NOTA VAN TOELICHTING
I. Algemeen
1. Achtergrond en strekking van het besluit
Op 1 januari 2006 is het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (hierna: het
besluit verpakkingen) in werking getreden1, met uitzondering van de bepalingen ove r
statiegeld (de artikelen 8 tot en met 11, alsook de artikelen 16 en 17) en de bepaling over
papier en karton, niet zijnde een verpakking (artikel 5). Hiermee is uitvoering gegeven aan
de verplichtingen uit richtlijn nr. 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PbEG L
365) (hierna: de richtlijn verpakkingen), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn nr.
2004/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari
2004 (PbEU L 47). Het besluit verpakkingen heeft tot doel het zoveel mogelijk
terugdringen van de hoeveelheid te verwijderen verpakkingsafval en het bevorderen van
het nuttig toepassen daarvan. De verantwoordelijkheid voor de realisatie van deze
taakstelling is met het besluit verpakkingen neergelegd bij de producenten en importeurs
van verpakte producten en verpakkingen. Zij dienen onder meer zorg te dragen voor
gescheiden inname of inname en nascheiding, alsmede materiaalhergebruik en andere
nuttige toepassing, van de door hen voor het eerst in Nederland aan een ander ter
beschikking gestelde verpakkingen.
Met het onderhavige besluit wordt het besluit verpakkingen in overeenstemming gebracht
met de afspraken uit de Raamovereenkomst tussen VROM, bedrijfsleven en VNG over de
aanpak van de dossiers verpakkingen en zwerfafval voor de jaren 2008 tot en met 2012
(hierna: de raamovereenkomst)2 en het bijbehorende addendum van 29 september 20083,
en met name met betrekking tot de doelstellingen voor kunststof verpakkingsafval. Ook
wordt het besluit verpakkingen in overeenstemming gebracht met de
verpakkingenbelasting uit de Wet belastingen op milieugrondslag, hetgeen met name het
aanpassen van de definitie van verpakkingen betreft. Daarbij w ordt het besluit
verpakkingen ook zodanig aangepast dat de Belastingdienst op verzoek bij hen bekende
gegevens die van belang in het kader van de uitvoering van het besluit verpakkingen, aan
de Minister van VROM dient te verstrekken. In combinatie met het aanpassen van het
verslagleggingsformulier uit de Regeling formulieren verpakkingen betekent dit dat het
bedrijfsleven niet dezelfde gegevens aan zowel de Minister van VROM als aan de
Belastingdienst hoeft aan te leveren.
Tevens is met het onderhavige besluit de mededelingsplicht komen te vervallen, waardoor
meer recht wordt gedaan aan de situatie die is ontstaan door het in werking treden van de
raamovereenkomst en het invoeren van de verpakkingenbelasting. In dit kader wordt
eveneens uitvoering gegeven aan de motie van de Tweede Kamerleden Neppérus en Spies
over vrijstelling van bedrijven met 15.000 kg verpakkingen per jaar of minder van de
administratieve verplichtingen uit het besluit verpakkingen4.
Tot slot worden met het onderhavige besluit enige onduidelijkheden en onvolkomenheden
weggenomen. Het betreft daarbij de volgende aspecten:
aanpassing van de bepalingen inzake de zogenaamde last-minute verpakkingen;

1

Stb. 2005, 183 en voor het KB Stb. 2005, 318.
Kamerstukken II 2006/07, 28 694, nr. 42.
3
Kamerstukken II 2006/07, 28 694, nr. 72.
4
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 68.
2

1

-

-

verduidelijking van de verhouding tussen de innameverplichting uit artikel 2 van
het besluit verpakkingen en percentages uit artikel 4 van het besluit verpakkingen
inzake de hoeveelheid in te nemen verpakkingen;
hernieuwde vaststelling en aanpassing van de statiegeldbepalingen, en
toevoegen van het verbod op handelsbelemmering.

2. Taakstellingen kunststof verpakkingen
Op 27 juli 2007 is door VROM, de VNG en het bedrijfsleven de raamovereenkomst
ondertekend. In deze raamovereenkomst is onder andere aangegeven hoe het
bedrijfsleven, gezamenlijk met de VNG, uitvoering zal geven aan de verplichtingen inzake
inname, materiaalhergebruik en overige nuttige toepassing van verpakkingsafval. Daarbij
is vooral aandacht voor de financiering daarvan. Onderdeel van de raamovereenkomst is
de eerder door de Minister van VROM aangekondigde afspraak dat een grote re hoeveelheid
kunststof verpakkingen als materiaal moet worden hergebruikt dan in het oorspronkelijke
besluit verpakkingen was voorgeschreven5.
Eén van de uitgangspunten van de raamovereenkomst was de constatering dat het
bestaan van drie verschillende percentages uit het besluit verpakkingen zoals dat op 24
maart 2005 is vastgesteld, aan een efficiënte gezamenlijke inzameling van alle soorten
kunststof verpakkingsafval in de weg staat. Daar komt bij dat de beide afzonderlijke
stromen kunststof drankverp akkingen relatief klein zijn ten opzichte van de stroom overige
kunststof verpakkingsafval. In de raamovereenkomst is derhalve de afspraak vastgelegd
dat het onderscheid tussen de verschillende stromen kunststof verpakkingsafval, zoals dat
oorspronkelijk in het besluit verpakkingen was opgenomen, komt te vervallen. Daar staat
tegenover dat de taakstelling voor materiaalhergebruik van kunststof verpakkingsafval
omhoog is gegaan, tot 42% in 2012 op grond van de afspraken in de raamovereenkomst.
3. Ondergrens
Op 27 november 2007 is door de leden Neppérus en Spies een motie ingediend, gericht op
het vergroten van de doelmatigheid en het beperken van administratieve lasten6. Verzocht
werd het besluit verpakkingen zodanig te wijzigen dat een producent of importeur die
jaarlijks minder dan 15.000 kilogram verpakkingen op de Nederlandse markt brengt,
vrijgesteld wordt van de verplichtingen uit het besluit verpakkingen betreffende de
mededeling en de verslaglegging. Met uitvoering van deze motie zou tevens worden
aangesloten bij de verpakkingenbelasting waarvoor geldt dat bedrijven die 15.000 kg
verpakkingen of minder per jaar op de markt brengen, vrijgesteld zijn van de
belastingplicht.
Het besluit verpakkingen raakt ongeveer 400.000 bedrijven in Nederland. Door bedrijven
die 15.000 kilogram verpakkingsmateriaal of minder per jaar op de markt brengen uit te
zonderen van de administratieve verplichtingen gelden deze verplichtingen nog slechts
voor de 8.000 à 10.000 grotere producenten en importeurs. Deze 8.000 à 10.000
bedrijven brengen gezamenlijk ongeveer 90-95% van de totale hoeveelheid
verpakkingsmateriaal op de markt, zodat de onderhavige uitzondering niet leidt tot het
verlies van inzicht over een groot deel van de verpakkingen.
Niet gekozen is voor een algehele uitzondering van de verplichtingen uit het besluit
verpakkingen aangezien ook bij producenten en importeurs die een relatief geringe
hoeveelheid verpakkingen op de markt brengen een belangrijke winst is te behalen in het
reduceren van de totale hoeveelheid verpakkingsafval. Een vrijstelling van de inhoudelijke
verplichtingen uit het besluit verpakkingen zou de prikkel daartoe wegnemen.
4. Mededelingsplicht
In het besluit verpakkingen zoals dat op 24 maart 2005 was gepubliceerd, is de
mededelingsplicht opgenomen, op grond waarvan producenten en importeurs van verpakte
producten en verpakkingen verplicht zijn een mededeling te doen over de wijze waarop zij
inname en verwerking van verpakkingsafval vormgeven alsmede de wijze waarop
5
6

Kamerstukken II 2006/07, 28 694, nrs. 40 en 72.
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 68.

2

financiering daarvan plaatsvindt. In de praktijk heeft het bedrijfsleven grotendeels via een
collectieve mededeling aan deze verplichting voldaan.
In de raamovereenkomst is opgenomen dat het bedrijfsleven via één
uitvoeringsorganisatie uitvoering zal geven aan het besluit verpakkingen, voor zover het
consumentenverpakkingen betreft. Daarbij is, zeker in de in het kader van de
raamovereenkomst opgestelde uitvoeringsprotocollen, gedetailleerd aangegeven hoe de
inname en verwerking vorm zal worden gegeven. Daarnaast is financiering via de
verpakkingenbelasting gewaarborgd7. Onder deze omstandigheden is het niet nodig nog
een mededeling te vereisen voor consumentenverpakkingen. Hetgeen met de mededeling
aangegeven zou moeten worden is immers reeds uitgebreid opgenomen in de
raamovereenkomst en de protocollen.
Nu de raamovereenkomst in beginsel enkel ziet op consumentenverpakkingen en slechts
op enkele onderdelen ook voor bedrijfsverpakkingen van belang is, zou voor
bedrijfsverpakkingen de mededelingsplicht in beginsel in stand zou kunnen blijven. Voor
producenten en importeurs van verpakkingen en verpakte producten blijkt het in het
algemeen echter moeilijk te bepalen waar het verpakkingsafval vrijkomt. Zo komen veel
voedingsmiddelen zowel bij huishoudens terecht, als bij bedrijven (horeca, catering). Het
maken van onderscheid tussen consumentenverpakkingen en bedrijfsverpakkingen blijkt
voor de producent of importeur in de praktijk aanzienlijk moeilijker te zijn dan
aanvankelijk werd aangenomen.
Mede om die redenen is ook voor het nakomen van de verplichtingen uit het besluit
verpakkingen met voor bedrijfsverpakkingen door het bedrijfsleven gekozen voor
collectieve uitvoering. Hoewel de raamovereenkomst niet ziet op het regelen van inname,
nuttige toepassing en financiering van als bedrijfsafval vrijkomende verpakkingen, hebben
de collectieve organisaties zich ook hiervoor op grote schaal verenigd en een
uitvoeringsprotocol voor deze verpakkingen opgesteld. Gegeven het feit dat bedrijven op
grond van het Activiteitenbesluit of vanwege een Wm-vergunning reeds verplicht zijn afval
gescheiden af te (laten) voeren, en als ontdoener de kosten daarvoor moeten dragen en
daarnaast via de collectieve uitvoeringsorganisaties afspraken met de verwerkers over
materiaalhergebruik en overige nuttige toepassing zijn gemaakt, geldt ook voor
bedrijfsverpakkingen dat er duidelijkheid bestaat over de wijze waarop aan het besluit
uitvoering wordt gegeven. Voorts wordt ook de monitoring niet alleen voor
consumentenverpakkingen, maar ook voor bedrijfsverpakkingen op nationaal niveau
opgepakt.
Gezien het vorengaande is hetgeen met de mededeling wordt beoogd grotendeels bereikt.
Het bedrijfsleven is, gezien de aandacht die de afgelopen jaren aan het dossier is besteedt
en de verplichting tot het betalen van verpakkingenbelasting, reeds doordrongen van de
op hen rustende verplichtingen. Een mededelingsplicht voor bedrijfsverpakkingen zou in dit
licht weinig toevoegen zodat besloten is ook de mededelingsplicht in het kader van het
besluit verpakkingen, gezien de bijzondere ontwikkelingen omtrent de uitvoering van het
besluit verpakkingen, geheel te laten vervallen.
5. Last-minute verpakkingen
Last-minute verpakkingen, ook wel “toonbankverpakkingen” genoemd, zijn verpakkingen
die op het laatste moment aan producte n worden toegevoegd bij overhandiging aan de
consument, bijvoorbeeld draagtasjes, papieren zakken, patatbakjes, cadeauverpakkingen
en pakpapier.
Insteek van het besluit verpakkingen is de uitvoering van de verplichtingen zo eenvoudig
mogelijk te houden. Gezien het grote aantal last-minute verpakkers die over het algemeen
relatief weinig verpakkingen toevoegen aan producten, is er voor gekozen de
verplichtingen inzake materiaalhergebruik en overige nuttige toepassing van de lastminute verpakkingen te leggen op de fabrikant van deze verpakkingen. Deze uitzondering
geldt echter enkel voor zogenaamde blanco last-minute verpakkingen. Het gaat dan om
last-minute verpakkingen die niet zijn voorzien van naam, logo of merkteken van degene
die producten verkoopt in die last-minute verpakkingen en om last-minute verpakkingen
7

Kamerstukken II 2006/07, 28 694, nrs. 42.

3

met een naam, logo of merkteken dat niet van de verstrekker is, maar bijvoorbeeld van
een toeleverancier, branchevereniging of andere overkoepelende organisatie. Dit betekent
dat degene die producten verkoopt in zogenaamde blanco last-minute verpakkingen,
uitsluitend voor die producten niet hoeft te voldoen aan de verplichtingen inzake
materiaalhergebruik en overige nuttige toepassing.
De oorspronkelijke tekst van artikel 4, derde lid, van het besluit verpakkingen, was echter
zodanig dat eenieder van de verplichting tot materiaalhergebruik en andere nuttige
toepassing van last-minute verpakkingen was uitgezonderd. Deze omissie is met het
onderhavige besluit hersteld.
6. Statiegeld
Het onderhavige besluit strekt tot hernieuwde vaststelling en wijziging van de bepalingen
over statiegeld op drankverpakkingen uit het besluit verpakkingen. Het besluit
verpakkingen is vastgesteld op 24 maart 2005. Het ontwerp van het besluit verpakkingen
is op 24 april 2002 technisch genotificeerd bij de Europese Commissie (hierna: EC) in het
kader van de informatieprocedure op onder meer het gebied van technische voorschriften.
Naar aanleiding van ernstige bezwaren van de EC en enkele andere lidstaten, met name
gericht tegen de verplichting tot het gebruik maken van een lager statiegeldtarief voor
meermalige verpakkingen, is het ontwerp van het besluit verpakkingen aangepast.
Na ontvangst van het advies van de Raad van State van 10 december 2003 is het besluit
verpakkingen bij nader rapport aangepast, waarna het is vastgesteld en gepubliceerd en
gedeeltelijk in werking is getreden. Voorafgaand aan de vaststelling had het besluit
verpakkingen, gelet op de aard van enkele aangebrachte wijzigingen, echter opnieuw
technisch genotificeerd moeten worden. Volgens Richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een
informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels
betreffende de die nsten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij
richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217) (hierna: de notificatierichtlijn) moet
opnieuw genotificeerd worden indien significante wijzigingen worden aangebracht in
technische voorschriften. De artikelen 8 en 10, van het op 24 maart 2005 vastgestelde
besluit, bevatten technische voorschriften en zijn significant gewijzigd ten opzichte van het
eerder genotificeerde ontwerp van het besluit verpakkingen. De wijzigingen ten opzichte
van het eerder genotificeerde ontwerp hadden betrekking op het verruimen van de
inlevermogelijkheden van verpakkingen en het vaststellen van de hoogte van het
statiegeld in het besluit zelf. Op 15 maart 2006 is een ontwerpbesluit (kennisgeving
2006/0135/NL) aan de Europese Commissie gemeld op grond van de notificatierichtlijn.
Dat ontwerpbesluit had als voornaamste doel om het notificatiegebrek op te heffen. Naar
aanleiding van die melding zijn er drie Uitvoerig Gemotiveerde Meningen (hierna: UGM’s)
ingediend, door Luxemburg, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. De Europese Commissie
heeft enkele opmerkingen ingediend. Het op 15 maart 2006 gemelde ontwerpbesluit is niet
verder in procedure gebracht. Vanwege de in de vorige paragrafen van deze nota van
toelichting aangegeven noodzakelijke wijzigingen van het besluit verpakkingen is er voor
gekozen om alle noodzakelijke wijzigingen van het besluit verpakkingen, inclusief de
wijziging voor het opheffen van het notificatiegebrek, op te nemen in onderhavig
wijzigingsbesluit.
Het notificatiegebrek ten aanzien van de twee statiegeldbepalingen is door het
onderhavige besluit hersteld door de twee niet-genotificeerde bepalingen over statiegeld
uit het besluit verpakkingen in te trekken en die bepalingen opnieuw vast te stellen. Het
betreft de artikelen 8 en 10. Artikel 8, inzake de statiegeldverplichting, is niet gewijzigd
ten opzichte van artikel 8 uit het besluit verpakkingen dat op 24 maart 2005 is
vastgesteld. Artikel 10 is wel gewijzigd ten opzichte van dat artikel uit het besluit
verpakkingen dat in 2005 is vastgesteld. In artikel 10 is de bevoegdheid voor de Minister
van VROM opgenomen om bij ministeriële regeling de hoogte van het statiegeld te
bepalen. Per soort drankverpakking of per volume van de drankverpakking kan de minister
de hoogte van het statiegeld laten verschillen. In artikel 10, van het op 24 maart 2005
vastgestelde besluit, en in het op 15 maart 2006 gemelde ontwerpbesluit was het
statiegeldtarief opgenomen. De wijziging van artikel 10 vloeit mede voort uit UGM’s die
door lidstaten over de hoogte van het statiegeld zijn gemaakt naar aanleiding van de
melding van een ontwerpbesluit op 15 maart 2006 . De hoogte van het statiegeld zal

4

tevens worden vastgelegd in een ministeriële regeling, omdat op dit moment niet duidelijk
is wat de juiste statiegeldhoogte is bij eventuele invoering van de statiegeldplicht. De
ministeriële regeling waarmee op grond van artikel 10 het statiegeldtarief wordt bepaald,
zal alvorens te worden vastgesteld worden genotificeerd op grond van de
notificatie richtlijn.
Vanwege de reacties naar aanleiding van de technische notificatie van 15 maart 2006 is,
eveneens ter voorkoming van handelsbelemmeringen, artikel 17a aan het onderhavige
besluit toegevoegd.
Bij koninklijk besluit van 10 juni 2005 (Stb. 2005, 318) is de gedeeltelijke
inwerkingtreding van het besluit verpakkingen met ingang van 1 januari 2006 geregeld.
De inwerkingtreding van de bepalingen over statiegeld uit het besluit verpakkingen is niet
met genoemd koninklijk besluit geregeld. De gewijzigde bepalingen over statiegeld, zoals
die met het onderhavige besluit opgenomen worden in het besluit verpakkingen, treden
derhalve vooralsnog niet in werking. Indien inwerkingtreding noodzakelijk blijkt te zijn zal
dat via een separaat koninklijk besluit geschieden.
7. Effecten, uitvoering en handhaving
7.1 Bedrijfseffecten en administratieve lasten
Het onderhavige besluit leidt niet tot een significante wijziging van de administratieve
lasten. Een deel van de wijzigingen betreft verduidelijking, of tekstuele verbetering,
hetgeen geen inhoudelijke wijzigingen met zich meedraagt. Voor deze wijzigingen geldt
dat er ook geen overige bedrijfseffecten uit voortvloeien. Hetzelfde geldt voor de
wijzigingen met betrekking tot de sta tiegeldverplichting en de taakstellingen voor
kunststof verpakkingen, nu zij niet zien op administratieve verplichtingen.
Het opnemen van een ondergrens voor de administratieve verplichtingen, alsmede het
laten vervallen van de mededelingsplicht zou theoretisch tot een vermindering van de
administratie lasten leiden. Praktisch gezien is dat echter niet het geval, aangezien sinds
de invoering van het besluit verpakkingen op 1 januari 2006 het overgrote deel van de
onder dat besluit vallende bedrijfsleven reeds een mededeling heeft gedaan, hetzij via een
van de collectieven, hetzij individueel. Op grond van het Besluit van 6 december 2007,
houdende wijziging van het Besluit beheer autobanden, het Besluit beheer autowrakken,
het Besluit beheer batterijen, het Besluit beheer elektrische en elektronische apparatuur
en het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton in verband met aanpassing van de
meldings- en mededelingstermijn (onbeperkte geldigheid melding en mededeling) (Stb.
2007, 521) heeft een mededeling, ook indien die vóór die tijd is gedaan, een onbeperkte
geldigheid. Dit betekent dat een bedrijf geen nieuwe mededeling meer hoeft te doen,
indien reeds een mededeling is gedaan met betrekking tot dezelfde verpakte producten of
verpakkingen. Bij de bepaling van de administratieve lasten voor besluit verpakkingen
zoals dat op 24 maart 2005 was vastgesteld, is reeds uitgegaan van een collectieve
uitvoering van de betreffende verplichtingen. De wijzigingen veroorzaken derhalve formeel
geen vermindering van de administratieve lasten.
Wel geldt dat door de praktische invulling die aan het besluit wordt gegeven en zoals is
vastgelegd in de raamovereenkomst, een daling in de overige bedrijfslasten optreedt. Door
de mogelijkheid kunststoffen integraal in te neme n dalen bovendien de lasten voor het
bedrijfsleven ten opzichte van de verplichtingen zoals die in het op 24 maart 2005
vastgestelde besluit staan. Uit de toelichting bij de aan de Tweede Kamer aangeboden
raamovereenkomst kan worden opgemaakt dat de kosten worden geschat op iets meer
dan 100 miljoen euro per jaar. De hoogte van deze kosten in het geval de wijziging niet
doorgevoerd wordt, liggen per saldo hoger, maar onbekend is hoe hoog dat precies zou
zijn.
7.2 Milieueffecten
Door de geboden mogelijkheid de diverse kunststoffen integraal in te nemen in plaats van
drie separaat in te nemen fracties, kan efficiënter uitvoering worden geven aan de inname
van kunststofverpakkingen. Het vergroot met name de mogelijkheden ook de andere
kunststoffen dan kunststof drankverpakkingen apart in te zamelen van het restafval. Dit

5

leidt tot een lager energieverbruik dan voor inname en nascheiding het geval zou zijn.
Daar komt nog bij dat er op deze wijze hogere inzamelpercentages mogelijk zijn. De
taakstelling voor materiaalhergebruik van kunststof verpakkingsafval is dan ook omhoog
gegaan naar 42% in 2012 op grond van de afspraken in de raamovereenkomst. Kunststof
kan dan langer in de kringloop worden gehouden, hetgeen leidt tot een besparing op
grondstoffen en energie.
7.3 Uitvoering en handhaving
De door het bedrijfsleven gewenste samenvoeging van kunststofstromen zal leiden tot een
aanzienlijk hogere vrijwillige naleving. Ook de noodzakelijke inbreng van burgers wordt
eenvoudiger indien zij niet langer drie kunststoffracties gescheiden hoeven aan te beiden.
Daarnaast geldt dat in de raamovereenkomst is vastgelegd dat het bedrijfsleven slechts
via één organisatie uitvoering geeft aan het besluit voor zover het de inname van
verpakkingen betreft. Gemeenten hebben derhalve slechts te maken met één organisatie
in plaats van diverse collectieve organisaties en individuele bedrijven, hetgeen een
aanzienlijk beter werkbare situatie oplevert.
Het onderhavige besluit heeft geen directe gevolgen voor de handhavinginzet. Wel zal het
besluit door enkele verduidelijkingen (zie paragraaf 1) beter uitvoerbaar zijn. Daarnaast
geldt dat door het vervallen van de mededelingsplicht geen handhavingsinzet meer nodig
is met betrekking tot die verplichting. Dit is echter in lijn met het reeds bestaande
voornemen de handhaving vooral te richten op realisatie van de doelstellingen en naleving
van de preventieverplichtingen.
8. Notificatie
Het onderhavige ontwerpbesluit is op ........ gemeld aan de Commissie van de Europese
Gemeenschappen, notificatienummer ........, ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van
richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van
22 juni 1998 betreffende de informatieprocedure op het gebied van normen en technische
voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L
204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). PM
REACTIE
9. Inspraakreacties
Ter uitvoering van artikel 21.6, vierde lid, van de Wm is het ontwerpbesluit aan beide
kamers der Staten-Generaal gezonden. Daarnaast is het ontwerpbesluit gepubliceerd in de
Staatscourant van .......... P M zodat een ieder zijn zienswijze daarover bekend heeft
kunnen maken. PM REACTIE
II. Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A
De definitie van ‘verpakkingen’ uit het besluit verpakkingen zoals dat op 24 maart 2005 is
vastgesteld, was aanzienlijk minder volledig dan de definitie uit de richtlijn verpakkingen,
en week met name af van de definitie zoals deze is gewijzigd door richtlijn nr. 2004/12/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004. In de
praktijk heeft dit vooralsnog niet tot problemen geleid. Dat is echter met name het gevolg
van het feit dat in de praktijk niet de definitie uit het besluit verpakkingen werd
gehanteerd, maar de definitie uit de richtlijn verpakkingen. Met het onderhavige besluit is
volledig aangesloten bij definitie uit de richtlijn verpakkingen. Daarmee is ook aangesloten
bij de definitie van ‘verpakkingen’ uit artikel 80 van de Wet belastingen op milieugrondslag
(verpakkingenbelasting). De definitie uit laatstgenoemde wet bevat nog een mogelijkheid
om bepaalde verpakkingen bij ministeriële regeling uit te zonderen van de definitie
(onderdeel a, onder 4º). Die uitzonderingsmogelijkheid is met het onderhavige besluit niet
opgenomen in het besluit verpakkingen. Met deze wijziging van de definitie van
‘verpakkingen’ is niet beoogd de reikwijdte van die definitiebepaling te wijzigen.

6

Onder producent of importeur wordt mede verstaan degene die de verpakking van stoffen,
preparaten of andere producten voorziet of laat voorzien van zijn naam. In artikel 1,
onderdeel c, onder 3 o, van het besluit verpakkingen zoals dat op 24 maart 2005 was
vastgesteld, stond de toevoeging “en deze daartoe aan die ander ter beschikking stelt”.
Daarmee was beoogd duidelijk te maken dat de producent of importeur degene is die een
verpakking van zijn naam laat voorzien en die zelf, of onder zijn verantwoordelijkheid de
producten in die verpakking vervolgens voor het eerst in Nederland aan een ander ter
beschikking stelt. Die zinsnede lijkt echter een fysieke handeling van de producent of
importeur te vragen. In de praktijk is dat veelal niet het geval. Voor de vraag of iemand
als producent of importeur is aan te merken is dat bovendien ook niet relevant. De nieuwe
formulering van artikel 1, onderdeel f (nieuw), onder 3 o, is hierin duidelijker.
Onderdeel B
Met dit onderdeel is de verhouding tussen de verplichtingen op grond van artikel 2 van het
besluit verpakkingen en die op grond van artikel 4 van dat besluit verduidelijkt. Gebleken
is dat het artikel 2, zoals dat op 24 maart 2005 was vastgesteld, leidde tot onduidelijkheid
over de vraag of de producent of importeur verplicht was alle door hem ter beschikking
gestelde verpakkingen in te zamelen.
De inzameling staat feitelijk ten dienste van verplichtingen tot materiaalhergebruik en
overige nuttige toepassing, neergelegd in artikel 4 van het besluit verpakkingen. Het is
derhalve op grond van artikel 2 niet noodzakelijk dat al het verpakkingsafval wordt
ingezameld. Dat zou bovendien ook niet van een producent of importeur kunnen worden
geëist, aangezien deze daarvoor afhankelijk is van de medewerking van derden. Uiteraard
is een zekere beïnvloeding van het gedrag van derden mogelijk, maar zeker bij
verpakkingen die bij consumenten vrijkomen is het onmogelijk honderd procent teruggave
te bewerkstelligen. Met de onderhavige wijziging is geen inhoudelijke wijziging beoogd,
enkel een verduidelijking.
Onderdelen C en L
Door VROM, de VNG en het bedrijfsleven is afgesproken dat de verschillende taakstellingen
voor kunststof verpakkingsafval komen te vervallen (artikel 10 van de
raamovereenkomst). Met het onderhavige besluit is daarom de verplichting om kunststof
flessen van meer dan 1,5 liter, kleinere kunststof flessen en overig kunststof
verpakkingsafval afzonderlijk van elkaar in te nemen en als materiaal te hergebruiken of
anderszins nuttig toe te passen, komen te vervallen. Het staat bedrijven uiteraard vrij dit,
indien zij dat wenselijk achten, wel te doen. Wel is in de raamovereenkomst de afspraak
opgenomen dat vóór 1-1-2010 zal worden bezien of het noodzakelijk is de inzameling van
grote PET-flessen gescheiden van het overige kunststof te continueren (artikel 11 van de
raamovereenkomst). De taakstelling voor materiaalhergebruik die met het onderhavige
besluit verplicht wordt gesteld, ligt hoger dan de oorspronkelijke gemiddelde taakstelling.
Bedrijven dienen vanaf 1 januari 20108 een materiaalhergebruik te bereiken van 38
gewichtsprocent (Artikel I, onderdeel C). Vanaf 2012 bedraagt dat percentage zelfs 42
(Artikel I, onderdeel L).
Met het vierde lid van onderdeel C is artikel 4, derde lid, van het besluit verpakkingen
verduidelijkt. Deze bepaling heeft betrekking op de zogenaamde last-minute verpakkingen.
Realisatie van de taakstellingen voor recycling en nuttige toepassing van blanco lastminute verpakkingen dient niet voor rekening te komen van degene die een product in een
last-minute verpakking aan een ander ter beschikking stelt (de last-minute verpakker).
Verantwoordelijk voor het behalen van de taakstellingen voor recycling en nuttige
toepassing is in dit geval degene die de last-minute verpakkingen zelf voor het eerst aan
een ander ter beschikking stelt. Dit zal in de regel de fabrikant of importeur van de
betreffende verpakkingen zijn (de producent of importeur als bedoeld in artikel 1,
onderdeel c, onder 4 o). Dit geldt echter alleen voor de zogenaamde ‘blanco last-minute
verpakkingen’. Indien producten in een last-minute verpakking aan een ander ter
beschikking worden gesteld en die last-minute verpakking voorzien is van de naam van

8

Kamerstukken II 2006/07, 28 694, nr. 72.

7

degene die ter beschikking stelt, is de betreffende producent of importeur wel
verantwoordelijk voor realisatie van de taakstellingen van artikel 4.
Uit de toevoeging “voor zover het deze verpakkingen betreft” uit het derde lid van artikel 4
volgt dat indien de last-minute verpakker ook andere activiteiten met verpakkingen
uitvoert (bijvoorbeeld door verpakte producten of last-minute verpakkingen zelf te
importeren, of verpakkingen van producten van zijn eigen naam laat voorzien), hij voor
die andere activiteiten wel aan alle verplichtingen uit het besluit dient te voldoen.
Voor die gevallen dat de last-minute verpakker is uitgezonderd van de verplichtingen met
betrekking tot nuttige toepassing en hergebruik van die last-minute verpakkingen is het
niet meer dan logisch dat de last-minute verpakker in die gevallen eveneens niet
verantwoordelijk is voor inname van die last-minute verpakkingen. Wel gelden voor deze
last-minute verpakkers de preventieverplichtingen uit artikel 3 van het besluit
verpakkingen.
Onderdelen D en E
Artikel 6, de mededelingsplicht, is komen te vervallen. Dit houdt in dat de producent of
importeur geen mededeling meer hoeft in te dienen over de wijze waarop uitvoering zal
worden gegeven aan de artikelen 2 tot en met 5 van het besluit verpakkingen.
Met artikel 7, tweede lid, is uitvoering gegeven aan de motie van 27 november 2007 van
de leden van de Tweede Kamer Neppérus en Spies. Een producent of importeur die
jaarlijks minder dan 15 000 kilogram verpakkingen op de Nederlandse markt brengt, is
vrijgesteld van de verplichting uit het besluit verpakkingen om verslag te doen van de
wijze waarop hij uitvoering heeft gegeven aan bepaalde verplichtingen uit het besluit
verpakkingen. De motie had ook betrekking op de mededelingsverplichting uit het besluit
verpakkingen. Maar nu met artikel I, onderdeel D, artikel 6 is komen te vervallen, behoeft
de motie geen uitvoering voor zover het op de mededelingsverplichting betrekking heeft.
Onderdeel F
Met de invoering van de verpakkingenbelasting komt naast de jaarlijkse verplichting tot
verslaglegging die bedrijven reeds hadden op grond van het besluit verpakkingen de plicht
tot het doen van opgaven aan de Belastingdienst. Teneinde te voorkomen dat het
bedrijfsleven meermaals dezelfde gegevens aan de overheid moet overleggen heeft de
Staatssecretaris van Financiën in zijn brief van 27 maart 2008 aangegeven dat de
Belastingdienst de gegevens over de hoeveelheid verpakkingen ter beschikking zal stellen
aan het Ministerie van VROM. Het besluit verpakkingen moet daartoe aangepast worden.
Artikel 67, tweede lid, Algemene wet inzake rijksbelastingen bepaalt dat de
geheimhoudingsplicht uit dat artikel niet geldt als een wettelijk voorschrift tot
bekendmaking verplicht. Artikel 7a voorziet in die wettelijke plicht.
Daarmee is de verstrekking van de gegevens over de hoeveelheid verpakkingen van de
Belastingsdienst aan het Ministerie van VROM mogelijk teneinde de naleving van het
besluit verpakkingen te kunnen nagaan. Het gebruik van de gegevens is beperkt tot de
uitvoering van het besluit verpakkingen.
Voor een aantal verpakkingen geldt dat ze voor de verpakkingenbelasting niet als
verpakking worden gezien. Daarvoor geldt dan ook niet de plicht informatie aan de
Belastingdienst te verstrekken. Teneinde ook voor deze verpakkingen de percentages
materiaalhergebruik en overige nuttige toepassing te kunnen bepalen zullen voor deze
verpakkingen wel alle gegevens aan het Ministerie van VROM ter beschikking moeten
worden gesteld.
In het licht van het vorengaande zal de Regeling formulieren verpakkingen worden
aangepast. In die regeling is een formulier opgenomen waarmee aan de
verslagleggingsverplichting uit artikel 7 van het besluit verpakkingen kan worden voldaan.
Bij de aanpassing van het formulier voor de verslaglegging wordt rekening gehouden met
de informatie die reeds bij de Belastingdienst bekend is. Dit betekent dat producenten en
importeurs van verpakte producten of verpakkingen alleen aan de Belastingdienst
gegevens moeten aanleveren over hoeveelheden verpakkingen. Wel zullen zij jaarlijks aan
de Minister van VROM verslag moeten uitbrengen over de percentages die zij hebben

8

bereikt voor materiaalhergebruik en overige nuttige toepassing van het verpakkingsafval,
afkomstig van door hen op de markt gezette verpakkingen. Indien aan de verplichtingen
uitvoering is gegeven via een collectieve uitvoeringsorganisatie neemt deze organisatie
tevens de verslaglegging voor zijn rekening.
Vanwege het vervallen van de mededelingsplicht uit artikel 6 van het besluit verpakkingen,
zal het mededelingsformulier uit de Regeling formulieren worden ingetrokken.
Onderdelen G, H en I
Een ieder die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf een drank in een verpakking aan
een ander ter beschikking stelt, dient voor deze verpakking statiegeld in rekening te
brengen. Daarmee wordt beoogd, indien het bedrijfsleven dat niet vrijwillig zou doen, het
thans geldende statiegeldsysteem voor met name de grote kunststof flessen met
frisdranken en waters en bijvoorbeeld de glazen bierflesjes wettelijk voor te schrijven. Het
systeem is tot nu toe gebaseerd op een statiegeldverordening van het Productschap
Dranken. Om zo nodig te waarborgen dat de statiegeldplicht in stand blijft is, in artikel 8,
eerste lid, van het besluit verpakkingen, de verplichting opgenomen om op deze
verpakkingen statiegeld te heffen. Statiegeld waarborgt een grote mate van
producthergebruik (met name voor de grote drankverpakkingen en bierflesjes) en
materiaalhergebruik (voor de overige verpakkingen). Daarnaast wordt beoogd ook alle
andere formaten drankenverpakkingen onder de statiegeldverplichting te kunnen brengen
indien daartoe aanleiding is, bijvoorbeeld omdat daarvan te weinig zou worden ingezameld
of gerecycled.
De in het tweede lid opgenomen innameverplichting beoogt te regelen dat de consument
die statiegeld op een drankenverpakking betaalt, deze verpakking in beginsel overal waar
dranken in verpakkingen van hetzelfde materiaal worden verkocht, kan inleveren. Daarbij
dient te worden voorkomen dat door een zeer geringe afwijking in de vorm of volume inhoud van de verpakking, waardoor een unieke soort verpakking ontstaat, dan wel een
geringe afwijking in de drank de innameverplichting en daarmee ook de mogelijkheid tot
teruggave van de consument onnodig wordt beperkt. Daarom is bepaald dat de
innameplicht inhoudt, dat in elk geval drankverpakkingen worden teruggenomen van
hetzelfde materiaal als die worden verkocht, onafhankelijk van de vraag of het een
verpakking is die qua vorm of volume -inhoud exact gelijk is. De toevoeging ‘in ieder geval’
in het tweede lid van artikel 8 is opgenomen om aan te duiden dat het een ieder vrij staat
ook verpakkingen van andere materialen terug te nemen.
De tweede zin in het tweede lid is opgenomen om de verplichting tot terugname van de
verpakking, niet alleen in het pand waar de drank ter beschikking wordt gesteld, maar ook
daarbuiten, bijvoorbeeld in een door meerdere bedrijven gecentraliseerd innamepunt in
een winkelcentrum, mogelijk te maken.
In het ontwerp van het besluit verpakkingen dat in 2002 aan de EC in het kader van de
notificatie is voorgelegd was de verplichting tot terugbetaling van het statiegeld alleen bij
de verkoper van de desbetreffende drankverpakkingen neergelegd. Een dergelijke
beperktere innameverplichting zou vanwege mogelijke handelsbelemmering strijdig
kunnen zijn met het EG-verdrag. Om die reden is het tweede lid van artikel 8 aangepast
en is de terugbetalingsverplichting uitgebreid.
In het derde lid is één uitzondering opgenomen voor de innameverplichting. Kleine
verkooppunten kunnen niet worden verplicht om ook verpakkingen die niet op dat punt
zelf zijn verkocht maar wel in het assortiment worden gevoerd in te nemen als ze niet daar
gekocht zijn. Dit om te voorkomen dat kleine verkooppunten gedwongen worden als een
soort wisselkantoor te fungeren. Van grotere bedrijven mag verwacht worden dat zij, net
als in de huidige situatie, afspraken maken met hun leveranciers over een zekere
vergoeding voor de inname en de afgifte van verpakkingen.
In artikel 10 is de bevoegdheid voor de minister opgenomen om bij regeling de hoogte van
het statiegeld, bedoeld in artikel 8, eerste lid, te bepalen. In die regeling kan per soort
drankverpakking of per volume van de drankverpakking de hoogte van het statiegeld
vaststellen. Dit is nieuw ten opzichte van het op 24 maart 2005 vastgestelde besluit.
Daarin was voor eenmalige en meermalige drankverpakkingen de hoogte van het
statiegeldtarief bepaald.

9

Onderdeel J
Op grond van artikel 14, eerste lid, van het besluit verpakkingen mag de concentratie
zware metalen in verpakkingen of in verpakkingscomponenten maximaal 100 ppm
bedragen. Op dit verbod gelden drie uitzonderingen, voor verpakkingen van kristalglas
(artikel 14, tweede lid), kunststofkratten en -pallets (artikel 14, derde lid) en glazen
verpakkingen (artikel 14, vierde lid). De uitzonderingen uit het derde en vierde lid kwamen
voort uit tijdelijke beschikkingen van de Europese Commissie.
Voor kunststofkratten en –pallets is de uitzondering op het eerste lid van artikel 14 met
ingang van 24 maart 2009 komen te vervallen, zie artikel 20, tweede lid, van het besluit
dat op 24 maart 2005 is vastgesteld. Op 24 maart 2009 is door de Europese Commissie
beschikking nr. 2009/292/EG (PbEU L 79) vastgesteld. In die beschikking is opnieuw een
afwijking ten aanzien van de bij de verpakkingenrichtlijn vastgestelde concentraties van
zware metalen in kunststof kratten en kunststof paletten opgenomen. In artikel 14, derde
lid, van het besluit is naar die beschikking verwezen.
De uitzondering voor glazen verpakkingen komt voort uit de beschikking nr. 2001/171/EG
van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 19 februari 2001 tot vaststelling
van de voorwaarden voor een afwijking voor glazen verpakkingen van de bij richtlijn nr.
94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval vastgestelde grenswaarden voor de
concentratie van zware metalen (PbEG L 62). Deze beschikking zou gelden tot 1 juli 2006.
Om die reden is in het besluit verpakkingen zoals vastgesteld op 24 maart 2005, bepaald
dat artikel 14, vierde lid, per 1 juli 2006 zou komen te vervallen. Met beschikking nr.
2006/340/EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 8 mei 2006 tot
wijziging van Beschikking 2001/171/EG met het oog op de verlenging van de
geldigheidsduur van de voorwaarden voor een afwijking voor glazen verpakkingen van de
bij Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad vastgestelde grenswaarden
voor de concentratie van zware metalen (PBEU L 125) is de geldigheidstermijn van
beschikking 2001/171/EG voor onbepaalde tijd verlengd. Met het onderhavige besluit is
artikel 14, vierde lid, derhalve teruggeplaatst.
Onderdeel K
Vanwege de verschillende reacties die naar aanleiding van de technische notificatie van de
statiegeldbepalingen zijn ontvangen, is artikel 17a in het onderhavige besluit opgenomen.
Volgens artikel 7, eerste lid, van de richtlijn verpakkingen dienen retour-, inzamel- en
terugwinningsystemen ter uitvoering van de richtlijn zo opgezet te worden dat
handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen overeenkomstig het EG-Verdrag
worden voorkomen. Met artikel 17a van het onderhavige besluit is artikel 7, eerste lid, van
de richtlijn verpakkingen geïmplementeerd. In de transponeringstabel, onderdeel van de
nota van toelichting, bij het besluit verpakkingen is aangegeven dat artikel 7, eerste lid,
van de richtlijn verpakkingen is geïmplementeerd in de artikelen 2 en 8 van het besluit
verpakkingen. Uit de reacties naar aanleiding van de technische notificatie blijkt dat er
twijfel bestaat over de mate waarin in het besluit verpakkingen is gewaarborgd dat er bij
de uitvoering van h et besluit verpakkingen geen handelsbelemmering of
concurrentieverstoring optreedt. Om die twijfel weg te nemen is artikel 17a in het besluit
verpakkingen opgenomen
Artikel II
In artikel II is bepaald dat de inwerkingtreding van verschillende artikelen en onderdelen
uit het onderhavige besluit op verschillende tijdstippen kan plaatsvinden. Paragraaf 4
(Statiegeld op drankverpakkingen) van het besluit verpakkingen, waaronder de artikelen 8
en 10, is tot op heden nog niet in werking getreden. Nog onduidelijk is of, en wanneer die
paragraaf in werking zal treden. Op het moment dat besloten wordt tot inwerkingtreding
van paragraaf 4 van het besluit verpakkingen, zal in één koninklijk besluit de
inwerkingtreding van artikel I, onderdelen H en I, worden geregeld en de inwerkingtreding
van paragraaf 4, inclusief de door artikel I, onderdelen H en I, opnieuw vastgestelde
artikelen 8 en 10 uit het besluit verpakkingen. Bij het koninklijk besluit ter bepaling van de
inwerkingtreding van paragraaf 4 van het besluit ve rpakkingen, zal artikel 21 van het
besluit verpakkingen in acht worden genomen. Dit betekent dat paragraaf 4 niet eerder

10

dan één jaar na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het koninklijk besluit
wordt geplaatst, in werking zal treden.
De Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

11