Aandacht voor vertrouwen en oog voor de
menselijke maat binnen de Participatiewet
Syntheseonderzoek
-

Auteurs: Rosanne Oomkens & Anne Drijvers
Zoetermeer, 9 september 2021
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Panteia. Het gebruik van cijfers en/of
teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan
mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke
vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na
schriftelijke toestemming van Panteia. Panteia aanvaardt geen aansprakelijkheid voor
drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with Panteia. Quoting numbers or
text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned.
No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means,
or stored in a retrieval system, without the prior written permission of Panteia. Panteia
does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

Inhoudsopgave
1

Managementsamenvatting

2

Inleiding

13

2.1
2.2
2.3
2.4

Aanleiding syntheseonderzoek
Onderzoeksvragen en doelstelling
Aanpak
Leeswijzer

13
13
13
15

3

Meer aandacht voor ‘vertrouwen’ en de ‘menselijke
maat’ in de sociale zekerheid

16

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Verschuiving van rechten naar plichten
Gebrek aan vertrouwen van overheid in burgers
Vertrouwen van burgers in de overheid
Aandacht voor de menselijke maat: oorzaken problematiek
Tussenconclusie

16
17
19
20
23

4

Roep om ‘responsieve overheid’ binnen bestuursrecht 25

4.1

Aandacht voor menselijke maat impliceert een responsieve overheid:
burgerperspectief, doenvermogen en maatwerk centraal
25
Spanningsveld differentiatie regeltoepassing versus
gelijkheidsbeginsel en voorspelbaarheid overheidshandelen
26
Responsiviteit verhogen: discretionaire ruimte beter benutten?
27
Tussenconclusie
27

4.2
4.3
4.4

5

5

Doenvermogen en gewenste ondersteuning
bijstandsontvangers

5.1
5.2
5.3

Zelfredzaamheid en doenvermogen
29
Effecten bijstandsafhankelijkheid
31
Verwachtingen en behoeften bijstandsontvangers met betrekking tot
ondersteuning re-integratie
33
Tussenconclusie
34

5.4

29

6

Uitvoeringspraktijk: maatwerk in dienstverlening
Participatiewet

35

6.1
6.2
6.3

Maatwerk komt moeilijk van de grond
De keerzijden van maatwerk
Tussenconclusie

35
38
40

7

Handhaving en naleving regels Participatie wet in de
praktijk

41

7.1
7.2
7.3
7.4

Benutten van maatwerk bij handhaving van arbeidsverplichtingen
41
Effecten van arbeidsverplichtingen op bijstandsontvangers
44
Experimenten in de bijstand: effecten ontheffing arbeidsverplichtingen 47
Naleving arbeidsverplichtingen en inlichtingenplicht
bijstandsontvangers en beïnvloedende factoren
49
Toepassing handhavingsregels omtrent inlichtingenplicht in de
praktijk: terugvordering en beboeting
51
Tussenconclusie
54

7.5
7.6

3

8

Meer oog voor de menselijke maat: mogelijke
oplossingsrichtingen

56

8.1
8.2
8.3
8.4

Naar meer procedureel en individueel maatwerk
Persoonlijk en helder communiceren
Overige oplossingsrichtingen
Tussenconclusie

56
57
57
58

9

Conclusies: naar een responsieve overheid die oog
heeft voor de menselijke maat en maatwerk levert

59

9.1
9.2
9.3
9.4
9.5

Probleemschets: waar staan we?
Oorzaken probleemsituatie
Gewenste situatie: waar willen we naartoe?
Mogelijke oplossingsrichtingen
Witte vlekken & aandachtspunten

59
59
60
61
61

Bijlage: geraadpleegde bronnen

4

63

1

Managementsamenvatting
Aanleiding en onderzoeksvraag
De directie Participatie en Decentrale Voorzieningen (PDV) van het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft Panteia gevraagd een syntheseonderzoek uit
te voeren naar de menselijke maat in de Participatiewet. Aanleiding voor het onderzoek
is het lopende beleidstraject rondom vertrouwen en de menselijke maat in de
(uitvoering van de) Participatiewet.
De centrale onderzoeksvraag van het syntheseonderzoek is:
Welke kennis en inzichten bestaan er over de omstandigheden en het gedrag
van bijstandsontvangers, de bestuursrechtspraak en de uitvoeringspraktijk van
de

Participatiewet

die

bij

kunnen

dragen

aan

bijstandsverlening

vanuit

vertrouwen en met meer oog voor de menselijke maat?

Aanpak
In dit syntheseonderzoek wordt als het ware door de ‘bril van vertrouwen en oog voor
de menselijke maat’ naar bestaand onderzoek gekeken. Het onderzoek biedt een
omvangrijk

maar

niet

uitputtend

overzicht

van

met

name

(wetenschappelijke)

onderzoeken waarin op basis van empirisch materiaal naar vertrouwen, de menselijke
maat en aanverwante thema’s binnen de sociale zekerheid is gekeken. Daarnaast is in
mindere mate gebruik gemaakt van meer essayistische en beschouwende bronnen.

Resultaten
Meer aandacht voor ‘vertrouwen’ en de ‘menselijke maat’ in de
sociale zekerheid
Risico’s van beleid geënt op wantrouwen
Op basis van de geïnventariseerde literatuur wordt duidelijk dat het overheidsbeleid
rondom sociale zekerheid de afgelopen jaren steeds vaker geënt is op wantrouwen. Hier
lijken kortweg drie problemen te spelen die nauw met elkaar samenhangen. Allereerst
kan wantrouwen als uitgangspunt ertoe leiden dat burgers op een onprettige manier
worden bejegend en zij zich bij voorbaat als fraudeur behandeld voelen. Daarnaast kan
wantrouwen als uitgangspunt van beleid ertoe leiden dat een burger die een onbewust
een fout (regelovertreding) maakt ten onrechte als fraudeur wordt bestempeld. Dit is
met name riskant wanneer de overheid gebruikmaakt van algoritmen om bijvoorbeeld
automatische boetes op te leggen bij een overtreding. Een kleine fout kan dan tot grote,
onevenredige, gevolgen leiden die niet in verhouding staan tot de gemaakte fout. Het
derde probleem is dat de overheid enerzijds sterk inzet op het handhaven van regels
maar anderzijds deze regels wel dusdanig complex zijn dat het voor (kwetsbare
groepen) burgers moeilijk kan zijn om deze regels te volgen.
Vertrouwen burgers herstellen door meer oog voor menselijke maat
Het blijkt dat de perceptie van burgers over de relatie met de overheid vaak is gebaseerd
op hun relatie met de Belastingdienst. In 2019 geven Nederlandse burgers hun relatie
met de overheid een kleine voldoende. Verder blijkt dat de meerderheid van de
Nederlanders bij een conflict met de overheid weinig vertrouwen heeft in een goede

5

afloop. Dit is zorgwekkend omdat vertrouwen van burgers in het overheidshandelen één
van de fundamenten van onze rechtsstaat is.
Als het gaat om de wensen die burgers hebben ten aanzien van hun relatie met de
overheid, willen zij op een prettige manier worden bejegend, wensen zij een
versimpeling van taal en procedures en willen zij op een snelle en passende
dienstverlening te ontvangen. Uit de literatuurstudie blijkt dat handelen vanuit
vertrouwen een onderdeel lijkt te vormen van het oog hebben voor de menselijke maat.
In diverse onderzoeken wordt gesteld dat de ‘terugkeer van de menselijke maat’ nodig
is om het vertrouwen van burgers in de overheid te herstellen. Vaak wordt het bieden
van maatwerk gezien als een belangrijke manier om dit te bewerkstellingen.
Gebrek aan oog voor de menselijke maat: oorzaken probleemsituatie
Op basis van de bestudeerde bronnen blijken er diverse oorzaken ten grondslag te liggen
aan het gebrek van oog voor de menselijke maat binnen het stelsel van sociale
zekerheid, waaronder – maar niet uitsluitend – in de Participatiewet. Hieronder vatten
we de belangrijke oorzaken samen:





Ontoereikende samenwerking in de driehoek Tweede Kamer, departementen en
uitvoeringsorganisaties.
Gebrekkige communicatie vanuit de overheid.
Knellende wetgeving.
Complexe wetgeving.

Onduidelijke wetgeving. Hoewel de wetgeving mogelijkheden biedt om maatwerk te
leveren, vraagt de wetgever erg veel van professionals in termen van vakmanschap en
professionaliteit. Besluiten conform de ‘bedoeling van de wet’ vraagt kennis van de
achtergrond

van

gemaakte

keuzes

en

eenduidige

beslisregels.

Een

dergelijke

normenkader ontbreekt, waardoor het voor uitvoeringsprofessionals lastig is om te
bepalen wanneer kan of moet worden afgeweken van regels.
Afstraffen onderbouwd afwijken van regels. Wanneer leiders/managers geen veilige
omgeving creëren maar professionals die (onderbouwd) afwijken van de regels direct
afstraffen, belemmert dit het bieden van maatwerk en zorgt daarmee voor onvoldoende
oog voor de menselijke maat.
Verkeerde prikkels. Wanneer de baten van het bieden van maatwerk ergens anders
neerslaan dan waar de kosten worden gemaakt, belemmert dit professionals om
maatwerk te bieden. Dit impliceert dat er te weinig oog is voor de menselijke maat.

Roep om ‘responsieve overheid’ binnen bestuursrecht
Op basis van de geïnventariseerde literatuur kan worden gesteld dat om de belangen
van burgers centraal te stellen, en rekening te houden met hun omstandigheden en
doenvermogen, de overheid het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen en
maatwerk moet leveren. Het gaat om zowel procedureel maatwerk (bij de inrichting van
besluitvormingsprocedures en bij de opstelling jegens de burger rekening houden met
het doenvermogen) als om materieel of individueel maatwerk (krijgt de burger wat zijn
specifieke situatie verlangt). Ongelijke gevallen moeten ongelijk worden behandeld.
Hierbij wordt een zorgvuldige afweging gemaakt wanneer afwijking van de regels nodig
is.
Waar eenduidigheid over lijkt te bestaan is het volgende: uitvoeringsprofessionals
passen veelal maatwerk toe, maar niet voldoende. Hierdoor wordt regeltoepassing

6

onvoldoende afgestemd op de belangen en situaties van burgers, waardoor de
regeltoepassing tot onevenredige nadelige gevolgen kan leiden voor burgers. Een
gedeelde probleemanalyse lijkt echter te ontbreken: komt dit omdat het bestuursrecht
onvoldoende
handelen?

mogelijkheden
Of

benutten

biedt

om

als

uitvoeringsprofessional

uitvoeringsprofessionals

de

wettelijke

responsief

te

mogelijkheden

onvoldoende om responsief te handelen?

Doenvermogen en gewenste ondersteuning bijstandsontvangers
Het rationalistische perspectief dat wordt gehanteerd in beleid en uitvoering gaat uit
van individuele verantwoordelijkheid en redzaamheid, denk- en doenvermogen, van
burgers. Burgers zijn echter niet onder alle omstandigheden

zelfredzaam. Het

doenvermogen van mensen wordt deels bepaald door aangeboren eigenschappen en
deels beïnvloed door omgevingsfactoren. In het geval van bijstandsontvangers kan het
zo zijn dat te maken hebben met levensomstandigheden die kunnen leiden tot een
verminderd doenvermogen. In het bijzonder kunnen bijstandsontvangers te maken
krijgen met armoede en schulden aangezien dit hun zelfredzaamheid aanzienlijk
verminderd.
Waar het gaat om de wensen van bijstandsontvangers ten aanzien van de begeleiding
bij

re-integratie,

hebben

bijstandsgerechtigden

behoefte

aan

een

persoonlijke

benadering. Dit houdt enerzijds in dat zij over het algemeen behoefte hebben aan
persoonlijk contact met uitvoeringsprofessionals en anderzijds dat gemeenten bij de
ondersteuning kijken naar hun persoonlijke situatie en mogelijkheden. Oftewel,
procedureel

en

individueel

maatwerk

wordt

van

groot

belang

geacht

door

bijstandsontvangers.

Uitvoeringspraktijk: maatwerk in dienstverlening Participatiewet
Waar de overheid binnen de Participatiewet impliciet het belang van zowel lokaal
maatwerk als individueel maatwerk impliciet benadrukt, wordt in de literatuur vooral
gewezen op het belang van procedureel en individueel maatwerk om als overheid
responsief te kunnen handelen en zo oog te hebben voor de menselijke maat.
Procedureel maatwerk is belangrijk om aan te kunnen sluiten op het doenvermogen van
burgers. Individueel maatwerk wordt van groot belang geacht om tegemoet te komen
aan wensen en belangen van burgers. Lokaal maatwerk komt in de praktijk van de
grond; gemeenten voeren de Participatiewet verschillend uit. Procedureel en individueel
maatwerk komt daarentegen moeilijk van de grond. Zo sluit de digitale dienstverlening
van gemeenten onvoldoende aan op het doenvermogen van kwetsbare groepen burgers.
Daarnaast hebben gemeenten de verschillende doelgroepen binnen de Participatiewet
niet altijd even goed in beeld waardoor ze geen individueel maatwerk kunnen leveren.
En hoewel de hardheidsclausule in de Participatiewet in theorie individueel maatwerk
mogelijk zou moeten maken, geven gemeenten aan dat de verplichtingen binnen
dezelfde Participatiewet het bieden van individueel maatwerk bemoeilijkt.
Daarnaast blijken er ook keerzijdes te kleven aan zowel lokaal als individueel maatwerk.
Als gevolg van lokaal maatwerk ontstaat ongelijkheid, zowel aan de re-integratiekant
(waar het gaat om de inzet van instrumenten) alsmede aan de kant van de handhaving
van verplichtingen. De decentrale uitvoering van de Participatiewet heeft geleid tot
ongelijkheid en onvoorspelbaarheid. Het gaat hierbij om ongelijke behandeling van
gevallen die niet veel van elkaar verschillen. Dit kan juist negatieve gevolgen hebben
voor het handelen vanuit de menselijke maat. Met het bestaan van verschillende re integratieinstrumenten voor de verschillende doelgroepen binnen de Participatiewet
beoogde de overheid individueel maatwerk. Hiermee is onbedoeld een complex systeem

7

gecreëerd. Maatwerk alleen lijkt dus niet de oplossing te zijn om meer vanuit vertrouwen
en de menselijke maat te handelen als overheid en brengt mogelijke zelf negatieve
effecten met zich mee.

Handhaving en naleving regels Participatiewet in de praktijk
Op basis van de literatuurstudie valt allereerst op dat er veel onderzoeken zijn waarin
aandacht wordt besteed aan de arbeidsverplichtingen binnen de Participatiewet, maar
er relatief weinig bekend is over schending inlichtingenplicht en in het bijzonder over
de effecten hiervan op burgers.
Zowel lokaal als individueel maatwerk bij handhaving arbeidsverplichtingen
De beschikbare bronnen laten zien dat er regionale verschillen bestaan omtrent de
handhaving

van

verplichtingen,

aangezien

gemeenten

anders

omgaan

met

de

verplichtingen binnen de Participatiewet. Er is dus sprake van lokaal maatwerk. De
beleidsvrijheid die gemeenten hebben, leidt tot verschillen in uitvoering tussen
gemeenten, waarbij burgers in sommige gemeenten benadeeld worden. In positieve zin
is er ook sprake van individueel maatwerk waarbij klantmanagers rekening lijken te
houden met de specifieke situatie van burgers. Wat echter niet duidelijk wordt uit
bovenstaande onderzoeken is in hoeverre het gaat om ongelijke behandeling van
ongelijke gevallen of om ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Met het oog op
rechtvaardigheid is dit een relevante vraag waar deze onderzoeken geen antwoord op
geven.
Procedureel en individueel maatwerk belangrijk voor na leving
Ten aanzien van handhaving en sanctionering kan worden geconcludeerd dat het effect
van strengere controle en sancties op uitstroom naar werk heterogeen is en dus niet
voor alle uitkeringsgerechtigden op dezelfde manier werkt. Dit impliceert dat he t
individuele profiel van een bijstandsgerechtigde centraal zou moeten staan. Als het gaat
om het verbeteren van naleving en het vergroten van uitstroom uit de bijstand, is
procedureel en individueel maatwerk belangrijk als het gaat om handhaving en
sanctionering.
Ervaringen bijstandsgerechtigden met arbeidsverplichtingen zijn wisselend
Onderzoeken laten zien dat de ervaringen van bijstandsontvangers zelf met de
tegenprestatie wisselend zijn. Waar de een het ervaart als nuttig, het hen activeert en
ze zich gewaardeerd voelen, zo ervaart de ander de tegenprestatie als stigmatiserend.
De tegenprestatie kan ertoe kan leiden dat mensen minder tijd steken in het zoeken
naar betaald werk. Uit de experimenten binnen de Participatiewet blijkt dat de
ontheffing van de arbeids- en re-integratieverplichtingen in de bijstand geen significant
effect heeft op de uitstroom naar werk. Ook intensievere begeleiding en een hogere
vrijlating van bijverdiensten hebben geen significant effect – positief dan wel negatief
– op de volledige uitstroom naar werk. Mogelijk maakt het wel dat bijstandsontvangers
zich anders bejegend voelen. Dit is echter niet onderzocht.
Variatie in bekendheid met verplichtingen
Ongeveer de helft van de bijstandsgerechtigden beschouwt de regels binnen de
Participatiewet als redelijk. Waar het gaat om naleving van verplichtingen blijkt dat de
bekendheid van bijstandsgerechtigden met de verschillende plichten die zij hebben
varieert. Dit geldt ook voor de bekendheid met de mogelijkheid om bezwaar te maken ;
niet iedere bijstandsontvanger is goed op de hoogte over de mogelijkheid hiertoe. Het
blijkt dat medewerkers van de sociale dienst bijstandsgerechtigden ook niet altijd wijzen
op mogelijkheden tot bezwaar en beroep.

8

Boeteregime van scherpe kantjes ontdaan maar beperkt maatwerk mogelijk
De afgelopen jaren zijn de regels rondom de bestuurlijke boete na de invoering van de
Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving op 1 januari 2013
gewijzigd. Hiermee heeft de rechterlijke macht het boeteregime van zijn scherpe kanten
ontdaan. Desalniettemin kan het huidige boeteregime leiden tot het ontstaan van
problematische schulden. De ruimte die gemeenten hebben om individueel maatwerk te
leveren bij het handhaven van het schenden van de inlichtingenpl icht zijn, in
tegenstelling tot de maatwerkmogelijkheden rondom verplichtingen aan de re integratiekant, nog altijd beperkt.

Meer oog voor de menselijke maat: mogelijke oplossingsrichtingen
Om tot bovenstaande gewenste situatie binnen de kaders van de Participatiewet te
komen,

zijn

verschillende

oplossingen

nodig.

Hierbij

kunnen

grofweg

vijf

van

oplossingsrichtingen worden onderscheiden die alle noodzakelijk, maar niet voldoende,
zijn om daadwerkelijk oog te hebben voor de menselijke maat:





Wet- en regelgeving beter op elkaar laten aansluiten.
Verbeteren aansluiting handelen overheid op doenvermogen burgers.
Onduidelijkheden in toepassing wet- en regelgeving wegnemen om
procedureel en individueel maatwerk te kunnen leveren.
Vergroten vakmanschap en professionalisering uitvoeringsprofessionals.

meer

Conclusies
Naar een responsieve overheid die oog heeft voor de menselijke
maat en maatwerk levert
Probleemschets: waar staan we?
Binnen het bredere stelsel van sociale zekerheid vormt wantrouwen op veel plaatsen
het uitgangspunt binnen het handhavings- en boeteregime. Dit maakt dat burgers soms
worden bejegend als zijnde fraudeurs. Daarnaast is er binnen de sociale zekerheid in
algemene zin te weinig oog voor de menselijke maat bij de totstandkoming en uitvoering
van

beleid,

wet-

en

regelgeving.

Oftewel,

het

evenredigheidsbeginsel

werkt

onvoldoende door in wetgeving, beleid en uitvoering. Er wordt onvoldoende rekening
gehouden met de omstandigheden, belangen en het doenvermogen van burgers. De
overheid handelt dus onvoldoende responsief. Hierbij bestaat, eveneens in brede zin,
een spanningsveld tussen differentiatie van regeltoepassing (evenredigheidsbeginsel)
versus het gelijkheidsbeginsel en de voorspelbaarheid van overheidshandelen. Dit
speelt in het bijzonder bij de uitvoering van de Participatiewet, die decentraal is
georganiseerd. Als gevolg van beleidsvrijheid die gemeenten hebben bestaan er
verschillen in de uitvoering van de (verplichtingen binnen de) Participatiewet. Hierdoor
is er geen sprake van één duidelijke regeling met gelijke kansen en mogelijkheden voor
alle burgers en kunnen gelijke gevallen ongelijk worden behandeld.
Oorzaken probleemsituatie
Hieronder schetsen we op basis van de bestudeerde bronnen de belangrijkste oorzaken
voor het gebrek aan oog voor de menselijke maat binnen de sociale zekerheid, inclusief
de Participatiewet.
Ontoereikende samenwerking in de driehoek Tweede Kamer, departementen en
uitvoeringsorganisaties. Wat betreft de informatie die nodig is om tot zorgvuldige
besluitvorming te komen, staat de Tweede Kamer op achterstand ten opzichte van de

9

departementen. In de Tweede Kamer en op de departementen is onvoldoende kennis
over de uitvoering aanwezig en/of deze wordt onvoldoende benut.
Gebrekkige communicatie. Communicatie vanuit de overheid is niet altijd afgestemd op
het doenvermogen van de burger. Tevens zijn besluiten niet altijd helder gemotiveerd.
Burgers begrijpen hierdoor niet altijd wat de inhoud of de strekking is van bepaalde
brieven. Ook kunnen zij de gevolgen van een besluit niet altijd overzien.
Knellende wetgeving. Verschillende uitvoeringsorganisaties waar burgers mee te maken
hebben, voeren eigen wet- en regelgeving uit en houden hierbij geen of onvoldoende
rekening houden met de regelingen van andere overheidsorganen en de impact daarvan
op de burgers.
Complexe wetgeving. Socialezekerheidswetgeving is op sommige onderdelen dermate
complex dat burgers hun rechtspositie niet goed zelf kunnen bepalen. Ten aanzien van
het halen van hun recht wordt het doenvermogen van burgers overschat waardoor zij
hun recht niet goed kunnen halen.
Onduidelijke wetgeving. Hoewel de wetgeving mogelijkheden biedt om individueel
maatwerk te leveren, vraagt de wetgever erg veel van professionals in termen van
vakmanschap en professionaliteit. Besluiten conform de ‘bedoeling van de wet’ vragen
veel kennis van de achtergrond van gemaakte keuzes en eenduidige beslisregels. Een
dergelijke normenkader ontbreekt, waardoor het voor uitvoeringsprofessionals lastig is
om te bepalen wanneer kan of moet worden afgeweken van bijvoorbeeld de
verplichtingen die gelden binnen de Participatiewet.
Te strikte regeltoepassing door onvoldoende benutten van maatwerkmogelijkheden.
Regelmatig worden regels strikt naar de letter van de wet toegepast. D e Awb en de
hardheidsclausule in de Participatiewet lijken voldoende mogelijkheden te bieden om
individueel

maatwerk

te

leveren.

Uitvoeringsprofessionals

hebben

soms

echter

onvoldoende kennis van de mogelijkheden die de Awb en de aanwezigheid van de
hardheidsclausule binnen de Participatiewet biedt. De kaders scheppen onvoldoende
duidelijkheid voor uitvoeringsprofessionals omtrent het leveren van individudeel
maatwerk.
Gewenste situatie: waar willen we naartoe?
Oog hebben voor de menselijke maat betekent recht doen aan de omstandigheden,
belangen en het doenvermogen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van
beleid, wet- en regelgeving. De overheid moet zich dus responsief opstellen. Burgers
worden empathisch bejegend en vertrouwen vormt het uitgangspunt van regelgeving.
Om de belangen van burgers centraal te stellen, en rekening te houden met hun
omstandigheden en doenvermogen, moet de overheid het evenredigheidsbeginsel in
acht nemen en maatwerk leveren. Het gaat om zowel procedureel maatwerk (bij de
inrichting van besluitvormingsprocedures en bij de opstelling jegens de burger rekening
houden met het doenvermogen) als om materieel of individueel maatwerk (krijgt de
burger wat zijn specifieke situatie verlangt). Ongelijke gevallen moeten ongelijk w orden
behandeld. Hierbij wordt een zorgvuldige afweging gemaakt wanneer afwijking van de
regels nodig is. Binnen een responsieve overheid die het burgerperspectief centraal
stelt, spelen naast het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel ook twee
andere beginselen een belangrijke rol: gelijkheid en voorspelbaarheid. Wetgeving moet
ook voorspelbaar en eenduidig zijn voor burgers en uitvoeringsprofessionals, zodat zij
weten waar ze aan toe zijn (rechtszekerheid) en iedereen moet in beginsel aan

10

wetgeving dezelfde rechten kunnen ontlenen (rechtsgelijkheid). Gelijke gevallen
moeten gelijk worden behandeld.
Bovenstaande schets van de gewenste situatie heeft betrekking op de Participatiewet,
maar is tevens van toepassing op de totstandkoming en uitvo ering van beleid, wet- en
regelgeving binnen de sociale zekerheid in bredere zin.
Mogelijke oplossingsrichtingen
Om tot bovenstaande gewenste situatie binnen de kaders van de Participatiewet te
komen,

zijn

verschillende

oplossingen

nodig.

Hierbij

kunnen

grofweg

vier

oplossingsrichtingen worden onderscheiden die alle noodzakelijk, maar niet voldoende,
zijn om daadwerkelijk oog te hebben voor de menselijke maat:
Wet- en regelgeving beter op elkaar laten aansluiten


Verschillende uitvoeringsorganisaties moeten beter op de hoogte zijn waar de weten regelgeving van de eigen organisatie schuurt met de wet - en regelgeving van
andere uitvoeringsorganisaties en wat de impact is daarvan op de burgers. Dit
vraagt om kennisuitwisseling tussen uitvoeringsorganisaties.



De wetgever moet voorkomen dat verschillende wet- en regelgeving ‘knelt’; de
verplichtingen binnen de ene wet moeten de beoogde doelen binnen andere wetten
en domeinen niet dwarsbomen.

Verbeteren aansluiting handelen overheid op doenvermogen burgers


Wet- en regelgeving, en in het bijzonder de rechten en plichten hierbinnen, moeten
begrijpelijk zijn voor burgers.



Uitvoeringsorganisaties moeten een beter beeld krijgen van de omstandigheden,
het doenvermogen en de behoeften van burgers.



Uitvoeringsorganisaties moeten zorgen voor een goede bereikbaarheid. Burgers
moeten te allen tijde de mogelijkheid hebben om menselijk contact (fysieke
afspraak,

telefonisch

contact,

beeldbellen)

te

hebben

met

een

uitvoeringsorganisatie. Maar ook andere vormen van contact moeten mogelijk zijn
voor hen die daar de voorkeur aan geven.


Uitvoeringsorganisaties moeten regelmatig een terugkoppeling vragen van burgers
om mogelijk onbedoelde hardvochtige effecten van (de uitvoering van) wet - en
regelgeving op groepen burgers te inventariseren.

Onduidelijkheden in toepassing wet- en regelgeving wegnemen om meer procedureel
en individueel maatwerk te kunnen leveren


De wettelijke kaders omtrent de beslisruimte die uitvoeringsprofessionals hebben
om tot een behoorlijk besluit te komen, moeten worden verduidelijkt. De
beslisruimte die professionals vanuit de Awb en de hardheidsclausule binnen de
Participatiewet hebben, botst met de verplichtingen die gelden binnen de
Participatiewet. Het is onduidelijk in welke gevallen uitvoeringsprofessionals mogen
afwijken van de wettelijke verplichtingen.

Vergroten vakmanschap en professionalisering uitvoeringsprofessionals


Wanneer de onduidelijkheden rondom de toepassing van wettelijke kaders zijn
weggenomen, is het belangrijk dat de kennis van uitvoeringsprofessionals over de
mogelijkheden die de Awb en de hardheidsclausule binnen de Participatiewet bieden
voor maatwerk wordt vergroot. Besluiten conform de ‘bedoeling’ van wet - en
regelgeving vraagt kennis van de achtergrond van gemaakte keuzes en een helder
normenkader dat uitvoeringsprofessionals helpt om zorgvuldige afwegingen te

11

maken. Hier lijkt een belangrijke rol weggelegd voor het opleidingen en
beroepsorganisaties.


Teamleiders en managers binnen uitvoeringsorganisaties dienen een veili ge
omgeving te creëren waarin afwijken van de regels, mits onderbouwd, niet direct
afgestraft wordt.

Witte vlekken & aandachtspunten
Hoewel de beschikbare literatuur voldoende aanknopingspunten biedt om een beeld te
schetsen

van

de

oplossingsrichtingen,

zogenoemde
resteren

‘gewenste

enkele

situatie’

kennislacunes.

en

van

Hierbij

de
zijn

mogelijke
er

enkele

aandachtspunten die van belang zijn in het achterhoofd te houden bij beleidsvorming
rondom de menselijke maat in (de uitvoering van) wet- en regelgeving in het kader van
de Participatiewet en socialezekerheidswetgeving in meer algemene zin.
In termen van oplossingsrichtingen zijn er nauwelijks onderzoeken beschikbaar waarin
de

voorgestelde

oplossingsrichtingen

empirisch

zijn

getoetst.

In

verschillende

onderzoeken zijn veel overeenkomsten tussen de voorgestelde oplossingsrichtingen om
meer oog te hebben voor de menselijke maat. Enkele resterende vragen zijn:


Uitgangspunt van vertrouwen is dat je gelijke gevallen gelijk behandeld, en
ongelijke gevallen naar de mate van ongelijkheid.
o

Welke criteria dienen uitvoeringsprofessionals echter te hanteren om die
ongelijkheid vast te stellen?

o

Welke rol kunnen opleidingen en beroepsorganisaties spelen om tot een
eenduidig en gedragen normenkader te komen dat enerzijds voldoende
beslisruimte biedt voor professionals en anderzijds voldoende kaders biedt om
professionals

de

benodigde

handvatten

te

bieden

om

ongelijkheid

in

overheidshandelen bij gelijke gevallen te voorkomen?
Aandachtspunt hierbij is dat de verantwoordelijkheid om meer maatwerk te
leveren, en zodoende oog te hebben voor de menselijke maat, niet te veel
verantwoordelijkheid moet leggen bij individuele professionals. De oorzaak voor
het gebrek aan oog voor de menselijke maat lijkt op basis van de literatu urstudie
namelijk nauwelijks te liggen in professionals die niet ‘moedig’ genoeg zouden zijn
om ‘ruimte te pakken’.


Wat is een in de praktijk goed uitvoerbare manier om te zorgen dat verschillende
uitvoeringsorganisaties structureel beter op de hoogte zijn waar de wet- en
regelgeving van de eigen organisatie schuurt met de wet- en regelgeving van
andere uitvoeringsorganisaties en wat de impact is daarvan op de burgers?



Door

de

beleidsvrijheid

die

gemeenten

hebben

bij

de

uitvoering

van

de

Participatiewet bestaan er verschillen in de wijze waarop gemeenten hun beleid
uitvoering en verplichtingen handhaven. De beleidsruimte lijkt niet nodig te zijn
om individueel maatwerk te realiseren, maar leidt wel tot ongelijkheid tussen
groepen burgers. Hoe zorg je voor een goede en uitvoerbare balans tussen de
beginselen evenredigheid, gelijkheid en voorspelbaarheid in een decentrale
uitvoeringspraktijk?

12

2
2.1

Inleiding
Aanleiding syntheseonderzoek
De directie Participatie en Decentrale Voorzieningen (PDV) van het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft Panteia gevraagd een syntheseonderzoek uit
te voeren naar de menselijke maat in de Participatiewet. Aanleiding voor het onderzoek
is het lopende beleidstraject rondom vertrouwen en de menselijke maat in de
(uitvoering van de) Participatiewet. Aanleiding voor dit traject was enerzijds het
publieke debat en anderzijds de rondetafelgesprekken die het ministerie heeft gevoerd
met gemeenten. Het doel van de rondetafels was om door middel van gesprekken te
komen tot een eerste inventarisatie van als onevenredig ervaren hardheden, en
daarmee een gebrek aan oog voor de menselijke maat, in de Participatiewet.
Om potentiële oplossingsrichtingen te kunnen analyseren en uit te werken, is een
overzicht gewenst van alle (wetenschappelijke) inzichten die de afgelopen jaren zijn
opgedaan met betrekking tot bijstandsverlening, de menselijke maat binnen de
bijstandspopulatie en bovengenoemde oplossingsrichtingen. Het syntheseonderzoek
voorziet in deze behoefte. Daarnaast kunnen de verkregen inzichten benut worden als
studiemateriaal voor stakeholdersdagen binnen een opgavegericht beleidstraject.

2.2

Onderzoeksvragen en doelstelling
De centrale onderzoeksvraag van het syntheseonderzoek is:
Welke kennis en inzichten bestaan er over de omstandigh eden en het gedrag
van bijstandsontvangers, de bestuursrechtspraak en de uitvoeringspraktijk van
de

Participatiewet

die

bij

kunnen

dragen

aan

bijstandsverlening

vanuit

vertrouwen en met meer oog voor de menselijke maat?
Het doel van het syntheseonderzoek is om inzichten te bieden die beleidsmakers helpen
om tot beleid op het gebied van bijstandsverlening te komen waarbij vertrouwen en oog
voor de menselijke maat bepalende beginselen vormen.
In dit syntheseonderzoek belichten we het thema ‘vertrouwen en m enselijke maat
binnen de Participatiewet’ vanuit verschillende invalshoeken. We richten o ns in bredere
zin op ontwikkelingen in het bestuursrecht binnen de sociale zekerheid. Daarnaast
richten we ons op de uitvoeringspraktijk. In dit onderzoek maken we binnen de
gemeentelijke uitvoeringspraktijk onderscheid tussen het handhaven van verplichtingen
waaronder de arbeidsverplichting, taaleis, tegenprestatie en de inlichtingenplicht, en
dienstverlening binnen de Participatiewet.

2.3

Aanpak
Aandacht voor ‘vertrouwen’ en de ‘menselijke maat’ is redelijk recent. Dit maakt dat in
veel onderzoeken die vóór 2020 zijn uitgevoerd niet expliciet naar deze twee beginselen
is gekeken. In het publieke en politieke debat worden de termen veelvuldig gebruikt,
zonder dat hierbij een definitie wordt gegeven. In dit syntheseonderzoek wordt als het
ware door de ‘bril van vertrouwen en oog voor de menselijke maat’ naar bestaand
onderzoek gekeken. Het gaat hierbij met name om (wetenschappelijke) onderzoeken
waarin op basis van empirisch materiaal naar vertrouwen, de menselijke maat en
aanverwante thema’s binnen de sociale zekerheid is gekeken. Daarnaast is, zij het in

13

mindere mate, gebruik gemaakt van meer essayistische en beschouwende bronnen.
Bijlage 1 omvat het overzicht van de bronnen die in het syntheseonderzoek zijn
meegenomen. Dit overzicht – en daarmee dit syntheseonderzoek – is overigens geen
uitputtend overzicht van alle rapporten en onderzoeken waarin impliciet dan wel
expliciet is gekeken naar de thema’s vertrouwen en de mense lijke maat. De
onderzoekers hebben gepoogd om binnen de kaders van de onderzoeksopdracht de
meest relevante bronnen te verwerken in een syntheserapport.
Om systematisch na te kunnen gaan welke inzichten uit bestaande bronnen over
‘vertrouwen en oog voor de menselijke maat’ opgehaald kunnen worden, is een
toetsingskader ontwikkeld van waaruit de onderzoekers bestaande inzichten in kaart
hebben gebracht. Om tot dit toetsingskader te komen, hebben wij een inventarisatie
gemaakt van kamerbrieven waarin expliciet dan wel impliciet wordt gesteld dat
vertrouwen en oog voor de menselijke maat het uitgangspunt moet zijn in de uitvoering
van sociale zekerheidswetgeving. Deze eerste inventarisatie laat zien dat ‘vertrouwen
en oog voor de menselijke maat’ drie domeinen raakt:
1) Vertrouwen en oog voor de menselijke maat in wet- en regelgeving
2) Vertrouwen en oog voor de menselijke maat in handhaving (uitvoeringspraktijk)
3) Vertrouwen en oog voor de menselijke maat in dienstverlening (uitvoeringspraktijk)
In vrijwel alle situaties waarbij overheid en burger met elkaar te maken hebben, is
sprake van rechten en plichten. Die rechten en plichten zijn vastgelegd in wet - en
regelgeving. Daarnaast maakt de overheid afspraken met uitvoeringsorganisaties over
de uitvoering van die wet- en regelgeving (gemeenten in dit geval). Klantmanagers en
consulenten werk en inkomen van gemeenten beschikken vervolgens over discretionaire
bevoegdheden op basis van de Participatiewet. Hieronder worden de belangrijkste
aspecten binnen elk van deze drie domeinen benoemd. Dit toetsingskader heeft houvast
geboden bij het analyseren en synthetiseren van bestudeerde bronnen.

TOETSINGSKADER: VERTROUWEN EN MENSELIJKE MAAT
1. Vertrouwen en oog voor de menselijke maat in wet- en regelgeving









14

Onwenselijke en onredelijke hardheid moet worden voorkomen. Daarbij past dat er
aandacht is voor de individuele omstandigheden van de betrokkene (Kamerstukken
2020/2021, 34352, nr. 207) De gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig nadelig
zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de
Awb in Kamerstukken 2019/2020, 29362, nr. 282).
Wet- en regelgeving mag mensen niet financieel in de knel brengen met betrekking tot
frauderegelgeving en invordering (Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4).
Er moet voldoende ruimte in de wet zijn om rekening te houden met omstandigheden van
mensen (Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4). Wet- en regelgeving bevat
mogelijkheden én verplichtingen voor bestuursorganen om bij beslissingen die burgers
rechtstreeks in hun belang treffen, maatwerk te leveren. (Kamerstukken 2020/2021,
35510, nr. 4).
Er moet evenwicht bestaan tussen het vangnetkarakter van de bijstand en de menselijke
maat (Kamerstukken 2020/2021, 34352, nr. 207).
Er moet een kwijtscheldingsbevoegdheid zijn voor de gevallen waarin de wet niets regelt
(Kamerstukken 2019/2020, 29362, nr. 282).
Wetgeving moet voorspelbaar en eenduidig zijn voor burgers, bedrijven en
bestuursorganen, zodat zij weten waar ze aan toe zijn (rechtszekerheid) en iedereen moet
in beginsel aan wetgeving dezelfde rechten kunnen ontlenen (rechtsgelijkheid)
(Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4). Algemene beginselen van behoorlijk bestuur,
waaronder het evenredigheidsbeginsel, moeten een betere doorwerking krijgen in beleid en



wetgeving, zodat wetgeving in de toepassing rechtvaardig uitpakt (Kamerstukken
2020/2021, 35510, nr. 4).
Niet het adagium «regel is regel» moet worden gehanteerd, maar algemene beginselen van
bestuur moeten leidend zijn, waarbij de bedoeling van de wetgever richtinggevend is voor
de toepassing ervan (Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4).

2. Vertrouwen en oog voor de menselijke maat in handhaving







Te strikte toepassing van regels moet worden voorkomen (Kamerstukken 2020/2021,
35510, nr. 4)
Er moet onderscheid bestaan tussen bewuste regelovertreding en vergissingen en fouten
(Kamerstukken 2020/2021, 34352, nr. 207).
De bedoeling is dat meer maatwerk wordt bevorderd én fouten van burgers niet direct
worden uitgelegd als fraude (Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4).
Alle te verwachten effecten en doenbaarheid van een besluit door uitvoeringsprofessionals
moet worden onderzocht en in beeld gebracht (Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4).
Afwezigheid ongewenste financiële prikkels in relatie tot handhaving (Kamerstukken
2020/2021, 35510, nr. 4).

3. Vertrouwen en oog voor de menselijke maat in dienstverlening









2.4

Aanwezigheid van bevoegdheden met beoordelingsruimte voor uitvoeringsprofessionals of
de aanwezigheid van hardheidsclausules (Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4).
Uitvoeringsprofessionals beschikken over bevoegdheden die het voor hen makkelijk maken
om maatwerk te kunnen leveren als de situatie daarom vraagt (Kamerstukken 2020/2021,
35510, nr. 4).
De overheid moet toegankelijk zijn. Dienstverlening moet eenvoudig zijn. Het moet voor
burgers gemakkelijk zijn om nadere informatie en uitleg te krijgen. En het is helder hoe je
als burger, indien gewenst, in bezwaar of beroep kunt gaan tegen beslissingen van de
overheid (Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4).
Als mensen vastlopen in digitale processen of in de knel komen, moet er een medewerker
zijn met kennis van zaken die hen te woord staat en verder helpt. Er zijn loketten waar
mensen langs kunnen komen. Medewerkers hebben de tijd om mensen passende aandacht
en ondersteuning te bieden (Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4).
Passende dienstverlening: het principe «er is geen verkeerde deur» is leidend. Als mensen
aankloppen bij een loket van een uitvoeringsorganisatie of gemeente waar ze niet geholpen
kunnen worden, mag dat er niet toe leiden dat ze aan hun lot worden overgelaten
(Kamerstukken 2020/2021, 35510, nr. 4).

Leeswijzer
Hoofdstuk

3

biedt

een

beknopte

schets

van

de

context

waarbinnen

dit

syntheseonderzoek tot stand is gekomen. In hoofdstuk 4 wordt van uit een juridisch
perspectief een beeld geschetst van de belangrijkste ontwikkelingen binnen het
bestuursrecht

omtrent

socialezekerheidswetgeving.

In

hoofdstuk

5

staat

de

zelfredzaamheid en het doenvermogen van bijstandsgerechtigden centraal. Ook gaan
we in op de effecten van bijstandsafhankelijkheid en schetsen we een beeld van de
verwachtingen en behoeften van bijstandsontvangers. Hoofdstuk 6 gaat in op de mate
waarin vertrouwen en oog voor de menselijke maat momenteel tot uitdrukking komen
in de dienstverlening binnen de Participatiewet. Handhaving en naleving van de regels
binnen de Participatiewet staan centraal in hoofdstuk 7. Het gaat hierbij om zowel
arbeidsverplichtingen (waaronder ook de taaleis en de tegenprestatie) als om de
inlichtingenplicht. In hoofdstuk 8 staan we stil bij de oplossingsrichtingen die in de
eerder behandelde bronnen worden aangedragen om vertrouwen als uitgangspunt van
wet- en regelgeving te nemen en aandacht voor de menselijke maat te vergroten.
Hoofdstuk 9 vormt het slothoofdstuk waarin we conclusies trekken ten aanzien van de
probleemsituatie, de gewenste situatie, mogelijke oplossingsrichtingen en de resterende
witte vlekken in kaart brengen.

15

Meer aandacht voor ‘vertrouwen’ en de
‘menselijke maat’ in de sociale zekerheid

3

Dit

hoofdstuk

biedt

een

beknopte

schets

van

de

context

waarbinnen

dit

syntheseonderzoek tot stand is gekomen. De roep om meer oog voor vertrouwen en
aandacht voor de menselijke maat binnen de Participatiewet staat namelijk niet op
zichzelf. Het leeft namelijk breed en speelt binnen verschillende uitvoeringsorganisaties
van sociale zekerheid, waaronder de Belastingdienst, UWV en de SVB. Wat betreft de
(uitvoering van de) Participatiewet hebben de VNG en Divosa aandacht gevraagd voor
de terugkeer van de menselijke maat.
Twee belangrijke aanjagers van de bredere discussie rondom vertrouwen en de
menselijke maat vormden het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire
ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) (2020) en het rapport ‘Klem tussen balie
en beleid’ van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) (2021). Daarnaast heeft
ook

de

Nationale

ombudsman

meermaals

aangekaart

dat

de

overheid

en

uitvoeringsorganisaties in haar dienstverlening te weinig aandacht hebben voor de menselijke
maat. De Nationale ombudsman hanteert de term ‘menselijke maat’ al langer en kaart
het thema ook al zo’n anderhalf decennium aan in verschillende contexten, bijvoorbeeld
in “De menselijke maat. Dienstverlening van zorgkantoren” (2007).
In dit hoofdstuk bespreken we relevante literatuur om zicht te krijgen op het concept
‘vertrouwen’. We gaan hierbij allereerst in op het gebrek aan vertrouwen dat de
afgelopen

jaren

ten

grondslag

lijkt

te

hebben

gelegen

aan

delen

van

het

overheidsbeleid. Vervolgens bespreken we hoe vertrouwen van burgers in de overheid
‘werkt’ en hoe dit zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. Vervolgens bespreken we
relevante literatuur om beter zicht te krijgen op het thema ‘menselijke maat’ binnen de
sociale zekerheid. Deze term – die allerminst eenduidig is – wordt in diverse domeinen
gehanteerd. In dit hoofdstuk inventariseren we de oorzaken van de gesignaleerde
problemen rondom de menselijke maat evenals mogelijke oplossingsrichtingen die
vanuit de literatuur worden aangedragen om meer oog te hebben voor de menselijke
maat.

3.1

Verschuiving van rechten naar plichten
Ontwikkelingen rondom vertrouwen en de menselijke maat kunnen niet los worden
gezien van ontwikkelingen in de rechten en plichten van burgers op het gebied van
sociale zekerheid.
In het boek ‘De toekomst van de sociale zekerheid: de menselijke maat in een solidaire
samenleving’ analyseert Vrooman het belang van het institutionele pad voor de
collectieve resultaten van de sociale zekerheid. Hij richt zich hierbij op de institutionele
veranderingen die zich sinds 1980 voordeden in een deel van de formele Nederlandse
sociale zekerheid: de werkloosheids-, arbeidsongeschiktheids- en bijstandsregelingen.
Vrooman suggereert “dat er in de onderzochte periode niet zozeer sprake was van
incrementele erosie, maar eerder van conversie: er deed zich een geleidelijke
kwalitatieve

verandering

voor

in

de

bescherming

die

de

werkloosheids -,

arbeidsongeschiktheids- en bijstandsregelingen boden. Ze werden substantieel minder
ruimhartig in termen van uitkeringshoogte en uitkeringsduur, en richtten zich in
toenemende mate op het stimuleren van sociale participatie, met name in de vorm van
arbeidsdeelname. Dit laatste kreeg vooral gestalte via een versmalling van de

16

toegangspoort tot de regelingen, het opleggen van meer plichten en meer eigen
verantwoordelijkheid aan uitkeringsontvangers, en de introductie van frequentere en
zwaardere straffen als zij nalatig werden geacht” (in Hirsch Balling et al., 2020). Kort
gezegd,

het

sociale

zekerheidsstelsel

binnen

de

Nederlandse

verzorgingsstaat

versoberde en er vond een verschuiving plaats van nadruk op rechten naar een nadruk
op plichten voor burgers.
Inzoomend op ontwikkelingen op het gebied van bijstand, laten Brink en Vonk (in
Kampen et al., 2020) zien dat de Participatiewet, meer dan eerdere bijstandswetten, de
plichten van bijstandsgerechtigden benadrukt, hen tevens intensief controleert en
“daarmee afbreuk doet aan het verheffingsideaal van de bijstand” (2020: 17). Kampen
et al. (2020) betogen dat de voorwaardelijkheid van het recht op een bijstandsuitkering
vragen oproept over rechtvaardigheid. Zo stellen zij de vraag of de tegenprestatie de
bijstand minder rechtvaardig maakt omdat bijstandsontvangers worden gedwongen tot
iets waartoe zij niet in staat zijn of wat zij niet willen. Daarnaast stellen Kampen,
Sebrechts, Knijn en Tonkens in ‘Streng maar onrechtvaardig’ dat het bijstandsbeleid de
afgelopen jaren strenger is geworden – evenals in veel andere Europese landen – en
daarnaast de arbeidsmarkt minder toegankelijk is geworden. Deze discrepantie
belemmert herverdeling, erkenning en vertegenwoordiging en maakt de bijstand
volgens de onderzoekers minder rechtvaardig. Het bijstandsbeleid is de afgelopen jaren
steeds meer gericht op activering. Dit is veelal een combinatie van “meer wortel en
meer stok” (Kampen et al., 2020: 244). Hiermee bedoelen de auteurs dat enerzijds
meer begeleiding en ondersteuning is voor het vinden van werk en anderzijds er
strenger

wordt

opgetreden

indien

uitkeringsgerechtigden

niet

of

o nvoldoende

meewerken. Zij betogen dat door de nadruk op naleving van verplichtingen de bijstand
strenger is geworden en rechten van bijstandsontvangers zijn ingeperkt.
Ook Tollenaar (2021) wijst op een verschuivende balans tussen rechten en plichten
binnen de sociale zekerheid. Zo heeft de wetgever sinds de jaren tachtig van de vorige
eeuw steeds meer oog voor het handhaven en afdwingen van deze verplichtingen
(Goudswaard & Van Voss, 2006 in Tollenaar, 2021). Hoewel deze ontwikkeling niet uniek
is voor Nederland, spreekt Vonk (2014) in deze context van steeds verdergaande
verplichtingen (onder andere binnen de Participatiewet) en een verzwaring van het
sanctie-instrumentarium, over een repressieve verzorgingsstaat. Volgens Vonk et al.
(2016) kunnen burgers financieel in de knel komen door het sterk disciplinerende
karakter van de bijstand dat gepaard gaat met intensieve controles en hoge boetes.

3.2

Gebrek aan vertrouwen van overheid in burgers
Focus op fraude en gebruik algoritmen om fraude op te sporen
“De overheid wantrouwt haar burgers, denken aan fraude staat voorop”, aldus de
Nationale ombudsman (2021a) in een gesprek over het persoonsgebonden budget. Six
(2021) stelde in het kader van de VU Divosa Collegereeks iets vergelijkbaars toen zij
schreef dat burgers nog te vaak wantrouwend worden bejegend door de overheid.
Wantrouwen

is

een

term

die

eveneens

vaak

terugkomt

in

analyses

van

de

kinderopvangtoeslagaffaire. De oorsprong van beleid geënt op wantrouwen vindt zij n
oorsprong in de zogenoemde ‘Bulgarenfraude’. De Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag schreef hierover:
“De politieke overtuiging was dat fraudeurs hard moesten worden aangepakt, met
name in de jaren 2013-2015. Deze kwam voort uit de regeerakkoorden uit 2010 en
2012 en werd verder aangewakkerd door fraudezaken, zoals de Bulgarenfraude, en
door het instellen van de ministeriële commissie aanpak fraude. Ook in de uitvoering

17

wordt de aanpak van fraude aangescherpt. Tegen die achtergrond worden ouders,
onder meer in CAF1-zaken, wantrouwend benaderd en gezien als (potentiële)
fraudeurs” (2020: 28).
Ook Frederik (2021) beschrijft in zijn reconstructie van de kinderopvangtoeslagaffaire ‘Zo
hadden we het niet bedoeld’ hoe de jacht op fraudeurs leidde tot een fundamenteel
wantrouwen jegens burgers. Hierbij maakt de overheid steeds vaker gebruik van algoritmen
om fraude op te sporen. Zo leidde politieke druk ertoe dat UWV SyRI (Systeem Risico
Indicatie)

inzette

om

op

basis

van

data

te

kunnen

voorspellen

welke

uitkeringsontvangers niet genoeg doen om aan werk te komen. SyRI werd echter strijdig
verklaard met het Europees Verdrag voor de Rechten voor de Mens: de inbreuk op het
privéleven van dit programma werd als onvoldoende gerechtvaardigd gezien, omdat er
geen redelijke verhouding tussen het maatschappelijk belang en deze privacy-inbreuk
is aangetoond (Rb. Den Haag 2020, 5 februari 2020, ECLI:NL: RBDHA:2020:865).
De WRR (2017) stelt in haar rapport Weten is nog geen doen dat het rationalistische
perspectief dat de overheid hanteert “hele onaangename gevolgen [kan] hebben als dat wordt
gecombineerd met geautomatiseerde beleidsuitvoering. De overheid legt bijvoorbeeld
automatische boetes op als een burger niet betaalt. Wie even niet oplet, of verzuimt op tijd
te betalen, ziet zijn boetes in korte tijd oplopen tot een enorm bedrag” (2017: p. 15). De WRR
pleit dan ook voor een realistisch perspectief op de mentale vermogens van burgers waarbij
eerst geverifieerd wordt in hoeverre er sprake is van niet kunnen of niet willen betalen en
vervolgens gereageerd wordt naar de aard van de situatie. Kortom een proportioneel
optredende overheid. “Forse overtredingen verdienen forse sancties, maar kleine fouten
moeten ook kleine gevolgen hebben” (2017: p. 15) en burgers moeten hun fouten kunnen
herstellen.
In het rapport van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (2021) gaat Stichting
Kafkabrigade ook nader in op de gevolgen van het gebruik van algoritmen door
uitvoeringsorganisaties. Bij het gebruik van een algoritme, zo stellen zij, worden
gegevens van burgers niet meer in de eigen context beoordeeld. Dit heeft een tweeledig
gevolg, enerzijds kan een uitvoeringsorganisatie niet inschatten of een besluit redelijk
en proportioneel is en daarmee of er oog is voor de menselijk maat. Anderzijds kan de
burger niet inschatten waarop het besluit is gebaseerd. Zowel Schuurmans et al.
(2020b)

als

Hirsch

Ballin

et

al.

(2020)

concluderen

dat

digitalisering

en

geautomatiseerde besluitvorming risico’s met zich meebrengt omtrent privacy en de
roep

om

maatwerk

heeft

vergroot,

omdat

de

ruimte

om

met

onvoorziene

omstandigheden en afwijkende gevallen om te gaan, over het algemeen heel beperkt is
en vaak vraagt om menselijke tussenkomst. De Nationale ombudsman (2021b)
constateert eveneens dat burgers in hun dagelijks leven steeds meer in aanraking
komen met de gevolgen van het gebruik van data en algoritmen door de overheid. De
complexiteit van de techniek maakt dat het gebruik van data en algoritmes niet altijd
zichtbaar en herkenbaar is voor de burger. Tegelijkertijd heeft deze ontwikkeling wel
invloed op het vertrouwen dat burgers in de overheid hebben. In paragraaf 2.2 gaan we
nader in op het vertrouwen dat burgers hebben in de overheid.

1

18

Combiteam Aanpak Facilitators

3.3

Vertrouwen van burgers in de overheid
Hoe werkt vertrouwen in de overheid?
In zijn essay Vertrouwen in de overheid gaat Van den Bos (2011) in op de psychologie
van politiek vertrouwen. Van den Bos stelt dat politiek vertrouwen verticaal georiënteerd
is; het is gericht op instanties en mensen die boven je zijn geplaatst en is dus
hiërarchisch en gericht op organisaties en instituties. Dit in tegenstelling tot horizontaal
georiënteerd sociaal vertrouwen: het vertrouwen in de mensen om je heen. Van den
Bos betoogt dat de legitimiteit van en het vertrouwen in de samenleving en de overheid
afhankelijk is van de waargenomen rechtvaardigheid. Hierbij zijn de waargenomen
distributieve rechtvaardigheid (de beslissing die de overheid over een burger heeft
genomen) en de waargenomen procedurele rechtvaardigheid (hoe de overheidsinstantie
procedures toepast en handelt) van belang voor het oordeel over het vertrouwen.
Mensen vormen op verschillende manieren een oordeel over of zij vertrouwen hebben:
persoonlijke interactie en informatievergaring. Mensen vormen zich eerder een oordeel
over vertrouwen door persoonlijke interactie, dan door het omgaan met, of informatie
verkrijgen over instituties. Burgers zullen daarom vaak hun politiek, verticale
vertrouwen afleiden van de interacties met vertegenwoordigers van de overheid.
Daarnaast doet de mens aan sense-making: de burger is vaak bezig met het vergaren
van informatie over wat er in de wereld om hem heen plaatsvindt. Van mens tot mens
zal dit verschillen naar opleiding en verschillen in informatieverwerkingsstijlen. In de
praktijk zullen burgers echter met regelmaat een oordeel moeten vormen over hun
vertrouwen vanuit een situatie van informatieonzekerheid omdat niet alle informatie
(gemakkelijk) beschikbaar is voor burgers. Hierbij kan ook relative deprivation, een
waargenomen achterstelling, een rol spelen (Van den Bos, 2011).
Hoe zien burgers hun relatie met de overheid nu?
Goed overheidsfunctioneren is een voorwaarde voor publiek vertrouwen (TCU, 2021) en
“vertrouwen van burgers in het overheidshandelen is één van de fundamenten van onze
rechtsstaat” (Nationale ombudsman, 2021b). In de Miljoenennota 2020 stelde het
kabinet dan ook dat het werk van de uitvoeringsorganisaties van grote waarde is voor
het vertrouwen van de burger in de overheid, omdat de uitvoering en dienstverlening
door de overheid de plek is waar de burger de overheid ontmoet.
De

Commissie

praktische

rechtsbescherming

in

belastingzaken

(CPRB,

2021)

constateert dat de Belastingdienst door veel burgers als een (te) sterke opponent wordt
gezien. Daarnaast zijn de verwachtingen die burgers hebben ten aanzien van de
rechtsbescherming laag. Hierbij spelen vooral de hoge kosten voor rechtshulp en
bijstand en de onzekere uitkomst van juridische procedures een rol. Ook de Tijdelijke
commissie Uitvoeringsorganisaties (2021) oordeelt dat een deel van de burgers
verdwaalt in het woud van toeslagen en uitkeringen. Hiermee komt de relatie tussen de
overheid en burgers onder druk te staan.
In opdracht van de Nationale ombudsman deed Kantar (2019) onderzoek naar de wijze
waarop burgers de relatie tussen burger en overheid zien en hoe deze relatie in 2030
zou moeten zijn. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de perceptie van burgers over
de relatie met de overheid juist vaak is gebaseerd op hun relatie met de Belastingdienst.
In 2019 geven Nederlandse burgers hun relatie met de overheid een kleine voldoende.
Zij typeren deze het meest als verplicht, nodig, noodzakelijk en ver weg en koesteren
naar verhouding meer negatieve dan positieve sentimenten. Burgers hebben het liefst
contact met de overheid per e-mail en telefoon en driekwart vindt dat de deskundigheid
van de ambtenaar van belang is voor goede communicatie. Daarnaast komt naar voren

19

dat burgers vinden dat zij een eigen verantwoordelijkheid hebben en willen nemen in
correcte en tijdige aanlevering van gegevens. Burgers in hogere sociale klassen zijn
positiever over hun relatie met de overheid dan mensen in lagere sociale klassen.
Burgers uit een lagere sociale klasse hebben daarnaast meer behoefte aan persoonlijke
aandacht en één loket, terwijl burgers uit hogere sociale klassen meer waarde hechten
aan snelheid. De meerderheid van de Nederlanders heeft bij een conflict met de overheid
weinig vertrouwen in een goede afloop (Kantar, 2019).
Wensen van burgers: prettige bejegening, versimpeling taal en procedures, en snelle
en passende dienstverlening op maat
Uit het onderzoek dat de Nationale ombudsman liet uitvoeren blijkt verder dat burgers
in de toekomst vooral hopen naast een eerlijke en begripvolle overheid, de menselijke
maat te zien in hun relatie met de overheid. Nederlandse burgers wensen in de toekomst
een overheid met kennis van zaken, die hen helpt, die snel reageert en die meer
dienstverlening op maat levert. Het belangrijkste verbeterpunt vinden burgers dat de
overheid moet versimpelen: begrijpelijke taal en simpele procedures die het liefst via
één loket verlopen. Daarnaast geven zij aan dat er ruimte is voor verbetering van alle
aspecten

van

de

dienstverlening,

waarbij

het

serieus

nemen

van

de

burger,

transparantie en goed luisteren en het bieden van één loket prioriteit zijn. In de
toekomst

verwachten

Nederlandse

burgers

een

digitale

overheid

met

veel

verantwoordelijkheid bij de burger en gemeenten, maar zij vinden dat de overheid meer
proactief zou moeten zijn naar burgers dan andersom en dat fysieke loketten niet mogen
verdwijnen (Kantar, 2019).

3.4

Aandacht voor de menselijke maat: oorzaken problematiek
Wat is de menselijke maat?
In bovenstaande paragrafen over wantrouwen en vertrouwen, komt de term ‘menselijke
maat’ meermaals naar voren. Handelen vanuit vertrouwen lijkt een onderdeel te vormen
van het hebben van oog voor de menselijke maat. Het thema ‘aandacht voor de
menselijke maat’ staat evenals ‘handelen vanuit vertrouwen’ hoog op de politieke
agenda. De menselijke maat, dan wel een gebrek aan oog voor de menselijke maat, in
wetgeving, beleid en uitvoering krijgt momenteel volop aandacht. Zo stellen Canoy, Van
Dijk en Ham (2021):
“Het stemt hoopvol dat de roep om een terugkeer naar de menselijke maat
steeds vaker en steeds luider gehoord wordt, ook dwars door alle politieke
partijen heen. We willen weer terug naar een meer waardegedreven, relationele
benadering, waarbij het menselijke contact tussen de individuele burger en de
professional het vertrekpunt is en het beleid daaraan dienend wordt” (p. 5).
De directe aanleiding voor het momentum rondom de menselijke maat is de
kinderopvangtoeslagaffaire. In het rapport Ongekend onrecht van de Parlementaire
Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag is meer oog voor de mens elijke maat en
ruimte voor maatwerk in wet- en regelgeving dan ook één van de lessen die getuigen
trekken uit de kinderopvangtoeslagaffaire. De afgelopen jaren zijn daarnaast diverse
andere rapporten verschenen waarin wordt geconstateerd dat de overheid te weinig oog
heeft voor de menselijke maat.
Veel rapporten dragen ook mogelijke oplossingsrichtingen aan. Hieronder bespreken we
enkele relevante rapporten. Hierbij valt op dat er geen eenduidige definitie is van wat
het precies inhoudt om oog te hebben voor de menselijke maat. Wat het ene rapport
beschrijft als een vorm van gebrek aan oog voor de menselijke maat, beschrijft een

20

ander onderzoek als een oorzaak van het gebrek (bijvoorbeeld als het gaat om de
digitalisering van de dienstverlening). En waar literatuur uit de juridische hoek niet
zelden een aanpassing in wetgeving noodzakelijk acht, zien auteurs uit de meer
sociologische hoek oplossingsrichtingen meer op het gebied van aanpassingen in de
uitvoeringspraktijk.
De menselijke maat aanhouden is een prominent streven van veel gemeenten. Maar wat
is dat precies? Volgens de ombudsmannen van Groningen en Druten gaat de menselijke
maat over het zien en horen van inwoners en het begrip krijgen voor hun standpunten.
Het uitgangspunt dat zij daarbij nemen is dat elke bewonersgroep en individu een geval
met eigen omstandigheden is. Menselijke maat gaat dus om een empathische
bejegening waarvoor persoonlijk contact een voorwaarde is. Dit staat volgens beide
ombudsmannen haaks op de huidige overheid die juist op steeds grotere afstand van
inwoners staat vanwege digitalisering en gerationaliseerde processen. Het toepassen
van de menselijke maat vergt van ambtenaren naast empathie ook kennis van
regelgeving om te kunnen vaststellen waar ruimte zit en een organisat ie waarin deze
werkwijze gedragen wordt (Muskee, 2021).
De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties definieert in haar rapport Klem tussen
balie en beleid de menselijke maat als:
“recht doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvo ering
van beleid, wet- en regelgeving” (p. 178).
De menselijke maat kan vervolgens bezien worden vanuit het burgerperspectief (doet
de uitvoering recht aan hun belangen) en het perspectief van de uitvoering (houden
professionals rekening met het ‘doenvermogen’ van burgers en hebben zij discretionaire
ruimte) (TCU, 2021).
Oorzaken van het gebrek aan oog voor de menselijke maat in de sociale zekerheid
Om beter begrip te krijgen van het gebrek aan oog voor de menselijke maat binnen de
sociale zekerheid, en binnen de Participatiewet in het bijzonder, is het belangrijk om
zicht te krijgen op de oorzaken hiervan. Hierbij is het belangrijk om in het achterhoofd
te houden dat deze paragraaf inzoomt op oorzaken van een gebrek aan de menselijke
maat binnen het bredere stelsel van sociale zekerheid, waar de Participatiewet ook deel
van uitmaakt. De hoofdstukken 4, 5 en 6 van het voorliggende rapporten zoomen
specifiek in op de gesignaleerde problemen binnen de Participatiewet. Daaruit blijkt dat
veel van de hieronder beschreven (oorzaken van) problemen ook spelen binnen de
Participatiewet. Dit maakt dat de hieronder beschreven mogelijke oplossingen ook
relevante denkrichtingen bieden in het kader van het opgavegerichte beleidstraject om
meer oog te hebben voor de menselijke maat binnen de Participatiewet.
De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties stelt dat in de praktijk burgers
regelmatig klem raken tussen balie en beleid door uitvoeringsproblemen. Wet- en
regelgeving wordt steeds complexer, houdt geen rekening met het doenvermogen van
burgers en biedt geen ruimte voor maatwerk aan uitvoeringsprofessionals. Niet alleen
burgers, maar ook uitvoeringsprofessionals, komen hierdoor klem te zitten tussen balie
en beleid en kunnen daardoor niet altijd recht doen aan de belangen van burgers. De
belangrijkste oorzaak voor te weinig oog voor de menselijke maat ziet de commissie in
de ontoereikende samenwerking in de driehoek Tweede Kamer, departementen en
uitvoeringsorganisaties, terwijl deze samenwerking juist een voorwaarde is voor beter
uitvoerbaar beleid met oog voor de menselijke maat. Er is echter nog onvoldoende

21

interactie in de driehoek en daarnaast is er sprake van weinig onderling vertrouwen en
kennis van elkaars werkzaamheden, met als gevolg het huidige gebrek aan de
menselijke maat in het beleid (TCU, 2021). Er zijn in het rapport zeven oorzaken
geïdentificeerd die hiertoe leiden:


Burgers en uitvoeringsorganisaties stuiten op complexe wet- en regelgeving;



signalen over problemen bereiken niet de juiste mensen of worden niet goed
afgehandeld;



de Tweede Kamer heeft een blinde vlek voor de uitvoering (te weinig informatie,
kennis en interesse);



departementen

domineren

in

de

relaties

met

Tweede

Kamer

en

uitvoeringsorganisaties;


de Tweede Kamer en het kabinet hebben de uitvoering jarenlang ‘verwaarloosd’;



kennis van uitvoeringsprofessionals wordt onvoldoende benut voor verbetering
en maatwerk;



beleid wordt niet of nauwelijks geëvalueerd op onbedoelde effecten voor
burgers.

Zoals eerder in dit syntheseonderzoek reeds naar voren kwam, spelen ook rondom de
Belastingdienst

discussies

omtrent

de

menselijke

maat.

In

april

2020

is

de

Adviescommissie praktische rechtsbescherming in belastingzaken (CPRB) ingesteld.
Hoewel de CPRB de term ‘menselijke maat’ niet hanteert, raken de conclusies nauw aan
wat kan worden omschreven als dimensies van de menselijke maat. De CPRB (2021)
constateert namelijk dat verschillende uitvoeringsorganisaties waar burgers mee te
maken hebben, waaronder de Belastingdienst, de eigen wet- en regelgeving uitvoeren
en hierbij geen of onvoldoende rekening houden met de regelingen van andere
overheidsorganen en de impact daarvan op de burgers. Hierdoor kunnen burgers ernstig
(financieel) in de knel komen. De knelpunten die de CPRB (2021) benoemt, wijzen er op
dat meer responsiviteit van de overheid vereist is in belastingzaken. Wanneer er sprake
is van een ‘responsieve overheid’ is er overeenstemming tussen het handelen van de
overheid en de wensen en belangen van burgers (Van Wessel, 2011).
De CPRB (2021) concludeert dat burgers op verschillende hindernissen stuiten die hen
belemmeren

of

weerhouden

om

bij

juridische

problemen

een

vorm

van

rechtsbescherming in te roepen. Hoewel de CPRB niet spreekt over de menselijke maat,
duiden de bestaande hindernissen op een gebrek aan oog voor de menselijke maat.
Volgens de Commissie zijn er diverse oorzaken aan te wijzen voor de bestaande
hindernissen, en daarmee voor het gebrek aan oog voor de menselijke maat :

de belastingwetgeving is dermate complex dat burgers hun rechtspositie niet goed
zelf kunnen bepalen;

regelmatig worden regels strikt naar de letter van de wet toegepast, bijvoorbeeld
omdat de ruimte voor belastingambtenaren om zelfstandig te beslissen beperkt is;

burgers begrijpen niet altijd wat de inhoud of de strekking is van bepaalde
(automatisch verstuurde) brieven;

ten aanzien van het halen van hun recht wordt ten onrechte te veel verwacht van de
eigen redzaamheid en proactiviteit van burgers; het doenvermogen van burgers
wordt overschat;

burgers krijgen niet altijd de hulp van de Belastingdienst die ze willen en nodig
hebben;

(fiscale) gevolgen van besluiten kunnen niet altijd gemakkelijk ongedaan worden
gemaakt (2020).
Volgens

Canoy,

Van

Dijk

&

Ham

(2021)

biedt

de

huidige

wetgeving

uitvoeringsprofessionals in het sociale domein voldoende mogelijkheden om ongelijke

22

gevallen ongelijk te behandelen. Volgens hen ligt een deel van de oorzaak van het
probleem

van

een

gebrek

aan

oog

voor

de

menselijke

maat

in

huidige

leiderschapsstijlen: teamleiders of managers, die er niet in slagen om een veilige
omgeving te creëren waarin afwijken van de regels, mits onderbouwd, niet direct wordt
afgestraft. Een ander hardnekkig probleem is volgens hen dat baten van een succesvolle
aanpak mét oog voor de menselijke maat vaak elders neerslaan. Dit leidt tot verkeerde
prikkels voor uitvoeringsprofessionals. Ook stellen Canoy, Van Dijk en Ham (2021) dat
uitvoerders

onvoldoende

responsief

handelen.

Hiermee

bedoelen

ze

dat

uitvoeringsprofessionals nog te vaak niet goed samen met collega’s, burgers en cliënten
nagaan wat werkelijk nodig is.

3.5

Tussenconclusie
Risico’s van beleid geënt op wantrouwen
Op basis van de geïnventariseerde literatuur wordt duidelijk dat het overheidsbeleid
rondom sociale zekerheid de afgelopen jaren steeds vaker geënt is op wantrouwen. Hier
lijken kortweg drie problemen te spelen die nauw met elkaar samenhangen. Allereerst
kan wantrouwen als uitgangspunt ertoe leiden dat burgers op een onprettige manier
worden bejegend en zij zich bij voorbaat als fraudeur behan deld voelen. Daarnaast kan
wantrouwen als uitgangspunt van beleid ertoe leiden dat een burger die een onbewust
een fout (regelovertreding) maakt ten onrechte als fraudeur wordt bestempeld. Dit is
met name riskant wanneer de overheid gebruikmaakt van algoritmen om bijvoorbeeld
automatische boetes op te leggen bij een overtreding. Een kleine fout kan dan tot grote,
onevenredige, gevolgen leiden die niet in verhouding staan tot de gemaakte fout. Het
derde probleem is dat de overheid enerzijds sterk inzet op het handhaven van regels
maar anderzijds deze regels wel dusdanig complex zijn dat het voor (kwetsbare
groepen) burgers moeilijk kan zijn om deze regels te volgen.
Vertrouwen burgers herstellen door meer oog voor menselijke maat
Het blijkt dat de perceptie van burgers over de relatie met de overheid vaak is gebaseerd
op hun relatie met de Belastingdienst. In 2019 geven Nederlandse burgers hun relatie
met de overheid een kleine voldoende. Verder blijkt dat de meerderheid van de
Nederlanders bij een conflict met de overheid weinig vertrouwen heeft in een goede
afloop. Dit is zorgwekkend omdat vertrouwen van burgers in het overheidshandelen één
van de fundamenten van onze rechtsstaat is.
Als het gaat om de wensen die burgers hebben ten aanzien van hun relati e met de
overheid, willen zij op een prettige manier worden bejegend, wensen zij een
versimpeling van taal en procedures en willen zij op een snelle en passende
dienstverlening te ontvangen. Uit de literatuurstudie blijkt dat handelen vanuit
vertrouwen een onderdeel lijkt te vormen van het oog hebben voor de menselijke maat.
In diverse onderzoeken wordt gesteld dat de ‘terugkeer van de menselijke maat’ nodig
is om het vertrouwen van burgers in de overheid te herstellen. Vaak wordt het bieden
van maatwerk gezien als een belangrijke manier om dit te bewerkstellingen.
Gebrek aan oog voor de menselijke maat: oorzaken probleemsituatie
Op basis van de bestudeerde bronnen blijken er diverse oorzaken ten grondslag te liggen
aan het gebrek van oog voor de menselijke maat binnen het stelsel van sociale
zekerheid, waaronder – maar niet uitsluitend – de Participatiewet. Hieronder vatten we
de belangrijke oorzaken samen:

23

Ontoereikende samenwerking in de driehoek Tweede Kamer, departementen en
uitvoeringsorganisaties. Wat betreft de informatie die nodig is om tot zorgvuldige
besluitvorming te komen, staat de Tweede Kamer op achterstand ten opzichte van de
departementen. In de Tweede Kamer en op de departementen is onvoldoende kennis
over de uitvoering aanwezig en/of deze wordt onvoldoende benut.
Gebrekkige communicatie. Communicatie vanuit de overheid is niet altijd afgestemd
op de burger. Tevens zijn besluiten niet altijd helder gemotiveerd. Burgers begrijpen
hierdoor niet altijd wat de inhoud of de strekking is van bepaalde brieven. Ook kunnen
zij de gevolgen van een besluit niet altijd overzien.
Knellende wetgeving. Verschillende uitvoeringsorganisaties waar burgers mee te
maken hebben, voeren eigen wet- en regelgeving uit en houden hierbij geen of
onvoldoende rekening houden met de regelingen van andere overheidsorganen en de
impact daarvan op de burgers.
Complexe wetgeving. Socialezekerheidswetgeving is dermate complex dat burgers
hun rechtspositie niet goed zelf kunnen bepalen. Ten aanzien van het halen van hu n
recht wordt het doenvermogen van burgers overschat waardoor zij hun recht niet goed
kunnen halen.
Onduidelijke wetgeving. Hoewel de wetgeving mogelijkheden biedt om maatwerk te
leveren, vraagt de wetgever erg veel van professionals in termen van vakman schap en
professionaliteit. Besluiten conform de ‘bedoeling van de wet’ vraagt kennis van de
achtergrond

van

gemaakte

keuzes

en

eenduidige

beslisregels.

Een

dergelijke

normenkader ontbreekt, waardoor het voor uitvoeringsprofessionals lastig is om te
bepalen wanneer kan of moet worden afgeweken van regels.
Afstraffen onderbouwd afwijken van regels. Wanneer leiders/managers geen
veilige omgeving creëren maar professionals die (onderbouwd) afwijken van de regels
direct afstraffen, belemmert dit het bieden van maatwerk en zorgt daarmee voor
onvoldoende oog voor de menselijke maat.
Verkeerde prikkels. Wanneer de baten van het bieden van maatwerk ergens anders
neerslaan dan waar de kosten worden gemaakt, belemmert dit professionals om
maatwerk te bieden. Dit impliceert dat er te weinig oog is voor de menselijke maat.

24

4

Roep om ‘responsieve overheid’ binnen
bestuursrecht
In dit hoofdstuk schetsen we vanuit een juridisch perspectief een beeld van de
belangrijkste

ontwikkelingen

binnen

het

bestuursrecht

omtrent

sociale

zekerheidswetgeving.

4.1

Aandacht voor menselijke maat impliceert een r esponsieve
overheid: burgerperspectief, doenvermogen en maatwerk
centraal
Bij het bestuderen van bronnen geschreven vanuit een juridisch perspectief valt op dat
niet zozeer wordt gesproken over een gebrek aan oog voor de menselijke maat, maar
over een gebrek aan responsiviteit bij de overheid. Zowel in onderzoeken met een meer
sociologisch of bestuurskundig perspectief als in bronnen met een meer juridisch
perspectief wordt gesteld dat de overheid binnen de sociale zekerheid onvoldoende
rekening houdt met de omstandigheden, belangen en het doenvermogen van burgers.
Binnen het bestuursrecht wordt in dit licht geconstateerd dat d e overheid onvoldoende
responsief handelt en dus meer responsiviteit gewenst is.
Zo wordt er in het opiniestuk ‘Bestuursrechtelijk maatwerk’ op gewezen dat het pleidooi
voor een responsieve rechtstaat momenteel domineert in het brede maatschappelijk
debat over het algemene bestuursrecht (Giezen en Jak, 2020). Hierbij gaat het erom
“dat de burger rechtsstatelijke garanties ervaart en dat hij merkt dat het in de
rechtsstaat uiteindelijk om hem gaat. Toepassing van regels vereist ‘maatwerk’ dat is
toegesneden op de bijzondere omstandigheden en de belangen van de individuele
burger” (p. 616). Of, zoals Scheltema (2018: 122) het formuleerde: “De responsieve
rechtsstaat zou men kunnen typeren als de rechtsstaat die zich richt op de burger zoals
die echt bestaat”. De rechtstaat stelt volgens Scheltema eisen aan burgers waaraan de
burger niet, of lang niet altijd, aan kan voldoen. “De burger mist in veel gevallen de
kennis die nodig is om goed met regels om te gaan” (p. 120). Een responsieve overheid
dient dus rekening te houden met het doenvermogen van burgers en houdt rekening
met hun belangen.

Binnen de rechtspraak signaleren Giezen en Jak dat “de

bestuursrechter steeds vaker bereid is om in te grijpen in formele rechtsregels die een
evenredige uitkomst in het individuele geval belemmeren” (p. 616). De bestuursrechter
relativeert volgens hen steeds vaker formele bestuursrechtelijke rechtsregels om op die
manier recht te doen aan de belangen van de individuele burger. Met deze ontwikkeling
beantwoordt de bestuursrechter volgens Giezen en Jak aan een toegenomen roep om
meer burgerperspectief en meer maatwerk in het bestuursrecht.
Ook Ortlep (2020) wijst op toenemende aandacht binnen het bestuursrecht voor een
responsieve opstelling van de overheid. Met de aandacht voor responsiviteit wordt
“(opnieuw) aandacht gevraagd om als overheid transparant, tijdig en met maatwerk te
reageren op de maatschappelijke veranderingen, behoeften en aspiraties” ( Ortlep,
2020: 23). Hij wijst er, in navolging van Scheltema (2018), voorts op dat de aandacht
voor responsiviteit in het bestuursrecht om een realistisch burgerbeeld vraagt. Hiermee
doelt hij erop dat het doenvermogen van een burger veelal minder groot is dan de
overheid denkt. Ook de WRR wees er in het rapport ‘Weten is nog geen doen’ (2017) op
dat de overheid niet uit mag gaan van de rationele en goed geïnformeerde burger bij
de inrichting van dienstverlening, zowel digitaal als analoog.

25

Waar diverse bronnen expliciet de koppeling maken tussen oog voor de menselijke maat
en het leveren van maatwerk, wordt binnen het bestuursrecht de relatie gelegd tussen
responsiviteit en maatwerk. Volgens Schuurmans et al. (2020b) heeft de bredere
ontwikkeling naar responsief recht gezorgd voor een grote belangstelling voor
‘maatwerk’. Maatwerk wordt gezien als een manier om het handelen van de overheid
overeen te laten stemmen met de wensen en belangen van burgers. Zij maken hierbij
het onderscheid tussen procedureel maatwerk en materieel maatwerk (2020a); twee
aspecten die nauw met elkaar samenhangen. Procedureel maatwerk houdt in dat bij de
inrichting van de procedure van besluitvorming en de manier waarop de overheid zich
opstelt jegens de burger rekening wordt gehouden met het doenvermogen van de
burger. Bij materieel maatwerk gaat het om de vraag of de burger krijgt wat zijn
specifieke situatie verlangt. In algemene zin, zo concluderen Schuurmans et al. (2020b),
staat niet zozeer de strikte toepassing van regels centraal, maar de uitkomst in het
individuele geval. Belangrijk hierbij is dat de toepassing van regels en beleid in het
individuele geval uiteindelijk ook proportioneel moet zijn. Hierbij raakt maatwerk ook
aan

mensenrechtenbescherming. “Maatwerk wordt

met name verlangd als

een

mensenrecht in de kern wordt geraakt, er grote belangen voor het individu op het spel
staan en bij kwetsbare personen” (2020b: 1). Maatwerk wordt binnen het bestuursrecht
dus gezien als een middel om als overheid responsief te kunnen handelen.

4.2

Spanningsveld differentiatie regeltoepassing versus
gelijkheidsbeginsel en voorspelbaarheid overheidshandelen
Hoewel een meer responsieve opstelling van de overheid van groot belang wordt geacht,
laat Scheltema (2018) ook zien dat differentiatie van regeltoepassing naar de burger of
de omstandigheden waarin hij verkeert, haaks lijkt te staan op het gelijkheidsbeginsel
en voorspelbaarheid van overheidsoptreden. Dit zijn twee aspecten die eveneens
cruciaal zijn voor een responsieve overheid. Hij stelt dat ervoor gewaakt moet worden
dat het gelijkheidsbeginsel niet te gemakkelijk overboord kan worden gezet. Volgens
hem dient er vanuit de roep om responsiviteit op een andere manier naar ‘gelijke
regeltoepassing’

te

worden

gekeken.

“Gelijke

regeltoepassing

vanuit

het

overheidsperspectief is geen waarborg voor gelijkheid vanuit het burgerperspectief. Dat
laatste is wat in een responsieve rechtsstaat moet gelden” (p. 125). Concreet betekent
dit onder andere dat wanneer er signalen zijn dat de burger niet goed met een regel
omgaat, of niet voldoende redzaam is om dat te doen, hierop moet worden ingespeeld
door de burger ondersteuning te bieden of door af te wijken van de regel. Scheltema
(2018) spreekt in dit licht niet over een hardheidsclausule, “maar om een voorziening
die het burgerperspectief voldoende recht doet” (p. 127). Een oplossing hiervoor zit
volgens hem in het aanpassen van de Awb. Hij stelt voor de volgende bepaling op te
nemen: “Indien de toepassing van een wettelijke regel leidt tot nadelige gevolgen die
onevenredig zijn in verhouding tot de met die regel te dienen doelen, en de
belanghebbende hiervan geen verwijt kan worden gemaakt, kan van de regel worden
afgeweken voor zover dat nodig is om tot een meer evenwichtige regeltoepassing te
komen.”

Tot

slot

wijst

Scheltema

(2018)

op

het

belang

van

procedurele

rechtvaardigheid. Dit gaat enerzijds over de vormgeving van procedures, maar ook in
bredere zin over de bejegening van burgers door de overheid. Dat wil zeggen, dat de
burger zich serieus genomen voelt en het gevoel heeft dat zijn inbreng en belangen een
plek hebben in besluitvorming door de overheid.

26

4.3

Responsiviteit verhogen: discretionaire ruimte beter benutten?
Interessant is dat de analyse van Scheltema (2018) dat het bestuursrecht onvoldoende
mogelijkheden biedt om responsief te kunnen handelen niet gedeeld wordt door minister
Dekker. Hij schreef in reactie op dit voorstel (de bepaling zoals hierboven beschreven
in paragraaf 4.2) dat de oplossing volgens hem elders ligt, namelijk in de uitvoering
van de Awb (T02820/35.300 VI). Scheltema is van mening dat het bestuursrecht
onvoldoende mogelijkheden biedt om de burger echt centraal te stellen door voldoende
rekening te houden met de belangen van burgers. Hij stelt dat de huidige wettelijke
mogelijkheden te beperkt zijn om onevenredige regeltoepassing te voorkomen. Minister
Dekker stelt daarentegen dat de grootste opgave is om te zorgen dat de discretionaire
ruimte die uitvoeringprofessionals hebben ook wordt benut. Ook biedt het bestuursrecht
volgens hem voldoende mogelijkheden om als professionals verschillende belangen
zorgvuldig af te wegen en te toetsen. Dus waar Scheltema stelt dat het bestuursrecht
onvoldoende mogelijkheden biedt om van een regel af te wijken indien nodig, stelt
Dekker dat de mogelijkheden er wel degelijk zijn maar dat uitvoeringsprofessionals deze
mogelijkheden onvoldoende benutten. In dat licht heeft de overheid een Awb-toolbox
laten ontwikkelen voor gemeentes en uitvoeringsinstellingen om te bevorderen dat
professionals discretionaire ruimte beter benutten. Hierin wordt advies gegeven over
het gebruikmaken van de juridische ruimte van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
voor het bieden van maatwerk. De toolbox verkent de wettelijke ruimte voor het laten
corrigeren van fouten gemaakt door burgers in hun contacten met de overheid. Daarbij
is er bijzondere aandacht voor knelpunten door de digitalisering van de dienstverlening
en besluitvorming door de overheid (Rijcken, 2019).
Om tot een meer responsieve overheid te komen door het beter benutten van
discretionaire ruimte, stelt Ortlep (2020) dat het juridisch onderwijs hier ook een
belangrijke rol in speelt. Zo dient het onderwijs studenten – voor zover dat niet het
geval is – te laten inzien dat “het bestuursrecht niet is gebaseerd op dwingende logica
en bovennatuurlijke begrippen die eeuwige gelding hebben” (p. 40). Rechtstoepassing
is, daarentegen, “altijd een keuze, voortkomend uit de afweging van de betekenis van
regelgeving tegen de betekenis van ongeschreven rechtsnormen die voor het individuele
geval van belang kunnen zijn, en de draagwijdte van die keuze wordt bepaald door een
deugdelijke en expliciete, en waar nodig discursieve, motivering” (p. 40). Oftewel, in
het juridisch onderwijs moet het niet uitsluitend draaien om het volgen van de ‘letter
van de wet’ maar dient er ook oog te zijn voor de ‘geest van de wet’.

4.4

Tussenconclusie
Op basis van de geïnventariseerde literatuur kan worden gesteld dat om de belangen
van burgers centraal te stellen, en rekening te houden met hun omstandigheden en
doenvermogen, de overheid het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen en
maatwerk moet leveren. Het gaat om zowel procedureel maatwerk (bij de inrichting van
besluitvormingsprocedures en bij de opstelling jegens de burger rekening houden met
het doenvermogen) als om materieel of individueel maatwerk (krijgt de burger wat zijn
specifieke situatie verlangt). Ongelijke gevallen moeten ongelijk worden behandeld.
Hierbij wordt een zorgvuldige afweging gemaakt wanneer afwijking van de regels nodig
is.
Waar eenduidigheid over lijkt te bestaan is het volgende: uitvoeringsprofessionals
passen veelal maatwerk toe, maar niet voldoende. Hierdoor wordt regeltoepassing
onvoldoende afgestemd op de belangen en situaties van burgers, waardoor de
regeltoepassing tot onevenredige nadelige gevolgen kan leiden voor burgers. Een
gedeelde probleemanalyse lijkt echter te ontbreken: komt dit omdat het bestuursrecht

27

onvoldoende
handelen?

mogelijkheden
Of

benutten

biedt

om

onvoldoende om responsief te handelen?

28

als

uitvoeringsprofessional

uitvoeringsprofessionals

de

wettelijke

responsief

te

mogelijkheden

5

Doenvermogen en gewenste ondersteuning
bijstandsontvangers
In dit hoofdstuk staan bijstandsgerechtigden zelf centraal. Hierbij brengen we allereerst
meer

algemene

inzichten

rondom

zelfredzaamheid

en

doenvermogen

in

kaart.

Daarnaast gaan we in op de effecten van bijstandsafhankelijkheid en schetsen we een
beeld van de verwachtingen en behoeften die bijstandsontvangers hebben met
betrekking tot de bijstand.

5.1

Zelfredzaamheid en doenvermogen
Weten is nog geen doen
In 2017 publiceerde de WRR een belangrijk rapport over de redzaamheid van burgers
en de mentale vermogens die daarvoor nodig zijn: ‘Weten is nog geen doen´. Een
belangrijk rapport omdat het veelvuldig is gebruikt in het kader van beleidsvorming en
een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan het maatschappelijk debat rondom h et
burgerperspectief. Ook wordt in andere onderzoeken frequent naar het WRR -rapport
verwezen en voortgeborduurd op de conclusies van de WRR. Zo speelt doenvermogen
ook een belangrijke rol in de ontwikkeling van de bestuursrechtspraak zoals beschreven
in het vorige hoofdstuk. De WRR spreekt niet letterlijk over de menselijke maat maar
het realistische perspectief op redzaamheid van burgers dat de WRR bepleit kan bezien
worden als een manier om de menselijke maat vorm te geven en gaat uit van vertrouwen
van de overheid in burgers.
Redzaamheid wordt, zo stelt de WRR (2017), niet alleen bepaald door cognitief
vermogen

(intelligentie)

en

cognitieve

functies

(lezen,

schrijven,

rekenen

en

redeneren), gezamenlijk het denkvermogen. Ook niet-cognitieve persoonskenmerken
(temperament, zelfcontrole en overtuiging), gezamenlijk het doenvermogen, zijn van
belang voor de redzaamheid van burgers. Zo zijn mensen met een approach
temperament meer geneigd om stressoren te onderkennen en aan te pakken en mensen
met avoidance temperament meer geneigd om stressoren te ontkennen en te vermijden.
Zelfcontrole heeft invloed op het vermogen om gedrag te veranderen, te onderdrukken
en gedrag, gedachten en emoties te reguleren. Dit is van belang omdat er verwacht
wordt dat burgers nu al maatregelen nemen om problemen later te voorkomen.
Overtuigingen hebben eveneens invloed omdat een optimist zich anders zal gedragen
dan een pessimist.

29

Bron: WRR (2017)

Kortom, de startpositie van burgers op het gebied van doenvermogen is dus
verschillend.

Niet-cognitieve

persoonskenmerken

kennen

namelijk

een

erfelijke

component. Daarnaast hebben leefomstandigheden en levensgebeurtenissen invloed op
het doenvermogen en daarmee ook op de redzaamheid. Mentale belasting en stress
hebben een negatieve invloed. Zo heeft acute stress (verhoogd cortisolniveau) een
negatieve invloed ‘op het werkgeheugen, kan leiden tot minder cognitieve flexibiliteit,
meer

gewoontegedrag,

en

grotere

gevoeligheid

voor

directe

stimuli

en

kortetermijnbeloning. De kwaliteit van de besluitvorming neemt af, en het gedrag wordt
minder gereguleerd door ‘top down’-controle en meer door ‘bottom up’-reactiviteit’
(WRR: 90-91). Ook mentale belasting, zoals langdurige zelfcontrole, speelt een rol bij
de inzetbaarheid van het doenvermogen. ‘Wie dat wil, kan zijn reserves aanspreken om
het beoogde prestatieniveau langer vol te houden, maar dat kan ten koste gaan van
andere lichamelijke of mentale functies, en de reserves zijn niet onbeperkt. Vroeg of
laat nemen de prestaties af. Bovendien lijkt het er vooralsnog op dat zelfcontrole niet
eindeloos kan worden volgehouden’ (WRR: 101).
De implicatie voor beleid en uitvoering, zo stelt de WRR, is dat de overheid en haar
vertegenwoordigers niet moeten uitgaan van het rationalistisch perspectief waa rbij er
een sterke nadruk ligt op individuele verantwoordelijkheid en onregelmatigheden
worden geïnterpreteerd als fraude maar van een realistisch perspectief waarbij er
rekening wordt gehouden met het denk- en doenvermogen van burgers. Een realistisch
perspectief onderkent dat niet alle burgers redzaam zijn onder alle omstandigheden, zo
stelt de WRR, omdat er rekening wordt gehouden met verschillen en beperkingen in
doenvermogen van burgers en het enige ruimte biedt voor menselijke fouten. Dit is
gezien de verschillen in niet-veranderbare cognitieve vermogens en niet-cognitieve
persoonskenmerken en de grotere kans om in de problemen te raken die sommige
burgers hierdoor hebben principieel ook te beargumenteren (WRR, 2017).
Inzicht in zelfredzaamheid en doenvermogen van bijstandsgerechtigden
Het klantonderzoek van de Inspectie SZW, dat onderdeel vormde van de eindevaluatie
van de Participatiewet, biedt relevante inzichten in de zelfredzaamheid en het
doenvermogen van bijstandsontvangers. Uit het Inspectierapport komt naar voren dat
de doelgroep in meerdere opzichten kwetsbaar is. Bijna de helft van de doelgroep geeft

30

aan het gevoel te hebben niet alles ‘goed aan te kunnen’. Bij de algemene stelling ‘ik
heb vaak hulp nodig van anderen’ geeft zo’n 60 procent aan dat dit op hen van
toepassing is. Daar komt bij dat 38 procent stelt niet goed rond te kunnen komen met
het beschikbare inkomen. Opmerkelijk is dat in 2019, in vergelijking met 2015, het
aantal mensen dat aangeeft goed rond te kunnen komen afneemt: van 40 procent in
2015 naar 25 procent in 2019 (Inspectie SZW, 2019).
In termen van arbeidsverleden is 15 procent van de doelgroep van de Participatiewet
aan het werk op het moment van het klantonderzoek (Inspectie SZW, 2019). Iets meer
dan de helft van hen doet dit met een (gedeeltelijke) uitkering. Daarnaast is een kwart
van de doelgroep onbetaald aan het werk met behoud van uitkering. Van alle mensen
binnen de doelgroep is 58 procent niet aan het werk. Opvallend hierbij is dat hiervan
82 procent aangeeft geen arbeidsvermogen te hebben. Veel respondenten die niet
werken, hebben dit de afgelopen twee jaar ook niet gedaan. Degenen die nu niet meer
werken, maar die op enig moment de afgelopen twee jaar wel hebben gewerkt, geven
vaak aan dat dit komt door hun beperking/gezondheid. Ook geven veel respondenten
aan dat het werk lichamelijk of geestelijk te zwaar is.
Bij het zoeken naar werk wordt een groot deel van de doelgroep ondersteund. Eén op
de drie is hierbij geholpen door de gemeente of een re-integratiebedrijf en eenzelfde
deel ontving hierbij hulp van familie, vrienden of hulpverleners. Zo’n 60 procent van de
bijstandsontvangers heeft op internet naar werk gezocht. Het zoeken naar werk
resulteert bij 36 procent van de respondenten tot een sollicitatiegesprek. Ruim 40
procent heeft hierbij ondersteuning gekregen, waarbij het merendeel (25 procent) hulp
kreeg van familie of vrienden. Van de respondenten kreeg 16 procent ondersteuning
vanuit de sociale dienst en 13 procent werd hierbij begeleid door een medewe rker van
een re-integratiebedrijf (Inspectie SZW, 2019).
Met de inzichten uit het WRR-rapport (2017) ‘Weten is nog geen doen’ in het
achterhoofd, laten deze uitkomsten van het Inspectie-onderzoek (2019) zien dat er een
discrepantie

lijkt

te

zijn

tussen

de

veronderstelde

zelfredzaamheid

en

het

doenvermogen van bijstandsontvangers en hun daadwerkelijke mogelijkheden. In de
eindevaluatie van de Participatiewet (Van Echtelt et al., 2019) laat het SCP dan ook zien
dat een belangrijke basisveronderstelling van de Participatiewet – namelijk dat een
aanzienlijk deel van de doelgroep van de wet niet werkt, terwijl het gros van de
doelgroep dat in beginsel en onder de juiste omstandigheden wel zou kunnen – niet
voor iedereen binnen de doelgroep van de Participatiewet correct is. Een meer
realistisch

perspectief

ten

aanzien

van

de

mate

van

zelfredzaamheid

en

het

doenvermogen van bijstandsontvangers lijkt dan ook gerechtvaardigd.

5.2

Effecten bijstandsafhankelijkheid
Bijstand en welbevinden
Bijstandsafhankelijkheid heeft op verschillende manieren effect op het welbevinden.
Omdat bijstandsontvangers te maken kunnen krijgen met armoede en schulden
(Oomkens et al, 2018), hebben zij een grotere kans op stress (Mullainathan & Shafir,
2013). Chronische stress tast het vermogen om problemen doelmatig aan te pakken,
prioriteiten te stellen en impulsen te controleren, aan. Door de beperkte financiële
middelen en daarmee gepaard gaande stress, nemen cognitieve vermogens af. Dit zorgt
voor een ander gedragspatroon, waarbij er sprake is van een sterke focus op de korte
termijn. Plannen voor de toekomst komen hiermee in het geding (Mullainathan & Shafir,
2013 en Jungmann & Wesdorp, 2017).

31

Naast de invloed op cognitieve vermogens, is er ook sprake van verminderde gevoelens
van zelfacceptatie bij bijstandsontvangers. Schaamte speelt een rol bij het feit dat
mensen terughoudend zijn in het aanvragen van een uitkering (Inspectie SZW, 2018).
Sebrechts, Kampen en Tonkens (2019) constateren dat schaamte diepe sporen nalaat
in de levens van bijstandsontvangers: “het maakt angstig, werkt verlammend en vreet
aan

het

zelfvertrouwen”.

De

schaamte

wordt

veroorzaakt

door

stempels

als

‘bijstandtrekker’ en ‘profiteur’, maar soms ook door de fysieke inrichting van de sociale
diensten met een aparte balie voor mensen met een uitkering. Daarnaast kampen
bijstandsontvangers met negatieve gedachten over zichzelf (Bierbaum & Grassmann,
2016). Zij verlangen naar erkenning van wat ze wel doen, zoals vrijwilligerswerk, en
hebben er last van dat ervanuit wordt gegaan dat zij niets doen (Ham, 2017).
Ervaringen met maatwerk
De Universiteit voor Humanistiek deed onderzoek naar de vraag welke verschillen zijn
ontstaan tussen gemeenten door de beleidsvrijheid die zij hebben bij het vormgeven
van het bijstandsbeleid en wat bijstandsgerechtigden daarvan vinden (Sebrechts,
Kampen en Tonkens, 2019). Uit het onderzoek blijkt dat de strengheid of mildheid van
de

gemeentelijke

regelgeving

niet

bepalend

is

voor

de

ervaringen

van

bijstandsontvangers. De manier waarop klantmanagers rechten en plichten voorhielden
aan de bijstandsontvangers, bleek wel belangrijk te zijn voor hoe de respondenten de
bijstand

ervaren

en

of

ze

deze

rechtvaardig

of

onrechtvaardig

vonden.

Bijstandsontvangers vinden een rechtvaardige uitvoering van de bijstand er één waarbij
er gekeken wordt naar het individu en mensen niet worden gezien als nummertjes. Dit
is echter vaak niet hoe zij het contact met de sociale dienst ervaren: veel mensen
ervaren de bijstand als onpersoonlijk, eenzijdig en beschamend.
Het maatwerk dat de Participatiewet beoogt te bieden, leidt in veel gevallen tot afgunst
en een gevoel van willekeur. Dit komt doordat bijstandsontvangers geen zicht hebben
op de vormgeving van lokaal beleid. Maatwerk wordt dus niet als maatwerk ervaren.
Mensen maken zich boos om verschillen die ze zien, omdat voor hen niet duidelijk is
waar die verschillen op gebaseerd zijn. Onduidelijkheid en onbegrip zijn, zo constateren
Sebrechts et al., een voedingsbodem voor afgunst tegenover andere kwetsbare
groepen, zoals vluchtelingen (Sebrechts, Kampen en Tonkens, 2019).
De bijstand is formeel een recht, maar slechts een kwart van de ontvangers ervaart dat
ook zo. De meeste bijstandsgerechtigden zien de bijstand als een uitruil en voelen zich
verplicht deze ‘terug te betalen’. Ook wordt de bijstand door velen als een gift gezien,
waar zij dankbaar voor zijn. Doordat de visies zo verschillen, is er weinig begrip voor
elkaar. Veel bijstandsgerechtigden praten met onbegrip, afgunst en verontwaardiging
over andere bijstandsgerechtigden (Sebrechts, Kampen en Tonkens, 2019).
Uitgaan van ‘mogelijkheden’ voelt soms wrang
De Participatiewet schrijft voor dat er niet primair gekeken moet worden naar
belemmeringen, maar vooral naar mogelijkheden. Klantmanagers leggen hie rdoor
geregeld veel nadruk op dat laatste. Echter, bijstandsontvangers met problemen
ervaren dit als onprettig omdat deze overoptimistische benadering in hun ogen hun
problemen ontkent (Sebrechts, Kampen & Tonkens, 2019). Ook Arts (2018) constateert
dat

bijstandsgerechtigden

klantmanagers

gezegd

baanperspectieven.

Zo

een

korte

afstand

tot

wordt

met

de

moed

erin

houden,

worden

bijstandontvangers

arbeidsmarktomstandigheden

32

te

accepteren

en

te

de

arbeidsmarkt
ondanks

aangemoedigd
tijdelijk

werk

door

slechte

om

precaire

in

algemeen

geaccepteerde

arbeid

aan

te

nemen.

Hiermee

worden

structurele

arbeidsmarktproblemen een individueel probleem van bijstandsontvangers gemaakt.
Onderzoek van het CBS (2016) laat zien dat naarmate mensen langer in de bijstand
zitten, zij meer vinden dat ze niet meer kunnen werken. 72 procent van de mensen die
korter dan een jaar in de bijstand zitten wil graag weer aan het werk, tegenover 41
procent van de mensen die drie jaar of langer in de bijstand zitten.

5.3

Verwachtingen en behoeften b ijstandsontvangers met
betrekking tot ondersteuning re-integratie
Als het gaat over de verwachtingen van bijstandsontvangers, bieden bestaande
onderzoeken met name inzicht in de verwachtingen die zij hebben ten aanzien van de
wijze waarop zij in het kader van re-integratie contact willen hebben met gemeenten.
Belang van persoonlijke begeleiding en contact
Uit het klantonderzoek van de Inspectie SZW (2019) blijkt dat hun gezondheidssituatie
het voor veel bijstandsontvangers moeilijk maakt om een baan te vinden of te houden.
Waar lichamelijke klachten één op de drie respondenten belemmert om te (blijven)
werken, levert de geestelijke gezondheid bij zo’n 70 procent problemen op. In termen
van ondersteuningsbehoefte om te kunnen (blijven) werken, heeft 70 pr ocent van de
doelgroep

behoefte

aan

aanpassingsmogelijkheden

in

werktijden

en

werkdruk.

Ongeveer de helft heeft behoefte aan scholing en een even groot deel heeft behoefte
aan ondersteuning in de persoonlijke sfeer. Minder dan de helft van de respondenten
(40 procent) geeft overigens aan dat de gemeente op de hoogte is van deze behoeften
en hier ook voldoende rekening mee houdt.
In de gemeenten Leiden, Helmond en Tilburg is geëxperimenteerd met intensieve
begeleiding gericht op alle leefdomeinen (oftewel integrale begeleiding) van langdurige
bijstandsontvangers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Onderzoek van De Ruig
et al. (2020) laat zien dat intensieve persoonlijke begeleiding met aandacht voor alle
leefgebieden in plaats van alleen arbeidstoeleiding in deze experimenten meestal een
positief effect heeft voor mensen die langdurig in de bijstand zitten op het gebied van
welzijn, motivatie of zelfredzaamheid. “Mensen zetten kleine en soms grote stapjes. Ze
hebben minder stress en voelen zich zelfverzekerder, komen weer onder de mensen,
sporten en bewegen vaker, volgen een cursus of werken een aantal uur per week als
vrijwilliger” (p. 74).
Uit het onderzoek naar een bijstandsexperiment in Nijmegen komt naar voren dat
bijstandsgerechtigden hechten aan persoonlijk contact. Tevens is het van belang om
aandacht

en

begeleiding

aan

bijstandsontvangers

te

schenken

Zo

scoorde

de

ontheffingsgroep in het Nijmeegse experiment – die geheel werd losgelaten en geen
enkele vorm van begeleiding en contact ontving – slechter op aspecten van uitstroom,
welzijn en maatschappelijke integratie dan de andere groepen in het experiment die wel
(intensieve) begeleiding en contact ontvingen (Bétko et al., 2020).
Vorm van contact
In het kader van de procedurele rechtvaardigheid en toenemende digitalisering heeft
Bantema in 2017 onderzoek uitgevoerd naar matches en mismatches in het soort
contact tussen uitkeringsgerechtigden en uitkeringsinstanties. Uit dit onderzoek komt
naar voren dat de wijze van contact (persoonlijk contact aan de balie of per telefoon of
onpersoonlijk contact per e-mail of schriftelijk) op zichzelf van weinig invloed zijn op
hoe uitkeringsgerechtigden dat contact beoordelen, maar dat het gaat om de match
tussen

de

gewenste

wijze

van

contact

en

de

praktijksituatie.

“Zo

blijkt

dat

33

uitkeringsgerechtigden die

een voorkeur hebben voor persoonlijk contact vaak

verwijzen naar de menselijke maat en een betere en interactievere manier van
communiceren en dat zij een afkeur hebben voor digitaal of schriftelijk contact, omdat
het onpersoonlijk is en geen recht doet aan complexe persoonlijke omstandigheden.
Daartegenover staan uitkeringsgerechtigden die een voorkeur hebben voor schriftelijk
of digitaal contact, omdat zij het snel en gemakkelijk vinden” (p. 69). Bantema
concludeert in het licht van dit gegeven dat het vooral van belang is dat verschillende
vormen van contact mogelijk worden gemaakt door uitkeringsinstanties, omdat
verschillende uitkeringsgerechtigden de voorkeur geven aan verschillende vormen van
contact. Zo blijken bijstandsontvangers vaker voorkeur te hebben voor persoonlijk
contact dan WW-gerechtigden, maar is er vooral winst te behalen door meer
onpersoonlijke vormen van contact mogelijk te maken voor die bijstandsgerechtigden
die daar de voorkeur aan geven (Bantema, 2017).

5.4

Tussenconclusie
Het rationalistische perspectief dat wordt gehanteerd in beleid en uitvoeri ng gaat uit
van individuele verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid, denk- en doenvermogen, van
burgers. Burgers zijn echter niet onder alle omstandigheden zelfredzaam. Het
doenvermogen van mensen wordt deels bepaald door aangeboren eigenschappen en
deels beïnvloed door omgevingsfactoren. In het geval van bijstandsontvangers kan het
zo zijn dat hun leefomstandigheden leiden tot een verminderd doenvermogen. In het
bijzonder kunnen bijstandsontvangers te maken krijgen met armoede en schulden, wat
hun zelfredzaamheid aanzienlijk verminderd.
Waar het gaat om de wensen van bijstandsontvangers ten aanzien van de begeleiding
bij

re-integratie,

hebben

bijstandsgerechtigden

behoefte

aan

een

persoonlijke

benadering. Dit houdt enerzijds in dat zij over het algemeen behoefte hebben aan
persoonlijk contact met uitvoeringsprofessionals en anderzijds dat gemeenten bij de
ondersteuning kijken naar hun persoonlijke situatie en mogelijkheden. Oftewel,
procedureel

en

individueel

bijstandsontvangers.

34

maatwerk

wordt

van

groot

belang

geacht

door

6

Uitvoeringspraktijk: maatwerk in
dienstverlening Participatiewet
Dit hoofdstuk gaat in op de mate waarin vertrouwen en oog voor de menselijke maat
momenteel tot uitdrukking komen binnen de uitvoering van de Participatiewet. Waar
het volgende hoofdstuk (H7) ingaat op de handhaving van verplichtingen en de
inlichtingenplicht, richten we ons in dit hoofdstuk op de dienstverlening binnen de
Participatiewet. Het gaat hierbij om de mate waarin uitvoerders ruimte voor maatwerk
benutten en eventuele belemmeringen die dit in de weg staan. In de eerdere
hoofdstukken bleek immers al dat maatwerk door velen wordt gezien als belangrijke
manier

om

oog

te

hebben

voor

de

menselijke

maat.

De

bejegening

van

bijstandsontvangers loopt daarnaast als een rode draad door het hoofdstuk.

6.1

Maatwerk komt moeilijk van de grond
Lokaal versus individueel maatwerk
Om beter begrip te krijgen van de mate waarin er sprake is van maatwerk, is het zinvol
onderscheid te maken tussen lokaal maatwerk en individueel maatwerk ( Meuwese &
Wolswinkel, 2020). Bij lokaal maatwerk is er sprake van bijzondere – of andere – regels
per overheidslaag, die staan tegenover provinciale of nationale regels. In het geval van
specifiek of individueel maatwerk wordt een uitzondering op een algemene regel
gemaakt voor een specifiek geval of initiatief. “In geval van lokaal maatwerk lijkt eerder
sprake van aanvullende regels, in geval van specifiek maatwerk van afwijking van
algemene regels” (p. 4). De decentralisatiebeweging die in 2015 plaatsvond scharen zij
onder de noemer ‘lokaal maatwerk’, omdat het hier decentralisatie van bevoegdheden
betreft. Hoewel gemeentebesturen een rol spelen bij het realiseren van individueel
maatwerk is het niet zo dat de decentralisatie van bevoegdheden per definitie
individueel maatwerk bevorderen.
Maatwerk wordt belangrijk geacht
De gedachte achter de invoering van de Participatiewet was dat er één regel ing zou
komen voor de re-integratie van mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
“Door de dienstverlening dichter bij de mensen te organiseren, is maatwerk
mogelijk en wordt onnodige bureaucratie vermeden. Om de kansen te zien en
te benutten moet je kennis hebben van de leefwereld van de mensen. Op basis
van de contacten met individuele mensen kun je de oplossing bieden die voor
die persoon in die omstandigheden ook een echte oplossing is. Generieke regels
die oplossingen voorschrijven zijn voor individuele mensen niet altijd bruikbaar.
De oplossing is immers vaak maatwerk.” (TK 2013/2014a: 50)
Gemeenten zouden veel beleidsvrijheid hebben bij de uitvoering van de wet ; oftewel,
het zou lokaal maatwerk mogelijk maken. Dit zou leiden tot een meer integrale aanpak
en ook meer individueel maatwerk. Op deze manier zouden burgers op een voor hen
passende manier worden geholpen. Hoewel deze term niet wordt gebruikt, wijst deze
aanname erop dat maatwerk een belangrijk onderdeel vormt van een responsieve
overheid die zorgt dat haar handelen aansluit op de wensen en belangen van burgers.
De wetgever lijkt een relatie te veronderstellen tussen lokaal en individueel maatwerk.
Dat wil zeggen, doordat gemeenten fysiek ‘dichtbij’ burgers staan, zijn zij beter in staat
individueel maatwerk te leveren.

35

Kampen et al. (2020) betogen dat erkenning een belangrijke voorwaarde is voor
rechtvaardigheid. In het beleid rondom de Participatiewet zou erkenning zich volgens
hen moeten vertalen in individueel maatwerk: “erkenning van de mogelijkheden, kansen
en wensen van iedere bijstandsgerechtigde en daarop aangepaste begeleiding” (p. 248).
Gemeenten zelf vinden individueel maatwerk ook belangrijk waar het gaat om de inzet
van re-integratieinstrumenten. Het gaat hier om de instrumenten proefplaatsing,
jobcoaching, aanpassingen aan de werkplek, loonkostensubsidie en beschut werk.
Maatwerk wordt dus niet als een op zichzelf staand instrument beschouwd. Met de
uitspraak dat de inzet van instrumenten maatwerk is,

wordt bedoeld dat de

instrumenten niet op een generieke manier gebeurt, maar dat het soms gaat om een
combinatie van instrumenten of om de volgorde waarin instrumenten worden ing ezet
(Cuelenaere et al., 2019).
Komt maatwerk wel of niet van de grond?
In algemene zin ontstaat op basis van de literatuur geen eenduidig beeld over de vraag
of er sprake is van maatwerk binnen de Participatiewet. Dit komt onder andere doordat
veelal geen gebruik wordt gemaakt van het onderscheid tussen lokaal, procedureel en
individueel maatwerk. Diverse bronnen zijn eensgezind over de constatering dat er
sprake is van lokaal maatwerk; er bestaan verschillen tussen gemeenten in de manier
waarop zij de Participatiewet uitvoeren (Van Echtelt et al., 2019; Hirsch Ballin et al.,
2020; Kampen et al., 2020). Gemeenten hebben immers ook niets voor niets
beleidsvrijheid gekregen bij de uitvoering van de wet.
Over de realisatie van procedureel en individueel maatwerk zijn onderzoekers minder
eensgezind. In de eindevaluatie van de Participatiewet concludeert het SCP ten aanzien
van het realiseren van individueel maatwerk dat dit in de praktijk ‘complex’ is gebleken
(Van Echtelt et al., 2019). Marlet et al. (2016) stellen dat in de praktijk veelal sprake
is van (individueel) maatwerk, waarbij voor de keuze en timing van een instrument
zowel de situatie van de cliënt als de persoonlijke kennis en aanpak van de professional
meespeelt. Kampen et al. (2020) constateren daarentegen dat in de praktijk weinig
terechtkomt van het bieden van procedureel en individueel maatwerk. Er is volgens hen
nauwelijks sprake van erkenning van wensen en mogelijkheden van bijstandsontvangers
en een daarop aangepaste begeleiding. Oftewel, de overheid handelt onvoldoende
responsief. Dit raakt aan de bevindingen uit het klantonderzoek door de Inspectie SZW
(2019), waarin wordt gesteld dat een deel van de bijstandsontvangers niet de
ondersteuning krijgt waar zij behoefte aan heeft.
Een relevante vraag in dit licht is hoe het komt dat individueel maatwerk nog
onvoldoende van de grond komt. De literatuur laat zien dat hier verschillende oorzaken
aan ten grondslag liggen.
Minder maatwerk mogelijk en te weinig oog voor menselijke maat door digitalisering
Een specifiek punt waar in diverse bronnen naar verwezen wordt als het gaat om het
ontbreken van oog voor de menselijke maat en het gebrek aan procedureel maatwerk
binnen de dienstverlening, is de digitalisering van dienstverlening. De digitalisering van
dienstverlening – inclusief het toenemende gebruik van data en algoritmen – van grote
publieke organisaties als UWV, de SVB en gemeenten biedt grote voordelen voor
burgers. Het maakt de dienstverlening efficiënt en ook wordt de kans vergroot dat
gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Daartegenover staat, zo stellen Hirsch Ballin
et al. (2020) “dat de menselijke maat naar de achtergrond kan verdwijnen” (p. 23). Zo
brengen data en daarmee werkende voorspellende algoritmen ook risico’s met zich mee.
Het gaat hierbij onder andere om de bevooroordeelde werking en bedreiging van de

36

privacy van burgers. Tevens veronderstelt digitalisering dat iedereen over voldoende
digitale vaardigheden beschikt om toegang te vinden tot deze dienstverlening, terwijl is
gebleken dat met name kwetsbare groepen in deze samenleving deze vaardigheden
ontberen (Hirsch Ballin et al., 2020). Deze constatering sluit aan bij de bevindingen van
Kerstens (2019) in de ‘Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire
ruimte’. Hier worden regelingen van UWV, SVB, Belastingdienst Toeslagen, DUO en het
CAK onderzocht. Geconcludeerd wordt dat er ook hier “terecht veel aandacht [is] voor
het herstellen van de balans tussen digitale en persoonlijke dienstverlening” (p. 54). Zo
veronderstellen

verschillende

uitvoeringsorganisaties

een

zelfredzaamheid

en

doenvermogen dat bij een deel van de doelgroep niet aanwezig is. Voor kwetsbare
groepen burgers kan digitale dienstverlening dus ten koste gaan van de responsiviteit
van de overheid. Immers, de dienstverlening sluit onvoldoende aan op de mogelijkheden
van bepaalde groepen burgers en daarmee is er geen sprake van maatwerk. Dit betekent
ook dat de menselijke maat in het geding is.
Beperkt maatwerk ondanks hardheidsclausule door aanwezigheid verplichtingen
Meuwese en Wolswinkel (2020) stellen dat de Participatiewet – in tegenstelling tot
sommige andere SZW-wetten – door de aanwezigheid van een hardheidsclausule ruimte
biedt aan gemeenten om individueel maatwerk te leveren. Zij stellen dat gemeenten
ruimte

hebben

om

maatwerk

te

leveren

vanwege

de

aanwezigheid

van

een

hardheidsclausule.
Hardheidsclausules in de Participatiewet
“De [Participatiewet] geeft gemeentebesturen niet alleen de mogelijkheid om maatwerk te
leveren, maar verplicht gemeentebesturen ook daartoe , bijvoorbeeld door te vereisen dat het
college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemt op de omstandigheden,
mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Ook de verplichting om een besluit tot verlaging
van bijstand binnen drie maanden te heroverwegen, dwingt het college tot het bieden van maatwerk
(artikel 18). Waar de aanspraak op algemene bijstand direct uit de wet voortvloeit, heeft het college
voor het vaststellen van een aanspraak op ‘bijzondere bijstand’ aanmerkelijk meer beslissingsruimte
(artikel 35).

De wet bevat verschillende gradaties van hardheidsclausules. De meeste hardheidclausules
gaan gepaard met specifieke, gebonden vormgegeven bevoegdheden, in welk geval het college om
‘dringende redenen’ kan afzien van uitoefening van die bevoegdheden, bijvoorbeeld de oplegging van
een bestuurlijke boete. Om ‘zeer dringende redenen’ is het college zelfs bevoegd om de kring van
bijstandsgerechtigden vergroten. In geval van verlaging van de bijstand wegens niet -nakoming van
verplichtingen door de bijstandsgerechtigde geldt voor het college de verplichtin g om deze maatregel
af te stemmen op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen
te verwerven, ‘indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen
daartoe noodzaken’” (Meuwese & Wolswinkel, 2020) (bewerking Panteia)

Meuwese en Wolswinkel (2020) beschouwen hardheidsclausules als een belangrijke
techniek om maatwerk te faciliteren als wetgever. De auteurs maken onderscheid tussen
enerzijds specifieke, aan bepaalde bevoegdheden gekoppelde clausules (‘dwingende
redenen’) en anderzijds meer generieke clausules (of regelingen). Onder deze laatste
categorie valt de bevoegdheid in de Participatiewet om vanwege ‘zeer dwingende
redenen’ bijstand te verlenen aan iemand die op grond van de wet geen aanspraak
hierop heeft. Het gebruik van verschillende bewoordingen omtrent hardheidsclausules
binnen SZW-wetgeving werpt volgens Meuwese en Wolswinkel (2020) de vraag op “in
hoeverre hardheidsclausules als een eenduidige categorie moeten worden beschouwd
en wat de gevolgen van opname hiervan in wetgeving zijn voor het gebruik hiervan in

37

de praktijk” (p. 26). Volgens hen is het bestaan van een hardheidsclausule an sich geen
garantie voor het leveren van maatwerk. Dit geldt ook voor de aanwezigheid van
beslisruimte. Er kan weliswaar ruimte bestaan voor uitvoerend professionals om een
eigen oordeel te formuleren en om verschillende belangen zorgvuldig tegen elkaar af te
wegen, maar er wordt pas echt individueel maatwerk geleverd wanneer die ruimte ook
daadwerkelijk wordt benut. Daar komt bij, zo stellen Meuwese en Wolswinkel (2020),
dat

als

een

professionals

deze

ruimte

wil

benutten,

er

ook

juridisch

gezien

mogelijkheden moeten bestaan om bepaalde factoren mee te nemen in de afweging.
“De kunst is om de randvoorwaarden die de wetgever meegeeft zo in te richten dat een
uitvoeringsorganisatie zich gesteund voelt in haar maatwerkbeleid” (p. 27).
Op basis van het onderzoek van Meuwese en Wolswinkel wordt niet duidelijk in hoeverre
uitvoeringsprofessionals bij gemeenten hun beslisruimte daadwerkelijk benutten bij de
uitvoering van de Participatiewet. Echter, de resultaten van het gemeentenonderzoek
(Cuelenaere et al., 2019; Van Echtelt et al., 2019) doen vermoeden dat gemeenten de
ruimte die zij hebben om individueel maatwerk te leveren onvoldoende benutten. Zij
stelden namelijk dat de verplichtingen in de Participatiewet soms botsen met het geven
van maatwerkondersteuning aan de re-integratiekant. Dit speelt bijvoorbeeld wanneer
mensen eerst hun leven op andere terreinen op orde moeten hebben voordat ze kunnen
re-integreren naar werk. Gemeenten hadden aanvankelijk gedacht dat ze met de
Participatiewet meer beleidsruimte zouden hebben om de dienstverlening in het kader
van re-integratie zodanig in te kunnen richten dat zij meer maatwerk zouden kunnen
leveren, maar voor veel gemeenten staan de verplichtingen die gepaard gaan met de
Participatiewet dit in de weg (Cuelenaere et al., 2017; 2019). Het blijkt dus dat de
verplichtingen binnen de Participatiewet invloed hebben op de moge lijkheden om je als
gemeente

responsief

op

te

stellen

richting

burgers

binnen

de

re-

integratiedienstverlening.
Beperkt maatwerk omdat doelgroep Participatiewet niet goed in beeld is
Naast de verplichtingen zijn er echter ook andere oorzaken voor het gebr ek aan het
leveren

van

individudeel

maatwerk,

die

losstaan

van

de

aanwezigheid

van

verplichtingen. In het SCP-onderzoek ‘Sociaal domein op koers?’ stellen Kromhout, Van
Echtelt en Feijten (2020) dat één van de aannames achter de decentralisaties in het
sociaal domein was dat gemeenten dichter bij de burger staan. Wanneer gemeenten de
ruimte krijgen om hun dienstverlening aan te passen aan de hulpbehoefte van de
burger, ontstaan er meer mogelijkheden om maatwerk te leveren, zo was de gedachte.
Gemeenten zouden daarbij eerst de eigen kracht en het sociaal netwerk van mensen
moeten aan spreken. Ten aanzien van het leveren van maatwerk concludeert het SCP
dat er meer sprake is van maatwerk binnen de Wmo 2015 en de Jeugdwet dan bij de
Participatiewet (Kromhout, Van Echtelt & Feijten, 2020). Dit concludeert het SCP op
basis van het gemeentenonderzoek dat werd uitgevoerd in het kader van de
eindevaluatie van de Participatiewet. Daarin werd geconstateerd dat gemeenten
gemiddeld een achtste van hun bestand (nog) niet in beeld hebben. Het in beeld hebben
en houden van klanten is uiteraard een voorwaarde om de doelgroep van de
Participatiewet maatwerk, en daarmee passende dienstverlening, te kunnen bieden dat
aansluit op (multi)problematiek en behoeften van de klant (Cue lenaere et al., 2019).

6.2

De keerzijden van maatwerk
Hoewel in nagenoeg ieder onderzoek wordt gewezen op het belang van individueel
maatwerk om als overheid overeenkomstig de wensen en belangen van burgers te
handelen, blijkt uit onderzoeken ook dat er kanttekeningen kleven aan zowel lokaal als
individueel maatwerk.

38

Individueel maatwerk kan complexiteit en onduidelijkheid vergroten
Volgens het SCP is met het bestaan van verschillende re-integratieinstrumenten voor
verschillende groepen binnen de Participatiewet een complex stelsel gecreëerd. “Hoewel
er vanuit het streven maatwerk te bieden allerlei argumenten zijn om doelgroepen
verschillend te benaderen en ondersteunen, is het systeem dat nu gecreëerd is complex
en omvangrijk” (Van Echtelt et al., 2019: 19). Het SCP doelt hierbij onder meer op de
verschillende instrumenten als beschut werk, de banenafspraak, het quotum, het
doelgroepregister en de arbeidsmatige dagbesteding. Zij zijn alle gericht op een net iets
andere doelgroep en kennen elk eigen streefcijfers en voorwaarden. Dus hoewel de
overheid met het bestaan van verschillende instrumenten beoogt om verschillende
groepen burgers beter te kunnen helpen bij re-integratie, leidt het onbedoeld tot een
complex systeem

van

re-integratieinstrumenten.

Individueel maatwerk kan dus

onbedoeld complexiteit in de hand werken waardoor beleid in de praktijk anders uitwerkt
dan beoogd.
Lokaal maatwerk kan leiden tot rechtsongelijkheid en onvoorspelbaarheid
Hoewel de decentralisering van het sociaal domein in 2015 betere afstemming op de
lokale context beoogde, en daarmee zou moeten leiden tot een betere aansluiting op de
wensen en belangen van burgers, stellen Kampen et al. (2020) dat de decentrale
uitvoering van de Participatiewet ook kan leiden tot rechtsongelijkheid
bijstandsgerechtigden.

De

ene

gemeente

heeft

namelijk

meer

budget

tussen
voor

ondersteuning van bijstandsontvangers dan de andere gemeente. Zo stellen de auteurs
dat gelijke behandeling van ongelijke gevallen weliswaar onrechtvaardig is, maar dit
ook geldt voor ongelijke behandeling van gevallen die niet veel van elkaar verschillen.
Eleveld (in Kampen et al., 2020) stelt dat “door het ontbreken van duidelijke regels of
de verschillende interpretaties ervan bijstandsgerechtigden voortdurend bezig zijn de
verwachtingen van de klantmanagers strategisch te interpreteren, met als risico dat zij
zich onderwerpen aan een ‘arbitraire macht’.” (p. 17-18). Ook de Winter laat in haar
bijdrage in ‘Streng maar onrechtvaardig’ zien dat medewerkers van gemeenten niet
uniform handelen in hoe ze regels toepassen en reageren op overtredingen. Ze geeft
aan dat medewerkers van de sociale dienst hierbij hun eigen afwegingen maken die
afgestemd zijn op wat volgens hen werkt in een bepaalde situatie (in Kampen et al.,
2020). De ongelijkheid die ontstaat als gevolg van (lokaal) maatwerk betreft dus zowel
de re-integratiekant (waar het gaat om de inzet van instrumenten) alsmede de
handhaving van verplichtingen.
Ook het SCP uit haar zorgen over de verschillen die – onder het mom van meer
maatwerk – ontstaan bij de uitvoering van de Participatiewet als gevolg van de
toegenomen beleidsvrijheid voor gemeenten. “Dit is in strijd met het idee dat er een
duidelijke regeling bestaat die iedereen gelijke kansen en mogelijkheden biedt ” (Van
Echtelt et al., 2019). Ook Hirsch Ballin et al. (2020) vrezen voor ongelijkheid: “De
overgang van algemeen verbindende voorschriften naar het ‘maatwerk’ van de
participatiesamenleving brengt het risico mee dat mensen in een situatie die eender is,
toch ongelijk worden behandeld, bijvoorbeeld een verschil in werkwijze per gemeente”
(2020: 52). In 2006 waarschuwde Van Berkel (2006) reeds dat meer gemeentelijke
beleidsvrijheid zou leiden tot regionale en lokale verschillen, omdat de politieke kleur
van gemeenten eveneens verschillend is en dit zich doorvertaalt in de uitvoering van de
Participatiewet. Munneke (in Vonk et al., 2016) betoogt dat de regering niet overtuigend
is (geweest) in het uitleggen waarom juist regionale verschillen de decentralisaties in
het sociaal domein zouden rechtvaardigheden. Volgens Munneke heeft de regering de
decentralisaties voornamelijk onderbouwd door te stellen dat het gemeenten in staat
stelde om maatwerk te leveren. Het gaat er hierbij vooral om dat burgers de

39

ondersteuning en hulp krijgen die zij nodig hebben. In deze betekenis, aldus Munneke,
sluit maatwerk niet uit dat daar centraal in plaats van decentraal beleid aan ten
grondslag ligt. “De lokale nabijheid bij burgers zou evengoed bereikt kunnen worden
door middel van deconcentratie in plaats van decentralisatie, met als voordeel dat dan
niet per gemeente verschillend uitvoeringsbeleid wordt vastgesteld” (2016: 10).
Dus ondanks dat het belang van meer maatwerk bij de uitvoering van de Participatiewet
breed gedeeld wordt, stellen onderzoekers ook dat grote lokale en regionale verschillen
in de uitvoering onwenselijk zijn en maken dat het gelijkheidsbeginsel op de tocht staat.
Het probleem lijkt hem hier niet te zitten in het feit dat ongelijke gevallen ongelijk
behandeld worden, maar dat gelijke gevallen in verschillende gemeenten ongelijk
behandeld worden. Wat werd beoogd met de invoering van de Participatiewet – namelijk
dat individuele burgers beter werden geholpen en ondersteund door gemeenten doordat
naar de specifieke omstandigheden van burgers wordt gekeken en responsiviteit zou
worden vergroot – lijkt beperkt te zijn gerealiseerd doordat de verplichtingen vanuit de
wet het moeilijk maken om bijvoorbeeld eerst problemen in andere levensdomeinen op
te lossen. Wat er is wel is gebeurd, maar niet werd beoogd, is dat er verschillen in
uitvoering zijn ontstaan tussen gemeenten. Hierdoor kan het voorkomen dat gelijke
gevallen ongelijk behandeld worden en lijkt de voorspelbaarheid van overheidsoptreden
in het geding te komen.

6.3

Tussenconclusie
Waar de overheid binnen de Participatiewet impliciet het belang van zowel lokaal
maatwerk als individueel maatwerk impliciet benadrukt, wordt in de literatuur vooral
gewezen op het belang van procedureel en individueel maatwerk om als overheid
responsief te kunnen handelen en zo oog te hebben voor de menselijke maat.
Procedureel maatwerk is belangrijk om aan te kunnen sluiten op het doenvermogen van
burgers. Individueel maatwerk wordt van groot belang geacht om tegemoet te komen
aan wensen en belangen van burgers. Lokaal maatwerk komt in de praktijk van de
grond; gemeenten voeren de Participatiewet verschillend uit. Procedureel en individueel
maatwerk komt daarentegen moeilijk van de grond. Zo sluit de digitale dienstverlening
van gemeenten onvoldoende aan op het doenvermogen van kwetsbare groepen burgers.
Daarnaast hebben gemeenten de verschillende doelgroepen binnen de Participatiewet
niet altijd even goed in beeld waardoor ze geen individueel maatwerk kunnen leveren.
En hoewel de hardheidsclausule in de Participatiewet in theorie individueel maatwerk
mogelijk zou moeten maken, geven gemeenten aan dat de verplichtingen binnen
dezelfde Participatiewet het bieden van individueel maatwerk bemoeilijkt.
Daarnaast blijken er ook keerzijdes te kleven aan zowel lokaal als individueel maatwerk.
Als gevolg van lokaal maatwerk ontstaat ongelijkheid, zowel aan de re-integratiekant
(waar het gaat om de inzet van instrumenten) alsmede aan de kant van de handhaving
van verplichtingen. De decentrale uitvoering van de Participatiewet heeft geleid tot
ongelijkheid en onvoorspelbaarheid. Het gaat hierbij om ongelijke behandeling van
gevallen die niet veel van elkaar verschillen. Dit kan juist negatieve gevolgen hebben
voor het handelen vanuit de menselijke maat. Met het bestaan van verschillende reintegratieinstrumenten voor de verschillende doelgroepen binnen de Participatiewet
beoogde de overheid individueel maatwerk. Hiermee is onbedoeld een complex systeem
gecreëerd. Maatwerk alleen lijkt dus niet de oplossing te zijn om meer vanuit vertrouwen
en de menselijke maat te handelen als overheid en brengt mogelijke zelf negatieve
effecten met zich mee.

40

7

Handhaving en naleving regels Participatiewet in de praktijk
Dit hoofdstuk gaat in op de mate waarin vertrouwen en oog voor de menselijke maat
momenteel tot uitdrukking komen binnen de Participatiewet op het vlak van handhaving
van arbeidsverplichtingen (waaronder ook de taaleis en de tegenprestatie) en de
inlichtingenplicht. Het gaat hierbij om de mate waarin uitvoerders ruimte voor maatwerk
benutten en eventuele belemmeringen die dit in de weg staan. Evenals in het vorige
hoofdstuk loopt (het effect van) de bejegening van bijstandsontvangers als een rode
draad door het hoofdstuk. Daarnaast gaat dit hoofdstuk in op relevante literatuur
omtrent naleving van verplichtingen door bijstandsontvangers.

7.1

Benutten van maatwerk bij h andhaving van
arbeidsverplichtingen
Regionale verschillen
Sinds de invoering van de Participatiewet in 2015 gaat extra aandacht uit naar een
betere naleving van de verplichtingen die tegenover het uitkeringsrecht staan, zoals het
zoeken en aanvaarden van werk, de taaleis en de tegenprestatie. Verplichtingen zijn
aangescherpt en de sancties die worden opgelegd bij het niet nakomen van de
verplichtingen zijn geüniformeerd. Er is hierbij nog wel ruimte voor gemeenten om
maatwerk te leveren. De aanscherping van de arbeidsverplichtingen en sancties hebben
als doel bijstandsontvangers te activeren en de regels eenduidiger te maken. Daarnaast
is de grotere nadruk op verplichting, naleving en handhaving bedoeld om het
maatschappelijk draagvlak voor het stelsel te waarborgen (Van Echtelt et al., 2019;
Bosselaar, 2020). De aanname is dat het handhaven van de verplichtingen zou moeten
leiden tot een betere naleving door bijstandsontvangers. Een betere naleving zou
vervolgens de kansen vergroten dat mensen uitstromen naar werk (Van Echtelt et al.,
2019; Bosselaar, 2020).
Een relevante vraag is in hoeverre gemeenten die aangescherpte verplichtingen
opleggen en handhaven. Voor een aantal plichten verschillen gemeenten weinig in hun
uitvoeringsbeleid, zo constateert het SCP (Van Echtelt et al., 2019). “Plichten die bijna
alle gemeenten in 2017 opleggen, zijn ‘meewerken aan een plan van aanpak om tot
werk te komen’, ‘algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgen, aanvaarden en behouden’
en ‘aanvragers jonger dan 27 jaar eerst 4 weken naar werk laten zoeken voordat zij in
aanmerking komen voor een uitkering’” (Van Echtelt et al., 2019: 229). Waar
gemeenten in verschillen, is het opleggen van de tegenprestatie. In 2017 gaf 57,4
procent van de gemeenten aan dat cliënten iets terug moeten doen voor hun uitkering
(dit

kan

een

tegenprestatie

zijn,

maar

bijvoorbeeld

ook

mantelzorg

bieden).

Daarentegen stelde 43 procent van de gemeenten in 2017 dat zij wel een vorm van
tegenprestatie eisen (Cuelenaere et al., 2017). Uit onderzoek onder gemeenten in 2019
blijkt dat ruim de helft (55 procent) van de onderzochte gemeenten de tegenprestatie
toepast. Van hen doet 60 procent dat vaker sinds de invoering van de Participatiewet
en 40 procent doet dit even vaak als voor de invoering van de wet (Cuelenaere et al.,
2019). Sinds de invoering van de Participatiewet legt 66 procent va n de gemeenten
vaker de taaleis op. Ook leggen veel gemeenten vaker de tegenprestatie op. Ongeveer
60 procent van de gemeenten legt de tegenprestatie op. Zij passen vervolgens echter
lang niet altijd handhaving toe (Inspectie SZW, 2017a; Van Echtelt et al., 2019). Deze
resultaten duiden op regionale verschillen omtrent de handhaving van verplichtingen,
aangezien gemeenten anders omgaan met de verplichtingen binnen de Participatiewet.

41

Dit betekent dus dat er wat betreft het handhaven van verplichtingen sprake is van
lokaal maatwerk. In het licht van het thema ‘oog voor de menselijke maat’ kan dit
betekenen dat er sprake is van ongelijkheid. Op basis van de genoemde onderzoeken
wordt niet duidelijk of gemeenten vergelijkbare groepen burgers anders behandelen.
Wanneer dit het geval is, impliceert dit een gebrek aan oog voor de menselijke maat,
omdat er sprake is van ongelijkheid tussen vergelijkbare groepen burgers.
In 2017 is door de Nationale ombudsman een onderzoek uitgevoerd naar aanleiding van
signalen dat er gemeenten waren die ten onrechte een verplichte zoektermijn voor werk,
opleiding of andere vereiste activiteiten voor 27-plussers hanteerden, voordat een
aanvraag voor de bijstandsuitkering kan worden ingediend. De gemeenten in kwestie
zien de zoektermijn als een goed instrument om mensen uit de bijstand te houden: hun
ervaring is dat een deel van de bijstandsaanvragers niet meer terugkomt om de
aanvraag door te zetten. De Nationale ombudsman oordeelde echter dat gemeenten
zich in dergelijke gevallen opstellen als een onbetrouwbare overheid, aanvragers niet
juist informeren over de Participatiewet en dat het niet juist is mensen te ontmoedigen
een aanvraag voor de bijstand te doen als zij deze voorziening nodig hebben. Voor de
bijstandsaanvragers kan dit namelijk leiden tot financiële problemen vanwege de
gevolgen voor onder meer de beslistermijn en de voorschotverlening. Daarnaast kan dit
leiden tot een verschil in behandeling van burgers binnen een gemeente, omdat
aanvragers die op de hoogte zijn van hun rechten en mondig zijn hun recht kunnen
halen. Ook leidt het tot verschil in behandeling tussen burgers in verschillende
gemeenten omdat sommige gemeenten wel en sommige gemeenten niet een dergelijke
zoektermijn hanteren (Lubbersen & Hanse, 2017). De beleidsvrijheid die gemeenten
hebben, leidt dus tot verschillen in uitvoering tussen gemeenten, waarbij burgers in
sommige gemeenten – aldus het oordeel van de Nationale ombudsman – benadeeld
worden.
Maatwerk door klantmanagers bij handhaving arbeidsverplichtingen
Onderzoek uit 2012 – dus uitgevoerd vóór de invoering van de Participatiewet en
aanscherpen van de verplichtingen en handhaving – liet zien dat klantmanagers
terughoudend zijn bij het opleggen van sancties wanneer iemand niet meewerkt aan reintegratie (Van Echtelt & Guiaux, 2012). Er zijn verschillende redenen voor deze
terughoudendheid. Klantmanagers geven aan dat bij veel mensen uit de doelgroep
sprake is van complexe problematiek. Nalatig gedrag is veelal geen kwestie van onwil
maar is vaker het gevolg van een veelvoud van problemen. Daarnaast stellen
klantmanagers dat het opleggen van een sanctie ongewenste (neven)effecten kan
hebben. Een bijstand wordt gezien als het laatste vangnet van mensen die veelal moeite
hebben om rond te komen. Korten op de uitkering kan leiden tot schuldenproblematiek
of kan dit verergeren. Het opleggen van een sanctie kan re-integratie dan juist in de
weg staan. Het onderzoek door Van Echtelt en Guiaux (2012) toont hiermee in feite dat
klantmanagers maatwerk leveren bij het handhaven van arbeidsverplichtingen door hun
handelingswijze

af

te

stemmen

op

de

situatie

en

omstandigheden

van

de

bijstandsgerechtigde. Deze vorm van individueel maatwerk kan in het licht van oog
hebben voor de menselijke maat als iets positiefs worden beschouwd.
Waar in bovenstaande bronnen naar de rechten, plichten en handhaving binnen de
Participatiewet

wordt

gekeken

vanuit

het

perspectief

van

gemeenten

en

uitvoeringsprofessionals, doet de Inspectie SZW (2019) dit in het klantonderzoek vanuit
het perspectief van de doelgroep. Van de respondenten die op het moment van het
onderzoek een uitkering ontvangen, geeft 56 procent aan vrijgesteld te zijn van de
verplichting om naar werk te zoeken of mee te werken aan re-integratie. Zij hebben dus

42

ook geen sollicitatieplicht. Het zijn met name 55-plussers die van verplichtingen zijn
vrijgesteld. Opvallend is dat minder dan de helft van de respondenten die aangeven
vrijgesteld te zijn hier een formele beschikking over hebben ontvangen. Een kwart heeft
geen beschikking ontvangen en de overige respondenten weten niet of ze een
beschikking hebben ontvangen. De belangrijkste reden om vrijgesteld te zijn is vanwege
ziekte of arbeidsongeschiktheid. Andere redenen kunnen zijn het volgen van een
opleiding, zorg voor kinderen of bijvoorbeeld mantelzorgtaken. Wanneer er spra ke is
van vrijstelling van de sollicitatieplicht, zijn er vaak wel andere afspraken gemaakt,
bijvoorbeeld om vrijwilligerswerk te doen, de Nederlandse taal te leren of een
tegenprestatie te leveren.
Voor de respondenten binnen het klantonderzoek van de Inspectie SZW geldt dat zo’n
75 procent gedurende de uitkeringsperiode door de gemeente is aangesproken op één
of

meerdere

arbeidsverplichtingen.

Een

kwart

van

hen

is

hier

nog

nooit

op

aangesproken. Ongeveer 30 procent van de bijstandsontvangers geeft aan i n de
afgelopen twee jaar een tegenprestatie te hebben verricht (Inspectie SZW, 2019). Ook
het klantonderzoek laat zien dat klantmanagers rekening lijken te houden met de
specifieke situatie van burgers. Wat echter niet duidelijk wordt uit bovenstaande
onderzoeken is in hoeverre het gaat om ongelijke behandeling van ongelijke gevallen
of om ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Met het oog op rechtvaardigheid is
dit een relevante vraag waar deze onderzoeken geen antwoord op geven.
Opleggen maatregelen door gemeenten
Uit het gemeenteonderzoek, uitgevoerd in het kader van de eindevaluatie van de
Participatiewet, blijkt dat nagenoeg alle gemeenten maatregelen opleggen wanneer
bijstandsgerechtigden niet aan de verplichtingen voldoen. Dit wil echter niet z eggen dat
dit in alle gemeenten even vaak gebeurt (zie tabel 7.1).
Cuelenare et al. (2019) hebben gemeenten voor verschillende situaties gevraagd welke
maatregel zij zouden opleggen. Het gaat om de volgende 3 situaties:

Situatie 1: Stel dat een cliënt de (arbeids)verplichtingen niet nakomt.

Situatie 2: Stel dat een cliënt weigert een tegenprestatie te verrichten.

Situatie 3: Stel dat er sprake is van ernstige misdragingen richting personen of
gebouwen.
Tabel 7.1

Opleggen maatregelen per situatie
Situatie 1 (n=86)

Situatie 2 (n=86)

Situatie 3 (n=86)

Men wordt telefonisch,
per brief of e-mail
gewaarschuwd dat er
een maatregel kan
volgen

68,6%

38,4%

47,7%

Men wordt opgeroepen
voor een persoonlijk
gesprek

90,7%

60,5%

77,9%

Men wordt gekort op de
uitkering

57%

34,9%

45,3%

De uitkering wordt voor
een maand of langer
gestopt

23,3%

11,6%

29,1%

Anders

15,1%

24,4%

41,9%

Bron: Cuelenare et al. (2019), bewerking Panteia

43

Voor een beperkt deel van de gemeenten is niet leveren van een tegenprestatie door
bijstandsontvangers een reden om een maatregel op te leggen; in 34,9% van gevallen
wordt een cliënt gekort op de uitkering als hij geen tegenprestatie wil verrichten
(Cuelenaere et al., 2019). Wel is het zo dat meer dan een derde van de gemeenten
vaker een maatregel heeft opgelegd bij het niet leveren van de tegenprestatie sinds de
invoering van de Participatiewet (Van Echtelt et al., 2019).
Het merendeel van de gemeenten beoordelen zichzelf als gemiddeld als het gaat om de
toepassing van verplichtingen en maatregelen. In vergelijking met 2017 beoordelen
meer gemeenten zichzelf als mild. Dit komt overeen met de uitkomst dat een aantal
eisen door een lager percentage gemeenten wordt opgelegd (Cuelenaere et al., 2019).
“Het beeld ontstaat (…) dat de scherpste kantjes van de maatregelen en eisen af zijn,
dat gemeenten zich ervan bewust zijn dat motiveren beter helpt dan het opleggen van
maatregelen. Tegelijkertijd worstelen gemeenten met de weinige flexibiliteit van de
maatregelen” (Cuelenaere et al., 2019: 28).
Uit

het

klantonderzoek

door

de

Inspectie

SZW

(2019)

blijkt

dat

van

alle

uitkeringsgerechtigden binnen de Participatiewet een kwart een sanctie opgelegd heeft
gekregen. In verreweg de meeste gevallen betrof dit een mondelinge of schriftelijke
waarschuwing zonder dat dit financiële consequenties had. “Minder dan 10% heeft wel
eens te maken gehad met een tijdelijke verlaging van de uitkering en 5% met een
boete2. Slechts één op de vijf gesanctioneerden was het eens met de sanctie, meer dan
de helft noemt de sanctie onterecht” (Inspectie SZW, 2019: 31).

7.2

Effecten van arbeidsverplichtingen op bijstandsontvangers
In deze paragraaf wordt ingegaan op bevindingen uit onderzoek naar de bedoelde en
onbedoelde

effecten

van

(de

handhaving

van)

arbeidsverplichtingen

op

bijstandsontvangers. Tevens wordt ingegaan op de wijze waarop bijstandsgerechtigden
arbeidsverplichtingen ervaren.
Effecten op uitstroom
Het SCP (Van Echtelt et al., 2019) heeft onderzocht in hoeverre de bijstand activerender
is geworden door aanscherping van de (arbeids)verplichtingen en de uniformering van
de opgelegde sancties, zoals werd beoogd met deze veranderingen. Op basis van
uitstroomgegevens uit de bijstand (CBS Statline) en informatie over het door gemeenten
gevoerde beleid (Cuelenaere et al., 2017) heeft het SCP de samenhang bepaald tussen
de strengheid van het gemeentelijk uitvoeringsbeleid in 2017 en de uitstroom uit de
bijstand in 2017. Het uitgangspunt van de analyse door het SCP is dat hoe meer
verplichtingen gemeenten opleggen aan hun bijstandsgerechtigden, en hoe meer
soorten maatregelen zij treffen, hoe strenger hun uitvoeringsbeleid is (Oomkens et al.,
2020).
In de eindevaluatie van de Participatiewet concludeert het SCP dat uit hun analyses niet
volgt dat het gemeentelijk beleid samenhangt met de uitstroom uit de bijstand naar
werk. Het SCP stelt: “Er is geen effect aangetoond van uniforme verplichting en
uniforme handhaving op de uitstroom uit de bijstand (p. 222)”. Panteia stelt in de
beleidsdoorlichting van Artikel 2 van de begroting van SZW echter dat de uitkomsten
van de analyse van de relatie tussen de strengheid van beleid en uitstroom met
voorzichtigheid geïnterpreteerd moeten worden. Zo stellen Oomkens et al. (2020: 61 2

Een boete kan uitsluitend worden opgelegd wanneer er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht,
niet wanneer arbeidsverplichtingen niet worden nageleefd. Wanneer iemand de arbeidsverplichtingen niet
naleeft, kan een gemeente iemand korten op de uitkering.

44

62): “Om de mate van strengheid te meten, heeft het SCP gekeken naar hoeveel van
de tien verplichtingen en de vier onderscheiden sancties 62 gemeenten opleggen aan
bijstandsgerechtigden. Hierbij zijn gemeenten per verplichting en sancties ingedeeld op
‘ja’ of ‘nee’; dus, wordt een bepaalde maatregel of sanctie op gelegd of niet? Hierdoor
gaat een belangrijke nuancering echter verloren. Zo stelt bijvoorbeeld 99 procent van
de gemeenten dat er wordt gekort op de uitkering als men de plichten niet nakomt.
Maar, van deze groep geeft 49 procent aan dit slechts incidenteel (bij een enkele cliënt)
te doen, 49 procent zegt dit vrij regelmatig te doen en twee procent van de gemeenten
geeft aan dit altijd te doen. Een ‘ja’ bij het opleggen van een bepaalde sanctie betekent
dus niet dat een gemeente altijd deze maatregel oplegt. Het opleggen van maatregelen
door gemeenten is veelal maatwerk en dus lastig te vangen in één score op strengheid.
Het is daardoor niet duidelijk wat het in beleid hanteren van een maatregel of sanctie
in de praktijk betekent.”
Een andere kanttekening, die het SCP zelf ook maakt, is dat veel beleid slechts op een
klein deel van de bijstandsgerechtigden van toepassing is (waaronder de taaleis). De
uitstroomcijfers en het aantal bijstandhuishoudens kunnen hierdoor veel ruis bevatten
(Van Echtelt et al., 2019; Oomkens et al., 2020).
Enkele eerdere onderzoeken laten zien dat strengere controle en sancties in de vorm
van een tijdelijke verlaging van de uitkering ertoe kunnen leiden dat werklozen eerder
uitstromen naar werk (Van den Berg et al., 1998; De Koning et al., 2005; Van der
Klaauw & Van Ours, 2013; Card et al., 2015). Het effect van sancties is echter niet
uniform en leidt niet voor iedere werkzoekende tot hogere uitstroom (Van den Berg et
al., 1998; Card et al., 2015). Daarnaast is de timing van de rgelijke prikkels belangrijk.
Zo blijkt uit literatuuronderzoek van De Koning et al. (2005) dat sancties niet te snel in
de werkloosheidsperiode moeten worden ingezet. Ook Hertogh et al. (2018) stellen dat
sancties niet vanzelfsprekend effectief zijn, maar afgestemd moeten worden op de
specifieke kenmerken van uitkeringsgerechtigden. Zo concludeerden zij dat de
effectiviteit van de handhaving in de sociale zekerheid niet uitsluitend wordt bepaald
door hardere of softere maatregelen, maar ook door de mate waarin de handhavingsstijl
is

afgestemd

op

de

specifieke

achtergronden

en

verwachtingen

van

de

uitkeringsgerechtigde. Zij stellen dat het nalevingsniveau in de sociale zekerheid niet
zozeer is gebaat bij ‘meer’ en uniforme handhaving, maar bij ‘slimmere’ han dhaving.
Dit betekent dat handhaving zo veel mogelijk moet worden afgestemd op het individuele
profiel van de uitkeringsgerechtigde om ervoor te zorgen dat mensen hun verplichtingen
zo goed mogelijk naleven.
In de beleidsdoorlichting van artikel 2 SZW wordt ten aanzien handhaving en
sanctionering geconcludeerd dat het effect van strengere controle en sancties op
uitstroom naar werk heterogeen is en dus niet voor alle uitkeringsgerechtigden op
dezelfde

manier

werkt.

Dit

impliceert

dat

het

individuele

profiel

van

een

bijstandsgerechtigde centraal zou moeten staan. Als het gaat om het verbeteren van
naleving en het vergroten van uitstroom uit de bijstand, is individueel maatwerk
belangrijk als het gaat om handhaving en sanctionering (Oomkens et al., 2020).
Tegenprestatie
Uit het onderzoek van Sebrechts et al. blijkt dat vrijwilligerswerk als tegenprestatie de
sociale en maatschappelijke positie van bijstandsontvangers kan versterken, door het
bieden van structuur, zelfvertrouwen, sociale contacten, gevoel va n zingeving en
verminderd gevoel van afhankelijkheid. Op de lange termijn kunnen deze mechanismen
echter juist de afstand tot de arbeidsmarkt vergroten, omdat mensen gehecht raken

45

aan hun vrijwilligerswerk en weinig begeleiding krijgen richting de arbeidsm arkt.
Keuzevrijheid met betrekking tot de tegenprestatie vinden bijstandsgerechtigden erg
belangrijk. Een tegenprestatie die niet past bij iemands verleden of visie op de
toekomst, roept weerstand op (Sebrechts, Kampen & Tonkens, 2019). Bierbaum en
Grassmann (2016) constateren ook dat deelnemers die verplichte maatschappelijke
participatie verrichten, daar positieve kanten van zien zoals sociale contacten, iets
betekenen voor anderen en zich gewaardeerd voelen. Hoewel een groot deel van de
bijstandsgerechtigden tevreden is met de tegenprestatie, krijgt een ander deel van hen
het gevoel dat er misbruik van hen gemaakt wordt (Bierbaum & Grassmann, 2016).
Effecten verplichtingen binnen Participatiewet op andere levensdomeinen
In het onderzoek ‘Knellende schuldenwetgeving’ laten Jungmann et al. (2018) zien
waarom de eisen en verplichtingen binnen de Participatiewet niet altijd goed aansluiten
bij het streven naar het voorkomen of oplossen van schulden. De kostendelersnorm
binnen de Participatiewet gaat bijvoorbeeld uit van het idee dat meerderjarige
bewoners/kinderen kunnen meebetalen aan de vaste lasten en het huishouden. In de
praktijk is dit in veel gevallen niet mogelijk, waardoor mensen snel in de schulden raken.
Een ander voorbeeld dat zij noemen is dat het voor ouders vaak lastig is om te weten
wat hun kinderen doen. Volwassen kinderen hebben namelijk geen enkele wettelijke
verplichting om hun ouders te informeren over verplichtingen tegenover de sociale
dienst. Dit maakt dat ouders vaak niet weten of kinderen nog naar school gaan, even
pauze nemen, of bang zijn om te moeten afdragen en stiekem werken. Dit kan het lastig
maken voor ouders om aan de inlichtingenplicht te voldoen. Een ander voorbeeld dat
Jungmann et al (2018) noemen is dat de Participatiewet burgers verplicht tot zaken die
geld kosten, maar waar zij het geld soms niet voor hebben. “Om een uitkering te krijgen
moeten sommige nieuwkomers van de gemeente naar een inburgeringscursus, als
voorwaarde voor een bijstandsuitkering. Deze cursus dient de nieuwkomer zelf te
betalen, evenals de benodigde leermiddelen. Daar is echter geen geld voor. Gevolg:
door de inburgeringscursus komt er een nieuwe schuld. Deze schuld aan het
opleidingsinstituut moet straks worden meegenomen in de schuldregeling” (p. 56 -57).
Hoe bijstandsontvangers arbeidsverplichtingen ervaren
Relevant in dit kader zijn ook de ervaringen van bijstandsontvangers zelf met de
verplichtingen vanuit de Participatiewet. De helft van de bijstandsontvangers beschouwt
de regels binnen de Participatiewet als redelijk (Inspectie SZW, 2019). Van de
bijstandsontvangers die een tegenprestatie verrichten, is 65 procent van mening dat
hun arbeidsmarktkansen niet zijn toegenomen door het leveren van een tegenprestatie
(Inspectie

SZW,

2019).

Bijna

een

vijfde

van

de

bijstandsontvangers

die

een

tegenprestatie heeft verricht is hier wel positief over en denkt dat de kans op werk
hierdoor is vergroot. Ook andere onderzoeken laten zien dat de ervaringen van
bijstandsontvangers zelf met de tegenprestatie wisselend zijn. Zo ziet een deel van de
mensen die een tegenprestatie leveren dit als nuttig en is van mening dat het een goed
instrument is om mensen te activeren (Kampen, 2014; Lub, 2017). Ook kan het ertoe
leiden dat mensen meer zelfvertrouwen krijgen, hun sociale netwerk uitbreiden, en zich
meer gewaardeerd voelen (Smeets & Kruf, 2017). Aan de andere kant kan het moeten
verrichten van een tegenprestatie ook stigmatiserend werken en voelt het leveren van
een tegenprestatie voor sommigen als ‘dwangarbeid’ (Blonk et al., 2015; Corra &
Bosselaar, 2013; Kampen, 2014). Het CPB (2016) stelde dat de tegenprestatie er ook
toe kan leiden dat mensen minder tijd steken in het zoeken naar betaald werk.
Eleveld

(2020)

stelt

dat

het

huidige

sanctieregime

binnen

de

Participati ewet

werkzoekenden belemmert om betaald aan het werk te komen. Volgens haar ervaart

46

een deel van de bijstandsgerechtigden de verplichte stageplaatsing als een enorme
dwang. Haar onderzoek laat zien dat het leveren van maatwerk bij werkstages onder
druk staat wanneer werkstages verplicht zijn en wanneer ze categorisch worden aan
alle bijstandsgerechtigden die klaar zijn om de stap naar de arbeidsmarkt te maken.
“Onder het huidige sanctiesysteem heeft dit beleid meer weg van dwang en drang dan
van het hanteren van de menselijke maat. Bijstandsgerechtigden werken mee, niet
omdat ze menen dat deze deelname bijdraagt aan hun reïntegratie op de arbeidsmarkt,
maar om te voorkomen dat hun uitkering wordt verlaagd” (Eleveld, 2020: 39).
Daarnaast hebben bijstandsgerechtigden volgens Eleveld te weinig zeggenschap over
hun eigen re-integratie, terwijl dit juist een belangrijk aspect is om maatwerk te
realiseren.
Portielje en Bos (2020) onderzochten hoe bijstandsontvangers en klantmanagers in
Amsterdam aankijken tegen de verplichte tegenprestatie, de arbeidsverplichting en de
invoering van een onvoorwaardelijk inkomen en plaatsen dit in de theorie van sociale
rechtvaardigheid van Fraser en Honneth. Portielje en Bos concludeerden dat “een
rechtvaardige bijstand vraagt om ruimte en erkenning voor individuele en collectieve
inspraak door bijstandsgerechtigden en openheid bij klantmanagers voor wat ‘passend
werk’

is”

(2020:

p.

174).

Verplichte,

onbetaalde

tegenprestaties

en

tijdelijke

aanstellingen in kader van de arbeidsplicht vergroten de kans dat bijstandsgerechtigden
“na verloop van tijd gedesillusioneerd achterblijven” (2020: p. 174).
De meeste bijstandsontvangers bleken de tegenprestatie als een kans te zien om iets
te kunnen bijdragen en terug te doen voor de uitkering. De tegenprestatie biedt
daarmee mogelijkheden tot erkenning. Wel willen ze dat de tegenprestatie past bij hun
interesses en leefsituatie en toekomstperspectief biedt. Onder klantmanagers waren de
meningen juist verdeeld, de helft onderschreef de wederkerigheidslogica van de
tegenprestatie en zag ook mogelijkheid tot erkenning en de andere helft vond juist dat
toegang tot de bijstand onvoorwaardelijk moet zijn en zag er miskenning in. De
tegenprestatie draagt niet bij aan de herverdeling van werk, begeleidi ng en inkomsten.
Ook in relatie tot de arbeidsverplichting zouden de bijstandsontvangers graag willen dat
het werk aansluit bij hun interesses en leefsituatie en op de langere termijn perspectief
en zekerheid biedt. Ze zouden graag meer inspraak hebben op de keuzen voor een baan
en de mogelijkheid krijgen om banen af te wijzen zonder consequenties. De
klantmanagers zagen minder mogelijkheden voor inspraak. Van een onvoorwaardelijk
inkomen à la het basisinkomen zien de bijstandsontvangers geen voordelen. Ze hebben
er geen baat bij omdat ze niet zien hoe het bijdraagt aan hun doel om mee te doen in
de maatschappij en zijn bang dat het anderen in de bijstand, waar zij zichzelf van
distantiëren, juist demotiveert (Portielje & Bos, 2020).

7.3

Experimenten in de bijstand: effecten ontheffing
arbeidsverplichtingen
De bijstand is het laatste vangnet voor inkomenssteun en bijstandsontvangers worden
geacht zo snel mogelijk weer aan het werk te gaan. In de afgelopen jaren hebben
verschillende gemeenten experimenten in de bijstand uitgevoerd onder het Tijdelijk
besluit

experimenten

Participatiewet

en

de

Tijdelijke

regeling

experimenten

Participatiewet. In de gemeenten Groningen, Wageningen, Utrecht, Deventer, Nijmegen
en Tilburg is geëxperimenteerd met de regels, verplichtingen en dienstverlening die de
bijstand kent met als doel er achter te komen of een andere aanpak tot meer uitstroom
naar werk leidt. Het gaat om hogere vrijlating voor bijverdiensten, ontheffing voor de
arbeids- en re-integratieverplichtingen en intensievere begeleiding naar werk.

47

Uit de evaluatie van het CPB van de experimenten blijkt dat de ontheffing van de
arbeids- en re-integratieverplichtingen in de bijstand geen significant effect op de
uitstroom naar werk (volledig of gedeeltelijk) heeft en dat intensievere begeleiding en
een hogere vrijlating van bijverdiensten geen significant effect hebben op de volledige
uitstroom naar werk. Het bijstandsontvangers ontheffen van verplichtingen had echter
ook geen negatieve effecten op de uitstroom naar werk. Alleen in de gemeente Utrecht
had intensievere begeleiding en een hogere vrijlating van bijverdiensten een positief
effect op de uitstroom naar gedeeltelijk werk. Dat er geen significante primaire effecten
zijn gemeten wil niet zeggen dat de uitkomsten van de experimenten niet relevant zijn.
(CPB, 2020).
Secundaire effecten in de bijstandsexperimenten
Naast de primaire uitkomstmaat van de experimenten zijn er ook secundaire, niet werkgerelateerde

uitkomstmaten

zoals

zelfredzaamheid,

vertrouwen

en

sociale

participatie. Deze niet-werkgerelateerde uitkomstmaten verschillen per gemeente, dit
komt onder andere door de verschillen in de opzet van de experimenten en de gekozen
uitkomstmaten in de onderzoeken. De gemeente Wageningen (Gemeente Wageningen,
2020), gemeente Utrecht (Verlaat et al., 2020) en gemeente Deventer (Gramberg & De
Szwart, 2020) concludeerden bijvoorbeeld dat er geen significante positieve effecten
waren op de niet-werk gerelateerde uitkomstmaten maar ook geen negatieve effecten.
“Dat betekent dat de andere werkwijze in ieder geval niet slechter werkt” (Gemeente
Wageningen 2020: 20).
In de andere gemeenten hebben voornamelijk deelnemers in de groep die intensieve
begeleiding ontvangt positieve niet-werkgerelateerde effecten. Zo had intensieve
begeleiding in Nijmegen positieve deeleffecten “op vrijwilligerswerk, werk zoeken en
vertrouwen. Dit zijn aspecten die in de wetenschappelijk literatuur worden gezien als
factoren die op langere termijn positief bijdragen aan uitstroom, als ‘tussenstapjes’
richting werk” (Betkó et al., 2020: p. 6). Ook nam in Nijmegen in deze groep het
vertrouwen in de gemeente en UWV WERKbedrijf aanvankelijk toe. Dit vertrouwen nam
weer af door onzekerheid, financiële onduidelijkheid en miscommunicatie (Betkó et al.,
2020). Uit het Tilburgse experiment bleek dat de perceptie van sociale integratie, de
mate waarin de bijstandsontvangers zich in hun eigen beleving opgenomen voelen in de
samenleving, in alle groepen in het experiment steeg. De grootste stijging in de
perceptie

van sociale integratie vond plaats in de groep die intensieve begeleiding

ontving, in deze groep nam eveneens het welbevinden en de mentale gezondheid toe
(Muffels et al., 2020). Ook in Groningen was er een toename in het vertrouwen in
anderen in de groep die

intensieve begeleiding ontving en lijkt eveneens de

zelfredzaamheid verbeterd (Edzes et al., 2020).
In een aantal experimenten kwamen ook negatieve secundaire effecten naar voren bij
de groep deelnemers die een ontheffing van de arbeids- en re-integratieplicht kregen
en

alleen

op

eigen

initiatief

dienstverlening

ontvingen.

Edzes

et

al.

(2020)

concludeerden dat in het Groningse experiment de zogenoemde ‘eigen regie groep’ een
afname in baanzoekgedrag, geluksgevoel en tevredenheid met het leven toonde. “Met
rust laten als dienstverleningsstrategie levert weinig aanknopingspunten op.” (Edzes et
al., 2020: p. 4). Ook uit het Nijmeegse experiment kwam een dergelijk effect naar voren
bij de ontheffingsgroep. “Het geheel ‘loslaten’ van deze groep, zonder enige pro-actieve
ondersteuning, lijkt daarom negatief uit te pakken. Dit sluit aan bij inzichten uit
wetenschap en praktijk dat het belangrijk is om aandacht te geven aan mensen in de
bijstand. Ook deelnemers gaven aan hier behoefte aan te hebben” (Betkó et al., 2020:
p. 6).

48

7.4

Naleving arbeidsverplichtingen en inlichtingenplicht
bijstandsontvangers en beïnvloedende factoren
In deze paragraaf wordt ingegaan op de mate waarin bijstandsontvangers verplichtingen
naleven en de factoren die hierop van invloed zijn. Het gaat hierbij zowel om
arbeidsverplichtingen als om de inlichtingenplicht.
Algemene bekendheid bijstandsontvangers met rechten en plichten
Om zicht te krijgen op de mate waarin bijstandsontvangers verplichtingen naleven is
het relevant de bekendheid met en hun houding ten aanzien van de rechten en plichten
te inventariseren. Het merendeel van de bijstandsontvangers weet dat de hoogte van
de uitkering kan worden verlaagd indien de uitkeringsgerechtigde niet verschijnt op een
afspraak bij de gemeente. Respondenten zijn daarentegen aanzienlijk minder bekend
met de negatieve gevolgen voor hun uitkering indien zij niet bereid zijn zich om te
scholen, niet bereid zijn lang te reizen om aan het werk te komen, of geen passende
kleding willen dragen om aan het werk te komen. Slechts één op de vijf respondenten
is bekend met het risico op sancties indien zij deze verplichtingen overtreden. Verder
blijkt dat twee op de drie bijstandsontvangers bekend is met het recht om bezwaar te
maken of in beroep te gaan, wanneer de uitkeringsgerechtigde het niet eens is met een
beslissing van de gemeente. Desondanks denkt een ruime meerderheid van de
bijstandsontvangers dat zij voldoende informatie over de rechten en plichten in de
Participatiewet heeft gehad en weet waar zij terechtkunnen voor vragen. Wel beschouwt
40 procent van de bijstandontvangers de rechten en plichten als ingewikkeld (Inspectie
SZW, 2019).
Eleveld (in Kampen et al., 2020) stelt in dit licht dat medewerkers van de sociale dienst
bijstandsgerechtigden niet altijd wijzen op mogelijkheden tot bezwaar en beroep. En,
zo stelt zij, het regime “kan zo streng zijn dat bijstandsgerechtigden geen klachten
durven in te dienen” (2020: 249). Ook maken taalbarrières en onvolledige informatie
dat bijstandsontvangers soms niet goed op de hoogte zijn van hun rechten en plichten.
Hiah en Knijn stellen in dit kader dat wet- en regelgeving binnen de Participatiewet
dermate complex is dat bijstandsgerechtigden “geïnformeerde vrijwilligers en sociaal
advocaten nodig hebben om rechtvaardigheid af te dwingen” (in Kampen et al., 2020:
249).
Een hoog kennisniveau en een hoog ingeschatte detectiekans worden gezien als
basisvoorwaarden voor de preventie van uitkeringsfraude 3. In een (terugkerend)
onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Ipsos,
2019)

wordt

daarom

door

middel

van

enquêtes

onder

uitkeringsgerechtigden

vastgesteld wat het kennisniveau van uitkeringsgerechtigden is als het gaat om hun
plichten en wat hun inschatting is van de detectiekans. Voor de Participatiewet is de
gemiddelde bekendheid met plichten 87%. Als het gaat om inlichtingenplicht, zoals het
doorgeven van wijzigingen in inkomen, wijzigingen in het aantal uur (vrijwilligers) werk,
wijzigingen in vermogen, de verhuizing van hun kind en het starten of beëindigen van
een gezamenlijke huishouding, is gemiddeld 86% op de hoogte dat ze dit moeten
melden. Ook de bekendheid met inspanningsplichten, zoals de sollicitatieplicht,
verschijnen bij afspraken en snel betaald werk vinden, is hoog. De bekendheid met de
plicht om op afspraken met de gemeente te verschijnen is het hoogst met 94%.

3

In eerdere overheidscommunicatie wordt de term ‘fraude’ gebruikt. Met uitkeringsfraude werd bedoeld: elke
verwijtbare overtreding van de inlichtingenplicht die resulteert in onverschuldigde betaling. In de Kamerbrief
‘fraude in de sociale zekerheid’ van 12 november 2020 wordt een onderzoek aangekondigd of deze term
wettelijk gedefinieerd moet worden.

49

Ervaren pakkans
Van de uitkeringsgerechtigden binnen de Participatiewet denkt 73% dat de kans groot
is dat de gemeente het zal merken als ze zich niet aan hun plichten houden
(detectiekans). Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen de arbeidsverplichtingen en
de inlichtingenplicht. 77% van hen denkt dat dat de kans groot is dat ze zullen worden
bestraft als de gemeente dit merkt (strafkans). Van de respondenten denkt driekwart
dat de kans groot is dat de gemeente hen zal controleren via de Belastingdienst. 55%
denkt dat de kans groot is dat de gemeente thuis of op hun werkplek zal langskomen
(Ipsos, 2019).
Ook in het klantervaringsonderzoek door de Inspectie SZW (2019) is gekeken naar de
ervaren pakkans. Hierin wordt de pakkans lager ingeschat. In dit onderzoek denkt
namelijk 60 procent dat de gemeente erachter komt als regels niet worden nageleefd.
Overigens is deze inschatting van de ‘pakkans’ behoorlijk gedaald ten opzichte van de
nulmeting in 2015. Toen dacht namelijk 75 procent van de uitkeringsgerechtigden dat
de sociale dienst erachter zou komen wanneer regels worden geschonden. Ondanks de
daling van de ingeschatte pakkans bij het niet naleven van verplichtingen is de
nalevingsverplichting desalniettemin zeer hoog: 90 procent vindt het normaal om je aan
de regels te houden (Inspectie SZW, 2019). Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt
tussen het naleven arbeidsverplichtingen en het naleven van de inlic htingenplicht.
Motieven en oorzaken voor schending inlichtingenplicht
In 2010 is er door Brummelkamp et al. onderzoek uitgevoerd naar de motieven en
oorzaken van het niet naleven van regelgeving in onder andere de Wet Werk en Bijstand
(WWB). Net als in de Participatiewet gold in de WWB voor bijstandsontvangers een
inlichtingenplicht wat betreft inkomen, vermogen en leefsituatie en kon het overtreden
van

de

inlichtingenplicht

leiden

tot

inkomensfraude,

vermogensfraude

en

leefvormfraude. Het onderzoek stelt dat over het algemeen financieel gewin de centrale
motivatie is om te frauderen maar dat de omstandigheden van waaruit gefraudeerd
wordt verschillen (Brummelkamp et al., 2010). Belangrijk om hierbij te vermelden is
dat Brummelkamp uitsluitend dossiers heeft bekeken waarbij sprake was van een
administratiefrechtelijke terugvordering (eventueel in combinatie met een boete) of
strafrechtelijke vervolging. Het lijkt hiermee aannemelijk dat er geen dossiers zijn
bekeken waarbij sprake was van een vergissing of dat mensen vanwege beperkt
doenvermogen niet goed wisten wat er precies van hen werd verwacht of hier niet goed
naar konden handelen. Dit kan echter niet met zekerheid worden gezegd. Dit lijkt in
ieder geval wel een plausibele reden voor het ontbreken van aandacht voor het
doenvermogen van WWB-ontvangers in relatie tot het naleven van verplichtingen.
In 2013 publiceerden Brummelkamp et al. een onderzoek naar notoire uitkeringsfraude
in de sociale zekerheid en de mechanismen die hiertoe leiden. Notoire fraude wordt in
dit onderzoek gedefinieerd als structureel, bewust, recidiverend waarbij er sprake is van
een gedragspatroon en samenhang met fraude op andere terreinen. De onderzoekers
concluderen dat bij notoire fraude vaak sprake is van een default mechanisme: de
fraude ontstaat meestal niet door een expliciete calculatie vooraf maar is eerder een
omissiedelict dat ontstaat door niets te doen na een gebeurtenis of door een handeling
die op zichzelf niet onrechtmatig is. Dit kan bijvoorbeeld gaan om het ontvangen van
een erfenis of gaan samenwonen. Wanneer een dergelijk situatie zich voordoet vergt dit
initiatief en administratieve alertheid van de bijstandsontvanger. Daarnaast wordt er
een beroep gedaan op zijn of haar eerlijkheid omdat het melden van de ve randering bij
de gemeente of uitvoeringsinstelling in veel gevallen leidt tot een korting op of
beëindiging van de uitkering. Bij deze groep kwam de fraude voort “uit administratieve

50

slordigheid, een gebrek aan accuraatheid, onkunde of gemakzucht” (p. 38) en
verklaarden de bijstandsontvangers zelf de fraude door de omstandigheden waaronder
deze ontstond en voortduurde (Brummelkamp et al., 2013).
Hoewel hier niet wordt gesproken over ‘doenvermogen’ laat het onderzoek door
Brummelkamp et al. zien dat de actieve meldplicht die op diverse terreinen speelt
binnen de sociale zekerheid niet altijd aansluit bij het doenvermogen van burgers. Het
lijkt daarmee dan ook niet rechtvaardig om voor deze groep te spreken over een ‘bewust
gedragspatroon’ onder uitkeringsontvangers. Van bewust handelen is wel sprake bij de
andere groep ‘fraudeurs’ die Brummelkamp identificeert. Dit is namelijk een groep “die
moeite heeft met gezagsverhoudingen en zijn of haar eigen weg gaat op basis van
directe behoeften en zich daarbij niet laat leiden door institutionele grenzen (regels,
voorwaarden en afspraken) of zelfs algemeen geldende normen” (p. 38).

7.5

Toepassing handhavingsregels omtrent inlichtingenplicht in de
praktijk: terugvordering en beboeting
Beperkt ruimte voor individueel maatwerk bij schending inlichtingenplicht
In haar proefschrift ‘Tussen de regels: een rechtssociologische studie naar handhaving
in de sociale zekerheid’ concludeert De Winter (2019) eveneens dat medewerkers van
sociale diensten op verschillende manieren handhaven: zij hanteren verschillende
‘handhavingsstijlen’. De Winter leidt hieruit af dat een punitieve wet dus niet per
definitie tot een strikte en punitieve handhaving leidt. Als het gaat om handhaving en
beboeting door sociale diensten concludeert De Winter daarentegen dat bij het aantal
opgelegde boetes in verhouding tot het aantal uitkeringsgerechtigden kleine verschillen
te zien zijn tussen de onderzochte gemeenten.
Dit sluit aan bij de conclusies die Jungmann, Oomkens en Madern (2021) trekken. Zij
voerden namelijk recent een onderzoek uit naar ophogingen bij uitvoeringsorganisaties.
Ophogingen hebben betrekking op de situaties waarin een initiële vordering wordt
opgehoogd. Daar is sprake van in drie situaties: bij bestuursrechtelijke boetes, bij
verhogingen van verkeersboetes, strafrechtelijke geldboetes en schadevergoedings maatregelen en bij het in rekening brengen van overige kosten. Het onderzoek laat zien
dat de Participatiewet en onderliggende wetgeving zoals de Fraudewet vrij strikt
voorschrijven waar gemeenten aan zijn gehouden bij het opleggen van ophogingen en
de verplichting om terug te vorderen. Dit betekent dus dat de ruimte die gemeenten
hebben om individueel maatwerk te leveren bij het handhaven van het schenden van
de

inlichtingenplicht,

in

tegenstelling

tot

de

maatwerkmogelijkheden

rondom

verplichtingen aan de re-integratiekant, beperkt zijn.
In het onderzoek door Jungmann, Oomkens en Madern (2021) worden de belangrijkste
regels omtrent terugvordering en beboeting op een rij gezet.

51

Regels omtrent terugvordering en beboeting in de Participatiewet
De Wet handhaving en aanscherping sanctiebeleid SZW -wetgeving (Fraudewet) en het Boetebesluit
socialezekerheidswetten regelen dat een overtreding van de inlichtingenplicht wordt gesanctionee rd
via een bestuurlijke boete. Bij schending inlichtingenplicht bestaat een plicht tot intrekking van de
bijstand en een plicht tot terugvordering behoudens hele dringende redenen. Art 60, lid 4 stelt
vervolgens:

bij

fraude

en

boetes

moet

een

gemeente

verr ekenen.

Bij

schending

van

de

inlichtingenplicht wordt in beginsel een bestuurlijke boete opgelegd.

De berekening van de bestuurlijke boete voor het schenden van de inlichtingenplicht is vastgelegd in
het Boetebesluit socialezekerheidswetten. De vraag of er een boete wordt opgelegd is gekoppeld aan
de vraag of er sprake is van schending van de inlichtingenplicht. De hoogte van de boete is gekoppeld
aan het benadelingsbedrag. De hoogte van de bestuurlijke boete is als volgt opgebouwd:


Indien de inlichtingenverplichting opzettelijk is overtreden, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op
100% van het benadelingsbedrag.



Indien sprake is van grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt
de bestuurlijke boete vastgesteld op 75% van het benadelingsbedrag.



Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de
inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag.



Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de
inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag.

Daarnaast wordt de hoogte van de boete gekoppeld aan de draagkracht van de overtreder van de
inlichtingenplicht.

In de afgelopen periode hadden gemeenten een heel beperkte mogelijkheid via art 18a lid 13 en 14
de boete kwijt te schelden. Als er een boete is opgelegd en er is geen sprake van opzet of grove
schuld, en de burger is in het afgelopen jaar niet meerm aals de fout in gegaan, dan kan de gemeente
de schuld wel kwijtschelden als iemand een schuldregeling met kwijtschelding heeft aangevraagd.
Recent is een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de Participatiewet in verband met het uitsluiten
van fraudevorderingen bij de vermogenstoets en het beperken van het verbod tot medewerking aan
een schuldregeling bij een fraudevordering tot gevallen van opzet of grove schuld (TK 2019 -2020 35
374 nr. 3). In de loop van 2021 zouden gemeenten, net als UWV en de SVB, d e mogelijkheid krijgen
om mee te werken aan een collectieve schuldregeling, ook wanneer er sprake is van schending van
de inlichtingenplicht en er dus sprake is van regelovertreding. De behandeling van dit wetsvoorstel is
echter tot nader uitgesteld door de staatssecretaris (2021-0000007578). Tot deze wijziging kunnen
gemeenten alleen meewerken als zij door de rechter gedwongen wordt deel te nemen aan minnelijke
regeling via een dwangakkoord of aan een wettelijke schuldsanering.

Op grond van de Participatiewet kan een gemeente besluiten van terugvordering af te zien, onder
andere wanneer gedurende 5 jaar geen betalingen zijn verricht en niet aannemelijk is dat de persoon
in kwestie deze op enig moment zal gaan verrichten of een bedrag, overeenkomend met te n minste
50% van de restsom, in één keer aflost. De gemeente kan ook besluiten om geheel of gedeeltelijk
van terugvordering af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

In de Algemene Wet bestuursrecht (Awb) is sinds 1 april 2021 een algeh ele kwijtscheldingsbepaling
opgenomen en overheden die wettelijke belemmeringen hebben om mee te werken aan een collectieve
schuldregeling krijgen daar meer ruimte voor. Deze nieuwe bepaling in de Awb heeft niet alleen
betrekking op kwijtschelding in het kader van schuldhulpverlening. De bepaling geeft overheden ook
de mogelijkheid om kwijtschelding te geven op een individueel verzoek van een burger of uit eigen
beweging.

Bron: Jungmann, Oomkens, Madern & Bartsch (2021)

52

Interessant in het licht van ontwikkelingen omtrent beboeting, zo stellen Tollenaar
(2021) en Nummerdor-Buijs en De Wit (2016), is dat de rechterlijke macht het
boeteregime de afgelopen jaren van zijn scherpe kanten heeft ontdaan. Zo zijn de regels
rondom de bestuurlijke boete na de invoering van de Wet aanscherping handhaving en
sanctiebeleid SZW-wetgeving op 1 januari 2013 (hierna: Fraudewet) gewijzigd. Dit is
gebeurd nadat de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) tussen 2013 en 2016 drie
belangwekkende uitspraken heeft gedaan die erop wijzen dat de overheid een meer
responsieve opstelling dient te volgen waarbij meer rekening moet worden gehouden
met het nalevingsgedrag van burgers. Nummerdor-Buijs en De Wit (2016) reflecteren
op deze drie uitspraken van de CRvB over de hoogte van de bestuurl ijke boete wegens
een schending van de inlichtingenplicht in de Participatiewet. Het betreft de volgende
drie uitspraken:
1.

Met betrekking tot de hoogte van het boetepercentage in relatie tot de mate
van verwijtbaarheid, oordeelde de CRvB dat alleen een 100%-boete, dus een
boete ter hoogte van het benadelingsbedrag, op zijn plaats is als sprake is van
opzet. In andere gevallen moet het boetepercentage worden gematigd, waarbij
75% het uitgangspunt is als het gaat om grove schuld, 50% als sprake is van
normale verwijtbaarheid en 25% als sprake is van verminderde verwijtbaarheid.

2.

Volgens de CRvB is er sprake van ‘opzet’ wanneer een bijstandsgerechtigde
burger ‘willens en wetens’ (een uit het strafrecht afkomstig begrippenpaar) de
inlichtingenplicht schendt. Verder overweegt de CRvB dat de bewijslast om
aannemelijk te maken dat sprake is van opzet of grove schuld, op het
bestuursorgaan rust.

3.

Tot slot overweegt de CRvB met betrekking tot het vereiste dat de boete
evenredig dient te zijn, dat rekening moet worden gehouden met de draagkracht
van de betrokkene. Daarbij ligt het in de rede om (ook) een begrenzing in tijd
in acht te nemen, om te voorkomen dat een betrokkene vanwege de opgelegde
bestuurlijke boete zeer lang een inkomen op het absolute minimum ontvangt.
Om het effect van de mate van verwijtbaarheid niet teniet te doen en vanwege
de praktische en eenvormige rechtstoepassing, oordeelt de CRvB dat de termijn
waarbinnen de boete moet kunnen worden afgelost bij opzet maximaal 24
maanden, bij grove schuld maximaal 18 maanden, bij normale verwijtbaarheid
maximaal 12 maanden en bij verminderde verwijtbaarheid maximaal 6 maanden
mag bedragen (2016: 1).

Effecten beboeting binnen Participatiewet
In het artikel gaan Nummerdor-Buijs en De Wit (2016) – bovenstaande uitspraken van
de CRvB in acht genomen – eveneens in op de vraag wat de wetgever met de Fraudewet
heeft bereikt. De invoering van de Fraudewet, met het opleggen van hoge(re) boetes
als belangrijk instrument, beoogde de wetgever frauduleus handelen binnen de so ciale
zekerheid terug te dringen. Hun conclusie is dat deze doelstelling niet is bereikt en dit
ook niet zal gebeuren. Dit heeft er volgens hen allereerst mee te maken dat de aanname
die hieraan ten grondslag lag – namelijk dat er op grote schaal werd gefraudeerd en dat
dit kon worden bestreden door het opleggen van hoge boetes – “kwestieus” is en niet
is onderbouwd door onderzoek. Volgens Nummerdor-Buijs en De Wit is onder
bijstandsgerechtigden veel onbegrip over de hoge boetes en frustratie over het stempel
‘fraudeur’. Dit zorgt vervolgens voor veel procedures en leidt tot verlies van vertrouwen
in de overheid. Ook stellen de auteurs dat bijstandsgerechten die een bestuurlijke boete
krijgen opgelegd ondanks het mildere boeteregime het stempel ‘fraudeur’ op geplakt
blijven krijgen en zich vaak ook zo behandeld zal voelen.

53

Kruiter en Kellerman (2019) gaan nader in op de gevolgen van bijstandsontvangers die
een boete niet kunnen betalen. In het geval dat er sprake is van uitkeringsfraude krijgt
de bijstandsontvanger een boete, moet hij het gefraudeerde bedrag terugbetalen en
omdat

de

uitkering

direct

wordt

stopgezet

ontstaan

er

eveneens

direct

betalingsachterstanden met alle gevolgen van dien. Zodra de uitkering weer is opgestart
ligt er ten minste 10 jaar tot de beslagvrije voet beslag op de uitkering vanuit de
fraudevordering en is het onmogelijk de ontstane achterstanden terug te betalen.
Hierdoor kan een stapeling van schulden ontstaan. Aanvankelijk kon men vanwege het
stempel fraudeur voor een periode van vijf jaar ook geen schuldregeling treffen voor
ontstane of bestaande schulden naast de fraudeschuld. In 2016 is de Fraudewet
aangepast en kunnen gemeenten wel meewerken aan een schuldenregeling voor overige
schulden. In 2017 is hieraan toegevoegd dat ook het boetebedrag voor de fraude hierin
meegenomen mag worden indien er geen sprake is van opzet of grove schuld en de
burger in het afgelopen jaar niet meermaals de fout is in gegaan. Het fraudebedrag zelf
blijft echter staan en moet terugbetaald worden en kan pas na 10 jaar gesaneerd
worden. Het gevolg hiervan kan zijn dat een bijstandsontvanger tien jaar lang van 90
procent van de bijstandsnorm moet leven. De uitzichtloosheid van een dergelijke
situatie, stellen Kruiter en Kellerman, betekent dat werken nie ts oplevert en dat de
fraudevordering niet aanzet tot werken maar werken eerder ontmoedigd. Indien de
bijstandsontvanger kinderen heeft, heeft dit ook tot gevolg dat de kinderen in armoede
leven. Ook zijn er bijstandsontvangers die bij de start van dit pro ces hun woning
verliezen omdat zij hun huur niet meer kunnen betalen en daardoor terecht komen in
de maatschappelijke opvang of niet toegestane huisvesting zoals de camping (Kruiter &
Kellerman, 2019).
Overigens is in de Algemene Wet bestuursrecht (Awb) sinds 1 april 2021 een algehele
kwijtscheldingsbepaling opgenomen en overheden die wettelijke belemmeringen hebben
om mee te werken aan een collectieve schuldregeling krijgen daar meer ruimte voor.
Deze nieuwe bepaling in de Awb heeft niet alleen betrekking op kwijtschelding in het
kader van schuldhulpverlening. De bepaling geeft overheden ook de mogelijkheid om
kwijtschelding te geven op een individueel verzoek van een burger of uit eigen beweging
(Jugmann, Oomkens & Madern, 2021).

7.6

Tussenconclusie
Op basis van de literatuurstudie valt allereerst op dat er veel onderzoeken zijn waarin
aandacht wordt besteed aan de arbeidsverplichtingen binnen de Participatiewet, maar
er relatief weinig bekend is over schending inlichtingenplicht en in het bijzonder over
de effecten hiervan op burgers.
Zowel lokaal als individueel maatwerk bij handhaving arbeidsverplichtingen
De beschikbare bronnen laten zien dat er regionale verschillen bestaan omtrent de
handhaving

van

verplichtingen,

aangezien

gemeenten

anders

omgaan

met

de

verplichtingen binnen de Participatiewet. Er is dus sprake van lokaal maatwerk. De
beleidsvrijheid die gemeenten hebben, leidt tot verschillen in uitvoering tussen
gemeenten, waarbij burgers in sommige gemeenten benadeeld worden. In positieve zin
is er ook sprake van individueel maatwerk waarbij klantmanagers rekening lijken te
houden met de specifieke situatie van burgers. Wat echter niet duidelijk wordt uit
bovenstaande onderzoeken is in hoeverre het gaat om ongelijke behandeling van
ongelijke gevallen of om ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Met het oog op
rechtvaardigheid is dit een relevante vraag waar deze onderzoeken geen antwoord op
geven.

54

Procedureel en individueel maatwerk belangrijk voor naleving
Ten aanzien van handhaving en sanctionering kan worden geconcludeerd dat het effect
van strengere controle en sancties op uitstroom naar werk heterogeen is en dus niet
voor alle uitkeringsgerechtigden op dezelfde manier werkt. Dit impliceert dat het
individuele profiel van een bijstandsgerechtigde centraal zou moeten staan. Als het gaat
om het verbeteren van naleving en het vergroten van uitstroom uit de bijstand, is
procedureel en individueel maatwerk belangrijk als het gaat om handhaving en
sanctionering.
Ervaringen bijstandsgerechtigden met arbeidsverplichtingen zijn wisselend
Onderzoeken laten zien dat de ervaringen van bijstandsontvangers zelf met de
tegenprestatie wisselend zijn. Waar de een het ervaart als nuttig, het hen activeert en
ze zich gewaardeerd voelen, zo ervaart de ander de tegenprestatie als stigmatiserend.
De tegenprestatie kan ertoe kan leiden dat mensen minder tijd steken in het zoeken
naar betaald werk. Uit de experimenten binnen de Participatiewet blijkt dat de
ontheffing van de arbeids- en re-integratieverplichtingen in de bijstand geen significant
effect heeft op de uitstroom naar werk. Ook intensievere begeleiding en een hogere
vrijlating van bijverdiensten hebben geen significant effect – positief dan wel negatief
– op de volledige uitstroom naar werk. Mogelijk maakt het wel dat bijstandsontvangers
zich anders bejegend voelen. Dit is echter niet onderzocht.
Variatie in bekendheid met verplichtingen
Ongeveer de helft van de bijstandsgerechtigden beschouwt de regels binnen de
Participatiewet als redelijk. Waar het gaat om naleving van verplichtingen blijkt dat de
bekendheid van bijstandsgerechtigden met de verschillende plichten die zij hebben
varieert. Dit geldt ook voor de bekendheid met de mogelijkheid om bezwaar te maken;
niet iedere bijstandsontvanger is goed op de hoogte over de mogelijkheid hiertoe. Het
blijkt dat medewerkers van de sociale dienst bijstandsgerechtigden ook niet altijd wijzen
op mogelijkheden tot bezwaar en beroep.
Boeteregime van scherpe kantjes ontdaan maar beperkt maatwerk mogelijk
De afgelopen jaren zijn de regels rondom de bestuurlijke boete na de invoering van de
Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving op 1 januari 2013
gewijzigd. Hiermee heeft de rechterlijke macht het boeteregime van zijn scherpe kanten
ontdaan. Desalniettemin kan het huidige boeteregime leiden tot het ontstaan van
problematische schulden. De ruimte die gemeenten hebben om individueel maatwerk te
leveren bij het handhaven van het schenden van de inlichtingenplicht zijn, in
tegenstelling tot de maatwerkmogelijkheden rondom verplichtingen aan de reintegratiekant, nog altijd beperkt.

55

Meer oog voor de menselijke maat:
mogelijke oplossingsrichtingen

8

In dit hoofdstuk staan we stil bij de oplossingsrichtingen die in de eerder behandelde
bronnen worden aangedragen om vertrouwen als uitgangspunt van wet- en regelgeving
te nemen en aandacht voor de menselijke maat te vergroten.

8.1

Naar meer procedureel en individueel maatwerk
In veel onderzoeken wordt procedureel en individueel maatwerk gezien als een
belangrijke manier om meer oog te hebben voor de menselijke maat. Als het gaat om
de vraag hoe tot meer maatwerk in de uitvoering gekomen kan worden, speelt volgens
Schuurmans et al. (2020b) het evenredigheidsbeginsel binnen het bestuursrecht een
belangrijke rol omdat dit een bestuursorgaan verplicht tot maatwerk. Hoewel maatwerk
het makkelijkst tot zijn recht komt bij discretionaire bevoegdheden, bestaat ook bij
gebonden bevoegdheden de mogelijkheid om in bijzondere gevallen af te wijken. Dit
stelt een aantal eisen aan de uitvoering. Evenals Ortlep (2020), die wijst op de
belangrijke rol voor juridisch onderwijs bij het vergroten van responsiviteit, wijzen ook
Schuurmans et al. (2020b) op het belang van vakmanschap en professionaliteit bij
uitvoeringsorganisaties. “Besluiten conform het ‘doel’ van de regel vraagt kennis van
de achtergrond van gemaakte keuzes en geprogrammeerde beslisregels” (p. 2). Gebrek
aan

vakmanschap

en

professionaliteit

kan

leiden

tot “ongenormeerde publieke

machtsuitoefening en willekeur. Dat vraagt om professionele normen met bijbehorende
waarborgen tegen onjuiste oordeelsvorming” (2020b: 2). Ook de Nationale ombudsman
(2021a) stelt dat het in de praktijk lastiger is dan veelal gedacht om het uitgangspunt
dat je gelijke gevallen gelijk behandeld, en ongelijke gevallen naar de mate van
ongelijkheid ten uitvoer te brengen. “Welke criteria hanteer je, wat vergelijk je dan met
wat?” Daarnaast vereist het toepassen van het uitgangspunt dat gelijke gevallen gelijk
en ongelijke gevallen ongelijk behandeld worden dat een uitvoeringsorganisatie goed
zicht heeft op de omstandigheden van burgers. Zo kan onderzocht worden of afwijken
van de regels nodig is (zorgvuldigheidsbeginsel). Tot slot is ook het motiveringsbeginsel
belangrijk, omdat dit uitvoeringsorganisaties verplicht om te laten zien dat ze dat ook
daadwerkelijk hebben gedaan.
Giezeman en Jak (2020) bepleiten dat de wetgever en bestuur nu aan zet zijn om meer
ruimte te bieden aan burgerperspectief en maatwerk. Maar hoe dan? Hiermee bedoelen
ze dat de wetgever voorwaarden moet scheppen voor maatwerk. Ze verwijzen hierbij
naar het voornemen van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in
2020 om in de Awb een kwijtscheldingsbevoegdheid op te nemen voor de situatie waarin
de nadelige gevolgen van invordering van een geldschuld onevenredig zijn. Het bestuur
moet vervolgens maatwerk leveren, omdat het bestuursorgaan het maatwerk voor het
individuele

geval

moet

leveren,

hierbij

rekening

houdend

met

de

bijzondere

omstandigheden en belangen van de burger. “Uiteindelijk komt het er voor echt billijker
bestuursrecht op aan hoe het bestuursorgaan met zijn discretionaire ruimte omgaat”
(Giezeman & Jak, 2020: 619).
Hoe de menselijke maat vorm kan krijgen wordt beschreven in de bundel ‘Momentum
voor de menselijke maat. Praktijklessen voor zorg en welzijn’ (Canoy, Van Dijk & Ham,
2021). Volgens hen vergt het “moedige professionals” en “dienend leiderschap” om tot
meer menselijke maat in de uitvoering te komen. Zij zien het aanpassen van wet - en
regelgeving nadrukkelijk niet als één van de oplossingsrichtingen. “Daarmee zijn we zo

56

maar weer vier jaar verder en dat gaat de menselijke maat intussen niet dichterbij
brengen. De overheid - zowel het rijk als de gemeenten - én de diverse publiek
gefinancierde instellingen zullen daarentegen een toekomstagenda voor een echt
responsieve uitvoeringspraktijk met elkaar overeen moeten komen. En die agenda dan
ook op alle niveaus uitvoeren” (2021: 75). Ook stellen Canoy, Van Dijk en Ham (2021)
dat uitvoerders vaker samen met collega’s, burgers en cliënten ‘responsief’ naar de
beste oplossing moeten zoeken. Met responsiviteit bedoelen de auteurs: inschatten wat
werkelijk nodig is.

8.2

Persoonlijk en helder communiceren
De Winter (2019) doet in haar proefschrift naar handhaving door gemeenten en UWV
enkele aanbevelingen om de werking van responsive regulation beter mogelijk te
maken. Het uitgangspunt van responsive regulation is dat medewerkers, omwille van
de effectiviteit, responsief dienen te handelen op het gedrag van klanten. Dit sluit aan
bij het idee van een ‘responsieve rechtstaat’ waarbij het burgerperspectief centraal staat
(Giezeman & Jak, 2020). Eén van de zaken die van belang is bij responsive regulation,
is

het

organiseren

van

frequenter

contact

tussen

de

medewerker

en

de

uitkeringsgerechtigde, omdat dit een betere afstemming mogelijk maakt. Daarnaast
moeten uitvoeringsprofessionals hun handhavingsintentie helderder overbrengen,
bijvoorbeeld door uitkeringsgerechtigden meer uitleg te geven waarom ze voor bepaa lde
handhavingsopties

kiezen.

Dit

heeft

vooral

meerwaarde

wanneer

medewerkers

overredend optreden. Dit komt overeen met Kerstens (2019) die stelt dat binnen
uitvoeringsorganisaties maatwerk vaker aan voorkant van het klantcontact (het eersteen tweedelijns-klantcontact) moet worden gebracht dan aan de achterkant (bezwaar en
beroep). Dit kan betekenen dat burgers zelf een grotere verantwoordelijkheid krijgen
bij het aanleveren van gegevens, al kleven hier ook risico’s aan gegeven het beperkte
doenvermogen van een deel van de burgers. “Het kan niet de bedoeling zijn dat de
burger op deze manier een te grote verantwoordelijkheid krijgt en zijn of haar eigen
maatwerk moet regelen” (Schuurmans et al., 2020a: 71). Deze actieve meldplicht sluit
namelijk niet aan bij het doenvermogen bij bepaalde groepen burgers. Schuurmans et
al. (2020a) stellen verder dat de fase van besluitvorming cruciaal is als het gaat om het
bieden van maatwerk. De overheid dient zich in deze fase dienstbaar op te stellen
richting de burger en goed met de burger communiceren. Besluiten moeten zorgvuldig
worden voorbereid en worden gemotiveerd.

8.3

Overige oplossingsrichtingen
In haar rapport ‘Klem tussen balie en beleid’ doet de TCU (2021) diverse aanbevelingen
om tot een

betere balans in de driehoek Tweede Kamer,

departementen en

uitvoeringsorganisaties te komen. Een betere balans in de driehoek, zo is het idee, leidt
tot dienstverlening waarbij sprake is van menselijke maat. Ook de Commissie praktische
rechtsbescherming in belastingzaken (2021) werkt in haar advies verschillende
oplossingsrichtingen uit die weliswaar betrekking hebben op belastingzaken maar
desondanks mogelijke denkrichtingen kunnen bieden in het kader van verbetering de
Participatiewet. Het betreft de volgende oplossingsrichtingen:

Schenk meer aandacht aan de uitvoerbaarheid van beleid en aan
doenvermogen. Dienstverlening moet beter in lijn worden gebracht met het
doenvermogen van burgers. Zorg als uitvoeringsorganisatie voor een goede
bereikbaarheid.

Praat met de burger en de uitvoeringsorganisaties. Signaleer en adresseer
problemen in de uitvoering zo snel mogelijk. De praktische uitwerking van weten regelgeving moet op reguliere basis worden gemonitord waarbij de gevolgen
voor de burger en de uitvoeringsorganisatie steeds worden meegewogen. Het is

57









ook goed als uitvoeringsorganisatie om regelmatig een terugkoppeling te vragen
van burgers.
Om de rechtsbescherming van burgers te verbeteren is het essentieel dat
[fiscale] wet- en regelgeving minder complex wordt (gemaakt) en minder vaak
wordt aangepast
Geef de uitvoering meer waardering en de professionals meer zeggenschap.
Uitvoeringsprofessionals moeten binnen de wettelijke kaders beslisruimte
hebben om tot een behoorlijk besluit te komen. Maar, uitvoerend professionals
moeten de handelingsruimte ook beter benutten, “bijvoorbeeld door beter
gebruik te maken van art. 4:84 Awb, door de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur toe te passen, de discretionaire bevoegdheid te benutten die
hen door de wetgever in voorkomende gevallen is gegeven of de feiten dan wel
het belastingrecht zo te interpreteren dat die passend is voor de situatie. Herstel
daarom het adagium ‘streng in de leer en zacht in de uitvoering’” (2021: 10).
Het is van belang dat rechtshandhaving en rechtsbescherming beter in
evenwicht zijn. “Het is van belang dat tegenover vergaande bevoegdheden ook
waarborgen staan voor het geval die bevoegdheden niet behoorlijk worden
uitgeoefend” (2021: 9),
Creëer meer vertrouwen binnen de driehoek Tweede Kamer, departementen en
Uitvoeringsorganisaties en verbeter de kennis- en informatiepositie van de Tweede
Kamer.

8.4

Tussenconclusie
Om tot bovenstaande gewenste situatie binnen de kaders van de Participatiewet te
komen,

zijn

verschillende

oplossingen

nodig.

Hierbij

kunnen

grofweg

vier

oplossingsrichtingen worden onderscheiden die alle noodzakelijk, maar niet voldoende,
zijn om daadwerkelijk oog te hebben voor de menselijke maat:





58

Wet- en regelgeving beter op elkaar laten aansluiten
Verbeteren aansluiting handelen overheid op doenvermogen burgers
Onduidelijkheden in toepassing wet- en regelgeving wegnemen om meer procedureel en
individueel maatwerk te kunnen leveren
Vergroten vakmanschap en professionalisering uitvoeringsprofessionals

9

Conclusies: naar een responsieve overheid
die oog heeft voor de menselijke maat en
maatwerk levert
In dit slothoofdstuk trekken we op basis van de geïnventariseerde bronnen bondige
conclusies ten aanzien van het precieze probleem omtrent het gebrek aan de menselijke
maat binnen de sociale zekerheid in bredere zin en binnen de Participatiewet in het
bijzonder. Daarnaast schetsen we een overkoepelend beeld van de oorzaken die aan de
probleemsituatie ten grondslag liggen en van de gewenste situatie (waar willen we
naartoe?). Vervolgens zetten we de genoemde oplossingsrichtingen om tot de gewenste
situatie te komen op een rij. Tot slot schetsen we een beeld van de resterende witte
vlekken. Deze kennislacunes zijn richtinggevend voor relevant toekomstig onderzoek
naar de menselijke maat.

9.1

Probleemschets: waar staan we?
Binnen het bredere stelsel van sociale zekerheid vormt wantrouwen op veel plaatsen
het uitgangspunt binnen het handhavings- en boeteregime. Dit maakt dat burgers soms
worden bejegend als zijnde fraudeurs. Daarnaast is er binnen de sociale zekerheid in
algemene zin te weinig oog voor de menselijke maat bij de totstandkoming en
uitvoering van beleid, wet- en regelgeving. Oftewel, het evenredigheidsbeginsel werkt
onvoldoende door in wetgeving, beleid en uitvoering. Er wordt onvoldoende rekening
gehouden met de omstandigheden, belangen en het doenvermogen van burgers. De
overheid handelt dus onvoldoende responsief. Hierbij bestaat, eveneens in brede
zin,

een

spanningsveld

tussen

differentiatie

van

regeltoepassing

(evenredigheidsbeginsel) versus het gelijkheidsbeginsel en de voorspelbaarheid
van

overheidshandelen.

Dit

speelt

in

het

bijzonder

bij

de

uitvoering

van

de

Participatiewet, die decentraal is georganiseerd. Als gevolg van beleidsvrijheid die
gemeenten hebben bestaan er verschillen in de uitvoering van de (verplichtingen binnen
de) Participatiewet. Hierdoor is er geen sprake van één duidelijke regeling met gelijke
kansen en mogelijkheden voor alle burgers en kunnen gelijke gevallen ongelijk worden
behandeld.

9.2

Oorzaken probleemsituatie
Hieronder schetsen we op basis van de bestudeerde bronnen de belangrijkste oorzaken
voor het gebrek aan oog voor de menselijke maat binnen de sociale zekerheid, inclusief
de Participatiewet.
Ontoereikende samenwerking in de driehoek Tweede Kamer, departementen en
uitvoeringsorganisaties. Wat betreft de informatie die nodig is om tot zorgvuldige
besluitvorming te komen, staat de Tweede Kamer op achterstand ten opzichte van de
departementen. In de Tweede Kamer en op de departementen is onvoldoende kennis
over de uitvoering aanwezig en/of deze wordt onvoldoende benut.
Gebrekkige communicatie. Communicatie vanuit de overheid is niet altijd afgestemd
op het doenvermogen van de burger. Tevens zijn besluiten niet altijd helder
gemotiveerd. Burgers begrijpen hierdoor niet altijd wat de inhoud of de strekking is van
bepaalde brieven. Ook kunnen zij de gevolgen van een besluit niet altijd overzien.

59

Knellende wetgeving. Verschillende uitvoeringsorganisaties waar burgers mee te
maken hebben, voeren eigen wet- en regelgeving uit en houden hierbij geen of
onvoldoende rekening houden met de regelingen van andere overheidsorganen en de
impact daarvan op de burgers.
Complexe wetgeving. Socialezekerheidswetgeving is op sommige onderdelen dermate
complex dat burgers hun rechtspositie niet goed zelf kunnen bepalen. Ten aanzien van
het halen van hun recht wordt het doenvermogen van burgers overschat waardoor zij
hun recht niet goed kunnen halen.
Onduidelijke wetgeving. Hoewel de wetgeving mogelijkheden biedt om individueel
maatwerk te leveren, vraagt de wetgever erg veel van professionals in termen van
vakmanschap en professionaliteit. Besluiten conform de ‘bedoeling van de wet’ vragen
veel kennis van de achtergrond van gemaakte keuzes en eenduidige beslisregels. Een
dergelijke normenkader ontbreekt, waardoor het voor uitvoeringsprofessionals lastig is
om te bepalen wanneer kan of moet worden afgeweken van bijvoorbeeld de
verplichtingen die gelden binnen de Participatiewet.
Te

strikte

regeltoepassing

door

onvoldoende

benutten

van

maatwerk-

mogelijkheden. Regelmatig worden regels strikt naar de letter van de wet toegepast.
De Awb en de hardheidsclausule in de Participatiewet lijken voldoende mogelijkheden
te bieden om individueel maatwerk te leveren. Uitvoeringsprofessionals hebben soms
echter onvoldoende kennis van de mogelijkheden die de Awb en de aanwezigheid van
de hardheidsclausule binnen de Participatiewet biedt. De kaders scheppen onvoldoende
duidelijkheid voor uitvoeringsprofessionals omtrent het leveren van

individudeel

maatwerk.

9.3

Gewenste situatie: waar willen we naartoe?
Oog hebben voor de menselijke maat betekent recht doen aan de omstandigheden,
belangen en het doenvermogen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van
beleid, wet- en regelgeving. De overheid moet zich dus responsief opstellen. Burgers
worden empathisch bejegend en vertrouwen vormt het uitgangspunt van regelgeving.
Om de belangen van burgers centraal te stellen, en rekening te houden met hun
omstandigheden en doenvermogen, moet de overheid het evenredighei dsbeginsel in
acht nemen en maatwerk leveren. Het gaat om zowel procedureel maatwerk (bij de
inrichting van besluitvormingsprocedures en bij de opstelling jegens de burger rekening
houden met het doenvermogen) als om materieel of individueel maatwerk (krijgt de
burger wat zijn specifieke situatie verlangt). Ongelijke gevallen moeten ongelijk worden
behandeld. Hierbij wordt een zorgvuldige afweging gemaakt wanneer afwijking van de
regels nodig is. Binnen een responsieve overheid die het burgerperspectief centraal
stelt, spelen naast het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel ook
twee andere beginselen een belangrijke rol: gelijkheid en voorspelbaarheid.
Wetgeving

moet

ook

voorspelbaar

en

eenduidig

zijn

voor

burgers

en

uitvoeringsprofessionals, zodat zij weten waar ze aan toe zijn (rechtszekerheid) en
iedereen

moet

in

beginsel

aan

wetgeving

dezelfde

rechten

kunnen

ontlenen

(rechtsgelijkheid). Gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld.
Bovenstaande schets van de gewenste situatie heeft betrekking op de Participatiewet,
maar is tevens van toepassing op de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet - en
regelgeving binnen de sociale zekerheid in bredere zin.

60

9.4

Mogelijke oplossingsrichtingen
Om tot bovenstaande gewenste situatie binnen de kaders van de Participatiewet te
komen,

zijn

verschillende

oplossingen

nodig.

Hierbij

kunnen

grofweg

vier

oplossingsrichtingen worden onderscheiden die alle noodzakelijk, maar niet voldoende,
zijn om daadwerkelijk oog te hebben voor de menselijke maat:
Wet- en regelgeving beter op elkaar laten aansluiten


Verschillende uitvoeringsorganisaties moeten beter op de hoogte zijn waar de wet- en
regelgeving van de eigen organisatie schuurt met de wet- en regelgeving van andere
uitvoeringsorganisaties en wat de impact is daarvan op de burgers. Dit vraagt om
kennisuitwisseling tussen uitvoeringsorganisaties.



De wetgever moet voorkomen dat verschillende wet- en regelgeving ‘knelt’; de
verplichtingen binnen de ene wet moeten de beoogde doelen binnen andere wetten en
domeinen niet dwarsbomen.

Verbeteren aansluiting handelen overheid op doenvermogen burgers


Wet- en regelgeving, en in het bijzonder de rechten en plichten hierbinnen, moeten
begrijpelijk zijn voor burgers.



Uitvoeringsorganisaties moeten een beter beeld krijgen van de omstandigheden,
het doenvermogen en de behoeften van burgers.



Uitvoeringsorganisaties moeten zorgen voor een goede bereikbaarheid. Burgers
moeten te allen tijde de mogelijkheid hebben om menselijk contact (fysieke
afspraak,

telefonisch

contact,

beeldbellen)

te

hebben

met

een

uitvoeringsorganisatie. Maar ook andere vormen van contact moeten mogelijk zijn
voor hen die daar de voorkeur aan geven.


Uitvoeringsorganisaties moeten regelmatig een terugkoppeling vragen van burgers
om mogelijk onbedoelde hardvochtige effecten van (de uitvoering van) wet- en
regelgeving op groepen burgers te inventariseren.

Onduidelijkheden in toepassing wet- en regelgeving wegnemen om meer
procedureel en individueel maatwerk te kunnen leveren


De wettelijke kaders omtrent de beslisruimte die uitvoeringsprofessionals hebben om tot
een behoorlijk besluit te komen, moeten worden verduidelijkt. De beslisruimte die
professionals vanuit de Awb en de hardheidsclausule binnen de Participatiewet hebben,
botst met de verplichtingen die gelden binnen de Participatiewet. Het is onduidelijk in
welke gevallen uitvoeringsprofessionals mogen afwijken van de wettelijke verplichtingen.

Vergroten vakmanschap en professionalisering uitvoeringsprofessionals


Wanneer de onduidelijkheden rondom de toepassing van wettelijke kaders zijn
weggenomen, is het belangrijk dat de kennis van uitvoeringsprofessionals over de
mogelijkheden die de Awb en de hardheidsclausule binnen de Participatiewet bieden
voor maatwerk wordt vergroot. Besluiten conform de ‘bedoeling’ van wet- en
regelgeving vraagt kennis van de achtergrond van gemaakte keuzes en een helder
normenkader dat uitvoeringsprofessionals helpt om zorgvuldige afwegingen te
maken. Hier lijkt een belangrijke rol weggelegd voor het opleidingen en
beroepsorganisaties.



Teamleiders en managers binnen uitvoeringsorganisaties dienen een veilige omgeving te
creëren waarin afwijken van de regels, mits onderbouwd, niet direct afgestraft wordt.

9.5

Witte vlekken & aandachtspunten
Hoewel de beschikbare literatuur voldoende aanknopingspunten biedt om een beeld te
schetsen

van

de

zogenoemde

‘gewenste

situatie’

en

van

de

mogelijke

61

oplossingsrichtingen,

resteren

enkele

kennislacunes.

Hierbij

zijn

er

enkele

aandachtspunten die van belang zijn in het achterhoofd te houden bij beleidsvorm ing
rondom de menselijke maat in (de uitvoering van) wet- en regelgeving in het kader van
de Participatiewet en socialezekerheidswetgeving in meer algemene zin.
In termen van oplossingsrichtingen zijn er nauwelijks onderzoeken beschikbaar waarin
de

voorgestelde

oplossingsrichtingen

empirisch

zijn

getoetst.

In

verschillende

onderzoeken zijn veel overeenkomsten tussen de voorgestelde oplossingsrichtingen om
meer oog te hebben voor de menselijke maat. Een aantal belangrijke vragen die
resteren zijn:


Uitgangspunt van vertrouwen is dat je gelijke gevallen gelijk behandeld, en ongelijke
gevallen naar de mate van ongelijkheid (Ombudsman, 2021a).
o

Welke criteria dienen uitvoeringsprofessionals echter te hanteren om die
ongelijkheid vast te stellen?

o

Welke rol kunnen opleidingen en beroepsorganisaties spelen om tot een
eenduidig en gedragen normenkader te komen dat enerzijds voldoende
beslisruimte biedt voor professionals en anderzijds voldoende kaders biedt
om professionals de benodigde handvatten te bieden om ongelijkheid in
overheidshandelen bij gelijke gevallen te voorkomen?

Aandachtspunt hierbij is dat de verantwoordelijkheid om meer maatwerk te
leveren, en zodoende oog te hebben voor de menselijke maat, niet te veel
verantwoordelijkheid moet leggen bij individuele professionals. De oorzaak
voor het gebrek aan oog voor de menselijke maat lijkt op basis van de
literatuurstudie namelijk nauwelijks te liggen in professionals die niet ‘moedig’
genoeg zouden zijn om ‘ruimte te pakken’.


Wat is een in de praktijk goed uitvoerbare manier om te zorgen dat verschillende
uitvoeringsorganisaties structureel beter op de hoogte zijn waar de wet- en
regelgeving van de eigen organisatie schuurt met de wet- en regelgeving van andere
uitvoeringsorganisaties en wat de impact is daarvan op de burgers?



Door de beleidsvrijheid die gemeenten hebben bij de uitvoering van de Participatiewet
bestaan er verschillen in de wijze waarop gemeenten hun beleid uitvoering en
verplichtingen handhaven. De beleidsruimte lijkt niet nodig te zijn om individueel
maatwerk te realiseren, maar leidt wel tot ongelijkheid tussen groepen burgers. Hoe
zorg je voor een goede en uitvoerbare balans tussen de beginselen evenredigheid,
gelijkheid en voorspelbaarheid in een decentrale uitvoeringspraktijk?

62

Bijlage: geraadpleegde bronnen
1)
2)
3)

4)
5)

Arts, J. 2018. Vooral niet opgeven! Mensen in de bijstand krijgen wrede hoop. Sociale
Vraagstukken.
Ballin, E.M.H. (e.a.). De toekomst van de sociale zekerheid. De menselijke maat in een
solidaire samenleving. Den Haag: Boom juridisch 2021.
Bantema, W. (2017). ‘Ik ben slecht in het legen van mijn brievenbus en heb een
telefoonfobie. Het belang van een match in het soort contact tussen
uitkeringsgerechtigden en uitkeringsinstanties’. Recht der werkelijkheid, 2017.
Betkó et al. (2020). Rapportage experiment Participatiewet gemeente Nijmegen.
Nijmegen: Radboud Universiteit.
Bierbaum, M. & Grassmann, F. (2016). ‘Belemmerde vrijheid? Ervaringen met de
Participatiewet’. Policy Brief: 2, 2016.

6)

Blonk, R.W.B., M.W. van, Twuijver, H.A. van de Ven & A.M. Hazelzet. (2015).

Quickscan wetenschappelijke literatuur gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Leiden: TNO.
Bos, K. van den (2011). Vertrouwen in de overheid: Wanneer hebben burgers het,
wanneer hebben ze het niet, en wanneer weten ze niet of de overheid te vertrouwen
is? Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
8) Bosselaar, H. (red). (2020). Met Andere Ogen: Onderzoekers over 5 jaar
Participatiewet.
9) Brummelkamp, G., A. Kerckhaert & M. Engelen. (2010). Wat beweegt de fraudeur?
Motieven achter fraude met sociale zekerheid. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid.
10) Brummelkamp, G., A. Kerckhaert & M. Engelen. (2013). Het verhaal achter notoire
uitkeringsfraude. Zoetermeer: Panteia.
7)

11) Canoy, M., S. van Dijk & M. Ham (2021). Momentum voor de menselijke maat.
Praktijklessen voor zorg en welzijn. Utrecht: Movisie.
12) Card, D., J. Kluve & A. Weber. (2015). What works? A meta-analysis of recent active
labor market program evaluations, NBER Working Paper 21431.
13) CBS. 2016. Geraadpleegd op: Bijna helft bijstandsontvangers kan of wil niet werken.
14) Commissie praktische rechtsbescherming. (2021). Burgers beter beschermd. Praktische
rechtsbescherming in belastingzaken.
15) Corra, A. & H. Bosselaar. (2013). De maatschappelijk nuttige tegenprestatie:
schipperen tussen sociale integratie en repressie. Amsterdam: Vrije Universiteit.
16) CPB. (2016). Kansrijk arbeidsmarktbeleid, deel 2. Den Haag: Centraal Planbureau.
17) CPB. (2020). Evaluatie experimenten Participatiewet Effecten op de uitstroom naar
werk. Den Haag: CPB. (AD)
18) Cuelenaere, B., E. van den Brink, J. Mulder & N. Kieruj. (2017). Ervaringen gemeenten
met Participatiewet Rapportage tweede meting. Tilburg: CentERdata.
19) De Winter, P. (2019). Tussen de regels: een rechtssociologische studie naar
handhaving in de sociale zekerheid, (diss. Groningen), Den Haag: Boom juridisch 2019.
20) Echtelt van, P., K. Sadiraj, S. Hoff, S. Muns, K. Karpinska, D. Das & M. Versantvoort.
(2019). Eindevaluatie van de Participatiewet. Den Haag: SCP.
21) Echtelt, P. van & M. Guiaux. (2012). Verzorgd uit de bijstand. De rol van gedrag,
uiterlijk en taal bij de re-integratie van bijstandsontvangers. Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau.
22) Edzes et al. (2020). Bijstand op maat. Groningen: RUG.
23) Eleveld, A. (2020) ‘Waar is de menselijke maat in de Participatiewet?’, Socialisme en
Democratie 77 (2), 35-40.
24) Elshout. (2020). Rekenen en balanceren in de bijstand. Amsterdam: Hogeschool van
Amsterdam.
25) Frederik, J. (2021). Zo hadden we het niet bedoeld. De Correspondent.
26) Gemeente Wageningen. (2020). Vertrouwen werkt.

63

27) Giezeman, K. & N. Jak. (2020). Bestuursrechtelijk maatwerk. De wetgever en het
bestuur aan zet. NJB 2020/572.
28) Grambeg & De Swart. (2020). Wat werkt op weg naar werk? Saxion Hogeschool.
29) Ham, M. (2017). Interview. Armoedelector Roeland van Geuns: ‘Mensen in de bijstand
hebben het heel druk.’ Sociale Vraagstukken.
30) Hertogh, M. & W. Bantema. (2018). Slimme handhaving in de sociale zekerheid Lessen uit een landelijke enquête onder uitkeringsgerechtigden. Groningen: RUG.
31) Hertogh, M., Bantema, W., Weyers, H., Winter, H., & de Winter, P. (2018). Slimme
handhaving: Een empirisch onderzoek naar handhaving en naleving van de
socialezekerheidswetgeving. Boom Juridische uitgevers.
32) Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 2018. Hobbels op weg naar
inkomensondersteuning. Den Haag: Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
33) Inspectie SZW. (2019). Klantonderzoek monitor Participatiewet 2019. Den Haag:
Inspectie SZW.
34) Jungmann, N. en P. Wesdorp. 2017. Mobility Mentoring® Hoe inzichten uit de
hersenwetenschap leiden tot een betere aanpak van armoede en schulden. Den Haag:
Platform 31.
35) Jungmann, N., R. Oomkens, T. Madern & M. Bartsch. (2021). Ophogingen. Utrecht:
Hogeschool Utrecht/Zoetermeer: Panteia
36) Jungmann, N., T. Madern, R. van Geuns & A. Moerman. (2018). Knellende
schuldenwetgeving.
37) Kampen, T. e.a. (2020). Streng maar onrechtvaardig: de bijstand gewogen.
38) Kampen, T.G. (2014). Verplicht vrijwilligerswerk: De ervaringen van bijstandscliënten
met een tegenprestatie voor hun uitkering. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam.
39) Kantar. (2019). De relatie burger overheid 2030. Den Haag: Nationale Ombudsman
40) Kerstens, R. (2019). Regels en Ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en
discretionaire ruimte. Den Haag: ABDTOPConsult.
41) Klaauw, B. van der & J.C. van Ours. (2013). Carrot and Stick: how re-employment
bonuses and benefit sanctions affect exit rates from welfare. Journal of Applied
Econometrics, 28: 275-296.
42) Koning, J. de, A. Gelderblom, K. Zandvliet en L. van den Boom (2005). Effectiviteit van
reïntegratie. De stand van zaken. Literatuuronderzoek. Den Haag: Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
43) Koning, J. de, P. de Hek, L. Mallee, M. Groenewoud & W. Zwinkels. (2015).
Experimenteel onderzoek intensieve dienstverlening versus basisdienstverlening bij
UWV. SEOR/Epsilon Research/Regioplan.
44) Kromhout, M., P. van Echtelt & P. Feijten. (2020). Sociaal domein op koers?
Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid. Den Haag: SCP.
45) Kruiter, H. & F. Kellerman. (2019). Stapelingsproblematiek in het sociale domein.
Instituut voor Publieke Waarden
46) Lub, V. (2017). Participatie in de bijstand: wat leert de wetenschap? Rotterdam:
Bureau voor Sociale Argumentatie/ Erasmus Universiteit Rotterdam.
47) Lubbersen, D. & D. Hanse. (2017). Behoorlijke bijstand? Den Haag: Nationale
Ombudsman.
48) Marlet, G., R. Ponds, C. Woerkens & R. Zwart. (2016). Tien jaar WWB en
bijstandswijzer. Lessen voor gemeentelijk reintegratiebeleid op basis van 25
casestudy’s onder gemeenten. Utrecht: Atlas voor gemeenten.
49) Meuwese, A. & J. Wolswinkel. (2020). Maatwerk en bijzondere wetgeving: ondanks of
dankzij? Tilburg: Tilburg University.
50) Meuwese, A. & J. Wolswinkel. (2021). Maatwerk en bijzondere wetgeving: een
vervolgstudie. Tilburg: Tilburg University.
51) Muffels et al. (2020). Vertrouwensexperiment Tilburg: werkt het en waarom wel of
niet? Tilburg University.
52) Mullainathan, S. & E. Shafir. 2013. Scarcity: Why Having Too Little Means So Much.
New York: Henry Holt and Company.

64

53) Muskee, M. (2021). De menselijke maat: Zien en luisteren. Utrecht: VNG.
54) Nationale Ombudsman. (2021a). Overheid moet vertrouwen terugwinnen. Den Haag:
de Nationale Ombudsman.
55) Nationale Ombudsman. (2021b). De burger is geen dataset. Den Haag: de Nationale
Ombudsman.
56) Nummerdor-Buijs, H. & J.C. de Wit. (2016). De bestuurlijke boete in de Participatiewet
na de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep bezien vanuit het perspectief van de
wetgever, het bestuursorgaan, de rechter en de burger. Gst. 2016/101
57) Oomkens, R., M. Linssen, C. Akkermans, P. Vroonhof, R. van Geuns, P. de Klaver, T.
Geijsen & M. Tom. (2018). Schulden & Werk Deelrapport I: Bijstandsgerechtigden met
schulden. Zoetermeer: Panteia.
58) Oomkens, R., M. Linssen, T. Grimmius & D. Grijpstra. (2020). Beleidsdoorlichting
artikel 2 SZW. Zoetermeer: Panteia.
59) Ortlep, R. (2020). Referentiekader van waaruit wij het bestuursrecht bezien en
waarderen. JBplus 2020/4.
60) Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. (2020). Ongekend
onrecht. Kamerstuk 35 510, nr. 2.
61) Portielje & Bos. (2020). Bijstand onder voorwaarden. Amsterdam: Hogeschool van
Amsterdam.
62) Portielje. (2020). Klantmanagers in het experiment. Amsterdam: Hogeschool van
Amsterdam.
63) Rijcken, P. (2019) Toolbox 'Maatwerk met de Awb' Toolbox 'Maatwerk met de Awb' |
Rapport | Rijksoverheid.nl
64) Ruig, de L. et al. (2020). Persoonlijke begeleiding in de bijstand - wat gemeenten en
Rijk kunnen leren van pilots uit Tilburg, Leiden en Helmond. Leiden: De
Beleidsonderzoekers
65) Scheltema, M. (2018). Wetgeving in de responsieve rechtsstaat. RegelMaat 2018 (33)
3.
66) Schuurmans, Y., et al. (2020). Bestuursrecht op Maat. Leiden: Universiteit Leiden
67) Schuurmans, Y., et al. (2020b). Bestuursrecht op Maat. Eindrapport. Leiden:
Universiteit Leiden.
68) Sebrechts, M., T. Kampen & E. Tonkens. 2019. Verschillen in de bijstand Maatwerk of
ongelijkheid? Utrecht: Universiteit voor Humanistiek.
69) Six, F. (2021). De boomerang van het vertrouwen. In het kader van de: VU Divosa
collegereeks.
70) Smeets, D. & T. Kruf (2017). De zin en onzin van vijf jaar tegenprestatie in Rotterdam.
Rotterdam: Gemeente Rotterdam.
71) Stimulanz. (2019). Hardheidsclausules ten behoeve van maatwerk. Utrecht: Stimulansz
72) Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid.
73) Tollenaar, A. (2021). Recht realiseren in de sociale zekerheid, in: Nederlandse
Encyclopedie Empirical Legal Studies.
74) Verlaat et al. (2020). Onderzoek Weten wat werkt: samen werken aan een betere
bijstand. Universiteit Utrecht.
75) Vonk, G. (editor), Klingenberg, A., Munneke, S., Tollenaar, A., & Vonk, G. (2016).
Rechtsstatelijke aspecten van de decentralisaties in het sociale domein.
Rijksuniversiteit Groningen, Vakgroep Bestuursrecht & Bestuurskunde.
76) WRR. (2017). Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid. Den
Haag: WRR.

65