Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2000–2001

27 274

Voorstel van wet van de leden Bussemaker,
Schimmel en Van Gent tot wijziging van het
Burgerlijk Wetboek in verband met de invoering
van een klachtrecht voor de individuele
werknemer

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 6 juni 2001
De vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid1, belast met
het voorbereidend onderzoek van bovenstaand wetsvoorstel, heeft de eer
als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen worden beantwoord, acht de commissie de
openbare behandeling van het voorstel van wet genoegzaam voorbereid.
Inhoudsopgave
1.
2.
3.
4.
5.

1

Samenstelling:
Leden: Terpstra (VVD), voorzitter, Biesheuvel
(CDA), Schimmel (D66), Noorman-den Uyl
(PvdA), ondervoorzitter, Kamp (VVD), Van
Lente (VVD), Van Dijke (ChristenUnie), Bakker
(D66), Visser-van Doorn (CDA), De Wit (SP),
Van der Knaap (CDA), Harrewijn (GroenLinks),
Balkenende (CDA), Van Gent (GroenLinks),
Smits (PvdA), Verburg (CDA), Bussemaker
(PvdA), Spoelman (PvdA), Örgü (VVD), Van der
Staaij (SGP), Santi (PvdA), Wilders (VVD),
Snijder-Hazelhoff (VVD), Depla (PvdA), Bolhuis
(PvdA).
Plv. leden: E. Meijer (VVD), Van Ardenne-van
der Hoeven (CDA), Giskes (D66), Kortram
(PvdA), Blok (VVD), Van Blerck-Woerdman
(VVD), Van Middelkoop (ChristenUnie), Van
Vliet (D66), Stroeken (CDA), Marijnissen (SP),
Vacature (CDA), Vendrik (GroenLinks), Mosterd
(CDA), Rosenmöller (GroenLinks), Schoenmakers (PvdA), Dankers (CDA), Wagenaar (PvdA),
Middel (PvdA), Weekers (VVD), Van Walsem
(D66), Oudkerk (PvdA), De Vries (VVD), Van
Splunter (VVD), Van der Hoek (PvdA), Hamer
(PvdA).

KST53644
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2001

Inleiding
Voorgeschiedenis
Relevante maatschappelijke ontwikkelingen
Plaatsbepaling van de wettelijke regeling
Artikelsgewijze toelichting

blz.
1
4
5
6
8

1. Inleiding
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling en instemming
kennisgenomen van de voorstellen om te komen tot invoering van een
klachtrecht voor individuele werknemers.
Deze leden delen de mening van de initiatiefnemers dat het klachtrecht
een grondrecht is, dat de ontplooiing van de individuele werknemer waarborgt. Zij delen tevens de mening van de initiatiefnemers dat de veranderende omstandigheden op de arbeidsmarkt leiden tot andere wensen,
andere overtuigingen en andere omgangsvormen op de werkvloer. Ook
delen deze leden de veronderstelling dat niet alle werkgevers bereid zijn
mee te gaan met bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de
verdeling van arbeid en zorg tussen mannen en vrouwen. Dat hierover
klachten zullen ontstaan in de nabije toekomst lijkt de leden dan ook
evident.
De leden van de fractie van de PvdA zijn dan ook verheugd dat de initiatiefnemers een voor alle werknemers toegankelijke klachtenregeling voorstellen. De opzet van de regeling laat naar de mening van deze leden
daarnaast alle ruimte om binnen afspraken tussen sociale partners er een
nadere invulling aan te geven. Dit past bij het streven om te komen tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

1

zelfregulering, maar geeft ook rechten aan werknemers die niet onder de
zelfregulering van de sociale partners vallen.
De leden van de VVD-fractie zijn niet overtuigd van de noodzaak van het
voorstel tot wettelijke verankering van een klachtrecht voor de individuele
werknemer.
De VVD streeft naar een goede balans tussen de belangen van werkgevers
en werknemers. Voor deze balans is maatwerk op ondernemings- of CAO
niveau een geschikter middel dan dwingende wetgeving. Voor de VVD is
«klachtrecht» dan ook een onderwerp dat typisch bij de sociale partners
thuishoort. Het is immers in het belang van zowel werkgever als werknemer dat er zorgvuldig met klachten wordt omgegaan. In de praktijk
gebeurt dat al via inschakeling van de chef, een hogere leidinggevende en
in sommige gevallen een vertrouwenspersoon of een klachtencommissie
In een aantal CAO’s zijn ook al afspraken gemaakt over klachtenregelingen. Op grond van deze overtuiging heeft een meerderheid in de
kamer in 1992 een eerder wetsvoorstel op dit terrein verworpen.
Het bovenstaande in beschouwing nemende, heeft de VVD-fractie de
volgende vragen over het onderhavige wetsvoorstel.
In de Memorie van Toelichting wordt gesproken over veranderende
arbeidsverhoudingen, voortvloeiend uit onder andere een hoger
opleidingsniveau, grotere mondigheid van werknemers en minder hiërarchie. Leidt toegenomen mondigheid en opleiding juist niet tot minder
behoefte aan een formele klachtregeling?
Volgens de Memorie van Toelichting beschouwen de indieners het klachtrecht als een grondrecht. Waarom beschouwen de indieners dit als
zodanig en hoe verhoudt het klachtrecht zich dan ten opzichte van de
geldende grondrechten?
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van het initiatiefvoorstel van de leden Bussemaker, Schimmel en Van Gent
tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek in verband met de invoering van
een klachtrecht voor de individuele werknemer. Deze leden spreken hun
waardering uit voor de manier waarop de initiatiefnemers hun voorstel
hebben beargumenteerd en onderbouwd. De geschiedenis van het vraagstuk van de het individuele klachtrecht is helder beschreven en tevens
worden terechte observaties gegeven over maatschappelijke ontwikkelingen in het algemeen en ontwikkelingen binnen de arbeidsorganisatie
die de positie van de werknemer hebben gewijzigd in het bijzonder. De
mondigheid van werknemers heeft repercussies voor de manier waarop
zij hun werkomgeving ervaren en daar zo nodig ook uiting aan geven. Van
belang is dat conflicten en een eventuele gang naar de rechter worden
voorkomen. De leden van de CDA-fractie onderstrepen in dat verband de
opmerking van de Raad van State dat het voorgestelde wettelijk klachtrecht te plaatsen is tussen enerzijds de altijd aanwezige mogelijkheid van
het indienen van een informele klacht of bezwaar en anderzijds de gang
naar de rechter of een externe klachtencommissie. Juist vanwege deze
bijzondere positie van het wettelijk individueel klachtrecht achten de leden
van de CDA-fractie een aantal verhelderingen en nadere beschouwingen
noodzakelijk. In dat kader zij er tevens op gewezen dat bij de behandeling
van wetsvoorstel 21 514 de CDA-fractie grote bezwaren had tegen het
voorliggende wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen of het juist is om in het gegeven dat
ambtenaren via de Algemene wet bestuursrecht een klachtrecht hebben
een argument te vinden om op werknemers die een aanstelling hebben
via een arbeidsovereenkomst eveneens een klachtrecht te bieden. Voorts
kan worden waargenomen dat de Stichting van de Arbeid en CAO-partijen
in toenemende mate de ontwikkeling van klachtenregelingen bepleiten.
Verdient het uit een oogpunt van subsidiariteit dan de voorkeur om nu
reeds in algemene wetgeving te voorzien? De indieners beogen een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

2

minimumregeling vast te leggen. Toch worden nogal wat elementen van
de regeling dwingend voorgeschreven, zoals de opdracht aan de Ondernemingsraad om een nadere regeling te maken, het recht op bijstand en
vertegenwoordiging. Dit laatste lijkt bovendien in strijd te zijn met de
doelstelling om te komen tot een laagdrempelige en «lichte» regeling. De
leden van de CDA-fractie vragen waarom ervoor gekozen is relatief veel
bepalingen vast te leggen als het doel is een minimumregeling. Tevens
vragen zij waarom slechts op enkele bepalingen mag worden afgeweken
bij CAO en waarom niet na overeenstemming met de Ondernemingsraad
afgeweken kan worden van meer bepalingen van de wet.
De leden van de D66-fractie hebben met instemming kennisgenomen van
het voorliggende wetsvoorstel. De indieners beogen met dit voorstel van
wet het recht van de individuele werknemer om een klacht in te dienen bij
de werkgever over zijn persoonlijke arbeidssituatie, wettelijk te verankeren.
Een wettelijk individueel klachtrecht is al jaren onderwerp van discussie.
De leden van de D66-fractie achten het een goede zaak dat het klachtrecht
door dit wetsvoorstel wettelijk wordt verankerd. Het is een (sociaal)
grondrecht voor werknemers dat de ontplooiing van de individuele werknemer waarborgt.
De leden van de fractie van GroenLinks hebben met grote instemming
kennis genomen van het voorstel van wet. Het klachtrecht voor de individuele werknemer is al tientallen jaren in discussie zonder dat het leidde
tot een dekkende zelfregulering door de sociale partners per CAO, noch
dat het kwam tot een brede basiswetgeving. Voorliggend voorstel van wet
vult deze lacune.
De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
het wetsvoorstel. Op zich begroeten zij een klachtrecht voor werknemers.
Zij zien dit wetsvoorstel echter wel tegen de achtergrond van «moderne»
tendensen in de samenleving die vooral met individualisering te maken
hebben. En dus ook met individualisering van de positie van de werknemer binnen het bedrijf. Zij vragen zich af door het individueel klachtrecht van werknemers te formaliseren geen afbreuk wordt gedaan aan de
solidariteit onder de werknemers op de werknemers op de werkvloer en
daaraan gekoppeld collectief optreden. Het stakingsrecht is immers ook
een sociaal grondrecht. Hoe beoordelen de indieners hun wetsvoorstel in
dit licht?
De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben met belangstelling
kennis genomen van het wetsvoorstel tot wijziging van het BW in verband
met de invoering van een klachtrecht voor de individuele werknemer.
Deze leden herinneren eraan dat zij in 1992 geen overtuigende argumenten hadden om voor een voorstel van dezelfde strekking te stemmen
en dat zij ook nu, hoewel zij positief staan tegenover het beoogde doel
van het voorstel, zich afvragen of wetgeving in deze wel de juiste weg is.
Of het klachtrecht, zoals de indieners aangeven, een principiële zaak is en
als grondrecht voor werknemers moet worden gezien, daarvan zijn deze
leden nog niet overtuigd.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Het initiatiefvoorstel is erop gericht om werknemers
een klachtrecht te geven die verband houdt met de persoonlijke arbeidssituatie. De aan het woord zijnde leden onderkennen dat een klachtrecht
een nuttig instrument kan zijn om problemen op te lossen. Deze leden
vragen echter waarom gekozen wordt om dit via een wetsvoorstel te
regelen. Ligt het niet meer voor de hand dat de sociale partners hierover

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

3

onderling afspraken maken? Wat zijn de voordelen om het klachtrecht via
het Burgerlijk wetboek te regelen?
2. Voorgeschiedenis
De leden van de VVD-fractie vragen hoe deze nieuwe regelgeving zich
verhoudt tot de wens tot de vermindering van de administratieve lastendruk die ook door de indienende fracties bij herhaling in de Tweede Kamer
is uitgesproken. Is het wetsvoorstel beoordeeld door Actal?
Hebben de indieners geïnformeerd of werkgevers en werknemers bijvoorbeeld via de STAR, in staat zijn overeenstemming te bereiken over een
klachtenregeling?
De leden van de CDA-fractie achten het van belang het wetsvoorstel te
plaatsen in het kader van meer recente ontwikkelingen op arbeidsrechtelijk terrein. De Amsterdamse hoogleraar arbeidsrecht prof. mr. P.F. van der
Heijden heeft in meerdere publicaties geschreven over de verprivaatrechtelijking van het arbeidsrecht, onder andere in de bundel «Naar een
nieuwe rechtsorde van de arbeid?» (Den Haag 1999). Deze verprivaatrechtelijking omvat onder andere een meer op ondernemingsniveau
geschapen arbeidsrecht dan door op andere niveaus ontstaan arbeidsrecht en wordt eerder gekenmerkt door pluralisme dan door eenheid. Past
naar het oordeel van de initiatiefnemers een door de overheid voorgeschreven wettelijk klachtrecht in die nieuwe organisatie van de arbeid?
Deze vraag dient ook te worden gesteld omdat de visies op regulering
thans anders liggen dan toen er voor het eerst over het wettelijk klachtrecht van werknemers werd gesproken. Ten principale willen zij hier ook
de vraag opwerpen of een goede klachtenregeling niet behoort tot de
primaire verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers. In dit
verband vragen zij of met de Stichting van de Arbeid contact is geweest of
zij mogelijkheden zien om het voeren van een goed ondernemings- en
personeelsbeleid met betrekking tot de afhandeling van klachten te bevorderen.
Tevens is er het vraagstuk van de opportuniteit van het wetsvoorstel. Uit
het onderzoek «Regeling inzake een individueel klachtrecht van werknemers in bedrijven» van het Hugo Sinzheimer Instituut (september 2000)
blijkt dat zo’n 19% van de bedrijven een vorm van klachtenbehandeling
kent. Ook wordt in de Memorie van Toelichting duidelijk gesteld dat in
veel CAO’s klachtenregelingen ontbreken, terwijl er bovendien veel werknemers zijn die niet onder een CAO vallen. Deze getallen en gegevens
vormen indicaties dat er op het gebied van formalisering van het klachtrecht het nodige te doen valt. Naast deze gegevens kan ook de vraag
worden gesteld hoe het met de behoefte aan formalisering is gesteld. Het
Sinzheimer-onderzoek laat bijvoorbeeld zien dat in de onderzochte
periode op de helft van de klachtenregelingen geen beroep is gedaan.
Werknemers blijken vaak liever een klacht te willen deponeren bij een
interne vertrouwenspersoon dan bij een klachtencommissie. De minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelde in zijn reactie op het
Sinzheimer-onderzoek bij brief van 10 oktober 2000 dat een klachtenregeling deel behoort uit te maken van een modern personeelsbeleid en
wees in dat kader met name op het instrument van de CAO. Hij verbond
er echter in die brief geen conclusies aan ten aanzien van wettelijke
rechten. Is een indicatie te geven van de in de praktijk gevoelde noodzaak
om te komen tot een wettelijk klachtrecht? In de Memorie van Toelichting
wordt melding gemaakt van het pleidooi van FNV-zijde voor een wettelijk
recht. Welke opvattingen terzake leven bij VNO-NCW en MKB-Nederland?
Er wordt in de Memorie van Toelichting melding gemaakt van de nota
«Met alle respect» van de Stichting van de Arbeid (1999). Het wetsvoorstel
sluit naar zeggen van de initiatiefnemers aan bij de analyse van deze nota.
Impliceert deze nota ook een wettelijk klachtrecht? De Stichting van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

4

Arbeid doet de aanbeveling om tot een integraal ondernemingsbeleid te
voeren om een plezierige en veilige werkomgeving te creëren en noemt
een goede klachtenregeling als een vanzelfsprekend onderdeel ervan. Het
voorliggende wetsvoorstel licht een enkel onderdeel hieruit om het dwingend wettelijk te regelen. Hebben de indieners overwogen dat dit juist ten
koste zal gaan van een integraal beleid? Weliswaar is een goede klachtenregeling belangrijk, maar vorm en inhoud moeten passen binnen het
specifieke algemene ondernemingsbeleid en de cultuur binnen de
arbeidsorganisatie. Zij kunnen zich voorstellen dat in veel kleine bedrijven
de klachtenafhandeling wel goed is geregeld, maar veelal niet schriftelijk
plaatsvindt. In dit verband vragen zij of het wetsvoorstel aan Actal is voorgelegd om te toetsen of het tot lastenverzwaring zal leiden met name voor
kleine bedrijven. Verder vragen de leden van de CDA-fractie waarom niet
is overwogen de uitvoering van de aanbevelingen van de Stichting af te
wachten alvorens met wetgeving te komen. Deze leden vragen naar de
ervaringen die inmiddels met de Wet Klachtrecht Cliënten Zorginstellingen zijn opgedaan. Is van deze ervaringen gebruik gemaakt?
Kan worden toegelicht welke motieven bij de behandeling van wetsvoorstel 21 514, dat eveneens betrekking had op het klachtrecht van werknemers, in de Tweede Kamer een rol hebben gespeeld bij de verwerping van
het wetsvoorstel door deze Kamer?
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen welke andere landen
reeds aanleiding zagen om tot wetgeving met betrekking tot klachtrecht
over te gaan. Deze leden zijn benieuwd naar de ervaringen in die landen
met betrekking tot de werking van het klachtrecht. Zijn daar gegevens
over bekend?
3. Relevante maatschappelijke ontwikkelingen
De leden van de CDA-fractie vragen of niet het risico bestaat dat klachten
over stress en arbeidsongeschiktheid nodeloos gaan concurreren met het
werk van de ondernemingsraad, de rol van vakbonden en hun vertegenwoordigers, Arbo-artsen enzovoort. Indien het gaat om zaken die meerdere personen raken omdat de kwaliteit van de arbeid in het geding is, is
het de vraag of een klachtrecht voor de individuele werknemer daarvoor
dan het juiste middel is.
De indieners geven in hun voorstel aan dat bepaalde maatschappelijke
ontwikkelingen ten grondslag liggen aan de behoefte voor het creëren van
klachtrecht binnen de arbeidsorganisatie. Zij noemen onder andere de
toegenomen mondigheid van de werknemer en de veranderde hiërarchische arbeidsverhoudingen. Op basis waarvan menen de indieners dat
door bovengenoemde maatschappelijke ontwikkelingen aan artikel 7:611
BW een klachtrecht zou moeten worden toegevoegd? De leden van de
fractie van de ChristenUnie menen dat door deze (positieve) ontwikkelingen juist het klachtrecht minder noodzakelijk zal moeten zijn dan in het
verleden het geval was. Door de minder grote afstand tussen werknemer
en werkgever en de mondigheid van de werknemer, waardoor open
onderlinge verhoudingen makkelijker worden gemaakt, zouden veel
problemen vandaag aan de dag vaker in informele sfeer kunnen worden
opgelost. De werknemer wordt daarbij tevens gesteund door de bepaling
in het BW over goed werkgeverschap. Een werknemer mag een werkgever altijd aanspreken op zijn plicht tot goed werkgeverschap en daarom
eisen dat zijn klacht serieus wordt genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

5

4. Plaatsbepaling van de wettelijke regeling
De leden van de VVD-fractie vragen of de indieners uiteen kunnen zetten
waarom zij verwachten dat door onderhavig wetsvoorstel de gang naar de
rechter zal afnemen. De verplichting tot een schriftelijke afhandeling leidt
immers tot een zeer formeel proces. Een vervolgstap naar de rechter
wordt dan eerder gemaakt dan na een informele behandeling van een
klacht.
Kunnen de indieners beargumenteren waarom zij van mening zijn dat een
formele klachtenregeling de arbeidsverhoudingen zal verbeteren? Leent
een informele benadering zich hier niet beter voor?
Kunnen de indieners een concreet voorbeeld geven van een klacht die
tegelijkertijd wordt ingediend volgens de voorgestelde procedure en bij
een externe klachteninstantie (Arbeidsinspectie en Commissie Gelijke
Behandeling)? Wat is de consequentie wanneer beide procedures tot
verschillende uitkomsten leiden?
De initiatiefnemers spreken de verwachting uit dat met het wettelijk
klachtrecht in de zin van een interne klachtbehandeling de gang naar de
rechter zal afnemen, aldus de leden van de CDA-fractie. Denkbaar is dat
een betere klachtenafwikkeling binnen de arbeidsorganisatie het beroep
op de rechter kan verminderen. Bestaat overigens inzicht in de mate
waarin werknemers thans na het indienen van een klacht bij de werkgever
zich toch genoodzaakt zien naderhand een beroep op de rechter te doen?
Tegelijkertijd dient, mede in het licht van het advies van de Raad van
State, rekening te worden gehouden dat alleen het gegeven van een
wettelijk klachtrecht – gecombineerd met het recht voor de werknemer
zich te laten bijstaan en met de mogelijkheid dat het klachtrecht dient als
een soort voorportaal van de gang naar de rechter – juist «juridiserend»
kan gaan werken. ILO-aanbeveling 130, artikel 17, dat met het klachtrecht
direct verband houdt, verlangt dat bij onbevredigende klachtbehandeling
direct aansluitend juridische middelen van geschillenbeslechting ter
beschikking staan. Klachtrecht impliceert dat er al een conflict of een
ongewenste situatie is, terwijl het doel nu juist moet zijn conflicten en
ongewenste situaties te voorkomen. Anders gezegd: is het klachtrecht niet
eerder een uiting van nazorg dan van voorzorg? In dat kader is in arbeidsrechtelijke kring, onder andere door de Rotterdamse hoogleraar arbeidsrecht prof. mr. C.J. Loonstra, gepleit voor het benutten van de mogelijkheden van mediation (onder andere «Alternatieve geschillenbeslechting in
het individuele arbeidsrecht: een lonkend perspectief?», in: E. Heij e.a.
(red.), Grensverkenningen in het recht, Gouda Quint, te verschijnen medio
juni 2001). In de Memorie van Toelichting wordt op bladzijde 10 gesteld
dat het voorstel aansluit bij recente ontwikkelingen van mediation. Mediation beoogt echter evenwel het indienen van formele klachten te voorkomen. In die zin gaat mediation aan het indienen van een formele klacht
vooraf. De leden van de CDA-fractie achten een nadere verheldering van
het mogelijk juridiserend effect van een wettelijk klachtrecht in het algemeen en een beschouwing over de verhouding tussen het klachtrecht en
de mogelijkheden van mediation geboden. Bestaat er voorts, in het kader
van ILO-aanbeveling 130, inzicht hoeveel landen deze aanbeveling hebben
opgevolgd door middel van een wettelijke voorziening? Zijn er gegevens
bekend omtrent de praktische betekenis zowel kwalitatief als kwantitatief?
De leden van de fractie van GroenLinks merken op dat de breedheid van
onderwerpen waarop het klachtrecht betrekking heeft, genoemd in de
Memorie van Toelichting, in de praktijk kan leiden tot onduidelijkheden
ten aanzien van andere rechten of regelingen. In de Memorie van Toelichting wordt ingegaan op de relatie met het externe klachtrecht, al dan niet
bij de rechter. Enerzijds wordt verondersteld dat het interne klachtrecht zal
leiden tot minder externe procedures; anderzijds wordt onderkend dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

6

externe procedures soms tegelijkertijd moeten worden opgestart, bijvoorbeeld vanwege indieningstermijnen. Onduidelijk blijft dan de verhouding
tussen beide procedures en hoe die elkaar beïnvloeden. Zal de rechter of
een extern orgaan een zaak in behandeling nemen als nog een interne
procedure loopt? Of omgekeerd, zal een werkgever zich bij een interne
procedure inspannen een probleem op te lossen als al een externe procedure loopt? Dergelijke vragen zijn niet eenduidig te beantwoorden omdat
het klachtrecht heel verschillende terreinen beslaat. Een klacht over
seksuele intimidatie door een collega kan door de werkgever uitermate
serieus worden genomen, ook al zou er een externe procedure lopen.
Anders kan het liggen als de werkgever zelf onderdeel van de klacht
vormt. Bijvoorbeeld in geval van ziekte door een arbeidsconflict. De werkgever kan een procedure aangespannen hebben bij de rechter om het
contract te ontbinden. De werknemer krijgt binnenkort het recht een
second opinion aan te vragen bij de Uitvoeringsinstelling werknemersverzekeringen inzake de reïntegratie-inspanningen van de werkgever (wet
Poortwachter WAO). Wat voor plek heeft een interne klacht conform het
voorstel van wet dan nog.
Beoogt het voorstel van wet dat eerst de interne klachtenprocedure moet
zijn afgehandeld alvorens de externe betrokkenen tot een uitspraak
mogen komen? Of moet verwacht worden dat in dergelijke zwaarwegende
kwesties, waarbij het dienstverband zelf of de reïntegratie naar een
gepaste functie in het geding zijn en waarbij de werkgever zelf partij is in
het geding, de interne klachtenprocedure niet de geëigende weg is. Als
dat laatste het geval is, is het dan niet verstandig dergelijke klachten in de
wet uit te sluiten of in de Memorie van Toelichting meer helderheid te
verschaffen waar de wet meer of minder van toepassing zal blijken.
Een zelfde onduidelijkheid kan ontstaan in relatie met andere regelingen
inzake specifieke klachten, bijvoorbeeld betreffende seksuele intimidatie.
Waar binnen bedrijven of branches daarvoor vertrouwenspersonen zijn
aangesteld, kan het wenselijk zijn de klachten daar te laten terechtkomen
en niet direct bij de werkgever. Dit temeer omdat voorliggend klachtrecht
slechts betrekking heeft op de persoonlijke werksituatie van betrokkene en
bij vertrouwenspersonen doorgaans ook ongewenst gedrag gemeld kan
worden, dat anderen betreft dan de werknemer die dit meldt. Ook ongewenst gedrag door de werkgever zelf kan daar beter terecht dan via een
klacht bij de werkgever.
Is in het algemeen niet te stellen dat waar specifieke regelingen inzake
bijvoorbeeld seksuele intimidatie of discriminatie bestaan, dat die voorliggend zijn en meer geëigend dan de algemene regeling? Uiteraard kan dit
ook geregeld worden in de bij CAO te maken afspraken of in de uitwerking
van het klachtrecht bij bedrijven die vallen onder de verplichting een OR
in te stellen. Maar is het met het oog daarop niet verstandig in de
Memorie van Toelichting een aanwijzing te geven dat dergelijke uitwerkingen duidelijkheid moeten verschaffen welke regelingen in welke
gevallen voorliggend zijn?
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarop de verwachting is gebaseerd dat door een wettelijk klachtrecht een verandering in de
bedrijfscultuur zal plaatsvinden in de positieve zin. Zijn er cijfers uit onderzoek bekend die aangeven dat problemen op het werk inderdaad vaak niet
in informele sfeer kunnen worden opgelost en dat om die reden een
wettelijk recht noodzakelijk is? Het feit dat er erg weinig klachtenregelingen voorkomen op CAO-niveau kan ook aangeven dat de behoefte
of noodzaak er niet is, doordat in informele sfeer, en in eventuele interne
regelingen binnen bedrijven, oplossingen voorhanden zijn.
De leden van de fractie van de ChristenUnie zetten vraagtekens bij de
stelling dat het voorstel zal bijdragen aan goede arbeidsverhoudingen. Is
het niet zo dat juist door de klacht van de werknemer formeel te maken en
formeel te behandelen, de kans bestaat op uitvergroting van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

7

probleem, dat kan leiden tot een arbeidsconflict, en dat er niet zou hoeven
te zijn wanneer het in informele sfeer kon worden opgelost? Zal een
beroep op het klachtrecht daarom niet in veel gevallen contraproductief
kunnen zijn?
De indieners van het wetsvoorstel geven daarnaast aan dat zij verwachten
dat met een wettelijk vastgelegd klachtrecht de gang naar de rechter zal
afnemen. Ook hierbij vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie
waarop deze verwachting is gebaseerd, omdat zij zich ook kunnen voorstellen dat juist wanneer de werknemer de klacht formeel indient, de
werknemer dit ook formeel afgehandeld wil zien wanneer hij geen bevredigende antwoord van de werkgever heeft gekregen, en dus naar de
rechter zal stappen.
De leden van de SGP-fractie vragen of de indieners niet bevreesd zijn dat
het wetsvoorstel zal leiden tot een verdere juridisering van de arbeidsverhoudingen. Bij overschrijding van de termijn van 6 weken of een in de
ogen van de werknemer te mager verweer zal de gang naar de rechter een
logisch vervolg zijn. Hierdoor zullen het aantal rechtzaken volgens deze
leden fors toenemen.
De leden van de SGP-fractie willen vooropstellen dat de beste manier om
problemen op te lossen, is dat klachten op informele manier worden
opgelost. Deze leden zijn met de Raad van State van oordeel dat het niet
ondenkbaar is dat de formele klachtenprocedure in de plaats komt van de
informele benadering. De aan het woord zijnde leden vragen de indieners
of zij ook van mening zijn dat de mondigheid van de moderne werknemers juist meer tot uiting komt als klachten direct met werkgevers worden
besproken en informeel worden opgelost? Wordt in de praktijk niet in de
meeste gevallen problemen opgelost via een hogere leidinggevende, een
vertrouwenspersoon of een klachtencommissie?
5. Artikelsgewijze toelichting
Wat voegt, volgens de indieners, dit klachtrecht toe aan het recht dat de
werknemer feitelijk al heeft op grond van de wetsartikelen 7:611 BW en
6:248 BW, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
De leden van de CDA-fractie vragen of het voorgestelde klachtrecht in
juridisch opzicht veel toevoegt aan de huidige situatie. Het prudent
omgaan met klachten van werknemers vloeit – zoals ook in de Memorie
van Toelichting wordt verduidelijkt – reeds voort uit het in art. 7:611 BW
neergelegde beginsel van goed werkgeverschap. Zie in dit verband het
redactioneel commentaar Klachtrecht werknemers in Sociaal Recht,
2000–12, bladzijde 374. Weliswaar bieden de voorgestelde bepalingen een
aantal formele aanknopingspunten, bijvoorbeeld ten aanzien van de wijze
van indienen van klachten, de vertrouwelijke behandeling ervan, de
termijn die in acht dient te worden genomen, maar dit laat het principe
van goed werkgeverschap onverlet. Daar komt bij dat op het niet
nakomen van de verplichtingen door de werkgever geen sanctie staat,
anders dan dat de werknemer de mogelijkheid heeft zich tot de rechter te
wenden. Die sanctie is echter dezelfde wanneer het goed werkgeverschap
aan de orde is. Kunnen de initiatiefnemers tegen die achtergrond nog
eens aangeven wat in de rechtspraktijk de feitelijke meerwaarde zal zijn
van het bepleite klachtrecht?
Tevens vragen zij wat de een recht op het indienen van een klacht betekent als men het nu al onbeperkt zou kunnen doen. Welke betekenis zal
naar verwachting het wel of niet indienen van een klacht kunnen hebben
in verdere juridische procedures? Zij hebben daarbij de volgende vraag:
als een werknemer in een bepaalde situatie, die zich daartoe wel leent,
geen schriftelijke klacht heeft ingediend en direct of uiteindelijk bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

8

rechter komt, kan dit dan ook consequenties hebben en tegen hem
gebruikt worden?
Collectieve regelingen interveniëren niet in bestaande collectieve regelingen. De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze dit gegarandeerd is als de collectief afgesproken regeling niet voldoet aan de wettelijke bepalingen.
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat iedere werknemer het
recht dient te hebben een klacht in te dienen bij de werkgever en deze
onderzocht te krijgen. De klacht moet op een objectieve en onbevooroordeelde wijze worden behandeld, zonder dat daar enig nadeel voor de
werknemer uit mag voortvloeien. Ook moet de werkgever er vertrouwelijk
mee omgaan. Op welke wijze wordt in dit wetsvoorstel gewaarborgd dat
de klacht op objectieve en onbevooroordeelde wijze wordt behandeld, zo
vragen deze leden.
Artikel 657

Lid 1
De leden van de fractie van de PvdA vragen of de initiatiefnemers het
begrip «arbeidssituatie» uit artikel 657, eerste lid, bedoeld hebben als: alle
mogelijke situaties die zich op het werk voordoen, of alleen situaties die
direkt met het werk van de werknemer te maken hebben? Zijn de initiatiefnemers met de leden van mening dat het begrip in de meest ruime zin
geïnterpreteerd dient te worden?
Volgens de Memorie van Toelichting beschouwen de indieners dit wetsvoorstel als een «minimumregel». De leden van de VVD-fractie vragen
waarom het wetsvoorstel zich dan niet tot de hoofdlijnen beperkt: het
recht op het indienen van een klacht; het recht op een antwoord; het
uitblijven van nadeel voor de werknemer? Waarom zijn geen ruimere
afwijkingsmogelijkheden van de wettelijke regeling geboden middels CAO
of overeenkomst met de OR?
De leden van de CDA-fractie vragen waarop de stelling berust dat een
klachtenprocedure de interne arbeidsverhoudingen ten goede zullen
komen. Wanneer het klachtrecht een juridiserend effect zou krijgen, kan
dat ook contraproductieve gevolgen krijgen. In dit verband is het tevens
van belang acht te slaan op de opvattingen van werkgevers. Draagvlak
wordt immers eerder versterkt door een gevoelde noodzaak dan door een
wettelijke verplichting.
Ten aanzien van het eerste lid vragen de leden van de fractie van de
ChristenUnie waarom het wetsvoorstel is beperkt tot klachten die verband
houden met de persoonlijke arbeidssituatie. Als er op de werkvloer
problemen zijn die bij verschillende werknemers leiden tot veel stress en
zelfs arbeidsconflicten, waarom zou het dan niet mogelijk zijn dat,
wanneer er een wettelijk recht op indienen van klachten komt, ook in die
situaties men daarvoor aan de bel kan trekken?

Lid 2
De leden van de CDA-fractie vragen waarom wettelijk dwingend wordt
voorgeschreven dat de werkgever de ontvangst van de klacht schriftelijk
bevestigt, ook nu hij binnen zes weken schriftelijk en gemotiveerd op de
klacht moet reageren. Kan overigens worden toegelicht worden hoeveel
administratieve lasten er voor bedrijven en in het bijzonder het middenen kleinbedrijf uit dit wetsvoorstel voortvloeien?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

9

Lid 3
Hoe beoordelen de indieners de praktische toepasbaarheid van dit wetsvoorstel in het MKB, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Sluit een
schriftelijke behandeling van klachten naar hun mening aan bij de praktijk
van alledag in een bedrijf met, bijvoorbeeld, tien werknemers? Is overwogen de wet niet van toepassing te laten zijn op kleinere ondernemingen?
De indieners kiezen voor een sobere regeling, die door de sociale partners
kan worden ingevuld. De leden van de fractie van de ChristenUnie ondersteunen dat. Daarom vragen zij waarom in artikel 657, derde lid, toch een
bepaling wordt opgenomen over de termijn waarbinnen de werkgever
moet reageren op een ingediende klacht.

Lid 5
De initiatiefnemers stellen dat «de vertrouwelijke behandeling een fundamenteel vereiste is voor een behoorlijke klachtenprocedure.» Als dat zo is,
vragen de leden van de CDA-fractie waarom de verplichting van de
vertrouwelijkheid zich alleen richt tot de werkgever. Kennelijk wordt er
vanuit gegaan dat werknemers belang hebben bij vertrouwelijkheid, maar
er ontstaan scheve verhoudingen wanneer de werkgever vertrouwelijkheid in acht heeft te nemen terwijl de werknemer de mogelijkheid heeft
zaken in de openbaarheid te brengen. De wetstekst lijkt in dat verband niet
te sporen met de toelichting. Graag een reactie.
De leden van de GroenLinks-fractie onderschrijven het belang van
vertrouwelijke afhandeling van de klacht, maar signaleren wel een spanning met de ook gewenste zorgvuldigheid. Dat laatste impliceert doorgaans hoor en wederhoor, zeker als de klacht een collega of meerdere
betreft. Daarbij kan het niet altijd vermeden worden dat die collega of
meerdere te weten komt dat er een klacht is en vermoeden van wie die
afkomstig is. Hoe vindt in dergelijke gevallen de afweging plaats tussen
vertrouwelijkheid en zorgvuldigheid?
Hoe zijn verder de belangen gewaarborgd van collega’s of meerderen die
onderwerp van klacht zijn? Is er ook geregeld dat zij zich kunnen laten
bijstaan door een derde? Worden zij ook binnen een bepaalde termijn op
de hoogte gesteld of en hoe de klacht is afgedaan? Hoe wordt voorkomen
dat de persoon die onderwerp van klacht is ten onrechte wordt benadeeld
in zijn positie als werknemer? Hoe wordt voorkomen dat het klachtrecht,
mede bedoeld tegen conflicten en pesten, gebruikt wordt in onderlinge
conflicten of om de promotie van een collega te dwarsbomen?

Lid 6
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de indieners het risico beoordelen van oneigenlijk gebruik van deze wet als ontslagbescherming
tijdens de opbouw van een ontslagdossier. Een werknemer die ontslag
wegens disfunctioneren vreest zou immers een klacht kunnen indienen
met als belangrijkste doel een barrière in de ontslagprocedure op te
werpen. In de behandeling van de ontslagzaak kan de werknemer vervolgens opwerpen dat het ontslag niet gebaseerd is op disfunctioneren maar
op het indienen van de klacht.
In principe behoort het indienen van een klacht – zoals de initiatiefnemers
schrijven – geen repercussies te hebben voor werknemer in de zin van
ontslag of benadeling, aldus de leden van de CDA-fractie. Er zouden zich
onder omstandigheden echter ook ontwikkelingen kunnen voordoen
waarin het indienen van een klacht niet in eerste aanleg gericht is op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

10

problemen in de persoonlijke arbeidssituatie maar bijvoorbeeld in het
kader van gespannen arbeidsverhoudingen op het beschadigen van
collega-werknemers bijvoorbeeld via een gefingeerde of een feitelijk
ongegronde klacht. Een dergelijke situatie zou de arbeidssfeer aanzienlijk
kunnen verslechteren. Wanneer zich dergelijke omstandigheden mochten
voordoen, dient dan onverkort aan de rechtsbescherming van de klager te
worden vastgehouden? Wanneer er, om een ander voorbeeld te noemen,
een gefingeerde klacht inzake seksuele intimidatie tegen de werkgever
mocht worden ingediend, staat de ontslagbescherming dan de ontbinding
van de arbeidsovereenkomst of een ontslag op staande voet in de weg?
Naast deze inhoudelijke vragen over de verhouding tussen het klachtrecht
en de ontslagbescherming speelt eveneens het procedurele aspect dat het
ontslagrecht ter discussie staat vanwege het advies van de CommissieRood. Hierover zal nog een SER-advies en een kabinetsstandpunt volgen.
Is het tegen die achtergrond, en ook gezien consequenties in de sfeer van
ontslagvergoedingen, juist om thans over te gaan tot invoering van
verdere vormen van ontslagbescherming? Tot slot vragen de leden van de
CDA-fractie waarom het noodzakelijk is een aparte bepaling inzake
ontslagbescherming op te nemen. Vloeit dit niet voort uit het algemeen
ontslagrecht en goed werkgeverschap.

Lid 7
De leden van de CDA-fractie vragen waarom niet gekozen is voor de
mogelijkheid om ook via overeenstemming met de ondernemingsraad of
personeelsvertegenwoordiging af te kunnen wijken. Tevens vragen deze
leden hoe deze bepaling – afwijken bij CAO – zich verhoudt tot de bepaling die de OR-plichtige werkgever verplicht een klachtenregeling op te
stellen.

Lid 8
De leden van de PvdA-fractie constateren dat de werkgevers in overleg
met de ondernemingsraden, krachtens deze wet een klachtenregeling op
bedrijfsniveau dienen op te stellen. Deze leden hechten eraan dat in deze
regeling de volgende elementen aan de orde komen: regels met betrekking tot onafhankelijke klachtencommissies, vertrouwenspersonen en
klachtenbegeleiders, begripsbepaling, termijnen en zorgvuldigheidsnormen, de wijze van klachtindiening, wat de werknemer moet en kan
doen als de termijn van 6 weken voor het antwoord overschreden wordt
of het antwoord niet voldoende is, beroepsmogelijkheden, toedelingen
van faciliteiten voor de klachtenafhandeling, voorlichting over het bestaan
en de werkwijze van de klachtenregeling, de informatieplicht aan de
ondernemingsraad met betrekking tot het aantal, de aard en de wijze van
klachtafhandeling. Delen de initiatiefnemers deze mening en zijn zij bereid
de Memorie van Toelichting hierop aan te passen?
Het is de leden van de PvdA opgevallen dat door de initiatiefnemers geen
aanduiding is gegeven van de termijn waarbinnen ondernemingen met
een ondernemingsraad geacht worden een klachtenregeling in te voeren.
Aan welke termijn denken de initiatiefnemers?
Vinden de initiatiefnemers het met de leden van de PvdA-fractie gewenst,
te onderzoeken of het voor ondernemingen met minder dan 50 werknemers mogelijk moet zijn een klachtenprocedure in te voeren? Zo ja,
kunnen zij dan aangeven of daar ook financiële consequenties aan zijn
verbonden. Zo neen, waarom niet?
De leden van de CDA-fractie vragen of ook in een klachtenregeling dient te
worden voorzien indien de ondernemingsraad daaraan geen behoefte
mocht hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

11

De leden van de D66-fractie vinden het belangrijk dat het een basisregeling betreft, die voldoende ruimte laat voor eigen invulling op
bedrijfstak- of ondernemingsniveau. De wijze waarop verdere in- en
aanvulling van dat basisrecht tot klagen wordt gegeven, wordt overgelaten aan overleg tussen cao-partijen of de individuele werkgever met
instemming van de ondernemingsraad.
Om dat te stimuleren is een bepaling in de wet opgenomen dat een werkgever, die volgens de WOR verplicht is een ondernemingsraad in te
stellen, een nadere uitwerking van het klachtrecht moet treffen. Lezen de
leden van de D66-fractie deze passage juist dat de werkgever op voorstel
van de ondernemingsraad en in overleg met deze raad een klachtenregeling opstelt? Als een werkgever geen OR heeft, hoeft er dan geen
interne klachtenregeling te komen? Dat kan toch evengoed wenselijk zijn?
Alleen de werkgevers die verplicht zijn om een ondernemingsraad in te
stellen (met meer dan 50 werknemers) dienen een nadere uitwerking te
geven aan de klachtenprocedure, aldus de leden van de GroenLinksfractie. Dat betekent dus concreet dat daar waar minder dan 50 werknemers in dienst zijn en geen verplichte OR is ingesteld de werkgever de
klachtenprocedure niet hoeft uit te werken. In de reactie op het advies van
de Raad van State (bladzijde 3) geven de indieners aan dat daar waar de
ondernemingsraden vrijwillig zijn ingesteld de werkgever wel een regeling dient op te stellen voor de behandeling van klachten. Geldt dit ook
voor die ondernemingen waar vrijwillig een personeelsvertegenwoordiging is ingesteld? Zo neen, dan vinden de leden van de fractie van
GroenLinks dit een gemiste kans in het voorliggende wetsvoorstel. Daarnaast vragen deze leden of medewerkers in een onderneming zonder een
OR of personeelsvertegenwoordiging helemaal geen recht hebben op een
uitgewerkte klachtenprocedure? Wat wordt daarvoor geregeld?

Lid 9
De indieners van het voorstel van wet zijn van mening dat het klachtrecht
moet gelden voor alle werknemers, ook degenen met een aanstelling via
publiekrechtelijke instellingen. Voor de laatste groep is het klachtrecht al
geregeld via het wetsvoorstel tot aanvulling van de Algemene wet
bestuursrecht. Daarin is onder meer ook opgenomen een onderscheid
tussen mondelinge en schriftelijke klachten en een procedure bij schriftelijke klachten die erin voorziet dat zowel de klager als degene op wiens
gedragingen de klacht betrekking heeft de gelegenheid krijgen te worden
gehoord. Waarom zijn dergelijke bepalingen van zorgvuldigheid niet
overgenomen door de indieners van het voorstel? De leden van de
GroenLinks-fractie zijn van mening dat een dergelijke bepaling geen
afbreuk doet aan de wens van indieners geen gedetailleerde uitwerking,
maar een basisrecht te bieden. Zoals de indieners terecht van mening zijn
dat bij een basisrecht voor klachten het toch belangrijk is de vertrouwelijkheid wettelijk te verankeren, zo is ook te pleiten voor een wettelijke verankering van de zorgvuldigheid.
De voorzitter van de commissie,
Terpstra
De griffier voor dit verslag,
Post

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 274, nr. 5

12