Een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van, het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen.

Samenvatting

Een onderzoek naar de
totstandkoming en kwaliteit
van, het toezicht op, en
beroepsmogelijkheden tegen
ideologische duidingen
2023
Charlie Stoeldraaijers
Elanie Rodermond
Tasniem Anwar
Nadia Ismaïli
Rik Peels

Een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van, het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen.

Samenvatting
Achtergrond en onderzoeksvragen
Sinds de implementatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme (2014) spelen ideologische
duidingen een belangrijke rol in verschillende ketens. In reactie op aanslagen in West-Europa werd
een stevig ingebedde integrale aanpak van belang geacht, waarbij werd aangenomen dat ideologische
duidingen in met name de preventieve context van meerwaarde zouden kunnen zijn bij het tegengaan
van radicalisering en om de destijds als “substantieel” ingeschatte dreiging vanuit met name
jihadistische groeperingen te beperken (Inspectie J&V, 2017). Hoewel het gebruik van dergelijke
duidingen sindsdien een vlucht heeft genomen, is tot op heden onduidelijk hoe ideologische duidingen
tot stand komen, en waar mogelijkheden ter verbetering liggen.
In het huidige rapport wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van,
het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen in de volgende vier ketens: de
persoonsgerichte aanpak (PGA), de detentieketen, de strafrechtketen en de jeugdbeschermingsketen.
Onder ideologische duiding wordt hier het volgende verstaan: Van ideologische duiding is sprake dan
en slechts dan als (i) er een individu, groep of sociale entiteit is die (ii) in de betekenisverlening aan
bepaalde uitingen en gedragingen en de beantwoording van de waaromvraag (iii) tot een oordeel komt
of poogt te komen in respons op de vraag in hoeverre die uitingen en gedragingen direct of indirect
in termen van ideologie dienen te worden begrepen.
Om inzicht te krijgen in de duidingspraktijk binnen de vier ketens, zijn onderzoeksvragen opgesteld
verdeeld in vier thema’s:
1. Beschrijving: In welke situaties is ideologische duiding belangrijk en hoe verloopt het proces
waarbinnen ideologische duidingen tot stand komen?
2. Kwaliteit van duidingen: In hoeverre wordt de kwaliteit van ideologische duidingen getoetst
aan bepaalde criteria?
3. Toezicht op duidingsprocedures: Hoe is het toezicht op de inzet en kwaliteit van ideologische
duidingen binnen de verschillende ketens georganiseerd?
4. Beroepsmogelijkheden en contra-expertise: Welke beroepsmogelijkheden zijn er tegen de
totstandkoming en consequenties van ideologische duidingen?

Methode
Voor dit onderzoek zijn verschillende methoden gebruikt. Allereerst is een verkennende literatuurstudie
uitgevoerd naar bestaande literatuur over de inhoud en totstandkoming van en procedures rond
duidingen van (gewelddadige) ideologieën. Hiertoe is wetenschappelijke en “grijze” literatuur verzameld,
alsmede evaluatiestudies uit binnen- en buitenland en beleidsdocumenten. Voor de totstandkoming

2

Een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van, het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen.

van het conceptueel kader is een combinatie van empirisch geïnformeerde conceptuele methodes
gebruikt: de Socratische gespreksmethode, conceptuele analyse en conceptual engineering. Vervolgens
is een rechtspraakanalyse uitgevoerd om een eerste inzicht te krijgen in de duidingspraktijk. Hierbij zijn
allereerst 59 strafrechtelijke- en familierechtelijke vonnissen geanalyseerd uit de periode 2019-2022,
waarna voor het familierecht aanvullend 10 vonnissen uit de periode 2013-2014 zijn geanalyseerd.
Daarnaast is een aantal zaken uit penitentiaire rechtspraak globaal gescand, om een beeld te krijgen
van de rol die ideologische duidingen hierin spelen. Voorts zijn interviews afgenomen met in totaal 37
professionals werkzaam in de vier verschillende ketens. Tijdens de interviews kwamen de volgende
thema’s aan bod: 1) de aanleiding om over te gaan tot duiding, 2) de technieken van duiding, 3) de
kwaliteit van duiding, 4) het toezicht op duiding, en 5) de mogelijkheid tot beroep en contra-expertise. Tot
slot zijn twee expertmeetings gehouden, die richting hebben gegeven aan de interviews (expertmeeting
1) en hebben bijgedragen aan het aanscherpen van de aanbevelingen (expertmeeting 2).

Resultaten
Het duidingsproces
Binnen de persoonsgerichte aanpak, de detentieketen en de jeugdbeschermingsketen vormen
binnengekomen signalen een belangrijke aanleiding om tot ideologische duiding over te gaan en
deze duidingen dienen dan een preventief veiligheidsdoel. Deze duidingen kunnen zowel plaatsvinden
in een zeer vroege fase van radicalisering, maar ook als extremistische misdrijven al hebben
plaatsgevonden (bijvoorbeeld in de detentiecontext). Naast duidingen op basis van signalen vinden met
name in de jeugdbeschermingsketen en detentieketen ook op vaste momenten ideologische duidingen
plaats, bijvoorbeeld in het kader van een lopend gezag- of omgangsonderzoek, of voorafgaand aan
overplaatsing van een TA-gedetineerde. Deze duidingen hebben een veiligheidsdoel (in het geval
van de detentieketen) of dienen ter afwending van een ontwikkelingsbedreiging van het kind (in de
jeugdbeschermingsketen). Binnen de strafrechtketen worden duidingen in beginsel uitgevoerd met
een ander doel, namelijk om te onderzoeken in hoeverre een strafbaar feit is gepleegd vanuit een
extremistische ideologie. Hier komt tegelijkertijd een spanning naar voren. De term “ideologie” komt
niet voor in de definitie van een terroristisch oogmerk, noch in de Memorie van Toelichting, en is door
de wetgever uitdrukkelijk niet strafbaar gesteld. Tegelijkertijd kan uit de praktijk worden opgemaakt
dat de aanleiding voor het doen van een ideologische duiding in het kader van strafrechtzaken wordt
gevonden in de vraag of een verdachte een bepaalde ideologie heeft aangehangen, zodat vervolgens
kan worden bezien in hoeverre die ideologie een rol heeft gespeeld in het tenlastegelegde feit. Tot
slot valt voor deze keten op dat ook hier regelmatig een preventief veiligheidsdoel centraal staat,
bijvoorbeeld wanneer een ideologische duiding wordt meegenomen in een beslissing over de schorsing
van de voorlopige hechtenis.

3

Een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van, het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen.

Kijkend naar de wijze van duiden, blijken de volgende twee manieren van duiding met name voor te
komen: duidingen op basis van Structured Professional Judgement (SPJ), en duidingen op basis van
Unstructured Clinical Judgement (UCJ). In het eerste geval wordt gebruikt gemaakt van een specifiek
risico-taxatie instrument, dat de professional helpt bij het wegen en duiden van de beschikbare
informatie over een persoon. In Nederland wordt veelal gebruik gemaakt van de VERA-2R en de IR-46.
In het tweede geval vindt duiding plaats aan de hand van gesprekken met de geduide persoon, al dan
niet aangevuld met overige beschikbare informatie, bijvoorbeeld uit politiedossiers. Welke methode
wordt gebruikt, verschilt per duider/duidingsinstantie. Instanties die veel duidingen uitvoeren zijn
Reclassering Nederland, het NIFP, NTA en LSE. Reclassering Nederland en het NIFP maken gebruik
van de VERA-2R, terwijl de IR-46 door de Nationale Politie wordt gebruikt. Daarnaast voeren individuele
medewerkers van het TER-team ook duidingsgesprekken met cliënten. NTA en LSE hebben hun eigen
duidingssystematiek ontwikkeld, waarbij het voeren van meerdere gesprekken met individuen de kern
vormt. De informatie uit deze gesprekken wordt gekoppeld aan informatie uit andere bronnen, zoals
dossiers van de politie, om uiteindelijk een antwoord te formuleren op de vraag of een individu een
extremistisch wereldbeeld heeft, en in hoeverre een individu vanuit dat wereldbeeld handelt, heeft
gehandeld, of zou kunnen gaan handelen.
Tot slot worden duidingen ook uitgevoerd door teams van professionals in het kader van het
casusoverleg, en door individuele professionals werkzaam binnen de ketens, zoals medewerkers
van de TA, van de politie, jeugdbescherming en van de gemeenten. Voor wat betreft deze laatste
categorie blijkt uit de resultaten dat medewerkers zich soms niet bewust zijn van het feit dat ze zelf
duiden door betekenis te geven aan bepaalde signalen en op basis daarvan actie te ondernemen (of
juist te besluiten dat geen actie nodig is).
Kwaliteit van duidingen
Voorafgaand aan het onderzoek bleek dat er vanuit de literatuur maar beperkte criteria geformuleerd
zijn waaraan de kwaliteit van een duiding kan worden getoetst. Uit de interviews bleek eveneens dat
er binnen het werkveld verschillende opvattingen bestaan over de kwaliteit van duidingen en hoe
kwaliteit kan worden gemeten. Op basis van de data en bestaande literatuur vallen zes aparte doch
samenhangende criteria voor kwaliteit te onderscheiden: 1) zorgvuldige rapportage, 2) informatiedeling,
3) expertise, 4) trainingen, 5) controlemechanismen, en 6) toetsen van instrumenten. Uit de resultaten
blijkt dat er op keten-overstijgend niveau geen consensus is over kwaliteitscriteria, definities rondom
expertise of toezicht. Dit gebrek brengt risico’s met zich mee, voornamelijk rondom monopolievorming
van expertise, het ontstaan van blinde vlekken met betrekking tot rechts-extremistische en
andersoortige (nieuwe) ideologieën, onduidelijke kaders voor informatiedeling, genderverschillen
en de toetsing van duidingsinstrumenten. Vier risico’s lichten we nader toe.

4

Een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van, het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen.

Allereerst geven respondenten uit alle vier de ketens aan dat ze anders omgaan met niet-jihadistische
ideologieën en dat er risico’s bestaan rondom het minder snel duiden van gedrag of uitingen als deze
bijvoorbeeld dichter bij de referentiekaders van de duiders liggen of als kennis over dreigingen beperkt
is. Tevens zijn er twijfels over de vertaalbaarheid van de gebruikte instrumenten naar deze ideologieën.
Hieraan gerelateerd blijkt uit gesprekken met (met name) respondenten uit de detentieketen dat zij in
de praktijk hebben gemerkt dat het duiden van vrouwen om andere expertise vraagt dan het duiden
van mannen, en hieraan gerelateerd mogelijk ook om andere instrumenten. Meer in het algemeen
wordt benoemd dat vrouwen een andere aanpak en bejegening behoeven, maar dat er nog onvoldoende
handvatten zijn om dit in de praktijk te realiseren. Ten tweede wordt in de verschillende ketens benoemd
dat duidingen worden uitgevoerd door mensen die daar wellicht niet de juiste expertise voor hebben.
Het gewicht van dit risico is echter lastig te beoordelen omdat er nog weinig consensus is over het
verschil tussen duiden en signaleren, en welke definities voor expertise worden gehanteerd. Ten derde
blijkt dat de uitkomst van duidingen en risico-inschatting kan variëren, afhankelijk van onder andere
de mate van voorkennis over en nabijheid tot de geduide personen, alsmede het gewicht dat aan
bepaalde kenmerken wordt toegekend. Ten vierde blijkt dat in het huidige werkveld monopolisering
op de loer ligt. Het gebrek aan duidingsinstanties en -experts beperkt mogelijkheden tot contraexpertise en peer-review.
Tegelijkertijd observeren wij ook een aantal best practices. Zo wordt binnen instanties en in het kader
van de multidisciplinaire overleggen aandacht besteed aan, en toezicht gehouden op, de kwaliteit
van duidingen. Voorbeelden hiervan zijn het vier-of-meer-ogen principe en het trianguleren van
methoden om tot een duiding te komen. De multidisciplinaire overleggen maken daarnaast processen
van informatiedeling makkelijker, waardoor de kans op blinde vlekken en een gebrek aan expertise
binnen bepaalde casussen lijkt te worden verkleind. Hieraan gerelateerd maken deze overleggen dat
er beter zicht ontstaat op de relatie tussen ideologische en psychologische factoren binnen bepaalde
individuen, al wordt door respondenten benoemd dat dit een complex spanningsveld blijft, waar
nog veel over onbekend is. De laatste jaren vinden in toenemende mate trainingen plaats, die ook
buiten het casusoverleg moeten leiden tot betere signalering. Hierdoor ontstaat wel een spanning,
want hoewel deze trainingen worden gewaardeerd door professionals en ze ondersignalering en
handelingsverlegenheid kunnen tegengaan, brengen ze ook het risico op rolverwarring met zich mee,
waarbij professionals zelf, bewust of onbewust, op de stoel van duider gaan zitten. Slechts een deel
van de trainingen kent een vorm van toezicht of wordt geaccrediteerd, terwijl dit wenselijk is voor alle
gegeven trainingen. Tot slot hebben diverse duidingsinstanties recent ingezet op het (laten) evalueren
van de duidingssystematiek, op basis waarvan de duidingsprocessen verder geprofessionaliseerd
worden.

5

Een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van, het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen.

Beroepsmogelijkheden en contra-expertise
Binnen de vier ketens bestaan verschillende klachten- en beroepsprocedures. In alle vier de ketens
bestaat de mogelijkheid om het duidingsrapport in te zien. Binnen de PGA en de detentieketen kunnen
geduide individuen bezwaar aantekenen tegen dan wel een klacht laten noteren bij de conclusies van
een duidingsrapport. Daarnaast kunnen gedetineerden via de Raad voor Strafrechtstoepassing en
Jeugdbescherming (RSJ) in beroep gaan tegen de gevolgen van een ideologische duiding. Ook binnen
de jeugdbeschermingsketen bestaat een dergelijke mogelijkheid, waarbij geduiden (vaak de ouder(s))
kunnen aangeven dat ze het inhoudelijk niet eens zijn met de inhoud van het dossier. Binnen het
strafproces is het voor zowel de verdediging als het OM mogelijk om via de rechter contra-expertise
aan te vragen. Binnen de ketens zijn op papier verschillende beroepsmogelijkheden, maar deze worden
in de praktijk om diverse redenen maar zelden benut. Verklaringen hiervoor variëren van praktische
overwegingen van de verdachte over de duur van een dergelijk proces en financiële aspecten, tot het
gebrek aan expertise binnen Nederland. Met betrekking tot dit laatste blijkt uit de rechtspraakanalyse
en interviewresultaten dat (zoals hierboven reeds genoemd) in de praktijk vier (externe) instanties
betrokken zijn bij het uitvoeren van officiële duidingen, te weten NIFP, Reclassering Nederland, NTA
en het LSE, waarbij met name de laatste twee instanties op aanvraag van externe partijen zoals
gemeenten, maar ook bijvoorbeeld het OM, duidingen verrichten. Het komt dan regelmatig voor
dat er naast de duidingsinstantie die de initiële duiding heeft verzorgd, geen alternatieve instantie
beschikbaar is om een tweede duiding te verrichten. Dit maakt dat wordt afgezien van het aanvragen
van contra-expertise. Dit probleem lijkt me name te spelen binnen het strafrecht, maar wordt ook
binnen de andere ketens benoemd. Tot slot zijn er ook inhoudelijke zorgen over de betrouwbaarheid
van de resultaten bij het herhaald gebruiken van een of meerdere duidingsinstrumenten, en deze
zorgen belemmeren ook de mogelijkheden tot contra-expertise.
Afsluitend en aanbevelingen
Het huidige onderzoek kent een aantal beperkingen. Zo hebben wij per keten slechts een beperkt aantal
professionals gesproken, en hebben wij niet gesproken met geduide personen zelf. Desalniettemin
blijkt dat een aantal resultaten breed gedeeld wordt binnen de ketens, en deze resultaten vormen dan
ook aanleiding om tot de volgende aanbevelingen voor beleid en de praktijk te komen.
Allereerst verdient het aanbeveling om de verschillende duidingsmethodieken te evalueren. In
vervolgonderzoek zou aandacht uit moeten gaan naar de betrouwbaarheid en mate van subjectiviteit
van ideologische duidingen, en naar manieren waarop duidingen zo kunnen worden uitgevoerd
dat de betrouwbaarheid zo hoog mogelijk en mate van subjectiviteit zo laag mogelijk is. Hieraan
gerelateerd lijkt het op basis van de resultaten belangrijk om nader onderzoek te verrichten naar de
vraag in hoeverre de huidige duidingsprocedures en -instrumenten vertaalbaar zijn naar een breder
spectrum van ideologieën, en of en zo ja hoe, de instrumenten, die toch veelal zijn gebaseerd op
kennis over mannen in de context van jihadistisch extremisme, moeten worden aangepast zodat ze

6

Een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van, het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen.

beter zijn toegerust op het duiden van vrouwen en andere ideologieën. Tot slot dient vervolgonderzoek
zich te richten op de relatie tussen ideologische en psychologische duidingen, en hoe ideologie en
psychologische factoren op elkaar inwerken.
Met betrekking tot beleid en de praktijk komen wij tot de volgende aanbevelingen. Om de in dit
onderzoek geconstateerde rolverwarring te voorkomen, is het van belang dat binnen de verschillende
ketens aandacht wordt besteed aan het onderscheid tussen signaleren en duiden. Hierbij is van belang
dat duidelijk wordt gemaakt wat de rollen zijn en wie waarvoor verantwoordelijk is in de verschillende
processen. Hoewel de aangeboden trainingen rond het signaleren van ideologieën door de professionals
als waardevol worden ervaren, lijken deze trainingen er regelmatig toe te leiden dat professionals zelf
op de stoel van duider gaan zitten, terwijl ze daar onvoldoende expertise voor hebben. Het is belangrijk
om het proces na signaleren duidelijker te stroomlijnen en te communiceren naar alle professionals
die zich met de thematiek bezighouden. Tevens bevelen wij aan om alle trainingen op dit gebied te
laten accrediteren of evalueren door een onafhankelijk instituut.
De casusoverleggen worden zoals gezegd door alle partijen als waardevol ervaren. Op basis van de
resultaten wordt aanbevolen om ook daar waar nog geen gebruik wordt gemaakt van casusoverleggen,
een dergelijke structuur wel in te bedden. Speciale aandacht dient hierbij uit te gaan naar het includeren
van diverse expertises, om de geconstateerde blinde vlekken tegen te gaan. Met betrekking tot die
blinde vlekken verdient het aanbeveling om hier nu al binnen de vier ketens bewustwording voor te
creëren, en eenduidigere richtlijnen ten aanzien van het duiden van een breed scala aan ideologieën.
Het komt nu nog voor dat uitingen niet worden geduid, omdat ze dicht liggen bij het referentiekader
van de professional. Om tunnelvisie en ongelijke behandeling te voorkomen, dient binnen de vier
ketens meer aandacht te komen voor andere ideologieën dan jihadistisch extremisme en het duiden
daarvan. Geavanceerde trainingen, bijvoorbeeld gebruikmakend van simulatietechnieken of virtual
reality, zouden hieraan een bijdrage kunnen leveren. Ditzelfde geldt voor het duiden van vrouwen, wat,
zo blijkt uit de resultaten, om een andere aanpak lijkt te vragen.
Tot slot zou er vanuit het werkveld gewerkt moeten worden naar een consensus omtrent definities
van expertise en kwaliteit van duidingen, die door een onafhankelijk orgaan ook getoetst kunnen
worden. Hieraan gerelateerd verdient het aanbeveling om het aanbod aan professionele duiders
dan wel duidingsinstanties te vergroten, en hier een deskundigenregister voor professionele duiders
aan te koppelen. De verwachting is dat dit niet alleen bijdraagt aan verdere professionalisering en
transparantie, maar ook betere mogelijkheden biedt voor het aanvragen van contra-expertise. Daarmee
draagt deze maatregel bij aan de rechtspositie van betrokkenen.

7