Rechtsbescherming van studenten
in het hoger onderwijs
Een verkennend en vergelijkend onderzoek

Inge van den Ende, Natasha Stroeker en Roxanne de Vreede
Zoetermeer , 1 juni 2016
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Panteia. Het gebruik van cijfers en/of
teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan
mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke
vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na
schriftelijke toestemming van Panteia. Panteia aanvaardt geen aansprakelijkheid voor
drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with Panteia. Quoting numbers or
text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned.
No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means,
or stored in a retrieval system, without the prior written permission of Panteia. Panteia
does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.
Ver.: NS

Inhoudsopgave
1

Inleiding

5

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Achtergrond
Doel van het onderzoek
Onderzoeksvragen
Onderzoeksopzet
Leeswijzer

5
6
6
6
8

2

De rechtsbescherming voor ho-studenten

9

2.1
2.2

De wettelijke basis
De rechtsbescherming van ho-studenten in de praktijk

9
14

3

De rechtsbescherming van patiënten in de zorg

19

3.1
3.2

De wettelijke basis
De rechtsbescherming van patiënten in de praktijk

19
24

4

De rechtsbescherming van mbo -studenten

29

4.1
4.2

De wettelijke basis
De rechtsbescherming van mbo-studenten in de praktijk

29
34

5

Mogelijke lessen en vervolgvragen

37

5.1
Lessen
5.2
Vervolgvragen
Bijlage 1
Interviewlijst

37
39
41

3

1

Inleiding

1.1

Achtergrond
Kwaliteitsverhoging en verbeteringen in de borging van de toegankelijkheid tot het
hoger onderwijs’ is de inzet van de regering met de introductie van een nieuw stelsel
van studiefinanciering. 1 In het plenaire debat over de Wet studievoorschot hoger
onderwijs kreeg de Minister het verzoek om de rechtspositie van studenten in het
Hoger Onderwijs tegen het licht te houden en open te staan voor eventuele goede
voorbeelden uit andere sectoren, waaronder de gezondheidszorg. Dit verzoek kwam
van de heer Ganzevoort, lid van de Eerste Kamer voor GroenLinks . 2 De letterlijke
passage uit dit debat luidt als volgt:
“Inmiddels zijn de regels steeds verder aangescherpt en moeten studenten meer en
sneller presteren. Maar dan wordt het essentieel om hun rechtsbescherming beter te
definiëren. Ik neem een voorbeeld aan de gezondheidszorg. Naast allerlei andere
wetten die iets zeggen over de positie van de patiënt, is er ook de Wet op de
geneeskundige behandelingsovereenkomst waarin de rechten en plichten van de
patiënt zijn vastgelegd”
In dit debat uitte de heer Ganzevoort verder zijn zorgen over de rechten van
studenten. Deze zorgen baseerde hij o.a. op de Knelpuntennotitie van het ISO 3 en een
artikel van onderwijsjuriste Joke Sperling 4 waarin zij de kwetsbare positie van
studenten in de relatie met het bevoegde gezag van de onderwijsinstelling aankaartte.
In deze relatie kunnen studenten, volgens mevrouw Sperling, zich niet beroepen op de
normen vanuit onderwijswetten. Studenten zijn afhankelijk van de regels die
voortvloeien uit de onderwijs- en examenreglementen (OER). Op basis van ervaring
geeft de onderwijsjuriste aan dat de rechten en plichten van studenten daarin niet
altijd vooropstaan.
In hun Knelpuntennotitie geeft het ISO aan dat het nodig is om de rechtspositie van
studenten op diverse punten te onderzoeken. In de notitie wordt gesteld dat
studenten te vaak overgeleverd zouden zijn aan de goede wil van de instelling. Een
voorbeeld hiervan zijn studenten die lang moeten wachten op een beslissing, over een
bezwaar dat is aangetekend voor het niet krijgen van begeleiding, en hierdoor
studievertraging oplopen. 5 Uit eerder onderzoek van Panteia 6 uit 2013, bleek dat 35%
van de ervaringsdeskundigen meent dat zijn/haar instelling geen faciliteit of loket voor
klachten heeft, terwijl de websearch van het onderzoekst eam op een hoger
percentage uitkwam. Dit gaf aanleiding om te veronderstellen dat de toegankelijkheid
van de faciliteiten beter zou kunnen. Verder bleek dat ook studenten die in het gelijk
zijn gesteld twijfelen aan de onafhankelijkheid van de instanties in de interne
rechtsgang.

1

Kamerstukken II 2014/15, 34 035 ), Wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000 in verband met
de introductie van een nieuw stelsel van studiefinanciering in het hoger onderwijs en de uitvoering van een
toekomstgericht onderwijsagenda voor het hoger onderwijs (wet studievoorschot hoger onderwijs).
2
Handelingen I 2014-2015, nr. 17, item 8 - blz. 6.
https://www.eerstekamer.nl/stenogramdeel/20150120/wet_studievoorschot_hoger_5
3
ISO (2014), De student centraal: Knelpuntennotitie over de rechtspositie van studenten.
4
Joke Sperling is tevens plaatsvervangend lid van de Landelijke Commissie voor Geschillen WMS (LCG WMS) en
lid van het MT van het Expertisecentrum Onderwijsgeschillen.
5
Recent (februari 216) onderzocht ook het LSVb zelf de ‘toegankelijke faciliteit’ onder 54 instellingen voor hoger
onderwijs.
6
Berger, J. & van den Ende, I, Panteia (2013). Het kastje en de muur voorbij? Evaluatie van de rechtsgang voor
studenten

5

De problemen die door experts, belangenorganisaties en eerder onderzoek worden
aangekaart gaan zowel in op de wettelijke basis binnen het hoger onderwijs (i.e. de
WHW) als op de praktische toepassing van de wettelijke basis binnen
onderwijsinstellingen. Het voorliggende onderzoek gaat in op deze beide punten en
biedt een eerste verkennende en vergelijkende blik aan de hand van voorbeelden uit
andere sectoren die mogelijk een meerwaarde kunnen hebben voor de
rechtsbescherming van studenten in het hoger onderwijs.

1.2

Doel van het onderzoek
Het ministerie van OCW heeft behoefte aan een verkennend en vergelijkend onderzoek
naar de wettelijke basis voor de rechtsbescherming van studenten in het hoger
onderwijs (HO). Dit onderzoek heeft dan ook tot doel inzicht te bieden in de wettelijke
basis voor de rechtsbescherming van studenten in het hoger onderwijs en deze te
vergelijken met de wettelijke rechtsbescherming van zowel cliënten in de zorg als
studenten in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo). Naast een beschrijving van de
wettelijke regeling van de rechtsbescherming, geeft het huidige onderzoek ook een
eerste inzicht in de uitvoering daarvan in de praktijk.
Door in te gaan op relevante (interessante) voorbeelden uit andere sectoren, brengt
het onderzoek mogelijke leerpunten en/of overwegingen voort ten aanzien van zowel
het wettelijke kader als de praktische toepassing van de rechtsbescherming van
studenten in het HO. Deze overwegingen kunnen door het ministerie van OCW worden
gebruikt als input voor de lopende gesprekkencyclus met stakeholders over de
rechtsbescherming van studenten in het HO.

1.3

Onderzoeksvragen
In het onderzoek staan drie onderzoeksvragen centraal:
1) Wat is de wettelijke basis voor de rechtsbescherming van patiënten in
de gezondheidszorg en studenten in het middelbaar beroepsonderwijs?
2) Zijn er elementen in de wettelijke basis voor de rechtsbescherming van
patiënten en mbo-studenten die als leerpunt kunnen dienen voor de wettelijke
basis onder de rechtsbescherming van studenten in het hoger onderwijs?
3) Zijn er elementen in de uitvoering van de wettelijke basis voor de
rechtsbescherming van patiënten en mbo-studenten die toegepast kunnen worden
om de rechtsbescherming van studenten in het hoger onderwijs verder te
versterken?

1.4

Onderzoeksopzet

1 . 4 . 1 O nd e rz o ek s m e tho d en
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksactiviteiten
uitgevoerd:

6



Documentenstudie;



Semigestructureerde diepte-interviews met experts;



Interne werksessie met prof. mr. Miek Laemers.

Om inzicht te krijgen in de wettelijke basis voor de rechtsbescherming van zowel
studenten in het HO, mbo-studenten en cliënten in de gezondheidszorg is gestart met
een documentenstudie. Hierin zijn de belangrijkste wetteksten, relevante
onderzoeken en overige (beleids)stukken bestudeerd.
De documentenstudie vormde de kennisbasis van waaruit gesproken is met diverse
stakeholders en experts binnen de 3 sectoren. In totaal zijn 10 experts geïnterviewd
in 9 semigestructureerde diepte-interviews. Naast face-to-face interviews vonden
enkele interviews telefonisch plaats. Bij de eerste gesprekken met experts hebben wij
hen tevens gevraagd naar:
1. Belangrijke relevante documenten ter aanvulling op de bestaande
documentenstudie;
2. Belangrijke (ervarings)experts uit het eigen netwerk ter aanvulling op de geplande
interviews.
Dankzij deze aanpak is binnen dit verkennende onderzoek uiteindelijk een diverse
groep experts geïnterviewd en is binnen korte tijd veel informatie verkregen.
Desondanks blijft dit onderzoek een eerste verkenning op dit gebied. Per sector zijn 3
tot 4 experts/stakeholders geïnterviewd (zie bijlage 1). Door dit relatief kleine aantal
kan de mening van een afzonderlijke expert zeker niet worden gegeneraliseerd naar
de gehele sector. Dit vraagt om een omvangrijker onderzoek en paste niet binnen de
scope van het huidige verkennende onderzoek.
Na het afronden van de eerste twee fasen, heeft een interne werksessie van het
onderzoeksteam samen met prof. mr. Miek Laemers, hoogleraar onderwijsrecht en
verbonden aan de Radboud Universiteit en de VU, plaatsgevonden. Tijdens deze sessie
is gebrainstormd over de bevindingen per sector en de mogelijke waarde van de
gevonden voorbeelden uit de zorg en het mbo voor het hoger onderwijs.
1 . 4 . 2 A na l ys e en ra p po rta ge
In de uiteindelijke analyse van de resultaten uit zowel de documentenstudie, de
expertinterviews als de interne werksessie draaide het vooral om het destilleren van
interessante lessen voor het ho uit zowel de wettelijke regeling als de praktische
uitvoering van de rechtsbescherming binnen het mbo en de zorg. De focus lag
hierbinnen echt op de rechtsbescherming en er is, in samenspraak met de
opdrachtgever, voor gekozen om de medezeggenschap niet in de scope van het
onderzoek te betrekken.
Voor de analyse en beschrijving van de praktische situatie hebben wij om inzicht te
krijgen waar mogelijk gebruik gemaakt een achttal criteria (zie tabel 1.1) welke
gebaseerd zijn op de situatie in het hoger onderwijs.

7

tabel 1.1

Criteria rechtsbescherming studenten

Criterium

Eerste indicatoren

Toegankelijkheid

Is de interne rechtsgang zowel voor aanstaande als bestaande studenten en
extraneï beschikbaar? Is de faciliteit waar de klacht of het geschil kan worden
ingediend gemakkelijk te bereiken voor (aanstaande) studenten en extraneï:
(indien van toepassing) per telefoon, per e -mail, op het web? Is de faciliteit
te vinden?

Eenduidigheid

Is het voor de (aanstaande) student en extraneus duidelijk waar hij/zij moet
zijn om een klacht of geschil in te dienen? Is er één centraal loket waar
klachten en geschillen kunnen worden gemeld? Wordt de (aanstaande)
student verplicht een keuze te maken, of is hij/zij vrij om alle typen
klachten/geschillen voor te leggen?

Transparantie

In hoeverre worden (aanstaande) studenten en extraneï op de hoogte gesteld
van de stand van zaken na het indienen van de klacht of het geschil?

Snelheid

Wat is de doorlooptijd van de interne rechtsgang (termijn van eerste reactie,
reactie op vragen etc.) in de praktijk?

Praktische

Zijn de oplossingen die voortvloeien uit de interne rechtsgang praktisch

aanvaardbaarheid

aanvaardbaar voor de (aanstaande) student of extraneus? In hoeverre
bestaan deze praktisch oplossingen uit bemiddeling tussen partijen en/of het
treffen van een voorlopige voorziening?

Onafhankelijkheid

In hoeverre is de interne rechtsgang in de optiek van de student vrij van
belangenverstrengeling (in samenstelling, positionering, communicatie)?
Heeft de (aanstaande) student en extraneus vertrouwen in het verloop van de
interne rechtsgang?

Zorgvuldigheid

Verloopt de behandeling van klachten of geschillen zorgvuldig?

Bron: Memorie van Toelichting, Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (2010)

1.5

Leeswijzer
In de voorliggende rapportage zetten wij de onderzoeksresultaten op een rij, te
beginnen met de (wettelijke) situatie in het hoger onderwijs. Vervolgens behandelen
wij op dezelfde wijze zowel de zorg als het mbo. Ieder hoofdstuk behandelt eerst de
wettelijke basis waarna wordt ingegaan op de uitvoering van de rechtsbescherming in
de praktijk. In het laatste hoofdstuk gaan wij in op hoe voorbeelden uit het mbo en de
zorg mogelijk een meerwaarde kunnen hebben binnen de context van het hoger
onderwijs.

8

2

De rechtsbescherming voor ho-studenten
In dit hoofdstuk brengen we de wettelijke basis die er is voor de rechtsbescherming
van studenten in het hoger onderwijs in kaart. Vervolgens gaan we in op een aantal
punten die onze respondenten (zie bijlage 1) zijn opgevallen in de uitvoering van de
wettelijke regeling in de praktijk.

2.1

De wettelijke basis
In het bekostigd hoger onderwijs, waaronder zowel hogescholen als universiteiten
vallen, is de rechtsbescherming van studenten geregeld in de Wet op het Hoger
Onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) in combinatie met de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). Naast de huidige studenten geldt de rechtsbescherming ook voor
aanstaande- en oud-studenten en (aanstaande en oud) extranei. 7 De rechten en
plichten van studenten zijn opgenomen in het instellingsspecifieke deel van het
studentenstatuut (art. 7.59 WHW) en in het onderwijs –en examenreglement (art.
7.13 WHW). Het instellingsbestuur stelt het studentenstatuut na instemming van de
universiteitsraad vast (art. 9.33 WHW).
Het gaat bij de rechtsbescherming van studenten om individuele kwesties die er
kunnen zijn tussen de student en de instelling. Bij medezeggenschap gaat het om de
collectieve rechten van studenten. De individuele kwesties kunnen zowel klachten als
geschillen zijn. Klachten van studenten kunnen gaan over de wijze waarop de
instelling of het orgaan c.q. de persoon die onder diens verantwoordelijkheid
functioneert, zich jegens de student heeft gedragen (bijv. bij de begeleiding van een
scriptie). Geschillen zijn te onderscheiden in twee typen, namelijk:


Een geschil dat betrekking heeft op de beoordeling van een student (bijvoorbeeld
over een tentamen) of toelichting (bijvoorbeeld de beslissing over toelating tot een
master);



Een geschil van algemene aard dat betrekking heeft op de WHW of daarop
gebaseerde regelingen (bijvoorbeeld een besluit van het college van bestuur tot
beëindiging van de inschrijving).

De procedures voor de behandeling van een klacht of geschil zijn verschillend, zie ook
figuur 2.1. Een klacht kan worden behandeld bij een klachtencommissie of
klachtenfunctionaris. Voor geschillen over een beoordeling van studentenprestaties
staat beroep open bij het college voor beroep van examens (CBE) en voor geschillen
met een algemene aard kan bezwaar worden gemaakt bij een
geschillenadviescommissie, die advies geeft aan het college van bestuur.

7

Dit zijn studenten die geen colleges volgen, alleen examens bij de instelling afleggen.

9

Figuur 2.1 Schematische weergave van de rechtsgangen voor studenten in het hoger onderwijs

De geschillenadviescommissie, het CBE, de klachtencommissie en/of
klachtenfunctionaris vallen onder de interne rechtsgang van de instelling. Voor
geschillen kunnen studenten er na de interne rechtsgang voor kiezen om via de
externe rechtsgang het geschil voor te leggen aan het College van beroep voor het
hoger onderwijs (CBHO). In de volgende paragrafen gaan we nader in op de interne
en externe rechtsgang voor studenten.
2 . 1 . 1 I nt er n e re cht sga ng
Sinds de wijzigingen die in 2010 in de WHW zijn aangebracht, zijn instellingen voor
hoger onderwijs verplicht om een ‘faciliteit’ in te richten waar student en zowel
individuele klachten als geschillen kunnen indienen (art.7.59a WHW). De inrichting
van de ‘faciliteit’ of het ‘loket’ is overgelaten aan de onderwijsinstellingen, mits
daarbij rekening wordt gehouden met de volgende voorwaarden 8:


De rechtsbescherming staat open voor studenten/extraneï en voor aanstaande en
voormalige studenten/extraneï;



De procedure is laagdrempelig en transparant;



De procedure is zorgvuldig en gericht op praktische oplossingen waarvan
bemiddeling en een voorlopige voorziening deel uitmaken;



De procedure is zo onafhankelijk mogelijk, belangenverstrengeling moet worden
voorkomen;

8

Memorie van Toelichting op Wijzigingen van de wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en
enige andere wetten onder meer in verband met de verbetering van het bestuur bij de instellingen voor hoger
onderwijs, collegegeldsystematiek en de rechtspositie van studenten (versterking besturing), Kamerstukken II,
2008-2009, 31821, nr.3, p. 19.

10



Er wordt jaarlijks verslag uitgebracht over de verrichte werkzaamheden. Dit doet
het college van bestuur in het jaarverslag van de instelling.

De vorm van de ‘faciliteit’ staat vrij wat betekent dat er niet één fysieke plek hoeft te
zijn waar studenten terecht kunnen. Bij instellingen met meerdere gebouwen zou de
laagdrempeligheid van het loket ook niet gewaarborgd zijn als er maar één loket is.
De faciliteit mag ook virtueel zijn. Studenten kunnen dan bijvoorbeeld via een e mailadres hun klacht of geschil indienen. Maar studenten moeten hun klacht of geschil
ook mondeling kunnen indienen. In feite wordt de faciliteit beschouwd als de ‘back
office’ die bemand wordt door een persoon of een commissie.
Na indiening dient de faciliteit op basis van de WHW te bepalen of het een klacht of
een geschil betreft en de bijbehorende procedures te starten. De student ontvangt van
de faciliteit een ontvangstbevestiging. De wijze waarop klachten en geschillen binnen
de instelling worden behandeld, is opgenomen in een regeling die deel uit maakt van
het bestuurs- en beheersreglement (art. 7.59a lid 1 WHW). Studenten hebben via de
universiteitsraad instemmingsrecht over dit reglement.
Klachtenbehandeling
Voor het indienen van een klacht ligt het voor de hand dat de student allereerst
probeert om er in onderling overleg, met degene tegen wie de klacht is gericht of een
andere voor de hand liggende functionaris, uit te komen. De student kan hier niet toe
gedwongen worden. In principe is de student vrij om zich direct tot de faciliteit te
wenden.
De behandeling van een klacht houdt in dat een klachtenfunctionaris of een
klachtencommissie advies uitbrengt over de klacht aan het college van bestuur (CvB),
dat daarover een eindoordeel geeft. In de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat
instellingen ervoor moet zorgen dat er een behoorlijke behandeling van mondelinge en
schriftelijke klachten plaatsvindt (art. 9:2 Awb). Dit houdt ondermeer het volgende in:


de klacht is binnen zes weken afgehandeld;



de student is in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord;



de student krijgt een schriftelijke ontvangstbevestiging;

Anderzijds zijn er ook enkele vereisten voor het klaagschrift van de student. Deze
moet ondertekend zijn, een omschrijving geven van het gedrag van diegene tegen wie
de klacht zich richt, de naam en het adres van de student. Indien niet aan deze
vereisten is voldaan, is de instelling niet verplicht de klacht te behandelen. Ditzelfde
geldt voor klachten waarvoor bezwaar open stond, die langer dan een jaar geleden
hebben plaatsgevonden, al eerder onderworpen zijn geweest aan het oordeel van een
rechtelijke instantie, het belang van de student dan wel het gewicht van de gedraging
kennelijk onvoldoende is of zolang er in het kader van de klacht een
opsporingsonderzoek of een vervolging gaande is (art. 9:8 Awb). De instelling mag er
overigens niet vanuit gaan dat studenten op de hoogte zijn van hun rol in de
klachtenprocedure, volgens de Memorie van Toelichting. 9 Deze regels moeten daarom
door de instelling in een klachtenregeling worden opgenomen.
De instelling kan ervoor kiezen een klachtenfunctionaris of een klachtencommissie in
te richten die het CvB adviseert in het kader van de klachtenbehandeling (art 9:14
Awb). Het eindoordeel met argumentatie op basis van de bevindingen van het
onderzoek naar de klacht wordt door het CvB schriftelijk aan de student verstuurd.
9

Kamerstukken II 2008/09, 31 821, nr. 3 (MvT)

11

Indien de conclusies afwijken van het advies van de klachtenfunctionaris of de
klachtencommissie wordt dit beargumenteerd. De student kan na dit besluit geen
beroep instellen.
In principe geldt bovenstaande klachtenprocedure die is beschreven in de Algemene
wet bestuursrecht, waar het gaat om de relatie tussen de student en de
onderwijsinstelling, alleen voor de openbare instellingen. Echter in art. 7.59b WHW is
geregeld dat bijzondere instellingen de behandeling van de klacht met
overeenkomstige toepassing van titel 9.1 Awb vormgeven.
Geschillenbehandeling: geschillen van algemene aard
Voor geschillen van algemene aard zijn instellingen verplicht een
geschillenadviescommissie in te richten. De Algemene wet bestuursrecht stelt de
volgende eisen aan deze commissie (art. 7:13 lid 1 tot en met 6 Awb):


de commissie bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden;



de voorzitter maakt geen deel uit van en is niet werkzaam onder
verantwoordelijkheid van de onderwijsinstelling;



de commissie voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.

Daarnaast dienen de leden van de geschillenadviescommissie fu nctioneel
onafhankelijk te zijn (art. 7.63a, lid 1 WHW). Dit betekent dat de voorzitter en de
leden van de commissie geen instructies over de manier waarop zij hun taak invulling
geven van het CvB mogen aanvaarden en zij mogen niet rechtsreeks betrokken zijn bij
het geschil. 10 De taak van de geschillenadviescommissie is het uitbrengen van advies
aan het CvB of indien van toepassing een ander bevoegd orgaan dat een finale
beslissing neemt over het geschil. Hiervoor is de commissie bevoegd belanghebbenden
te horen (art 7:13 lid 3 Awb). Bij het advies van de geschillenadviescommissie aan het
CvB zit ook een verslag van het horen. In het onderzoek van de
geschillenadviescommissie gaat de commissie allereerst na in hoeverre een minnelijke
schikking 11 mogelijk is.
In principe heeft het CvB na ontvangst van het geschil 10 weken de tijd om een
besluit te nemen. Indien er sprake is van onverwijlde spoed (bijv. bij een besluit over
beëindiging van de studie) kan van deze termijn worden afgeweken. De voorzitter van
de geschillenadviescommissie stelt dit vast. In het geval van onverwijlde spoed dient
het CvB binnen vier weken na ontvangst van het bezwaar een beslissing te nemen. De
beslissing dient conform art. 7:12 lid 1 Awb een deugdelijke motivering te omvatten,
die bij bekendmaking wordt vermeld.
Geschillenbehandeling: geschillen omtrent de beoordeling van
studentenprestaties
Geschillen omtrent de beoordeling van studentenprestaties worden beoordeeld door
het college van beroep voor examens (CBE). Instellingen zijn op grond van art. 7.60
lid 1 WHW verplicht een CBE in te richten. Het college van beroep van een instelling
heeft in principe drie of vijf leden, tenzij het college besluit meerdere kamers (bijv.
één voor bestuurlijke zaken, één voor studentenzaken etc.) in te stellen dan bestaat
het college uit zes tot vijftien leden. Geen van deze leden mag op grond van art. 7.60
lid 4 WHW onderdeel uit maken van de Inspectie van het Onderwijs of het
instellingsbestuur. De voorzitter en de overige leden worden door het

10

Kamerstukken II 2008/09, 31 821, nr. 3 (MvT)

Een minnelijke schikking vindt plaats als beide partijen voorafgaande aan de behandeling van het
bezwaar er in goed onderling overleg alsnog uit komen.
11

12

instellingsbestuur benoemd. Het college bestaat voor ten minste de helft uit
docenten.
Verder is in art. 7.61 lid 1 WHW een nadere toelichting gegeven over de beslissingen
waarvoor het CBE bevoegd is, namelijk:
 beslissingen rondom het studieadvies voor na de propedeutische fase;



beslissingen inzake het met goed gevolg hebben afgelegd van het afsluitende
examen;



beslissingen, niet zijnde besluiten van algemene strekking, rondom de toelating tot
examens;



beslissingen, genomen op grond van het aanvullend onderzoek, rondom nadere
vooropleidingseisen en vrijstellingen op grond van andere diploma’s;




beslissingen van examencommissies en examinatoren;



beslissingen rondom toelatingseisen masteropleidingen.

Beslissingen van commissies rondom de vrijstelling op grond van
toelatingsonderzoek;

Met andere woorden het CBE oordeelt over een besluit van een ander orgaan (bijv.
examencommissie) van de onderwijsinstelling waar zij zelf ook deel van uitmaakt.
Alvorens het geschil wordt behandeld, stuurt het CBE het zogen oemde ‘beroepschrift’
naar het desbetreffende orgaan waartegen de student beroep heeft ingediend. Hierbij
doet het CBE het verzoek in onderling overleg te onderzoeken of een minnelijke
schikking mogelijk is. De uitkomst van dit overleg wordt binnen drie weken aan het
CBE doorgegeven. Indien blijkt dat een minnelijke schikking niet mogelijk is, start het
CBE met de behandeling van het geschil. Hiervoor heeft het CBE in totaal tien weken
de tijd. Bij onverwijlde spoed kan de voorzitter van het CBE besluit en een voorlopige
voorziening te treffen. Voor deze beslissing spreekt de voorzitter in ieder geval het
desbetreffende orgaan waartegen beroep is ingesteld.
Het CBE kan het beroep van de student alleen gegrond of ongegrond verklaren.
Indien het beroep gegrond is, wordt de beslissing over de studentenprestatie geheel
of gedeeltelijk vernietigd. Het orgaan dat oorspronkelijk de beslissing nam (bijv.
examencommissie) moet dan een nieuwe beslissing nemen met inachtneming van de
uitspraak van het CBE. De uitspraak van het CBE dient volgens art. 7:26 Awb te
berusten op een deugdelijke motivering, die wordt vermeld bij bekendmaking.
2 . 1 . 2 E xt e rn e re ch ts ga ng
Na de behandeling van geschillen via de geschillenadviescommissie en het college van
beroep voor examens kan de student indien het beroep –of bezwaarschrift ongegrond
is verklaard ervoor kiezen het geschil via de externe rechtsgang aan het college van
beroep voor het hoger onderwijs (CBHO) voor te leggen. Het CBHO is gevestigd in Den
Haag en is een onafhankelijke administratieve rechter. 12 Voor studenten van openbare
instellingen geldt dat zij voor deze geschillen alleen naar het CBHO kunnen.
Bijzondere instellingen kunnen zelf of in samenwerking met besturen van een of meer
andere bijzondere instellingen een college van beroep bijzonder onderwijs instellen
(art 7.68 lid 1 WHW). Indien een instelling hiervan gebruik wil maken, dient de
instelling dit in een regeling aan de minister voor te leggen. De minister moet hierop
binnen drie maanden na ontvangst van de regeling reageren. In de praktijk is een
dergelijk college tot heden niet tot stand gebracht.

12

Kamerstukken II 2008/09, 31 821, nr. 3 (MvT)

13

In de Memorie van toelichting 13 staat aangegeven dat het CvB van de instelling niet
altijd de gedaagde partij bij het CBHO zal zijn. Een student kan namelijk naar het
CBHO stappen, na een uitspraak van het CBE, nadat hij door een examencommissie of
examinator in het ongelijk is gesteld. Volgens de MvT is degene die het besluit heeft
genomen de gedaagde partij, dus de examencommissie of de examinator.
Het CBHO doet dus uitspraak in tweede instantie. Indien het CBHO het beroep
gegrond verklaart dan wordt het besluit geheel of gedeeltelijk vernietigd. Daarbij kan
het CBHO het betreffende bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen. Bij
de uitspraak dient het CBHO volgens art 8:77 lid 1 sub b Awb aan te geven wat de
gronden zijn waarop deze uitspraak berust. Voor de externe rechtsgang bij het CBHO
betaalt de student per 1 januari 2016 een griffierecht van 46 euro (art. 7.67 WHW).
Tot slot kunnen studenten voor geschillen die civielrechtelijk van aard zijn (bijv.
wanprestatie) naar de burgerlijke rechter. Zo heeft de rechtbank Amsterdam op 8 mei
2015 bepaald dat de UvA een schadevergoeding van bijna 10.000 euro moest betalen
aan een student omdat deze buiten zijn schuld een half jaar studievertraging heeft
opgelopen (ECLI:NL:RBAMS:2015:3202).

2.2

De rechtsbescherming van ho-studenten in de praktijk
In deze paragraaf gaan we in op de uitvoering van de wettelijke basis bij bekostigde
hogescholen en universiteiten. Aangezien iedere instelling binnen de wettelijke kaders
zoals beschreven in paragraaf 2.1 zijn eigen procedures opstelt, zal de mate waarin de
hieronder genoemde aspecten voorkomen kunnen verschillen. Deze aspecten worden
beschouwd als een eerste verkenning naar de praktijk van de wettelijke basis onder
de rechtsbescherming van studenten in het hoger onderwijs.
Allereerst gaan we in op de aspecten die zijn genoemd over de criteria voor de interne
rechtsbescherming (zie 1.4.2) in de praktijk (2.2.1). Daarna gaan we in op een aantal
aspecten die voortvloeien uit verschillende interpretaties over het wettelijke kader
(2.2.2). Tot slot bespreken we een reactie van een hogeschool over het leren van
klachten en geschillen (2.2.3).

2 . 2 . 1 C r it er ia in te rn e r ec hts be s ch er m in g
Toegankelijkheid, eenduidigheid en transparantie
De wetgeving rondom de rechtsbescherming van studenten in het hoger onderwijs is
redelijk complex, aldus onze respondenten (zie bijlage 1). Het is daarom belangrijk
dat instellingen een goede informatievoorziening, een loket en bij voorkeur ook een
contactpersoon hebben voor de studenten.
In de praktijk blijkt dat studenten het lastig vinden om de reglementen, waarin hun
rechten en plichten zijn beschreven rondom de rechtsbescherming, te begrijpen.
Studenten blijken de reglementen niet altijd te lezen wat te maken kan hebben met de
leesbaarheid van documenten, zoals ISO in zijn rapport 14 ook aankaartte. De HZ
University of Applied Sciences heeft na deze constatering bijvoorbeeld de
basisinformatie voor studenten in eenvoudiger taalgebruik op de website geplaatst.
Veel hogescholen zouden de reglementen ook alleen in het Nederlands hebben.
Hiermee zou de toegankelijkheid voor buitenlandse student en worden beperkt.
Daarnaast dienen studenten bij een uitspraak over hun klacht of geschil een
13
14

14

Kamerstukken II 2008/09, 31 821, nr. 3, p. 23 (MvT)
ISO, De student centraal: Knelpuntennotitie over de rechtspositie van studenten, 2014

onderbouwing te ontvangen (zie 2.1). Bij sommige instellingen ontvangen studenten
van een examencommissie of examinator een ingevuld beoordelingsformulier waarop
de beslissing is gebaseerd. De gedetailleerdheid van toelichtingen van het CBE kunnen
afhankelijk zijn van de betreffende personen die in het CBE zitten. In de regel zijn de
toelichtingen op kwesties die voor iedereen gelden en gebaseerd zijn op vaststaan de
punten (bijv. het bindend studieadvies) korter dan de toelichting op specifieke
individuele kwesties. Instellingen voor het hoger onderwijs hebben over het algemeen
geen protocol waarin staat waaraan de onderbouwing dient te voldoen. Dit komt
omdat de onderbouwing van klachten en geschillen veelal per situatie verschilt.
Ten aanzien van de toegankelijkheid van informatie bleek uit de interviews dat er
voornamelijk voor eerstejaars-, soms ook tweedejaars-, studenten ouders zijn die met
vragen naar de instelling stappen. De meeste vragen van ouders gaan over het
bindend studieadvies en komen meestal voort uit het feit dat studenten het zelf niet
goed begrijpen. Veel eerstejaars zijn minderjarig waardoor het verstrekken van
informatie aan ouders ‘probleemloos’ kan plaatsvinden. Dit is anders voor
meerderjarigen. Bij meerderjarige is toestemming van de studenten zelf nodig om
informatie aan ouders te verstrekken.
Onze respondenten zijn tevreden over de inrichting van het ‘loket’. Medewerkers van
het loket zijn goed in staat om de klachten en geschillen te beoordelen en door te
sturen naar het bevoegde orgaan. In de praktijk blijkt dat de scheidslijn tussen een
klacht of een geschil dun kan zijn. Stel dat er bijvoorbeeld onvrede is over een cijfer
(geschil) en tevens over het gedrag van de docent (klacht) die het cijfer gegeven
heeft. Instellingen kunnen hier verschillend mee omgaan. De universiteit van Utrecht
heeft ervoor gekozen om voor dit soort gevallen aparte richtlijnen op te stellen. Bij de
HZ University of Applied sciences kiezen ze er meestal voor om eerst het geschil aan
te pakken en daarna (indien nog nodig) de klacht. Verder kan het soms lastig zijn vast
te stellen wat precies een officieel besluit is. Studenten kunnen klachten hebben ov er
deelproducten (bijv. een essay en een tentamen die samen één cijfer vormen) die dan
volgens de wet niet vatbaar zijn voor beroep. De examinator maakt namelijk een
besluit over een totaal product.
Een recent onderzoek door de Landelijke Studentenvakbond (LSVb) 15 onder 54
instellingen laat zien dat de faciliteit vaak nog moeilijk te vinden is op de websites. Er
zijn voorbeelden bekend van instellingen die om die reden het aantal kliks tot aan de
faciliteit hebben verminderd.
Praktische aanvaardbaarheid
De bedoeling van de WHW is dat de procedures rondom de rechtsbescherming van
studenten gericht is op praktische oplossingen. 16 Bij een kleine instelling zoals de HZ
University of Applied Sciences blijkt de faciliteit naast ‘doorgeefluik’ ook te fungeren
als vertrouwenspersoon en mediator. Alleen al een luisterend oor kan namelijk een
officiële klacht voorkomen. Verder hebben veel meldingen te maken met
miscommunicatie. De faciliteit probeert dan allereerst de docent te bereiken en te
vragen of een gesprek met de student over een oplossing mogelijk is. Het streven is
altijd om zo snel mogelijk een praktische oplossing aan te reiken. Vanwege dit
uitgangspunt heeft het laten beoordelen van een klacht bij een klachtencommissie of
klachtenfunctionaris die alleen oordeelt of een klacht gegrond is of ongegrond, niet de

15
16

LSVB, Onderzoek toegankelijke faciliteit, 2016
Kamerstukken II 2008/09, 31 821, nr. 3, p. 19 (MvT)

15

voorkeur. Het levert geen praktische oplossing op en de procedure kan veel langer
duren.
Onafhankelijkheid
De onafhankelijkheid van de instanties bij geschillen (het CBE, de
geschillenadviescommissie en het CBHO) is in de praktijk geborgd, aldus de
respondenten. In de wet is opgenomen dat het CBHO een volledig externe commissie
is, de geschillenadviescommissie dient functioneel onafhankelijk te zijn en de leden
van het CBE mogen niet afkomstig zijn uit het instellingsbestuur maar wel bestaan uit
docenten (zie ook 2.1).
In de wet is niets over de onafhankelijkheid van de klachtencommissie of
klachtenfunctionaris opgenomen. Sommige grote universiteiten en hogescholen
hebben wel een onafhankelijke ombudsman ingesteld waar studenten met hun
klachten terecht kunnen. De ombudsman is bevoegd om onderzoek te doen, om
nadere toelichting te vragen en een uitspraak te doen over de klacht. 17
2 . 2 . 2 E en du i d ig he i d w ett e l i jk k a d e r
In de praktijk blijken er volgens onze respondenten een drietal aspecten te zijn in het
wettelijk kader voor de rechtsbescherming van ho-studenten die tot onduidelijkheid in
de praktijk (kunnen) leiden. Deze aspecten lichten we hieronder toe.
Positie CBHO in de praktijk
In de praktijk blijkt dat het CBHO niet altijd als eindinstantie wordt beschouwd voor
geschillen van studenten van bijzondere instellingen. Voor openbare instellingen geldt
het bestuursrecht waarin staat dat wanneer er een met voldoende waarborgen
omklede administratiefrechtelijke rechtsgang openstaat, er in beginsel voor de
burgerlijke rechter geen taak meer is. Deze regel geldt niet voor bijzondere
instellingen. Bovendien zijn waar voorheen in art 7.66 WHW bepaald was dat het
CBHO bij uitsluiting bevoegd is, de woorden ‘bij uitsluiting’ geschrapt bij de wijziging
van de WHW die per 1 september 2010 van kracht is geworden. Op 4 maart 2014
oordeelde de Rechtbank in Rotterdam (ECLI:NL:RBROT:2014:2192) dat sinds deze
wijziging in de WHW het CBHO dus niet meer uitsluitend bevoegd is. Burgerlijke
rechters reageren hierop verschillend. De ene rechter vindt dat zijn oordeel niet het
oordeel van het CBHO mag vervangen, terwijl een andere rechter wel een onderzoek
instelt en opnieuw recht spreekt. Ook is er een uitspraak van een civiele rechter
waarin geoordeeld werd dat studenten het CBHO ook mogen overslaan.
CBE als gedaagde partij bij beroep
In tegenstelling tot wat in de Mvt staat (zie ook 2.1.2) wordt het CBE in de praktijk in
plaats van de examencommissie door het CBHO opgeroepen als de gedaagde partij bij
een geschil over een beslissing van de examencommissie. De kritiek van zowel de
examencommissie als het CBE is dat het beroep gaat over een beslissing van de
examencommissie en dat daarom niet het CBE maar de examencommissie de
gedaagde partij moet zijn. Het CBHO is van mening dat het CBE de gedaagde partij is
omdat het CBE een besluit neemt waartegen beroep open staat bij de het CBHO.
Bovendien staat in art. 7:66 WHW het volgende:
‘Het college van beroep voor het hoger onderwijs oordeelt over het beroep dat een
betrokkene heeft ingesteld tegen een beslissing van een orgaan van een instelling
17

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/hoger-onderwijs/vraag-en-antwoord/waar-dien-ik-een-klacht-inover-mijn-hogeschool-of-universiteit

16

voor hoger onderwijs die jegens hem op grond van deze wet en daarop gebaseerde
regelingen is genomen.’
Het CBE is een orgaan van de instelling en dus de gedaagde partij. Het CBHO oordeelt
in dit geval over de beslissing van het CBE en niet over het oordeel van de
examencommissie. Terwijl het de student juist gaat om de beslissing van de
examencommissie.
Bezwaarmogelijkheden voor geschillen van algemene aard verschillen per
instelling
Op basis van de relevante artikelen in de Awb en de WHW blijkt dat de reikwijdte voor
bezwaarmogelijkheden voor studenten van bijzondere instellingen onduidelijk is. De
geschillenadviescommissie mag namelijk volgens art. 7.63a lid 2 WHW advies
uitbrengen over het volgende:
‘bezwaren met betrekking tot andere beslissingen dan wel het ontbreken ervan op
grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen dan die, bedoeld art. 7.61 WHW
(zie 2.1.1 voor art. 7:61 WHW)’
Dit artikel kan op twee manieren worden geïnterpreteerd namelijk:
1. voor elke beslissing buiten de bevoegdheid van het CBE kan een bezwaar worden
aangetekend;
2. bezwaren zijn alleen mogelijk in de zin van art. 7:1 Awb.
Aangezien de geschillen tussen bijzondere instellingen en studenten niet onder de Awb
vallen, zou de geschillenadviescommissie een heel beperkte rol hebben binnen deze
instellingen. Door deze onduidelijkheid gaan instellingen hier in de praktijk ook
verschillend mee om. Hogeschool Inholland werkt bijvoorbeeld met een relatief ruime
definitie, namelijk studenten kunnen hun bezwaar indienen voor alles wat buiten de
bevoegdheid van het CBE valt. De Radboud Universiteit benoemt een aantal specifieke
onderwerpen waarover de student een bezwaar kan indienen zoals beslissingen
betreffende inschrijving, inschrijvingsduur en financiële ondersteuning. De Vrije
Universiteit hanteert een overduidelijk beperktere definitie want daar mogen
studenten alleen bezwaar indienen over beslissingen die te maken hebben met de
toelating tot de universiteit, betaling collegegeld en de financiële ondersteuning . 18
2 . 2 . 3 l e r en va n k la c ht en e n ge s ch i l le n
In de interviews is ondermeer gesproken met een voormalig medewerker van de
faciliteit bij de HZ University of Applied Sciences. Met deze medewerker is gesproken
over in hoeverre er geleerd wordt van klachten en geschillen binnen de instelling, zie
onderstaand kader voor zijn reactie.

18

de Boer, J.A. & Zoontjens, P.J.J., Problemen van rechtsbescherming in het onderwijs, 2015

17

Leren van klachten en geschillen van algemene aard binnen de instelling is niet een
proces wat structureel is verankerd wat wil zeggen dat er niet na iedere klacht of
geschil binnen de organisatie tips & trucs worden doorgestuurd. Dit komt omdat de HZ
tot op heden weinig klachten en beroepen van algemene aard heeft gehad. Belangrijke en
veel genomen beroepsbesluiten zoals rondom het bindend studieadvies, worden wel
structureel en uitgebreid geëvalueerd met de betrokkenen. Naar aanleiding van zo’n
evaluatie worden verbeteringen direct ingevoerd. Daarnaast bespreekt de faciliteit altijd de
betrokkenen van een individueel dossier om tevens te bekijken wat een volgende keer
beter zou kunnen (bijvoorbeeld t.a.v. de snelheid). Ook staan de uitspraken van het CBE
altijd bij de examencommissies op de agenda. De informatie hierover delen
examencommissies veelal met de examinatoren. Leren van klachten is lastiger omdat het
veelal gaat over persoonlijke kwesties.

Ook spraken we met deze voormalige medewerker over mogelijkhed en om het leren
van klachten en geschillen structureel te verankeren binnen instellingen. Bij de HZ
University of Applied Sciences is het doorgeven van ervaringen op basis van klachten
enLeren
geschillen
al wel onderdeel
van het
scholingsprogramma
voor beginnende
van klachten
en geschillen
is niet
een proces dat structureel
binnen de
docenten.
Wellicht
zouden
instellingen
dit
onderdeel
van
het
scholingsprogramma
instelling is verankerd, d.w.z. niet na iedere klacht of geschil worden binnen de voor
het
voltallige personeel
verplicht
c.q.
kunnen is
maken.
Daarnaast
gafhet
de
organisatie
tips & trucs
gedeeld.
Hettoegankelijk
leren van klachten
ook lasti
ger omdat
voormalig
medewerker
aan dat
permanente
reflectie
op het
functioneren
over persoonlijke
kwesties
gaat
waarvan de
informatie
privacy
gevoeligvan
is. Maar de
examencommissies
ookalle
tenbetrokkenen
goede kan komen
de rechtsbescherming
hofaciliteit spreekt wel
bij eenaan
individueel
dossier en danvan
wordt
studenten.
Ondanks
dat
de
respondent
ook
bezwaren
ziet
van
zijn
suggesties
gezien
bekeken wat een volgende keer beter zou kunnen (bijvoorbeeld de snelheid).
deDaarnaast
structureelbespreken
hoge werkdruk
in het onderwijs, altijd
hebben
het
kader
de examencommissies
alleinstellingen
uitspraken in
van
het
CBE van
tijdens
risicomanagement
er conclusies
zeker baatdelen
bij omexamencommissies
te leren van klachten
en met
geschillen.
vergaderingen. De
veelal
de examinatoren.

18

3

De rechtsbescherming van patiënten in de
zorg
Dit hoofdstuk gaat in op de situatie in de zorg. Hoe is de rechtsbescherming van
cliënten (lees ook patiënten) in de zorg geregeld voor het indienen van klachten en
geschillen? Naast het wettelijk kader, waarbij wij ons vooral hebben gericht op de
sinds 1 januari 2016 geldende Wet Kwaliteit Klachten Geschillen Zorg, gaan wij in op
de uitvoering in de praktijk. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op desk
research en de interviews met stakeholders/experts uit de zorgsector (zie bijlage 1).

3.1

De wettelijke basis
De rechten (en plichten) van cliënten/patiënten in de zorg zijn vastgelegd in diverse
wetten die direct 19 of (meer) indirect 20 gericht zijn op de rechten van cliënten in de
zorg. De twee belangrijkste wetten zijn hierbij de Wet op de geneeskundige
behandelingsovereenkomst (WGBO) en de Wet kwaliteit klachten geschillen zorg
(Wkkgz). Beide wetten zijn bedoeld om de positie van de cliënt te versterken.
Omdat de Wkkgz een nieuwe inrichting van de interne rechtsgang bij zorgaanbieders
regelt per 1 januari 2016, is deze wet voor de vergelijking met de situatie in het hoger
onderwijs het meest interessant. De Wkkgz gaat in op de relatie van de cliënt met de
zorginstelling, waar de WGBO ingaat op de relatie van de cliënt met de behandelend
arts. Daarom gaat dit hoofdstuk dan ook allereerst kort in op de WGBO en wordt
daarna vooral ingegaan op de Wkkgz.

3 . 1 . 1 D e W e t o p d e g en ee sk un d ig e b eha nd e l in gs ov ere e nk o ms t
Wanneer een zorgverlener (bijvoorbeeld een (huis)arts) een cliënt gaat onderzoeken
of behandelen en de cliënt met de behandeling heeft ingestemd, is er altijd sprake van
een geneeskundige behandelingsovereenkomst. De WGBO regelt dat de cliënt binnen
deze behandelingsovereenkomst recht heeft op een aantal zaken:

De cliënt heeft recht op begrijpelijke informatie over de ziekte en/of behandeling.
Dit houdt in dat de cliënt informatie krijgt over de duur van de behandeling, de
slaagkans, de risico’s van de behandeling (zoals bijwerkingen) én het doel van de
behandeling21. Bovendien moet de zorgverlener daarnaast aangeven of er ook
andere manieren zijn om de aandoening te behandelen;

Een behandeling start pas wanneer een cliënt instemt met het behandelplan. De
cliënt behoudt zich het recht om een behandeling te weigeren of de eerder gegeven
toestemming in te trekken;

Een cliënt (van 12 jaar of ouder) kan het eigen medisch dossier inzien. Hiervoor
moet hij/zij een mondeling of schriftelijk verzoek indienen bij de zorgverlener of
zorginstelling. Hierbij gaat het om uitslagen over onderzoeken of bijvoorbeeld
operatieverslagen;

De privacy van de cliënt moet tijdens de behandeling gewaarborgd zijn.
Zorgverleners moeten zich ook houden aan het medisch beroepsgeheim en
zorginstellingen hebben een zorgplicht om de vertrouwelijke gegevens te
beschermen;

Een cliënt mag zelf een behandelaar kiezen;
19

Zo zijn er o.a. de Wet mentorschap; de Wet op de orgaandonatie; de Wet bijzondere opnemingen in
psychiatrische ziekenhuizen; de Wet medisch-wetenschappelijk onderzoek met mensen.
20
O.a. de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen; de Wet op de beroepen in de individuele
gezondheidszorg; de Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding; de Jeugdwet; de Wet
langdurige zorg; de Zorgverzekeringswet.
21
Nb. een uitzondering hierop kan worden gemaakt voor schadelijke informatie of in geval van
wilsonbekwaamheid bij de cliënt.

19



Bij wilsonbekwaamheid heeft de cliënt recht op een (wettelijk) vertegenwoordiger
(bijvoorbeeld een door de rechter benoemde mentor/curator, een partner, een
ouder of kind) die toestemming kan verlenen.

Met het instemmen met een behandeling en het afsluiten van de
behandelingsovereenkomst, heeft de cliënt rechten en plichten waar op hij/zij op kan
terugvallen. Een belangrijk onderdeel in de WGBO is het recht van de cliënt op
informatie, zowel over de behandeling als inzicht in het eigen medisch dossier. De
cliënt krijgt ook meer zeggenschap.
Openheid en transparantie naar de cliënt staan centraal. Ditzelfde geldt ook voor de
Wet kwaliteit klachten geschillen zorg (Wkkgz). Met deze wet wordt de cliënt een weg
geboden om (mede op basis van de behandelingsovereenkomst met de zorgverlener)
een klacht in te dienen over de behandeling of de bejegening van de zorgverlener aan
het adres van de cliënt. Met de Wkkgz, die per 1 januari 2016 is ingevoerd, wordt de
positie van de cliënt in de zorg verder versterkt.
3 . 1 . 2 A a n l e id i ng n i euw e W et k wa li t e it k la ch te n ge sch i l l en z o rg
Een evaluatie 22 van de voorganger van de Wet Kwaliteit Klachten Geschillen Zorg, de
Wet klachtrecht cliënten zorgsector (Wkcz) en diverse onderzoeken 23 naar de praktijk
waarin de Wkcz voorzag, gaven het ministerie van VWS reden om de wetgeving beter
aan te laten sluiten bij de wensen en verwachtingen van cliënten. Enkele punten die
uit de negatieve evaluatie naar voren kwamen waren:

De te lange behandelingsduur/-termijn van klachten (een besluit kon soms wel 6
maanden op zich laten wachten);

De vaak partijdige en te afstandelijke bevonden klachtencommissies;

De onbevredigende formele oordelen van de klachtencommissie in de trant van
‘gegrond’ of ‘ongegrond’.
Een belangrijke conclusie was – en is – dat cliënten in de zorg vooral behoefte hebben
om door de zorgaanbieder/zorgverlener ‘gehoord te worden’, zodat iets met hun
klacht gedaan kan worden, excuses kunnen worden aangeboden en dezelfde fouten in
de toekomst voorkomen kunnen worden. Hierbij speelt mee dat veel klachten in de
zorg te maken hebben met onheuse bejegening. Deze klachten werden in het recente
verleden dan door de bestaande (interne) klachtencommissie getoetst op juridisch
gelijk of ongelijk terwijl het veelal een zaak betrof van frustratie en boosheid waarbij
er vaak geen juridische grond was. Daarnaast speelde mee dat het advies vanuit de
klachtencommissie geen bindend advies was, waardoor de Raad van Bestuur het
advies naast zich neer kon leggen (zelfs als de cliënt juridisch in het gelijk stond).
Daarnaast waren constateringen ten aanzien van de Wkcz dat:

Klachten in de zorg vaak van dien aard zijn dat de klacht zich slecht leent voor een
gang naar de civiel rechter en dat de drempel naar het civiel recht voor cliënten
bovendien erg hoog is;

Solistisch werkende zorgverleners (i.e. éénpitters, zzp’ers) en aanbieders van
cosmetische ingrepen en alternatieve geneeswijzen ook moeten worden betrokken
bij een nieuwe wet;

22

Friele, R.D., De Ruiter, C., Van Wijmen, F. & Legemaate J., (september 1999), Evaluatie Wet klachtrecht
cliënten zorgsector.
23
Zie o.a. Sluijs, E.M., Friele R.D., & Hanssen J.E., (juni 2004), WKCZ klachtbehandeling in ziekenhuizen.
Verwachtingen en ervaringen van cliënten, Den Haag: ZonMW. Kruikemeier, S., Coppen, R., Rademaker, J.,
Friele, R.D., (2009). Ervaringen van mensen met klachten over de gezondsheidszorg, Utrecht. Bouwman, R.,
Bomhoff, M., Friele R., (2012). Kennisvraag – vijf patiëntenrechten uit het wetsvoorstel Wet cliëntenrechten
zorg (Wcz) anno 2012, Utrecht: NIVEL. Bomhoff, M., Paus, N., Friele, R., (2013). Niets te klagen. Onderzoek
naar uitingen van ongenoegen in verzorgings- en verpleeghuizen, Utrecht: NIVEL.

20






Meer bescherming moet worden geboden aan zorgverleners om incidenten en
fouten van collega’s veilig te melden (via Veilig Incident Melden i.e. VIM) en
zorgverleners de kans te bieden om te leren van fouten;
Huidige ontwikkelingen t.a.v. kwaliteitsaspecten als veiligheid van zorg en
bejegening nog geen deel uitmaken van de definitie van verantwoorde zorg;
De huidige meldplichten voor zorgaanbieders bij de Inspectie voor de
Gezondheidszorg (vanaf nu IGZ) te beperkt zijn vormgegeven.

De bovenstaande redenen wezen op de noodzaak en meerwaarde van een nieuw
wetsvoorstel waarmee vooral de positie van de cliënt sterker wordt, de nadruk ligt op
de goede relatie tussen cliënt en zorgaanbieder en het interne klachtensysteem op de
instellingen met meer waarborgen is omkleed. Deze nieuwe wet werd de Wet Kwaliteit
Klachten Geschillen Zorg (vanaf nu Wkkgz).
De nieuwe wet omvat het gehele spectrum aan zorgaanbieders. Voor de Wkkgz is
geput uit good practices vanuit de eigen (zorg)sector: de bewezen werking van de
klachtenfunctionaris/bemiddelaar zoals deze al jaren bestaat binnen, met name,
ziekenhuizen is nu zorg-breed ingevoerd. Deze good practice is nu standard practice
geworden.
3 . 1 . 3 D e W e t Kwa l it e it K la ch te n G esc h i l le n Z o r g
De belangrijkste nieuwe verplichtingen waar de Wkkgz sinds 1 januari 2016 in
voorziet:

De termijn waarop de Raad van Bestuur een besluit uitbrengt over een formele
klacht is gesteld op 6 weken. Hier bovenop kan 4 weken uitstel worden verleend.

Medio 2016 zijn alle instellingen verplicht om een klachtenfunctionaris te hebben die
de cliënt op verzoek van gratis advies kan voorzien.

Op 1 januari 2017 moeten alle zorgaanbieders verbonden zijn aan een
onafhankelijke geschilleninstantie die bindend advies geeft en het recht heeft
schadevergoedingen (tot tenminste € 25.000,-) te verlenen. In plaats van zich te
verbinden met een bestaande onafhankelijke geschilleninstantie mag de
zorgaanbieder (al dan niet in samenwerking met andere zorgaanbieders/instellingen) ook zelf een onafhankelijke geschilleninstantie oprichten.
Hiermee waarborgt de overheid enkele belangrijke zaken, zoals:

De onafhankelijkheid van de geschilleninstantie én het onafhankelijke functioneren
van de klachtenfunctionaris;

De laagdrempeligheid van de onafhankelijke geschilleninstantie als alternatief voor
de civiel rechter en de laagdrempeligheid van de klachtenfunctionaris;

De snelheid van de klachtafhandeling.
Daarnaast wordt met het breed verplicht invoeren van een kla chtenfunctionaris sterk
ingezet op de dialoog tussen partijen en openheid van zaken. Zo schrijft de Wkkgz ook
voor dat de zorgaanbieder aan de cliënt informatie geeft over de aard en de toedracht
van incidenten bij de zorgverlening wanneer deze incidenten merkbare gevolgen
(kunnen) hebben voor de cliënt. (Dit recht op informatie geldt ook voor de
vertegenwoordiger van de cliënt, dan wel een nabestaande van de cliënt in geval van
overlijden.) Er wordt door de zorgaanbieder ook een aantekening gemaakt van het
incident in het dossier van de cliënt, inclusief het tijdstip en de betrokkenen bij het
incident. De zorgaanbieder is daarnaast verplicht de cliënt in te lichten over de
mogelijkheden om gevolgen van het incident weg te nemen of te beperken.

21

3 . 1 . 4 D e re cht sga n g / k la c hte n be ha n de l i ng i n d e zor g
Binnen de rechtsgang in de zorg wordt, in tegenstelling tot de situatie in het Hoger
Onderwijs, bij aanvang geen direct onderscheid gemaakt tussen klachten en
geschillen. De procedure start altijd met een klacht van een cliënt, waarop uiteindelijk
idealiter binnen 6 weken na het indienen van de klacht een ‘bevredigend’ besluit volgt
van de Raad van Bestuur. Wanneer de cliënt het niet eens is met het genomen besluit
kan hij/zij hiertegen bewaar aandienen/in beroep gaan, waarbij twee externe
mogelijkheden open staan: de geschilleninstantie of de burgerlijk rechter. Volgens de
wet kan in uitzonderlijke gevallen de klacht wel direct worden gericht aan de
geschilleninstantie. Zie figuur 3.1.
Figuur 3.1 Rechtsgang in de zorg 24

Interne procedure
De nieuwe wet geeft zorgaanbieders de ruimte om zelf intern de klachtenprocedure
vorm te geven. Naast de verplichtingen opgelegd door de wet, kan de interne
procedure (de klachtbehandeling), verschillen per zorgaanbieder. De wet stelt d at de
zorgaanbieder schriftelijk een regeling treft voor een ‘effectieve en laagdrempelige
opvang en afhandeling van hem betreffende klachten’, daarbij rekening houdend met
de aard van de zorg en de categorie van cliënten waaraan zorg wordt verleend. Een
cliëntenraad of representatief te achten organisatie van cliënten dient
instemming/overeenstemming te geven m.b.t. de regeling.

24

De zorgaanbieder kan ervoor kiezen naast de klachtenfunctionaris de bestaande klachtencommissie te
behouden. De instellingen mogen hier autonoom in beslissen en zelf de interne klachtenprocedure vormgeven.

22

Cliënten, hun vertegenwoordigers of nabestaanden bij overlijden van de cliënt kunnen
schriftelijk een klacht indienen over een gedraging jegens de cliënt. De zorgaanbieder
moet een of meer daartoe geschikt te achten personen (i.e. klachtenfunctionaris(sen))
aanwijzen. Zij kunnen de cliënt (of de klager) op diens verzoek gratis van advies of
hulp voorzien met betrekking tot:

Het indienen van een klacht;

Het formuleren van de klacht;

Het onderzoeken van de mogelijkheden om tot een oplossing voor de klacht te
komen.
Het is de taak van de zorgaanbieder om te waarborgen dat de klachtenfunctionaris,
die immers in dienst is van de zorgaanbieder, zijn functie onafhankelijk kan uitvoeren
en niet wordt benadeeld als gevolg van de wijze waarop hij dit doet. Wat de wet
vraagt m.b.t. de behandeling van een klacht is dat:

De klacht zorgvuldig wordt onderzocht;

De behandeling van de klacht is gericht op het bereiken van een bevredigende
oplossing voor beide partijen;

De cliënt/de klager op de hoogte wordt gehouden van de voortgang van de
klachtbehandeling;

De cliënt/de klager z.s.m., en uiterlijk binnen 6 weken na de formele indiening van
de klacht, een schriftelijke mededeling krijgt over het oordeel waartoe het
onderzoek van de klacht heeft geleid, welke beslissingen over en n.a.v. de klacht
zijn genomen en binnen welke termijn de te nemen maatregelen zullen zijn
gerealiseerd;

Wanneer een zorgvuldig onderzoek van een klacht volgens de zorgaanbieder is
vereist, de besluittermijn met 4 weken mag worden verlengd, wat schriftelijk aan
de cliënt/de klager moet worden meegedeeld.
Wanneer men er onderling niet uitkomt, wordt de zaak door de Raad van Bestuur
behandeld en volgt er een besluit. Wanneer de cliënt het niet eens is met de
uiteindelijke beslissing van de Raad van Bestuur, is er sprake van een geschil en staan
er voor de cliënt vanaf 1 januari 2016 twee wegen open: men gaat naar de
onafhankelijke geschilleninstantie (vanaf 1 januari 2017 moet iedere zorgaanbieder
hieraan verbonden zijn) of naar de burgerlijk rechter. Voorheen kon de cliënt alleen
terecht bij de burgerlijk rechter.
Externe procedure (i.e. geschillenbeslechting)
De wet (Wkkgz) schrijft voor dat de zorgaanbieder is aangesloten bij een door de
Minister erkende geschilleninstantie, welke tot taak heeft geschillen over gedragingen
van een zorgaanbieder jegens een cliënt (in het kader van de zorgverlening) te
beslechten. De geschilleninstantie kan ook zijn ingesteld door een of meer
representatief te achten cliëntenorganisaties en organisaties van zorgaanbieders zelf,
en moet door de Minister officieel worden erkend. Zoals eerder gezegd is de
geschilleninstantie:

bij wet bevoegd om over een geschil een uitspraak te doen in de vorm van een
bindend advies, en

een schadevergoeding kan toekennen tot in ieder geval € 25.000,-.
Ook voor de geschilleninstantie geldt dat zowel cliënten, vertegenwoordigers van
cliënten als nabestaanden van de cliënt bij overlijden een schriftelijke klacht kunnen
indienen. Zij kunnen dit doen wanneer:

De zorgaanbieder niet heeft gehandeld naar de wet;

Het besluit van de Raad van Bestuur de klacht van de cliënt niet voldoende
wegneemt;

23



Het onder de omstandigheden niet van de cliënt kan worden verlangd om een
klacht (over de gedraging van de zorgaanbieder aan zijn adres) bij de
zorgaanbieder zelf in te dienen.

Deze laatste regel biedt de cliënt/de klager de mogelijkheid om in een
uitzonderingssituatie direct een klacht in te dienen bij de geschilleninstantie (zie ook
figuur 3.1).
De geschilleninstantie doet uiterlijk binnen 6 maanden nadat het geschil is voorgelegd
uitspraak en maakt de uitspraken openbaar (maar zorgt ervoor dat de uitspraak niet
tot personen herleidbaar zijn, ‘behoudens voor zover het de zorgaanbieder betreft’).
Bij een geschil is er volgens het Ministerie van VWS met de onafhankelijke
geschilleninstantie een laagdrempeliger en bovendien sneller proces beschikbaar voor
de cliënt. Daarnaast kunnen geschillen die zich naar hun aard minder goed lenen voor
de gang naar de civiel rechter (bijvoorbeeld bejegeningsklachten of eenvoudigere
klachten) nu ook bij een andere instantie worden aangekaart. Beide wegen staan
echter open voor de cliënt, waarbij de zorgaanbieder gebonden is aan de keuze die de
cliënt maakt. Na de gang naar de geschilleninstantie staat het vervolgens zowel de
cliënt als de zorgaanbieder vrij om het bindend advies van de geschilleninstantie ter
toetsing aan de rechter voor te leggen.

3.2

De rechtsbescherming van patiënten in de praktijk
Op het moment van schrijven is de Wkkgz ruim 4 maanden ingevoerd als nieuwe wet.
De uitwerking van de nieuwe wetgeving zal, over de gehele zorgsector gezien, in de
praktijk nog moeten blijken 25. Dit geldt vooral voor wijzigingen die voorheen, voor de
meeste instellingen en zorgverleners, nog niet standaard bij de praktijk hoorden, zoals
de nieuwe behandelings-/besluittermijn voor klachten (die na 1 januari 2016 zijn
ingediend). Voor de verplichte invoering van een geschilleninstantie geldt dit in iets
mindere mate en in nog iets mindere mate geldt dit voor het hebben van een
klachtenfunctionaris: veel ziekenhuizen en verpleeg-/ verzorgingshuizen hebben al
langere tijd een klachtenfunctionaris in dienst en zij zijn al vaak, al dan niet via de
verzekeraar, aangesloten bij een onafhankelijke geschilleninstantie.
Deze paragraaf gaat in op een eerste verkenning van hoe de rechtsbescherming van
patiënten/cliënten in de praktijk handen en voeten krijgt, zoals dit uit de interviews
met het Ministerie van VWS en een klachtenfunctionaris is gebleken.

3 . 2 . 1 D e k la c ht en - en g es ch i ll e n be ha n de l i ng i n de pra k ti jk
De cliënt die een klacht heeft, boos of ontevreden is, kan met de klacht terecht bij de
zorgaanbieder, ook nog voordat een schriftelijke klacht is ingediend. Afhankelijk van
hoe de informatievoorziening en klachtenvoorziening door de zorgaanbieder is
ingericht en de aanwezige faciliteiten kan de cliënt:

Informatie vinden in informatiefolders over het indienen van klachten;

Contact opnemen met bijvoorbeeld de eigen hulpverlener of de
klachtenfunctionaris;

Contact opnemen met het secretariaat Klachtenopvang als dit er is (soms kan dit
telefonisch, via een online formulier of via een e-mail bericht);

Direct een schriftelijke klacht indienen bij de klachtenfunctionaris of de Raad van
Bestuur.

25

De Minister heeft in Wkkgz aangekondigd om binnen 5 jaar na de inwerkingtreding van de wet de StatenGeneraal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk toe te sturen.

24

Idealiter komt een klacht zo snel mogelijk terecht bij de klachtenfunctionaris. In
dialoog kan de klacht verkend worden of kan de klachtenfunctionaris de cliënt helpen
bij het uiteindelijk formuleren en op papier stellen van een formele klacht. Deze klacht
wordt schriftelijk (dit kan ook digitaal zijn) neergelegd bij de Raad van Bestuur van de
zorginstelling, vaak in de vorm van een formulier, zodat duide lijk is wanneer de klacht
is ingediend. Dit is van belang omdat deze datum het ijkmoment is vanaf waar, binnen
6 weken, door de Raad van Bestuur een uitspraak moet zijn gedaan over de klacht.
Uitgangspunt van de klachtenfunctionaris is om klachten in ond erling overleg (binnen
de termijn van 6 weken) op te lossen of weg te nemen (i.e. in den minne te schikken).
Dit zorgt ervoor dat de cliënt zich gehoord voelt, escalatie van problemen in een vroeg
stadium wordt voorkomen en de juridisering in de zorg wordt verminderd. Het bestuur
van de zorginstelling moet formeel de niet in de minne geschikte klacht afhandelen.
(In paragraaf 3.2.3 wordt ingegaan op voorbeelden van effecten die het functioneren
van de klachtenfunctionaris in de praktijk heeft.)
Naast bemiddeling kan de klachtenfunctionaris zich ook inzetten voor het geven van
uitleg en terugkoppeling aan cliënten over bijvoorbeeld een onderzoek. Binnen
ervaren instellingen is de taak van de klachtenfunctionaris soms al verder uitgebreid,
bijvoorbeeld met het behandelen van zaken waarin het gaat om financiële
genoegdoening.

Bij Isala ziekenhuizen Zwolle zijn de klachtenfunctionarissen nu ook verantwoordelijk
voor laagdrempelige schadeclaims (i.e. schadeclaims tot bijvoorbeeld € 10.000,-). Zij
laten dit niet over aan de eigen verzekeraar zoals veel andere zorginstellingen doen.

Naast het ondernemen van actie op basis van een klacht van een cliënt is de
klachtenfunctionaris er ook voor de hulp- en zorgverleners in de instelling. Zij zitten
vaak aan de andere kant van de tafel, maar kunnen zelf ook behoefte hebben aan
ondersteuning. Goede voorlichting en informatie over de taken en bereikbaarheid van
de klachtenfunctionaris zorgt er daarnaast voor dat hulp- en zorgverleners zelf naar
de functionaris stappen, maar ook dat zij cliënten naar de functionaris kunnen
verwijzen.

Bij Isala ziekenhuizen Zwolle wordt ingezet op het actief geven van voorlichting aan
nieuwe medewerkers en doctoren. Ook zij hebben het recht op een gesprek wanneer zij
bijvoorbeeld een moeilijk gesprek hebben of wanneer er tijdens het werk iets mis is
gegaan. Zij moeten weten hoe de klachtenfunctionaris(sen) te bereiken zijn.

Het is de taak van de klachtenfunctionaris om de partijen om de tafel te krijgen en via
bemiddeling alle partijen met een acceptabel gevoel de deur uit te laten gaan. De
klachtenfunctionaris geeft aan dat het heel veel scheelt wanneer je als instelling zelf
een klacht kunt oppakken. Het gaat dan soms verder dan bemiddeling alleen, want als
de patiënt/cliënt vindt dat er iets niet goed is ‘gedaan’ (in plaats van gegaan), dan zal
de zorginstelling met de patiënt om de tafel moeten gaan zitten.
Wie is de klachtenfunctionaris?
De functie van klachtenfunctionaris is vooral nieuw voor solistisch werkende
zorgverleners (dit zijn vaak de hulpverleners in de eerstelijns zorg). In de wet wordt
de organisatie van de functie van klachtenfunctionaris voor deze doelgroep vrij

25

gelaten. Zo kan binnen een gezondheidscentrum een collega de klachten behandelen
voor zowel de aanwezige huisarts, apotheker én fysiotherapeut. Ook komt het voor
dat zorgverleners samen de functie van klachtenfunctionaris organiseren binnen de
wijk of de regio. Het gezamenlijk dragen van de financiële last voorkomt dat deze voor
deze doelgroep te hoog wordt.
De wet stelt niet dat de klachtenfunctionaris een onafhankelijke persoon moet zijn; de
klachtenfunctionaris kan een collega zijn. Het ligt in de professionaliteit van de
persoon/de functie besloten dat de klachtenfunctionaris de bemiddelende taak uitvoert
met oog voor de wensen, behoeften en emoties van beide partijen en als professional
de functie onafhankelijk kan uitvoeren.
De klachtenfunctionaris verwoordt het in het interview als volgt: “Het is ons vak en wij
zijn niet emotioneel betrokken bij zo’n situatie.”
Nu de wet een klachtenfunctionaris verplicht stelt, is het de uitdaging voor vooral één
pitters in de eerstelijns zorg (o.a. huisartsen) om deze functie in te vullen met een
‘hiertoe geschikt geacht persoon’ zoals de wet vraagt. Maar wat zijn de eisen die je als
zorgaanbieder stelt aan jouw eigen klachtenfunctionaris? De Vereniging van
Klachtenfunctionarissen In de Gezondheidszorg (VKIG) zou graag zien dat het eigen
beroepsprofiel hierin leidend wordt. Hierin zien zij ook een rol voor
ziektekostenverzekeraars, die aan zouden kunnen geven alleen in zee te gaan met een
zorgaanbieder waar de klachtfunctionaris voldoet aan het opgestelde beroepsprofiel.

Bij Isala ziekenhuizen Zwolle is de klachtenfunctionaris iemand die zelf als intensive
care verpleegkundige heeft gewerkt en daardoor inzicht heeft in de materie en “met de
voeten in de klei heeft gestaan”. Daarnaast is zij binnen haar functie als
klachtenfunctionaris juridisch bijgeschoold. Echter zij benadr ukt zelf in het interview dat
juridisering veel minder van belang is, maar dat het vooral gaat om duidelijkheid en
openheid. Isala kiest er wel voor om een hbo(+) niveau te vragen aan haar
klachtenfunctionarissen.

Het beroepsprofiel is ook opgesteld naar aanleiding van de vele organisaties die, zeker
sinds de verplichting die voortvloeit uit de wet, zorgaanbieders zeggen te kunnen
voorzien van klachtenfunctionarissen 26.
Rol klachtencommissie
Door de oude wet (Wkcz) werden instellingen verplicht om zelf een klachtencommissie
in het leven te roepen. Deze commissie had een onafhankelijk voorzitter en
instellingen mochten zelf bepalen wie er daarnaast nog meer zitting had in de
commissie. Zoals te zien is in figuur 3.1, kunnen instellingen er zelf voor kiezen om
deze bestaande klachtencommissie per 1 januari 2016 te behouden naast de
verplichte klachtenfunctionaris. Cliënten hebben dan de mogelijkheid om met hun
klacht direct naar de klachtencommissie te stappen indien zij niets voelen voor een
bemiddelend gesprek. Ook kunnen zij na een eerste gesprek met de
klachtenfunctionaris alsnog hun klacht neerleggen bij de klachtencommissie. Met de
nieuwe wet wordt echter het belang van het open gesprek, al dan niet onder
begeleiding van de klachtenfunctionaris, benadrukt waardoor het voor instellingen
belangrijker wordt om de klachtenfunctionaris zoveel mogelijk te betrekken bij
klachten die binnenkomen.
26

26

Informatie uit het interview met de klachtenfunctionaris.

Ziekenhuizen kiezen er soms voor om ‘vooralsnog’ de bestaande klachtencommissie te
behouden. Wanneer de praktijk uitwijst dat de commissie een overbodig orgaan wordt,
kan het altijd nog opgeheven worden. Ondanks de negatieve evaluatie van het
functioneren van de klachtencommissie op landelijk niveau (zie paragraaf 3.1.2),
functioneert voor sommige zorginstellingen de eigen klachtencommissie wel naar
tevredenheid. Dit betekent dat binnen deze instellingen de klachtencommissie goed
functioneert, dat klachten tijdig kunnen worden afgehandeld en cliënten tevreden zijn
over de afhandeling.
Onafhankelijke geschilleninstantie
Er bestaan landelijk verschillende onafhankelijke geschilleninstanties waar de
zorgaanbieders zich bij aan kunnen sluiten. Vaak gebeurt dit automatisch via de
verzekeraar waar zij bij aangesloten zijn. Zorgaanbieders/ -instellingen kunnen echter
ook zelf een abonnement nemen op de diensten van de geschilleninstantie of kunnen
zelf een geschilleninstantie oprichten, welke door de Minister officieel moet worden
erkend. Op dit moment wordt door het Ministerie een pakket aan eisen opgesteld
waaraan een zelf-opgerichte geschilleninstantie moet voldoen.
Het voordeel van de weg naar de geschilleninstantie is dat het goedkoper is voor de
cliënt, de drempel lager ligt, men een minder zware procedure doorloopt en de cliënt
geen advocaat in de arm hoeft te nemen.
3 . 2 . 2 E ff ec te n in d e p ra k t i jk
De veranderingen die de Wkkgz met zich meebrengt hebben in meer of mindere mate
hun weerslag op de praktijk. Zo is het effect van de inzet van een klachtenfunctionaris
in de praktijk al gebleken, de good practice is immers ingezet als standard practice.
Ook hebben de instellingen die nog niet over een klachtenfunctionaris beschikken nog
tot medio 2016 om deze functie in te vullen. Andere wijzigingen zoals de 6 -weken
termijn voor de behandeling van klachten zijn direct van kracht voor nieuwe klachten
ingediend na 1 januari 2016.
Inzet klachtenfunctionaris
Dat de inzet van een klachtenfunctionaris zoals dat nu al jaren gebeurt binnen
instellingen het beoogde doel bereikt blijkt uit de vermindering van het aantal officiële
klachten en het vaker onderling oplossen van klachten 27.
Isala ziekenhuizen Zwolle werkt al circa 20 jaar met een klachtenfunctionaris. Het effect
van de bemiddelende rol is groter, naarmate iemand zelf meer thuis raakt in de functie
én de organisatie went aan het hebben van een klachtenfunctionaris. Resultaat is dat:


de instelling al jaren geen civiele rechtszaak heeft gehad;



de klachtencommissie steeds minder klachten ontvangt;



in de laatste 20 jaar slechts vier keer een geschil is voorgelegd aan de
geschilleninstantie.

De ervaring is dat wanneer de behandeling van klachten wordt overgelaten aan de
verzekeraar of de schadecontactpersoon, en het gesprek hier niet naar voldoening is,
de cliënt sneller naar een geschilleninstantie of civiel rechter stapt. Men sorteert meer

27

Zoals vermeld in diverse bronnen: Memorie van Antwoord en onderschreven door de Vereniging van
Klachtenfunctionarissen in instellingen voor Gezondheidszorg, en zoals blijkt uit het interview met een
klachtenfunctionaris.

27

effect als de zorginstelling/zorgverlener zelf, met behulp van de klachtenfunctionaris
als bemiddelaar, om de tafel gaat zitten met de cliënt.
Kortere behandelingsduur klachten
In de praktijk blijkt dat de nieuwe termijn van 6 weken wel wordt beschouwd als een
knelpunt. Het is lastig om aan alle klachten binnen 6 weken gehoor te geven,
bemiddeling plaats te laten vinden én een besluit te communiceren aan de cliënt. Ook
met de 4 weken verlenging blijft dit knelpunt bestaan 28.
3 . 2 . 3 A n d er e b et rok k e n o r ga n en
De Inspectie voor de GezondsheidsZorg (IGZ)
De IGZ houdt toezicht op de kwaliteit van de zorg op basis van risico -inschatting.
Behalve in geval van zaken als calamiteiten ligt de nadruk voor hen niet op de
individuele casuïstiek. De IGZ speelt in op meldingen door zorginstellingen van zaken
die tot ernstig letsel leiden. Zorgaanbieders zijn bij wet verplicht calamiteiten in de
zorgverlening, geweld in de zorgrelatie én het stopzetten van een
arbeidsovereenkomst met een zorgverlener op basis van ernstig tekort schieten in
functioneren, te melden bij de Inspectie. Op basis van deze meldingen kijkt de
Inspectie of zij te maken heeft met een incident of een structureel probleem binnen
een zorginstelling/bij een zorgaanbieder, waarop zij actie kan ondernemen.
Landelijk Meldpunt Zorg
Voor cliënten die niet terecht kunnen bij of geen vertrouwen hebben in de eigen
zorginstelling, is door het ministerie van VWS bij de Inspectie het Landelijk Meldpunt
Zorg in het leven geroepen. Nu is er een specifieke plek voor cli ënten die niet weten
waar zij met hun klacht naartoe kunnen. Het Landelijk Meldpunt Zorg wijst cliënten de
weg en mogelijkheden om hun klacht in te dienen. Ook houden zij voor de IGZ de
klachten bij, waardoor de IGZ een goed stuurmiddel heeft om eventuele misstanden
aan te pakken.
Het meldpunt is zowel telefonisch als online bereikbaar. Naast een helpdesk, bieden
zij cliënten voorbeeldbrieven, hulp bij het opstellen van hun klacht op papier én
kunnen zij de termijnbewaking voor de cliënt op zich nemen.

28

28

Informatie uit het interview met de klachtenfunctionaris.

4

De rechtsbescherming van mbo-studenten
In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag naar de wettelijke basis voor de
rechtsbescherming van studenten in het middelbaar beroepsonderwijs en opvallende
aspecten uit de praktijk.

4.1

De wettelijke basis
De rechtsbescherming van studenten in het middelbaar beroepsonderwijs is nog niet
volledig in de wet geregeld. De algemene wet bestuursrecht waarin regels voor een
klachtenregeling zijn opgenomen, is niet van toepassing aangezien er in het mbo
alleen bijzondere instellingen zijn. Een wetsvoorstel dat het hebben van een
klachtenregeling verplicht stelt aan iedere mbo-instelling is in voorbereiding. De
beoogde inwerktredingsdatum is 1 januari 2017. Toch hebben veel instellingen al wel
een klachtenregeling. Voor geschillen over examens en tentamens zijn er wel artikelen
in de wet opgenomen. Deze staan in de Wet educatie en beroepsonderwijs.
In tegenstelling tot het hoger onderwijs kunnen studenten in het middelbaar
beroepsonderwijs geen bezwaarschrift indienen, alleen een beroepsschrift. Een geschil
wordt namelijk alsvolgt in de art. 7.5.2 lid 1 WEB omschreven:
“Beslissingen van de examencommissie of van de examinatoren”
Voor klachten is er geen wettelijke basis maar in de handreiking 29 die door MBO Raad
samen met Jongeren organisatie beroepsonderwijs (JOB) voor scholen is geschreven
om hun klachtenregeling vorm te geven, is aangesloten bij de definitie uit het Awb.
Deze luidt als volgt:
‘Een ieder heeft het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een
bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te
dienen bij het bestuursorgaan’ (art. 9:1).
“Een gedraging van een persoon, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een
bestuursorgaan, wordt aangemerkt als een gedraging van dat bestuursorgaan” (art.
9:2)
De bijhorende procedure voor het indienen van een klacht of geschil is in figuur 4.1
schematisch weergeven. Voor het indienen van een klacht kunnen studenten van de
meeste instellingen terecht bij een klachtencommissie. Geschillen worden ingediend
bij een commissie van beroep voor examens (CBE). Deze beide instanties
(klachtencommissie en CBE) vallen onder de interne rechtsgang. Anders dan in het
hoger onderwijs is er geen specifieke externe rechtsgang voor geschillen tussen mbostudenten en hun instelling. Studenten kunnen hun klacht of geschil, na het doorlopen
van de interne rechtsgang, wel aanhangig maken bij de burgerlijke rechter.

29

MBO Raad & JOB, Klachtenbehandeling in het mbo: Richtlijn voor scholen en studenten, 2014

29

Figuur 4.1 Procedures rechtsbescherming mbo-studenten

In de volgende subparagrafen gaan we eerst in op de documenten waarop studenten
zich kunnen beroepen bij een klacht of geschil. Daarna gaan we in op de procedures
voor klachten en geschillen.
4 . 1 . 1 R e ch te n en p l ic ht en va n s tu d e nt en
De rechten en plichten van mbo-studenten zijn in een viertal documenten
(onderwijsovereenkomst, praktijkovereenkomst, studentenstatuut en de onderwijs - en
examenregeling) omschreven. Dit zijn belangrijke document omdat studenten zich op
de rechten en plichten kunnen beroepen.
Onderwijsovereenkomst
Sinds 1996 staat in de WEB dat er bij inschrijving een onderwijsovereenkomst moet
worden gesloten tussen de student en de mbo-instelling (art. 8.1.3 WEB). Deze
overeenkomst regelt de rechten en plichten tussen beide partijen. Destijds waren er
twee redenen om een onderwijsovereenkomst in te stellen. Allereerst omdat er voor
die tijd geen rechtsgeldig document was waarmee studenten hun rechten konden
halen. Daarnaast omdat hiermee op individueel niveau afspraken tussen student en
instelling kan worden gemaakt. De wet bepaalt dat er in de onderwijsovereenkomst
ten minste de volgende bepalingen aan bod moeten komen (art. 8.1.3. lid 3 WEB):

de inhoud en inrichting van een opleiding;

de tijdvakken waarbinnen en, voor zover mogelijk, de locaties waarop het onderwijs
verzorgd wordt;

de wijze waarop partijen uit de overeenkomst voortkomende prestaties gestalte
zullen geven;

in voorkomend geval, terugbetaling van voorschotten, verstrekt door het bevoegd
gezag, ter voldoening van een bij of krachtens de wet geregelde geldelijke bijdrage
als bedoeld in artikel 8.1.4;

30







de terugbetaling van cursusgeld in andere gevallen dan bedoeld in artikel 14,
tweede lid onder a tot en met d, van het Uitvoeringsbesluit Les- en cursusgeldwet
2000;
het verzuimbeleid van het bevoegd gezag;
indien sprake is van een gehandicapte deelnemer, de extra ondersteuning die
voortvloeit uit zijn handicap, en
de gevallen waarin en de wijze waarop de overeenkomst voortijdig kan worden
ontbonden.

Naast de wettelijke bepalingen kunnen mbo-instellingen op school en individueel
niveau afspraken vastleggen in de onderwijsovereenkomst. Op schoolniveau gaat het
om bijvoorbeeld verwijzingen naar de huisregels of naar het studentenstatuut. Iedere
instelling maakt een model-onderwijsovereenkomst waarover de studentenraad
instemmingsrecht heeft (art. 8a 2.2 lid 2 WEB). Individuele afspraken worden in een
addendum bij de onderwijsovereenkomst gevoegd. Dit addendum wordt door beide
partijen ondertekend. Voorbeelden van individuele afspraken zijn recht op extra
ondersteuning en begeleiding of vrijstellingen. Sinds 1 augustus 2014 dienen ook
aanvullende afspraken voor de entreeopleiding en in het kader van de Wet Passend
Onderwijs in een addendum van de onderwijsovereenkomst worden vastgelegd. De
MBO Raad en JOB hebben een voorbeeld van een model-onderwijsovereenkomst voor
instellingen opgesteld.
Studenten die van mening zijn dat de instelling een bepaalde of meerdere afspraken
uit de onderwijsovereenkomst niet nakomen kunnen hierover een klacht indienen (zie
4.1.2) of direct naar de rechter stappen. Aangezien in de onderwijsovereenkomst in
ieder geval een bepaling over verwijdering en/of schorsing moet staan, wordt hiermee
opgevangen dat er geen mogelijkheid is voor bezwaar tegen instellingsbeslissingen in
het mbo. Voor de weigering van toelating tot de instelling geldt dit niet, want de
onderwijsovereenkomst wordt pas gesloten bij inschrijving 30. Wel is er wetvoorstel
waarin het toelatingsrecht van mbo-studenten in voorbereiding 31.
praktijkovereenkomst
Een praktijkovereenkomst wordt gesloten tussen de student, de instelling en het
leerbedrijf waar de student beroepspraktijkvorming (bpv) volgt. De overeenkomst
regelt de rechten en verplichting van de drie partijen en net als voor de
onderwijsovereenkomst zijn er in de wet een aantal verplichte bepalingen opgenomen
(art. 7.2.8 lid 2 WEB), namelijk:
 de begindatum en de einddatum van de bpv, het totale aantal te volgen bpv-uren
en de verdeling daarvan over de studiejaren;




de begeleiding van de student;



de gevallen waarin en de wijze waarop de overeenkomst voortijdig kan worden
ontbonden.

dat deel van de kwalificatie en/of het keuzedeel dat de student tijdens de bpv dient
te behalen, en de beoordeling daarvan;

Ook in de praktijkovereenkomst kan een school nog afspraken toevoegen en kunnen
individuele afspraken worden vastgelegd. De MBO Raad en JOB hebben een voorbeeld
van een model-praktijkovereenkomst voor instellingen opgesteld. De studentenraad
heeft instemmingsrecht over het model-praktijkovereenkomst(art. 8a 2.2 lid 2 WEB).

30
31

de Boer, J.A. & Zoontjens, P.J.J., Problemen van rechtsbescherming in het onderwijs, 2015
Ministerie van OCW, Wetsvoorstel aanmelddatum en toelatingsrecht mbo, 2016

31

Deelnemersstatuut
In het deelnemersstatuut staan de rechten en plichten van de deelnemers. Volgens
art. 7.4.8. lid 4 moeten er in het deelnemersstatuut in ieder regels rondom het
bindend studieadvies worden opgenomen. De MBO Raad en JOB hebben net als voor
de onderwijsovereenkomst en de praktijkovereenkomst een model-studentenstatuut
voor instellingen opgesteld. Ook hiervoor geldt dat de studentenraad
instemmingsrecht heeft op dit model van de instelling(art. 8a 2.2 lid 2 WEB).
Onderwijs –en examenreglement
Sinds 1 august 2014 is het opstellen van een Onderwijs - en examenregeling (OER) in
het mbo weer verplicht gesteld (art. 7.4.8 WEB). In het OER staat beschreven wat het
onderwijsprogramma is en hoe de instelling de examens organiseren.
4 . 1 . 2 K l a ch te nb eha nd e l in g
In het mbo is er geen wettelijke regeling voor het hebben van een klachtenregeling.
Maar al in 2009 heeft de MBO Raad samen met JOB een handreiking 32 geschreven
waarin richtlijnen staan voor de organisatie van een goede klachtenregeling. In 2014
is deze handreiking herzien. De MBO Raad heeft sinds 2014 het hebben van een
klachtenregeling, inclusief klachtencommissie, voor zowel interne als externe
belanghebbende voor zijn leden verplicht gesteld 33. Tevens geldt de verplichting om
de klachtenregeling op de website te publiceren ten behoeve van de transparantie. De
MBO raad vertegenwoordigt alle 69 bekostigde instellingen. Daarnaast heeft ook de
Nederlandse Raad voor Training en Opleiding (NTRO) het hebben van een
klachtenregeling voor zijn leden verplicht gesteld. De NTRO vertegenwoordigt een deel
van de niet-bekostigde instellingen.
In de handreiking van de MBO Raad en JOB is aanbevolen een klachtencommissie in te
stellen waar studenten hun klachten kunnen indienen. Om de onafhankelijkheid van
de commissie te waarborgen, is aanbevolen zowel leden van binnen als buiten aan te
trekken. Er dient altijd een reservelid te zijn voor het geval een lid zich niet
onpartijdig kan opstellen bij een bepaalde zaak.
De klachtenbehandeling wordt in de handreiking als volgt voorgesteld:
1) De student kan de klacht per brief of digitaal indienen. Indien de student moeite
heeft met het opstellen van zijn klacht kan de hulp van een onafhankelijk persoon
die binnen de instelling is belast met klachtenbehandeling inroepen;
2) Na indiening ontvangt de student een ontvangstbevestiging;
3) De klachtencommissie bekijkt de klacht en beoordeeld welke partij de klacht dient
te behandelen: een vertrouwenspersoon, de CBE of de klachtencommissie zelf.
Vervolgens wordt bekeken in hoeverre bemiddeling mogelijk is;
4) Indien bemiddeling mogelijk is vraagt de klachtencommissie aan de functionaris
die binnen de instelling verantwoordelijk is voor de klachtenafhandeling een
gesprek met beide betrokkenen te voeren;
5) Indien bemiddeling niet mogelijk is of blijkt, stelt de klachtencommissie de
student en de beklaagde in gelegenheid om de klacht of het verweer mondeling te
doen.
De uitspraak van de klachtencommissie wordt in begrijpelijke taal voor de student
opgesteld. Het karakter van de uitspraak is adviserend voor het CvB. Indien de
student in het gelijk wordt gesteld door de commissie maar het CvB neemt dit advies
32
33

32

MBO Raad & JOB, Klachtenbehandeling in het mbo: Richtlijn voor scholen en studenten, 2014
MBO Raad, Branchecode goed bestuur in het mbo, 2014

niet over kan de student ervoor kiezen naar de rechter te stappen , een klacht
indienen bij de landelijke klachtencommissie, contact opnemen met de ombudslijn of
met JOB.
Landelijke klachtencommissie
Studenten kunnen bij de landelijke klachtencommissie onderwijs, onderdeel van
Stichting Onderwijsgeschillen, hun klachten indienen omtrent rassendiscriminatie,
geweld, seksuele intimidatie en andere vormen van discriminatie. Indien de instelling
lid is van de Stichting Onderwijsgeschillen en in hun klachtenregeling studenten de
gang naar de landelijke klachtencommissie open stellen, kunnen studenten andere
klachten ook aan deze commissie worden voorgelegd.
Ombudslijn MBO
De ombudslijn is in september 2014 opnieuw ingesteld door het ministerie van OCW
als tijdelijke voorziening totdat de klachtenregeling wettelijk is verankerd. Het doel
van de ombudslijn MBO is de klachtenafhandeling bij zowel bekostigde als niet bekostigde instellingen te verbeteren 34. De ombudslijn is een tweedelijns organisatie
waar studenten terecht kunnen nadat een poging om de klacht met hun school op te
lossen, is mislukt. Studenten of hun ouders kunnen hiervoor digitaal een
klachtenformulier invullen. Dit formulier wordt doorgestuurd naar de contactpersoon
bij de onderwijsinstelling. De instelling blijft namelijk verantwoordelijk. Iedere
bekostigde instelling heeft een contactpersoon voor de ombudslijn. Voor niet bekostigde instellingen wordt samengewerkt met het NTRO en bij niet -leden wordt
direct contact opgenomen met de opleider 35.
De bedoeling van de ombudslijn is om ervoor te zorgen dat de instelling en de student
en/of ouder samen de klacht oplossen. De ombudslijn volgt na indiening van de klacht
via het klachtenformulier de afhandeling. Als de klacht niet tijdig door de instelling
wordt behandeld, onderzoekt de ombudslijn wat er aan de hand is. Indien nodig
fungeert de ombudslijn als mediator tussen de instelling en de student om het proces
te bewaken 36.
JOB
Studenten die voor advies en ondersteuning bij de ombudslijn terecht komen worden
doorverwezen naar JOB. Studenten kunnen voor iedere vraag voor, tijdens of na een
klachtenprocedure bij JOB terecht.
Wetsvoorstel klachtenregeling
Het wetsvoorstel voor een klachtenregeling in het mbo zal grotendeels de handreiking
van de MBO Raad en JOB gaan volgen. In het voorstel wordt ondermeer geregeld dat
bekostigde mbo-instellingen verplicht worden om het volgende te regelen:


Een eigen klachtencommissie inrichten of aansluiting bij een klachtencommissie
van bijvoorbeeld de Stichting Onderwijsgeschillen;



De voorzitter van de klachtencommissie moet onafhankelijk zijn;



Voormalige en aspirant studenten moeten ook terecht kunnen bij de
klachtencommissie;



Klachten over stages kunnen (ook) bij de klachtencommissie worden ingediend;



De WEB zal verwijzen naar de relevante bepalingen uit het Awb. Dit leidt er
ondermeer toe dat leden van de klachtencommissie die persoonlijk betrokken zijn
bij een bepaalde klacht zich terug dienen te trekken.

34

Ministerie van OCW, Jaarrapportage ombudslijn mbo over 2013-2014, 2016
Ministerie van OCW, Jaarrapportage ombudslijn mbo over 2014-2015, 2016
36
https://ombudslijnmbo.nl/?page=waarom
35

33

De beoogde inwerktredingsdatum is 1 januari 2017.
4 . 1 . 3 G e sch i l l en be ha n de l i ng
De commissie van beroep voor examens (CBE) oordeelt over beroepschriften van
studenten over beslissingen van een examencommissie of examinator. In de art. 7.5.1
lid 1 WEB is opgenomen dat mbo-instellingen verplicht zijn zelf of in samenwerking
met andere instellingen een CBE in te richten. De vereisten voor deze commissie zijn
(art. 7.5.1 lid 2 en 3):

de commissie bestaat uit een aantal gewone leden, een voorzitter,
plaatsvervangende leden en een plaatsvervangende voorzitter;

de leden en plaatsvervangende leden (inclusief voorzitter) mogen geen deel uit
maken van de instelling, de inspectie of van de examencommissie of examinator
waar het beroepsschrift betrekking op heeft.
Voordat het CBE een beslissing neemt, is een onderzoek naar het geschil verplicht.
Binnen vier weken dient het CBE een beslissing te nemen. Bij het nemen van de
beslissing stelt het CBE zo nodig vast op welke wijze de student alsnog het examen
geheel of gedeeltelijk mag (over)doen. De commissie is niet bevoegd om een nieuwe
beslissing te nemen. Het CBE kan de beslissing alleen geh eel of gedeeltelijk
vernietigen. De examencommissie of de examinator zal bij vernietiging van de
beslissing met inachtneming van de uitspraak van het CBE een nieuwe beslissing
nemen.

4.2

De rechtsbescherming van mbo-studenten in de praktijk
In tegenstelling tot de rechtsbescherming voor ho-studenten is er voor mbo-studenten
(nog) geen wettelijk verankerde klachtenregeling, maar is er wel een ( landelijke)
ombudslijn en iedere mbo-student tekent bij inschrijving een onderwijsovereenkomst
waarop de student zich kan beroepen. In deze paragraaf bespreken we wat we op
basis van de gesprekken met JOB, MBO Raad en directie MBO van het ministerie van
OCW te weten zijn gekomen over deze drie aspecten in de praktijk.

4 . 2 . 1 K l a ch te n r e ge l i ng
De aanleiding voor het ministerie van OCW om een wetsvoorstel voor te bereiden
waarin een klachtenregeling voor de bekostigde mbo-instellingen verplicht wordt, zijn
de onderzoeksrapporten van de Inspectie van het Onderwijs. De inspectie
constateerde in 2012 37 ondermeer dat het informatiegehalte op de websites beter kan
en dat iets meer dan de helft van de instellingen geen (onafhankelijke) interne
klachtencommissie heeft.
Anno 2016 zijn na inzet van zowel JOB als de MBO Raad verbeteringen geconstateerd.
JOB heeft in 2014 zelf een inventarisatie 38 uitgevoerd naar de toegankelijkheid van
klachtenregelingen op websites van instellingen. Hieruit bleek dat 87% van de
bekostigde instellingen en 82% van de niet-bekostigde instellingen, die tevens lid zijn
van het NTRO, wel een klachtenregeling hebben. Alleen niet-bekostigde instellingen
die geen lid zijn van de NTRO gaven in slechts 33% van de gevallen informatie op hun
website over hun klachtenregeling. Vervolgens heeft JOB de instellingen die op basis
van deze inventarisatie geen informatie over de klachtenregeling boden een brief
gestuurd om de instellingen hierop te wijzen. Later heeft JOB deze instellingen
nogmaals gecontroleerd waaruit bleek dat de meeste instellingen gehoor hadden

37

38

34

Inspectie van het onderwijs, Klachtenbehandeling in het mbo: onderzoek 2011-2012, 2012
JOB, Onderzoek klachtenbehandeling mbo, 30 april 2014.

gegeven aan de brief van JOB. De MBO Raad heeft, zoals eerder vermeld (zie 4.1.2),
het hebben van een klachtenregeling die voldoet aan de eisen in de branche code
verplicht gesteld aan hun leden.
Eerder al bij de introductie van de handreiking ‘klachtenbehandeling in het mbo’ 39 in
2009 constateerde de MBO Raad veranderingen in de mindset van instellingen.
Voornamelijk bestuurders en managers zijn in gaan zien dat het hebben van een
goede klachtenregeling die vindbaar is voor studenten meerwaarde biedt voor zowel
de instelling als de student. Het informatiegehalte van docenten zou nog wel beter
kunnen. De MBO Raad vermoedt dat dit te maken heeft met angst voor klachten over
hun functioneren.
4 . 2 . 2 O mb ud s l ij n M B O
In de jaarrapportages 40 van de ombudslijn MBO over 2013 tot en met 2015 blijkt dat
de contactpersonen van de meeste instellingen meer regie hebben gekregen op de
afhandeling van klachten. Klachten worden over het algemeen binnen de gestelde
termijn van 15 werkdagen opgelost. De samenwerking tussen de ombudslijn en de
contactpersonen verloopt goed.
De taak van de ombudslijn is in principe het ondersteunen van mbo-studenten die via
het digitale systeem een klacht indienen over hun instelling (zie ook 4.1.2). In de
afgelopen jaren is daar een functie bijgekomen. Studenten en ouders bellen de
ombudslijn steeds vaker op zonder (later) een schriftelijke klacht in te dienen. Soms
zijn het studenten of ouders die niet goed weten wat de wettelijke regels zijn of waar
ze een klacht in kunnen dienen op de instelling. Vaak wil deze persoon vooral gehoord
worden. De ombudslijn probeert dan altijd om het gesprek tussen de instelling en de
student te herstellen. Hierbij fungeert de ombudslijn als mediator. In de periode 20142015 zijn voor eerst naast de schriftelijke klachten de telefonische meldingen
bijgehouden. Hieruit blijkt dat de mediator functie werkt want de telefonische
meldingen leiden meestal niet tot een schriftelijke klacht. De contactpersonen van de
instellingen blijken de telefonische meldingen die zijn ingediend bij de ombudslijn ook
serieus te behandelen. Soms zijn er situaties die een snelle reactie vereisen. In dat
geval neemt de ombudslijn direct contact op met de instelling. Ook dit blijkt goed te
werken.
In de jaarrapportages geeft de ombudslijn tot slot aan dat een groot deel van de
klachten op te lossen zijn door aandacht en heldere communicatie. Het effectiefste
middel om klachten te voorkomen is volgens de ombudslijn een proactieve houding
van de instellingen.
De meeste instellingen hebben de interne contactpersoon voor de ombudslijn ook een
interne functie gegeven. Dit houdt in dat studenten in ieder geval bij deze functionaris
terecht kunnen met vragen over het indienen van klachten. De grote instellingen zoals
ROC van Amsterdam 41 werken met een interne ombudsman. Naast informatie over de
klachtenregeling kan deze functionaris helpen bij het indienen van een klacht, een
onderzoek in stellen naar de afhandeling van een al eerder ingediende klacht,
bemiddelen of anderszins op zoek gaan naar een oplossing. Zowel de MBO Raad als
JOB hebben positieve geluiden ontvangen over de werking van zo’n interne
ombudsman. Beide partijen geven aan dat het hebben van een contactpersoon binnen
de instelling waar studenten gemakkelijk naar toe kunnen stappen, belangrijk is. Deze
39

MBO Raad & JOB, Klachtenbehandeling in het mbo: Richtlijn voor scholen en studenten, 2014
Ministerie van OCW, Jaarrapportage ombudslijn mbo over 2013 -2014, 2016; Ministerie van OCW,
Jaarrapportage ombudslijn mbo over 2014-2015, 2016
41
http://www.rocva.nl/organisatie/onderwijs/leerlingen/ombudsman/pages/default.aspx
40

35

interne functie heeft waarschijnlijk ook bijgedragen aan de daling van het aantal
schriftelijke klachten bij de ombudslijn MBO.
4 . 2 . 3 O nd e rw i js ov e re enk om st
In de kern is volgens onze respondenten uit het mbo en onderwijsjuristen de
onderwijsovereenkomst een ideaal middel. In de overeenkomst kunnen er op basis
van de behoeften van een student individuele afspraken worden gemaakt. In de
praktijk gebeurt dit niet vaak. Als er weinig bijzonders met de student aan de hand is,
is dat geen probleem. Voor studenten die extra ondersteuning nodig hebben, is het
wel van belang. In de praktijk is het bij de start van een opleiding niet altijd direct
duidelijk wat de student precies aan ondersteuning nodig heeft. Meestal wordt
besloten om de ondersteuningsbehoefte later in het jaar vast te stellen. Volgens JOB 42
gebeurt dit veelal niet. Om dit soort situaties in het vervolg te voorkomen, adviseert
JOB 43 studenten en ouders om in de onderwijsovereenkomst met de instelling af te
spreken dat de ondersteuningsbehoefte na een halfjaar opnieuw wordt bekeken. Dit
zorgt er in ieder geval voor dat er op een bepaald moment een evaluatie plaats vindt.

42

JOB plaats hierbij de kanttekening dat zij alleen zicht hebben op de klachten die er zijn over de
onderwijsovereenkomst.

36

5

Mogelijke lessen en vervolgvragen
In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende vraag: Zijn er elementen in de wettelijke
basis en de uitvoering daarvan voor de rechtsbescherming van mbo -studenten en
patiënten die als leerpunten kunnen dienen voor de rechtsbescherming van studenten
in het hoger onderwijs? Gezien het verkennende karakter van dit onderzoek gaan we
naast lessen ook in op vervolgvragen. Dit zijn vragen die naar aanleiding van dit
onderzoek nog nader onderzoek vereisen.

5.1

Lessen
In deze paragraaf bespreken we een viertal lessen. Deze zijn afgeleid
uit de vergelijking tussen enerzijds de wettelijke basis en de uitvoering daarvan voor
de rechtsbescherming van ho-studenten en anderzijds de wettelijke basis en de
uitvoering daarvan voor de rechtsbescherming van patiënten in de zorg en mbostudenten. Het gaat om de lessen die het hoger onderwijs kan trekken uit de situatie
in de zorg en het mbo.

5 . 1 . 1 E en int e rn e om bu ds ma n
In zowel de zorg als het mbo kwamen we een functionaris tegen die allereerst
probeert de klacht via een gesprek tussen de klager en de instelling op te lossen of
weg te nemen. Een soort mediator. In de zorg is deze functie wettelijk verankerd via
een klachtenfunctionaris en in het mbo is er een (landelijke) ombudslijn MBO, een
tijdelijke voorziening, per instelling een interne contactpersoon of een interne
ombudsman die bij sommige instellingen is aangesteld. Naast de taak van mediator
voert deze functionaris de volgende taken uit:


de klager kan er terecht voor vragen over het opstellen/indienen van een
klacht;



helpt de klager een klacht op te stellen/ in te dienen;



start indien nodig een onderzoek naar de klachtafhandeling.

Beide sectoren laten een daling van het aantal schriftelijk ingediende klachten zien,
sinds de instelling van zo’n functionaris. Vooral de aandacht die d e klager krijgt en het
gevoel ‘gehoord’ te worden, hebben hieraan bijgedragen. Veel klachten in het mbo
blijken bijvoorbeeld voort te komen uit miscommunicatie. In de zorg hebben cliënten
behoefte aan excuses. Beide situaties lijken goed op te lossen door een interne
functionaris die naar de klager luistert en waar nodig als mediator functioneert. Het
feit dat de functionaris binnen de instelling zit, maakt het laagdrempelig voor
studenten en patiënten om ernaar toe te stappen. Ook de hogeschool die wij spraken
gaf aan dat het bieden van een intern ‘luisterend oor’ een officiële klacht kan
voorkomen. Om deze redenen zien wij het instellen van een interne ombudsman, die
als luisterend oor en als mediator fungeert en waar nodig voor de student onderzoekt
wat er is mis gegaan bij de klachtafhandeling, als een goede les voor het hoger
onderwijs. Deze functie zou eventueel toegevoegd kunnen worden aan het
takenpakket van de faciliteit. Belangrijk is wel dat deze functionaris een onafhankelijk
persoon is.
5 . 1 . 2 I nz et en b et rok k en he i d va n st ud en te nva k bo nd e n en w e rk g ev e rs or ga n isa t i e
De MBO Raad en JOB zijn in het mbo nauw betrokken bij de wijze waarop de
rechtsbescherming van mbo-studenten vorm krijgt binnen instellingen. Hiervoor
hebben zij zowel gezamenlijk werkzaamheden verricht als afzonderlijk. Van een aantal

37

van deze acties zijn lessen te trekken voor het hoger onderwijs, die we hieronder
bespreken.
JOB en MBO Raad hebben samen een voorbeeld van het deelnemersstatuut voor de
instellingen opgesteld. Hierin zijn ondermeer de regels omtrent de klachtenregeling en
het recht voor studenten op een begrijpelijke uitleg van het deelnemersstatuut
opgenomen. Om ongelijke bezwaarmogelijkheden die ho-studenten van verschillende
instellingen hebben (zie 2.2.2) te voorkomen, is het aan te bevelen om hierover
eenduidigheid te creëren via een voorbeeld studentenstatuut die gezamenlijk door de
werkgeversorganisaties (VSNU en Vereniging van Hogescholen) en
studentenvakbonden (ISO en LSVb) wordt opgesteld. Het studentenstatuut is de
aangewezen plek omdat hierin de rechten van studenten zijn beschreven.
Daarnaast hebben de MBO Raad en het NTRO het hebben van een klachtenprocedure
verplicht gesteld voor hun leden. Beide organisaties hebben deze lidmaatschapseis
gesteld omdat er nog geen wettelijk voorgeschreven klachtenprocedure in het mbo is.
In het hoger onderwijs geeft het wettelijk kader ruimte voor studenten van bijzondere
instellingen om na het CBHO naar de burgerlijke rechter te stappen of het CBHO te
omzeilen (zie ook 2.2.2). Om de verschillen die hierdoor in de praktijk ontstaan tussen
studenten van bijzondere en openbare instellingen te voorkomen, zou de VSNU en de
Vereniging van Hogescholen een lidmaatschapseis op kunnen stellen die zowel
bijzondere als openbare instellingen verplicht het CBHO als eindinstantie te
beschouwen voor geschillen.
JOB heeft instellingen succesvol gestimuleerd hun klachtenregeling goed vindbaar te
maken voor studenten. Ook het LSVb heeft geconstateerd dat het loket bij ho instellingen nog moeilijk te vinden is op de websites van ho -instellingen. Het verschil
is dat JOB de instellingen die dit niet goed op orde hadden een brief heeft gestuurd
om de instelling hierop te attenderen. Later heeft JOB deze instellingen gecontroleerd
en de meeste bleken gehoor te hebben gegeven aan het verzoek van JOB. De les voor
het hoger onderwijs is om deze actie te kopiëren.
Tot slot leren we uit het mbo dat het bieden van handvatten voor instellingen om
verbetering te realiseren, werkt. Na de lancering van bijvoorbeeld de handreiking voor
de klachtenafhandeling werden de bestuurders en managers van mbo -instellingen zich
veel bewuster van de meerwaarde die een goede rechtsbescherming voor studenten
biedt.
5 . 1 . 3 I nf or ma t i ep l i cht o f - re ch t
Ho-studenten blijken het, volgens zowel ISO als onze respondent, in de praktijk lastig
te vinden om de reglementen rondom de rechtsbescherming te begrijpen. De
reglementen worden over het algemeen vaker niet dan wel door studenten
geraadpleegd, wat te maken kan hebben met de leesbaarheid van documenten. Een
oplossing daarvoor is een informatierecht voor studenten in de studentenstatuut op te
nemen net als in het mbo. Instellingen krijgen dan de plicht om studenten een
toelichting te geven over de geldende procedures. Daarnaast kunnen instellingen een
samenvatting van de belangrijke reglementen in eenvoudiger taalgebruik op hun
websites publiceren.

38

5 . 1 . 4 L er en va n k la c ht en e n g e sch i l l en
Aanleiding voor de nieuwe wet in de zorg was ondermeer om het leren van fouten
veilig te stellen. In de praktijk van een hogeschool bleek dat het leren van klachten en
geschillen slechts gedeeltelijk structureel is verankerd, terwijl zowel instellingen als
studenten er wel baat bij kunnen hebben. Dit kan immers het aantal klachten en
geschillen in de toekomst verkleinen. Een manier om het leren van klachten en
geschillen een structureel onderdeel van de bedrijfsvoering te maken, is door het een
verplicht onderdeel te maken van het scholingsprogramma voor het personeel.
Hierdoor ontstaat een vaststaand moment waarop een instelling met elkaar lessen
trekt uit de ingediende klachten en geschillen.

5.2

Vervolgvragen
In deze paragraaf gaan we in op de vervolgvragen die er naar aanleiding van dit
onderzoek zijn. Hierbij maken we onderscheid tussen vervolgvragen over de huidige
situatie in het hoger onderwijs en een drietal aspecten die nader onderzoek behoeven
om de mogelijke relevantie van een aspect uit het mbo of de zorg voor het hoger
onderwijs vast te stellen.
Om optimaal te kunnen leren van de in 5.1. geformuleerde lessen vanuit de
rechtsbescherming van mbo-studenten en patiënten in de zorg voor het hoger
onderwijs, is het belangrijk om eerst een aantal vragen over de praktijksituatie anno
2016 in beeld te hebben. Het gaat daarbij in ieder geval om de volgende vragen:
 Hoe is de toegankelijkheid, eenduidigheid, transparantie, snelheid, praktische
aanvaardbaarheid, onafhankelijkheid en de zorgvuldigheid van de interne
rechtsbescherming (m.n. het functioneren van de faciliteit) geregeld in de praktijk?
 In hoeverre is er sprake van verslaglegging en wordt er geleerd van klachten en
geschillen?
 Wat vinden ho-studenten van de faciliteit?
 Wat vinden andere betrokkenen van de rechtsbescherming voor ho-studenten (o.a.
het CBHO, CBE’s, klachtencommissies en de faciliteiten)?
 Hoe vaak worden incidenten bij de onderwijsinspectie gemeld? En hoe onderzoekt
de inspectie de rechtsbescherming van ho-studenten?
 Hoe vaak worden studenten in het gelijk gesteld bij een klacht/geschil? En waarom
niet of wel? Wat is de achterliggende oorzaak hiervan (bijv. miscommunicatie
tussen student en instelling)?
Daarnaast zijn er een drietal aspecten die mogelijk interessant zijn voor de
rechtsbescherming van studenten in het hoger onderwijs maar die daarvoor nog nader
onderzoek vereisen. Het gaat om de volgende aspecten:
Onderwijsovereenkomst
Bij inschrijving tekent de mbo-student een onderwijsovereenkomst waarin de rechten
en plichten van zowel de student als de instelling zijn beschreven. In deze
overeenkomst kan de student individuele en schoolspecifieke afspraken met de
instelling maken (zie ook 4.1.1). In het hoger onderwijs is een onderwijsovereenkomst
niet gebruikelijk. Wel zijn er aspecten waarvoor een onderwijsovereenkomst handig
zou kunnen zijn zoals de mate waarin instellingen informatie mogen verstrekken aan
ouders van meerderjarige studenten, een informatieplicht (5.1.3) en studenten die
extra ondersteuning nodig hebben. Bovendien is het tekenen van een
onderwijsovereenkomst een bewust moment waarop de student op zijn of haar
rechten en plichten wordt gewezen.

39

In hoeverre een onderwijsovereenkomst in het hoger onderwijs daadwerkelijk
voordelen kan hebben en op welke manier (bijv. alleen in specifieke gevallen) behoeft
nog nader onderzoek.
Geschilleninstantie geeft bindend advies
De geschilleninstantie in de zorg geeft anders dan de geschillenadviescommissie in het
hoger onderwijs een bindend advies. Om te kunnen beoordelen in hoeverre dit een
relevante les is voor het hoger onderwijs zal eerst de volgende vraag beantwoord
moeten worden: Hoe vaak nemen de cvb’s in het hoger onderw ijs de uitspraak van de
geschillenadviescommissie niet over en wat zijn daar de redenen voor?
Motivering van beslissingen/besluiten over geschillen en klachten
In de zorg geldt een informatieplicht van zorgaanbieders aan cliënten over incidenten.
Voor uitspraken die door instanties in het hoger onderwijs binnen de interne en
externe rechtsgang worden genomen, geldt dat een motivering vereist is. Op basis
van dit verkennend onderzoek kunnen wij niet vaststellen in hoeverre :
a) Cliënten in de gezondheidszorg daadwerkelijk baat hebben bij de informatieplicht;
b) HO-studenten geïnformeerd worden over de onderbouwing bij een besluit of
beslissing;
c) én indien ho-studenten een onderbouwing ontvangen in hoeverre dit gedetailleerd
en begrijpelijk genoeg is voor studenten.
Bovenstaande inzichten zijn nodig om in te kunnen schatten of het hoger onderwijs
kan leren van de informatieplicht in de zorg. Bij een klachtenprocedure in het hoger
onderwijs is bijvoorbeeld in de Awb aangegeven dat het CvB de klager schriftelijk en
gemotiveerd in kennis stelt van de onderzoeksbevindingen naar de klacht en zijn
oordeel, maar in hoeverre dit afdoende gebeurt in de praktijk is de vraag. Een
respondent gaf ons aan dat dit soms afhankelijk kan zijn van personen die in een
college of commissie zitten.

40

Bijlage 1

Interviewlijst
Naam

Organisatie/functie

Sector

Goof Buijs

Lid MT, ministerie van VWS, dir. MC

Zorg

Gerda de Groot - Draisma

Klachtenfunctionaris Isala
ziekenhuizen Zwolle

Zorg

Anton van den Hoeven

Onderwijsjurist Universiteit Utrecht

HO

Thomas Konings

Masterstudent Rechtsgeleerdheid

HO

Afifa Mbarki

Ministerie van OCW, dir. Mbo

Mbo

Taco de Ruiter

Beleidsmedewerker JOB

Mbo

Jaap van der Valk

Voormalig bedrijfsjurist, docent en
bestuurssecretaris bij de HZ University
of Applied Sciences. Vanuit zijn functie
als bedrijfsjurist bemande hij bij de
hogeschool de faciliteit en als
bestuurssecretaris was hij
eindverantwoordelijk voor de faciliteit.

HO

Geert Wammes

Beleidsadviseur MBO Raad, strategie
en onderwijs

Mbo

Paul Zoontjens

Hoogleraar onderwijsrecht Universiteit
van Tilburg

HO

Nienke Zwennes

Beleidsmedewerker ministerie van
VWS, dir. MC

Zorg

41