Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 300 IX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) en de
begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor
het jaar 2016

Nr. 8

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 september 2015
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2016 van het Ministerie van Financiën, de Nationale Schuld en de
Miljoenennota 2016.1 De ontwerpbegroting 2016 van het Ministerie van
Financiën omvat € 6.831 miljoen aan uitgaven en € 121.473 miljoen aan
ontvangsten. Bij de Nationale Schuld gaat het om € 37.429 miljoen aan
uitgaven en € 43.891 miljoen aan ontvangsten. In deze brief brengt de
Algemene Rekenkamer conclusies en aanbevelingen uit ons verantwoordingsonderzoek over 2014 in verband met de ontwerpbegroting 2016 van
het ministerie en de Miljoenennota 2016.
Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Het is
hierbij belangrijk dat ministeries het beheer van hun organisatie op orde
hebben, ook in een tijd van grote (stelsel)veranderingen. Bij het Ministerie
van Financiën geldt dit met name voor de Belastingdienst, die voor een
grote moderniseringsopgave staat. Daarnaast moet de Minister van
Financiën, vanwege zijn rol als beheerder van de rijksschatkist, bijzondere
aandacht hebben voor transparantie in de (rijks)begroting.
Bij de ontwerpbegroting 2016 van het Ministerie van Financiën en de
Miljoennota 2016 vragen we aandacht voor de volgende punten:
1. Belastingdienst heeft tijd en ruimte nodig voor nieuwe balans tussen
beheer en innovatie.
2. Informatie over risico’s van garantieregelingen is verder verbeterd.
3. Ruimte voor verbetering in toelichting over ramingen van belastingontvangsten.
4. Beleidsdoorlichtingen geven nog te weinig inzicht in doelmatigheid en
doeltreffendheid van gevoerd beleid.
Verder staan we kort stil bij de actualisatie van onze website
rekenkamer.kredietcrisis.nl.
1

kst-34300-IX-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Een afschrift van deze brief sturen we tevens naar de voorzitter van de Eerste Kamer, de
Minister en Staatssecretaris van Financiën en de Minister-President.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 IX, nr. 8

1

1. Belastingdienst heeft tijd en ruimte nodig voor nieuwe balans
tussen beheer en innovatie.
De Belastingdienst werkt met ruim 1.200 ICT-applicaties. Veel applicaties
zijn (soms sterk) verouderd en hebben een grote onderlinge afhankelijkheid. De ouderdom, het achterstallig onderhoud en de verwevenheid
van deze systemen zorgen voor ICT-problemen bij de uitvoering van
beleid. Deze «legacy-problematiek» hebben wij in ons rapport Resultaten
verantwoordingsonderzoek 2014 bij het Ministerie van Financiën (IX) als
een ernstige onvolkomenheid aangemerkt.2
De Minister en Staatssecretaris onderkennen de ICT-problemen. Zo wordt
in de zogenaamde Autobrief II van 19 juni 2015 beschreven dat de
legacy-problematiek bij de Belastingdienst nog meerdere jaren van grote
invloed is op het kunnen verwerken van beleidswijzigingen in de
belastingwetgeving. Een verandering van de motorrijtuigenbelasting
(MRB) is bijvoorbeeld niet mogelijk vanwege het «huidige, gammele
systeem».3 De verandering zal in 2019 ingaan, na de introductie van een
verbeterd MRB-systeem. Met de brief is de Staatssecretaris niet alleen
transparant, maar neemt hij ook tijd voor de implementatie en uitvoering
van de aanpassingen.
In het voorjaar van 2015 heeft de Staatssecretaris met de investeringsagenda van de Belastingdienst inzicht gegeven in de moderniseringsopgave, nog zonder dat er sprake is van een daadwerkelijke herziening
van het belastingstelsel.4 Het zoeken naar een goede balans tussen het
beheer van het bestaande ICT-landschap enerzijds, en het doorvoeren van
vernieuwing anderzijds is een belangrijke uitdaging voor de Belastingdienst. Waarborging van continuïteit van de primaire processen en
dienstverlening van de Belastingdienst is daarbij een eerste vereiste. In
ons lopende verantwoordingsonderzoek over 2015 volgen wij de aanpak
van de legacy-problematiek en de uitwerking van de investeringsagenda.
De Belastingdienst heeft afzonderlijke uitvoeringstoetsen opgesteld voor
de fiscale beleidsmaatregelen uit het Belastingplan 2016 en deze
openbaar gemaakt. Daarmee wordt de uitvoerbaarheid, het risico op
procesverstoringen, de fraudegevoeligheid en de kosten van de maatregelen getoetst. Wij vinden dit een positieve ontwikkeling en zullen in het
verantwoordingsonderzoek over 2015 aandacht besteden aan deze
uitvoeringstoetsen.
Inmiddels is duidelijk geworden dat de voorgenomen herziening van het
belastingstelsel voorlopig van de baan is. Daarmee is een gelegenheid
onbenut om het belastingstelsel (op termijn) beter uitvoerbaar te maken.
Het belang daarvan hebben wij dit voorjaar in onze brief over de
herziening van het belastingstelsel onderstreept.5
Het blijft naar ons idee onverminderd van belang dat de Tweede Kamer en
het kabinet blijven zoeken naar mogelijkheden om het belastingstelsel
beter uitvoerbaar te maken en (vooral) te vereenvoudigen. Daarbij moet
uiteraard voldoende tijd zijn voor de uitwerking, uitvoering en implemen2

Kamerstuk 34 200 IX, nr. 2.
Kamerstuk 32 800, nr. 27.
Kamerstuk 31 066, nr. 236. In de investeringsagenda heeft de Belastingdienst de Brede Agenda
uit mei 2014 en de activiteitenkalender uit mei 2015 verder uitgewerkt.
5
Kamerstuk 32 140, nr. 7. Overigens vindt de Raad van State een lastenverlichting zonder een
bijbehorende stelselherziening een gemiste kans. De door het Kabinet aangekondigde fiscale
beleidsmaatregelen doen volgens de Raad van State geen recht aan de knelpunten in het
belastingstelsel (bron: Advies van de Raad van State op ontwerp Miljoenennota 2016,
9 september 2015).
3
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 IX, nr. 8

2

tatie van eventuele maatregelen. Per saldo zou een dergelijke herziening
echter een betekenisvolle bijdrage kunnen leveren aan een betere
uitvoering door de Belastingdienst. De opgave van de Staatssecretaris om
de Belastingdienst robuuster te maken, is met het loslaten van de
herziening naar onze mening niet gemakkelijker geworden.
2. Informatie over risico’s van garantieregelingen is verder
verbeterd
Het Rijk staat in 2016 in totaal garant voor een bedrag van € 478,7 miljard
(garanties en achterborgstellingen).6 Het financiële risicoprofiel van
Nederland is daarmee gestegen met € 3,4 miljard ten opzichte van 2015.
In onze rapporten Risico’s voor de overheidsfinanciën7 en Financiële
risico’s voor Nederland bij internationale garanties8 hebben wij aandacht
gevraagd voor een goede verantwoording en beheersing van financiële
risico’s die de rijksbegroting kunnen raken. De geconstateerde financiële
garanties, achterborgstellingen en toezeggingen zijn immers niet
gegarandeerd gratis, en kunnen leiden tot daadwerkelijke uitgaven met
ingrijpende gevolgen voor de overheidsfinanciën.
Het is positief dat de Minister van Financiën in de Miljoenennota 2016 de
integrale risicoanalyses heeft doorontwikkeld. Daarnaast verschaffen
schokproeven het parlement waardevolle informatie over het effect van
(macro-economische) schokken op de ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Beide kunnen worden gebruikt bij de wegingen van de risico’s en
bijbehorende beheersingsmaatregelen.
Dit inzicht in de inhoud, samenstelling en de verdeling van de risico’s is
relevant voor de beheersing ervan door de Minister van Financiën en de
mogelijkheden tot controle door het parlement hierop. In dit kader
publiceerden wij op 10 september 2015 het onderzoeksrapport Noodsteun
voor eurolanden tijdens de crisis – Inzet van de Europese noodfondsen
tussen 2010 en 2015.9 In dit onderzoek worden noodfondsen als het
Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) en de Europese Financiële
Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) en steunmaatregelen van de Europese Centrale
Bank (ECB) tijdens de crisis in samenhang met elkaar behandeld. Beide
typen maatregelen kunnen direct of indirect gevolgen hebben voor de
Nederlandse schatkist.
Garantieregeling De Nederlandsche Bank
De Staat heeft in 2013 een garantie van € 5,7 miljard10 aan De Nederlandsche Bank (DNB) verstrekt voor het balansrisico van DNB. De garantie
betreft een groot deel van de crisis gerelateerde maatregelen van het
Europees Systeem van Centrale Banken (ESCB). Dit zou reële gevolgen
kunnen hebben voor de Nederlandse schatkist. Deze staatgarantie loopt
tot en met 2017 en betreft vooral het afdekken van risico’s van de aankoop
van (staats)obligaties van perifere Eurolanden.
Of, wanneer en in welke mate DNB een beroep zou kunnen gaan doen op
deze garantstelling is afhankelijk van onzekere factoren, zoals mogelijke
steunoperaties van de ECB en afschrijvingen op activa op initiatief van de
ECB, en ontwikkeling van de rente. In de Miljoenennota 2016 wordt meer

6

Kamerstuk 34 300, nr. 1, pagina 91.
Kamerstuk 33 299, nr. 2.
8
Kamerstuk 31 371, nr. 376.
9
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1307.
10
Tegenover de verleende garantie staat voor de Staat een verwachte winstuitkering van DNB
van cumulatief € 3,2 miljard in 2017.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 IX, nr. 8

3

dan voorheen aandacht besteed aan gevallen waarbij schade in ieder
geval ten laste van ’s Rijks schatkist worden gebracht:
• alle exposure op de Securities Market Programme-portefeuille;11
• alle exposure op banken uit Griekenland, Portugal en Cyprus;
• claim op de nationale centrale banken uit Griekenland, Portugal en
Cyprus (bijgehouden in Target-2).12
De transparantie kan verder toenemen als de Minister verwoordt:
• hoe de balans van de betrokken instellingen (zoals DNB en ECB) eruit
ziet in termen van risico’s en buffers (zoals financieel profiel, soort
risico’s en de kans dat risico’s zich voordoen);
• hoe de instellingen de risico’s zelf beheersen.
We geven u daarom in overweging met de Minister van Financiën risico’s
van de blootstelling van Nederland aan de huidige monetaire operaties in
relatie tot de huidige staatsgarantie (geldig tot en met 2017) nader te
belichten.
Garantieregeling Asian Infrastructure Investment Bank
Op 30 maart 2015 informeerde de Minister van Financiën uw Kamer dat
Nederland is toegetreden tot de Asian Infrastructure Investment Bank
(AIIB).13 Met deze deelname is een garantie van € 730 miljoen gemoeid
(80% garantiekapitaal en 20% kapitaalstorting). Sinds enkele jaren valt de
groei in China sterk terug. De kans dat de garantie wordt ingeroepen is
volgens de Minister zeer klein. De kwantitatieve onderbouwing van de
risico’s (soort risico en mate van manifestatie) komt niet terug in de
Miljoenennota 2016 en/of in andere stukken. Nederland tekenende het
toetredingsverdrag op 29 juni 2015 en bekrachtiging vindt uiterlijk
31 december 2015 plaats. De Minister legt de bekrachtiging via een
(stilzwijgende) goedkeuringsprocedure aan uw Kamer voor.14
Wij geven uw Kamer in overweging om de Minister van Financiën te
vragen om het risicoprofiel van de garantiestelling AIIB nader uit te
werken en voorafgaand aan de ratificatie met uw Kamer te delen. Dit
mede gezien de aanbevelingen in ons rapport Risico’s voor de overheidsfinanciën en het doel van kabinet om nieuwe garanties te beperken (nee,
tenzij-beleid).
3. Ruimte voor verbetering in toelichting over ramingen van
belastingontvangsten
Het merendeel van de tegenvallers die de rijksbegroting uit balans
brachten de afgelopen jaren was te vinden aan de inkomstenzijde. Dat
roept de vraag op hoe de ramingen van de ontvangsten tot stand komen
en hoe zij moeten worden geïnterpreteerd. In ons rapport Raming van
Belastingontvangsten, gelijktijdig gepubliceerd met deze brief, concluderen wij dat de verschillende opeenvolgende kabinetsnota’s die jaarlijks
het licht zien niet altijd goed op elkaar aansluiten als het gaat om de
toelichting op belastingontvangsten die erin worden vermeld.
11

Opkoopprogramma voor overheidsobligaties op de secundaire markt.
In eerder onderzoek schreven wij dat onderlinge vorderingen en schulden tussen centrale
banken van de Eurozone die niet worden verrekend, binnen het zogenoemde Target 2-systeem
worden bijgehouden. Een positief Target 2-saldo van een centrale bank, zoals voor Nederland
geldt, kan alleen tot een verlies leiden als een lidstaat met een negatief Target 2-saldo zou
besluiten zijn nationale munteenheid opnieuw in te voeren en uit het Eurosysteem te treden.
Meer informatie over de werking van het Target 2-systeem is te vinden in ons rapport Risico’s
voor de overheidsfinanciën (Kamerstuk 33 299, nr. 2) en in de brief van de Minister van
Financiën aan de Tweede Kamer over Target-2 (Kamerstuk 21 501-07, nr. 905).
13
Kamerstuk 33 625, nr. 152.
14
Kamerstuk 33 625, nr. 167.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 IX, nr. 8

4

Daarom bevelen wij in het rapport de Minister van Financiën aan om
samen met de Tweede Kamer de informatievoorziening over de belastingontvangsten te evalueren en daarbij vijf deelconclusies uit ons onderzoek
mee te nemen. In zijn reactie op ons rapport doet de Minister een aantal
toezeggingen om de informatievoorziening op deze vijf punten te
verbeteren. Zo zegt de Minister onder andere toe om voortaan een
budgettaire tabel van het definitieve Belastingplan te presenteren.
Verder bevelen wij in het rapport de Minister aan om duidelijk vast te
leggen of, en zo ja, wanneer in ramingen van individuele fiscale maatregelen rekening wordt gehouden met de gedragseffecten op belastingplichtigen die een fiscale maatregel teweeg kan brengen. De Minister
heeft hierop toegezegd dat, indien gedragseffecten worden meegenomen
in ontvangstenramingen, dit voortaan zal worden aangegeven en
toegelicht in de budgettaire paragraaf van de betreffende fiscale
wetgeving.
In ons rapport staan twee aanbevelingen geformuleerd waarop de
Minister van Financiën in zijn bestuurlijke reactie geen toezegging doet:
• Leg in de begrotingsregels vast wanneer gedragseffecten in ramingen
van individuele fiscale maatregelen worden verdisconteerd;
• Geef in de startnota van een nieuw kabinet duidelijk aan hoe individuele fiscale maatregelen uit het regeerakkoord in de begroting zijn
verwerkt.
Wij begrijpen dat deze aanbevelingen niet op korte termijn volledig
kunnen worden doorgevoerd, maar bij het regeerakkoord van een nieuw
kabinet zou volgens ons wel een belangrijke stap moeten worden gezet.
Om dat mogelijk te maken zou het Ministerie van Financiën hier nu al mee
aan de slag kunnen gaan, zodat er bij het formatieproces een uitgewerkt
voorstel aan de Tweede Kamer kan worden voorgelegd.
Maar ook voor de Tweede Kamer zien wij daarbij een rol. Wij bevelen de
Tweede Kamer aan om er bij toekomstige formatieprocessen zorg voor te
dragen dat duidelijk is op welke uitgangspunten de ramingen van de
budgettaire effecten van belastingmaatregelen in het regeerakkoord zijn
gebaseerd, zodat het kabinet er eenduidig en navolgbaar verantwoording
over kan afleggen in daaropvolgende kabinetsnota’s.
Per saldo waarderen wij de inspanning van de Minister van Financiën om
op korte termijn op enkele belangrijke punten de informatievoorziening te
verbeteren. Maar omdat hiermee nog niet alle onduidelijkheden zijn
opgelost, herhalen wij onze hoofdaanbeveling om in samenspraak met de
Tweede Kamer de informatievoorziening over de belastingontvangsten te
evalueren.
4. Beleidsdoorlichtingen geven nog te weinig inzicht in doelmatigheid en doeltreffendheid van gevoerd beleid.
Beleidsdoorlichtingen zijn van groot belang om over het beleid verantwoording af te leggen, om te leren van het gevoerde beleid en beleid te
verbeteren. Met beleidsdoorlichtingen wordt inzicht gegeven in hoeverre
publieke middelen «evidence based» zo doelmatig en doeltreffend
mogelijk besteed zijn. Goede beleidsdoorlichtingen zijn ook belangrijk
voor het uitoefenen van het budgetrecht, zodat uw Kamer weet of het
budget doeltreffend en doelmatig wordt besteed.
In ons verantwoordingsonderzoek over 2014 schreven wij onder meer dat
beleidsdoorlichtingen nog te weinig inzicht geven in de doelmatigheid en
doeltreffendheid van het gevoerde beleid, terwijl het instrument juist

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 IX, nr. 8

5

hiervoor bedoeld is. Onze zorg betreft ook een gebrek aan onafhankelijke
oordeelsvorming en daarmee de bruikbaarheid van de beleidsdoorlichtingen. Van elke beleidsdoorlichting stuurt de verantwoordelijke Minister
nu een plan van aanpak aan uw Kamer.
Wij bevelen uw Kamer aan om deze plannen te toetsen aan enkele
noodzakelijke voorwaarden:
• In hoeverre is de vraagstelling van de beleidsdoorlichting helder
geformuleerd?
• Hoe waarborgt de Minister de kwaliteit van de beleidsdoorlichting?
• Hoe zorgt de Minister voor een onafhankelijk oordeel over de
beleidsdoorlichting?
• Welke beleidsonderdelen worden (niet) meegenomen en wanneer
worden de niet meegenomen onderdelen doorgelicht?
Verder wijzen we erop dat bij beleidsdoorlichtingen regelmatig blijkt dat
het beschikbare evaluatieonderzoek niet of onvoldoende bruikbaar is. Dat
belemmert de synthese van de onderzoeksresultaten, waarop een
beleidsdoorlichting rust. Het is verstandig als ook uw Kamer zich daar
tijdig rekenschap van geeft bij het aanvaarden van nieuw beleid.
Wij hopen ook dat de Eerste Kamer nader aandacht besteedt aan de vraag
welke lessen te trekken zijn uit afgeronde beleidsdoorlichtingen met het
oog op verrijking van de toets op uitvoerbaarheid van wetgeving.
Actualisatie website rekenkamer.kredietcrisis.nl
Wij volgen sinds het najaar van 2008 de maatregelen en interventies die
de Minister van Financiën heeft genomen om de gevolgen van de
kredietcrisis tegen te gaan. In het webdossier http://
kredietcrisis.rekenkamer.nl is een overzicht opgenomen van de relevante
gebeurtenissen. We hebben deze website vandaag geactualiseerd met de
volgende onderwerpen:
• de ontwikkelingen rond het verkoopproces van ABN AMRO en REAAL,
zoals de voorgenomen beursgang en de beschermingsconstructie;
• de afwikkeling van de verkoop van VIVAT (voorheen REAAL);
• de voorgenomen loskoppeling van SNS Bank van SNS REAAL.
Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer
Ten slotte wijzen wij u op onze Opvolgmonitor. Hierop is terug te vinden
hoe de Minister en Staatssecretaris van Financiën opvolging hebben
gegeven aan onze aanbevelingen. U vindt de monitor op
www.rekenkamer.nl/Publicaties/Opvolging_aanbevelingen.
We gaan graag met u in gesprek over onze aandachtspunten uit deze
brief.
Algemene Rekenkamer
drs. C.C.M. Vendrik,
wnd. president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 IX, nr. 8

6