Plan van aanpak
Aanvullend casusonderzoek bij
‘Compleetheid van dossiers die
naar de rechter gaan’

Inspectie belastingen, toeslagen en douane

Inhoud
Inleiding

2

Aanpak

4

Onderzoeksvraag

4

Afbakening

5

Methode

5

Casus selectie

5

Dataverzameling

6

Analyse

6

Praktische punten

7

Samenhang met andere activiteiten

7

1

Inspectie belastingen toeslagen en douane

Inleiding
Voor de rechtsbescherming van burgers en ondernemers (rechtzoekenden) is het
belangrijk dat de Belastingdienst alle stukken uit het dossier aan de rechter geeft.
Door een onvolledig dossier bestaat het risico dat burgers en ondernemers in een
ongelijke informatiepositie terecht komen waardoor ze zich niet goed kunnen
verweren in beroep. De wet schrijft dan ook voor dat de Belastingdienst alle op de
zaak betrekking hebbende stukken aanlevert (artikel 8:42 Algemene wet
bestuursrecht, hierna Awb). Dit maakt een eerlijk en gelijkwaardig proces
mogelijk. De rechter kan daardoor ook volledig geïnformeerd een uitspraak doen
en het proces loopt geen onnodige vertraging op doordat stukken moeten worden
nagezonden. De belastingrechter beslist of het dossier compleet is. De afgelopen
jaren zijn er honderden rechterlijke uitspraken gepubliceerd waarbij artikel 8:42
Awb onderdeel uitmaakte van het geschil tussen de Belastingdienst en een burger
of bedrijf.
Op 2 juni 2023 publiceerden we ons plan van aanpak ‘Onderzoek
informatieverstrekking aan de rechter’. 1 Aanleiding voor dat onderzoek was
berichtgeving van RTL4 over het gebrekkig aanleveren van informatie aan de
rechter bij beroepszaken door de Belastingdienst. Die informatieverstrekking is
geregeld in artikel 8:42 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). 2 Dit
onderzoek vond plaats bij de directie Particulieren van de Belastingdienst. We
onderzochten hoe de Belastingdienst het proces van aanleveren van relevante
stukken aan de rechter heeft ingericht, de uitvoerbaarheid van dat proces en de
waarborgen die de dienst daarbij hanteert. Ook wilden we inzicht krijgen in de
wijze waarop de Belastingdienst leert van de uitspraken van de rechtbank over
incomplete dossiers.
Tijdens het uitgevoerde onderzoek zijn geen concrete casussen genoemd of in
beeld gekomen waarbij artikel 8:42 een geschilpunt was. 3 Daardoor hebben we
nog geen inzicht in hoe het geschilpunt over informatieverstrekking aan de
rechter in de praktijk uitwerkt. Uit de interviews kwamen signalen naar voren dat
discussie over wat ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ zijn, wel speelt bij
meer complexe en/of omvangrijke belastingzaken. 4 Het gaat dan bijvoorbeeld om

Zie plan van aanpak: Start onderzoek informatieverstrekking aan de rechter |
Nieuwsbericht | Inspectie belastingen, toeslagen en douane (inspectiebtd.nl)
2
Zie artikel: Belastingdienst houdt informatie achter voor rechter: 'Je staat met 1-0 achter',
RTL Nieuws 26 januari 2023, Belastingdienst houdt informatie achter voor rechter: 'Je staat
met 1-0 achter' | RTL Nieuws
3
De rapportage van ons onderzoek bij de directie Particulieren wordt in december 2023
separaat gepubliceerd.
4
Bij de directie Particulieren worden de belastingmiddelen inkomensheffing en schenk- en
erfbelastingen behandeld. Inkomensheffing wordt daarbij gezien als eenvoudig proces
omdat het gaat over één belastingmiddel in één jaar.
1

2

Inspectie belastingen toeslagen en douane

zaken waar meerdere belastingmiddelen over meerdere jaren bij elkaar komen
en/of zaken waar externe (overheids)partijen 5 bij betrokken zijn.
Als inspectie hebben we naar aanleiding van ons eerdere onderzoek nog
onvoldoende beeld van wat er speelt achter deze geschillen. We breiden het
initiële onderzoek daarom uit met voorliggend aanvullend onderzoek, waarin we
enkele 8:42-geschillen op casusniveau bestuderen. Omdat we een breed beeld
willen ophalen, kijken we niet alleen naar casussen van de directie Particulieren.
Met dit aanvullende onderzoek brengen wij in beeld welke rol de (on)gelijke
informatiepositie kan spelen in het conflict tussen een burger of bedrijf en de
Belastingdienst en hoe de interactie tussen partijen verloopt.

5

Zoals de FIOD, OM, NVWA, financiële instellingen, gemeenten of uitkeringsorganisaties
(UWV).

3

Inspectie belastingen toeslagen en douane

Aanpak
In aanvulling op het eerdere onderzoek naar informatievertrekking aan de rechter
in beroepszaken willen wij een bijdrage leveren aan het (publieke) debat over een
mogelijke ongelijke informatiepositie van burgers en de Belastingdienst in
rechtszaken. Dit doen we door helderheid te verschaffen over wat er in de
praktijk gebeurt. Ook geeft dit onderzoek ons als inspectie meer kennis in en
inzichten over – potentiële – schendingen van de rechtsbescherming van burgers
en ondernemingen. 6 Dit alles past bij onze missie ‘Recht doen aan mensen.’

Onderzoeksvraag
Een gelijke informatiepositie van burger/ondernemer en Belastingdienst is
essentieel voor een eerlijke rechtsgang. Het doel van dit onderzoek is om de
verschijningsvormen en oorzaken van juridische geschillen over
informatieverstrekking door de Belastingdienst bij de belastingrechter inzichtelijk
te maken. Dit om te begrijpen waarom er maatschappelijke discussie bestaat
over de informatieverstrekking (hoe deze geschillen zich voordoen) en hoe
geschillen zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen (wat de oorzaken er van
zijn). Met het bestuderen van verschillende casussen waarin
informatieverstrekking aan de rechter (art. 8:42 Awb) onderdeel van het geschil
was, willen we vooral een zo breed en gevarieerd mogelijk kwalitatief beeld
schetsen binnen deze wettelijke bepaling. Daarmee is onze centrale
onderzoeksvraag:
Wat speelt er bij geschillen tussen burger of bedrijf en de Belastingdienst
over informatieverstrekking aan de rechter (art. 8:42 Awb) in
complexe/omvangrijke belastingzaken?
Wij onderzoeken dit aan de hand van een verscheidenheid aan casuïstiek. We
stellen hierbij de volgende deelvragen per casus:
1. Hoe heeft verschil van inzicht over wat de op de zaak betrekking
hebbende stukken zijn een rol gespeeld in deze casus? 7
2. Op welke manier heeft de interactie tussen partijen een rol gespeeld bij
het verloop van het conflict?
Daarom kijken wij per casus naar de ervaringen, afwegingen, oorzaken en te
leren lessen uit het conflict van zowel de burgers of bedrijven (en/of diens
gemachtigde) als de belastingdienstmedewerker.

6
Zoals beschreven in het werkprogramma 2023 en 2024 is rechtsbescherming een van de
structurele aandachtsgebieden van onze inspectie.
7
Zoals bedoeld in artikel 8:42, lid 1, Awb.

4

Inspectie belastingen toeslagen en douane

Afbakening
We bestuderen casussen waar artikel 8:42 Awb onderdeel uitmaakte van het
geschil en waar het gaat om complexe en/of omvangrijke dossiers. 8 Deze
dossiers komen voor bij verschillende directies van de Belastingdienst. We
selecteren alleen zaken waarvan de uitspraak is gepubliceerd in of na 2022 en die
onherroepelijk vast staan, zodat we een actueel beeld krijgen.

Methode
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden kiezen wij voor een multiple
casestudy design, oftewel een onderzoek waarbij we verschillende casussen
bestuderen. 9 Hierna leggen wij uit hoe wij hier invulling aan geven.
Casus selectie
Om het onderzoek compact te houden en toch een breed beeld te krijgen, kiezen
we voor aan klein aantal casussen die zo verschillend mogelijk zijn op een aantal
kenmerken, die we hieronder beschrijven. Om te komen tot een selectie van
casussen waarin artikel 8:42 Awb onderdeel was van het geschil tussen een
burger/bedrijf en de Belastingdienst, putten we uit de database van
rechtspraak.nl. In deze database staan alle gepubliceerde uitspraken van de
verschillende rechtbanken en gerechtshoven in Nederland. 10
Om tot een beperkt aantal casussen te komen die binnen de reikwijdte van ons
onderzoek vallen en die we (vooralsnog) in ons onderzoek bestuderen, doorlopen
we een selectieplan. Dit plan bestaat uit drie stappen: (1) zoeken, (2) selecteren
en (3) afwegen. In de eerste stap zoeken we op de website rechtspraak.nl naar
alle uitspraken waar de term ‘8:42’ in voorkomt. Vervolgens selecteren we zaken
uit de periode 1 januari 2022 tot en met 20-oktober 2023, zaken die door
rechtbanken of gerechtshoven behandeld zijn en zaken die betrekking hadden op
het belastingrecht als onderdeel van bestuursrecht. In de tweede stap
verwijderen we die zaken die gaan over lokale heffingen (zoals gemeentelijke
belastingen), zaken die betrekking hebben op de Douane en zaken die een
beperkte omvang hebben. In de laatste stap bepalen we de keuze voor de
uiteindelijk te bestuderen casussen. Doel is om te komen tot een zo groot
mogelijke verscheidenheid aan zaken. We maken een afweging op basis van (de
samenloop van) de volgende kenmerken van een zaak: enkelvoudige of
meervoudige kwestie als het om een 8:42-geschil gaat, natuurlijke of
rechtspersoon, heffing of invordering, enkele of meerdere belastingmiddelen,

8
Het inzagerecht zoals bedoeld in artikel 7:4, lid 2, Algemene wet bestuursrecht, uit de
bezwaarfase valt buiten de scope van dit onderzoek.
9
Zie bijvoorbeeld: Yin, R. K. (2018). Case Study Research and Applications: Design and
Methods (6th ed.). Thousand Oaks, CA: Sage.
10
Zie: www.rechtspraak.nl

5

Inspectie belastingen toeslagen en douane

aan- of afwezigheid van samenwerkingsverbanden binnen de overheid. In figuur
1 staat een grafische weergave van het selectieplan en de hoeveelheid zaken die
per stap geselecteerd zijn.

Rechtspraak.nl

Stap1. Gebruikte zoektermen:
- 8:42
- Periode na 1 januari 2022
- Instantie: rechtbanken en gerechtshoven
- Rechtsgebieden: bestuursrecht, belastingrecht

Zoeken: n=359
Stap 2. Exclusie criteria:
- Lokale heffingen
- Douane zaken
- Beperkte omvang

Inclusie: n=168

Selectie: n≈5

Stap 3. Afweging:
- Enkel- of meervoudige kwestie
- Natuurlijk- en/of rechtspersoon
- Heffing of invordering
- Enkele of meerdere belastingmiddelen
- Wel of geen samenwerkingsverbanden

Figuur 1. Selectieplan

Dataverzameling
Om de eerste deelvraag, over de rol van het verschil van inzicht over de op de
zaak betrekking hebbende stukken, te kunnen beantwoorden, stellen we per
casus een tijdlijn op. Daarbij zoeken we uit hoe artikel 8:42 Awb een rol heeft
gespeeld gedurende het conflict. Dit doen we op basis van een aantal bronnen.
Allereerst gaat het dan om het dossier zelf. Dit betreft het juridische dossier,
aangevuld met documenten vanuit de Belastingdienst en van de overige
betrokkenen. Ten tweede gaat het om interviews met mensen die betrokken
waren bij de casus, bijvoorbeeld medewerkers van de Belastingdienst,
burgers/ondernemers en hun gemachtigden (bijvoorbeeld advocaten),
samenwerkingspartners van de Belastingdienst, etc. Deze interviews dienen
enerzijds om de gereconstrueerde tijdlijn te verifiëren en aan te vullen.
Anderzijds willen we met de interviews informatie ophalen voor het beantwoorden
van de tweede deelvraag - over de manier waarop de interactie tussen partijen
invloed heeft gehad op het verloop van het conflict. Daarom gaan we tijdens de
interviews ook in gesprek over ervaringen, afwegingen, mogelijke oorzaken van
het geschil en de eigen reflecties op wat er is gebeurd.
Analyse
De analyse vindt op twee niveaus plaats. Eerst op het niveau van een individuele
casus en daarna over de casussen heen op het overkoepelende niveau. In de
analyse per casus richten we ons op de context, oorzaken en afwegingen van het
geschil rond artikel 8:42 Awb. Ook hebben we tijdens de analyse oog voor de
verschillen tussen de informatie vanuit de dossiers en vanuit de interviews en
voor de perspectieven van de verschillende betrokkenen. Wij maken bij de

6

Inspectie belastingen toeslagen en douane

analyse gebruik van tools uit de PRISMA methodiek. 11 Dit is een methodiek die
ingezet kan worden voor het onderzoeken van incidenten. We zullen bijvoorbeeld
een tijdlijn en een oorzakenboom opstellen. Voor het huidige onderzoek zien we
een ‘incident’ niet als iets dat mis is gegaan, maar als een (neutrale) gebeurtenis.
We beperken ons bij de overkoepelende analyse tot de data die is opgehaald voor
de individuele casussen. Deze analyse zal thematisch van aard zijn en zich richten
op het al dan niet vinden van gemeenschappelijk oorzaken. Waar mogelijk
trekken we lessen die kunnen bijdragen aan een betere rechtsbescherming van
burgers en bedrijven.
Gezien de aanpak met een beperkt aantal casussen zullen geen generieke
uitspraken mogelijk zijn. Daarom zal ons toezichtproduct een narratieve
weergave zijn van onze bevindingen, een verhalend product dat context en
leerpunten meegeeft aan de problematiek.

Praktische punten
Na publicatie van deze uitbreiding op het bestaande plan van aanpak, gaan wij in
gesprek met de betrokken afdelingen van de Belastingdienst. We zullen de
juridische dossiers van de geselecteerde casussen opvragen en contact opnemen
met de betrokken ambtenaren en burgers/ondernemingen en hun
vertegenwoordigers.
Na de analyse op casus-niveau zullen we onze bevindingen bespreken met bij de
casus betrokken personen.

Samenhang met andere activiteiten
Dit casusonderzoek is een uitbreiding van ons reeds uitgevoerde onderzoek naar
informatieverstrekking aan de rechter door de Belastingdienst. Om die reden zijn
de bevindingen van beide onderzoeken aan elkaar gerelateerd en dienen deze ook
in samenhang te worden bezien.
Met de afronding van dit aanvullende onderzoek verwachten wij onze verdieping
in de problematiek rond het voldoen aan artikel 8:42 Awb te kunnen afronden.
Onze aandacht voor informatieverstrekking blijft wel onderdeel van ons toezicht
op het aandachtsgebied rechtsbescherming, zoals dat in ons Werkprogramma van
2023 en 2024 beschreven staat. 12

11 Prevention and Recovery Information System for Monitoring and Analysis (PRISMA)
methodiek. Zie bijvoorbeeld: Schaaf, van der, T. W. (1997). PRISMA incidenten analyse:
een instrument voor risicobeheersing in de zorgsector. Kwaliteit in Beeld, 7(5), 2-4.
12
Onze werkprogramma’s staan op onze website www.inspectiebtd.nl

7

Inspectie belastingen, toeslagen
en douane
15 december 2023
Rijnstraat 50
2515 XP Den Haag
www.inspectiebtd.nl
contact@inspectiebtd.nl