Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 691

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000
teneinde te voorzien in aanpassing van de
geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel
voor bepaalde tijd

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan het in het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» van het kabinet Rutte III1 opgenomen
voornemen de asielvergunning in eerste instantie voor drie jaar te
verlenen en niet langer voor vijf jaar.
2. Hoofdlijnen
2.1 Afspraak regeerakkoord: asielvergunning voor bepaalde tijd niet
langer direct voor vijf jaar
In het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» van het kabinet Rutte
III is als uitgangspunt opgenomen dat het geboden beschermingsniveau
en het kader voor de asielprocedures in alle EU-lidstaten gelijk moet zijn
en dat Nederland streeft naar harmonisatie op dit terrein om zo ook
concurrentie door middel van verslechtering in leefomstandigheden en
wetgeving voor asielzoekers te verhinderen. In de tussentijd is het streven
om op drie punten te waarborgen dat het nationale recht niet verder gaat
dan waartoe het Europese recht verplicht en gebruik wordt gemaakt van
alle mogelijkheden die hierdoor worden geboden. Eén van deze drie
punten is dat een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd voor vijf jaar
wordt verleend.
Voortaan zal een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in eerste
instantie voor drie jaar worden verleend. Na ommekomst van deze
periode kan nog geen aanvraag om een verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen
worden ingediend. De vreemdeling zal eerst een aanvraag om verlenging
van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd
moeten indienen.
1

kst-35691-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

«Vertrouwen in de toekomst», Regeerakkoord 2017–2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie.
Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34 700, nr. 34, p. 52.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

1

Nederland gaat met het invoeren van deze maatregel meer in de pas
lopen met andere landen in Europa, waar een meerderheid van de
lidstaten aan een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend
vanwege subsidiaire bescherming een kortere geldigheidsduur toekent
dan de huidige Nederlandse van vijf jaar.
2.2 Kwalificatierichtlijn en één-statusstelsel
Artikel 24 van Richtlijn 2011/95/EU (hierna: de Kwalificatierichtlijn)2 regelt
dat aan personen met de vluchtelingenstatus een verblijfstitel moet
worden verstrekt die ten minste drie jaar geldig is en waarvan de
geldigheidsduur kan worden verlengd. Personen met de subsidiairebeschermingsstatus dient een verlengbare verblijfstitel te worden verstrekt
die ten minste één jaar geldig is en ten minste twee jaar in geval van
verlenging.
Zoals bekend kent Nederland een zogeheten één-statusstelsel. Een
vreemdeling met de vluchtelingenstatus (artikel 29, eerste lid, onder a,
van de Vreemdelingenwet 2000, hierna: de Vw 2000) krijgt in Nederland
dezelfde verblijfsvergunning als een vreemdeling met de subsidiairebeschermingsstatus (artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000). Aan die
vergunning ontleent een vreemdeling – ongeacht zijn status – identieke
rechten en voordelen. Om te voorkomen dat de subsidiair beschermde
belang heeft bij het instellen van beroep tegen de vaststelling dat hij niet
in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus wordt de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd voor beide
categorieën op drie jaar bepaald.
2.3 Samenhang met te voorziene wijzigingen in het Gemeenschappelijk
Europees Asielstelsel
Momenteel wordt in EU-verband onderhandeld over een voorstel waarin
de Kwalificatierichtlijn wordt omgezet in een verordening.3 Net als in de
Kwalificatierichtlijn zijn in het voorstel voor de verordening regels
opgenomen over de geldigheidsduur van een verblijfstitel. De huidige
stand van de onderhandelingen laat de in dit wetsvoorstel gemaakte
keuzes toe.
2.4. Uitwerking in het Vreemdelingenbesluit 2000
De wet biedt de mogelijkheid om in het Vreemdelingenbesluit 2000
(Vb 2000) nadere regels te stellen over de verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning. In het Vb 2000 zal in ieder geval
worden neergelegd dat ná de initiële verlening voor drie jaar, de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel kan worden verlengd met drie
jaar. Het blijft overigens mogelijk na ommekomst van vijf jaar een
verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd of een
EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen aan te vragen.

2

Richtlijn nr. 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake
normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die
internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor
personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de
verleende bescherming (PbEU 2011, L 337).
3
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake normen voor de
erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale
bescherming genieten, en de inhoud van de verleende bescherming en tot aanpassing van
richtlijn 2003/109/EU van 25 november 2003 inzake de status van derdelanders die langdurig
ingezetene zijn (COM(2016)466).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

2

3. Financiële gevolgen en administratieve lasten
3.1 Gevolgen en kosten overheid
Het verkorten van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel
voor bepaalde tijd leidt tot meer procedures bij de Immigratie- en
Naturalisatiedienst (hierna: de IND) om verlenging van geldigheidsduur
van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. De aanvraag om
verlenging van de geldigheidsduur zal immers niet na vijf jaar worden
ingediend maar na drie jaar. Op basis van de huidige cijfers over
verleende verblijfsvergunningen asiel en de meerjarige prognoses, en
uitgaande van eenzelfde inhoudelijke toets als momenteel na vijf jaar
plaatsvindt, is berekend dat deze wijziging structureel circa € 2,5 miljoen
per jaar extra kost vanaf 2023 in vergelijking met de huidige situatie. Dit
bedrag kan meer of minder worden afhankelijk van het aantal asielvergunningen dat wordt verleend. Voor de aanvraag om verlenging van de
geldigheidsduur van een verblijfsvergunning asiel worden geen leges
geheven waardoor de extra aanvragen niet zullen leiden tot een hogere
legesopbrengst. De kosten worden gedekt uit de begroting van het
Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Er wordt thans niet vanuit gegaan dat sprake zal zijn van aanzienlijke
kosten voor andere instanties dan de IND, zoals bijvoorbeeld de rechtspraak. Dit wordt in paragraaf 4, in reactie op de consultatieadviezen,
nader toegelicht. Niettemin zullen, na inwerkingtreding van het
wetsvoorstel, de relevante ontwikkelingen zorgvuldig worden gevolgd.
3.2. Lasten voor de aanvrager
Bij een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een
verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd of een aanvraag om een
verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd is vaak geen rechtsbijstandverlener betrokken. Drie maanden voor afloop van de geldigheidsduur
van de verblijfsvergunning krijgt de betrokkene een brief van de IND dat
de geldigheidsduur gaat verlopen en dat een aanvraag moet worden
ingediend voor verlenging daarvan of – zoals ook nu al praktijk is – indien
de betrokken vreemdeling inmiddels vijf jaar rechtmatig verblijft om
verlening van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd of om
een status als EU langdurig ingezetene. Die aanvraag kan via de website
digitaal (via DigiD) of schriftelijk. De IND beslist op de aanvraag en
vervolgens krijgt de vreemdeling bij een inwilliging bericht dat hij de
verblijfsvergunning kan afhalen bij een loket van de IND. Bij een aanvraag
om verlenging van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd hoeven
weinig tot geen nieuwe stukken overgelegd te worden. De aanvraag om
verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor
bepaalde tijd is kosteloos. Voor de aanvraag om verlening van een
verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd moeten leges worden
betaald.
3.3 Advies ATR
In de consultatiefase (zie nader paragraaf 4) heeft het Adviescollege
toetsing regeldruk (ATR) advies uitgebracht bij brief van 8 november 2018.
De ATR geeft aan dat de verwachte toename in het aantal vergunningaanvragen niet alleen zal leiden tot hogere uitvoeringskosten maar ook de
regeldruk voor de betrokkenen zal doen toenemen. De ATR is van mening
dat de onderbouwing van het voorstel tekort schiet, in die zin dat de
toelichting niet duidelijk maakt waarom aanpassing van de geldig-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

3

heidsduur noodzakelijk is en voorts niet wordt aangegeven wat er mis
gaat als die geldigheidsduur niet wordt aangepast.
De ATR merkt voorts op dat in de toelichting niet wordt aangegeven of er
andere manieren zijn om de gewenste harmonisering dichterbij te
brengen. Een voor de indieners van vergunningaanvragen minder
belastend alternatief zou zijn als de harmonisering zou worden bewerkstelligd door de Europese minimumtermijn van drie jaar meer in lijn te
brengen met de Nederlandse termijn van vijf jaar.
De ATR signaleert dat vreemdelingen vaker dan voorheen een aanvraag
moeten indienen. Bij deze aanvraag hoeven kennelijk weinig tot geen
nieuwe stukken overgelegd te worden. Het is echter niet helder om welke
(extra) informatie het gaat. De ATR concludeert dat de regeldrukparagraaf
nog moet worden aangevuld met een beschrijving en een berekening van
de regeldruk voor de vreemdeling die om verlenging van de geldigheidsduur vraagt.
Het uitgangspunt in het regeerakkoord is dat wordt nagestreefd dat het
geboden beschermingsniveau en het kader voor de asielprocedures in alle
EU-lidstaten gelijk is. Deze harmonisatie dient te worden bereikt op
Europees niveau. In de tussentijd wil de regering zoveel mogelijk
waarborgen dat het nationale recht niet verder gaat dan waartoe het
huidige Europese recht verplicht en dat voorts gebruik wordt gemaakt van
alle mogelijkheden die hierdoor worden geboden. Dit wetsvoorstel moet
worden gezien in het licht van dát streven. Voorkomen dient bijvoorbeeld
te worden dat Nederland in vergelijking met andere lidstaten aantrekkelijker wordt voor asielzoekers, met mogelijke aanzuigende werking tot
gevolg. Anders dan de ATR lijkt te veronderstellen is met het wetsvoorstel
dan ook geen harmonisatie beoogd.
Voor een goed begrip van het met het wetsvoorstel beoogde doel is het
van belang in het oog te houden dat een verblijfsvergunning asiel voor
bepaalde tijd, zoals uit de naam duidelijk blijkt, slechts een tijdelijk
verblijfsrecht geeft. Dat vreemdelingen die over een dergelijke verblijfsvergunning beschikken in veel gevallen uiteindelijk bestendig verblijf zal
worden toegestaan, maakt dat niet anders. Het onderhavige wetsvoorstel
brengt daarin geen verandering, maar benadrukt door de verkorting van
de geldigheidsduur wel deze tijdelijkheid. Dat een verblijfsrecht vijf jaar
geldig blijft, zonder dat de aanspraken van de betrokken vreemdeling nog
eens tegen het licht wordt gehouden, vindt de regering niet langer
wenselijk. Dat een noodzaak in de door de ATR bedoelde zin niet is aan te
wijzen en dat er, in de woorden van de ATR, «niets mis gaat» als de
geldigheidsduur niet wordt aangepast, maakt die doelstelling niet minder
legitiem. Door een minder belastend alternatief wordt niet bereikt wat de
regering voor ogen heeft.
Meer in zijn algemeenheid is het in lijn brengen van de Europese
minimumtermijn van drie jaar met de Nederlandse termijn van vijf jaar,
geen reëel alternatief. Nederland kan niet eenzijdig dicteren hoe toekomstige Europese regels er uit komen te zien en acht het, zoals uit het
voorgaande blijkt, bovendien ook niet wenselijk om tot een dergelijke
verruiming te komen.
Mede naar aanleiding van de opmerkingen van de ATR is hiervoor in
paragraaf 3.2 de gang van zaken bij het indienen van een aanvraag
beschreven. De regering gaat ervanuit dat de regeldruk voor het indienen
van een aanvraag door de vreemdeling beperkt is en de gevraagde
activiteiten in redelijkheid van de betrokkene kunnen worden verlangd.
Hoewel niet kan worden uitgesloten dat nieuwe stukken moeten worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

4

overgelegd, zal het uitgangspunt zijn dat op basis van het bestaande
dossier wordt beoordeeld of nog steeds aan de toelatingsvoorwaarden
wordt voldaan. Daarbij zullen met name openbare bronnen over de
situatie in het land van herkomst worden betrokken en zal justitiële
documentatie worden geverifieerd (JDD). De ATR geeft in het advies
overigens aan de geschetste procedure op zich werkbaar te achten.
4. Consultatie4
Het voorstel is in consulatie voorgelegd aan de Adviescommissie voor
Vreemdelingenzaken (ACVZ) en voorts in internetconsultatie gebracht.
In de consultatiefase zijn reacties binnengekomen van – Pharos (expertisecentrum gezondheidsverschillen) bij brief van 6 november 2018, de
Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) bij brief van 7 november 2018,
de Vereniging Asieladvocaten en juristen Nederland (VAJN) bij brief van
12 november 2018, de ACVZ bij brief van 12 november 2018, Vluchtelingenwerk Nederland (VVN) bij brief van 13 november 2018, mr. G.E.M.
Later, bij bericht van 13 november 2018, het Nederlands Juristen Comité
voor de Mensenrechten (NJCM) bij brief van 14 november 2018 en de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) bij brief van
4 december 2018.
Voorts is een tweetal reacties van particulieren ontvangen waarin geen
opmerkingen worden gemaakt over het wetsvoorstel. Deze zullen dan ook
onbesproken blijven.
Opmerkingen en betogen met dezelfde strekking zijn met het oog op de
leesbaarheid in de weergave en bij de beantwoording zoveel mogelijk
samengenomen.
4.1. Algemeen
De NOvA meent dat het wetsvoorstel niets toevoegt aan de mogelijkheden die de Staatssecretaris nu al heeft om de verblijfsvergunning in te
trekken. De maatregel zal leiden tot hogere kosten en een grotere werklast
voor de IND en voorts de vreemdeling belemmeren in zijn integratie,
terwijl er geen duidelijk voordeel is aan te wijzen. Als reden wordt enkel
harmonisatie genoemd, maar die is minimaal. De NOvA verwacht niet dat
het wetsvoorstel zal leiden tot een lagere instroom noch dat het aantal
intrekkingen na drie jaar zal toenemen
De VAJN wijst erop dat de Europese richtlijnen slechts minimumnormen
bevatten en dat daarvan door de lidstaten ten gunste van vreemdelingen
mag worden afgeweken. De VAJN vreest dat het wetsvoorstel tot onnodig
veel kosten, extra procedures en bureaucratische problemen leidt en
vraagt zich af voor welk probleem de voorgestelde verkorting van de
verblijfsdoel een oplossing vormt.
VWN geeft aan slechts nadelen te zien in dit wetsvoorstel, niet alleen voor
(toekomstig) vluchtelingen en de IND maar vooral ook voor de
maatschappij in z’n geheel, en ontraadt ten sterkste het wetsvoorstel bij
het parlement in te dienen.
Het NJCM merkt op dat niet op feiten is gebaseerd dat het verkorten van
de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning de aantrekkingskracht van
Nederland voor asielzoekers vermindert.

4

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

5

Zoals hiervoor in paragraaf 3.2 is toegelicht in reactie op de opmerkingen
van de ATR beoogt de regering met dit wetsvoorstel door de verkorting
van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde
tijd de tijdelijkheid van deze vergunning verder te benadrukken. Inderdaad
is het ook onder de huidige wetgeving al mogelijk een verblijfsvergunning
in te trekken, bijvoorbeeld indien de rechtsgrond voor verlening is komen
te vervallen, maar daardoor wordt niet bereikt dat in alle gevallen wordt
bezien of de aanspraak op verblijf nog bestaat. Oók indien er geen
duidelijke indicaties zijn dat dat niet het geval is, vindt de regering dit niet
overbodig. Sterker nog, zij acht het haar verantwoordelijkheid om dit
mogelijk te maken. Een toename van het aantal gevallen waarin verblijf
wordt beëindigd of niet wordt verlengd wordt daarmee niet in de eerste
plaats beoogd. De nieuwe werkwijze zal met hogere kosten en meer
werklast gepaard gaan maar dit is noodzakelijk om het beoogde doel te
bereiken.
4.2. Meer in de pas met Europa?
NOvA en VWN stellen dat Nederland door dit wetsvoorstel juist minder in
de pas zal gaan lopen met andere Europese landen voor wat betreft de
geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor vreemdelingen die
worden toegelaten als vluchteling. Omdat Nederland een éénstatusstelsel
kent, betekent een wijziging in de verblijfsduur dat deze ook voor
verdragsvluchtelingen geldt. Slechts een kleine minderheid van
EU-landen kent een verblijfsvergunning van drie jaar voor verdragsvluchtelingen. De meerderheid verstrekt vergunningen met een geldigheidsduur die langer is dan drie jaar. Acht landen verlenen een
vergunning met een langere duur dan vijf jaar, tot zelfs tien jaar.
De NOvA, VWN en de NVvR wijzen er op dat de onderhandelingen over
de Kwalificatierichtlijn nog lopen en dat de duur van de verblijfsvergunningen één van de discussiepunten is.
De NOvA stelt voorts dat een goed werkend systeem niet veranderd moet
worden enkel en alleen omdat het afwijkt van de minimumnorm die in de
Kwalificatierichtlijn is gegeven. Zeker als die wijziging alleen maar
nadelen lijkt te hebben.
De ACVZ leidt uit de motivering van het wetsvoorstel af dat de wijziging
van de geldigheidsduur van vijf naar drie jaar – in de woorden van de
ACVZ – «naar voren wordt gehaald» uit het pakket wijzigingen dat het
Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS) waarover thans wordt
onderhandeld, tot gevolg zal hebben. Nu deze onderhandelingen nog niet
zijn afgerond, kan vooruitlopen op nog niet vaststaande verplichtingen
volgens de ACVZ zorgen voor onnodige wetgevings- en uitvoeringsinspanningen. Dit temeer nu uiteindelijk veel meer zal moeten worden
gewijzigd dan alleen de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor
bepaalde tijd.
De onderhandelingen over de nieuwe Kwalificatieverordening lopen
inderdaad nog. De tekst van de bepaling over de geldigheidsduur die
thans ter tafel ligt is in belangrijke mate gewijzigd ten opzichte van de
tekst zoals die was opgenomen in het oorspronkelijke voorstel van de
Commissie van 13 juli 2016 waar de ACVZ aan refereert. Anders dan de
ACVZ veronderstelt wordt met dit wetsvoorstel niet beoogd een deel van
de implementatie van de komende Kwalificatieverordening naar voren te
halen. Zoals geschetst in de paragrafen 2.2 en 2.3 blijft het voorstel binnen
de kaders van de thans geldende Kwalificatierichtlijn. De huidige stand
van de onderhandelingen over de Kwalificatieverordening laat de in dit
wetsvoorstel gemaakte keuzes toe. Er is nu geen reden om aan te nemen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

6

dat daarin verandering komt. Mocht te zijner tijd blijken dat dat toch het
geval is, dan kan dit wetsvoorstel vanzelfsprekend niet worden voortgezet
of zullen de regels over de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning in
de Vw 2000 weer moeten worden aangepast.
Terecht wordt aangetekend dat in veel andere lidstaten aan vreemdelingen die worden toegelaten als vluchteling een verblijfsvergunning
wordt verleend met een geldigheidsduur die langer is dan drie jaar. Gelet
op het belang van het instandhouden van het zogeheten één-statusstelsel,
een belang dat door de NOvA overigens wordt onderschreven, dient de
geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd voor
vreemdelingen met de vluchtelingenstatus en voor vreemdelingen met de
subsidiairebeschermingsstatus gelijk te zijn (zie hierover nader de
toelichting in paragraaf 2.2).
Het gevolg daarvan is overigens dat vreemdelingen die subsidiaire
bescherming wordt geboden, zoals ook de NOvA constateert, een
vergunning krijgen met een langere verblijfsduur dan in veel andere
lidstaten.
4.3 Herbeoordeling zonder directe aanleiding
De NOvA, VAJN, VWN en het NJCM wijzen erop dat intrekken of niet
verlengen van asielvergunningen zelden aan de orde is en dat, indien
daarvoor aanleiding bestaat – bijvoorbeeld indien het beleid met
betrekking tot een bepaald land verandert of sprake is van verplaatsing
van het hoofdverblijf – ook op basis van de huidige wetgeving kan worden
beoordeeld of nog aanspraak bestaat op de asielvergunning. Herbeoordeling zou uitsluitend moeten geschieden indien daartoe een concrete
aanleiding bestaat. Herbeoordelingen waarvan op voorhand vaststaat dat
de vergunning niet zal worden ingetrokken zijn zinledig inefficiënt en
belastend voor de IND en voor de statushouder.
De NOvA wijst erop dat in Duitsland, waar men al een systeem van
herbeoordeling kent, slechts 3% van de in 2015 uitgevoerde herbeoordelingen heeft geresulteerd in een intrekking.
De ACVZ wijst erop dat het internationale recht bijzonder hoge eisen stelt
aan intrekking of niet verlenging. Alleen bij hoge uitzondering zal de
intrekking van de verblijfsvergunning asiel binnen vijf jaar mogelijk zijn.
De NVvR wijst erop dat in de toelichting (paragraaf 3.1) wordt aangegeven
dat bij de behandeling van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur eenzelfde inhoudelijke toets zal plaatsvinden als momenteel na
vijf jaar bij een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd. De huidige toets na vijf jaar is, zo stelt de NVvR, in de
praktijk echter beperkt inhoudelijk dan wel vooral administratief van aard.
De NVvR vraagt te verduidelijken of het de bedoeling is na drie jaar
telkens een inhoudelijke beoordeling te maken. Indien dat het geval is, zou
rekening moeten worden gehouden met de daarmee gemoeide kosten
voor de rechtspraak; indien dat niet het geval is zou nut en noodzaak van
de wetswijziging nader moeten worden onderbouwd.
Zoals toegelicht in paragraaf 4.1 vindt de regering het van belang om ook
indien er geen duidelijke indicaties zijn dat de rechtsgrond voor verlening
is ontvallen, in alle gevallen na drie jaar te beoordelen of nog steeds
aanspraak bestaat op verblijf. Van intrekking of niet voortzetten van het
verblijf kan, zoals de ACVZ terecht stelt, niet snel sprake zijn maar het is
ook niet in de eerste plaats het doel van dit wetsvoorstel om daar in meer
gevallen toe te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

7

Dat de huidige toets bij de beoordeling van een aanvraag om verlening
van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd beperkt inhoudelijk of
administratief van aard zou zijn, deelt de regering niet. Om in aanmerking
te komen voor verlening van een dergelijke vergunning moet immers
worden voldaan aan de in de wet daarvoor gestelde vereisten.5 Verlening
van de gevraagde vergunning, impliceert dat dit het geval is. Ook bij de
beoordeling van een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur zal
steeds moeten worden beoordeeld of aan de in de wet neergelegde
voorwaarden wordt voldaan.
4.4 Toename druk bij IND en andere instanties
De NOvA, VAJN, VWN en het NJCM tekenen aan dat de IND regelmatig
met grote achterstanden in de besluitvorming kampt. Door dit
wetsvoorstel, zo stellen zij, wordt de IND nog zwaarder belast; hetgeen
een toename van het aantal juridische procedures met zich zal brengen.
Uitvoering kost tijd, menskracht en geld. Dit terwijl het kabinet juist wil
inzetten op verkorting van de wachttijden in de asielprocedure. Eerder is
aangegeven dat het vanwege krapte op de arbeidsmarkt nog niet lukt om
de capaciteitsproblemen bij de IND op te lossen. De druk op de vreemdelingen en de betrokken organisaties – niet alleen de IND maar ook de
afdelingen toeslagen bij de Belastingdienst, de diensten Werk en inkomen
bij de gemeenten, DUO, de rechtbanken en de advocatuur – zal alleen
maar toenemen, terwijl het wetsvoorstel niet tot noemenswaardige
resultaten zal leiden. Door de te verwachten achterstanden zullen de
kosten toenemen omdat vreemdelingen langer in de centrale opvang
dienen te blijven maar ook omdat vaker een beroep zal worden gedaan op
de wet Dwangsom. Voorts zullen procedures in verband met niet tijdig
beslissen worden gestart.
Wachttijden zullen tot het verlies van banen leiden en dat is funest voor de
integratie van vreemdelingen met een asielvergunning. Ook mr. Later
maakt in haar reactie opmerkingen met deze strekking.
Zoals hiervoor al aangegeven zal de nieuwe werkwijze met hogere kosten
en meer werklast gepaard gaan maar dit is noodzakelijk om het beoogde
doel te bereiken. Er wordt, zoals hierna in paragraaf 4.9 nader wordt
toegelicht, niet vanuit gegaan dat sprake zal zijn van aanzienlijke kosten
voor andere instanties dan de IND. De IND zal de mensen en middelen
krijgen die er voor nodig zijn om te waarborgen dat bij de extra beoordeling geen langere doorlooptijden zullen optreden, of oplopende
doorlooptijden zullen ontstaan bij andere onderdelen van de IND. In dit
verband is van belang dat pas met inwerkingtreding van deze wetswijziging verblijfsvergunningen met een geldigheidsduur van drie jaar zullen
worden verleend en de IND vanaf dat moment dus nog drie jaar heeft om
te zorgen dat voldoende mensen en middelen beschikbaar zijn voor de te
verwachten procedures.
De ervaring thans bij de aanvraag om een verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd is dat indien deze tijdig is gedaan er geen problemen
ontstaan met toeslagen. Er is geen reden om aan te nemen dat dit bij
aanvragen om verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd na drie jaar anders zal zijn. Er zijn thans
geen indicaties dat sprake is van verlies van banen bij een tijdig
ingediende aanvraag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.
Ook hiervoor geldt dat er geen reden is om aan te nemen dat dit wel aan
de orde zal zijn bij de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur
van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd na drie jaar.

5

Artikel 34, geleden in samenhang met artikel 32, van de Vw 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

8

4.5 Consequenties voor gezinshereniging
De VAJN wijst erop dat veel gezinsherenigingsprocedures niet binnen drie
jaar na aankomst van de hoofdpersoon kunnen worden afgerond en dat
op een gezinsherenigingsverzoek pas kan worden beslist als duidelijk is
dat de hoofdpersoon zijn verblijfsrecht behoudt na de verlenging. Het
gevolg zal zijn dat gezinnen die door oorlog en vervolging uit elkaar
gedreven zijn, nog langer moeten wachten op hereniging.
In afwachting van de beslissing op een aanvraag om verlenging van de
geldigheidsduur van een verblijfsvergunning heeft een vreemdeling
rechtmatig verblijf. Een uitzondering geldt voor gevallen waarin de
aanvraag naar voorlopig oordeel kan worden afgewezen op de grond dat
de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale
veiligheid. De dag na het verstrijken van de geldigheidsduur van de
verblijfsvergunning voor bepaalde tijd zal gelden als ingangsdatum van
de hier bedoelde verblijfsvergunningen. Zeker indien er geen indicaties
zijn dat geen aanspraak meer bestaat op verblijf, zal op de aanvraag om
verlenging bovendien zo mogelijk nog voor, maar in ieder geval zo
spoedig mogelijk na het verstrijken van de geldigheidsduur van de
verblijfsvergunning worden beslist. Er is dan ook geen reden om aan te
nemen dat een procedure over gezinshereniging die nog loopt op het
moment dat de verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning van de hoofdpersoon aan de orde is, hierdoor zal worden
vertraagd.
4.6 Consequenties voor de gezondheid
Pharos wijst erop dat uit internationaal onderzoek bekend is dat tijdelijkheid van bescherming en statusverlening zorgen voor gevoelens van
stress en onveiligheid. Dit speelt een rol bij het ontstaan, het voortduren
of verergeren van psychische en psychiatrische problematiek en de
daaraan gerelateerde beperkingen voor het maatschappelijk functioneren
en inburgeren. Ander onderzoek toont aan dat de post-migratie leefsituatie in belangrijke mate bijdraagt aan het ontstaan en voortduren van
psychische problematiek bij asielzoekers en vluchtelingen. Het
wetsvoorstel heeft tot gevolg dat er twee beslismomenten zijn in plaats
van één voordat een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd – en
daarmee zekerheid en veiligheid – kan worden verkregen. De stress,
onzekerheid en angst die daarmee gepaard gaan zal bijdragen aan meer
gezondheidsproblemen, met name van psychische en psychiatrische aard,
en kan daarmee in de weg staan van inburgering en integratie.
Ook de NOvA en VVN hebben hier aandacht voor gevraagd, en VVN heeft
er voorts op gewezen dat als er inmiddels gezinshereniging heeft
plaatsgevonden, voor het hele gezin geldt dat er meer perioden van
onzekerheid bijkomen. De ingangsdatum van de verblijfsvergunning van
de gezinsleden zal immers een andere zijn.
Zoals hiervoor reeds is toegelicht brengt dit wetsvoorstel geen verandering in het gegeven dat een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
slechts een tijdelijk verblijfsrecht geeft. Ook nu al kan tot beëindiging van
het verblijfsrecht worden overgegaan indien, bijvoorbeeld, de rechtsgrond
voor verlening is vervallen of de betrokkene een gevaar vormt voor de
openbare orde of de nationale veiligheid. Indien dergelijke omstandigheden niet aan de orde zijn, kan de vreemdeling erop vertrouwen dat zijn
aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur zal worden ingewilligd.
Zolang de hoofdpersoon verblijf is toegestaan, kunnen gezinsleden er
voorts op vertrouwen dat ook de geldigheidsduur van hun verblijfs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

9

vergunning, die mogelijk een latere ingangsdatum heeft, zal worden
verlengd.
4.7 Consequenties voor integratie en inburgering
De VAJN wijst erop dat asielzoekers vaak lang moeten wachten op de
definitieve beslissing op hun asielverzoek. Op het moment dat de
verblijfsvergunning wordt verstrekt is deze dus veel korter geldig dan drie
jaar. De vreemdeling moet inburgeren binnen drie jaar maar heeft
daarvoor dan te weinig tijd. Zijn lening zal niet worden omgezet in een gift
waardoor hij met schulden blijft zitten.
De NOvA, VVN en NJCM geven aan dat herbeoordeling na drie jaar een
negatief effect heeft op de integratie. Een verblijfspas met een datum in
de nabije toekomst – en de onzekerheid of de verblijfsduur wordt verlengd
– maakt het verkrijgen van werk, een huurcontract en het afsluiten van
abonnementen moeilijker. Ten aanzien van inburgering gaat zich de
vreemde situatie voordoen dat het einde van de inburgeringstermijn (start
na de statusverlening) na de einddatum van de verblijfsvergunning komt
te liggen. Dit heeft een groot negatief effect op integratie, terwijl het
kabinet in het regeerakkoord het grote belang van snelle integratie juist
onderstreept.
De maatregel staat volgens de NJCM op gespannen voet met artikel 34
van het Vluchtelingenverdrag dat verdragsluitende staten ertoe verplicht
de inburgering van vluchtelingen te bevorderen. De regelingen met
betrekking tot inburgering zijn voorts, zo stellen zij, afgestemd op een
vergunningsduur van vijf jaar. Tussentijdse toetsing na drie jaar zal tot
onduidelijkheid leiden bij de uitvoering van inburgeringsprogramma’s en
problemen met werk, inkomen, toeslagen, huisvesting en gezinsherenigingsprocedures.
Ook de ACVZ heeft aangegeven het aannemelijk te achten dat het
inbouwen van een vervroegd toetsingsmoment de onzekerheid over de
duur van het verblijf in Nederland vergroot en dat dit een negatief effect
heeft op de integratie. Volgens de ACVZ is niet duidelijk hoe deze
wijziging zich verhoudt tot de plannen die de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid aan het ontwikkelen is in het kader van de verbetering van de inburgering en participatie van asiel statushouders. De
ACVZ geeft aan het wenselijk te vinden dat er een expliciete beleidsafstemming komt tussen beide beleidsterreinen.
Zoals hiervoor reeds is toegelicht brengt dit wetsvoorstel geen verandering in het gegeven dat een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd
slechts een tijdelijk verblijfsrecht geeft. Ook als nog niet zeker is dat het
verblijf permanent wordt, mag van een vreemdeling echter worden
verwacht dat hij zich inzet voor inburgering en integratie. Dat is namelijk
niet alleen voor de lange termijn, maar ook voor het verblijf in Nederland
op de kortere termijn in het belang van hemzelf, van zijn gezin én van de
samenleving. Voorts geldt dat, zoals hiervoor is toegelicht in
paragraaf 4.5, het rechtmatig verblijf na verlenging van de geldigheidsduur zal aansluiten op dat van de oorspronkelijke verblijfsvergunning.
Op grond van de huidige Wet inburgering moet in beginsel binnen drie
jaar worden voldaan aan de inburgeringsplicht. Die termijn start op grond
van die wet op het moment dat de betrokkene rechtmatig verblijf krijgt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

10

maar wordt niet met terugwerkende kracht gevestigd.6 Voor vreemdelingen die een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd krijgen, start de
inburgeringstermijn dus op het moment dat de verblijfsvergunning wordt
uitgereikt. De verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd asiel wordt
echter met terugwerkende kracht verleend met ingang van de datum van
de asielaanvraag.7 Op het moment dat de geldigheidsduur van de
verblijfsvergunning moet worden verlengd, zal de inburgeringstermijn
dus nog lopen en zal in de meeste gevallen nog niet zijn voldaan aan de
inburgeringsplicht. Het voldoen aan de inburgeringsplicht is echter geen
voorwaarde voor verlenging. Gelet daarop is er ook geen reden om aan te
nemen dat niet wordt voldaan aan de verplichtingen onder artikel 34 van
het Vluchtelingenverdrag.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) werkt aan een
aanpassing van het inburgeringsstelsel. Dit wetsvoorstel zal dat niet
doorkruisen. Dat binnen een gestelde termijn aan de inburgeringsverplichting moet worden voldaan blijft namelijk ongewijzigd. Wat met het
onderhavige wetsvoorstel wel wijzigt, is dat de inburgeringstermijn
voortaan in de meeste gevallen pas (enige tijd) na verlenging van de
geldigheidsduur van de verblijfsvergunning zal aflopen. Daarom zullen
SZW, Justitie en Veiligheid en andere betrokken partijen bij de implementatie van het onderhavige wetsvoorstel en de nadere uitwerking van het
nieuwe inburgeringsstelsel, in het oog houden dat de door dit
wetsvoorstel geïntroduceerde procedure op grond waarvan eerder om
verlenging van de geldigheidsduur moet worden gevraagd, geen
ongewenste effecten heeft op de huidige en toekomstige verplichtingen
onder de Wet inburgering. Onder meer zal worden bezien in hoeverre het
mogelijk is om het proces (bij de IND) rond de verlenging van de
verblijfsvergunning zo goed mogelijk te laten aansluiten op het inburgeringstraject dat na implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel door
gemeenten zal worden uitgevoerd. Ook zal worden bezien in hoeverre de
informatievoorziening richting de vreemdeling omtrent de verlengingsprocedure hieraan een bijdrage zou kunnen leveren.
4.8 Logistieke bezwaren
De NOvA, VAJN en VWN wijzen erop dat ook in verlengingsprocedures
doorgaans niet tijdig wordt beslist. Het verblijfsdocument van de
betrokkene is na het verstrijken van het verblijfsrecht niet meer geldig. De
betrokkene verblijft weliswaar rechtmatig in Nederland in afwachting van
de beslissing op de verlengingsaanvraag maar heeft geen geldig
document meer waaruit dit blijkt. Dat kan problemen opleveren bij werk,
uitkering en opleiding; hetgeen tot bestuurlijke procedures kan leiden. De
vreemdelingen kunnen in die fase niet solliciteren of andere activiteiten
beginnen om inkomsten te verwerven: Schoolgaande kinderen ervaren in
een dergelijke periode vaak problemen bij het afleggen van examens en
het regelen van studiefinanciering en stages.
Dit staat op gespannen voet met de verplichting uit het Vluchtelingenverdrag en de Definitierichtlijn om vluchtelingen en eigen onderdanen
gelijk te behandelen voor wat betreft de toegang tot voorzieningen. De
rechten van de betrokken vreemdelingen worden tijdens de verlengingsprocedure beperkt. Ook bestaat een risico dat een vluchteling te laat
verlening aanvraagt waardoor onrechtmatig verblijf kan ontstaan, met
daaruit voortvloeiende problemen met toeslagen.

6
7

Artikel 3 Wet inburgering.
Artikel 44, tweede lid, van de Vw 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

11

De ACVZ en de NVvR wijzen erop dat de termijn van drie jaar niet
correspondeert met andere termijnen in het vreemdelingenrecht. Zo koos
de wetgever in 2004 expliciet voor een termijn van vijf jaar omdat die
termijn wordt gehanteerd in richtlijn 2003/109/EG (langdurig ingezetenen).8 Een houder van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde
tijd kan eveneens na vijf jaar rechtmatig verblijf op aanvraag een
verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd worden verleend.
Zoals toegelicht in paragraaf 3.2 zal de vreemdeling er tijdig (3 maanden)
voor afloop van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor
bepaalde tijd op worden gewezen dat een aanvraag moet worden
ingediend voor verlenging daarvan of – zoals ook nu al praktijk is – indien
de betrokken vreemdeling inmiddels vijf jaar rechtmatig verblijft om
verlening van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd of om
een status als EU langdurig ingezetene. Zeker indien er geen indicaties
zijn dat geen aanspraak meer bestaat op verblijf, zal op de aanvraag om
verlenging bovendien zo mogelijk nog voor maar in ieder geval zo
spoedig mogelijk na het verstrijken van de geldigheidsduur van de
verblijfsvergunning worden beslist. Het rechtmatig verblijf na verlenging
van de geldigheidsduur zal aansluiten op dat van de oorspronkelijke
verblijfsvergunning. Nu de betrokkene ook in de aanvraagfase beschikt
over rechtmatig verblijf, en in deze fase aanspraak heeft op een verblijfsdocument,9 gaat de regering er dan ook vanuit dat de geschetste
problemen niet of nauwelijks zullen optreden.
4.9 Kosten
VVN wijst erop dat het wetsvoorstel niet alleen bij de IND tot kosten zal
leiden, maar ook bij de samenleving in z’n geheel. Dit vanwege slechtere
toegang tot de arbeidsmarkt, een groter beroep op medische zorg en op
de langere termijn een slechtere participatie in de samenleving.
De NOvA stelt dat het extra toetsmoment zal leiden tot meer procedures
en hogere kosten voor rechtsbijstand. Daarmee komt de doelstelling om
de kosten van gefinancierde rechtsbijstand zo laag mogelijk te houden
onder druk te staan. Ook de NVvR vraagt aandacht voor extra kosten ten
gevolge van een eventuele toename van het aantal inhoudelijke procedures bij de rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State,
De ACVZ adviseert in de memorie van toelichting uitgebreider op het
kostenvraagstuk in te gaan. Daarbij moet ook aandacht worden besteed
aan extra uitgaven voor de rechterlijke macht, de rechtsbijstand en voor
de individuele vergunninghouder. Een ambtshalve beoordeling of artikel 8
EVRM (family life of private life, ook van eventuele kinderen) zich verzet
tegen beëindiging van het verblijf, dient daarvan deel uit te maken. Dit is
een complexe beoordeling en daarmee een kostbaar proces. Zeker indien
er sprake is van gezinnen met kinderen zal veelal moeten worden gehoord
voordat de aanvraag kan worden beoordeeld, aldus de ACVZ.
De nieuwe werkwijze zal voor de IND met hogere kosten en meer werklast
gepaard gaan maar de regering acht deze investering, als gezegd,
noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken. Er wordt niet vanuit
gegaan dat sprake zal zijn van aanzienlijke kosten voor andere instanties
dan de IND. Zoals hiervoor meermaals geschetst, brengt dit wetsvoorstel
geen verandering in het gegeven dat een verblijfsvergunning asiel voor
8

Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig
ingezeten onderdanen van derde landen (PbEU 2004, L16).
9
Artikel 8, aanhef en onder g, gelezen in samenhang met artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

12

bepaalde tijd slechts een tijdelijk verblijfsrecht geeft. Uit de voorgaande
paragrafen blijkt dat de regering een aantal consequenties die in de
consultatieadviezen worden geschetst anders inschat dan de opstellers
van die adviezen.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A.1
Niet is uit te sluiten dat na de afwijzing van een aanvraag tot het verlenen
van een verblijfsvergunning asiel op enig moment blijkt dat deze alsnog
moet worden ingewilligd; bijvoorbeeld indien een procedure bij de rechter
daartoe noopt. Hoewel het om uitzonderingsgevallen zal gaan, zal
vanwege de verkorting van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning tot drie jaar mogelijk vaker dan in het verleden, sprake zijn
van een situatie waarin op het moment dat blijkt dat alsnog met ingang
van de datum van de aanvraag een verblijfsvergunning asiel moet worden
verleend, de betrokken vreemdeling al om verlenging van de geldigheidsduur had moeten verzoeken. Het aan artikel 28, eerste lid, toegevoegde onderdeel f, biedt de mogelijkheid om mét de verlening de
geldigheidsduur gelijk ambtshalve te verlengen.
Onderdeel A.2
Zoals hiervoor in paragraaf 2.2 is toegelicht wordt de geldigheidsduur van
de verblijfsvergunning asiel, zowel voor de vreemdeling met de vluchtelingenstatus als voor de vreemdeling met de subsidiairebeschermingsstatus op drie jaar bepaald. Dit om te voorkomen dat de subsidiair
beschermde belang heeft bij het instellen van beroep tegen de vaststelling
dat hij niet in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus. Gelet hierop
zal een vergunning niet met een kortere geldigheidsduur worden verleend
en bestaat derhalve niet langer behoefte aan de in het huidige artikel 28,
tweede lid, opgenomen mogelijkheid om bij algemene maatregel van
bestuur gevallen te kunnen aanwijzen waarin de verblijfsvergunning voor
minder dan de in de wet genoemde maximale termijn wordt verleend.
Wel wordt de grondslag gehandhaafd om in het Vb 2000 regels te kunnen
stellen over de verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel. Dat maakt het bijvoorbeeld mogelijk in het Vb 2000 neer
te leggen hoe lang voor het verstrijken van de geldigheidsduur van de
verblijfsvergunning een aanvraag om verlenging ervan moet worden
ingediend.
De verblijfsvergunning wordt niet alleen verleend voor drie jaar maar deze
zal, als aan de voorwaarden hiervoor wordt voldaan, in beginsel ook met
die tijdspanne worden verlengd. In het regeerakkoord werd er nog van
uitgegaan dat verlenging van de geldigheidsduur met twee jaar zal
plaatsvinden. Het werken in consistente blokken van drie jaar biedt de IND
echter het voordeel dat er wordt gewerkt met een eenvormig product.
Zoals hiervoor reeds aangegeven blijft het overigens gewoon mogelijk na
ommekomst van vijf jaar een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen aan te
vragen.
Onderdeel B
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om een inconsistentie tussen
de artikelen 34, eerste lid, en 40 weg te nemen. Artikel 34, eerste lid, liet
de lezing toe dat een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

13

voor onbepaalde tijd pas zou kunnen worden ingediend na het daadwerkelijke verstrijken van vijf jaar rechtmatig verblijf op grond van een
verblijfsvergunning voor bepaalde tijd.
Artikel II
In de inwerkingtreding wordt voorzien bij koninklijk besluit. Inwerkingtreding zal pas aan de orde zijn als de Taskforce en de IND de huidige
achterstanden bij de behandeling van asielaanvragen hebben
weggewerkt.10Er is niet voorzien in bijzonder overgangsrecht. Dat
betekent dat pas met ingang van de inwerkingtreding van deze wet
verblijfsvergunningen met een geldigheidsduur van drie jaar in plaats van
vijf jaar zullen worden verleend.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

10

Zie nader de brief van 18 november 2020, Kamerstukken II 20120/21, 19637, nr. 2682.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 691, nr. 3

14