Duurzame visserij: terugblik

Onderzoeksteam

Voorlichting

Mw. dr. A. Blees-Booij (projectleider)

Afdeling Communicatie

Mw. drs. H. van Dijk

Postbus 20015

Dhr. dr. G.J.D. de Vries

2500 ea Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
Omslag
Ontwerp: Corps ontwerpers
Foto: Maurice Boyer / Hollandse Hoogte
Graphics
Joris Fiselier Infographics

Den Haag, februari 2013

Algemene Rekenkamer

..,

Lange Voorhout 8
Postbus 20015

Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
DEN HAAG

DATUM
BETREFT

2500 EA Den Haag
T

070-3424344

F

070-3424130

E

voorlichting@rekenkamer.nl

w www.rekenkamer.nI

7 februari 2013
Rapport Duurzame Visserij: terugblik

Geachte mevrouw Van Miltenburg,
Hierbij bieden wij u aan het op 29 januari 2013 door ons vastgestelde rapport
Duurzame visserij: terugblik.

Algemene Rekenkamer

drs. Saskia J. Stuiveling,
president

dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

UW KENMERK
ONS KENMERK
BI3LAGEN

13000365 R
rapport

Duurzame visserij: terugblik

7 februari 2013
Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag

Duurzame visserij: terugblik

Duurzame visserij: terugblik

Inhoud

Samenvatting, conclusies en bestuurlijke reactie

1

Overzicht conclusies en aanbevelingen uit 2008 en 2013

10

1

Over dit onderzoek

12

1.1

Inleiding

12

1.2

Vraagstelling

12

1.3

Onderzoeksmethode

14

1.4

Leeswijzer

14

2

Europees en Nederlands visserijbeleid na 2008

15

2.1

Herziening gemeenschappelijk visserijbeleid

15

2.1.1

Voorlopige Commissievoorstellen in Groenboek 2009

15

2.1.2

Definitieve Commissievoorstellen voor nieuw visserijbeleid

16

2.1.3

Standpunt Nederland over Europese herzieningsvoorstellen

17

2.2

Conclusies

17

3

Visquota, bijvangsten, sanering, innovatie en handhaving

19

3.1

Quotabeleid

19

3.1.1

Europees quotabeleid

20

3.1.2

MSY-aanpak

21

3.1.3

Nederlandse strategie voor inzet bij EU-onderhandelingen

21

3.1.4

Bescherming biodiversiteit

23

3.1.5

Teruggooi van vis in zee: het ‘discards’-probleem

24

3.2

Sanering

27

3.3

Innovatie

28

3.4

Handhaving

31

3.4.1

Inspectie door de NVWA

32

3.4.2

Comanagement

34

3.5

Conclusies en aanbevelingen

35

3.5.1

Conclusies

35

3.5.2

Aanbevelingen

37

Duurzame visserij: terugblik

4

Een nieuwe ontwikkeling: viskeurmerken

38

4.1

Het MSC-keurmerk

38

4.2

Relatie visserijbeleid en keurmerken

40

4.3

Mogelijke aanvullende beleidsmaatregelen

41

4.4

Conclusies en aanbevelingen

42

Bijlage 1 Gegevens Nederlandse visserij

43

Bijlage 2 Visserijhandhaving

45

Bijlage 3 Afkortingen

49

Bijlage 4 Geïnterviewde organisaties

50

Literatuur

51

Duurzame visserij: terugblik

Samenvatting, conclusies en
bestuurlijke reactie

1

In dit rapport blikken wij terug op een onderzoek dat wij in 2008 hebben
verricht naar de duurzaamheid van de kottervisserij op schol en tong.
Dit is de belangrijkste tak van de Nederlandse visserijsector, die daarnaast bestaat uit de grote zeevisserij, de kleine zeevisserij, de mosselkwekerij en -visserij, de oesterkwekerij en -visserij en de buitenlandse
handel in vis en visproducten.

In onderstaand overzicht is de opbrengst per visserijsoort (peiljaar 2009)
opgenomen (Taal, 2010). 1

308 vaartuigen

€ 205 miljoen2

14 trawlers

€ 115 miljoen

Overige kleine zeevisserij

338 vaartuigen

€ 7 miljoen

Mosselkwekerij en-visserij

50 bedrijven

€ 56 miljoen

Oesterkwekerij en -visserij

28 bedrijven

€ 3 miljoen

Kottervisserij
Grote zeevisserij

Totaalopbrengst visserij

€ 386 miljoen

Behalve de eigenlijke visserij is de visverwerkende industrie een belangrijke tak in de Nederlandse vissector. Zo bedroeg de totale waarde van
geëxporteerde visproducten in 2009 bijna € 2,2 miljard.

Ons onderzoek in 2008 spitste zich toe op de werking van het vangstquotabeleid, de handhaving daarvan, de innovatie in de visserijsector en
de sanering van de kottervloot. Onze conclusie luidde dat het Nederlandse
visserijbeleid niet streng genoeg was om de duurzaamheidsdoelen van
het Nederlandse visserijbeleid te kunnen behalen. Het economische belang van de visserij prevaleerde, zo concludeerden wij, boven het
ecologische belang van de vis.

1

Zie bijlage 1 voor een uitgebreider overzicht van de resultaten van alle soorten visserij in

Nederland, cijfers over de grootte van de kotters in motorvermogen en tonnage, over alternatieve
vismethoden en over de vangst van tong en schol.
2

Dit rapport betreft uitsluitend de kottervisserij op schol en tong. De kottervisserij op garnalen

hebben we buiten beschouwing gelaten. In het cijfermateriaal is de splitsing tussen garnalen en vis
niet altijd te maken.

Duurzame visserij: terugblik

2

We zijn in dit terugblikonderzoek nagegaan wat er is gebeurd met onze
aanbevelingen van 2008 en we hebben beoordeeld hoe het anno 2012 is
gesteld met de kottervisserij.

Terugblik op onze aanbevelingen van 2008

Wij deden in 2008 de volgende aanbevelingen aan de minister van LNV:
•

Kies op EU-niveau duidelijk voor meerjarig planmatig beheer van
visbestanden (ook voor vissoorten die niet van economisch belang
zijn voor Nederland), aan de hand van de ‘Maximum Sustainable
Yield’-norm. 3

•

Werk voor de langere termijn nu al actief aan een strategie/visie
voor de toekomstige herziening van het gemeenschappelijk
visserijbeleid, en betrek daarin de beleidsterreinen van natuur en
visserij.

•

Neem op nationaal niveau maatregelen ter bescherming van de
biodiversiteit in de Noordzee en stem daarbij de zojuist genoemde
beleidsterreinen beter op elkaar af.

•

Geef prioriteit aan de bestrijding van het terug in zee gooien van
ongewenste bijvangsten (discards) door op nationaal niveau
innovatie te stimuleren en binnen de EU aan te dringen op
maatregelen om discards te bestrijden.

•

Geef duidelijkheid over het beoogde nalevingsniveau met het oog op
de vereiste nalevingscapaciteit.

•

Geef onderbouwing aan de haalbaarheid van innovaties om energie
te besparen en de teruggooi van ongewenste bijvangsten te
bestrijden en geef aan met welke middelen de doelen gehaald gaan
worden.

De minister heeft in grote lijn onze aanbevelingen opgevolgd. Het MSYbeheer is ingevoerd voor tong en schol, en met goed resultaat. De vissoorten die niet van economisch belang zijn voor Nederland, zijn in ons
huidige onderzoek niet aan de orde gekomen.
De minister heeft een langetermijnvisie ontwikkeld met het oog op het
nieuwe gemeenschappelijke visserijbeleid. Ook zijn de beleidsterreinen
van visserij en van natuur beter op elkaar afgestemd.
De afgesproken prestaties voor innovaties zijn gerealiseerd, maar er is
nog geen duidelijk beleid om het teruggooien van ongewenste bijvangsten

3

Deze norm bepaalt dat er niet meer gevangen mag worden dan het vermogen van een visbestand

om te herstellen toelaat. De Nederlandse term voor MSY is ‘maximaal duurzame opbrengst’.
Nederland past de MSY-norm al toe in de schol- en tongvisserij.

Duurzame visserij: terugblik

te bestrijden. Nederland ondersteunt op dit punt de voorstellen van de
Europese Commissie voor een teruggooiverbod.
Wat de handhaving betreft constateren wij dat de minister heeft
bijgedragen aan duidelijke afspraken in EU-verband over een goede
controle. Daarnaast constateren we dat de handhavingscapaciteit is
afgenomen, terwijl nog niet duidelijk is of dit kan worden gecompenseerd
door risicogestuurd handhaven en ‘slimmere’ controles (bijvoorbeeld door
inzet van elektronische middelen). Op dit punt had de minister overigens
geen toezegging gedaan. Wel blijkt uit de recente handhavingsinzet dat
de minister prioriteit heeft gegeven aan de handhaving van visserijregels.

Kottervisserij anno 2012

Europees visserijbeleid leidraad voor Nederland
De Europese Commissie heeft medio 2011 haar definitieve voorstellen
gepresenteerd voor de herziening van het Europese visserijbeleid.
Nederland steunt op hoofdlijnen deze voorstellen. Enerzijds moet de
visserijsector zelf meer verantwoordelijkheid gaan dragen voor de
duurzaamheid, anderzijds wordt de sector strenger gecontroleerd dan
voorheen. In Nederland is deze beleidslijn al praktijk (zie hoofdstuk 2 en
§ 3.1.3).

Meer aandacht voor duurzaamheid, kottervloot gesaneerd
Het speelveld van overheid en kottervisserij is de laatste jaren zichtbaar
aan het veranderen. De verantwoordelijkheid voor de duurzaamheid van
de kottervisserij wordt binnen de sector breder gedragen, zeker op het
terrein van innovatie. Aanvankelijk werd innovatie van de kottervloot (i.e.
verbetering van de bestaande visserijtechnieken) vooral gestimuleerd
door de overheid, door middel van het Visserij Innovatieplatform en
projectgelden. Inmiddels komen de initiatieven ook bij de sector zelf
vandaan.
In 2007 is de kottervloot gesaneerd met financiële hulp van de overheid.
De sanering is inmiddels afgerond en er is op dat terrein nu geen beleid
meer (zie § 3.2).

Opkomst van viskeurmerken
Een belangrijke ontwikkeling in de afgelopen jaren betreft de opkomst
van viskeurmerken. Private keurmerken die in 2008 nog een marginale
betekenis hadden, zoals dat van de Marine Stewardship Council (MSC),
blijken voor de kottervissers nu een financieel interessante optie te zijn.

3

Duurzame visserij: terugblik

Zij zijn bereid investeringen te doen die de duurzaamheid van de
visbestanden ten goede komen.

4

De eisen van het MSC-keurmerk leiden tot een positieve wederzijdse
beïnvloeding van de overheid en de gecertificeerde visserij. Zo hebben
visserijbedrijven die gecertificeerd willen worden belang bij een goed
beheer van de visstanden en een goede controle door de overheid.
Daarnaast moeten vissers, om in aanmerking te komen voor het MSCkeurmerk, gebruikmaken van vistuig dat bijvangsten zo veel mogelijk
vermijdt en de sterfte van bijvangst minimaliseert. Ook moeten zij
aantonen dat hun visserij geen significante effecten heeft op ander
zeeleven (zie hoofdstuk 4).

Herstel van schol- en tongbestanden
De quotering van schol en tong is de afgelopen jaren strenger geworden.
Er is voor deze beide vissoorten een meerjarig beheerplan geïntroduceerd
aan de hand van de scherpere MSY-doelstelling, 5 volgens welke er niet
méér mag worden gevist dan de aangroei van een visbestand, zodat het
bestand in balans blijft.
Inmiddels is gebleken dat de scholbestanden eerder dan verwacht op het
gewenste niveau zijn gekomen. Het tongbestand is nu twee achtereenvolgende jaren binnen biologische veilige grenzen gebleven, wat betekent
dat de eerste fase van het MSY-plan is gehaald. Een causaal verband
tussen de snelheid van de bestandstoename en de strengere normen is
niet uitgesloten, maar aantoonbaar is dit niet (zie § 3.1.2).

Bescherming biodiversiteit
In het Beleidsprogramma Biodiversiteit 2008-2011 (LNV, 2008) zijn het
visserijbeleid en het natuurbeleid op elkaar afgestemd. Enkele gebieden
in de Noordzee zijn nu beschermd. Dat wil overigens niet zeggen dat daar
een visverbod geldt (zie § 3.1.4).

Handhaving van visserijregels
De visserijregels (waaronder de vangstquota) worden gehandhaafd door
de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Als gevolg van
bezuinigingen op deze organisatie is de beschikbare handhavingscapaciteit in 2008 en 2009 afgenomen. Sinds 2010 is de capaciteit bij de
visserij-inspectie echter stabiel. Door niet verder te bezuinigen heeft het
kabinet, volgens plan, prioriteit gegeven aan de handhaving van de

4

De Marine Stewardship Council is een internationale non-profitorganisatie die een keurmerk

afgeeft aan duurzaam gevangen vissoorten.
5

De Europese Commissie heeft in het Groenboek gevraagd of de MSY-norm in Nederland ook in de

gemengde visserij kan worden toegepast, waarbij dan tegelijkertijd teruggooi van vis wordt
voorkomen.

4

Duurzame visserij: terugblik

visserijregels. Wel heeft de NVWA door de nieuwe Europese verordeningen extra taken gekregen, waardoor er minder uren overblijven voor
de overige inspecties van de visserijsector. We kunnen daarom net als in
2008 constateren dat de inspectie onder druk staat. In hoeverre elektronische hulpmiddelen de afgenomen inspectie-uren kunnen compenseren,
is vooralsnog niet duidelijk.
Het zogenoemde comanagement blijkt geen rol te spelen in de sfeer van
zelfhandhaving, zoals blijkt uit overtredingen van de regels voor het
motorvermogen (zie § 3.4 en bijlage 2).

Probleem van ongewenste bijvangsten onverminderd groot
Een repressieve aanpak van de teruggooi van ongewenste bijvangsten
(discards), dat vooral in de gemengde visserij van tong en schol een
ernstig probleem vormt,6 is binnen de context van de Europese wetgeving
beperkt mogelijk.
Om de bijvangsten in de lidstaten te verminderen wil de Europese Unie
(EU) gefaseerd een volledige aanlandingsplicht invoeren. Ook bijvangst
moet dan aan land worden gebracht. Dit moet leiden tot minder voedselverspilling, omdat de aangelande bijvangst verwerkt kan worden in de
visindustrie. Verder zal de aanlandingsplicht indirect leiden tot verduurzaming van de visbestanden. De verwachting is namelijk dat de hoge
kosten van de aanlandingsplicht de kottervissers ertoe zal aanzetten te
gaan investeren in duurzamere vismethoden.
De visserijsector in Europa pleit voor een beperkte aanlandingsplicht, die
alleen zou hoeven te gelden voor bedreigde vissoorten. Omdat schol en
tong op dit moment niet bedreigd zijn, zou met deze benadering de
bijvangst in ieder geval de gemengde visserij in Nederland niet veranderen (zie § 3.1.5).

In de preventieve aanpak is wel voortgang geboekt. Innovatie van
vistechnieken leidt tot minder ongewenste bijvangsten. Positief is dat de
overheid hier de laatste jaren op ingezet heeft en dat de kottersector
hierin nu zelf ook initiatieven neemt.

Conclusies

De economische en ecologische belangen in de kottervisserij groeien naar
elkaar toe. Het streven naar meer duurzaamheid is een gemeenschap-

6

Bij het ter perse gaan van dit rapport en het tegelijkertijd verschenen EU-trendrapport 2013

(Algemene Rekenkamer, 2013a) is ons gebleken dat het Ministerie van EZ in het jaarverslag van
het Europees Visserijfonds op basis van verkeerde gegevens rapporteert over het Nederlandse
discardsprobleem. Hierdoor staat in figuur 14 van ons EU-trendrapport 2013 ten onrechte dat de
bijvangsten in 2011 van ondermaatse schol met 34,4% zouden zijn gereduceerd.

5

Duurzame visserij: terugblik

pelijk belang geworden. Dat maakt een vruchtbare samenwerking tussen
overheid en visserijsector op basis van partnerschap mogelijk, vooral op
de terreinen innovatie en certificering.

Voor de handhaving van wet- en regelgeving blijft controle echter nodig
en is versterkt ondernemerschap of eigen verantwoordelijkheid geen
oplossing. Comanagement is geen effectief instrument voor zelfhandhaving gebleken. Dat concludeerden wij in 2008 en dat concluderen
wij nu opnieuw. Daarom vinden wij het een zorgelijke ontwikkeling dat de
beschikbare capaciteit voor handhaving van de visserijregels in 2008 en
2009 is afgenomen. Er wordt nu ingezet op risicogestuurde handhaving,
waarbij meer gebruik wordt gemaakt van elektronische hulpmiddelen.
Maar het is onduidelijk in hoeverre deze vorm van handhaving de
afgenomen capaciteit compenseert.

Ook als het gaat om de bestrijding van het teruggooien van ongewenste
bijvangsten moet de overheid naar ons oordeel ‘top-down’ ingrijpen.
Hoewel het discardsprobleem een prioriteit is in het Nederlandse visserijen biodiversiteitsbeleid, zijn er nog steeds geen maatregelen genomen.

Viskeurmerken vormen een welkome en belangrijke aanvulling op het
beleid dat het kabinet voert voor een duurzame commerciële visserij,
maar kunnen het beleid nooit vervangen. Overbevissing en teruggooi van
ongewenste bijvangsten moeten door de overheid worden aangepakt.
Wanneer het kabinet daarnaast blijft investeren in beheer van
visbestanden (ook van niet-commerciële vissoorten), in handhaving van
de regels en het stimuleren van innovatie, kan de betekenis van
keurmerken groeien.

Samengevat: in het veranderende speelveld is het volgens ons raadzaam
om in het visserijbeleid waar mogelijk de ruimte te zoeken om
stimulerend op te treden (innovatie) en tegelijkertijd doortastender te
zijn waar de sector het zelf laat afweten (handhaving, discardsproblematiek).

Aanbevelingen anno 2013

Op grond van onze voorgaande conclusies willen wij de minister van
Economische Zaken (EZ) het volgende aanbevelen:
1. Maak beter dan op dit moment gebeurt gebruik van de mogelijkheden
om samen te werken met visserijsector en niet-gouvernementele
organisaties om de duurzaamheid van de visserij verder te versterken.
Investeer daartoe in samenwerking met viskeurmerkorganisaties en

6

Duurzame visserij: terugblik

gebruik ook de kennis en ervaring van niet-gouvernementele
organisaties en van gecertificeerde vissers in de aanpak van
ongewenste bijvangsten.
2.

Blijf inzetten op het meest succesvolle instrument, zeker ook met het
oog op het terugdringen van ongewenste bijvangsten: innovatie van
de visserij. Werk aan een vruchtbare samenwerking tussen overheid
en visserijsector op basis van partnerschap. Wanneer in 2013 nieuwe
keuzes worden gemaakt voor de verdeling van de Europese
visserijgelden, is het raadzaam na te gaan op welke wijze de overheid
de innovatie kan ondersteunen.

3. Handhaving blijft nodig en moet op niveau blijven. Onderzoek en
monitor de werking van risicogestuurd handhaven met behulp van
elektronische middelen. Besteed daarnaast meer aandacht aan de
communicatie met de visserijsector over wet- en regelgeving. Wanneer
gekozen wordt voor een (gedeeltelijke) aanlandingsplicht, zal extra
handhavingscapaciteit nodig zijn.
Reactie staatssecretaris van Economische Zaken

De staatssecretaris van EZ heeft op 22 januari 2013 op de conceptversie
van ons terugblikrapport gereageerd. Hieronder geven wij de reactie
samengevat weer. De volledige reactie van de staatssecretaris is te
raadplegen op onze website www.rekenkamer.nl.

De staatssecretaris constateert dat het beheer van de visbestanden voor
de kottervisserij op de Noordzee exclusief Europees beleid is. Nederland
dient de afspraken hierover volledig en strikt te implementeren. Het
Europese visserijbeleid is meer dan een leidraad voor nationaal beleid.

De staatssecretaris deelt onze conclusie dat de economische en
ecologische belangen in de kottervisserij naar elkaar toegroeien en dat
vruchtbare samenwerking tussen overheid en sector daardoor mogelijk is.
Zij wijst daarbij op de concrete innovatieprojecten vanaf 2007, onder
meer op het terrein van duurzame visserijmethodes, en op de betere
samenwerking tussen en met visserijsector, maatschappelijke
organisaties en overheid.

Het systeem van comanagement is naar het oordeel van de staatssecretaris een effectief instrument gebleken voor het beheer van de
visbestanden. Zij onderschrijft onze conclusie dat het systeem niet
effectief is op het terrein van de regels over het motorvermogen.
De staatssecretaris beraadt zich op andere maatregelen, bijvoorbeeld in

7

Duurzame visserij: terugblik

de vorm van het certificeren van motoren, waardoor fraude niet meer
mogelijk is.

Overbevissing en teruggooi van ongewenste bijvangsten moeten door
overheidsmaatregelen worden aangepakt. Het visserijbeleid moet zodanig
van opzet zijn dat het duurzame gebruik van visbestanden en hun
ecosysteem zijn gegarandeerd. Met de Europese Commissie is de
staatssecretaris van mening dat het discardsprobleem moet worden
aangepakt door middel van (onder meer) een aanlandingsverplichting.

De staatssecretaris onderschrijft onze aanbeveling om gebruik te maken
van de mogelijkheden om samen te werken met visserijsector en nietgouvernementele organisaties. Zij wijst in dat verband op de Regionale
Adviesraden, waarin de betrokken organisaties zijn vertegenwoordigd.
Nederland pleit in de EU voor versterking van de rol van de raden en voor
uitbreiding van de samenstelling.

Ook is de staatssecretaris het eens met onze aanbeveling om in te blijven
zetten op het meest succesvolle instrument: innovatie. Innovatiesubsidies
moeten bijdragen aan selectievere visserijmethodes, beperking van de
impact van de visserij op het ecosysteem, lager energieverbruik,
vernieuwing van de afzetketen en sterker ondernemerschap.

De staatssecretaris is het met ons eens dat handhaving op niveau moet
blijven, maar ze wijst erop dat de rijksdienst moet inkrimpen. Er wordt
daarom gezocht naar efficiënte inzet van de capaciteit met verschillende
middelen, aldus de staatssecretaris. Zij vindt het vanzelfsprekend dat bij
nieuwe wettelijke voorschriften, zoals wellicht de aanlandingsplicht, wordt
nagegaan of de handhavingscapaciteit moet worden uitgebreid.
De huidige manier van communiceren met de visserijorganisaties en
accountantskantoren over aanpassing van de regelgeving is naar het
oordeel van de staatssecretaris voldoende. De sector ontvangt minimaal
twee maal per jaar een infobulletin. Bovendien staat de sector via een
digitale postbus in contact met het ministerie.

Nawoord Algemene Rekenkamer

De constatering van de staatssecretaris dat de kottervisserij exclusief
Europees beleid is, dat door Nederland volledig en strikt geïmplementeerd
dient te worden, klopt wat het beheer van de visbestanden betreft.
Tegelijkertijd is het zo dat Nederland zelf het Europese beleid voor
visbeheer, zoals het quotabeleid, kan beïnvloeden.

8

Duurzame visserij: terugblik

Bovendien kan Nederland voor de specifieke problemen in de kottervisserij zonder enige beperking ook eigen beleid ontwikkelen. Voor de nog
altijd urgente problemen van de ongewenste bijvangsten kunnen op
nationaal niveau preventieve maatregelen worden getroffen.
Wij zijn benieuwd naar de maatregelen van de staatssecretaris tegen
fraude met het motorvermogen, zoals het certificeren van motoren
waarmee niet kan worden gefraudeerd.
Wij zijn met de staatssecretaris van mening dat de handhaving op niveau
moet blijven. Alertheid is daarbij geboden, zoals blijkt uit ons recent
gepubliceerde onderzoek naar bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties
(Algemene Rekenkamer, 2013b). Uit dat onderzoek blijkt dat het niet
vanzelfsprekend is dat het handhavingsniveau op peil kan blijven. Bij een
eventuele uitbreiding van de taken door nieuwe regelgeving, zoals een
(gedeeltelijke) aanlandingsplicht, is daarom een correcte inschatting van
de benodigde capaciteit noodzakelijk. De staatssecretaris heeft niet
expliciet toegezegd de handhavingscapaciteit systematisch te onderzoeken en te monitoren. Wij geven haar in overweging hiertoe wel te
besluiten.

9

Duurzame visserij: terugblik

Overzicht conclusies en aanbevelingen uit
2008 en 2013

Conclusies 2008

Aanbevelingen aan

Toezeggingen

bewindspersonen 2008

minister van LNV 2008 2013

Conclusies en aanbevelingen Reactie staatssecretaris van
EZ

Nederlands visserijbeleid

Ecologische en economische

Staatssecretaris deelt conclusie

is niet streng genoeg

belangen groeien naar elkaar

dat economische en

om ambities gericht op

toe. Nederlands kottervisserij-

ecologische belangen naar

betere bescherming van

beleid kan nu meer prioriteit

elkaar toegroeien en dat

commerciële vissoorten

geven aan stimuleren van

vruchtbare samenwerking

en biodiversiteit in

ecologische belangen zoals

tussen overheid en sector

Noordzee te kunnen

innovatie. Top-downsturing is

daardoor mogelijk is, daarbij

waarmaken.

nodig voor bestrijding van

verwijzend naar innovatie-

teruggooi van ongewenste

projecten vanaf 2007.

bijvangsten (discards) en voor
handhaving.
Europees quotabeleid

Op EU-niveau duidelijk

Minister van LNV

MSY-beheer voor schol en tong

geeft onvoldoende

kiezen voor MSY-aanpak

ondersteunt MSY-

is succesvol.

bescherming aan

met meerjarige plannen,

aanpak.

commerciële vissoorten

ook voor vissoorten die

en heeft ongewenste

niet van economisch

neveneffecten voor deze

belang zijn voor Neder-

soorten alsmede voor

land.

gehele ecosysteem.

Voor langere termijn nu al

Minister van LNV gaat

Langetermijnstrategie is uitge-

actief werken aan

aan strategie werken als

werkt tot 2013. Nederland

strategie/visie voor

voorbereiding op toe-

steunt Europese Commissie in

toekomstige herziening

komstige herziening van

haar hervormingsvoorstellen.

van Europees visserij-

Europees visserijbeleid.

Ongewenste bijvangsten

beleid en daarin beleids-

worden bestreden door

terreinen natuur en

innovatie.

visserij beide betrekken.
Op nationaal niveau

Minister van LNV blijft

Beleid is afgestemd en er zijn

maatregelen nemen ter

zich inzetten voor

beschermde gebieden in

bescherming van bio-

onderlinge afstemming

Noordzee aangewezen.

diversiteit in Noordzee en

van beleidsterreinen.

daarbij beleidsterreinen
beter op elkaar
afstemmen.
Prioriteit geven aan

Minister van EZ moet investe-

Staatssecretaris wil gebruik-

bestrijding van discards

ren in samenwerking met

maken van mogelijkheden om

door op nationaal niveau

viskeurmerkorganisaties en ook

samen te werken met

innovatie te stimuleren en

kennis en ervaring van niet-

visserijsector en niet-gouver-

binnen EU aan te dringen

gouvernementele organisaties

nementele organisaties en

op maatregelen om

en van gecertificeerde vissers

wijst op Regionale Advies-

discards te bestrijden.

moeten gebruiken bij aanpak

raden. Nederland pleit in EU

van ongewenste bijvangsten.

voor versterking van hun rol.

Minister moet blijven inzetten

Overbevissing en teruggooi

op meest succesvolle

van ongewenste bijvangsten

instrument: innovatie van

moeten worden aangepakt.

visserij. Maatregelen in EU-

Discards moeten worden

10

Duurzame visserij: terugblik

Conclusies 2008

Aanbevelingen aan

Toezeggingen

bewindspersonen 2008

minister van LNV 2008 2013

Conclusies en aanbevelingen Reactie staatssecretaris van
EZ

verband zijn nog niet genomen,

aangepakt door middel van

hoewel dit beleidsprioriteit is

Europese aanlandings-

binnen EU en Nederland.

verplichting.
Staatssecretaris wil blijven
inzetten op meest succesvolle
instrument: innovatie.

Controle en handhaving

Duidelijkheid geven over

Minister van LNV volgt

Handhavingscapaciteit is

Staatssecretaris is met ons

van wettelijke regels

beoogd nalevingsniveau

eerste aanbeveling niet

afgenomen, terwijl noodzaak

eens dat handhaving op niveau

op.

voor strenge controle niet is

moet blijven. Er wordt gezocht

veranderd. Onduidelijk is of

naar efficiënte inzet van

kwantitatieve normen

risicogestuurd handhaven

capaciteit. Bij nieuwe wettelijke

en LNV geeft geen

afgenomen capaciteit compen-

voorschriften wordt nagegaan

controleerbare kwanti-

seert. Comanagement als vorm

voor visserij staan onder met oog op vereiste
druk. EU stelt geen

nalevingscapaciteit.

of handhavingscapaciteit moet
van zelfcontrole is geen effectief worden uitgebreid.
instrument.
Comanagement is effectief

tatieve invulling aan
kwalitatieve eisen van
EU. Comanagement
biedt nog niet voldoende

Wij bevelen aan om handhaving gebleken voor beheer visop niveau te houden. Minister
bestanden. Systeem is niet

tegenwicht.

zou werking van risicogestuurd

effectief op terrein van motor-

handhaven met behulp van

vermogen. Maatregelen tegen

elektronische middelen, moeten

fraude met motorvermogen
onderzoeken en monitoren. Ook worden voorbereid.
is meer aandacht nodig voor
Huidige manier van communicommunicatie met visserijsector ceren met visserijorganisaties
over wet- en regelgeving. Voor en accountantskantoren is
(gedeeltelijke) aanlandings-

volgens staatssecretaris

plicht zal extra handhavings-

voldoende.

capaciteit nodig zijn.
Bevorderen dat

Minister van LNV werkt

In 2009 en 2011 zijn twee

nalevingniveau wordt

mee aan Europese

Europese controleverorde-

verankerd in Europese

basiscriteria voor ‘goede’

ningen van kracht geworden;

verordeningen met oog op

controle.

daarmee is toezegging over

level playing field.

goede controle uitgevoerd.

Hoewel problemen in

Onderbouwing geven aan

Innovatieprestaties zijn

boomkorvisserij al lang

haalbaarheid van

gehaald. Verantwoordelijkheid

bekend zijn is innovatie

innovaties om energie te

ligt nu mede bij ondernemers.

pas recent op gang

besparen en discards te

Wanneer in 2013 nieuwe

gekomen. Mogelijk

bestrijden en aangeven

keuzes worden gemaakt voor

succes is niet

met welke middelen

verdeling van Europese

onderbouwd.

doelen gehaald gaan

visserijgelden, zou moeten

worden.

worden nagegaan hoe overheid
innovatie kan ondersteunen.

Niet duidelijk is welk

Duidelijke en meetbare

Minister van LNV

effect sanering heeft

doelen stellen voor opti-

onderschrijft

gehad op economische

male vlootgrootte gege-

aanbevelingen niet.

resultaten van

ven bestaande vangst-

overblijvende vissers en

beperkingen, zodat

of saneringsbeleid

effectiviteit van sanerings-

toereikend was.

maatregelen meetbaar
wordt.
Effect onderzoeken van
systeem van individueel
overdraagbare en verhandelbare quotarechten
op economische duurzaamheid van visserij.

Sanering is afgesloten beleid.

11

Duurzame visserij: terugblik

1

Over dit onderzoek

1.1

Inleiding
De onderzoeksrapporten van de Algemene Rekenkamer bevatten aanbevelingen gericht op de oplossing van problemen die in het onderzoek
zijn gesignaleerd. In onze terugblikken bekijken we na enige tijd wat er
met deze aanbevelingen en met de eventuele toezeggingen van de
bewindspersonen is gebeurd.

In dit rapport blikken wij terug op het onderzoek Duurzame visserij, dat
is gepubliceerd op 30 oktober 2008 (Algemene Rekenkamer, 2008).
Het rapport bevat ook een hoofdstuk waarin wij vooruitblikken.
Dat hoofdstuk is gewijd aan de betekenis die de introductie van viskeurmerken heeft voor het visserijbeleid van de overheid. We besteden
hieraan apart aandacht omdat het kabinet-Rutte/Verhagen in 2011,
versterkt ondernemerschap als een van de hoofddoelstellingen van het
visserijbeleid heeft gekozen (EL&I, 2011a).7 Certificering van
visserijbedrijven kan daarin een stimulans zijn. De snelle ontwikkelingen
op dit terrein maken het de moeite waard om er aandacht aan te
schenken.

1.2

Vraagstelling
De hoofdconclusie van ons rapport Duurzame visserij uit 2008 luidde
dat de overheid uit ecologisch oogpunt niet streng genoeg was om de
ambities voor een betere bescherming van de visstand en de biodiversiteit in de Noordzee te kunnen waarmaken.

Wij trokken die conclusie op basis van een aantal bevindingen:

7

“Hoofddoelstelling van het visserijbeleid van dit kabinet is dat de visketen via vernieuwing dient

te verduurzamen. Visbestanden en het onderwatermilieu zijn het ecologisch kapitaal voor de
visserij. Daarmee zet dit kabinet het beleid van het vorige kabinet voort. (… ) Even belangrijk zijn
een gunstig innovatieklimaat, versterkt ondernemerschap en meer samenwerking, zowel onderling
als met maatschappelijke organisaties” (EL&I, 2011a).

12

Duurzame visserij: terugblik

•

Het Europese quotabeleid geeft onvoldoende bescherming aan de
commerciële vissoorten en heeft ongewenste neveneffecten.

•

Controle en handhaving staan onder druk.

•

Het mogelijke succes van innovatiebeleid is niet onderbouwd.

•

Het effect van sanering op economische resultaten is niet duidelijk.

Wij deden in ons rapport ook aanbevelingen aan de minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Op de volgende
aanbevelingen gaan wij in deze terugblik in:
•

Kies op EU-niveau duidelijk voor de MSY-aanpak met meerjarige
plannen, ook voor vissoorten die niet van economisch belang zijn voor
Nederland.

•

Werk voor de langere termijn nu al actief aan een strategie/visie voor
de toekomstige herziening van het gemeenschappelijk visserijbeleid,
en betrek daarin de beleidsterreinen van natuur én visserij.

•

Neem op nationaal niveau maatregelen ter bescherming van de
biodiversiteit in de Noordzee en stem daarbij de zojuist genoemde
beleidsterreinen beter op elkaar af.

•

Geef prioriteit aan de bestrijding van het terug in zee gooien van
ongewenste bijvangsten (discards) door op nationaal niveau innovatie
te stimuleren en binnen de EU aan te dringen op maatregelen om
discards te bestrijden.

•

Geef duidelijkheid over het beoogde nalevingsniveau met het oog op
de vereiste nalevingscapaciteit.

•

Geef onderbouwing aan de haalbaarheid van innovaties om energie te
besparen en ongewenste bijvangsten te bestrijden en geef aan met
welke middelen de doelen gehaald gaan worden.

De minister heeft op onze aanbevelingen de volgende toezeggingen
gedaan:
•

De minister van LNV ondersteunt de MSY-aanpak.

•

De minister gaat aan een strategie werken als voorbereiding op de
toekomstige herziening van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

•

De minister blijft zich inzetten voor de onderlinge afstemming van de
verschillende beleidsterreinen.

•

De minister werkt mee aan Europese basiscriteria voor ‘goede’
controle.

We zijn in dit terugblikonderzoek nagegaan of de toezeggingen zijn
nagekomen. Ook hebben we gekeken of de koers van het beleid, te weten
versterkt ondernemerschap en eigen verantwoordelijkheid in de
visserijsector, gevolgen heeft voor de duurzaamheid van de kottervisserij.

13

Duurzame visserij: terugblik

14

1.3

Onderzoeksmethode
We hebben gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van alle belanghebbenden: het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw Innovatie
(EL&I; thans EZ), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA),
de permanente vertegenwoordiging van de Nederlandse overheid in
Brussel, vissers, koepelorganisaties van de kottervisserij, wetenschap,
Wereld Natuurfonds (WNF), Stichting Noordzee en de Marine Stewardship
Council (MSC).
Daarnaast hebben we relevante Kamerstukken, wetenschappelijke
literatuur, jaarverslagen, websites, dagbladen en nota’s van ngo’s en het
MSC geraadpleegd c.q. bestudeerd.

1.4

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 van dit rapport beschrijven we de ontwikkelingen van het
Europese en het Nederlandse visserijbeleid na 2008. Het Europese
visserijbeleid betrekken we in het onderzoek omdat het Nederlandse
beleid daarop is geënt.
In hoofdstuk 3 blikken we terug op ons onderzoek uit 2008. Aan de hand
van onze aanbevelingen van destijds en de toezeggingen van de minister
analyseren we de ontwikkelingen in de belangrijkste instrumenten van
het visserijbeleid: sanering, innovatie, handhaving en quota. We toetsen
daarbij de maatregelen die het kabinet in de kottervisserij heeft getroffen
aan de Europese en Nederlandse beleidsambities. In dit hoofdstuk
besteden we extra aandacht aan de teruggooi van ongewenste bijvangst
(discards), vanwege de actuele discussie tussen de minister van EZ, de
Tweede Kamer en de visserijsector over maatregelen om de teruggooi te
verminderen.
In hoofdstuk 4 belichten we de introductie van viskeurmerken en bekijken
we welke betekenis deze ontwikkeling heeft voor het Nederlandse
visserijbeleid.

Duurzame visserij: terugblik

2

Europees en Nederlands visserijbeleid na 2008

In dit hoofdstuk beschrijven we de belangrijkste elementen uit de voorstellen van de Europese Commissie voor het nieuwe Europese visserijbeleid dat in 2014 in werking moet treden. Aansluitend bespreken we het
standpunt dat de Nederlandse regering in reactie daarop heeft
ingenomen. In het volgende hoofdstuk toetsen we de maatregelen die het
Nederlandse kabinet in de kottervisserij heeft getroffen aan deze beleidsambities.

2.1

Herziening gemeenschappelijk visserijbeleid
In 2008 constateerden wij dat de biodiversiteit en de visbestanden in de
Europese wateren, ondanks het visserijbeleid van de Europese Unie (EU),
steeds verder achteruit gingen. De Europese Commissie bevestigde in
2009 in haar Groenboek Hervorming Gemeenschappelijk Visserijbeleid
(Europese Commissie, 2009) het sombere beeld van de Europese visserijsector met de vaststelling dat er nog steeds sprake was van overbevissing in de Unie. 8

2.1.1

Voorlopige Commissievoorstellen in Groenboek 2009

In het Groenboek werden enkele noodzakelijke veranderingen ter
discussie voorgelegd:
1.

Het uitgangspunt van het Europese visserijbeleid moet radicaal
veranderen: niet de economische duurzaamheid (instandhouding van
de visserijsector) moet uitgangspunt zijn van beleid, maar het
ecologische belang van instandhouding van soorten en biodiversiteit.
Pas als dat ecologische doel is gerealiseerd, is ook economisch
levensvatbare visserij mogelijk.

2.

De visserijsector moet zelf meer verantwoordelijkheid gaan dragen bij
de uitvoering van het Europese visserijbeleid. Vormen van zelfbeheer

8

Een groenboek is een discussiedocument dat de Europese Commissie opstelt voordat nieuwe

wetgeving en beleid tot stand komt.

15

Duurzame visserij: terugblik

en het toekennen van (vangst-)rechten aan de sector zijn mogelijkheden om dat doel te bereiken. De nalevingscultuur door de sector is
pover en moet op deze manier verbeteren. De sector moet betalen
voor visrechten en controle.
3.

Het ontbreekt de lidstaten aan politieke wil om de naleving van de
vangstbeperkingen te garanderen (Europese Commissie, 2009).
Daarom moet ook het controle- en handhavingssysteem diepgaand
worden hervormd.

4.

De lidstaten moeten zelf komen met voorstellen voor maatregelen om
het probleem van de ongewenste bijvangst terug te dringen.

2.1.2

Definitieve Commissievoorstellen voor nieuw visserijbeleid

Nadat de lidstaten over het Groenboek waren geconsulteerd, presenteerde de Europese Commissie medio 2011 haar definitieve voorstellen
voor de herziening van het Europese visserijbeleid (Europese Commissie,
2011).
De nieuwe doelstelling van het visserijbeleid is een duurzaam gebruik en
instandhouding van natuurlijke hulpbronnen. Het uitgangspunt om daarbij
ecologische belangen boven economische belangen te stellen, staat in de
definitieve voorstellen niet vermeld.
Ook het idee om de sector te laten betalen voor visrechten en controle
komt in de definitieve voorstellen niet meer terug.
Het principe van meer zelfbeheer door de sector is wél verder uitgewerkt.
Producentenorganisaties en brancheorganisaties worden verantwoordelijk
voor de planning van de visserijactiviteiten, het duurzaam beheer van
visbestanden en het beheer van quota.
Verder krijgen de lidstaten in het kader van de regionalisering meer
ruimte om maatregelen te treffen die in hun eigen situatie bijdragen aan
de instandhouding van bepaalde vissoorten. Deze maatregelen moeten in
de eigen wetgeving worden vastgelegd.
Voor de problemen rond de naleving van de vangstbeperkingen zijn in
2009 en 2010 afzonderlijke verordeningen in werking getreden, die het
systeem diepgaand hervormen. In deze verordeningen is een streng
geregelde controle en handhaving gedetailleerd vastgelegd. 9
Het probleem van de discards ten slotte, moet volgens de definitieve
voorstellen van de Commissie worden aangepakt door invoering van een
aanlandingsverplichting.

9

In bijlage 2 is een samenvatting opgenomen van de Europese controleverordening en de

verordening tegen illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij (de IOO-verordening).

16

Duurzame visserij: terugblik

2.1.3

Standpunt Nederland over Europese herzieningsvoorstellen

Nederlandse reactie op Groenboek
De minister van LNV onderschreef in 2009 de analyse die de Europese
Commissie in het Groenboek had gegeven van de structurele problemen
in de Europese visserij, zoals overbevissing en overcapaciteit van de
Europese vloot (LNV, 2010a). Ook was de minister het eens met de
Commissie dat de beleidsdoelstellingen onduidelijk waren, de
besluitvorming gericht was op de korte termijn, de sector onvoldoende
zelf verantwoordelijkheid nam en de naleving en handhaving gebrekkig
waren.

Nederlandse reactie op definitieve voorstellen
De reactie van het kabinet-Rutte/Verhagen op de definitieve voorstellen
die de Europese Commissie in 2011 naar buiten bracht, was op hoofdlijnen positief (EL&I, 2011b): “Het kabinet ondersteunt de doelstelling
van de Europese Commissie die is gericht op duurzaam gebruik en
instandhouding van natuurlijke hulpbronnen en ecosystemen in zee. (…)
Voor het kabinet is het van groot belang dat er toekomstperspectief wordt
geboden aan de visserijsector, die duurzaam, rendabel en maatschappelijk geaccepteerd opereert.”
Tegelijkertijd gingen de voorstellen op onderdelen niet ver genoeg voor
de Nederlandse regering, die een expliciete en ambitieuze koppeling van
het visserijbeleid aan het natuur- en milieubeleid voorstaat. Nederland wil
daarbij ook een verdergaande regionalisering van het visserijbeleid 10 om
het draagvlak voor het beleid te vergroten. Een grotere verantwoordelijkheid voor producentenorganisaties kan op Nederlandse steun rekenen.

Nederland sloot zich aan bij het voorstel van de Europese Commissie om
het teruggooien van ongewenste bijvangsten (discards) terug te dringen
door een aanlandingsverplichting.

2.2

Conclusies
Nederland steunt op hoofdlijnen de voorstellen van de Europese
Commissie voor een nieuw gemeenschappelijk visserijbeleid. Enerzijds
moet de visserijsector zelf meer verantwoordelijkheid gaan dragen voor
de duurzaamheid, anderzijds wordt de sector strenger dan voorheen
gecontroleerd.

10

Regionalisering van het beleid betekent concreet dat (groepen van) lidstaten ruimte van de EU

krijgen om binnen de kaders van het gemeenschappelijke visserijbeleid zelf wetten en regels op te
stellen die passen bij de eigen situatie.

17

Duurzame visserij: terugblik

Nederland is het eens met de Europese Commissie dat discards moeten
worden bestreden door middel van een aanlandingsverplichting.

18

Duurzame visserij: terugblik

3

Visquota, bijvangsten, sanering,
innovatie en handhaving

In dit hoofdstuk blikken wij terug op de thema’s die we in 2008 in ons
rapport Duurzame visserij hebben behandeld, namelijk het quotabeleid
(inclusief de discardsproblematiek), het saneringsbeleid, het innovatiebeleid, het handhavingsbeleid en het comanagement. We bespreken deze
thema’s aan de hand van de Nederlandse kottervisserij op schol en tong.

3.1

Quotabeleid
Onderstaand schema bevat de conclusies en aanbevelingen die wij in
2008 formuleerden over het visquotabeleid, en de toezeggingen daarop
van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).

Conclusie
2008

• Het Europese quotabeleid geeft onvoldoende bescherming aan de
commerciële vissoorten en heeft ongewenste neveneffecten voor deze
commerciële soorten evenals voor het gehele ecosysteem.

Aanbeveling
2008

• Kies op EU-niveau duidelijk voor de MSY-aanpak met meerjarige plannen,
ook voor vissoorten die niet van economisch belang zijn voor Nederland.
• Werk voor de langere termijn nu al actief aan een strategie/visie voor de
toekomstige herziening van het gemeenschappelijk visserijbeleid, en betrek
daarin zowel het beleidsterrein natuur en als het beleidsterrein visserij.
• Neem op nationaal niveau maatregelen ter bescherming van de biodiversiteit
in de Noordzee en stem daarbij de zojuist genoemde beleidsterreinen beter
op elkaar af
• Geef prioriteit aan de bestrijding van discards door op nationaal niveau
innovatie te stimuleren en binnen de EU aan te dringen op maatregelen om
discards te bestrijden.

Toezegging

• De minister van LNV ondersteunt de MSY-aanpak voor de kottervisserij.

2008

• De minister van LNV gaat aan een strategie werken als voorbereiding op de
toekomstige herziening van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
• De minister blijft zich inzetten voor de onderlinge afstemming van de
verschillende beleidsterreinen.
• De minister is van plan zeegebieden met bijzondere ecologische waarden in
het Nederlandse deel van de Noordzee aan te wijzen en wijst op het netwerk
van marien beschermde gebieden voor de Noord-Oost-Atlantische oceaan,
waar de Noordzee deel van uitmaakt. De minister wil deze gebieden onder
het regime van de Natuurbeschermingswet brengen.

19

Duurzame visserij: terugblik

20

Hoe is de situatie anno 2012? Samengevat luiden de conclusies van ons
terugblikonderzoek als volgt:
•

Omdat er nog geen besluiten genomen zijn over de hervorming van
het Europees visserijbeleid, is het Europese quotabeleid onveranderd.
Nederland heeft de doelstelling om de MSY-aanpak te volgen bij de
vangst van schol en tong gerealiseerd.

•

Het kabinet heeft een uitgewerkte strategie voor de Nederlandse inzet
bij de onderhandelingen in de Raad van Ministers over het Europese
visserijbeleid.

•

De bescherming van biodiversiteit is vastgelegd in de nota Biodiversiteit werkt, voor natuur, voor mensen, voor altijd (LNV, 2008).
Enkele gebieden in het Nederlandse deel van de Noordzee hebben de
status van Vogel- en Habitatrichtlijngebied gekregen.

•

Het discardsprobleem is een prioriteit in het Nederlandse visserij- en
biodiversiteitsbeleid; desondanks zijn er geen maatregelen genomen.

Wij lichten in de nu volgende subparagrafen deze conclusies toe.11

3.1.1

Europees quotabeleid

Het systeem van quotabeheer binnen de EU is sinds 2008 onveranderd
gebleven. Jaarlijks onderhandelen de lidstaten over de hoogte van de
visquota aan de hand van een voorstel van de Europese Commissie.
De Commissie baseert zich op wetenschappelijk onderzoek naar de
omvang van de commerciële bestanden.

Zoals wij in het vorige hoofdstuk hebben beschreven had de Europese
Commissie aanvankelijk wél plannen om het quotabeleid aan te passen;
in het Groenboek van 2009 werd bepleit het ecologische belang van
instandhouding van soorten en biodiversiteit maatgevend te laten zijn.
Verder zou de visserijsector moeten betalen voor visrechten.
In Nederland werd in datzelfde jaar de Taskforce Biodiversiteit ingesteld,
met als taak beleidsvoorstellen te doen voor het behoud en het duurzaam
gebruik van biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen. Deze taskforce nam
in zijn eindrapport een vergelijkbaar standpunt in als de Europese
Commissie in haar Groenboek: “Uitgangspunt zou moeten zijn dat alle
wilde vis wordt gezien als een schaarse natuurlijke hulpbron die een
aanzienlijke waarde vertegenwoordigt. Het is redelijk dat de gebruiker
betaalt voor het recht die hulpbron te benutten en de visrechten niet
gratis krijgt toebedeeld, zoals nu het geval is. De opbrengsten kunnen

11

De visquota komen ook aan de orde in ons onderzoek naar verhandelbare rechten, dat in 2013

zal verschijnen.

Duurzame visserij: terugblik

dan worden benut om de externe kosten van het visstandbeheer te
dekken, de duurzaamheid van de visserijsector te versterken en innovatie
in de viskweek te stimuleren” (Taskforce Biodiversiteit en Natuurlijke
Hulpbronnen, 2011, p. 65-66).

De Europese Commissie heeft uiteindelijk een verplicht systeem van
overdraagbare visserijconcessies voorgesteld. Dit systeem wordt in
Nederland al gehanteerd.
Het pleidooi in het Groenboek over betaling voor de visrechten is door de
Commissie in de voorstellen niet gehandhaafd. Nederland volgt het
standpunt van de Commissie.

In de definitieve Commissievoorstellen is de verscherping van het
quotabeleid niet meer teruggekomen en ook de Nederlandse regering
heeft naderhand besloten het standpunt van de Europese Commissie in
het Groenboek en van de Taskforce over betaling van visrechten niet over
te nemen.

3.1.2

MSY-aanpak

Nederland heeft al in 2008 een begin gemaakt met het naleven van de
verscherpte Europese MSY-doelstelling, die bepaalt dat er niet meer
gevist mag worden dan de aangroei van een visbestand. De norm werd
door Nederland toegepast bij de vangst van schol en tong. Sindsdien zijn
de schol- en tongbestanden in het Nederlandse deel van de Noordzee
opvallend snel gegroeid. Het scholbestand bevindt zich thans, in 2012, al
op het MSY-niveau, veel eerder dus dan de door de Europese Commissie
geplande datum van 1 januari 2015. Het tongbestand neemt ook toe,
maar heeft het MSY-niveau nog niet bereikt.
De snelheid waarmee de tong- en scholbestanden in het Nederlandse deel
van de Noordzee herstellen, is niet in exacte termen te verklaren. Diverse
factoren spelen mee: de sanering van de vloot, de daling van de visquota
en het gebruik van nieuwe vistechnieken. Maar hoeveel invloed elk van
deze factoren afzonderlijk heeft, is niet aan te geven. Bovendien blijven
ook natuurlijke omstandigheden, zoals veranderingen in de temperatuur
van het zeewater, invloed hebben op de omvang van de visbestanden.

3.1.3

Nederlandse strategie voor inzet bij EU-onderhandelingen

De minister van LNV zegde in 2008 in antwoord op ons rapport Duurzame
visserij toe dat zij aan een strategie zou gaan werken ter voorbereiding
op de herziening van het Europese visserijbeleid. Dat is in de afgelopen
periode inderdaad gebeurd in het kader van de Nederlandse inzet bij de

21

Duurzame visserij: terugblik

onderhandelingen in de Raad van Ministers over het nieuwe Europese
visserijbeleid.

In de beleidsnota Vis, als duurzaam kapitaal uit 2010 zette de minister
van LNV in een reactie op het Groenboek haar visie uiteen op het
Europees visserijbeleid (LNV, 2010a). Het kabinet-Rutte/Verhagen dat
later dat jaar aantrad, deelde deze visie en hanteerde deze als leidraad
voor de inzet bij de onderhandelingen over het nieuwe Europese
visserijbeleid (EL&I, 2011c).
Volgens deze visie moet het nieuwe visserijbeleid gebaseerd zijn op
duurzaam gebruik en instandhouding van natuurlijke hulpbronnen en
ecosystemen in zee. Voorts moet er perspectief zijn voor een maatschappelijk geaccepteerde en duurzaam opererende visserijsector die voorziet
in een belangrijke vraag naar voedsel.

De hoofddoelstelling van het visserijbeleid van het kabinetRutte/Verhagen was om de visketen met behulp van innovatie te
verduurzamen. Het nationale beleid bestond uit drie onderdelen:
1.

uitvoering gemeenschappelijk visserijbeleid en toezicht op naleving;

2.

gerichte ondersteuning van de visserijsector;

3.

versterking van de eigen verantwoordelijkheid van de sector, onder
meer door middel van certificering.

Ad 1. Wat uitvoering en toezicht betreffen is het Nederlandse beleid in
overeenstemming met de communautaire afspraken zoals die zijn
vastgelegd in de Europese controleverordening en de verordening tegen
illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij (de IOOverordening). Het budget voor de visserij-inspecties is echter wel
verlaagd (zie § 3.4).
Ad 2. De kottervisserij krijgt van het kabinet ondersteuning bij de
transitie naar innovatieve vistechnieken. De middelen daarvoor komen uit
het Europees Visserijfonds en de nationale cofinanciering daarbij.
Ad 3. Ter versterking van de eigen verantwoordelijkheid van de
visserijsector zijn zogenaamde blueports opgericht. Dit zijn samenwerkingsverbanden van ondernemers, onderzoekers,
onderwijsinstellingen en overheid, waarbinnen wordt gewerkt aan
innovatie en economische versterking van de visserijsector. Verder heeft
het kabinet besloten tot een eenmalige subsidiering van certificeringstrajecten.

22

Duurzame visserij: terugblik

3.1.4

Bescherming biodiversiteit

De minister van LNV heeft in haar reactie op ons rapport van 2008
toegezegd zich te blijven inzetten voor de onderlinge afstemming van de
diverse beleidsterreinen die betrokken zijn bij de bescherming van de
biodiversiteit in zee.
De minister is deze toezegging datzelfde jaar nog nagekomen in het
Beleidsprogramma Biodiversiteit 2008-2011 (LNV, 2008). Daarin wees het
kabinet de mariene biodiversiteit en duurzame visserij aan als een van de
vijf inhoudelijke beleidsprioriteiten, en benadrukte daarbij de noodzaak
van afstemming tussen beleidsterreinen: “De toegevoegde waarde van
het beleidsprogramma op het thema mariene biodiversiteit ligt in de
grotere coherentie die kan worden bereikt door versterkte interdepartementale en maatschappelijke samenwerking op verschillende beleidsterreinen (visserijbeleid, visserijverdragen, exploitatie van mariene
hulpbronnen, bescherming van het mariene ecosysteem, markttoegang
voor visserijproducten, armoedebestrijding, kustzoneontwikkeling) waar
vaak belangentegenstellingen aan de orde zijn.”

Het biodiversiteitsprogramma concentreerde zich op:
1.

vermindering van de bijvangsten van de visserij (halvering
bijvangsten in 2013);

2.

gebiedsbescherming in de Noordzee;

3.

uitvoering van het operationeel programma van het Europees
Visserijfonds.

Ad 1. In de volgende paragraaf gaan we in op de vermindering van de
bijvangsten.

Ad 2. Over de gebiedsbescherming in de Noordzee meldde het kabinet in
2010 dat nog datzelfde jaar vijf Natura 2000-gebieden op de Noordzee
aangewezen zouden worden als Vogel- en Habitatrichtlijngebied (EL&I,
VROM & OS, 2010). Dit is inmiddels gebeurd. Samen met maatschappelijke organisaties en de sector wordt gekeken naar de visserijmaatregelen voor deze gebieden.
Het Planbureau voor de Leefomgeving concludeert in zijn Compendium
voor de Leefomgeving echter dat de vijf aangewezen Natura 2000gebieden op de Noordzee in de periode 2007-2011 nog steeds intensief
worden bevist. Een ecologisch duurzame visserij in deze gebieden wordt
vooral bepaald door de bodemvisserij (CBS, PBL & Wageningen UR,
2012). Voor twee van de gebieden is in 2011 het VIBEG-akkoord gesloten

23

Duurzame visserij: terugblik

(EZ, 2011).12 In dit akkoord staan afspraken die als doel hebben de
belangen van Natura 2000 samen te laten gaan met de belangen van de
visserij.

Ad 3. Over de uitvoering van het Europees Visserijfonds rapporteren wij
afzonderlijk in ons EU-trendrapport 2013 (Algemene Rekenkamer,
2013a).

3.1.5

Teruggooi van vis in zee: het ‘discards’-probleem

In reactie op onze aanbeveling om prioriteit te geven aan het terugdringen van de teruggooi van vis in zee door kottervissers, heeft de
minister van LNV in 2008 geen toezegging gedaan. Niettemin bleek in
datzelfde jaar in het Beleidsprogramma Biodiversiteit 2008-2011 het
verminderen van de ongewenste bijvangst hoog op de agenda te staan
(LNV, 2008). De hoeveelheid teruggegooide vis en andere zeedieren zou
in 2013 moeten zijn gehalveerd.

Welke vis in zee wordt teruggegooid hangt af van het oogmerk waarmee
wordt gevist.
•

In de meeste gevallen gaat het om te kleine exemplaren van
commerciële vissoorten zoals tong en schol. Deze bijvangsten kunnen
worden verminderd door andere vistechnieken toe te passen en door
netten met grotere maaswijdtes te gebruiken. Met deze maatregelen
kan de bijvangst van onder andere kabeljauw en ondermaatse schol
worden tegengegaan.13

•

Het kan ook gaan om vissen en andere zeedieren van een nietcommerciële soort, zoals, zeesterren en schelpdieren. De onbedoelde
vangst van deze soorten kan worden verminderd door het gebruik van
andere vistechnieken, waaronder technieken die de zeebodem minder
beroeren.

•

Er worden ook commerciële vissoorten teruggegooid als de betreffende
visser daar geen quotum voor heeft. Zo zit er in de tongvangst vaak
schol. Teruggooi kan worden verminderd door in het quotasysteem te
werken met vangstquota in plaats van aanlandingsquota, of als vissers
hun quota kunnen uitwisselen of combineren.

•

Soms wordt vis als bijvangst (dood) overboord gezet omdat de visser
na de eerste vangst alsnog een school vis tegenkomt van hogere

12

VIBEG: Visserij in Beschermde Gebieden. Het VIBEG-akkoord is ondertekend door de staats-

secretaris van EL&I, Visned, de Nederlandse Vissersbond, het Productschap Vis, het Wereld
Natuurfonds, Stichting De Noordzee, de Waddenvereniging en de Vereniging Natuurmonumenten.
13

Doordat schol een grotere vissoort is dan tong, wordt jonge schol bijgevangen bij de tongvisserij.

Tong is in mindere mate bijvangst van schol, omdat tong kleiner is en door de mazen zwemt.

24

Duurzame visserij: terugblik

kwaliteit. Dit wordt ‘high grading’ genoemd. Sinds 2009 is dit door de
Europese Commissie verboden, maar het verbod is moeilijk te
handhaven. Alleen scherpe controles (camera’s of inspecteurs aan
boord) en ander gedrag van vissers helpen hiertegen.

Maatregelen tegen teruggooi
De Voortgangsrapportage Beleidsprogramma Biodiversiteit 2008-2011
(EL&I, VROM & OS, 2010) vermeldde dat het kabinet in 2010 samen met
de visserijsector en de betrokken maatschappelijke organisaties een plan
van aanpak zou opstellen over de verdere reductie van het ‘discards’probleem.
De staatssecretaris van LNV heeft vervolgens verschillende brieven over
dit onderwerp naar de Tweede Kamer gestuurd.
In een brief van oktober 2011 liet de staatssecretaris weten dat naar zijn
oordeel de hoeveelheid discards in de Nederlandse kottersector erg hoog
is (EL&I, 2011d). Het gaat om teruggooipercentages van 40-60% op basis
van gewicht. De inzet diende volgens de staatssecretaris vooral gericht te
zijn op het voorkomen van ongewenste bijvangst door meer selectief te
gaan vissen met de modernste visserijtechnieken.
In een eerdere brief, van juli 2011, meldde de staatssecretaris dat aan
teruggooi van ongewenste bijvangsten een einde moest komen. Het
voorstel van de Europese Commissie om een verbod uit te vaardigen op
het teruggooien van vis en een aanlandingsplicht in te voeren, kon
rekenen op steun van de staatssecretaris, maar niet onvoorwaardelijk:
“Een aanlandingsverplichting moet het sluitstuk zijn, maar deze moet
gefaseerd en gedifferentieerd worden ingevoerd teneinde draagvlak te
krijgen”. De staatssecretaris vond ook dat de overgangstermijnen
realistisch moesten zijn en de uitwerking van de aanlandingsplicht
werkbaar (EL&I, 2011b).
In een derde brief aan de Kamer schreef de staatssecretaris dat met de
sector verkend moest worden welke regels aangepast, c.q. afgeschaft
dienden te worden om bijvangsten als gevolg van die regels te beperken.
De uitkomsten van deze verkenning zouden mede bepalend moeten zijn
voor de discussie over de herziening van het Europese visserijbeleid
(EL&I, 2011c).

Tot nu toe, najaar 2012, hebben de voornemens uit de voortgangsrapportage en de brieven van de staatssecretaris nog niet geleid tot
concrete maatregelen tegen de teruggooi van vis, ondanks de hoge
prioriteit die het onderwerp heeft. Navraag bij het Ministerie van EZ, waar
het beleidsterrein visserij thans onder valt, leert dat het onderwerp deel
uitmaakt van de discussie over de invoering van het nieuwe Europese

25

Duurzame visserij: terugblik

visserijbeleid. Volgens het ministerie zouden afzonderlijke Nederlandse
maatregelen het gelijke speelveld in de EU verstoren.

Europees voorstel voor teruggooiverbod
De Europese Commissie heeft voorgesteld om in het nieuwe Europese
visserijbeleid het teruggooien van vis te verbieden (Europese Commissie,
2011). Alle gevangen vis moet worden aangeland en moet meetellen voor
de quota. Dit betekent dat er geen maximum wordt gesteld aan de
hoeveelheden die worden aangeland (aanlandingsquotum), maar aan de
hoeveelheden die in totaal per vissoort worden gevangen (vangstquotum), waarbij teruggooi in zee wordt verboden.

Een teruggooiverbod heeft diverse voordelen (Rückmann e.a., 2011,
Buisman e.a. 2011). Als alle gevangen vis wordt aangeland, kan de
omvang en ontwikkeling van de visbestanden beter worden berekend.
Er hoeft dan niet meer met schattingen (van teruggegooide vis) te
worden gerekend. Ook wordt er minder vis verspild (al is teruggegooide
vis niet helemaal nutteloos voor het ecosysteem, doordat het als voedsel
voor bijvoorbeeld zeevogels kan dienen).

Een teruggooiverbod heeft echter ook nadelen. Er zijn om te beginnen
hoge handhavingskosten mee gemoeid, doordat fysiek toezicht (meevarende inspecteurs) en cameratoezicht (camera’s en observatieteams)
noodzakelijk zijn. Het LEI komt op een totaalbedrag van € 9,5 miljoen per
jaar voor de controle op de kotters van meer dan 1500 pk (Buisman e.a.,
2011). Deze kotters vormen de hoofdmoot in de Nederlandse platvisvisserij. 14 Ook worden hoge kosten voor de vissers verwacht. Voor kotters
van meer dan 1500 pk worden de kosten door het LEI geschat op
€ 39.000 tot € 133.000 per schip per jaar. 15
Vanwege deze nadelige financiële gevolgen heeft de gezamenlijke
visserijsector in de EU een beperkter teruggooiverbod bepleit, dat alleen
betrekking heeft op soorten die ernstig worden bedreigd. 16 Om deze wens
kracht bij te zetten stelde de visserijsector dat teruggegooide vis in leven
blijft en zich dus kan voortplanten, terwijl aangelande vis per definitie
dood is. Dit argument is echter slechts beperkt geldig want het

14

De berekening betrof 79 schepen (Buisman e.a., 2011).

15

Er zijn vier verschillende scenario’s doorgerekend, op basis van een hoge en een lage opbrengst

van aangelande ‘weggooivis’ (15 of 20 eurocent per kilo) en één of twee extra man personeel aan
boord. Het betrof een voorlopige berekening op basis van een aantal vereenvoudigende
veronderstellingen.
16

Presentatie van de Nederlandse visserijsector aan de Tweede Kamer d.d. 8 oktober 2012;

20120918 Alternative proposal discards approach by EU industry (Explanatory memorandum and
legal text), niet gedateerd.

26

Duurzame visserij: terugblik

overlevingspercentage van de meeste teruggegooide vis is laag; voor
schol is dit bijvoorbeeld minder dan 10% (Rückmann e.a., 2011).
Aangezien tong en schol op dit moment geen bedreigde vissoorten zijn,
zou een beperkt teruggooiverbod zoals door de visserijsector bepleit,
vissers er niet toe aanzetten om hun vistechnieken bij de vangst van
schol en tong aan te passen. Het teruggooien van jonge schol zou in dat
geval dus op even grote schaal blijven doorgaan.

Het doel van een teruggooiverbod is de ecologische duurzaamheid van de
visserij te vergroten en verspilling tegen te gaan. Een rechtstreeks
gunstig effect van een teruggooiverbod op de platvisbestanden is echter
tot nog toe niet aangetoond. Volgens het LEI (Buisman e.a., 2011) zijn
daarvoor andere maatregelen nodig, zoals het tijdelijk sluiten van
visgronden bij hoge bijvangst, een beperking van de toegestane visserijinspanning, of een verplichting tot het gebruik van minder schadelijk
vistuig.

Een teruggooiverbod kan de vissers een financiële prikkel geven om hun
vangstmethoden te verbeteren. Daarmee ontstaat er minder ongewenste
bijvangst, wat betekent dat er minder jonge vissen onnodig sterven. Als
deze jonge vissen overleven komen ze later, en dus groter, in de
aanlandingen terecht. Volgens schattingen van het LEI (Buisman e.a.,
2011) kan dit alleen al voor de scholvisserij op termijn (in 2021) leiden
tot een extra opbrengst van € 2,1 tot € 25 miljoen per jaar, afhankelijk
van de mate waarin de bijvangst wordt verkleind.

Uit de analyse van het LEI valt af te leiden dat een complete aanlandingsverplichting zal leiden tot minder voedselverspilling en tot betere
berekeningen van de visbestanden. In hoeverre deze maatregel zal leiden
tot verduurzaming van vistechnieken, is niet te voorspellen. Door de hoge
kosten van aanlanden voor de vissers zullen zij min of meer gedwongen
worden tot innovatie, ook al ontbreekt het draagvlak hiervoor. De extra
kosten voor handhaving worden geschat op bijna € 10 miljoen per jaar.

3.2

Sanering
In onderstaand schema staan de conclusies en aanbevelingen die wij
in 2008 formuleerden over de sanering van de visserijsector, en de
toezeggingen daarop van de toenmalige minister van LNV.

27

Duurzame visserij: terugblik

Conclusies 2008

• Het is niet duidelijk welk effect sanering heeft gehad op de economische
resultaten van de overblijvende vissers en of het saneringsbeleid
toereikend was.

Aanbevelingen

• Stel duidelijke en meetbare doelen voor een optimale vlootgrootte,

2008

gegeven de vangstbeperkingen, zodat de effectiviteit van saneringsmaatregelen meetbaar wordt.
• Onderzoek het effect van het systeem van individueel overdraagbare en
verhandelbare quotarechten op de economische duurzaamheid van de
visserij.

Toezeggingen

• De minister van LNV onderschrijft de aanbevelingen niet.

2008

Hoe is de situatie anno 2012? De saneringsoperatie van 2007 was
eenmalig. Het prestatiedoel van de operatie, het verkleinen van de
kottervloot met 15%, is bijna gehaald, zo bleek uit de tussentijdse
evaluatie van het Nederlandse Operationeel Programma van het Europees
Visserijfonds 2007-2013 (Erac, 2011). De capaciteit van de kottervloot is
als volgt gedaald:
•

met bijna 15% in aantallen (23 kotters);

•

met bijna 14% in bruto ton (van 72.136 in 2006 naar 62.165 bruto
ton in 2010);

•

met bijna 15% in kilowatt 17 (van 239.795 in 2006 naar 204.048 kW in
2010).

De sanering heeft € 27,5 miljoen gekost. Volgens de tussentijdse
evaluatie is het economische rentabiliteitsdoel gehaald: de capaciteit van
de vloot is in overeenstemming gebracht met de toegestane vangst.
Welke betekenis de saneringsoperatie uiteindelijk heeft gehad voor de
economische situatie van de visserij is niet precies aan te geven; ook de
brandstofprijzen en de marktprijzen voor vis zijn hierop van invloed. Het
ministerie heeft geen nacalculatie gedaan.

Sinds 2008 wordt er geen geld meer beschikbaar gesteld voor sanering
van de visserijsector. Een uitzondering kan worden gemaakt voor
visserijen waar de overcapaciteit dusdanig groot is dat ze de verduurzaming in de weg staat (EL&I, 2011b).

3.3

Innovatie
In onderstaand schema staan de conclusies en aanbevelingen die wij in
2008 formuleerden over innovatie in de visserijsector, en de toezeggingen
daarop van de minister van LNV.

17

1 kW is ongeveer 1,359 pk.

28

Duurzame visserij: terugblik

Conclusies

• Hoewel problemen in de boomkorvisserij al lang bekend zijn is innovatie

2008
Aanbevelingen

pas recent op gang gekomen. Het mogelijke succes is niet onderbouwd.
• Onderbouw de haalbaarheid van innovaties om energie te besparen en

2008

discards te bestrijden en geef aan met welke middelen de doelen gehaald
gaan worden.

Toezeggingen

• De minister van LNV heeft geen toezeggingen gedaan.

2008

Hoe is de situatie anno 2012? Samengevat luiden de conclusies van ons
terugblikonderzoek als volgt:
•

Het beoogde innovatieprogramma is uitgevoerd en de prestatiedoelen
zijn gehaald. Effecten op ecologische duurzaamheid zijn aannemelijk,
maar niet direct aantoonbaar.

•

Het kabinet laat innovaties over aan blueports, in plaats van die
vooral ‘top down’ aan te jagen via het Visserij Innovatieplatform. Het
Ministerie van EZ faciliteert en coördineert de blueports.

We lichten een en ander hieronder kort toe.

Innovatieprogramma
Het vierde kabinet-Balkenende heeft in 2007 in het operationeel
programma van het Europese Visserijfonds 2007-2013 geld gereserveerd
voor innovatieve maatregelen gericht op verduurzaming van de hele
visserijsector. De totale uitgaven, inclusief de begrotingsuitgaven, worden
in de tabel hieronder weergegeven.

Uitgaven aan innovatie (x € 1.000)

2008

2009

2010

2011

Begrotingsartikel
21.14 (per 2011 31.14):

517 EZ

3.500 EZ

5.000 EZ

5.300 EZ

Innovatie (proefprojecten)

200 EVF

1.000 EVF

1.400 EVF

1.100 EVF

21.14 Innovatie

758 EZ

5.000 EZ

4.800 EZ

6.600 EZ

79 EZ

(kennisontwikkeling- en
verspreiding)
21.14 Verduurzaming

6.390 EZ

165 EZ

Noordzeevisserij/duurzame

8.400 EVF

200 EVF

2 EZ
20 EVF

visserijmethoden
21.14 Technische bijstand

Totaal

16.265

9865

51 EZ

146 EZ

50 EVF

150 EVF

11.380

13.318

Bron: Jaarverslagen Ministerie van LNV 2008 en 2009, EL&I 2010 en 2011

Met dit geld is een groot aantal projecten geïnitieerd. Daarvan zijn er 95
gerealiseerd, overigens niet alleen in de kottervisserij. De projecten
hebben een bijdrage geleverd aan de verbetering van de bestaande
visserijtechnieken.

29

Duurzame visserij: terugblik

Er zijn bijvoorbeeld alternatieven voor de in ecologisch opzicht schadelijke traditionele boomkor in gebruik genomen, zoals de pulskor, de
sumwing en de hydrorig. 18 In de afgelopen periode zijn 42 Nederlandse
vissersschepen uitgerust met een experimentele pulskor. De Europese
Raad van visserijministers en de Europese Commissie hebben in oktober
2012 het principebesluit genomen dat nog meer Nederlandse vissers
mogen vissen met de pulstechniek (EL&I, 2012).

In de voortgangsrapportage van het Beleidsprogramma Biodiversiteit
2008–2011 (EL&I, VROM & OS, 2010) werd gesteld dat met de middelen
uit het Europees Visserijfonds 40% van de boomkorvloot in 2013 moest
zijn overgestapt naar meer duurzame methoden. Volgens mondelinge
informatie van het Ministerie van EZ (3 oktober 2012) zijn met de inzet
van de verschillende regelingen onder het Europees Visserij Fonds (EVF)
brandstofbesparingen van 40–60% bereikt en is de bodemberoering als
gevolg van de nieuwe vistechnieken aanzienlijk verminderd. 19

Een andere maatregel die het vierde kabinet-Balkenende in 2007 heeft
getroffen in het kader van het innovatieprogramma betrof de invoering
van een garantstellingsregeling. Deze regeling moest het voor vissers
gemakkelijker maken om leningen af te sluiten voor investeringen in
nieuwe visserijtechnieken. Van deze regeling is geen gebruik gemaakt,
vanwege de solvabiliteitseis (een verplicht eigen vermogen van een
bepaalde omvang). Bovendien bleek de regeling volgens de vissers en het
ministerie zelf te ingewikkeld te zijn (VIP, 2011). Met ingang van 2012 is
opnieuw een garantstellingsregeling van kracht geworden (EL&I, 2011e).

Blueports
De overheid heeft innovatie van de vissersvloot in de afgelopen periode
gestimuleerd met het Visserij Innovatieplatform. Dit platform werd in
2006 voor een periode van drie jaar opgericht en bestond uit tien
vertegenwoordigers uit de visserijsector, de wetenschap, maatschappelijke organisaties, politiek en overheid. Het Visserij Innovatieplatform is
eind 2010 volgens plan opgeheven. Na jaren van het vooral top-down

18

Pulskor: sleepnet waarmee vissen die half in de bodem verblijven worden opgeschrikt zonder dat

de zeebodem wordt omgewoeld. De wekkerkettingen van traditionele sleepnetten zijn bij de
pulskor namelijk vervangen door sleepdraden waar stroomstoten doorheen lopen. Sumwing: dit is
een zwevende vleugel met netten. Het vistuig is veel lichter dan de traditionele boomkor en heeft
minder weerstand. Voordeel hiervan is dat er minder brandstof wordt verbruikt en dat de bodem
minder wordt beroerd. Hydrorig: bij dit vistuig zijn de wekkerkettingen van het net vervangen door
een profiel dat waterwervelingen opwekt. Ook met deze techniek wordt minder brandstof verbruikt
en wordt de bodem minder beroerd.
19

In ons EU-trendrapport 2013 (Algemene Rekenkamer, 2013a) is een gedetailleerde evaluatie

opgenomen van het Nederlandse operationeel programma bij het Europees Visserijfonds.

30

Duurzame visserij: terugblik

aanjagen van innovatie in de visserijsector is het nu aan de regio’s om dit
proces bottom-up verder inhoud te geven. Vanuit die gedachte is in 2011
de opdracht om de sector te vernieuwen verankerd in vijf regionale
blueports: samenwerkingsverbanden binnen Nederlandse havens die zich
richten op versterking van de bedrijfseconomische situatie van de hele
visserij (dus niet alleen de kottervisserij) door innovatie en goed
ondernemerschap.
De minister van LNV kondigde in 2010 daarnaast de oprichting aan van
een nationale blueport, met als opdracht het aanjagen van innovatie en
ondernemerschap binnen de hele visserijketen en tussen de verschillende
visserijsectoren (LNV, 2010b). Deze nationale blueport heeft vorm
gekregen in het landelijk platform Visserij-innovatie & Blueports. Dit
platform heeft een visie op verduurzaming en rentabiliteit ontwikkeld en
faciliteert en coördineert de activiteiten van de regionale blueports.
Omdat deze ontwikkeling nog zo recent is, kan er niets gezegd worden
over bereikte resultaten.

3.4

Handhaving
In onderstaand schema staan de conclusies en aanbevelingen die wij in
2008 formuleerden over controle en handhaving van de wettelijke regels
voor de visserij, en de toezeggingen daarop van de minister van LNV.
Conclusies
2008

• De controle en handhaving van de wettelijke regels voor de visserij staan
onder druk. De EU stelt geen kwantitatieve normen en de minister van
LNV geeft geen controleerbare kwantitatieve invulling aan kwalitatieve
eisen van de EU. Comanagement biedt nog niet voldoende tegenwicht.

Aanbevelingen
2008

• Geef duidelijkheid over het beoogde nalevingsniveau met het oog op de
vereiste nalevingscapaciteit.
• Bevorder dat dit nalevingsniveau wordt verankerd in de Europese
verordeningen met het oog op een gelijk speelveld.

Toezeggingen

• De minister van LNV volgt de eerste aanbeveling niet op.

2008

• De minister van LNV werkt mee aan Europese basiscriteria voor een
‘goede’ controle.

Hoe is de situatie anno 2012? Samengevat luiden de conclusies van ons
terugblikonderzoek als volgt:
•

Als gevolg van bezuinigingen op de NVWA is de beschikbare
capaciteit voor handhaving van de visserijregels tot 2010
afgenomen. Sinds 2010 is de capaciteit evenwel stabiel. Het kabinet
heeft hiermee invulling gegeven aan het voornemen om prioriteit te
geven aan handhaving van de visserijregels. Relatief is de
inspectiecapaciteit niettemin gedaald, omdat de NVWA er nieuwe
taken bij heeft gekregen als gevolg van nieuwe EU-verordeningen.

31

Duurzame visserij: terugblik

Door de afgenomen handhavingscapaciteit is risicogestuurde
handhaving noodzakelijk geworden.
•

3.4.1

Comanagement is geen alternatief voor handhaving.

Inspectie door de NVWA

In het visserijbeleid is handhaving een belangrijk element. We zetten in
figuur 1 hieronder de controle-inzet van de NVWA in 2010 af tegen de
controle-inzet in de twee voorgaande jaren. Het aantal uren voor de
visserij-inspectie is in 2008 en 2009 met ongeveer 20% gedaald (van
ruim 65.000 naar ruim 53.000 uren). Na 2009 is de visserijcapaciteit
stabiel gebleven. Het is niet duidelijk of deze verlaagde inzet wordt
gecompenseerd door de inzet van efficiëntere (elektronische) hulpmiddelen. De visserij-inspectie heeft overwegend betrekking op de
kottervisserij op schol, tong en garnalen en in veel mindere mate op de
pelagische visserij (haring, makreel, horsmakreel en andere vissoorten
die niet op de zeebodem leven).20 Alle controles op zee, de controles op
het motorvermogen en de controles op vervoer en handel zijn volledig
gericht op de kottervisserij. Controles op aanlandingen zijn grotendeels
gericht op de kottervisserij.

20

De bezuinigingen op de NVWA komen ook aan de orde in ons rapport Bezuinigingen op

uitvoeringsorganisaties (Algemene Rekenkamer, 2013b).

32

Duurzame visserij: terugblik

In de periode 2008-2010 is het aantal geplande en gerealiseerde controles vooral afgenomen bij de aanlandingscontroles voor de zeevisserij en
bij de controles op zee. Op het motorvermogen is minder gecontroleerd.
Dit hing samen met het feit dat veel kotters aan de wal bleven als gevolg
van de hoge brandstofprijzen, waardoor er een verminderd risico op
overtreding bestond
De categorie ‘overig’ in figuur 1 heeft voor het merendeel betrekking op
controles van de vangstregistratie. In 2010 zijn daar de inspecties voor
de uitvoering van de nieuwe Europese IOO-verordening bij gekomen.
Deze verordening verplicht de lidstaten in aangewezen havens jaarlijks
ten minste 5% van aanlandings- en overladingsactiviteiten van
vissersvaartuigen uit derde landen te inspecteren (zie bijlage 2).

De verminderde inzet heeft tot een lager aantal controles geleid en
dientengevolge tot een lager aantal vastgestelde overtredingen.
De meeste overtredingen op zee betreffen verboden netvoorzieningen en
een te hoog motorvermogen. Figuur 2 geeft overtredingen (‘Niet
akkoord’) in 2008, 2009 en 2010 weer.

33

Duurzame visserij: terugblik

Een daling in de planning en realisatie van controles hoeft overigens niet
te wijzen op een verminderde inzet van de NVWA. Dit kan ook wijzen op
een andere, efficiëntere, manier van werken, waarbij gebruik wordt
gemaakt van elektronische data-analyse.

In bijlage 2 is een uitleg van de NVWA opgenomen over de verschillende
soorten handhaving. De aantallen aanlandingen zijn daarin ook opgenomen.

Het toezicht door de NVWA is traditioneel repressief. Het Ministerie van
EL&I vindt dat er nog ruimte is om de handhaving ‘slimmer’ te maken
door al bestaande systemen (zoals elektronische logboeken en het
volgsysteem VMS)21 gerichter te gebruiken. Verder zou ook meer op basis
van risicoanalyses moeten worden gehandhaafd. Het ministerie kon ons
desgevraagd niet aangeven wat handhaving op basis van risicoanalyses
betekent voor de kwaliteit van de handhaving.
Volgens de NVWA is risicogestuurd toezicht al jaren in ontwikkeling.
Risicogestuurd toezicht baseert zich op informatie en naarmate er meer
elektronische gegevens kunnen worden gegenereerd, kan er meer en
beter geanalyseerd worden. Deze vorm van inspectie zal steeds verfijnder
worden, omdat er met schaarsere middelen scherpere keuzes gemaakt
moeten worden.
Daarnaast zou het toezicht volgens de NVWA zo ingericht kunnen worden
dat het vissers meer prikkelt en stimuleert om bestaande regelgeving na
te leven, bijvoorbeeld door ‘naming and shaming’, het gebruik van sociale
media of door relevante wetgeving voor vissers inzichtelijk en begrijpelijk
te maken. De communicatie tussen het ministerie en de sector zou op dat
punt kunnen worden verbeterd.

3.4.2

Comanagement
Comanagement is een systeem waarbij de sector binnen ‘beheergroepen’
toeziet op de verdeling en het opvissen van het aan Nederland toegekende quotum vis. Vissers die deelnemen aan het comanagement (bijna
alle kottervissers in Nederland) dragen het recht op individueel beheer
van hun quota over aan het bestuur van de beheergroep. Ze verplichten
zich om al hun vis via de veiling te verhandelen, de vangstbeperkingen na
te leven en jaarlijks een visplan op te stellen waarin zij aangeven hoe zij
hun visserijactiviteiten gaan uitvoeren.
Het Ministerie van EL&I (thans EZ) kent, na goedkeuring van de visplannen, een groepscontingent en zeedagen toe. De sector moet verplicht
administratie houden van contingenten, vaartuigen/vergunningen en

21

VMS staat voor Vessel Monitoring System.

34

Duurzame visserij: terugblik

zeedagen. Verder registreert het ministerie de benutting en ruil van
visquota tussen Nederland en andere lidstaten. Over handel in quota of
prijsvorming ontvangt het ministerie geen informatie.
Met de invoering van het comanagement begin jaren negentig is er
binnen de sector draagvlak ontstaan voor het Europese quotabeleid.
Vanwege het draagvlak heeft het ministerie dan ook geen plannen om dit
systeem te evalueren of te veranderen.
Behalve het beheren van de quota hebben de beheergroepen ook tot taak
om toe te zien op het motorvermogen van vissersschepen; zij dienen
vissers die met een te hoog motorvermogen uitvaren een sanctie op te
leggen. Technische bureaus verzegelen de motoren na installatie of
onderhoud. Die bureaus moeten (het verbreken van) de verzegeling en
eventuele constatering van te hoge motorvermogens doorgeven aan de
NVWA. De NVWA, op haar beurt, controleert de technische bureaus, de
zegels en de hoogte van het motorvermogen tijdens de reguliere
controles.

Het systeem van comanagement als vorm van zelfhandhaving is niet
transparant. Tot op heden zijn er binnen de beheergroepen geen sancties
opgelegd aan vissers die overtredingen begaan, zo blijkt uit mondelinge
informatie vanuit de sector. Er zijn betrokkenen die dat beschouwen als
een bewijs voor het vrijwel probleemloos functioneren van de groepen;
andere betrokkenen zien dit als een bewijs voor de ruimte die er is om
ongestraft de regels te ontduiken.
Uit gegevens van de NVWA (figuur 2 in § 3.4.1) blijkt dat er wel degelijk
overtredingen zijn begaan door vissers die met een te hoog
motorvermogen visten.

3.5

Conclusies en aanbevelingen

3.5.1

Conclusies

Het kabinet streeft naar duurzaam gebruik van de zee, verbetering van
de biodiversiteit en een maatschappelijk geaccepteerde en duurzaam
opererende visserijsector. In dit terugblikonderzoek zien wij in dit
verband zowel positieve als negatieve ontwikkelingen.

Een positieve ontwikkeling is de toename van de schol- en tongbestanden
in de Noordzee. Of de toename gevolg is van (overheids-)maatregelen of
van natuurlijke oorzaken, is niet vast te stellen. Ook valt niet te zeggen
of de toename van de bestanden tijdelijk of structureel is.

35

Duurzame visserij: terugblik

Positief is ook het proces van innovatie van de kottervloot, dat sinds 2007
is ingezet. Er zijn onder meer nieuwe vistechnieken geïntroduceerd, die
de zeebodem minder of niet beroeren. De overheid heeft aan deze
ontwikkeling bijgedragen door de oprichting van het Visserij Innovatieplatform en door het beschikbaar stellen van middelen uit het Europees
Visserijfonds.

Door de oprichting van blueports is innovatie sinds 2011 een eigen
verantwoordelijkheid van de kottervissers geworden. Of met deze
beleidswijziging een snellere introductie van innovatieve vistechnieken
mag worden verwacht, is niet duidelijk. Uiteindelijk zijn economische
motieven, zoals brandstofbesparing, de belangrijkste drijfveer voor de
kottervisserij om over te stappen op andere technieken. Innovatieve
vismethoden zijn duur en het is op dit moment onduidelijk of de overheid
na 2013 nog actieve steun wil geven aan de innovatie van de vloot.

Een negatief gegeven is dat er, ondanks de hoge prioriteit die het kabinet
geeft aan het bestrijden van het discardsprobleem, nog steeds geen
maatregelen zijn getroffen tegen de grootschalige teruggooi van vis.
Het kabinet vindt dat er een pakket van maatregelen moet komen om
discards aan te pakken, met als sluitstuk een aanlandingsplicht. Deze
plicht zou stapsgewijs moeten worden ingevoerd, zodat de sector zich kan
aanpassen (EL&I, 2011f). Uit het alternatieve plan van de Europese
visserijsector is af te leiden dat dit draagvlak ontbreekt. Het wachten is
op het nieuwe Europese visserijbeleid, waarin maatregelen tegen teruggooi zullen worden opgenomen.

De capaciteit die beschikbaar is voor de handhaving van de vangstbeperkingen en overige regels voor de visserij staat, net als in 2008,
onder druk. Het kabinet zet geen stappen om deze capaciteit uit te
breiden. Gelet op het feit dat handhaving een van de drie pijlers is van
het huidige visserijbeleid, roept deze keuze vragen op.

De zojuist geschetste ontwikkelingen laten zien dat het Nederlandse
visserijbeleid twee gezichten heeft. Als het gaat om innovatie en
verduurzaming groeien economische en ecologische belangen steeds
meer naar elkaar toe en kan meer worden samengewerkt op basis van
wederzijds vertrouwen. Voor de handhaving van wet- en regelgeving en
het repressief bestrijden van teruggooi blijft een top-down aansturing van
de overheid echter nodig.

36

Duurzame visserij: terugblik

3.5.2

Aanbevelingen

Innovatie is een succesvol instrument om de duurzaamheid te verbeteren,
waaronder het tegengaan van ongewenste bijvangsten. Wij bevelen de
minister van EZ aan om in 2013, wanneer nieuwe keuzes gemaakt
worden voor de verdeling van de Europese visserijgelden, na te gaan op
welke wijze de overheid de innovatie kan ondersteunen.

De NVWA gaat steeds meer op risico’s sturen, enerzijds gedwongen door
de vermindering van de capaciteit, anderzijds gestimuleerd door de
mogelijkheden van nieuwe technologische middelen. Wij bevelen aan
meer aandacht te besteden aan de communicatie met de visserijsector
over wet- en regelgeving en de werking van risicogestuurd handhaven te
monitoren.

37

Duurzame visserij: terugblik

4

Een nieuwe ontwikkeling: viskeurmerken

Het kabinet-Rutte/Verhagen heeft versterkt ondernemerschap in de
kottervisserij in zijn doelen voor het visserijbeleid opgenomen (EL&I,
2011a). De markt diende daarbij een grotere rol te krijgen in het
Europees visserijbeleid en bij het realiseren van de doelstellingen daarbij
(EL&I, 2011c). Dat betekende in de praktijk dat financiële steun aan
vissers die hun bedrijf stopzetten werd afgeschaft. De verantwoordelijkheid voor innovatie binnen de visserij wordt sindsdien steeds meer aan de
sector overgelaten.
Inmiddels weten alle partijen elkaar te vinden in het gemeenschappelijke
doel, een duurzame commerciële visserij. De minister van LNV, enkele
niet-gouvernementele organisaties en de kottervisserij sloten in 2008 een
convenant, waarin gemeenschappelijke inspanningen werden afgesproken
voor een duurzame en maatschappelijk gewaardeerde kottervisserij.
De verandering in het speelveld roept nieuwe beleidsvragen op. Wat kan
de overheid bereiken door in te zetten op versterking van ondernemerschap binnen de visserijsector? Wat zijn de mogelijkheden voor de
betrokken partijen om met behoud van ieders specifieke rol en verantwoordelijkheid goed samen te werken? In deze paragraaf behandelen wij
deze vragen aan de hand van het MSC-keurmerk.

4.1

Het MSC-keurmerk
De bekendheid van viskeurmerken onder de Nederlandse bevolking
groeit, met als koploper het MSC-keurmerk.22 In 2012 kende 44% van de
kopers van vis in Nederland het keurmerk. 23
De omzet van gecertificeerde vis stijgt. In de eerste helft van 2011 was
de omzet van duurzame vis € 64,5 miljoen en in de eerste helft van 2012
€ 70,6 miljoen, een stijging van 9,5 procentpunt (LEI, 2012)
22

MSC staat voor Marine Stewardship Council. Dit is een internationale non-profitorganisatie die

een keurmerk geeft aan duurzaam gevangen vissoorten. De organisatie werkt samen met vissers,
de visverwerkende industrie en -handel, wetenschappers, natuur- en milieuorganisaties en
consumentenorganisaties. Zie verder de kadertekst in deze paragraaf.
23

Bron: http://www.msc.org/nieuws/nieuws/duurzame-vis-populair-in-nederland-

naamsbekendheid-van-msc-keurmerk-blijft-groeien.

38

Duurzame visserij: terugblik

39

Het MSC-keurmerk
Het MSC-keurmerk is aan het einde van de vorige eeuw ontwikkeld door het
Wereld Natuurfonds in samenwerking met Unilever. Aanleiding was de
instorting van kabeljauwbestanden in de Canadese wateren, waardoor de
productie van visproducten door Unilever in gevaar kwam. MSC is het enige
keurmerk voor visproducten dat voldoet aan de richtlijnen van de
Wereldvoedselorganisatie van de Verenigde Naties voor visserijcertificering
en aan de ISEAL-gedragscode voor het zetten van sociale en milieustandaarden.24
Vissers die het proces van certificering ingaan worden op eigen kosten
gecontroleerd door certificeerders, die een onafhankelijk wetenschappelijk
team bij elkaar brengen om het proces te begeleiden. Vervolgens is er een
derde partij die een onafhankelijk oordeel geeft en die op zijn beurt weer
wordt beoordeeld door een onafhankelijke peer review. Alle betrokkenen
kunnen tussentijds (on)gevraagd inspreken en ten slotte nog bezwaar
maken tegen de uitkomst van het certificeringstraject. Met deze werkwijze
is volgens de MSC een open, controleerbare procedure ingericht.

Voor de visserijsector is certificering in economisch opzicht een
aantrekkelijke optie. De omstandigheden op de markt verslechteren door
de hoge brandstofprijzen en lage marktprijzen. Vangstmaximalisatie is
niet langer de voor de hand liggende oplossing. Vissers beseffen dat
verhoging van de vangst leidt tot een neerwaartse spiraal van nog lagere
prijzen en een desastreus effect op de visbestanden. Het Europese
visserijbeleid staat hogere vangsten bovendien niet toe.
De toekomst ligt vooral in kostenreductie en (imago-)verbetering van het
product. Certificering is bij dat laatste een goed instrument.

Tabel 1 Hoeveelheid gecertificeerde schol en tong in 2012
Quotum 2012

Gecertificeerd (2012)

In behandeling voor certificering
(2012)

Tong

12.151 ton

200 ton

500 ton

Schol

30.462 ton

7.000 ton

15.000 ton

Bron: http://www.msc.org/documenten/visserij-factsheets/Visserijen-in-het-MSCprogramma.pdf, geraadpleegd op 2 september 2012

In 2008 en 2009 heeft de Nederlandse overheid de certificering van
duurzame vis gestimuleerd met financiële ondersteuningsmaatregelen
afkomstig uit het Europees Visserijfonds. Het ging om injecties van € 1
miljoen respectievelijk € 0,5 miljoen voor projecten ter verkrijging van
een keurmerk dat voldoet aan de richtlijnen van de Wereldvoedselorganisatie van de Verenigde Naties voor eco-labeling. In de praktijk is dat

24

ISEAL: Code of Good Practice for Setting Social and Environmental Standards (Gedragscode voor

het zetten van sociale en milieustandaarden)

Duurzame visserij: terugblik

het MSC-keurmerk. Nadien heeft de overheid geen acties meer
ondernomen om de certificering van de visserij te stimuleren. Het
Ministerie van EZ vindt verdere bemoeienis niet nodig, omdat de markt
zijn werk doet. De MSC-organisatie wil onafhankelijk blijven en dringt
daarom zelf ook niet aan op overheidsbemoeienis.

4.2

Relatie visserijbeleid en keurmerken
Het certificeringssysteem van de MSC is gebaseerd op drie principes:
De visserij moet zo vissen dat er geen significante schade aan het

•

leven in en rond de zee ontstaat.
De visserij mag niet leiden tot overbevissing en het bestand moet in

•

overeenstemming met de MSY-norm worden bevist.
De visserij respecteert de wet- en regelgeving en de soorten die

•

worden gevangen worden goed beheerd (MSY-beheerplannen),
gericht op het in stand houden van gezonde bestanden en een gezond
ecosysteem.

De principes en eisen van de MSC leiden tot een positieve wederzijdse
beïnvloeding van de overheid en de gecertificeerde visserij. Dat gebeurt
op verschillende manieren:
1.

Schol en tong worden nu op MSY-niveau bevist en kunnen daardoor

2.

Visserijen die gecertificeerd willen worden zijn afhankelijk van goed

worden gecertificeerd.

visserijbeheer en/of een goede controle door de overheid. Er zijn
volgens de MSC voorbeelden van visserijen die niet gecertificeerd
konden worden vanwege tekortkomingen op dit vlak en die bij de
overheid aanklopten om hierin verbetering aan te brengen.
3.

Behalve een goed werkend beheer van de visbestanden vergt
certificering ook handhaving door (nationale) inspecties van de
NVWA, en zo nodig aanvullende controlemaatregelen, zoals
waarnemers aan boord of cameratoezicht. De MSC-certificeerder
voert audits uit en vraagt zo nodig bij de NVWA gegevens op over de
betreffende visser.

4.

Om in aanmerking te komen voor het MSC-keurmerk moeten vissers
gebruikmaken van vistuig dat bijvangsten zo veel mogelijk vermijdt
en de sterfte van bijvangst minimaliseert. Ook moeten zij aantonen
dat hun visserij geen significante effecten heeft op ander zeeleven,
waaronder kwetsbare bodems. Bijvangsten zijn wel geoorloofd, zolang
het bestand maar niet zodanig wordt aangetast, dat het onder de
MSY-norm komt.25 Bij visserijen waar ‘high grading’ een bekend

25

Vissen met boomkor is dus niet per se uitgesloten van certificering.

40

Duurzame visserij: terugblik

probleem vormt, moet de gecertificeerde visser maatregelen nemen,
zoals cameratoezicht.

4.3

Mogelijke aanvullende beleidsmaatregelen
Uit bovenstaande vier punten blijkt dat de overheid en vissers die
gecertificeerd willen zijn of worden, een gemeenschappelijk belang
hebben. De overheid heeft in de afgelopen periode certificering gesteund
met (project)subsidies. Er zijn echter nog meer mogelijkheden voor
ondersteuning, die wij hier als suggesties voor toekomstig visserijbeleid
mee willen geven:

1.

De overheid zou kunnen inzetten op een goed beheer van nu nog
onbeheerde vissoorten, zodat ook deze soorten kunnen worden
gecertificeerd. Certificering neemt immers een goed beheer als
uitgangspunt.
Zo bestaat er volgens MSC specifiek behoefte aan certificering van
visserijen die zich bezighouden met de vangst van tarbot, griet en
tongschar. Het huidige beheer van deze drie soorten is gekoppeld
aan de quota van schol en tong: als die quota omlaag of omhoog
gaan, gaan de quota voor deze soorten ook omlaag of omhoog, of ze
er nu goed of slecht aan toe zijn. Daarmee voldoet deze vorm van
beheer niet aan de MSY-doelstelling.
Ook voor andere nog niet-beheerde vissoorten zoals poon, mul en
zeebaars en garnalen kan beheer worden overwogen.

2.

Omdat keurmerken private initiatieven zijn, kan er wildgroei
ontstaan. Zo bestaan er naast het MSC-keurmerk onder andere de
keurmerken Certificaat Verantwoordelijk Vissen (CVV), Waddengoud,
ZuiderZeeZilver en Friends of the Seal. De overheid kan, samen met
de keurmerkorganisaties, meer voorlichting geven over de betrouwbaarheid van keurmerken en over wat certificering inhoudt.

3.

Investeringen in innovatieve vismethoden vormen een financieel
risico voor de vissers. De overheid zou innovatie (en daarmee de
mogelijkheden voor certificering) kunnen versnellen door goede
financieringsregelingen aan te bieden. De vissers zelf hebben immers
weinig ruimte om te investeren in verduurzaming en zijn afhankelijk
van de kredietlijnen van de banken.

De effectiviteit van keurmerken wordt mede bepaald door het overige
beleid en een goede handhaving.

41

Duurzame visserij: terugblik

4.4

Conclusies en aanbevelingen
Viskeurmerken vormen een welkome en belangrijke aanvulling op het
beleid dat het kabinet voert voor een duurzame commerciële visserij,
maar kunnen het beleid nooit vervangen. Overbevissing en teruggooi van
ongewenste bijvangsten moeten door de overheid worden aangepakt.
Wanneer het kabinet daarnaast blijft investeren in beheer van
visbestanden (ook van niet-commerciële vissoorten), in handhaving van
de regels en het stimuleren van innovatie, kan de betekenis van
keurmerken groeien.

We zien dat de overheid en vissers die gecertificeerd willen zijn of
worden, een gemeenschappelijk belang hebben. Het probleem van
discards bijvoorbeeld, is een gedeeld probleem van overheid en
gecertificeerde vissers. Hier ligt een kans om in de actuele discussie over
de bestrijding van ongewenste bijvangsten de expertise en ervaringen
van gecertificeerde vissers te betrekken bij de vraag welke maatregelen
van de overheid effectief zouden kunnen zijn.

42

Duurzame visserij: terugblik

Bijlage 1 Gegevens Nederlandse
visserij

De Nederlandse visserij omvat de kottervisserij, de grote zeevisserij, de
overige kleine zeevisserij, de mosselkwekerij en -visserij, de oesterkwekerij en -visserij en de buitenlandse handel in vis en visproducten.

In onderstaand overzicht is de opbrengst per visserijsoort opgenomen.
De meest recente cijfers zijn uit 2009 (Taal, 2010).

Kottervisserij

308 vaartuigen

€ 205 miljoen26

Grote zeevisserij

14 trawlers

€ 115 miljoen

Overige kleine zeevisserij

338 vaartuigen

€ 7 miljoen

Mosselkwekerij en-visserij

50 bedrijven

€ 56 miljoen

Oesterkwekerij en -visserij

28 bedrijven

€ 3 miljoen

Totaalopbrengst visserij

€ 386 miljoen

In de buitenlandse handel bedroeg de totale waarde van geëxporteerde
visproducten in 2009 bijna € 2,2 miljard.

26

Dit rapport betreft uitsluitend de kottervisserij op schol en tong. De kottervisserij op garnalen

hebben we buiten beschouwing gelaten. In het cijfermateriaal is de splitsing tussen garnalen en vis
niet altijd te maken.

43

Duurzame visserij: terugblik

Hieronder volgt een samenvattend overzicht van de totale kottervisserij,

44

naar motorvermogen (pk-klasse), peiljaar 2010 (bron: LEI, BINternet,
2012).
Vloot
261-300 pk

301-1500 pk

Aantal actieve schepen

0-260 pk
50

154

25

>1500 pk
79

Gemiddeld motor vermogen (kW)

153

220

649

1.463

Gemiddeld tonnage (BRT)

35

81

217

458

Totale vangst (x 1.000 ton)

4,0

21,0

8,0

35,0

Totale inkomsten

10,9

59,1

22,2

126,9

Operationele en scheepskosten

8,8

51,3

19,1

108,4

Bruto overschot

2,1

7,8

3,0

18,5

Afschrijving

1,0

5,6

1,6

10,5

Rente

0,3

1,6

0,5

2,6

Netto resultaat

0,8

0,6

0,9

5,3

Boomkorvisserij

11,0

1,0

172,0

Alternatieve vismethoden

1,0

4,0

103,0

Bordentrawlvisserij

2,0

3,0

Economische indicatoren ( x 1 miljoen)

Inzet (x 100.000 pk-dagen)

Garnalenvisserij

10,0

37,0
9,0

31,0

14,0

10,0

60,0

39,0

289,0

Boomkorvisserij

11,0

1,0

77,0

Alternatieve vismethoden

1,0

2,0

44,0

Bordentrawlvisserij

2,0

Diversen
Totaal
Besomming* (x 1.000.000)

Garnalenvisserij

11,0

Diversen
Totaal

11,0

36,0
10,0

19,0

5,0

59,0

22,0

127,0

Aandeel van soorten in totale besomming (%)
Tong

16

9

59

Schol

5

6

21

4

10

2

16

75

18

100

100

100

Kabeljauw
Garnalen

100

Overig
Totaal

100

59

* Besomming is de opbrengst van een visreis of van een visseizoen.

Duurzame visserij: terugblik

Bijlage 2 Visserijhandhaving

EU-kaders: IOO-verordening en controleverordening

De Europese Commissie heeft het gemeenschappelijke raamwerk voor de
handhaving van het Europese visserijbeleid aangescherpt. In 2009 is de
zogenoemde IOO-verordening – illegale, ongemelde en ongereglementeerde (IOO-)visserij - in werking getreden en in 2010 is de nieuwe
controleverordening van kracht geworden. 27

De Europese Unie wil hard optreden tegen IOO-visserij in de communautaire en internationale wateren. Volgens de Europese Commissie waren de
bestaande sancties niet afschrikwekkend genoeg en zij werden bovendien
door de lidstaten niet consequent toegepast.
Het betreft hier de visserij uit niet EU-landen, die door de Commissie een
internationale plaag wordt genoemd en die het Europese visserijbeleid
bedreigt met gevolgen voor het milieu en op economisch en sociaal
gebied. 28

De verordening verplicht de visserij tot het verstrekken van gevalideerde
informatie over het legale karakter van de vangsten, verbiedt het
overladen op zee en voorziet in een communautair alarmeringssysteem
voor landen die twijfelachtig opereren.
De lidstaten moeten in aangewezen havens jaarlijks ten minste 5% van
aanlandings- en overladingsactiviteiten van vissersvaartuigen uit derde
landen inspecteren. Er komt een zwarte lijst van vaartuigen die de regels
overtreden. Lidstaten moeten passende maatregelen treffen tegen
vissersvaartuigen op deze zwarte lijst, wanneer die door hun eigen
vlaggenstaat niet worden aangepakt. De EU moet het recht hebben om op
te treden tegen lidstaten die niet meewerken.

27

Verordening (EG) Nr. 1224/2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de

naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen; 20 november
2009; Verordening (EG) Nr. 1005/2008 van de raad van 29 september 2008 houdende de
totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde
visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen.
28

Bron: http://europa.eu/legislation_summaries/maritime_affairs_and_fisheries/fisheries

_resources_and_environment/l66052_nl.htm.

45

Duurzame visserij: terugblik

De controleverordening van de EU die in 2010 van kracht werd, heeft de
bedoeling een einde te maken aan de te lage inzet van inspecties.

29

De oude verordening gaf onvoldoende garantie op naleving van de regels
van het Europese visserijbeleid. In de nieuwe verordening zijn regels en
maatregelen strenger geworden. ‘Kan-bepalingen’ zijn ‘moet-bepalingen’
geworden.

Organisatie van het visserijtoezicht

Het toezicht op de visserij is georganiseerd als een ketenaanpak, waarin
de concentratie van controle zich richt op de cruciale schakels in de
keten.30

Het kader
De regulering ten behoeve van duurzaamheid richt zich op drie
hoofdonderdelen:
1.

beheer van de visbestanden, de benutting in balans houden met het
voortbestaan;

2.

bescherming van populaties jonge vis, zodat deze de kans krijgen
zich te reproduceren;

3.

bescherming van het mariene milieu waarin de visserij opereert en
behoud van biodiversiteit.

Deze drie hoofdelementen leiden in de regelgeving tot:
•

technische voorschriften voor de uitvoering van de visserij op zee;
zoals vistuig, maaswijdte, gesloten/beperkte gebieden,
teruggooibeperkingen;

•

afbakening en registratie van de vangsthoeveelheden en vissoorten
door middel van registratie in logboek, aanlanden en eerste
verkopen;

•

minimumreferentiematen van vis en toegestane bijvangst.

Schakels in de keten
Het visserijtoezicht wordt binnen dit kader ingezet en richt zich op
cruciale ketenschakels:
•

Controle op zee. Dit gebeurt door middel van fysieke aanwezigheid en
inspecties aan boord van vissersvaartuigen van het controlevaartuig
‘Barend Biesheuvel’, en door middel van elektronische volgapparatuur

29

(EG) Nr. 1224/2009; Verordening tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de

naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen; 20 november
2009.
30

Bron: intern document van de NVWA, opgesteld op verzoek van de Algemene Rekenkamer.

46

Duurzame visserij: terugblik

als het Virtual Memory System (VMS) en in sommige gevallen het
Automatic Identification System (AIS), dat vanuit de visserijtoezichtcentra – het Fisheries Monitoring Centre (FMC) of de Havenkantoren –
wordt bediend.
•

Controle bij aanlanden. Door middel van inspecties in de haven en bij
de afslagen of koelhuizen toezicht wordt gehouden op de
aanlandingen van vis. Het doel hiervan is primair om vast te stellen
dat alle hoeveelheden aan boord ook via de afslag worden geregistreerd in de definitieve vangstopgave. In de afslagen wordt tevens
toezicht gehouden op de aanwezigheid van ondermaatse vis en het
wegen van de vis.

•

Vangstregistratie. Alle logboeken worden gecontroleerd op juistheid
en er worden kruiscontroles uitgevoerd met het VMS en de verkoopgegevens van de visafslag. Alle vangstgegevens worden ingevoerd in
het vangstregistratiesysteem, een proces dat via het nieuwe
Elektronisch Registratiesysteem (ERS) steeds meer automatisch
verloopt.

•

Vervoer en handel. Vanwege de visafslag Urk, die niet bij een haven
ligt, vinden er tussen diverse havens en deze afslag veel vistransporten plaats, de zogenaamde ‘aslossingen’. Ook tussen havens
en andere afslagen komen deze aslossingen voor. De NVWA houdt
toezicht op het vervoer en controleert specifiek of alle vis die is
aangeland ook de visafslag bereikt, om via de definitieve vangstopgave te worden geregistreerd.
Verder handelen Nederlandse afslagen veel in vis en garnalen die in
havens van andere lidstaten worden aangeland. Ook hier vinden er
veel transporten over land plaats, vanuit andere lidstaten naar
Nederland. In de praktijk kan het gaan om vis die al is verkocht of om
vis die in de Nederlandse afslag voor de eerste keer wordt verkocht.
De NVWA houdt toezicht op de juiste vervoersdocumenten en voert
kruiscontroles uit aan de hand van gegevens uit andere lidstaten.

•

Motorvermogen. De technische voorschriften voor de visserij op zee
leggen aan visserijbedrijven beperkingen van het motorvermogen op
waarmee men mag vissen. Controles op het motorvermogen worden
door een technisch bureau uitgevoerd. De NVWA houdt toezicht op
deze controles en op de verzegeling van de motoren.

•

Internationale samenwerking. In de visserijhandhaving is de
internationale samenwerking enorm toegenomen sinds de oprichting
van het Community Fisheries Control Agency in 2005, dat als taak
heeft samenwerking tussen lidstaten te coördineren. De NVWA
participeert in internationale inspectieplatforms op zee en wisselt
inspecteurs uit met andere lidstaten, zowel aan boord van de

47

Duurzame visserij: terugblik

controlevaartuigen als aan land in de havens. Dit draagt in de praktijk
veel bij aan uitwisseling van expertise en een gelijk speelveld.
•

Port State Control (PSC). Bij aanlandingen van vis door vaartuigen uit
niet-EU-landen – in Nederland betreft dat vaak Russische vaartuigen
– heeft Nederland verplichtingen als havenstaat. Er worden fysieke
inspecties uitgevoerd en zogenaamde PSC-documenten worden
geverifieerd.

•

Illegal, unreported and unregulated fishing (IUU). Voor de import van
vis en visproducten uit niet-EU-landen geldt sinds 1 januari 2010 de
IUU-regelgeving. Het gaat hier om een vangstcertificeringsysteem.
De NVWA houdt er toezicht op dat alle partijen zijn vergezeld van een
vangstcertificaat (door de vlaggestaat gevalideerde legaliteit van de
vis) en voert hier in samenwerking met de douanedocumentcontroles
op uit.

•

Stroperij. Op de binnenwateren is er een structureel probleem van
vissen zonder toestemming van de visrechthebbende, oftewel
stroperij. De NVWA voert met stroperijteams in samenwerking met de
politie hierop controles uit.

•

Aal. sinds 2010 is er elk jaar een driemaandelijkse sluiting van de
visserij op aal van kracht.

Aantal Nederlandse aanlandingen in Nederlandse havens in 2008, 2009 en 2010
2008

2009

2010

21583

22562

21658

Bron: NVWA-vangstregistratiesysteem VIRIS II+

Aantal buitenlandse aanlandingen in Nederlandse havens in 2008, 2009 en 2010
Nationaliteit

2008

2009

Denemarken

259

220

2010
241

Frankrijk

40

56

54

Litouwen

3

1

0

Duitsland

693

862

864

Noorwegen

53

42

36

Groot-Brittannië

889

956

930

Ierland

55

79

56

België

1086

1163

1083

Faeröer Eilanden

0

0

3

Totaal

3078

3379

3267

Bron: NVWA-vangstregistratiesysteem VIRIS II+

Zichtbaar is dat het aantal aanlandingen van zowel buitenlandse vaartuigen als van de Nederlandse vissersvaartuigen in de afgelopen drie jaar
niet is afgenomen, maar gelijk gebleven.

48

Duurzame visserij: terugblik

Bijlage 3 Afkortingen

AIS

Automatic Identification System

CVV

Certificaat Verantwoordelijk Vissen

EFCA

European Fisheries Control Agency

EL&I

(voormalig Ministerie van) Economische Zaken, Landbouw
en Innovatie

ERS

Elektronisch Registratiesysteem

EU

Europese Unie

EZ

(Ministerie van) Economische Zaken

FMC

Fisheries Monitoring Centre

IMARES

Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies

IOO

Illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij
(Engelse afkorting: IUU)

ISEAL

Code of Good Practice for Setting Social and
Environmental Standards (Gedragscode voor het zetten
van sociale en milieustandaarden)

IUU

Illegal, unreported and unregulated fishing (Nederlandse
afkorting: IOO)

LEI

Landbouw Economisch Instituut van de Universiteit
Wageningen

LNV

(voormalig Ministerie van) Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit

MSC
MSY

Marine Stewardship Council
Maximum Sustainable Yield (maximaal duurzame
opbrengst)

Ngo

Niet-gouvernementele organisatie

NVWA

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

PBL

Planbureau voor de Leefomgeving

PSC

Port State Control

VMS

Vessel Monitoring System

WNF

Wereld Natuurfonds

49

Duurzame visserij: terugblik

Bijlage 4 Geïnterviewde
organisaties

•

Ekofish, Urk

•

Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies, IJmuiden

•

Marine Stewardship Council, Den Haag

•

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, Den Haag

•

Nederlandse Vissersbond, Emmeloord

•

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, Utrecht

•

Permanente Vertegenwoordiging van het Koninkrijk der Nederlanden
bij de Europese Unie, Brussel

•

Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag/Bilthoven

•

Productschap Vis, Rijswijk

•

Stichting Noordzee, Utrecht

50

Duurzame visserij: terugblik

51

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2013a). EU-trendrapport 2013; Ontwikkelingen in
het financieel management van de Europese Unie. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2012-2013, 33 523 nrs. 1 en 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2013b). Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties. Den Haag: eigen beheer.

Buisman, F.C., T. Bakker, E. Bos, T. Kuhlman en J.J. Poos (2011).
Effecten van een verbod op discards in de Nederlandse platvisvisserij.
LEI-rapport 2011-014. Wageningen: LEI.
CBS, PBL, Wageningen UR (2012). Ecologische duurzaamheid van de
bodemvisserij op de Noordzee, 2007-2011 (indicator 2093, versie 02, 20
september 2012). www.compendiumvoordeleefomgeving.nl. CBS, Den
Haag; Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag/Bilthoven en
Wageningen UR: Wageningen.

EL&I (2011a). Zee- en kustvisserij. Tweede Kamer, vergaderjaar 20112012, 29 675, nr. 107. Den Haag: Sdu.

EL&I (2011b). Brief van de staatssecretaris van EL&I aan de Tweede Kamer,
Kabinetsreactie voorstellen hervorming Gemeenschappelijk Visserijbeleid, 7
oktober 2011, ref. 235784. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie.

EL&I (2011c). Hervorming Gemeenschappelijk Visserijbeleid. Brief d.d. 24
juni 2011 van de staatssecretaris van EL&I aan de Tweede Kamer, ref.
215956. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie.

EL&I (2011d). Kamerbrief inzake discards in de mondiale visserij. Brief
d.d, 26 oktober 2011 van de staatssecretaris van EL&I aan de Tweede
Kamer, ref. 230208. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie.

Duurzame visserij: terugblik

52

EL&I (2011e). Zee- en kustvisserij. Tweede Kamer, vergaderjaar 20112012, 29 675, nr. 133. Den Haag: Sdu.

EL&I (2011f). Brief van de staatssecretaris van EL&I aan de Tweede
Kamer, Beantwoording vragen naar aanleiding van het schriftelijk overleg
over diverse visserijzaken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, nr.
217690. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie.
EL&I, VROM & OS (2010). Beleidsprogramma Biodiversiteit 2008 – 2011,
Voortgangsrapportage 2008 2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008,
26 407 nr. 28. Den Haag: Sdu.

EL&I (2012). EU: Meer vissers met innovatief vistuig ‘pulskor’. Nieuwsbericht, 24 oktober 2012. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie.

European and Regional Affairs Consultants (ERAC) B.V. (2011). Interim
Evaluatie Europees Visserij Fonds Nederland 2007 – 2013, mei 2011,
Eindrapport in opdracht van het Ministerie van EL&I. Boxtel: ERAC.

Europese Commissie (2009). Groenboek Hervorming Gemeenschappelijk
Visserijbeleid. COM(2009)163. 2009/77. Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2011). Mededeling van de Commissie aan het
Europees Parlement, de Raad, het Europees Parlement, de Raad, het
Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s:
Hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid, COM(2011) 417,
13.7.2011. Brussel: Europese Commissie.

EZ (2011). VIBEG–akkoord. Vissen binnen de grenzen van Natura2000:
Afspraken over het visserijbeheer in de Noordzeekustzone en Vlakte van
de Raan voor de ontwikkeling van natuur en visserij, Convenant, 8
december 2011.

Helmond, A.T.M. van, S. S. Uhlmann, H. M. J. van Overzee, S. M.
Bierman, R. A. Bol, and R. R. Nijman (2011). Discard sampling of Dutch
bottom-trawl fisheries in 2009 and 2010. CVO report: 11.008. IJmuiden:
DLO.

LEI Wageningen Universiteit (2012). De Monitor Duurzaam Voedsel,
eerste helft 2012. Den Haag: LEI.

Duurzame visserij: terugblik

53

LEI (2012). BINternet, www3.lei.wur.nl/BIN_Asp. Geraadpleegd op
27 november 2012.

LNV (2008). Biodiversiteit werkt, voor natuur, voor mensen, voor altijd
(2008). Beleidsprogramma voor Biodiversiteit 2008-2011. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2007-2008, 26 407 nr. 28. Den Haag: Sdu.
LNV (2010b). Zee- en kustvisserij. Brief van de minister van LNV aan de
Tweede Kamer over blueports. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010,
29 675, nr. 95. Den Haag: Sdu.

LNV (2010a). Vis, als duurzaam kapitaal, rapport. Bijlage bij: LNV (2009),
Nederlandse visie op het nieuwe Europese visserijbeleid. Brief aan de
Tweede Kamer van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
d.d. 2 november 20090. Kenmerk AKVV/2009/3912 Den Haag: Ministerie
van LNV/Directie Agro Ketens en Visserij.

Rasenberg, A., S. Uhlmann en E. Buisman (2011). Aanlandingsplicht.
Werkdocument C151/11. Wageningen: IMARES/LEI.

Rückmann, C., F. Quirijns, H. van Overzee en S. Uhlmann, Discards in
fisheries – a summary of three decades of research at IMARES and LEI.
Report number C068/11. Wageningen: IMARES/LEI.

Taal, C., H. Bartelings, R. Beukers, A.J. Klok, W.J. Strietman, Visserij in
cijfers 2010. LEI rapport 2010 057. Den Haag: LEI.

Taskforce Biodiversiteit en Natuurlijke Hulpbronnen (2011). Groene Groei,
investeren in biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen; Eindrapport.

EL&I (2011d). Zee- en kustvisserij. Den Haag. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2010-2011, 29 675, nr. 107. Den Haag: Sdu.

Vermeulen, W., M. Kok en M. van Oorschot (2011). ‘Reflectie op rol
overheid bij verduurzaming productketens’. In: Milieudossier 2011-2.

Visserij Innovatieplatform (2011). Verslag bijeenkomst klankborggroep
Visserijinnovatie, 19 maart 2011. Den Haag: eigen beheer.

Duurzame visserij: terugblik

Onderzoeksteam

Voorlichting

Mw. dr. A. Blees-Booij (projectleider)

Afdeling Communicatie

Mw. drs. H. van Dijk

Postbus 20015

Dhr. dr. G.J.D. de Vries

2500 ea Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
Omslag
Ontwerp: Corps ontwerpers
Foto: Maurice Boyer / Hollandse Hoogte
Graphics
Joris Fiselier Infographics

Den Haag, februari 2013