Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 682

Nationale Omgevingsvisie

Nr. 4

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES EN VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 april 2018
Hierbij ontvangt u, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap en de Minister van Economische Zaken en Klimaat, onze
reactie op het advies «Verbindend Landschap» van de Raad voor de
Leefomgeving en Infrastructuur (Rli). Dit advies van 8 november 2016
heeft als centrale vraag: Hoe moet de zorg voor de kwaliteit van het
Nederlandse landschap geborgd worden nu er een grote dynamiek in dat
landschap verwacht wordt als gevolg van veranderingen in ruimtelijke
functies? Wat is de rol van de (Rijks)overheid bij die zorg voor kwaliteit?
Samenvatting van het advies
De Rli geeft aan dat Nederland aan de vooravond staat van grote
transities. De combinatie van ingrijpende ruimtelijke veranderingen en
een terugtredende overheid brengt volgens de raad risico’s met zich mee
voor de kwaliteit van het landschap. De hoofdaanbeveling van de raad is
om landschap centraal te stellen bij de ruimtelijke vormgeving van
duurzaamheidstransities en de samenleving met deze transities én met de
kwaliteit van het landschap te verbinden. De raad adviseert alle partijen
om bij ruimtelijke ingrepen:
– De duurzaamheidstransities te benutten om waardevol landschap te
creëren;
– De betekenis en de waarden van het landschap in een open gesprek
met bewoners en gebruikers te verkennen;
– Gebruik te maken van een ontwerpende benadering bij de ruimtelijke
vertaling van transitieopgaven.
Specifiek voor het Rijk adviseert de raad om de verbinding van
duurzaamheids-transities met landschap in het omgevingsbeleid te
verankeren en in vulling te geven aan de verantwoordelijkheid voor het
landschap in de Nationale Omgevingsvisie. Een aparte landschapsvisie

kst-34682-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 682, nr. 4

1

van Rijk en provincies zou volgens de raad beperkt moeten worden tot
sectorale opgaven die verbonden worden met de Nationale Omgevingsvisie.
Reactie op het advies
Het advies agendeert het belang van landschap, de aandacht voor
ontwerp en de zorg voor draagvlak bij ruimtelijke ontwikkelingen. De raad
zet hierbij in op een goed proces met ontwerp als instrument om te
komen tot draagvlak en een samenhangende toekomstbestendige aanpak.
Het Rijk vindt deze lijn een waardevolle werkwijze. Het advies is dan ook
door het Rijk met een brede waardering in ontvangst genomen en de
hoofdaanbeveling van het advies wordt onderschreven. Het advies richt
zich op de rol van overheden en bewoners, maar het lijkt voorbij te gaan
aan de positie van andere partijen (bijvoorbeeld marktpartijen). Ook deze
kunnen een grote invloed hebben bij landschapsontwikkeling.
De raad omschrijft in zijn advies landschap als een gezamenlijk en levend
cultuurgoed, waaraan al duizenden jaren wordt gewerkt en waaraan ook
in de toekomst gewerkt moet worden. Landschap is dus zowel de
resultante van (sectorale) ruimtelijke ontwikkelingen als het vertrekpunt
van die ontwikkelingen. Het gaat in het advies dus over landschap in de
brede betekenis van het woord; het sectorale beleid met betrekking tot
landschap is gedecentraliseerd en wordt nu grotendeels ingevuld door
provincies en gemeenten.
In het advies lijkt ontwikkeling het uitgangspunt. De voorgestelde aanpak
hoeft echter bescherming van landschapselementen of gebieden niet in
de weg te staan. Zoals ook staat aangegeven in het advies kan behoud
soms de beste strategie zijn of onderdeel vormen van een ontwikkelingsstrategie (behoud door ontwikkeling).
Beleidscontext
De afspraken die voortvloeien uit het Europees Landschapsverdrag en uit
het Unesco Werelderfgoedverdrag zijn voor het Rijk een belangrijk
uitgangspunt bij het landschapsbeleid. Zo is in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) (Kamerstuk 32 660, nr. 50) het nationaal belang
«Ruimte voor behoud en versterking van (inter)nationale unieke cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten» benoemd. In het Besluit ruimtelijke
ordening (Bro) is vastgelegd dat in de toelichting bij het bestemmingsplan
moet worden aangegeven hoe rekening is gehouden met de in het gebied
aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te
verwachten monumenten.
Met de Visie Erfgoed en Ruimte (Kamerstuk 32 156, nr. 29) ontwikkelt het
Rijk samen met andere overheden en maatschappelijke partijen nieuwe
strategieën gericht op het verbinden van de kwaliteiten van cultuurlandschap met de transities in de fysieke leefomgeving. Het gaat hierbij zowel
om de instandhouding als de doorontwikkeling van de landschappelijke
karakteristieken van Nederland. In de Actieagenda Ruimtelijk
Ontwerp 2017–2020 (Kamerstuk 31 535, nr. 11) is ontwerp als belangrijk
instrument bij urgente maatschappelijke opgaven het uitgangspunt.
Ontwerp helpt hierbij met het verkennen van de ruimtelijke aspecten van
de verschillende transities en hun onderlinge verbindingen. Ontwerp
ondersteunt tevens de inbreng van bestaande belangen en ontwikkelt in
samenspraak met stakeholders verschillende ontwikkelingsperspectieven
en verbeeldt de consequenties van strategische keuzen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 682, nr. 4

2

Tot op heden hebben de provincies de bescherming van landschap
geborgd, met name door regels op te nemen in de provinciale ruimtelijke
verordening. De bescherming van landschap werkt zo door in de
gemeentelijke bestemmingsplannen. Veel gemeenten hebben ook eigen
landschapsbeleid.
In de huidige praktijk is landschap een aspect binnen de millieueffectrapportage zodat bij plannen en projecten met aanzienlijke milieugevolgen
het aspect landschap een volwaardige rol speelt in de besluitvorming.
De provincies hebben besloten dat landschap een plek krijgt in de
meerjarenagenda van het IPO voor deze collegeperiode. Ze werken een
aanpak voor het Nederlandse landschap uit in de vorm van een concreet
bod, dat als inbreng kan worden gebruikt voor het onderdeel landschap in
de Nationale Omgevingsvisie. De provincies hebben deze inzet deels al
verwoord in de gezamenlijke investeringsagenda van de decentrale
overheden «Naar een duurzaam Nederland». Hierin hebben de decentrale
overheden aangeboden om bij de ontwikkeling van regionale energiestrategieën een ontwerpende aanpak te hanteren waarin hernieuwbare
energie gekoppeld wordt aan andere maatschappelijke opgaven zoals
waterberging en verduurzaming van de landbouw. Decentrale overheden
organiseren op regionaal respectievelijk lokaal schaalniveau gebiedsgericht draagvlak door maatschappelijke dialogen en ontwerpend onderzoek
gericht op de verbetering van de leefbaarheid en de versterking van de
landschappelijke kwaliteit. Provincies en gemeenten verankeren ruimtelijke keuzes uit de regionale energiestrategieën gericht op duurzame
energieopwekking en (warmte-) netten in omgevingsvisies, verordeningen
en omgevingsplannen.
In de nieuwe Omgevingswet (Kamerstuk 33 962), die in 2021 in werking
zal treden, is sprake van een algemene zorgplicht voor de fysieke
leefomgeving, waarvan landschappen een onderdeel vormen. Op grond
van artikel 1.3 is de toepassing van de wet daarmee mede gericht op het
bereiken en in stand houden van een goede landschapskwaliteit en op een
doelmatig beheer, gebruik en ontwikkeling van landschap. Meer specifiek
zal het Bro ten aanzien van cultureel erfgoed en werelderfgoed zijn
vertaling krijgen in de verplichte instructieregels van het Rijk voor het
omgevingsplan. De Omgevingswet zet verder bij besluitvorming en bij de
uitvoering van projecten in op een vroegtijdige publieksparticipatie
gericht op besluitvorming met groter draagvlak. Dit biedt ook mogelijkheden om bewoners en gebruikers te betrekken.
Acties
Landschap is in het advies van de Rli de aanvliegroute voor de discussie
over omgevingskwaliteit. Zoals blijkt uit bovenstaande tekst zijn de
huidige wetgeving en beleidsinstrumenten in lijn met de adviezen van de
Raad. Bij uiteenlopende (transitie)opgaven zet het Rijk ontwerp in als
instrument – zoals bij de energietransitie – en stimuleert andere
overheden ontwerp in te zetten bij het opstellen van omgevingsvisies en
bij gebiedsontwikkeling. Ook betrekt het Rijk het landschap waar mogelijk
bij planvorming en uitvoering van concrete projecten. De handreiking
«Energie, erfgoed en ruimte» van de Rijksdienst voor het Cultureel
Erfgoed (RCE) laat zien hoe erfgoed kan worden ingezet bij duurzame
energie projecten.
Het is bij grote transities de uitdaging om door het gesprek tussen
overheid, bewoners en marktpartijen draagvlak te creëren voor veranderingen en tegelijkertijd nieuwe omgevingskwaliteit te realiseren. Hiervoor
zal het Rijk in ieder geval de volgende, eerder besloten, initiatieven ten
uitvoer brengen:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 682, nr. 4

3

–

–

Bij de grote transities zal het Rijk het College van Rijksadviseurs (CRa)
vragen om met ontwerp en ontwerpend onderzoek te experimenteren
en mede op basis van deze inzichten te adviseren hoe het Rijk het
beste om kan gaan met het landschap. De rijksoverheid zal verkennen
of en op welke wijze ze haar voorbeeldrol bij de inpassing van
bijvoorbeeld eigen «bouwwerken» (het rijksvastgoed, de weginfrastructuur, de energie- en grondstoffendistributie, het watersysteem,
het natuurnetwerk en de digitale infrastructuur) nog beter kan invullen.
Steeds vaker zal het hierbij ook om transformatie, herbestemming of
sloop gaan.
Een CO2-arme energievoorziening heeft meer ruimte nodig dan de
huidige energievoorziening. Daarnaast draagt een ruimtelijke strategie
ook bij aan het behalen van de doelstellingen. Dat vraagt om een goed
ruimtelijk beleid en samenwerking op alle niveaus. Hieraan geeft het
kabinet onder meer invulling door te komen met de Nationale
Omgevingsvisie waarin onder andere belangen rond energie en
landschap worden afgewogen. Daarnaast is ruimtelijke ordening één
van de onderdelen van het Klimaatakkoord. Uw Kamer heeft op
23 februari een brief met de inzet van het kabinet voor het Klimaatakkoord ontvangen (Kamerstuk 32 813, nr. 163). Ook zet de Omgevingswet – van kracht in 2021 – hierin een stap vooruit. Het gaat uit van door
het Rijk, de provincies en gemeenten opgestelde omgevingsvisies en
regionale of thematische programma’s, met de energietransitie als één
van de hoofdthema’s. Bij de uiteindelijke besluitvorming over de
klimaatdoelstellingen en keuzen voor technieken wordt naast
kosteneffectiviteit en veiligheid ook rekening gehouden met de
omgevingskwaliteit, waaronder effecten op het landschap. Op
gebiedsniveau kan een combinatie van verschillende energiefuncties
soms voordelen opleveren. Om die reden is ruimte een belangrijk
thema in het Interbestuurlijk Programma, dat onlangs naar uw Kamer
is gestuurd (Kamerstuk 29 362, nr. 266).

Tegen het licht van de grote transities op het gebied van klimaat,
grondstoffengebruik (circulaire economie), biodiversiteit en de kwaliteit
van lucht, bodem en water, staat de voedselvoorziening voor een
ingrijpende verduurzamingsopgave. Het kabinet heeft als ambitie dat
Nederland voorop loopt in hoogwaardige, efficiënte en duurzame
voedselproductie en dat voedsel geproduceerd wordt met zo min mogelijk
gezondheidsrisico’s, met zo laag mogelijke uitstoot van broeikasgassen en
zo laag mogelijk gebruik van milieubelastende input. Het Rijk is zich goed
bewust van het belang van de beleving van het landschap door alle
gebruikers bij de verduurzaming van ons voedselsysteem.
Bij het formuleren en uitvoeren van beleid voor de transitie naar
duurzaam consumeren en produceren van voedsel zal het Rijk daarom de
waarden die mensen verbinden aan het landschap laten doorklinken. Dat
zal onder andere gebeuren bij de modernisering en vereenvoudiging van
het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. In de uitwerking zal dan ook de
maatschappelijke dialoog worden gevoerd en betrokkenheid en eigenaarschap worden gezocht van (partijen in) de samenleving.
–

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zal – onder de
noemer «Erfgoed Telt»- in het voorjaar van 2018 een brief uitbrengen
met haar visie op een toekomstbestendig erfgoedbeleid. Eén van de
vragen die daarbij centraal zal staan is hoe de gebiedsgerichte
erfgoedzorg kan worden aangepast aan actuele behoeften en relevante
maatschappelijke ontwikkelingen. Dit bijvoorbeeld waar het gaat om
de impact van de energie en klimaat op ons landschap en de wijze
waarop cultureel erfgoed daarbij een inspiratiebron kan zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 682, nr. 4

4

–

Het advies van de Rli is in lijn met de brief van de Staatssecretaris van
Economische Zaken van 18 oktober 2016 (Kamerstuk 33 576, nr. 89)
waarin wordt aangegeven dat de Nationale Omgevingsvisie bij uitstek
de plek is waar de samenhang tussen ruimtelijke aspecten, natuur en
landschap geborgd wordt. Bij het werken aan de integrale visie op de
fysieke leefomgeving, de NOVI, wordt de verankering van duurzaamheidstransities in het landschap en de invulling van de verantwoordelijkheid voor het landschap, zoals de Rli voorstelde, uitgewerkt. De
strategische opgaven voor de Nationale Omgevingsvisie zijn op
21 februari 2017 aan de Tweede Kamer gezonden (Kamerstuk 34 682,
nr. 1) waarmee fase 1 is afgerond. In 2017 lag de focus op de verdieping van de vier strategische opgaven. Bij de overgang van Fase 2
naar Fase 3 (2018) wordt de Kamer geïnformeerd over de richting
waarin de Nationale Omgevingsvisie verder wordt uitgewerkt. Bij de
verdere invulling van de Nationale Omgevingsvisie worden kennisinstellingen en adviesraden betrokken.

Eind 2018 is de ontwerpNOVI gereed, waarna deze aan uw Kamer wordt
toegezonden. De NOVI kan dan in 2019 worden vastgesteld.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 682, nr. 4

5