...................................................................................

No.W15.13.0375/IV

's-Gravenhage, 13 december 2013

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 16 oktober
2013 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Klaver tot wijziging van
de Warenwet in verband met het creëren van transparantie omtrent voedselverspilling
bij supermarkten (Wet transparantie voedselverspilling), met memorie van toelichting.
Het initiatiefwetsvoorstel beoogt de bewustwording inzake de omvang van
voedselverspilling te bevorderen, en daardoor gedrag te veranderen. Daartoe worden
supermarkten bij wet verplicht in hun jaarverslag informatie te verstrekken over de
hoeveelheid eet- en drinkwaren die maandelijks wordt weggegooid.
De Afdeling onderschrijft het aan dit wetsvoorstel ten grondslag liggende streven om
voedselverspilling tegen te gaan. Zij maakt evenwel opmerkingen over onder meer de
noodzaak en reikwijdte van, het toezicht op en de uitvoerbaarheid van de wettelijke
verplichting en adviseert het voorstel te heroverwegen.
1.

Inleiding

In Nederland wordt jaarlijks voor € 4,4 miljard aan voedsel, 30% van het eetbare
voedsel, weggegooid, een onverantwoorde verspilling van natuurlijke hulpbronnen en
energie. In 2009 hebben drie ministeries als doel gesteld om de voedselverspilling in
2015 met 20% te doen afnemen.1 Het is echter twijfelachtig of deze reductiedoelstelling
in 2015 wordt gehaald, aldus de toelichting. De initiatiefnemer ziet hierin reden voor het
aanpakken van het probleem en gaat ervan uit dat – al is de bewegingsruimte beperkt
– het opstellen van wetgeving, zoals onderhavig voorstel, tenminste een aanzet geeft
waarmee voedselverspilling door marktpartijen kan worden verminderd.
Het voorstel beoogt bij te dragen aan vergroting van de bewustwording omtrent het
probleem van voedselverspilling. Daartoe worden ondernemingen die eet- en
drinkwaren verkopen aan particulieren – in het bijzonder supermarkten – verplicht om
bij te houden hoeveel voedsel zij weggooien en deze gegevens in hun jaarverslag op
te nemen. Volgens de initiatiefnemer stelt deze transparantie supermarkten in staat om
specifieke maatregelen te nemen om voedselverspilling te reduceren.2 De
initiatiefnemer onderkent dat de detailhandel slechts een relatief beperkt deel van de
totale voedselverspilling vormt (7% in verhouding tot naar schatting 33% door de
consument);3 de milieu-impact bij supermarkten is volgens hem evenwel groter dan bij
eerdere schakels in de keten van productie tot retail.
2.

Wettelijke verplichting

Uit de toelichting blijkt dat supermarkten een relatief klein aandeel hebben in het totaal
van de voedselverspilling (7%). Gezien dit aandeel zal het voorstel, zelfs als de
1

2
3

De toenmalige Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM), Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij (LNV), en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben dit in de nota “Duurzaam Voedsel”,
Ministerie van LNV (2009) hebben in de nota “Duurzaam Voedsel” (LNV, 2009) tot doel gesteld. Zie
www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/notas/2009/08/11/nota-duurzaam-voedsel.html.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
De cijfers over het percentage voedselverspilling dat door de consument wordt veroorzaakt lopen sterk uiteen.
Volgens een voorbereidende studie van de Europese Commissie uit 2010 (Preparatory study on food waste across
EU 27) gaat het om 42% van alle verspilling, verschillende op Nederland gerichte onderzoeken gaan uit van een
percentage tussen de 25 en 35%.

AAN DE VOORZITTER VAN DE TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL

2

supermarkten de voedselverspilling geheel terugdringen, slechts in zeer beperkte mate
kunnen bijdragen aan de afname van de omvang van de voedselverspilling.
Supermarktketens hebben voorts een aanzienlijk financieel belang bij het terugdringen
van de hoeveelheid onverkochte eet- en drinkwaren. Zoals ook in de toelichting wordt
onderkend, mag worden verondersteld dat zij hun inkoopbeleid en overige
bedrijfsvoering zoveel mogelijk daarop inrichten. Verder geven zij aan thans reeds
bewust voedselverspilling tegen te gaan, onder meer door het schenken van voedsel
aan goede doelen (voedselbanken e.d.). Ook de overheid bevordert de bewustwording
en het tegengaan van voedselverspilling, zo blijkt uit de toelichting.4
In het licht van deze financieel-bedrijfsmatige prikkels en het gevoerde overheidsbeleid
rijst de vraag naar de toegevoegde waarde van de voorgestelde wettelijke verplichting.
Daarbij dient tevens te worden bedacht dat een wettelijke verplichting als zodanig nog
niet de beoogde bewustwording en gedragsverandering bewerkstelligt. Het ligt niet
voor de hand dat supermarkten, die uit overweging van efficiënte bedrijfsvoering al
gericht zullen zijn op voorkoming van voedselverspilling, zich vanwege de verplichte
opname van verspillingsgegevens in het jaarverslag, een substantieel grotere
inspanning zullen getroosten. Evenmin is plausibel dat consumenten op grote schaal
jaarverslagen van supermarkten, voor zover die al gemakkelijk te raadplegen en te
vergelijken zouden zijn, gaan lezen voordat zij boodschappen doen. Derhalve zal het
opnemen in het jaarverslag van gegevens inzake voedselverspilling waarschijnlijk
slechts in zeer beperkte mate kunnen bijdragen aan het bewerkstelligen van de
beoogde gedragsverandering. Tevens past het voorstel niet binnen het breed
gedragen streven om regeldruk te verminderen.
Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de keuze voor een wettelijke regeling,
en voor het daarin voorschrijven van het opnemen van verspillingsgegevens in het
jaarverslag, te heroverwegen.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
3.

Reikwijdte van het voorstel

a.
Kleine ondernemingen
In het voorstel zijn slechts micro-ondernemingen uitgesloten van de verplichting om
transparante informatie te verstrekken over voedselverspilling.5 Micro-ondernemingen
zijn ondernemingen met minder dan 10 werkzame personen en een jaaromzet of
balanstotaal van minder dan € 2 miljoen. Met dit onderscheid sluit de initiatiefnemer
aan bij de definitie van “micro-ondernemingen” in een aanbeveling van de Europese
Commissie.6 Volgens de toelichting wordt deze uitzondering gemaakt om zeer kleine
ondernemers niet onevenredig zwaar te belasten.
Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom de initiatiefnemer ervoor kiest om de
grens te leggen bij “micro-ondernemingen” in plaats van bij “kleine ondernemingen”,
volgens de genoemde aanbeveling ondernemingen met minder dan 50 werkzame
personen en een jaaromzet of balanstotaal van minder van € 10 miljoen. Ook deze
kleine ondernemingen zullen door de voorgestelde maatregel relatief zwaar belast
worden in verhouding tot de grote supermarktketens. Los daarvan merkt de Afdeling op
dat in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek andere grenzen worden gehanteerd met
4
5
6

Memorie van toelichting, paragrafen 1.4 en 2.1.
Het voorgestelde artikel 8a, tweede lid, van de Warenwet.
Aanbeveling van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en microondernemingen (PbEU 2003, L 124/36).

3

betrekking tot de verplichting van ondernemingen om hun jaarverslag openbaar te
maken.7 De toelichting besteedt hier geen aandacht aan.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de keuze om alleen microondernemingen van de verplichting tot opneming van de betreffende gegevens in het
jaarverslag uit te zonderen, nader te bezien.
b.
Relevante categorie ondernemingen
Ingevolge het voorgestelde artikel 8a, eerste lid, van de Warenwet, geldt de eis om
gegevens te verstrekken over niet verhandeld voedsel voor bij algemene maatregel
van bestuur aan te wijzen ondernemingen die zich hoofdzakelijk bezighouden met het
bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van eet- en drinkwaren aan
particulieren. Gelet op de formulering “bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken”
vallen zowel levensmiddelenwinkels als horecagelegenheden en cateringbedrijven
onder het bereik van het artikel 8a.
Volgens paragraaf 2.3 van de toelichting geldt de verplichting echter uitsluitend voor
supermarkten, waarbij supermarkt wordt omschreven als “een zelfbedieningswinkel
waar hoofdzakelijk verse eet- en drinkwaren worden verkocht”. Deze omschrijving sluit
echter niet aan bij de tekst van het voorgestelde artikel 8a, eerste lid.
Voorts wordt niet duidelijk wat wordt bedoeld met het onderdeel “hoofdzakelijk” in de
omschrijving van supermarkt in de toelichting. Evenmin wordt nader toegelicht of het
begrip “vers” in die omschrijving uitsluitend betrekking heeft op eet- en drinkwaren die
slechts beperkt houdbaar zijn. Hierdoor is niet helder of alle supermarkten onder deze
omschrijving vallen. Ten slotte heeft het voorstel volgens de toelichting alleen
betrekking op zelfbedieningswinkels. Het is de Afdeling niet duidelijk waarom de wijze
waarop de eet- en drinkwaren worden aangeboden een relevant criterium zou moeten
zijn, aangezien het voorstel strekt tot het transparant maken van gegevens over
voedselverspilling.
De Afdeling adviseert de tekst en de toelichting met elkaar in overeenstemming te
brengen en zo nodig het begrip “supermarkt” nader te omschrijven.

7

Artikelen 2:360 en 2:391 BW.

4

c.
Franchise-ondernemingen
Een aanzienlijk deel van de vestigingen van supermarktketens bestaat uit franchiseondernemingen.8 Deze winkels voeren het logo en het assortiment van de
supermarktketen, maar zijn zelfstandige ondernemingen. Uit de toelichting wordt niet
duidelijk of en in hoeverre deze ondernemingen zelfstandig gegevens over
voedselverspilling moeten verwerken in een jaarverslag of worden meegerekend in het
jaarverslag van het moederbedrijf.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de positie van
franchise-ondernemingen.
4.

Toezicht

Indien de voorgestelde maatregel onder de Warenwet valt, komen het toezicht en de
handhaving onder het daarin geldende regime te vallen. Dit houdt in dat de
Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) bevoegd is tot het houden van
toezicht en dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister)
bevoegd is tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
a.
Handhaving
Ingevolge de Warenwet is de Minister bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke
boete bij het niet naleven van de verplichtingen bij of krachtens de Warenwet.9 Onder
omstandigheden kan overtreding van deze verplichtingen ook een strafbaar feit
opleveren.10 Het is naar Nederlands recht niet gebruikelijk om een bestuurlijke boete
op te leggen bij het ontbreken van bepaalde informatie in het jaarverslag of om deze
verplichting strafrechtelijk te handhaven.11
Controle van het jaarverslag vindt plaats door de accountant.12 De gedachte
daarachter is dat het jaarverslag bedoeld is om als bestuur verantwoording af te leggen
over het reilen en zeilen van de onderneming. De overheid heeft daarin geen taak.
Gelet hierop adviseert de Afdeling de voorgestelde handhavingsbevoegdheid van de
Minister te laten vervallen.
b.
Uitoefening toezicht
Volgens hoofdstuk 3 van de toelichting kan de NVWA toezicht uitoefenen door
steekproeven en audits uit te voeren. Ook wordt de NVWA verantwoordelijk voor de
ontwikkeling van een laagdrempelig en werkbaar meetsysteem dat door supermarkten
kan worden gehanteerd bij de kwantificering van voedselafvalstromen. Uit de
toelichting wordt echter onvoldoende duidelijk hoe de NVWA het toezicht zal moeten
uitoefenen. Voorts is niet duidelijk wat de omvang is van de capaciteit die de NVWA
voor deze taak nodig heeft en wat hiervan de kosten zijn.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit onderdeel aan te vullen.
8

9
10
11
12

Zo heeft Albert Heijn 850 winkels in Nederland, waarvan 227 franchisewinkels (volgens www.ah.nl/albertheijn/feiten,
laatst bijgewerkt 19 februari 2013). Jumbo heeft 300 winkels, waarvan 140 franchisevestigingen (volgens
www.jumbosupermarkten.nl/hrhomepage/over-jumbo/feiten-en-cijfers/)
Artikel 32a, eerste lid.
Artikel 32a van de Warenwet, juncto artikel 1, onder 4, van de Wet op de economische delicten.
De wet op het financieel toezicht kent enkele uitzonderingen voor beleggingsinstellingen.
Artikel 2:393 BW.

5

5.

Uitvoering

a.
Administratieve lasten en uitvoeringslasten voor de ondernemingen
In paragraaf 4 van de memorie van toelichting wordt kort ingegaan op de
uitvoeringslasten als gevolg van het voorstel. Opgemerkt wordt dat sommige
supermarkten extra moeten investeren in ICT en/of software en dat een kleine extra
investering in personeelskosten nodig is. Volgens de initiatiefnemer zal dit leiden tot
meer inzicht in de hoeveelheid voedselverspilling en daarmee tot een vermindering van
de hoeveelheid weggegooide eet- en drinkwaren. Dit inzicht zou volgens initiatiefnemer
kosten besparen.
De toelichting bevat echter geen inschatting van de omvang van de benodigde
investeringen. Bovendien is allerminst zeker dat supermarkten de veronderstelde
kostenbesparing ook daadwerkelijk kunnen verwezenlijken. Daarnaast gaat de
initiatiefnemer niet in op de omvang van de administratieve lasten voor de
onderneming. Te verwachten is dat deze lasten door de voorgestelde maatregel zullen
toenemen.
De Afdeling adviseert de inschatting van de administratieve en de uitvoeringslasten
nader te onderbouwen.
b.
Maandelijkse informatie
Volgens het eerste lid van artikel 8a moet een onderneming gegevens verstrekken
over de maandelijkse hoeveelheid eet- en drinkwaren die niet verhandeld worden.
Volgens het derde lid moet dit in ieder geval in het jaarverslag worden opgenomen.
Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom in het jaarverslag een overzicht per
maand moet worden opgenomen, in plaats van per jaar. Ondernemingen die gebruik
maken van een wekelijks of kwartaaloverzicht zouden hun verslaggeving moeten
aanpassen. Uitgangspunt zou moeten zijn dat de gepresenteerde informatie onderling
eenvoudig is te vergelijken. Het ligt dan meer voor jaargegevens te hanteren.
De Afdeling adviseert de keuze voor een overzicht per maand te vervangen door
informatie per jaar.
6.

Niveau van regelgeving

Het voorstel maakt het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels
te stellen over de eet- en drinkwaren die niet worden verhandeld, de wijze van
informatieverstrekking en de wijze waarop de hoeveelheid eet- en drinkwaren worden
vastgesteld.13

13

Het voorgestelde vierde lid van artikel 8a van de Warenwet.

6

De Afdeling gaat ervan uit dat een aanzienlijk deel van deze regels betrekking heeft op
technische en administratieve voorschriften, zoals de berekening van verspilde
voedingswaren. Het verdient de voorkeur om voorschriften van louter technische aard
in een ministeriële regeling op te nemen.14
De Afdeling adviseert met het oog daarop in artikel 8a, vierde lid, een mogelijkheid tot
subdelegatie op te nemen.
De vice-president van de Raad van State,

14

Zie ook Aanwijzing 26 van de Aanwijzing voor de regelgeving.