IN SAMENWERKING MET:

Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte
Opties voor sturingsinstrumenten veehouderij vanaf 2015

IN SAMENWERKING MET:

Inhoudsopgave
Geschreven door:
Vincent Viool
Tia Hermans
Roy Mierop
Gerard Velthof
Date:
21 mei 2010

Referentienummer:
2010.085.HD

Samenvatting

1

1. Inleiding
1.1. Het onderzoek
1.2. Vraagstelling en criteria
1.3. Onderzoeksaanpak

12
12
13
13

2.

15

Is er een nieuw sturingsinstrument nodig vanaf 2015?

3. Sturing door middel van dierrechten
3.1. Beschrijving van het instrument
3.2. Effecten op emissies naar het milieu
3.3. Effecten op ondernemers, overheid en maatschappij
3.4. Implementatie en randvoorwaarden

18
18
20
22
23

4. Sturing door middel van het Dierrechten Emissie Label Systeem
(DELSY)
4.1. Beschrijving van het instrument
4.2. Effecten op emissies naar het milieu
4.3. Effecten op ondernemers, overheid en maatschappij
4.4. Implementatie en randvoorwaarden

24
24
26
27
28

5. Sturing door middel van het Emissie Management Systeem
(EMS)
5.1. Beschrijving van het instrument
5.2. Effecten op emissies naar het milieu
5.3. Effecten op ondernemers, overheid en maatschappij
5.4. Implementatie en randvoorwaarden

29
29
32
32
34

6. Vergelijking van de opties
6.1. Sturingskracht
6.2. Lasten voor overheid
6.3. Administratieve lasten voor het bedrijfsleven
6.4. Vrijhandelsverkeer
6.5. Bedrijfseconomische effecten
6.6. Mate waarin het instrument prikkelt tot innovatie richting
duurzame veehouderij
6.7. Andere neveneffecten

36
36
37
38
39
39

7. Randvoorwaarden en flankerende maatregelen
7.1. Randvoorwaarden
7.2. Flankerende maatregelen

43
43
45

Bijlage 1: Overzicht van geraadpleegde literatuur en personen

46

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

40
41

2

IN SAMENWERKING MET:

Samenvatting
Melkquota en dierrechten vervallen in 2015 en daarmee de directe grip op de omvang
van de veehouderij.
Veel veebedrijven hebben de wens om te groeien. De omvang van de melkveehouderij wordt
momenteel begrensd door de EG-melkquotering, maar deze wordt in 2015 afgeschaft. De
omvang van de varkens- en pluimveestapel wordt momenteel begrensd door het stelsel van
dierrechten, maar in de Meststoffenwet staat 2015 als expiratiedatum van dit stelsel.
Bij afschaffing van melkquotering en dierrechten heeft de overheid geen directe grip meer op de
omvang van de veehouderij. Bij groei van de veestapel komt het realiseren van de milieudoelen
met betrekking tot vermindering van de emissies van fosfaat, nitraat, ammoniak, broeikasgassen,
fijn stof en zware metalen onder druk te staan. Veel van de milieudoelstellingen zijn
internationaal vastgesteld, zoals in de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water, de NEC-richtlijn
(National Emission Ceiling), internationale klimaatafspraken en Natura 2000.

Geen duurzame veehouderij zonder productie binnen de geldende
milieugebruiksruimte.
Minister Verburg heeft begin 2008 haar toekomstvisie op de veehouderij naar de Tweede Kamer
gestuurd. De kernboodschap van die visie is dat de veehouderij in Nederland zich binnen vijftien
jaar moet ontwikkelen tot een duurzame veehouderij die in de samenleving gewaardeerd wordt.
Kortom, een veehouderij die produceert met respect voor mens, dier en milieu. Deze visie kan
alleen worden gerealiseerd als de veehouderij binnen de geldende milieugebruiksruimte
produceert. Bezien moet worden of en welke sturingsinstrumenten de overheid nodig heeft om
dat te bereiken.

Volstaat het vigerend milieubeleid hiervoor? Zo nee, formuleer opties voor extra
sturingsinstrumenten.
In opdracht van het ministerie van LNV is door Capgemini Consulting en Alterra onderzoek
uitgevoerd naar opties voor sturingsinstrumenten die zorgen dat de veehouderij binnen de
milieugebruiksruimte produceert. Op basis van deze opties wil LNV een dialoog starten met
betrokken maatschappelijke groeperingen over de sturingsinstrumenten voor de veehouderij.
Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van juni 2009 tot en met maart 2010. Het onderzoek
heeft in deze periode een aantal fasen doorlopen. Deze fasen zijn: de oriëntatiefase, creatiefase,
consolidatiefase, rapportagefase en tot slot de presentatiefase.
Dit onderzoek beantwoordt een drietal vragen:
1. Gegeven de beschikbare, recente onderzoeksresultaten en verwachtingen over de
ontwikkeling van de veestapel, welke milieugebruiksruimte heeft de veehouderij en welke is
het meest beperkend?
2. Welke (mix van) sturingsinstrumenten staan de overheid ter beschikking om de veehouderij
binnen de milieugebruiksruimte te laten produceren?
3. Wat zijn de voor- en nadelen van de geselecteerde (mix van) sturingsinstrumenten met
betrekking tot:
a. sturingskracht, dat wil zeggen doeltreffendheid (bijdrage aan bereiken van het gewenste
((milieu)doel) in relatie tot de doelmatigheid;
b. lasten voor overheid (uitvoering en controle);
c. administratieve lasten voor bedrijfsleven;
d. vrijhandelsverkeer (in relatie tot EU en WTO)/internationale concurrentiepositie;

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

3

IN SAMENWERKING MET:

e.
f.
g.

bedrijfseconomische effecten voor bedrijven en meer algemene welvaartseffecten voor
Nederland;
mate waarin het instrument prikkelt tot innovatie;
andere neveneffecten.

Op basis van een deskstudie, brainstormsessies, interviews en discussies met de
begeleidingsgroep van LNV en VROM zijn mogelijke sturingsinstrumenten (en daarbinnen
verschillende varianten) geformuleerd. De eerste vraag is behandeld in een apart
achtergronddocument. In dit rapport zijn deze sturingsinstrumenten en de verschillende
varianten op hoofdlijnen beschreven. Dit rapport kan een hulpmiddel zijn in de komende
maatschappelijke discussies over het stellen van grenzen aan de groei van de veehouderij,
vanwege milieuhygiënische randvoorwaarden.
Een nadere uitwerking van perspectiefvolle sturingsinstrumenten kan plaats vinden op basis van
de uitkomst van de maatschappelijke discussies.

Alleen het vigerende milieubeleid in 2015 is onvoldoende om (verdere) overschrijding
van de milieugebruiksruimte door de veehouderij te voorkomen.
Het vigerende milieubeleid voor de landbouw is er op gericht om via middel- en
doelvoorschriften te voldoen aan de nationale en internationale milieudoelstellingen. Het
ammoniakbeleid in kwetsbare gebieden (Natura 2000) is gebaseerd op de depositie van stikstof
op natuurgebieden. Het generieke ammoniakbeleid is er op gericht om de ammoniakemissie via
middelvoorschriften (stalaanpassingen, afgedekte mestopslagen en emissiearme technieken voor
mesttoediening) te beperken. De gebruiksnorm voor dierlijke mest stelt een grens aan de totale
hoeveelheid dierlijke mest die aan Nederlandse landbouwgronden mag worden toegediend. Deze
gebruiksnorm is uitgedrukt in stikstof en fosfaat. In de akkerbouw wordt de ruimte voor dierlijke
mest niet volledig benut. De gebruiksnorm voor fosfaat zal in 2015 de plaatsingsruimte voor mest
sterk beperken, omdat dan evenwichtsbemesting van fosfaat moet plaatsvinden.
Bij het vigerend milieubeleid zonder dierrechten en melkquota, kan de veestapel groeien indien
er voldoende stikstof en fosfaat uit de landbouw wordt gehaald door mestverwerking, -export en
–verbranding en/of de mestacceptatie in de akkerbouw wordt verhoogd. De hoeveelheid stikstof
en fosfaat die als mest aan de bodem worden toegediend en de hieraan gerelateerde emissies
zullen dan niet toenemen. De gasvormige emissies afkomstig uit stallen en mestopslagen, zoals
ammoniak, en de directe emissies uit dieren, zoals methaan, kunnen dan wel toenemen. Het
vigerend milieubeleid is dus niet in staat om een (verdere) overschrijding van de
milieugebruiksruimte van de veehouderij te voorkomen na het wegvallen van dierrechten en
melkquotum in 2015. Er is dus een nieuw of additioneel sturingsinstrument nodig vanaf 2015.

Daarom worden drie mogelijke sturingsinstrumenten voorgesteld.
In deze rapportage worden drie mogelijke sturingsinstrumenten beschreven:
1. Sturing door middel van dierrechten;
2. Sturing door middel van het Dierrechten Emissie Label Systeem (DELSY);
3. Sturing door middel van het Emissie Management Systeem (EMS).

Sturing door middel van dierrechten…
In deze optie wordt uitgegaan van twee reguleringslijnen: het vigerend milieubeleid blijft bestaan
en wordt aangevuld met een nieuw stelsel van dierrechten. Bij sturing op de omvang van de
veestapel wordt gestuurd op het aantal dieren of een indicator voor het aantal dieren
(bijvoorbeeld de mestproductie of melkquotum).

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

4

IN SAMENWERKING MET:

De combinatie van het vigerend milieubeleid en sturing op de omvang van de veestapel moet er
voor zorgen dat aan de gestelde milieudoelstellingen wordt voldaan. Dit is vergelijkbaar met de
huidige situatie.

…kan in diverse varianten..
Er zijn verschillende varianten van dierrechten mogelijk. Er moet een keuze gemaakt worden:

welke diercategorieën onder het stelsel zullen vallen;
Het ligt voor de hand om in ieder geval de drie diercategorieën met de grootste mestproductie
onder een dierrechtenstelsel te brengen: varkens, pluimvee en melkvee. Er kan ook worden
gekozen om alle diercategorieën onder het stelsel te brengen, waarbij verschillende indelingen
kunnen worden gehanteerd. De keuze van het aantal diercategorieën beïnvloedt het
milieueffect, de implementatie en operationalisering, de regeldruk bij ondernemers en de
mogelijkheden tot controle en handhaving door de overheid. De indeling heeft ook effect op de
verhandelbaarheid van de rechten.

de eenheid waarin de rechten worden uitgedrukt;
De omvang van de veestapel kan op basis van het aantal dieren per diercategorie worden
gereguleerd of indirect via vertaling naar de aan het vee gerelateerde productie/emissie. Bij een
systeem gebaseerd op fosfaat- en/of stikstofexcretie kan onderscheid worden gemaakt tussen
een vaste (forfaitaire) excretie per diercategorie, een bedrijfsspecifieke excretie of een
berekende gemiddelde excretie per diercategorie per jaar.

het aantal uit te geven dierrechten;
Het aantal dierrechten kan worden gebaseerd op de huidige varkens- en pluimveerechten en
voor andere diersoorten op het aantal dieren in een nader te kiezen jaar. Dierrechten kunnen
ook worden gebaseerd op de stikstof- en fosfaatproductieplafonds 2002, zoals met de Europese
Commissie is afgesproken in het kader van de Nitraatrichtlijn. Voor melkvee zouden de
dierrechten ook kunnen worden gebaseerd op het huidige melkquotum. Het aantal dierrechten
kan gefaseerd worden aangepast op regionaal en nationaal niveau indien bepaalde
ontwikkelingen (bijvoorbeeld milieudoelstellingen) hierom vragen.

eventuele schotten tussen regio’s en diercategorieën en de verhandelbaarheid van de
rechten;
De huidige varkens- en pluimveerechten hebben een economische waarde en kunnen worden
verhandeld. Bij een vernieuwd stelsel van dierrechten komen verschillende varianten in beeld,
zoals vrije verhandelbaarheid zonder schotten tussen diercategorieën en regio’s of
verhandelbaarheid met schotten tussen diercategorieën en / of regio’s. Ook kan gekozen worden
om de dierrechten niet verhandelbaar te laten zijn en te laten vervallen bij bedrijfsbeëindiging.
De eenheid waarin dierrechten worden uitgedrukt zal in hoge mate de verhandelbaarheid
bepalen. De verhandelbaarheid van fosfaat is eenvoudiger te realiseren (ook tussen diersoorten)
dan de verhandelbaarheid van productie-eenheden (bijvoorbeeld melk, vlees en eieren).

....en implementatie in 2015 is mogelijk.
Gezien de ervaring die er al is met varkens- en pluimveerechten is de implementatie van
dierrechten eenvoudig ten opzichte van een geheel nieuw sturingsinstrument. Het opzetten van
een dierrechtenstelsel voor melkvee en eventueel andere diercategorieën zal de meeste tijd
vragen.
De belangrijkste stap bij de implementatie is de keuze van de dierrechten variant. De meest
eenvoudige variant is waarschijnlijk de variant waarbij 1) het melkquotum wordt omgezet in een
fosfaatquotum voor melkvee, 2) de huidige varkens- en pluimveerechten worden gehandhaafd
(met eventuele actualisatie van de fosfaatexcretie per diercategorie), 3) er voor de overige
diercategorieën geen rechten worden ingevoerd, 4) er schotten zijn tussen de diercategorieën en
5) er geen schotten bestaan tussen regio’s.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

5

IN SAMENWERKING MET:

Het in 2015 invoeren van deze variant lijkt realiseerbaar. Het invoeren van andere varianten is
waarschijnlijk ook realiseerbaar voor 2015, maar zal meer tijd vragen voor implementatie.

Sturing door middel van het Dierrechten Emissie Label Systeem (DELSY)…
In deze optie wordt eveneens uitgegaan van twee reguleringslijnen. Het vigerend milieubeleid
blijft bestaan en wordt aangevuld met een nieuw stelsel van dierrechten in combinatie met een
emissielabel voor ammoniak (of eventueel een andere stof). De grondgedachte bij dit instrument
is dat zowel sector als overheid ervaring hebben met de toepassing van dierrechten, hetgeen de
doorvoering van een vernieuwde variant ervan in 2015 vergemakkelijkt. De overheid stuurt
daarbij op dierrechten en de sector wordt gestimuleerd tot innovatie via zelfsturing op
ammoniak. Hoe minder ammoniak per dier wordt uitgestoten, hoe meer dieren de ondernemer
mag houden binnen de grenzen van een totaal aantal dierrechten. De mogelijkheid tot aankoop
van dierrechten wordt voorbehouden aan bedrijven die produceren beneden het voor hun
bedrijf gestelde emissieplafond van ammoniak.
Het gaat hierbij om de totale ammoniakemissie op een bedrijf (stal, mestopslag, mesttoediening,
beweiding en kunstmest)1. De hoogte van de ammoniakplafonds per bedrijfstype kan dusdanig
worden ingesteld dat op nationaal niveau wordt voldaan aan het ammoniakplafond uit de NECrichtlijn en regionaal wordt voldaan aan de ruimte die de depositienormen voor kwetsbare
natuur toestaan. Het vigerende milieubeleid is nodig ter begrenzing van de emissies van nitraat,
fosfaat, broeikasgassen, geur, fijn stof, zware metalen en (eventueel) medicijnstoffen.

… kan, hoewel eniger mate complexer, eveneens in diverse varianten…
Het systeem met dierrechten en emissielabels is complexer dan een systeem met alleen
dierrechten. Er zijn verschillende varianten van dierrechten en emissielabels mogelijk. Er moet
een keuze gemaakt worden:

welke diercategorieën onder het stelsel zullen vallen;

de eenheid waarin de rechten worden uitgedrukt;

de eenheid en plafonds van de ammoniakemissie;
Het systeem voor emissielabels zou voor alle stoffen kunnen worden opgezet. Ammoniak is
een stof die zich goed leent voor dit systeem, omdat er nationale en regionale doelstellingen
zijn, omdat ammoniak onderdeel is van de huidige milieuvergunningverlening, omdat er een
pakket aan maatregelen samen te stellen is en omdat rekenmodellen beschikbaar zijn. Een
andere optie is een systeem gebaseerd op fosfaatlabels in plaats van ammoniaklabels.
Aankoop van dierrechten is in dit geval alleen mogelijk indien een deel van mestproductie
wordt verwerkt en buiten de landbouw wordt afgezet.

het aantal uit te geven dierrechten;
In een systeem van alleen dierrechten kunnen alle dierrechten worden verhandeld tussen
sectoren (bijvoorbeeld op basis van de fosfaatproductie). In een systeem van dierrechten
gekoppeld aan emissielabels van ammoniak is dit niet het geval; de dierrechten (of een deel
van de dierrechten) kunnen alleen worden aangekocht als een bedrijf voldoet aan het
gestelde ammoniakplafond.
Er zijn verschillende varianten mogelijk. Hieronder worden twee voorbeelden gegeven:
1. De dierrechten worden in 2015 op basis van de fosfaatproductie verdeeld over de
bedrijven. Hierna kan een geleidelijk afroming plaatsvinden, afhankelijk van de
maatregelen die genomen worden om ammoniakemissie te beperken. Bedrijven
waarvan de ammoniakemissie hoger ligt dan het gestelde plafond, verliezen dierrechten.

1 Dit in tegenstelling tot de huidige milieuvergunning waar slechts een deel van de

ammoniakemissie wordt beschouwd: de emissie uit stal- en mestopslagen.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

6

IN SAMENWERKING MET:

Bedrijven die voldoen aan de gestelde eisen, houden hun dierrechten maar kunnen geen
vrijgekomen dierrechten kopen. Bedrijven die door maatregelen een emissie realiseren
die lager ligt dan het ammoniakplafond krijgen de mogelijkheid om vrijgekomen
dierrechten te kopen.
2. Een deel van de beschikbare dierrechten worden in 2015 over de bedrijven verdeeld.
De rest wordt daarna verdeeld op basis van de ammoniakemissie die dan wordt
gerealiseerd. Dit instrument zal er uiteindelijk toe leiden dat de meeste dierrechten
terechtkomen bij bedrijven die de meeste maatregelen nemen om de ammoniakemissie
te beperken.

de verhandelbaarheid van de rechten;
Bij de verhandelbaarheid van dierrechten in combinatie met emissielabels gelden dezelfde opties
als bij een instrument van dierrechten zonder emissielabels, zoals de keuze wel/geen schotten
tussen diercategorieën en wel/geen schotten tussen regio’s. Er kunnen echter in dit systeem
alleen dierrechten worden gekocht indien aan een bepaalde emissiedoelstelling wordt voldaan
(emissielabel). Bedrijven die via maatregelen een relatief lage emissie realiseren krijgen de
mogelijkheid om vrijgekomen dierrechten bij te kopen.
Het vigerend beleid voor ammoniakemissie uit de veehouderij kan grotendeels worden
vervangen door dit systeem. Voor de overige stoffen blijft vigerend beleid noodzakelijk.

….maar implementatie vraagt meer tijd dan alleen het systeem van dierrechten.
Het invoeren van alleen een nieuw dierrechten systeem is in 2015 haalbaar. Het invoeren van
ammoniaklabels vraagt ontwikkelingen op het gebied van rekenmethodieken,
informatievoorziening en verdeling van ammoniakplafonds. De implementatie vraagt daarom
meer tijd dan implementatie van een systeem met alleen dierrechten.
De fosfaatproductie ligt momenteel rond het niveau 2002. Hierdoor komt als eerste een variant
in beeld waarin alle dierrechten in 2015 worden uitgegeven op basis van fosfaatproductie,
waarna een mogelijke afroming van dierrechten plaats vindt op basis van ammoniakemissie. Er
kunnen dan twee fases onderscheiden worden bij de implementatie: 1) het opzetten van een
dierrechtensysteem dat per 1 januari 2015 kan worden ingevoerd en 2) het opzetten van een
emissielabelsysteem dat gefaseerd wordt ingevoerd vanaf 2015. Dit betekent dat de handel in
dierrechten vanaf 2015 afhankelijk wordt van de gerealiseerde ammoniakemissie.

Sturing door middel van het Emissie Management Systeem (EMS)…
Deze optie komt in de plaats van het vigerende milieubeleid én de instrumenten die de grootte
van de veestapel reguleren (dierrechten en melkquotering) en gaat dus uit van één
reguleringslijn. De kern van dit sturingsinstrument wordt gevormd door hantering van één
integraal emissiemanagement systeem waarmee de uitstoot door de veehouderij van alle in
vigerende milieuwet- en regelgeving vastgelegde schadelijke stoffen wordt gereguleerd. Er wordt
per bedrijf een emissieruimte vastgesteld voor de verschillende stoffen. Het gaat hierbij om
ammoniak, nitraat, fosfaat, broeikasgassen (CO 2, lachgas, methaan), fijn stof, zware metalen,
geur en (eventueel) medicijnstoffen.
Het EMS is gebaseerd op doelvoorschriften, maar soms zijn middelvoorschriften wettelijk
verplicht. Dit geldt bijvoorbeeld voor bemestingsnormen. De Nitraatrichtlijn schrijft voor dat de
bemesting aan het begin van de teelt moet zijn vastgesteld op basis van de gewasbehoefte en
stikstoflevering door andere bronnen.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

7

IN SAMENWERKING MET:

Een systeem dat gebaseerd is op het achteraf vast stellen van emissies wordt door Brussel niet
geaccepteerd.2 Dit betekent voor het EMS dat de bemesting aan het begin van de teelt moet
worden vastgesteld.

... kan eveneens in diverse varianten ….
Er zijn verschillende varianten van EMS mogelijk. Er moet een keuze gemaakt worden:

welke diercategorieën onder EMS moeten vallen;
Aangezien de emissieruimtes afgeleid zijn van nationale en regionale plafonds en
milieudoelstellingen is het voor de hand liggend om alle diercategorieën op te nemen. Het is
echter ook mogelijk om EMS slechts in één van de sectoren in te voeren, bijvoorbeeld de
melkveehouderij. Dit betekent dan dat de emissieruimte voor de melkveehouderij
gecorrigeerd moet worden voor de emissieruimte die door de andere sectoren wordt
ingenomen. De keuze van diercategorieën beïnvloedt het milieueffect, de verplichting tot
handhaving van het vigerend milieubeleid, de implementatie en operationalisering en de
mogelijkheden tot controle en handhaving. De akkerbouw- en tuinbouw zouden ook onder
EMS kunnen vallen, zodat er één uniform systeem wordt gehanteerd in Nederland dat het
huidige vigerende milieubeleid voor de landbouw vervangt. Dit vergemakkelijkt ook het
meenemen van de emissies uit dierlijke mest die in de akkerbouw wordt aangewend.

de eenheid waarin de emissies worden uitgedrukt;

de uit te geven emissieruimtes;
De beschikbare ruimte voor emissies in het EMS kan zo worden uitgegeven dat aan alle
milieudoelstellingen op nationaal, regionaal en bedrijfsniveau kan worden voldaan
(eventueel gefaseerd ingevoerd). De overheid beschikt met het EMS over meerdere bronnen
van gegevens, waardoor overzicht wordt gekregen van de beschikbare en gebruikte
milieugebruiksruimte op landelijk, regionaal, lokaal en bedrijfsniveau.
De ondernemers krijgen per stof een emissieruimte toebedeeld en kunnen door zelfsturing
voldoen aan de gestelde eisen. Ze kunnen maatregelen nemen, waaronder handelen in
emissieruimtes en/of het aantal dieren dat op een bedrijf wordt gehouden aanpassen. De
overheid maakt gebruik van het EMS informatiesysteem om te monitoren of de ontwikkeling
van veehouderij binnen de beschikbare emissieruimte blijft. Als de ondernemer niet voldoet
aan de emissieruimte voor een bepaalde stof dan kan de overheid sancties treffen, variërend
van een waarschuwing tot een boete. De sanctie zou per stof kunnen verschillen.

de verhandelbaarheid van de emissieruimtes;
In het EMS kan gekozen worden voor verschillende varianten van het verhandelen van
emissieruimte, zoals vrij verhandelbaar in Nederland, vrij verhandelbaar in een regio, vrij
verhandelbaar binnen een sector, niet verhandelbaar, of de emissieruimte vervalt bij
bedrijfsbeëindiging. De gekozen variant kan per stof verschillen.

…. maar volledige implementatie in 2015 is niet haalbaar.
Een EMS is een nieuw sturingsinstrument dat sterk gebaseerd is op informatievoorziening en ICT.
Er zou een nieuwe overheidsorganisatie moeten worden ingesteld voor de uitvoering en
handhaving, waarbij de bestaande verantwoordelijkheden van diverse centrale en decentrale
overheidsinstanties zouden moeten worden overgeheveld. De implementatie vraagt daarom veel
tijd en het is niet realiseerbaar om een volledig EMS in 2015 te implementeren.

2

De verliesnormen in het kader van MINAS voldeden niet aan de voorschriften uit de
Nitraatrichtlijn. Nederland is hiervoor op 2 oktober 2003 door het Europese Hof van Justitie
veroordeeld (Uitspraak C-322/00).

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

8

IN SAMENWERKING MET:

De EMS-variant met een vrij verhandelbare emissieruimte voor alle stoffen, diercategorieën en
sectoren (inclusief akkerbouw en tuinbouw) zal de meeste tijd vragen voor implementatie, maar
kan de sterkste impulsen tot zelfsturing geven. EMS zou gefaseerd ingevoerd kunnen worden.
De emissies in een EMS moeten voorlopig worden berekend, aangezien het meten van emissies
voor de individuele ondernemers nu nog te duur is. De onzekerheid in de berekende emissies van
stoffen is groot. Dit heeft deels te maken met grote ruimtelijke en temporele variabiliteit van
emissies, waarbij allerlei fysische factoren en het management van de ondernemer een rol
spelen. Het is belangrijk dat de in EMS gehanteerde rekenmethodieken en de verkregen
resultaten door de sector worden gedragen en geaccepteerd. De methodieken moeten worden
beoordeeld door een, door het bevoegd gezag, aangewezen instantie.
Er zou wel moeten worden gewerkt aan verbetering van meetmethodieken, zodat meten van
emissies (of relevante indicatoren) in de toekomst mogelijk wordt.

Vergelijking van de opties
In deze rapportage zijn de voor- en nadelen van de drie sturingsopties op een aantal aspecten in
beeld gebracht: sturingskracht, lasten voor overheid, administratieve lasten voor bedrijfsleven,
vrijhandelsverkeer, bedrijfseconomische effecten voor bedrijven, prikkeling tot innovatie en
andere neveneffecten.

Sturingskracht
De instrumenten met dierrechten en dierrechten met emissielabels zijn wat betreft
sturingskracht vergelijkbaar. Van belang hierbij is dat deze opties naar verwachting in 2015
invoerbaar zijn omdat het instrument van de dierrechten bekend is bij veehouders en overheid.
EMS heeft in potentie een grotere sturingskracht, maar gaat gepaard met een substantiële
uitvoerings- en handhavinginspanning voor de overheid. Het is daarom niet waarschijnlijk dat
integraal emissiemanagement in 2015 is in te voeren. Ook bij invoering van EMS na 2015 blijft de
uitvoerings- en handhavinglast substantieel.

Lasten voor de overheid
Een nieuw stelsel van dierrechten is wat betreft lasten voor de overheid (uitvoering en controle)
vergelijkbaar met de huidige situatie. Het instrument van dierrechten wordt nu al toegepast voor
de varkenshouderij en pluimveehouderij. Toepassing van dierrechten op de melkveehouderij zal
mogelijk leiden tot een toename van de lasten, maar daar tegenover staat dat het melkquotum
wegvalt. In een systeem met dierrechten en emissielabels vloeien extra lasten voort ten opzichte
van de huidige situatie. Een EMS gaat gepaard met een substantiële uitvoerings- en
handhavinglast voor de overheid. Het opzetten en implementeren van EMS vraagt een
behoorlijke inspanning van de overheid. Ook de verdeling van de emissieruimte per stof zal
complex zijn.

Administratieve lasten voor het bedrijfsleven
Een nieuw stelsel van dierrechten is wat betreft administratieve lasten voor het bedrijf
vergelijkbaar met de huidige situatie. In een systeem met dierrechten en emissielabels zijn de
administratieve lasten voor het bedrijfsleven hoger dan in een systeem met alleen dierrechten.
Het is nog onzeker welke invloed het EMS zal hebben op de administratieve lasten voor de
ondernemers. In ieder geval zou het EMS een volstrekt nieuwe manier van regulering betekenen,
die zeker in het begin tot aanpassingen in de bedrijfsvoering van de betrokken ondernemers zal
leiden.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

9

IN SAMENWERKING MET:

Vrijhandelsverkeer
In het stelsel met dierrechten wordt een slot gelegd op het aantal dieren en dus indirect op de
productie. Dit werkt waarschijnlijk remmend op de internationale concurrentiepositie, maar dit is
afhankelijk van de wijze waarop dierrechten worden ingevoerd. Het economisch effect voor de
melkveehouderij zal ook afhankelijk zijn van de ontwikkelingen met betrekking tot melkproductie
in andere EU-landen. In een systeem met dierrechten en emissielabels zijn de economische
effecten vergelijkbaar met die van stelsel van alleen dierrechten. In EMS is de concurrentiepositie
van een agrarische onderneming, vergeleken met de twee andere opties meer beïnvloedbaar
door de ondernemers zelf.

Bedrijfseconomische effecten
In een nieuw stelsel van dierrechten blijft het in dierrechten en melkquotering geïnvesteerde
kapitaal aanwezig op het bedrijf. De kosten voor dierrechten blijven naar verwachting hoog,
omdat het aantal beschikbare dierrechten beperkt is. Als de fosfaatproductie in Nederland in
2002 bepalend wordt voor het aantal te houden dieren wordt het aantal dierrechten verder
beperkt. Dat heeft mogelijk een prijsopdrijvend effect. De bedrijfseconomische effecten van een
systeem met dierrechten en emissielabels zijn vergelijkbaar met die van alleen dierrechten. De
gevolgen van invoering van een emissielabel zijn nog niet te overzien, omdat de hoogte van de
kosten van het nemen van ammoniakmaatregelen behorend bij een bepaald emissielabel nog
niet bekend zijn. In EMS worden de dierrechten en melkquota vervangen door een vorm van
emissierechten. Het bedrijfseconomische effect is afhankelijk van welke diercategorieën onder
EMS zullen vallen, de eenheid waarin de emissies worden uitgedrukt, de uit te geven
emissieruimtes en de verhandelbaarheid van de emissieruimtes. De hoogte van de kosten van
emissierechten zijn daarom nog niet te overzien. De hoogte van CO 2-rechten zal naar
verwachting mede bepaald worden door de internationale (niet-landbouw) markt.

Prikkeling tot innovatie
Het is de vraag of een stelsel van dierrechten in combinatie met het vigerend milieubeleid, tot
innovaties in de veehouderijsectoren leidt. In het systeem van dierrechten in combinatie met een
emissielabel voor ammoniak is het emissielabel de stimulans tot innovatie via zelfsturing op
ammoniak. Van een systeem dat vooral gebaseerd is op doelvoorschriften, zoals EMS, wordt een
grotere stimulans tot innovatie verwacht dan van systemen die vooral zijn gebaseerd op
middelvoorschriften. Ondernemers worden namelijk in staat gesteld zelf inzicht te krijgen in de
milieuprestatie van hun bedrijf. Door een efficiënt beheer, het nemen van maatregelen en/of de
aankoop van emissierechten kan een ondernemer ruimte scheppen voor productiegroei.

Flexibiliteit
Als de normen voor emissies van milieubelastende stoffen wijzigen, verandert de
milieugebruiksruimte. De normen in het vigerende milieubeleid moeten hierop worden
aangepast. Als de normen dan niet haalbaar zijn, zullen dierrechten afgeroomd moeten worden.
EMS stelt ondernemers in staat om zelf het effect van bepaalde maatregelen door te rekenen en
te reageren op verandering van de milieugebruiksruimte. EMS kan hierbij dus worden gebruikt
als management- en monitoringsinstrument.

Randvoorwaarden
Welk van de sturingsopties ook gekozen wordt, uiteindelijk gaat het erom dat er uitvoering aan
wordt gegeven. De randvoorwaarden hebben tot doel om te borgen dat alle betrokkenen hun
bijdrage leveren aan de uitvoering van de gekozen reguleringsmaatregelen.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

10

IN SAMENWERKING MET:

Om de noodzakelijke borging tot stand te brengen wordt voorgesteld om op twee gebieden een
kwaliteitsimpuls te geven:
1. Verhoging van de kwaliteit van sturingsinformatie;
2. Doorontwikkeling van risico gestuurd toezicht.

Flankerende maatregelen
Bij alle instrumenten zijn maatregelen nodig om binnen de beschikbare milieugebruiksruimte te
produceren. Uit de consultatie van betrokkenen uit het veld zijn een aantal ontwikkelingen naar
voren gekomen. Het betreft:
1. Toepassing van nieuwe technologie. Voorbeelden zijn de mestverwerking en emissiearme
agroparken.
2. Verandering van productieproces. Voorbeelden zijn de overstap naar grondgebonden
productie, verandering in de samenstelling van rantsoenen voor vee en minder gebruik van
kunstmest.
3. Verandering van businessmodel. Een voorbeeld hiervan is semigratie.
4. Verandering van marktoriëntatie. Een voorbeeld hiervan is de overstap van de productie van
massaproducten naar die van duurzame dierlijke kwaliteitsproducten. Hiervoor moet wel
marktvraag zijn.
Door deze ontwikkelingen te stimuleren kan ook voor de langere termijn ruimte worden
geschapen voor economische ontwikkeling van de veehouderij binnen de beschikbare
milieugebruiksruimte.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

11

IN SAMENWERKING MET:

1. Inleiding
1.1. Het onderzoek
Veel veebedrijven hebben de wens of behoefte om te groeien. De omvang van de
melkveehouderij wordt momenteel begrensd door de EG-melkquotering, maar deze wordt in
2015 afgeschaft. De omvang van de varkens- en pluimveestapel wordt momenteel begrensd door
het stelsel van dierrechten, maar in de Meststoffenwet staat als expiratiedatum van dit stelsel
2015: dan eindigt dit stelsel.
Bij afschaffing van melkquotering en dierrechten heeft de overheid geen directe grip meer op de
omvang van de veehouderij. Bij groei van de veestapel komt het realiseren van diverse
internationale milieuverplichtingen, waaronder de Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water, maar
ook NEC-richtlijn (National Emission Ceiling), internationale klimaatafspraken en Natura 2000
doelen, onder druk te staan.
Minister Verburg heeft begin 2008 haar toekomstvisie op de veehouderij naar de Tweede Kamer
gestuurd. De kernboodschap van die visie is dat de veehouderij in Nederland zich binnen vijftien
jaar moet ontwikkelen tot een duurzame veehouderij, die in de samenleving gewaardeerd wordt.
Kortom: een veehouderij die produceert met respect voor mens, dier en milieu. Deze visie kan
alleen worden gerealiseerd als de veehouderij binnen de geldende milieugebruiksruimte
produceert. Bezien moet worden of en welke sturingsinstrumenten de overheid nodig heeft om
te bereiken dat de veehouderij binnen de milieugebruiksruimte blijft.
In opdracht van het ministerie van LNV is door Capgemini Consulting en Alterra onderzoek
uitgevoerd naar opties voor sturingsinstrumenten voor het reguleren van de Nederlandse
veestapel. Op basis van deze opties wil LNV een dialoog starten met betrokken maatschappelijke
groeperingen over de sturingsinstrumenten die zorgen dat de veehouderij binnen de
milieugebruiksruimte produceert.
Op basis van een deskstudie, brainstormsessies, interviews en discussies met de
begeleidingsgroep van LNV zijn mogelijke sturingsinstrumenten (en daarbinnen verschillende
varianten) geformuleerd. In dit rapport zijn deze sturingsinstrumenten en de verschillende
varianten op hoofdlijnen beschreven. Dit rapport kan een hulpmiddel zijn in de komende
maatschappelijke discussie over het stellen van grenzen aan de groei van de veehouderij,
vanwege milieuhygiënische randvoorwaarden. De uitkomst van de maatschappelijke discussies
kan worden betrokken bij een nadere uitwerking van perspectiefvolle sturingsinstrumenten.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

12

IN SAMENWERKING MET:

1.2. Vraagstelling en criteria
De kennisvragen waarop in dit onderzoek antwoord worden gegeven, zijn:
 Gegeven de beschikbare recente onderzoeksresultaten en verwachtingen over de
ontwikkeling van de veestapel, welke milieugebruiksruimte heeft de veehouderij en welke is
het meest beperkend3?
 Welke (mix van) sturingsinstrumenten staan de overheid ter beschikking om de veehouderij
binnen de milieugebruiksruimte te laten produceren?
 Wat zijn de voor- en nadelen van de geselecteerde (mix van) sturingsinstrumenten met
betrekking tot:
o sturingskracht, dat wil zeggen doeltreffendheid (bijdrage aan bereiken van het gewenste
((milieu)doel) in relatie tot de doelmatigheid;
o lasten voor overheid (uitvoering en controle);
o administratieve lasten voor het bedrijfsleven;
o vrijhandelsverkeer (in relatie tot EU en WTO)/internationale concurrentiepositie;
o bedrijfseconomische effecten voor bedrijven en meer algemene welvaartseffecten voor
Nederland;
o mate waarin het instrument prikkelt tot innovatie;
o andere neveneffecten.

1.3. Onderzoeksaanpak
Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van juni 2009 tot en met maart 2010. Het onderzoek
heeft in deze periode een aantal fases doorlopen. Deze fases zijn: de oriëntatiefase, creatiefase,
consolidatiefase, rapportagefase en tot slot de presentatiefase.
Oriëntatiefase
Het doel van de oriëntatiefase was kennis te synthetiseren uit reeds bestaande onderzoeken met
betrekking tot de milieugebruiksruimte, de toekomstige ontwikkeling van de landbouw en het
milieubeleid en de effecten van enkele sturingsmaatregelen uit het verleden (zoals MINAS,
Mestafzetovereenkomsten (MAO), heden (gebruiksnormen en dierrechten)) en toekomst. Deze
oriëntatiefase bestond uit een dossierstudie op basis van bestaande onderzoeken en meerdere
interviews met betrokkenen uit de sector. Tijdens deze consultatie heeft een eerste brainstorm
plaatsgevonden van mogelijke toekomstbeelden en bijbehorende sturingsstrategieën.
De oriëntatiefase is afgesloten met een oriëntatierapport dat in het verdere verloop van het
onderzoek als achtergronddocument heeft gefungeerd. Het bevat onder andere informatie over
het huidige en toekomstig landbouw, - natuur- en milieubeleid, inzicht in de huidige en
toekomstige milieugebruiksruimte, economische en ruimtelijke ontwikkelingen van de
veehouderij en inzicht in de effecten van de huidige sturingsmaatregelen.

3 De beantwoording van deze vraag is opgenomen in het achtergrond rapport behorende bij dit onderzoek.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

13

IN SAMENWERKING MET:

Creatiefase
In deze fase gold als centrale onderzoeksvraag welke (mix van) instrumenten de overheid ter
beschikking staat om de veehouderij binnen de milieugebruiksruimte te laten produceren. In
deze creatiefase is de creativiteit van de leden van het onderzoeksteam en partijen uit de sector
gebruikt om tot een breed palet aan (ideeën voor) strategieën te komen. Dit is gedaan door
middel van een brainstorm bijeenkomst die op 24 september 2009 te Baarn heeft
plaatsgevonden. De gevarieerde verzameling van ideeën die uit deze brainstorm zijn gekomen
zijn vervolgens terug gebracht tot een aantal kansrijke concepten die in de derde fase samen
gebracht zijn tot de meersporenstrategie. Een lijst van de deelnemers aan deze bijeenkomst is
opgenomen in bijlage 1. Gedurende deze fase hebben diverse interviews plaatsgevonden om
telkens resultaten te valideren en / of iteratief tot verdere uitwerking te komen van onderdelen
van het onderzoek.
Consolidatiefase
In de consolidatiefase is met behulp van diverse analyses bekeken wat de voor- en nadelen zijn
van de geselecteerde sturingsstrategieën. Het doel van deze fase was kansrijke en innovatieve
ideeën en concepten voor sturing te selecteren en nader uit te werken. De voor- en nadelen van
de geselecteerde instrumenten zijn daarmee inzichtelijk gemaakt. Deze fase heeft geresulteerd in
een presentatie met daarin een beschrijving van de sturingsstrategieën. Gedurende deze fase
hebben diverse interviews plaatsgevonden om telkens resultaten te valideren en in een iteratief
proces tot verdere uitwerking te komen van onderdelen van het onderzoek.
Rapportage- en presentatiefase
Er is in deze fase een eindrapport opgesteld welke wordt vergezeld door het achtergrondrapport
uit de oriëntatiefase en de meest recente presentatie zoals verzorgd voor de begeleidingsgroep
en Directeuren-generaal van de ministeries van LNV en VROM. De bedoeling van deze rapportage
en presentatie is om de maatschappelijke- en politieke discussie te starten.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

14

IN SAMENWERKING MET:

2. Is er een nieuw sturingsinstrument nodig vanaf
2015?
In dit hoofdstuk wordt nagegaan of het mogelijk is dat de veehouderij binnen de gestelde
milieugebruiksruimte kan produceren indien er na het wegvallen van dierrechten en melkquota
in 2015 geen nieuw sturingsinstrument wordt ingevoerd. Het vigerende milieubeleid moet dan
zorgen dat aan alle milieudoelstellingen wordt voldaan.
Het vigerende milieubeleid voor de landbouw is er op gericht om via middel- en
doelvoorschriften te voldoen aan de nationale en internationale milieudoelstellingen. In de
tekstbox op de volgende pagina wordt een beknopte beschrijving gegeven van de huidige
milieuregelgeving om de emissies van ammoniak, nitraat, fosfaat, fijn stof, broeikasgassen, zware
metalen en geur uit de landbouw te beperken.
Het ammoniakbeleid in kwetsbare gebieden (Natura 2000) is gebaseerd op de depositie van
stikstof op natuurgebieden. De stikstofdepositie is gerelateerd aan de ammoniakemissie die in
het desbetreffende gebied optreedt. Het regionale ammoniakbeleid stuurt op de hoogte van de
ammoniakemissie. De hoogte van de ammoniakemissie wordt hierbij bepaald door het aantal
landbouwdieren en de ammoniakemissie uit stallen. Het regionale ammoniakbeleid voorkomt
dat de veestapel in kwetsbare gebieden zal groeien. De aan de grootte van veestapel
gerelateerde emissies zullen daardoor in de desbetreffende regio’s ook niet toenemen bij het
wegvallen van dierrechten en melkquotum.
Het generieke ammoniakbeleid is er op gericht om de ammoniakemissie via middelvoorschriften
(stalaanpassingen, afgedekte mestopslagen en emissiearme technieken voor mesttoediening) te
beperken. Er wordt buiten kwetsbare gebieden niet getoetst aan de hoogte van de
ammoniakemissie. Het generieke ammoniakbeleid stuurt dus niet op de grootte van de veestapel
en zal een eventuele groei van de veestapel na het vervallen van dierrechten en melkquotum niet
voorkomen.
De gebruiksnorm voor dierlijke mest stelt een grens aan de totale hoeveelheid dierlijke mest die
aan Nederlandse landbouwgronden mag worden toegediend. Deze gebruiksnorm is uitgedrukt in
stikstof. In de akkerbouw wordt de ruimte voor dierlijke mest niet volledig benut. Hiervoor zijn
verschillende redenen, zoals de fosfaataanvoer met mest, risico op schade aan bodemstructuur
en het niet meer mogen toedienen van mest in het najaar op kleigrond (CDM, 2008). Indien mest
niet aan landbouwgronden wordt toegediend, maar wordt verwerkt, verbrand en/of
geëxporteerd, kan er meer mest worden geproduceerd (en meer vee gehouden), zonder dat de
gebruiksnorm wordt overschreven. Nederland experimenteert in 2009-2010 met de toepassing
van mineralenconcentraten uit mestverwerking als kunstmestvervanger. Deze concentraten
mogen in een pilot, met instemming van de Europese Commissie, gebruikt worden als
zogenaamde kunstmestvervanger en vallen daarmee buiten de gebruiksnorm voor dierlijke mest
(zie brief van minister aan Tweede Kamer van 17 november 2008). Als concentraten na de pilot
niet langer worden aangemerkt als dierlijke mest in de zin van de Nitraatrichtlijn dan kan er
binnen de huidige gebruiksnormen voor dierlijke mest meer vee worden gehouden. Een deel van
de dierlijke mest valt dan immers niet meer onder de gebruiksnorm dierlijke mest, maar vervangt
kunstmest.

Geconcludeerd wordt dat de gebruiksnorm voor dierlijke mest de grootte van de veestapel en
mestproductie niet zal beperken, indien de mestacceptatie in de akkerbouw wordt verhoogd, er

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

15

IN SAMENWERKING MET:

mest wordt verwerkt, verbrand of geëxporteerd en/of indien mestproducten als kunstmest
mogen worden toegepast. De gasvormige emissies uit stallen (ammoniak) en dieren (methaan)
kunnen dan toenemen.
De gebruiksnorm voor fosfaat zal in 2015 de plaatsingsruimte voor mest sterk beperken, omdat
dan evenwichtsbemesting van fosfaat moet zijn gerealiseerd. Er zijn allerlei maatregelen nodig
om te kunnen voldoen aan de fosfaatnormen in 2015, inclusief vergroting van
mestverwerkingscapaciteit en -export, waarbij het fosfaat uit mest buiten de Nederlandse
landbouw wordt afgezet (CDM, 2008). Er ligt een enorme opgave om de gevolgen van de
aangescherpte fosfaatgebruiksnormen binnen de huidige omvang van de veestapel op te vangen.
Mochten de fosfaatmaatregelen succesvol worden ingezet dan zou er ruimte kunnen ontstaan
voor groei van de veestapel. Dit zou dan leiden tot een toename van gasvormige emissies uit
stallen en dieren.
De huidige regelgeving over fijn stof, broeikasgassen, geur en zware metalen zal een groei van de
veestapel en de daaraan gerelateerde mestproductie niet voorkomen bij het wegvallen van
dierrechten en melkquota.
Er wordt geconcludeerd dat bij het vigerend milieubeleid zonder dierrechten en melkquota, de
veestapel zou kunnen groeien indien er voldoende stikstof en fosfaat uit de landbouw wordt
gehaald door mestverwerking, -export en –verbranding en/of de mestacceptatie in de akkerbouw
wordt verhoogd. De hoeveelheid stikstof en fosfaat die als mest aan de bodem worden
toegediend en de hieraan gerelateerde emissies zullen dan niet toenemen. De gasvormige
emissies afkomstig uit stallen en mestopslagen, zoals ammoniak, en de directe emissies uit
dieren, zoals methaan, kunnen dan wel toenemen.
Uit de door Van Rheenen (2004) uitgevoerde ex-ante evaluatie bij invoering van het stelsel van
gebruiksnormen, blijkt dat gebruiksnormen alléén onvoldoende sturingskracht bieden om het
mestgebruik te reguleren. Zolang er geen balans is tussen mestproductie en plaatsingsruimte
voor dierlijke mest neemt de fraudedruk immers te sterk toe. Van Rheenen (2004) concludeerde
dat het dierrechtenstelsel een belangrijk aanvullend instrument is om het noodzakelijke
evenwicht op de mestmarkt in stand te houden.
Het vigerend milieubeleid is dus niet alleen in staat om een (verdere) overschrijding van de
milieugebruiksruimte van de veehouderij te voorkomen na het wegvallen van dierrechten en
melkquotum in 2015. Er is dus nog steeds een additioneel sturingsinstrument nodig vanaf 2015.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

16

IN SAMENWERKING MET:

Vigerend Milieubeleid
Ammoniak
Het Nederlands ammoniakbeleid is er op gericht om te voldoen aan de doelstellingen die gelden
op nationaal niveau (NEC-richtlijn en UNECE Gothenborg protocol), regionaal niveau (Natura
2000 gebieden) en bedrijfsniveau (EU IPPC-richtlijn). De belangrijkste maatregelen in het
Nederlands ammoniakbeleid zijn emissiearme stallen en de verplichting tot het emissiearm
toedienen van mest. De regels maken onderdeel uit van verschillende regelgeving: de
Meststoffenwet, de Wet Ammoniak en veehouderij (Wav), Toetsingskader Natura 2000 en
Ammoniak en Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij. De eisen die aan
ammoniakemissie worden gesteld in kwetsbare gebieden, worden geregeld via de
milieuvergunning.
Nitraat
De EU-Nitraatrichtlijn is in Nederland geïmplementeerd via regelgeving dat elke vier jaar in een
actieprogramma wordt opgenomen. De implementatie vindt plaats via de Meststoffenwet en
onderliggende regelgeving. De belangrijkste regels voor stikstof zijn de gebruiksnormen voor
dierlijke mest en totaal stikstof (kunstmest en werkzame stikstof uit mest) en de
middelvoorschriften met betrekking tot tijdstip en methode van stikstofbemesting. Daarnaast zijn
er regels met betrekking tot bemestingsvrije zones, scheuren van grasland en de teelt van
wintergewassen. Met de Europese Commissie is overeengekomen dat de in Nederland
geproduceerde mest, uitgedrukt in stikstof en fosfaat, het niveau van 2002 niet zal overschrijden.
Fosfaat
De belangrijkste regelgeving in Nederland rond fosfaat komt voort uit de Nitraatrichtlijn: de
fosfaatgebruiksnormen uit de Meststoffenwet. Verder is er in het kader van de Nitraatrichtlijn
met de Europese Commissie afgesproken dat de fosfaatproductie het niveau van 2002 niet zal
overschrijden.
Fijn stof
In de EU-richtlijn Luchtkwaliteit zijn grenswaarden voor fijn stof gesteld. De emissie van fijn stof
uit de veehouderij wordt bij een aanvraag voor een milieuvergunning getoetst aan de
grenswaarden uit de Wet milieubeheer. De emissie kan worden verminderd door aanpassingen
in stallen; deze maatregelen zijn veelal nog in ontwikkeling.
Broeikasgassen
Het Reductieplan Overige Broeikasgassen (ROB) streeft er naar om de emissies van lachgas en
methaan te reduceren door middel van het bevorderen, ontwikkelen en toepassen van
maatregelen. In het kader van Schoon en Zuinig is door de overheid een convenant met
agrosectoren afgesloten, waarin afspraken over reductie van broeikasgasemissies zijn gemaakt.
Er zijn nog geen middel- of doelvoorschriften die specifiek gericht zijn op het verminderen van
broeikasgasemissies uit de landbouw.
Zware metalen
Er is geen regelgeving die eisen stelt aan de aanvoer van zware metalen met dierlijke mest naar
landbouwgronden. De Meststoffenwet stelt wel eisen aan het gehalte aan zware metalen van
andere organische producten die als meststof aan landbouwgronden worden toegediend.
Geur
De Wet geurhinder en veehouderij vormt het toetsingskader voor geurhinder afkomstig van
stallen. De beoordeling van geurhinder vormt een onderdeel in het kader van de aanvraag van
milieuvergunning.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

17

IN SAMENWERKING MET:

3. Sturing door middel van dierrechten
In dit hoofdstuk wordt de optie uitgewerkt waarbij wordt uitgegaan van twee reguleringslijnen;
het vigerend milieubeleid en een nieuw stelsel van dierrechten. In hoofdstuk 6 worden de
verschillende mogelijke sturingsinstrumenten met elkaar vergeleken op verschillende aspecten.

3.1. Beschrijving van het instrument
Bij sturing op de omvang van de veestapel wordt gestuurd op het aantal dieren of een indicator
voor het aantal dieren (bijvoorbeeld de mestproductie of melkquotum). De combinatie van het
vigerend milieubeleid en sturing op de omvang van de veestapel moet er voor zorgen dat aan de
gestelde milieudoelstellingen wordt voldaan (vergelijkbaar met de huidige situatie).
Er zijn verschillende varianten van dierrechten mogelijk, waarbij keuze gemaakt moet worden
over welke diercategorieën onder het stelsel moeten vallen, de eenheid waarin de rechten
worden uitgedrukt, het aantal uit te geven dierrechten en de verhandelbaarheid van de rechten.
In het kader van deze studie worden de verschillende varianten aangegeven, maar deze worden
niet verder uitgewerkt.
Welke diercategorieën?
 Het ligt voor de hand om in ieder geval de drie diercategorieën met de grootste
mestproductie onder een stelsel van dierrechten te brengen: varkens, pluimvee en melkvee
(zie tekstbox op pagina 26).
 Er kan ook worden gekozen om meer, zo niet alle, diercategorieën onder het stelsel te
brengen (dit zijn er meer dan dertig, zoals fokzeugen, vleesvarkens, leghennen, vleeskuikens,
melkvee, vleesstieren, schapen, geiten, kalkoenen, paarden, konijnen etc.).
De keuze van het aantal diercategorieën beïnvloedt het milieueffect, maar is ook bepalend voor
de implementatie en operationalisering, de regeldruk bij ondernemers en de mogelijkheden tot
controle en handhaving door de overheid. De indeling heeft ook effect op de verhandelbaarheid
van de rechten.
De eenheid
De omvang van de veestapel kan op basis van verschillende eenheden worden gereguleerd,
zoals:
 Direct via het aantal dieren per diercategorie;
 Indirect via vertaling naar de aan het vee gerelateerde productie/emissie:
o Op basis van de productie van vlees, eieren, en melk. Het melkquotum zou hiermee
vertaald kunnen worden naar een dierrechtensysteem. Bij varkens en pluimvee zou het
huidige dierrechtensysteem gebaseerd op fosfaatproductie vertaald kunnen worden
naar een systeem gebaseerd op vlees- en eierenproductie;
o Op basis van de totale fosfaatexcretie door landbouwhuisdieren in Nederland;
o Op basis van de totale stikstofexcretie door landbouwhuisdieren in Nederland;
o Op basis van een bepaalde emissie, zoals ammoniak, nitraat, fosfaat of broeikasgassen.
Dit is een vergelijkbaar systeem als een systeem gebaseerd op de fosfaat- of
stikstofexcretie, alleen worden de dierrechten niet gebaseerd op de excretie, maar op
een emissie. Bijvoorbeeld, de gemiddelde ammoniakemissie wordt per diercategorie
berekend en op basis van het nationale ammoniakplafond uit de NEC-richtlijn worden de
dierrechten verdeeld.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

18

IN SAMENWERKING MET:

Bij een systeem gebaseerd op fosfaat- en/of stikstofexcretie kan onderscheid worden gemaakt
tussen:
 een vaste (forfaitaire) excretie per diercategorie;
 een bedrijfsspecifieke excretie, gebaseerd op de samenstelling van het rantsoenen van een
bedrijf. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de bedrijfsspecifieke excretie (BEX) uit
het mestbeleid (Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee; LNV, 2010). Een voordeel
van dit systeem is dat een individuele ondernemer door middel van verlaging van het
fosfaat- of stikstofgehalte in het rantsoen de excretie kan verminderen en daardoor meer
vee kan houden. Onmiskenbare nadelen van dit systeem zijn echter dat de excretie pas
achteraf bekend is, zodat corrigerende maatregelen genomen moeten worden als de
excretie achteraf hoger blijkt te zijn dan vooraf ingeschat en dat de handhaving complex is;
 een berekende gemiddelde excretie per diercategorie per jaar, gebaseerd op de gemiddelde
rantsoensamenstelling in dat jaar (CBS, 2009). Bij dit systeem gelden dezelfde nadelen als in
het vorige systeem. Bovendien zal de individuele ondernemer in deze variant minder
geprikkeld worden om het fosfaat- of stikstofgehalte in het rantsoen te beperken, omdat
gemiddelde excretie voor geheel Nederland wordt berekend.
De eenheid waarin dierrechten worden uitgedrukt zal in hoge mate de handhaafbaarheid van het
stelsel bepalen.
Het aantal dierrechten
Het aantal dierrechten kan worden gebaseerd op verschillende uitgangspunten:
 De huidige varkens- en pluimveerechten blijven gehandhaafd. Het aantal dieren van de
categorieën die nu nog niet onder het stelsel van dierrechten vallen, zoals melkvee, worden
gebaseerd op het aantal dieren in de betreffende diercategorie in een nader te kiezen jaar.
 De dierrechten worden gebaseerd op stikstof- en fosfaatplafonds 2002 (zie tekst box op
pagina 21).
o De stikstof- en/of fosfaatplafonds worden evenredig aan de totale stikstof- en/of
fosfaatexcretie in een nader te kiezen jaar per diercategorie verdeeld over de
diercategorieën in Nederland.
o De stikstof- en fosfaatplafonds worden regiospecifiek verdeeld. Hiermee is het mogelijk
om de ruimtelijke verdeling van de veestapel in Nederland te sturen, indien gewenst.
Het ligt voor de hand om het stelsel van dierrechten te baseren op het nationale fosfaatplafond
2002. De fosfaatproductie in 2009 lag iets boven het plafond van 2002 (zie tekstbox op pagina
26). Aangezien het hierbij om een plafond voor de totale productie gaat, zal het stelsel voor alle
diercategorieën moeten gelden. Indien dierrechten alleen voor de grote diercategorieën worden
ingevoerd, dan zal de fosfaatproductie uit de overige diercategorieën verrekend moeten worden.
De huidige varkens- en pluimveerechten zijn gebaseerd op fosfaatexcretie, waarbij één
varkensrecht gelijk is aan 7,4 kg fosfaat en één pluimveerecht aan 0,5 kg fosfaat. De
fosfaatexcretie verschilt echter tussen diertypen binnen de hoofdcategorieën varkens en
pluimvee en vertoont schommelingen in de tijd (CBS, 2009). De grondslag van de dierrechten zou
moeten worden geactualiseerd, indien de dierrechten worden gebaseerd op het fosfaatplafond
2002 en de werkelijke fosfaatexcretie.
Het aantal dierrechten kan gefaseerd worden aangepast op regionaal en nationaal niveau indien
bepaalde ontwikkelingen (bijvoorbeeld milieudoelstellingen) hierom vragen.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

19

IN SAMENWERKING MET:

De verhandelbaarheid
De varkens- en pluimveerechten hebben een economische waarde en kunnen worden
verhandeld. Bij het invoeren van een nieuw stelsel van dierrechten komen verschillende opties in
beeld met betrekking tot verhandelbaarheid:
 De dierrechten zijn vrij verhandelbaar zonder schotten tussen diercategorieën en regio’s;
 De dierrechten zijn verhandelbaar met schotten;
o tussen sectoren; dus de rechten uit een bepaalde sector mogen niet omgezet worden in
rechten van andere sector (bijvoorbeeld, varkensrechten en pluimveerechten mogen
onderling niet worden verhandeld). Hierdoor is het mogelijk om het aantal dieren per
sector te sturen.
o tussen regio’s; dus rechten uit een bepaalde regio mogen niet worden verhandeld in een
andere regio. Dit biedt de mogelijkheid om de ruimtelijke verdeling van de veestapel te
sturen.
 De dierrechten zijn niet verhandelbaar en vervallen bij bedrijfsbeëindiging. Dit zal er toe
leiden dat de veestapel zal krimpen en zal ontwikkelingen in de veehouderij, zoals
schaalvergroting, sterk beïnvloeden;
 De dierrechten zijn verhandelbaar, maar er vindt hierbij afroming plaats. Deze afroming zou
regiospecifiek kunnen zijn. De overgang van rechten van een regio met relatief lage
veedichtheid naar een regio met hoge veedichtheid zou bijvoorbeeld forser afgeroomd
kunnen worden dan andersom.
De eenheid waarin dierrechten worden uitgedrukt zal sterk de verhandelbaarheid bepalen. De
verhandelbaarheid van fosfaat is eenvoudiger te realiseren (ook tussen diersoorten) dan de
verhandelbaarheid van productie-eenheden (bijvoorbeeld melk, vlees en eieren).

3.2. Effecten op emissies naar het milieu
Zoals in de vorige paragraaf aangegeven, zijn er verschillende varianten van dierrechten mogelijk.
Er wordt in deze paragraaf uitgegaan van de variant waarin dierrechten zijn gebaseerd op het
fosfaatplafond 2002.
Een stelsel van dierrechten dat gebaseerd is op het fosfaatplafond 2002 stuurt alleen op de
nationale fosfaatproductie. De fosfaatproductie in Nederland in 2008 lag iets hoger dan het
fosfaatplafond 2002. Bekend is ook dat nu niet wordt voldaan aan alle gestelde
milieudoelstellingen (PBL, 2009). Naast een dierrechtensysteem gebaseerd op fosfaatuitscheiding
zijn meer aanvullende maatregelen in het vigerend milieubeleid noodzakelijk om te kunnen
voldoen aan de milieudoelstellingen.
Een stelsel van dierrechten stelt grenzen aan de omvang van de veestapel en voorkomt een
toename van de belasting van het milieu met stoffen uit de landbouw. Het is echter geen
sturingsinstrument dat gericht is op de vermindering van specifieke emissies (inclusief fosfaat 4)
en ervoor zorgt dat de veehouderij binnen de milieugebruiksruimte produceert. In theorie is het
mogelijk om met alleen een dierrechtensysteem te voldoen aan de verschillende
milieudoelstellingen. Dan zouden de dierrechten gebaseerd moeten worden op de meest
beperkende emissie. Dit zal dan waarschijnlijk gepaard gaan met een forse krimp van de
veestapel.
De verdeling van de rechten over de diercategorieën (wel of geen schotten) heeft geen groot
effect vanuit milieuoogpunt, omdat het vigerend milieubeleid er op gericht is de verschillende

4 Een dierrechtensysteem gebaseerd op fosfaat reguleert de fosfaatuitscheiding van de
veestapel, maar heeft geen invloed op gebruik aan kunstmestfosfaat en houdt ook geen rekening
met gevoeligheid van de bodem voor fosfaatuitspoeling.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

20

IN SAMENWERKING MET:

emissies te beperken. Door middel van schotten tussen regio’s zou de milieudruk in bepaalde
regio’s verminderd kunnen worden (bijvoorbeeld Natura 2000 gebieden) en zou vee verplaatst
kunnen worden naar regio’s waar nog milieugebruiksruimte aanwezig is.
Stikstof en fosfaatplafonds 2002
De Nederlandse overheid heeft met de Europese Commissie in het kader van de derogatie
(Nitraatrichtlijn) afgesproken dat de mestproductie in Nederland (uitgedrukt in stikstof en
fosfaat) het niveau van 2002 niet zal overschrijden (EU, 2005). De tabel geeft de fosfaat- en
stikstofuitscheiding door landbouwdieren in 2002 en 2008. De fosfaatuitscheiding is in 2008 iets
hoger dan in 2002; de stikstofuitscheiding iets lager.
Fosfaat- en stikstofuitscheiding door landbouwdieren in Nederland in 2002 en 2008 (Bron: CBS
statline).
Fosfaatuitscheiding,
Stikstofuitscheiding,
Diercategorie
miljoen kg
miljoen kg
2002
2008
2002
2008
Melk- en fokvee
85
83
282
264
Vleesvee
12
12
38
36
Schapen en geiten
5
4
16
12
Paarden en pony's
2
3
6
7
Varkens
40
45
99
109
Pluimvee
27
28
60
61
Konijnen en edelpelsdieren
1
1
2
2
Totaal
173
176
504
491

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

21

IN SAMENWERKING MET:

3.3. Effecten op ondernemers, overheid en maatschappij
Ondernemer
De invoering van een stelsel van dierrechten zal voor de varkens- en pluimveehouders tot relatief
weinig veranderingen leiden indien het een stelsel met schotten tussen diercategorieën betreft.
Zij zijn gewend aan het instrument van varkens- en pluimveerechten. Als dierrechten worden
gebaseerd op het plafond voor fosfaatproductie in 2002 dan moeten de dierrechten
geactualiseerd worden voor de werkelijke fosfaatexcretie van de verschillende diercategorieën.
Dit zou kunnen leiden tot een verandering in het aantal dierrechten dat een ondernemer heeft.
Een verandering in aantal dierrechten heeft ook economische consequenties hebben, aangezien
dierrechten een economische waarde hebben.
Het effect van een stelsel van dierrechten op ondernemers zal echter beduidend groter zijn,
indien de rechten vrij verhandelbaar zijn tussen de diercategorieën (“fosfaatrechten”). Er kunnen
dan namelijk verschuivingen optreden in aantallen dieren tussen diercategorieën. Voor de
individuele ondernemers bieden vrij verhandelbare rechten echter ook kansen. Zij kunnen
rechten uit eigen en andere sectoren aankopen en hun bedrijf uitbreiden. Vrij verhandelbare
rechten kunnen ook een bedreiging voor economisch zwakkere sectoren vormen, indien een
sterkere sector in staat is om fosfaatrechten te kopen.
Invoeren van een nieuw stelsel van dierrechten in 2015 zal voor de melkveehouder tot
veranderingen leiden; het melkquotum wordt vervangen door een stelsel van dierrechten. Het
aantal melkkoeien in Nederland wordt hierdoor begrensd. Dit zal mogelijk tot weerstand leiden
in de melkveesector, omdat een begrenzing van het aantal melkkoeien de als gevolg van de
afschaffing van de melkquotering voorziene mogelijkheden tot groei en bedrijfsontwikkeling
belemmert. De verandering zal het minst groot zijn indien een melkkoerecht wordt gebaseerd op
het huidige aantal melkkoeien (melkquotum) en als er geen handel tussen diercategorieën
mogelijk is. Een andere verandering die optreedt voor de melkveesector is dat niet mag worden
uitgesloten dat de economische waarde van een melkkoerecht in het nieuwe systeem verschilt
van de waarde van het melkquotum. Dierrechten stellen geen directe grens aan melkproductie,
maar alleen indirect via fosfaatuitscheiding. Dit systeem kan leiden tot een hogere melkproductie
in Nederland, mits de melkveesector door middel van maatregelen in staat is om meer melk te
produceren per kg uitgescheiden fosfaat. Het economisch effect hiervan zal ook afhankelijk zijn
van de ontwikkelingen in andere EU-landen. In EU-landen waar het melkquotum niet wordt
vervangen door een ander systeem dat de productie beperkt, kan de afschaffing van het
melkquotum tot een toename van de melkproductie leiden, en daarmee tot een daling van de
melkprijs.
De vraag is of een stelsel van dierrechten in combinatie met het vigerend milieubeleid tot
innovaties in de veesectoren leidt. Ondernemers worden geprikkeld tot innovaties als de
economische of beleidsmatige druk hoog is. Om te kunnen voldoen aan de eisen uit de
Nitraatrichtlijn en voor de ontwikkeling van een duurzame landbouw zijn er innovaties
noodzakelijk rond bemesting in de akkerbouw en tuinbouw (zie Vierde Actieprogramma
Nitraatrichtlijn; brief van minister aan Tweede Kamer van 24 maart 2009) en mestverwerking (zie
project mestinnovaties: http://edepot.wur.nl/5612).

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

22

IN SAMENWERKING MET:

Overheid
De overheid heeft ervaring met varkens- en pluimveerechten en voorlopers hiervan en met
rundveerechten. Er zijn in de loop van de tijd wijzigingen opgetreden, zoals het opheffen van de
rundveerechten en het onderscheid tussen grondgebonden en niet-grondgebonden
mestproductierechten, het opheffen van schotten tussen fokzeugen en niet-fokzeugen en het
opheffen van de schotten tussen concentratiegebieden. Ook zijn er opkoopregelingen geweest
van varkensrechten om het niet-plaatsbaar mestoverschot te verminderen. Een stelsel van
dierrechten biedt de mogelijkheid om af te romen, te korten of op te kopen.
De dierrechten zijn in het kader van de evaluatie Meststoffenwet 2004 geëvalueerd (Hubeek et
al, 2004). Hierin werd geconcludeerd dat een stelsel van dierrechten een doeltreffend instrument
is om de omvang van de veestapel in Nederland te beheersen. Dit systeem is echter niet flexibel,
onder andere door beperkingen ten aanzien van de vrije verhandelbaarheid. Van der Ham en De
Hoop (2007) gaven in het kader van de evaluatie Meststoffenwet 2007 aan dat het opheffen van
varkens- en pluimveerechten zou leiden tot overschrijding van het stikstof- en
fosfaatproductieplafond, zolang de excretie per dier niet daalt.
De overheid heeft dus inzicht in de voor- en nadelen van dierrechten en heeft ervaring met de
uitvoering en handhaving van dierrechten. Het uitbreiden van een bestaand stelsel van
dierrechten naar andere diercategorieën heeft minder consequenties voor de overheid dan het
invoeren van een nieuw sturingsinstrument om de veehouderij te laten produceren binnen de
milieugebruiksruimte.
De lastendruk voor de overheid zal mogelijk tijdelijk toenemen. Dit wordt sterk bepaald door de
keuze van dierrechtenvariant (zie paragraaf implementatie). Het melkquotum wordt vervangen
door een stelsel van dierrechten in de melkveesector, terwijl al het vigerende milieubeleid
noodzakelijk blijft.
Maatschappij
Verwacht mag worden dat een stelsel van dierrechten in de samenleving over het algemeen
neutraal wordt ontvangen. De maatschappij zal in het algemeen een begrenzing aan de omvang
van de veestapel in Nederland positief waarderen, gezien alle recente discussie over de
intensieve veehouderij.

3.4. Implementatie en randvoorwaarden
Gezien de ervaring die er al is met varkens- en pluimveerechten is de implementatie van
dierrechten eenvoudig ten opzichte van een geheel nieuw sturingsinstrument. Het opzetten van
dierrechten voor melkvee en eventueel andere diercategorieën zal de meeste tijd vragen.
De belangrijkste stap bij de implementatie is de keuze van de dierrechtenvariant en het
referentiejaar. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk is aangegeven dat er allerlei varianten
mogelijk zijn. De meest eenvoudige variant is de variant waarbij 1) het melkquotum wordt
omgezet in een fosfaatquotum voor melkvee, 2) de huidige varkens- en pluimveerechten worden
gehandhaafd (met eventuele actualisatie van fosfaatexcretie waarop de dierrechten worden
gebaseerd), 3) er voor de overige diercategorieën geen rechten worden ingevoerd, 4) er schotten
zijn tussen de diercategorieën en 5) er geen schotten bestaan tussen regio’s. Het in 2015
invoeren van deze variant lijkt realiseerbaar. Het invoeren van andere varianten is
waarschijnlijk ook realiseerbaar voor 2015, maar zal meer tijd vragen voor implementatie.
Implementatie van een nieuw dierrechtenstelsel verloopt eenvoudiger als de fosfaatproductie in
2015 onder het plafond van 2002 ligt, aangezien er dan geen krimp van de veestapel hoeft plaats
te vinden. In 2008 was de fosfaatproductie van de Nederlandse veestapel hoger dan in 2002.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

23

IN SAMENWERKING MET:

4. Sturing door middel van het Dierrechten Emissie
Label Systeem (DELSY)
In dit hoofdstuk wordt een sturingsinstrument uitgewerkt dat zich richt op regulering van de
omvang van de veestapel door dierrechten in combinatie met een emissielabel voor ammoniak
(of eventueel een andere stof). In hoofdstuk 6 worden de verschillende mogelijke instrumenten
met elkaar vergeleken op verschillende aspecten.

4.1. Beschrijving van het instrument
De grondgedachte bij dit instrument is dat zowel sector als overheid ervaring hebben met de
toepassing van dierrechten, hetgeen de doorvoering van een vernieuwde variant ervan in 2015
vergemakkelijkt (zie vorige hoofdstuk). De overheid stuurt daarbij op dierrechten en de sector
wordt gestimuleerd tot innovatie via zelfsturing op ammoniak (of ander stof). Hoe minder
ammoniak per dier wordt uitgestoten hoe meer dieren de ondernemer mag houden, binnen de
grenzen van het totaal aantal dierrechten. De mogelijkheid tot aankoop van dierrechten wordt
voorbehouden aan bedrijven die produceren beneden het voor hun bedrijf gestelde
emissieplafond van ammoniak.
Het gaat hierbij dus om de totale ammoniakemissie op een bedrijf (stal, mestopslag,
mesttoediening, beweiding en kunstmest; zie tekstbox op pagina 34). De hoogte van de
ammoniakplafonds per bedrijfstype kunnen dusdanig worden ingesteld dat op nationaal niveau
wordt voldaan aan het ammoniakplafond uit de NEC-richtlijn. In de huidige milieuvergunning
wordt alleen een deel van de ammoniakemissie beschouwd; de emissie uit stal- en mestopslagen.
Het vigerende milieubeleid is nodig ter begrenzing van de uitstoot van nitraat, fosfaat,
broeikasgassen, geur, fijn stof, zware metalen en (eventueel) medicijnstoffen.
Er zijn verschillende varianten van dierrechten en emissielabels mogelijk, waarbij keuzes gemaakt
moeten worden over welke diercategorieën onder het stelsel moeten vallen, de eenheid waarin
de rechten worden uitgedrukt, de eenheid en plafonds van de ammoniakemissie, het aantal uit
te geven dierrechten en de verhandelbaarheid van de rechten. In het kader van deze studies
worden de verschillende varianten beschreven, maar deze worden niet verder uitgewerkt.
Welke diercategorieën?
 Hier gelden dezelfde overwegingen als bij dierrechten (zie vorige hoofdstuk). Het systeem
met dierrechten en emissielabels is complexer dan een systeem met alleen dierrechten.
De eenheid
 In het hoofdstuk over dierrechten zijn verschillende opties voor eenheden beschreven. Deze
eenheden kunnen ook in een systeem met dierrechten en emissielabels worden toegepast.
De totale fosfaatexcretie door landbouwdieren in Nederland is een voor de hand liggende
eenheid, omdat de huidige varkens- en pluimveerechten ook op fosfaat zijn gebaseerd en
omdat de fosfaatproductie in Nederland het plafond van 2002 niet mag overschrijden (zie
vorige hoofdstuk).
 Het systeem voor emissielabels zou voor alle stoffen kunnen worden opgezet. Ammoniak is
een stof die zich goed leent voor dit systeem, omdat er nationale en regionale doelstellingen
zijn, ammoniak onderdeel is van huidige milieuvergunning, er een pakket aan maatregelen
samen te stellen is en rekenmodellen beschikbaar zijn.
 De ammoniakemissie moet worden berekend, aangezien het meten van ammoniakemissie
voor de individuele ondernemers nu nog te duur is. Er zou wel moeten worden gewerkt aan

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

24

IN SAMENWERKING MET:

een verbetering van meetmethodieken, zodat meten van emissies (of relevante indicatoren)
in de toekomst meer toegankelijk is.
Het aantal dierrechten en de indeling van emissielabels
 Voor dit instrument gelden dezelfde overwegingen als voor een stelsel van dierrechten (zie
vorige hoofdstuk). De omvang van de veestapel zou op het niveau van de stikstof- en
fosfaatproductie in 2002 kunnen worden begrensd.
 In een systeem van alleen dierrechten kunnen alle dierrechten worden verhandeld tussen
sectoren (bijvoorbeeld op basis van de fosfaatproductie). In een systeem van dierrechten
gekoppeld aan emissielabels van ammoniak is dit niet het geval; de dierrechten (of een deel
van de dierrechten) kunnen alleen worden aangekocht als een bedrijf voldoet aan het
gestelde ammoniakplafond.
 Er zijn verschillende varianten mogelijk. Hieronder worden twee voorbeelden gegeven:
o De dierrechten worden in 2015 op basis van de fosfaatproductie verdeeld over de
bedrijven. Hierna kan een geleidelijk afroming plaatsvinden, afhankelijk van de
maatregelen die genomen worden om ammoniakemissie te beperken. Bedrijven
waarvan de ammoniakemissie hoger ligt dan het gestelde plafond, verliezen
dierrechten. Bedrijven die voldoen aan de gestelde eisen, houden hun dierrechten maar
kunnen geen vrijgekomen dierrechten kopen. Bedrijven die door maatregelen een
lagere emissie realiseren dan het ammoniakplafond krijgen de mogelijkheid om
vrijgekomen dierrechten te kopen.
o Een deel van de beschikbare dierrechten wordt in 2015 over de bedrijven verdeeld. De
rest wordt daarna verdeeld op basis van de ammoniakemissie die dan wordt
gerealiseerd.
 Het emissieplafond waaraan een bedrijf moet voldoen, moet door de overheid worden
vastgesteld. Hierbij kan gebruikt worden gemaakt van de huidige emissie van het bedrijf en
vergelijkbare bedrijven, de totale emissie in Nederland (of specifieke regio) en de doelstelling
(nationaal of regionaal emissieplafond voor ammoniak). Bij emissielabels zijn verschillende
varianten mogelijk:
o Gebaseerd op de nationale of regionale milieudoelstelling;
o Labeling per sector (aparte labeling voor melkveehouderij, varkens, pluimvee etc.) of
universele labeling, gericht op emissie, zonder rekening te houden met de sector;
o Een emissielabel kan worden uitgedrukt in een totale emissie van een bedrijf (“plafond”
), de emissie per dier, de emissie per kg product (melk, vlees of eieren) of de emissie per
kg uitgescheiden fosfaat. Dit is hier niet verder uitgewerkt, omdat de keuze van de
eenheid afhankelijk is van de invulling van het totale instrument en doestellingen die
hiermee worden gerealiseerd.
Dit instrument zal er uiteindelijk toe leiden dat de meeste dierrechten terechtkomen bij
bedrijven die de meeste maatregelen nemen om de ammoniakemissie te beperken of niet in de
buurt liggen van gevoelige natuur.
Een andere optie is een systeem gebaseerd op fosfaatlabels in plaats van ammoniaklabels.
Aankoop van dierrechten is hierbij alleen mogelijk indien een deel van mestproductie wordt
verwerkt en buiten de landbouw wordt afgezet.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

25

IN SAMENWERKING MET:

Verhandelbaarheid
 Bij de verhandelbaarheid van dierrechten in combinatie met emissielabels gelden dezelfde
overwegingen als bij een instrument van dierrechten zonder emissielabels, zoals keuzes
tussen wel/geen schotten tussen sectoren en wel/geen schotten tussen regio’s (zie vorige
hoofdstuk).
 Zoals hierboven geschetst, zullen in dit systeem alleen dierrechten kunnen worden gekocht
indien aan een bepaalde emissiedoelstelling wordt voldaan (emissielabel). Bedrijven die via
maatregelen een relatief lage emissie realiseren krijgen de mogelijkheid om vrijgekomen
dierrechten bij te kopen.

4.2. Effecten op emissies naar het milieu
In de variant waarin dierrechten zijn gebaseerd op fosfaatproductie en emissielabels op
ammoniak wordt gestuurd op de fosfaatproductie en ammoniakemissie. Het dierrechtensysteem
stelt grenzen aan de omvang van de veestapel en mestproductie, terwijl de emissielabeling er
voor kan zorgen dat kan worden voldaan aan nationale en regionale doelstellingen voor
ammoniak. Dit systeem gaat verder dan de huidige milieuvergunning, waarin het nationale
ammoniakplafond niet wordt meegewogen. Het vigerend beleid voor ammoniakemissie uit de
veehouderij kan grotendeels worden vervangen door dit systeem. Voor de overige stoffen blijft
vigerend beleid noodzakelijk.
Bij de waardering van de te nemen maatregelen om ammoniakemissie te beperken, kan het
effect op andere emissies worden meegewogen. Maatregelen die leiden tot minder emissie van
andere stoffen (bijvoorbeeld verlaging van het stikstofgehalte in het rantsoen) zouden zwaarder
kunnen meewegen, terwijl maatregelen die leiden tot een toename van andere stoffen, zouden
minder zwaar meewegen.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

26

IN SAMENWERKING MET:

Ammoniakemissie in Nederland
De belangrijkste bronnen van ammoniak in Nederland zijn stallen en mesttoediening. De
ammoniak is hoofdzakelijk afkomstig van rundvee (en vooral melkvee), gevolgd door varkens en
pluimvee.
Er zijn drie groepen maatregelen te onderscheiden om ammoniakemissie te beperken:
 Rantsoenmaatregelen en met name het verlagen van het eiwitgehalte in het rantsoen. Deze
maatregelen hebben effect op de ammoniakemissie in de gehele keten (van stal tot en met
mesttoediening). Deze maatregelen kunnen ook leiden tot minder nitraatuitspoeling en
lachgasemissie (Oenema et al, 2009);
 Maatregelen die de emissie uit stallen beperken, zoals aangepaste vloeren, aangepaste
mestopslagen, beschikbaar hokoppervlak en luchtwassers. Gegevens over de
ammoniakemissie uit verschillende stalsystemen zijn beschikbaar in het kader van de
Regeling Ammoniak en Veehouderij; http://www.infomil.nl/;
 Maatregelen die de emissie bij mestaanwending beperken, zoals zodenbemesting bij
grasland en mestinjectie bij bouwland (Huijsmans, 2003).
De berekening van de totale ammoniakemissie van een bedrijf zou kunnen worden uitgevoerd
met het NEMA-model (Velthof et al, 2009). In kader van het project Koeien en Kansen is deze
methodiek gekoppeld aan de berekening van de bedrijfsspecifieke stikstofexcretie (BEX). Met
deze tool kan de bedrijfsspecifieke ammoniakemissie (BEA) uit een melkveebedrijf worden
berekend (Anoniem, 2009).
Ammoniakemissie in Nederland in 2005 in miljoen kg NH 3 (Bron: Velthof et al, 2009).
Bron
Rundvee Varkens Pluimvee Overig vee
Totaal
Stallen
21.2
17.5
11.5
1.5
51.6
Mestopslag buiten
1.3
0.6
0.7
0.0
2.7
Mest toegediend aan grasland
24.9
3.2
0.1
0.6
28.8
Mest toegediend aan bouwland
4.7
6.6
10.0
0.5
21.9
Beweiding
2.2
0.0
0.0
0.3
2.5
Totaal
54.3
27.8
22.3
3.0
107.4
Kunstmest
13.9
Totaal uit de landbouw
121.3

4.3. Effecten op ondernemers, overheid en maatschappij
Ondernemer
De ondernemers krijgen te maken met een nieuw instrument. Voor de varkenshouders en
pluimveehouders geldt weliswaar reeds een dierrechtensysteem, maar dierrechten gekoppeld
aan de emissie van een andere stof is nieuw. In het vorige hoofdstuk is al aangegeven dat de
gevolgen van nieuw stelsel van dierrechten afhankelijk zijn van de variant die wordt ingevoerd.
Voor melkveehouders is de verandering het grootst; melkquota worden vervangen door
dierrechten.
De invulling van de emissielabels zal uiteindelijk bepalen hoe groot het effect is voor de
ondernemers. Naarmate er strengere eisen worden gesteld aan de omvang van de emissies, zal
het effect voor de ondernemers groter worden.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

27

IN SAMENWERKING MET:

De invulling van de emissielabels (en indien noodzakelijk eventuele aanscherping van de eisen)
kan gefaseerd worden ingevoerd. Dit maakt het voor de ondernemers mogelijk om aan het
instrument te wennen en de benodigde maatregelen te nemen.
Overheid
De gevolgen voor de overheid van een nieuw stelsel van dierrechten zijn beschreven in het vorige
hoofdstuk.
Het instrument van dierrechten gekoppeld aan emissielabels is nieuw en vraagt een grotere
inspanning bij het opzetten en implementeren dan een systeem van dierrechten alleen. Het
systeem is technisch uitvoerbaar; de rekenmethodieken en benodigde gegevens zijn aanwezig,
maar moeten mogelijk nog worden verfijnd voor implementatie in de praktijk. De exacte invulling
vraagt aandacht, aangezien er verschillende varianten mogelijk zijn. Ook de verdeling van de
ammoniakplafonds kan complex zijn. De overheid zal de plafonds over bedrijven moeten
verdelen en elk besluit hierover staat open voor bezwaar en beroep. De lastendruk voor de
overheid zal niet afnemen en mogelijk toenemen in de fase waarin dit systeem wordt
geïmplementeerd. De huidige instrumenten dierrechten en melkquotum en een deel van
vigerende wet- en regelgeving rond ammoniak worden vervangen door een nieuw systeem.
Maatschappij
Verwacht wordt dat dit instrument van dierrechten en emissielabels neutraal zal worden
ontvangen door de maatschappij. De maatschappij zal in het algemeen een begrenzing aan de
omvang van de veestapel in Nederland positief waarderen, evenals de aanpak voor reductie van
ammoniakemissie. Dit sturingsinstrument zal naar verwachting niet leiden tot grote
veranderingen in de veehouderij ten opzichte van het huidige sturingsinstrumenten.

4.4. Implementatie en randvoorwaarden
De implementatie van het instrument van dierrechten gekoppeld aan emissielabels is afhankelijk
van de exacte invulling. De fosfaatproductie ligt momenteel rond het niveau 2002 (zie vorige
hoofdstuk). Een variant waarin alle dierrechten in 2015 worden uitgegeven op basis van
fosfaatproductie, waarna een mogelijke afroming van dierrechten plaats vindt op basis van
ammoniakemissie komt het eerst in beeld.
Er kunnen dan twee fases onderscheiden worden bij de implementatie: 1) het opzetten van een
dierrechtensysteem dat per 1 januari 2015 kan worden ingevoerd en 2) het opzetten van een
emissielabeling systeem dat gefaseerd wordt ingevoerd vanaf 2015. Dit betekent dat de handel in
dierrechten vanaf 2015 afhankelijk wordt van de gerealiseerde ammoniakemissie.
In het hoofdstuk over dierrechten is aangegeven dat invoeren van een nieuw dierrechtensysteem
in 2015 haalbaar is. De ontwikkeling van ammoniaklabels vraagt ontwikkelingen op het gebied
informatievoorziening en verdeling van ammoniakplafonds en mogelijk verfijning van de
beschikbare rekenmethodieken. De implementatie vraagt daarom meer tijd dan implementatie
van een systeem met alleen dierrechten. Er moet veel aandacht worden besteed aan de
actualiteit en juistheid van emissiegegevens en de mogelijkheid om emissiegegevens te
combineren
tot
bruikbare
informatie
voor
toezicht
door
de
overheid.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

28

IN SAMENWERKING MET:

5. Sturing door middel van het Emissie Management
Systeem (EMS)
In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van sturen door middel van een Emissie
Management System (EMS). Dit EMS komt in de plaats van het vigerende milieubeleid en de
instrumenten die de grootte van de veestapel reguleren (dierrechten en melkquotering).
In hoofdstuk 6 worden de verschillende mogelijke instrumenten met elkaar vergeleken op
verschillende aspecten.

5.1. Beschrijving van het instrument
De kern van dit sturingsinstrument wordt gevormd door hantering van één integraal
emissiemanagement systeem waarmee de uitstoot door de veehouderij van alle in vigerende
milieuwet- en regelgeving vastgelegde schadelijke stoffen wordt gereguleerd. Er wordt per
bedrijf een emissieruimte vastgesteld voor de verschillende stoffen. Het gaat hierbij om
ammoniak, nitraat, fosfaat, broeikasgassen (CO2, lachgas, methaan), fijn stof, zware metalen,
geur en (eventueel) medicijnstoffen.
In de huidige wijze van regulering van de veehouderij wordt gebruik gemaakt van zowel
middelvoorschriften als doelvoorschriften waarmee milieudoelstellingen moeten worden
gerealiseerd. De informatievoorziening over de emissies is echter versnipperd. Het EMS is een
integraal systeem van emissiemanagement voor de gehele veehouderij, waarbij gebruik wordt
gemaakt van verhandelbare emissierechten.
De ondernemers krijgen per stof een emissieruimte toebedeeld en kunnen door zelfsturing
voldoen aan de gestelde eisen. Ze kunnen maatregelen nemen, handelen in emissieruimtes en/of
het aantal dieren dat op een bedrijf wordt gehouden aanpassen. De overheid maakt gebruik van
het EMS om te monitoren of de ontwikkeling van veehouderij binnen de beschikbare
emissieruimte blijft. Als de ondernemer niet voldoet aan de emissieruimte voor een bepaalde
stof dan kan de overheid sancties treffen, variërend van een waarschuwing tot een boete. De
sanctie zou per stof kunnen verschillen.
Er zijn verschillende varianten van EMS mogelijk. Het gaat om de keuze welke diercategorieën
onder EMS moeten vallen, de eenheid waarin de emissies worden uitgedrukt, de uit te geven
emissieruimte en de verhandelbaarheid van de emissieruimte.
Welke diercategorieën?
 Aangezien de emissieruimtes afgeleid zijn van nationale en regionale plafonds en
milieudoelstellingen is het voor de hand liggend om alle diercategorieën op te nemen.
 Het is mogelijk om EMS slechts in één van de sectoren in te voeren, bijvoorbeeld de
melkveehouderij. Dit betekent dan dat de emissieruimte voor de melkveehouderij
gecorrigeerd moet worden voor de emissieruimte die door de andere sectoren wordt
ingenomen (bijvoorbeeld de ammoniakruimte voor de melkveehouderij wordt afgeleid uit
het nationale ammoniakplafond en de ammoniakemissies uit de overig sectoren).
De keuze van diercategorieën die in EMS worden opgenomen beïnvloedt het milieueffect, de
verplichting tot handhaving van het vigerend milieubeleid, de implementatie en
operationalisering en de mogelijkheden tot controle en handhaving. De akkerbouw- en tuinbouw
zouden ook onder EMS kunnen vallen, zodat er één uniform systeem wordt gehanteerd in
Nederland dat het huidige vigerende milieubeleid voor de landbouw vervangt (bij akkerbouw en

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

29

IN SAMENWERKING MET:

tuinbouw kan de emissie van bestrijdingsmiddelen ook worden opgenomen). Dit vergemakkelijkt
ook het meenemen van de emissies die plaatsvinden uit dierlijke mest die in de akkerbouw wordt
aangewend.
Rekenmethodes
De emissies in een EMS moeten worden berekend, aangezien het meten van emissies voor de
individuele ondernemers nu nog te duur is. Er zou wel moeten worden gewerkt aan een
verbetering van meetmethodieken, zodat meten van emissies (of relevante indicatoren) in de
toekomst mogelijk wordt. Bij de berekening van de emissieruimtes bestaan drie opties:
 De emissieruimte wordt rechtsreeks afgeleid uit het huidige beleid. Dit betekent
bijvoorbeeld dat de emissieruimte voor ammoniak en fijn stof wordt gebaseerd op de
milieuvergunning voor stallen, die van fosfaat op basis van de fosfaatgebruiksnormen en die
van nitraat op de stikstofgebruiksnormen. Voor de andere stoffen zijn nog geen specifieke
normen beschikbaar.
 Van alle stoffen wordt de emissieruimte afgeleid uit een berekende emissie. De som van alle
emissies in Nederland of een bepaalde regio moet onder het emissieplafond voor de
betreffende stof liggen. Bij nitraatuitspoeling kan de emissieruimte worden gebaseerd op het
voldoen aan de grondwaterkwaliteitdoelstelling. Er kunnen bestaande rekenmethodieken
worden gebruikt (zie tekstbox op pagina 43). Deze optie vraag gedetailleerde informatie,
zoals gegevens over grondsoort, hydrologie, bodemsamenstelling en gewasopbrengst. Deze
gegevens zijn deels al beschikbaar in huidige informatiesystemen, maar zullen deels
geregistreerd moeten worden. Verschillen in bodemeigenschappen (uitspoelinggevoeligheid)
tussen bedrijven zal leiden tot verschillen in emissieruimte voor nitraat en fosfaat tussen
bedrijven.
 Een combinatie met deels normen uit het huidige beleid en deels emissieruimtes gebaseerd
op berekende emissies. Er kan ook een gefaseerde invoering van EMS plaats vinden, waarbij
EMS eerst wordt gebaseerd op de huidige normen, waarna deze normen geleidelijk worden
vervangen door emissieruimtes voor de verschillende stoffen.
Het EMS is gebaseerd op doelvoorschriften, maar bij wettelijke verplichtingen moeten
doelvoorschriften worden vertaald in middelvoorschriften. Dit geldt bijvoorbeeld voor
bemestingsnormen. De Nitraatrichtlijn schrijft voor dat de bemesting aan het begin van de teelt
moet zijn vastgesteld op basis van de gewasbehoefte en stikstoflevering door andere bronnen.
Een systeem dat gebaseerd is op het achteraf vast stellen van emissies wordt niet geaccepteerd.5
Dit betekent voor het EMS dat de bemesting aan begin van de teelt moet worden vastgesteld. Er
zou een systeem kunnen worden opgezet waarmee de rekenmethodiek die aan het eind van het
jaar wordt gebruikt om de gerealiseerde nitraatuitspoeling te berekenen, aan het begin van het
jaar worden gebruikt voor vaststelling van de maximale bemesting. Bij deze bemesting moet
tevens worden voldaan aan de gestelde emissieruimte voor nitraat.
De onzekerheid in de berekende emissies van stoffen is groot. Dit heeft deels te maken met grote
ruimtelijke en temporele variabiliteit van emissies, waarbij allerlei fysische factoren (bijvoorbeeld
staltype, type mestopslag, diersoort, type gewas, weer, grondsoort, hydrologie) en het
management van de ondernemer een rol spelen. Daarnaast zijn er bij bepaalde emissies, zoals
fijn stof, hiaten in kennis over de processen waardoor emissies optreden en over de effectiviteit
van opties voor mitigatie.

5

De verliesnormen in het kader van MINAS voldeden niet aan de voorschriften uit de
Nitraatrichtlijn. Nederland is hiervoor op 2 oktober 2003 door het Europese Hof van Justitie
veroordeeld (Uitspraak C-322/00).

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

30

IN SAMENWERKING MET:

Bij het vaststellen van (marges in) emissieruimtes en handhaving in EMS zal zo veel mogelijk met
deze onzekerheid rekening gehouden moeten worden. Er wordt in het kader van de onderhavige
studie niet nader ingegaan op de grootte in onzekerheden in de berekende emissies.
Het is belangrijk dat de in EMS gehanteerde rekenmethodieken en de verkregen resultaten door
de sector worden gedragen en geaccepteerd. De methodieken moeten worden beoordeeld door
een door het bevoegd gezag aangewezen instantie. Eventuele forfaitaire emissiewaardes moeten
worden vastgesteld. Gedacht kan worden aan een procedure die vergelijkbaar is bij de bepaling
van de ammoniakemissie uit stallen in het kader van de Regeling Ammoniak en Veehouderij
(www.infomil.nl/). Het toedelen van emissieruimte per bedrijf is echter complexer dan deze
procedure. De overheid moet de emissieruimtes aan de bedrijven toekennen, waarbij elk besluit
open staat voor bezwaar en beroep.
De emissieruimte
De emissieruimte wordt per stof bepaald, waarbij onderscheid gemaakt kan worden in:
 emissieruimtes gebaseerd op nationale plafonds, zoals het ammoniakplafond uit de NECrichtlijn of nationale doelstellingen voor broeikasemissies uit de landbouw;
 emissieruimtes gebaseerd op regionale schaal, zoals ammoniakemissie in Natura 2000
gebieden, nitraatconcentratie in grondwater in zandgebieden en stikstofconcentratie in
oppervlaktewater in klei- en veengebieden;
 emissieruimtes gebaseerd op locale schaal, zoals emissies van geur en fijn stof uit stallen en
uitspoeling van fosfaat in fosfaatlekkende percelen.
Voor sommige stoffen kunnen afgeleide emissieruimtes worden gehanteerd, bijvoorbeeld de
som van de regionale ammoniakemissies mag het nationale emissieplafond niet overschrijden.
De verdeling van de emissieruimte over bedrijven kan op verschillende manieren worden
uitgevoerd en is sterk afhankelijk van de gekozen variant. Er mag worden verwacht dat de
verdeling van bepaalde stoffen complex is en mogelijk tot weerstand leidt in de sector. De wijze
waarop de emissieruimtes verdeeld kunnen worden, is verder niet uitgewerkt in het kader van de
onderhavige studie. Als voorbeeld wordt hier beschreven hoe de emissieruimte voor nitraat zou
kunnen worden verdeeld.
Uitgangspunt bij nitraat is dat de verschillende zandregio’s gemiddeld voldoen aan de norm van
vijftig mg nitraat per liter in het grondwater. Met behulp van bestaande rekenmethodieken (zie
tekstbox), de grondsoortenkaart en de gewassen conform de perceelsregistratie wordt per
bedrijf berekend hoe hoog de nitraatconcentratie is in de huidige situatie. Uit de resultaten van
alle bedrijven wordt voor de regio berekend wat de gemiddelde nitraatconcentratie is. Als de
gemiddelde nitraatconcentratie in de regio te hoog is dan moeten er maatregelen worden
genomen om de nitraatuitspoeling te beperken. De overheid moet bepalen hoe dit moet
gebeuren en hoe de emissieruimte (in dit voorbeeld uitgedrukt als nitraatconcentratie) moet
worden verdeeld. Een optie is dat alle bedrijven in de regio dezelfde emissieruimte krijgen (i.e. ze
moeten allemaal voldoen aan de norm van vijftig mg nitraat per liter). Bekend is echter dat de
nitraatuitspoeling afhankelijk is van grondsoort en gewas. Hiermee zou rekening kunnen worden
gehouden door bedrijven met uitspoelinggevoelige gronden en gewassen een hogere
emissieruimte toe te kennen (dus een hogere nitraatconcentratie dan vijftig mg nitraat per liter
toestaan) dan bedrijven met gewassen en gronden die minder uitspoelinggevoelig zijn
(resulterend in concentraties lager dan vijftig mg nitraat per liter). Uiteindelijk moet de
emissieruimte dusdanig over bedrijven worden verdeeld, dat in de regio gemiddeld wordt
voldaan aan de nitraatdoelstelling.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

31

IN SAMENWERKING MET:

De verhandelbaarheid van emissierechten
In EMS wordt voor elk bedrijf per stof een emissieruimte gegeven in de vorm van emissierechten.
Bij het invoeren van EMS komen verschillende opties in beeld met betrekking tot
verhandelbaarheid:
 Emissierechten zijn vrij verhandelbaar in Nederland, dus zonder schotten tussen sectoren en
regio’s. Dit is alleen mogelijk voor emissierechten die gebaseerd zijn op een nationaal
plafond.
 Emissierechten zijn vrij verhandelbaar in een regio. Dit biedt de mogelijkheid voor de
overheid om de ruimtelijke verdeling van emissies te sturen.
 Emissierechten zijn vrij verhandelbaar binnen een sector. Het is dan mogelijk om de
milieudruk uit bepaalde sectoren te beïnvloeden.
 Emissierechten zijn niet verhandelbaar. Dit is bijvoorbeeld een optie voor lokaal gebonden
emissies, zoals fosfaatlekkende gronden. Gedacht kan worden aan een systeem waarin
bedrijven met fosfaatlekkende gronden slechts een beperkte hoeveelheid fosfaatrechten
krijgen die niet mogen worden verhandeld.
 Emissierechten vervallen bij bedrijfsbeëindiging. Dit zal er toe leiden dat de emissies naar
milieu uiteindelijk gaan afnemen.
De verhandelbaarheid is afhankelijk van de wijze van invulling van EMS, zoals de bepaling van de
emissieruimte en de wijze waarop de emissies worden berekend. De keuze van de optie voor
verhandelbaarheid wordt daarnaast bepaald of de overheid de ontwikkeling van bepaalde
specifieke sectoren of regio’s wil sturen. De economische gevolgen kunnen behoorlijk verschillen
tussen de verschillende opties. De voor- en nadelen van deze opties en de economische gevolgen
zijn in het kader van deze studie niet verder uitgewerkt.

5.2. Effecten op emissies naar het milieu
De beschikbare ruimte voor emissies in het EMS kan zo worden uitgegeven dat aan alle
milieudoelstellingen op nationaal, regionaal en bedrijfsniveau kan worden voldaan (eventueel
gefaseerd ingevoerd). Een EMS zou ook ingevoerd moeten worden in de akkerbouw- en
tuinbouw, zodat alle landbouwsectoren met hetzelfde systeem te maken hebben. De overheid
beschikt met EMS meerdere bronnen van gegevens, waardoor overzicht wordt gekregen van de
beschikbare en gebruikte milieugebruiksruimte op landelijk, regionaal, lokaal en bedrijfsniveau.

5.3. Effecten op ondernemers, overheid en maatschappij
Ondernemer
Een EMS is een nieuw sturingsinstrument en bij invoering krijgen alle veehouders te maken met
een nieuw systeem. Verwacht wordt dat er een overgangsfase ontstaat waarbij ondernemers aan
het nieuwe systeem moeten wennen en tegen mogelijke kinderziekten van het nieuwe
instrument aangelopen.
De overheid zal de emissieruimte van de verschillende stoffen moeten verdelen over de
ondernemers. Hiervoor zal de overheid bepaalde verdeelprincipes hanteren, die mogelijk tot
weerstand kunnen leiden in de sector.
De berekeningen van de emissies van stoffen zijn behept met (soms grote) onzekerheden. Ook de
effectiviteit van maatregelen is moeilijk kwantificeerbaar. Het is belangrijk dat de in EMS
gehanteerde rekenmethodieken en de verkregen resultaten (inclusief de onzekerheden) door de
sector worden gedragen en geaccepteerd.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

32

IN SAMENWERKING MET:

De toepassing van moderne ICT en gegevensuitwisseling is nodig om EMS te realiseren. De
ondernemer heeft inzicht in de emissies van het bedrijf en in de emissieruimte van het bedrijf. De
ondernemer wordt dus direct geconfronteerd met zijn emissies en kan mogelijkheden tot
beperking van deze emissies doorrekenen. Door een efficiënt beheer, het nemen van
maatregelen en/of de aankoop van emissierechten kan een ondernemer ruimte scheppen voor
productiegroei. Ook kan de ondernemer emissierechten verkopen. Een EMS kan daardoor
prikkels geven voor innovaties en verduurzaming van de veehouderij.
Een mogelijk nadeel van EMS is dat de kosten voor emissierechten hoog zijn en daardoor de
werking van EMS kunnen belemmeren. De kosten van de dierrechten worden door de sector als
beperking van het huidige systeem van dierrechten gezien.
Overheid
De overheid heeft met EMS een integraal instrument in handen waarmee ondernemers worden
gestimuleerd om de emissies naar het milieu te verminderen. De milieugebruiksruimte is
stuurbaar door het bijstellen van de beschikbare emissieruimtes op nationaal, regionaal en lokaal
niveau.
In het vigerend milieubeleid liggen de verantwoordelijkheden bij verschillende overheden
(nationaal en regionaal). Dit bemoeilijkt het invoeren van EMS. Voor efficiënte invoeren van EMS
zou een nieuwe overheidsorganisatie kunnen worden ingesteld die databases en rekenregels
beheert, emissieruimtes verdeelt, controleert of emissieruimtes niet worden overschreden,
eventueel sancties treft en de handel in emissierechten registreert.
Het opzetten en implementeren van EMS vraagt een behoorlijke inspanning van de overheid. Bij
het opzetten van één uitvoeringsorganisatie zullen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden
van verschillende (centrale en decentrale) overheidsorganisaties moeten worden geïntegreerd en
derhalve gecentraliseerd. Ook de verdeling van de emissieruimte per stof zal complex zijn. De
overheid zal de emissieruimtes moeten toekennen en elk besluit staat open voor bezwaar en
beroep. Verder zal de overheid een inspanning moeten leveren om de nieuwe regels te
handhaven. Dit alles leidt tot een toename van bestuurlijke lasten voor de overheid.
Een EMS is technisch uitvoerbaar. Veel van de methodieken en benodigde gegevens om emissies
te berekenen zijn aanwezig, maar moeten aan elkaar worden gekoppeld, verfijnd en
geïntegreerd. Het betreft bijvoorbeeld gegevens over type stalsystemen (milieuvergunning),
dieraantallen,
mesttransporten,
gewassen
(perceelsregistratie),
bodemkaarten,
bodemanalysegegevens, melkproductie en grondwatertrapkaarten. Modernisering van de
informatiehuishouding moet leiden tot uniform en efficiënt gebruik van de reeds bestaande
bronnen. Afhankelijk van de wijze waarop EMS wordt ingevoerd en de mogelijke maatregelen die
genomen kunnen worden, zouden extra gegevens moeten worden opgevraagd, zoals
bijvoorbeeld de methode van mesttoediening.
Bij het niet voldoen aan de emissieruimte kunnen sancties volgen, variërend van een
waarschuwing tot een boete. De wijze waarop sancties worden genomen moeten per stof
worden ontwikkeld. Hierbij moet rekening worden gehouden met de nauwkeurigheid van de
berekende emissie. Er zal bij de handhaving gebruik gemaakt moeten worden van marges, zoals
momenteel ook gebeurd bij de handhaving van gebruiksnormen.
Een EMS is gebaseerd op doelvoorschriften, maar in het kader van de Nitraatrichtlijn moeten
bemestingsnormen worden gehanteerd.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

33

IN SAMENWERKING MET:

Zoals aangegeven zijn er mogelijkheden om bemestingsnormen af te leiden op basis van de
rekenmethodiek die wordt gebruikt om nitraatuitspoeling te berekenen. Er zal moeten worden
nagaan of en hoe EMS moet worden ingevuld zodat wordt voldaan aan verplichtingen die gesteld
zijn in internationale richtlijnen en afspraken.
Maatschappij
Een EMS is een integraal instrument om negatieve effecten van de veehouderij op het milieu te
beheersen. De veehouderij kan door middel van EMS laten zien dat ze zelf in staat is om de
emissie naar het milieu te beperken.
Via een EMS zou ook een koppeling gemaakt kunnen worden met andere beleidsvelden. Gedacht
kan worden aan het toekennen van meer emissieruimte indien wordt voldaan aan bepaalde
standaarden met betrekking tot dierenwelzijn, mits dat niet leidt tot overschrijding van de
milieugebruiksruimte.

5.4. Implementatie en randvoorwaarden
Een EMS is een nieuw sturingsinstrument dat sterk gebaseerd is op informatievoorziening en ICT.
Er zou een nieuwe overheidsorganisatie moeten worden ingesteld die databases en rekenregels
beheert, de emissieruimtes uitgeeft en controleert, sancties kan treffen en de handel in
emissierechten registreert. Om de noodzakelijke borging tot stand te brengen moet er veel
aandacht worden besteed aan de actualiteit en juistheid van emissiegegevens en de mogelijkheid
om emissiegegevens te combineren tot bruikbare informatie voor toezicht door de overheid (zie
hoofdstuk 7).
De implementatie vraagt daarom veel tijd en het is niet realiseerbaar om een volledig EMS in
2015 te implementeren. De EMS-variant met een vrij verhandelbare emissieruimte voor alle
stoffen, diercategorieën en sectoren (inclusief akkerbouw en tuinbouw) zal de meeste tijd vragen
voor implementatie, maar kan de sterkste impulsen tot innovaties en zelfsturing geven.
Belangrijk aspect bij de implementatie zijn de te kiezen berekeningsmethodiek van de emissie,
het omgaan met onzekerheden in de berekende emissie en de wijze waarop de emissieruimte
voor de verschillende stoffen wordt verdeeld.
Een gefaseerde implementatie van EMS kan een optie zijn. Hierbij zouden eerst de normen uit de
huidige wet- en regelgeving opgenomen kunnen worden als emissieruimte (bijvoorbeeld de
ammoniakemissie uit de milieuvergunning en de gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat uit de
Meststoffenwet), waarna gefaseerd emissieruimtes worden ingevoerd. Er kan ook gekozen
worden voor een fasering in de sectoren. Starten met de melkveehouderij en vervolgens
doorgaan met varkens- en pluimveehouderij en akker- en tuinbouw.
Een andere mogelijkheid is dat EMS eerst wordt ontwikkeld als systeem voor monitoring van de
milieuprestatie van de (individuele) veehouderij. Bij goed functioneren van deze monitoring kan
het systeem worden omgebouwd als sturingsinstrument waarmee gezorgd wordt dat de
landbouw binnen de milieugebruiksruimte produceert.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

34

IN SAMENWERKING MET:

Berekening van emissies uit de landbouw
In deze tekstbox worden voor de belangrijkste emissies enkele rekenmethodieken beschreven.
Deze worden veelal reeds gebruikt in de huidige wet- en regelgeving.
Ammoniak
In de huidige regelgeving worden stalemissies berekend conform de huidige vergunning (Regeling
Ammoniak en Veehouderij; http://www.infomil.nl/). Hiervoor zijn gegevens nodig over het aantal
dieren, het huisvestingsysteem en de bijbehorende emissiefactor. De berekening van de totale
ammoniakemissie van het bedrijf zou kunnen worden uitgevoerd met het NEMA- model (Velthof
et al, 2009). Er zijn gegevens nodig over het aantal dieren, de stikstofuitscheiding, het
huisvestingsysteem, de mesttoedieningstechniek, het kunstmestgebruik en de mestafvoer.
Fosfaat
De berekening van fosfaatuitspoeling uit fosfaatlekkende gronden zou met het model Please
kunnen worden uitgevoerd (Schoumans et al, 2008). Er zijn gegevens nodig van onder andere de
fosfaattoestand van de bodem en de hydrologie. Met behulp van de rekenmethodiek kan worden
teruggerekend wat de maximale hoeveelheid fosfaatbemesting mag zijn bij een bepaalde
doelstelling van fosfaatuitspoeling.
Nitraat
De nitraatuitspoeling kan worden berekend met dezelfde methodiek die gebruikt is voor de
afleiding van stikstofgebruiksnormen (Fraters et al, 2007; Van Dijk & Schröder, 2007). Voor kleien veengebieden moet de stikstofuitspoeling naar het oppervlaktewater worden beschouwd en
zou dezelfde methodiek kunnen worden gebruikt. Er zijn gegevens nodig over gewas, grondsoort
en grondwatertrap. De opbrengst per gewas kan worden generiek worden vastgelegd (met
differentiatie naar grondsoort) of worden berekend (bijvoorbeeld met behulp van de methodiek
beschreven door Aarts et al, 2008). In geval van akkerbouwgewassen wordt de opbrengst vaak
bepaald bij de oogst.
Broeikasgassen
De emissies van CO2, N2O en CH4 kunnen worden berekend met de emissiefactoren die gebruikt
worden door Nederland in het kader van rapportage UNFCCC (www.broeikasgassen.nl). Hiervoor
zijn gegevens nodig van o.a. aantal dieren, stalsystemen, rantsoen, kunstmestgebruik, grondsoort
en mesttoediening.
Fijn stof
In de huidige regelgeving wordt de emissie van fijn stof berekend conform de milieuvergunning.
Er zijn emissiefactoren beschikbaar voor verschillende stalsystemen bij het ministerie van VROM
(www.vrom.nl, onderwerp luchtkwaliteit).

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

35

IN SAMENWERKING MET:

6. Vergelijking van de opties
De ambitie was om vervangende maatregelen te zoeken die:
 minimaal hetzelfde effect sorteren als de melkquotering en de dierrechten (sturingskracht,
doeltreffendheid);
 niet leiden tot meer regeldruk voor de overheid of de agrarische ondernemers;
 de concurrentiepositie van de Nederlandse veehouderijsector ten goede komen;
 in 2015 ingevoerd kunnen worden;
 die bij voorkeur de innovatie binnen de sector van de veehouderij stimuleren.
In hoeverre zijn we daarin geslaagd, voldoen de instrumenten aan deze ambitie? In dit hoofdstuk
zijn de instrumenten op verschillende aspecten vergeleken. Het betreft een kwalitatieve
inschatting die gebaseerd is op de in het projectteam aanwezig kennis en de uitkomsten van de
interviews (zie bijlage 1).

6.1. Sturingskracht
Hierbij gaat het om de doeltreffendheid van het instrument (bijdrage aan het bereiken van het
gewenste milieudoel) in relatie tot de doelmatigheid (kosten gemoeid met inzet van het
instrument in relatie tot doelbereik). Doeltreffendheid en doelmatigheid zijn in dit criterium
beschouwd vanuit de optiek van de overheid.
I.
Vigerend milieubeleid + dierrechten
Deze optie is wat betreft doeltreffendheid vergelijkbaar met de huidige situatie waarin via de
melkquotering en de dierrechten regulering plaatsvindt van de omvang van de veestapel en
daarnaast via het vigerende milieubeleid grenzen worden gesteld aan de uitstoot van belastende
stoffen.
In deze tweesporige regulering overschrijdt de veehouderij echter op een aantal punten nog de
beschikbare milieugebruiksruimte. Of die overschrijding, bij gelijkblijvend milieubeleid, door
toepassing van dierrechten voor de gehele veestapel vanzelf zal verminderen valt, op basis van
de ervaringen uit het verleden, te betwijfelen. In potentie biedt optie I de overheid een
reguleringsinstrumentarium waarmee de omvang van de veestapel in evenwicht kan worden
gebracht met de draagkracht van het milieu, rekening houdend met de beschikbare technische
mogelijkheden om de uitstoot van milieubelastende stoffen te verminderen.
De omvorming van melkquotering naar dierrechten voor de melkveehouderij vraagt om een
eenmalige investering van de overheid. In de fase daarna zijn geen extra kosten ten opzichte van
de huidige situatie te verwachten, omdat de toepassing van dierrechten in operationele zin
vergelijkbaar is met de toepassing van melkquota. De verhouding tussen doeltreffendheid en
doelmatigheid is bij deze optie daarom vergelijkbaar met de verhouding zoals die in de huidige
situatie is.
II.
Vigerend milieubeleid + dierrechten + emissielabel
Optie II verschilt van optie I door de toepassing van emissielabels. Verwacht wordt dat de
toepassing van emissielabels agrarische ondernemers in beperkte mate zal stimuleren om de
milieuprestatie van hun bedrijf door innovatie te verbeteren. Bij gelijk blijvende omvang van hun
veestapel worden dan minder milieubelastende stoffen uitgestoten.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

36

IN SAMENWERKING MET:

Hierdoor kunnen zij voor zichzelf de mogelijkheid scheppen om meer inkomen te verwerven,
hetzij door verkoop van dierrechten, dan wel door uitbreiding van de veestapel binnen de door
innovatie gecreëerde milieugebruiksruimte. Het ligt in de rede te verwachten dat het milieueffect
hiervan per saldo voor de gehele veehouderij neutraal zal zijn. Geen vermeerdering van
milieubelasting maar ook geen vermindering. Wat betreft doeltreffendheid is optie II daarom
vergelijkbaar met optie I.
Evenals in optie I is ook in optie II sprake van een eenmalige investering ten behoeve van de
omvorming van melkquota naar dierrechten voor de melkveehouderij. Daarnaast zal ook de
toepassing van emissielabels om een eenmalige investering vragen. In de fase daarna zijn geen
extra kosten ten opzichte van de huidige situatie te verwachten omdat de toepassing van
dierrechten in operationele zin vergelijkbaar is met de toepassing van melkquota. Wel zijn extra
beheerkosten te verwachten vanwege de toepassing van emissielabels, wanneer de overheid het
beheer in eigen hand houdt. In geval het beheer van emissielabels wordt geprivatiseerd zijn er
geen kosten voor de overheid. De verhouding tussen doeltreffendheid en doelmatigheid is bij
optie II daarom vergelijkbaar met de verhouding zoals die in de huidige situatie is.
III.
Integraal emissiemanagement (EMS)
De doeltreffendheid van optie III ten opzichte van de huidige situatie is naar verwachting in
potentie groter. Optie III voorziet in een slot op de uitstoot van alle milieubelastende stoffen in
combinatie met de toekenning van emissierechten die rechtstreeks gekoppeld zijn aan de
milieuprestatie van veehouderijbedrijven.
Monitoring van de milieuprestatie tot op het niveau van het individuele bedrijf is mogelijk door
invoering van het emissiemanagement informatiesysteem. Dit systeem verschaft veehouders de
mogelijkheid om zelf inzicht te verkrijgen in de milieuprestatie van hun bedrijf en op basis
hiervan hun bedrijfsvoering aan te passen. Uit de consultatie van diverse partijen uit het veld is
naar voren gekomen dat men verwacht dat van deze optie een sterke stimulans voor innovatie
zal uitgaan. Op basis van de met het systeem gegenereerde informatie kunnen toezichthouders
en handhavers hun capaciteit gerichter inzetten.
De omvorming van de bestaande tweesporige regulering van de veehouderij naar een
enkelsporige regulering vraagt om een substantiële inspanning van de overheid. Een eenmalige
investering is nodig ten behoeve van de noodzakelijke beleidstransformatie en de ontwikkeling
van het emissiemanagement informatiesysteem. Structurele kostenposten zijn het beheer van dit
informatiesysteem en de organisatie die zorg draagt voor de toepassing van emissierechten.
Nader onderzoek is nodig om het saldo van kosten en baten te kunnen kwantificeren. Vergeleken
met de huidige situatie is bij optie III sprake van een grotere doeltreffendheid die evenwel
gepaard gaat met hogere kosten.

6.2. Lasten voor overheid
I.
Vigerend milieubeleid + dierrechten
Optie I is wat betreft lasten voor de overheid (uitvoering en controle) vergelijkbaar met de
huidige situatie. Het instrument van dierrechten wordt nu al toegepast voor de varkenshouderij
en pluimveehouderij. Extra lasten vanwege toepassing van dierrechten op de melkveehouderij
worden niet verwacht. Het betreft hier immers de vervanging van een bestaand
reguleringsinstrument, de melkquotering, door een ander in zekere zin vergelijkbaar
reguleringsinstrument. De verantwoordelijke uitvoeringsdiensten en toezichthouders zijn hier in
hun bedrijfsvoering al op ingesteld.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

37

IN SAMENWERKING MET:

II.
Vigerend milieubeleid + dierrechten + emissielabel
In optie II zullen uit het hanteren van emissielabels extra lasten voortvloeien ten opzichte van de
huidige situatie. De extra lasten worden veroorzaakt doordat het proces van toepassing van de
emissielabels aan de bestaande uitvoeringsprocessen wordt toegevoegd. De bestaande
werkprocessen van toezicht en handhaving worden uitgebreid met de controle op correcte
toepassing van de emissielabels. De omvang van de extra lasten hangt af van de efficiëntie
waarmee het proces van toepassing van emissielabels wordt uitgevoerd.
III.
Integraal emissiemanagement (EMS)
EMS voorziet in de vervanging van het bestaande tweesporige reguleringsstelsel door een
enkelsporig stelsel gebaseerd op een sterk verbeterde informatievoorziening. Daarbij wordt
uitdrukkelijk de mogelijkheid geopend van zelfsturing door agrarische ondernemers. De
uitvoering van de regulering van de veehouderij zou hiermee vereenvoudigd kunnen worden ten
opzichte van de huidige situatie, maar dit is in sterke mate afhankelijk van de EMS-variant die
gekozen wordt. Het emissiemanagement informatiesysteem stelt toezichthouders bovendien in
staat om een scherper inzicht te verkrijgen in het nalevinggedrag van agrarische ondernemers.
Hierdoor kunnen zij hun capaciteit gerichter en doelmatiger inzetten. De verbeterde
informatievoorziening biedt een goede basis voor de toepassing van horizontaal toezicht.
Hierdoor kan de werklast op het gebied van controle verder worden verminderd.
Het integreren van bestaande wettelijke stelsels tot één EMS en het centraliseren van
bevoegdheden van gemeenten, provincies en waterschappen naar één bijvoegde instantie is een
(eenmalige) grote operatie die een inspanning voor de overheid vergt. Verder zal de overheid
inspanningen moeten verrichten ten behoeve van de toedeling van emissierechten, handhaving,
behandeling van bezwaar- en beroepprocedures en het beheer van het emissiemanagement
informatiesysteem.
De toepassing van emissierechten kan op verschillende manieren worden georganiseerd. Een
mogelijkheid is om dit proces in te richten binnen de departementale organisatie. Denkbaar is om
de toepassing van emissierechten in handen te leggen van een organisatie naar het model van de
Nederlandse Emissie Autoriteit (NEA). Voor een adequaat beheer van het emissiemanagement
informatiesysteem zijn expertise en infrastructurele capaciteit (netwerk) nodig. Het is mogelijk
maar niet noodzakelijk om hiervoor een aparte organisatie in te richten. Er kan ook gebruik
worden gemaakt van bestaande organisatorische en infrastructurele voorzieningen.

6.3. Administratieve lasten voor het bedrijfsleven
I.
Vigerend milieubeleid + dierrechten
Optie I is wat betreft regeldruk voor het bedrijf vergelijkbaar met de huidige situatie. De
ondernemer moet immers middels middel- en doelvoorschriften voldoen aan alle regels en
normen uit het vigerende milieubeleid dat gehandhaafd blijft naast de dierrechten. De regeldruk
kan toenemen als het aantal diercategorieën dat onder het dierrechtensysteem gebracht wordt,
toeneemt. Dat kan als in plaats van alleen voor varkens, pluimvee en melkvee dierrechten gelden
voor de meer dan dertig diercategorieën die onder de mestwetgeving vallen.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

38

IN SAMENWERKING MET:

II.
Vigerend milieubeleid + dierrechten + emissielabel
In optie II zijn de administratieve lasten voor het bedrijfsleven hoger dan in optie I, doordat er
ook een systeem van emissielabels wordt ingevoerd. Het vigerende milieubeleid met al zijn
middel- en doelvoorschriften, afgezien van die voor ammoniak, blijft gehandhaafd naast het
dierrechtensysteem.
III.
Integraal emissiemanagement (EMS)
Het is nog onzeker welke invloed het EMS zal hebben op de administratieve lasten voor de
ondernemers. In ieder geval zou het EMS een volstrekt nieuwe manier van regulering betekenen,
die zeker in het begin tot aanpassingen in de bedrijfsvoering van de betrokken ondernemers zal
leiden.

6.4. Vrijhandelsverkeer
I.
Vigerend milieubeleid + dierrechten
In optie I wordt een slot gelegd op het aantal dieren en dus indirect op de productie. Afhankelijk
van de wijze waarop dierrechten worden ingevoerd, werkt dit al dan niet remmend op de
internationale concurrentiepositie. Het invoeren van fosfaatrechten met de mogelijkheid om
tussen diersoorten te handelen, biedt kansen voor de ontwikkeling van de sterkere sectoren
maar pakt nadelig uit voor zwakkere sectoren. Het economisch effect voor de melkveehouderij
zal daarnaast afhankelijk zijn van de ontwikkelingen in andere EU-landen. In EU-landen waar het
melkquotum niet wordt vervangen door een ander systeem dat de productie beperkt, kan de
afschaffing van het melkquotum tot een toename van de melkproductie leiden. Dat is nadelig
voor de Nederlandse melkveehouderij waarvan de melkproductie als gevolg van dierrechten niet
(of nauwelijks, als de melkveehouderij in staat is per kg uitgescheiden fosfaat meer melk te
produceren) kan groeien.
II.
Vigerend milieubeleid + dierrechten + emissielabel
In optie II zijn de economische effecten vergelijkbaar met die van optie I.
III.
Integraal emissiemanagement (EMS)
In optie III liggen de gevolgen voor de internationale concurrentiepositie in handen van de
ondernemer. Door een efficiënt beheer, het nemen van maatregelen en/of de aankoop van
emissierechten kan een ondernemer ruimte scheppen voor productiegroei. Een EMS kan
daardoor prikkels geven voor innovaties en verduurzaming van de veehouderij. De economische
gevolgen van het nemen van emissiebeperkende maatregelen of het kopen van emissierechten
zijn echter nadelig voor de internationale concurrentiepositie.

6.5. Bedrijfseconomische effecten
I.
Vigerend milieubeleid + dierrechten
Bij invoeren van optie I blijft het in dierrechten en melkquotering geïnvesteerde kapitaal
aanwezig op het bedrijf. De kosten van de dierrechten worden momenteel door de sector als
beperking van het huidige systeem van dierrechten gezien. Dierrechten hebben een economische
waarde. Het huidige plafond aan het aantal rechten is historisch ontstaan. In optie I wordt het
systeem van dierrechten uitgebreid naar de melkveehouderij. De kosten voor dierrechten blijven
naar verwachting hoog omdat het aantal beschikbare dierrechten sowieso beperkt is. Het aantal
dierrechten wordt verder beperkt mocht de fosfaatproductie in Nederland in 2002 bepalend
worden voor het aantal te houden dieren. Dat heeft mogelijk een prijsopdrijvend effect.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

39

IN SAMENWERKING MET:

Het bedrijfseconomische effect is verder afhankelijk van de wijze waarop dierrechten worden
vormgegeven: welke diercategorieën onder het stelsel moeten vallen, de eenheid waarin de
rechten worden uitgedrukt, het aantal uit te geven dierrechten en de verhandelbaarheid van de
rechten.
II.
Vigerend milieubeleid + dierrechten + emissielabel
In optie II blijft het in dierrechten en melkquotering geïnvesteerde kapitaal eveneens aanwezig
op het bedrijf. Ook zijn de bedrijfseconomische gevolgen van de dierrechten vergelijkbaar met
die in optie I. De gevolgen van invoering van een emissielabel zijn nog niet te overzien, omdat de
hoogte van de kosten van ammoniakrechten nog niet bekend zijn.
III.
Integraal emissiemanagement (EMS)
In optie III vervallen de dierrechten en de melkquota en daardoor ook het in deze rechten
geïnvesteerde kapitaal. De dierrechten en melkquota worden vervangen door een vorm van
emissierechten. Het bedrijfseconomische effect is afhankelijk van welke diercategorieën onder
EMS moeten vallen, de eenheid waarin de emissies worden uitgedrukt, de uit te geven
emissieruimte, de te nemen emissiebeperkende maatregelen en de verhandelbaarheid van de
emissieruimte. De hoogte van de kosten van emissierechten zijn daarom nog niet te overzien. Als
de kosten voor emissierechten hoog zijn kan dat de werking van EMS belemmeren. De hoogte
van CO2-rechten zal naar verwachting mede bepaald worden door de internationale (nietlandbouw) markt. Een deel van de bedrijven zal door handel in emissierechten economisch
voordeel kunnen behalen.

6.6. Mate waarin het instrument prikkelt tot innovatie richting duurzame veehouderij
I.
Vigerend milieubeleid + dierrechten
Het is de vraag of optie I, een stelsel van dierrechten in combinatie met het vigerend
milieubeleid, tot innovaties in de veehouderijsectoren leidt. Ondernemers worden pas geprikkeld
tot innovaties als de economische of beleidsmatige uitdaging hoog is. Innovatie zal dus uit andere
regelingen moeten komen. Om te kunnen voldoen aan de eisen uit de Nitraatrichtlijn en voor de
ontwikkeling van een duurzame landbouw zijn wel innovaties noodzakelijk rond bemesting in de
akkerbouw en tuinbouw (zie Vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn; brief van minister aan
Tweede Kamer van 24 maart 2009) en mestverwerking (zie project mestinnovaties:
http://edepot.wur.nl/5612).
II.
Vigerend milieubeleid + dierrechten + emissielabel
In optie II is het emissielabel, aanvullend op het vigerend milieubeleid en dierrechten, de
stimulans tot innovatie via zelfsturing op ammoniak. Hoe minder ammoniak per dier wordt
uitgestoten hoe meer dieren de ondernemer mag houden, binnen de grenzen van het totaal
aantal dierrechten in Nederland. De mogelijkheid tot aankoop van dierrechten wordt
voorbehouden aan bedrijven die produceren beneden het voor hun bedrijf gestelde
emissieplafond van ammoniak. Een stimulans tot duurzame veehouderij op andere aspecten dan
ammoniakuitstoot zal via andere regelingen moeten tot stand komen.
III.
Integraal emissiemanagement (EMS)
In optie III wordt de ondernemer gestimuleerd tot innovatie van onderdelen van de
bedrijfsvoering. De ondernemer heeft inzicht in de emissies van het bedrijf en in de
emissieruimte van het bedrijf. Hij wordt dus direct geconfronteerd met zijn emissies en kan
mogelijkheden tot beperking van deze emissies doorrekenen.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

40

IN SAMENWERKING MET:

Door een efficiënt beheer, het nemen van maatregelen en/of de aankoop van emissierechten kan
een ondernemer ruimte scheppen voor productiegroei. Ook kan de ondernemer emissierechten
verkopen. Een EMS kan daardoor prikkels geven voor innovaties en een omslag naar duurzame
veehouderij.

6.7. Andere neveneffecten
Invoerbaarheid in 2015
I.
Vigerend milieubeleid + dierrechten
Optie I is invoerbaar in 2015. Dit gezien de ervaring die er al is met varkens- en pluimveerechten.
De belangrijkste stap bij de implementatie is de keuze van de variant (welke diercategorieën,
eenheid waarin de rechten worden uitgedrukt, het aantal uit te geven dierrechten en de
verhandelbaarheid van de rechten). Hoe ingewikkelder dit vormgegeven wordt, hoe meer tijd
nodig is om tot implementatie te komen. Het opzetten van een dierrechtensysteem voor
melkvee en eventueel andere diercategorieën zal de meeste tijd vragen.
II.
Vigerend milieubeleid + dierrechten + emissielabel
Optie II is naar verwachting invoerbaar in 2015. De implementatie vraagt wel meer tijd dan optie
I. Er zal daarom sneller dan in optie I moeten gestart worden met de voorbereiding van de
implementatie. De ontwikkeling van ammoniak labels vraagt namelijk ontwikkelingen op de
gebieden rekenmethodiek, informatievoorziening en verdeling van ammoniakplafonds. Er moet
veel aandacht worden besteed aan de actualiteit en juistheid van emissiegegevens en de
mogelijkheid om emissiegegevens te combineren tot bruikbare informatie voor toezicht door de
overheid.
III.
Integraal emissiemanagement (EMS)
Optie III is niet invoerbaar in 2015. Het opzetten en implementeren van EMS vraagt namelijk een
behoorlijke inspanning van de overheid en van de sector. Ook de verdeling van de emissieruimte
per stof zal complex zijn. De overheid zal de emissieruimtes moeten toekennen en elk besluit
staat open voor bezwaar en beroep.
Een EMS is wel technisch uitvoerbaar. De meeste methodieken en benodigde gegevens om
emissies te berekenen worden ook nu gebruikt, maar moeten aan elkaar worden gekoppeld en
geïntegreerd. Het betreft bijvoorbeeld gegevens over type stalsystemen (milieuvergunning),
dieraantallen,
mesttransporten,
gewassen
(perceelsregistratie),
bodemkaarten,
bodemanalysegegevens, melkproductie en grondwatertrapkaarten. Modernisering van de
informatiehuishouding moet leiden tot uniform en efficiënt gebruik van de reeds bestaande
bronnen. Afhankelijk van de wijze waarop EMS wordt ingevoerd en de mogelijke maatregelen die
genomen kunnen worden, zouden extra gegevens moeten worden opgevraagd, zoals
bijvoorbeeld de methode van mesttoediening.
Een gefaseerde implementatie van EMS kan een optie zijn. Fasering kan betrekking hebben op de
emissieruimte (voorlopig op basis van de normen uit de huidige wet- en regelgeving), de sectoren
(starten met de melkveehouderij en vervolgens overige sectoren in land- en tuinbouw) of gebruik
van EMS (eerst als systeem voor monitoring van de milieuprestatie van de (individuele)
veehouderij en bij goed functioneren ombouwen tot sturingsinstrument waarmee gezorgd wordt
dat de landbouw binnen de milieugebruiksruimte produceert).

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

41

IN SAMENWERKING MET:

Flexibiliteit
I.
Vigerend milieubeleid + dierrechten
De flexibiliteit van optie I bij een gewijzigde omvang van de milieugebruiksruimte zit in de
aanpassing van de middel- en doelvoorschriften van het vigerende milieubeleid. Als de normen
dan niet haalbaar zijn, zullen dierrechten afgeroomd moeten worden.
II.
Vigerend milieubeleid + dierrechten + emissielabel
De flexibiliteit van optie II is vergelijkbaar met die van optie I, maar met het verschil dat
veranderende ammoniakdoelstellingen via labeling kunnen worden ingevoerd. Alle overige
wijzigingen in de milieugebruiksruimte moeten via vigerend milieubeleid en eventueel afroming
dierrechten doorgevoerd worden.
III.
Integraal emissiemanagement (EMS)
De flexibiliteit van optie III is groter, in vergelijking met de opties I en II. De milieugebruiksruimte
is stuurbaar door het bijstellen van de beschikbare emissieruimtes op nationaal, regionaal en
lokaal niveau. De ondernemer heeft inzicht in de emissies van het bedrijf en in de nieuwe
emissieruimte van het bedrijf en kan onmiddellijk mogelijkheden tot beperking van emissies
doorrekenen.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

42

IN SAMENWERKING MET:

7. Randvoorwaarden en flankerende maatregelen
7.1. Randvoorwaarden
Welk van de sturingsopties ook gekozen wordt, uiteindelijk gaat het erom dat er uitvoering aan
wordt gegeven. De randvoorwaarden hebben tot doel om te borgen dat alle betrokkenen hun
bijdrage leveren aan de uitvoering van de gekozen reguleringsmaatregelen.
Om de noodzakelijke borging tot stand te brengen is in elk geval op twee gebieden een
kwaliteitsimpuls nodig:
1. Verhoging van de kwaliteit van sturingsinformatie;
2. Doorontwikkeling van risico gestuurd toezicht.
Verhoging van de kwaliteit van sturingsinformatie
Vier functies (naast het vaststellen van milieubeleid) binnen de overheid vervullen een
belangrijke rol in het proces van uitvoering: monitoring, vergunningverlening, toezicht en
handhaving.

Monitoring

Handhaving

Toezicht

Vergunningverlening

Figuur 1: Vier functies (naast het vaststellen van milieubeleid) binnen de overheid voor uitvoering.

Informatie is de primaire prikkel voor actie. De kwaliteit van de sturingsinformatie en de
informatievoorziening is daarom in hoge mate bepalend voor de effectiviteit van deze functies.
Belangrijke kwaliteitsbepalende aspecten zijn:
 de mogelijkheid om gegevens te combineren tot bruikbare sturingsinformatie;
 de snelheid waarmee gegevens beschikbaar gesteld worden;
 de snelheid waarmee informatie kan worden gegenereerd;
 de betrouwbaarheid van de gegevens.
Van vitaal belang in alle aangeduide sturingsopties is het vermogen van bij de regulering van de
veehouderij betrokken partijen tot het delen van informatie.
De huidige situatie wordt gekenmerkt door:
 gefragmenteerde informatiehuishouding;
 in beheer bij verschillende organisaties;

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

43

IN SAMENWERKING MET:

 ontbreken van mogelijkheden voor soepele koppeling van gegevens.
Modernisering van de informatiehuishouding is nodig om de effectiviteit van de uitvoering van de
veehouderij te vergroten.
Principes die hiervoor gehanteerd kunnen worden zijn:
 eenmalige opslag en meervoudig gebruik van basisgegevens;
 combineren van bestaande beproefde ICT tot nieuwe applicaties;
 verbinden van bronnen en systemen via een landelijke infrastructuur;
 gebruik van gestandaardiseerde formaten voor uitwisseling van gegevens.
Doorontwikkeling van risico gestuurd toezicht
Toezicht op de naleving van wet- en regelgeving zorgt voor de noodzakelijke borging van de
uitvoering van regulerende maatregelen, ook waar het de veehouderij betreft. Hoe groter de
effectiviteit van het toezicht is, hoe groter de borgende werking ervan. Daarbij is het doel om de
beschikbare menskracht en middelen met maximaal resultaat in te zetten.
Risico gestuurd toezicht biedt hiervoor de mogelijkheid. Toezichtactiviteiten en de daarop
volgende handhaving worden, in het geval van de veehouderij, geconcentreerd op die groepen
van agrarische ondernemers waarin het risico op het niet naleven van de wet- en regelgeving het
hoogst is. Dit veronderstelt duidelijke regels (niet voor meerdere uitleg vatbaar), expliciet
aangegeven normen of grenzen en meetbaarheid (ook in technische zin). Agrarische
ondernemers die er blijk van hebben gegeven de wet- en regelgeving na te leven zullen veel
minder gecontroleerd hoeven te worden. Zij zullen een aanzienlijke daling van toezichtlast
ervaren.
De Dienst Regelingen en de AID maken reeds gebruik van risico gestuurd toezicht. In het
mestbeleid maakt men gebruik van programmatisch handhaven bij administratieve controles.
Indien hierbij mogelijke overtredingen worden gesignaleerd zal Dienst Regelingen de AID
verzoeken bij de ondernemer langs te gaan. Verder gaande vormen van risico gestuurd toezicht
bestaan onder andere uit het automatiseren van controles. Dit wordt mogelijk als de
gegevenshuishouding is gemoderniseerd en gegevens van diverse bronnen met elkaar kunnen
worden vergeleken. Deze geautomatiseerde controles zouden kunnen worden ingezet in de
controle van niet administratieve procedures en de naleving van het milieubeleid verder kunnen
verhogen.
Een andere methode om de effectiviteit van toezicht te verhogen is de toepassing van
horizontaal toezicht. Het is een vorm van indirect toezicht, die uitgaat van vertrouwen. De
milieuprestatie van agrarische ondernemers, die er blijk van hebben gegeven de wet- en
regelgeving na te leven, wordt dan beoordeeld door de sector of keten zelf. Fysiek toezicht
verdwijnt niet volledig maar wordt bij hen tot een minimum beperkt. Dit resulteert in een
aanzienlijke daling van toezichtlast. De basis voor horizontaal toezicht is het vrijwillig delen van
informatie over voorgenomen milieumaatregelen en over de effecten van uitgevoerde
maatregelen door agrarische ondernemers met de toezichthouder. De optimale situatie voor
horizontaal toezicht ontstaat wanneer agrarische ondernemers en de toezichthouder gebruik
maken van een gezamenlijke infrastructuur voor het delen van informatie.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

44

IN SAMENWERKING MET:

7.2. Flankerende maatregelen
Bij alle instrumenten zijn maatregelen nodig om binnen de beschikbare milieugebruiksruimte te
produceren. Uit de consultatie van betrokkenen uit het veld zijn een aantal ontwikkelingen naar
voren gekomen. Het betreft:
1.
2.
3.
4.

Toepassing van nieuwe technologie. Voorbeelden zijn de mestverwerking en emissiearme
agroparken;
Verandering van productieproces. Voorbeelden zijn de overstap naar grondgebonden
productie en vermindering of vervanging van diervoeder en kunstmest;
Verandering van businessmodel. Een voorbeeld hiervan is semigratie;
Verandering van marktoriëntatie. Een voorbeeld hiervan is de overstap van de productie van
massaproducten naar die van duurzame dierlijke kwaliteitsproducten. Hiervoor moet wel
marktvraag zijn.

In deze denkrichtingen is sprake van een oplopende mate van ingrijpendheid voor de agrarische
ondernemer en een groter te verwachten effect op het milieu. Een fundamentele verandering
van marktoriëntatie heeft veelal tot gevolg dat ook verandering van het businessmodel nodig is.
Dit kan aanzienlijke gevolgen hebben voor productieprocessen en de in deze processen
toegepaste technologie.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

45

IN SAMENWERKING MET:

Bijlage 1: Overzicht van geraadpleegde literatuur en
personen
Literatuur
Aarts, H.F.M, C.H.G. Daatselaar & G. Holshof (2008) Bemesting, meststofbenutting en opbrengst
van productiegrasland en snijmaïs op melkveebedrijven. Rapport 208, Plant Research
International.
Anoniem (2009) Koeien en Kansen Nieuwsbrief nr. 30, juni 2009.
CBS (2009) Dierlijke mest en mineralen 1990 -2008*. Centraal Bureau voor de Statistiek, Den
Haag/Heerlen).
CDM (2008) Naar evenwicht op de mestmarkt; programma en discussienotities, Themamiddag 24
juni 2008. Commissie van Deskundigen Meststoffenwet.
Dijk W. van & J.J. Schröder (2007) Adviezen voor stikstofgebruiksnormen voor akker- en
tuinbouwgewassen op zand- en lössgrond bij verschillende uitgangspunten. AGV PPO nr. 371,
Praktijkonderzoek Plant & Omgeving B.V., Lelystad.
EU (2005) Beschikking van de Commissie van 8 december 2005 tot verlening van een door
Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de
bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. C(2005)
4778). Publicatieblad van de Europese Unie L 324/89. 10.12.2005 NL.
Fraters, B., L.J.M. Boumans, T.C. van Leeuwen, & J.W. Reijs (2007) De uitspoeling van het
stikstofoverschot naar grond- en oppervlaktewater op landbouwbedrijven. RIVM Rapport
680716002/2007, RIVM, Bilhoven.
Ham, A. van den en D.W. de Hoop (2007) Varkens- en pluimveerechten vóór 2015 afschaffen of
niet? Studie in het kader van de Evaluatie Meststoffenwet 2007. Rapport 3.07.06. LEI, Den Haag.
Hubeek, F.B. en D.W. de Hoop (2004) Terugblik op Minas, Dierrechten en MAO en verkenning van
MAO of Dierrechten en van Gebruiksnormenstelsel; Een covernotitie in het kader van Evaluatie
Meststoffenwet. Den Haag, LEI, 2004, Rapport 3.04.05; 54 p.
Huijsmans, J.F.M. (2003) Manure application and ammonia volatilization. PhD thesis Wageningen
University with summaries in English and Dutch, Wageningen, The Netherlands, pp.160.
LNV (2008) Nota Duurzame Veehouderij. Den Haag.
LNV (2010) Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee; http://www.hetlnvloket.nl).
Oenema, O., H.P. Witzke, Z. Klimont, J.P. Lesschen, and G.L. Velthof (2009) Integrated assessment
of promising measures to decrease nitrogen losses from agriculture in EU-27. Agriculture,
Ecosystems and Environment 133: 280–288.
Plan Bureau voor de Leefomgeving (2009) Milieubalans 2009. PBL rapportnr. 500081015, 230 p.

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

46

IN SAMENWERKING MET:

Reenen, van P. (2004) Ex ante analyse van het stelsel van gebruiksnormen voor mest en
mineralen in de landbouw. Van Reenen- Russel Consultancy Zetten.
Schoumans, O.P. Groenendijk, C. van der Salm en M. Pleijter (2008). Methodiek voor het
karakteriseren van fosfaatlekkende gronden. PLEASE: Technische beschrijving. Alterra-rapport
1724.
Velthof, G.L., C. van Bruggen, C.M. Groenestein, B.J. de Haan, M.W. Hoogeveen en J.F.M.
Huijsmans 2009. Methodiek voor berekening van ammoniakemissie uit de landbouw in
Nederland, Wageningen, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, WOt-rapport 70. 180 blz.

Deelnemers Innovatieforum
Ger Vos
Christiaan van Harten

Innovatienetwerk
GIBO groep

Oene Oenema
Gerard Velthof
Vincent Viool
Roy Mierop
Bram van Schijndel
Adriana Begeer
Hans van Grieken
Jan-Jaap Harkema

Wageningen UR, Alterra
Wageningen UR, Alterra
Capgemini Consulting
Capgemini Consulting
Capgemini Consulting
Capgemini Consulting
Capgemini Consulting
Capgemini Consulting

Deelnemers Brainstormsessie 23 september 2009
Adriana Begeer

Capgemini Consulting

André van Straaten

Ministerie van LNV

André Nijsen

Zelfstanding adviseur regeldruk

Bram van Schijndel

Capgemini Consulting

Carin Rougoor

CLM Onderzoek en Advies

Frank van de Ven

Provincie Noord Brabant

Frits van der Schans

CLM Onderzoek en Advies

Ger Vos

Innovatienetwerk

Gerard Velthof

Wageningen UR, Alterra

Gert ten Have

GIBO groep

Hans Geurts

Nederlandse Melkveehouders Vakbond

Hans van Grinsven

Planbureau voor de Leefomgeving

Henk van Latesteijn
Herman Zonderland
Jaap Uenk
Jaco Geurts
Jacomijn Pluimers
Jan de Rijk
Jan-Jaap Harkema
Jan Willem Straatsma
Maarten Rooijakkers
Marcel Zandvliet

Transforum
Nederlandse Melkveehouders Vakbond
Cumela
Nederlandse Vereniging van Varkenshouders
Stichting Natuur en Milieu
Ministerie van VROM
Capgemini Consulting
Campina-Friesland Foods
LTO Nederland
Algemene Inspectiedienst (AID)

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

47

IN SAMENWERKING MET:

Mark de Bode
Mark Heijmans
Martin Houben
Martin van Rietschoten
Michel Haarhuis
Paul Vriesekoop
Peter Smeets
Rob Hoefs
Roy Mierop
Sierk Spoelstra
Susan Plessius
Tia Hermans
Vincent Viool
Wim Thus
Wyno Zwanenburg

Ministerie van LNV
LTO Nederland
Houbensteyn groep bv
Ministerie van LNV
For Farmers
Wageningen UR, Animal Science Group (ASG)
Wageningen UR, Alterra
Wageningen UR, Alterra
Capgemini Consulting
Wageningen Universiteit, Animal Science Group (ASG)
Ministerie van LNV
Wageningen UR, Alterra
Capgemini Consulting
Rabobank Nederland
Nederlandse Vereniging van Varkenshouders

Geïnterviewde personen in de rapportagefase
Cees Oomen
Bert Hoeve
Freek van Zoeren
Marcel Zandvliet
Mark Helmerhorst

Ministerie van LNV
Kadaster
NVWA
NVWA
Adviseur Uitvoering Dienst Regelingen

Alex Spieker
Cor Hoogeveen
Ger Vos
Han Swinkels
Hans van Grinsven
Henk van Latesteijn
Jaco Geurts
Martin Houben
Michel Haarhuis

LTO
Ondernemer (melkvee)
Innovatienetwerk
LTO
Planbureau voor de Leefomgeving
Transforum
Nederlandse Varkenshouders Vakbond
Ondernemer (varkens)
For Farmers

Peter Bokelaar
Pieter Roos

Veehouderij Jurist VROM
Dossierhouder milieuvergunning VROM

Peter ten Hoeve
Wim Thus
Wyno Zwanenburg

Nederlandse Melkveehouder Vakbond
Rabobank Nederland
Nederlandse Varkenshouders Vakbond

2010.085HD - Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte

48