Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2006–2007

30 900

Voorstel van wet van de leden Halsema en Van
Gent houdende verklaring dat er grond bestaat
een voorstel in overweging te nemen tot
verandering in de Grondwet, strekkende tot
opneming van een zorgplicht voor het welzijn
van dieren

Nr. 5

MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE
1. Inleiding
Het welzijn van dieren dient verankerd te worden in de Grondwet. Dat is
de strekking van onderhavig wetvoorstel. Indieners stellen voor om een
nieuw sociaal grondrecht op te nemen in de Grondwet, die bepaalt dat de
overheid een zorgplicht heeft voor het welzijn van dieren. In de huidige
Grondwet ontbreekt een minimale norm voor de omgang door de mens
met het dier. Door sommigen1 wordt dit een «morele blinde vlek»
genoemd. Het is immers bekend dat dieren, met name de hoogontwikkelde dieren, wezens zijn die het vermogen hebben tot lijden. Dit
vermogen zorgt ervoor dat voor mensen de verplichting zou moeten
bestaan om te voorkomen dat zij vermijdbaar lijden toebrengen aan
dieren. Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat er een minimale maat voor het
menselijke handelen wordt neergelegd.
2. Dierenwelzijn in wet- en regelgeving

1

Zoals rechtsfilosoof prof. dr. P. Cliteur.

KST105667
0607tkkst30900-5
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2007

De verplichting om te voorkomen dat mensen vermijdbaar lijden
toebrengen aan dieren sluit aan bij het centrale doel van de reeds
bestaande dierenwelzijnwetgeving. De bescherming van het welzijn van
dieren is al wel in de enkelvoudige wetgeving vastgelegd, zoals in de
Gezondheid- en Welzijnswet voor Dieren en de Wet op de Dierproeven.
Indieners vinden het onvoldoende om dit slechts in enkelvoudige wetgeving vast te leggen. Als je het welzijn van het dier in de Grondwet verankert, zijn dieren minder overgeleverd aan de politieke waan van de dag.
Bovendien wordt de bestaande dierenwelzijnswetgeving versterkt en de
doorwerking van dierenwelzijnvoorschriften zeker gesteld. Het doel van
de dierenwelzijnswetgeving zou moeten zijn, dat het niet toegestaan is
dieren zonder reden pijn doen, lijden of schade toebrengen. Indieners zijn
van mening dat met de bestaande wetgeving dit doel niet in voldoende
mate wordt bereikt. Dat geldt in het bijzonder voor het lijden en de pijn
van dieren in bepaalde vormen van de intensieve veehouderij, bij diertransporten en bij doding van dieren. Voor bepaalde gehouden diersoorten, zoals eenden, konijnen en kalkoenen, gelden nog geen minimumnormen waaraan de veehouderij zou moeten voldoen, juist om onnodig
lijden te voorkomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 900, nr. 5

1

3. Dierenwelzijn als zorgplicht voor de overheid
Indieners kiezen ervoor om het welzijn van dieren vast te leggen door het
toevoegen van een sociaal grondrecht. De overheid krijgt hiermee de
opdracht om actief zorg te dragen voor het welzijn van dieren. De zorgplicht richt zich dan ook in eerste instantie op de wetgever. Deze moet er
voor zorgen dat in de wetgeving de belangen van dieren gelijkwaardig
worden meegenomen. Om het welzijn van dieren op een gelijkwaardige
manier te kunnen meewegen in de afweging tussen het «gebruik» van
dieren door de mens en de intrinsieke waarde en welzijn van het dier, is
het nodig deze belangen beide in de Grondwet te vervatten. Dit zorgt er
niet voor dat alle vormen van gebruik van dieren door de mens verboden
worden of onmogelijk worden gemaakt. Het is zeker niet de bedoeling van
de indieners om bijvoorbeeld het gebruik van dieren voor voeding of als
gezelschapsdier onmogelijk te maken, of om de bestrijding van zogenaamde schadelijke soorten onmogelijk te maken. De zorgplicht voor
dieren als levend wezen verhindert echter wel dat de gebruiksfunctie voor
de mens tot enige maatstaf wordt verheven en de eigen intrinsieke
waarde van het dier ondergeschikt gemaakt wordt. Het zorgt ervoor dat
het belang van het dier vanaf het eerste begin en op gelijkwaardige wijze
wordt meegenomen in de belangenafweging die gemaakt dient te worden
bij het opstellen van wet- en regelgeving.
De toevoeging van dit zogenaamde sociale grondrecht geeft de overheid
een zorgplicht voor het welzijn voor dieren. Het is dan ook een logische
keuze om dit recht toe te voegen aan de zorgplicht van de overheid voor
het leefmilieu, zoals dat in artikel 21 van de Grondwet is vastgelegd. Critici
zouden kunnen zeggen dat deze zorgplicht voor het milieu ook de dieren
geldt. Immers, onder het begrip «leefmilieu» kan ook de natuur, flora en
fauna, worden geschaard. Indieners zijn echter van mening dat deze bepaling niet voldoet, omdat deze niet van toepassing is op gehouden dieren.
Bovendien is het slechts een zorgplicht voor de instandhouding van de
soort en de bescherming van de habitat. Het biedt geen bescherming
tegen het vermijdbare lijden, schade of pijn van de individuele in het wild
levende dieren.
4. Dierenrechten en dierenwelzijn
Eerder is aangegeven dat het doel van dit wetsvoorstel is het verankeren
van dierenwelzijn in de Grondwet. Dit gebeurt door de overheid de
verplichting op te leggen om te zorgen voor welzijn van dieren. In onderhavig wetsvoorstel wordt niet uitgewerkt wat deze zorg precies inhoudt.
Dat is aan de wetgever om vast te leggen in wet- en regelgeving. Als
handvat hiervoor zouden kunnen dienen de zogenaamde «five freedoms»,
geformuleerd door prof. R. Brambell, voorzitter van een Britse regeringscommissie die onderzoek deed naar het welzijn van dieren in de intensieve veehouderij. Deze commissie heeft richtlijnen opgesteld en aanbevolen, die later zijn uitgewerkt tot de zogenaamde «five freedoms». Dieren
moeten volgens Brambell:
– vrij zijn van dorst, honger en ondervoeding;
– vrij zijn van ongemakken veroorzaakt door de leefomgeving;
– vrij zijn van pijn, letsel en ziekte;
– vrij zijn om soortspecifiek gedrag te vertonen;
– vrij zijn van angst en lijden.
Het is niet het objectief van de indieners om leed van dieren dat los van
menselijk toedoen plaatsvindt onder de zorgplicht te scharen. Indieners
richten zich op het verkómen van vermijdbaar lijden, schade of pijn, en
daarmee niet het onvermijdbare, niet door toedoen van de mens plaats-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 900, nr. 5

2

vindende lijden. De toelichting is op dit punt aangepast om mogelijk
misverstand te voorkomen.
Dieren kunnen in de (huidige) Grondwet geen «dragers van rechten» zijn.
Zij zijn «slechts» rechtsobject. Indieners vinden dat dieren niet zomaar
objecten zijn als alle andere objecten, maar speciale zorg van de overheid
behoeven. Daarom kiezen zij ervoor om deze zorgplicht ook daadwerkelijk
in de Grondwet op te nemen.
5. Sociale grondrechten
De grondwet kent meerdere zogenaamde sociale grondrechten.. Het
eerste hoofdstuk van de Grondwet bevat de zogenoemde klassieke en
sociale grondrechten. Staatsrechtsgeleerden1 betwijfelen of een dergelijk
onderscheid tegenwoordig nog te maken valt. Grondrechten moeten in
onderlinge samenhang worden geïnterpreteerd en vertonen een hoge
interdependentie. Klassieke grondrechten zijn vooral negatieve rechten; zij
verlangen van de overheid dat de in de Grondwet verwoorde vrijheidsrechten niet dan met wettelijke grondslag aangetast kunnen worden.
Klassieke grondrechten houden een waarborg tegen ongeoorloofde
schending in en zijn in rechte afdwingbaar. De sociale grondrechten
verlangen een actieve rol van de overheid. Om het in deze grondrechten
opgenomen doel te bereiken is overheidshandelen vereist. Het overheidshandelen biedt echter de burger geen expliciete aanspraken op het
behalen van de in deze grondrechten benoemde doelstellingen, maar
houden meer een inspanningsverplichting2 voor de overheid in om de
sociale grondrechten naar de geest na te leven. Door het toevoegen van
een zorgplicht aan de overheid voor het welzijn van dieren, kan gezegd
worden dat zich ervoor moet inspannen, dat dieren vrij zijn van pijn,
lijden, honger etc. Gesteld kan worden dat door de voorgestelde uitbreiding van artikel 21 dieren recht hebben op een overheid die zich inspant
om dieren te vrijwaren van onnodig lijden, pijn etc.
6. Parlementaire geschiedenis
In februari 2005 vond in de Tweede Kamer het debat plaats over de nota
«Grondrechten in een pluriforme samenleving». Het lid Halsema riep in
het debat het kabinet op om de mogelijkheid te onderzoeken een zorgplicht voor het welzijn van dieren op te nemen in de Grondwet. De
minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties zegde toe dit
onderzoek te doen in het kader van een nota over de aard en betekenis
van de Grondwet. Zijn opvolger heeft vervolgens dit onderzoek uitgesteld
tot de bevindingen van de Nationale Conventie3. In het advies van de
Conventie wordt echter niet ingegaan op de mogelijkheid van een zorgplicht voor dierenwelzijn in de Grondwet. Vandaar dat indieners nu zelf
komen met dit initiatiefwetsvoorstel.
7. Gevolgen voor bestaande wetgeving

1

Bijvoorbeeld Van der Pot, Handboek van het
Nederlandse staatsrecht, 2006 pag. 446
2
Instructienormen, vergelijk Prof. Mr.
C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht,
1990, pag. 354.
3
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
29 614, nr. 9.

De uitbreiding van de in artikel 21 Grondwet neergelegde overheidszorg
voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en de verbetering van het leefmilieu met de zorg voor het welzijn van dieren heeft
enkele voor de hand liggende gevolgen. Alle wetgevers moeten zich er in
alle fasen van het wetgevingsproces van vergewissen dat de voorgestelde
wets- of beleidswijziging geen schendingen van grondrechten oplevert.
Voor reeds bestaande wet- en regelgeving zal na inwerkingtreding van dit
initiatiefwetsvoorstel waar nodig wetswijziging noodzakelijk zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 900, nr. 5

3

8. Financiële paragraaf
Dit wetsvoorstel kent geen financiële gevolgen.
9. Administratieve lasten
Dit wetsvoorstel leidt niet tot verhoging van de administratieve lasten
voor burgers dan wel bedrijven.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel II
In dit artikel wordt de zorgplicht van de overheid voor het leefmilieu uitgebreid met een zorgplicht voor het welzijn van dieren. Het begrip «dieren»
wordt geacht voldoende bekend te zijn en wordt in het wetsvoorstel niet
nader toegelicht of gespecificeerd. Ook wordt er geen onderscheid
gemaakt in dit wetsvoorstel tussen bijvoorbeeld hoger- en lagerontwikkelde diersoorten. Indieners sluiten echter niet uit dat door de
wetgever in wet- en regelgeving of door de rechter in de rechtspraak dit
onderscheid alsnog gemaakt wordt. Ook wordt door de indieners geen
onderscheid gemaakt tussen gehouden dieren en in het wild levende
dieren1. De zorgplicht die in onderhavig wetsvoorstel wordt vastgelegd
betreft beide groepen dieren.
Halsema
Van Gent

1

In de bestaande wet- en regelgeving wordt
er wel een onderscheid gemaakt tussen
gehouden en in het wild levende dieren. Zo
heeft de Gezondheids- en welzijnswet voor
Dieren slechts betrekking op gehouden dieren,
en de Flora- en Faunawet slecht op in het wild
levende dieren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 900, nr. 5

4