Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

31 293

Primair Onderwijs

31 289

Voortgezet Onderwijs

Nr. 687

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET
ONDERWIJS
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 juni 2023
In juni 2022 hebben SEO en het Kohnstamm Instituut het onderzoek
«Doelgroepenonderzoek Nieuwkomers in het Primair en Voortgezet
Onderwijs» uitgebracht. Diezelfde maand is dit onderzoek gepubliceerd op
Rijksoverheid.nl.1 Het onderzoek is uitgevoerd op verzoek van OCW,
vanuit de behoefte aan een compleet beeld van de verschillende groepen
nieuwkomers binnen het primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs
(vo). In deze brief zet ik mijn beleidsvoorstellen uiteen in reactie op de
knelpunten die in het doelgroepenonderzoek van SEO en het Kohnstamm
Instituut zijn aangekaart en, waar mogelijk, breder.
Het onderzoek is opgezet en uitgevoerd vóórdat de grote toestroom van
met name Oekraïense nieuwkomersleerlingen op gang kwam. Dat is
belangrijk om ons te realiseren bij de interpretatie van de uitkomsten.
Inmiddels zijn de tijden namelijk veranderd. De instroom van nieuwkomersleerlingen in het Nederlandse onderwijs is drastisch toegenomen,
zowel in het po als in het vo, en het is een grote opgave al deze leerlingen
een passende plek te bieden. De crisissituatie heeft helaas ook gezorgd
voor de nodige vertraging van het opstellen van deze beleidsreactie. De
punten die in deze beleidsreactie zijn aangedragen betreffen oplossingen
die met name op lange termijn tot verbetering van het nieuwkomersonderwijs kunnen leiden. Daarmee gaan we aan de slag, maar gezien de
positie waar het nieuwkomersonderwijs zich momenteel in bevindt, is dat
niet genoeg. Het nieuwkomersonderwijs is niet in de wet verankerd. Dit
heeft onder andere tot gevolg dat er beperkte data beschikbaar is over
deze vorm van onderwijs. Zo zijn nieuwkomersvoorzieningen niet van
reguliere scholen te onderscheiden bij DUO. Na de zomer start mijn
ministerie met een verkenning en visietraject naar regulier nieuwkomersonderwijs. Hiermee gaan we in kaart brengen wat de stand van zaken is
en waar we naartoe willen werken. De afgelopen maanden is de situatie in
1

kst-31293-687
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

SEO, Kohnstamm Instituut (2022). Doelgroepenonderzoek Nieuwkomers in het Primair en
Voortgezet Onderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

1

het nieuwkomersonderwijs nog nijpender geworden door de vergrote
instroom van nieuwkomers en de verhuisbewegingen van kinderen ten
gevolg van de crisisnoodopvanglocaties. Momenteel ben ik op verzoek
van en in samenwerking met verschillende partners, zowel binnen als
buiten het Rijk, hard aan de slag om ook op korte termijn actie te
ondernemen. Daarbij hoort ook het spoedwetsvoorstel dat uw Kamer
inmiddels heeft ontvangen waarmee in noodsituaties voor nieuwkomers
in het onderwijs tijdelijke voorzieningen mogelijk worden gemaakt. Dat
lost zeker niet alle knelpunten in het nieuwkomersonderwijs op, maar
vergroot wel de toegang tot dit onderwijs en voorkomt daarmee dat
kinderen helemaal geen onderwijs zouden genieten. Tegelijkertijd blijf ik
me, samen met alle partners, inzetten om ook de overige knelpunten op te
lossen. Dat zet ik in deze beleidsreactie nader uiteen.
In paragraaf 1 ga ik in op verschillende knelpunten en recente ontwikkelingen waar het nieuwkomersonderwijs mee te maken heeft. In
paragraaf 2 geef ik een korte samenvatting van de bevindingen van het
onderzoek. Paragraaf 3 zet de geconstateerde knelpunten uiteen, waarna
ik in paragraaf 4 mijn aanpak beschrijf om deze knelpunten te
ondervangen.
1. Recente ontwikkelingen en knelpunten binnen het nieuwkomersonderwijs
Nieuwkomersonderwijs geeft kinderen die naar Nederland zijn gekomen
een goede start in het onderwijs en in de samenleving. Op nieuwkomersscholen (po) en in isk’s (internationale schakelklassen, vo) krijgen kinderen
niet alleen intensief taalonderwijs, maar leren ze ook over ons land en
onze cultuur. Ze worden voorbereid op het reguliere onderwijs om daar zo
snel als kan in te stromen, én op deelname aan een samenleving die voor
hen nieuw en soms onbekend is.
De oorlog in Oekraïne heeft ons laten zien dat een stroom nieuwkomers
van de een op de andere dag op gang kan komen. Daarnaast is al langere
tijde sprake van een gestage instroom van asielzoekers, waaronder ook
leerplichtige kinderen. Dit heeft gevolgen voor het onderwijs, dat in
samenwerking met gemeentes steeds opnieuw poogt leerlingen die hier
nieuw zijn (zo snel mogelijk) een plek te geven. Hoewel de betrokkenheid
en inzet van leerkrachten, schoolbestuurders en gemeenten buiten kijf
staat, is dit geen gemakkelijke opdracht.
Mijn ministerie ontvangt al langere tijd signalen uit het onderwijsveld
over de druk op het nieuwkomersonderwijs. In Nederland is de afspraak
dat nieuwkomersleerlingen uiterlijk zes weken na binnenkomst onderwijs
ontvangen in en van de gemeente waar zij zijn ingeschreven. Volgens de
Europese Opvangrichtlijn mag dit maximaal drie maanden duren. Het
Gerechtshof Den Haag heeft recentelijk (in de zaak Stichting Vluchtelingenwerk Nederland vs. Staat/COA2) deze termijn nogmaals bekrachtigd.
Naast de wettelijke plicht om kinderen naar school te laten gaan, hebben
kinderen ook recht op onderwijs. Dit recht is vastgelegd in artikel 28 van
het VN-Kinderrechtenverdrag.
Een van de belangrijkste redenen voor het vastlopen van het nieuwkomersonderwijs is het personeelstekort. Ook de tijdelijkheid van de
(crisis)noodopvang en de verplaatsingen van kinderen die het gebrek aan
duurzame opvangvoorzieningen met zich meebrengt spelen hierbij een
grote rol. Het komt daardoor vaker voor dat kinderen langere tijd geen

2

Zaaknummer hof 200.317.231/01.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

2

onderwijs krijgen of te maken krijgen met vele wisselingen van school.
Juist voor een nieuwkomer is het wenselijk zo snel mogelijk stabiliteit te
krijgen.
Er zijn, ook door mijn voorgangers, al de nodige maatregelen getroffen en
afspraken gemaakt om zoveel mogelijk en zo goed mogelijk nieuwkomersonderwijs te kunnen geven. Door samenwerking in de regio is ingezet op
verbetering van de kwaliteit van het nieuwkomersonderwijs. De vo-raad
heeft onlangs een vernieuwde handreiking Nieuwkomers in het voortgezet onderwijs3 uitgebracht om scholen te helpen bij deze moeilijke
opgave. Ook is de bekostiging structureel aangepast4 en zijn de bevoegdheden van leraren voor isk’s in het vo gewijzigd5.
Tegelijkertijd concludeer ik dat kinderen die nieuw zijn in Nederland niet
altijd direct het onderwijs krijgen waar zij recht op hebben. Dat steekt,
want ik zie het niet alleen als onze wettelijke, maar ook als onze menselijke plicht om nieuwkomers in Nederland goed onderwijs te bieden. Net
als alle andere kinderen. Het feit dat de kinderen hun land van herkomst
hebben verlaten heeft vaak een verdrietige reden. Die kunnen wij niet
wegnemen. We kunnen er wel voor zorgen dat iedere nieuwkomersleerling een plek krijgt binnen het onderwijs en zich zolang hij of zij in
Nederland woont de kans krijgt zich optimaal te ontwikkelen. Ook in het
kader van kansengelijkheid is dit een prioriteit binnen het onderwijs.
Het onderzoek waar ik hieronder op inga geeft u een uitgebreide blik op
het nieuwkomersonderwijs in Nederland. Het geeft inzicht in feiten en
cijfers maar benoemt ook de knelpunten waar het nieuwkomersonderwijs
mee te maken heeft. Dit geeft ons de mogelijkheid samen te kijken naar
oplossingen voor deze specifieke knelpunten.
2. Samenvatting van de uitkomsten van het onderzoek
Het onderzoek beschrijft de verschillende nieuwkomersvoorzieningen om
nieuwkomerskinderen gedurende hun eerste periode in Nederland te
laten wennen aan het Nederlandse onderwijs en hen voor te bereiden op
het reguliere onderwijs. In het po zijn er scholen verbonden aan asielzoekerscentra, scholen die uitsluitend nieuwkomersonderwijs verzorgen en
scholen met enkele nieuwkomersgroepen. In het vo komen nieuwkomers
meestal terecht in isk’s. Een isk maakt altijd deel uit van een reguliere
middelbare school. Leerlingen die gebruik maken van een nieuwkomersvoorziening stromen meestal na een tot twee jaar door naar het reguliere
onderwijs.
Het onderzoek beschrijft ook verschillen in onderwijsbehoeften tussen
verschillende groepen nieuwkomers. Het belangrijkste onderscheid is de
leeftijd waarop iemand start in het Nederlandse onderwijs. Nieuwkomers
die op latere leeftijd in Nederland komen vormen een kwetsbare groep. Zij
lopen vaker vertraging op, wisselen vaker van school en stromen vaker uit
naar het praktijkonderwijs.6 Bij hele jonge kinderen die aan het begin van
de basisschool instromen is dit probleem gelukkig niet zichtbaar. Naast
leeftijd van de nieuwkomers is ook de onderwijshistorie van belang voor
het bepalen van de onderwijsbehoefte van de betreffende nieuwkomersleerling. Waar heeft de leerling onderwijs gevolgd, hoe zag dit onderwijs
eruit en in hoeverre dit komt dit onderwijs overeen met het Nederlandse
onderwijs?
3

Handreiking Nieuwkomers in het voortgezet onderwijs, 2023.
Stcrt. 2019, nr. 17127.
5
Beleidsregel ontheffing benoembaarheidsvereisten en bekwaamheidserkenning vo.
6
Inspectie van het Onderwijs (2022). Staat van het Onderwijs. Kamerstuk 35 925 VIII, nr. 161.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

3

Het onderzoek beschrijft wat naast goed Nederlands taalonderwijs het
meest van belang is voor nieuwkomersleerlingen. Nieuwkomers hebben
behoefte aan een veilige omgeving, gezien worden door een leerkracht en
op basis daarvan onderwijs op maat krijgen. Het onderwijsaanbod op
nieuwkomersscholen wordt dan ook gekenmerkt door Nederlands
taalonderwijs met daarnaast aandacht voor sociaal-emotionele ontwikkeling, groepvormingsactiviteiten, aandacht voor de culturele achtergrond
en (Nederlands) burgerschap. Daarnaast is er extra aandacht voor een
veilige en gestructureerde omgeving.
3. Knelpunten
Gebrek aan passende methoden en materialen
Een eerste knelpunt dat het onderzoek benoemt, is een gebrek aan
passende lesmethoden en onderwijsmaterialen voor nieuwkomers.
Materialen zijn bijvoorbeeld verouderd, sluiten niet aan bij de belevingswereld van de leerlingen en zijn niet passend bij het (lagere) taalniveau in
combinatie met de hogere leeftijd van de leerlingen.
Dit beeld komt ook uit gesprekken met verschillende partners. In een
gesprek tussen mijn ambtenaren en LOWAN-po kwam bijvoorbeeld naar
voren dat basisscholen voor nieuwkomersleerlingen vanaf 9 jaar en ouder
vaak gebruik maken van materiaal dat in het regulier onderwijs in groep 3
wordt gebruikt. Dit materiaal sluit aan bij het taalniveau van deze
leerlingen, omdat het methodes zijn voor beginnende lezers. Echter, de
methodes sluiten aan bij de belevingswereld van een 6-jarige leerling, en
worden door kinderen van 9 jaar en ouder dus al snel als kinderachtig
ervaren. Dit stimuleert deze nieuwkomersleerlingen logischerwijs
allerminst voor de toch al zeer uitdagende taak van het leren van de
Nederlandse taal.
Ook bij rekenen doen zich dergelijke problemen voor. Om goed te leren
rekenen, moeten leerlingen (ook) taalvaardig zijn, bijvoorbeeld om
instructies te volgen, denkstappen te verwoorden en/of met klasgenoten
te overleggen over een rekenopgave. In de «echte» wereld zijn sommen
nu eenmaal ook niet zonder context. Er is een gebrek aan materiaal dat
leerlingen voorbereidt op taal die gebruikt wordt binnen ons rekensysteem. Woorden als plus, min, erbij en keer zijn zeker voor nieuwkomersleerlingen allerminst vanzelfsprekend en vormen een obstakel om
zinvol te kunnen deelnemen aan reguliere rekenlessen.
LOWAN-vo heeft een onderzoek onder leerkrachten gedaan naar hun
knelpunten bij het rekenonderwijs voor nieuwkomersleerlingen.7 Een
voorbeeld van een knelpunt is het ontbreken van goede testen om
rekenniveaus te bepalen. De rekenniveaus van nieuwkomersleerlingen
lopen zeer uiteen, afhankelijk van de hoeveelheid en het niveau van het
rekenwiskunde-onderwijs dat leerlingen in hun land van herkomst hebben
gehad. Een grote uitdaging is logischerwijs het werken met de niveauverschillen in de klas. Zo zijn er onvoldoende lesmethodes voor rekenen en
wiskunde voor leerlingen die de Nederlands taal nog maar beperkt
beheersen.
LOWAN-vo geeft aan dat het hiernaast ontbreekt aan een leerlijn en
lesmateriaal voor burgerschap gedurende de gehele isk-periode, terwijl
burgerschap een verplicht onderdeel van het curriculum is. SLO heeft
burgerschapsleerlijnen ontwikkeld voor het regulier onderwijs, maar deze
sluiten niet goed aan bij kinderen die voor het eerst in Nederland zijn.
7

https://www.lowan.nl/vo/nieuws/het-vak-rekenen-en-wiskunde-in-de-isk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

4

Deze kinderen zijn immers de Nederlandse taal nog niet machtig en
hebben daarnaast nog geen kennis van de Nederlandse samenleving. Er
wordt in de isk al wel aandacht besteed aan kennismaking met Nederland
en «onze» waarden en normen. Tegelijkertijd vraagt de Inspectie om
concretere leerlijnen om burgerschap ook aan nieuwkomersleerlingen op
de isk doelgericht vorm te kunnen geven.
Tot slot is leerpotentieel van nieuwkomersleerlingen door taal- en
leerachterstanden soms moeilijk in te schatten. De taalachterstand van
leerlingen telt vaak op een negatieve manier door in hun onderwijsloopbaan: ze stromen in het vo door naar het praktijkonderwijs of een
ander niveau onder hun cognitieve capaciteiten. In het verlengde hiervan
zijn er in het vo signalen dat nieuwkomers meer moeite hebben met het
Centraal Examen Nederlands dan met andere vakken, ook vanwege de
manier waarop het CE is opgezet.
Moeizame overgang van nieuwkomersvoorziening naar regulier onderwijs
Een ander knelpunt is de overgang van leerlingen vanuit een nieuwkomersvoorziening naar regulier onderwijs. Leerlingen komen vaak het
nieuwkomersonderwijs binnen op de nieuwkomersschool of isk. Hier
vinden de leerlingen een tot twee jaar lang een warm bad met andere
nieuwkomersleerlingen. De overgang naar het reguliere onderwijs kan
daarom groot zijn, zeker als leerlingen van school wisselen. Een isk kan
bijvoorbeeld gehuisvest zijn op een andere locatie dan de reguliere
vo-school waar een leerling naartoe gaat.
Bovendien is er sprake van een lastige doorstroom van de nieuwkomersvoorziening naar regulier onderwijs. Een nieuwkomersleerling heeft
bijvoorbeeld na twee jaar isk niet het niveau Nederlands behaald van een
reguliere Nederlandse leerling. Een nieuwkomersleerling heeft na twee
jaar gemiddeld een woordenschat van 4.000 woorden, tegen de 15.000
woorden van een Nederlandse leerling van vergelijkbare leeftijd. Dit
maakt dat de nieuwkomersleerling extra behoefte heeft aan het vergroten
van de woordenschat om in het reguliere onderwijs mee te kunnen doen.
Leerlingvolgsystemen voor nieuwkomers sluiten niet goed aan op
systemen gebruikt in het regulier onderwijs
Uit het onderzoek komt helaas naar voren dat naast de capaciteiten ook de
ontwikkeling van nieuwkomersleerlingen nog te vaak niet duurzaam in
beeld wordt gebracht. Er zijn voor nieuwkomersleerlingen speciale
leerlijnen ontwikkeld waarmee hun groei in kaart kan worden gebracht.
Wanneer de leerlijnen voor regulier onderwijs voor nieuwkomersleerlingen worden gebruikt zal onterecht veel minder groei zichtbaar zijn. Niet
alle scholen gebruiken volgsystemen met de leerlijnen voor nieuwkomers
als basis.
Scholen gebruiken daarnaast verschillende volgsystemen die niet
compatibel zijn met elkaar. Zelfs als een school de voortgang van een
leerling goed in kaart brengt kan deze informatie verdwijnen als een
volgende school waar de leerling naartoe gaat deze informatie niet in hun
eigen volgsysteem kan laden. De eerste periode in Nederland wordt
bovendien regelmatig gekenmerkt door veel verhuizingen. Veel specifieke
kennis over de ontwikkeling van leerlingen gaat nu verloren door een
gebrek aan overdracht.
LOWAN-vo geeft aan dat er veel problemen zijn rond de registratie van
isk-leerlingen. Een isk-leerling (vo) is niet zodoende te duiden, en kan dan
ook niet worden gevolgd en gemonitord. Goed zicht op de school-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

5

loopbaan ontbreekt en er wordt veelal gewerkt via afgeleide aannames en
uitvragen van scholen. Ook is niet zichtbaar of leerlingen wel een
aansluitend onderwijsaanbod krijgen en niet thuis komen te zitten. Dit
laatste geldt zeker voor alle leerlingen die niet in het BRP zijn
ingeschreven, wat momenteel opgaat voor een grote groep asielzoekers.
Overdracht van informatie wordt bemoeilijkt door de vele verhuizingen,
maar ook door avg-technische kwesties en het ontbreken van een
isk-code.
Gebrek aan kennis en ervaring over nieuwkomers bij onderwijspersoneel
Uit het onderzoek blijkt dat de mate van regionale samenwerking en de
wijze waarop dit plaatsvindt sterk verschilt. In de ene regio is wel sprake
van samenwerking tussen de betrokken reguliere scholen en nieuwkomersvoorzieningen en hun besturen, in andere regio’s is dat veel minder.
Om expertise centraal te regelen, is regionale kennisdeling essentieel.
De resultaten laten een gemengd beeld zien van de betrokkenheid van
samenwerkingsverbanden passend onderwijs bij de organisatie van het
nieuwkomersonderwijs. Formeel hebben zij geen taak op het gebied van
nieuwkomersonderwijs en mogen zij hun middelen dan ook niet besteden
aan ondersteuning op het gebied van taal. Bovendien kan dit ten koste
gaan van hun eigenlijk taak. Samenwerkingsverbanden zijn verdeeld over
wat zijzelf vinden dat hun taak zou moeten zijn. Meer dan de helft (N=40)
vindt dat samenwerkingsverbanden wel een formele rol bij het nieuwkomersonderwijs zouden moeten krijgen; 36% is het hier niet mee eens.
Het onderzoek benoemt ook goede voorbeelden van samenwerkingsverbanden die beleid ontwikkelen, voorzieningen opzetten, nazorg en
ondersteuning bieden na doorstroom naar een reguliere school en
scholing verzorgen en kennisdeling bevorderen.
Tekort aan NT2-leraren
De onderzoekers kaarten het tekort aan NT2-leraren (leraren Nederlands
als tweede taal) in zowel het po als in het vo aan. Dit zijn leraren met een
expertise in het doceren van Nederlands als tweede taal aan nieuwkomers. Een groeiende groep nieuwkomerskinderen en -jongeren loopt
hierdoor onderwijs mis. Daarbij is er op reguliere scholen een gebrek aan
kennis over en ervaring met onderwijs aan nieuwkomerskinderen.
Definitie nieuwkomersbekostiging po en vo
Het onderzoek geeft een zo nauwkeurig mogelijk inschatting van de
hoeveelheid nieuwkomers in het Nederlandse onderwijs, ten tijde van het
onderzoek. Er is geen eenduidige definitie voor de term nieuwkomer. Voor
de bekostiging wordt de volgende definitie gehanteerd:
• ... een vreemdeling is volgens artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000,
wat inhoudt dat de leerling niet de Nederlandse nationaliteit bezit;
• ... geen internationaal georiënteerd onderwijs of Europees (secundair)
onderwijs volgt;
• ... is ingeschreven als daadwerkelijk schoolgaand.
Het onderzoek gebruikt een bredere definitie, waarbij naast de nieuwkomers volgens de bekostigingsdefinitie, ook nieuwkomers met de
Nederlandse nationaliteit en nieuwkomers die uitsluitend in de onderwijsregistraties voorkomen, maar van wie de nationaliteit onbekend is,
worden meegenomen. Daarnaast wordt in het onderzoek iemand als
nieuwkomer aangemerkt als die korter dan drie jaar in Nederland is. Voor
de bekostiging geldt er een termijn van maximaal twee jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

6

Conform de definitie van het onderzoek waren er op 1 oktober 2020 (voor
de start van de oorlog in Oekraïne) volgens CBS-gegevens bijna 54.000
nieuwkomersleerlingen in Nederland in het po en vo. Scholen ontvingen
voor ca. 17.000 leerlingen in het po (peildatum 1 november 2020) en vo
(peildatum 1 oktober 2020) aanvullende bekostiging. Dit verschil is deels
te verklaren door de groep leerlingen die niet voldoet aan de definitie van
een nieuwkomersleerling zoals deze wordt gebruikt voor de bekostigingssystematiek. Mogelijk spelen ook andere factoren een rol, zoals het feit dat
de bekostiging in het po op basis van aanvraag wordt uitgekeerd, en er
een drempel geldt.
Aanpak
Lesmethoden en onderwijsmaterialen
Verschillende instanties, zoals LOWAN, maken zich hard voor het
ontwikkelen van lesmethoden en onderwijsmaterialen voor nieuwkomers
en leerlingen met een taal- en leerachterstand. Een probleem dat hier
werd aangehaald is het ontbreken van geschikte lees- en rekenmethodes.
Ik heb LOWAN-po verzocht materiaal te ontwikkelen en beschikbaar te
stellen dat leerkrachten ondersteunt in het aanbieden van de belangrijkste
begrippen van rekenen.
Daarnaast werkt LOWAN-po in samenwerking met de Universiteit Utrecht
aan het ontwikkelen van een nieuwe toetsvorm die beter is afgestemd op
de doelgroep nieuwkomerskinderen. De huidige toetsen, specifiek
geschreven voor Nederlandse kinderen, zijn niet altijd toegankelijk voor
nieuwkomers omdat deze zeer talig kunnen zijn of niet altijd aansluiten bij
de culturele achtergrond van nieuwkomersleerlingen. Op deze manier
doen de uitkomsten van de toets geen recht aan de capaciteiten van de
leerling.
Omdat het probleem ook in het voortgezet onderwijs speelt, heb ik
LOWAN-vo verzocht leerlijnen, methoden en materialen te ontwikkelen
voor burgerschap en voor rekenen/wiskunde in de isk.
In de Kamerbrief met de beleidsreactie op de Eindrapportage regelluwe
scholen8 heeft mijn voorganger toegezegd een nieuw experiment te
starten waarin het staatsexamen NT2 kon worden ingezet als alternatief
voor het centraal examen (CE) Nederlands in het voortgezet onderwijs. Dit
experiment is bedoeld voor leerlingen die het Nederlands niet als
moedertaal hebben en korter dan zes jaar in Nederland zijn. Deze
leerlingen hebben vanwege hun moedertaal vaak moeite met het examen
Nederlands en kunnen daardoor minder goed laten zien welke kennis zij in
huis hebben. In schooljaar 2022/2023 is met 65 scholen en circa 250
leerlingen gestart met het experiment en de monitoring.
Het huidige experiment alternatief examineren in het vo loopt echter
stroef vanwege ontwerp- en uitvoeringsproblemen. Door onduidelijkheid,
gebrekkige voorlichting en verlate communicatie over de voorwaarden
van de alternatieve examinering, trokken scholen 60% van de eerder
opgegeven leerlingen terug uit het experiment. Ik vind het vervelend voor
de scholen en leerlingen dat dit experiment vooralsnog niet heeft
gebracht wat ik ervan verwacht had. Omdat deze problemen vanwege de
grote druk in de uitvoeringsketen volgend jaar niet zijn opgelost, heb ik
besloten het experiment na dit schooljaar niet voort te zetten. Met de
geleerde lessen van dit experiment, en de resultaten van de monitoring
van dit jaar, wil ik een nieuw alternatief ontwikkelen. Dit alternatief moet
8

Kamerstuk 29 546, nr. 33.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

7

enerzijds recht doen aan de wensen en behoeften van de doelgroep, en
anderzijds goed uitvoerbaar zijn. Hierover informeer ik uw Kamer medio
2024. De scholen zijn reeds geïnformeerd over het besluit dat het
experiment na dit schooljaar niet wordt voortgezet.
Doorstroom naar regulier onderwijs en overdracht tussen scholen
Om de overgang van het nieuwkomersonderwijs naar regulier onderwijs
te verbeteren is het, zeker gezien de grootschalige verplaatsingen van
nieuwkomersleerlingen tussen gemeenten en scholen waarover ik in
gesprek ben met mijn collega van JenV, belangrijk dat er een systeem is
waarin onder meer toetsresultaten goed worden bijgehouden. Zo kunnen
scholen waar leerlingen terecht komen in een oogopslag zien waar een
leerling onderwijs heeft gevolgd, aan welke doelen is gewerkt en welke
resultaten een leerling heeft gehaald. Ook kunnen zij nagaan hoe
leerlingen in hun vel zitten en waar ze tijdens de eerste maanden in het
Nederlandse onderwijs tegenaan zijn gelopen.
Het po werkt met een onderwijskundig rapport, dat wordt meegegeven
wanneer het kind naar een reguliere school gaat of uitstroomt naar het vo.
Binnen het vo wordt gebruik gemaakt van een zogenaamd doorstroomdossier. Het doorstroomdossier is ontwikkeld door LOWAN-vo.9
LOWAN-po heeft in samenwerking met het ITTA (Kennisinstituut voor
taalontwikkeling) per vakgebied ook leerlijnen ontwikkeld voor het
nieuwkomersonderwijs.10 In het nieuwkomersonderwijs zitten leerlingen
die afkomstig zijn uit verschillende landen. Dit betekent dat er veel talen
worden gesproken en leerlingen een diverse onderwijshistorie hebben.
Denk aan een 9-jarige Turkse leerling die al jaren onderwijs heeft genoten
en een 9-jarige leerling uit Syrië die nog geen dag naar school is geweest.
Dat betekent dat een leerkracht ontzettend veel moet differentiëren in het
aanbod. In de leerlijnen is gekeken welke competenties en vaardigheden
leerlingen moeten beheersen en welke voorwaardelijk zijn om de
volgende stap in hun ontwikkeling te maken. De leerlijnen geven
leerkrachten de mogelijkheid een passend aanbod te geven aan leerlingen
met verschillende achtergronden.
Mede aan de hand van de uitstroomprofielen vo en leerlijnen po die
LOWAN en het ITTA hebben ontwikkeld is het onderwijsaanbod voor de
verschillende routes (1,2,3) steeds meer aangepast aan het type leerling,
waarbij ook rekening wordt gehouden met de potentie op lange termijn,
in plaats van enkel het niveau op het moment van doorstroom naar het
reguliere onderwijs. Dit zijn standaarden die richting geven aan het
onderwijsaanbod voor nieuwkomers. Per route zijn streefdoelen,
voorbeelden, een onderwijsprogramma en didactische aanpak te
vinden.11
Zowel het onderwijskundig rapport als het doorstroomdossier geven
handvatten om leerlinggegevens te verzamelen en over te dragen.
Momenteel ontwikkelt LOWAN-vo een persoonlijk ontwikkelingsplan
waarin meer zicht wordt geboden op wat een isk-leerling beheerst en
waar de hiaten in de ontwikkeling zitten. Dat geeft het vervolgonderwijs
ook meer handvatten en mogelijkheden tot gerichte ondersteuning.

9

https://www.lowan.nl/vo/doorstroom/.
https://www.lowan.nl/po/leerlijnen/.
11
https://www.lowan.nl/vo/leerlijnen.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

8

Zeker in het huidige digitale tijdperk is het zinvol deze overdracht zo veel
als mogelijk digitaal te kunnen uitvoeren. De software hiervoor is binnen
het po al beschikbaar, maar hier zitten per leerling kosten aan verbonden.
Veel reguliere scholen breiden daarom hun software niet uit voor
nieuwkomersleerlingen, maar voeren de gegevens handmatig in. Dit leidt
tot veel extra administratieve druk bij leerkrachten. Ik wil dan ook extra
middelen inzetten om programma’s die een goede overdracht van de
leerlinggegevens mogelijk maken en bijdragen aan een verlaging van de
administratieve druk voor leraren, beschikbaar te stellen voor alle
po-nieuwkomersscholen.
Ik vind het tot slot belangrijk dat vo-leerlingen binnen de isk goed kunnen
worden gevolgd en gemonitord. Op dit moment worden leerlingen in het
vo ingeschreven op een elementcode, die aangeeft in welk leerjaar en op
welk niveau de leerling staat ingeschreven. Voor nieuwkomers is er geen
aparte code die aangeeft dat een leerling in een isk zit, waardoor de groep
opgaat in de elementcodes waar ook alle andere leerlingen op staan
ingeschreven. Ik breng momenteel in kaart welke mogelijkheden er zijn
om isk-leerlingen beter in beeld te brengen. Hierbij onderzoek ik ook
nadrukkelijk de mogelijkheid isk-leerlingen een aparte elementcodecode
bij DUO te geven, ongeacht nationaliteit en de ontvangst van nieuwkomersbekostiging.
Kennis van leerkrachten/expertisedeling binnen de regio
Ik vind het belangrijk dat er binnen het onderwijs voldoende expertise is
met betrekking tot nieuwkomersleerlingen. Naast taal- en leerachterstanden kan er bij deze leerlingen ook sprake zijn van sociaal-emotionele
problemen. We kunnen niet van reguliere scholen verwachten dat zij hier
zomaar op kunnen inspelen. Ik verwacht ook zeker niet van elke leraar dat
deze specialist is in nieuwkomersonderwijs. Wel streef ik ernaar dat op
elke school expertise op dit terrein aanwezig is.
Een mooi voorbeeld is de stad Groningen. Daar is een expertisecentrum
ingebed in het samenwerkingsverband waarbij isk’s en alle po- en
vo-scholen NT2-expertise delen. Zo kan kennis op docentniveau duurzaam
opgebouwd worden. Een ander voorbeeld is Zuid-Kennemerland. Daar
fungeert de Taalklas als regionaal expertisepunt. Doel is ervoor te zorgen
dat iedere school binnen deze regio minstens een iemand heeft die drie
jaar lang wordt getraind door de Taalklas. Die persoon neemt andere
leerkrachten binnen zijn of haar school hier vervolgens in mee. Omdat dit
tijd nodig heeft, wil ik met het veld en met SZW bezien wat op korte
termijn al de nood kan verlichten. Daarbij zoeken we naar een balans
tussen beschikbaarheid van taalonderwijs en voldoende kwaliteit.
Naast het opleiden van voldoende NT2-leraren binnen nieuwkomersvoorzieningen, zet ik in op NT2-experts binnen reguliere scholen. Ik heb
geïnventariseerd bij bestaande lerarenopleidingen of zij bovenop en/of
naast de initiële lerarenopleidingen NT2-onderwijs aanbieden. De meeste
pabo-opleidingen en tweedegraads lerarenopleidingen besteden binnen
het curriculum aandacht aan anderstalige leerlingen. Dit kan zijn onder de
naam NT2, maar ook onder andere namen zoals meertaligheid, anderstaligen, differentiëren of taalverwerving. Daarnaast bieden veel opleidingen
ruimte voor verdere verdieping in het onderwerp, bijvoorbeeld via een
minor. Ook is er in de helft van de pabo-opleidingen de mogelijkheid
stage te lopen of een bezoek te brengen aan een azc-school, een nieuwkomersschool, een internationale school of een internationale groep binnen
een reguliere school. De meeste hogescholen bieden daarnaast een vorm
van bij- of nascholing aan voor leraren in het primair én voortgezet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

9

onderwijs op het gebied van NT2-/nieuwkomersonderwijs. Dit kan in
verschillende vormen, van losse modules tot post-initiële opleidingen.
Ik zie regionale samenwerking tussen betrokken partners in de regio als
belangrijke voorwaarde voor het organiseren van goed nieuwkomersonderwijs, zowel op scholen met als zonder nieuwkomersvoorzieningen. Ik
wil deze samenwerking in de regio stimuleren door inzet op meer
expertisedeling. Om scholen te helpen was er tot eind 2022 voor scholen
die nieuwkomersleerlingen opvangen een regeling expertisedeling. Deze
middelen kunnen zij ook in 2023 nog inzetten. Scholen met veel ervaring
met nieuwkomersonderwijs konden subsidie aanvragen om hun expertise
te delen met andere scholen. Meer dan honderd scholen in het primair en
voortgezet onderwijs hebben daar al gebruik van gemaakt. Deze subsidie
was beschikbaar voor alle scholen die lesgeven aan grotere groepen
nieuwkomers.
Ik onderzoek welke mogelijkheden er zijn om nu, na het aflopen van deze
subsidieregeling, een duurzame verankering van expertise binnen het
onderwijsveld mogelijk te maken. Daarvoor is het zaak leerkrachten met
expertise op het gebied van nieuwkomersonderwijs structureel ruimte te
bieden voor expertisedeling. Ik wil dat elke school met nieuwkomersleerlingen zo nodig de mogelijkheid heeft een beroep te doen op specialisme
in het NT2-vak. Zo werken we ook aan behoud van kennis binnen iedere
regio. Dit wordt ook meegenomen in de langetermijnaanpak.
Tekort aan leraren NT2
Samen met mijn collegaminister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
werk ik aan een plan van aanpak om voldoende NT2-specialisten op te
leiden. We stimuleren passende NT2-opleidingen, waarbij mensen
worden opgeleid tot bevoegd leraar in het vak NT2. Uit inventarisatie door
OCW van begin 2023 blijkt dat bestaande opleidingen niet altijd
voldoende capaciteit hebben om alle aanmelders van een plek te
voorzien. Hierdoor wordt niet optimaal gebruik gemaakt van de geïnteresseerden in het vak NT2. We verkennen hoe meer opleidingsplekken
gecreëerd kunnen worden, om zo meer mensen op te leiden.
Hiervoor is het van belang de groep potentiële kandidaten in kaart te
brengen en te ondersteunen bij hun professionalisering. Ik onderzoek
welke doelgroepen die tot nu toe onderbenut zijn geweest in aanmerking
komen voor verdere professionalisering tot NT2-leraar.
Nieuwkomersbekostiging
Ik ben mij er bewust van dat er bredere knelpunten zijn rondom de
bekostiging van nieuwkomersonderwijs. Zo onderzoek ik momenteel of de
startdatum van de nieuwkomersbekostiging gewijzigd kan worden.
Momenteel start de bekostiging op de datum dat de leerling voor het eerst
in Nederland aankomt (po) of eerste datum verblijfsrecht (vo). Onderzocht
wordt of dit kan worden aangepast naar de datum dat het kind voor het
eerst onderwijs geniet. Ik hoop uw Kamer daar op korte termijn nader
over te informeren.
Uit het onderzoek komt naar voren dat we een vrij strak afgebakende
groep leerlingen bekostigen, maar dat er buiten deze afgebakende groep
ook andere groepen zijn die dezelfde problematiek en ondersteuningsbehoefte hebben als nieuwkomersleerlingen. Deze groep kent veel overlap
met de groep leerlingen waarvoor onderwijsachterstandsmiddelen
worden verstrekt. Ik zal onderzoeken of deze groep (uitvoeringstechnisch)
af te bakenen is, en zo ja wat de omvang van deze groep is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

10

Tot slot
Ik zie in de praktijk dat scholen en gemeenten in het hele land zich ten
volste inzetten om kinderen die nieuw zijn in Nederland zo snel mogelijk
onderwijs te bieden dat bij hen past. De actuele omstandigheden zijn niet
gemakkelijk. Ik zet me er voor in op korte termijn met meer ruimte te
komen voor scholen om het nieuwkomersonderwijs te organiseren, maar
we moeten de lange termijn hierbij niet uit het oog verliezen. Het rapport
van SEO en het Kohnstamm Instituut heeft geholpen om de knelpunten in
het nieuwkomersonderwijs scherper te krijgen en hier passende oplossingen bij te vinden.
De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs,
A.D. Wiersma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 687

11