Raad voor

Strafrechtstoepassing
en Jeugdbescherming

Aan de minister voor Rechtsbescherming
De heer F.M. Weerwind
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Postbus 20301
2500 EH Den Haag

Datum

24 Mei 2022

Uw kenmerk

E-mail

advies@rsj.nl

Ons kenmerk

Onderwerp

Advies Racisme en discriminatie in detentie

2994345

Geachte heer Weerwind,
Sinds de protesten van de Black Lives Matter-beweging zijn de onderwerpen racisme en
discriminatie niet meer weg te denken uit het maatschappelijk debat. De RSJ heeft onder
meer de taak toe te zien op humane en rechtvaardige toepassing van sancties en goede
bejegening van gedetineerden. In dit licht brengt de RSJ dit advies met betrekking tot het
gevangeniswezen uit. De RSJ volgt de komende periode het thema racisme en
discriminatie in detentie.
1. Racisme en discriminatie

Racisme en discriminatie blijken ook in detentie voor te komen, zij het, voor zover na te
gaan, in beperkte mate en incidenteel. Dit blijkt uit verschillende gesprekken die de RSJ
in het kader van dit advies heeft gevoerd. Daarbij moet worden aangetekend dat met een
beperkt aantal en niet aselect gekozen personen is gesproken. De RSJ sprak met
wetenschappers, medewerkers van het departement en van het hoofdkantoor van DJI,
met gevangenisdirecteuren, geestelijk verzorgers en uiteraard ook met gedetineerden.
Gebleken is dat racisme en discriminatie zowel tussen inrichtingspersoneel (hierna: PIWers) en gedetineerden als tussen gedetineerden onderling plaatsvinden.
Hoewel in de door de RSJ gevoerde gesprekken niet is gebleken van structurele
misstanden, stelt de RSJ dat de bijzondere situatie waarin gedetineerden zich bevinden
extra alertheid op dit thema vereist. Met dit advies agendeert de RSJ de relevantie van
blijvende aandacht voor racisme en discriminatie in detentie.

•

■

Postbus 30137
2500 GC Den Haag
www.rsj.n1

•

■

•

■

•

•

•

•

•

■

•

■

2

1.1. Wat verstaat de RSJ in dit advies onder racisme en discriminatie?
Discriminatie en racisme omvatten uiteenlopende gedragingen die zich richten op groepen
of individuen die verband houden met een of meerdere discriminatiegronden.1 De RSJ
heeft zich in zijn onderzoek voor dit advies beperkt tot de gronden godsdienst en
levensovertuiging, etniciteit, huidskleur en seksuele en gendergerichtheid.2 Volgens de PIdirecteuren en geestelijk verzorgers met wie de RSJ heeft gesproken, zijn dit de meest
voorkomende discriminatiegronden binnen detentie. Dit betekent niet dat andere
discriminatiegronden nooit voorkomen.
In dit advies worden onder racisme en discriminatie niet slechts objectief vast te stellen
racisme en objectieve discriminatie verstaan, maar ook subjectief racisme en subjectieve
discriminatie. Het gaat om het gevoel van degene die e'en gedraging van een ander als
discriminerend of racistisch ervaart. Of een ander dit in eenzelfde situatie ook zo ervaart
en of degene die de gedraging vertoonde de bedoeling had te discrimineren of racistisch
te bejegenen, doet hieraan niet af.3
Transgenderpersonen zijn vaak genoemd als doelwit van pesterijen en discriminatie
tussen gedetineerden onderling. Als personen op grond van hun geslacht zoals dit in het
paspoort staat vermeld, worden bejegend en niet op grond van het geslacht waarmee zij
zich identificeren, kan dit tot pijnlijke situaties leiden. Ook andere gedetineerden die tot
de LHBTQI-gemeenschap behoren, hebben met dergelijk gedrag te maken - als zij al voor
hun seksuele voorkeur durven uit te komen. Als uiting van goede bejegening dient de
PI-directeur rekening te houden met de individuele belangen van de gedetineerde door te
streven naar maatwerk.4
1.2. Gevolgen van detentiesetting
In detentie is sprake van een gedwongen, gesloten kader en van machtsongelijkheid.
Deze machtsongelijkheid vertaalt zich in een dubbele afhankelijkheidspositie: ten opzichte
van het inrichtingspersoneel en ten opzichte van medegedetineerden. Gedetineerden
bevinden zich daardoor in een bijzondere situatie waarin zij nauwelijks tot geen
autonomie over hun eigen doen en laten hebben. Door het gesloten karakter van detentie
hebben gedetineerden nagenoeg geen mogelijkheden om confrontaties met personen die
discrimineren te ontlopen.
De afhankelijkheidsverhouding tussen gedetineerden en het personeel brengt met zich
mee dat gedetineerden zich geremd kunnen voelen in het binnen de PI bespreekbaar
maken van door hen ervaren discriminatie dan wel racisme. Verder is uit de gesprekken
College voor de Rechten van de Mens, Veilig jezelf zijn in het openbaar, Den Haag: College voor
de Rechten van de Mens 2019, p. 23.
2 De RSJ brengt in de loop van 2022 een advies uit over ouderen in detentie. In dat advies wordt
onder andere aan leeftijdsdiscriminatie aandacht besteed.
3 College voor de Rechten van de Mens, Veilig jezelf zijn in het openbaar, Den Haag: College voor
de Rechten van de Mens 2019, p. 23.
4 RSJ 16 januari 2017, 16/2399/GA.
1

■

•

■

•

•

■

-•

■

3

met gedetineerden gebleken dat bij hen de angst leeft voor negatieve gevolgen van het
bespreken van racisme en discriminatie in relatie tot het stelsel van promoveren en
degraderen, overplaatsingen of het toekennen van verlof.
De afhankelijkheidsverhouding tussen gedetineerden onderling is verweven met de
informele machtsstructuren binnen de muren van de inrichting en op de afdelingen. Wat
veel wordt gezien is dat gedetineerden die hun herkomst dan wel hun taal delen elkaar
opzoeken, waardoor groepen ontstaan. Hiermee komt een zekere machtsverdeling tot
stand, wat tot gevolg heeft dat de ene gedetineerde zich gesterkt voelt door zijn groep en
de ander 'alleen staat' of deel uitmaakt van een kleinere groep die in de
machtsverhouding het onderspit delft.5
1.3. De ernst van racisme en discriminatie in detentie Dat discriminatie en racisme verschillende nadelige gevolgen kunnen hebben, behoeft
geen betoog. Zo zijn personen die gediscrimineerd zijn of zich gediscrimineerd voelen
eerder geneigd zich uit hun omgeving terug te trekken en hebben zij een verminderd
vertrouwen in instituties. Indien iemand op meerdere terreinen gediscrimineerd of
racistisch bejegend is en regelmatig discriminatie en racisme ervaart, worden deze
effecten versterkt.6 Aangezien de detentiepopulatie voor een aanmerkelijk deel uit
(jonge) mannen met een migratieachtergrond bestaat,7 is het aannemelijk dat veel
gedetineerden eerder en vaker met racisme en discriminatie in aanraking zijn gekomen.
Meer dan eens is sprake van een lange en emotioneel beladen discriminatiegeschiedenis
in de levensloop. Dit maakt dat zij vaak een verminderd vertrouwen in het rechtssysteem
hebben.8 Daarnaast is hun beleving van de detentie zwaarder dan die van hun
medegedetineerden.9
2. De huidige situatie binnen

rondom racisme en discriminatie

Uit de gesprekken met de medewerkers van het hoofdkantoor van DJI blijkt dat binnen de
organisatie aandacht is voor racisme en discriminatie. DJI heeft echter geen
overkoepelend beleid op dit specifieke thema vastgesteld. Zoals voor alle
Rijksambtenaren geldt de Gedragscode Integriteit Rijk uiteraard ook voor PIW-ers en
dienen zij zich te houden aan de Gedragscode Integriteit DJI. Uitgangspunt van deze
gedragscodes is dat op een respectvolle en fatsoenlijke manier met anderen wordt
omgegaan. Pesten, (seksuele) intimidatie, discriminatie, agressie en geweld zijn uitingen
van ongewenste omgangsvormen en worden binnen de Rijksoverheid niet getolereerd.'°
Verdere invulling van het integriteitsbeleid wordt aan de PI-directies zelf overgelaten.
Gevolg hiervan is dat de sommige inrichtingen wel actief specifiek beleid op racisme en

Gesprekken met PI-directeuren en geestelijk verzorgers.
Sociaal en Cultureel Planbureau, Ervaren discriminatie in Nederland II, Den Haag: SCP maart
2020, p. 21.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Gedetineerden: geslacht, leeftijd en migratieachtergrond
(2020), te vinden op: cbs.nl (laatst geraadpleegd op 25 april 2022).
8 Elsbeth Stoker, 'Jongeren met migratieachtergrond twee tot drie keer meer kans om verdacht te
worden van misdrijf', Volkskrant 14 oktober 2021.
9 DJI, Leefklimaat Vragenlijst Penitentiaire inrichtingen 2017.
io Gedragscode Integriteit Rijk, Staatscourant 2019 nr. 71141, p. 19.
5

6

■

•

•

■

•

■

•

■

•

■

4

discriminatie voeren, door bijvoorbeeld het instellen van een periodiek moreel beraad, en
dat andere inrichtingen dat nauwelijks tot niet doen. Wel volgt al het nieuwe
gevangenispersoneel in het kader van de opleiding een dag aan scholing over deze
onderwerpen.11 Verder dient te worden opgemerkt dat PIW-ers op grond van de
Gedragscode Integriteit DJI en de Gedragscode Integriteit Rijk de verplichting hebben om
integriteitsschendingen en normoverschrijdend gedrag, wanneer het aanspreken van een
collega op dit gedrag niet het gewenste effect heeft, te melden bij hun leidinggevende of
een vertrouwenspersoon. Indien ook dit niet het gewenste effect heeft of als de schending
van ernstiger aard is, kan formeel melding worden gedaan of kan melding worden gedaan
bij het Huis van Klokkenluiders.12 Of dit beleid voldoende bekend is bij de betrokkenen in
de praktijk en in welke mate dit wordt toegepast, is de RSJ niet gebleken.
2.1. Leefklimaat Vragenlijst Penitentiaire inrichtingen
In 2017 is de Leefklimaat Vragenlijst Penitentiaire inrichtingen (voorheen
Gedetineerdensurvey) voor de laatste keer afgenomen.13 In dit onderzoek zijn, voor het
eerst, enkele vragen aan racisme en discriminatie gewijd. Ongeveer een kwart van de
gedetineerden die aan het onderzoek heeft deelgenomen, meldt hierin wel eens racisme
dan wel discriminatie binnen detentie te hebben ervaren.14 Uit die gegevens blijkt ook dat
het zowel gaat om racisme en discriminatie door personeel als door medegedetineerden.
2.2. De mogelijkheden om racisme en discriminatie aan te kaarten
Niet alleen de bijzondere situatie waarin gedetineerden zich bevinden, maakt dat het
moeilijk is om racisme en discriminatie in detentie bespreekbaar te maken. Ook de
feitelijke mogelijkheden hiertoe bieden weinig perspectief. Dit heeft onder andere tot
gevoig dat incidenten van racisme en discriminatie moeilijk uit cijfers zijn te herleiden.
Racisme en discriminatie zijn overigens moeilijk te bewijzen, omdat het vaak een kwestie
is van woord tegen woord.
Sinds 1 januari 2021 hebben gedetineerden de wettelijke mogelijkheid zich tot de
Commissie van Toezicht te wenden met het verzoek tot formele bemiddeling in zaken met
betrekking tot de zorgplicht of een gedraging van de directeur, waaronder ook racisme en
discriminatie vallen.15 Hiermee wordt aan gedetineerden een luisterend oor geboden bij
klachten over bejegening die buiten het beklagrecht vallen, maar waarover wel veel wordt
geklaagd. Deze in 2021 geIntroduceerde mogelijkheid tot formele bemiddeling bestaat
naast de mogelijkheid van informele bemiddeling door de maandcommissaris.16 Ook via
die weg kunnen gedetineerden racisme en discriminatie aan de orde stellen.

11 Gesprekken met DJI en PI-directeuren.

12 Gedragscode Integriteit Rijk, Staatscourant 31 december 2019 nr. 71141, p. 20 en 26 en

Gedragscode Integriteit DJI, november 2016, p. 25.

13 Vanwege de corona-pandemie is de afname van het leefklimaatonderzoek enkele keren uitgesteld.

De afname hiervan staat opnieuw gepland in 2023.
DM, Leefklimaat Vragenlijst Penitentiaire inrichtingen 2017.
15 Artikel 59a Pbw.
16 Voortvloeiend uit de Penitentiaire maatregel.
14

■

•

■

■

•

■

•

■

•

■

•

■

5

Hoe vaak in deze situaties van de bemiddelingsmogelijkheden gebruik wordt gemaakt, is
de RSJ niet duidelijk geworden. De RSJ twijfelt, gezien de afhankelijkheidspositie van
gedetineerden en de bij hen bestaande angst om in hun detentietraject te worden
benadeeld, aan de werking van de formele bemiddelingsmogelijkheid. Eerder heeft de RSJ
ook al zijn twijfels omtrent de werking van deze bemiddelingsmogelijkheid kenbaar
gemaakt met betrekking tot de capaciteit bij de Commissies van Toezicht om deze
bemiddelingsmogelijkheid te kunnen oppakken.17 De RSJ acht het om die redenen van
groot belang dat deze bemiddelingsmogelijkheid wordt geevalueerd.
Verder komt aan gedetineerden het recht toe om te klagen over een beslissing van de
gevangenisdirecteur,18 echter leidt bekiag in racisme- en discriminatiezaken in de regel
tot een niet-ontvankelijkverklaring. Volgens vaste jurisprudentie van de
beroepscommissie van de RSJ wordt het handelen en nalaten van het inrichtingspersoneel
in het kader van de uitoefening van zijn taak gezien als handelen door of namens de
directeur. Beklag staat hiertegen dus open, behalve als sprake is van ‘puur feitelijk
handelen'. In het geval van puur feitelijk handelen of bejegenen, kan slechts beklag
worden ingediend indien de directeur zijn of haar zorgplicht schendt. Indien een
personeelslid een ongepaste opmerking jegens een gedetineerde maakt, zal dit in de
regel onder puur feitelijk handelen vallen. Dergelijke opmerkingen vallen immers niet
onder de uitoefening van de taak van het personeelslid. Vereist is overigens wel dat de
directeur zich voldoende inspant om de rechten van gedetineerden te waarborgen,
bijvoorbeeld door op te treden tegen bepaald (structureel) feitelijk handelen.19 Dit kan
dus ook gaan om stelselmatige racistische uitlatingen of bejegening. In het geval een
gedetineerde door een medegedetineerde racistisch wordt bejegend of wordt
gediscrimineerd, kan tegen dit feitelijk handelen door de medegedetineerde niet worden
geklaagd. Echter, als dit gedrag door PIW-ers dan wel door de directeur wordt toegelaten,
staat tegen het schenden van de zorgplicht van de directeur2° wel de mogelijkheid van
bekiag open.
De mogelijkheden die elke 'vrije' burger heeft, komen uiteraard ook toe aan de
gedetineerde. Zo bestaat bijvoorbeeld de mogelijkheid om melding te maken bij het
College voor de Rechten van de Mens en bij anti-discriminatie instanties. Verder bestaat
de mogelijkheid om bij de politie aangifte te doen of in het kader van een 'onrechtmatige
daad' naar de civiele rechter stappen.
Hoewel het Iijkt alsof gedetineerden diverse en voldoende mogelijkheden hebben zich
tegen racisme en discriminatie te weren, is de RSJ een andere mening toegedaan. De RSJ
acht het namelijk niet aannemelijk en niet opportuun ervan uit te gaan dat gedetineerden
vanuit de PI aangifte doen en dat de politie hierop onderzoek zal instellen dat
daadwerkelijk tot vervolging leidt. Ook de civiele weg Iijkt de RSJ geen realistische
mogelijkheid. Net als bij de andere genoemde mogelijkheden blijft de bewijsbaarheid van
RSJ, Spanning in detentie, Den Haag: RSJ 2019, p. 60.
Artikel 60 Pbw.
19 RSJ 30 september 2021, R-20/8248/GA.
20 Regels 1 en 49 European Prison Rules 2020.
11
18

■

•

■

•

■

•

■

•

■

•

■

6

racistische bejegening en discriminatie een obstakel. De RSJ ziet graag dat de
mogelijkheden voor gedetineerden om kwetsbare zaken binnen detentie, zoals bejegening
en racisme en discriminatie, aan te kaarten worden uitgebreid door hen - net als PIW-ers
- in de gelegenheid te stellen om met een vertrouwenspersoon te spreken.
2.3. Racistisch en discriminatoir gedrag zijn moeilijk te duiden
Racisme en discriminatie zijn niet alleen moeilijk te bewijzen, ze zijn ook niet altijd even
goed te duiden. Het is helder dat het om racisme gaat als iemand opzettelijk een concrete
opmerking maakt, maar racisme betreft, zoals gezegd, ook het gevoel van degene die
een gedraging van een ander als racistisch ervaart. Mensen kunnen zich racistisch
bejegend of gediscrimineerd voelen als het gaat om (on)bewust denigrerende
opmerkingen of (zogenaamd) onschuldige grapjes, vaak voortkomend uit (onbewuste)
vooroordelen of onwetendheid over andere culturen, levensopvattingen en seksuele en
gendergeaardheden.
Gesteld kan worden dat de situatie binnen detentie erg complex is. De machtsverhouding
die tussen de gedetineerden en het inrichtingspersoneel bestaat, brengt met zich mee dat
het de taak van het personeel is om gedetineerden - indien nodig - te corrigeren en in
bepaalde mate aan te sturen. Of een gedetineerde wordt aangesproken op basis van
gedrag of op basis van persoonskenmerken is niet altijd makkelijk te bepalen. Daarnaast
kan het vertoonde gedrag van de gedetineerde niet bewust onaangepast zijn, maar
voortkomen uit zaken als culturele verschillen of taalbarrieres. Ook een negatieve attitude
ten aanzien van homoseksualiteit kan tot problemen leiden. Uit de gesprekken met
gedetineerden bleek dat (vermeende) homoseksualiteit onderwerp van roddels en
speculatie is. Homoseksuele gedetineerden voelen zich onveilig en doen er vaak van alles
aan hun geaardheid te verbergen.
Het komt anderzijds ook voor dat gedetineerden stellen dat zij racistisch worden bejegend
op het moment dat zij bijvoorbeeld worden gecorrigeerd, een 'baantje' mislopen of later
uit hun cel worden gelaten dan hun buurman. In die gevallen wordt wel gesproken van
het 'trekken van de racisme- of discriminatiekaart'.21
Om een beter beeld te krijgen van racisme en discriminatie in detentie en gedetineerden
meer effectieve mogelijkheden te geven om problemen rondom racisme en discriminatie
aan te kaarten, doet de RSJ de volgende aanbevelingen:
•

Neem in de volgende leefklimaatonderzoeken gerichte vragen op over bejegening
en ervaringen met racisme en discriminatie en specificeer daarbij van wie de
gedragingen uitgaan (van een PIW-er of een medegedetineerde);

21

•

Vraag in de leefklimaatonderzoeken in welke mate men zich vrij voelt te klagen;

•

Stimuleer gedetineerden deel te nemen aan de leefklimaatonderzoeken;

Gesprekken met PI-directeuren en geestelijk verzorgers.

7

Monitor de uitkomst van de vragen over racisme en discriminatie van
achtereenvolgende leefklimaatonderzoeken en neem de resultaten mee in het
specifiek hierop te voeren beleid;
•

Bied niet alleen PIW-ers, maar ook gedetineerden de mogelijkheid met een
vertrouwenspersoon te spreken om de drempel om racisme en discriminatie aan
te kaarten te verkleinen;

•

Evalueer de werking en het effect van de formele bemiddelingsmogelijkheid.

3. De invloed van de organisatiecultuur op het leefklimaat
Uit het hiervoor beschrevene, blijkt de noodzaak om het inrichtingspersoneel goed te
scholen op geloofs- en culturele aspecten en de verschillende seksuele en
gendergerichtheden. Het is van belang binnen de inrichting de focus op deze
onderwerpen te houden. Door bewustwording, (bij)scholing en het bespreekbaar maken
en houden van deze onderwerpen kan de problematiek rondom racisme en discriminatie
worden verminderd.
De organisatiecultuur is van invloed op de alertheid op het onderwerp en de
bespreekbaarheid hiervan. De manier waarop de PI-directie met racisme- en
discriminatiezaken omgaat en de normen die door deze directie worden uitgedragen,
werken door in de afdelingen. Hierdoor hebben deze niet alleen invloed op hoe het
inrichtingspersoneel met gedetineerden omgaat, maar ook hoe gedetineerden onderling
met elkaar omgaan. Daar waar de directie een zero-tolerancebeleid uitdraagt, actief een
antiracisme- en antidiscriminatiebeleid voert en waar ruimte is voor onderwijs en training,
gesprek en ontwikkeling kunnen racisme en discriminatie worden voorkomen en zullen
medewerkers en gedetineerden elkaar eerder op ongewenst gedrag aanspreken. Daar
waar sterk sprake is van een machocultuur binnen de inrichting - en personeel elkaar en
gedetineerden, maar ook gedetineerden onderling, elkaar aanmoedigen en bevestigen in
verkeerde grappen of andere vormen van discriminerend gedrag - zal dit gedrag veel
[anger in stand blijven. Het is daarom noodzakelijk het thema binnen de inrichting
blijvend te agenderen en hiermee actief bezig te blijven door, bijvoorbeeld, het instellen
van een moreel beraad en het verzorgen van permanente educatie.22
Doordat vanuit DJI geen specifiek beleid op het thema wordt gevoerd, verschilt de aanpak
van en aandacht voor racisme en discriminatie binnen detentie per inrichting. De RSJ kan
zich niet aan de indruk onttrekken dat de aandacht voor het thema binnen de inrichtingen
samenhangt met het (eventuele) verschil in etnische achtergrond van het personeel en de
gedetineerden. Diversiteit in het personeelsbestand lijkt een positieve uitwerking te
hebben op de bespreekbaarheid en sensitiviteit van het thema.23
Om het thema racisme en discriminatie een vaste plek in het te voeren beleid te geven en
daarmee de bespreekbaarheid hiervan te vergroten, komt de RSJ tot de volgende
aanbevelingen:

22
23

Gesprekken met PI-directeuren en geestelijk verzorgers.
Gesprekken met PI-directeuren en geestelijk verzorgers.

8

•
•

Streef naar diversiteit in de voile breedte van het personeelsbestand;
Voer ook vanuit het hoofdkantoor van WI actief beleid op de bestrijding van
racisme en discriminatie en zorg zo voor enige eenheid binnen de verschillende
PI's;
Streef concreet naar een veilig leefklimaat waarin gedetineerden en PIW-ers zich
veilig voelen om racisme en discriminatie te benoemen en bespreekbaar te
maken;
Bied personeel meer verdieping en permanente scholing over racistische
bejegening en discriminatie;

•

Laat elke PI-directeur periodiek een moreel beraad met het personeel houden in
een open sfeer om gevoelige thema's zoals racisme en discriminatie te bespreken
om lessen te trekken en concrete afspraken te maken.

Zoals aan het begin van deze brief is gesteld, pleit de RSJ in het kader van humane en
rechtvaardige sanctietoepassing en goede bejegening van gedetineerden voor blijvende
aandacht voor het thema racisme en discriminatie in detentie. De RSJ is uiteraard graag
bereid dit advies nader toe te lichten.

Met vriendelijke groet,
namens de Afdeling advisering van de Raad voor Strafrechtstoepassing en
Jeugdbescherming

Algemeen voorzitter

t-1