1/2

Staten-Generaal

Vergaderjaar 2016–2017

34 579 (R2076)

Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden
en de Verenigde Arabische Emiraten inzake
wederzijdse administratieve bijstand in
douanezaken; ‘s-Gravenhage, 9 juni 2015

B/ Nr. 2

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET
KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk d.d. 6 november 2015 en het nader
rapport d.d. 28 september 2016, aangeboden aan de Koning door de
Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Staatssecretaris van
Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 15 september 2015, no. 2015001555, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede
namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt
het verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde
Arabische Emiraten inzake wederzijdse administratieve bijstand in
douanezaken; ’s-Gravenhage, 9 juni 2015 (Trb. 2015, 103), met toelichtende nota.
Het verdrag ziet op het verlenen van wederzijdse administratieve bijstand
in douanezaken. De Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk adviseert de goedkeuringsprocedure voort te zetten, maar heeft
opmerkingen over de toelichtende nota. De Afdeling wijst erop dat de
toelichting niet duidelijk is over de bescherming van persoonsgegevens,
bijvoorbeeld in het geval van mogelijke toekomstige verplichtingen hetzij
van de Verenigde Arabische Emiraten (VAE) als lid van de Samenwerkingsraad van de Golfstaten, hetzij van het Koninkrijk der Nederlanden als
lid van de Europese Unie. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat de
toelichting niet duidelijk maakt of er overleg over het verdrag heeft
plaatsgevonden met het Caribische deel van Nederland en zo ja, wat de
resultaten zijn van dit overleg.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
15 september 2015, nr. 2015001555, machtigde Uwe Majesteit de Raad
1

kst-34579-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

De oorspronkelijke tekst van de toelichtende nota zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 579 (R2076), nr. 2

1

van State van het Koninkrijk zijn advies inzake het bovenvermelde verdrag
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 6 november
2015, nr. W06.15.0329/III/K, bied ik U hierbij aan.
Naar aanleiding van het advies van de Raad merk ik het volgende op.
1. Reikwijdte douaneverdrag/bescherming persoonsgegevens
De Afdeling maakt twee opmerkingen over de reikwijdte van voorliggend
douaneverdrag, mede in relatie tot de bescherming van persoonsgegevens.
a. Gegevensverstrekking Europese deel van Nederland – VAE
De toelichting maakt duidelijk dat opzet en bewoordingen van het
douaneverdrag goeddeels zijn gebaseerd op een modelverdrag dat is
ontwikkeld door de Wereld Douane Organisatie.2 Dit modelverdrag
bepaalt – kort gezegd – dat uitwisseling van persoonsgegevens op basis
van het verdrag niet zal plaatsvinden voordat is vastgesteld (en wederzijds
is overeengekomen) dat deze gegevens in het ontvangende land een
beschermingsniveau kennen dat voldoet aan de wettelijke vereisten van
het verstrekkende land3 of (bij het ontbreken van een dergelijke overeenkomst)4 voordat het verstrekkende land zich ervan heeft overtuigd dat de
persoonsgegevens in het ontvangende land zullen worden beschermd in
overeenstemming met – in casu – de bepalingen dienaangaande5 in
voorliggend verdrag.
De Afdeling merkt op dat noch uit het verdrag zelf noch uit de toelichting
op het verdrag naar voren komt dat een voldoende niveau van
bescherming van persoonsgegevens in de VAE daadwerkelijk is (of zal
worden) zeker gesteld. In het bijzonder wijst de Afdeling daarbij op de
voor Nederland geldende Europeesrechtelijke verplichtingen dienaangaande.6
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan.
b. Doorgifte van ontvangen gegevens
Volgens artikel 2, derde lid, van het douaneverdrag geldt het verdrag
onverminderd huidige en toekomstige verplichtingen van (a) de Verenigde
Arabische Emiraten als lid van de Samenwerkingsraad van de Golfstaten
(Gulf Cooperation Council; GCC) en (b) het Koninkrijk der Nederlanden als
lid van de Europese Unie.
Wat de huidige verplichtingen betreft beschrijft de toelichting twee
situaties ter illustratie van de bedoeling van genoemd derde lid.
i. De toelichting vermeldt dat er thans reeds nauwe administratieve
samenwerking bestaat tussen de GCC en de EU. In dit verband maakt de
toelichting duidelijk dat genoemd derde lid regelt dat voorliggend verdrag
niet in de weg staat aan verplichtingen die voortvloeien uit overeen2

Toelichtende nota, paragraaf 1 (Algemeen), derde tekstblok, eerste volzin.
Artikel 25, tweede lid, van het modelverdrag.
4
Artikel 25, derde lid, van het modelverdrag.
5
Hoofdstuk VI (gebruik, vertrouwelijkheid en bescherming van informatie) van het verdrag.
6
Artikel 25 (met name het tweede lid) van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband
met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens
(PbEG 1995, L 281), alsmede artikel 76 (met name het derde lid) van de Wet bescherming
persoonsgegevens. Zie in dit verband ook het arrest van het HvJ EU van 6 oktober 2015,
C-362/14, Maximillian Schrems tegen Data Protection Commissioner.
3

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 579 (R2076), nr. 2

2

komsten tussen de GCC en de EU waarin (ook) administratieve samenwerking tussen douaneautoriteiten is geregeld.7
ii. Daarnaast maakt de toelichting duidelijk dat genoemd artikel 2, derde
lid, van betekenis is in verband met Verordening (EG) nr. 515/97.8 Op basis
van deze verordening is het in Europa gelegen deel van Nederland (in
bepaalde situaties) verplicht om van buiten de EU afkomstige gegevens
(zoals in casu gegevens uit de VAE) door te geven aan de Europese
Commissie en/of aan andere lidstaten. Voorliggend verdrag – dat
doorgifte aan derden in beginsel verbiedt9 – staat dan (ingevolge
genoemd artikel 2, derde lid) niet in de weg aan deze verplichting voor
Nederland.10
Wat de toekomstige verplichtingen betreft maakt de toelichting
vervolgens duidelijk dat de hiervoor (onder ii) bedoelde situatie zich ook
omgekeerd zal kunnen voordoen «wanneer de douanesamenwerking in
het kader van de GCC zich verder ontwikkelt».11 Het gaat in die
omgekeerde situatie dan om een verplichting voor de VAE (als lid van de
GCC) om gegevens die (op grond van voorliggend verdrag) uit Nederland
afkomstig zijn, aan andere GCC-staten door te geven.
Uit deze toelichting maakt de Afdeling op dat een dergelijke verplichting
voor de VAE op dit moment niet bestaat, maar dat het hier gaat om
mogelijke toekomstige verplichtingen. De Afdeling merkt op dat daarmee
de niet gewenste situatie kan ontstaan dat artikel 2, derde lid, van
voorliggend verdrag een dergelijke toekomstige doorgifte van (persoons)gegevens (van de VAE naar andere GCC-staten) thans reeds
mogelijk maakt. Dit terwijl van enige clausulering geen sprake is omdat op
dit moment nog niet duidelijk is – nu de GCC-staten onderling een
dergelijke verplichting immers nog niet hebben afgesproken – waarvoor
die gegevens door de andere GCC-staten zullen kunnen worden gebruikt
(doelbinding). Voorts is nog niet duidelijk of, en zo ja in hoeverre, de
bescherming van dergelijke gegevens in die staten zal zijn gewaarborgd.
Ook in de omgekeerde situatie (bezien vanuit de VAE) zou op grond van
artikel 2, derde lid, van het verdrag sprake kunnen zijn van een ongeclausuleerde doorgifte door Nederland (op basis van mogelijke toekomstige
EU-verplichtingen) van gegevens die uit de VAE afkomstig zijn. De
toelichting gaat niet op deze situaties in en geeft dan ook niet aan hoe een
eventuele ongeclausuleerde doorgifte van gegevens zal worden
voorkomen.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de reikwijdte van het
verdrag met betrekking tot eventuele toekomstige verplichtingen van de
VAE (als lid van de GCC) of van het Koninkrijk der Nederlanden (als lid van
de EU) in situaties als hiervoor bedoeld, en daarbij aan te geven hoe een
eventuele ongeclausuleerde doorgifte van gegevens zal worden
voorkomen.

7

Toelichtende nota, paragraaf 2 (Europese Unie).
Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand
tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze
autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en
landbouwvoorschriften (PbEG 1997, L 82).
9
Artikelen 16, eerste lid, en 18, derde en tiende lid, van het verdrag.
10
Toelichtende nota, paragraaf 3 (Artikelsgewijze toelichting), toelichting op artikel 2, eerste
tekstblok, eerste tot en met zesde volzin.
11
Toelichtende nota, paragraaf 3 (Artikelsgewijze toelichting), toelichting op artikel 2, eerste
tekstblok, eerste en laatste volzin.
8

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 579 (R2076), nr. 2

3

1. Reikwijdte douaneverdrag/bescherming persoonsgegevens
De Raad adviseert nader in te gaan op de reikwijdte van het Verdrag, met
name in relatie tot de bescherming van persoonsgegevens.
a. Gegevensverstrekking Europese deel van Nederland – VAE
De Raad merkt op dat uit het Verdrag noch de toelichting volgt dat een
voldoende niveau van bescherming van persoonsgegevens in de
Verenigde Arabische Emiraten (VAE) daadwerkelijk is of zal worden zeker
gesteld.
In reactie op de opmerking van de Raad kan het volgende worden
opgemerkt. Wanneer er sprake is van verdragssluiting inzake wederzijdse
administratieve bijstand in douanezaken, is het gebruikelijk dat de
bepalingen omtrent uitwisseling van persoonsgegevens in een bijlage
worden opgenomen voor zover de wetgeving in het partnerland door de
EU niet als gelijkwaardig aan de EU-wetgeving wordt geacht. Het is de
eerste maal dat de VAE een verdrag sluiten dat dergelijke bepalingen
bevat. Om deze reden hechtten de VAE sterk aan het opnemen van de
bepalingen in het verdrag zelf. Anders dan de daadwerkelijke plaats, is er
geen afwijking ten opzichte van de gebruikelijke bepalingen inzake
bescherming van persoonsgegevens die Nederland in douaneverdragen
opneemt.
Op dit moment is er in de VAE nog geen federale wetgeving op het gebied
van bescherming van persoonsgegevens. Gezien dit feit zal Nederland in
eerste instantie terughoudend zijn met het verstrekken van dergelijke
gegevens aan de VAE.
b. Doorgifte van ontvangen gegevens
Voorts adviseert de Raad om nader in te gaan op de situatie waarbij
sprake kan zijn van toekomstige verplichtingen waardoor gegevens
kunnen worden doorgegeven aan andere landen in de Gulf Cooperation
Council (GCC).
De huidige bepaling heeft tot gevolg dat de VAE mogelijke veranderingen
in de EU-wetgeving moeten aanvaarden maar de VAE zijn daarbij in ieder
geval verzekerd van het hoge Europese niveau van bescherming voor de
door te geven persoonsgegevens. Nederland zal attent de ontwikkelingen
in het samenwerkingsverband van de GCC volgen. Mocht een verplichting
worden gecreëerd voor de VAE om Nederlandse gegevens door te geven,
zal het afhangen van de omvang en aard van die verplichtingen en de
waarborgen die daarbij worden voorzien, of het verdrag op dit punt moet
worden aangepast.
Aan het advies van de Raad om de toelichtende nota op de genoemde
punten aan te vullen is gevolg gegeven. Voorts zij hier in dat kader nog
vermeld dat het verdrag met de VAE van belang is voor beide douaneadministraties om smokkel en andere vormen van douanefraude effectiever
te kunnen bestrijden. Een meer systematische uitwisseling van gegevens
biedt verder de basis voor een beter risicobeheer. Daardoor wordt ook een
snellere en meer voorspelbare afhandeling van legitieme handelsstromen
(zowel lucht- als zeevracht) tussen de VAE en Nederland mogelijk, wat van
belang is voor het bedrijfsleven in de VAE en in Nederland.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 579 (R2076), nr. 2

4

2. Overleg met Caribische deel van Nederland
In de Wet openbare lichamen BES is de zogenoemde consultatieplicht
opgenomen.12 Op basis daarvan dient de regering de bestuurscolleges
van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de BES-eilanden) te informeren over
haar standpunten en voornemens met betrekking tot aangelegenheden
die voor het openbaar bestuur van belang zijn, tenzij het openbaar belang
zich daartegen verzet. Tevens dient zij de bestuurscolleges de gelegenheid
te bieden daarover overleg te plegen.
De Staatssecretaris van Financiën heeft bij het schriftelijk overleg met de
vaste commissie voor Financiën uit de Tweede Kamer over het tussen het
Koninkrijk der Nederlanden (voor zowel het Caribische deel van
Nederland – de BES-eilanden – als voor het in Europa gelegen deel van
Nederland) en Ethiopië gesloten verdrag, opgemerkt dat met de bestuurscolleges van de BES-eilanden op reguliere basis overleg plaatsvindt over
fiscale aangelegenheden, waaronder begrepen internationale aspecten
(zoals het overeenkomen van belastingverdragen).13
De Afdeling merkt op dat de toelichting op voorliggend douaneverdrag
niet duidelijk maakt of, en zo ja op welke wijze, de bestuurscolleges van
de BES-eilanden over het verdrag zijn geraadpleegd. Zo er overleg heeft
plaatsgevonden vermeldt de toelichting niet welke opmerkingen door de
bestuurscolleges naar voren zijn gebracht, wat daarop de reactie van de
regering is en in hoeverre en op welke wijze de opmerkingen zijn verwerkt
in het verdrag dan wel in de toelichting op het verdrag.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
2. Overleg met Caribisch deel van Nederland
De Raad constateert dat niet uit de toelichtende nota blijkt of, en zo ja, op
welke wijze, de bestuurscolleges van Caribisch Nederland over het
verdrag zijn geraadpleegd.
In reactie op de constatering van de Raad kan worden opgemerkt dat
medegelding van verdragen inzake wederzijdse administratieve bijstand
in douanezaken voor Caribisch Nederland staand beleid is. Dit volgt ook
uit het feit dat waar dit nodig was en waar de wederpartij daarmee
instemde, de medegelding van een aanzienlijk aantal bilaterale verdragen
voor Caribisch Nederland na 10 oktober 2010 geregeld is; het parlement
had in de aanloop naar de ontmanteling van de Nederlandse Antillen
ingestemd met de uitbreiding van 21 douaneverdragen tot Caribisch
Nederland (Stb. 2010, 348).
Voorts is er een bestaande regeling waaronder verzoeken ter uitvoering
van bilaterale verdragen inzake wederzijdse administratieve bijstand in
douanezaken worden uitgevoerd. Medegelding van onderhavig verdrag
brengt geen wijzigingen in inhoudelijke werkzaamheden of structuren met
zich mee.
Overeenkomstig het advies van de Raad is in de toelichting op dit aspect
ingegaan.
3. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de toelichtende nota in te
gaan op de eventuele eeniederverbindendheid van de bepalingen van het
verdrag.

12
13

Aldus de artikelen 207–209 van deze wet.
Kamerstukken II 2012/13, 33 638, nr. 4, blz. 6, tweede tekstblok.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 579 (R2076), nr. 2

5

4. Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de toelichtende nota
conform de laatste ontwikkelingen aan te passen en nog enkele redactionele correcties aan te brengen.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk geeft U
in overweging goed te vinden dat bedoeld verdrag wordt overgelegd aan
de beide Kamers der Staten-Generaal, aan de Staten van Aruba, aan die
van Curaçao en aan die van Sint Maarten, nadat aan het vorenstaande
aandacht zal zijn geschonken.
De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken
mij te machtigen gevolg te geven aan mijn voornemen het verdrag
vergezeld van de gewijzigde toelichtende nota ter stilzwijgende
goedkeuring over te leggen aan de Eerste en aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal en tevens over te leggen aan de Staten van Aruba, de
Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

Staten-Generaal, vergaderjaar 2016–2017, 34 579 (R2076), nr. 2

6