Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

28 684

Naar een veiliger samenleving

Nr. 342 HERDRUK1

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES EN VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 maart 2012
Op 28 april 2011 is door de Tweede Kamer de motie van de leden
Marcouch (PvdA) en Hennis-Plasschaert (VVD) aangenomen2. Met de
motie wordt de regering opgeroepen te werken aan een samenhangend
juridisch kader waarmee de handelingen van publieke diensten kunnen
worden gestaakt als gevolg van intimiderend en agressief gedrag van de
cliënt. In vervolg op de brief van 5 juli 20113 – waarin een eerste reactie op
de motie is gegeven – en de brief van 21 november 20114 – met een stand
van zaken van de verkenning ten behoeve van de uitvoering van deze
motie – treft u onderstaand onze definitieve reactie op deze motie aan.
Deze reactie is mede namens de bewindspersonen van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS), Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De reactie is afgestemd met
het ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I) en
het ministerie van Infrastructuur & Milieu (I&M).

1

i.v.m. een tekstuele correctie op blz. 2.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011,
28 684, nr. 314.
3
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011,
28 684, nr. 324.
4
Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012,
28 684, nr. 329.
2

kst-28684-342-n1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Het staken van de dienstverlening is één van de vele maatregelen die de
werkgever in het kader van lik-op-stukbeleid heeft om te ageren tegen
agressie en geweld. De kern van dit beleid is dat de dader persoonlijk
verantwoordelijk wordt gesteld en wordt beboet voor zijn gedrag. Uit wet
en jurisprudentie blijkt dat deze maatregel niet zonder meer kan worden
opgelegd. Bij staken van diensten vallend onder de «publieke taak», zijn
immers verdrags-/grondrechtelijke aanspraken van burgers in het geding.
Vandaar dat voor de toepassing van deze maatregel in wet en jurisprudentie een gedegen afwegingskader is geïntroduceerd (eisen van
zorgvuldigheid, redelijkheid en proportionaliteit). Ook afwegingen als
bijvoorbeeld «geen schade aan derden toebrengen» en «voorhanden
zijnde alternatieven» spelen hierbij een rol. Steeds weer moet toepassing
van de maatregel in de praktijk op deze afwegingen zijn gebaseerd.
Het probleem met het introduceren van een samenhangend juridisch
kader is niet dat er geen afdoende juridisch kader beschikbaar is en deze
opnieuw zou moeten worden bedacht. Specifieke wetgeving biedt veelal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

1

voldoende aanknopingspunten om staken van de dienstverlening
mogelijk te maken. Problematisch is wel, dat staken van de dienstverlening in het kader van de publieke dienstverlening naar haar aard een
maatregel is die niet alleen effect hoeft te sorteren op individueel niveau,
maar ook (delen van) de samenleving kan treffen (collectief). Dit maakt dat
de toepassing van deze maatregel niet altijd wenselijk is. Toepassing zou
ook geen recht doen aan de kern van lik-op-stukbeleid, namelijk de dader
persoonlijk te treffen. Andere, meer bij de omstandigheden van het geval
passende, alternatieven binnen het lik-op-stuk, zullen soelaas moeten
bieden.
Deze mogelijkheden zullen wij u schetsen.
Onderstaand wordt eerst ingegaan op de huidige praktijk bij de
toepassing van de maatregel «staken» (het al dan niet tijdelijk stoppen)
van de dienstverlening. Daarna komt het huidige kader voor het opleggen
van deze maatregel aan bod, waarbij kort wordt stil gestaan bij de
maatregel «stillegging van een onderneming» (stillegging van het werk) in
relatie tot het staken. Vervolgens worden de uitgangspunten geschetst,
waarbij het uitgangspunt «rechtsbescherming» nader wordt belicht. Ten
slotte wordt ingegaan op het aspect van een samenhangend juridisch
kader alsook actiepunten voor de toekomst.
I. Staken van de dienstverlening: de huidige praktijk
De praktijk geeft, naar gelang de aard van de publieke taak, een divers
beeld wat betreft de (mogelijkheden voor) toepassing van de maatregel.
a. De maatregel is niet (afdoende) te regelen c.q. te handhaven, omdat
het (al dan niet tijdelijk) stoppen van de dienstverlening uit de aard
van de dienst niet kan.
De politie bijvoorbeeld moet uit hoofde van zijn politietaak optreden,
juist bij agressie en geweld. Weglopen is maatschappelijk onverantwoord. De brandweerman bijvoorbeeld kan in verband met de
(brand)veiligheid van de omgeving niet ophouden met brand blussen
omdat hij agressief bejegend wordt.
b. De toepassing van de maatregel wordt begrensd door (internationale)
wet- en regelgeving.
Dit zien we bijvoorbeeld in de onderwijssector. Op basis van de
vigerende wet- en regelgeving (Grondwet (recht op onderwijs),
onderwijswetgeving, leerplichtwet) kan een school een kind tijdelijk
de toegang tot de school ontzeggen (schorsen), met een maximum
van 5 schooldagen. Verwijdering van de leerling van school is een
uiterste maatregel, die alleen onder de in de wet genoemde
voorwaarden kan worden opgelegd. Daarbij geldt, in het voortgezet
onderwijs, dat als alternatief plaatsing op een andere school moet
zijn geregeld.
c. De maatregel is mogelijk (juridisch) te regelen, maar de toepassing
daarvan in de praktijk levert problemen op, omdat ook derden
getroffen worden door het (tijdelijk) stopzetten van de dienstverlening (effect op collectief).
Op grond van de Wet personenvervoer heeft men recht op personenvervoer. Zou bij agressief gedrag het vervoer worden stilgelegd, dan
wordt het recht van derden op personenvervoer daarmee gefrustreerd. Dit is niet alleen in strijd met de wet, maar vanwege het
collectief effect doet het geen recht aan de kern van het lik-opstukbeleid dat beoogt de dader persoonlijk te laten boeten voor zijn
gedraging. Hetzelfde doet zich bijvoorbeeld voor bij Rijkswaterstaat
(ministerie van I&M), waar bij het merendeel van de bedrijfsprocessen het stopzetten van de dienstverlening het maatschappelijk of
economisch belang (economische schade) treft. Een brug kan niet
een dag blijven openstaan, een sluis niet worden dichtgelaten of de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

2

d.

afwatering van de provincie worden stopgezet. Hetzelfde geldt voor
luchtverkeersleiding, verkeerscentrales en hulpverlening bij ongelukken en rampen.
Overigens zijn/worden op dit moment wel afspraken gemaakt met de
politie in geval van omvangrijke wegwerkzaamheden en incidenten
rond sluizen en bij inspecties. Dit op basis van een risico-inschatting
vooraf. De politie zorgt voor handhaving (bijvoorbeeld snelheid bij
het passeren van wegwerkers) en verleent bijstand in geval van
incidenten. Gangbaar in de praktijk is dat in de dienstuitvoering
«goed gedrag» wordt beloond en «slecht gedrag» bestraft, in die zin
dat de Inspectiefrequentie bijvoorbeeld afneemt als een bedrijf
gedurende een lange periode toont zich aan de regels te houden.
Malafide bedrijven worden intensiever gecontroleerd. Ook wordt wel
degelijk opgetreden bij die werkzaamheden waarbij de maatregel
goed kan worden toegepast. In dit verband valt te denken aan de
medewerker (voorlichter) die bij het draaien van (lokale)
voorlichtings-/inspraakavonden voor tracé onderwerpen wordt
uitgescholden en/of bedreigd.
Feit echter blijft dat bedrijfsprocessen – in verband met de maatschappelijke en economische schade – binnen deze sector niet zonder
zeer zwaarwegende reden kunnen worden stopgezet. Straffen van
wangedrag middels bedrijfsprocessen is ook ongewenst: hoe houdt
de lagere taxatie van een te onteigenen boerderij, als straf voor
wangedrag, juridisch stand? Kan de bemaling van een polder worden
stopgezet omdat daar agressievelingen wonen? Heeft het stoppen
van voorlichting juridische consequenties voor een inspraakrecht?
Kan dat recht zomaar worden beperkt?
Het staken van de dienstverlening is adequaat te regelen c.q.
geregeld. De toepassing is onderworpen aan een op wetgeving en
jurisprudentie gebaseerd afwegingskader (redelijkheid, billijkheid,
proportionaliteit). Voorbeelden hiervan zien we in de zorgsector, waar
via onder andere protocollen en richtlijnen staken van de zorgverlening mogelijk is op basis van een weging van de individuele
omstandigheden van het geval.
Het uitgangspunt in de zorgsector is dat cliënten recht hebben op
passende zorg als vast is komen te staan dat de hulpvraag gerechtvaardigd is. Het staken van de zorgverlening is niet altijd mogelijk,
zoals bij een levensbedreigende situatie van de cliënt. Bovendien zijn
cliënten in de geestelijke gezondheidssector, gehandicaptenzorg,
jeugdzorg en ouderenzorg (mede) omwille van hun gedrag en
achtergrond op zorg aangewezen. Cliënten in de jeugdzorg kunnen
op grond van jeugdstrafrecht zijn aangewezen op zorg. Agressie en
geweld tegen zorgverleners wordt echter niet geaccepteerd. Om die
reden hebben sociale partners in de zorg, binnen het wettelijk kader,
reeds beleid en instrumenten ontwikkeld die het staken van de
zorgverlening onder omstandigheden mogelijk maken.
Vermeldenswaard in dit verband is de richtlijn «Niet-aangaan of
beëindiging van de geneeskundige behandelingsovereenkomst» van
de landelijke artsenfederatie Koninklijke Nederlandse Maatschappij
tot bevordering der Geneeskunst (KNMG). Deze richtlijn biedt
hulpverleners in de cure en care een leidraad voor toetsing van de
vraag of het niet geven dan wel beëindigen van zorg (het staken)
aanvaardbaar is. Kern van het afwegingskader, gebaseerd op
relevante wetgeving (Wet Geneeskundige Behandelingsovereenkomst, WGBO) en jurisprudentie, is dat een arts of instelling de
behandelingsovereenkomst kan beëindigen op grond van gewichtige
redenen. Hiervan is onder meer sprake bij grensoverschrijdend
gedrag van de patiënt of diens naasten. Dit is bijvoorbeeld het geval
als de patiënt of familie een geneeskundige verklaring afdwingt. Een
ander voorbeeld is de poging van een patiënt of diens familie om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

3

1
Aan agressieve patiënten en bezoekers kan
een gele of rode kaart worden uitgedeeld. De
gele kaart geldt als een officiële waarschuwing. Met de rode kaart kan het ziekenhuis de
patiënt of bezoeker de toegang voor een
bepaalde periode ontzeggen, met uizondering
van het bieden van spoedeisende of acute
hulp. De rode kaart kan direct worden
uitgedeeld in zeer ernstige situatie (dus hoeft
niet te volgen op de gele kaart). Met de rode
kaart wordt de behandelingsovereenkomt
tussen ziekenhuis en patiënt of bezoeker voor
een bepaalde periode geschorst.
2
Deze Algemene Voorwarden zijn tot stand
gekomen in overleg met de Consumentenbond, de Nederlandse Patiënten Consumenten
Federatie (NPCF) en de LOC Zeggenschap in
Zorg in het kader van de Coördinatiegroep
Zelfreguleringsoverleg (CZ) van de SER en in
werking getreden op 1/1/2011.
3
Deze richtlijn is opgesteld door de
regiegroep richtlijnontwikkeling in de
verslavingszorg, bestaande uit de Nederlandse Vereniging van Psychiatrie (sectie
verslaving), de Nederlandse Vereniging voor
Psychiatrische Verpleegkunde, het Platform 1e
geneeskundigen in de verslavingszorg en de
Vereniging Verslavingsgeneeskunde Nederland. Uitgave in samenwerking met GGZ
Nederland.
4
Dit project is ten behoeve van ziekenhuizen
gestart in 2001 en door de Stichting Arbeidsmarkt Ziekenhuizen (StAZ) overgenomen. In
de StAZ zijn werkgevers- en werknemersorganisaties van de ziekenhuizen verenigd.

door een ernstige bedreiging met geweld, bedrog of via stalking de
arts of andere hulpverleners te bewegen een behandeling in te zetten.
Wel gelden bij het beëindigen, mede in het licht van grondrechtelijke
aanspraken, zorgvuldigheidseisen. Daarbij gaat het om 1) herhaaldelijk aandringen en waarschuwen (het zogenaamde gele en rode
kaartenbeleid1); 2) een redelijke opzeggingstermijn; 3) het voortzetten
van medisch noodzakelijke zorg; 4) het vinden van een passend
alternatief en 5) medewerking verlenen aan een adequate overdracht.
In het voorstel voor de Wet cliëntenrechten zorg (Wcz, Kamerstuk 32
402), dat momenteel bij uw Kamer in behandeling is, is opgenomen
dat de zorgaanbieder de zorgverlening mag beëindigen als voortzetting van de zorg niet in redelijkheid van hem kan worden verlangd.
Deze bepaling is vergelijkbaar met de huidige bepaling in de WGBO.
Bij een voortijdige beëindiging van de zorg moet de zorgaanbieder
wel al het redelijke doen om de zorg over te dragen aan een andere
zorgaanbieder.
Soortgelijke bepalingen over het staken van de dienstverlening als in
de richtlijn van de KNMG (gewichtige redenen en zorgvuldigheidseisen) komt men ook tegen in de Algemene Voorwaarden voor zorg
met of zonder verblijf van Actiz (brancheorganisatie van zorgaanbieders in verpleeg- en verzorgingshuiszorg, thuiszorg, kraamzorg en
jeugdgezondheidszorg) en BTN (thuiszorg en kraamzorg)2. In de
zorgpraktijk is er vrijwel altijd een analoge uitwerking met betrekking
tot het staken van de dienstverlening in protocollen. Zo is er het
protocol Zorgweigering in de Thuiszorg. Voor zorgaanbieders in de
gehandicaptenzorg vindt men een nadere uitwerking in de handreiking «Bezinnen over beginnen of stoppen» van de Vereniging
Gehandicaptenzorg Nederland (VGN). In de geestelijke gezondheidsen verslavingszorg is de richtlijn Gedwongen Ontslag «een best
practice in de verslavingszorg» beschikbaar3.
Ook van belang is het project Veiligezorg4. Voortbouwend op de acht
maatregelen van het programma VPT worden binnen dit project
beleidsmaatregelen, informatie en instrumenten ontwikkeld en
verspreid voor ziekenhuizen. Deze zorginstellingen geven hiermee
feitelijk handen en voeten aan het lik-op-stukbeleid, waaronder het
toepassen van de maatregel om de zorgverlening te staken. Een in de
praktijk veelvuldig gebruikt instrument is de «officiële ontzegging».
Daarbij wordt de dader naar aanleiding van zijn gedrag de toegang
tot het ziekenhuis ontzegd. Gelijktijdig volgt de mededeling dat,
indien hij toch het ziekenhuis(terrein) betreedt, aanhouding volgt op
basis van overtreding van art. 138 WvSv (huisvredebreuk) en
overdracht plaatsvindt aan de plaatselijke politie.
De zojuist beschreven instrumenten voor de zorgsector worden in de
praktijk veelvuldig en vaak ook succesvol toegepast. In het Westfriesgasthuis in Hoorn wordt de behandeling van agressieve patiënten
steeds vaker gestaakt. In 2010 kregen 4 patiënten een officiële
waarschuwing en 8 patiënten een officiële ontzegging. In 2011 was
dit aantal opgelopen tot respectievelijk 12 en 14 patiënten.
II. Het huidig kader
a. Algemeen juridisch kader
De Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) biedt het algemeen juridisch
kader waarbinnen de werkgever zijn verantwoordelijkheid voor een
adequaat veiligheids- en gezondheidsbeleid van de werknemer dient uit te
voeren. Zo dient een werkgever bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid in een evaluatie schriftelijk vast te leggen welke risico’s de
arbeid voor de werknemer met zich meebrengt. Hierin zal hij ook moeten
beschrijven hoe om te gaan met agressie en geweld en welke beheers-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

4

maatregelen getroffen zijn ter voorkoming/beperking van agressie en
geweld. Binnen veel sectoren zijn er door werkgevers- en werknemersorganisaties arbocatalogi vastgesteld, waarin de aanpak van het risico
«agressie en geweld» nader is uitgewerkt. Een uitvloeisel daarvan kan zijn
dat een werkgever de dienstverlening in het belang van de veiligheid van
de werknemer en/of omgeving staakt. De Inspectie SZW ziet erop toe dat
de werkgever zich in ieder geval aan zijn Arbowettelijke verplichtingen
houdt. Indien er ernstige overtredingen worden geconstateerd die tevens
ernstig gevaar voor personeel opleveren, is de Inspectie SZW ook
bevoegd om tot stillegging van het werk over te gaan. Op grond van art.
29 Arbowet kan een werknemer zelf zijn/haar werk onderbreken indien en
zolang naar zijn/haar oordeel ernstig gevaar voor personen aanwezig is en
dit gevaar onmiddellijk dreigt.
In de praktijk wordt het fenomeen «stillegging van het werk» soms in
verband gebracht met de maatregel «staken van dienstverlening» in die
zin dat het wordt gezien als een verdergaande maatregel op het staken.
Deze relatie is niet geheel juist. Bij stillegging van het werk (o.g.v. art. 28
Arbowet) legt de Inspectie SZW het werk van het betreffende bedrijf stil.
Dat wil zeggen dat de werkzaamheden van de onderneming die ernstig
gevaar opleveren (de bedrijfsvoering) worden gestaakt. Er is niet zozeer
sprake van het staken van een «dienstverlening». Stilleggen door de
Inspectie SZW gebeurt op basis van specifiek omschreven criteria en
beoogt het wegnemen van ernstig gevaar voor personen (in de werkomgeving). Dit is iets anders dan agressie en geweld tegen de inspecteurs
die inspectiewerkzaamheden in het bedrijf verrichten. Het werk wordt
nooit stilgelegd op grond van agressie en geweld gericht uitsluitend tegen
een inspecteur.
Indien inspecteurs tijdens hun werkzaamheden agressief worden
bejegend, kan daar wel tegen worden opgetreden, doorgaans via aangifte
van bedreiging of mishandeling bij de politie. In de praktijk gebeurt dat
ook, in lijn met de acht VPT-maatregelen. Daarnaast kan ook de steun van
de politie worden gevraagd om de inspectie op een goede wijze te kunnen
uitvoeren. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hanteert
als beleidslijn dat de inspecteur bij agressie en geweld te allen tijde de
werkzaamheden kan staken of opschorten. In de praktijk betekent dit dat
de inspectie op een later tijdstip, nadat het risico op agressie of geweld is
weggenomen, meestal alsnog wordt afgehandeld (al dan niet met hulp
van de politie). Bij agressie en geweld tegen medewerkers van de NVWA
wordt overigens altijd aangifte gedaan. De NVWA tracht verder te
bevorderen dat dergelijke aangiftes conform de Eenduidige Landelijke
Afspraken worden opgepakt door de politie en het Openbaar Ministerie.
b. Specifieke wetgeving
Soms voorziet specifieke wetgeving in bepalingen die het staken van de
dienstverlening mogelijk maken. In de Wet Werk & Bijstand bijvoorbeeld
is het (tijdelijk) stoppen van de uitkering, onder de in de wet genoemde
omstandigheden, mogelijk. Op dit moment werkt het ministerie van SZW
aan een wetswijziging die de mogelijkheid, om bij agressief gedrag van de
cliënt de dienstverlening te staken, verder moet aanscherpen. In deze brief
wordt het onderdeel «staken van de dienstverlening», daar waar het
betreft het (tijdelijk) stoppen van de uitkeringen, gelet op de primaire
verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van SZW voor die aangelegenheid c.q. de voorgenomen wetswijziging, buiten beschouwing gelaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

5

c. Overige instrumenten
Ook op sectorniveau wordt uitvoerig aandacht besteed aan het staken van
de dienstverlening. Sociale partners maken daarover afspraken met
werkgevers in Arbocatalogi, Arbo-convenanten, CAO’s en in brancheprojecten. Een vertaalslag hiervan vindt men o.a. in sectorale protocollen dan
wel in richtlijnen of handreikingen. Werknemers weten zich zo gesteund
bij de uitvoering van «veilig werken».
III. De uitgangspunten
Het staken van de dienstverlening in het kader van de publieke taak is een
verregaande maatregel wat ingrijpt in het effectueren van aanspraken die
de burger (veroorzaker) ontleent aan internationale verdragsrechten en
(grond-) wettelijke bepalingen. Agressie en geweld mogen nimmer
worden getolereerd. De uitoefening van de publieke taak op een integere
wijze, alsook het functioneren van onze democratische rechtstaat, komen
daarmee in het geding. Hierin schuilt de legitimatie om het staken van
dienstverlening feitelijk ook mogelijk te maken. Staken van de dienstverlening moet – gelijk alle overige reactiemogelijkheden van de werkgever –
gezien worden in het kader van het lik-op-stukbeleid, waarmee beoogd
wordt de dader persoonlijk te laten boeten voor zijn gedraging (individueel effect). Derden mogen, met andere woorden, niet de dupe worden
van het stoppen van de dienstverlening aan de veroorzaker van het
incident (collectief effect).
Dit voert naar de volgende, op wet en jurisprudentie gebaseerde,
uitgangspunten voor het opleggen van de maatregel:
– Derden mogen niet geschaad worden door het stoppen van de
dienstverlening;
– De afhankelijkheidsrelatie tussen de werknemer met een publieke taak
en de cliënt/patiënt moet in principe niet worden doorbroken;
– Alternatieven voor de dienstverlening zijn voorhanden (geen monopolist);
– Rechtsbescherming is goed geborgd;
– Oplegging moet met voldoende zorgvuldigheidseisen zijn omkleed en
voldoen aan de eisen van redelijkheid en proportionaliteit (afwegingskader).
Het laatstgenoemde uitgangspunt onderschrijft dat de werkgever richting
de dader een reactie moet geven die gezien de omstandigheden van het
geval passend is. In het kader van het lik-op-stukbeleid volgt, in de regel
bij agressie en/of geweld, binnen 48 uur een reactie naar de dader. Dit kan
uiteenlopen van een informele berisping (mondelinge waarschuwing) tot
een civielrechtelijke reactie (burgerrechtelijke procedure om de dader
aansprakelijk te stellen, pandverbod, contactverbod) of een bestuursrechtelijke (tijdelijk) stopzetten van de uitkering, staken van de dienstverlening
of ontzegging van de toegang tot een gebied) of tot een strafrechtelijke
sanctie (aangifte en berechting). De maatregel «staken van de dienstverlening» moet met andere woorden niet op zichzelf worden beschouwd,
maar bezien worden in het licht van, en in samenhang met, ook ander
mogelijkheden die de werkgever heeft om op passende wijze te ageren
tegen agressie en geweld jegens zijn werknemer. Staken van de dienstverlening mag dus nooit doel op zich zijn.
Het uitgangspunt «rechtsbescherming» nader belicht
Een belangrijk uitgangpunt voor de toepassing van de maatregel «staken
van de dienstverlening» is het element van de rechtsbescherming. Het
staken van de dienstverlening binnen het kader van «de veilige publieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

6

taak» is een vrij ingrijpende maatregel, omdat het raakt aan aanspraken
ontleend aan internationale verdragen en wet- en regelgeving (recht op
onderwijs, recht op gezondheidszorg, recht op bijstand, etc.). Staken van
de dienstverlening, hoezeer gelegitimeerd door de in de maatschappij
breed gedragen en aanvaarde norm dat agressie en geweld nooit mag
worden getolereerd, komt de facto neer op het (tijdelijk) onthouden van
rechtens afdwingbare aanspraken. Rechtsbescherming van de veroorzaker
vormt daarom het sluitstuk van een adequate toepassing van de
maatregel.
Daar waar het besluit «staken van de dienstverlening» gegrond is op weten regelgeving (bijvoorbeeld het stoppen van uitkeringen o.g.v. de Wet
Werk & Bijstand), is krachtens de Algemene Wet Bestuursrecht bezwaar
en beroep mogelijk. Staken van de dienstverlening, zo blijkt uit de praktijk,
is vaak gebaseerd op bepalingen uit richtlijnen, protocollen, handreikingen of gedragsregels van de werkgever. In de regel besteden deze
documenten expliciet aandacht aan de rechtsbescherming. In deze, niet
op de wet gebaseerde, gevallen is het staken geen bestuursrechtelijk
besluit, maar een feitelijk handelen en staat de gang open naar de civiele
rechter of de Ombudsman. Soms voorziet specifieke wetgeving in een
klachtenprocedure. Bijvoorbeeld de Wet Klachtrecht cliënten zorgsector1,
op grond waarvan de cliënt/cliëntvertegenwoordigers een klacht ter
beoordeling voor kunnen leggen aan een door de zorginstelling
ingestelde klachtencommissie. Ook kan de cliënt zich met een klacht tot de
tuchtrechter of civiele rechter wenden. In protocollen van instellingen in
de zorgsector vindt men een nadere uitwerking van deze klachtrechtbepalingen. De instellingen aangesloten bij ActiZ2 en BTN3 kennen een
klachten- en een geschillenregeling, indien de klacht niet afdoende via de
klachtenregeling is afgehandeld. Geschillen kunnen ter beslechting
worden voorgelegd aan de geschillencommissie (bindend advies) of
uiteindelijk aan de rechter.
Rechtsbescherming van de veroorzaker van agressie en geweld is, bij het
opleggen van de maatregel «staken van de dienstverlening», kortom
afdoende geregeld en hoeft op zich geen belemmering te vormen om de
maatregel «staken van dienstverlening» op te leggen c.q. toe te passen.
Wel is van belang dat de werkgever in zijn beleid, vooraf en bij het besluit
«staken dienstverlening», zelf expliciet aangeeft welke mogelijkheden de
dader heeft om tegen het besluit te ageren.
IV. De toekomst: een samenhangend juridisch kader?

1
Deze wet zal worden vervangen door het
inmiddels bij de Tweede Kamer aanhangig
wetsvoorstel Wet Cliëntenrechten Zorg, WCZ).
2
Organisatie van zorgondernemers in
verpleeg- en verzorgingshuiszorg, thuiszorg,
kraamzorg, jeugdzorg.
3
Zorginstellingen aangesloten op Thuiszorg
en Kraamzorg.

De maatregel «het staken van de dienstverlening» past binnen de
dadergerichte aanpak van het Kabinet. Het uitgangspunt bij de dadergerichte aanpak is dat agressie niet mag lonen. Immers als agressie loont,
faalt de publieke taak. Als de dader met zijn gedrag het (beoogde) effect
bereikt en ermee wegkomt, vormt het een bedreiging voor de uitoefening
van de publieke taak en het functioneren van de rechtsstaat. Vergroten
van de pakkans en lik-op-stukbeleid vormen de kern van deze aanpak. Bij
lik-op-stukbeleid wordt de dader geconfronteerd met zijn gedrag en
gevolgen daarvan en kunnen verschillende reacties volgen (informele
berisping, civielrechtelijke, bestuursrechtelijke, dan wel een strafrechtelijke). Lik-op-stukbeleid is gericht op het corrigeren en/of het sanctioneren
van agressief gedrag en het vergoeden van de schade. Lik-op-stukbeleid
beoogt met andere woorden de dader persoonlijk verantwoordelijk te
stellen voor de gevolgen van zijn gedrag en hem persoonlijk daarvoor te
laten boeten. Dit gegeven moet als vertrekpunt worden genomen bij het
overwegen van een samenhangend juridisch kader, zoals de motie
voorstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

7

Is, gelet op genoemd vertrekpunt, één samenhangend juridisch kader
voor het staken van de dienstverlening realiseerbaar?
– Bij een aantal typen van diensten is het effect op individueel niveau
goed te bereiken. Om die reden leent het staken van de dienstverlening zich goed voor deze diensten, met inachtneming van eerdergenoemde uitgangspunten. Denk bijvoorbeeld aan het verstrekken van
uitkeringen, gemeentelijke diensten (verstrekken van een paspoort,
uitkering, vergunning, subsidie) en aan het verlenen van zorg en hulp.
– Bij een aantal diensten (zie het voorbeeld van Rijkswaterstaat in de
bijlage) treft het al dan niet tijdelijk stopzetten van de dienstverlening
niet alleen de dader, maar ook de samenleving (collectief effect). Dit
spant met de kern van het lik-op-stukbeleid.
– Daarnaast zijn er diensten waar het staken, behoudens gevaar voor
eigen leven, uit de aard van de taak überhaupt niet mogelijk is (politieen brandweer-taken/hulp bij grootschalige ongevallen en rampen etc.).
Deze diversiteit aan typen dienstverlening c.q. de (onbedoelde) effecten
van het (tijdelijk) stoppen daarvan, ook voor delen van de samenleving,
maakt het complex om één samenhangend juridisch kader voor deze
maatregel onder de noemer van lik-op-stukbeleid te introduceren.
Bovendien is het de vraag welk probleem met dit samenhangend juridisch
kader precies wordt opgelost. Anders gezegd, ook bij een (nieuw)
samenhangend juridisch kader zal de toepassing van de maatregel steeds
weer, met inachtneming van eerdergenoemde uitgangspunten, moeten
geschieden. Het afwegingskader (zorgvuldigheidseisen, redelijkheid,
proportionaliteit) is wettelijk en/of jurisprudentieël een gegeven. Dit
betekent dat ook bij een samenhangend juridisch kader toepassing van de
maatregel, gelet op de specifieke omstandigheden van het geval,
achterwege zou kunnen blijven. Het introduceren van een samenhangend
juridisch kader is – gezien de diversiteit aan dienstverlening (en in haar
gevolgen) – niet alleen onmogelijk maar ook onwenselijk, omdat vanwege
het verplichte afwegingskader die (nieuwe) wetgeving «los zand» wordt.
Daar komt bij dat (aanscherpingen in) bestaande wetgeving voldoende
aanknopingspunten bevatten om de maatregel te introduceren c.q. toe te
passen.
V. Mogelijkheden voor de toekomst
Huidige wet- en regelgeving
1. Betere benutting van huidige wet- en regelgeving
De uit de Arbowet voortvloeiende verantwoordelijkheid van de
werkgever voor een adequaat veiligheids- en gezondheidsbeleid van
de werknemer is – gezien de bepalingen over toezicht, handhaving en
sancties – niet vrijblijvend. Het staken van de dienstverlening kan
daarvan een uitvloeisel zijn.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zal
vanuit zijn coördinerende (VPT-)rol in overleggen met departementen/
sectoren aandringen op het beter benutten van aanknopingspunten die
de (Arbo)wet biedt om het staken van de dienstverlening bij agressie
en geweld mogelijk te maken. Uiteraard met inachtneming van de
uitgangspunten.
2. Waar mogelijk aanscherpen van specifieke wetgeving op dit terrein
Staken van dienstverlening is – gelet op het individuele effect – goed
toepasbaar in de sfeer van bijvoorbeeld het verstrekken van uitkeringen. Een groot deel van agressie en geweld tegen de publieke taak
betreft deze dienstverlening. De laatste 2-meting laat immers een
stijging bij de sociale diensten zien.
Op dit moment werkt het ministerie van SZW middels een wetswijziging aan een aanscherping, op grond waarvan adequater kan worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

8

opgetreden bij agressie en geweld tegen medewerkers belast met het
verstrekken van uitkeringen. Hiermee wordt, naar onze opvatting, op
een belangrijke wijze tegemoet gekomen aan de problematiek die de
aanleiding vormt voor de motie.
Afspraken met bewindspersonen over specifieke sectoren
Met een aantal bewindspersonen zijn er afspraken gemaakt om agressie
en geweld in betreffende sectoren verder te keren.
In de zorgsector is het staken van de zorgverlening adequaat geregeld. De
minister van VWS en sociale partners in de zorg constateren dat er veel
beleid en instrumenten voorhanden zijn om agressie en geweld terug te
dringen. Toch zijn verbeterslagen nodig, mede ten aanzien van de
naleving en verdere implementatie van het bestaande instrumentarium in
de zorg. Daarom heeft de minister van VWS het initiatief genomen om
met sociale partners in de zorg, BZK en V&J het Actieplan Veilig werken in
de zorg op te stellen. De minister van VWS stelt hiervoor € 6 miljoen
beschikbaar in de periode 2012–2015. De minister van VWS zet in op een
meer optimale inbedding van het lik-op-stukbeleid in zorginstellingen,
waaronder het staken van de zorgverlening.
In de onderwijssector wordt het staken van de dienstverlening begrensd
door wet- en regelgeving. Aangezien agressie en geweld, ook in het
onderwijs, nooit kan, is het van belang dat andere passende maatregelen
binnen het spectrum aan lik-op-stukbeleid beter worden benut. In dit
verband verwijzen wij naar de brief van de minister van OCW aan de
Tweede Kamer van 29 november 2011 inzake Ouder-betrokkenheid,
waarin de minister een aantal acties aankondigt om het gezag van de
leraar te herstellen. Een van de maatregelen is het verhogen van de
aangiftebereidheid. Daartoe zal OCW binnenkort een quickscan houden
binnen de beroepsgroep om na te gaan welke maatregelen er nog meer
nodig zijn om de aangiftebereidheid te verhogen. De uitkomsten daarvan
worden – in nauw overleg met BZK – benut om met de onderwijswerkgevers in dit kader afspraken te maken.
Aanbieden instrumentarium en ondersteuning bij gebruik
Het staken van de dienstverlening is als eerder gesteld niet altijd mogelijk
c.q. wenselijk. Soms ligt een andere, meer passende, reactie meer voor de
hand, gelet op de omstandigheden van het geval. Het is daarom van groot
belang dat werkgevers volledig zicht hebben op het gehele spectrum aan
reactiemogelijkheden in het kader van lik-op-stukbeleid en worden
ondersteund in het optimaal benutten daarvan.
Zoals aangekondigd in de brief aan de Tweede Kamer over het
programma Veilige Publieke Taak 2011–2015 van 8 juli 20111 is een
belangrijk speerpunt voor de komende jaren het versterkt inzetten van de
huidige reactiemogelijkheden (zoals het vergroten van de aangiftebereidheid en de bestuursrechtelijke mogelijkheden). Dit wordt met
betrokkenen de komende tijd voortvarend opgepakt.
Teneinde werkgevers volledig inzicht te geven in (het gebruik/de
toepassing van) de reactiemogelijkheden bij agressie en geweld verschijnt
er in het najaar 2012 een Handreiking (toepassing) reactiemogelijkheden.
Het Expertisecentrum Veilige Publieke Taak zal werkgevers bij een
optimale benutting van deze mogelijkheden ondersteunen.

1
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011,
28 684, nr. 325.

Met bovenstaande actiepunten beogen wij de werkgever te ondersteunen
bij het volledig inzetten van alle mogelijkheden in het kader van het
lik-op-stukbeleid. Daar waar staken van de dienstverlening niet mogelijk
is, is ons beleid erop gericht te stimuleren dat andere, bij de omstandig-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

9

heden van het geval meer passende, alternatieven optimaal worden
benut. Uiteindelijk is het doel dat de veroorzaker van het incident te allen
tijde persoonlijk stevig wordt aangepakt zowel in de maatregelensfeer als
ten aanzien van het verhalen van de schade. Voor de actiepunten op het
terrein van schadeverhaal verwijzen wij u naar eerdergenoemde brief van
8 juli 2011. Ook roepen wij individuele werkgevers, sociale partners en
collega bewindspersonen nadrukkelijk op om de ruimte die de huidige
wet- en regelgeving reeds biedt om staken van de dienstverlening
mogelijk te maken beter te benutten, met inachtneming van eerder
gememoreerde uitgangspunten. Zo ontstaat een samenhangend pakket
aan maatregelen die de dader persoonlijk treffen, ook in zijn portemonnee. Uiteindelijk is dit de kern van het lik-op-stukbeleid. Staken van de
dienstverlening draagt daaraan bij, maar is niet de enige en uitsluitende
weg om dat doel te bereiken. Daar waar de maatregel in de praktijk wel
mogelijk is (effect op individueel niveau) dient zij verder te worden
beproefd. De voorgenomen wetswijziging van de minister van SZW in de
uitkeringensfeer speelt daar adequaat op in.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. E. Spies
De minister van Veiligheid en Justitie,
I. W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 28 684, nr. 342

10