Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 470 V

Jaarverslag en slotwet Ministerie van
Buitenlandse Zaken 2019

Nr. 4

MEMORIE VAN TOELICHTING
A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL
Wetsartikelen 1 tot en met 3
De begrotingsstaat die onderdeel is van de rijksbegroting, wordt op grond
van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 afzonderlijk bij
wet vastgesteld en ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt
ertoe om voor het jaar 2019 wijzigingen aan te brengen in:
1. de departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken;
De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in
onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-35470-V-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 470 V, nr. 4

1

B. ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE BEGROTINGSARTIKELEN (SLOTVERSCHILLEN)
1. Voorstel van wet
Door middel van het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld de
uitgaven op de begrotingsstaat 2019 van Buitenlandse Zaken (V) met EUR
678,8 miljoen te verhogen, de verplichtingen met EUR 859,9 miljoen te
verhogen en de ontvangsten met EUR 631,8 miljoen te verhogen.
De belangrijkste mutaties worden hierna toegelicht per beleidsartikel.
2. Leeswijzer
De voorliggende Slotwet bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte
van de tweede suppletoire begroting 2019 van Buitenlandse Zaken.
Conform de Rijksbegrotingsvoorschriften en de Comptabiliteitswet 2016
dienen de opmerkelijke verschillen tussen de oorspronkelijke en huidige
raming te worden toegelicht. Daarbij wordt gebruikt gemaakt van de
financiële instrumenten. Ook is omschreven welke ondergrens gehanteerd
moet worden, waarboven een uitgavenmutatie moet worden toegelicht.
Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen beleidsmatige en technische
mutaties. Op verplichtingenniveau worden mutaties groter dan 10% ten
opzichte van de vorige stand, op artikelniveau toegelicht.
Toelichting per beleidsartikel
Artikel 1: Versterkte internationale rechtsorde
Verplichtingenmutaties:
Extra verplichtingsruimte was nodig voor het ophogen van het subsidieplafond en nieuwe meerjarige verplichtingen binnen het mensenrechtenfonds, zoals gemeld bij de decemberbrief. Deze verhoging van het
verplichtingenbudget leidde in 2019 niet tot extra uitgaven op het terrein
van mensenrechten.
Artikel 2: Veiligheid en stabiliteit
Verplichtingenmutaties:
Het verplichtingenbudget voor veiligheid en stabiliteit is in totaal
afgenomen, met name vanwege de lagere bijdrage aan de
VN-crisisbeheersingsoperaties. Ook viel de realisatie van verplichtingen
van NFRP-MATRA lager uit. Tevens is er op het gebied van inzet
hoog-risico posten geen verplichting aangegaan, zoals gemeld in de
decemberbrief. Hier staat tegenover dat er een stijging is vanwege een
aantal verplichtingen dat is aangegaan voor projecten binnen het Shiraka
fonds die sneller tot uitvoer konden worden gebracht dan verwacht.
Binnen dit fonds is tevens een additionele verplichting aangegaan met het
IMF ten behoeve van het Middle East Regional Technical Assistance
Center (METAC), dat gericht is op institutionele capaciteitsopbouw in het
Midden-Oosten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 470 V, nr. 4

2

Uitgavenmutaties:
Het budget voor veiligheid en stabiliteit is afgenomen. Dit kent een aantal
oorzaken. De lagere uitgaven van EUR 2,4 miljoen voor bestrijding
internationale criminaliteit en terrorisme (artikelonderdeel 2.2) zijn het
gevolg van vertraging van een bijdrage aan het Global Community
Engagement and Resilience Fund, een fonds dat weerbaarheid tegen
gewelddadig extremisme bevordert. De modaliteiten waren niet op tijd
afgerond om de bijdrage in 2019 te realiseren. De bijdrage van EUR 1,5
miljoen die hiervoor gepland stond wordt doorgeschoven naar 2020.
Hiernaast zijn er minder uitgaven gedaan aan UNDP Bangladesh vanwege
vertraging in de uitvoering.
Daarnaast is er sprake van onderbesteding van EUR 7,5 miljoen op het
onderdeel bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde (artikelonderdeel 2.4) onder andere bij de beveiligingsinzet op hoog risicoposten.
De geraamde uitgaven zijn doorgeschoven naar 2020. Ook zijn er minder
uitgaven gedaan binnen het Stabiliteitsfonds als gevolg van de
langzamere realisatie van een aantal projecten. Ten slotte was de aanslag
voor de verdragscontributie voor de OVSE lager dan geraamd en is er
vanwege een nieuwe tijdsplanning van de organisatie minder uitgegeven
aan het OVSE Junior Professional Officer Programma.
Artikel 3: Effectieve Europese samenwerking
Verplichtingenmutaties
De verplichtingen voor de EU-afdrachten (artikelonderdeel 3.1) muteren
mee met de uitgaven. Daarnaast was tot en met de begroting voor 2018
de garantie voor de Raad van Europa uit praktische overwegingen
opgenomen in de memorie van toelichting van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking (XVII). Met ingang van de memorie van
toelichting 2019 is een splitsing gemaakt tussen de regelingen van
Buitenlandse Zaken (V) en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII). Daarom wordt de garantie voor de Ontwikkelingsbank van
de Raad van Europa afzonderlijk opgenomen in de risicoparagraaf van het
jaarverslag van Buitenlandse Zaken. Vanwege deze verschuiving is het
bijbehorende verplichtingenbudget opgenomen op het artikelonderdeel
«Een hechtere Europese waardengemeenschap» (artikelonderdeel 3.3). Dit
verplichtingenbudget is verrekend door een verlaging van het verplichtingenbudget in de Slotwet van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking «Overige armoedebeleid» (artikelonderdeel. 5.2). Deze
mutatie is pas bij de afsluiting van het lopend boekjaar verwerkt.
Uitgavenmutaties:
De realisatie van de Europese afdrachten is aan de uitgavenkant (artikel
3.1) ultimo 2019 EUR 711 miljoen hoger uitgekomen dan de raming bij
tweede suppletoire begroting. Oorzaak hiervoor is de afdracht van
invoerrechten, die EUR 157 miljoen hoger is uitgevallen dan eerder
verwacht. Deze invoerrechten worden door Nederland in de kas
ontvangen en na aftrek van administratieve kosten (de perceptiekostenvergoeding, artikel 3.10) wordt het overige deel aan de Europese
begroting doorgegeven. De BNI-afdracht is EUR 95 miljoen lager
uitgevallen dan geraamd, doordat de uitgaven van de EU lager zijn
uitgevallen dan waarmee bij de raming rekening werd gehouden. Ook zijn
de BTW afdrachten licht gestegen met EUR 4 miljoen. Dat de uiteindelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 470 V, nr. 4

3

uitgaven EUR 644 miljoen hoger zijn komt doordat op advies van de
Auditdienst Rijk (ADR) ervoor gekozen is om de negatieve ontvangsten,
die eerder zijn geboekt onder artikel 3.10, om te boeken naar het uitgavenartikel 3.1. Dit betreft een puur technische verschuiving die geen invloed
heeft op de netto omvang van de afdrachten, maar alleen waar ze geboekt
worden. De boeking van de Spring Forecast 2018, van DAB 6 2018 en van
de nacalculatie zijn geboekt als onderdeel van de BNI- en BTW afdracht,
de boeking uit de Decemberbrief van de compensatiebetaling n.a.v. de
uitspraak van het Europese Hof van Justitie is omgeboekt naar de
invoerrechten onder artikel 3.1.
Ontvangstenmutaties:
De realisatie aan de inkomstenkant (artikel 3.10) komt EUR 634 miljoen
hoger uit dan bij tweede suppletoire begroting geraamd. In eerste
instantie wordt dit verklaard door een negatieve ontvangst van EUR 18,5
miljoen. Dit betreft een compensatiebetaling van de hoofdsom aan de
Europese Commissie naar aanleiding van een uitspraak van het Hof van
Justitie van de Europese Unie als gevolg van onterecht afgegeven
oorsprongscertificaten door de autoriteiten van Curaçao en Aruba voor de
invoer van melkpoeder en rijst, gries en griesmeel. Deze compensatiebetaling is reeds met de decemberbrief aan de Kamers gemeld. De perceptiekostenvergoeding valt daarentegen EUR 9 miljoen hoger uit. Dit komt
doordat de invoerrechtenafdracht, op basis waarvan de perceptiekostenvergoeding wordt berekend, ook hoger uitvalt. Dat de uiteindelijke
ontvangsten EUR 644 miljoen hoger zijn komt doordat op advies van de
Auditdienst Rijk (ADR) ervoor gekozen is om de negatieve ontvangsten die
eerder zijn geboekt onder artikel 3.10 om te boeken naar het uitgavenartikel 3.1. Dit betreft een puur technische verschuiving die geen invloed
heeft op de netto omvang van de afdrachten, maar alleen waar ze geboekt
worden. De boeking van de Spring Forecast 2018, van DAB 6 2018 en van
de nacalculatie zijn geboekt als onderdeel van de BNI- en BTW afdracht,
de boeking uit de Decemberbrief van de compensatiebetaling n.a.v. de
uitspraak van het Europese Hof van Justitie is omgeboekt naar de
invoerrechten onder artikel 3.1.
Artikel 4: Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse
waarden
Verplichtingenmutaties:
Per saldo is het verplichtingenbudget gedaald. De meest in het oog
springende reden hiervoor is dat de subsidie voor gedetineerdenbegeleiding voor de periode 2020–2023 niet geformaliseerd is. Dit zal begin
2020 plaatsvinden. Een deel van het verplichtingenbudget voor loket
buitenland is op andere artikelen gerealiseerd, onder meer voor
personeel. Daarnaast kostte de voorbereiding van een aantal opdrachten
voor loket buitenland meer tijd door de interdepartementale afstemming.
De toekenning van de opdrachten zal in 2020 plaatsvinden.
Uitgavenmutaties:
De uitgaven voor consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse
waarden zijn per saldo afgenomen. Dit kent een aantal oorzaken. De
lagere realisatie van EUR 3,8 miljoen bij consulaire dienstverlening
Nederlanders (artikelonderdeel 4.1) kent een aantal oorzaken. Het nieuwe
subsidiekader 2020–2023 Gedetineerden is pas eind december vastge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 470 V, nr. 4

4

steld, waardoor de eerste betaling niet in 2019 heeft plaatsgevonden.
Verder kan gemeld worden dat de implementatie van het Loket Buitenland
volgens planning loopt. De onderbesteding op onderdelen van Loket
Buitenland is onder meer veroorzaakt doordat kosten op een andere
begrotingsonderdelen zijn gerealiseerd, zoals personeelskosten onder
apparaat.
De onderbesteding bij consulaire dienstverlening aan vreemdelingen ligt
voornamelijk bij de digitalisering: de uitgaven vallen mee onder andere
door de lagere inzet en tarieven van de leveranciers en het doorschuiven
van betalingen naar 2020. Voor het onderdeel «Samen met (keten)
partners het personenverkeer reguleren» (artikelonderdeel 4.2) zijn de
uitgaven lager uitgevallen.
Ontvangstenmutaties:
De ontvangsten consulair Nederlanders zijn hoger uitgevallen doordat er
meer legalisaties en consulaire verklaringen, opties & naturalisaties zijn
uitgevoerd. Verder zijn de consulaire ontvangsten vreemdelingen per
saldo lager uitgevallen doordat de bijdrage van de IND voor het uitreiken
van MVV’s en DNA-onderzoek op ambassades niet is ontvangen wegens
verschil van inzicht over de verrekenmethodiek. Ook de subsidiebijdrage
ISF, (Internal Security Fund) van de Europese Commissie voor IOB
(informatie ondersteunend beslissen), wordt niet in 2019 maar in 2020
verantwoord aan de EU.
Niet-beleidsartikel 7: Apparaat
Verplichtingenmutaties:
Analoog aan de uitgaven zijn ook de verplichtingen gedaald met EUR 8,6
miljoen. Voor de verantwoording van de verplichtingen voor apparaatsuitgaven geldt namelijk de bepaling uit de Comptabiliteitswet 2016 waarbij
het jaar waarin de kasbetaling is gedaan, kan worden aangemerkt als het
begrotingsjaar waarin de met de kasbetaling samenhangende verplichting
is aangegaan of is ontstaan (art. 2.14, lid 3), de zogenaamde k=v methode
(kas is gelijk aan verplichtingen methode). In de praktijk betekent dit dat
de totale aangegane verplichtingen binnen dit artikel, voor één specifiek
jaar overeenkomen met de totale kasuitgaven voor dit jaar.
Uitgavenmutaties:
De uiteindelijke realisatie van het apparaatsbudget over 2019 is EUR 8,6
miljoen lager uitgevallen dan bij tweede suppletoire begroting 2019
geraamd. De per saldo afname kent een aantal oorzaken op het terrein
van de personele en materiële uitgaven en koerseffecten.
Personeel:
De uitgaven voor uitgezonden- en lokaal personeel op de posten zijn in
totaal met EUR 11 miljoen afgenomen. Dit is hoofdzakelijk te verklaren
doordat functies, als onderdeel van de investering in het postennet, pas in
de loop van 2019 zijn ingevuld. Hierdoor is het budget niet volledig
ingezet. De corporate rate is ook van invloed geweest.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 470 V, nr. 4

5

Materieel:
De materiële uitgaven zijn per saldo met EUR 15 miljoen afgenomen. Dit
wordt hoofdzakelijk verklaard doordat de uitgaven voor huisvesting in het
buitenland lager zijn uitgevallen. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat
er minder geïnvesteerd is in het vastgoed, enkele aankopen niet door zijn
gegaan (onder andere in Ankara, Turkije en Nairobi, Kenia) en de uitgaven
voor huren van residenties en kanselarijen lager zijn uitgevallen. Dit geldt
ook voor bedrijfsvoeringskosten op de posten.
Koersverschillen:
Buitenlandse Zaken werkt met een vooraf vastgestelde wisselkoers ten
opzichte van buitenlandse valuta (de corporate rate). Deze koers wordt
samen met de presentatie van de begroting vastgesteld. Omdat bij
betalingen in buitenlandse valuta gedurende het jaar echter een verschil
ontstaat als gevolg van de werkelijk geldende koers, ontstaat er een saldo.
Dit saldo wordt verantwoord op het apparaatsartikel maar geldt voor de
gehele BZ-begroting. Omdat met name de USD maar ook enkele valuta in
Zuid-Amerika is gestegen ten opzichte van de vastgestelde koers is
hierdoor in de laatste maanden, waarin veel betalingen zijn verricht, het
effect groter geworden waardoor een mutatie is ontstaan van EUR 17
miljoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 470 V, nr. 4

6