2

Een Onbemind Probleem
Voorstudie rnaatschappelijke kosten -batenanalyse schuldenproblematiek.

Universiteit van Tilburg

KWINK groep

RebeiGroup
Definitieve versie oktober 2016

TILBURG

UNIVERSITY

Inhoud
Inhoud
1. Conclusies en Aanbevelingen

.

.

1
4

2. Verkla ring ethisch comité

8

3.Inleiding

10

3.1 Aanleiding tot vooronderzoek

10

3.2 Doel en vraagstelling vooronderzoek

10

3.3Werkwijze

11

4. Inleiding tot schuldenproblematiek

13

4.1 Sociale zekerheid

13

4.2 Arbeidsmarkt

14

4.3 Schuldhulpverlening

15

5. Probleemanalyse
5.1. Het ontstaan van een problematische schuidsituatie

16
16

5.1.1. Risicofactoren in context

16

5.1.2. Het ontstaan van schulden

20

5.1.3. Accumulatie van schulden

21

5.2 Beleid ten aanzien van schuldhulpverlening

27

5.2.1 Beleidsdoelstellingen

27

5.2.2. Toegang tot huip

28

5.2.3. Inrichting schuldhulpverlening

31

5.3. Kneipunten

36

5.4. Reeds aangedragen kansrijke oplossingsrichtingen

38

5.4.1. Aangedragen beleidswijzigingen kabinet

38

5.4.2. Oplossingsrichtingen ultandere bronnen

40

6. Nulsituatie
6.1. Definities en kwantiticering

42
42

6.1.1. Omvang van het probleem: huishoudens met schulden

42

6.1.2. Omvang van het probeem: huishoudens in de schuIdhupvedening

44

6.1.3. Benodigde aanvullende informatie

45

6.2. Endogene en exogene factoren

47

6.2.1. Hoofdlijnen van het staande beleid

47

6.2.2. Beleidswijziging en -voornemens

50

6.2.3. Beleidsalternatieven

50
2

6.2.4. Exogene factoren

.

50

6.3. Eerste inventarisatie kosten en baten

51

6.3.1. Kosten van schuldhulpverlening

51

6.3.2. Directe kostensoorten

52

6.3.3. Indirecte kostensoorten

55

7. Beleidsalternatief

58

7.1. Knelpunten

59

7.2. Be paling beleidsalternatief

60

7.3. Prealabele randvoorwaarden

62

7.4. Uitgangspunt voor mkba

64

7.5. Door te rekenen maatregelen

64

Maatregel 1. Wijziging systematiek toeslagen

65

Maatregel 2. De structuur van het stelsel voor schuldhulpverlening

66

Maatregel 3. Doelmatiger optreden rijkscrediteuren en inbreng preferentiële positie van
rijkscrediteuren in saneringsproces

69

Maatregel 4. Afschrijving vorderingen van publiekrechtelijke actoren

69

Maatregel 5. Vroegsignalering door informatieoverdracht

70

Maatregel 6. Vergroting betrokkenheid vrijwilligersorganisaties bij schuldhulpverlening

71

8. Bijlagen

73

8.1. Literatuurlijst

73

8.2. Panelleden

76

8.3 Ethisch Comité

76

8.4 Overige betrokken experts

76

3

1. Conclusies en Aanbevelingen
Li.

Kamer en kabinet willen een maatschappelijke kosten-batenanalyse doen uitvoeren omtrent
de wijze waarop overheden omgaan met mensen met schulden. De onderhavige voorstudie in
opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moet de mkba mogelijk
maken door bepaling van een probleemstelling, een nulsituatie en een beleidsalternatief. Dit
Iaatste wordt in de mkba doorgerekend.

1.2.

Het aantal mensen met problematische schulden is groot. Overheden, vooral Rijksoverheden,
zijn voorname schuldeisers. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor schuldhulpverlening. De
omvang van schuldenproblematiek groeit door structurele veranderingen in onze samenleving:
De in gang zijnde transformatie van de arbeidsmarkt in de richting van zzp’ers en
flexwerkers brengt met zich mee, dat inkomensstabiliteit daalt, en risicomanagement
-

voor grotere groepen noodzakelijk wordt.
-

De in gang zijnde transformatie van de verzorgingsstaat brengt met zich mee, dat
zelfredzaamheid belangrijker wordt.

1.3.

De behandeling van schuldenproblematiek dient steeds twee uitgangspunten te verzoenen:
ten eerste het beginsel, dat een aangegane schuld dient te worden terugbetaald, en ten
tweede het beginsel, dat de onmachtige schuldenaar huip verdient, ten dienste van hemzelf,
maar ook ten dienste van de samenleving als geheel.

1.4.

Het te ontwerpen beleidsalternatief komt voort uit de wens om een aantal knelpunten in de
situatie van vandaag uit de weg te ruimen. Bestaande aanvaarde beleidsvoornemens zijn
gerekend tot de bestaande situatie. De knelpunten komen voort uit de probleemstefling en de
nulsituatie.

1.5.

De bestaande situatie kent een vijftal ernstige knelpunten:
De onderlinge coördinatie tussen rijkscrediteuren en die tussen hen en hulpverlenende
-

gemeenten ontbreekt;
-

-

-

-

1.6.

De meerderheid van de mensen met problematische schulden ontvangt geen huip van de
overheid;
Het moment waarop huip wordt gevraagd is vaak relatief Iaat en het daarop volgende
tempo van hulpverleningstrajecten is relatief Iaag;
Op gemeentelijk niveau is de aanwezige expertise niet altijd van de noodzakelijke
kwaliteit;
Een groot deel van de mensen die wel huip krijgen eindigt niet schuldenvrij of in een
duurzame financiële situatie, als gevoig van niet succesrijke hulpverleningstrajecten.

De hoofdlijn van de argumentatie met betrekking tot het beleidsalternatief is de volgende:
Naarmate minder schulden worden aangegaan, die voorzienbaar leiden tot
problematische schulden,
-

-

-

naarmate bij de dreiging van problematische schulden preventie en vroegsignalering
eerder en effectiever plaats vinden,
naarmate de toegankelijkheid van schuldhulpverlening voor de gehele clientele groter is,

4

naarmate eerder een kwalitatief hoogstaande beoordeling van de casuIstiek en van de
persoon van de debiteur, verder te noemen triage, plaats vindt,

-

naarmate de op grand van de triage in een interventieplan bepaalde interventies sneller
en effectiever zijn,
naarmate de interventies naast sanering meer zijn gericht op het oak verschaffen van
perspectief aan de bezitter van problematische schulden,

-

-

zal zowel voor crediteuren als voor debiteuren, inclusief hun naasten, en avenge
betrokkenen de geschikte toekomst een verbetering opleveren ten opzichte van de
nulsituatie.

-

1.7.

De volgende maatregelen verdienen aanbeveling en zijn randvoorwaarden voor een
aanvaardbare toekomst, dus maken niet in strikte zin deel uit van de mkba:
Vergroting van de zorgplicht van crediteuren ten tijde van het aangaan van
koopovereenkomsten;
-

Verbod tot doorverkoop van vordeningen, met name aan ‘loan sharks’;
Kwaliteitsverhoging bewindvoerders;
Kwaliteitsverhaging schuldhulpverleners.

-

-

-

1.8.

In de mkba dient de volgende reeks maatregelen te warden doorgerekend, waarbij zowel de
baten en kosten van iedere afzonderlijke maatregel, als van de in elkaar grijpende combinaties
van maatregelen relevant ziin.
1.8.1. Wijziging systematiek toeslagen
Met het oog op vereenvoudiging van het stelsel en vergroting van de inkomstenstabiliteit
van burgers vindt een ingreep in het toeslagenstelsel plaats, waardoor massale
voorschotverstrekking in de vorm van toeslagen direct aan individuele burgers ophoudt,
althans significant vermindert. Het gaat hierbij am een tweetal elementen: 1) de aard van de
regeling en 2) de bepaling van de toeslag.
Wijzigingen in de aard van de regeling:
o de introductie van een inkomensafhankelijke zorgpremie waardoor de zorgtoeslag
kan vervallen; daarbij is herverdeling ten opzichte van de huidige gecombineerde
o

situatie van toeslag plus premie geen daelstelling;
een inkomensafhankelijke subsidie vaor het gebruik van een kinderdagverblijf, uit te

betalen aan de aanbieder van de dienst (ligt voor internetcansultatie al op tafel);
o een inkamensafhankelijke woontaeslag, uit te betalen aan de verhuurder.
Wijzigingen van de bepaling van de toeslag. Het tweede element van het voorstel betreft
het vergroten van stabiliteit door het niet meer bepalen op grand van een (veranderlijke)
schatting van het actuele inkomen. De toeslagen zullen enkele uitzonderingen daargelaten
op basis van het inkomen in jaar t-2 warden bepaald. Achteraf volgt een afrekening, indien
—

—

blijkt dat het werkelijk inkomen in jaar t meer dan 10 % met een minimum van 5000 euro
hager is dan in jaar t-2.

5

1.8.2.De structuur van het stelsel voor schuldhulpverlening
Het doel van deze maatregel is om een groter deel van de problematiek in het minnelijke
ttaject at te doen, met daardoor een flinke tempoverhoging in het geheel, hetgeen hoge
eisen aan de kwaliteit van hulpverlening door gemeenten stelt.
De eventuele kwaliteitsgebreken in gemeenten zijn te bestrijden met de introductie van een
systeem voor kwaliteitszorg in de vorm van certificering. Alleen gecertificeerde gemeenten
of samenwerkingsverbanden van gemeenten zullen een uitbreiding van bevoegdheden
kennen. Het grote verschil met de huidige situatie, waarin sprake is van Nen-normen zonder
civiel effect, is dat aan certificering ook bevoegdheden zijn gekoppeld, namelijk die tot het
instellen van een moratorium, zo de aard van een interventieplan dit vereist. De prealabele
voorwaarde voor certificering is afwezigheid van enige vorm van categorale weigering of
uitsluiting, zodat de toegankelijkheid van het stelsel geborgd is. Het stelsel van certificering
dient in handen te zijn van een werkelijk onafhankelijke nationale organisatie.
Binnen de voorgestelde maatregel krijgt de gecertificeerde lokale instantie de bevoegdheid
om een interventieplan vast te stellen op grond van gedegen triage. Het interventieplan is
binnen zes weken na voornoemde melding vastgesteld. Dit plan behelst de aard en bet
tempo van de interventies, die uit de triage voortvloeien, inclusief de verschaffing van
perspectief. Het interventieplan behelst een combinatie van verschillende
interventiesoorten. Aan de perspectiefvergroting verbonden directe kosten zijn te
bekostigen uit de bijzondere bijstand.
De uitvoering van het interventieplan vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de
gecertificeerde gemeenten of samenwerkingsverbanden van gemeenten of door een door
deze partijen aan te wijzen instantie. Dit laatste zal vooral voorkomen, indien andere dan
schuldenproblemen dominant zijn en integratie van interventies onder enkelvoudige regie
vereist is. Zodra een interventieplan is vastgesteld, dat meer omvat dan educatie en/of
therapie, beschermingsbewind of budgetbeheer, ontstaat een breed moratorium zonder
einddatum (anders dan het thans door het kabinet voorgestelde). Vanaf het moment dat het
moratorium ingaat krijgen crediteuren een belang om in hoog tempo mee te werken aan
sanering. Daarom dient er ook geen beperking te zijn verbonden aan de duur van het
moratorium.
1.8.3. Doelmatiger optreden rijkscrediteuren en lnbreng preferentiële positie van
rijkscrediteuren in saneringsproces.
Verschenen is reeds een rijksincassovisie die uitzicht biedt op doelmatiger optreden van het
Rijk bij incasso. Daaraan ware een zonder formaliteiten te nemen maatregel vooraf te gaan
die als volgt luidt:
Zodra een interventieplan als hierboven bedoeld is vastgesteld of een Wsnp traject een
aanvang heeft genomen, wijzen de betrokken rijkscrediteuren een van hen aan, die namens
hen alien met mandaat het overleg voert over een te bereiken akkoord.
Zoals bekend bezit een aantal rijkscrediteuren voorkeurposities. Velen pleiten er voor deze at
te schaffen, maar wij stellen voor, dat het Rijk kenbaar maakt deze positie dienstbaar te
willen maken aan een schuidsaneringsproces, zodat de sanerende instantie een optimaal
resultaat kan afdwingen bij overige crediteuren.

6

1.8.4. Afschrijving vorderingen van publiekrechtelijke actoren
De incassoapparaten van publiekrechtelijke crediteuren op verschillende niveaus zijn nu
gewend aan het bijna eindeloos voortzeulen met vorderingen, ook als het kennelijk gaat om
het tevergeefs plukken van kale kippen. Het lijkt verstandig, dat iedere publiekrechtelijke
crediteur een beleidslijn vaststelt om op gepaste wijze oninbare vorderingen afte schrijven.
Dit zou de incassoapparaten aanzienlijk ontlasten.
1.8.5. Vroegsignalering door informatieoverdracht
Preventie en vroegsignalering zijn alleen mogelijk wanneer de actie ontplooiende actor is
voorzien van voldoende informatie om gericht te kunnen handelen. Deze informatie berust
in het algemeen eerder bij andere actoren dan de gemeente. De leveranciers van energie en
water beschikken evenals de verhurende woningcorporatie vroegtijdig over informatie. Om
vroegsignalering mogelijk te maken is nodig dat leveranciers hiertoe toestemming verkrijgen
van klanten; daarvoor zal in de overeenkomsten tot leverantie een individueel te
bekrachtigen toestemmingsclausule worden opgenomen.
1.8.6. Vergroting betrokkenheid vrijwilligersorganisaties bij schuldhulpverlening

De in maatregel 2 en 5 beschreven vergroting van de activiteiten van de lokale
schuldhulpverlening zal hier en daar zonder twijfel leiden tot capaciteitsproblemen van
kwalitatieve en kwantitatieve aard. In Nederland is een aantal vrijwilligersorganisaties
werkzaam, die in hoog tempo professionaliseren, en reeds een clientele van 30.000 personen
hebben.
Financiële problematiek is vaak verweven met problematiek op veel andere levensdomeinen.
Vrijwilligers overzien, vanuit burgerperspectief, de resultaten van gemeentelijke aanpak op
het geheel van de zorgondersteuning. Met name in preventie, doorverwijzing, nazorg en de
“Iichtere” varianten van goed gedefinieerde individugerichte interventies, kunnen deze
organisaties waardevolle diensten verrichten. Op dit moment is er onvoldoende aansluiting
tussen gemeenten (integrale zorgplicht via wijkteams op alle levensdomeinen), financiële
beroepskrachten- en vrijwilligersorganisaties.
Met name in reactie op vroegsignalering en budgetbeheer is het repertoire van vrijwilligers
van hoge waarde, mits goed verbonden met de gemeentelijke sociale wijkteams en de
financiële zorgverleninginfrastructuur.
Een landelijke samenwerkingsovereenkomst tussen vrijwilligersorganisaties, gemeenten
(VNG) en andere betrokken Iandelijke koepels, Iigt voor de hand. Hierin wordt op eenvoudige
wijze het kader voor lokale basisborging van vrijwilligersfaciliteiten: infrastructuur,
deskundigheidsbevordering en samenwerkingsuitgangspunten, met gemeente en publieke
schuldhulporganisaties geregeld.
1.9. Panels en ethisch comité
Panels van deskundigen en een ethisch comité hebben belangrijke bijdragen aan de
totstandkoming van de voorstudie geleverd.

7

2. Verkiaring ethisch comité
Op 6 september 2016 heeft het ethisch comité, bestaande uit Job Cohen, Wim Deetman en Un
Rosenthal, zich een oordeel gevormd over de schuldenproblematiek en de hootdlijn van de
voorstudie voor een maatschappelijke kosten-batenanalyse van In ‘t Veld c.s..
Het comité stelt zich ten doel in deze verklaring commentaar te leveren op de voorstellen ter zake
van de schuldenproblematiek dat past in de binnen de Nederlandse samenleving levende
waardepatronen en daar op een breed draagvlak mag rekenen.
Het comité deelt de opvatting dat schuldenproblematiek belangrijk is en dat de wijze waarop
overheden ieder voor zich en gezamenlijk daarmee omgaan cruciaal is. De behandeling van
schuldenproblematiek dient steeds twee uitgangspunten te verzoenen: ten eerste het beginsel, dat
een aangegane schuld dient te worden terugbetaald, en ten tweede het beginsel, dat de onmachtige
schuldenaar hulp verdient, ten dienste van hemzelf, maar ook ten dienste van de samenleving als
geheel.
De omgang van overheden met debiteuren met problematische schulden dient dan ook te worden
gekenmerkt door een thans onvoldoende aanwezige, hoogwaardige methode om vast te stellen,
welke debiteuren onmachtig zijn om hun schulden te voldoen. Dit impliceert ook een strenge
bejegening van hen die duidelijk wel kunnen maar niet willen terugbetalen.
Het comité deelt de opvatting, dat het huidige conglomeraat van voorschotten, toeslagen,
uitkeringen en heffingen te complex en daardoor contraproductief is en dringend vraagt om
vereenvoudiging.
Met enige nadruk voegt het comité daaraan toe, dat de momentane structurele veranderingen in de
samenleving:
-

waaronder de transtormatie van de arbeidsmarkt met nog stijgende flexibiliteit en als gevolg
daarvan naast veel voordelen ook toenemende instabiliteit voor grote groepen, die niet
traditioneel gewend zijn met risico’s verstandig om te gaan
en

-

de transitie van de verzorgingsstaat met meer nadruk op zelfredzaamheid

een prognose opleveren waarin de ernst van de schuldenproblematiek eerder zal toenemen dan
afnemen, hetgeen ingrijpen des te urgenter maakt.
Het comité deelt de opvatting, dat de toekomstige ontwikkeling van het stelsel van
schuldhulpverlening een plaats dient te krijgen in het meer algemene beeld van decentralisatie van
het sociaal domein. Het past daar naadloos in. Het comité deelt de veroordeling van categorale
uitsluiting en is voorts van oordeel, dat elke beslissing binnen de gemeente zo dient te zijn
vormgegeven, dat het een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking betreft, een bestaande
juridische verplichting. Met uiteraard de toevoeging, dat dan ook de kwaliteit van de gemeentelijke
schuldhulpverlening over de hele linie van een zodanig niveau is, dat crediteuren voldoende
vertrouwen kunnen schenken aan de saneningsvoorstellen van schuldhulpverleners. Dat niveau is
thans bepaald niet oven de hele linie aanwezig.

$

Vanuit dit perspectief moet het mog&ijk zijn om aftijd ingewikkelde grootschaige institution&e
hervormingen te vermijden.
Vanuit ditzelfde perspectief deeJt het comité het voorstel om meer gevallen definitief af te doen in
het minnelijke traject, mede op basis van de overtuiging dat tempoverhoging in de
schuldhulpverlening grote voordelen biedt en dus dringend gewenst is.
Het comité ondersteunt de opvatting, dat het resultaat van ondersteuning door de overheden
uitzicht en perspectief moet biedenals een wezenlijk onderdeel van de schuldhulpverlening. Aan de
verwezenlijking van een perspectief kunnen en zullen uiteraard voor de clientele ook langdurige
taken of verplichtingen verbonden zijn.
Het comité wijst er op, dat een vertrouwenwekkend stelsel van schuldhulpverlening in het minnelijke
traject het ook mogelijk maakt om selectiever rollen toe te kennen aan de rechterlijke macht, die nu
met 400.000 bewind zaken te zwaar belast is.
Het comité ziet ook een duidelijke maatschappelijke verantwoordelijkheid voor schuldeisers.
Aangaande de zorgplicht van leveranciers en financiers merkt het comité op, dat brancheorganisaties
een belangrijke rol kunnen spelen bij het effectueren daarvan.
Het comité is van oordeel, dat het de voorgestelde maatregel met betrekking tot vroegsignalering
verenigbaar acht met bescherming van privacy.
Het comité heeft zich niet over iedere voorgestelde maatregel een oordeel gevormd, maar acht ze
alle van zodanig gewicht, dat zij in aanmerking komen voor een mkba.

9

3. Inleiding
3.1 Aanleiding tot vooronderzoek
Bij de begrotingsbehandeling van SZW in het najaar van 2015 nam de kamer een motie aan. Op 27
juni 2016 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Tweede Kamer laten
weten onderstaande motie
schuldhulpverlening

—

die betrekking heeft op het uitvoeren van een mkba voor
uit te gaan voeren.
—

Motie van het Lid Yücel c.s. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 34 300 XV, nr. 46)
Voorgesteld 2 december 2015
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
constaterende dat de schuldhulpverlening Ian delijk en gemeentelijk versnipperd beleid kent en dat er
verschillende procedures en uitsluitings-gronden gehanteerd worden om toegang te krijgen tot
schuldhulpverlening of schuldsanering;
overwegende dat een maatschappelijke kosten-batenanalyse (mkba) kan bijdragen aan betere
maatschappelijke enfinanciele resultaten van de manieren waarop overheden omgaan met mensen
met sch u/den;
verzoekt de regering, een maatschappelijke kosten-baten analyse (mkba) door een expertteam uit te
laten voeren naar de verschillende wijzen waarop overheden omgaan met mensen met sch u/den,
inclusiefde schuldhulpverlening, het incassobeleid van alle schuldeisers en het gebruik van het
beslagregister, en in deze mkba alternatieven te ontwikkelen en te wegen,
en gaat over tot de orde van de dag.
Yücel, Koser Kayo, Voortman, Karabulut
Deze motie is vertaald naar de onderstaande hoofdvraag van de mkba en betreft de omgang van
overheden met mensen met schulden. Deze voorstudie maakt de mkba mogelijk door een
beleidsalternatief te bepalen dat zich leent voor de mkba berekeningen.

3.2 Doel en vraagstelling vooronderzoek
In mei 2016 vond overleg plaats over het verrichten van een vooronderzoek voor een mkba naar de
wijze waarop verschillende overheden omgaan met mensen met schulden.. Daarop bracht de
opdrachtnemer offerte uit. Deze werd aanvaard.
Het doel van dit vooronderzoek is een duidelijke probleemanalyse te formuleren, de effecten van de
nulsituatie te in kaart te brengen en realistische beleidsalternatieven te formuleren. Uiteindelijk
dragen deze producten bij aan het beantwoorden van de hoofdvragen van de mkba:
•

Hoe dienen verschillende actoren random de schuldenaar te handelen en hun hande/en ten
opzichte van e/kaar af te stemmen, zodat het bestaansminimum (de beslagvrije voet) van de
schuldenaar beschermd b/lift?
10

Deelvragen vooronderzoek:
•

Welke knelpun ten zijn te onderscheiden in de wijze waarop (overheids)organisaties als
schuldeiser om gaan met mensen met sch u/den?

•

Welke maatregelen vormen het beleidsaltern atief dat een oplossing biedt voor de in de
probleemanalyse vastgestelde knelpun ten?

•

Hoe zien de knelpunten en het beleidsaltern atief er in aard en omvang ult?

De in de vraagstelling neergelegde nadruk op de bescherming van het bestaansminimum en
daarbinnen de beslagvrije voet drukt het streven van opdrachtgever en opdrachtnemer uit om het
handelen van de gezamenlijke overheden steeds te bezien van uit de individuele betrokken burger.
De individuele burger zal de volgorde van het aangaan van schulden, het eventueel niet meer in staat
zijn deze terug te betalen, het zoeken van huip, het verkrijgen van huip en het weer bereiken van een
stabiele situatie als een traject ervaren. Daarom vangt de probleemstelling ook aan met een
beschouwing over het traject waar mensen met problematische schulden zich door heen bewegen.
De bescherming van het bestaansminimum duidt op een wenselijk kenmerk van de situatie voor hen
gedurende dit traject.
In juni kwam een overeenkomst tussen SZW en de Universiteit van Tilburg tot stand. De overweging
daarin genoemd was de volgende:
OVERWEGENDE dat:
Opdrachtgever behoefte heeft aan een vooronderzoek voor een maatschappe/ijke kosten
baten analyse van het schuldenbeleid van de overheid;
Opdrachtgever aan Opdrachtnemer heeft verzocht hiervoor een offerte ult te brengen;
Opdrachtnemer op 31 mel 2016 een offerte heeft uitgebracht
Opdrachtgever deze offerte heeft aanvaard;
Opdrachtnemer zich in voldoende mate op de hoogte heeft gesteld van wat Opdrachtgever
met de opdracht wil bereiken;
Partijen de daaruit voortvloeiende rechtsverhouding schriftehjk wensen vast te leggen in een
overeenkomst;
-

-

-

-

-

-

3.3 Werkwijze
In het najaar van 2015 liep de eerste ondertekenaar twee weken stage binnen de
schuldhulpverlening in een grote gemeente. In februari 2016 vond een laboratorium
schuldenproblematiek plaats in het kader van een analyse van rationaliteitsbotsingen onder leiding
van Albert jan Kruiter en Roel in ‘t Veld. Deze verkenning verduidelijkte waatom verschillende
actoren, onder wie ministeries, met zeer uiteenlopende gezichtspunten de schuldenproblematiek
waarnemen, waarderen en er op reageren.
In mei-juli 2016 volgde de opdrachtverlening van het ministerie van Sociale zaken en
Werkgelegenheid aan de Universiteit van Tilburg tot het verrichten van een voorstudie voor de
mkba. Eind september zou het eindresultaat op tafel moeten liggen.
De binnen het onderzoek voorgestelde en aanvaarde werkwijze luidde schematisch als volgt:

11

t

Fase2
N ulalternatief

Fase 3
Beleidsalternatief

ActMteften
Documentanalyse

Activiteften
• Bronnenonderzoek
nukituatie
• Onderzoek effecten
voorgenomen beleid
Vaststelling additionele
informatiebehoeften

Activfteiten
• Samenstellen ethisch
comité en panel
• Bijeenkomsten ethisch
comité en panel
• Uitwerken
beleidsalternatief

Resuftaten
Maximaal scherpe
probleemstelling

Resultaten
• Kwantitatieve en
kwalitatieve duiding
nulsituatie
• Overzicht additionele
informatiebehoeften

Resuftaten
• Vastgesteld en
uitgewerkt
beleidsalternatief

Fase 1

Probleemanalyse

Figuur 1 Schematische weergave onderzoekaanpak.
-

In de desbetreffende aanvaarde offerte is aangegeven, dat de opdrachtnemer behoefte heeft aan
raadpleging van een panel en een “ethisch” comité. Het panel bestaat uit betrokkenen en
deskundigen, die de probleemstelling en knelpunten toetsen en voorstellen voor het
beleidsalternatief aanreiken.
Het ethisch comité bestaat uit een drietal Nederlanders, die kunnen toetsen of het door de
opdrachtnemer voor de mkba opgestelde beleidsalternatief zich op aanvaardbare wijze verhoudt tot
breed levende opvattingen in de Nederlandse samenleving. De samenstelling van beide gremia is te
vinden in bijlage 9.2. en 9.3.
De panelzittingen in verband met vakanties gesplitst- vonden plaats op 5 en 15 augustus 2016.
Daarin vonden concepten van probleemstelling en nulsituatie bespreking, en kreeg ieder van de
panelleden de gelegenheid uiteen te zetten, welke maatregelen hij/zij gaarne in de mkba
-

doorgerekend zag. Versiagen werden aan de panelleden toegezonden met verzoek om aanvullingen
en correcties. Met aangezochte panelleden die verhinderd waren vonden separaat gesprekken
plaats.
Vervolgens werkte de opdrachtnemer een beleidsalternatief uit, inhoudende de in de mkba door te
rekenen maatregelen. Het concept hiervan werd aan de panelleden voor commentaar toegezonden.
Commentaar werd verwerkt.
Op 6 september vond een degelijk voorbereide bijeenkomst met het ethisch comité plaats, alwaar
het beleidsalternatief ook onderwerp van gesprek was. Het resultaat van deze bijeenkomst treft u
aan als een verklaring.
Met de opdrachtgever vond vijfmaal tussentijds overleg plaats.

12

4. Inleiding tot schuldenproblematiek
De titel van dit rapport: Een onbemind probleem, verwijst naar het ongemak, dat het bestaan van
problematische schulden niet alleen bij de crediteuren en de debiteur, maar ook bij instanties en
overheden oproept. De maatschappelijke problematiek aangaande problematische schulden van
burgers verwerft zich geleidelijk in de afgelopen jaren weer een plaats op politieke agenda’s.
Ondanks economisch herstel na de crisis van 2008 lijkt de problematiek eerder in ernst toe te nemen
dan afte nemen.
Het aangaan van schulden is normaal. De overgrote meerderheid van de Nederlanders heeft
schulden, in de vorm van hypotheek, studiefinanciering of consumentenkrediet. Natuurlijk hebben
mensen met problematische schulden ook altijd bestaan. Traditionele instellingen zoals de
deurwaarder, het pandjeshuis, de kredietbank getuigen ervan. De ontwikkeling van de
verzorgingsstaat verwezenlijkte deels het ideaal van de besttijding van extreme armoede. Het
vraagstuk van problematische schulden krijgt in ieder tijdperk weer nieuwe contouren. Daarom gaan
wij hier kort na, welke meer structurele veranderingen in onze huidige samenleving invloed
uitoefenen op aard en omvang van problematische schulden. Kort stippen we ook aan, hoe
schuldhulpverlening daarin een plek heeft gekregen. Achtereenvolgens schenken wij aandacht aan:
•

Sociale zekerheid

•

Arbeidsmarkt

•

Schuldhulpverlening

4.1 Sociale zekerheid
Sociale zekerheid was vanuit bestuurlijk oogpunt lang vooral een nationale aangelegenheid. De
aanspraken van burgers ontstonden door formulering van in wetten verankerde rekenregels, die
geleide!ijk steeds meer met behulp van digitale systemen in nationale uitvoeringsorganisaties
toepassing vonden. De dynamiek van deze beieidssystemen kende de bekende algemene tragiek van
een aanvankelijk sterk toenemend beroep, vervolgens geleidelijke uitholling van effectiviteit door
tal van gedragsreacties van betrokkenen waarop de beleidsmakers reageerden met verfijning van
-

-

de normen en dus de rekenregels, en toenemende controle. Wij noemen dat laatste
beleidsaccumulatie.1 Vergrote complexiteit van de systemen was het resultaat. Van de
volksverzekeringen onttrok alleen de AOW zich hieraan. Bij die laatste beperkt de dynamiek zich tot
de marge.
De digitalisering betekende meestal, dat de mogelijkheid tot menselijke tussenkomst, bijvoorbeeld
bij gevallen waarin toepassing van de regel kennelijk onredelijk was, verdween. De overgrote
meerderheid van de financiële transacties tussen overheden en burgers voltrekt zich rimpelloos.
Maar in problematische casus manifesteert zich het gevolg van de digitalisering: het kost grote
moeite een menselijke gesprekspartner te vinden. Ook opslagen op de vordering bij niet betaling
warden bijvoorbeeld automatisch verwerkt. De burger die lets wil regelen moet op zoek. Daarvoor
zijn specifieke competenties nodig.
De crises uit het varige decennium hebben de verzorgingsstaat onder nog veel meer dtuk dan
tevoren gezet. Eerder was vanaf 1990 het centrale paradigma in de sociale zekerheid gaan kantelen,

1 VeId,

Roel in t, (2010). Kennisdemocratie, SDU.

13

met als aanleiding massaal oneigenlijk gebruik, met name van de WAO. De uitkeringsgerechtigde
veranderde binnen het dominante discours in een potentiele calculerende burger, die zo snel
mogelijk weer aan het werk moest. Dientengevolge veranderde ook de regelgeving. Tal van plichten
raakten verbonden aan het recht op uitkering, voorzien van sancties bij niet-nakoming. Verlaging of
zelfs stopzetting van de uitkering behoort daartoe.
De boekhoudschandalen in de private sector, zoals Enron en Ahold, oefenden in hun nasleep ook
grote invloed uit op de financiële discipline in het publieke domein. De vetantwoording intensiveerde
en de protocollering die door accountants was uitgelokt maakte een einde aan de vrijheid van
handelen voor individuele uitvoerders die tot dan toe bestond. Boekhoudregels werden
aangescherpt. Ook kreeg het beleid ten aanzien van marktordening gestalte in taP van verplichtingen
voor publieke en private organisaties. Voor de publieke werd het verbod van staatssteun aan
ondernemingen gebiedend, en vond aanbestedingsbeleid steeds ruimer toepassing.
Ook de institutionele structuur rond uitkeringen veranderde. De Belastingdienst ging de verstrekking
van toeslagen uitvoeren. Van het een kwam het ander, en thans is de Belastingdienst voor zeer velen
de voornaamste inkomstenverstrekker, met toefs)lagen voor wonen, zorg en kindgebonden budget
naast die voor kinderopvang. De uitkeringen worden verstrekt als voorschot op basis van een
schatting van het actuele jaarinkomen. ledere wijziging in de schatting leidt tot bijstelling van de
toelagen, met terugwerkende kracht. Het gevolg hiervan is, dat de ontvanger van toeslagen met veel
instabiliteit is omgeven. Dat maakt het ook moeilijk tinancieel goed te plannen.
De financiële verbindingen van iedere burger met de overheid zijn nu meetvoudig en complex.
Naarmate een burger een meet ingewikkelde persoonlijke situatie heeft, zaP hij met meet
rekenregels en instanties tegelijk te maken hebben. Het kan voorkomen, dat de aan vetschillende
regelingen vetbonden verplichtingen met elkaar strijden, of althans spanning vertonen. Hij zaP tot de
waarneming komen, dat geen instantie zich verantwoordelijk voelt voot afstemming tussen alle
bestaande verschillende systemen, zodat hij zelf die afstemming tot stand moet brengen. Pas in
extreme situaties is hulp voorhanden, waaronder schuldhulpverlening.

4.2 Arbeidsmarkt
Flexibilisering in vele gedaanten karakteriseert de belangrijke veranderingen op de arbeidsmarkt. Het
aantal mensen met een vast arbeidscontract bij de eigen werkgever is gedaald. Het aantal
flexwerkers en zzp’ers is sterk gestegen. Daarmee is de inkomensstabiliteit ook afgenomen, en dus
de kans op problematische schulden gestegen. Bovendien betreft het grote groepen, die niet zijn
gewend aan risicomanagement zoals meet traditionele ondernemers.
In de afgelopen achtjaarverarmde het deeP van de bevolking dat Iangdutig werkloos was aanzienlijk.
De voedselbanken, particuliere altruIstische instellingen, die voedsel ter beschikking stelden aan
gezinnen die feitelijk vet beneden het bijstandsniveau moesten rond komen, groeiden als kool.
Tijdens economisch herstel bleef de werkloosheid onder oudere slecht en matig geschooPden hoog.
Mc Kinsey heeft recent becijferd dat in de afgelopen 10 jaar het beschikbare inkomen van 70% van
de bevolking niet is gestegen, en dat van de onderste 40% is gedaald.2 Aan de onderkant van de
samenleving tekent zich een groep af van ongeveer 900 duizend mensen die even in armoede,
2 Mc Kinsey (2016). Poorer than their parents.

14

waarvan ongeveer 600 duizend mensen angdurig arm zijn.3 10-15% van de bevolking is functioneel
analfabeet,4 10% is extreem digibeet, meet dan 10% heeft mm of meer ernstige problemen
aangaande geestelijke gezondheid. Ongeveer even groot is de groep die structureel zijn
betalingsverplichtingen niet kan nakomen. Uiteraard ovetlappen deze groepen voor een funk deel.

43 Schuldhulpverlening
Zoals reeds aangestipt bestaan traditionele instituties om huip te bieden aan behoeftigen, onder wie
mensen die hun schulden niet meer kunnen betalen. Ook deze zijn geevolueerd met de
veranderende positie van overheden in de verzorgingsstaat. In zeer grove penseelstrekken ziet het
mogelijkheid om een dwangakkoord aan te vragen.
In 2012 trad de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) in werking. Daarin vond een
aanscherping plaats van de a! bestaande zorgplicht en een kader aangegeven waarbinnen de
gemeentelijke schuldhulpverlening vormgegeven dient te w orden.
Een paarjaar later vond een nog veel grotere decentralisatie plaats door overheveling van tal van
taken op het terrein van zorg, werk en inkomen naar de gemeenten. Tegelijkertijd realiseerde het
Rijk majeure bezuinigingen.
De handelingspraktijken in de schuldhulpverlening zijn zeer divers. Naar het oordeel van Berenschot
en de Transitiecommissie Sociaal Domein weigeren veel gemeenten bepaalde categorieën
ingezetenen de toegang tot schuldhulpverlening. Gemeenten ontdekken, dat een zeergroot
percentage van de burgers, die sociale problemen hebben, ook schuldenproblemen hebben.5 De
recente verschuivingen van bevoegdheden maken het voor de gemeenten in beginsel mogelijk om de
gezamenlijke sociale problemen van burgers op geIntegreerde wijze te behandelen.
De kwantitatieve kenmerken van de problematiek zijn globaal de volgende (waarbij aan te tekenen
valt, dat veel gegevens op schattingen en niet op tellingen berusten):
•

Problematische schulden 550.000-600.00 personen, eventueel met gezinnen (is voorraad).6

•

Risicovolle schulden daarnaast > 600.000 personen, eventueel met gezinnen (is voorraad).7

•

In beschermingsbewind omstreeks 180.000 burgers, deels met schuldenproblematiek (is
voo rraa d) 8

•

Gemeentelijke schuldhulpverlening: aanvragen 95.000 casus per jaar, met sanering
minnelijke traject afgehandeld ongeveer 30.000 per jaar.9

•

Nieuwe gevallen Wsnp: uitgesproken schuldsaneringen 2015: 11.700, waarvan meer dan
70% met “schone el” afgehandeld.’°

Uit deze cijferopstelling valt af te leiden, dat een groot deel van de burgers met problematische
schulden niet haar weg weet te vinden naar gemeentelijke of nationale hulpverlening.

SCP (2016). Een long tekort.
Algemene Rekenkamer (2016), Aunpok von looggeletterdheid.
Transitiecommissie Sociaal domein (2016). Vierde voortgangsropportoge Tronsitiecommissie Soclool domein.
6 Algemene
Rekenkamer (2016). Aanpok problematische schulden.
Ibid.
8 Algemene Rekenkamer
(2016). Aanpok problemotische schulden.
Ibid.
10
Raad voor de Rechtsbijstand (2016). Monitor Wsnp. Twoolfde meting over het loot 2015.

15

5. Probleemanalyse
In dit hoofdstuk schetsen we de probleemsituatie zoals deze zich voordoet rondom een schuldenaar
met problematische schulden. Zoals beschreven in de inleiding van dit rapport bezien we het
handelen van de gezamenlijke overheden steeds van uit de individuele betrokken burger: we kijken
naar het gehele traject vanaf het ontstaan van een problematische schuldsituatie (paragraaf 5.1) tot
aan het eventueel doorlopen van een schuldhulpverleningstraject (paragraaf 5.2). Hierbij
identificeren we knelpunten die aan de basis staan van de huidige problematiek, welke we in
paragraaf 5.3 op een nj zetten. Tot slot zijn in paragraaf 5.4 de reeds voorgenomen
beleidswijzigingen en eerder door anderen aangedragen kansrijke oplossingen verzameld.
Overeenkomstig de opdracht blijven de incassopraktijken van private schuldeisers buiten
beschouwing.

5.1. Het ontstaan van een problematische schuidsituatie
Het Nederlandse schuldenbeleid richt zich op personen met een problematische schuldsituatie. In de
Wet schuldsanering natuurlijk personen, verder te noemen Wsnp, is deze situatie als volgt
gedefinieerd:1’
“De situatie waarin van een natuurlijke persoon redelijkerwijs is te voorzien dat hij niet zal kunnen
voortgaan met het betalen van zijn schulden, of waarin hij heeft opgehouden te betalen.”
Het probleem zit hem dus niet in de hoogte van de schulden, maar in de capaciteit om deze terug te
betalen. In deze paragraaf beschrijven we hoe een problematische schuldensituatie ontstaat. Dit
doen we door risicofactoren in de omgeving van mensen te schetsen, die kunnen bijdragen aan het
ontstaan van (problematische) schulden. Vervolgens beschrijven we hoe schulden veelal ontstaan
gegeven deze context. Tot slot focussen we ons op de accumulatie van gemaakte schulden, waardoor
uiteindelijk een problematische schulden situatie ontstaat.
5.1.1. Risicofactoren in context
In de omgeving waarin burgers hun even invullen bestaan verschillende risicofactoren die de kans op
schuldenproblematiek beInvloeden. Deze risicofactoren leiden niet direct tot het ontstaan van
schulden, maar vormen wel de voedingsbodem voor schulden. Een situatie met een hoog risico
gehalte kan worden gezien als een droog bos: er is een groot risico op een bosbrand, maar er blijft
een lucifer nodig om de brand te laten ontstaan. We onderscheiden drie typen risicofactoren.

1. Kwetsbare inkomenssituatie burgers
De eerste risicofactor is de kwetsbare inkomenssituatie van burgers. Wanneer personen of
huishoudens maandelijks amper meer binnenkrijgen dan wat er aan vast lasten wordt uitgegeven, en
geen financiele buffers aanwezig zijn, wordt de kwetsbaarheid en daarmee de kans om schulden te
maken vergroot. Grote, onverwachte uitgaven kunnen in een dergelijke situatie niet worden
opgevangen, waardoor er wel een schuld moet worden gemaakt.
Een andere kwetsbare inkomenssituatie ontstaat wanneer inkomsten van mensen gebaseerd zijn op
een instabiel systeem. Hiermee doelen we een systeem waarbij het inkomen van burgers
voornamelijk bestaat uit toeslagen wonen, zorg, kinderopvang en uitkeringen vanuit de overheid.
Deze toeslagen zijn alle gebaseerd op voorschotten. Dat wil zeggen dat aan het begin van hetjaar de
—

-

Deze definitie wordt gevolgd in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs).

16

toeslag wotdt bepaald op basis van een geschat inkomen over het gehele jaar. Deze toeslagen
worden vervolgens als voorschot aan de burger uitgekeerd. Wanneer blijkt dat de initiële schatting
incorrect was, wordt een nieuwe hoogte voor de toeslag vastgesteld en met terugwerkende kracht
doorgevoerd. Wanneer iemand bijvoorbeeld een baan vindt halverwege hetjaar, wordt het
geschatte inkomen naar boven bijgesteld. ledere toeslag wordt hierdoor vervolgens naar beneden
bijgesteld en de te veel ontvangen toeslagen over de eerste maanden van het jaar worden
teruggevorderd. Deze terugvordering is een schuld die is ontstaan vanwege de aard van het
inkomenssysteem. Dit instabiele systeem zorgt dus automatisch voor het eventueel ontstaan van
schulden bij onvoorziene situaties; positieve onvoorziene situaties in dit geval, namelijk het vinden
van een baan.
Een Iaatste kwetsbare inkomenssituatie ontstaat wanneer een groot deel van de inkomsten en
uitgaven van mensen is gebaseerd op ondernemingen, waar per definitie een zeker risico aan is
verbonden. Wanneer iemand een eigen onderneming bezit (bijvoorbeeld als zzp’er), zullen in de
regel inkomsten en uitgaven sterk wisselen. Een dergelijke situatie is aan te merken als kwetsbaar
aangezien ze erg afhankelijk is van externe factoren. Overigens ontstaat een dergelijke situatie niet
alleen bij het bezitten van een eigen onderneming, maar bijvoorbeeld ook wanneer iemand een
aanzienlijke hoeveelheid beleggingsproducten met een zeker risico bezit, en daaraan het grootste
deel van zijn inkomen ontleent.
In de afgelopen jaren is de omvang van de populatie met instabiele inkomsten, dan wel vanwege het
instabiele inkomsten vanuit de overheid, dan wel vanwege het hebben van een eigen onderneming
(waaronder ook zzp), gegroeid.’2

2. Bekwaamheid burgers
Naast de mogelijke kwetsbaarheid van inkomenssituatie speelt de bekwaamheid van burgers ook
een belangrijke rol in het risico dat mensen lopen om schulden te maken. Deze bekwaamheid is
nader uit te drukken in drie typen: financiële bekwaamheid, bureaucratische bekwaamheid en
psychologische bekwaamheid. Het onderscheid tussen deze typen bekwaamheid is gebaseerd op
Tiemijer (2016), die spreekt over cognitieve en niet-cognitieve bekwaamheid. Niet-cognitieve
bekwaamheid refereert hier naar de psychologische of gedragscomponent van het maken van
schulden. Cognitieve bekwaamheid is in dit onderzoek opgesplitst in financiële en bureaucratische
bekwaamheid, waartussen het verschil hieronder wordt uitgelegd.
Financiële bekwaamheid stelt mensen in staat hun financiën goed op orde te houden en gevolgen in
te schatten van uitgavenpatronen.13 Wanneer een bepaald niveau van financiële bekwaamheid
ontbreekt, open mensen een groter risico om schulden te maken. Dit kan te maken hebben met een
gebrek aan inzicht in de bestaande financiële situatie, waardoor uitgaven worden gedaan die niet
kunnen worden gedragen. Anderzijds kunnen de financiële gevolgen van bepaalde uitgaven ook niet
altijd duidelijk in beeld zijn, waardoor verkeerde beslissingen worden genomen. Wanneer daarnaast
een groot deel van iemands inkomen gebaseerd is op toeslagen, kan de financiële situatie uiterst

12 Zie:

en https://www.cbs.nh/nI-nI/dossier/dossier-zzp.
11 In Jungmann (2016) Duurzame verbetering van gezandfinancieel
gedrag. Draam of werkebjkheid? wordt gesproken over financial
literacy. Hierbij wordt opgemerkt dat slechts een deel van het financible gedrag van mensen bewust gedrag is.

17

complex worden.’4 De financiële bekwaamheid van personen wordt hiermee sterk op de proef
gesteld.
Naast financiële bekwaamheid kan bureaucratische bekwaamheid ook een rol spelen bij het risico
van schulden. Met bureaucratische bekwaamheid wordt de mate waarin iemand adequaat kan
omgaan met o.a. overheidsinstanties en banken aangegeven. Dit is van belang aangezien inkomsten
kunnen afhangen van het correct aangeven van de financiële situatie (bijvoorbeeld bij het aanvragen
van bijzondere bijstand, of bij het verstrekken van informatie aan de fiscus) en vorderingen via
formele wegen moeten worden voldaan (bijvoorbeeld het aanvragen van een betalingsregeling voor
een vordering van het CuB). Bureaucratische onbekwaamheid kan ontstaan door een gebrek aan
begrip van hoe het systeem werkt, maar ook door andere factoren als functioneel analfabetisme,
digibetisme, of het niet spreken van de Nederlandse taal.’5 Het onderscheid tussen financiële en
bureaucratische bekwaamheid wordt hiermee ook duidelijk: Een marktkoopman kan in hoge mate
financieel bekwaam zijn, hijrunt immers succesvol een commerciële onderneming, maar kan
vanwege functioneel analfabetisme geen bijzondere bijstand aanvragen voorjuridische bijstand in
een eventueel conflict.
Tot slot kan ook de psychologische bekwaamheid van een persoon het risico op schulden vergroten.
Deze psychologische bekwaamheid kan worden aangemerkt als de gedragscomponent van de
schulden.’t Wanneer iemand leidt aan een psychische afwijking en/of een gedragsstoornis, kunnen,
ondanks eventuele hoge financiële en bureaucratische bekwaamheid, keuzes worden gemaakt die
kunnen leiden tot schulden. Onder deze categorie vallen bijvoorbeeld mensen met een
gokverslaving. Onder psychologische bekwaamheid vallen echter ook mensen die moeite hebben
met het behouden van discipline rondom uitgaven.’7 Nadeel hierbij is dat onder stress (bijvoorbeeld
door het hebben van schulden) deze psychologische factoren een versterkt negatief effect kunnen
hebben.18

14
Will Tiemeijer (2016). Eigen Schuid? Een gedrogswetenschoppelijk perspectief op problematische schulden. WRR. & Pomflet: Noor een
beter oonpok von schulden en arm aede, 2016.
15 Zie ook: Algemene Rekenkamer
(2016). Aonpok looggeletterdheid.
‘ Will Tiemeijer (2016). Elgen Schuld? Een gedrogswetenschoppelijkperspectiefop problemotische schulden. WRR.
Onderzoek van het department of economics van de Universiteit van Oxford toont aan dan self-control een van de meest bepalende
variabelen is als het gaat om het hebben van schulden. Zie: Nurcan & Biáková (2010) Self-control and debt: evidence from doto on credit
counselling. University of Oxford.
‘ Will Tiemeijer (2016). Eigen Schuld? Een gedrogswetenschappeiijk perspectief op problem otische schulden. WRR.

18

Niet-willen en niet-kunnen

Een lage financiële, bureaucratische of psychologische bekwaamheid kan worden aangemerkt als
situatie van niet-kunnen: personen zijn door hun beperkte bekwaamheid niet in staat om op een
juiste manier met hun financiën om te gaan. Naast personen die niet-kunnen zijn er echter ook
mensen die niet-willen: personen die wel degelijk in staat zijn goed met hun financiën om te gaan,
maar door nalatigheid in de problemen komen of weigeren terug te betalen. In de context van
het schuldenbeleid wordt dit onderscheid tussen niet-kunnen en niet-willen vaak gemaakt. Binnen
het CuB de Belastingdienst wordt iemand aangemerkt als niet-kunner, wanneer iemand het geld
niet heeft om terug te betalen. Hierbij slaat niet kunnen dus niet op de bekwaamheden, maar op
de beschikbare middelen. Het onderscheid tussen niet willen en niet kunnen is dus rievant in
uiteenlopende fasen, zowel ten tijde van het aangaan van de schuld als ten tijde van het (niet)
terugbetalen. Het is van belang een balans te vinden tussen het ondersteunen en
tegemoetkomen van niet-kunners, maar tegelijkertijd niet-willers streng aan te pakken.

3. Kenmerken crediteuren
Naast de inkomenssituatie en bekwaamheid van de mogelijke debiteur spelen de gedragskenmerken
van de mogelijke verkopers en financiers ook een belangrijke rol in de context waarin schulden
kunnen ontstaan. In deze opstellingen zijn verleiding in algemene zin en gedrag in specifieke zin van
elkaarte onderscheiden.
Verleiding in algemene zin heeft betrekking op de economische activiteit van ondernemingen om
producten te promoten en klanten te werven. Via onder andere campagnes worden mensen verleid
om producten aan te schaffen of diensten af te nemen. Binnen de markteconomie is dit een
natuurlijk gegeven, dat op zichzelf geen grote invloed heeft op het ontstaan van schulden bij
consumenten. Vaak heeft ook de verkoper er geen belang bij, dat door de aankoop bij de koper
problematische schulden ontstaan. Dan zal hij de koper begeleiden bij het eventueel aangaan van
een lening ten behoeve van de aankoop. De kredietverstrekker is verplicht de kredietwaardigheid
van de lener toetsen. Wanneer voornoemde verleiding zich echter mede richt op financieel complexe
en risicovolle producten, ontstaat mogelijk een zichtbare relatie met mogelijk problematische
schulden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de (reeds verboden) reclame campagnes om geld te lenen of
aan campagnes waarin ingewikkelde spaar-, beleggings- en/of investeringsmogelijkheden worden
aangeboden.
Naast verleiding in algemene zin, kan het gedrag van verkopers in specifieke zin leiden tot verhoogd
risico op schulden. Dit risico ontstaat enerzijds wanneer risicovolle producten of diensten worden
verkocht of verleend aan personen die deze risico’s niet kunnen dragen. Denk hierbij aan een
financieringsschema voor de aanschaf van een auto, waarbij niet goed wordt nagegaan of de koper
de vaste lasten kan dragen. Ook hier gelden regels voor kredietverstrekking. Er worden tegenwoordig
zelfs producten aangeboden waarbij actief wordt gepromoot dat er geen check in het BKR-register
zal plaatsvinden. Anderzijds kan het gaan om voorwaarden rondom de dienstverlening die leiden tot
een grote kans op hoge kosten. Een voorbeeld in deze categorie zou zijn dat mensen enorme
bedragen gaan betalen voor mobiel internet wanneer zij kosten maken buiten hun bundel en hier
geen tijdige melding van krijgen. De regels rondom het aangaan van kredieten zijn de afgelopen jaren
wel zeer sterk aangescherpt. Alle kredieten vallen nu onder de Wet financieel toezicht (Wft).

19

Een combinatie van factoren
De hiervoor geschetste risicofactoren hoeven geen van alle te leiden tot het ontstaan van schulden.
Wanneer een combinatie van factoren aanwezig is kan het risico van schulden echter sterk oplopen.
Denk bijvoorbeeld aan een huishouden met een kwetsbare inkomenssituatie, waarbij de vrouw, die
als enige financieel bekwaam is, last heeft van een depressie. In een dergelijke situatie is de
financiële huishouding erg fragiel en hoeft er niet veel te gebeuren om schulden te laten ontstaan.
De volgende paragraaf gaat in op mogelijke gebeurtenissen, naar aanleiding waarvan schulden
kunnen ontstaan.
5.1.2. Het ontstaan van schulden
Ongeacht de context van burgers en hun specifieke risico situatie zijn er verschillende gebeurtenissen
die kunnen leiden tot het ontstaan van schulden. We onderscheiden drie soorten gebeurtenissen:
verkeerde risico inschattingen, die effect hebben op gemaakte uitgaven en investeringen, natuurlijke
gebeurtenissen (life events), die leiden tot nieuwe uitgaven of lagere periodieke inkomsten, en
nonchalance of gebrekkig financleel beheer, die kunnen leiden tot achterstanden.

1. Verkeerde risico inschattingen
Het kan voorkomen dat een verkeerde risico inschatting leidt tot het maken van schulden. Wanneer
we spreken over verkeerde risico inschattingen kan het gaan over zeer uiteenlopende
gebeurtenissen: het is een verkeerde inschatting wanneerje in het casino dacht dat het roulette
balletje op zwart zou uitkomen, terwijl het balletje op rood uitkomt; het is een verkeerde inschatting
wanneerje goedkoop een tweedehands auto koopt zonder garantie en de volgende dag blijkt dat de
aandrijfas vervangen moet worden; het is een verkeerde inschatting wanneerje in je
huishoudbegroting uitgaat van een eigen risico van x euro met betrekking tot de zorgkosten van het
chronisch zieke kind en blijkt dat vanaf 1 januari het overheidsbeleid omtrent eigen risico in jouw
nadeel verandert.
Het kan dus gaan om uiterst risicovolle investeringen, maar ook om situaties met een relatief laag
risico waar het onfortuinlijk misloopt. Het is belangrijk hierbij te benadtukken dat deze verkeerde
inschattingen kunnen worden gemaakt ongeacht de financiële bekwaamheid van de persoon in
kwestie: inschattingen kunnen bewust of onbewust worden gemaakt en uiterst zorgvuldige keuzes
kunnen alsnog verkeerd uitpakken.

2. Nattiurlijke gebeurtenissen
Naast verkeerd uitpakkende risico’s rondom gemaakte of bestaande uitgaven, kunnen er ook
gebeurtenissen plaatsvinden die leiden tot nieuwe kosten of verminderde periodieke inkomsten. We
spreken hier ook wel over life-events. Hierbij kan gedacht worden aan zorgkosten die gemaakt
moeten worden na een ongeluk of diagnose, reparatiekosten vanwege waterschade of juridische
kosten vanwege een conflict of scheiding.
Een ander voorbeeld is het wegvallen van (een deel van de) inkomsten, vanwege externe
ontwikkelingen. Personen die voor 2008 een hypotheek hebben afgesloten die goed te dragen was
met het toenmalige salaris, kunnen in grote problemen zijn gekomen na de financiële crisis. Dit
omdat ze nu een verminderd salaris hebben waardoor de hypotheek niet meer gedragen kan
worden, maar tegelijkertijd het huis onder water staat en dus niet zomaar verkocht kan worden. Een
gangbaar en verantwoord financieel product als een hypotheek kan in combinatie met
ontwikkelingen op de arbeidsmarkt dan ineens leiden tot een schuldensituatie.
20

3. Gebrekkigfinancieel beheer
Tot slot kan gebrekkig financieel beheer er ook toe leiden dat lemand schulden maakt. In deze
gevallen is het geld in principe wel aanwezig, maar worden rekeningen door een gebrek aan
overzicht of door nonchalance niet betaald.19
Unieke schitidsituaties
We benadrukken dat gezien de verschillende risicofactoren en mogelijke gebeurtenissen die leiden
tot schulden iedere schuldsituatie unieke karakteristieken heeft. Zo kan het voorkomen dat iemand
met een uiterst risicovolle situatie fbijvoorbeeld een kwetsbaar inkomen, lage financiële
bekwaamheid en verslaving) al bij een relatief lichte gebeurtenis (bijvoorbeeld een zorgrekening van
een paar honderd euro) in een schuldensituatie komt. Daartegenover staat iemand die in een relatief
lage risicosituatie verkeert (bijvoorbeeld hoog inkomen en hoge bekwaamheid op alle vlakken) een
uiterst risicovolle investering doet die verkeerd uitpakt en daardoor in de schulden komt.
5.L3 Accumulatie van schulden
Wanneer de eerste schulden zijn ontstaan bestaat de kans op accumulatie van schulden. Zoals
aangegeven aan het begin van dit hoofdstuk bestaat de problematische situatie pas wanneer de
schulden niet meer worden betaald en dus blijven accumuleren. Het niet betalen van schulden kan
gebeuren omdat iemand niet kan terugbetalen, maar ook omdat iemand niet wil terugbetalen. Het
onderscheid tussen niet-willers en niet-kunners is hier dus wederom van belang.
Het niet terugbetalen van schulden heeft verschillende consequenties, die kunnen leiden tot
accumulatie van de schulden. Hierbij merken wij op dat deze volgorde van consequenties niet per se
cumulatief of chronologisch plaatsvindt.
Rente. Wanneer een betalingsachterstand ontstaat, kan de schuldeiser een wettelijke rente op het
openstaande bedrag vragen. Deze rente verschilt per schuldeiser in die zin, dat de Belastingdienst
specifieke tarieven hanteert. Door de rente groeit het verschuldigde bedrag en accumuleren de
schulden dus.
Buitengerechtelijke incassokosten. Incassokosten zijn de kosten die een schuldeiser maakt om een
schuldenaar er toe te zetten over te gaan tot betaling.2° Voorbeelden hiervan zijn administratieve
kosten of de kosten voor de activiteiten van een deurwaarder. Deze kosten zijn onafhankelijk van de
hoogte van de vordering en mogen in rekening worden gebracht bij de schuldenaar. Hierdoor zal de
schuld van een schuldenaar dus ook accumuleren. Schuldeisers beschikken over de volgende
mogelijkheden om hun uitstaande vorderingen te innen (incasso-instrumenten):
• Beslag. Een schuldeiser kan bij aanhoudende wanbetaling overgaan tot het leggen van beslag
op goederen, vermogen en/of periodieke inkomsten van de schuldenaar. Voor het leggen
van beslag is in de meeste gevallen een dagvaarding van de rechter nodig, waarna een
deurwaarder het beslag uitvoert. Enkele overheidsinstanties, zoals de belastingdienst,
hebben deze rechterlijke dagvaarding niet nodig, maar hebben wel een redengeving (titel)
nodig voordat zij beslag mogen leggen.21
Er kan beslag worden gelegd op goederen die de schuldenaar direct onder zich heeft
(bijvoorbeeld een tv of cash geld), maar ook op goederen die iemand anders dan de
19

Onderzoek van Nibud (2015) what uit dat “Nonchalance” in 21% van de gevallen werd genoemd ala oorzaak voor de achterstanden.

20 Zie:

buitengerechtelijke-incassokosten.aspx.
Zie: http://www.wetrecht.nl/beslaglegging/.

21

21

•

•

•

schuldenaar onder zich heeft. Deze laatste vorm van beslag wordt derdenbeslag genoemd.
Voorbeelden van goederen die derde partijen onder zich hebben zijn vermogen op de
bankrekening (heeft de bank onder zich), loon (heeft de werkgever onder zich) en
uitkeringen (heeft bijvoorbeeld de UWV onder zich).22
Uitzetting I Afsluiting. Wanneer een schuldenaar de huur niet betaalt kan een
woningeigenaar over gaan tot uitzetting van de schuldenaar en zijn/haar gezin. Een
nutsbedrijf kan hiernaast de elektriciteit, het gas of het water afsluiten wanneer de
rekeningen niet worden voldaan. Ook voor uitzetting en afsluiting is een uitspraak van de
rechter nodig. Daarnaast mogen sommige van deze acties niet worden uitgevoerd in de
winter.
Gijzeling. Civiel rechtelijke gijzeling kan worden toegepast als uiterst middel om lemand te
bewegen over te gaan tot betaling. In de regel kunnen civiel rechtelijke gijzelingen alleen
worden ingezet als het gaat om een rechtelijke veroordeling gericht op lets anders dan het
betalen van geld (bijvoorbeeld het aanleveren van informatie) of als het gaat om het betalen
van een uitkering van levensonderhoud (bijvoorbeeld alimentatie). Uitzonderingen hierop
zijn het betalen een strafrechtelijke schadevergoeding of administratieve boetes (CuB).23
Anders dan bij vervangende hechtenis in geval van boete blijft de (overheids)vordering hier
bestaan.
Bijzondere bevoegdheden overheden. Verschillende overheden hebben bijzondere
bevoegdheden om vorderingen te innen.
o Bronheffing. Het Zorginstituut Nederland kan bij 6 maanden premie achterstand de
inkomensverstrekker verplichten om de bestuursrechtelijke premie via het
instrument broninhouding in te houden op het ult te keren inkomen. Als
broninhouding niet lukt, wordt door het CJIB een bestuursrechtelijke premie
opgelegd, die binnen 6 weken moet worden betaald. Als dit niet gebeurt wordt een
deurwaarder ingesteld om beslag te leggen.
o Dwangverrekening. Wanneer lemand een toeslagenschuld heeft staan bij de
Belastingdienst kan deze schuld automatisch worden verrekend met de nog te
ontvangen toeslagen.
o Overheidsvordering. Wanneer iemand een schuld heeft staan bij een Rijksinstelling,
geen uitstel heeft aangevraagd en ook niet reageert op een dwangbevel kan de
Rijksinstelling direct beslag leggen op geld op iemands rekening, ook als iemand
hierdoor rood komt te staan.

Sancties. Tot slot kan wanbetaling bij overheidsinstellingen ook leiden tot sancties die direct worden
opgeteld bij de schuld van de schuldenaar. Zo kunnen sancties voor het niet nakomen van de
informatieplicht bij de UWV oplopen tot 100% van het te veel ontvangen bedrag en kunnen CuB
vorderingen drie keer zo groot worden in het geval van wanbetaling.
De situatie kan door accumulatie steeds complexer worden voor de schuldenaar aangezien er
betalingsachterstanden kunnen ontstaan bij een groot aantal verschillende schuldeisers.24 leder van
deze schuldeisers kan een of meerdere van de bovenstaande incasso-instrumenten gebruiken of
sancties opleggen. Aangezien er in een problematische schuld situatie vaak niet veel geld is te halen
bij de schuldenaar, is er de kans dat er een wedloop ontstaat bij het innen van schulden.25 Hierbij
22

Zie: http://www.wetrecht.nh/beslaglegging/.

23 Zie: http://www.flinckadvocaten.nh/toepassing-van-Iijfsdwang/.
24

De meest voorkomende schuldeisers zijn de Belastingdienst, de Zorgverzekeraar, ZIN, de Ielecomaanbieder, de woningbouwcorporatie,
het energiebedrijf, het waterschap, de bank, het CuB, familie en vrienden, de DUO, Sociale dienst en UWV, de Hypotheekverstrekker. Zie
onderzoek Paritas Passé (2012) Debiteuren en crediteuren in de knel door ongelUke incossobevoegdheden.
25 Zie: Paritas Passé (2012)
Debiteuren en crediteuren in de knel door ongefijke incassobevoegdheden.

22

spelen de bijzondere bevoegdheden van overheden en het preferente karakter van de vordering van
verschillende schuldeisers een belangrijke rol. We gaan hier dieper op in onder de kop “beslagvrije
voet.”
In totaal kan het bovenstaande een complexe en snel escalerende situatie creëren voor een
schuldenaar, waarbij de weg uit de schulden steeds minder duidelijk wordt. Het samenstel van regels
is zelfs zo ingewikkeld dat ook deskundigen blijvend van mening verschillen over de juiste
behandeling van een samengestelde casus rond schulden. Wanneer de financiële, bureaucratische of
psychologische bekwaamheid van een schuldenaar dan ook nog eens ontoereikend is, is het haast
onmogelijk om terug te keren naar een financieel gezonde situatie.

Beslagvnje voet
Om de schuldenaar in een (complexe) problematische schulden situatie te beschermen bestaat de
wettelijk beslagvrije voet. De beslagvrije voet is een minimaal voor beslagen vrij te laten deel van het
inkomen. Vanwege de beslagvrije voet kan een schuldenaar voorzien in minimale uitgaven om in de
kosten van levensonderhoud te voorzien fdenk aan geld voor eten). Dan moet dat inkomen er wel
zijn. De bijstand is niet anger altijd een vangnet. Het huidige sanctiebeleid in de sociale zekerheid
impliceert soms ook, dat uitkeringen geheel often dele worden ontnomen.26 Bij boetes heeft de
Tweede Kamer zeer recent de bescherming van de beslagvrije voet bij amendement afgedwongen.
De beslagvrije voet beschermt in de praktijk echter niet altijd volledig. Er zijn vier redenen waarom
dit het geval is.27
1.

Verkeerde berekening. Het kan voorkomen dat deurwaarders de hoogte van de beslagvrije
voet niet juist berekenen. Dit komt omdat er voor het berekenen van deze voet veel
informatie over de schuldenaar nodig is. Wanneer deze informatie niet wordt aangeleverd
kan er geen goede berekening plaatsvinden en kan het gebeuren dat de beslagvrije voet te
laag wordt vastgesteld, waardoor niet de juiste bescherming wordt geleverd.
2. Beslag op toeslagen. Woningverhuurders, zorgverzekeraars en kinderopvanginstellingen
mogen beslag leggen op de toeslagen die een schuldenaar ontvangt voor de specifieke dienst
die deze instellingen leveren (huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag). Bij het beslag
op deze toeslagen wordt geen rekening gehouden met de beslagvrijevoet, terwijl deze
toeslagen een belangrijk deel van iemands inkomen kunnen vormen.
3. Bijzondere bevoegdheden overheden. Zoals aangegeven hebben verschillende overheden
bijzondere bevoegdheden om vorderingen te innen: bronheffing, dwangverrekening en
overheidsvorderingen. Hierbij wordt niet altijd getoetst of iemand onder de beslagvrije voet
komt. Door gebrekkige coördinatie kan het dan voorkomen dat iemand per abuis onder de
beslagvrije voet valt.
Wanneer iemand door een bijzondere bevoegdheid van een Rijksinstelling onder de
beslagvrije voet komt, kan er bezwaar worden gemaakt en kunnen de acties worden
teruggedraaid. Dit vergt echter tijd, waardoor de kans bestaat dat iemand nieuwe schulden
moet maken om de maand door te komen. Daarnaast is het de vraag of schuldenaren in
staat zijn tijdig en juist een bezwaar in te dienen, dit vereist immers bureaucratische
bekwaamheid in een situatie van schulden stress.

26 De WW uitkering van de UWV kan bijvoorbeeld

gekort worden indien iemand niet aan de inspanningsverplichting voldoet om
nieuwe baan te vinden. Uit het jaarverslag van de UWV van 2015 blijkt dat deze korting in ruim 80 duizend gevallen is toegepast.
27
Bron: Will Tiemeijer (2016) Elgen Schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op problematische schulden. WRR.

23

4.

Vermoeden van fraude. Wanneer er een vermoeden van fraude bestaat, dat ontstaat
doordat een burger zijn plicht tot het leveren van informatie Iangdurig niet nakomt,
compenseert de Belastingdienst overeenkomstig de Invorderingswet eventueel ook binnen
de beslagvrije voet.

Afsternming tussen overheidscrediteuren
Beslagen OP toeslagen en bijzondere bevoegdheden van overheden hoeven niet per definitie te
leiden tot problematische situaties. De problemen ontstaan vaak wanneer er onvo$doende
coördinatie plaats vindt tussen overheden. Overheden werken vaak langs elkaar heen in hun
bejegening van mensen met schulden en vergroten daardoor de problemen van deze groep,onder
meer omdat gehanteerde sancties contraproductief zijn. Momenteel is de coördinatie vaak nog van
onvoldoende kwaliteit omdat Rijksinstellingen onvoldoende informatie met elkaar uitwisselen.28 Om
de coördinatie tussen Rijksinstellingen te verbeteren, heeft de staatssecretaris van SZW een
Rijksincassovisie opgesteld, in nauw overleg met de ministeries Ven J, Financiën, VWS en EZ, die in
april 2016 is gepubliceerd. De effecten van deze visie op de individuele schuldsituaties moeten nog
duidelijk worden.
In het hierop volgende kader worden de snelle accumulatie van schulden en de gebrekkige
bescherming door de beslagvrije voet, zoals zijn geschetst in deze paragraaf, geillustreerd aan de
hand van een casus.

28 Algemene

Rekenkamer (2016). Aanpak problematische schulden.

24

Casus: ult het leven gegrepen
1-1-2015

1k ben Max Brot, 54 jaar oud, sinUs drie jaar zelfstandig werkzaam in de bouw, gehuwd met Rie die
zo flu en dan pianoles geeft; wij hebben een kind, iantje geheten, elf jaar oud, wij kunnen net rond
komen, met name dankzij de toeslagen die we van de belastingdienst ontvangen. Jantje is
chronisch ziek, maar voor de aanzienlijke kosten daarvan hebben wij ons bijverzekerd. Wij zijn
schuldenvrij.
1-5-2015
1k kan met ingang van 1 juli a.s. een flinke klus doen, maar moet wel een tweedehands
bestelwagentje aanschaffen; mijn opdrachtgever leent mu het nodige geld; ik betaal in 18 maanden
af. 1k verstrek de informatie aan de belastingdienst dat ik 7500 euro meer ga verdienen op jaarbasis
dan eerder geschat.
1-7-2015

Met schrik ontdek 1k, dat alle toeslagen met ingang van 1 juli naar beneden zijn bij gesteld, en dat
1k bovendien over de afgelopen zes maanden bedragen moet terug betalen; dat wordt moeilijk.
16-8-2015

1k krijg een boete thuis omdat ik mijn bestelwagentje te zwaar heb belast, en wel 2400 euro; dat
kan ik niet betalen; bovendien is de boete wel erg hoog; bij navraag blijkt dat dit bestelwagentje al
eerder betrokken was bij hetzelfde strafbare feit; CuB reageert niet als ik schrijf dat 1k de nieuwe
eigenaar ben en bij het vorige feit niet ben betrokken;
1-11-2015

1k vraag een betalingsregeling aan en krijg te horen dat 1k daarvoor te laat ben; de boete wordt nu
3600 euro;
.1k ga naar het gemeentelijk loket en hoor daar dat 1k als zelfstandige niet in aanmerking kom voor
schuldhulpverlening, en maar naar de bijzondere bijstand moet gaan; aldaar zegt een medewerker
dat 1k wel degelijk aanspraak kan maken op schuldhulpverlening; ik krijg een naam van een
gemeentelijke expert, die op een vroege wintervakantie blijkt te zijn;
Bij een private instelling leen ik 3600 euro tegen 14% rente, terug te betalen in 12 maanden.
24-12-2015

Mijn vrouw Rie krijgt een brief van de Belastingdienst, waarin wordt gemeld, dat de ouders van
Sophie, een pianoleerling, over 2014 7500 euro als aftrekpost in rekening hebben gebracht onder
de benoeming “therapie pianolessen bij Rie Brot”. Voor dit bedrag zijn kwitanties overgelegd. De
Belastingdienst vraagt waarom dit inkomen niet is aangegeven, en of Sophie de enige leerling was.
Mijn vrouw Rie denkt, dat het in totaal niet om meer dan 3500 euro gaat, en meldt dit aan de
Belastingdienst.

25

3-2-2016

De belastingdienst komt met een naheffing over 2014 voor Rie op basis van een vermoed
inkomen van 7500 euro, vermeerderd met 100% opslag wegens niet- aangeven. De gemeentelijke
expert heeft een inventarisatie van onze financiën gemaakt, en komt met een voorstel voor
budgetbeheer, dat 1k aanvaard. Bovendien gaat de gemeente schuldsanering voorbereiden.
5-3-2016

De Belastingdienst verklaart, dat er t.a.v. Sophie een vermoeden van fraude bestaat, waardoor de
beslagvrije voet niet langer geldt, en legt bankbeslag. De private schuldeiser begint een
incassotraject. De ziektekostenverzekeraar reageert ook.
30-3-2016

1k kan de spanning niet meer aan, en meld mu ziek bij mijn opdrachtgever. Deze reageert met een
aanzienlijke vordering wegens wanprestatie, en vordert de restschuld van het bestelwagentje
met onmiddellijke ingang op.
De Belastingdienst houdt een deel van onze toeslagen in.
23-8-2016

De gemeente meldt dat zij niet is geslaagd in een minnelijke schikking, dat meer dan een
crediteur niet wil instemmen, en dat zij een WSNP traject gaat voorbereiden. Van de zijde van de
zorgverzekeraars krijgen we te horen dat de aanvullende verzekering voor de kosten van Jantjes
ziekte niet meer bestaat. De gezamenlijke schulden van mijn vrouw en mij zijn dan al opgelopen
tot 20.000 euro, en daar komt voortaan 40.000 euro per jaar bij voorJantjes behandeling.

Preven tie, signalering en schuldhutpvertening
Gezien het feit dat het voor schuldenaren moeilijk is om weer uit een problematische
schuldensituatie te komen, is het van groot belang het ontstaan van een problematische situatie in
eerste instantie te voorkomen.29 Hierbij is het van belang dat preventie inspeelt op de verschillende
mogelijke risico factoren en redenen waardoor schulden kunnen ontstaan. lnzetten op financiële
educatie zal voor mensen met een lage financiële bekwaamheid bijvoorbeeld wel werken, maar voor
mensen met een age psychologische bekwaamheid niet.
Daarnaast is het duidelijk dat een problematische schuidsituatie meestal niet door een enkele
gebeurtenis ontstaat: iemand raakt geleidelijk aan in een situatie die steeds problematischer wordt.
ten schuldenaar zakt geleidelijk verder in de schulden, waardoor het oordeel of nog “redelijkerwijs
mag worden aangenomen dat de schulden worden terugbetaald” steeds negatiever wordt. Daarbij
worden schulden ook vaak op een andere plek gevonden dan waar ze zijn ontstaan: lemand maakt
bijvoorbeeld schulden vanwege een riskante investering, maar betaalt hierdoor zijn/haar huur niet
meer (de vindplek van de schulden is dan de achterstand bij de huurcorporatie). Het signaleren van
een problematische schuldsituatie is hierdoor niet gemakkelijk. Uit onderzoek blijkt ook dat
signalering voor gemeenten moeilijk is, vanwege een gebrek aan standaardisering.3° Hoe eerder de

Belasting-, telecom- en zorgschulden Iijken in aanmerking te komen voor vroegsignalering, maar er bestaat nog geen goed systeem om
deze signalen te vertalen in interventies. Jungmann & Anderson (2011) Vroegsignalering moet en kan!
3° Berenschot (2016) Eindrapport evaluatie Wgs. (knelpunt 1).

26

schulden echter gesignaleerd en erkend warden, hoe beter de situatie kan warden aangepakt en
verdere problematiek kan worden voorkomen.
Wanneer iemand echter toch in een problematische schuidsituatie is beland, is er de mogelijkheid tot
schuldhulpverlening. In de volgende paragraafgaan we in op het stelsel van schuldhulpverlening in
N ederla nd.

5.2 Beleid ten aanzien van schuldhulpverlening
Het stelsel van schuldhulpverlening is vastgelegd in twee wetten: de Wet gemeentelijke
schuldhulpverlening (Wgs)3’ en de Wet schuidsanering natuurlijke personen (Wsnp) (als onderdeel
van de Faillisementswet). In deze paragraaf wordt het schuldhulpverleningsstelsel toegelicht.

5.2.1 Beleidsdoelstellingen
De doelstellingen van de wetten die de basis vormen voor het schuldenbeleid zijn als volgt:
•

Wgs.32
In de Wgs wordt voorgeschreven dat gemeenten een plan opstellen waarin zij de hoofdzaken
van het door de gemeente te voeren beleid betreffende integrale schuldhulpverlening
inrichten en zij uiteenzetten hoe wordt voorkomen dat personen schulden aangaan die ze
niet kunnen betalen. Hierbij is schuldhulpverlening gedefinieerd als:
o “Het ondersteunen bij het vinden van een adequate oplossing gericht op de aflossing
van schulden indien redelijkerwijs is te voorzien dat een natuurlijke persoon niet zal
kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden of indien hij in de toestand
verkeert dat hij heeft opgehouden te betalen, aismede de nazorg.”
In de wet is de inhoud van het plan dus niet voorgeschreven, maar worden wel enige
onderwerpen en de maximale wacht- en doorlooptijden geformuleerd. Oak moet het plan
van de gemeente volgens de wet speciaal aandacht besteden aan hoe schuldhulpverlening
aan gezinnen met inwonende minderjarige kinderen wordt vormgegeven.

•

Wsnp.33
In de Wsnp is vastgelegd dat iemand de rechtbank kan verzoeken een schuidsanering uit te
spreken indien redelijkerwijs is te voorzien dat hij niet zal kunnen voortgaan met het betalen
van zijn schulden of indien hij in de toestand verkeert dat hij heeft opgehouden te betalen.
Een schuidsanering is er op gericht een stabiele situatie te creëren voor de schuldenaar door
de schulden van een schuldenaar te bevriezen en na een traject van drie jaar kwijt te
schelden. Schuldenaren kunnen na een Wsnp-traject na drie jaar dus met een schone Iei
beginnen.
lemand kan pas aanspraak maken op een Wsnp-regeling wanneer kan worden aangetoond
dat er geen reële mogelijkheden zijn am tot een buitengerechtelijke schuidregeling te komen
fals bedoeld in de Wgs). In paragraaf 5.2.3. gaan we hier dieper op in.

‘ Met ingang van huh 2012 werden de gemeenten verantwoordelijk
voor de schuldhulpverlening met de Wet Gemeentehijke
Schuldhulpverlening (Wgs).
32 Zie: http://wetten.overheid.nh/BWBR0031331/2015-01-01.
Zie: http://wetten.overheid.nh/BWBR0001860/2016-07-O1#TiteIdeehIhI.

27

Bewindvoering
Sinds 2014 kunnen mensen met schulden oak een beroep doen op schuldenbewind op basis van
de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap (Wcbm).29 Dit is dus een andere
route naar schuldhulpverlening dan via de Wsnp. De rechter bepaalt of iemand toegang krijgt tot
schuldenbewind en benoemt een beschermingsbewindvoerder. De beschermingsbewindvoerder
is niet verplicht om een betalingsregeling met schuldeisers te treffen, maar wordt wel geacht de
betreffende persoon zo te begeleiden dat, indien mogelijk, aan de eisen van schuldhulpverlening
voldaan kan worden. Indien de persoon onder schuldenbewind geen beroep kan doen op
schuldhulpverlening of schuldsanering, kan de beschermingsbewindvoerder een betalingsregeling
proberen te treffen met schuldeisers.
De praktische invulling van het schuldhulpverleningsbeleid wordt beschreven in de volgende
paragrafen.

5.2.2. Toegang tot huip
Wanneer iemand zich in een problematische schulden situatie bevindt, kan deze persoon
schuldhulpverlening aanvragen. Voordat iemand echter toegang heeft tot een
schuldhulpverleningstraject moet een aantal stappen warden doorlopen.

Melden bij degerneente
Allereerst moet iemand zich melden bij de gemeente om een aanvraag te doen. Dit klinkt simpel
maar heeft in de praktijk nogal wat voeten in de aarde. Er kunnen vele redenen zijn waarom iemand
zich niet meldt bij de gemeente. Voorbeelden hiervan zijn schaamte voor de situatie of het besef dat
vrienden en familie waarschijnlijk achteraan in de nj aansluiten wanneer het beperkte beschikbare
geld wordt verdeeld over alle schuldeisers. Preferente schuldeisers zullen immers dikwijls dan het
grootste deel van het geld ontvangen. Dit gegeven kan er voor zorgen dat mensen op gespannen
voet komen te staan met vrienden en familie. Het melden van de problematische situatie bij de
gemeente wordt dus vaak gezien als laatste redmiddel.35
Weigeringsgron den
Wanneer iemand heeft besloten zich te gaan melden bij de gemeente ontstaat mogelijk een
volgende complicatie: gemeenten hebben de bevoegdheid am weigeringsgronden hanteren voor de
toegang tot schuldhulpverlening. Zoals aangegeven zijn gemeenten verantwoordelijk voor de
schuldhulpverlening met de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs). In deze wet is een
tweetal “kan” bepalingen op genomen die de gemeente aanleiding kunnen geven tot weigening van
toelating tot de hulpverlening.
-

-

Artikel 3, lid2. Het college kan schuldhulpverlening in ieder geval weigeren in geval een
persoon al eerder gebruik heeft gemaakt van schuldhulpverlening.
Artikel 3, lid3. Het college kan schuldhulpverlening in ieder geval weigeren in geval een
persoon fraude heeft gepleegd die financiële benadeling van een bestuursorgaan tot gevolg

Rondom schuldenproblematiek is sprake van een aantal wettelijke regelingen in de verschillende delen van het positieve recht.
Betrekkingen tussen private actoren onderling zijn geregeld in het Burgerlijk Wetboek, daarin is ook de faillissementswet opgenomen.
Wijzigingswetten zoals de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap (Wcbm) hebben ten tijde van de behandeling hun
eigen naamgeving en vormen na aanvaarding onderdeel van een groter geheel, in dit geval de faillissementswet. Naast het Burgerlijk
Wetboek is sprake van het strafrecht, wat staat beschreven in het Wetboek Strafrecht en in specifieke wetten waaraan een strafbepaling is
verbonden. Tot slot zijn de betrekkingen tussen burger en overheid vastgelegd in het bestuursrecht.
Berenschot (2016). Evaluatierapport Wgs.

28

heeft en die persoon in verband daarmee onherroepelijk strafrechtelijk is veroordeeld of een
onherroepelijke bestuurlijke sanctie, die beoogt leed toe te voegen, is opgelegd.

De Memorie van Toelichting van de Wgs geeft nader uitsluitsel over de gewenste handelwijze van de
gemeente:
“Met het cog op een goede uitvoering van dit wets voorstel is het gewenst dat het college van B en W
beleidsre ge/s vaststelt waarin wordt vastge/egd op basis van welke individuele omstandigheden een
natuurlijke persoon de toegang tot de schuldhu/pverlening wordt ontzegd. Hierbi] is van be/ang dat
het goat om het ontzeggen van de toegang tot de gemeente/ijke schuldhulpverlening met een
integraal karakter. Dit betekent dat het in dit kader om meet goat dan het oplossen van definanciele
problemen van een schuldenaar. Het kan immers ook gaan om het canpakken van omstandigheden
die et mogelijk aan hebben bijgedragen dat een schuldenaar problematische sch u/den heeft, of die
maken dat het niet moge/ijk is de prob/ematische schulden op te /ossen. Zoals al eerder genoemd kan
het hier om omstandigheden gaan die vetband houden met bijvoothee/d psychosociale factoren,
re/atieprob/emen, de woonsituatie, de gezondheid, vers/aving en de gezinssituatie. Op basis van het
vootgaande is ook duide/ijk dat het goat om een afweging van de gem eente in individue/e geval/en
om de toegang tot de schu/dhu/pvet/ening a/ dan niet te ontzeggen. Voorbeelden van individuele
ems tandigheden op basis waatvan een natuur/ijke petsoon mogelijk de toegang tot de minnelijke
schuldhulpverlening kan worden ontzegd zijn:
•

•

het felt dat een natuurlijke persoon al meerdere keten tot de gemeente heeft gewend voor
minnehjke schuldhu/pverlening en het hem of haat te verwi]ten is dat dit geen tesultaten
heeft opge/everd,
het felt dat de natuurlljke petsoon zijn onderneming niet heeft gestopt.”

Hieruit vloeit dan ook voort, dat de wetgever er van uit gaat dat iedere beslissing tot weigering
berust op een afweging in bet individuele geval, dus niet uitsluitend een verwijzing naar een
categoraal geformuleerde weigeringsgrond, en dat deze beslissing vatbaar is voor bezwaar en
beroep en dus in zodanige vorm moet zijn gegoten, dat deze ook daadwerkelijk mogelijk zijn.
De thans bestaande praktijk levert een overwegend ander beeld op.
In het door Berenschot uitgevoerde evaluatieonderzoek, evenals in de Vierde voortgangsrapportage
van de Transitiecommissie Sociaal Domein, is sprake van categorale uitsluiting. Berenschot spreekt
over het vermoeden, dat een meerderheid van de gemeenten zich hiervan bedient.
Voorbeelden van kenmerken waarop mensen worden afgewezen zijn onder meet het bezitten van
een eigen huis, het hebben van een zzp-status, het genieten van studiefinanciering, of in het proces
zijn van een echtscheiding.36 Het verschilt sterk pet gemeente of gebruik wordt gemaakt van
weigeringsgronden: sommige (samenwerkingsverbanden tussen) gemeenten sluiten niemand uit,
terwiji andere gemeenten tientallen uitzondetingsregels hanteren (zie kadet).

Berenschot (2016). Evaluatierapport Wgs.

29

Redenen die aanleiding kunnen zijn om een aanvraag voor schuldhulpverlening niet in behandeling te
nemen in de gemeente Deift. Bron: http://www.delft.nh/Inwoners/Werk_en_inkomen/HuIp_bij_schulden/
Schulden_aanpakken/Obstakels_in_opstartfase (15/09/2016).

•

Er is sprake van recente schulden groter dan € 1.000,- en jonger dan een jaar (consumptieve kredieten).
Sommige schulden kunnen een belemmering vormen voor schuldhulpverlening: bepaalde boetes van het
CuB, HIM boetes, NS boetes, schulden bij DUO lB Groep, schulden die te kwader trouw zijn ontstaan.
U heeft inkomsten ult studiefinanciering.
Er is vastgesteld dat er zich fraudevorderingen in het schuldenpakket bevinden.
Er is sprake van verschuldigde alimentatie.
Er is sprake van een lopende echtscheidingsprocedure.
Er is sprake van andere gerechtelijke procedures.
Er is vastgesteld dat u voldoende vermogen heeft (dat aangewend kan worden).
U heeft al eerder van een minnelijke fbeeindigingsregeling) of wettelijke regeling gebruik gemaakt.
U mag maar eenmaal per lOjaar gebruik maken van de Wet Schuidsanering natuurlijke personen.
Uw inkomsten en uitgaven zijn in balans.
Er woont een kind in huis dat geen kostgeld betaalt.
U of uw partner is vreemdeling.
U heeft een verblijfsvergunning voor bepaalde duur (korter dan 3 jaar)
U maakt nog geen gebruik van alle voorliggende (inkomens) voorzieningen.
U bent niet in staat om gegevens aan te leveren.
Uw doorbetaling van vaste lasten is niet geborgd of te borgen.
Uw versiaving en overige psychosociale problematiek behoren niet tot het verleden.
Er is sprake van belemmerende psychische problematiek.
Uw onderneming is (nog) niet beeindigd.
U woont (nog) niet in Deift.
U heeft geen stabiel inkomen.

•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Let op de terminologie: ‘Niet in behandeling nemen’ is niet het zelfde als ‘weigeren.’
Waarschijnlijk zal een dergelijke website al velen afschrikken om zich tot de gemeente te wenden.
Vervolgens zal een loketambtenaar of andere eerste echelon “voorziening” geneigd zijn te verwijzen
naar de website, dan wel aan te geven, dat een persoon met de bovengenoemde kenmerken niet in
aanmerking komt.
Het ligt dan ook niet voor de hand dat een gemeentelijke instantie bereid is een beschikking te
vervaardigen waarin de beslissing tot “niet in behandeling nemen “is gemotiveerd. De formele
omweg via de rechter naar een schuldhulpverleningstraject is dan hiermee in de praktijk dus niet
volledig te realiseren. Zeker wanneer iemand niet beschikt over voldoende bureaucratische
bekwaamheid is de formele route moeilijk te volgen.
Wij menen, dat uit wet en memorie van toelichting de volgende verplichting voor de gemeente
voortvl oeit:
-

de genoemde afweging in een individueel geval kan niet volstaan met een verwijzing naar
eerder geformuleerde categorale weigeringsgronden, maar behoeft een argumentatie
waarom in dit individuele geval weigering is te verenigen met de zorgplicht van de
gemeente;
30

-

-

de afweging behoort te worden neergelegd in een beschikking, die zich leent voor bezwaar
en beroep;
de eventuele rechterlijke toetsing behoort mede te omvatten, of in deze individuele casus
weigering de best mogelijke gedragslijn was.

In de huidige praktijk omtrent de weigeringsgronden bestaat het risico dat er een sterke selectie aan
depoort plaatsvindt, waarbij alleen de behapbare cases in aanmerking komen voor hulp. Complexe
gevallen en kwetsbare personen dreigen hierdoor buiten de boot te vallen. De staatssecretaris van
SZW heeft de Inspectie SZW gevraagd te onderzoeken hoe de beoogde brede toegankelijkheid tot de
gemeentelijke schuldhulpverlening in de praktijk wordt uitgevoerd.37

5.2.3. Inrichting schuldhulpverlening

Bepalen huipplan
Wanneer iemand zich meldt bij de gemeente en niet wordt afgewezen, wordt vastgesteld welke
hulpbehoefte bestaat en op welke manier het schuldhulpverleningstraject dus wordt ingericht. Het
kan zijn dat iemand met een eenmalig advies of met een verwijzing naar een andere betrokken partij
wordt geholpen (verwijzing naar de keten).38 Hierbij kan gedacht worden aan hulp bij het aanleveren
van de juiste informatie aan een schuldeiser, waardoor het pad richting een duurzame financiële
situatie al een stuk duidelijk wordt. Na een doorverwijzing of eenmalig advies kan het zijn dat de
problemen zijn opgelost en iemand dus effectief is geholpen. Wanneer er vervolgens weer een
problematische situatie ontstaat, kan iemand zich wederom melden.
Het komt ook voor dat de gemeentelijk ambtenaar vaststelt dat er sprake is van een crisissituatie39 of
dat iemand nu nog niet in aanmerking komt voot een schuldhulpverleningstraject.4° In dit geval
wordt er eerst aangestuurd op het oplossen van de crisis situatie of het stabiliseren van de situatie.
Een voorbeeld van een crisis is een dreigende uitzetting, waarbij iemand geen alternatieve
woonruimte heeft. Voordat er een oplossing wordt gezocht voor het aflossen van de schulden zal
dan eerst aan een noodoplossing moeten worden gewerkt waardoor iemand toch ergens terecht kan
of de uitzetting wordt afgeblazen. Wanneer de situatie van een persoon weer stabiel is, kan
eventueel worden overgegaan op een schuldenregeling voor het aflossen van schulden.
Schuldhulpverlening kent een breed palet aan mogelijke dienstverlening/instrumenten. Naast een
schuldenregeling voor het aflossen van schulden kan er in het kader van schuldhulpverlening ook
worden besloten flankerende hulp te organiseren.41 Flankerende huip is ondersteuning waarbij niet
direct iets wordt gedaan aan de uitstaande schulden, maar waarbij iemand ondersteund wordt in
relevante zaken hieromheen. Voorbeelden van flankerende hulp zijn:
•
•
•
•

HuIp bij budgetbeheer
Educatie gericht op bureaucratische of financiele bekwaamheid
Therapie gericht op psychologische bekwaamheid
Verslavingszorg

TKamerstukken II, 2015/16, 34 509, nr. 1
38

Jungmann & schruer (2013) 5chets van de Schuldhulpverlening. Hogeschool Utrecht.

39Zoals is vastgelegd in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening: http://wetten.overheid .nI/BWBR0031331/2015-01-01.
° Modules NVVK, via: http://www.nvvk.eu/schuldhulpverlening/modules.
41 iungmann & Schruer (2013) Schets van de Schu!dhu!pverlening.

Hogeschool Utrecht en Modules NVVK, via:

http://www.nvvk.eu/schuldhulpverlening/modules.

3’

Kinderopvang
Bij het bepalen van de hulpvraag van personen en de daaropvolgende besluiten over de te
ontvangen huip is het van belang inzicht te hebben in de specificaties van de precieze
schuldensituatie. Zoals is aangegeven in paragraaf 5.1 kan een schulden situatie per persoon sterk
verschillen. De achtergrond van een persoon (inkomenssituatie en bekwaamheid) en de specfieke
casuistiek (manier waarop schulden zijn ontstaan en de aard en omvang van de schulden) kunnen
sterk uiteenlopen per casus. Daarnaast is het van belang om te constateren of het gaat om niet
kunnen (waarbij ondersteuning en training denkbare hulprichtingen zijn), om niet-willen (waarbij een
strengere aanpak gewenst kan zijn), of om een combinatie hiervan (wat in de meeste gevallen het
geval zal zijn).
Om gemeenten handvatten te geven bij het vaststellen van de hulpvraag zijn in 2011 door Regioplan
verschillende klantprofielen opgesteld.42 Recent onderzoek van Berenschot wijst echter uit dat
gemeenten nog steeds moelte hebben met het bepalen van de juiste huip. Met name op het gebied
van de gedragscomponent is het voor gemeentelijke hulpverleners soms lastig vast te stellen wat de
beste gang van zaken is.43
In figuur 1 is het proces rondom (de toegang tot) het stelsel van schuldhulpverlening schematisch
weergegeven. De blauwe blokken zijn in deze paragraaf aan de orde gekomen. In de volgende
paragraaf gaan we dieper in op de schuldregelingen in het kader van de Wgs (minnelijke regelingen)
en schuidregelingen middels de Wsnp, de oranje blokken.

42 Regioplan (2011) Klantprofieien voorschuldhulpverlening.

Berenschot (2016) Eindrapport evaluatie Wgs. (Knelpunt 5 en 6).

32

Niet melden
(Problematische)
schulden

Schuldhulpverlening

j
Afwijzing

Eenmalig advies

Crisishuip

Flankerende
huip

verwijziog naar
keten

Stabilisatie

Budgetbeheer

Treffen
schuldregeling

Minnelijke
regellng (Ws)

Financiele
educatie
:______

Etcetera.

Einde traject

Schuldenvrij

Figuur 2

-

Beheersbare

Geen resultaat

Schematische weergave schuldhulpvedeningstraject.

Schuidregelingen
Wanneer iemand wordt toegelaten tot de gemeentelijke schuldhulpverlening start een procedure die
er op is gericht een adequate oplossing te vinden gericht op de aflossing van schulden of het
beheersbaar maken van schulden. Binnen de Wgs wordt gezocht naar een minnelijk weg om een
afspraken met schuldeisers te maken, een betalings- en/of een schuidregeling. Hierbij bestaan twee
m ogel ij khed en
1.

2.

De gemeentelijke kredietbank neemt de schulden van de schuldeisers over. Hiermee
herfinanciert de gemeente de schulden en heeft de schuldenaar slechts nog de gemeente als
schuldeiser. Het kan hierbij gaan om het volledige uitstaande bedrag, maar de schulden
kunnen ook gesaneerd worden. In dit geval moeten gemeente en schuldenaar
overeenstemming bereiken met de schuldeisers over de hoogte van de sanering.
De tweede optie is dat de gemeentelijke kredietbank de schulden niet herfinanciert, maar
dat de gemeente enkel bemiddelt tussen schuldenaar en schuldeisers om tot een
betalingsregeling te komen. Ook hier kan het gaan om de betaling van 100% van de
vorderingen of kan de schuld gesaneerd worden. Overeenstemming met de schuldeisers
hierover is dus nog steeds een vereiste.

Modules NVVK, via: http://www.nvvk.eu/schuldhulpverlening/modules.

33

Gezien de in paragraaf 5.1 beschreven complexiteit van schuldsituaties, kan het treffen van een
schuldregeling een uitdagende opgave zijn. Zo moet een schuldhulpverlener45 met tat van
schuldeisers, waaronder verschillende rijkscrediteuren, afstemmen. Daarbij kan het samenstel van
regels zo ingewikkeld zijn dat bij complexe situaties verschillende deskundigen er verschillende
meningen op na houden hoe de situatie geregeld zou moeten worden.
Wanneer de schuldhulpverlener en de schuldenaar er niet samen met de schuldeisers uitkomen zijn
er twee opties. Wanneer slechts enkele van de schuldeisers weigert mee te werken aan een
schuldregeling, kunnen schuldenaar en gemeente via de rechtbank aisnog medewerking afdwingen.46
Als de rechter een verzoek tot een dwangakkoord afwijst, neemt hij het WSNP-verzoek —dat
gelijktijdig met het verzoek om een dwangakkoord op te leggen moeten worden ingediend- in
behandeling. De schuldenaar kan dan, met een verklaring van de gemeente, via de rechtbank een
wettelijke schuldregeling aanvragen, gebaseerd op de Wsnp.47
In het kader van de Wsnp wordt de rechter verzocht een schuidsanering vast te stellen voor de
schuldenaar. Dit heeft verschillende gevolgen, die hieronder in het kort worden toegelicht:
•

•
•

•

De vorderingen op een schuldenaar worden bevroren. Daarnaast worden geplande executies
en beslagen opgeschort. In die zin worden de accumulatie van schulden als beschreven in
paragraaf 5.1.3 dus opgeschort.
De schuldenaar wordt onder bewind gesteld. De bewindvoerder beheert vanaf dat moment
de administratie en financiële situatie van de schuldenaar.
Er zijn vervolgens twee opties:
o Of de bewindvoerder maakt een afspraak met een (gemeentelijke) bank om de
schulden te herfinancieren en dus af te kopen van de schuldeisers.
o Of de bewindvoerder stelt een plan op voor de terugbetaling aan schuldeisers.
De bewindvoerder zet iedere maand het inkomen dat een schuldenaar ontvangt boven het
bestaansminimum apart. De schuldeisers of bank worden afbetaald met at dit apart gezette
geld. De bewindvoerder wordt ook betaald vanuit dit apart gezette geld.

Na drie jaar is het schuldsaneringstraject afgerond en worden de resterende schulden verplicht
kwijtgescholden. De schuldenaar kan hierna dus met een schone lei beginnen. Er bestaat echter een
kans dat de schuldenaar het einde van het Wsnp-traject niet haalt. Dit komt omdat de schuldenaar
aan strenge eisen moet voldoen om in het traject te blijven en hij dan wel voldoende gemotiveerd
moet zijn en blijven. Zo is het verboden nieuwe schulden te maken en moet de schuldenaar, indien
werkloos, zich tot het uiterste inspannen om ten minste voor 36 uur per week werk te vinden.
De uitkomsten van een poging tot het maken van een schuldregeling kunnen dus worden
samengevat in vier kwadranten, zoals schematisch is weergegeven in figuur 2. Hierbij moet
nadrukkelijk worden vermeld dat dit de uitkomsten zijn van de pogingen een schuldregeling te
treffen. De andere onderdelen van een schuldhulpverleningstraject (verwijzingen naar de keten,
stabilisatie en de flankerende hulp) en de mogelijkheid tot uitval niet meegenomen.

‘

Dit kan een gemeentelijk ambtenaar betreffen, meat 00k een private partij.
Hogeschool Utrecht.
Regioplan (2014) Het verhaal achter de cijfers.

46 iungmann & Schruer (2013) Schets van de Schu!dhulpverlening.

34

Minnelijke regeling (Wgs)
Gemeente herfinanciert
de schulden in
overeenstemming met
schuldeisers.

Herfinanciering

Gemeente
ondersteunt in
treffen regeling met
schuldeisers.

Schulden
be mid deli ng

4

Rechter dwingt
akkoord af.
Schuidenaar onder
bewind.
Schulden worden
geherfinancierd bij
een bank.
Na 3 jaar schone id.

Rechter dwingt
akkoord af.
Schuldenaar onder
bewind.
Bewindvoerdertreft
regeling met
schuldeisers
Na 3 jaar schone Iei.

Wettelijke regeling (Wsnp)
Figuur 3

—

Schematische weergave mogelijke uitkomsten van een schuldregeling.

Tijdigheid procedures
Gezien de aard van de trajecten kan het lang duren voordat iemand de juiste hulp ontvangt. Zo kan
er eerst warden gestreefd naar een stabiele situatie, waarna er binnen de Wgs lang wordt gezocht
naar een minnelijke oplossing voor de schuldenproblematiek of het creëren van een beheersbare
situatie. Wanneer dit dan vervolgens bijvoorbeeld niet lukt, kan er uiteindelijk worden begonnen aan
het Wsnp-traject. Gedurende de periode van deze stappen zullen de schulden van de schuldenaar
niet ophouden te bestaan en wordt verdere accumulatie niet voorkomen. Lange doorlooptijden zijn
dus niet alleen frustrerend voor de betrokkenen, maar zijn daarnaast enorm duur.48 Tijdigheid van
het gehele traject en daarbinnen van de afzonderlijke procedures is dus van groat belang. Dit is ook
de reden dat de wacht- en doorlooptijden van een gemeentelijk plan zijn voorgeschreven in de Wgs.

Kwaliteit van hulpverlening
De kwaliteit van het schuldhulpverleningstraject kan sterk wisselen.
Het beleid per gemeente kan en mag verschillen vanwege de decentralisatie van de
schuldhulpverlening. Sommige gemeenten hanteren bijvoorbeeld het beleid waarbij iedereen zo snel
mogelijk naar de Wsnp wordt doorverwezen, terwijl andere gemeenten koste wat kost proberen te
voorkomen dat iemand in de Wsnp terecht komt (voor beide strategieën is lets te zeggen). Het hangt
dus van de specifieke gemeente af welke mogelijkheden een schuldenaar heeft. Daarnaast hangt het
van de specifieke gemeenteambtenaren, hulpverleners en bewindvoerders af hoe de schuldenaar
wordt ondersteund en hoe de onderlinge coördinatie tussen deze personen is. Door het verschil in
mogelijkheden per gemeente en de afhankelijkheid van specifieke personen in termen van
ondersteuning en coördinatie, kan de kwaliteit van het schuldhulpverleningstraject sterk verschillen.

48 In

de evaluatie van de Wgs zijn de lange doorlooptijden 00k genoemd als een van de belangrijkste knelpunten. Zie: Berenschot (2016)
Eindrapport evaluatie Wgs. (knelpunt 2).

35

Ontwikkeling van perspectief
Binnen het schuldhulpverleningstraject is de ontwikkeling van perspectief voor de schuldenaar van
groot belang. Hiermee wordt bedoeld dat het schuldhulpverleningstraject er voor zou moeten zorgen
dat lemand na de huip weer perspectief heeft op een financieel duurzame situatie. Dit geldt zowel
voor de schuldenaar zeif als voor de ditecte omgeving van de schuldenaar: de partner en kinderen.
Kinderen van schuldenaren moeten bijvoorbeeld de kans houden cm additioneel onderwijs te
volgen. In sommige gevallen zijn de probleemsituaties echter zo prangend dat dit perspectief niet
meer aanwezig is.
Wanneer een schuidsituatie wel succesvol wordt aangepakt blijft de ontwikkeling van perspectief van
belang. Uit de evaluatie van de Wgs blijkt namelijk dat de ingezette flankerende huip, bijvoorbeeld
therapie ofopvang, in sommige gemeenten direct wordt stopgezet als iemand een schuidregeting
heeft getroffen.49 Hierdoor kunnen personen ondanks een schuidregeling wellicht snel terugvallen in
de problematische situatie.
Rol en betrokkenheid andere actoren
Een schuldenaar kan naast de huip van de gemeente (in de vorm van een schuldhulptraject of
flankerende huip) ook ondersteund worden door andere betrokken actoren als
vrijwilligersorganisaties en weiwiltende schuldeisers (bijvoorbeeld woningbouwcorporaties of
zorgverzekeraars). Deze andere betrokken partijen kunnen van onschatbare waarde zijn voor een
schuldenaar.
Vrijwilligers kunnen ondersteuning bieden in het voorkomen van probtematische situaties, het
overzichtelijk houden van de financiën en de ondersteuning bij het gemeentelijke traject.
Schuldeisers kunnen met name van toegevoegde waarde zijn door goed rekening te houden met
de individuele karakteristieken van de schuldenaar en persoonlijke betalingsregelingen te treffen.
Zowel vrijwiltigers als schuldeisers kunnen daarnaast een belangrijke rol spelen in de
vroegsignalering van schulden. Vrijwilligers kunnen een Iaagdrempelige eerste stap zijn richting
huip en schuldeisers kunnen de achterstanden als eerste signaleren. Informatie-uitwisseling
tussen vrijwilligers, schuldeisers en gemeenten kan waar mogelijk een waardevolle methode zijn
om schuldenaren vroeg in het traject te helpen.

53. Knelpunten
Op basis van de geschetste dynamiek rondom het ontstaan van problematische schulden situaties en
het schuldhulpverleningstraject kunnen verschillende knelpunten worden geIdentificeerd. In dit
vooronderzoek hebben wij deze knelpunten in samenspraak met experts in twee panelsessies
vastgesteld. In bijlage 9.2 is opgenomen welke experts in de panelsessies hebben bijgedragen.
De geidentificeerde knelpunten vormen het uitgangspunt voor het formuleren van een
beleidsalternatiet. In hootdstuk 7 worden de knelpunten van een toelichting voorzien en worden
verschillende maatregelen voorgesteld die er op gericht zijn deze knelpunten ult de weg te ruimen.
De vijfvoornaamste knelpunten zijn de volgende:
1.

De coördinatie tussen overheidscrediteuren, voornamelijk rijkscrediteuren, onderling en
die tussen hen en hulpverlenende gemeenten ontbreekt

Zie: Berenschot (2016) Eindrapportevaluatie Wqs. (knelpunt 6)

36

ledere rijkscrediteur beschikt over een omvangrijk incassoapparaat, en benut een reeks van
instrumenten am vorderingen te innen. Oak indien sprake is van een kale kip als debiteur,
gaan de inspanningen tat inning zeer lang door. Bovendien richten de rijkscrediteuren zich
gezamenlijk veelal op een en dezelfde groep, maar veelal zander onderlinge coördinatie. De
hulpverlenende gemeentelijke instantles besteden een groat deeP van hun tijd aan overleg
met ieder van de rijkscrediteuren. Dit proces zet zich voort gedurende een eventueel latere
Wsnp procedure.
Oak beschikken sammige rijkscrediteuren over specifieke incassobevoegdheden, waardoor
zij de beslagvrije voet niet altijd behoeven te respecteren. Burgers met problematische
schulden hebben dus veelal te maken met verschillende overheidscrediteuren, die op
uiteenlapende manieren met hun vorderingen omgaan.
2.

De meerderheid van de mensen met problematische schulden ontvangt geen huip van de
overheid.
Mensen met schulden schamen zich vaak, en zijn daarom terughaudend met het zoeken van
hulp. Belangrijker is echter, dat zeer veel gemeenten vooraf al categorieën van debiteuren
uitsluiten van schuldhulpverlening door weigeringsgronden op te sommen (zie haafdstuk 5).
En oak weigeren zij vaak individuele debiteuren. Omdat veel gemeenten al op hun websites
vermelden, welke categarieën de taegang tat schuldhulpverlening wordt geweigerd c.q. voor
weigering in aanmerking kamen, melden veel burgers zich oak niet vaar hulpverlening. Ook
geven gemeenten veelal geen beschikking af van weigering van toelating tot de
schuldhulpverlening. Dan is dus oak geen bezwaar of beroep magelijk. Een van de ernstige
consequenties daarvan is weer, dat daarmee oak de doorgeteiding naar de Wsnp trajecten
voor deze debiteuren is verstapt.

3.

Het moment waatop huip wordt gevraagd is vaak relatief Iaat en bet daarop volgende
tempo van hulpverleningstrajecten is relatief Iaag, waardoor aanzienlijke schuldaccumulatie
optreedt, en de gezandheidsschade voar debiteut en gezinsleden sams ernstig is, en
dientengevolge oak de arbeidsprestatie subaptimaal wardt. Bavendien leidt het felt, dat het
minnelijke en het wettelijke traject achter elkaar zijn geplaatst ook tot een verlenging van de
tatale duur van de schuldhulpverlening. Niet zelden is de duur van een
schuldhulpverleningstraject zes jaar, of zelfs anger.

4.

Op gemeentelijk niveau is de aanwezige expertise niet altijd van de noodzakelijke kwaliteit
am een verbinding tussen persoonsgebanden en casus gebonden karakteristieken optimaal
te leggen. Daatnaast is de coördinatie binnen een gemeente tussen schuldhulpverleners en
andere afdelingen vaak oak niet zander gebreken.
De methode van schuldhulpverlening leidt niet tot, of verhindert zelfs versterking van het
toekomstperspectief van debiteuren en hun gezinsleden, in het bijzonder daar het verbad
am nieuwe schulden te maken, bijvoorbeeld ten behoeve van het valgen van nuttige
investeringen door de debiteur of diens kinderen, omdat regels zaals de hierna genoemde dit
verhinderen. De bewindvoerder tijdens een Wsnp traject heeft immers evenzeer de
belangen van schuldeisers te behartigen als die van de debiteur, en is mede daardoar vaak
gericht op de korte termijn. De schuldhulpverlener in het minnelijke traject heeft weliswaar
een wat ruimere positie, maar zal eveneens rekening houden met de belangen van
schuldeisers. Het verbod am nieuwe schulden te maken brengt oak met zich mee, dat
37

mogelijkerwijze bijvoorbeeld productieve investeringen in opleidingen van kinderen in het
gezin achterwege blijven.
5.

Een groot deel van de mensen die wel huip krijgen eindigt niet schuldenvrij of in een
duurzame flnanciële situatie, als gevoig van niet succesrijke hulpverleningstrajecten.
In het vrijwillige traject is dan doorgeleiding naar de Wsnp mogelijk, maar een niet met
succes afgerond Wsnp traject, een aanzienlijk percentage, Iaat een dorre woestenij achter,
omdat de publieke hulpverleningskanalen zijn uitgeput voor de schuldenaar. In een voltooid
Wsnp traject is sprake van een schone Iei of tenminste beheersbare schulden.
Indien de hulpverlening uitmondt in een toekomstperspectief, is de verwezenlijking van het
perspectief het centrale doel. Daaraan kunnen voor betrokkenen ook verplichtingen zijn
verbonden, waaronder vorderingen van de gemeente. Dan is dus schuldenvrijheid niet het
hoogste goed. Met andere woorden, het schuldenprobleem is vaak onvoldoende opgelost.

Maatschappeltjk perspectief
De situatie random problematische schulden en schuldhulpverlening veroarzaakt zoals aangegeven
in de knelpunten een suboptimale aanpak van problematische schulden. Dit zargt voor nadelige
gevolgen voar de schuldenaar, maar is oak vanuit een maatschappelijk perspectief nadelig. Personen
met een problematische schuldensituatie kunnen een beperkte bijdrage leveren aan de maatschappij
en amvangrijke incassoapparaten warden ingezet am za veel mogelijk van het, in deze situaties,
beperkte beschikbare geld te innen. Persoanlijke gevolgen als een verslechterde gezondheid, een
verminderd vermogen tat werken, een vernietiging van perspectief en eventuele aanraking met
criminaliteit kunnen op maatschappelijk niveau zargen voor aanzienlijke kasten. Deze gevolgen
gelden daarbovenop niet alleen voor de schuldenaar, maar treffen aak de directe omgeving van de
schuldenaar: de partner en kinderen.
In hoofdstuk 6 gaan we dieper in op deze verschillende maatschappelijke kasten en de amvang van
de problematiek vanuit een maatschappelijk perspectief.

5.4. Reeds aangedragen kansrijke oplossingsrichtingen
De problematiek rand schulden en het hulpverleningstraject zijn niet onopgemerkt. Vanuit het
kabinet zijn belangrijke stappen gezet am de problematiek te verlichten middels nieuw beleid. Uit
verschillende anderzaeken van wetenschappers en adviesbureaus zijn daarnaast oak
oplossingsrichtingen aangedragen am de prablematiek te verminderen. Deze paragraaf beschrijft de
(voargenomen) beleidswijzigingen en de aplassingsrichtingen uit andere bronnen.

5.4.1. Aangedragen beleidswijzigingen kabinet
Door het kabinet (in de persoon van de staatsecretaris van SZW) is beleid ontwikkeld am de
prablematiek te verlichten. In de Kamerbrief met de kabinetsreactie op de evaluatie van de Wgs,
warden de verschillende nieuwe maatregelen toegelicht. Hierander warden deze maatregelen
beschreven:
De Rijksincassovisie is op 4 april 2016 door de staatssecretaris van SZW aan de TK
aangeboden. De visie heeft tot doel am overheidsinstanties meer samen te Iaten werken,
zadat er beter rekening wordt gehouden met de magelijkheden en omstandigheden van
iemand met schulden. Het onnadig oplopen van schulden moet warden voarkomen en de

38

visie dient te leiden tot een betere bescherming van de beslagvrije voet en een bespa ring op
bijkomende kosten verbonden aan de inning van de vorderingen.5°
•

Met ingang van 1 januari 2016 zijn alle gerechtsdeurwaarderskantoren aangesloten op het
beslagregister. Het register maakt het mogelijk om de invordering meer gecoordineerd te
laten plaatsvinden, waardoor de schuldenaar niet telkens onder het bestaansminimum zakt.
Bovendien kunnen onnodige kosten worden voorkomen omdat het besluit tot dagvaarding
en beslaglegging met meer informatie wordt genomen.

•

Wetgeving voor de vereenvoudiging van de beslagvrije voet is voorbereid en aan
internetconsultatie onderworpen. In het nieuwe systeem wordt onderscheid gemaakt tussen
vier Ieefsituaties: alleenstaande, alleenstaande ouder, partners, partners met kinderen (< 18
jaar). Op basis van het inkomen wordt voor deze verschillende Ieefsituaties bepaald hoe
hoog de beslagvrije voet is. De benodigde informatie voor de berekening voor de beslagvrije
voet wordt hiermee dus beperkt tot twee variabelen.

•

Het ontwerpbesluit breed moratorium in de gemeentelijke schuldhulpverlening is in oktober
aan de Raad van State gezonden voor advies.. Met de inzet van een breed moratorium,
kunnen gemeenten naar de rechter stappen om een adempauze afte dwingen als zij er niet
op een minnelijke manier uitkomen met de schuldeisers. Wijst een rechter dat toe, dan
moeten schuldeisers voor maximaal zes maanden hun incasso activiteiten opschorten, zodat
de schuldhulpverlening in een financieel stabiele situatie tot passende
vervolgdienstverlening kan komen. In die periode wordt het geld dat de schuldenaar
binnenkrijgt boven het bedrag dat hij nodig heeft om van te leven (de beslagvrije voet) wel al
apart gezet. Daarmee wordt aan het eind van het moratorium alvast een deel van de
schulden afbetaald. Het breed moratorium is daarmee qua karakter anders dan het smal
moratorium dat voorsorteert op een Wsnp-traject. Het brede moratorium zal gelden voor
alle schuldeisers. De beoogde datum van inwerkingtreding is 1 januari 2017.

•

Besluit gegevensuitwisseling schuldhulpverlening. De VNG, Divosa en de NVVK werken uit
waar en met welk doel in het proces van schuldhulpverlening welke gegevens noodzakelijk
zijn. Op basis daarvan wordt bekeken wat de volgende stap is om tot een besluit te komen.5’

•

In januari van ditjaar heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie in een brief aan de
Kamer aangegeven de inning van openstaande sancties op grond van de Wet
administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) te beëindigen na een
succesvol afgeronde minnelijke schuldregeling. Het gaat hierbij om het stopzetten van de
inning van de restschuld.52

•

De minister van VWS heeft maatregelen getroffen in het kader van (tegengaan van)
wanbetalers in de zorg. Met ingang van 1 juli 2016 wordt de bestuursrechtelijke premie
aanzienlijk verlaagd en kunnen wanbetalers zonder tussenkomst van een schuldhulpverlener
uit de wanbetalersregeling stromen als zij een betalingsregeling met de zorgverzekeraar
treffen. Daarnaast is de onderliggende lagere regelgeving om bijstandsgerechtigden onder
bepaalde voorwaarden te laten uitstromen in voorbereiding.53

° Rijksoverheid (2016). R,jksincassovisie. Via: https://www.rijksoverheid.nh/documenten/brieven/2016/04/04/rijksincassovjsje,
51
van

Ministerie
0000149571.
52 Ibid.
Ibid.

sociale Zaken en Werkgelegenheid (2016). Kabinetsreactie evaluatie Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Ref: 2016-

39

5.4.2. Oplossingsrichtingen ult andere bronnen
Veel rapporten over schulden en schuldhulpverlening in Nederland schetsen oplossingsrichtingen om
de problematiek te verlichten. Hieronder worden de meest genoemde oplossingsrichtingen
toegelicht, met daarbij verwijzingen naar de aanbevelingen van individuele rapporten.
Preventie. Veel onderzoekers en adviseurs pleiten voor een betere inzet op de preventie van
schulden.54 Wanneer de schulden voorkomen kunnen worden zullen er logischerwijs minder
problematische situaties ontstaan. Concrete aanbevelingen omvatten onder andere het s’immer
benutten van default keuzes,55 meer inzetten op financiële educatie,56 het versimpelen van het
toeslagensysteem57 en het aansporen tot zelfregulering bij schuldeisers.58
Vroegsignalering. Wanneer schulden dan toch ontstaan is het zaak de problematische schulden zo
vroeg mogelijk aan te pakken om accumulatie te voorkomen. Verschillende rapporten doen
aanbevelingen om deze vroegsignalering beter in te richten. Er wordt gepleit voor sneller contact
tussen schuldenaar en professioneel hulpverlener59 en voor standaardisatie van de methode van
vroegsignatering bij gemeenten.6° Daarnaast wordt door een aantal rapporten gegevensuitwisseling
gezien als de beste manier om de schulden vroegtijdig te signaleren. Zo wordt er gepleit voor een
landelijk informatiesysteem schuldent1 en het makkelijker maken van uitwisselen en opvragen van
informatie over schuldenaren.62 Ook wordt aanbevolen schulden beter en breder te registreren.63
Wegnemen belemmeringen in het schuldhulpverleningstraject. Wanneer de schuldenaar hulp zoekt
bij het oplossen van de problematische schuldensituatie, bestaan er nog verschillende
belemmeringen. Deze belemmeringen worden in verschillende rapporten aangekaart. Zo wordt er
allereerst gepleit de gemeentelijke weigeringsgronden te heroverwegen.64 Daarnaast wordt
aanbevolen de belemmeringen voor de sanering van schulden door specifieke overheidsvorderingen
onder de loep te nemen en te verbeteren.65 Tot slot wordt er ook voor gepleit cliëntenstromen in het
hulpverleningstraject beter in kaart te brengen om eventuele andere belemmeringen te
identificeren.66’
Verhogen van de kwaliteit van het schuldhulpverleningstraject. Naast concrete belemmeringen
wijzen de onderzoeken ook op verbeterpunten in de kwaliteit van het schuldhulpverleningstraject. Er
wordt gepleit om expertise van hulpverleners te verhogen door meer evidence-based te gaan
werkentt of door hulpverleners te trainen op met name gedragscomponenten van de
‘

Platform 31 (2016) Schulden ult de knel, Een verkenning van innovoties bu de aanpak van schulden. & iungmann et al. (2012) Preventie:
voorkomen is beterdan genezen, Hogescholen Utrecht en Amsterdam.
Will Tiemeijer (2016) Eigen Schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief ap problem atische schulden. WRR.
56iungmann & Madern (2016) Duurzame verbetering van gezondfinancieel gedrag. Droom of werkelUkheid? WRR. & Pamfiet: Naar een
beter aanpak van schulden en arm oede, 2016.
Pomflet: Naar een beter aanpak van schulden en arm oede, 2016
Panteia (2010) Zelfregulering in de minnelijke schuldhulpverlening.
Will Tiemeijer (2016) Elgen Schuld? Een gedrogswetenschappelijk perspectief op problematische schulden. WRR.
60 Berenschot (2016) Eindropport evaluatie Wgs.
61iungmann & Anderson (2011) Vroegsignaleringmoeten kon. Social Force.
62
Panteia (2010) Zelfregulering in de minnehjke schuldhulpverlening & Berenschot (2016) Eindrapport evaluatie Wgs.
Pomflet: Naar een beter aanpak van schulden en ormoede, 2016 & Paritas Passé (2012) Debiteuren en crediteuren in de knel door
ongelijke incassobevoegdh eden.
iungmann at al. (2014) Onoplosbare schuldsituoties. Hogeschool Utrecht
65
Pamflet: Noor een beter oonpak van schulden en ormoede, 2016 & iungmann at al. (2014) Onoplosbare schuldsituaties. Hogeschool
Utrecht.
66
Berenschot (2016) Eindrapport evaluatie Wgs.
67
Algemene Rekenkamer (2016) Aanpak problematische schulden.
60
Platform 31 (2016) Schulden ult de knel, Een verkenning von innovaties bU de aanpak van schulden.

40

schuldsituatie.69 Daarbij zouden schuldtrajecten uberhaupt meer rekening moeten houden met deze
gedragscomponent7° en moet de hulp beter worden afgestemd op de individuele situatie van
schuldenaren.7’ In de schuldhulptrajecten moet tot slot altijd een realistische inschatting worden
gemaakt van de daadwerkelijke zelfredzaamheid van schuldenaren72 en moet in echt onoplosbare
situaties worden gezocht naar voorzieningen om de betreffende personen toch te ondersteunen.73
Betere bescherming schuldenaren. Gedurende het gehele traject van het ontstaan van schulden tot
het doorlopen van een schuldhulpverleningstraject moet het bestaansminimum van schuldenaren
beschermd blijven. Aanbevelingen die worden gedaan om deze bescherming te verbeteren richten
zich met name op de beslagvrije voet en de bijzondere bevoegdheden van overheidscrediteuren.
Onderzoekers pleiten voor een betere check voordat deze bevoegdheden worden ingezet74 of voor
de herziening of afschafflng van de bijzondere bevoegdheden.75 Andere manieren om schuldenaren
beter te beschermen zijn het uitbreiden van de lijst met goederen waarop geen beslag mag worden
gelegd76 en het invoeren van een incasso-effectrapportage bij voorstellen voor nieuwe of gewijzigde
bijzondere bevoegdheden, waardoor standaard moet worden gecheckt wat bij samenloop van
incassobevoegdheden (bij huishoudens met problematische schulden) de effecten zijn van de
voorgenomen wetgeving.77
Betere ondersteuning door Rijk. Tot slot formuleren enkele onderzoekers ook aanbevelingen die
moeten leiden tot een betere ondersteuning van gemeenten door het Rijk. Zo is gepleit voor een
handreiking voor gemeenten die duidelijkheid moet verschaffen over de wettelijke activiteiten en
kaders van het Rijk. 78 Daarnaast wordt aanbevolen om vanuit het Rijk meer middelen beschikbaar te
stellen voor het armoede- en schuldenbeleid van gemeenten79 en om het budget voor
beschermingsbewind bij het Rijk in te richten.8° Tot slot wordt gepleit voor het inzichtelijk maken van
de totale schuldenpositie bij het Rijk voor zowel schuldenaar als gemeentelijk hulpverlener.8’

69 Berenschot (2016) Eindropport evaluatie Wgs.

70iungmann et al. (2014) Onoplosbare schuldsituaties. Hogeschool Utrecht.
71
Berenschot (2016) Eindrapport evoluatie Wgs.
72 Platform 31 (2016) Schulden uit
de knel, Een verkenning van innovaties bij de aonpok van schulden.
73iungmann et al. (2014) Onoplosbare schuldsituaties. Hogeschool Utrecht.
Will Tiemeijer (2016) Elgen Schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op problem atische schulden. WRR. & Jungmann et al. (2014)
Onoplosbare schuidsituaties. Hogeschool Utrecht.
Pamflet: Naar een beter aanpak van schulden en armoede, 2016 & Paritas Passé (2012) Debiteuren en crediteuren in de knel door
ongehjke incossobevoegdheden.
76
Paritas Passé (2012) Debiteuren en crediteuren in de knel door ongelijke incassobevoegdheden.
Paritas Passé (2012) Debiteuren en crediteuren in de knel door ongelijke incossobevoegdheden.
78 Berenschot (2016) Eindropport evaluatie Wgs.
Pamfiet: Naar een beter aonpak van schulden en armoede, 2016.
80
Pomflet: Naar een beter oanpak van schulden en arm oede, 2016.
‘ Algemene Rekenkamer (2016) Aanpak problematische schulden.

41

6. Nulsituatie
Zoals beschreven bevat dit rapport een vooronderzoek voor een maatschappelijke kosten
batenanalyse ten aanzien van schuldenproblematiek. Een KBA is een methode cm te bepalen in
hoeverre de baten (positieve effecten van een project in geld uitgedrukt) opwegen tegen de kosten
van dat project. Dit resulteert in een bepaald rendement van de investering. Een KBA kan worden
uitgevoerd vanuit het perspectietvan de maatschappij als geheel; de mkba. Om de baten te kunnen
waarderen, moet het effect van een project in kaart worden gebracht. Hiertoe worden als het ware
twee filmpjes met elkaar vergeleken: een filmpje van hoe de wereld eruit ziet zonder uitvoering van
het project (de nulsituatie), en een filmpje van hoe de wereld er uit ziet met uitvoering van het
project (het projectscenario). Het effect dat het project heeft op de maatschappij, is het verschil
tussen de filmpjes. In deze voorstudie wordt bepaald welke input er beschikbaar is voor de
nulsituatie.
De nulsituatie is de meest waarschijnlijk te achten ontwikkeling die zal plaatsvinden op alle voor de
mkba-relevante markten in het geval dat het huidige beleid van alIe actoren ongewijzigd blijft.
Daarom is het voor de nulsituatie van belang om de effecten van huidig beleid in kaart te brengen. In
de fase na deze voorstudie kunnen dan de effecten van alternatieven daartegen afgezet worden. In
onderstaande box staat de door het CPB gehanteerde definitie van een nulsituatie:82
De nulsituatie volgens CPB definitie

De nulsituatie is de meest waarschijnlijk te achten ontwikkeling die zal plaatsvinden op het voor
de mkba relevante terrein in het geval dat de te beoordelen maatregel niet wordt uitgevoerd. De
nulsituatie wordt in de eerste plaats bepaald door de ontwikkeling van exogene factoren.
Daarnaast omvat de nulsituatie bestaand beleid, voorgenomen maatregelen (tenminste, als de
uitvoering vrijwel onontkoombaar is) en kleinere ingrepen die het probleem deels oplossen of
mitigeren maar geen beleidsalternatief vormen.

6.1. Definities en kwantificering
6.1.1. Omvang van het probleem: huishoudens met schulden
Met betrekking tot de kwantificering van de in hoofdstuk 5 beschreven probleemsituatie is het van
belang nogmaals goed te kijken naar de gehanteerde definities. Er is geen éénduidige definitie van
problematische schulden, en in afhankelijkheid van de gekozen definitie verandert het aantal
huishoudens dat te maken heeft met problematische schulden. In tabel 1 hebben we drie relevante
definities opgenomen: één definitie van de NVVK als brancheorganisatie voor schuldhulpverleners,
en twee definities die gehanteerd zijn in recente rapporten waarin de problematiek kwantitatief in
kaart is gebracht. Het gaat in alle gevallen om standcijfers, geen stroomcijfers. Overigens, waar de
bestaande rapporten vaak uitgaan van huishoudens in plaats van personen, hebben de definities in
de Wgs betrekking op ‘natuurlijke personen’.83

82 PB mkba-(2013). Aigemene

eidraad voor maotschappelijke kosten-batenanalyse, pagina 16.
bij het vinden van een adequate oplossing gericht op de aflossing van schulden indien
redelijkerwijs is te voorzien dat een natuurlijke persoon niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden of indien hij in de
toestand verkeert dat hij heeft opgehouden te betalen, aismede de nazorg;
Verzoeker: persoon die zich tot het college heeft gewend voor schuldhulpverlening. Bron: Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs).
‘ Schuldhulpverlening: het ondersteunen

42

Tabel 1— Overzicht definities en aantallen huishoudens met problematische schulden.

Definkie huishoudens met problematische schulden

Omvang fstandcijfers)

Bron

De situatie waarin van een natuurlijk persoon redelijkerwijs ste voorzien dat

Onbekend

Wet Gemeentelijke

hi] niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden of waarin hij
heeft opgehouden te betalen.

Schuldhulpverlening en NVVK
(gedragscode
schuldhulpverlening, versie mei
2015)

De som van de geëiste maandeli]kse aflossingen op schulden en
betalingsachterstanden is hoger dan de volgens de VTLB-rekenmethode
gecakuleerde aflossingscapaciteit.84
Panteia maakt daarbi] onderscheid tussen zichtbaar en onzichtbaar. Zichtbaar
houdt in dat emend in een traject van schuldhulpverlening zit.
De Algemene Rekenkamer heeft 544.000 huishoudens afgeleid van Panteia.
Het gemiddelde van onzichtbaar + zichtbaar is 552.000 huishoudens

Een huishouden voldoet aan een of meer van de volgende kenmerken:

Onzichtbaar: 351.000-

Panteia (huishoudens in de rode

571.000 huishoudens

ci]fers, pagina 102) en Algemene

zichtbaar: 91.000

Rekenkamer (Aanpak

huishoudens

problematische schulden)

Onzichtbaar
(gemiddeld) +
zichtbaar = 552.000
huishoudens
775.000 huishoudens

meer dan drie soorten achterstallige rekeningen en/of;
•

APE (kosten en baten van
schuldhulpverlening, pagina 22)

achterstallige rekeningen in de categorieen hypotheek, huur,
elektriciteit, gas of water, ziektekostenverzekering, bi] de afbetaling
van leningen en afbetalingsregelingen, en/of;

•

de (totale) omvang van de achterstallige rekening(en) bedraagt meer
dan € 500 en/of:
minstens édn keer per maand of meestal rood staan voor meer dan €
500 en/of:

-

een creditcardschuld hebben van meer dan €500.

APE maakt daarbij onderscheid tussen 3 treden in de risicoladder. Er is sprake
van een Iichte schuld als een huishouden aan één van de hierboven
genoemde kenmerken voldoet. Zware problematische schulden (trede 2)
doen zich voor als een huishouden aan 2 van de indicatoren voldoet en
structureel zware problematische schulden als er sprake is van 3 of meerdere
indicatoren.

Naast de groep met problematische schulden is de groep huishoudens met risicovolle schulden van
belang. Hun schulden zijn niet problematisch, hetgeen hen geen directe doelgroep maakt van het
beleid (het beleid is erop gericht schulden beheersbaar te maken). Volgens Panteia zijn dit
huishoudens met een risico op problematische schulden.85 Voor de mkba zijn deze cijfers we) van
belang, omdat mogelijkerwijs één van de preventieve beleidsvarianten zich richt op deze groep. Een
overzicht van gehanteerde definities en aantallen van huishoudens met risicovolle schulden is
opgenomen in tabel 2.
Aan de basis van de door Panteia en APE gehanteerde methodiek liggen enquëtes. In het geval van
Panteia is dit een voor dit doe) ontworpen enquëte, terwiji APE terugvalt op de DNB household
survey. Een enqufte heeft als voordeel dat er gevraagd kan worden naar specifieke kenmerken van
de populatie. Een belangrijk nadeel is dat niet iedereen de enquëte invult. Zo kan een digitaal minder
vaardig persoon geen internet enquëte invullen. In de DNB household survey zal ook een dergelijk
mechanisme bestaan er moeten 6 verschillende vragenlijsten worden ingevuld. Zeker iemand met
—

problematische schulden zal hiervoor niet altijd de tijd nemen.

84 VTLB=Vrij te laten bed rag.

Panteia (2015). Huishoudens in de rode c,jfers.

43

Tabel 2- Overzicht definities en aantallen huishoudens met risicovolle schulden,

Bran

Definitie huishoudens met risicovolle schulden

Omvang (standcljfers)

Een huishouden voldoet tijdens de onderzoeksperiode aan een of meet van
de 5 kenmetken die in de votige tabel zijn genoemd.

Ongeveet 1,2 mm.

Panteia (huishoudens in de tode

huishoudens (inclusief

cijfets, pagina 15)

huishoudens met
problematische
schulden)
Uit de (multivariate) economettische analyse van de huishoud-data van het
DNB Household Survey blijkt dater een verband is tussen de volgende

980.000 huishoudens

APE (kosten en baten van

(inclusief huishoudens

schuldhulpvetlening, pagina 18)

kenmerken en schuld. Op basis daarvan is het getal geschat:

met probiematische

•

schulden)

leeftijd (jonger dan 40 jaat),

•

huishoudsamenstelling teenoudetgezin),

•

opleiding (laag opgeleid),

•

type inkomen (uitkering) en

•

woonsituatie )woonachtig in zeer stedelijk gebied).

6.L2 Omvang van het probleem: huishoudens in de schuldhulpverlening
Naast de omvang van het probleem is van belang we)k aantal van de huishoudens met
problematische schulden in een schuldhulpverleningstraject zit. Hier zit een groot verschil tussen van
orde grootte 500.000 huishoudens (vergelijk tabel in de vorige paragraaf met de volgende tabel). Dit
komt doordat niet iedereen met schulden huip zoekt, maar ook doordat gemeenten
weigeringsgronden hanteren. Op basis van de Wgs is het mogelijk huishoudens schuldhulpverlening
te weigeren. De Wgs bevat daarvoor niet-limitatieve kan-bepalingen (eerder gebruik maken van
schuldhulpverlening; fraude). Gemeenten kunnen deze weigeringsgronden hanteren, maar ze
kunnen ook verder gaan. Veel gemeenten zo blijkt uit de websites van de gemeenten ze)f— maken
gebruik van deze mogelijkheid. Gebruikte weigeringsgronden zijn dan bijvoorbeeld het hebben van
—

een onderneming of het verwikkeld zijn in een scheiding.
De Algemene Rekenkamer heeft geconcludeerd dat het op Iandelijk niveau niet bekend is welk deel
van de huishoudens met een problematische schud geen huip ontvangt. Het is ook niet bekend
hoeveel huishoudens we) schu(dhulpverlening ontvangen door de gemeente en wat de resultaten
hiervan zijn: hoeveel huishoudens tussentijds uitvallen zonder oplossing van hun problematische
schulden en hoeveel huishoudens met een financieel gezonde situatie eindigen. Om zich hierover
een Iandelijk beeld te kunnen vormen, hebben de staatssecretatis van SZW en de minister van
Veiligheid en Justitie (VenJ) informatie nodig van gemeenten.86 Er zijn we) schattingen gemaakt
—

bijvoorbeeld door Panteia op basis van een enquête. De NVVK publiceert in haarjaarverslag het
aantal aanmeldingen. Dit Iaat zich niet vergelijken met het cijfer van Panteia, omdat het Iaatste een
standgetal is en het eerste een stroomgetal. Bovendien zijn niet aWe gemeenten, maar ongeveer 80%
ervan, aangesloten bij de NVVK.

86 Algemene Rekenkamer (2016). Aanpak van problematische schulden.

44

Tabel 3- Overzicht (schattingen) aantal huishoudens in de schuldhulpverlening.

Huishoudens in de schuIdhupverIening

Omvang

Bron

Aanmeldingen bij NVVK-Ieden in 2015

90.400

NWK (jaarverslag 2015)

huishoudens
(stroomcijfer)
Het geschatte aantal huishoudens dat in de onderzoeksperiode

153.000

Panteia (huishoudens in de

minnelijke SHV ontving. In het onderzoek is gevraagd naar de

huishoudens

rode cijfers, pagina 102)

schulden op dit moment of in de afgelopen 12 maanden. De

(standcilfer)

onderzoeksperiode was oktober 2014 t/m mel 2015, dus de
schatting heeft betrekking op de periode in de 12 maanden
daaraan voorafgaand: oktober 2013 t/m mel 2015.

Panteia schat op basis van beperkte waarnemingen in dat afgerond 60% van de huishoudens met
problematische schulden die hulp (hebben) ontvangen deze hulp ontvangt of ontving van een
organisatie die lid is van de NVVK87. Dit betekent dat het totale aantal aanmeldingen bij gemeenten
hoger ligt. Daarnaast geeft NVVK zelf aan dat aanmeldingen bij wijkteams niet zijn meegenomen.
Ook dit duidt erop, dat de 90.400 aanmeldingen een onderschatting zijn van het aantal huishoudens
dat daadwerkelijk ondersteuning krijgt bij het aanpakken van schulden. Echtet, het aantal
huishoudens dat ondersteuning krijgt zal in ieder geval flink lager zijn dan het aantal huishoudens
met problematische schulden.
Naast huishoudens direct in de schuldhulpverlening, zijn er mensen onder beschermingsbewind. In
de context van problematische schulden heeft het aantal mensen onder beschermingsbewind zonder
nader onderzoek beperkt waarde, aangezien een groot deel hiervan naar verwachting mensen zijn
zonder problematische schulden. Beschermingsbewind is er oak op gericht op schulden te
voorkomen voor kwetsbare mensen. In de recente publicatie van de Rekenkamer neemt de
rekenkamer wel een indicatief aantal mensen op dat onder beschermingsbewind staat (circa 182.000
eind 2014). Volgens de Raad voor de Rechtspraak doen burgers steeds vaker een beroep op
schuldenbewind in plaats van schuldsanering. Over de resultaten van schuldenbewind zijn geen
Iandelijke cijfers beschikbaar.88 Het is dus niet duidelijk in welke mate mensen met (problematische)
schulden op deze wijze schuldenvrij worden of succesvol begeleid warden naar een financieel
stabiele situatie.

6.1.3. Benodigde aanvullende informatie
Er is relatief weinig bekend over de specifieke groep huishoudens met problematische schulden. Tot
nu toe komen deze verbanden uit onderzoeken waarvoor een enquëte gebruikt is. Deze aanpak kent
eerdergenoemde beperkingen (o.a. steekproef). Dat neemt niet weg dat de resultaten op dit
moment het beste zijn wat beschikbaar is. Daarom laten we deze onderstaand zien en lichten we
vervolgens een aanpak toe waarmee waardevolle informatie vergaard kan worden (volledige
registraties).
Uit het onderzoek van Panteia komt naar voren dat er twee huishoudtypes zijn die een relatief grate
kans op prob!ematische schulden hebben.89 Dit zijn:

Pantela (2015), pagina) Huishoudens in de rode cijfers, p. 101.
Algemene Rekenkamer (2016). Aanpak von problemotische schulden.
89 Panteia (2015). Huishoudens in de rode cijfers.

45

•

Samenwonenden zonder kinderen die wonen in een huurhuis en een netto
huishoudinkomen hebben van minder dan 2.000 euro.

•

Alleenstaanden met kinderen die wonen in een huurhuis en een netto huishoudinkomen
hebben van minder dan 1.000 euro.

APE vindt statistisch significante effecten voor de volgende variabelen en schulden:
Tabel 4- Variabelen met significante effecten op het risico op schuden.

Kenmerk

Verband

Jonger dan 40 jaar

++

Eenoudergezin

++

Laag opgeleid
Uitkering

+

Zeer stedelijk gebied

+

Bovenstaande betekent dat er een significant verband is tussen bijvoorbeeld het hebben van
schulden en het opleidingsniveau. Dit kan implicaties hebben voor beleid of voor vroegsignalering.
Voor het uitvoeren van de mkba is het belangrijk om over representatieve gegevens te beschikken.
Vanwege de moeilijkheid bij het bereiken van de groepen met risicovolle of problematische schulden
met een enquëte, is onderzocht welke andere methodes denkbaar zijn. De belangrijkste daarvan is
dataverschafflng door het CBS. Het CBS kan daar mogelijk vanaf begin 2017 een waardevolle bijdrage
aan leveren foverigens met terugwerkende kracht vanaf 2011). Daarvoor moet namelijk wel de
omvang van de schuld bekend zijn, op dit moment is die koppeling van verzekeraars en banken met
de belastingdienst nog onvolledig. Dusjuist over de belangrijkste variabele schuldenniveau is er
op dit moment nog niet voldoende informatie.
—

—

Voor gegevensverzam&ing via het CBS moet een andere definitie van problematische en risicovolle
schulden worden gedefinieerd dan bij de eerder genoemde onderzoeken, bijvoorbeeld schuld
(exciusief de eigen woning) gerelateerd aan de hoogte van het inkomen (besteedbaar inkomen)
vanuit de gedachte dat het beheersbaar zijn van schulden deels afhangt van de aflossingscapaciteit,
die weer deels afhankelijk is van besteedbaar inkomen.
—

De populatie van het onderzoek omvat alle huishoudens in Nederland per eind 2014. Van alle
huishoudens worden de volgende kenmerken bepaald:
•

Besteedbaarjaarinkomen in categorieën

•

Belangrijkste bron van inkomen

•

Samenstelling van het huishouden

•

Huur- of koopwoning

•

Opleidingsniveau van de hoofdkostwinner (voor zover bekend)

•

Leeftijd hoofdkostwinner

•

Wanbetaler zorgverzekering hoofdkostwinner

•

Hoofdkostwinner verdachte van een misdrijf

•

AWBZ-indicatie van hoofdkostwinner

•

Stedelijkheid van het woonadres

•

Huishouden volgt traject in de Wet schuidsanering natuurlijke personen fWsnp)
46

De aanlevering van gegevens door het CBS zal ertoe leiden dat meer zicht ontstaat op de omvang van
de relevante groepen. Hierbij zijn wel enkele kanttekeningen te plaatsen:
•

Er is onzekerheid over het exacte moment van koppeling. Het is niet zeker of de koppeling al
per 2017 plaats kan vinden.

•

Er zullen hoe dan ook aanvullingen door middel van interviews en enquëtes nodig zijn, om de
problematiek nader te kunnen duiden. Zo kan het CBS geen betalingsachterstanden bij
providers van mobiele telefonie en huurachterstanden in beeld brengen.

•

Zoals gezegd is er een nieuwe definitie nodig, zodat de door het CBS aangeleverde gegevens
niet vergelijkbaar zijn met de gegevens uit de eerdere onderzoeken van APE en Pantela.

6.2. Endogene en exogene factoren
In een mkba worden beleidsalternatieven vergeleken met een nulalternatief. Naast het beleid zijn er
echter ook externe factoren die van invloed zijn op de uitkomsten van een mkba. In deze paragraaf
gaan we in op de endogene (beleidsmatige) en exogene factoren.

6.2.1. Hoofdlijnen van het staande beleid
In hoofdstuk 5 van dit rapport is al uitvoerig ingegaan op de huidige situatie rondom een
schuldenaar. In deze paragraaf Iichten wij de hoofdpunten uit deze analyse nogmaals kort toe.

Wet gemeentehjke schzildh ulpvertening
Hoewel gemeenten al lange tijd de schuldhulpverlening in Nederland uitvoeren is het, zoals in
hoofdstuk 2 gezegd, pas vanaf 2012 een wettelijke taak sinds de inwerkingtreding van de Wet
gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs). De wet geeft een ruim kader waarbinnen de gemeente de
schuldhulpverlening zelt kan vormgeven.9° Gemeenten hebben in 2014 extra middelen gekregen
voor het armoede- en schuldenbeleid (70 miljoen euro in 2014 en vanaf 2015 90 miljoen euro
structureel). Gemeenten kunnen deze middelen vrij besteden. Uit onderzoek van Bartels in 2014
blijkt dat gemeenten de middelen ook daadwerkelijk aan armoede en schulden besteden. De VNG
schat in dat de middelen veelal nodig zijn voor de bijzondere bijstand, waarop mensen eerder een
beroep gaan doen vanwege de bezuinigingen op andere regels.91 De directe instrumenten die
gemeenten in kunnen zetten in de schuldhulpverlening zoals vermeld op de website van SZW zijn:92
•

Volledige integrale schuidhuip: De gemeente helpt de schuldenaar niet alleen met tinanciële
problemen, maar ook met problemen met werk, in het gezin of met de gezondheid, en reikt
educatie en therapie waar nodig aan; zie hierboven voor saneringsinstrumenten.

•

Minnelijk traject met bemiddeling door sociale dienst: bij een minnelijk traject maken
schuldenaar en schuldeisers onderling afspraken, zonder dat daar een rechter bij te pas
komt.

•

Budgetbeheer of budgetadvies: De gemeente of een schuldhulpverlener beheert het
inkomen van de schuldenaar, met het oogmerk van stabilisatie en eventueel ook oplossing
van de problematiek.

•

Maatschappelijk werk: Maatschappelijk werk kan mensen helpen die niet in aanmerking
komen voor een minnelijk traject of een wettelijk traject.

90

Zie: http://www.divosa.nh/onderwerpen/schufdhulpverlening.
Zie: https://vng.nh/files/vng/raadgever-armoedebeleid_20150727.pdt.
92 Zie:
https://www.rijksoverheid.nI/onderwerpen/armoede-en-schulden/inhoud/schulden-aanpakken.
91

47

•

Schuidsanering: de gemeente kan eventueel mensen begeleiden naar een wettelijk traject
schuidsanering.

Naast deze instrumenten kan de gemeente inzetten op stabilisatie van de situatie (al dan niet met
behuip van budgetbeheer) of proberen vrijwilligers in te zetten.
De NVVK is de branchevereniging voor schu)dhulpverlening en sociaal bankieren. De publieke
instellingen en private ondernemingen die diensten aanbieden in meer dan 370 van de 390
gemeenten die Nederland rijk is, zijn aangesloten bij de NVVK. De eden van de NVVK hebben zich bij
de uitvoering van schuldhulpverlening gecommitteerd aan de voorschriften van de NVVK. Concreet
betekent dit dat zij zich bij de uitvoering onder meer moeten houden aan voorschriften die zijn
opgenomen in de Gedragscode Schuldhulpverlening. Sancties ontbreken, met uitzondering van de
ontneming van het Iidmaatschap. De NVVK schrijft niet voor welke diensten en producten een
gemeente moet aanbieden. Gemeenten zijn vrij am te bepalen of zij al dan niet schuidsaneringen,
budgetbeheer et cetera aanbieden (maatwerk). Wel schrijft de NVVK ten aanzien van de
verschillende diensten en producten voor hoe deze uitgevoerd moeten warden.93
In het geval van schulden is er vaak ook andere problematiek. In het geval van beperkte schulden kan
de gemeente maatschappelijk werk bieden, omdat vaak de schulden opgelost kunnen warden als de
achterliggende oarzaak wordt opgelost. Dan is er geen sprake van schuldhulpverlening. In het geval
van grate schulden is er sprake van volledige schuldhulp ondersteuning van de gemeente blijft in
—

principe in degelijke gevallen niet beperkt tot de schuldenproblematiek.
Gemeenten kunnen bij het beleid, zoals eerder gemeld, voor schuldhulpverlening weigeringsgronden
hanteren, die vragen we) altijd een individuele afweging. De Wgs Iaat hiervoor ruimte. In de
bovenstaande probleemstelling is zorgvuldig omschreven hoe het wettelijk stelsel er uitziet, en hoe
de daarvan deels afwijkende praktijk zich heeft ontwikkeld.

Wet schuidsanering natuurlijke personen
Op basis van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) kunnen personen die buiten hun
verantwoordelijkheid door schulden in de problemen zijn gekomen onder voorwaarden een
schuldsaneringsregeling bij de rechter afdwingen. Wanneer de rechter een schuldsanering
uitspreekt, dient de schuldenaar gedurende (meestal) drie jaar af te dragen aan zijn schuldeisers.
Mensen met een uitkering zijn dan alles boven de 95 procent van de bijstandsnorm kwijt aan
afdrachten en werkenden alles boven de 100 procent. Zowel in 2008 als in 2012 zijn de criteria voor
toelating tot de Wsnp aangescherpt.

Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap
Oak kunnen mensen met een schuld sinds 2014 beroep doen op schuldenbewind op grand van de
Faillissementswet (Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap; Wcbm).
Schuldenbewind is bedoeld voor mensen die zelf niet in staat zijn am hun financiën te beheren. Het
is gericht op het stabiliseren van de financiële situatie en indien nodig op het zorgen voor
basisvoorzieningen als het betalen van huur, gas, water, Iicht en Ieefgeld. De rechter bepaalt of
iemand toegang krijgt tat schuldenbewind en benoemt een beschermingsbewindvoerder. De
beschermingsbewindvoerder is niet verplicht am een betalingsregeling met schuldeisers te treffen.
Wel behoort de beschermingsbewindvoerder na te gaan of de betreffende persoon onder

‘

Jungmann & Schruers (2013). Schets van de Schuldhulpverlening. Hogeschool Utrecht.

48

schuldenbewind in aanmerking kan komen voor schuldhulpverlening of schuldsanering. Indien dat
het geval is, wordt de beschermingsbewindvoerder geacht de betreffende persoon zo te begeleiden
dat aan de eisen van schuldhulpverlening of schuidsanering voldaan kan worden. Indien de persoon
onder schuldenbewind geen beroep kan doen op schuldhulpverlening of schuldsanering, kan de
beschermingsbewindvoerder een betalingsregeling proberen te treffen met schuldeisers.

Incassobeleid van de overheid
Een relevant beleidsaspect van overheidsbeleid in het kader van de hoofdvraag die betrekking heeft
op het handelen van actoren rondom de schuldenaar, is het incassobeleid van de overheid. Alleen al
van de kant van het Rijk zijn er vaak meerdere schuldeisers bij een schuldenaar betrokken. Zij hebben
verschillend beleid. Dit kan onwenselijke uitkomsten hebben voor de schuldenaar. Het oplossen van
schuldenproblematiek kan vertraagd worden en de beslagvrije voet kan in gevaar komen. In recent
onderzoek zijn verschillende invorderingsregimes in kaart gebracht, welke in het onderstaande kader
worden toegelicht.94

De Belastingdienst stuurt eerst aanmaningen en biedt de mogelijkheid tot uitstel van betaling of
een betalingsregeling. Voor mensen op het sociaal minimum is in bepaalde gevallen ook
kwijtschelding mogelijk. Als iemand geen gebruik maakt van deze mogelijkheden en ook na een
dwangbevel niet betaalt, staan de Belastingdienst diverse mogelijkheden ter beschikking. Zij kan
voor schulden van maximaal € 1000,- automatisch geld van iemands bankrekening afschrijven, en
zij kan teen deel van) het loon of de uitkering vorderen bij iemands werkgever of de
uitkeringsinstantie. Voorts mag de Belastingdienst nog openstaande belastingschulden zo nodig
verrekenen met een lopende belastingteruggave, en nog openstaande schulden voor
teruggevorderde toeslagen verrekenen met lopende toeslagen.
Het CuB kent voor verkeersovertredingen een streng boeteregime. Wie een boete niet op tijd
betaalt, krijgt een aanmaning met een verhoging van vijftig procent, en als hij die ook die niet
betaalt, vier weken later een tweede aanmaning voor een bedrag dat drie keer zo hoog is als de
oorspronkelijke boete (tot voor kort kende het cjib niet de mogelijkheid van een
betatingsregeling, maar sinds 1 juli 2015 is het onder voorwaarden mogelijk betalingsregelingen
te treffen dat in bepaalde gevallen wel mogelijk). Als iemand ook na de tweede aanmaning niet
betaalt, kan het cjib de boete afschrijven van de bankrekening.

Tiemeijer (2016). Elgen schuid? Een gedragswetenschoppel,jk perspectief op problematische schulden. WRR.

49

Als dat niet ukt, zal het cjib een deurwaarder inschakelen am beslag te leggen op het inkomen,
bankrekening of inboedel. Als oak dat geen succes heeft, gaat het dossier terug naar het cjib. Dat
kan dan nog kiezen uit een aantal dwangmiddelen. Eén daarvan is gijzeling van de schuldenaar
voar maximaal één week per boete waarna averigens nag steeds de schuld maet warden
betaald. Het CuB hanteert een kwadrantenmadel am te kamen tat meest effectieve inzet van
—

incassa-instrumenten. Dit maakt anderscheid tussen enerzijds wel of niet kunnen betalen en
anderzijds wel of niet willen betalen. Als iemand bijvoorbeeld niet kan en niet wil betalen, dan
prabeert CuB de persoon naar een ander kwadrant te bewegen. lemand die wel wil betalen maar
dan niet kan, wardt ‘tijd en ruimte’ gegeven (bran: Tenuitvaerlegging financiële sancties, brief TK
van de minister van V&J van 1 juli 2014).
Het uwv is verplicht am teveel betaalde uitkeringen terug te varderen. Als iemand die niet
terugbetaalt, kan het uwv de schuld verrekenen met nag te antvangen uitkeringen, en aak met
een eventueel later te verstrekken bijstandsuitkering. Daarbij moet het uwv rekening houden met
de beslagvrije voet. Na een dwangbevel kan het uwv oak beslag leggen op laon af uitkering. Wie
van het uwv een uitkering antvangt, maet tijdig en carrect alle informatie doorgeven die van
invloed kan zijn op zijn uitkering. Voldoet een uitkeringsgerechtigde niet aan deze zogenaamde
inlichtingenplicht en wardt daardaar ten anrechte te veel uitgekeerd, dan legt uwv een boete op.
Bij de hoogte van de baete haudt het uwv rekening met de verwijtbaarheid, de ernst van de
avertreding en met de financiële situatie van de uitkeringsgerechtigde. SinUs 1 juli 2015 maeten
uitkeringsgerechtigden maandelijks apgeven welke inkomsten zij hebben gehad naast hun
uitkering. Als later (op basis van gegevens van de Belastingdienst) blijkt dat iemand hierbij een
lout heeft gemaakt, verrekent het uwv dit met de valgende betaling in plaats van hiervaar een
boete op te leggen.

6.2.2. Beleidswijziging en -voornemens
In een mkba valt niet alleen het staande beleid binnen de nulsituatie, maar oak beleidsaanpassingen
die waarschijnlijk uitgevoerd gaan warden. In de prableemanalyse, in paragraaf 5.4.1, zijn deze
beleidsvoarnemens reeds toegelicht. Met de opdrachtgever is avereengekamen dat het breed
maratarium en de brede aansluiting op het beslagregister niet zullen warden meegenamen in de
nulsituatie.

6.2.3. Beleidsalternatieven
Naast de hierboven genaemde beleidswijzigingen zijn andere beleidsalternatieven denkbaar. De
beaordeling van die alternatieven is het centrale dael van de mkba. De mogelijke
beleidsalternatieven zijn tijdens de panelsessies geInventariseerd en warden in haafdstuk 7 van dit
rapport taegelicht.

6.2.4. Exogene factoren
Het staande beleid inclusief de vaorgenomen beleidswijzigingen vormen samen de nulsituatie van de
mkba; de avenge beleidswijzigingen maken onderdeel uit van het prajectalternatief c.q. de
prajectalternatieven. Bij de uitwerking van een mkba is het Uaarnaast belangrijk am rekening te
hauden met exagene factaren die de uitkamsten beInvlaeden. Mogelijk blijkt bijvoorbeeld een toe

50

of afname van het aantal huishoudens met problematische schulden niet het gevolg te zijn van een
beleidswijziging, maar van een externe factor.
Een belangrijke factor hierbij is de macro-economische ontwikkeling. De groei of daling van het
aantal huishoudens met (problematische of risicovolle) schulden en de groel of daling van de
gemiddelde schuldenlast hangt samen met macro-economische ontwikkeling. Het is aannemelijk dat
een langere periode van macro-economische voorspoed ertoe Ieidt dat minder huishoudens met
schulden te maken hebben. Andersom zal een Iangdurige recessie erjuist toe leiden dat meer
huishoudens met schulden te maken krijgen.
Ten tweede speelt de verandering in de samenstelling van huishoudens een rol. Er lijkt een verband
te zijn tussen huishoudenomvang en -samenstelling en schuldenproblematiek.95 Een
maatschappelijke trend in richting van meer éénoudergezinnen en éénpersoonshuishoudens kan
leiden tot een stijging van het aantal huishoudens met schulden.
Een derde mogelijk relevante exogene ontwikkeling zou een wijziging van het opleidingsniveau van
inwoners van Nederland kunnen zijn. Dit vindt zijn oorsprong in de aanwas van de bevolking door
migratie van Iaagopgeleiden. Bij het opstellen van de uiteindelijke mkba moet worden bezien of dit
een relevante variabele is.
Ten slotte, zoals reeds boven vermeld, kan de gehanteerde definitie voor problematische en
risicovolle schulden een impact hebben op het aantal huishoudens dat ermee te maken heeft. In die
zin vallen ook de gehanteerde definities onder de exogene factoren.

6.3. Eerste inventarisatie kosten en baten
In dit hoofdstuk worden de kosten en de baten van schuldenbeleid gedefinieerd. De belangrijkste
directe kostenpost is schuldhulpverlening, bezien vanuit de maatschappij als geheel. De baten zijn
complexer: het gaat niet om een project zoals in het openbaar vervoer dat Ieidt tot extra financiële
opbrengsten. Veeleer moet het schuldhulpverleningsbeleid ertoe leiden dat de maatschappelijke
kosten verlaagd worden die ontstaan als huishoudens te ma ken hebben met problematische of

risicovolle schulden.
Hieronder gaan we achtereenvolgens in op de kosten van schuldhulpverlening, de baten (lees: de
vermeden kosten) en de allocatie van deze posten. In het uiteindelijke mkba-onderzoek dienen deze
posten uiteraard nader verdiept te worden.

6.3.1. Kosten van schuldhulpverlening
In een mkba is het belangrijk te bedenken welke kosten specifiek zijn toe te rekenen aan het
betreffende project, dus welke kosten de maatschappij zonder het betreffende project niet had
gemaakt. Als bepaalde kosten die nu voor het betreffende project worden gemaakt anders ook
waren gemaakt, tellen ze niet mee voor de mkba. Bijvoorbeeld: naast de directe inzet van
budgetbeheer bij schuldhulpverlening, wordt er soms maatschappelijke ondersteuning geboden. In
een dergelijk geval moet worden bedacht of de kosten van maatschappelijke ondersteuning ook
waren gemaakt zonder schulden (dan tellen ze niet mee in de mkba, want dan zijn deze kosten niet
specifiek aan schulden toe te rekenen), of dat het hier om extra kosten gaat, die zonder schulden niet
Panteia (huishoudens2Ol5). Huishoudens in de rode cUfers concludeert dat samenwonen de kans op schulden vergroot en kinderen de
kans op schulden verkleinen en APE concludeert dan er een relatie is tussen schulden en eenoudergezinnen.

51

waren gemaakt (dan tellen ze we! mee in de mkba).96 Nota bene, de wet gemeentelijke
schuldhulpverlening gaat uit van integrale schuldhulpverlening. Dat vraagt dat de onderliggende
oorzaak wordt aangepakt.
In de onderstaande tabel is een inventarisatie van kostenposten toegedeeld aan de partij die ze
draagt.97 Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen de directe kosten van
schuldhulpverlening enerzijds en de overige c.q. indirecte kosten anderzijds.
Tabel 5- Overzicht directe en indirecte kosten schuldenproblematiek.

Crediteuren

MaatschapplJ overig

Preventie en vroegsignalering

Kosten Wsnp (exci.

Wsnp Rechtbank

Aanmelding en intake

rechtbank)

Informatie en advies

Preventie

Gemeente
Directe kosten
schuldhulpverlening

Crisisinterventie
Beschermingsbewind, budget
coaching, budgetbeheer
Betalingsregeling en
herfinanciering
Schuidregeling
Wsnp verkiaring
Nazorg
Overige (indirecte)

Verlenging WWB-uitkering

Gederfde inkomsten

kosten door
schuldenproblematiek

Bijzondere bijstand (inclusief

schuldeisers

beschermingsbewind)

Incassokosten

Re-integratietraject

Afsluitingen

Apparaatskosten

Huisuitzettingen

Gederfd BBP door
ziekteverzuim
Gederfd BBP door
werkloosheid
Criminaliteit?

Gederfde inkomsten sociale
dienst

Verlies

Maatschappelijke opvang

Beperkt ontplooiing
kinderen?

Incassokosten

arbeidsproductiviteit?

Hierna zullen we de kosten voor zover bekend m.b.t. bovenstaande kostensoorten kwantificeren. Dit
doen we grotendeels op basis van het eerdere onderzoek van APE: de kosten en baten van
schuldhulpverlening (2011). Voor een op te stellen mkba moeten de bedragen geactualiseerd
worden.

6.3.2. Directe kostensoorten
Onderstaand presenteren we de directe kosten van schuldhulpverlening. Daarbij geven we aan bij
wie deze kosten vallen (pattij) en wat de bron is waarmee de omvang is bepaald. Met eenmalig
wordt bedoeld dat de kostenpost 1 keer per traject voorkomt. Binnen het traject wordt het
genoemde bedrag niet noodzakelijkerwijs in 1 keer uitgegeven. Bedragen van individuele trajecten
kunnen uiteraard afwijken van dit gestelde normbedrag (gemiddelde). Als voorbeeld, de werkelijke
kosten van budgetbeheer zullen per casus afhangen van de ernst van de problematiek.

96 Afgeleid van: RebeiGroup (2007). KBA Kamers

met Kansen Nederland.

‘ Afgeleid van APE (2011). Kosten en baten van schu!dhulpverlening.

52

Tabel 6- Overzicht directe kosten schuldhulpverlening.

Kostenpost

Bedrag in

Partij

Frequentie

Gemeente

Eenmalig

Bron

euro
Aanmelding en intake

520

Uurtarief: van Verker en Vos
schuldhulpverlening (67,50)
Formatie: Formatiecalculatie model
Schuldhulpverlening Stimulansz (2010)

Informatie en advies

261

Gemeente

Eenmalig

Uurtarief: van Verker en Vos
schuldhulpverlening (67,50)

Crisisinterventie

279

Gemeente

Eenmalig

Formatie: Formatiecalculatie model
Schuldhulpverlening Stimulansz (2010)

Stabilisatie:

855

Gemeente

Eenmalig

budgetbeheer
Stabilisatie:

Uurtarief: van Verker en Vos
schuldhulpverlening (67,50)

96$

Gemeente

Eenmalig

beschermingsbewind

Formatie: Formatiecalculatie model
Schuldhulpverlening Stimulansz (2010)

622

Gemeente

Eenmalig

Uurtarief: van Verker en Vos
schuldhulpverlening (67,50)

482

Gemeente

Eenmalig

Formatie: Formatiecalculatie model
Schuldhulpverlening Stimulansz (2010)

1.024

Gemeente

Eenmalig

Uurtarief: van Verker en Vos
schuldhulpverlening (67,50)

Wsnp verklaring

273

Gemeente

Eenmalig

Formatie: Formatiecalculatie model
Schuldhulpverlening Stimulansz (2010)

Kosten Wsnp (boedel)

8.100

Crediteuren

Eenmalig

Gesprekken met Stimulansz

Kosten Wsnp

2.500

Maatschappij

Eenmalig

Aanname op basis van gesprekken met
Stimulansz, gebaseerd op de subsidie

Stabilisatie: budget
coaching
Betalingsregeling en
herfinanciering
Schuldregeling
(minnelijke regeling)

overig

frechtbank)

die de Raad voor de Rechtsbijstand
krijgt voor de uitvoering van de Wsnp
Nazorg

154

Preventie

75

energiebedrijven
Preventie corporaties

Gemeente

Eenmalig

Wurtarief: van Verker en Vos
schuldhulpverlening (67,50)

Maatschappij

Eenmalig

APE

Eenmalig

APE

overig
75

Maatschappij
overig

De maatschappelijke kosten van schuldenproblematiek beperken zich niet tot de groep huishoudens
die zich (bij de gemeente) meldt met schuldenproblematiek. Er zijn ook kosten die gepaard gaan met
schuldenproblematiek van huishoudens die hun schuldenproblematiek proberen zeif op te lossen, al
dan niet omdat zij niet in aanmerking komen voor ondersteuning. Deze kosten onttrekken zich op dit
moment nog aan het blikveld van onderzoekers, zodat hier een b&angrijk hiaat Iigt dat in een
toekomstig onderzoek verder ingevuld kan worden.

53

De kosten van hetverlenen van schuldhulpverlening hangen at van de mate waarin iemand met
schulden, die am hulp vraagt, moet warden geholpen met het oplossen van de situatie. Dit spreekt
voor zich: de kosten van alleen budgetbeheer zijn lager dan de kosten van het helpen van iemand als
daar uiteindelijk Wsnp voor nodig is. De volgende tabel illustreert dit aan de hand van 3 varianten.
De kosten van de varianten tellen op bij de kosten van de vorige varianten, omdat de varianten
telkens verder gaan in de schuldhulpverlening. Uiteraard zijn er andere varianten dan deze
voorbeelden denkbaar, de voorbeelden zijn echter illustratief voor de mate waarin kosten op kunnen
lopen wanneer meerdere interventies (vanuit verschillende partijen) warden taegepast. De
onderstaande tabel toont de directe kosten. Oak van de indirecte kosten mag verwacht warden dat
ze oplopen naarmate er meer intensieve hulpverlening nodig is, met de hoogste indirecte kosten in
variant 3. Indirecte kosten maken geen onderdeel uit van onderstaande tabel, gezien de onzekerheid
die gepaard gaat met de inschattingen hiervan. In de volgende paragraaf gaan we nader in op
indirecte kosten en laten we de belangrijkste posten zien.
Tabe 7- Kosten bij drie varianten schuldhulpverlening.

Basisvariant. (C)

1. Budgetbeheer

2. Er is schuldsanering

3. Er wordt

i.c.m.

nodig (C)

doorgeleld naar
Wsnp (C)

budgetcoaching
volstaat (C)
Gemeente
Aanmelding en

520

520

520

520

261

261

261

261

855

855

855

622

622

622

intake
Informatie en advies
Stabilisatie:
budgetbeheer
Stabilisatie:
budgetcoaching
Nazorg

154

Betalingsregeling en
herfinanciering

154

154

482

482

968

968

Stabilisatie:
beschermingsbewind
Minnelijke
schuldregeling

1.024

Wsnp verklaring

1.024
273

Crediteuren
Kosten Wsnp

8.100

(boedel)
Rechter
Kosten Wsnp
(rechtbank)

2.500

Bewindvoerder
Overig maatschappij
Preventie
energiebedrijven

75

75

75

75

Preventie
corporaties

75

75

75

75

TOTAAL

931

2.562

5.036

15.909

54

6.3.3. Indirecte kostensoorten
Voor alle kostensoorten geldt dat steeds moet worden bedacht in hoeverre een gesignaleerd eftect,
bijvoorbeeld een bepaalde gedragsverandering, daadwerkelijk toe te rekenen is aan schulden en
schuldhulpverlening. Alleen die effecten die worden veroorzaakt door schulden en
schuldhulpverlening tellen mee in de mkba. Effecten die ook zonder schuldhulpverlening zouden zijn
bereikt tellen niet mee, net als dat kosten die ook zonder schuldenproblematiek zouden optreden
niet meetellen. Een voorbeeld is criminaliteit als kostensoort. Deze mag alleen worden meegenomen
als de causaliteit met schuldenproblematiek voldoende is aangetoond. Er zijn veel dossierstudies
gedaan, die gebruikt kunnen worden voor het schatten van deze effecten.
Zoals door Platform 31 is geconstateerd is de impact van financiële problemen groot: “langduriger
gebruik van uitkeringen, hoger ziekteverzuim op het werk, slechtere relaties met familie en vrienden,
toenemende fysieke en psychische klachten en een grotere kans op recidive bij criminaliteit”.98
Onderstaand gaan we op de kosten in. Bij succesvol schuldhulpverleningsbeleid ontstaan deze kosten
niet, zodat er sprake is van maatschappelijke baten.
Ten eerste zijn er kosten doordat mensen met een uitkering en schulden vaak langer in de bijstand
zitten dan mensen zonder schulden. Als mensen tijdens hun uitkering aan schuldenproblematiek
werken dan kan de bijstandsuitkering naar schatting 4 maanden eerder gestopt worden. 36 procent
van de schuldenaren die instromen in de schuldhulpverlening ontvangen een bijstandsuitkering.99
Wanneer iemand werkt in plaats van een uitkering ontvangt, nemen de baten voor de maatschappij
toe met de hoogte van de uitkering (de uitkering weerspiegelt de toegevoegde waarde die het
individu levert aan de economie). Hier wordt de misgelopen vrije tijd van het individu van
afgetrokken fhet individu geniet immers minder vrije tijd als hij werkt dan wanneer hij een uitkering
ontvangt). De ‘waarde’ van de vrije tijd die verloren gaat is minimaal het verschil tussen het loon en
de bijstandsuitkering. Omdat we niet weten hoe groot dit verschil is, nemen we een waarde die hier
tussenin ligt. Voor dit loon gaan we (behoudend) ult van het minimumloon. Naast bijstand zijn re
integratiekosten, bijzondere bijstand, de kosten voor maatschappelijke opvang en kosten voor het
overnemen van schulden relevante kostensoorten bij de gemeente.
Ten tweede zijn er kosten door ziekte van schuldenaars, of verminderde gezondheid. Uit onderzoek
blijkt dat bij mensen met problematische schulden hogere kans hebben op overgewicht (56,8% heeft
overgewicht vs. 44,3% van de controlegroep) en een hogere kans op rugklachten (80,8% vs. 22,2% bij
de controlegroep). Ook hebben schuldenaars vaker psychische problemen. Dit blijkt ult een
presentatie van Platform 31 voor de gemeente Rotterdam. Platform 31 beroept zich daarbij op
onderzoeken van Ochsmann e.a., Universiteit Aken, 2009; Ruger, H. e.a. Universiteit Mainz, 2013 en
Rüger, H. e.a., Universiteit Mainz, 2009. Van de mensen met problematische schulden heeft 53
procent last van gezondheidsproblemen, stress, slapeloosheid en/of bevindt zich in een depressie.’°°
Daardoor doen schuldenaren meer dan gemiddeld een beroep op zorg.
Ten derde zijn er kosten door een verlies aan arbeidsproductiviteit vanwege ziekteverzuim of
verminderde concentratie (zie paragraaf 4.2 van NIBUD, een overkoepelende bIlk op schulden in
Nederland). Ult een peiling van het Nibud’°’ blijkt dat 79 procent van de ondervraagde bedrijven te
maken heeft met financiële problemen en loonbeslagen van werknemers. Deze problemen hebben
98 Platform 31: Het

effectt2ol6). impact van schuldenfinancie/e probiemen op gezondheid.
Regioplan (2011). Schuldhuipveriening loont!
°°
Nibud (2014). Overkoepelende bilk op de omvang en preventie van schuiden in Nederiand.
101 Nibud (2012). Schuidhuipveriening in bedrijf Financikie probiemen op de werkvioer. Nibud.

55

effect op de arbeidsproductiviteit van de werknemers. Werkgevers geven aan dat de werknemers
met financiële problemen zich vaker ziekmelden, stressgevoeliger zijn, last hebben van
concentratieproblemen en onder werktijd bellen met schuldeisers en deurwaarders. De helft van de
werkgevers in de peiling schat in dat een werknemer met financiële problemen maximaal 20 procent
minder productief is. Een kwart schat het verlies tussen de 20 en de 25 procent en nog een kwart
schat het verlies aan productiviteit zelfs in op 25 procent of meer. De helft van de ondervraagden
schat het aantal ziekte gerelateerde verzuimdagen per jaar, als gevoig van financiële problemen bij
werknemers, in op maximaal 9 dagen per jaar. Een kwart schat het aantal ziekte gerelateerde
verzuimdagen in tussen de 9 en de 14 dagen. En nog een kwart schat dat zelfs in op meer dan 14
dagen per jaar.’°2 Ook de verwerking van een loonbeslag kost tijd, dat wordt door de werkgevers in
de peiling op ongeveer één uur per loonbeslag geschat. Ook uit Amerikaans onderzoek blijkt dat
mensen met schulden minder productief zijn dan werknemers zonder schulden en dat zij tijdens
werktijd vaker bezig zijn met hun financiën.’°3 Werknemers met schulden zijn naar schatting 2,7
dagen minder aan het werk per maand dan mensen zonder schulden. Garman, Leech, & Grable
(1996) schatten in dat 15 procent van de werknemers in de Verenigde Staten dusdanige financiële
problemen hebben dat hun werk daardoor wordt beInvloed. Het verlies aan arbeidsproductiviteit
schatten ze per werknemer in op 40 tot 50 procent, het totale productiviteitsverlies voor een bedrijf
is daardoor 10 procent of meer.
Ten vierde ontstaan er kosten door huisuitzettingen van schuldenaren en in het verlengde hiervan
kosten van maatschappelijke opvang.
Ten vijfde zijn er kosten van criminaliteit. Op basis van onderzoek van het Kohnstamm instituut
kunnen we concluderen dat er een verband is tussen het hebben van schulden en crimineel gedrag.
Zowel adolescenten alsjongvolwassenen die meer of hogere schulden hebben, vertonen gemiddeld
meer crimineel gedrag. Schuld is zowel een oorzaak als een gevolg van criminaliteit.
Ten zesde ontstaan kosten doordat kinderen van schuldenaren minder kansen hebben zich te
ontplooien. Minder mogelijkheden vanuit het Rijk om de studie te financieren zorgt ervoor dat
wellicht minder mensen gaan studeren, de afname zou het grootst kunnen zijn bij kinderen van
schuldenaars. Hierop aanvullend kunnen schulden ook een effect hebben op de uitgaven aan
Jeugdhulp, omdat kinderen opgroeien in een gezin met veel stress. Gemeentelijke kosten kunnen
ook lopen via Veilig Thuis.
Geen financieel effect in de zin van een mkba, maar we) een belangrijk effect om inzichtelijk te
ma ken, is het niet aflossen van schulden, a) dan niet door kwijtschelding. Dit zorgt voor een
herverdeling van middelen en het kan een positief effect hebben op de schuldenaar, aangezien
mensen zonder schulden productiever zijn, minder ziek etc. Tegelijkertijd is er de kost voor de
schuldeiser, gelijk aan het bedrag van de kwijtschelding. De maatschappelijke kosten bevinden zich
daarom tussen nul en het gemiddelde bedrag dat wordt kwijtgescholden.
Nadere analyse verdient de vraag of private incassokosten een financieel effect in de zin van een
mkba zijn. Kosten die één partij voor incasso maakt, zijn namelijk tegelijkertijd inkomsten voor een
partij die de incassoprocedure uitvoert. Daarmee hebben incassokosten kenmerken van een
herverdelingseffect. Overigens zijn de kosten van incasso aan Rijks zijde niet bekend. Voor de

002
100

Nibud (2012). Schuldhulpverlening in bedrijf Financiële problemen op de werkvloer. Nibud.
Kim & Garman (2004). Financial stress, pay satisfaction, and workplace performance. Compensations and Benefits Review, 69—76.

56

uiteindelijke mkba bevelen wij aan om per variant de mutatie op de incassokosten inzichtelijk te
maken.

Tabel 8- Overzicht indirecte kosten.

Kostenpost

Bedrag in

Partij

Frequentie

Bron

Eenmalig

APE

]aarlijks

Stimulansz (2009): Jaarrapport

euro
Ziekte

NTB

Maatschappij
overig

Verlies aan

NIB

arbeidsproductiviteit
Huisuitzettingen

Maatschappij
overig

5.450.-

Maatschappij
overig

Afgenomen kansen voor

NTB

WWB uitkering

Maatschappij
overig

kinderen
14.000

Gemeente

Benchmark WWB
Bijzondere Bijstand

821

Gemeente

iaarlijks

SZW (2011): Samen aan de slag.
Tweede evluatieronde bestuurlijk
akkoord participatie

Re-integratiekosten

4,480

Gemeente

iaarlijks

Kostenberekening o.b.v. financidle
planningstool WWB van APE

Apparaatskosten

3.500

Gemeente

iaarlijks

Kostenberekening o.b.v. financiële
planningstool WWB van APE

Incassokosten

NIB

Rijk/

Eenmalig

Gemeente/
maatschappij
overig
Schulden sociale dienst

2.200

Gemeente

Eenmalig

Input van gemeenten op het
Stimulansz/Nibud platform 2011

Maatschappelijke

35.000

Gemeente

iaarlijks

Berenschot (2010):
Evaluatieonderzoek ‘Vroeg Eropaf I’

opvang

Volkskredietbank Noord-Oost
Groningen (2007)
Maatschappelijk rendement integrale
schuldhulpverlening
Gederfde inkomsten

NTB

schuldeisers

57

7. Beleidsalternatief
Tot de vervaardiging van een maatschappelijke kosten-batenanalyse behoort het doorrekenen van
een alternatief voor de huidige situatie de nulsituatie dat verbetering belooft te brengen, het
-

-

be leidsa Ite rnatief.
In de offerte is het beleidsalternatief als volgt omschreven:
“Een beleidsalternatief is de kleinst mogelijke verzameling van onderling samenhangende
maatregelen die naar verwachting technisch en juridisch uitvoetbaar is, economisch haalbaar
is en een aannemelijke relatie heeft met de in de probleemanalyse vastgestelde knelpunten.
Aangezien het aannemelijk is dat dit kabinet niets meer met de uitkomsten van de mkba kan
gaan doen, moeten de beleidsalternatieven zo veel mogelijk het politieke spectrum bedienen
en niet vanuit één partijideologie zijn ingestoken.”
De hoofdvraag van het vooronderzoek heeft betrekking op de vraag, hoe de verschillende actoren
rondom de schuldenaar dienen te handelen en hun handelen ten opzichte van elkaar af te stemmen,
zodat het bestaansminimum (de beslag vrije voet) van de schuldenaar beschermd blijft. Het
uiteindelijke doel is te komen tot maatregelen die zorgen voor enerzijds een betere bescherming van
het bestaansminimum en anderzijds een effectiever en efflciënter incassosysteem voor
overheidsschuldeisers.
Het opstellen van het beleidsalternatief maakt deel uit van het vooronderzoek.
In dit onderzoek is het beleidsalternatief bepaald op grond van de oordeelsvorming van een panel
met een toets door het ethisch comité. De samenstelling van beide gremia is opgenomen in bijlagen
9.2 en 9.3. Aan het panel is een conceptprobleemstelling alsmede een concept van de nulsituatie
voorgelegd. Daarnaast is een lijst met de voornaamste knelpunten in de nulsituatie en een aantal
abstracte criteria voor verbetering voorgelegd. Het panel heeft in een tweetal zittingen vergaderd.
Daarnaast hebben separate besprekingen plaats gevonden met personen, die de panelzittingen niet
konden bijwonen. De verslagen van de panelzittingen zijn teruggekoppeld naar de aanwezigen met
het verzoek om commentaar. Vervolgens is een conceptbeleidsalternatief ontworpen dat wederom
voor commentaar aan de leden van het panel is voorgelegd. Het ethisch comité heeft gereageerd op
een bijgesteld concept.
In het beleidsalternatief bestaat uit een klein aantal preabele randvoorwaarden voor duurzame
verbetering enerzijds en uit een reeks van maatregelen anderzijds. De reeks van maatregelen is
mede in onderling samenhangen te bezien. Deze maatregelen ruimen de knelpunten uit de weg.
De prealabele randvoorwaarden behoeven geen afzonderlijke berekeningen. Deze zijn in het
beleidsalternatief voorop gesteld en maken daarvan deel uit. Zij zullen echter geen deel uitmaken
van de mkba in engere zin, omdat er niet aan gerekend wordt.
Voor elke afzonderlijke maatregel is een maatschappelijke kosten-batenberekening gewenst, maar
daarnaast is het noodzakelijk om een salderende maatschappelijke kosten-batenberekening uit te
voeren voor de samenloop van de in beschouwing te nemen maatregelen. Dus zullen ook
berekeningen nodig zijn voor iedere combinatie van die maatregelen, waarvan de consequenties in
elkaar grijpen.
58

Indien de effectiviteit van een maatregel niet aan twijfel onderhevig is, bijvoorbeeld omdat de
handelende overheid zeif de effectiviteit bepaalt, ware te volstaan met een enkelvoudige berekening
van maatschappelijke kosten en baten. Indien omtrent de effectiviteit onzekerheid bestaat, omdat
de maatregel nog niet in de praktijk is toegepast, zodat empirie ontbreekt, zal de berekening zich
uitstrekken tot het bepalen van het percentage effectiviteit, dat ten minste moet zijn bereikt om de
maatregel effectief te kunnen noemen. Dit is materieel gelijk aan de bepaling van een bandbreedte
waarin de maatregel rendabel is, nameiijk tussen voornoemd percentage en honderd.

7J. Knelpunten
Zoals uit de probleemanalyse blijkt, is van bescherming van het bestaansminimum in de huidige
praktijk op tal van punten geen sprake. Soms omdat de beslagvrije voet niet is beschermd, en ook
wanneer het totale inkomen, inclusief uitkeringen en toeslagen, onder het bestaansminimum blijft,
bijvoorbeeld als gevolg van sancties in de vorm van kortingen op uitkeringen. Het beleidsalternatief is
er op gericht een oplossing te bieden voor de vijf ernstigste knelpunten in de probleemanalyse. Het
beleidsalternatiefvertrekt vanuit de beschreven nulsituatie, en bestaat zoals te doen gebruikelijk bij
-

een mkba

-

ult samenhangende maatregelen die de nulsituatie veranderen.

De 5 voornaamste knelpunten in de huidige situatie die ult ons onderzoek zijn gebleken:
1.

De coördinatie tussen overheidscrediteuren, voornamelijk rijkscrediteuren, onderling en
die tussen hen en hulpverlenende gemeenten ontbreekt
ledere rijkscrediteur beschikt over een omvangrijk incassoapparaat, en benut een reeks van
instrumenten om vorderingen te innen. Ook indien sprake is van een kale kip als debiteur,
gaan de inspanningen tot inning zeer lang door. Bovendien richten de rijkscrediteuren zich
gezamenlijk veelal op een en dezelfde groep, maar veelal zonder onderlinge coördinatie. De
hulpverlenende gemeentelijke instanties besteden een groot deel van hun tijd aan overleg
met ieder van de rijkscrediteuren. Dit proces zet zich voort gedurende een eventueel latere
Wsnp procedure.
Ook beschikken sommige rijkscrediteuren over specifieke incassobevoegdheden, waardoor
zij de beslagvrije voet niet altijd behoeven te respecteren. Burgers met problematische
schulden hebben dus veelal te maken met verschillende overheidscrediteuren, die op
uiteenlopende manieren met hun vorderingen omgaan.

2.

De meerderheid van de mensen met problematische schulden ontvangt geen huip van de
overheid.
Mensen met schulden schamen zich vaak, en zijn daarom terughoudend met het zoeken van
hulp. Belangrijker is echter, dat onderzoekers menen dat mensen niet bij gemeenten
aankloppen omdat veel gemeenten vooraf al categorieën van debiteuren uitsluiten van
schuldhulpverlening door bijvoorbeeld op hun websites weigeringsgronden op te sommen
(zie hoofdstuk 5). En ook weigeren zij naar waarneming vaak individuele debiteuren. Omdat
veel gemeenten al op hun websites vermelden, welke categorieën de toegang tot
schuldhulpverlening wordt geweigerd c.q. voor weigering in aanmerking komen, denken de
onderzoekers dat melden veel burgers zich ook niet voor hulpverlening melden. Ook geven
gemeenten veelal geen beschikking af van weigering van toelating tot de
schuldhulpverlening. Dan is dus ook geen bezwaar of beroep mogelijk. Een van de ernstige
consequenties daarvan is weer, dat daarmee ook de doorgeleiding naar de Wsnp trajecten
voor deze debiteuren is verstopt.
59

3.

Het moment waarop huip wordt gevraagd is vaak relatief Iaat en het daarop volgende
tempo van hulpverleningstrajecten is relatief Iaag, waardoor aanzienlijke schuldaccumulatie
optreedt, en de gezondheidsschade voor debiteur en gezinsleden soms ernstig is, en
dientengevolge ook de arbeidsprestatie suboptimaal wordt. Bovendien Ieidt het feit, dat het
minnelijke en het wettelijke traject achter elkaar zijn geplaatst oak tot een verlenging van de
totale duur van de schuldhulpverlening. Niet zelden is de duur van een
schuldhulpverleningstraject zes jaar, of zelfs anger.

4.

Op gemeentelijk niveau is de aanwezige expertise niet altijd van de noodzakelijke kwaliteit
am een verbinding tussen persoonsgebonden en casus gebonden karakteristieken optimaal
te leggen. Daarnaast is de coördinatie binnen een gemeente tussen schuldhulpverleners en
andere aldelingen vaak oak niet zonder gebreken.
De methode van schuldhulpverlening Ieidt niet tot, of verhindett zelfs versterking van het
toekomstperspectief van debiteuren en hun gezinsleden, in het bijzonder door het verbod
am nieuwe schulden te maken, bijvoarbeeld ten behoeve van het valgen van nuttige
investeringen door de debiteur of diens kinderen, omdat regels zoals de hierna genoemde dit
verhinderen. De bewindvoerder tijdens een Wsnp traject heeft immers evenzeer de
belangen van schuldeisers te behartigen als die van de debiteur, en is mede daardoor vaak
gericht op de korte termijn. De schuldhulpverlener in het minnelijke traject heeft weliswaar
een wat ruimere positie, maar zal eveneens rekening houden met de belangen van
schuldeisers. Het verbod am nieuwe schulden te maken brengt oak met zich mee, dat
mogelijkerwijze bijvoorbeeld productieve investeringen in opleidingen van kinderen in het
gezin achterwege blijven.

5.

Een groot deel van de mensen die wel huip krijgen eindigt niet schuldenvrij of in een
duurzame financiële situatie, als gevoig van niet succesrijke hulpverleningstrajecten.
In het vrijwillige traject is dan doorgeleiding naar de Wsnp mogelijk, maar een niet met
succes afgerond Wsnp traject, een aanzienlijk percentage, aat een dorre woestenij achter,
omdat de publieke hulpverleningskanalen zijn uitgeput. voor de schuldenaar. In een voltooid
Wsnp traject is sprake van een schone el of tenminste beheersbare schulden.
Indien de hulpveriening uitmandt in een toekomstperspectief, is de verwezenlijking van het
perspectief het centrale doel. Daaraan kunnen voor betrokkenen oak verplichtingen zijn
verbonden, waaronder vorderingen van de gemeente. Dan is dus schuldenvrijheid niet het
hoogste goed. Met andere woorden, het schuldenprobleem is vaak onvoldoende opgelost.

7.2. Bepaling beleidsalternatief
Bij de bepaling van het beleidsalternatief is de thans bestaande rechtsorde, inclusief de grondsiag
van het vermogensrecht: pacta sunt servanda, als gegeven aanvaard. Wel kan het beleidsalternatief
voorstellen bevatten waarvoor op specifieke punten wetswijziging is vereist.
De hoofdlijn van de argumentatie met betrekking tot het beleidsalternatief is de volgende:
Naarmate minder schulden worden aangegaan, die voorzienbaar leiden tot problematische
schulden,
naarmate bij de dreiging van problematische schulden preventie en vroegsignalering eerder en
effectiever plaats vinden,
naarmate de toegankelijkheid van schuldhulpverlening voor de gehele clientele groter is,
naarmate eerder een kwalitatief hoogstaande beoordeling van de casuIstiek en van de persoon
van de debiteur, verder te noemen triage, plaats vindt,

60

naarmate de op grond van de triage in een interventieplan bepaalde interventies sneller en
effectiever zijn,
naarmate de interventies naast sanering meer zijn gericht op het ook verschaffen van perspectief
aan de bezitter van problematische schulden,

zal zowel voor crediteuren als voor debiteuren, inclusief hun naasten, en overige betrokkenen de
geschikte toekomst een verbetering opleveren ten opzichte van de nulsituatie.
Dit vereist enige uitleg:
Ontstaan van schulden: in de private sector is de intensiteit van de zorgplicht van de verkoper of/en
financier ceteris paribus beslissend voor de behoedzaamheid waarmee schulden zullen worden
aangegaan; in de publieke sector is de stabiliteit van het arrangement waardoor burgers toeslagen
ontvangen, inclusief het minimaliseren van de opbouw van vorderingen met terugwerkende kracht,
van groot belang voor de mate waarin zij hun financiële positie kunnen overzien; daarnaast is
uiteraard educatie omtrent omgang met geld bevorderlijk.
Preventie en Vroegsignalering: schuldenproblematiek komt vaak niet alleen; er zijn dan ook vaak
andere problemen die door professionals worden onderkend, bijvoorbeeld door sociale wijkteams;
snelle verwijzing door hen naar schuldhulpverleners heipt; vaak vindt het stokken van betalingen in
een mm of meer vaste volgorde plaats; de ziektekostenpremie is vaak de eerste die onbetaald blijft;
snelle verwijzing door zorgverzekeraars naar schuldhulpverleners helpt;
Triage: een schuldenprobleem heeft ten minste twee karakteristieken: de eerste betreft de persoon
van de debiteur en naaste omgeving, de tweede de aard van de problematiek.
Bij de persoon van de debiteur gaat het om een drietal competenties:
•
•
•

de financiële, de bekwaamheid om met financiën om te gaan;
de bureaucratische, de bekwaamheid om met overheidsinstanties en banken om te
gaan;
de psychologische, de bekwaamheid om zich gedisciplineerd te gedragen, risico’s goed in
te schatten, en risicobewust te handelen.

Bij de aard van de problematiek passen eigenschappen als omvang, complexiteit, en inzichtelijkheid
van de schuldensituatie.
Een triage bestaat uit analyse van de twee karakteristieken, gevolgd door oordeelsvorming omtrent
een eventueel interventiepatroon. In de huidige praktijk is de kern van het vorenstaande vaak wel
aanwezig, maar de hulpverleners beschikken zeif slechts zelden over alle competenties die
noodzakelijk zijn om goede inschattingen te maken van zowel de competentie gerelateerde als de
financiële aspecten van een casus.
Ten behoeve van een adequate triage is informatieverzameling wezenlijk. De informatie over de
debiteur c.s. is te verzamelen door het bijeen brengen van informatie, die bij de debiteur zelf
aanwezig is. De informatie over de schuldencasus komt van de debiteur, uit het beslagregister, uit bij
de gemeente aanwezige data, van BKR en van crediteuren die willen bijdragen.

61

Ten behoeve van de vaststelling van een adequaat interventieplan is hoogwaardige expertise “in één
hand” nodig omtrent beide karakteristieken van het schuldenprobleem, inclusief mogelijkheden voor
de vorming van een realistisch toekomstperspectief voor betrokkenen.
Interventieplan: dit plan heet in de huidige praktijk vaak plan van aanpak, behelst de aard en het
tempo van de interventies, die uit de triage voortvloeien. De hoofdindeling van interventies is de
volgende:
•

educatie, gericht op vergroting van de financiële en/of bureaucratische competentie,

•

therapie, gericht op vergroting van de psychologische competentie,

•

casusgericht: beschermingsbewind, stabilisatie, budgetbeheer, schuidsanering, een beperkt
moratorium, en steeds ook inspanningen, gericht op perspectiefvergroting van de debiteur
en gezinsleden.

Het interventieplan behelst een combinatie van voornoemde interventiesoorten.
De gewenste ontwikkelingsrichting van het stelsel bestaat uit bet elimineren van knelpunten en
bet realiseren van de bovengenoemde “naarmate’s”. Daarbij is steeds te bedenken dat het
handelen van alle actoren in elkaar grijpt. De debiteur ervaart bet resultaat van alle interacties van
de gezamenlijke overheidsinstanties.
Bovendien is vereenvoudiging van het stelsel een dringend verlangen van alle gesprekspartners.
Dit al om de kans dat het inkomen duurzaam (weer) ten minste boven bet bestaansminimum Iigt
te optimaliseren.
Theoretisch is een coordinatieprobleem op te lossen op een aantal manieren: door reductie van het
aantal betrokken actoren of door vernieuwing van het afstemmingsmechanisme. Onlangs is vanuit
een enkele gemeente wel geopperd om tot radicale decentralisatie te komen en alle
overheidsvorderingen over te dragen aan gemeenten indien er sprake is van problematische
schulden, waarna deze gemeenten de volledige verantwoordelijkheid voor afdoening aanvaarden.
Wij menen dat voor het overgrote deel van de gemeenten geldt dat hun capaciteit daarvoor
ontoereikend zou zijn. Anderzijds is onder meer door Nick Huls voorgesteld om de
schuldhulpverlening te verzelfstandigen en daarmee los te maken van gemeenten. Dit zou als groot
nadeel met zich brengen, dat de verbinding met het handelen van gemeenten in het sociaal domein
verloren gaat.
Realistische voorstellen zullen er naar ons oordeel op gericht zijn de knelpunten uit de weg te ruimen
door: de toegankelijkheid, de sneiheid en de kwaliteit van de schuldhulpverlening te vergroten,
gemeentelijke rollen te handhaven, de onderlinge coördinatie van rijkscrediteuren te verbeteren, en
eveneens de afstemming tussen crediteuren en hulpverleners.

7.3. Prealabele randvoorwaarden
Wij duiden hierna eerst een aantal maatregelen aan, dat tot verbetering zal leiden en nauwelijks een
kosten-batencalculatie behoeft, omdat het om nakoming van een bestaande verplichting van
bestaande overheden gaat. Zowel de rechterlijke macht als gemeenten zijn verantwoordelijk voor
een adequate kwaliteit van bewindvoerders c.q. schuldhulpverleners. Het intensiveren van de
zorgplicht van crediteuren brengt relatief geringe kosten met zich en is weldadig voor de

62

samenleving als geheel. Daarnaast betreft het maatregelen, waarbij de baten reeds bij eerste
schatting de kosten verre te boven gaan:
1.

Vergroting zorgplicht crediteuren.
Hiermee is bedoeld aan toekomstige leveranciers van duurzame consumptiegoederen en
crediteuren op te dragen zich ervan te vergewissen dat de transactie niet bijdraagt aan het
ontstaan van problematische schulden. De effectiviteit van deze opdracht zal krachtig
worden bevorderd, indien de rechter bij dwingend optreden crediteuren die zich niet van
hun zorgplicht hebben gekweten achter in de nj zet. Het adverteren voor krediettransacties
met vermelding van “geen BKR toetsing” is op zich zeif als een schending van de zorgplicht te
beschouwen.
Het Ethisch manifest van de Iandelijke coalitie Van Schulden naar Kansen biedt goede
uitgangspunten voor het invullen van de zorgplicht. Voor overheidsieveranciers zal het
ondertekenen van dit manifest een eis behoren te zijn.

2.

Verbod doorverkoop vorderingen.
Het doorverkopen van vorderingen aan niet eerder betrokken commerciële partijen levert
grote complicaties op bij het saneren van schulden. Met name zogenaamde “loan sharks” die
zich vaak buiten Nederland bevinden frustreren de mogelijkheden tot schuldhulpverlening.
Mogelijk is de doorverkoop te beschouwen als een schending van de zorgplicht van
crediteuren, zodat de hietboven genoemde sanctie: achter in de ri ook bruikbaar is. Bestaat
er twijfel over de bevoegdheid van de rechter om op deze wijze op te treden, dan is
wetswijziging gewenst en noodzakelijk.

3.

Kwaliteitsverhoging bewindvoerders.
In recente onderzoeken is de kwaliteit van bewindvoerders als kwetsbaar en vaak
ontoereikend beschreven.
Zowel de incassosector als overige betrokkenen en clientele laten zich soms negatief uit over
de kwaliteit van de bewind voering. Deze komt voor in het Wsnp traject, maar nog veel
massaler in het beschermingsbewind. Daar is sprake van 182.000 casus, aldus de ARK op 30
06-2016. De rechterlijke macht is belast met de benoeming, en ook met de kwaliteitszorg en
toezicht. In de benichtgeving rouleert een getal van 400.000 bewind zaken in totaal. Gezien
de enorme omvang is de intensiteit van de kwaliteitszorg naar het oordeel van de
rechterlijke macht zeif gering. De rechterlijke macht heeft recent een apart bureau voor dit
doel in gericht. Kwaliteitsverhoging is een dringende prioriteit.
In relatie tot de schuldhulpverlening doet zich de vraag voor, of er momenteel geen
waterbed effect optreedt. Zorgt de moeizame toegang gegeven weigeringsgronden en
capaciteitsproblemen bij gemeenten tot schuldhulpverlening er wellicht voor, dat de het
veel toegankelijker beschermingsbewind wordt opgezocht, omdat daar bijna nooit nee tegen
—

—

wordt gezegd?
De elders in dit rapport beschreven noodzaak van aanzienlijke tempoverhoging in de
schuldhulpverlening brengt ook met zich, dat geen langdurig beschermingsbewind vooraf
zou mogen gaan aan daadwerkelijke schuldhulpverlening. De inzet van de rechterlijke macht
zou daarom ook meer genicht moeten worden op bijdragen aan daadwerkelijke sanering. Dit
vergt echter wetswijziging.
4.

Kwaliteitsverhoging hulpverleners.
63

In veel studies waaronder het evaluatieonderzoek van de Wet gemeentelijke
schuldhulpverlening van Berenschot (2016)15 kritiek op de kwaliteit van de hulpverlening in
een aantal gemeenten geleverd. Kwaliteitsverhoging is daar dringend vereist. Bovendien is
verbetering in bejegening mogelijk en wenselijk. Daat over zijn verschillende voorsteflen
geformuleerd.

7.4. Uitgangspunt voor mkba
Zoals hierboven weergegeven, is instabiliteit van inkomen een belangrijke van buiten komende
oorzaak van het ontstaan van problematiek met betrekking tot schulden. Ten dele is instabiliteit
traditioneel verbonden aan de aard van het werkzame leven zoals dat van ondernemers. De huidige
transformatie van de arbeidsmarkt !eidt er toe, dat veel meer werkenden instabielere inkomens
krijgen, zoals zzp’ers en flexwerkers. Het gaat om grote groepen, die geen traditie hebben op het
punt van risicomanagement, en ook vaak weinig kennis daarover. De overheid heeft hierop nagenoeg
geen invloed. We! heeft de overheid overwegende invloed bij een tweetal andere arrangementen:
1.

2.

Het sanctiebeleid in de sociale zekerheid voor zover gegoten in de vorm van kortingen op
uitkeringen, anders dan in de gedaante van boetes, kan veroorzaken, dat gezinnen
beneden het bestaansminimum uitkomen. Dit sanctiebeleid wordt deels op rijksniveau
en deels op gemeentelijk niveau gevoerd. Afstemming tussen beide vindt niet plaats,
zodat de eventuee! geaccumuleerde effecten alleen voor de betrokken burger zichtbaar
worden. Recent heeft de Tweede Kamer afgedwongen, dat bij boetes de beslagvrije voet
gerespecteerd blijft.
De voornaamste verstrekker van inkomsten voot de groepen met lage inkomens is de
Belastingdienst, die een viertal toeslagen verstrekt, voor zorg, voor wonen, het
kindgebonden budget en voor kinderopvang. De optelsom van deze vier toeslagen is in
sommige gevallen groter dan het overige inkomen. Deze toeslagen worden verstrekt in
de vorm van voorschotten op basis van schattingen van het ftoekomstige) inkomen.
ledere mutatie in de schatting gedurende het kalenderjaar Ieidt tot bijstelling van alle
toeslagen met terugwerkende kracht tot het begin van het kalenderjaar. En tot
terugvordering van te veel betaalde voorschotten. Dit arrangement is extreem instable!,
en respecteert in zijn uitwerking niet in alle gevallen de beslagvrije voet.

Vergroting van de stabiliteit is onder meer op de volgende wijze mogelijk:
1.

2.

sancties in de sociale zekerheid vinden niet meer plaats in de vorm van kortingen, maar
in de vorm van taakopdrachten, bijvoorbeeld om maatschappelijke diensten te verlenen.
Aisdan is het mogelijk de beslagvrije voet blijvend te respecteren.
het toeslagenregime verandert. Deze verandering is hieronder uitgewerkt voor een mkba
berekening als een van de te overwegen maatregelen.

7.5. Door te rekenen maatregelen
Bij maatregelen is te denken aan maatregelen, die de structuur van het stelsel betreffen en
maatregelen die het functioneren van schuldhulpverlening betreffen. De structuur is weer onder te
verdelen in de structuur aan Rijks zijde en de structuur aan gemeentelijke zijde. Deze grijpen
uiteraard we! in elkaar.
In de mkba zeif zullen de volgende maatregelen aan een berekening worden onderworpen. Bij iedere
maatregel wordt beschreven welke wijzigingen in de structuur of het functioneren van het

64

schuldhulptraject gewenst zijn, welke knelpunten hiermee verlicht of opgelost worden en welke
effecten hierdoor verwacht worden in de uiteindelijke mkba.

Maatregel 1. Wijziging systematiek toeslagen
Beschrijving
Met het oog op vereenvoudiging van het stelsel en vergroting van de inkomstenstabiliteit van
burgers vindt een ingreep in het toeslagenstelsel plaats, waardoor massale voorschotverstrekking in
de vorm van toeslagen direct aan individuele burgers ophoudt, aithans significant vermindert. Het
gaat hierbij am een tweetal elementen:
-

-

de aard van de regeling
de bepaling van de toeslag

Hiertoe is te rekenen:
•

•
•

de introductie van een inkomensafhankelijke zorgpremie waardaar de zorgtaeslag kan
vervallen; daarbij is herverdeling ten apzichte van de huidige gecombineerde situatie van
toeslag plus premie geen doelstelling;
een inkomensafhankelijke subsidie voar het gebruik van een kinderdagverblijf, uit te betalen
aan de aanbieder van de dienst (ligt voor internetconsultatie al op tafel);
een inkomensafhankelijke woontoeslag, uit te betalen aan de verhuurder.

Voor het kindgebanden budget blijft de verstrekking ongewijzigd.
Het tweede element van het voorstel betreft het vergraten van stabiliteit door het niet meer bepalen
op grand van een (veranderlijke) schatting van het actuele of zelfs toekomstige inkomen. De
toeslagen zullen enkele uitzanderingen daargelaten op basis van het inkamen in jaar t-2 warden
bepaald. Achteraf valgt een afrekening, indien blijkt dat het werkelijk inkomen in jaar t meer dan
—

—

10% met een minimum van 5000 euro bruto hager is dan in jaar t-2.
Van iedere van de drie maatregelen is separaat een maatschappelijke kasten-batenberekening te
vervaardigen.

Knelpunten
De maatregel draagt bij aan oplassing van een aantal knelpunten. De burger kamt in een minder
instabiele situatie te verkeren. Wijzigingen in toeslagen treden minder frequent op, zodat oak
coordinatieprablematiek afneemt (1). Er vinden oak minder verrekeningen met terugwerkende
kracht plaats. De financiele planning door burgers wordt minder ingewikkeld, waardoor de kans op
prablematische schulden afneemt. De complexiteit van het gemeentelijk handelen bij hulpverlening
neemt eveneens af (3,4).
Verwachte effecten
Het gewenste effect van deze maatregel in een mkba te kwantificeren is dat het aantal mensen
met risicavalle of problematische schuld verlaagd wordt omdat mensen niet meer of aithans veel
—

—

minder met verrekeningen achteraf warden geconfronteerd. Daarbij leidt de maatregel op korte
termijn tat hogere uitvaeringskosten, namelijk op het moment dat nieuwe IT-systemen
geImplementeerd dienen te warden of dat veranderingen in bestaande IT-systemen
geImplementeerd dienen te warden. Op langere termijn is het echter magelijk dat de
uitvoeringskosten juist dalen ten apzichte van de nulsituatie, omdat de geschetste interventies in
65

beginsel administratieve vereenvoudigingen bevatten (en tot minder terugbetalingen en dus
administratieve handelingen leiden). Een ander effect betreft kostenverlagingen in hetjustitieel
bestel: de geschetste maatregelen maken de (toeslag-)systemen minUet fraudegevoelig.

Maatregel 2. De structutir van bet stelsel voor schuldhulpverlening
Beschrijving
Momenteel bestaat het stelsel uit een minnelijk en een wettelijk traject. Aan de gemeente is het
minnelijke traject opgedragen. Het wettelijke traject vangt aan met een rechterlijke uitspraak.
Minnelijk en wettelijk traject zijn volgtijdelijk geschakeld. Hierboven is de huidige situatie van de
gemeentelijke schuldhulpverlening aangeduid, met name in de knelpunten 2-5.
Met betrekking tot de toekomstige ontwikkeling van het stelsel Iigt het voor de hand de hoofdlijn van
de recente ontwikkeling, de uitbreiding van het minnelijke traject in 2008, te volgen en bestaande
gebreken uit de weg te ruimen. Het doel van de maatregel is am een grater deel van de problematiek
in het minnelijke traject definitief af te doen, met daardoor een flinke tempoverhoging in het gehe&,
hetgeen hoge eisen aan de kwaliteit stelt.
Dit past oak in het stelsel, dat na de brede decentralisaties in 2015 aan het ontstaan is: geIntegreerd
gemeentelijk sociaal beleid.
Binnen het minnelijke traject bestaat nu een assortiment van mogelijk te nemen maatregelen: advies
en opleiding, stabilisatie van schulden, budgetbeheer, beschermingsbewind, beperkt moratorium,
uiteenlopende typen van schuidsanering. Per gemeente verschilt het gebruikte assortiment op menig
punt.
Evaluatieonderzoek als dat van Berenschot (2016) laat zien, dat soms de noodzakelijke expertise aan
de zijde van de gemeente ontbreekt.
De kwaliteitsgebreken in gemeenten zijn onder meer te bestrijden met de introductie van een
systeem voor kwaliteitszorg in de vorm van certificering. Alleen gecertificeerde gemeenten of
samenwerkingsverbanden van gemeenten zullen een uitbreiding van bevoegdheden kennen. Het
grate verschil met de huidige situatie waarin sprake is van Nen-normen zonder civiel effect is, dat
aan certificering oak bevoegdheden zijn gekoppeld, namelijk die tot het instellen van een
moratorium.
Bovendien bevat het voorstel een sterke prikkel voor kleine gemeenten tot samenwerking teneinde
het vereiste kwalitatieve niveau te bereiken.
Het stelsel van certificering dient in handen te zijn van een werkelijk onafhankelijke organisatie op
nationaal niveau. Deze organisatie verleent al dan niet het certificaat, na gedegen onderzoek. Deze
organisatie ontwikkelt en beheert tevens de gestandaardiseerde toetsen die tijdens de triage
gebruikt worden.
Voor een vergelijking zij verwezen naar de NVAO die voor het hoger onderwijs soortgelijke functies
ye rvu It.

66

De prealabele voorwaarde voor certificering is afwezigheid van enige vorm van categorale
weigering of uitsluiting, zodat de toegankelijkheid van het stelsel geborgd is. Immers, in een
geIntegreerd sociaal domein is de gemeente ontvankelijk voor alle probiematiek van eigen
ingezetenen. Mensen met problematische schulden kunnen aanspraak maken op gemeenteiijke
activiteit. Daarbij behoort geen initiële weigering. Uiteraard zal een interventieplan ook kunnen
inhouden, dat eerst bijvoorbeeid versiavingszorg plaats vindt, even tueel gecombineerd met
budgetbeheer en pas later schuldsanering.
Tot de hoofdlijn van de recente ontwikkeling behoort ook de uitbreiding van mogelijkheden in het
minnelijke traject:
Uit Nick Huls, Vergeet ons vaker onze schulden, Boom,2016, blz. 50:
“A an het minnelijk traject werden pen jan uari 2008 drie instrumen ten toegevoegd om het
slagingspercentage te verhogen: het dwangakkoord (art. 287a Fw), de voorlopige voorzieningen bi]
aanvrage (art. 287 lid 4 Fw) en een moratorium bij bedreigende schulden (art. 287b Fw). Enkele
overbodige administratieve bepalingen werden geschrapt. De toegang tot de rechter werd beperkt
tot debiteuren die ‘er klaar voor zijn’, wat in de praktijk bijvoorbeeld betekent dat zi] hun
verslavingsproblematiek achter zich hebben gelaten. Aanvanke!ijk leidden deze wijzigingen tot een
vrijforse daling van de instroom, die zich later weliswaar weer stabiliseerde, maar het opwerpen van
drempels naar het wettehjk traject was we! degelijk een politiek sign aal dat de rechterlijke macht niet
te vee! belast mocht worden.
Het doortrekken van deze lijn lijkt logisch. Wij stellen een maatregel voor, waarbij de gecertificeerde
lokale instantie de bevoegdheid krijgt om een interventieplan vast te stellen op grond van gedegen
triage. Aan het interventieplan is, desgewenst door de gemeente, een breed moratorium verbonden,
dat ook de rijkscrediteuren omvat.
Triage en interventieplan vaststelling.
De debiteur meldt zich met een hulpvraag bij de Lokale Autoriteit, verder te noemen LA. De LA is
toegerust om de triage uit te voeren en het interventieplan vast te stellen. De LA is een
gecertificeerde organisatie. De gemeente kan LA zijn mits gecertificeerd. Gemeenten kunnen ook
gezamenlijk een LA in het leven roepen. De uitvoerder van het interventieplan kan ook een
bewindvoerder zijn.
De triage bestaat uit een gedegen onderzoek van de persoon van de debiteur en diens onmiddellijke
omgeving, en uit een onderzoek van de casuIstiek. De kern van het onderzoek naar de persoon is een
drietal assessments, dat betrekking heeft op financiële, bureaucratische en psychologische
competenties. Het drietal digitale assessments aangaande competenties is op nationaal niveau
ontwikkeld, waarbij het mogelijk is de reeds bestaande instrumenten te benutten, maar wordt lokaal
digitaal afgenomen. De resultaten komen binnen een week ter beschikking.
Het interventieplan is binnen zes weken na voornoemde melding vastgesteld. Dit plan behelst de
aard en het tempo van de interventies, die uit de triage voortvloeien, inclusief een perspectief voor
de langere termijn. De hoofdindeling van interventies is de volgende: educatie, gericht op vergroting
van de financiële en/of bureaucratische competentie, therapie, gericht op vergroting van de
psychologische competentie, casusgericht: stabilisatie, budgetbeheer, beschermingsbewind,

67

schuidsanering, en inspanningen, gericht op perspectiefvergroting van de debiteur en gezinsleden.
Aan de verwezenlijking van een perspectief kunnen en zullen uiteraard voor de clientele ook
langdurige —ook na het einde van de sanering taken of verplichtingen verbonden zijn.
-

Het interventieplan behelst een combinatie van voornoemde interventiesoorten. Aan de
perspectiefvergroting verbonden directe kosten zijn te bekostigen uit de bijzondere bijstand.
Uitvoering interventieplan.
De uitvoering van het interventieplan vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de LA of door een
door de LA aan te wijzen instantie. Dit laatste zal vooral voorkomen, indien andere dan
schuldenproblemen dominant zijn en integratie van interventies onder enkelvoudige regie vereist is.
Zodra een interventieplan is vastgesteld, dat meet amvat dan educatie en/of therapie,
beschermingsbewind of budgetbeheer, en daadwerkelijk is gericht op schuidsanering, ontstaat een
moratorium.
Dit lijkt op het moratorium zoals door het kabinet reeds voorgesteld, maar tot op heden niet
gerealiseerd (invoering is door kabinet voorzien per 1.1.2017).
Dus niet ieder interventieplan brengt een moratorium met zich.
Vanaf het moment dat het moratorium ingaat, krijgen crediteuren een belang am in haag tempo
mee te werken aan sanering. Daarom dient er ook geen beperking te zijn verbonden aan de duur van
het moratorium.
De bevoegdheden van de rechter am een door de gemeente ontworpen saneringsakkoord af te
dwingen op grond van artikel 287 a dienen overeenkomstig het vorenstaande verruimd te worden.
Knelpunten
Deze maatregel draagt bij aan oplossing van een funk aantal knelpunten. Allereerst is het stelsel veel
algemener toegankelijk dan het huidige (2). Oak zal de kwaliteit van de uitvoering toenemen (4). De
coördinatie tussen rijk en gemeente verbetert (1). En het tempo van hulp zal toenemen (3). Tenslotte
zal de nadruk op perspectief oak met zich brengen, dat de eindsituatie verbetert (5).

Verwachte effecten
Het gewenste effect van deze maatregel in een mkba te kwantificeren is dat het aantal mensen
met langdurige risicovolle of problematische schuld verlaagd wordt. Oak neemt de periode waarin zij
in deze situatie zitten af. Mogelijk is daarnaast dat de kwaliteitsverhoging van de hulpverlening ertoe
leidt dat meer schulden geInd kunnen warden (zonder dat hierdoor de situatie van de schuldenaar
verslechtert). In de mkba dient een beargumenteerde inschatting gemaakt te warden of deze
verschuiving tot efficiencywinst ofjuist —verlies leidt. Er ontstaan in elk geval transitiekosten voor de
opbouw van kennis en capaciteit bij de Lokale autoriteit. Ook zal de opbouw en het in stand houden
van een certificeringsysteem tot kosten leiden.
—

—

68

Maatregel 3. Doelmatiger optreden rijkscrediteuren en inbreng preferentiële positie van
rijkscrediteuren in saneringsproces.
Beschrijving
in bespreking is reeds een Rijksincassovisie die uitzicht biedt op doelmatiger optreden van het Rijk bij
incasso. Elders is wet geopperd om daartoe een nieuwe coördinerende instantie in het even te
roepen, maar de daaraan verbonden kosten komen ons prohibitiefvoor. Ons voorstel gaat uit van
een onveranderde rijksstructuur. De voorgesteide maatregel luidt:
3.1. Zodra een interventiepian ais hierboven bedoeld is vastgesteid, mits voorzien van een
moratorium, of een Wsnp traject een aanvang heeft genomen, wijzen de betrokken rijkscrediteuren
een van hen aan, die namens hen alien met mandaat het overieg voert over een te bereiken akkoord.
3.2. Zoals bekend bezit een aantal rijkscrediteuren voorkeurposities. Velen pleiten er voor deze af te
schaffen, maar wij steilen voor, dat het Rijk kenbaar maakt deze positie dienstbaar te wilien maken
aan een schuidsaneringsproces, dus niet ten voile de voordelen die uit de preferentie voortvioeien te
wiiien innen, zodat de sanerende instantie een optimaai resultaat kan afdwingen bij overige
crediteuren. Met deze intentie onderhandeit een rijkspartij in de situatie ad 3.1.
Uiteraard iigt het voor de hand, dat de rijkscrediteuren een aan de casuIstiek voorafgaande aigemene
afspraak maken, wie zij aanwijzen, en hoe zij zuiien handeien. Het eerste gedeeite van deze afspraak
ware aan aile gemeenten te berichten.
Knelpunten
Deze maatregei verbetert de onderiinge coördinatie van rijkscrediteuren en die tussen Rijk en
gemeente (1), verhoogt het tempo van huipveriening (3) en vethoogt de kans op daadwerkelijke
sanering (5).
Verwachte effecten
Het gewenste effect van deze maatregei in een mkba te kwantificeren is dat de periode waarin
lemand een schuidhuipverieningstraject doorioopt, verkort wordt. Dit ievert financiëie winst op. Er
ontstaan enerzijds transactiekosten voor het te voeren overieg van de rijkscrediteuren; anderzijds
vaiien juist transactiekosten weg doordat bepaaide acties vanuit rijkscrediteuren nog maar één keer
—

—

uitgevoerd hoeven te worden, en niet één keer per crediteur.
De inbreng van de preferentiëie positie in het saneringsproces brengt met zich, dat meer casuIstiek in
het minneiijke traject tot een definitieve sanering is te brengen. Dat ievert baten op, omdat minder
apparaatskosten nodig zijn.

Maatregel 4. Afschrijving vorderingen van publiekrechtelijke actoren
Beschrijving
De incassoapparaten van pubiiekrechteiijke crediteuren op verschiiiende niveaus zijn nu gewend aan
het bijna eindeloos voortzeuien met vorderingen, ook als het kenneiijk gaat om het tevergeefs
piukken van kale kippen. Het iijkt verstandig, dat iedere pubiiekrechteiijke crediteur een beieidsiijn
vaststeit om op gepaste wijze tijdig oninbare vorderingen af te schrijven. Voor het Rijk is dat thans
niet het geval. Dit zou de incassoapparaten aanzieniijk ontiasten.
69

Knelpunten
Draagt bij aan vereenvoudiging van het optreden van publieke crediteuren en aan verlichting van de
coördinatieproblematiek tussen rijk en gemeente (1), verhoogt tempo (3) en biedt meer kansen in de
eindsituatie (5).
Verwachte eftecten
Het gewenste effect van deze maatregel in een mkba te kwantificeren is dat het aantal mensen
met risicovolle of problematische schulden verlaagd wordt en dat trajecten verkort worden, hetgeen
baten oplevert. Het kan leiden tot maatschappelijke kosten: de afschrijving belast de business case
van de desbetreffende publieke instelling. Voor de mkba is het van belang een inschatting te maken
hoeveel van deze middelen in de nulsituatie waren opgehaald.
—

—

Maatregel 5. Vroegsignalering door informatieoverdracht
Beschrijving
Preventie en vroegsignalering zijn alleen dan mogelijk, indien de actie ontplooiende actor is voorzien
van voldoende informatie om gericht te kunnen handelen. Deze informatie berust in het algemeen
eerder bij andere actoren dan de gemeente. Hierboven is reeds gewezen op de hoge frequentie van
het nalaten van betaling van de zorgpremie als eerste wanbetaling. Ook de leveranciers van energie
en water beschikken evenals de verhurende woningcorporatie vroegtijdig over informatie. Om
vroegsignalering mogelijk te maken is in ieder geval nodig dat leveranciers hiertoe toestemming
verkrijgen van kianten; daarvoor zal in de overeenkomsten tot leverantie een toestemmingsclausule
worden opgenomen, die separaat wordt ondertekend.
Een hoogwaardige lokale schuldhulpverlener, in deze casus nog een toekomstige, zal veel belang
hechten aan snelle verkrijging van informatie over wanbetaling. Hij en/of de met hem verbonden
vrijwilligersorganisatie zal immers beschikken over een handelingsrepertoire bij vroegsignalering.
Veelal is te horen, dat de bescherming van privacy informatieverschaffing door crediteuren aan de
lokale schuldhulpverlener zou uitsluiten. Dit is echter niet het geval. Raadpleging van de
desbetreffende wetgeving biedt uitkomst.
Artikel 8 van de Wet Bescherming persoonsgegevens leert, dat informatieverstrekking over
wanbetaling onder bepaa/de voorwaarden is toegestaan. Tot de voorwaarden behoort het verlenen
van uitdrukkelijke toestemming voor specifiek gebruik van de gegevens.
Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt indien:
a) de betrokkene voor de verwerking zijn ondubbeizinnige toestemming heeft verleend,
b) de gegevensverwerking noodzakehjk is voor de uitvoering van een overeenkomst waathij de
betrokkene partij is, of voor het nemen van precontractuele maatrege/en naar aanleiding van
een verzoek van de betrokkene en die noodzakelijk zijn voor het sluiten van een
overeenkomst;
c) de gegevensverwerking noodzakelijk is om een wettelijke verp/ichting no te komen waaraan
de verantwoorde/ijke onderworpen is;
d) de gegevensverwerking noodzake/ijk is ter vrijwaring van een vitaa/ belang van de
betrokkene;

70

e)

f)

de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke
taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de
gegevens warden verstrekt, of
de gegevensverwerking noodzokeli]k is voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang
van de verantwoordehjke of van een derde aan wie de gegevens worden verstrekt, tenzlj het
belang of defundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene, in hetbijzonderhetrecht
op bescherming van de persoonlijke Ievenssfeer, prevaleert.

De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) schrijft voor dat elke verwerking van
persoonsgegevens een grands/ag heeft in artikel 8 van de Wbp. Daarbij ge/Ut bovendien het
noodzake/ijkheidvereiste. Oat wil zeggen dat ten eerste het doe! en de aard en omvang van de
gegevens die voor dat doe! warden verwerkt met e!kaar in verhouding moeten zijn en ten tweede
a/tijd moet warden gekozen voor de minst ingrijpende verwerking van persoonsgegevens.

Indien in de door een atnemer te ondertekenen Ieveringsovereenkomst is opgenomen, dat hij/zij
toestemming verleent cm bij wanbetaling na twee maanden daarover informatie te verschaffen aan
de lokale schuldhulpverleningsorganisatie, menen de onderzoekers dat daarmee het probleem van
de vroeg signalering is opgelost. Het is uiteindelijk aan de Autoriteit Persoonsgegevens cm hierover
te oordelen. Mocht deze belemmeringen opwerpen, dan is wetswijziging nodig.

Knelpunten
Deze maatregel draagt bij aan de tijdigheid en volledigheid van preventie c.q. vroegsignaiering, en
daarmee aan het tempo (3) en de kwaliteit (4) van de schuldhulpverlening.
Verwachte effecten
Het gewenste effect van deze maatregel in de mkba te kwantificeren is dat het aantal mensen
met risicovolle of problematische schulden afneemt. Dit wordt met name bereikt door het
hulptraject op een vroeger moment op te starten. Effect van het vervroegde instapmoment is ook
dat meer schuldenaars in het traject zullen stappen. De verwerking van de vroegsignalering door
gemeenten brengt ook kosten met zich Dit Ieidt tot meer administratieve kosten voor méér casus.
Daar staat tegenover dat de administratieve kosten en apparaatskosten per casus zullen dalen,
omdat de gemiddelde zwaarte per casus daalt.
—

—

Maatregel 6. Vergroting betrokkenheid vrijwilligersorganisaties bij schuldhulpverlening
Beschrijving
De in maatregel 2 en 5 beschreven vergroting van de activiteiten van de lokale schuldhutpverlening
zal hier en daar zonder twijfel leiden tot capaciteitsproblemen van kwalitatieve en kwantitatieve
aard. In Nederland is een aantal vrijwilligersorganisaties werkzaam, die in hoog tempo
professionaliseren, en reeds een clientele van 30.000 personen hebben.
Financiële problematiek is vaak verweven met problematiek op veel andere levensdomeinen.
Vrijwilligers overzien vanuit burgerperspectief, de resultaten van gemeentelijke aanpak op het
geheel van de zorgondersteuning. Met name in preventie, doorverwijzing, nazorg en de ‘Iichtere’
varianten van goed gedefinleerde individugerichte interventies, kunnen deze organisaties
71

waardevolle diensten verrichten. Op dit moment is er onvoldoende aansluiting tussen gemeenten
(integrate zorgplicht via wijkteams op aWe evensdomeinen), financiële beroepskrachten- en
vrijwilligersorganisaties, aldus vrijwilligersorganisaties zeIf. Ook Berenschot wijst hierop.104
Met name in reactie op vroegsignalering en budgetbeheer is het repertoire van vrijwilligers van hoge
waarde, mits goed verbonden met de gemeentelijke sociale wijkteams en de financiële zorgverlening
infrastructuur.
Een landelijke samenwerkingsovereenkomst tussen vrijwilligersorganisaties, gemeenten (VNG) en
andere betrokken landelijke koepels, ligt voor de hand. Hierin wordt op eenvoudige wijze het kader
voor lokale basisborging van vrijwilligersfaciliteiten: infrastructuur, deskundigheidsbevordering en
samenwerkingsuitgangspunten met gemeente en publieke schuldhulporganisaties geregeld.

Knelpunten
Deze maatregel draagt bij aan de toegankelijkheid van het gemeentelijke stelsel (2), leidt tot
tempoverhoging (3), verhoogt ook de kwaliteit van de hulpverlening (4) en biedt meer garanties voor
een bevredigende eindsituatie (5).
Verwachte effecten
Het gewenste effect van deze maatregel in een mkba te kwantificeren is dat het aantal mensen
met risicovolle of problematische schulden lager wordt. Dit wordt met name bereikt door het
hulptraject op een vroeger moment op te starten. Effect van het vervroegde instapmoment is ook
dat meer schuldenaars in het traject zullen stappen. Dit leidt tot administratieve kosten voor méér
casuIstiek. Daar staat tegenover dat de administratieve kosten per casus zullen dalen, omdat de
gemiddelde zwaarte vanwege de vroegere interventie per casus daalt. Bovendien nemen de
vrijwilligers bij een goede taakverdeling de gemeente werk uit handen.
—

—

Berenschot (2016). Evaluatierapport Wgs. p.15.

72

8. Bijiagen
8.1. Literatuurlijst
Aarts, L., Douma, K., Friperson, R., Schrijvershof, C. & Schut, M. (2011). Kosten en baten van

schuldhulpverlening. APE.
Algemene Rekenkamer (2016). Aanpak problematische schulden.
Baan, A., Sprenger, P. & Willemen, M. (2010). Evaluatieonderzoek ‘Vroeg Eropaf’. Berenschot.
Baan, A., Louwers, K. & Oostveen, A. (2016). Evaluatierapport Wet gemeentelijke

schuldhulpverlening. Berenschot.
Delta Lloyd Foundation (2016). Ethisch manifest van de Iandelijke coalitie Van Schulden naar Kansen.
Delta Lloyd Foundation.
Divosa (g.d.). Schuldhulpverlening. via: http://www.divosa.nl/onderwerpen/schuldhulpverlening.
Geuns, R. van, Jungmann, N. & Anderson, M. (2016). Schulden ult de knel, Een verkenning van

innovaties bi] de aanpak van schulden. Platform 31.
Geuns, R. van, ]ungmann, N., Kruis, G., Calkoen, P. & Anderson, M. (2011). Schuldhulpverlening loont!
Regioplan.
Geuns, R. van, Jungmann, N. & De Weerd, M. (2011). Klantprofielen voorschuldhulpverlening.
Regioplan.

Huls, N. (2016). Vergeef ons vaker onze schulden. Boom.
Jungmann, N. & Anderson, M. (2011). Vroegsignalering moeten kan! Social Force.
iungmann, N., Van Geuns, R., Klaver, J., Wesdorp, P. & Van der Wolk, J.f2012). Preventie: voorkomen
is beter dan genezen. Hogeschool Utrecht en Hogeschool Amsterdam.
Jungmann, N. & Kruis, 6. (2014). Het verhaal achter de cijfers. Regioplan.
Jungmann, N., Lems, E., Vogelpoel, F., Van beek, G. & Wesdorp, P. (2014). Onoplosbare
schuidsituaties. Hogeschool Utrecht.

iungmann, N. & Madern, T.E. (2016). Duurzame verbetering van gezondfinancieel gedrag. Droom of
werkelijkheid? WRR.
Jungmann, N., Moerman, A.J., Schruer, H.D.L.M. & Van den Berg, I. (2012). Debiteuren en crediteuren

in de knel door ongelijke incassobevoegdheden. Paritas Passé.
iungmann, N. & Schruer, H.D.L.M. (2013). Schets van de Schuldhulpverlening. Hogeschool Utrecht.
Jungmann, N., Van der Veer, M. & Koper, H.(2016). Impact van financiele problemen op gezondheid.
Platform 31.

73

Garman, E. T., Leech, I. E. & Grable, J. E. (1996). The negative impact of employee poor personal
financial behaviors on employers. Financial Counseling and Planning, 7,157-168.

Kerckhaert, A., De Ruig, L. & Salomons, F. (2010). Zelfregulering in de minnelijke schuldhulpverlening.
Pantela.
Kim, J., & Garman, E. T. (2004). Financial stress, pay satisfaction, and workplace performance.

Compensations and Benefits Review, 69—76.
Koopmans, C., Heyma, A., Hal, B., lmandt, M., Kok, L. & Pomp, M. (2016). Werkwijzervoorkosten

batenanalyse in het sociale domein. SEO economisch onderzoek.
Madern, T.E. (2014). Overkoepelende blik op de omvang en preventie van schulden in Nederland.
Nibud.
Madern, T.E. (2015). Op weg naar een schuldenvrij leven. Universiteit Leiden.

Madern, T.E., Bos, J., & Van der Burg, D. (2012). Schuldhulpverlening in bedriff. Financiële problemen
op de werkvloer. Nibud.
McKinsey Global Institute (2016). Poorer than their parents? Flat or falling incomes in advanced
economies. McKinsey Global Institute.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid & Ministerie van Veiligheid en Justitie (2016)

Besluit breed moratorium. Via: https://www.internetconsultatie.nl/besluit_breedmoratorium.
Moerman, A.]. (2016). Beslagregister, een grate stop in invorderingsland! Schuldinfo.nI. Via:
http://www.schuldinfo.nl/index.php?id=31&txttnews%5Btt_news%5D=426&txttnews%5BbackPid
%5D1&cHash=9b69914526.

Nurcan & Biáková (2010). Self-control and debt: evidence from data on credit counselling. University
of Oxford.
NVVK (2015). Gedragscode schuldhulpverlening, versie mei 2015. NVVK.
NVVK (2015). Jaarverslag 2014. NVVK.
NVVK (g.d.). Alle modules in kaart. NVVK, via: http://www.nvvk.eu/schuldhulpverlening/modules.
RebelGroup (2007). KBA Kamers met Kansen Nederland. RebelGroup.
Rijksoverheid (gd.). Schulden aanpakken, via: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/armoede
en-schulden/inhoud/schulden-aanpakken.
Rijksoverheid (2016). Rijksincassovisie. Via:
https://www.rijksoverheid .nl/documenten/brieven/2016/04/04/rij ksincassovisie.

Romijn, G. & Renes, G. (2013). Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse. CPB.
Schors, A. van der, Werf, M. van der, & Schonewille, G. (2015). Geldzaken in de praktijk 2015. Nibud.

74

Tie meije r, W. (2016). Elgen Sc/i u/U? Een gedragswetenschappe/ijk perspectief op prob/ematische

schulden. WRR.
Veld, R. in ‘t (2010). Kennisdemocratie. Sdu uitgevers.

VNG (2015). Raadgever: Armoede- en schuldenbeleid. VNG.
VNG, Divosa, NVVK & MO groep (2016). Naar een beter aanpak van schu/Uen en armoede.
Westhof, F., De Ruig, L. & Kerckhaert, A. (2015). Huishoudens in de rode ciffers 2015. Over schulden

van Neder/andse huishoudens en preventiemoge/ijkheden. Pa nteia.

75

VV

8.2. Panelleden
Op voigorde van organisatie.

4

Belastingdienst

.

BNG
V

Erasmus Universiteit Rotterdam
Gemeente Enschede

V

Gemeente Utrecht

V

V

Goede Gieren
V

Ministerie van Einanciën
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgeiegenheid
Ministerie van Veiligheid en Justitie

V

Nationale Ombudsman
V

Schuldhuipmaatje
Syncasso
Tails

—

Universiteit van Tilburg
Universiteit van Tiiburg
Zuidweg & Partners

$3 Ethisch Comité
Op volgorde van achternaam.

8.4 Overige betrokken experts
Op volgorde van organisatie. Alieen partijen die hebben toegestemd met vermeiding in de
rapportage zijn opgenomen.
Naarn

I

r

Organisatie
ScP

I

Gemeente Den Haag

76