Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

28 240

Evaluatienota Klimaatbeleid

Nr. 95

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 juli 2008
In het Algemeen Overleg van 9 april 2008 [22 122 nr. 652] hebben wij
gesproken over de herziening van het EU emissiehandelssysteem (EU
ETS) als onderdeel van het EU Energie Klimaat pakket. Er was brede steun
uit uw Kamer voor de Nederlandse inzet ten aanzien van de hoofdlijnen
van de Commissie op het terrein van emissiehandel. Steun was er om een
level playing field voor de Europese industrie te creëren door het tot stand
brengen van één plafond voor de Europese EU ETS sector. Uit efficiency
overwegingen en om windfall profits van de energie- en industriesector te
voorkomen was er steun voor het inzetten op maximaal veilen voor de
elektriciteitsector en de van 2013 tot 2020 stapsgewijze verhoging van het
percentage van te veilen rechten in de industrie sectoren. In dat kader
werd wel door enkele leden de zorg uitgesproken over het gevaar van
carbon leakage indien er in 2009 in Kopenhagen geen Internationaal
Klimaat akkoord zou komen. Deze zorg wordt door het kabinet gedeeld.
In bovengenoemd overleg heb ik aangegeven dat reeds met onderzoek
was gestart om de mogelijke gevolgen voor de concurrentiepositie van de
Nederlandse industrie in kaart te brengen. Conform mijn toezegging,
stuur ik u hierbij de studie van CE Delft.1
In deze brief die ik mede namens de minister van VROM en Financiën en
de Staatssecretaris van Europese zaken stuur, komen eerst de essentiële
uitkomsten van de CE Delft studie aan de orde. Daarna volgen de belangrijkste boodschappen uit de reactie op de studie van VNO-NCW en de
Stichting Natuur en Milieu. Vervolgens geef ik u de vervolgstappen op
deze studie aan.

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Hoofdpunten CE Delft studie
• Het veilen van emissierechten waarborgt in zijn algemeenheid een
grotere mate van efficiency dan (bepaalde vormen van) vrije allocatie,
vermindert de administratieve kosten en voorkomt eventuele oneigenlijke winstvorming (windfall profits).
• Het veilen van rechten kan echter ook leiden tot een potentieel verlies
aan concurrentievermogen voor de industrie. Zeker als er geen

KST121286
0708tkkst28240-95
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 240, nr. 95

1

1

•

•

•

•

•

mondiaal klimaatakkoord tot stand komt zijn bedrijven niet altijd in
staat om hogere kosten aan hun klanten door te berekenen en kan er
sprake zijn van een verlies aan rendement en de dreiging van importsubstitutie. Een verplaatsing van de productie naar landen zonder
CO2-doelen resulteert in een wereldwijde toename van de CO2-emissies. Dit fenomeen wordt wel een koolstoflek (carbon leakage)
genoemd.
In deze studie is onderzocht welke sectoren binnen de Nederlandse
economie bij een veilingsysteem mogelijk te maken krijgen met een
verlies aan concurrentievermogen. Het concurrentievermogen wordt
beïnvloed door de combinatie van aanzienlijke potentiële kostprijsstijgingen en wezenlijke importen exportstromen van en naar landen
zonder vergelijkbaar klimaatregime. Het lijkt erop dat vooral in de
sectoren aluminium, kunstmest, ijzer en staal, anorganische en andere
basischemicaliën, relatief hoge prijsstijgingen te verwachten zijn, die
mogelijk niet volledig aan de klanten kunnen worden doorberekend.
Het rendement in deze sectoren kan afnemen en de kans op koolstoflekken neemt toe.
Wat betreft de impact op de nationale economie (d.w.z. het BNP) zijn
de gevolgen echter waarschijnlijk gering. De directe kosten van het
voldoen aan EU ETS bedragen 0,2% van het BBP bij een CO2-prijs van
€ 20/ton. De industrie zal deze kosten gemiddeld voor ongeveer de
helft kunnen doorberekenen aan de afnemers. Verslechtering van de
marktpositie kan optreden in sectoren met hoge kosten en weinig
mogelijkheden tot doorberekening, maar deze sectoren zijn – met
uitzondering van de ijzer- en staalindustrie – relatief klein (in totaal
circa 1,15% van het BNP). Daarnaast zullen, indien het internationale
klimaatbeleid tot het jaar 2020 ertoe leidt dat meer landen instemmen
met bindende reductietargets, de gevolgen voor het concurrentievermogen kleiner zijn dan die welke hier zijn geanalyseerd.
Er zijn in deze studie diverse opties geanalyseerd om de negatieve
effecten voor het concurrentievermogen te compenseren. Indien de
regering de gevolgen voor energie-intensieve sectoren wil matigen,
zijn instrumenten bekeken zoals Border Tax Adjustments, het hergebruik van de veiling opbrengsten voor energiebesparende investeringen, en de vrije toewijzing van rechten.
CE Delft geeft zelf in de studie aan dat met name de schatting rond de
doorberekening van een kostenstijging als gevolg van een hogere
CO2-prijs met onzekerheid is omgeven.
Vanwege beperkt beschikbare openbare data scoren sommige sectoren, zoals de papier-, de voeding- en de glasindustrie, laag omdat is
uitgegaan van een vrij hoog aggregatieniveau. Indien men op subsectorniveau berekeningen maakt kunnen de negatieve effecten van
het EU ETS voor specifieke subsectoren hoger uitpakken (en voor
anderen juist weer lager).

Reactie VNO/NCW en Stichting Natuur en Milieu

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

De studie van CE Delft is een onafhankelijk onderzoek. Zij is uitgegaan van
openbare vergelijkbare gegevens. Door deze aanpak kon de studie snel
worden afgerond zodat de resultaten kunnen worden meegenomen in het
lopende herzieningsproces van het EU ETS. Om de visie van de industrie
te vernemen heb ik een concept van de studie aan VNO-NCW en de industrie branches voor commentaar voorgelegd. In bijlage 11 vindt u de reactie
van VNO-NCW op de CE Delft studie. Naast een algemene reactie is ook
een meer gedetailleerde reactie op sectorniveau gegeven.
De beleidsmatige conclusie van VNO-NCW op basis van de CE studie is
«dat het onmogelijk is om vooraf objectief en ondubbelzinnig vast te
stellen in welke sectoren na 2012 concurrentieverstoring en carbon
leakage kan optreden. Met het oog op bescherming van de concurrentie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 240, nr. 95

2

positie van het Nederlandse en Europese bedrijfsleven pleiten wij daarom
nadrukkelijk voor een omgekeerde benadering dan de Europese
Commissie in haar voorstel voor herziening van de EU ETS voorstaat. Het
uitgangspunt zou moeten zijn dat een sector onder het veiling regime valt
indien de Commissie kan bewijzen respectievelijk kan garanderen dat
Europese bedrijven in de betreffende sector ETS CO2 kosten volledig
kunnen doorbereken zonder schade aan hun concurrentiepositie».
Met het oog op een evenwichtige informatie verschaffing aan de Tweede
Kamer treft u in bijlage 21 ook de reactie van de Stichting Natuur en Milieu
aan. Belangrijkste conclusie: «Gezien de grote voordelen van veilen, is de
Stichting Natuur en Milieu van mening dat er zeer zwaarwegende argumenten moeten zijn om bepaalde subsectoren als een bijzondere categorie te beschouwen en uit te sluiten van veiling. Indien de mondiale
klimaatonderhandelingen in Kopenhagen mislukken, kan Border Tax
Adjustment een oplossing bieden om toch volledig te veilen en tegelijkertijd bepaalde Europese (sub)sectoren te beschermen indien er sprake is
van carbon leakage.»
Vervolg stappen
De uitkomsten van de studie en de aandachtspunten vanuit het bedrijfsleven en de milieubeweging neem ik serieus. Deze studie en andere
onderzoeken, waaronder het gerenommeerde onderzoek naar de situatie
in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland door Climate Strategies, geven
duidelijk aan dat zonder een Internationaal Klimaat akkoord carbon
leakage kan optreden en onderstrepen dus de noodzaak van een akkoord.
De inzet van Nederland is om het probleem van concurrentie en carbon
leakage op een objectieve, transparante en op Europees geharmoniseerde
wijze zo snel mogelijk aan te pakken. Het bepalen van de sectoren die last
ondervinden van carbon leakage en de eventuele te ontvangen compensatie worden beide in de richtlijn uitgebreid behandeld. Deze elementen
van de richtlijn worden dus als één samenhangend pakket beschouwd,
zoals ik ook heb meegedeeld aan de heer Zijlstra die daarop zijn motie
heeft ingetrokken [21 501-33 nr. 162].
Daarom heeft Nederland in de Milieu en VTE Raad voorgesteld om:
1. Nu in de EU richtlijn de criteria vaststellen aan de hand waarvan wordt
beoordeeld of er significant risico is op carbon leakage;
2. Na het vaststellen van de richtlijn, de concrete sectoren aan de hand
van de criteria identificeren.
Na de internationale Klimaatonderhandelingen in Kopenhagen in 2009
wordt bepaald of en op welke wijze compensatie plaats zal vinden.
Het kabinet heeft – evenals de Commissie – een voorkeur voor interne
beschermingsmaatregelen (het geheel of ten dele gratis toewijzen van
emissierechten aan de bedrijven in de risicosectoren), maar zal nader
studeren op mogelijke externe maatregelen zoals grensmaatregelen.
Ik ga er van uit dat het mogelijk is om op basis van objectieve criteria een
scheiding te maken tussen sectoren die wel ernstige last hebben van
carbon leakage en diegene die dat niet hebben.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Het is duidelijk dat op het moment dat de criteria vast zijn gesteld, de
Europese Commissie op basis van Europese gegevens in overleg met de
Lidstaten een oordeel moet vellen. Essentieel is dus dat de noodzakelijke
gegevens bij de Commissie aanwezig zijn. De Europese Commissie is
inmiddels, in overleg met de belangrijkste Europese brancheorganisaties,
gestart om gegevens in te winnen. De eerste informatie is op basis van
een enquête bij de branches reeds aan de Commissie geleverd. Het is
mijn bedoeling in overleg te treden met de Commissie over de nadere
uitwerking van dit onderzoek en daarbij de uitkomsten van het CE Delft
onderzoek in te brengen. Daarbij zal ik zeker ook wijzen op de reactie die ik
van de sectoren heb ontvangen op het CE Delft rapport.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 240, nr. 95

3

Indien nader onderzoek nodig is, moet dit in dienst staan van de Europese
afweging en aanvullend zijn op wat branche organisaties reeds hebben
ingebracht in Brussel.
De luchtvaartsector is in dit onderzoek niet meegenomen. Omdat de luchtvaart sector onderdeel wordt van het EU ETS, is CE Delft een onderzoek
gestart naar de gevolgen van het EU ETS voor de concurrentiepositie van
de Nederlandse luchtvaart sector. De uitkomsten van dit onderzoek zullen
zo spoedig mogelijk na het beschikbaar komen aan uw Kamer worden
toegezonden. Conform de toezegging aan de Tweede Kamer tijdens het
AO Energie- en klimaatpakket (d.d. 9 april) zal uw Kamer na de zomer een
notitie krijgen waarin aandacht wordt besteed aan de voor- en nadelen
van Border Tax Adjustments.
De minister van Economische Zaken,
M. J. A. van der Hoeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 240, nr. 95

4