Algemeen beleidskader indeplaatsstelling
bij taakverwaarlozing

Hoofdstuk 1 Beleidsuitgangspunten van het toezichthoudend bestuursorgaan met

betrekking tot inde plaatsstelling bij taakverwaarlozing
Interbestuurlijk toezicht (hierna: IBT) heeft onder meer betrekking op indeplaatsstelling bij
taakverwaarlozing door bestuursorganen van gemeenten en provincies (hierna: de ondertoezicht gestelde). Dat betekent dat een toezichthoudend bestuursorgaan (hierna: de toezichthouder) een besluit tot indeplaatsstelling kan nemen wanneer zich een situatie van
taakverwaarlozing voordoet. In dit hoofdstuk worden de beleidsuitgangspunten van de toezichthouder met betrekking tot indeplaatsstelling vastgelegd. De hoofdstukken 2 tot en met
6 vormen de nadere toelichting op en de onderbouwing van deze uitgangspunten.
1. Het uitoefenen van IBT vindt plaats op basis van selectiviteit (terughoudendheid in het
IBT) en proportionaliteit (inzet lichtst mogelijke instrument). 1 De toezichthouder respecteert de beleidsruimte die bestuursorganen van provincies en ge meenten hebben bij
het uitvoeren van hun medebewindstaken.
2. Bij de beslissing door de toezichthouder over de mate van intensiteit van IBT ten aanzien van een bepaald beleidsveld, spelen factoren als mogelijke risico’s en gevaren voor
de samenleving een belangrijke rol.
3. De aard en inhoud van de wettelijke norm (de mate van concreetheid) waarin
bestuursorganen van provincies en gemeenten tot medebewind geroepen worden, zijn
bepalend voor de beleidsruimte die deze bestuursorganen hebben bij het uitvoeren van
hun medebewindstaken.
4. Nadat geconstateerd is dat er sprake is van taakverwaarlozing, wordt een besluit tot
indeplaatsstelling niet genomen dan nadat de bestuurlijke interventieladder is doorlopen, behoudens in gevallen van spoedeisendheid. Er is in ieder geval sprake van spoedeisendheid wanneer het niet onmiddellijk nemen van een besluit tot indeplaatsstelling
leidt tot onomkeerbare gevolgen. 2
5. Uitgangspunt van het bestuursprocesrecht is dat het instellen van beroep bij de bestuursrechter geen schorsende werking heeft. Daarmee is het in het beginsel aan de onder toezicht gestelde om tegen een besluit van de toezichthouder tot indeplaatsstelling een
voorlopige voorziening te vragen wanneer tegen dat besluit beroep wordt ingesteld.
Wanneer de aard van de taakverwaarlozing hier niet aan in de weg staat kan de toezichthouder in bijzondere omstandigheden oordelen dat ingeval van beroep bij de bestuursrechter tegen een besluit tot indeplaatsstelling, pas tot feitelijke indeplaatsstelling
wordt overgegaan nadat op dit beroep is beslist. Een bijzondere omstandigheid kan zijn
dat het bestuurlijk oordeel over taakverwaarlozing voortkomt uit verschil van inzicht
over de uitleg van de betreffende medebewindwet, zodat het beroep het karakter krijgt
van een proefproces. Ingeval van spoedeisendheid wordt de uitspraak op het beroep niet
afgewacht en gaat de toezichthouder onmiddellijk tot feitelijke indeplaatsstelling over.
Er is in ieder geval sprake van spoedeisendheid wanneer het niet onmiddellijk overgaan
tot feitelijke indeplaatsstelling leidt tot onomkeerbare gevolgen of wanneer er sprake is
van een zwaarwegend algemeen belang. 3
1
2
3

Zie over selectiviteit en proportionaliteit paragraaf 2.5.
Zie over spoedeisendheid hoofdstuk 5.
Zie over spoedeisendheid hoofdstuk 5. De spoedeisendheid kan al aanwezig zijn op het moment waarop
door de toezichthouder een besluit tot indeplaatsstelling wordt genomen maar kan zich ook hangende de

1

6. Bij het opstellen van sectorspecifieke beleidskaders voor taakverwaarlozing worden de
hiervoor genoemde uitgangspunten door de bevoegde toezichthouders als harde kaders
in aanmerking genomen.
Hoofdstuk 2

Waarom een Algemeen beleidskader

2.1. Inleiding
In het Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing (hierna: het beleidskader) worden de uitgangspunten van beleid geformuleerd die richtinggevend zijn voor een
toezichthouder bij de uitoefening van zijn bevoegdheden op grond van artikel 121 van de
Provinciewet (toezichthouder: het Rijk) of artikel 124 van de Gemeentewet (toezichthouder: in het algemeen de provincie, in bijzondere gevallen het Rijk).
Deze bepalingen bevatten een regeling voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing door
bestuursorganen van provincies en gemeenten. De herziening van de huidige taakverwaarlozingsregelingen is opgenomen in de Wet revitalisering gene riek toezicht (hierna:
Wrgt), die een wijziging inhoudt van de Provinciewet, de Gemeentewet en enige andere
wetten. 4 De bevoegdheid tot het uitoefenen van IBT wordt toegekend aan:
§ de betrokken Minister (de Minister wie het aangaat);
§ het college van gedeputeerde staten voor zover het gaat om bevoegdhe den van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders;
§ de commissaris van de Koning voor zover het gaat om bevoegdheden van de bur gemeester.
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de ontwikkelingen die hebben geleid tot de totstandkoming van dit beleidskader en de uitgangspunten van IBT. Hoofdstuk 3 heeft betrekking
op de algemene en specifieke beleidskaders voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing.
Hoofdstuk 4 is gewijd aan het onderwerp indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing, waarbij
ook de begrippen autonomie en me debewind aan de orde komen. Hoofd stuk 5 heeft betrekking op de bestuur lijke interventieladder. Dat is het bestuurlijk traject dat in de regel
voorafgaat aan de juridische interventie door een toezichthouder, bestaande uit een besluit
tot indeplaatsstelling. In hoofdstuk 6 wordt aandacht besteed aan het verzoek van een derde
aan een toezichthouder om een besluit tot indeplaatsstelling te nemen en de relatie met
rechtsbescherming.
2.2. Het kabinetsstandpunt
Op 21 september 2007 heeft de Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtsarrangementen (hierna: de commissie Oosting) zijn rapport aangeboden aan de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK). 5
Vervolgens heeft het kabinet op 23 april 2008 zijn standpunt over dit het rapport aan de
Tweede Kamer gezonden. 6 Het kabinet geeft in zijn brief aan, dat het genoemde rapport
aansluit bij de weg van de decentralisatie van taken en bevoegdheden naar decentrale

4
5

6

beroepsprocedure voordoen. In dat geval wordt – uiteraard gemotiveerd – onmiddellijk tot feitelijke indeplaatsstelling door de toezichthouder overgegaan. In die situatie wordt de uitspraak van de bestuursrechter
op het beroep dus niet langer afgewacht.
Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nrs. 1-4.
Rapport Van specifiek naar generiek. Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen, Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (te downloaden via www.
minbzk.nl)
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61.

2

overheden die het kabinet heeft ingeslagen en dat het voornemens is de aanbevelingen van
de commissie Oosting in grote lijnen over te nemen.
De commissie Oosting heeft – aldus het kabinet – een helder normatief beeld neergezet
over de functie van toezicht in de gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland is. IBT is
onderdeel van een samenstel van checks en balances om waar nodig de ‘eenheid’ in de behartiging van taken door decentrale overheden te waarborgen. In het kabinetsstandpunt
wordt duidelijk gemaakt dat toezicht bedoeld is voor die gevallen waarin zich risico’s of
knelpunten voordoen bij de uitoefening van een bepaalde taak en niet om het werk van een
bepaalde bestuurslaag op een ander bestuursniveau nog eens over te doen. In de visie van
het kabinet op de interbestuurlijke verhoudingen in ons land moeten de verschillende overheidslagen elkaar meer ruimte bieden en daarbij past een heldere verantwoordelijkheidsverdeling. Bevoegdheden en taken worden belegd bij de bestuurslaag die daarvoor het best
is toegerust. De verschillende bestuurslagen moeten erop (kunnen) vertrouwen dat de taken
op dat niveau adequaat worden opgepakt. 7
2.3. Gelijkwaardigheid van bestuurslagen
In het kabinetsstandpunt wordt erop gewezen dat Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat drie territoriale bestuurslagen kent: het Rijk, de provincies en de gemeenten. Er
bestaat geen wettelijke hiërarchie tussen deze bestuurslagen; zij zijn gelijkwaardig aan elkaar. Provincies en gemeenten zijn zelfstandige territoriale bestuurslagen met vrijheid van
handelen, ook al wordt het overgrote deel van hun taken in medebewind uitgeoefend.
Wanneer taken, bevoegdheden en financiële middelen vanuit de rijksoverheid naar provincies of gemeenten worden gedecentraliseerd, veronderstelt dat de bereidheid bij het Rijk
tot het aanvaarden van differentiatie en prioriteitstelling in de uitvoeringspraktijk. De balans in het IBT is te zeer doorgeslagen naar het bewaken van de eenheid en soms is te zeer
uit het oog verloren dat provincies en gemeenten niet zonder meer kunnen worden onderworpen aan instructies van de rijksoverheid. Deze onevenwichtigheid komt tot uitdrukking
in de veelheid aan specifieke toezichtarrangementen waarmee in feite afbreuk wordt gedaan aan de vrijheid van handelen die bij decentralisatie hoort. 8 Het kabinet onderschrijft
het standpunt van de commissie Oosting, dat terughoudendheid moet worden betracht bij
het uitoefenen van IBT. 9
2.4. Generiek en specifiek toezicht
Uit het kabinetsstandpunt komt naar voren dat toezicht in algemene zin kan worden geduid
als ‘het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de
daaraan gestelde eisen, het vormen van een oordeel hierover en het eventueel naar aanleiding daarvan zonodig interveniëren’. Meer specifiek wordt IBT vervolgens omschreven als
‘het geheel van processen dat plaatsvindt in het kader van de rechtsbetrekkingen tussen
Rijk, de provincies, de gemeenten, de Wgr-regio’s en de waterschappen die gaan over de
beoordeling van de taakbehartiging van de lagere door de ho gere overheden’. 10
In het kader van IBT wordt een onderscheid gemaakt tussen generiek en specifiek toezicht.
De generieke toezichtinstrumenten zijn:
§ schorsing en vernietiging van besluiten van decentrale bestuursorganen (artikel 132 lid
4 van de Grondwet, geregeld en nader uitge werkt in hoofdstuk XVIII van de Provin-

7
8
9
10

Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 1-2.
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 3.
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 4.
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 2.

3

ciewet, hoofdstuk XVII van de Gemeentewet en de afdelingen 10.2.2. en 10.2.3. van
de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb));
§ indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing van medebewindstaken (artikel 132 lid 5 van
de Grondwet, geregeld en nader uitgewerkt in de artikelen 120 en 121 van de Provinciewet en de artikelen 123 en 124 van de Gemeentewet). 11
Naast het generieke toezicht staan de specifieke toezichtvormen die preventief van aard
kunnen zijn (bijvoorbeeld de goedkeuring en de verklaring van geen bezwaar) en repressief
(bijvoorbeeld de vordering tot hand having of intrekking van een vergunning).
2.5. Herijking en revitalisering generiek instrumentarium
Het kabinet heeft in zijn in paragraaf 2.2. genoemde brief van 23 april 2008 aan de Tweede
Kamer de algemene uitgangspunten van IBT aangegeven. In de kabinetsbrief wordt een
herijking en revitalisering van het generieke instrumentarium en het terugdringen van het
aantal specifieke toezichtinstrumenten aangekondigd. Daarbij wordt er naar gestreefd om
het IBT efficiënter, effectiever en meer transparant te maken op basis van de principes van
nabijheid, enkelvoudigheid, samenwerking, selectiviteit en proportio naliteit. 12
Met nabijheid wordt bedoeld dat IBT in beginsel moet worden uitgevoerd door de naasthoger gelegen bestuurslaag. Enkelvoudigheid houdt in dat slechts één bestuurslaag toezicht
houdt. In de uitzonderlijke situatie waarin er toch sprake is van meer dan één toezichthouder, moet er samenwerking zijn tussen die toezichthouders. IBT wordt efficiënter en brengt
minder lasten met zich mee door dat toezicht selectief uit te oefenen, meer uit te gaan van
risicoanalyses en door proportionaliteit in de toepassing van het toezicht. Dat betekent dat
het lichtst mogelijke instrument door de toezichthouder wordt ingezet bij het uitoefenen
van toezicht en bij het verzamelen van informatie.
Een toezichthouder is zelf verantwoordelijk voor de mate van intensiteit waarmee IBT ten
aanzien van een bepaald beleidsveld wordt uitgeoefend. Bij de beslissing hierover spelen
factoren als mogelijke risico’s en gevaren voor de samenleving een belangrijke rol.
Tot slot moet vooraf duidelijk worden aangegeven onder welke omstandigheden de toezichthouder van zijn bevoegdheden ge bruik maakt. Hierdoor wordt de transparantie van
het toezicht bevo rderd.
Hoofdstuk 3

Algemeen en specifiek beleidskader voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing

3.1. Algemene uitgangspunten beleidskader
Het algemene beleidskader heeft betrekking op de interbestuurlijke verhoudingen tussen
het toezichthoudende bestuursorgaan (hierna: toezichthouder) aan de ene kant en het onder
toezicht gestelde bestuursorgaan (hierna: de onder toezicht gestelde) aan de andere kant.
De toezichthouder is bevoegd om bij taakverwaarlozing door de onder toezicht gestelde
een besluit tot indeplaatsstelling te nemen wanneer de onder toezicht gestelde niet voldoet
aan een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de Provinciewet gevorderde verplichting. Dat is het geval wanneer:13
1. niet of niet naar behoren een gevorderde beslissing wordt genomen;
2. niet of niet naar behoren een gevorderde handeling wordt verricht;
3. niet, niet tijdig of niet naar behoren een gevorderd resultaat tot stand wordt gebracht.
11

12
13

Artikel 132 lid 5 van de Grondwet komt aan de orde in hoofdstuk 4, inclusief het onderscheid tussen
lichte en grove taakverwaarlozing.
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 4.
Artikelen 124 lid 1 van de Gemeentewet en 121 lid 1 van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32
389, nr. 2).

4

Van het voornemen een besluit tot indeplaatsstelling te nemen en van het nemen van een
dergelijk besluit moet door de toezichthouder mededeling worden gedaan in een dag-,
nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op andere geschikte wijze. Tevens moet de toezichthouder een afschrift van het besluit tot indeplaatsstelling en van het voornemen tot het nemen van een dergelijk besluit zenden aan provinciale staten of de gemeenteraad. 14
Dit beleidskader bevat de algemene uitgangspunten voor het uitoefenen van IBT door een
toezichthouder. Het gaat dus om een algemeen beleidskader voor indeplaatsstelling bij
taakverwaarlozing. Dit algemeen beleidskader vormt tevens de basis voor eventue le door
een toezichthouder vast te stellen specifieke beleidskaders, waarin IBT per beleidsveld nader wordt uitgewerkt.
3.2. De juridische status van het beleidskader
In dit beleidskader wordt vastgelegd op welke wijze toezichthouders hun bestuursbevoegdheden met betrekking tot indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing zullen uit oefe nen.
Om die reden moet dit beleidskader worden beschouwd als een beleidsregel in de zin van
artikel 4:81 van de Awb. Het beleidskader moet dan ook worden vastgesteld door de toezichthouder die bevoegd is een besluit tot indeplaatsstelling te nemen. Een beleidsregel is
een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 van de Awb. In artikel 1:3 lid 4 van de Awb wordt
het begrip beleidsregel gedefinieerd. 15
In dit beleidskader wordt nadere invulling gegeven aan de wijze waarop de toezichthouder
toepassing geeft aan de wettelijke voorschriften uit de Wrgt over indeplaatstreding bij
taakverwaarlozing. Het gaat daarbij om de artikelen 121 lid 1 van de Provinciewet en 124
lid 1 van de Gemeentewet. Het beleidskader heeft (vooral) betrekking op de door de toezichthouder te volgen procedure, waarbij de in de memorie van toelichting bij de Wrgt beschreven interventieladder wordt betrokken. Dat kwalificeert het beleidskader als een beleidsregel in de zin van de Awb voor de bestuursorganen die het beleidskader als zodanig
hebben vastgesteld.
Op grond van artikel 3:40 van de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het bekend is gemaakt. Dat betekent dat op basis van deze bepaling het besluit tot vaststelling
van het beleidskader bekend moet worden gemaakt. Door deze bekendmaking wordt de
rechtsze kerheid (voorspelbaarheid) en daarmee de transparantie bevorderd van het bestuurlijk handelen van de toezicht houder richting onder toezicht gestelde en de inwoners
van de betreffende provincie of gemeente. Als gevolg van het bepaalde in artikel 8:2 onder
a van de Awb kan tegen het besluit tot vaststelling van het beleidskader geen beroep bij de
bestuursrechter worden ingesteld.
3.3. Het generieke instrumentarium en de bevoegdheidsverdeling
In paragraaf 2.4. is aangegeven dat de generieke toezichtinstrumenten bestaan uit schorsing
en vernietiging, alsmede indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing.
Voor schorsing en vernietiging wordt een afzonderlijk algemeen beleidskader vastgesteld.
Dat beleidskader heeft betrekking op de toepassing van dat instrument door het Rijk. De
toezichtho uders in het IBT hebben een rol bij de toepassing van het schorsings- en vernietigingsrecht. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de mededeling van een provinci14

15

Artikelen 124 lid 4 van de Gemeentewet en 121 lid 4 van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32
389, nr. 2).
Deze bepaling luidt als volgt: “Een bij besluit vastgestelde regel, niet zijnde een algemeen verbindend
voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.”

5

ale toezichthouder dat een besluit van een gemeentelijk bestuursorgaan voor vernietiging
in aanmerking komt. Bij toepassing van het schorsings- en vernietigingsrecht treedt er geen
verandering op in de wettelijke bevoegdheidverdeling tussen bestuursorganen, tenzij de
Kroon bij vernietiging zelf in de zaak voorziet. Bij indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing
is dat anders en komt er wel verandering in deze bevoegdheidverdeling omdat er dan
sprake is van indeplaatsstelling door een toezichthouder. Deze toezichthouder neemt dan
de bevoegdhe den van de onder toezicht gestelde over wegens het in verzuim blijven bij de
uitoefening van een medebewindtaak.
Vernietiging van een besluit door de Kroon kan onder omstandigheden leiden tot een actie
van een toezichthouder wegens taakverwaarlozing. Dat zal zich in het bijzonder (kunnen)
voordoen wanneer het bevoegde bestuursorgaan in verzuim blijft na vernietiging een
nieuw besluit te nemen, hoewel het daartoe wel verplicht is.
3.4. Indeplaatsstelling alleen voor individuele gevallen
Wanneer in een bepaalde periode opvallend veel besluiten van één bepaald bestuursorgaan
door de Kroon of de bestuursrechter zouden worden vernietigd of anderszins zou blijken
dat er voortdurend problemen zijn met betrekking tot door dat bestuursorgaan genomen besluiten, kan dat een indicatie zijn dat zich mogelijk een situatie van niet behoorlijke taakvervulling door dat bestuursorgaan voordoet. In de hier beschreven situatie lijkt het om een
meer structurele vorm van taakverwaarlozing te gaan dan om een individueel geval van
taakverwaarlozing. Wanneer bijvoorbeeld in een jaar tijd een groot aantal bouwvergunningen vernietigd zou worden wegens strijd met het recht omdat zij in strijd met het vigerende
bestemmingsplan zijn verleend, is dat een structurele vorm van taakverwaarlozing. 16 De
toezichthouder kan dan niet tot algemene indeplaatsstelling van het tot vergunningverlening bevoegde bestuursorgaan overgaan omdat de nieuwe regeling niet beoogt voor structurele taakverwaarlozing een voorziening te treffen maar zich beperkt tot individuele gevallen van taakverwaarlozing. Wel kan de toezichthouder in dat geval besluiten tot inzet
van de bestuur lijke interventieladder. 17 Op basis van de uitkomsten van die inzet kan dan
worden beoordeeld of er aanleiding bestaat om in individuele gevallen zonodig een besluit
tot indeplaatsstelling te nemen.
3.5. IBT en horizontale verantwoording
3.5.1. Het kabinet stelt zich op het standpunt dat het primair de verantwoordelijkheid van
de desbetreffende overheidslaag is om de kwaliteit van de taakbehartiging te bewaken. 18
Daarbij wordt gewezen op de dualisering van de provincie- en gemeentebesturen waardoor
de verhouding tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur – bestaande uit de gekozen volksvertegenwoordiging – ingrijpend veranderd is. Op gemeentelijk niveau stelt de
raad (het algemeen bestuur) de algemene kaders vast en controleert. De uitvoering berust
bij het college van burgemeester en wethouders (het dagelijks bestuur). Op provinciaal niveau zijn dat provinciale staten (het algemeen bestuur) respectievelijk het college van gedeputeerde staten (het dagelijks bestuur).
IBT is geen instrument om het kwaliteitsniveau van het handelen en de besluitvorming van
de provincie- en gemeentebesturen te bevorderen en te verbeteren, maar strekt er enkel en
alleen toe om te beoordelen of het bevoegde bestuursorgaan de sectorwetten al dan niet
juist uitvoert. Het toezicht op de uitvoering van sectorwetten door gemeentebesturen is
volgens het kabinetsstandpunt in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het provin16

17
18

Bouwvergunningen gaan op in de omgevingsvergunning na de inwerkingtreding van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht op 1 oktober 2010.
Zie over de bestuurlijke interventieladder en de daarbij te onderscheiden fasen, hoofdstuk 5.
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 11.

6

ciebestuur – enkele uitzonderingen daargelaten19 – en in tweede instantie de verantwoordelijkheid van de vakminister. 20 Ter invulling daarvan kan de vakminister – in overeenstemming met de Minister van BZK – op grond van artikel 124a van de Gemeentewet ingeval
van een zwaarwegend algemeen belang het provinciebestuur verzoeken om over te gaan tot
indeplaatsstelling. Wanneer het provinciebestuur daartoe niet binnen de gestelde termijn
overgaat, kan de vakminister zelf besluiten tot indeplaatsstelling.
3.5.2. Het afleggen van politiek-bestuurlijke verantwoording door de colleges van gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders aan provinciale staten respectievelijk aan
de gemeenteraad over de wijze van taakuitoefening door het betrokken college, moet goed
van IBT worden onderscheiden. Het gaat hier om het afleggen van horizontale verantwoording, een politiek-bestuurlijk proces waarbij het dage lijks bestuur verantwoording aflegt aan het algemeen bestuur. Daarentegen speelt IBT zich af in de verticale lijn omdat het
hierbij gaat om het uitoefenen van toezicht op een bestuursorgaan door een bestuursorgaan
(de toezichthouder) van een andere bestuurslaag waarbij terughoudendheid en vertrouwen
een belangrijke rol spelen. 21 Er is dus een belangrijk verschil tussen het afleggen van horizontale verantwoording en het uitoefenen van IBT. Dat neemt niet weg dat de informatie
die wordt gebruikt voor het afleggen van horizontale verantwoording, door een toezichthouder kan worden benut voor het uitoefenen van IBT omdat het om dezelfde informatie
gaat.
Andere instrumenten in het kader van horizontale kwaliteitsbewaking en controle zijn visitaties, benchmarking, monitoring, expertisecentra en intergemeentelijke of interprovinciale samenwerking. 22 Daarnaast zijn ook het maatschappelijk middenveld en de betrokkenheid van burgers, instellingen en bedrijven van belang bij horizontale kwaliteitsbewaking
omdat hierdoor provinciale staten en de gemeenteraad kunnen worden voorzien van de nodige input vanuit de samenleving. Deze input kan vervolgen een rol spelen in het debat tussen het dage lijks bestuur van een provincie of gemeente en de gekozen volksvertegenwoordiging.
Hoofdstuk 4

Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing

4.1. Wettelijke bepalingen inzake autonomie, medebewind en taakverwaarlozing
De basis voor de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat wordt gevormd door de
grondwettelijke bepalingen over autonomie, medebewind en taakverwaarlozing. Het gaat
hierbij om de artikelen 124 en 132 van de Grondwet.
*Artikel 124 leden 1 en 2 van de Grondwet luidt als volgt:
‘Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun
huishouding aan hun besturen overgelaten’ (lid 1).
‘Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet ’ (lid 2).
Het eerste lid bevat de grondwettelijke basis voor provinciale en gemeentelijke autonomie.
Nadere uitwerking heeft plaatsgevonden in artikel 108 lid 1 van de Gemeentewet en artikel
105 lid 1 van de Provinciewet. 23
19
20
21
22
23

Artikel 124b van de Gemeentewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 8.
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 4.
Rapport Commissie Oosting, p. 66.
De Gemeentewet en de Provinciewet zijn zogenaamde organieke wetten. Dat wil zeggen dat zij gevorderd
worden door de Grondwet.

7

Het tweede lid maakt het mogelijk dat de wetgever medebewindverplichtingen aan provincie- en gemeentebesturen oplegt. Nadere uitwerking heeft plaatsgevonden in artikel 108 lid
2 van de Gemeentewet en artikel 105 lid 2 van de Provinciewet.
* Artikel 132 lid 5 van de Grondwet luidt als volgt:’
‘De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur,
gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 en 127 voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost’.
Deze bepaling heeft betrekking op taakverwaarlozing door bestuursorganen van provincies
en gemeenten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen taakverwaarlozing bij medebewind en bij autonomie.
De eerste volzin heeft betrekking op lichte taakverwaarlozing bij medebewind: de wet regelt de voorzie ningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur die worden
gevorderd krachtens artikel 124 lid 2 van de Grondwet. Nadere uitwerking van deze grondwettelijke verplichting heeft plaatsgevonden in de artikelen 124 van de Gemeentewet en
121 van de Provinciewet.
De tweede volzin ziet op grove taakverwaarlozing bij medebewind en bij autonomie: bij
afzonderlijke wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 van de Grondwet (betreft de
inrichting van de provincie- en gemeentebesturen) en 127 van de Grondwet (betreft de
verordenende bevoegdheid van provinciale staten en de gemeenteraad) voorzieningen
worden getroffen wanneer er sprake is van grove taakverwaarlozing. 24
Uit het vorenstaande volgt dat bij taakverwaarlozing het onderscheid tussen medebewind
en autonomie van wezenlijk belang is.
Medebewind heeft betrekking op de verplichte medewerking door gemeentelijke en provinciale bestuursorganen aan hetgeen van hen bij of krachtens de wet wordt gevorderd. 25 In
de artikelen 124 van de Gemeentewet en 121 van de Provinciewet zijn op grond van die
wetten gevorderde taken uitgezonderd van de bevoegdheid tot in de plaats stellen. 26
Medebewind impliceert overigens niet dat er als het ware altijd sprake zou zijn van mechanische wetsuitvoering door de bestuursorganen die in medebewind worden geroepen. In
veel gevallen gaat het bij deze uitvoering om zogenoemde open normen die nader door het
bevoegde bestuursorgaan moeten worden ingevuld en waarbij er soms een aanzienlijke

24

25
26

In de memorie van toelichting bij de Wrgt (paragraaf 6.2.) wordt erop gewezen dat ‘uit de onderliggende
stukken mo et worden afgeleid dat de wetgever niet bevoegd is een algemene regeling te treffen voor zogeheten lichte taakverwaarlozing in de autonome sfeer, wat zou neerkomen op ingrijpen vanwege het
niet of niet naar behoren uitvoeren van de overgelaten bevoegdheden tot regeling en bestuur van de huis houding van provincies en gemeenten’ (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 14-15). Overigens kan
ingeval van grove taakverwaarlozing bij medebewind op de gewone wijze indeplaatsstelling plaatsvinden.
Het kan echter zijn dat in het concrete geval de aard van de taakverwaarlozing met zich brengt dat een
gewone indeplaatsstelling geen oplossing biedt voor de gerezen problemen maar dat een specifieke
wettelijke voorziening nodig is.
Dat kan een wet in formele zijn maar ook een algemene maatregel van bestuur, een ministeriële regeling
of een provinciale verordening.
Deze beperking van het interbestuurlijk toezicht vloeit niet voort uit de Grondwet maar is het resultaat
van het door de Tweede Kamer aangenomen amendement Schutte (Kamerstukken II 1990/91, 19 404, nr.
72, 2e herdruk). Met het amendement werd blijkens de toelichting beoogd te voorkomen dat ook wordt
ingegrepen ingeval van lichte taakverwaarlozing van de gemeentelijke autonomie. Zie ook paragraag 6.2
van de memorie van toelichting bij de Wrgt.

8

mate van beleidsruimte bestaat: dat is de ruimte om binnen bepaalde kaders tot nadere beleidskeuzes op provinciaal of gemeentelijk niveau te komen. 27
Autonomie heeft betrekking op regeling en bestuur van de eigen huishouding van gemeenten en provincies, voor zover ter zake geen medebewind wordt gevorderd. Dat de besturen
van gemeenten en provincies autonomie bezitten houdt in dat ‘zij vrij zijn de behartiging
van elk openbaar belang ter hand te nemen zolang die behartiging niet door hogere regelingen aan hun bemoeienis is onttrokken’. 28 Tevens duidt het op erkenning van ‘het bestaan
van gemeenten en provincies als zelfstandige lichamen van algemeen bestuur onder het niveau van het rijk’, waarbij aan hun besturen ‘uitdrukkelijk een algemene, in beginsel onbeperkte, bevoegdheid tot regeling en bestuur ’ wordt overgelaten. 29 Dit wordt ook wel de
algemene competentie of open huishouding van ge meente- en provinciebesturen genoemd
waarvan de essentie is dat zij over een recht van initiatief tot het ter hand nemen van zaken
beschikken.
Kenmerkend voor autonomie is dat gemeente- en provinciebesturen een vrije beleidskeuze
hebben om een bepaald openbaar belang te gaan behartigen zonder dat hieraan een wettelijke verplichting ten grondslag ligt.
Van het begrip beleidsruimte bij medebewind wordt onderscheiden het begrip beleidsvrijheid bij autonomie. In die ge vallen staat het een provincie- of gemeentebestuur vrij om een
bepaalde taak al dan niet ter hand te nemen omdat het dan gaat om regeling en bestuur van
de eigen huishouding. Bij medebewind bestaat deze vrijheid niet.
Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing heeft uitsluitend betrekking op taakverwaarlozing
in individuele gevallen bij medebewind. 30 Wanneer er sprake is van grove taakverwaarlozing (zowel bij autonomie als bij medebewind), moet hiervoor door de wetgever in formele
zin een wettelijke voorziening worden getroffen. Deze vorm van taakverwaarlo zing blijft
in dit beleidskader dan verder ook buiten beschouwing. 31 Wel blijft de bevoegdheid bestaan om bij iedere taakverwaarlozing bij medebewind in de plaats te stellen op grond van
de Gemeentewet of de Provinciewet, ook al komt de taakverwaarlozing zo vaak voor dat
deze moet worden aangemerkt als grove taakverwaarlozing.
4.2. De wettelijke regeling voor taakverwaarlozing
4.2.1. Met de inwerkingtreding van de Wrgt zijn de in artikelen 124 lid 1 va n de Gemeentewet en 121 lid 1 van de Provinciewet opgenomen regelingen voor taakverwaarlozing uitgebreid in vergelijking met de regelingen die waren opgenomen in de artikelen 123 en 124
27

28
29
30
31

Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) vormt hiervan een
duidelijk voorbeeld (zie bijvoorbeeld artikel 2.1 lid 1 en artikel 2.2 lid 1, alsmede artikel 3.1 van de Wro).
Bij besluitvorming op grond van de Wro gaat het altijd om medebewind. Er bestaat echter een grote mate
van beleidsruimte voor provinciale en gemeentelijke bestuursorganen om een eigen invulling aan dat begrip te geven.
Kamerstukken II 1976/77, 13 990, nr. 3, p. 5.
Kamerstukken II 1976/77, 13 990, nr. 3, p. 5 en nr. 6, p. 12.
Zie paragraaf 3.4.
Fleurke heeft erop gewezen dat de grondwettelijke regeling voor grove taakverwaarlozing (artikel 132 lid
5) in de bestuurlijke historie slechts vijf keer is toegepast. Het betreft de gemeenten Opsterland en Weststellingwerf in 1895 (weigering om de gemeentelijke begroting aan te passen), Beerta in 1933 (de meerderheid van de raad werd onbekwaam geacht de belangen van de gemeente naar behoren te behartigen),
Opsterland in 1946 (voor het onvoldoende blijk geven voor erkenning voor de geldende gezagsverhoudingen) en Finsterwolde in 1951 (angst voor bestuurlijke ongehoorzaamheid, ondermijning van het algemeen belang en handelen in strijd met de wet). Prof.dr. F. Fleurke, Rapport Organische bijstand. Analyse
van het interventierepertoire voor gemeenten in aanhoudende bestuurscrisis, 15 februari 2008, te downloaden via www.minbzk.nl

9

van de Gemeentewet en 120 en 121 van de Provinciewet zoals die luidden voor de herziening in het kader van de Wrgt. De vroegere regelingen voor taakverwaarlozing hadden alleen betrekking op het niet of niet naar behoren nemen van beslissingen door een gemeentelijk of provinciaal bestuursorgaan. De Wrgt voorziet erin dat een toezichthouder ook een
besluit tot indeplaatsstelling kan nemen wanneer een bestuursorgaan:32
1. niet of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de
Provinciewet gevorderde handeling verricht, of
2. niet, niet tijdig of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de
Gemeentewet of de Provinciewet de wet gevorderd resultaat tot stand brengt.
4.2.2. Uitgangspunt van de wettelijke regeling – de artikelen 124 lid 1 van de Gemeentewet en 121 lid 1 van de Provinciewet – is dat bij taakverwaarlozing door een gemeentelijk
of provinciaal bestuursorgaan een toezichthouder een besluit tot indeplaatsstelling neemt
ten laste van de onder toezicht gestelde. Genoemde bepalingen zijn imperatief geformuleerd en dus niet als een facultatieve bevoegdheidsbepaling (een ‘kan-bepaling’). In de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wrgt is aangegeven dat de voorgestelde imperatieve formuleringen niet afwijken van de huidige artikelen 124 van de Gemeentewet en
121 van de Provinciewet. 33 Het wetsvoorstel bevat in dit opzicht dan ook geen breuk met
het verleden.
Dat betekent dat er voor de toezichthouder een beginselplicht bestaat een besluit tot indeplaatsstelling te nemen nadat geconstateerd is dat er sprake is van taakverwaarlozing. Er
zijn echter situaties denkbaar waarin de toezichthouder na een bestuurlijke afweging constateert dat een besluit tot indeplaatsstelling in het concrete geval (in ieder geval op dat
moment) niet de aangewezen weg is. Hierbij kan worden gedacht aan de volgende (nietlimitatief bedoelde) situaties:
1. Het is de toezichthouder gebleken dat het taakverwaarlozende bestuursorgaan op korte
termijn zelf een einde zal maken aan de opgetreden taakverwaarlozing.
2. De toezichthouder oordeelt dat het de voorkeur verdient om de uitkomst af te wachten
van een procedure bij de bestuursrechter over een kwestie die zou kunnen leiden tot een
besluit tot indeplaatsstelling. Hierbij kan in het bijzonder worden gedacht aan situaties
waarin de interpretatie van een wettelijk voorschrift aan de orde is.
3. De toezichthouder constateert dat een bepaalde problematiek in wezen niet kan worden
opgelost door het nemen van een besluit tot indeplaatsstelling omdat de oorzaak van de
problematiek hierdoor niet wordt weggenomen. Dat kan blijken uit het feit dat gemeenten op grote schaal – ondanks geleverde inspanningen – niet aan een bepaalde wettelijke
verplichting kunnen voldoen. Bestuurlijk overleg met bijvoorbeeld de betreffende vakminister is dan de aangewezen weg om tot een oplossing te komen.
4. Overmacht. Het gaat hierbij om een niet-toerekenbare onmogelijkheid voor een
bestuursorgaan om een wettelijke verplichting na te komen. Deze overmacht leidt er tevens toe dat de toezichthouder evenmin die wettelijke taak uit kan voeren. Bestuurlijk
overleg over de ontstane situatie en de mogelijke oplossingsrichting is een dergelijke
situatie – evenals het geval is bij de onder 3 beschreven situatie – de aangewezen weg.
5. Het niet- naleven van vormvoorschriften levert in de regel geen taakverwaarlozing in de
zin van de wet op omdat de wetgever bij medebewind niet het naleven van vormvoorschriften voorop stelt. Deze gevallen leiden dan ook niet tot een besluit tot indeplaatsstelling.

32

33

Het gaat hierbij om de uitvoering van wetten waarin de medewerking van het gemeente- of provinciebestuur gevorderd wordt en niet om de uitvoering van de Gemeente- of de Provinciewet.
Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 34-35.

10

Het gaat hier om een indicatie van gevallen waarin een toezichthouder gemotiveerd kan
oordelen – nadat is vastgesteld dat er sprake is van taakverwaarlozing – dat een besluit tot
indeplaatsstelling (in ieder geval op dat moment ) niet de juiste maatregel is. De bestuurlijke interventieladder speelt bij deze beoordeling een belangrijke rol. In hoofdstuk 5 komt
dit instrument nader aan de orde.
4.2.3. Hierna worden de hoofdlijnen van de wettelijke regeling aangeduid.
1. Een door de toezichthouder genomen besluit tot indeplaatsstelling is geformuleerd als
een opdracht tot het verrichten van de wettelijke taak die wordt verwaarloosd. De bevoegdheid tot indeplaatstreding bestaat pas indien een in dit besluit genoemde termijn is
verstreken waarbinnen de onder toezicht gestelde in de gelegenhe id is gesteld alsnog te
voorzien in hetgeen in het besluit tot indeplaatsstelling wordt gevorderd en het bestuursorgaan hiervan geen of onvoldoende gebruik heeft gemaakt. Het besluit tot indeplaatsstelling kan wel direct door de toezicht houder worden uitgevoerd wanneer het
gaat om een spoedeisend ge val. 34
2. De nieuwe wettelijke regeling kent ook de figuur van het besluit tot indeplaatsstelling
op verzoek en het vervangende besluit tot indeplaatsstelling. De Minister wie het aangaat kan in overeenstemming met de Minister van BZK aan de bevoegde provinciale
toezichthouder het verzoek doen om aan artikel 124 lid 1 van de Gemeentewet toepassing te geven. Voorwaarde is dat er sprake is van een zwaarwegend algemeen belang.
Bij het niet voldoen aan dit verzoek gaat de bevoegdheid van de provinciale toezichthouder over op de betreffende Minister. 35
3. Uitgangspunt van IBT is dat het toezicht op gemeentelijke bestuursorganen berust bij
een provinciale toezichthouder. Dat is alleen anders voor die gevallen waarin de provincie geen taken heeft en om die reden ook niet over de kennis beschikt. 36
4. Bij de uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling beschikt de toezichthouder over
de bevoegdheden van de onder toezicht gestelde. 37
5. Een besluit tot indeplaatsstelling kan worden ingetrokken wanneer de onder toezicht gestelde voldoende aannemelijk maakt dat het zonder voorbehoud zal voorzien in hetgeen
van hem wordt gevorderd. 38
6. De toezichthouder kan ambtenaren aanwijzen ten behoeve van het toezicht op de uitvoering van de aan de onder toezicht gestelde bij of krachtens de wet opgedragen taken.
Deze ambtenaren beschikken over de bevoegdheden van de artikelen 5:13, 5:15 t/m
5:17 en 5:20 van de Awb. 39

34

35
36
37

38
39

Artikelen 124 lid 2 van de Gemeentewet en 121 lid 2 van de Provinciewet. Het aspect spoedeisendheid
komt ook aan de orde in hoofdstuk 5 over de bestuurlijke interventieladder (Kamerstukken II 2009/10, 32
389, nr. 2).
Artikel 124a van de Gemeentewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2)..
Artikel 124b van de Gemeentewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).
Artikelen 124c van de Gemeentewet en 121a van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr.
2).
Artikelen 124d van de Gemeentewet en 121b van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr.
2).
Artikelen 124e van de Gemeentewet en 121c van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr.
2). Het gaat hier om de uitvoering door het onder toezicht gestelde bestuursorgaan van wetten waarin zijn

11

7. De onder toezicht gestelde is gehouden medewerking te verlenen aan de uitvoering van
een besluit tot indeplaatsstelling. De toezichthouder kan daarvoor een aanwijzing geven.
De onder toezicht gestelde is gehouden op eerste vordering aan de toezichthouder alle
informatie te verschaffen die nodig is voor de uitvoering van het besluit tot indeplaatsstelling. 40
8. De onder toezicht gestelde kan tegen een tot hem gericht besluit tot indeplaatsstelling
van een toezicht houder rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: ABRvS), zonder dat eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend bij de toezichthouder. 41
4.3. Wettelijke criteria, beleidsruimte en de reikwijdte van het instrument indeplaatsstelling
4.3.1. In de artikelen 124 lid 1 van de Gemeentewet en 121 lid 1 van de Provinciewet is
bepaald dat er sprake is van taakverwaarlozing wanneer een gemeentelijk of provinciaal
bestuursorgaan:
1. niet of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de
Provinciewet gevorderde beslissing neemt;
2. niet of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de
Provinciewet gevorderde handeling verricht;
3. niet, niet tijdig of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de
Gemeentewet of de Provinciewet gevorderd resultaat tot stand brengt.
Aan de hand van aard en inhoud van de wettelijke bepaling waarin de medewerking van
een provinciaal of gemeentelijk bestuursorgaan gevorderd wordt, moet de toezichthouder
vaststellen of zich in een concreet geval taakverwaarlozing voordoet. Wanneer de betreffende norm een open karakter heeft – zoals het in paragraaf 4.1. noot 27 genoemde voorbeeld van een ‘goede ruimtelijke ordening’ – zal door de toezichthouder minder snel de
conclusie getrokken kunnen worden dat er sprake is va n taakverwaarlozing dan wanneer de
betreffende wettelijke norm concreet van aard is en niet of nauwelijks om een nadere afweging door het bevoegde bestuursorgaan vraagt. Datzelfde geldt ook voor wettelijke
normen die een bepaalde handeling van het bevoegde bestuursorgaan vorderen of het tijdig
tot stand brengen van een bepaald resultaat. 42
Dat betekent dat naarmate de wettelijke norm waarin de medewerking van een bestuursorgaan gevorderd wordt een meer open karakter heeft waardoor de beleidsruimte bij de uitvoering van deze norm groter is, de toezichthouder terughoudender dient te zijn met een
eventuele interventie in de vorm van een besluit tot indeplaatsstelling. In die situatie vraagt
de vaststelling door de toezichthouder van het feit dat er sprake is van taakverwaarlozing,
dan ook om een zwaardere motivering en worden aan de bewijsvoering door de toezichthouder zwaardere eisen gesteld dan wanneer het gaat om gebonden bestuur.

40

41

42

medewerking wordt gevorderd. Bedoelde ambtelijke bevoegdheden zijn opgenomen in hoofdstuk 5 van
de Awb over handhaving.
Artikelen 124g van de Gemeentewet en 121e van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr.
2).
Artikelen 124i van de Gemeentewet en 121g van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr.
2).
Er is dan sprake van gebonden bestuur.

12

4.3.2. Bij taakverwaarlozing door een bestuursorgaan wordt in de opgedragen taak voorzien door indeplaatsstelling door een toezichthouder. Het gaat hierbij om een indeplaatsstelling in een concreet en dus individueel geval.
Wanneer een toezichthouder in de plaats treedt van een onder toezicht gestelde wegens
taakverwaarlozing, zal nauwkeurig moeten worden na gegaan wat de betreffende sectorwet
van de onder toezicht gestelde eist. Indeplaatsstelling mag niet worden benut om eigen beleidsdoelstellingen van de toezichthouder te verwezenlijken.
Hoofdstuk 5

De bestuurlijke interventieladder

Uitgangspunt van de wettelijke regeling is dat een besluit tot indeplaatsstelling niet door
een toezichthouder wordt genomen zonder dat het bevoegde bestuursorgaan eerst in de gelegenheid is gesteld zelf in de zaak te voorzien. Dat is alleen anders wanneer het gaat om
een spoedeisend geval. 43
Een juridische interventie in het kader van IBT in de vorm van een besluit tot indeplaatsstelling van een toezichthouder, wordt voorafgegaan door een bestuurlijk traject. 44 In de
huidige bestuurspraktijk blijkt – aldus de memorie van toelichting bij de Wrgt – dat bestuurlijk overleg en het dreigen met juridische interventie in het algemeen voldoende is om
ervoor te zorgen dat een bestuursorgaan de gevorderde taken naar beho ren uitvoert. Een juridische interventie kan daarmee niet los worden gezien van het bestuurlijk traject dat hieraan vooraf gaat. Het bestuurlijk traject wordt omschreven als een interventieladder die verschillende fasen kent. De beschrijving van het bestuurlijk traject in de vorm van een interventieladder ziet met name op de bij taakverwaarlozing te ne men stappen. 45 De interventieladder is niet dwingend. Een toezichthouder beslist zelf in welk tempo de treden worden
doorlopen. In spoedeisende situaties – bijvoorbeeld wanneer onomkeerbare situa ties dreigen te ontstaan – staat het de toezichthouder vrij om direct over te gaan tot een juridische
interventie in de vorm van een besluit tot indeplaatsstelling. 46
Fase 1 Signaleren
Toezicht begint met het signaleren van mogelijke misstanden. Er zijn diverse manieren
waarop een toezichthouder geattendeerd kan worden op een misstand. Dat kan door eigen
onderzoek en een risicoanalyse op basis van openbare informatie of gegevens die speciaal
voor de toezichthouder systematisch worden verzameld. 47 Een misstand kan ook aan het
licht komen door berichten in de media, personen of bedrijven die een mogelijke misstand
melden of door een klokkenluider. Het is aan de toezicht houder om het piepsysteem effectief in te richten.
Actie: de toezichthouder neemt een beslissing over het bestaan van een vermoeden van een
misstand en de overstap naar fase 2. In beginsel wordt in deze fase alleen gebruik ge maakt
van de verkregen signalen. Er kan echter aanleiding voor de toezichthouder bestaan om
over te gaan tot informatie-uitvraag bij het betrokken bestuursorgaan om te kunnen beoordelen of er sprake is van taakverwaarlozing. In dat geval wordt de beslissing genomen tot
43

44
45

46
47

Artikelen 124 leden 1 en 2 van de Gemeentewet en 121 leden 1 en 2 van de Provinciewet (Kamerstukken
II 2009/10, 32 389, nr. 2).
Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 16-19.
Het bestuurlijk traject voor spontane vernietiging verloopt doorgaans niet geheel op dezelfde wijze omdat
de toezichthouder in het algemeen pas na een genomen besluit geconfronteerd wordt met een mogelijke
strijd met het recht. Zie hierover Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 17.
Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 17.
Op basis van een algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling of provinciale verordening. Zie
hierover Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 17.

13

overstap naar fase 2. 48 De uitgangspunten van selectiviteit (terughoudendheid in het IBT)
en proportionaliteit (inzet lichtst moge lijke instrument) worden in acht genomen. 49
De melder van een misstand wordt – wanneer deze bekend is – in kennis gesteld over de
afhandeling van de melding.
Fase 2 Informatie opvragen en valideren
Nadat bij de toezichthouder het vermoeden is ontstaan dat sprake is van een misstand kan
informatie worden opgevraagd bij het betrokken bestuursorgaan. De toezichthouder kan
hierbij een ambtsbericht vragen. 50 Bij het uitblijven van adequate en tijdige informatie kunnen ambtenaren van de toezichthouder informatie verkrijgen door inzage in archieven en
documenten. 51 Vervolgens wordt over de verkregen informatie door de toezichthouder
overleg gevoerd met het bestuursorgaan. De toezichtho uder kan daarbij termijnen stellen
aan het bestuursorgaan.
Actie: ter afsluiting van deze fase neemt de toezichthouder een beslissing over taakverwaarlozing. Wanneer geconstateerd wordt dat er sprake is van taakverwaarlozing neemt de
toezichthouder – met inachtneming van het in paragraaf 4.2.2. gestelde met betrekking tot
de beginselplicht tot indeplaatsstelling – een beslissing over de overstap naar fase 3. Bij
een overstap naar fase 3 is er sprake van actief toezicht door de toezichthouder. De uitgangspunten van selectiviteit en proportionaliteit worden in acht genomen.
De melder van een misstand wordt – wanneer deze bekend is – van de beslissing van de
toezichthouder in kennis ge steld.
Fase 3 Actief toezicht: afspraken over acties, termijnen en vervolg
Nadat de toezichthouder geconstateerd heeft dat er grond bestaat voor een interventie,
maakt het afspraken met de onder toezicht gestelde over te nemen acties en termijnen. 52
Het is de bedoeling dat wanneer het IBT op gemeenten in een bepaald geva l bij de vakminister is belegd en deze constateert dat er aanleiding bestaat voor een interventie, de vakminister in deze fase de provincie informeert zodat zij vanuit haar rol als bewaker van de
integrale kwaliteit van het functioneren van gemeenten kan beoordelen in welke mate de
mogelijke interventie van de vakminister samenhangt met mogelijk andere problemen binnen de betrokken gemeente. In deze fase krijgt de onder toezicht gestelde de gelegenheid
om in overeenstemming met de wet alsnog aan zijn verplichtingen te voldoen. De toezichthouder kan zonodig hulp bieden en adviseren. Wanneer er sprake is van urgentie kan deze
fase in tijd worden verkort.
Actie: ter afsluiting van deze fase maakt de toezichthouder afspraken met de onder toezicht
gestelde en krijgt deze de gelegenheid om alsnog aan zijn wettelijke verplichtingen te voldoen. Wanneer de onder toezicht gestelde na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn of termijnen niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan neemt de toezichthouder – met
inachtneming van het in paragraaf 4.2.2. gestelde met betrekking tot de beginselplicht tot
indeplaatsstelling – een beslissing over de overstap naar fase 4. De uitgangspunten van selectiviteit en proportio naliteit worden in acht geno men.
48

49
50
51

52

Het betreft hier niet een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het gaat dus om een beslissing
waartegen geen beroep kan worden ingesteld. Dat geldt eveneens voor de beslissingen die in de volgende
fasen van de bestuurlijke interventieladder worden genomen.
Zie hierover paragraaf 2.5.
Artikelen 118 van de Gemeentewet en 116 van de Provinciewet.
Artikelen 124e van de Gemeentewet en 121c van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr.
2).
Dat kan uiteraard alleen wanneer de onder toezicht gestelde bereid is hierover afspraken te maken.

14

De melder van een misstand wordt – wanneer deze bekend is – van de beslissing van de
toezichthouder in kennis gesteld.
Fase 4 Vooraankondiging van juridische interventie
Voordat de toezichthouder definitief besluit tot een juridische interventie, krijgt de onder
toezicht gestelde een vooraankondiging van de geplande interventie. Hierin wordt in grote
lijnen aangegeven welke taak niet, niet tijdig of niet naar behoren wordt uitgevoerd,
waarom tot juridische interventie wordt overgegaan en wordt uitgelegd wat de consequenties zijn van een besluit tot indeplaatsstelling. Deze vooraankondiging bestaat uit een brief
van de toezichthouder aan de onder toezicht gestelde. Een afschrift van deze vooraankondiging (waarschuwing) wordt ge zonden aan provinciale staten wanneer de onder toezicht
gestelde een provinciaal bestuursorgaan betreft en aan de gemeenteraad wanneer de onder
toezicht gestelde een gemeentelijk bestuursorgaan betreft. Tegelijkertijd wordt het voornemen gepubliceerd in een breed verspreide pub licatie (krant of huis-aan- huisblad) dan wel
op andere geschikte wijze. Het betrekken van provinciale staten en de gemeenteraad geeft
deze organen de gelegenheid hun rol in het kader van de horizontale verantwoording te
nemen. De bekendmaking van het voornemen tot interventie kan tevens bijdragen aan een
publiek debat over de betreffende aangelegenheid. Dat publieke debat kan weer bijdragen
aan versterking van het proces van ho rizontale verantwoording.
Actie: ter afsluiting van deze fase neemt de toezichthouder – met inachtneming van het in
paragraaf 4.2.2. gestelde met betrekking tot de beginselplicht tot indeplaatsstelling – een
beslissing over de overstap naar fase 5 en daarmee over het voorne men om tot indeplaatsstelling over te gaan. De uitgangspunten van selectiviteit en proportionaliteit worden in
acht genomen.
De melder van een misstand wordt – wanneer deze bekend is – van de beslissing van de
toezichthouder in kennis ge steld.
Fase 5 Besluit tot indeplaatsstelling met laatste termijn om alsnog zelf te voorzien
Wanneer het bestuurlijk overleg – inclusief het publieke debat over de vooraankondiging
van de voorgenomen interventie – niet leidt tot overeenstemming tussen de toezichthouder
en de onder toezicht gestelde, neemt de toezichthouder een besluit tot indeplaatsstelling.
Het besluit wordt geformuleerd als een last: wanneer de onder toezicht gestelde niet binnen
de gestelde termijn (de begunstigingstermijn) de voorgeschreven maatregelen heeft genomen, zal de toezichthouder die maatregelen ne men op kosten van de betrokken provincie
of gemeente. 53 In deze formele fase kan de toezichthouder zo nodig de onder toezicht gestelde met hulp en advies ondersteunen zodat deze binnen de ge stelde termijn alsnog aan
zijn medebewindverplichtingen kan voldoen.
Wanneer de wettelijk gevorderde taak een omvangrijke resultaatsverplichting betreft waarbij de onder toezicht gestelde te weinig doet om binnen de wettelijke termijn dat resultaat
te bereiken, kan het besluit tot indeplaatsstelling betrekking hebben op deelstappen die nodig zijn voor het tijdig behalen van het wettelijk gevorderde resultaat. Zonodig kan het besluit verschillende termijnen bevatten. Vanaf het moment dat één van die termijnen is overschreden wordt aan de last niet vo ldaan en treedt de toezichthouder daadwerkelijk in de
plaats van de onder toezicht gestelde. Op kosten van de onder toezicht gestelde provincie
of gemeente treft de toezichthouder verder zelf de maatregelen die nodig zijn om het gevorderde resultaat te bereiken. Met de verschillende termijnen wordt voorkomen dat een
onder toezicht gestelde indeplaatsstelling kan ontlopen door iedere keer precies te doen wat
53

Zie ook de memorie van toelichting bij de Wrgt, o.m. paragraaf 7.5 en 9.2.4.

15

in een besluit tot indeplaatsstelling wordt voorge schreven en vervolgens weer stil zit zodat
een nieuw besluit – met alle noodzakelijke voorbereiding – nodig is om verdere stappen af
te dwingen.
Een besluit tot indeplaatsstelling bevat – zo blijkt uit de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel Wrgt – in ieder geval: 54
1. informatie over de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de toezichthouder;
2. informatie over de onder toezicht gestelde;
3. informatie over de wettelijke taak die verwaarloosd is, het maatschappelijk resultaat
dat moet worden bereikt en (in hoofdlijnen aangegeven) de concrete gevolgen van dat
resultaat;
4. een omschrijving van het met de uitvoering van de wettelijke taak te bereiken resultaat;
5. informatieverstrekking over de uitvoering van het besluit tot indeplaatsstelling;
6. een verantwoording over het bestuurlijk voortraject, het horen van directbelanghebbenden en de overlegbereidheid van de onder toezicht gestelde gedurende de waarschuwingstermijn;
7. de termijn waarbinnen de onder toezicht gestelde de kans heeft zelf zijn taak uit te
voeren en welke handelingen in die termijn moeten zijn verricht om feitelijke indeplaatsstelling te voorkomen;
8. informatie over de wijze waarop de interventie wordt beëindigd;
9. informatie over de kosten die ten laste van de onder toezicht gestelde provincie of gemeente komen;
10. informatie over de wijze waarop openbaarmaking van het besluit tot indeplaatsstelling
zal plaatsvinden en welke bestuursorganen hierover worden geïnformeerd;
11. een beroepsclausule (de onder toezicht gestelde kan in deze fase tegen het besluit tot
indeplaatsstelling beroep instellen bij de ABRvS. Het beroep moet worden ingesteld
binnen zes weken na bekend making van het besluit tot indeplaatsstelling. Het instellen
van beroep heeft geen schorsende werking. Daartoe zal een voorlopige voorziening
moeten worden ge vraagd).
Juridisch relevant is dat een besluit tot indeplaatsstelling van een toezichthouder uitsluitend
rechtsbetrekkingen in het leven roept tussen het toezichthoudend bestuursorgaan en het
onder toezicht gestelde bestuursorgaan. Bij een dergelijk besluit zijn dan ook slechts twee
bestuurorganen betrokken en geen andere belanghebbenden. Op grond van de artikelen
121g van de Provinciewet en 124i van de Gemeentewet kunnen alleen indeplaatsgestelde
bestuursorga nen bij de ABRvS beroep instellen tegen een besluit van een toezichthouder
tot indeplaatsstelling. Het besluit tot indeplaatsstelling wordt opgenomen in de bijlage bij
artikel 8:5 van de Awb. Hiertoe is overgegaan omdat individuele burgers, bedrijven, instellingen etc. geen belanghebbende zijn bij een besluit tot indeplaatsstelling. Dat betekent
dat tegen een dergelijk besluit geen publiekrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Een
en ander impliceert eveneens dat een verzoeker evenmin op grond van artikel 6:2 van de
Awb beroep kan instellen tegen de weigering van een toezichthouder om een besluit tot indeplaatsstelling te nemen 55
Actie: in deze fase neemt de toezichthouder het besluit tot indeplaatsstelling. In dat besluit
wordt de onder toezicht gestelde opdracht gegeven om binnen een bepaalde termijn aan
54
55

Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 27-28.
Zie hierover het advies van de Raad van State (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 4, p. 7-8). Het betreft een zuiver bestuursgeschil waarbij alleen bestuursorganen betrokken zijn en geen andere belanghebbenden. Zie ook Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2.

16

zijn medebewindverplichting(en) te voldoen (begunstigingstermijn). Tegen dat besluit kan
door de onder toezicht gestelde rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de ABRvS. Wanneer de onder toezicht gestelde niet binnen de begunstigingstermijn aan de opdracht heeft
voldaan neemt de toezichthouder een besluit over de overstap naar fase 6. De uitgangspunten van selectiviteit en proportionaliteit worden in acht genomen.
De melder van een misstand wordt – wanneer deze bekend is – van het besluit tot indeplaatsstelling van de toezichthouder in kennis gesteld.
Fase 6 Sanctie indeplaatsstelling
Wanneer de termijn van de formele waarschuwingfase is verstreken en de onder toezicht
gestelde niet zelf aan zijn medebewindverplichting(en) heeft voldaan, gaat de toezichthouder in beginsel over tot feitelijke indeplaatsstelling van de onder toezicht gestelde. Dat betekent dat alle maatregelen die geno men moeten worden om de gevorderde taak uit te voeren, worden ge nomen door de toezichthouder. Wanneer de onder toezicht gestelde naar het
oordeel van de toezichthouder in voldoende mate aannemelijk heeft gemaakt dat het de gevorderde taken alsnog naar behoren zal uitvoeren, kan de toezichthouder het besluit tot indeplaatsstelling intrekken. Eventuele bezwaar- en beroepsprocedures die voortvloeien uit
besluiten van de toezichthouder als indeplaatsstellend bestuursorgaan, zullen door de toezichthouder zelf moeten worden afgehandeld en dus niet door de onder toezicht gestelde.
Actie: na het aflopen van de formele waarschuwingsfase gaat de toezichthouder over tot
feitelijke indeplaatsstelling van de onder toezicht gestelde wanneer deze niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan. Daarvoor is niet een apart besluit nodig. Op grond van feiten en
omstandigheden die zijn gewijzigd ten opzichte van het tijdstip waarop het besluit tot indeplaatsstelling werd genomen, kan de toezichthouder gemotiveerd afzien van feitelijke
indeplaatsstelling. De onder toezicht gestelde wordt hiervan in kennis gesteld. Wanneer de
onder toezicht gestelde de burgemeester of het college van burgemeester en wethouders
betreft wordt ook de gemeenteraad geïnformeerd. Wanneer de onder toezicht gestelde de
commissaris van de Koningin of het college van gedeputeerde staten betreft worden ook
provinciale staten geïnformeerd.
De melder van een misstand wordt – wanneer deze bekend is – over de feitelijke indeplaatsstelling of het afzien daarvan door de toezichthouder in kennis gesteld. Het besluit tot
indeplaatsstelling wordt door de toezic hthouder ingetrokken wanneer daar aanleiding toe
bestaat.
Hoofdstuk 6 Indeplaatsstelling op verzoek en rechtsbescherming
Hoofdregel in het stelsel van publiekrechtelijke rechtsbescherming in Nederland is dat een
belanghebbende bij een besluit van een bestuursorgaan hier bezwaar tegen kan maken bij
het bestuursorgaan dat het betreffende besluit genomen heeft. Bij ongegrondverklaring van
dat bezwaar kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter (sector bestuursrecht van de rechtbank) met de mogelijkheid van hoger beroep bij de ABRvS wanneer het beroep bij de rechtbank eveneens ongegrond wordt verklaard. De Awb vormt het
kader van het publiekrechtelijk stelsel van rechtsbescherming. 56
Het is echter denkbaar dat in een concreet geval iemand geen rechtsmiddelen (bezwaar, beroep, hoger beroep) aanwendt tegen een besluit van een provinciaal of gemeentelijk bestuursorgaan dat naar zijn of haar mening in strijd met het recht is genomen, maar zich met
een verzoek tot indeplaatsstelling tot de bevoegde toezichthouder wendt. Een besluit tot
56

De (vele) uitzonderingen op de hoofdregel worden hier verder buiten beschouwing gelaten.

17

indeplaatsstelling van een toezichthouder kan echter geen substituut zijn voor rechtsbescherming van individuele burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven, instellingen
etc. In de regel zal een verzoek tot indeplaatsstelling dan ook niet voor honorering in aanmerking komen onder verwijzing naar ter beschikking staande rechtsmiddelen.
Een en ander neemt niet weg dat er onder omstandigheden redenen voor de toezichthouder
kunnen bestaan om naar aanleid ing van een verzoek tot indeplaatsstelling bij het betrokken
bestuursorgaan om informatie te vragen. De aldus verkregen informatie kan er in beginsel
toe leiden dat alsnog een besluit tot indeplaatsstelling door de toezichthouder wordt genomen. 57 Het vorenstaande geldt onverkort voor een verzoek tot indeplaatsstelling van iemand die niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden gekwalificeerd en die om die reden dus geen publiekrechtelijke rechtsmiddelen tegen een besluit van een bestuursorgaan van provincie of gemeente kan aanwenden. In deze situatie
geldt eveneens dat de indeplaatsstellingsregeling geen substituut is voor – in dit ge val – het
ontbreken van publiekrechtelijke rechtsbescherming. Hiervoor is er al op gewezen dat alleen het indeplaatsgestelde bestuursorgaan beroep kan instellen bij de ABRvS tegen een
besluit van een toezichthouder tot indeplaatsstelling en dat dergelijke besluiten zijn opgenomen in de ne gatieve lijst bij artikel 8:5 van de Awb. 58

57

58

Zie hierover de in hoofdstuk 5 beschreven Bestuurlijke interventieladder. In punt 1 Signaleren wordt erop
gewezen dat het aan de toezichthouder is om een effectief piepsysteem in te richten. Verzoeken als hier
bedoeld vallen uiteraard ook onder een dergelijk piepsysteem.
Hoofdstuk 5, Fase 5, p. 15.

18