Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 333

Voorstel van wet van de leden Kops, Graus en
Van Aalst houdende een noodregeling over
stikstof (Tijdelijke noodwet stikstof)

Nr. 4

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 20 november 2019 (W11.19.0358) en de reactie van de
initiatiefnemer d.d. 22 november 2019, aangeboden aan de Voorzitter van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
11 november 2019 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet van de leden Kops, Graus en Van Aalst houdende een noodregeling
over stikstof (Tijdelijke noodwet stikstof), met memorie van toelichting.
Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in een regeling voor een half jaar
waarin geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is
vereist voor projecten van dringend openbaar belang. Beoogd wordt
mogelijk te maken dat projecten in de woningbouw, infrastructuur en
landbouw doorgang kunnen vinden. Initiatiefnemers willen de nadelige
maatschappelijke gevolgen van het niet kunnen uitvoeren van projecten,
zoals faillissementen van bedrijven en ontslag van werknemers
voorkomen.
Het wetsvoorstel regelt ook dat binnen een week na inwerkingtreding van
de wet bij ministeriële regeling plaatsen moeten worden aangewezen
waar grond en baggerspecie naar verplaatst kunnen worden. Achtergrond
daarbij is de problematiek omtrent poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS).
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de
motieven van de initiatiefnemers. Zij maakt evenwel opmerkingen over de
verhouding tot de Habitatrichtlijn van de voorgestelde maatregel om voor
een half jaar af te zien van het natuurvergunningsvereiste voor de
woningbouw, de bouw van infrastructuur en de landbouw, over de
meerwaarde van de voorgestelde regeling dat bij externe saldering geen
afroming plaatsvindt, over de aanwijzing van grond- en baggerspecie-

kst-35333-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 333, nr. 4

1

depots en over het overgangsrecht. In verband daarmee dient het voorstel
nader te worden overwogen.
De initiatiefnemers zijn de Afdeling advisering van de Raad van State
erkentelijk voor het snel uitbrengen van het advies.
1. Melding
Het wetsvoorstel voorziet erin dat gedurende een half jaar na inwerkingtreding van de wet geen vergunning op grond van artikel 2.7, of hoofdstuk
3 van de Wet natuurbescherming is vereist indien het een project van
dringend openbaar belang, betreft en een melding is gedaan van het
project bij gedeputeerde staten. Projecten van dringend openbaar belang
zijn woningbouwprojecten, infrastructuurprojecten en landbouwprojecten,
met uitzondering van de bouw van megastallen.
De Afdeling begrijpt de wens van de initiatiefnemers om ernstige nadelige
gevolgen van de stikstofproblematiek te voorkomen. Zij heeft echter
vragen bij het in het initiatiefwetsvoorstel gekozen instrument.
De Habitatrichtlijn vereist dat voor elk plan of project dat niet direct nodig
is voor het beheer van een aangewezen Natura 2000-gebied, maar
afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante
gevolgen kan hebben voor zo’n gebied een passende beoordeling wordt
gemaakt van de gevolgen voor dat gebied. Gelet op de conclusies van de
beoordeling van de gevolgen voor het gebied geven de bevoegde
instanties slechts toestemming voor het plan of project nadat zij de
zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het
betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval
inspraakmogelijkheden hebben geboden. Indien die zekerheid niet kan
worden verkregen, biedt de richtlijn alleen in artikel 6, vierde lid, een
uitzondering, maar dan moet duidelijk zijn dat er geen alternatieven zijn
en moeten er wel compensatiemaatregelen worden getroffen.
De voorgestelde maatregel leidt ertoe dat voor de daarin genoemde
projecten de gevolgen daarvan voor die gebieden tijdelijk helemaal niet
worden beoordeeld. De Habitatrichtlijn biedt daartoe geen mogelijkheid.
Dit roept overigens de vraag op of op grond van het Unierecht een
afwijking van de Habitatrichtlijn in zeer uitzonderlijke omstandigheden
toelaatbaar zou zijn. Daarover zou dan in ieder geval ook afstemming met
de Europese Commissie plaats moeten vinden.
De Afdeling adviseert artikel 2 te schrappen.
De initiatiefnemers hebben kennisgenomen van het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Zij
vinden het in de rede liggen dat – zodra de tijdelijke noodwet stikstof door
het parlement is aanvaard – het kabinet met de Europese Commissie in
overleg treedt over de Habitatrichtlijn. De initiatiefnemers zien de uitkomst
van dit overleg echter niet als doorslaggevend. Zij wijzen erop dat het een
tijdelijke noodwet betreft die een half jaar na inwerkingtreding van
rechtswege komt te vervallen. Het advies van de Afdeling om artikel 2 te
schrappen wordt dan ook niet opgevolgd.
2. Afroming bij externe saldering
Het wetvoorstel regelt dat bij externe saldering van stikstofdepositie geen
afroming plaatsvindt (artikel 4).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 333, nr. 4

2

De Afdeling merkt op dat externe saldering een mitigerende maatregel is
die mag worden betrokken in de passende beoordeling die ten behoeve
van vergunningverlening op grond van de Wet natuurbescherming wordt
gemaakt.
Het wetvoorstel voorziet erin dat voor landbouwprojecten (behoudens de
bouw van megastallen) geen vergunning vereist is. Daarom komt aan
externe saldering, indien het voorgestelde initiatiefwetsvoorstel in
werking treedt uitsluitend betekenis toe als het gaat om de bouw van
megastallen. Dat lijkt niet de bedoeling.
De Afdeling adviseert het initiatiefwetsvoorstel op dit punt aan te passen.
De initiatiefnemers staan negatief tegenover megastallen, zoals ook blijkt
uit artikel 2, lid c. Zij volgen het advies van de Afdeling op door aan artikel
4 een lid toe te voegen, waarin de bouw van megastallen wordt uitgezonderd, en zullen daartoe een nota van wijziging indienen.
3. Grond en baggerspecie
Artikel 3 van het wetsvoorstel bepaalt dat bij ministeriële regeling uiterlijk
een week na inwerkingtreding van de wet per regio een plaats wordt
aangewezen waar grond en baggerspecie naar verplaatst kan worden.
Daarmee zullen volgens de toelichting (onder meer) bouwprojecten weer
doorgang kunnen vinden in afwachting van een definitieve regeling over
het toepassen van met PFAS verontreinigde grond en baggerspecie.
Voor de vraag of en onder welke voorwaarden op een bepaalde plaats
grond en baggerspecie mag worden opgeslagen, zijn normaliter diverse
wettelijke regelingen van belang, zoals de Wet bodembescherming, de
Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Op grond daarvan gelden zowel inhoudelijke regels om te
waarborgen dat opslag plaatsvindt op daarvoor geschikte locaties, als
procedurele regels om te waarborgen dat belanghebbenden inspraakmogelijkheden en toegang tot de bestuursrechter hebben als zij het met een
locatie niet eens zijn. Het wetsvoorstel beoogt van deze regels af te
wijken.
Mede gelet op de omvang van de beoogde plaatsen en de voorzieningen
die daar getroffen zouden moeten worden, betwijfelt de Afdeling of een
zorgvuldige aanwijzing van deze plaatsen mogelijk is met een binnen een
week vast te stellen ministeriële regeling, zoals voorzien in het
wetsvoorstel. Het wetsvoorstel regelt bovendien niet wie na de aanwijzing
van een plaats feitelijk, financieel en juridisch verantwoordelijk is voor het
gebruik van die plaats en de beëindiging van dat gebruik. Dat is zeer
problematisch. Op grond van het wetsvoorstel is bovendien niet duidelijk
wat na een half jaar, als de wet vervalt, heeft te gelden ten aanzien van
een op grond van artikel 3 aangewezen plaats die voor de opslag is
gebruikt en wellicht op dat moment nog in gebruik is.
De Afdeling begrijpt dat het voorgestelde artikel 3 bedoeld is als tijdelijke
noodoplossing en daarom bewust eenvoudig is gehouden. De Afdeling
betwijfelt echter of de beoogde noodoplossing, zoals thans geregeld,
effectief en uitvoerbaar zal zijn.
De Afdeling adviseert om het voorstel in het licht van het voorgaande aan
te passen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 333, nr. 4

3

De initiatiefnemers nemen het advies van de Afdeling over om in het
wetsvoorstel te regelen welke Minister bevoegd is tot vaststelling van de
in artikel 3 bedoelde ministeriële regeling. Dit zal in de eerder genoemde
nota van wijziging worden geregeld.
De initiatiefnemers hebben de voorwaarden, waaronder grond en
baggerspecie naar een plaats per regio opgeslagen mogen worden,
bewust opengelaten. Het valt onder de discretionaire bevoegdheid van de
Minister om hier nadere invulling aan te geven. De afwegingen en
voorwaarden kunnen immers per regio verschillen. Hiervoor is nu in het
wetsvoorstel ook een grondslag opgenomen. De initiatiefnemers
vertrouwen erop dat de in artikel 3 bedoelde ministeriële regeling binnen
een week tot stand kan komen.
4. Overgangsrecht
Het voorgestelde artikel 5 bepaalt dat een aanvraag om vergunning op
grond van artikel 2.7, of hoofdstuk 3 van de Wet natuurbescherming
waarop nog niet is beslist op het moment dat deze in werking treedt,
wordt gezien als een melding als bedoeld in artikel 1, onderdeel b.
Volgens de toelichting wordt hiermee beoogd om ten tijde van de
inwerkingtreding van de wet in behandeling zijnde aanvragen om
vergunning aan te merken als een melding.
De Afdeling merkt op dat de werkingsduur van het wetsvoorstel is beperkt
tot een half jaar. Dat betekent dat na die periode de voorgestelde
maatregelen niet meer van kracht zijn en de vergunningplicht uit de Wet
natuurbescherming weer zal gelden. Dit roept de vraag op of een
aanvraag om vergunning krachtens de Wet natuurbescherming zoals die
ten tijde van de inwerkingtreding bij een bestuursorgaan in behandeling
was, herleeft of dat de aanvrager gehouden is een nieuwe aanvraag te
doen. De wettekst en de toelichting zijn op dit punt onvoldoende duidelijk.
Ook rijst de vraag wat de consequenties zijn van herleving van de
vergunningplicht na een half jaar voor projecten die na inwerkingtreding
van de wet zonder vergunning zijn gestart.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting op dit punt aan te
passen.
Overgangsrecht is in het wetsvoorstel opgenomen. Zolang de wet van
kracht is, geldt een meldplicht in plaats van een vergunningplicht. Alle in
artikel 1 bedoelde meldingen worden na het vervallen van de wet
aangemerkt als verleende vergunningen. De initiatiefnemers benadrukken
dat voor aanvragen die na het vervallen van de wet bij het bevoegd gezag
worden ingediend, de vergunningplicht onverkort geldt. Ook dit punt
wordt in de nota van wijziging geregeld.
5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.
De initiatiefnemers nemen het advies van de Afdeling over om in artikel 1
en 5 de zinsnede «of hoofdstuk 3» te schrappen. Voor de overige adviezen
in de redactionele bijlage verwijzen zij naar bovenstaande reactie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 333, nr. 4

4

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het initiatiefwetsvoorstel en adviseert om het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
De initiatiefnemers,
Kops
Graus
Van Aalst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 333, nr. 4

5

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W11.19.0358/IV
–
–
–

–

Verduidelijk in het wetsvoorstel wat als regio in de zin van artikel 3
heeft te gelden.
Regel in het wetsvoorstel welke Minister bevoegd is tot vaststelling
van de in artikel 3 bedoelde ministeriële regeling.
In artikel 1 en 5 de zinsnede «of hoofdstuk 3» schrappen. Hoofdstuk 3
van de Wet natuurbescherming bevat bepalingen over de bescherming
van soorten, schadebestrijding, overlastbestrijding en faunabeheer, de
jacht, het gebruik van middelen voor het vangen en doden van dieren,
in het wild levende dieren en planten en de handel en het bezit van
dieren en planten. Dit hoofdstuk kent geen vergunningvereiste.
Definieer het in artikel 2, onder c, gebruikte begrip «megastallen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 333, nr. 4

6