Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 293

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in
verband met het herschikken van de gronden
voor asielverlening

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 3 februari 2012 en het nader rapport d.d. 25 mei 2012,
aangeboden aan de Koningin door de minister voor Immigratie, Integratie
en Asiel. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 15 december 2011, no. 11.003027, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van het Minister voor Immigratie en Asiel, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor
asielverlening, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe om de asielgerelateerde gronden voor
toelating op grond van klemmende redenen van humanitaire aard en
toelating op grond van het categoriaal beschermingsbeleid te schrappen.
De mogelijkheid voor toelating van nareizende familieleden van vluchtelingen en asielgerechtigden wordt gewijzigd in een ambtshalve verleende
afgeleide asielvergunning. Ten slotte wordt een grondslag geschapen
voor legesheffing voor de vervanging van verblijfsvergunningen asiel die
worden vermist, verloren zijn gegaan of voor identificatie onbruikbaar zijn
geworden indien dit is toe te rekenen aan de vergunninghouder.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van
wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de
Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
Toelichting op het voorstel, paragraaf 2.1.
3
Richtlijn 2011/51 EU van 11 mei 2011, Pb. EU
2011, L 132.
4
Richtlijn 2003/109/EG van 25 november 2003,
Pb. EG 2004, L 16.
5
Richtlijn 2004/83/EG, Pb. EG 2004, L 304.
6
De eenvormige asielstatus werd met de
Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) ingevoerd
om «doorprocederen» voor een betere status
overbodig te maken. Door het onderscheid dat
nu zou ontstaan, zou «doorprocederen»
worden aangemoedigd.

kst-33293-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Europese ontwikkelingen in de jurisprudentie hebben er, aldus de
toelichting, toe geleid dat asiel in toenemende mate wordt verleend op
internationale gronden.2
Daarnaast leidt de uitbreiding3 van de Richtlijn langdurig ingezeten
derdelanders4 tot onderdanen van derdelanden die internationale
bescherming genieten – als gedefinieerd in de kwalificatierichtlijn5 – tot
een onderscheid tussen diegenen die internationale bescherming
genieten waarop die eerstgenoemde Richtlijn wel, en diegenen die
bescherming genieten krachtens een nationale bepaling waarop die
Richtlijn niet van toepassing is, zodat afbreuk wordt gedaan aan de
eenvormige asielstatus.6 Daarom wordt de grond voor asielverlening
wegens klemmende redenen van humanitaire aard in verband met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

1

situatie in het land van herkomst geschrapt1 en wordt in een aantal
gevallen waarin van dergelijke redenen sprake is overgegaan tot het
verlenen van een verblijfsvergunning regulier. Voorts wordt de grond voor
verlening van een verblijfsvergunning asiel op grond van het categoriaal
beschermingsbeleid (cbb) geschrapt2 en wordt aan nareizende gezinsleden van een asielstatushouder ambtshalve een afgeleide vergunning
asiel verleend. De Afdeling stelt vast dat het voorstel aansluit bij de
erkenning van de regering destijds – zoals die is geuit bij de invoering van
de Vreemdelingenwet (Vw 2000)3 – dat de nationale beschermingsgronden aan belang verliezen wanneer (aanvullende) bescherming kan
worden ontleend aan internationale en Europese normen.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot het schrappen van de nationale asielgerelateerde gronden. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel
wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 december
2011, nr. 11.003027, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan de
Minister voor Immigratie en Asiel te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 3 februari 2012, nr. W04.11.0523/I, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met de door de Afdeling gemaakte opmerkingen rekening zal zijn
gehouden. Terzake wordt het volgende opgemerkt.
1. Herinrichting klemmende reden van humanitaire aard (c-grond)
Op grond van klemmende redenen van humanitaire aard die verband
houden met de redenen van vertrek uit het land van herkomst kan aan de
betrokken vreemdeling een verblijfsvergunning asiel worden verleend.4 In
het beleid worden bij deze toelatingsgrond drie categorieën onderscheiden. Ten eerste zijn er degenen die op grond van traumatische
gebeurtenissen in het land van herkomst binnen zes maanden toelating in
Nederland hebben verzocht. Vervolgens zijn er de vreemdelingen die op
grond van bijzondere individuele klemmende redenen van humanitaire
aard een vergunning wordt verleend, zoals verwesterde schoolgaande
Afghaanse meisjes. Ten slotte is er het landgebonden/groepsgebonden
beleid, waarbij vooralsnog terugzending naar het land van herkomst van
specifieke groepen niet verantwoord wordt geacht. Op deze categorieën
wordt hieronder afzonderlijk ingegaan.
a. traumatabeleid
1

Het huidige artikel 29, eerste lid, onder c, van
de Vw 2000.
Het huidige artikel 29, eerste lid, onder d, van
de Vw 2000. Het voornemen daartoe werd in
2009 reeds aangekondigd door de toenmalige
Staatssecretaris van Justitie, Kamerstukken II
2009/10, nr. 19 637, nr. 1314.
3
Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. A, blz. 4
4
Het huidige artikel 29, eerste lid, onder c, van
de Vw 2000.
5
Artikel 64 van de Vw 2000 verbiedt het
uitzetten van een vreemdeling wanneer en
voor zolang zijn gezondheidstoestand dit niet
toelaat. Het betreft een tijdelijke opschorting
van de uitzetting.
6
Artikel 3.46 van het Vb 2000.
2

Ten aanzien van het afschaffen van het traumatabeleid wordt in de
toelichting aangegeven dat het aantal gevallen dat op die grond een
vergunning krijgt sterk is afgenomen en dat de toegevoegde waarde van
de rechtsbescherming beperkt is. Als «vangnet» wordt verwezen naar
artikel 64 van de Vw 2000.5 Dit artikel behelst de opschorting van het
(gedwongen) vertrek in verband met de gezondheidstoestand van de
betrokkene of zijn gezinsleden. Het geeft geen grond voor vergunningverlening. Wanneer uitzetting langdurig onmogelijk is, kan (na een jaar)
alsnog een vergunning worden verleend.6
De Afdeling wijst er op dat de medische belemmering om te reizen niet
hetzelfde is als klemmende redenen van humanitaire aard om terug te
keren in verband met de situatie in het land van herkomst. Voorts is de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

2

Afdeling van oordeel dat de situatie waarop artikel 64 van de Vw 2000 ziet
een andere is dan waarop het huidige traumatabeleid ziet, omdat het
traumatabeleid verband houdt met (traumatiserende) gebeurtenissen in
het land van herkomst (en dus asielgerelateerd zijn), waar artikel 64 van
de Vw 2000 uitgaat van de gezondheidstoestand van de uit te zetten
vreemdeling (uitzettingsbelemmering). Artikel 64 van de Vw 2000 «dekt»
het toetsingskader van het huidige traumatabeleid derhalve niet. Voor
zover een verblijfsvergunning regulier wordt verleend in verband met
klemmende redenen van humanitaire aard, wijst de Afdeling er op dat
deze vergunning naar haar aard een minder sterk verblijfsrecht geeft dan
een verblijfsvergunning asiel vanwege de mogelijkheid tot intrekking
wanneer niet langer wordt beantwoord aan het verblijfsdoel.1 In de
toelichting wordt niet aangetoond waaruit de noodzaak bestaat om het
specifieke toetsingskader met bijbehorende vergunning op grond van het
traumatabeleid te laten vervallen.
De Afdeling adviseert in de toelichting dit onderdeel dragend te motiveren
en het voorstel zo nodig aan te passen.
1

Vanwege het feit dat aan een verblijfsvergunning regulier gewoonlijk beperkingen
(verblijfsdoelen) zijn verbonden; bij een
verblijfsvergunning asiel is dat niet het geval.
Wanneer aan het verblijfsdoel een einde komt,
kan de vergunning worden ingetrokken.
2
Leden van een risicogroep kunnen in
aanmerking komen voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid,
onder a, van de Vw 2000.
3
Leden van kwetsbare minderheidsgroepen
kunnen in aanmerking komen voor een
verblijfsvergunning asiel op grond van artikel
29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000.
4
Vergelijk EHRM 11 januari 2007, nr. 1948/04
(Salah Sheekh t. Nederland).
5
Zie Vc 2000, C2/3.5 en Vc 2000, C14/3.6: «het
individualiseringsvereiste blijft van
toepassing».
6
EHRM 17 juli 2008, nr. 25904/07 (NA t. VK),
EHRM 20 januari 2009, nr. 32621/06 (F.H. t.
Zweden) inzake artikel 3 EVRM in «most
extreme cases».
7
HvJ EU 17 februari 2009, zaak C-465/07
(Elgafaji) inzake artikel 15c van de kwalificatierichtlijn met betrekking tot ongericht/
willekeurig geweld.
8
Wijziging van de Vw 2000 van 20 mei 2010,
Stb. 2010, 202, waarbij aan artikel 29, eerste
lid, onder b, van de Vw 2000 een 3° werd
toegevoegd, dat luidt: «1. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel
28 kan worden verleend aan de vreemdeling:
[..] b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij
gegronde redenen heeft om aan te nemen dat
hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te
worden onderworpen aan: [..]
3°. ernstige en individuele bedreiging van het
leven of de persoon van een burger als gevolg
van willekeurig geweld in het kader van een
internationaal of binnenlands gewapend
conflict.
9
EHRM 28 juni 2011, nrs. 8319/07 en 11449/07
(Sufi en Elmi t. VK).
10
Vc 2000, C24/3.2.4, sinds 27 april 2011.
11
Toelichting, paragraaf 2.1.2
12
Artikel 3.48 van het Vb 2000, een tijdelijke
vergunning voor humanitaire redenen die
ambtshalve wordt verleend met vrijstelling
van de middeleneis, het mvv-vereiste en de
paspoorteis.

b. landgebonden beleid/specifieke groepen
Volgens de toelichting wordt voor het beleid ten aanzien van homo-, bien transseksuelen uit Iran en alleenstaande vrouwen uit Afghanistan geen
wezenlijk ander kader gehanteerd dan geldt voor de erkenning van
risicogroepen2 of kwetsbare minderheidsgroepen.3 Daarom ziet de
regering geen noodzaak voor voortzetting van het beleid ten aanzien van
specifieke groepen. Zij zullen daarom onder de a- of de b- grond van
artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 gaan vallen.
De regering geeft aan dat aldus weliswaar een «lichte aanscherping»
plaatsvindt, maar dat deze redelijk is, omdat enige onderbouwing van het
asielrelaas mag worden gevraagd. In dat verband merkt de Afdeling op
dat leden van risicogroepen of van kwetsbare minderheidsgroepen in het
algemeen niet kunnen volstaan met het aantonen dat zij lid zijn van een
groep waarvan de lotgevallen welomschreven zijn.4 Zij zullen nadere
persoonlijke feiten en omstandigheden moeten aanvoeren.5 De Afdeling
merkt voorts op dat de wetgever heeft besloten naar aanleiding van de
jurisprudentie van het EHRM6 en van het HvJ EU7 aan artikel 29 Vw 2000
een verduidelijking toe te voegen die ziet op slachtoffers van willekeurig
geweld.8
De Afdeling constateert in lijn hiermee dat situaties kunnen voorkomen
waarin het algemeen geweld een dusdanig hoog niveau heeft bereikt dat
volgens de jurisprudentie van het EHRM9 een ieder die uit dat gebied
komt enkel vanwege zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op
een onmenselijke of vernederende behandeling. In dergelijke gevallen is
moeilijk in te zien welke mate van individualisering dan nog is vereist om
de betrokkene de gevraagde bescherming te bieden. De Afdeling
adviseert in de toelichting te verduidelijken in hoeverre dergelijke gevallen
kunnen worden geschaard onder de gehandhaafde asielgronden.
c. bijzondere klemmende redenen van humanitaire aard
Volgens de toelichting ontbeert het beleid inzake deze asielgrond een
goed toetsbaar kader. De Afdeling constateert dat deze grond recent is
toegepast voor verwesterde schoolgaande minderjarige Afghaanse
meisjes, omdat die bij de terugkeer zouden worden blootgesteld aan grote
psychosociale druk.10 Zij zullen niet onder de b-grond vallen,11 maar
onder het reguliere beleid.12 De Afdeling stelt vast dat deze overgang een
verslechtering in rechtspositie oplevert die aandacht vergt. Vanwege deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

3

overheveling naar het reguliere beleid rijzen vragen met betrekking tot het
verblijfsrecht, zoals de mogelijkheid tot intrekking van de verblijfsvergunning en de voorwaarden waaronder een vergunning wordt verleend
aan ouders en andere gezinsleden van – in dit geval – verwesterde
Afghaanse meisjes. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te
vullen.
d. stroomlijning van procedures
In het kader van stroomlijning van asielprocedures heeft de regering
aangekondigd in asielprocedures de mogelijke reguliere aspecten, zoals
klemmende redenen van humanitaire aard, eveneens onderdeel te laten
uitmaken van de beoordeling van de aanvraag.1 De regering verwacht op
deze wijze te voorkomen dat meerdere procedures – asiel en regulier –
(moeten) worden gevoerd. De Afdeling onderkent dat met dit voornemen
mogelijk tijdwinst kan worden geboekt, zodat de betrokkene(n) sneller
zekerheid verkrijgen over de vraag of verblijf in Nederland wordt
toegestaan. Anderzijds stelt de Afdeling vast dat met dit voornemen de
met de Vw 2000 ingevoerde «waterscheiding» tussen regulier en asiel,
zowel inhoudelijk als procedureel, (deels) wordt losgelaten. Deze
scheiding is destijds ingevoerd, juist met het oog op versnelling van
procedures. Niet duidelijk is of het «meetoetsen» van reguliere aspecten
in de asielprocedure tot bewerkelijker zaken zal leiden, zodat de behandeling meer tijd vergt. In dat verband adviseert de Afdeling in de
toelichting nader in te gaan op de beoogde voordelen van het
«meetoetsen» van reguliere aspecten bij de beoordeling van de
verblijfsaanvraag.
1. Herinrichting klemmende redenen van humanitaire aard (c-grond)
a. traumatabeleid
Het advies van de Afdeling was aanleiding om de memorie van toelichting
dragender te motiveren, meer in het bijzonder paragraaf 2.1.2 die ingaat
op het traumatabeleid. Zo is duidelijker beschreven dat zaken die in het
verleden een status op grond van de c-grond kregen, nu voor het
merendeel onder internationale bescherming vallen.
Anders dan de Afdeling lijkt te veronderstellen is het niet de bedoeling om
artikel 64 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) redengevend te laten
zijn om het traumatabeleid te kunnen laten vervallen. Wel wordt dezerzijds
de daarmee verband houdende beperkte aanscherping geaccepteerd.
Redengevend hiervoor is de wens van de regering om de verblijfsvergunning asiel alleen te bestemmen voor die personen die bij terugkeer in
het land van herkomst daadwerkelijk zelf een gegronde vrees hebben voor
vervolging of een reëel risico lopen op een behandeling als bedoeld in
artikel 29, eerste lid, onder b, van de wet. Hierbij moet wel worden
opgemerkt dat in bijzondere gevallen, waar het trauma dusdanig is dat het
vanwege de gezondheidstoestand van de vreemdeling of die van een van
zijn gezinsleden niet verantwoord is om te reizen, artikel 64 van de wet de
mogelijkheid biedt om uitzetting achterwege te laten. Dit is in de memorie
van toelichting duidelijker tot uitdrukking gebracht.
b. landgebonden beleid/specifieke groepen

1

Kamerstukken II 2010/11, 19 637 nr. 1400. In
het voorstel wordt hier deels uitvoering
aangegeven, zie de Toelichting, paragraaf
2.1.2. in fine.

De memorie van toelichting is verduidelijkt in de door de Afdeling
aangegeven zin. Zo is aangegeven dat zich in lijn met artikel 29, eerste lid,
onder b.3°, situaties kunnen voordoen waarin het algemeen geweld een
dusdanig hoog niveau heeft bereikt dat volgens de jurisprudentie van het
EHRM eenieder die uit dat gebied komt enkel vanwege zijn aanwezigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

4

aldaar een reëel risico loopt op een onmenselijke of vernederende
behandeling. In zo’n situatie zal het zogenaamde individualiseringsvereiste niet worden gehanteerd.
c. bijzondere klemmende redenen van humanitaire aard
De toelichting is aangevuld in de door de Afdeling bedoelde zin. Meer in
het bijzonder wordt ingegaan op de vraag of er sprake zou zijn van een
verslechtering van de rechtspositie van de – in dit geval – verwesterde
Afghaanse meisjes. Zo zal geborgd worden dat voor deze meisjes geen
verslechtering van de rechtspositie plaatsheeft. Zij lopen bijvoorbeeld
geen groter risico op intrekking van hun vergunning dan het geval zou zijn
onder een asielvergunning: gezien de (ongewijzigde) voorwaarden die
gelden voor deze groep kan slechts door wijziging van de situatie in het
land van herkomst de grond onder de vergunning komen te vervallen.
d. stroomlijning van procedures
Een belangrijk onderdeel van het stroomlijnen van asielprocedures is het
mogelijk maken van het meetoetsen van humanitaire reguliere toelatingsgronden bij de behandeling van asielaanvragen. Zoals in de memorie van
toelichting al aangegeven zal dit onderwerp nader worden uitgewerkt in
een thans in voorbereiding zijnde wijziging van het Vreemdelingenbesluit
2000. Over de mogelijke uitwerking zal ook de Tweede Kamer een dezer
dagen afzonderlijk worden geïnformeerd. Hierbij zal ook worden ingegaan
op de voordelen van het meetoetsen van reguliere aspecten bij de
beoordeling van de verblijfsaanvraag. Dit is nu ook in de memorie van
toelichting aangegeven.
2. Schrapping van het categoriaal beschermingsbeleid (d-grond)
De schrapping van het categoriaal beschermingsbeleid (cbb) is eerder al
voorgesteld om misbruik, fraude en aanzuigende werking te voorkomen.1
Onverminderd hetgeen de Afdeling hiervoor heeft opgemerkt in punt 1,
onder b, is de Afdeling niet overtuigd van het voorgenomen gebruik van
de besluit- en vertrekmoratoria2 als alternatief voor het cbb. De Afdeling
wijst erop dat juist deze moratoria in de tijd zijn beperkt tot de periode van
één jaar en daarom geen langdurige of permanente bescherming
(kunnen) bieden. Daarnaast wijst de Afdeling er op dat degenen die onder
het bereik van deze moratoria vallen niet in het bezit worden gesteld van
een verblijfsvergunning, maar slechts tijdelijk rechtmatig verblijf hebben.
Het cbb is destijds ingevoerd om aan dergelijke (langdurige) «gedoogsituaties» een einde te maken.3 De Afdeling adviseert daarom in de
toelichting criteria op te nemen in welke gevallen een verantwoorde
toepassing zal worden gegeven aan de beslis- en vertrekmoratoria en in
welke gevallen zal worden besloten tot vergunningverlening, hetzij asiel4
of regulier.5
2. Schrapping van het categoriaal beschermingsbeleid (d-grond)
1

Zie noot 7 en de toelichting, paragraaf 2.1.3.
Respectievelijk artikel 43 en artikel 45, vierde
lid, van de Vw 2000.
3
Gedoeld wordt op de situatie waarin het
(langdurig) gedogen werd vervangen door
een voorlopige vergunning tot verblijf, de
vvtv. Om daaraan een einde te maken is het
cbb ingevoerd.
4
De te handhaven a- of de b-grond van artikel
29 van de Vw 2000.
5
Bijvoorbeeld wegens klemmende redenen
van humanitaire aard regulier.
2

Het advies van de Afdeling was reden om de relatie tussen de besluit- en
vertrekmoratoria en het categoriaal beschermingsbeleid nader te
verduidelijken. Anders dan de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken ben ik van mening dat het asielstelsel geen vangnet behoeft. Ook
het categoriaal beschermingsbeleid strekt niet daartoe. Een asielvergunning fungeert niet als vangnet, maar moet worden verleend om
bescherming te bieden aan personen die bij terugkeer in het land van
herkomst een gegronde vrees hebben voor vervolging of een reëel risico
lopen op een behandeling als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, van
de wet. Die bescherming wordt nu voldoende geboden door artikel 29,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

5

eerste lid, onder a en b. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen
dat internationale bescherming in toenemende mate kan worden ontleend
aan internationale en Europese normen. Overigens kent het asielstelsel
ook instrumenten, zoals beschreven in artikel 43 en 45 van de wet, om in
te spelen op bijzondere situaties. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om
situaties van tijdelijke onduidelijkheid over de omstandigheden in het land
van herkomst. Daar waar de indruk kon ontstaan dat het kabinet het
besluit- of vertrekmoratorium geschikt achtte om als vangnet, of zelfs als
alternatief voor het categoriaal beschermingsbeleid, te fungeren is dit in
de memorie van toelichting aangepast en verhelderd.
3. Nareizende gezinsleden (e-grond)
Ambtshalve verlenen van een afgeleide verblijfsvergunning asiel aan
nareizende gezinsleden

1

Gezinsleden van een asielgerechtigde
kunnen gelijktijdig met de hoofdpersoon
inreizen, dan wel nareizen binnen een termijn
van drie maanden na de vergunningverlening
aan de hoofdpersoon, artikel 29, eerste lid,
onder e, van de Vw 2000. Na de periode van
drie maanden kan gezinshereniging worden
toegestaan in het kader van het reguliere
gezinsherenigingsbeleid.
2
Als vluchteling wordt aangemerkt diegene
die voldoet aan de definitie van artikel 1A van
het Vluchtelingenverdrag, vergelijk artikel 2,
onder a, van de Kwalificatierichtlijn 2004/
83/EG en die naar nationaal recht een
verblijfsvergunning asiel kan krijgen op grond
van artikel 29, eerste lid, onder a, van de Vw
2000.
3
De subsidiair beschermden kunnen worden
toegelaten op grond van artikel 3 van het
EVRM, vergelijk artikel 2, onder e, van de
Kwalificatierichtlijn 2004/83/EG, en kunnen
naar nationaal recht een verblijfsvergunning
asiel krijgen op grond van artikel 29, eerste lid,
onder b, van de Vw 2000.
4
Richtlijn 2004/83/EG van 29 april 2004, Pb EG
2004, L 304.
5
Richtlijn 2003/86/EG van 22 september 2003,
Pb EG 2003, L 251, artikel 9–12.
6
Toelichting, paragraaf 2.2.
7
Artikel 3.18 van het Vb 2000.
8
Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz.
27.
9
Overeenkomstig de enkele beslissing inzake
toelating en verblijf, zoals voorzien in de Wet
MoMi.
10
De nationaliteitseis is opgenomen in het
huidige artikel 29, eerste lid, onder e, van de
Vw 2000.

Volgens de regering staat een beoordeling van verzoeken om toelating
met het oog op gezinshereniging van nareizende1 gezinsleden van
vluchtelingen2 en personen die subsidiaire bescherming genieten3 in het
kader van het reguliere gezinsherenigingsbeleid op gespannen voet met
de kwalificatierichtlijn4 en de gezinsherenigingsrichtlijn.5 Voorts zou de
verlening van een reguliere verblijfsvergunning leiden tot verschillen in
verblijfsaanspraken en rechtspositie tussen de gezinsleden (regulier) en
de asielstatushouder (asiel). Daarom kiest de regering voor een vereenvoudigde afdoening van aanvragen door het ambtshalve verstrekken van
een afgeleide asielvergunning. Aan deze vergunning is geen inkomenseis
verbonden en geen verplichting tot inburgering in het buitenland. De
regering gaat ervan uit dat de aanvragen kunnen worden behandeld in
een procedure voor afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf
(mvv).
De Afdeling kan instemmen met deze keuze, maar maakt daarbij de
volgende opmerkingen.
a. ambtshalve verlening na inwilliging mvv-aanvraag
Volgens de toelichting6 wordt de afgeleide asielvergunning ambtshalve
verleend nadat de aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf
(mvv) is ingewilligd. De Afdeling merkt op dat dit in feite de omkering is
van het systeem, omdat de mvv is verbonden aan de aanvraag van een
(reguliere) verblijfsvergunning en slechts wordt verleend wanneer aan de
voorwaarden voor die vergunning is voldaan.7 De toelichting op de Vw
20008 vermeldt dat bij ambtshalve verlening van een verblijfsvergunning
het mvv-vereiste geen rol speelt. De Afdeling leidt uit het voorgaande af
dat geen mvv-eis wordt gehanteerd, maar dat wanneer een mvv is
aangevraagd en verleend tot een ambtshalve verlening van een afgeleide
asielvergunning wordt overgegaan.9 Volgens de toelichting wordt bij de
mvv-verlening in dat geval geen inkomenseis gesteld noch een eis tot
inburgering in het buitenland. De toelichting vermeldt niet aan welke
(eventuele) voorwaarden wel moet zijn voldaan voor inwilliging van de
aanvraag en de ambtshalve verlening van de afgeleide asielvergunning.
De Afdeling adviseert de toelichting en zo nodig de regeling op dit punt
aan te vullen.
b. het nareisbeleid
Volgens de toelichting wordt het bestaande nareisbeleid niet gewijzigd.6
Dat betekent dat de eis blijft bestaan dat de hoofdpersoon en diens
(nareizende) echtgenoot of partner dezelfde nationaliteit hebben.10 Dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

6

leidt ertoe dat de toelating van gezinsleden van «gemengde» huwelijken
in het kader van het nareisbeleid is uitgesloten. Naar het oordeel van de
Afdeling dient deze eis geschrapt te worden,1 reeds omdat de
gezinsherenigings- en de kwalificatierichtlijn de nationaliteitseis niet
kennen, noch als toelatingsvoorwaarde, noch als weigeringsgrond.2 Naar
het oordeel van de Afdeling dient met de eis «feitelijk behoren tot het
gezin» te worden volstaan.
De Afdeling adviseert de nationaliteitseis te laten vervallen.
c. toetsing aan het nareisbeleid
Nareizende gezinsleden kunnen verzoeken om de toelatingsaanvraag
uitsluitend te toetsen aan het nareisbeleid. In dat geval wordt de
toetsingsvolgorde3 losgelaten. Volgens de toelichting is dit geen
probleem, omdat geen beroep wordt gedaan op internationale
bescherming op grond van het Vluchtelingenverdrag of artikel 3 van het
EVRM. De toelichting vermeldt echter niet of aan de ambtshalve verleende
afgeleide asielvergunning dezelfde rechten zijn verbonden als aan een
vergunning/asiel die is verleend naar aanleiding van een zelfstandige
asielaanvraag. Dat betekent dat niet helder is of daarmee toch nog
aanleiding bestaat tot «doorprocederen».4 Evenmin vermeldt de
toelichting of de ambtshalve verleende afgeleide vergunning/asiel
verloren kan gaan, bijvoorbeeld bij verbreking van de gezinsband, en of in
dat geval opnieuw moet worden getoetst aan de asielgronden.5
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
d. positie asielstatushouder als referent

1

Vergelijk het advies van de ACVZ.
Vergelijk de artikelen 4, 9 en 16 van de
gezinsherenigingsrichtlijn en artikel 23 van de
kwalificatierichtlijn.
3
De toetsingsvolgorde betekent dat van artikel
29, eerste lid van de Vw 2000 eerst wordt
getoetst of de betrokkene in aanmerking komt
voor een asielvergunning op de a-grond, en zo
niet, de b-grond en zo verder.
4
’Doorprocederen» voor een status als
verdragsvluchteling op grond van artikel 29,
eerste lid, onder a, van de Vw 2000. Zie ook
artikel 9, derde lid, van de gezinsherenigingsrichtlijn, dat bepaalt: «Dit hoofdstuk laat de
voorschriften betreffende de toekenning van
de vluchtelingenstatus aan gezinsleden
onverlet.»
5
De asielgronden van artikel 29, eerste lid,
onder a en b, van de Vw 2000.
6
Ingevolge artikel D (beoogd artikel 2a, eerste
lid, van de Vw 2000) van de Wet MoMi.
7
Ingevolge artikel T (beoogd artikel 55a,
eerste lid, j° artikel 54, van de Vw 2000) van de
Wet Momi. Het daarin voorziene boetebedrag
bedraagt voor natuurlijke personen € 1 500,8
Vergelijk in die zin ook de adviezen van de
NOvA en VWN.
9
Toelichting op het voorstel, paragraaf 2.2.
2

In geval van gezinshereniging van de asielstatushouder met zijn gezinsleden treedt de asielstatushouder op als «referent» als bedoeld in de Wet
modern migratiebeleid (MoMi) – wanneer deze in werking is getreden. De
Afdeling begrijpt deze opmerking in de toelichting aldus, dat de asielstatushouder vrijwillig kan optreden als referent, maar ook door de Minister
kan worden aangewezen als referent.6 De toelichting vermeldt niet of aan
de «referent» de in de Wet MoMi voorziene bestuurlijke boete kan worden
opgelegd in het geval de referent niet voldoet aan zijn informatieverplichtingen.7
De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven of aan de asielstatushouder in zijn hoedanigheid als (aangewezen) referent sancties kunnen
worden opgelegd, dan wel dat voor deze categorie vreemdelingen een
uitzondering wordt gemaakt.
e. zelfstandige asielverzoeken
In het huidige recht bestaat de mogelijkheid voor gezinsleden van
asielgerechtigden om een zelfstandig asielverzoek in te dienen.8 Volgens
de toelichting staat het onderhavige voorstel aan deze mogelijkheid niet in
de weg en is, in het geval een zelfstandig asielverzoek is ingediend dat
wordt afgewezen, alsnog ambtshalve verlening van een afgeleide
vergunning/asiel mogelijk. In de toelichting wordt de mogelijkheid van
een zelfstandig asielverzoek slechts zijdelings genoemd.9 De Afdeling
adviseert de toelichting aan te vullen met een uiteenzetting over de
mogelijkheid tot het indienen van een zelfstandig asielverzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

7

f. aantekening «asiel»
Op grond van de wijziging van de richtlijn langdurig ingezeten derdelanders1 wordt voor houders van een verblijfsvergunning/asiel bij
verwerving van de status van langdurig ingezetene de aantekening
gemaakt van deze asielstatus. De Afdeling merkt op dat de toelichting niet
vermeldt of in het geval van ambtshalve verlening van een asielvergunning ook een dergelijke asielaantekening wordt gemaakt. De Afdeling
adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
3. Nareizende familieleden (e-grond)
a. ambtshalve verlening na inwilliging mvv-aanvraag
Voor inwilliging van de mvv-aanvraag en de ambtshalve verlening van de
zogenoemde afgeleide asielvergunning gelden dezelfde voorwaarden als
de voorwaarden die nu reeds gelden ten aanzien van nareizigers van
asielstatushouders. De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.
b. het nareisbeleid
Na ampele overweging is het advies van de Afdeling om de nationaliteitseis bij nareis te laten vervallen, reeds omdat de kwalificatierichtlijn en
de richtlijn gezinshereniging een dergelijke eis niet kennen, niet overgenomen. Hierbij is van belang dat geen verandering is beoogd ten aanzien
van de voorwaarden voor nareis zoals deze nu reeds gelden.
Artikel 23, tweede lid, van de kwalificatierichtlijn bepaalt dat gezinsleden
van de persoon met de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus die zelf niet in aanmerking komen voor die statussen,
aanspraak kunnen maken op dezelfde voordelen als de hoofdpersoon,
echter overeenkomstig de nationale procedures en voor zover
verenigbaar met de persoonlijke juridische status van het gezinslid. De
laatste passage van deze richtlijnbepaling biedt de grondslag om te
bepalen dat het desbetreffende gezinslid dezelfde nationaliteit bezit als de
hoofdpersoon. Het strekt te ver om aan gezinsleden van vluchtelingen of
subsidiair beschermden met een andere nationaliteit een asielvergunning
te verlenen nu daartoe geen noodzaak bestaat omdat deze gezinsleden
terug kunnen keren naar het land waarvan zij de nationaliteit bezitten en
zonodig de bescherming van die derde staat kunnen inroepen.
Het verlenen van een asielstatus – ook als deze een afhankelijk karakter
heeft – zou bovendien de banden van het desbetreffende gezinslid met het
land waarvan hij de nationaliteit bezit, negatief kunnen beïnvloeden. Dat
verlening van een afhankelijke asielstatus met het oog op de instandhouding van het gezin niet aan de orde is indien de gezinsleden niet
dezelfde nationaliteit bezitten als de hoofdpersoon, is een uitgangspunt
dat reeds lange tijd geldt en ook altijd door de UNHCR is onderschreven.
In dit verband zij verwezen naar paragraaf 184 van het UNHCR Handboek
en het geannoteerde commentaar van de UNHCR op de onderhavige
richtlijn van januari 2005. Gelet op het voorgaande is de nationaliteitseis
in overeenstemming met artikel 23, tweede lid, van de richtlijn.

1

Het toegevoegde artikel 8, vierde lid, van
richtlijn 2003/109/EG tengevolge van artikel 4
van Richtlijn 2011/51/EU.

In dit verband wordt ook verwezen naar de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 maart 2008 (LJN
BC7140) waarin wordt overwogen (overweging 2.5.2): «Uit artikel 23 van
Richtlijn 2004/83/EG (kwalificatierichtlijn) kan niet worden afgeleid dat de
aan dit artikel te ontlenen aanspraken zouden moeten leiden tot verlening
van een verblijfsvergunning asiel in een situatie waarin daar overigens
geen aanspraak op zou bestaan. Reeds hierom faalt het betoog van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

8

vreemdeling dat op grond van deze bepaling bij de beoordeling van de
vraag of een gezinslid in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning
asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw
2000, het vereiste dat het gezinslid dezelfde nationaliteit moeten hebben
als de vreemdeling bij wie verblijf wordt beoogd en aan wie eerder een
verblijfsvergunning asiel is verleend, niet mag worden tegengeworpen.»
Gezinsleden die niet in aanmerking komen voor toelating op grond van de
nareisbepalingen van artikel 29 kunnen via de reguliere procedure
verzoeken om verblijf in Nederland op grond van gezinshereniging. Met
betrekking tot de richtlijn gezinshereniging geeft de Afdeling bestuursrechtspraak in rechtsoverweging 2.1.2 van bovengenoemde uitspraak aan
dat deze richtlijn, waaronder begrepen de in hoofdstuk V van de daarin
genoemde bepalingen over hereniging van door de lidstaten erkende
vluchtelingen met hun gezinsleden, zich niet verzet tegen implementatie
van die bepalingen in het reguliere toelatingsbeleid. Dat is met de
implementatie van de richtlijn gezinshereniging gebeurd in artikel 3.22 Vb
2000. Kortheidshalve zij verwezen naar de toelichting op dat artikel bij het
besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit
2000 in verband met de implementatie van de richtlijn 2003/86/EG van de
Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PbEG
L 251) en enkele andere onderwerpen betreffende gezinshereniging,
gezinsvorming en openbare orde (Stb. 496, toelichting op artikel I,
onderdeel E, blz. 20–21).
c. toetsing aan het nareisbeleid
Aan de ambtshalve verleende afgeleide asielvergunning zijn dezelfde
rechten verbonden als aan een vergunning asiel die is verleend naar
aanleiding van een zelfstandige asielaanvraag. De memorie van
toelichting is in deze zin aangevuld. Ook voor bijvoorbeeld de situatie dat
een ambtshalve verleende vergunning asiel verloren gaat, geldt dat geen
verandering is beoogd ten opzichte van het huidige regime.
d. positie asielstatushouder als referent
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de memorie van
toelichting nader ingegaan op de positie van de asielstatushouder als
referent in geval van gezinshereniging. Aangegeven is dat er geen
verschil is met andere referenten. De vreemdeling die verblijf krijgt heeft
immers geen zelfstandige asielstatus. In principe zouden dus ook sancties
kunnen worden opgelegd ingevolge artikel 55a, eerste lid, Vw 2000.
Omdat echter geen verslechtering is beoogd, zal in het boetebeleid zoals
dat wordt uitgeschreven in de Vreemdelingencirculaire 2000 de hier
bedoelde categorie worden uitgezonderd. Dit is ook in de memorie van
toelichting aangegeven.
e. zelfstandige asielverzoeken
De memorie van toelichting is aangevuld met een uiteenzetting over de
mogelijkheid tot het indienen van een zelfstandig asielverzoek voor
gezinsleden van asielgerechtigden.
f. aantekening «asiel»
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 2.1.1 van
de memorie van toelichting alsnog vermeld dat in geval van ambtshalve
verlening van een asielvergunning aantekening wordt gemaakt van deze
asielstatus.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

9

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J. P. H. Donner
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele wijzigingen van
ondergeschikte aard aan te brengen zoals een actualisering van de
financiële gegevens, de aanduiding van de minister voor Immigratie en
Asiel als minister voor Immigratie, Integratie en Asiel na het aantreden
van de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
met ingang van 16 december 2011 en het verbeteren van een enkele
verwijzing.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
G. B. M. Leers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 293, nr. 4

10