Formatiememo: Eenmalige onverplichte tegemoetkoming Surinaamse ouderen
Kern
Een onverplichte tegemoetkoming uitsluitend voor ouderen van Surinaamse herkomst brengt
juridische, beleidsmatige en budgettaire risico’s met zich mee. Deze risico’s gelden in gelijke mate
voor een onverplichte tegemoetkoming via de sociale zekerheid als voor een eenmalige geldelijke
tegemoetkoming.
Voorgeschiedenis
 Het vraagstuk van de onvolledige AOW van ouderen van Surinaamse herkomst speelt al
geruime tijd. Ouderen die tussen 1957 en 25 november 1975 in Suriname woonden, hebben
over die periode geen AOW opgebouwd. De AOW-opbouw is gebonden aan ingezetenschap in
Europees Nederland en staat los van de nationaliteit.
 De minister van SZW heeft op 19 augustus 2020 een analyse naar de TK gezonden1, met daarin
de conclusie dat er geen juridische verplichting bestaat om deze Surinaamse ouderen te
compenseren voor hun onvolledige AOW-opbouw. Jurisprudentie van de Hogere Raad, Centrale
Raad van Beroep en Commissie Gelijke behandeling bevestigen dit.
 Daarnaast concludeert deze analyse dat het treffen van een onverplichte tegemoetkoming voor
deze groep grote risico’s op precedentwerking met zich meebrengt. Ook andere groepen met
een onvolledige AOW-opbouw, zoals ouderen uit het Caribisch deel van het Koninkrijk,
migranten en expats, zouden mogelijk met succes een beroep hierop kunnen doen. De AOW als
opbouwverzekering op basis van ingezetenschap zou in het geding kunnen komen.
 In de TK werd dit breed herkend, maar ook met de motie van Van Weyenberg gevraagd om nog
een ultieme poging te doen en een adviescommissie van wijzen in te stellen die nogmaals
nagaat of er geen juridische grondslag kan worden gevonden die ruimte geeft om gericht en
uitsluitend deze groep, tegemoet te komen voor hun onvolledige AOW-opbouw.
 Naar aanleiding van de motie is een commissie van wijzen om advies gevraagd en is de Raad
van State om een voorlichting gevraagd. Er liggen nu twee adviezen.
Adviescommissie “Onverplichte tegemoetkoming”
 Op 1 juli jl. heeft de commissie van wijzen (commissie–Sylvester) haar rapport uitgebracht en
geadviseerd een onverplichte tegemoetkoming te treffen voor in Nederland woonachtige
Nederlanders van Surinaamse herkomst die tussen 1957 en 1975 periode(n) in Suriname
hebben gewoond en die voor 25 november 1975 naar Nederland zijn gekomen en zich in
Nederland hebben gevestigd. De rechtvaardiging voor deze specifiek afbakening kan er volgens
de commissie in worden gevonden dat bij deze groep sprake is van een unieke combinatie van
omstandigheden en kenmerken.
 De commissie adviseert om tot een regeling te komen die per 1 juli 2021 ingaat en die er in
materiële zin op neerkomt dat jaren van hun ingezetenschap in het toen Surinaamse deel van
het Koninkrijk ten behoeve van de AOW-opbouw worden gerekend als jaren van ingezetenschap
in Nederland en dit vanaf 1 juli 2021 en naar de toekomst toe.
 De commissie adviseert hiernaast een eenmalig financieel belastingvrij gebaar voor zover het
gaat om mensen die voor de door de commissie bepleite ijkdatum van 1 juli 2021 al
pensioengerechtigd waren en op dat moment woonachtig waren in Nederland.
Voorlichting Raad van State
• Daarnaast heeft de Raad van State op 20 oktober jl. een voorlichting uitgebracht over dit
onderwerp. De Raad van State concludeert dat er geen aanknopingspunten zijn voor een
gerichte (onverplichte) tegemoetkoming in verband met het AOW-gat van Surinaamse
Nederlanders die voor 25 november 1975 naar Nederland zijn gekomen. De bestaande
grondslagen van de AOW verzetten zich tegen het hanteren van andere criteria dan het
ingezetenschap. Het introduceren van een nieuwe grondslag voor de AOW zou het karakter van
de wet ingrijpend veranderen. Hiervan zou in verband met het gelijkheidsbeginsel aanzienlijke
precedentwerking kunnen uitgaan. Dat kan leiden tot grote gevolgen voor het functioneren van
de AOW als geheel. Ook kan dit aanzienlijke financiële implicaties hebben.
• De Afdeling ziet dan ook geen juridische grondslag die ruimte geeft om gericht en uitsluitend
deze groep toenmalige rijksgenoten die leefde in Suriname in de periode 1957 tot 1975 en nu
langere tijd woonachtig is in Nederland, een tegemoetkoming te geven voor hun onvolledige
AOW-opbouw in de periode 1957-1975. Dat een regeling het karakter zou hebben van een
‘onverplichte tegemoetkoming’ maakt dit niet anders.
Budgettaire aspecten eenmalige onverplichte tegemoetkoming
• Een onverplichte tegemoetkoming, periodiek of eenmalig, specifiek en uitsluitend voor de groep
toenmalig rijksgenoten die leefde in Suriname in de periode 1957 tot 1975 en nu langere tijd
1

Tweede Kamer, 2020-2021, nr. 183

•

•

•

•

woonachtig is in Nederland, zou indien hiertoe besloten zou worden, juridische, beleidsmatige
en budgettaire risico’s met zich meebrengen.
Van een eenmalige onverplichte tegemoetkoming zou aanzienlijke precedentwerking uitgaan
voor andere groepen met een AOW-tekort, zoals mensen van Antilliaanse herkomst of
buitenlandse werknemers. Dit kan leiden tot de juridische verplichting om ook voor andere
groepen het AOW-gat te repareren. Daarom zijn de financiële gevolgen van een dergelijke
regeling omvangrijk. Zoals opgenomen in de brief van 19 augustus 2020, bedraagt de totale
omvang van de cumulatieve gemiste AOW-opbouw (heden en toekomst) van de huidige groep
AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW woonachtig in Nederland of in het buitenland € 76
miljard2. Dit bedrag loopt op naarmate steeds meer mensen met onvolledige AOW-opbouw de
AOW-gerechtigde leeftijd bereiken.
De commissie Sylvester heeft geadviseerd een eenmalige onverplichte tegemoetkoming te
geven aan de groep ouderen van Surinaamse herkomst die:
o Tussen 1957 en 1975 in Suriname woonde.
o Op 1 juli 2021 in Nederland woonde.
o Het zou dan volgens de commissie Sylvester NIET gaan om de groep ouderen die na de
onafhankelijkheid tussen 1975 en 1980 naar Nederland kwam in het kader van
overgangsrecht.
o Ook zou het volgens de commissie Sylvester niet gaan om ouderen die op 1 juli 2021 niet
meer in Nederlands woonden.
Mede gelet op het advies van de Raad van State is het zeer de vraag of deze uitgangspunten
maatschappelijk en juridisch houdbaar zijn. Zou de eenmalige tegemoetkoming wel beperkt
kunnen worden tot de door de commissie Sylvester geadviseerde doelgroep dan zijn de
budgettaire gevolgen van een dergelijke eenmalige onverplichte tegemoetkoming afhankelijk
van enkele beleidsmatige keuzes (hoogte compensatie, verband met gemiste AOW-opbouw,
openstelling voor groep onder de AOW-leeftijd).
Met betrekking tot de hoogte van de eenmalige onverplichte tegemoetkoming zijn twee
rekenvoorbeelden voor deze doelgroep uitgewerkt:
o Een vast bedrag van € 5000, ongeacht het aantal jaren dat men tussen 1957 en 1975 in
Suriname heeft gewoond: in het geval dat deze eenmalige tegemoetkoming beperkt kan
blijven tot de beoogde groep dan zal dit ruim € 0,1 miljard kosten. In het geval dit uitgebreid
moet worden naar iedereen die in Nederland woonachtig met gemiste AOW-opbouw lopen de
kosten op tot circa € 2 miljard als alleen wordt gekeken naar de personen die op dit moment
ouder zijn dan de AOW-leeftijd. Indien dit verder uitgebreid zou moeten worden tot andere
leeftijden en/of groepen, zullen de kosten flink hoger uitvallen.
o Een bedrag van € 1000 voor ieder jaar dat men tussen 1957 en 1975 in Suriname woonde:
in geval dat deze eenmalige tegemoetkoming beperkt kan blijven tot de beoogde groep dan
zal dit circa € 0,2 miljard kosten. In het geval dit uitgebreid moet worden naar iedereen die
in Nederland woonachtig is met gemiste AOW-opbouw lopen de kosten op tot circa € 4
miljard als alleen wordt gekeken naar de personen die op dit moment ouder zijn dan de
AOW-leeftijd. Indien dit verder uitgebreid zou moeten worden tot andere leeftijden of
groepen, zullen de kosten flink hoger uitvallen.

Uitvoerbaarheid
Voor de uitvoerbaarheid door de SVB is van belang dat de doelgroep duidelijk is afgebakend en dat
de regeling tegemoetkomt aan maatschappelijke vraag. Een afbakening die een deel van de
doelgroep uitsluit, bijvoorbeeld mensen die na 1975 naar Nederland zijn gekomen, leidt tot
ontevredenheid, die in de uitvoering moet worden opgevangen. Ook mensen die niet tot de
doelgroep behoren zullen een aanvraag doen. Voor de uitvoering is van groot belang dat de
juridische risico’s in de afbakening worden beperkt en er gebruik kan worden gemaakt van
beschikbare informatie, zodat geautomatiseerde afhandeling mogelijk is. Complexiteit in de
regeling, die handmatige beoordeling vergt, moet worden voorkomen.
De SVB heeft nog geen beoordeling kunnen maken van de juridische houdbaarheid van de
eenmalige regeling. Gelet op het advies van de Raad van State, maakt de SVB nog een
uitdrukkelijk voorbehoud. Onduidelijke (juridische) kaders leiden onherroepelijk tot aanvragen die
men zal moeten afwijzen, tot klachten, bezwaar en beroep.
Voor wat betreft de uitvoering kan de SVB aansluiten bij beschikbare gegevens over migratie van
en naar Nederland en gegevens over het geboorteland. Hieruit kunnen aannames gedaan worden
over wonen in Suriname in de periode 1957-1975. Niet bekend is of mensen in de periode tussen
1957 en 1975 tussentijds ook perioden buiten Suriname gewoond hebben. Het kunnen doen van
aannames over woonachtigheid in Suriname in de periode tussen 1957 en 1975 is een belangrijke
Het bedrag van € 76 miljard heeft betrekking op de huidige groep AOW-gerechtigden die een onvolledige AOW ontvangen. Om in kaart
te brengen wat de cumulatieve omvang is van gemiste AOW-opbouw is voor de raming aangenomen dat de duur van een gemiddelde
AOW-uitkering 20 jaar bedraagt.
22

randvoorwaarde voor de uitvoerbaarheid. Tevens is bij de SVB bekend wie van de doelgroep op 1
juli 2021 in NL verbleef. De SVB kan de doelgroep op basis van beschikbare gegevens actief
benaderen.
Invoering
Om de uitvoering van de regeling mogelijk te maken vergt dat IT-capaciteit voor het bouwen van
een eenmalige regeling, het ontsluiten van gegevens, de ondersteuning van handmatige
beoordeling en het doen van betalingen. Daarnaast vergt het de inzet van medewerkers
dienstverlening om aanvragen te beoordelen. De vormgeving van de regeling bepaalt in hoeverre
handmatige beoordeling noodzakelijk is. Op dit moment is het niet mogelijk een inschatting te
maken van de benodigde capaciteit. De SVB brengt graag een uitvoeringstoets uit op een
definitieve regeling. Wanneer de benodigde capaciteit beschikbaar is, is mede afhankelijk van
andere trajecten. Voor wat betreft de implementatie kan op voorhand niet worden toegezegd dat
dit nog in 2022 kan worden gestart.
Relatie andere wetgeving
Bij een eenmalige tegemoetkoming zal nog bezien moeten hoe het inkomen of vermogen uit de
onverplichte tegemoetkoming zich verhoudt tot de AIO, inkomstenbelasting, toeslagen, eigen
bijdrage zorg etc. De commissie Sylvester ging in het advies uit van een belastingvrije
tegemoetkoming.