Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 300 VI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie (VI) voor het
jaar 2016

Nr. 8

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 september 2015
De Schiedammer parkmoord en het evaluatierapport van de CommissiePosthumus (2005) staan in ons geheugen gegrift. Op pijnlijke manier werd
duidelijk welke gevolgen het kan hebben als sprake is van tunnelvisie in
de opsporing. Naar aanleiding van dit rapport hebben politie en OM in de
programma’s Versterking Opsporing en Vervolging (PVOV) en Permanent
Professioneel (PP)1 ingrijpende maatregelen ontwikkeld en toegepast om
tunnelvisie te voorkomen.2
Tien jaar na de invoering van PVOV en vijf jaar na de invoering van PP
heeft het WODC onderzocht wat deze maatregelen concreet hebben
opgeleverd als het gaat om het scheppen van voorwaarden om tunnelvisie in de opsporing tegen te gaan.3
Belangrijke conclusie is dat de maatregelen uit PVOV en PP een bijdrage
hebben geleverd aan een kwaliteitsverbetering en verdere professionalisering van het werken binnen TGO’s (Team Grootschalige Opsporing).
Ook heeft PVOV een belangrijke meerwaarde gehad bij het creëren van
bewustwording over tunnelvisie. Bovendien hebben PVOV en PP een
bijdrage geleverd aan een meer open cultuur binnen de arrondissementsparketten.

1

Onder de term PVOV vallen in het onderzoek – en ook in deze kabinetsreactie – ook de
maatregelen die bij de politie de naam Programma Versterking Opsporing (PVO) hadden.
Permanent Professioneel was een kwaliteitsprogramma bij het OM.
2
De maatregelen uit PVOV en PP hadden tot doel een kwaliteitsverbetering in brede zin te
bewerkstelligen. In het onderzoek ligt de nadruk op het voorkomen van tunnelvisie.
3
In de discussie rondom de Puttense moordzaak is door mijn ambtsvoorganger in 2008 een
externe evaluatie toegezegd. Tijdens de begroting van 2015 heb ik u laten weten dat gekozen is
voor het opleveren van een breder onderzoek naar tunnelvisie (Kamerstuk 34 000 VI, 2, p. 195).
Met het onderhavige WODC-onderzoek voldoe ik aan deze toezegging, Raadpleegbaar via
www.tweedekamer.nl.

kst-34300-VI-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VI, nr. 8

1

Tegelijkertijd geven de respondenten in dit onderzoek aan dat PVOV en PP
ook bepaalde neveneffecten hebben gehad. Rechercheurs en officieren
ervaren deze neveneffecten onder meer als het gaat om de krampachtige
wijze waarmee aan de TGO-structuur wordt vastgehouden, de stroperige
wijze waarop de besluitvorming binnen een TGO plaatsvindt en de
neiging om een onderzoek te lang te breed te houden om maar niet «de
verkeerde tunnel» in te duiken. De onderzoekers geven aan dat het
gedachtegoed van PVOV aan een kentering onderhevig is en dat de focus
op TGO’s dreigt te verslappen. Er kan volgens de onderzoekers een
situatie ontstaan waarin de verworvenheden van PVOV binnen TGO’s
onder druk komen te staan.
De constateringen van de onderzoekers zijn herkenbaar. Een groot aantal
werkprocessen ter voorkoming van tunnelvisie zijn binnen politie en OM
ingebed en behoren tot de staande processen en de vaste cultuur. Ik heb
veel waardering voor de inspanningen van politie en OM om het ontstaan
van tunnelvisie in de opsporing tegen te gaan. Het dwingende karakter
van het PVOV is daarbij zeer waardevol gebleken. Ook de door de
onderzoekers gesignaleerde neveneffecten zijn echter herkenbaar. Binnen
de recherche bestaat een breed gedragen beeld dat een groot deel van de
politiecapaciteit die beschikbaar is voor opsporing, wordt ingezet voor
TGO-onderzoeken.
In de periode van tien jaar is de samenleving en dus ook de politie en het
OM sterk veranderd. De aard en omvang van zware misdrijven leiden
ertoe dat steeds meer TGO’s plaatsvinden, die ook nog eens betrekking
hebben op steeds complexere zaken. Voor de TGO’s moet een groot
beroep worden gedaan op specialisten binnen de politie. Daarnaast
hebben politie en OM in de afgelopen tien jaar veel ervaring opgedaan
met de maatregelen uit PVOV en PP. Zij hebben in de praktijk kunnen
ervaren wanneer een TGO strikt volgens voorgeschreven procedures
opgezet moet worden en wanneer de opzet van een TGO meer maatwerk
kan zijn, afgestemd op de aard en de omstandigheden van het misdrijf.
Het is nu dan ook het moment om meer professionele armslag toe te
laten, met meer maatwerk en flexibiliteit om de slagkracht van de
opsporing en vervolging te vergroten.
Op 31 augustus 2015 heb ik een herijking van het realisatieplan van de
nationale politie en een herijkingsnota aan uw Kamer gezonden
(Kamerstuk 29 628, nr. 554). In dit plan en in deze nota wordt langs een
kwantitatieve en een kwalitatieve lijn een versterking van het vakmanschap van de opsporing ingezet. Zoals toegezegd zal ik uw Kamer voor de
begrotingsbehandeling een contourennota van de politie doen toekomen
waarin de hoofdlijnen van het kwaliteitsplan al zoveel mogelijk zijn
uitgewerkt. De politie zal – in afstemming met het OM – de aanbevelingen
uit het onderhavige WODC-rapport als referentiekader gebruiken bij dit te
maken verbeterplan.
Hieronder ga ik in op nadere conclusies en aanbevelingen uit het
onderzoek.
Maatregelen tegen tunnelvisie
De onderzoekers concluderen na analyse van de beleidsprogramma’s
PVOV en PP dat de maatregelen aansluiten op de in de wetenschappelijke
literatuur aangedragen barrières tegen denkfouten en groepsdenken.
Ik heb veel waardering voor de ingrijpende maatregelen die politie en OM
hebben genomen. Uit het WODC-onderzoek blijkt dat dit goed gekozen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VI, nr. 8

2

maatregelen waren die voorwaarden hebben geschapen om tunnelvisie in
de opsporing tegen te gaan.
Implementatie in de praktijk (politie en OM)
Het TGO-raamwerk en het Bureau Recherche zijn de kaders waarbinnen
invulling wordt gegeven aan de maatregelen uit PVOV en PP. Uit het
onderzoek blijkt dat bij twee van de zeven onderzochte regio’s de
implementatie van het TGO-raamwerk minder goed van de grond kwam.
Daarnaast wordt de wijze waarop de aanlevering van het uitvoerend
personeel voor TGO’s in de nieuwe situatie plaatsvindt als kwetsbaar
ervaren. In vergelijking met de ontwikkelingen op TGO-gebied de
afgelopen tien jaar, kent het Bureau Recherche een veel kortere geschiedenis. Volgens de onderzoekers heeft PP in de parketten tot een duidelijker invulling geleid van onder meer de rollen van rechercheofficier,
kwaliteitsofficier en maatwerkteamleider.
Het is juist dat in bepaalde regio’s het TGO-raamwerk niet geheel volgens
het programma PVOV is geïmplementeerd. Zoals de onderzoekers zelf al
aangeven, is mede onder invloed van de recente reorganisatie bij de
politie de invulling van het TGO-raamwerk zich verder aan het vormen.
Bepaalde functies en rollen worden sindsdien meer conform PVOV
ingevuld, zoals de rol van de ambtelijk secretaris en de tactisch analist.
De totstandkoming van de Nationale politie leidt tot een zo veel mogelijk
eenduidige inrichting van de eenheden, conform het inrichtingsplan
nationale politie, met ruimte voor het behoud van noodzakelijke lokale
verschillen en ruimte voor verschillen in tempo om nieuwe werkwijzen te
implementeren. Dit geldt ook voor wijze waarop verdere implementatie
van het TGO-raamwerk plaatsvindt. Een eenheid als Amsterdam heeft
immers een ander uitgangspositie dan een eenheid als Limburg, terwijl in
beide eenheden veel TGO’s gedraaid worden. Het is niet erg dat deze
verschillen zich voordoen, als altijd maar voldoende waarborgen
aanwezig zijn om tunnelvisie te voorkomen. Het is overigens zo dat
omringende eenheden bij de politie, waar dat nodig is, bijspringen als in
een bepaalde eenheid een groot aantal TGO’s tegelijk wordt gedraaid. Dit
laat zien dat in alle eenheden dezelfde «dragers» voor TGO’s zijn ingericht
waardoor maatregelen in alle eenheden toepasbaar zijn.
Voorwaarden om het ontstaan van tunnelvisie te voorkomen
De onderzoekers formuleren 12 voorwaarden op organisatorisch en
inhoudelijk niveau om tunnelvisie te voorkomen.
Veel maatregelen uit PVOV behoren inmiddels tot de vaste werkwijzen
van politie en OM. Met deze maatregelen is de afgelopen tien jaar veel
gedaan om de kwaliteit en professionaliteit binnen de opsporing te
verbeteren en om de risico’s op een eventuele tunnelvisie bij het
rechercheteam of van de officier van justitie te voorkomen. Blijvende
aandacht om tunnelvisie te voorkomen is echter noodzakelijk. De
organisatorische en inhoudelijke voorwaarden die de onderzoekers
hebben geformuleerd zijn voor de opsporingspraktijk zeer bruikbaar en
zullen dan ook ter harte worden genomen. Politie en OM kunnen het als
referentiekader gebruiken.
Reflectie en tegenspraak
De onderzoekers geven aan dat zodra op inhoudelijk of organisatorisch
niveau bepaalde voorwaarden ontbreken om tunnelvisie te voorkomen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VI, nr. 8

3

reflectie en tegenspraak hieraan tegenwicht kunnen bieden. Zij maken bij
hun conclusies onderscheid tussen politie en OM.
Politie en OM
De onderzoekers geven aan dat door sommigen twijfels worden geuit of
de cultuur op de werkvloer bij de politie inmiddels zodanig is ontwikkeld
dat reflectie binnen het team altijd geborgd is en of daarmee voldoende
waarborgen aanwezig zijn om tunnelvisie te voorkomen. Verder geven zij
aan dat de huidige ontwikkelingen erop duiden dat tegenspraak steeds
vrijblijvender wordt ingezet. Zij adviseren het instrument opnieuw tegen
het licht te houden.
Bij de arrondissementsparketten heeft reflectie met de komst van de
reflectiekamer een formeel karakter gekregen. Onder invloed van zowel
PVOV als PP blijkt de interne cultuur te zijn veranderd. Er wordt volgens
de onderzoekers nu meer dan in het verleden van een officier van justitie
verwacht dat hij of zij open is over zijn of haar eigen twijfels en dilemma’s.
Omdat in de praktijk niet door iedere officier van justitie gebruik wordt
gemaakt van de reflectiekamer doen de onderzoekers de suggestie de
kwaliteitsofficier een centrale rol te geven bij het bevorderen van het
gebruik van de reflectiekamer en waar nodig bij het inhoudelijk tegenspreken van de officier.
Vanuit de recherche wordt thans een nieuw en modern TGO-raamwerk
ontwikkeld dat een betere en meer reële balans moet creëren tussen
enerzijds de noodzaak om de strikte voorwaarden na te leven voor de
inrichting van een TGO en anderzijds de mogelijkheid om een TGO in te
richten conform de omvang en aard van het misdrijf. Het instrument
wordt dus inderdaad opnieuw tegen het licht gehouden. Dat gebeurt met
de waarborgen «kritische reflectie» en «tegenspraak».
Kritische reflectie is het vermogen binnen het onderzoeksteam om elkaar
continu scherp te houden om de gemaakte keuzes in onderzoeksrichtingen, op het gebruik van opsporingsmiddelen en opsporingsbevoegdheden en op consistentie bij besluitvorming. Reflectie vindt zowel
horizontaal, tussen de vaste kern leidinggevenden en met de officier van
justitie, als verticaal plaats, tussen alle betrokken medewerkers.
Ten aanzien van het onderwerp tegenspraak is vastgesteld dat het Hoofd
DRR (Dienst Regionale Recherche)/ DLR (Dienst Landelijke Recherche) en
de rechercheofficier van justitie samen beoordelen of tegenspraak
georganiseerd moet worden. Dit gebeurt enkele dagen na de start van een
TGO. Tegenspraak vindt op een gestructureerde wijze plaats, met distantie
tussen tegenspreker en de medewerkers die rechtstreeks bij het opsporingsproces betrokken zijn.
Meerwaarde, neveneffecten en uitdagingen
Of voorwaarden aanwezig zijn om tunnelvisie tegen te gaan, blijft volgens
de onderzoekers afhankelijk van de wijze waarop in de TGO-praktijk
invulling wordt gegeven aan de maatregelen en instrumenten uit PVOV en
PP. De onderzoekers formuleren uitdagingen voor politie en OM.
Politie en OM
Een eerste uitdaging is om de aanlevering van personeel voor TGO’s
zodanig te organiseren, dat daarbij de bedrijfsvoering van de staande
rechercheorganisatie niet te veel wordt verstoord. Een tweede uitdaging is
het vinden van een middenweg tussen enerzijds de vaste TGO-structuur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VI, nr. 8

4

en anderzijds het inbouwen van een bepaalde flexibiliteit in het rechercheonderzoek. Een derde uitdaging is het behoud van PVOV-waarborgen
binnen TGO’s en het doorsijpelen van deze waarborgen naar andere
niveaus binnen de opsporing.
De officier van justitie is binnen een TGO verantwoordelijk voor een
complex opsporingsproces. De onderzoekers beschouwen het als een
uitdaging voor het OM om de magistratelijke rol van de officier van
justitie een duidelijker gezicht te geven en meer inzicht te verschaffen in
wie er verantwoordelijk is voor de uitkomsten van de reflectiekamer en
het zicht-op-zaken-overleg. Daarnaast heeft de officier volgens de
onderzoekers baat bij de blijvende ondersteuning door de parketsecretaris
en de kwaliteitsofficier.
De manier waarop in het nieuwe TGO-raamwerk aan de genoemde
uitdagingen wordt voldaan is via de zogenoemde «speelveldmodellen».
Op basis van maatwerk en professionele inbreng van medewerkers
worden flexibele teams gevormd. Op deze wijze wordt de samenstelling
van een team specifiek toegesneden op het voorliggende onderzoek.
In mijn eerder genoemde brief van 31 augustus 2015 over de herijking van
het realisatieplan van de nationale politie en de bijbehorende herijkingsnota heb ik aangegeven dat ik de conclusies en aanbevelingen uit
het rapport «focus in de opsporing» ook als referentiekader zal gebruiken
in het verbeterplan voor de opsporing. In dit verbeterplan zal onder meer
een professionele standaard worden beschreven, plus de bijbehorende
kwaliteitsinstrumenten. Hierbij komt ook de rol van de officier van justitie
in dat kwaliteitssysteem aan de orde.
Er zijn de afgelopen tien jaar veel maatregelen genomen om tunnelvisie in
de opsporing tegen te gaan. De maatregelen hebben geleid tot tal van
verbeteringen in de dagelijkse praktijk. Het grondige WODC-onderzoek
biedt goede aanknopingspunten voor verdere aanpassing. Ook in de
toekomst zal het voorkomen van tunnelvisie in de opsporing een blijvend
punt van aandacht zijn.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VI, nr. 8

5