Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

31 490

Vernieuwing van de rijksdienst

Nr. 118

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN EN RIJKSDIENST
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 april 2013
Het lid Schouw heeft de minister van Economische Zaken en mij verzocht
om een reactie op een artikel in het Financieel Dagblad van 4 april jl. over
mogelijke valse concurrentie door de overheid. Aanvullend zijn op 11 april
jl. van de leden Schouw (D66) en Verhoeven (D66) schriftelijk vragen
ontvangen over hetzelfde onderwerp. De beantwoording hiervan treft u
als bijlage bij deze brief aan (Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr.
2212). In het onderstaande geef ik, mede namens de minister van
Economische Zaken, invulling aan het verzoek om een brief en beantwoord ik de door de leden Schouw en Verhoeven gestelde vragen.
Het artikel in het Financieel Dagblad werpt een aantal vragen op over de
wijze waarop de rijksoverheid omgaat met de in- en uitbesteding van
taken. Voor ons vormt de kern van het artikel de vraag of de overheid de
concurrentie vervalst ten opzichte van het bedrijfsleven door activiteiten
zelf te doen die marktpartijen ook kunnen uitvoeren of die voorheen aan
de markt werden uitbesteed.
Verhouding tussen overheid en bedrijfsleven
Op 1 juli 2012 is de Wet markt en overheid (aanpassing Mededingingswet
ter invoering van gedragsregels voor de overheid) in werking getreden.
Deze wet bevat gedragsregels die gelden voor alle overheden en moet
concurrentievervalsing ten opzichte van private ondernemingen
voorkomen als een overheid er voor kiest zelf economische activiteiten te
verrichten. De belangrijkste gedragsregel betreft het doorberekenen van
ten minste de integrale kosten die zijn gemoeid met het verrichten van
een economische activiteit. Het staat overheden vrij een keuze te maken
wel of geen economische activiteiten te verrichten.
Indien overheden ervoor kiezen economische activiteiten te verrichten,
dienen zij de gedragsregels na te leven. De Autoriteit Consument en Markt
(ACM, die per 1 april jl. is opgericht en waar de Nederlandse Mededin-

kst-31490-118
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 118

1

gingsautoriteit, NMa, in is op gegaan) houdt toezicht op de naleving van
de gedragsregels.
Ondernemers die vinden dat een overheid zich niet aan de gedragsregels
houdt, kunnen een klacht indienen bij de overheidsorganisatie waar zij
problemen mee hebben. Ook kunnen zij met hun klacht terecht bij de
ACM. De ACM kan dan een onderzoek instellen naar concurrentievervalsing. In geval van overtreding van een gedragsregel door de overheid
kan de ACM bij beschikking verklaren dat zij de overtreding heeft
vastgesteld of aan die overheid een last onder dwangsom opleggen.
Zoals opgemerkt, is de Wet markt en overheid van toepassing als een
overheid een economische activiteit verricht. In de Wet markt en overheid
wordt onder «economische activiteit» verstaan: het aanbieden van
goederen of diensten op een markt, dat wil zeggen in concurrentie met
derden. Van concurrentie met derden is geen sprake als de rijksoverheid
de voorziening in bepaalde goederen of diensten voor zichzelf verzorgt en
het aanbieden van die goederen en diensten uitsluitend binnen de
rechtspersoon Staat der Nederlanden geschiedt. In een zodanig geval
treedt de rijksoverheid niet toe tot de markt waarop diezelfde goederen en
diensten door private ondernemingen worden aangeboden en treedt de
rijksoverheid dus ook niet in concurrentie met die private ondernemingen.
De Wet markt en overheid laat overheden vrij om zelf te beslissen of
activiteiten ten behoeve van de eigen overheidsorganisatie worden
uitbesteed aan derden dan wel in eigen beheer worden uitgevoerd.
Ingeval de rijksoverheid goederen of diensten aanbiedt aan derden,
verricht de rijksoverheid wel economische activiteiten. De rijksoverheid
treedt dan in concurrentie met private ondernemingen die dezelfde
goederen of diensten aanbieden. Het aanbieden door een overheid van
goederen of diensten aan een andere overheid of aan een overheidsbedrijf is echter uitgezonderd van de gedragsregels van de Wet markt en
overheid, onder voorwaarde dat die goederen of diensten door de andere
overheid of dat overheidsbedrijf uitsluitend worden gebruikt voor de
uitoefening van een publiekrechtelijke taak. Deze voorwaarde is gesteld
om te voorkomen dat die andere overheid of dat overheidsbedrijf
beneden de kostprijs goederen of diensten aanbiedt aan de markt
waardoor concurrentievervalsing kan ontstaan.
De Wet markt en overheid biedt dus ook ruimte voor het verrichten van
economische activiteiten door de rijksoverheid ten behoeve van andere
overheden of overheidsbedrijven, zolang dit gebeurt ten behoeve van de
uitvoering van een publiekrechtelijke taak. Als dit laatste niet het geval is,
zijn op die economische activiteiten de gedragsregels van de wet van
toepassing.
De Wet markt en overheid geldt in beginsel voor vijf jaar. De wet dient
binnen drie jaar, dus vóór 1 juli 2015, te worden geëvalueerd. Hierbij
wordt dan onder meer gekeken of de wet effectief is om het beoogde
doel, van het tegengaan van concurrentievervalsing door de overheid, te
bereiken.
Overzicht klachten markt en overheid
Sinds de inwerkingtreding van de Wet markt en overheid zijn er 44
signalen bij de ACM (toen nog NMa) binnengekomen over oneerlijke
concurrentie. Daarnaast zijn er in de maanden voorafgaand aan inwerkingtreding van deze wet 13 signalen bij de ACM binnengekomen.
Signalen betreffen veelal meldingen van oneerlijke concurrentie door
overheden. Bij de ACM zijn nog geen formele verzoeken van belangheb-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 118

2

benden binnengekomen om op grond van de Wet markt en overheid een
besluit te nemen.
De signalen van concurrentievervalsing komen onder de noemer markt en
overheid bij de ACM binnen. De ACM bekijkt bij elk ontvangen signaal of
de gedraging waarop die betrekking heeft onder de reikwijdte van de wet
valt.
Daarnaast wordt bekeken of het gaat om een bestaande economische
activiteit (d.w.z. een activiteit die voor de inwerkingtreding van de wet al
werd uitgevoerd), of niet. In het eerste geval geldt, al naar gelang de aard
van die economische activiteit voor de toepasselijkheid van de Wet markt
en overheid op die activiteit een overgangsperiode van twee of één jaar.
De ACM geeft dan richting aan de desbetreffende overheid om overtredingen in de toekomst te voorkomen.
De signalen gaan over zowel de centrale overheid als over decentrale
overheden, zelfstandige bestuursorganen en onderwijsinstellingen en
hebben met name te maken met het mogelijk niet naleven van de
verplichting tot het doorberekenen van de integrale kosten en van het
verbod van het bevoordelen van overheidsbedrijven.
Dat betekent overigens niet dat al deze tips en signalen ook daadwerkelijk
over markt en overheid problematiek gaan. Soms gaan de tips en signalen
bijvoorbeeld over aanbestedingszaken die als oneerlijk worden ervaren.
Tevens is de ervaring dat de meeste tips en signalen over oneerlijke
concurrentie die de ACM ontvangt niet binnen de reikwijdte van de Wet
markt en overheid vallen, bijvoorbeeld omdat het geen economische
activiteit betreft of dat de bevoordeelde organisatie geen overheidsbedrijf
is. Ook komen er veel signalen binnen over de van de wet uitgezonderde
sectoren, zoals de sociale werkplaatsen.
Naast de tips en signalen die bij de ACM binnenkomen, heeft de ACM ook
een nulmeting markt en overheid laten uitvoeren. De resultaten van deze
meting zal de ACM op korte termijn naar buiten brengen.
Ontwikkelingen
Zoals in het bovenstaande is aangegeven staat het de rijksoverheid vrij
om zelf te beslissen of activiteiten ten behoeve van de eigen overheidsorganisatie worden uitbesteed aan derden dan wel in eigen beheer worden
uitgevoerd. Omdat in het artikel in het Financieel Dagblad de suggestie
wordt gewekt alsof bepaalde activiteiten, die voorheen waren uitbesteed
nu weer naar de overheid terug zouden worden gehaald, licht ik in het
onderstaande enkele ontwikkelingen binnen de bedrijfsvoering van de
rijksoverheid toe.
Binnen de rijksoverheid is een beweging op gang gekomen om de taken
op het terrein van haar eigen bedrijfsvoering, die voorheen door
verschillende ministeries afzonderlijk in eigen beheer werden uitgevoerd,
bij elkaar onder te brengen in zogenoemde shared service organisaties.
Deze ontwikkeling, die niet uniek is voor de overheid maar ook bij het
bedrijfsleven bestaat, heeft de afgelopen jaren een stevige impuls
gekregen met het Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst en diens
voorloper Vernieuwing Rijksdienst. De bundeling van dienstverlening in
shared service organisaties vindt plaats aan de hand van de vraag welke
diensten kunnen worden samengevoegd en waar schaalvoordelen te
verkrijgen zijn. Voorbeelden hiervan zijn de bundeling van facilitaire
afdelingen in één facilitaire dienstverlener voor de Haagse kerndepartementen (FM Haaglanden) en de drukkerij VijfKeerBlauw waarin drukwerk-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 118

3

activiteiten, die voorheen versnipperd over de ministeries plaatsvonden,
sinds 2002 zijn samengebracht.
De rijksoverheid bundelt dus de activiteiten voor de eigen bedrijfsvoering
die tot nu toe – versnipperd – door de ministeries zelf werden uitgevoerd.
Dit levert geen concurrentievervalsing op ten opzichte van het bedrijfsleven omdat de rijksoverheid deze activiteiten ten behoeve van de eigen
organisatie verricht.
De bundeling van de bedrijfsvoering in shared service organisaties draagt
bij aan vergroting van de professionaliteit van de dienstverlening en levert
efficiencyvoordelen op. Er wordt nadrukkelijk gestuurd op de efficiënte
uitvoering van de dienstverlening door deze interne shared service
organisaties. Door de batenlastensystematiek wordt voor deze diensten
een integrale kostprijs berekend. De shared service organisaties worden
gebenchmarkt aan de hand van marktstandaarden. Ze krijgen bovendien
efficiencytaakstellingen mee, waardoor de tarieven jaarlijks dalen. Ook
wordt in voorkomende gevallen afgewogen welke uitvoeringsvorm, b.v.
uitbesteden of zelf doen, de beste prijs-kwaliteitsverhouding oplevert. Op
deze manier wordt de doelmatigheid geborgd. Overigens is het goed om
hierbij te vermelden dat deze shared service organisaties producten en
diensten inkopen bij het bedrijfsleven. Zo wordt bijvoorbeeld meer dan de
helft van de omzet van de facilitaire dienstverlener FM Haaglanden, de
koeriersdienst IPKD en van de ICT-werkplek leverancier SSC-ICT aan werk
uitbesteed aan de markt. Ook nemen de shared service organisaties niet
altijd de complete dienstverlening over. Zo zet de drukkerij VijfKeerBlauw
jaarlijks zo’n € 10 miljoen om terwijl de rijksoverheid jaarlijks voor € 88
miljoen aan drukwerkopdrachten uitzet bij het bedrijfsleven.
Veranderingen
De keuze voor in- of uitbesteden vraagt onder invloed van politieke en
economische omstandigheden en van de opgedane ervaringen met enige
regelmaat om nadere afwegingen. Een voorbeeld hiervan is de
ICT-werkplekdienstverlener van het rijk, SSC-ICT, die op dit moment ook
organisatieonderdelen bedient die voorheen gebruik maakten van
diensten uit de markt. Dit was onder andere het geval met de ICT van het
voormalig ministerie van VROM. De afweging om deze diensten als
rijksoverheid weer zelf te leveren is gemaakt op basis van een positieve
business case en levert dus besparingen op.
Ook de poolvorming van medewerkers op specialistische functies en
interimopdrachten binnen de rijksoverheid is een voorbeeld. De
taakstelling op de externe inhuur zorgt er voor dat de overheid de
beschikbare kennis en flexibele inzet op een andere manier gaat organiseren door meer gebruik te maken van de kennis en capaciteit die binnen
de rijksdienst beschikbaar is. De interimpool voor ICT’ers, I-interim- Rijk, is
hier een voorbeeld van. Dit draagt bovendien ook bij aan het belang om
kennis veel breder binnen de rijksdienst te benutten.
Onze verwachting is dat er de komende jaren vaker voor gekozen zal
worden om meer werkzaamheden binnen de rijksdienst zelf uit te voeren.
Dit als gevolg van het kabinetsbeleid om binnen de rijksdienst meer
werkgelegenheid te scheppen voor de lage loonschalen en de positie van
deze medewerkers te verbeteren. De ervaring van de afgelopen periode
was dat vooral de werkzaamheden die bij deze functies behoorden zich
goed leenden voor uitbesteding. Onder invloed van het kabinetsbeleid kan
het dus gebeuren dat hierover straks andere afwegingen worden gemaakt
dan tot op heden gebruikelijk was. Bij enkele lopende aanbestedingsprocedures wordt hier al rekening meegehouden. De kosten en baten van het
verbeteren van de positie van de medewerkers in de lage loonschalen, en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 118

4

de effecten op de rijksbegroting, zullen transparant worden gemaakt. Op
dit onderwerp ga ik medio mei nader in als ik mijn voorstellen presenteer
voor de ambities ten aanzien van de rijksoverheid voor de komende jaren.
Verder hebben ervaringen van de afgelopen jaren ook geleerd dat
uitbesteding van taken niet per definitie goedkoper hoeft te zijn. Gelet op
de huidige financiële taakstellingen zal dus scherper worden gelet op de
kosten en baten van het in- en uitbesteden van taken.
Het lid Schouw heeft verzocht om een overzicht van diensten die de
afgelopen jaren waren uitbesteed en nu weer aan het groeien zouden zijn.
Behoudens het bovengenoemde voorbeeld van de inbesteding van de
automatisering van voormalig VROM zijn mij geen voorbeelden bekend
van omvangrijke inbestedingen van diensten die voorheen door de markt
werden uitgevoerd.
Daarom kan ik geen verder overzicht leveren. Over de wijze waarop
invulling wordt gegeven aan het kabinetsbeleid om de werkgelegenheid
voor lage loonschalen te vergroten zal ik uw Kamer, zoals ik hierboven al
heb laten weten, medio mei informeren.
Kabinetsbeleid kleinere en goedkopere overheid
Het beeld dat het artikel oproept over een groeiende rijksoverheid is niet
correct. Wij verwijzen uw Kamer naar de Jaarrapportage Bedrijfsvoering
Rijk 2011, waarin vermeld staat dat de personele omvang van de
rijksdienst met ruim 5000 fte is afgenomen en de inhuur van externen met
€ 150 miljoen. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2012 die uw
Kamer medio mei zal ontvangen, zal ik de Kamer nader informeren over
de resultaten van het huidige en het vorige kabinet om de rijksoverheid te
verkleinen en de kosten daarvan te verminderen.
Het kabinetsbeleid is erop gericht de rijksoverheid kleiner en goedkoper te
maken. Dat heeft onvermijdelijk consequenties voor de bestedingen die zij
doet bij de bedrijven. Bedrijven die het in de huidige marktomstandigheden al niet makkelijk hebben, worden – voor zover ze leverancier van de
rijksoverheid zijn – natuurlijk extra geraakt door de verminderde vraag
vanuit de rijksoverheid. Ik heb dan ook begrip voor de gevoelens van het
bedrijfsleven op dit punt. Met het bovenstaande hoop ik duidelijk te
hebben gemaakt dat dit een consequentie is van het kabinetsbeleid om de
rijksoverheid kleiner en goedkoper te maken en dat hierin zorgvuldige
afwegingen worden gemaakt.
De minister voor Wonen en Rijksdienst,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 118

5