Adviescollege ICT toetsing

> Retouradres Postbus 16292 2500 BG Den Haag

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
T.a.v. de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening, de heer H.M. de Jonge
Postbus 20011
2500 EA Den Haag

Adviescollege ICT-toetsing
Muzenstraat 95 ( Ziirichtoren)
Den Haag
Postbus 16292
2500 BG Den Haag
Nederland
www.adviescollegeicttoetsing.nl
Contactpersoon
info@adviescollegeicttoetsing. nl
Kenmerk
2022-0000529562
Uw kenmerk
2021-0000671468

Datum

27 september 2022

Betreft

Definitief BIT- advies Kadastrale Kaart Next ( KKN)

Bijlage(n)
Definitief BIT- advies KKN

Geachte heer De Jonge,
U heeft het Adviescollege ICT-toetsing verzocht een toets uit te voeren op het
programma Kadastrale Kaart Next ( KKN) van het Kadaster. Het Adviescollege
ICT-toetsing heeft deze toets inmiddels afgerond. Bijgaand treft u het definitieve
advies aan.
Uw ambtenaren zijn geïnformeerd over de strekking van het advies. Voor de
volledigheid maak ik u erop attent dat nu de periode van vier weken ingaat
waarbinnen het BIT- advies met de bestuurlijke reactie naar beide kamers der
Staten-Generaal dient te worden gestuurd.

Met de meeste hoogachting,
namens het Adviescollege ICT-toetsing,

W. g.
prof. dr. J.P.J. Verkruijsse RE RA
Voorzitter

Pagina 1van 1

Adviescollege ICT toetsing

> Retouradres Postbus 16292 2500 BG Den Haag

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
T.a.v. de minister voor Volkshuisvesting & Ruimtelijke
Ordening, de heer H.M. de Jonge

Adviescollege ICT-toetsing

Postbus 20011
2500 EA Den Haag

Postbus 16292

Muzenstraat 95
Den Haag
2500 BG Den Haag
adviescollegeicttoetsing.nl
Contactpersoon
info@adviescollegeicttoetsing.nl

Kenmerk
2022-0000529563
Uw kenmerk
2021-0000671468

Datum

27 september 2022

Betreft

Definitief BIT- advies Kadastrale Kaart Next

Geachte heer De Jonge,
U heeft het Adviescollege ICT-toetsing verzocht een toets uit te voeren op het
programma Kadastrale Kaart Next ( KKN). De opdrachtgever van het programma
is de directeur Data, Governance en Vernieuwing van het Kadaster. Het advies
kan als volgt worden samengevat:
KKN beoogt het realiseren van een nieuwe, verbeterde versie van de huidige
Kadastrale kaart met een grotere, bekende nauwkeurigheid. Daartoe worden circa
vijf miljoen veldwerken opnieuw digitaal verwerkt en geïnterpreteerd door twee
nog te selecteren leveranciers. De planning is dat het verwerken van de
veldwerken start in januari 2023. Het projectbudget is 35 miljoen euro.
Conclusie
KKN is technisch- inhoudelijk zorgvuldig voorbereid. Het blijft niettemin onzeker
wanneer en in welke mate de baten van het programma worden gerealiseerd. Dit
komt vooral doordat:
A.
Er geen focus is op de realisatie van de maatschappelijke baten.
B.
De kosten- baten analyse onvoldoende concreet is.
C.
Er risico is op vertraging door het ontbreken van integrale sturing.
Advies:
Wij adviseren het Kadaster om meer zekerheid te krijgen over de realisatie van de
baten. Verleg daartoe de focus van het programma van techniek naar
maatschappelijke baten door:
1.
De impact van de verbeterde kaart scherper in beeld te brengen.
2.
De kosten-batenanalyse te actualiseren en te concretiseren.
3.
De opmaat naar productie te plannen en implementatiekeuzes te
expliciteren.
4.
Passende afspraken te maken met de leveranciers.
Hieronder vindt u eerst een korte beschrijving van het programma. Daarna
werken we bovenstaande analyse en adviezen nader uit. Wij concentreren ons
hierbij op de belangrijkste risico's van het programma. In de bijlage vindt u de
details van het programma en over het uitgevoerde onderzoek.

Pagina 1van 7

Adviescollege ICT-toetsing

Datum
27 september 2022

Korte omschrijving van het programma

Kenmerk
2022-0000529563

Sinds 1832 registreert het Kadaster kadastrale grenzen op basis van veldwerken
van landmeters. Deze van origine veelal papieren veldwerken zijn eerder al
gescand en digitaal gearchiveerd. De circa vijfeneenhalf miljoen gedigitaliseerde
veldwerken vormen de basis voor de Kadastrale kaart die in de jaren negentig
van de vorige eeuw is geïntroduceerd. De kaart geeft de ligging weer van
percelen ten opzichte van elkaar en is een ingang op het veldwerkregister. De
nauwkeurigheid van de kaart is onvoldoende om de exacte ligging of afmetingen
van percelen te bepalen.
Vanaf 2009 worden veldwerken veelal vastgelegd met GPS-technologie. Daardoor
kunnen ze met een grotere nauwkeurigheid worden afgebeeld op de kaart.
Inmiddels betreft dit ongeveer een half miljoen veldwerken. KKN heeft als doel de
overige circa vijf miljoen historische veldwerken opnieuw te verwerken en te
interpreteren en zo de nauwkeurigheid van de gehele kaart te verbeteren. Het
programma heeft daarvoor zelf technologie ontwikkeld. Uit onderzoek door het
Kadaster blijkt dat met deze technologie een aanzienlijke verbetering in de
nauwkeurigheid van de Kadastrale kaart kan worden bereikt. Ook kan de mate
van nauwkeurigheid van de kadastrale grenzen zichtbaar worden gemaakt.
De uitgevoerde maatschappelijke kosten-batenanalyse ( MKBA) Iaat zien dat met
een verbeterde kaart aanzienlijke baten kunnen worden gerealiseerd door onder
andere projectontwikkelaars en overheden. Deze partijen hoeven minder
aanvullend landmeetkundig onderzoek uit te ( laten) voeren. Ook burgers en
bedrijven krijgen toegang tot de verbeterde kaart - als,open data.
Het Kadaster wil voor eind 2022 het digitaliseren van de vijf miljoen veldwerken
uitbesteden aan twee marktpartijen. Daarvoor is een Europese aanbesteding
gestart die eind dit jaar moet zijn afgerond. De ontwikkelde verwerkingssoftware
wordt daarvoor beschikbaar gesteld.
Het digitaliseren start begin 2023 en kent een geplande doorlooptijd van vijf jaar.
De resultaten van de digitale verwerking slaat het Kadaster op in het informatiesysteem, waarin alle kadastrale meetresultaten zijn opgeslagen. Deze gegevens
worden gebruikt om een kaart te construeren met een grotere, bekende
nauwkeurigheid, de zogenaamde'reconstructiekaart'. De informatie uit deze
reconstructiekaart wordt op een nader te bepalen moment gepubliceerd als een
verbeterde versie van de Kadastrale kaart.
Het Kadaster gaat de kwaliteit van de verwerking door de te selecteren partijen
zelf controleren. Hiervoor is het noodzakelijk extra personele capaciteit te
verwerven. Daartoe wordt later dit jaar een aparte aanbesteding gestart.
Het Kadaster schat de kosten tot 2028 op 35 miljoen euro. Hiervan betreft circa
30 miljoen euro uitbesteed werk. De MKBA sluit met een verwacht batig saldo van
tussen 92 miljoen en 266 miljoen euro. Hiervan is vijf miljoen euro voor het
Kadaster zelf geprognosticeerd. De grote marge in het batig saldo wordt
veroorzaakt doordat zowel in de kosten- als batenberekeningen nog grote
onzekerheden zitten.

Pagina 2 van 7

Adviescollege ICT-toetsing

Datum
27 september 2022

CONCLUSIE: REALISATIE MAATSCHAPPELIJKE BATEN ONZEKER DOOR
ONTBREKEN STURING

Kenmerk
2022-0000529563

Het programma KKN is technisch- inhoudelijk zorgvuldig voorbereid, waarbij
gebruik gemaakt is van kennis uit vergelijkbare projecten in onder andere
Australië. Een uitgevoerde proofof- concept bevestigt de technische werking van
de software voor de digitale interpretatie en positionering van veldwerken. Wij
denken daarom dat de beoogde verbetering van de nauwkeurigheid van de
Kadastrale kaart haalbaar is. Ook denken we dat deze verbetering in potentie
maatschappelijke baten kan opleveren.
We zijn echter onzeker over de mate en het tempo waarin KKN de in de MKBA
geïdentificeerde maatschappelijke baten daadwerkelijk gaat realiseren. De
daarvoor noodzakelijke sturing ontbreekt vooralsnog. Hieronder gaan we in op de
redenen daarvoor.
A.

Geen focus op realisatie van maatschappelijke baten

Het programma is ingestoken als een data- op- orde-traject en met vooral
aandacht voor de technische aspecten van de verwerking van de veldwerken.
Andere aspecten van de introductie van de verbeterde kaart, die
randvoorwaardelijk zijn voor de realisatie van de maatschappelijke baten, zijn nog
niet uitgewerkt:
• KKN levert met de reconstructiekaart in feite een halffabricaat. De
daadwerkelijke introductie van de verbeterde kaart en de ontwikkeling van
andere nieuwe producten op basis van de verbeterde kadastrale informatie
vallen buiten de scope van het programma. Of en op welke wijze de
informatie uit de reconstructiekaart uiteindelijk wordt gepubliceerd is geen
verantwoordelijkheid van het programma. Mede daardoor zien we een gebrek
aan urgentie bij het uitwerken van een strategie voor het publiceren van de
verbeterde kaartinformatie.
• Het programma onderkent weliswaar de mogelijkheid om de reconstructiekaart in delen te publiceren, maar de concrete uitwerking voor zo'n
incrementele vernieuwing ontbreekt. Door de verbeterde kaart in delen te
publiceren kunnen maatschappelijke baten jaren eerder gerealiseerd worden
dan is becijferd in de MKBA. Die is namelijk opgesteld vanuit de
vooronderstelling dat introductie pas plaatsvindt nadat eind 2027 alle
veldwerken zijn verwerkt.
• Ook andere keuzes voor de implementatie moeten nog worden gemaakt.
Onduidelijk is wie daarvoor verantwoordelijk is en waar de integrale bewaking
ligt. Mede daardoor is de voortgang beperkt. Voorbeelden zijn:
Het programma heeft geen inzicht in de mate waarin de herinterpretatie
van de veldwerken zal leiden tot aanpassingen in meetwaarden die
consequenties hebben in het maatschappelijk verkeer. Zo'is niet duidelijk
hoe vaak er sprake zal zijn van een positieve of negatieve aanpassing in
de oppervlakte van een perceel. Dit gegeven wordt door gemeenten
gebruikt bij het vaststellen van de WOZ-waarde en daar op gebaseerde
aanslag Onroerend Zaakbelasting ( OZB).
- Het opstellen van een communicatiestrategie vormt onderdeel van het
programma, maar de uitwerking daarvan stokt omdat er nog onvoldoende
zicht is op de impact van het introduceren van de verbeterde kaart en de
kansen en risico's die dat biedt voor burgers, bedrijven en andere
stakeholders.

Pagina 3 van 7

Adviescollege ICT-toetsing

Datum
27 september 2022
Kenmerk

B.

Kosten-batenanalyse onvoldoende concreet

2022-0000529563

Het programma heeft de potentiële baten van het programma in beeld gebracht.
De MKBA is echter primair opgesteld om de investering in een verbeterde
Kadastrale kaart te rechtvaardigen en niet om te sturen op de realisatie van de
maatschappelijke baten en het beperken van de maatschappelijke kosten. De
MKBA is daartoe te globaal en een aantal zaken ontbreekt:
• Het programma heeft geen concreet beeld van de kansen die de verbeterde
kaart biedt en wat er nodig is om die kansen te verzilveren. Hoewel op
verschillende niveaus afstemming plaatsvindt met stakeholders, heeft het
programma nog geen zicht op hoe de baten bij deze stakeholders ontstaan en
wat daarvoor nodig is. Ook zijn er nog geen concrete plannen voor nieuwe
informatieproducten op basis van de nauwkeurigere kaartinformatie.
• Het programma heeft geen zicht op de maatschappelijke kosten van de
introductie van de verbeterde kaart. Die kosten zijn niet meegenomen in de
MKBA. Zo heeft het programma nog geen zicht op de mate waarin de
herinterpretatie van de veldwerken leidt tot aanpassingen in de Kadastrale
kaart. Ook is nog niet bepaald wanneer en hoe belanghebbenden actief
worden geïnformeerd over voor hen relevante aanpassingen. Tenslotte heeft
het programma geen zicht op het gebruik van de kaart door derde partijen
(anders dan het gebruik door gemeenten voor het vaststellen van de OZBaanslag) en de eventuele impact die aanpassingen in de kaart daar hebben.
C.

Risico op vertraging door ontbreken van integrale sturing

Het vigerende programmaplan bakent de verantwoordelijkheden van het
programma ten opzichte van de lijn onvoldoende af. Mede daardoor bestaan
binnen het Kadaster verschillende beelden over de reikwijdte en de
verantwoordelijkheden van het programma, bijvoorbeeld als het gaat om de
introductiestrategie en de noodzakelijke aanpassingen aan aanpalende systemen.
Daardoor is sturing op die aspecten onduidelijk, wat kan leiden tot vertraging en
het later realiseren van de maatschappelijke baten.
Tegelijkertijd zien we dat veel zaken nog moeten worden uitgewerkt vóór de start
van de productiefase. Er is daarom een reële kans dat de arbeidsintensieve
gunningsfase van de aanbesteding en de opstart van de productiefase vertraging
oplopen. We noemen vier risico's op verdere vertraging:
• Het aanbestedingsdossier is nog niet beschikbaar. Gunning per 1-1-2023 lijkt
daardoor niet realistisch. De uitwerking van de documenten voor de tweede
fase van het aanbestedingsproces, zoals de selectieleidraad, het programma
van eisen en wensen, de gunningscriteria en het modelcontract met
stuurinstrumenten, is op z'n vroegst na de zomer gereed. Van deze
documenten is nog geen concept beschikbaar.
• De software voor de uitwisseling van informatie tussen het Kadaster en de
productiebedrijven is nog niet af.
• De kwaliteitscontrole op het productiewerk door het Kadaster is nog alleen op
hoofdlijnen uitgewerkt. Keuzes zoals de verhouding eerste- en tweedelijnskwaliteitsborging moeten nog worden gemaakt. De separate aanbesteding
voor het inhuren van extra geodetische expertise wordt vanwege beperkte
inkoopcapaciteit pas eind van het jaar opgestart. Ook de software voor het
kunnen uitvoeren van controles op de verwerkte veldwerken moet

Pagina 4 van 7

Adviescollege ICT-toetsing

Datum
27 september 2022

grotendeels nog worden ontwikkeld. Daardoor is er een aanzienlijke kans dat
de kwaliteitsborging nog niet operationeel is wanneer het productiewerk start.
Het Kadaster hanteert als uitgangspunt dat burgers via een kennisgeving
vooraf worden geïnformeerd over voor hen relevante wijzigingen in de
Kadastrale registratie. Om dat ook te kunnen doen bij wijzigingen als gevolg
van de herinterpretatie van de oude veldwerken is een aanpassing van het
Kadasterbesluit nodig. Het programma is nog in overleg met het ministerie
over het moment van aanpassing, maar het ziet er niet naar uit dat dit voor 1
januari 2024 zijn beslag krijgt. Dat betekent dat pas op z'n vroegst in de loop
van 2024 de eerste delen van de kaart kunnen worden gepubliceerd.

Kenmerk
2022-0000529563

ADVIES: SCHEP VOORWAARDEN OM TE KUNNEN STUREN OP
BATENREALISATIE
Om de beoogde baten te bereiken adviseren we de komende maanden de focuste
verleggen van de technische verwerking van de veldwerken naar maximering van
de maatschappelijke baten en beheersing van maatschappelijke kosten. Maak
daartoe het programma expliciet verantwoordelijk voor de introductie van de
verbeterde versie van de Kadastrale kaart. Geef het programma de opdracht om
een aanpak uit te werken voor het in delen publiceren van deze verbeterde versie.
Zet daartoe de volgende stappen:
1.

Breng de impact van de verbeterde kaart scherper in beeld

Geef snel invulling aan het voornemen om de productiefase te starten met een
pilot om de aard en omvang van wijzigingen in de Kadastrale kaart en de
maatschappelijke impact daarvan in beeld te brengen. Besteed daarbij niet alleen
aandacht aan de mogelijke baten, maar ook aan de mogelijke kosten die voor
belanghebbenden kunnen ontstaan door wijzigingen ( denk aan oppervlakte voor
bepaling WOZ-waarde). Belanghebbenden zoals burgers en bedrijven zullen
geïnformeerd moeten worden over materiële wijzigingen in de meetwaarden van
hun perceel en eventuele andere maatschappelijke kosten.
Stel voor de pilot een representatieve steekproef van veldwerken samen,
rekening houdend met ouderdom, type gebied en andere relevante aspecten.
Beproef ook het proces van het verstrekken van kennisgevingen ( voor zover dat
kan voordat het Kadasterbesluit is aangepast).
2.

Actualiseer en concretiseer de kosten-batenanalyse

Concretiseer samen met de stakeholders de in de MKBA benoemde baten en
maak ze zo veel mogelijk meetbaar. Identificeer ook mogelijke nieuwe producten
die kunnen worden afgeleid uit de verbeterde kadastrale informatie. Neem daarbij
ook de resultaten mee uit de hiervoor genoemde pilot. Ontwikkel stuurvariabelen
om tijdens de productiefase te sturen op de realisatie van de baten en de
beheersing van maatschappelijke kosten. Te denken valt aan het kwantificeren
van de winst in nauwkeurigheid, het percentage gepubliceerde veldwerken, het
aantal kennisgevingen en het aantal bezwaarprocedures als gevolg daarvan.

Pagina 5 van 7

Adviescollege ICT-toetsing

Datu m
27 september 2022

3.

Plan de opmaat naar productie en expliciteer implementatiekeuzes

Kenmerk
2022-0000529563

Maak zo snel een realistische planning van alle activiteiten die samenhangen met
de start van de grootschalige verwerking en maak het programma integraal
verantwoordelijk voor het sturen op die planning.
Werk daarnaast een implementatiestrategie uit voor het produceren en publiceren
van de verbeterde versie van de kaart. Hanteer als uitgangspunt dat deze versie
in een voor stakeholders passende granulariteit ( bijvoorbeeld per gemeente)
wordt gepubliceerd. Gebruik de resultaten van de pilot om keuzes te
onderbouwen. Onderdeel van de implementatiestrategie is een communicatieplan
en een beschrijving van de manier waarop individuele burgers en bedrijven in
kennis worden gesteld van relevante wijzigingen. Werk de strategie uit in een
concrete planning voor de productie en introductie van de verbeterde kaart.
4.

Maak passende afspraken met de leveranciers

Zolang er onzekerheid is over de planning en de implementatiestrategie niet
bekend is, kunnen er nog geen sluitende afspraken worden gemaakt met de
leveranciers voor het productiewerk. Zorg er daarom voor dat het op te stellen
modelcontract voldoende flexibel is en sturingsmogelijkheden bevat om de
omvang en het tempo van de productie te kunnen bijsturen en om na de pilotfase
afspraken te kunnen maken over een volgorde van verwerking die aansluit bij de
implementatiestrategie.
Meer concreet moet het modelcontract in elk geval ruimte bieden om later te
kunnen starten, om te kunnen starten met kleine aantallen en vervolgens op te
schalen en om te variëren in productievolume per leverancier en per periode.
Werk ook samen met de geselecteerde leveranciers een effectieve ratio uit tussen
eerste orde kwaliteitscontrole ( door de producenten zelf) en tweede orde
kwaliteitscontrole ( door het Kadaster).

Tot slot danken wij alle geïnterviewden voor hun medewerking en openheid. Wij
hopen dat wij met dit advies een bijdrage kunnen leveren aan de totstandkoming
en ingebruikname van de verbeterde kaart.

Met de meeste hoogachting,
namens het Adviescollege ICT-toetsing,

W. g.

W. g.

prof. dr. J.P.J. Verkruijsse RE RA
Voorzitter

drs. S.J. van Amerongen
Secretaris- directeur

Pagina 6 van 7

Adviescollege ICT-toetsing

Datum
27 september 2022
Kenmerk

Bijlage

2022-0000529563

Informatie over het programma KKN
Nr
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Onderwerp
Programmanaam
Opdrachtgever
Startdatum project
Einddatum project
Type project
Fase Project
Totaal budget

8.

Reeds uitgegeven per
datum
Doelstelling

9.

10.

Maatschappelijke/
beleidsdoelstelling

11.

Meetbare Baten

12.

Huidige technologie/
architectuur

13.

Doeltechnologie/architectuur

14.
15.
16.

Omvang systeem
Aantal gebruikers
Belanghebbenden

17.

Aanbesteding voorzien

Toelichting
Kadastrale Kaart Next ( KKN)
Directeur Data Governance en Vernieuwing
1 mei 2021 ( bron: Rijks ICT-dashboard)
31 december 2027 ( bron: Rijks ICT-dashboard)
Data op orde
Voorbereiding aanbesteding productiefase
Kosten voorbereidingsfase : € 3,7 miljoen
Project KKN
:
€ 35,1 miljoen
Kosten voorbereidingsfase : € 3,7 miljoen
Realisatie t/m juni 2022 : € 0,9 miljoen
Het herinterpreteren van ca. 5 miljoen gescande
historische veldwerken en het op basis daarvan opbouwen
van een volledig nieuwe versie van de Kadastrale Kaart.
Het beschikbaar stellen aan stakeholders van deze nieuwe
kaart met een hogere nauwkeurigheid en eenduidigheid
(en eventuele andere producten die afgeleid zijn van deze
kaart) moet leiden tot maatschappelijke baten, o.a.
doordat het minder vaak nodig zal zijn om nieuwe
landmetingen uit te voeren.
Verwacht batig saldo: tussen € 92 en € 266 miljoen
(MKBA)
Digitale Kadastrale Kaart met schetsmatige kadastrale
grenzen voor alle percelen die voor 2000 zijn ingemeten.
Maatwerksoftware met Python, micro- services
Tijdelijke reconstructiekaart voor de contractduur welke
gebruikt wordt om de digitale kaart next op te bouwen.
Maatwerksoftware van het Kadaster voor de interpretatie
van historische veldwerken en het kunnen uitwisselen van
gegevens met de beoogde productiebedrijven.
Niet gedefinieerd
Onbekend aantal gebruikers
Burgers, bedrijven, rijksoverheid, provincies, gemeenten,
waterschappen, veiligheidsregio's,
natuurterreinbeheerders, infrastructuurbeheerder,
projectontwikkelaars, makelaars, notarissen.
Niet-openbare Europese aanbesteding voor het
digitaliseren van historische veldwerken.
Europese aanbesteding voor kwaliteitscontrole.

Informatie over het uitgevoerde onderzoek
Nr
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Onderwerp
Aanmelddatum project
Start onderzoek
Afronden onderzoek
Datum concept advies
Datum definitief advies
Eerder onderzoek
Onderzoeksmethode

Toelichting
20 januari 2022
16 mei 2022
7juli 2022
29 augustus 2022
26 september 2022
Niet van toepassing
Interviews, documentstudie, data-analyse/broncodeonderzoek

Pagina 7 van 7