De
modellen corrigeren voor persoonskenmerken op 3 mogelijke manieren. Voor robuustheid worden de
resultaten uit deze modellen onderstaand vergeleken.
1.
2.
3.

Variabelen met betrekking tot persoonskenmerken én voorwaarden worden meegenomen.
De afhankelijke variabel is al gecorrigeerd voor persoonskenmerken. Variabelen met
betrekking tot voorwaarden worden meegenomen in de regressie.
Fixed effects wordt gebruikt om te corrigeren voor persoonskenmerken. Variabelen met
betrekking tot voorwaarden worden meegenomen in de regressie.

Op basis van de voorwaarden in de tabel wordt geschat welke voorwaarden de ervaren complexiteit
verklaren. Deze voorwaarden worden gebruikt om, gecorrigeerd voor de populatie van een regeling, te
voorspellen welke voorwaarden complexiteit verklaren.
Als eerst kunnen wij echter kijken naar in hoeverre het aantal voorwaarden overeenkomt met de
ervaren complexiteit.

Deze plot laat zien dat het niet lineair overeenkomt. Er zijn bijvoorbeeld meerdere regelingen (IVA,
Wajong, Kinderopvangtoeslag) die op basis van het aantal voorwaarden relatief eenvoudig lijken (vier
voorwaarden), maar als veel complexer ervaren worden (complexiteitsscore tussen de vier en vijf). Dit
suggereert mogelijk dat voorwaarden niet gelijk bijdragen aan ervaren complexiteit. Daarom is het
belangrijk om te kijken naar de bijdrage van verschillende voorwaarde aan de ervaren complexiteit.

Model met alleen voorwaarden
Ten eerste kunnen we kijken naar een model zonder enige correctie voor persoonskenmerken, als
naïeve vergelijking. Hierbij gebruiken wij de voorwaarden als onafhankelijke variabelen, en daarbij
gebruiken wij ook de variabel over of een gebruiker moeilijke omstandigh eden in hun leven had tijdens
het gebruik van de regeling.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

138

Voorwaarde

Categorie

Coëfficiënt

p-waarde

Constante

n.v.t

1,56

0

Inkomenstoets

Ja

0,9

0

Gebaseerd op dagloon

Ja

0,28

0,21

Vermogenstoets

Ja

0

1

Verrekening van het gebruik van
restverdiencapaciteit
Arbeidsverplichtingen

Ja

0,73

0

Ja

0,13

0,34

Voorschottensystematiek

Ja

0,37

0,01

Verrekenen van bijverdiensten

Deels / met uitzonderingen
verrekend
Volledig verrekend

0,69

0,01

0,45

0,24

Veranderende hoogte van de
uitkering over tijd
Herlevingsrecht na uitstroom

Ja

0,1

0,41

Geen

-0,05

0,84

Moeilijke omstandigheden in het
leven

n.v.t.

0,35

0

Verrekenen van bijverdiensten

Echter, in dit model zit nog geen correctie voor persoonskenmerken. Deze resultaten kunnen dus
beïnvloed worden door de achterliggende verschillen in populatie.

Vergelijking van modellen
Hier vergelijken we de vier modellen: de naïve vergelijking en de drie eerdergenoemde modellen om te
corrigeren voor de populatie. Onderstaand kijken we naar de ban dbreedte van de coëfficiënten en het
aantal modellen in welke de variabelen significant zijn. 187
Voorwaarde

Categorie

Verrekenen van bijverdiensten

Deels / met
uitzonderingen
verrekend
Ja

Inkomenstoets

Hoogste
coëfficië
nt
0,99

Laagste
coëfficië
nt
0,69

Significan
tie in #
modellen
4

Versc
hil

0,93

0,67

4

0,26

0,3

Verrekening van het gebruik
van restverdiencapaciteit
Voorschottensystematiek

Ja

0,73

0,49

4

0,24

Ja

0,56

0,37

4

0,19

Moeilijke omstandigheden in
het leven
Verrekenen van bijverdiensten

n.v.t.

0,35

0,28

3

0,07

Volledig verrekend

0,78

0,45

1

0,33

Arbeidsverplichtingen

Ja

0,16

-0,05

0

0,21

Gebaseerd op dagloon

Ja

0,28

0,11

0

0,17

Herlevingsrecht na uitstroom

Geen

0,03

-0,2

0

0,23

Veranderende hoogte van de
uitkering over tijd
Vermogenstoets

Ja

0,21

0,1

0

0,11

Ja

0,17

-0,22

0

0,39

Constante

n.v.t

187

Significantie verwijst hier naar een p-waarde lager dan 0.05.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

139

We zien dat de laagste en hoogste coëfficiënt van elke voorwaarde ongeveer binnen de bandbreedte
blijven. Er lijkt tussen de meest extreme modellen een consistent verschil in schatting.
De volgende voorwaarde zijn significant in alle modellen waar de variabel in gebruikt is. De
interpretatie is ceteris paribus, dat houdt in dat alle andere variabelen constant gehouden worden en
vervolgens de coëfficiënt van de variabel berekend wordt.
•

•

•

•

•

Verrekenen van bijverdiensten [Deels / met uitzonderingen]: Deze variabel vergelijkt de
ervaren complexiteit van het deels / met uitzonderingen verrekenen van bijverdiensten met
het helemaal niet verrekenen van bijverdiensten. Respondenten ervaren regelingen met het
deels / met uitzonderingen verrekenen van bijverdiensten als 0.69 - 0.99 complexer.
Inkomenstoets [Ja]: Deze variabel vergelijkt de ervaren complexiteit van een inkomenstoets,
ten opzichte van regelingen zonder ink omenstoets. Respondenten ervarne regelingen met een
inkomentoets als 0.67 - 0.97 complexer dan regelingen zonder inkomenstoets.
Verrekening van het gebruik van restverdiencapaciteit [Ja]: Deze variabel vergelijkt de ervaren
complexiteit van respondenten in regelingen met verrekening van het gebruik van
restverdiencapaciteit met respondenten in regelingen zonder deze verrekening. Respondenten
vinden regelingen met verrekening van het gebruik van restverdiencapaciteit 0.49 - 0.73 punt
complexer.
Voorschottensystematiek [Ja]: Deze variabel vergelijkt de ervaren complexiteit van
respondenten in regelingen met en zonder voorschottensystematiek. Respondenten ervaren
regelingen met voorschottensystematiek als 0.37 - 0.56 complexer.
Moeilijke omstandigheden in het leven [vijfpuntsschaal]: Deze variabel is een antwoord op een
vijfpuntsschaal. Per stap op de schaal ervaart de respondent de regeling als 0.28 - 0.35
complexer. Dit effect kan dus oplopen tot ongeveer 1.5 punt.

NB 1: Bij alle significante coëfficienten blijft tussen de laagste en hoogste coëfficiënt de coëfficient
dezelfde richting op staan. De effecten kantelen dus niet in verschillende modellen.
NB 2: Bij de variabel ‘moeilijke omstandigheden in het leven’ is deze maar in drie modellen
meegenomen. Dat komt omdat deze in het model dat in de afhankelijke variabel voor
persoonskenmerken corrigeert, niet meegenomen kan worden. De variabel zit daar al in de correctie
voor persoonskenmerken.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

140

Onderstaand rapporteren we nog de R2 en de MSE (Mean Squared Error), om een beeld te geven van
hoeveel variantie verklaard kan worden door voorwaarden uit beleid.
Modellen

R2

MSE

Model met alleen voorwaarden

0,22

2,31

Model met persoonskenmerken en voorwaarden

0,26

2,18

Model met correctie voor persoonskenmerken in afhankelijke
variabel
Fixed effects

0,1

2,21

0,27

0,63

Discussie
Binnen deze analyse zijn er een paar beperkingen die belangrijk zijn mee te nemen in het evalueren
van deze resultaten:
1.

Data: de representatieve steekproef van de enquê te bestaat uit 1000 respondenten, die
grotendeels over meerdere regelingen vragen beantwoorden. Echter, voor bijv. de Bbz is de
steekproef te klein om veel over deze specifieke regelingen te zeggen. Een grotere steekproef
zou minder onzekerheid over de resultaten leveren.

2.

Voorwaarden: wij hebben gekeken naar het effect van voorwaarden op de ervaren complexiteit
van regelingen. Echter, niet elke voorwaarde kan meegenomen worden, omdat er geen
uitputtende lijst is van voorwaarde in de sociale zekerheid. Daarbij moesten bepaalde
voorwaarden samengenomen worden, zodat niet alle variatie tussen twee regelingen door één
voorwaarde verklaard wordt. Hierom waren de voorwaarden die door gesprekken met
uitvoerders en gebruikers als mogelijk complex erv aren worden leidend in de analyse, indien er
voldoende variatie zou zijn in de modellen. Het is echter mogelijk dat hier een voorwaarde
gemist is.

Conclusies
Dit is een unieke analyse die in kaart heeft gebracht hoe gebruikers van sociale zekerheid de
complexiteit ervaren. - Onzekerheid rondom coëfficiënten - In combinatie met kwalitatief onderzoek
(bijv. gesprekken, werkbezoeken) die grofweg deze conclusies bevestigen. (in lijn met deze conclusies)
De conclusies uit de bovenstaande analyse - onder voorbehoud van de gemaakte aannames - zijn:
•

Er zit grote variatie tussen de ervaren complexiteit van regelingen. De AOW en Kinderbijslag
worden als relatief veel minder complex ervaren, terwijl de Bijstand, WGA, IVA en Wajong als
relatief complex ervaren worden.

•

Persoonskenmerken spelen een rol in deze verschillen uitvergroten, maar verklaren uiteindelijk
ongeveer 15% van de variantie in onze complexiteitsindicator. De significante
persoonskenmerken zijn zijn woonvorm, opleidingsniveau, neuroticisme en het hebben v an
moeilijke omstandigheden in het leven tijdens het gebruik van de regeling.

•

Er zijn een aantal voorwaarden die consistent in de modellen als belangrijke verklaringen voor
ervaren complexiteit gevonden worden. Dit zijn: inkomenstoets, verrekenen van
bijverdiensten, het gebruik van restverdiencapaciteit, en voorschottensystematiek. De eerste
twee komen het meest consistent uit de modellen, met de hoogste coëfficiënten.
NB: onder inkomenstoets vallen de partnerinkomenstoets en inkomenstoets, aangezien anders
variatie niet goed vastgesteld kon worden. In deze analyse kan niet onderzocht worden welke
van de twee dit effect veroorzaakt.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

141

Appendix
A1: Zijn de resultaten gedreven door één regeling?
Als validatie worden 17 nieuwe modellen gegenereerd met fixed effects. In elk model wordt de
steekproef van één regeling uit de dataset gehaald. Dit is om te valideren dat of de resultaten stabiel
zijn voor de regeling waar naar gekeken wordt. Onderstaand wordt in de tabel de samengevatte
resultaten getoond; gesorteerd op het aantal modellen waarin de voorwaarde significant is. De
staafgrafiek laat de coëfficiënten zien en zijn roodgemarkeerd in het geval dat de variabel in 2/3 van
de modellen significant was.

Bovenstaand zien we dat de eerder genoemde significante voorwaarden ook in de meeste modellen
signifcant zijn.

A2: RandomForest model
Er is een random forest model gebruikt om non-lineaire verbanden in kaart te brengen. Een random
forest model maakt allerlei beslisbomen (in dit geval 100) en maakt splitsi ngen die zo goed mogelijk
verschillen in de ervaren complexiteit verklaren. Hiermee kan dit model interacties en non -lineaire
verbanden meenemen.
Er wordt eerst een cross-validatie uitgevoerd om de parameters van het random forest model te
kiezen. Vervolgens worden deze parameter toegepast op een random forest model.
De ‘Variable Importance’ plot geeft aan welke variabelen het meest prominent zijn in het maken van
nuttige splitsingen.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

142

In de Variable Importance plot is te zien dat de variabelen inkomenstoe ts en het verrekenen van
bijverdiensten de belangrijkste variabelen zijn. De voorschottensystematiek en het gebruik van
restverdiencapaciteit.

A3: Grafieken van antwoorden, per regeling
Onderstaand geven we nog de individuele resultaten van de vragen m.b.t. complexiteit weer.

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

143

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

144

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

145

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

146

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

147

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

148

A4: Beleidsaspecten per regeling
Regeling

Huurtoeslag

AIO

Bbz

IOAZ

Bijstand

Toeslagenwet

Anw

Type regeling

Toeslag

Voorziening

Voorziening

Voorziening

Voorziening

Voorziening

Volksverzekering

Complexiteit score

5

5

6

6

7

6

4

Inkomenstoets

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Gebaseerd op
dagloon
Vermogenstoets

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Partnerinkomenstoets

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Verrekening
gebaseerd op
(gebruik)
restverdiencapaciteit
Arbeidsverplichtingen

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Wordt er gewerkt met
voorschotten?
Consequenties van
bijverdienen

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Geen

Volledig
verrekend

Volledig
verrekend

Deels verrekend

Nee

Nee

Nee

Volledig
verrekend, tenzij
tijdelijk
gedeeltelijk
niet/uitzondering
Nee

Deels
verrekend

Verandert hoogte van
uitkering over tijd
Herlevingsrecht na
uitstroom

Volledig
verrekend, tenzij
tijdelijk
gedeeltelijk
niet/uitzondering
Nee

Nee

Nee

Geen

Geen

Geen

Gegarandeerd
herlevingsrecht
als je aan
bepaalde
voorwaarden
voldoet

Geen

Geen

Gegarandeerd
herlevingsrecht
als je aan
bepaalde
voorwaarden
voldoet

Regeling

IOAW

AOW

Type regeling

Voorziening

Complexiteit score

5

Volksverzekeri
ng
2

Inkomenstoets

Ja

Gebaseerd op
dagloon
Vermogenstoets
Partnerinkomensto
ets
Verrekening
gebaseerd op
(gebruik)
restverdiencapacitei
t
Arbeidsverplichting
en
Wordt er gewerkt
met voorschotten?
Consequenties van
bijverdienen

Verandert hoogte
van uitkering over
tijd
Herlevingsrecht na
uitstroom

Zorgtoesla
g
Toeslag

Kindgebonde
n budget
Toeslag

Kinderopvangtoesl
ag
Toeslag

Kinderbijslag

Ziektewet

4

Volksverzekeri
ng
2

Werknemersverzekeri
ng
4

5

5

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Volledig
verrekend,
tenzij tijdelijk
gedeeltelijk
niet/uitzonderi
ng
Nee

Geen

Geen

Geen

Geen

Geen

Deels verrekend

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Gegarandeerd
herlevingsrecht
als je aan
bepaalde
voorwaarden
voldoet

Geen

Geen

Geen

Geen

Geen

Gegarandeerd
herlevingsrecht als je
aan bepaalde
voorwaarden voldoet

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

150

Regeling

IOW

WW

WAO

Wajong

IVA

WGA

Voorziening

Werknemersverzekeri
ng

Werknemersverzekeri
ng

Voorziening

Werknemersverzekeri
ng

Werknemersverzekeri
ng

Complexiteit score

4

5

5

4

4

7

Inkomenstoets

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Ja

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Ja

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Ja

Nee

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Ja

Ja

Deels
verrekend

Deels verrekend

Deels verrekend

Deels
verrekend

Deels verrekend

Deels verrekend

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

Gegarandeerd
herlevingsrecht als je
aan bepaalde
voorwaarden voldoet

Gegarandeer
d
herlevingsrec
ht als je aan
bepaalde
voorwaarden
voldoet

Gegarandeerd
herlevingsrecht als je
aan bepaalde
voorwaarden voldoet

Gegarandeerd
herlevingsrecht als je
aan bepaalde
voorwaarden voldoet

Type regeling

Gebaseerd op
dagloon
Vermogenstoets
Partnerinkomensto
ets
Verrekening
gebaseerd op
(gebruik)
restverdiencapacite
it
Arbeidsverplichting
en
Wordt er gewerkt
met voorschotten?
Consequenties van
bijverdienen
Verandert hoogte
van uitkering over
tijd
Herlevingsrecht na
uitstroom

Gegarandeer
d
herlevingsrec
ht als je aan
bepaalde
voorwaarden
voldoet

IBO VEREENVOUDIGING SOCI ALE ZEK ERHEID

Gegarandeerd
herlevingsrecht als je
aan bepaalde
voorwaarden voldoet

151

Uitgave maart 2023