Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 859

Aanpassing van diverse wetten ter
implementatie van richtlijn 2006/123/EG van het
Europees parlement en de Raad van de Europese
Unie van 12 december 2006 betreffende
diensten op de interne markt (PbEU L 376 /6)
(Aanpassingswet dienstenrichtlijn)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

INHOUDSOPGAVE
Het advies van de Raad van State wordt niet
openbaar gemaakt, omdat het zonder meer
instemmend luidt (artikel 25a, vierde lid,
onderdeel b, van de Wet op de Raad van
State).

I.

ALGEMEEN

2

1
1.1
1.2

2
2

1.2.5
1.2.6

Inleiding
De dienstenrichtlijn
De Aanpassingswet als onderdeel van de implementatie
van de dienstenrichtlijn
Algemeen
Het wetsvoorstel voor een Dienstenwet
Aanpassing van sectorale wet- en regelgeving op grond
van de resultaten van de screeningsoperatie
Aanpassing van sectorale wet- en regelgeving op grond
van de algemene implementatieverplichting
Het wetsvoorstel voor een Veegwet
Overige regelgeving

4
5
5

2
2.1
2.2

Inhoud van het wetsvoorstel
De aanvullende doorlichting
De lex silencio positivo

6
6
7

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

De gevolgen van het wetsvoorstel
Administratieve lasten
Overige effecten voor bedrijven
Gevolgen voor medeoverheden
Uitvoeringsaspecten
Reacties van betrokken organisaties

8
8
9
9
9
10

II.

ARTIKELEN

10

III.

TRANSPONERINGSTABEL

18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

1

1.2.1
1.2.2
1.2.3
1.2.4

KST127887
0809tkkst31859-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

3
3
3
3

I. ALGEMEEN
1 Inleiding

1.1 De dienstenrichtlijn

1

richtlijn 2006/123/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 12 december 2006 betreffende diensten
op de interne markt Pb EU L 376, van
27 december 2006, blz. 36. Deze richtlijn dient
uiterlijk op 27 december 2009 geïmplementeerd te zijn.

Dit voorstel van wet vormt onderdeel van de implementatie van richtlijn
2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
(Pb EU L 376)1. Deze richtlijn, hierna te noemen de dienstenrichtlijn, stelt
algemene bepalingen vast met als overkoepelend doel vergemakkelijking
van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en
het vrije verkeer van diensten binnen de Europese Unie, onder waarborging van een hoge kwaliteit van diensten. De drie belangrijkste componenten van de dienstenrichtlijn zijn administratieve vereenvoudiging (met
inbegrip van het centraal elektronisch loket en de elektronische afwikkeling van procedures en formaliteiten), verbetering van de kwaliteit van
diensten en samenwerking tussen bevoegde instanties.
Implementatie van de dienstenrichtlijn geschiedt door een samenhangend
pakket aan wet- en regelgeving, administratieve handelingen zoals
screeningoperaties en feitelijk handelen, daaronder begrepen het opzetten
van de benodigde elektronische infrastructuur voor het centraal loket en
het Interne Markt Informatiesysteem. Een belangrijk onderdeel hiervan is
het wetsvoorstel voor de Dienstenwet (Kamerstukken II 2007/08, 31 579,
nrs. 1–4) dat de horizontale aspecten van de dienstenrichtlijn implementeert. Het voorliggende wetsvoorstel voor een Aanpassingswet dienstenrichtlijn is een vervolg en past wettelijke bepalingen aan die onverenigbaar zijn met de dienstenrichtlijn, waaronder bepalingen die niet overeenstemmen met het wetsvoorstel voor een Dienstenwet. Het wetsvoorstel
voor een Aanpassingswet dienstenrichtlijn is daarbij gebaseerd op de
resultaten van twee operaties.
De eerste operatie betreft de screeningsoperatie: de lidstaten zijn verplicht
om wet- en regelgeving door te lichten («screenen») op eisen en vergunningstelsels waaraan dienstverrichters zijn onderworpen (zie paragraaf 1.2.3 van deze toelichting). De eisen en vergunningstelsels dienen
daarbij getoetst te worden op noodzakelijkheid, proportionaliteit en
non-discriminatie. Eisen en vergunningstelsels die onverenigbaar blijken
te zijn met deze beginselen, moeten worden aangepast of zelfs volledig
worden ingetrokken. Wijzigingen naar aanleiding van de screeningsoperatie worden door de departementen in eigen wet- en regelgeving doorgevoerd. Daarnaast voorziet ook dit wetsvoorstel in een aantal aanpassingen
van eisen of vergunningstelsels die op wetsniveau zijn geregeld en waarvan gebleken is dat deze niet verenigbaar zijn met de kaders die de
dienstenrichtlijn in het kader van de screeningsoperatie stelt.
De tweede operatie heeft tot doel om tot volledige toepassing van de
eisen van de dienstenrichtlijn te komen (zie paragrafen 1.2.4 en 2.1 van
deze toelichting). Het wetsvoorstel voor een Dienstenwet regelt een aantal
horizontale aspecten van de implementatie van de dienstenrichtlijn zoals
het centraal elektronisch loket, de kaders voor vergunningstelsels en de
administratieve samenwerking. Dit wetsvoorstel voorziet in de noodzakelijke aanpassingen van bestaande wettelijke bepalingen aan deze horizontale bepalingen, voor zover er sprake is van een onverenigbaarheid tussen
deze bepalingen. De volgende paragraaf geeft een nadere toelichting van
de plaats van de Aanpassingswet als onderdeel van de totale implementatie van de dienstenrichtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

2

1.2 De Aanpassingswet als onderdeel van de implementatie van
de dienstenrichtlijn

1.2.1 Algemeen
Het wetsvoorstel voor een Aanpassingswet maakt onderdeel uit van een
meeromvattend geheel aan wet- en regelgeving ter implementatie van de
dienstenrichtlijn zoals aangekondigd bij de brief van de minister van
Economische Zaken van 19 maart 2008 (Kamerstukken II 2007/08,
21 501-30, nr. 78). Op rijksniveau betreft het achtereenvolgens het wetsvoorstel voor een Dienstenwet, de aanpassing van sectorale regelgeving,
het wetsvoorstel voor een Aanpassingswet dienstenrichtlijn, een Aanpassingsbesluit en ten slotte, indien dat noodzakelijk blijkt, een voorstel voor
een Veegwet. Daarbij wordt aangetekend dat niet alle voorschriften uit de
dienstenrichtlijn omzetting in nationale wet- en regelgeving behoeven.
Soms kan worden volstaan met feitelijk handelen zoals het geval is ten
aanzien van het treffen van flankerende maatregelen teneinde het centraal
elektronisch loket aan te moedigen informatie in andere talen van de
Gemeenschap beschikbaar te maken (artikel 7, vijfde lid, van de dienstenrichtlijn). In andere gevallen is de aard van de norm niet geschikt om
wettelijk vast te leggen en wordt voor een ander instrumentarium
gekozen, zoals bij het wetsvoorstel voor een Dienstenwet wordt toegelicht
in paragraaf 3.4.2.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. In weer andere gevallen betreft het voorschriften die reeds geïncorporeerd zijn in de Nederlandse rechtsorde, zodat omzetting daarvan in
regelgeving achterwege kan blijven.

1.2.2 Het wetsvoorstel voor een Dienstenwet
In het wetsvoorstel voor een Dienstenwet worden de hoofdverplichtingen
uit de dienstenrichtlijn op een horizontale wijze geïmplementeerd en
wordt de reikwijdte van de dienstenrichtlijn en de daarop gebaseerde
implementatiewetgeving zo veel mogelijk afgebakend. Deze implementatie van de hoofdverplichtingen gebeurt hetzij door deze verplichtingen
zelfstandig te regelen in het voorstel voor een Dienstenwet, hetzij door
wijzigingen aan te brengen in andere wetgeving. Kenmerkend voor de
voorschriften in het wetsvoorstel voor een Dienstenwet is dat zij grotendeels een algemeen kader vormen dat automatisch van toepassing is op
de wettelijke voorschriften en de procedures en formaliteiten die binnen
de reikwijdte van de dienstenrichtlijn en het wetsvoorstel voor een
Dienstenwet vallen. Verplichtingen uit de dienstenrichtlijn die zelfstandig
worden geregeld in het voorstel voor een Dienstenwet betreffen onder
meer wederzijdse erkenning van gegevens en bescheiden, centrale elektronische voorzieningen voor dienstverrichters en afnemers, vergunningen en administratieve samenwerking. Bij wijzigingen in andere wetten
gaat het bij voorbeeld om een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht om een kader te scheppen voor de lex silencio positivo (vergunningverlening van rechtswege) en aan aanpassing van het Burgerlijk Wetboek
ter invoering van de verplichting voor dienstverrichters om afnemers van
diensten bepaalde informatie te verschaffen. Het wetsvoorstel voor een
Dienstenwet is op 5 september 2008 ingediend bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.

1.2.3 Aanpassing van sectorale wet- en regelgeving op grond van de
resultaten van de screeningsoperatie
De wet- en regelgeving die onder de reikwijdte van de dienstenrichtlijn
valt, is gescreend op verenigbaarheid van de eisen en vergunningstelsels
met die richtlijn. Deze eisen en vergunningstelsels zijn in het bijzonder
getoetst op noodzakelijkheid, proportionaliteit en non-discriminatie. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

3

afgelopen tijd hebben alle betrokken departementen, medeoverheden,
publiekrechtelijke bedrijfs- en beroepsorganisaties en andere bevoegde
instanties hun wet- en regelgeving doorgelopen op mogelijke belemmeringen met het oog op rapportage aan de Europese Commissie. Lidstaten
zijn op grond van de dienstenrichtlijn verplicht een verslag over deze
doorlichting te rapporteren aan de Europese Commissie. Deze screening
is ook wat betreft medeoverheden en andere bevoegde instanties goed op
weg (zie in dit verband ook paragraaf 6 van de memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel voor een Dienstenwet, Kamerstukken II 2007/08, 31 579,
nr. 3, en de nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II 2007/08,
31 579, nr. 6).
Het aantal aanpassingen dat noodzakelijk is om de wet- en regelgeving in
lijn te brengen met de bepalingen van de dienstenrichtlijn is, afgezet
tegen het grote aantal regels dat valt onder de reikwijdte van die richtlijn,
zonder meer beperkt te noemen. Door de inspanningen van de Nederlandse wetgever en regelgevende openbare lichamen zijn de afgelopen
jaren al belangrijke stappen gezet in het verminderen van de regeldruk en
het vereenvoudigen van administratieve procedures. Deze inspanningen
betalen zich nu uit, omdat door deze inspanningen de kans op disproportionele en niet-noodzakelijke eisen en vergunningstelsels klein is geworden: zodanige eisen en vergunningstelsels bestaan niet meer of zijn
aangepast. Daarnaast omvat de dienstenrichtlijn, zoals in paragraaf 3.4.2.
van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor een Dienstenwet
al is opgemerkt, voor een belangrijk deel codificatie van reeds geldende
Europese kaders en blijken wettelijke voorschriften in overwegende mate
reeds aan deze kaders te voldoen.
De wetswijzigingen die blijkens de screening toch noodzakelijk zijn,
moeten vóór de afloop van de implementatietermijn zijn gerealiseerd en
worden gerapporteerd via het screeningsverslag aan de Europese
Commissie. Voor de departementen worden deze wijzigingen in beginsel
verzorgd door het betrokken ministerie. Deze wijzigingen zullen waar
mogelijk onderdeel vormen van reeds lopende wetgevingstrajecten van
dat ministerie. Zo is bij nota van wijziging op het wetsvoorstel tot wijziging van de Gaswet, de Elektriciteitswet 1998 en enige andere wetten tot
herstel van wettechnische gebreken en leemten, tot aanbrenging van
wijzigingen van inhoudelijk ondergeschikte aard en tot intrekking van
diverse wetten die uitgewerkt zijn (Kamerstukken II 2007/08, 31 120, nr. 6)
een wijziging in de Handelsregisterwet 2007 aangebracht om laatstgenoemde wet in overeenstemming te brengen met de dienstenrichtlijn.
Door de inwerkingtreding van deze bepaling per 1 juli 2008 (Staatsblad
2008, 242) is deze aanpassing aan de dienstenrichtlijn afgerond.
Met het uitgangspunt dat ministeries zelf de wijzigingen verzorgen van de
wet-en regelgeving waarvoor zij verantwoordelijk zijn, wordt pragmatisch
omgegaan. Zo is het praktischer om in een aantal gevallen de wijzigingen
die uit de screening volgen, niet via een apart departementaal wetgevingstraject te implementeren, maar mee te nemen in het in dit wetsvoorstel
voor een Aanpassingswet dienstenrichtlijn. Dit kan zich voordoen indien
het gaat om vrij kleine, relatief simpele aanpassingen, zoals bijvoorbeeld
het aanpassen van artikel 5 van de Wet tegemoetkoming schade bij
rampen en zware ongevallen. Een andere overweging om aanpassingen
die uit de doorlichting volgen te implementeren via de Aanpassingwet kan
zijn onvoldoende zekerheid over de afronding daarvan voor de implementatiedatum van de dienstenrichtijn.

1.2.4 Aanpassing van sectorale wet- en regelgeving op grond van de
algemene implementatieverplichting
Naast de aanpassingen die voortvloeien uit de bovengenoemde verplichte
doorlichting, zal bestaande wetgeving ook op andere punten moeten
worden aangepast om te voorkomen dat zij in strijd kan komen met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

4

dienstenrichtlijn en het wetsvoorstel voor de Dienstenwet. Het kan dan
gaan om wettelijke voorschriften die botsen met bepalingen uit de dienstenrichtlijn die niet onder de verplichte screening vallen en evenmin
worden geïmplementeerd via het wetsvoorstel voor een Dienstenwet
(bijvoorbeeld artikel 10, vierde lid, van de dienstenrichtlijn). Daarnaast is
het noodzakelijk om wettelijke bepalingen uit specifieke wetgeving die een
afwijkende regeling kennen ten opzichte van hetgeen in het wetsvoorstel
voor een Dienstenwet en de dienstenrichtlijn is opgenomen, in overeenstemming te brengen met de bepalingen van de voorgestelde Dienstenwet (bijvoorbeeld artikel 13, derde lid, van de dienstenrichtlijn).
Of wet- en regelgeving aangepast dient te worden, is onderzocht via een
zogenaamde aanvullende doorlichting, zie hierover paragraaf 2.1. Deze
aanpassingen worden zoveel mogelijk meegenomen in dit voorstel voor
een Aanpassingswet. Ook met dit uitgangspunt wordt praktisch omgegaan.

1.2.5 Het wetsvoorstel voor een Veegwet
Het mogelijke wetsvoorstel voor een Veegwet is bedoeld om technische
onvolkomenheden, omissies en andere technische wijzigingen aan te
brengen in de Dienstenwet, de sectorale wetgeving en de Aanpassingswet, voor zover deze wijzigingen noodzakelijk zijn voor een juiste implementatie van de dienstenrichtlijn.
Vooralsnog zijn er geen aanwijzingen dat een dergelijk voorstel ingediend
dient te worden. Indien een dergelijk voorstel toch noodzakelijk blijkt te
zijn, zal dat naar verwachting in de loop van het derde kwartaal van 2009
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden ingediend.

1.2.6 Overige regelgeving
Dit wetsvoorstel en het mogelijke wetsvoorstel voor een Veegwet hebben
betrekking op wijzigingen van wetten in formele zin. Aanpassing van
andere regelgeving op rijksniveau die moet plaatsvinden naar aanleiding
van de dienstenrichtlijn zal plaatsvinden op het daarvoor geëigende
niveau, dat wil zeggen bij algemene maatregel van bestuur, ministeriële
regeling of beleidsregel. Naast deze wijzigingen van de regelgeving op
rijksniveau, moeten ook andere organen met regelgevende bevoegdheden hun regelgeving in overeenstemming brengen met de dienstenrichtlijn en de Dienstenwet.
Het gaat hier in de eerste plaats om de medeoverheden. In overleg met de
koepelorganisaties het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) is
hiervoor een traject ontwikkeld. De koepelorganisaties hebben hun modelverordeningen respectievelijk modelkeuren getoetst aan de dienstenrichtlijn en zo nodig daarmee in overeenstemming gebracht (zie in dit
verband paragrafen 6 en 11 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor een Dienstenwet en de nota naar aanleiding van het verslag
bij dat wetsvoorstel). Daarnaast zijn in de loop van 2008 regionale bijeenkomsten georganiseerd om de decentrale overheden te informeren over
de richtlijn en de gevolgen die daar voor hen uit kunnen voortvloeien.
Hierbij is gewezen op de ondersteuning die zij kunnen krijgen vanuit hun
koepelorganisaties en vanuit de rijksoverheid, zoals bijvoorbeeld een
handreiking voor de screening. Hierbij is de decentrale overheden
gevraagd hun screening tijdig af te ronden, zodat zij voldoende tijd
hebben om benodigde aanpassingen van hun regelgeving door te kunnen
voeren. De resultaten van de screening van de gemeentelijke verordeningen zullen eveneens onderdeel uitmaken van het aan de Europese
Commissie toe te zenden screeningsverslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

5

In de tweede plaats moeten ook de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties
(PBO’s) hun regelgeving toetsen en waar nodig in overeenstemming
brengen met de dienstenrichtlijn of de Dienstenwet. Deze toetsing is in
overleg met de Sociaal Economische Raad door de PBO’s verricht. Waar
nodig worden de daaruit volgende aanpassingen thans door de PBO’s
verricht of voorbereid. De screeningsresultaten zullen eveneens aan de
Europese Commissie worden gerapporteerd. In het verlengde daarvan
dienen ook een aantal beroepsorganisaties aan de verplichtingen van de
dienstenrichtlijn te voldoen.
2 Inhoud van het wetsvoorstel

2.1 De aanvullende doorlichting
Zoals hierboven al werd beschreven wordt de inhoud van de Aanpassingswet in de eerste plaats gevormd door de aanpassingen van wettelijke bepalingen naar aanleiding van de screeningsoperatie die niet op een
andere wijze konden worden gerealiseerd. Het aantal wettelijke bepalingen dat naar aanleiding van de screeningsoperatie aangepast dient te
worden en waarvan bleek dat dit niet op een andere wijze kon geschieden,
is zeer beperkt, hetgeen overeenkomt met het beeld dat uit de algemene
resultaten van de screeningsoperatie rijst. Het gaat om de wetsaanpassingen opgenomen in de artikelen I, III, VII en IX van dit wetsvoorstel.
In de tweede plaats wordt de inhoud van het wetsvoorstel voor een
Aanpassingswet gevormd door de resultaten van de aanvullende doorlichting voor zover daaruit is gebleken dat een wettelijke bepaling strijdig
is met de bepalingen van het voorstel voor een Dienstenwet en de
dienstenrichtlijn. De aanvullende doorlichting richtte zich op die artikelen
uit de dienstenrichtlijn en het voorstel voor een Dienstenwet waarvan het
(potentiële) risico op strijdigheid met in Nederland geldende wettelijke
voorschriften aanwezig was. Om uiteenlopende redenen was dat risico
vaak niet aan de orde (zie onder andere paragraaf 3.4.2 van de memorie
van toelichting van het wetsvoorstel voor een Dienstenwet).
Ten aanzien van de andere artikelen uit de richtlijn is vervolgens een doorlichting uitgevoerd. Het gaat dan enerzijds om een aanvullende doorlichting gebaseerd op artikelen uit de dienstenrichtlijn die in het voorstel voor
een Dienstenwet zijn omgezet (artikel 11, eerste lid, over de geldigheidsduur van vergunningen; artikel 13, derde lid, over de termijn van behandeling van een aanvraag en de verlenging er van; artikel 6, eerste lid en
artikel 8, eerste lid, over de afwikkeling van procedures en formaliteiten
via het centraal elektronisch loket;). Anderzijds betreft het artikelen van de
dienstenrichtlijn die niet in het voorstel voor een Dienstenwet zijn omgezet, maar wel eventueel sectorspecifieke implementatie of aanpassingen
kunnen vergen (artikel 10, vierde lid, over de territoriale werking van
vergunningen; artikel 12, eerste lid, over schaarse vergunningen; artikel
13, tweede lid, over de evenredigheid van eventuele kosten voor een
aanvraag; artikel 28, zevende lid, van de dienstenrichtlijn over de toegankelijkheid van registers voor bevoegde instanties uit andere lidstaten).
Ook is als onderdeel van de doorlichting met diverse ministeries overleg
gevoerd over een aantal specifieke artikelen uit de dienstenrichtlijn, zoals
artikel 24, tweede lid, van de dienstenrichtlijn over de commerciële
communicatie van gereglementeerde beroepen en artikel 25, tweede lid,
van de dienstenrichtlijn over multidisciplinaire activiteiten.
Het aantal wettelijke bepalingen dat naar aanleiding van de aanvullende
doorlichting aangepast dient te worden, is beperkt. Het gaat dan om de
artikelen IV, V en VI. Dit ligt ook voor de hand omdat het wetsvoorstel voor
een Dienstenwet verschillende horizontale kaders bevat die niet of beperkt
in de Nederlandse wetgeving geregeld waren (bijvoorbeeld het centraal
elektronisch loket voor dienstverrichters of de verplichtingen inzake
administratieve samenwerking). De algemene bepalingen van het wets-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

6

voorstel voor een Dienstenwet kunnen dan ook zonder aanpassingen in
sectorspecifieke wetgeving worden toegepast. In de artikelsgewijze
toelichting wordt verder ingegaan op de redenen voor de aanpassing in
kwestie.
In derde en laatste plaats wordt de inhoud van de Aanpassingswet
gevormd door het van toepassing laten worden van de regeling van de
lex silencio positivo zoals geregeld in artikel 60 van het wetsvoorstel voor
een Dienstenwet. Het gaat daarbij om de artikelen II en VIII van dit wetsvoorstel. De volgende paragraaf geeft hierover een nadere toelichting.

2.2 De lex silencio positivo
In de dienstenrichtlijn is in artikel 13, vierde lid, bepaald dat voor vergunningstelsels die onder de reikwijdte vallen van de dienstenrichtlijn, het
uitgangspunt geldt dat de vergunning wordt geacht te zijn verleend indien
op de aanvraag voor een vergunning niet tijdig is besloten. Dit principe
wordt veelal aangeduid als lex silencio positivo of de van rechtswege
verleende vergunning. Van dit uitgangspunt kan volgens de dienstenrichtlijn alleen worden afgeweken wanneer dat gerechtvaardigd is om
dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij. Deze bepaling uit de dienstenrichtlijn
past in het kabinetsstandpunt van 18 december 2007 inzake de invoering
van de lex silencio positivo ten algemene (Kamerstukken II 2007/08,
29 515, nr. 224), als onderdeel van het kabinetsplan inzake administratieve
lasten. Indien voor een specifiek vergunningstelsel wordt gekozen voor
toepassing van de lex silencio positivo, gaat daarvoor paragraaf 4.1.3.3
van de Algemene wet bestuursrecht gelden. Deze paragraaf, getiteld
«Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen», wordt ingevoegd
in de Algemene wet bestuursrecht door middel van het wetsvoorstel voor
een Dienstenwet. De lex silencio positivo is van toepassing indien dit bij
wettelijk voorschrift expliciet is bepaald.
In het wetsvoorstel voor een Aanpassingswet dienstenrichtlijn wordt de
lex silencio positivo van toepassing verklaard op de vergunningstelsels
die onder de reikwijdte van de dienstenrichtlijn vallen, tenzij dwingende
redenen van algemeen belang, met inbegrip van de belangen van derden,
daaraan in de weg staan. Om te bepalen op welke vergunningstelsels de
lex silencio positivo van toepassing kan worden verklaard, is als uitvloeisel van het genoemde kabinetsstandpunt van 18 december 2007 onderzocht welke vergunningstelsels daarvoor in aanmerking komen. Over de
uitkomsten van dit onderzoek is de Staten-Generaal geïnformeerd bij brief
van het kabinet van 3 december 2008 (Kamerstukken II 29 515, nr. 274). In
dit onderzoek zijn ook de vergunningstelsels meegenomen die vallen
onder de reikwijdte van de dienstenrichtlijn. Uiteindelijk is gebleken dat
voor wat betreft wetten in formele zin alleen de vergunningstelsels opgenomen in de artikelen II en VIII van dit wetsvoorstel in aanmerking komen
voor een verplichte toepassing van de lex silencio positivo op grond van
de dienstenrichtlijn.
Deze beperkte uitkomst is in lijn met de inspanningen die Nederland de
afgelopen jaren heeft verricht in het kader van de vermindering van regeldruk en administratieve lasten: veel onnodig belastende vergunningstelsels zijn afgeschaft. De overgebleven vergunningstelsels zijn noodzakelijk ter bescherming van zwaarwegende publieke belangen. De screeningsoperatie op grond van de dienstenrichtlijn heeft opnieuw geleid tot
een beoordeling van noodzakelijkheid en proportionaliteit en vergunningstelsels (zie artikelen 9 en 16 van de dienstenrichtlijn). In het verlengde
van deze inspanningen ligt het dan ook voor de hand dat bij de overgebleven vergunningstelsels, gelet op de dwingende redenen van algemeen
belang die door deze stelsels worden beschermd, de invoering van de lex
silencio positivo op bezwaren stuit in verband met diezelfde belangen.
Voor andere vergunningstelsels die niet onder de dienstenrichtlijn vallen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

7

en waarbij de lex silencio positivo zal worden ingevoerd, wordt bij bovengenoemde brief een overzicht gegeven.
3 De gevolgen van het wetsvoorstel

3.1 Administratieve lasten
Het wetsvoorstel bevat geen informatieverplichtingen die gevolgen
hebben voor de administratieve lasten van burgers, noch bevat het wetsvoorstel bepalingen die daarop indirect van invloed zijn. Wel bevat het
wetsvoorstel een aantal bepalingen die gevolgen hebben voor de administratieve lasten van bedrijven.
Het gaat in de eerste plaats om de wijzigingen in de Handelsregisterwet.
Door de Dienstenwet is het voor bedrijven die binnen het bereik van die
wet vallen, mogelijk gemaakt om de gehele procedure van inschrijving en
mutaties in het Handelsregister elektronisch te vervullen. De voorliggende
wijziging breidt die mogelijkheid uit tot alle bedrijven. In totaal leidt dit tot
een reductiepotentieel van de administratieve lasten van 5,7 miljoen euro.
Daarvan is het bedrag van 3,1 miljoen euro het gevolg van voorliggend
voorstel en het resterende bedrag van 2,6 miljoen euro is het gevolg van
de relevante bepalingen in de Dienstenwet. Bij de berekening van deze
reductie is uitgegaan van een ruim gebruik van de mogelijkheid tot digitaal inschrijven en digitaal wijzigen van gegevens opgenomen in het
handelsregister. Ook is aangenomen dat bedrijven de benodigde digitale
authenticatie ook voor andere toepassingen en procedures zullen gebruiken zoals het aanvragen van vergunningen. De eventueel hiermee samenhangende kosten zijn daarom niet meegenomen bij de lastenberekening.
De tweede bepaling die leidt tot een reductie, is het wijzigingsvoorstel ten
aanzien van het dagtekeningsvereiste uit de Colportagewet. Het laten
vervallen van dit vereiste, leidt tot een reductie van de administratieve
lasten met circa 0,6 miljoen euro.
Tot slot leidt het laten vervallen van de vergunningenplicht voor preparateurs in de Flora- en faunawet tot een reductie van administratieve lasten
met circa 2 500,– euro. Ten aanzien van de hierboven genoemde wijzigingsvoorstellen geldt, dat de kosten van kennisneming van de wetgeving op
bedrijfsniveau verwaarloosbaar zijn. Gelet op het grote aantal ondernemingen dat staat ingeschreven in het handelsregister zullen de kosten van
kennisname van de wijzigingen in de Handelsregisterwet in totaal eenmalig in de orde van grootte van € 400 000,– liggen. Op 20 november 2008
heeft het Adviescollege toetsing administratieve lasten (ACTAL) advies
uitgebracht over het wetsvoorstel. ACTAL kan zich vinden in indiening van
het wetsvoorstel. Naar aanleiding van de bovengenoemde voorgestelde
wijzigingen in de Handelsregisterwet adviseert ACTAL de administratieve
lasten rond de elektronische handtekening rijksbreed in beeld te laten
brengen. Met betrekking tot de administratieve lasten verbonden aan het
op een gekwalificeerd niveau authenticeren van bedrijven, waarvan de
elektronische handtekening één vorm is, kan worden opgemerkt dat deze
op nul zijn gesteld bij de berekening van de administratieve lasten van de
wijzigingen in de Handelsregisterwet.
Het is niet mogelijk de kosten van het op gekwalificeerd niveau authenticeren van bedrijven toe te rekenen aan de elektronische ontsluiting van
het handelsregister. Bovendien zou het deel van de kosten dat toegerekend zou moeten worden aan het handelsregister tenderen naar nul, gelet
op het aantal bedrijven dat gebruik zal gaan maken van deze vorm van
authenticatie en de verwachte toename van het aantal toepassingen
hiervan bij dienstverleningsprocessen van de overheid.
Naar aanleiding van het advies van ACTAL om de administratieve lasten
rond de elektronische handtekening rijksbreed in beeld te laten brengen,
kan het volgende worden opgemerkt. Het ministerie van Economische
Zaken is een project eHerkenning voor Bedrijven gestart. Dit project is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

8

gericht op de ontwikkeling van een stelsel voor elektronische herkenning
van bedrijven als zij zaken doen met de overheid. Als onderdeel van dit
project zullen rond specifieke dienstverleningsprocessen de administratieve lasten in kaart worden gebracht waaronder de lasten als gevolg van
de elektronische handtekening. Daarnaast hebben de Regiegroep Regeldruk en de ministeries van Economische Zaken en Binnenlandse Zaken
reeds een project gestart om te komen tot een beoordelingskader voor
ICT-projecten. Hierbij worden instrumenten ontwikkeld om betere inschattingen te kunnen maken welke effecten ICT-projecten kunnen hebben voor
de administratieve lasten.

3.2 Overige effecten voor bedrijven
Het introduceren van de lex silencio positivo in de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus en de Mijnbouwwet, alsmede het
aanpassen van de termijnen in de Wet milieubeheer respectievelijk de Wet
geurhinder en veehouderij, hebben voor bedrijven het gunstige effect dat
de overheid gestimuleerd wordt om binnen de vastgestelde termijnen een
besluit te nemen. Dit betekent dat de duur van de procedures wordt
beperkt en er een verhoogde transparantie is voor het bedrijfsleven op
welk moment zij een beslissing kunnen verwachten.

3.3 Gevolgen voor medeoverheden
Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven raakt de richtlijn alle bestuurslagen in
Nederland. Rijk, provincies, gemeentes en publiekrechtelijke bedrijfs- en
beroepsorganisaties hebben alle hun eigen verantwoordelijkheid om aan
de verplichtingen van de dienstenrichtlijn te voldoen, inclusief de conformiteit van het regelgeving met de dienstenrichtlijn en het voorstel voor
een Dienstenwet. Dit betekent dat iedere bestuurslaag zelf verantwoordelijk is voor de doorlichting van zijn regelgeving en de aanpassing daarvan
waar dat noodzakelijk blijkt te zijn. De Rijksoverheid is andere bestuurslagen daarbij overigens zoveel mogelijk behulpzaam. Het onderhavige
wetsvoorstel past alleen een aantal wetten in formele zin aan.
De gevolgen van deze aanpassingen voor de medeoverheden zijn niet of
slechts in geringe mate aanwezig. De voorgestelde wijzigingen hebben
geen financiële gevolgen voor de decentrale overheden.

3.4 Uitvoeringsaspecten
De aanpassingen van de Handelsregisterwet en de Colportagewet hebben
gevolgen voor de werkzaamheden van de kamers van koophandel. Gelet
daarop is met de vereniging Kamer van Koophandel Nederland over deze
aanpassingen overleg gevoerd.
Ten aanzien van de Handelsregisterwet is de reactie van de vereniging
aldus samen te vatten. De vereniging onderschrijft de voorgestelde
uitbreiding van de reikwijdte, maar vroeg zich af of die op een aantal
onderdelen niet meeromvattend dient te zijn gelet op de verdere inhoud
van het voorstel voor een Dienstenwet. Naar aanleiding daarvan is paragraaf 5.1 van het voorstel voor een Dienstenwet over vergunningen van
overeenkomstige toepassing verklaard op berichtenverkeer met anderen
dan dienstverrichters. In de toelichting op artikel VI wordt de noodzakelijkheid daarvan uiteengezet. Ook stelde de vereniging vragen over de noodzaak en haalbaarheid van de gekwalificeerde elektronische handtekening,
over de positie van het samenwerkingsverband Kamer van Koophandel
Nederland en over de financiering van aanvullende verplichtingen. Deze
opmerkingen hebben niet tot aanpassing van het wetsvoorstel of de
toelichting daarop geleid. Indien aanvullende verplichtingen leiden tot
meerkosten voor de kamers zullen deze binnen de gebruikelijke financiële
kaders worden beoordeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

9

Met betrekking tot de voorziene aanpassing van de Colportagewet is
aangegeven dat de Kamers van Koophandel zich kunnen vinden in de
voorgestelde aanpassing. Deze heeft voor hen geen wezenlijke financiële
of uitvoeringstechnische gevolgen.

3.5 Reacties van betrokken organisaties
Raad voor de Rechtspraak
Het onderhavige wetsvoorstel is voorgelegd voor advies aan de Raad
voor de Rechtspraak. De Raad ziet geen reden om een inhoudelijk advies
uit te brengen.

II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Artikel 5, eerste lid, van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en
zware ongevallen regelt dat de schade en de bijkomende kosten bij een
ramp worden getaxeerd door een schade-expert. De taxatie van het schadebedrag is nodig om de hoogte van de tegemoetkoming te kunnen
bepalen. De bestaande bepaling vereist dat de schade-expert wordt
aangewezen door de minister van Binnenlandse Zaken. Deze vergunningplicht voor de schade-expert is niet noodzakelijk en vervalt aangezien het
aanwijzen van een schadetaxateur altijd al werd gedaan op basis van een
overeenkomst tussen de minister en schade-experts. Ook in de toekomst
zal de minister deze taak uitbesteden aan marktpartijen, waarbij ook
schadetaxateurs uit andere landen kunnen meedingen in de aanbesteding. De onderhavige wijziging laat onverlet dat de schadetaxatie uitsluitend in opdracht van de minister wordt gedaan, omdat de taxatie de basis
vormt voor het door de minister te nemen besluit over de toekenning van
de tegemoetkoming.
Het derde lid wordt aangepast omdat er niet meer verwezen hoeft te
worden naar de schade-expert die door de minister is aangesteld.
Artikel II
Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus kan de minister van Justitie ontheffing
verlenen van de opleidingseisen die worden gesteld aan personen die
door een beveiligingsorganisatie of recherchebureau met werkzaamheden
worden belasten. Deze ontheffing kwalificeert als een vergunning in de zin
van artikel 4 van de dienstenrichtlijn en artikel 1 van de Dienstenwet.
Particuliere recherchebureaus vallen binnen het bereik van de dienstenrichtlijn. Nu zich daartegen geen dwingende redenen van algemeen
belang verzetten, wordt voor het verzoek om ontheffing van de opleidingseis aangesloten bij het uitgangspunt van de dienstenrichtlijn dat een
vergunning wordt geacht te zijn verleend indien op de aanvraag niet tijdig
is beslist.
Hoewel de dienstenrichtlijn volgens artikel 2, tweede lid onder k, niet van
toepassing is op particuliere beveiligingsdiensten, heeft de voorgestelde
wijziging wel op deze organisaties betrekking. De ontheffing van de
opleidingseis is bij de eerdergenoemde doorlichting van vergunningsstelsels in het kader van het kabinetsstandpunt inzake de invoering van de
lex silencio positivo ten algemene van 18 december 2007 naar voren
gekomen als een mogelijkheid voor de lex silencio positivo. Uit doelmatigheidsoverwegingen wordt de wijziging van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties die nodig is voor de van rechtswege verlening van de
ontheffing van de opleidingseis voor particuliere beveiligers bij niet tijdig
beslissen, in dit wetsvoorstel opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

10

Bij het bepalen van een termijn om te beslissen op een verzoek om ontheffing is aansluiting gezocht bij het bepaalde in de algemene regeling van
de Algemene wet bestuursrecht. Een termijn van acht weken wordt in
beginsel toereikend geoordeeld voor de inhoudelijke beoordeling van een
verzoek om ontheffing. Mocht deze termijn voor een deugdelijk onderzoek
naar de relevante feiten en de af te wegen belangen niet toereikend zijn
dan kan gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid deze termijn
eenmaal te verdagen.
Artikel III
Op grond van de tweede zin van artikel 1023 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is thans een persoon niet om reden van zijn nationaliteit van benoeming tot arbiter uitgesloten, tenzij de partijen anders zijn
overeengekomen. Deze bepaling laat partijen derhalve vrij personen op
grond van hun nationaliteit van benoeming uit te sluiten. In internationale
arbitrage wordt van de uitsluitingsmogelijkheid vaak in die zin gebruik
gemaakt dat overeengekomen wordt dat de enige arbiter of de voorzitter
van het scheidsgerecht niet de nationaliteit van een van de partijen mag
hebben.
Met de voorgestelde aanvulling wordt in artikel 1023 Rv duidelijk gemaakt
dat de uitsluiting een onpartijdige en onafhankelijke arbitrage tot doel
heeft.
Artikel IV

Onderdeel A
Artikel 30, vierde lid, van het wetsvoorstel voor een Dienstenwet stelt
eisen aan de verlenging van de beslistermijn bij toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht. In die
bepaling wordt afgeweken van de eisen die daaromtrent in artikel 3:18,
tweede lid, van de laatstgenoemde wet worden gesteld. In de situatie dat
artikel 30, vierde lid, van de Dienstenwet van toepassing is, zal de verlenging van de termijn waarbinnen advies moet worden uitgebracht, moeten
worden afgestemd op de termijn waarmee ingevolge dat artikellid de
termijn tot het geven van de beschikking op de aanvraag kan worden
verlengd. De voorgestelde wijziging van artikel 8.31, derde lid, van de Wet
milieubeheer voorziet hierin.

Onderdeel B
Indien bij de vaststelling van een bestemmingsplan aan gronden een
zodanige bestemming wordt gegeven dat daardoor een industrieterrein
ontstaat, moet ingevolge artikel 40 van de Wet geluidhinder rond deze
gronden een zone worden vastgesteld waarbuiten de geluidsbelasting
vanwege het betrokken terrein de waarde van 50 dB(A) niet overschrijdt.
Op grond van artikel 13.7 van de Wet milieubeheer geldt een aanhoudingsverplichting voor vergunningaanvragen die betrekking hebben op
bepaalde categorieën inrichtingen en die gevestigd worden op een industrieterrein waarvoor nog geen zone is vastgesteld. Het betreft inrichtingen
die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken. Deze zijn opgesomd in artikel 2.4 en bijlage I bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit
milieubeheer.
Artikel 13.7 staat op gespannen voet met artikel 13, derde lid, van de
dienstenrichtlijn en artikel 30 van het wetsvoorstel voor een Dienstenwet.
Op grond van die bepalingen moet verzekerd zijn dat vergunningaanvragen zo snel mogelijk en binnen een van tevoren bekend gemaakte termijn
worden behandeld. Dit artikel, waarvan in de praktijk nauwelijks gebruik is
gemaakt, komt daarom te vervallen. Materieel heeft dit geen gevolgen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

11

aangezien als gevolg van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening het
toetsingskader van de milieuvergunning is uitgebreid met onder meer het
bestemmingsplan. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag de milieuvergunning weigeren ingeval door
verlening daarvan strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan. Zolang
in het bestemmingsplan nog geen zone als hiervoor bedoeld is vastgesteld, kan de aanvraag voor een inrichting die in belangrijke mate geluidhinder kan veroorzaken worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Als namelijk sprake is van een bestaand terrein waaromheen
nog geen geluidszone is vastgesteld, betreft het geen «industrieterrein» in
de zin van de Wet geluidhinder. Volgens de definitie van artikel 1 van die
wet is een industrieterrein een terrein waaraan een bestemming is
gegeven die de mogelijkheid van vestiging van inrichtingen behorende tot
een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van
inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken,
insluit. Als men een inrichting die behoort tot een bij de hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, dus op een
bestaand, niet gezoneerd terrein wil vestigen, is sprake van strijd met het
bestemmingsplan en kan de vergunning worden geweigerd op grond van
artikel 8.10, derde lid, Wet milieubeheer.

Onderdeel C
Artikel 30, vierde lid, van het wetsvoorstel voor een Dienstenwet stelt
eisen aan de termijn waarmee de beslistermijn mag worden verlengd bij
toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene
wet bestuursrecht. In die bepaling wordt afgeweken van de eisen die
daaromtrent in artikel 3:18, tweede lid, van de laatstgenoemde wet
worden gesteld.
Het voorgestelde eerste lid van artikel 13.8 van de Wet milieubeheer voorziet er in dat in de situatie dat voor de beslissing op een of meerdere van
de aanvragen die gecoördineerd worden behandeld met andere aanvragen artikel 30, vierde lid, van de Dienstenwet geldt, dat lid geldt voor alle
beslissingen op die aanvragen. Indien deze situatie zich voordoet, zal dus
bij het bepalen van de verlengingstermijn dat artikellid in acht moeten
worden genomen. In de andere gevallen zal de verlengingstermijn
moeten worden bepaald overeenkomstig artikel 3:18, tweede lid, van de
Algemene wet bestuursrecht.
Als gevolg van het voorgestelde tweede lid zal in geval de termijn voor de
beslissing op een aanvraag met een bepaalde termijn wordt verlengd, die
verlengingstermijn eveneens gelden voor de beschikkingen op de andere
aanvragen die met die aanvraag gecoördineerd worden behandeld.

Onderdeel D
Artikel 19.5, tweede lid, laatste volzin, wordt in een drietal opzichten
gewijzigd.
In de eerste plaats wordt aan de daarin opgenomen opsomming van
bepalingen als gevolg waarvan beslistermijnen lopen artikel 30 van het
wetsvoorstel voor een Dienstenwet toegevoegd. Dit heeft tot gevolg dat
ook de krachtens artikel 30 van dat wetsvoorstel geldende termijnen niet
zullen lopen zolang de behandeling van de aanvraag is opgeschort.
In de tweede plaats wordt de bepaling technisch aangepast aan onderdeel
A als gevolg waarvan artikel 13.7 zal vervallen.
In de derde plaats wordt de bepaling in technische zin verbeterd door de
verwijzing naar het zevende lid van artikel 7.5 te vervangen door een
verwijzing naar het zesde lid van artikel 7.5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

12

Onderdeel E
De wijziging in artikel 21.1, tweede lid, onder a, is een gevolg van de wijziging in onderdeel B.
Artikel V
Een beslissing op een vergunningaanvraag voor het oprichten of veranderen van een veehouderij in een betrokken gebied wordt aangehouden
totdat de verordening ter voorbereiding waarvan de gemeenteraad een
aanhoudingsbesluit op grond van artikel 7 van de Wet geurhinder en
veehouderij heeft genomen, in werking is getreden. De mogelijkheid voor
de gemeenteraad een aanhoudingsbesluit te nemen, is er teneinde te
voorkomen dat een gebied minder geschikt wordt voor het behalen van
de met een gemeentelijke verordening te verwezenlijken doelstelling.
Ingevolge het derde lid van dat artikel vervalt een aanhoudingsbesluit op
het tijdstip dat de gemeentelijke verordening, ter voorbereiding waarvan
het besluit is genomen, in werking treedt. Het aanhoudingsbesluit vervalt
tevens indien niet binnen een jaar na de inwerkingtreding daarvan een
ontwerp-verordening bij de gemeenteraad aanhangig is gemaakt.
Zolang een voorbereidingsbesluit geldt, moeten beslissingen op aanvragen voor het oprichten of veranderen van een veehouderij in het betrokken gebied worden aangehouden. Indien tijdig een ontwerp-verordening
bij de gemeenteraad aanhangig is gemaakt, blijft de aanhoudingsplicht
dus gelden zolang de gemeentelijke verordening niet in werking is
getreden.
Omdat er geen wettelijke termijn geldt waarbinnen een gemeentelijke
verordening in werking moet treden en daardoor ook niet vaststaat
wanneer een vergunningaanvraag uiterlijk wordt behandeld, staat artikel 7
van de hiervoor genoemde wet op gespannen voet met artikel 13, derde
lid, van de dienstenrichtlijn en artikel 30 van het wetsvoorstel voor een
Dienstenwet. Op grond van die bepalingen moet verzekerd zijn dat vergunningaanvragen zo snel mogelijk en binnen een van tevoren bekend gemaakte termijn worden behandeld.
Het derde lid van artikel 7 van die wet wordt om die reden zodanig aangepast dat een aanhoudingsbesluit tevens zal vervallen indien niet binnen
twee jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan de gemeentelijke
verordening ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen, in werking
treedt. Op deze wijze is zeker gesteld dat de behandeling van een vergunningaanvraag niet voor onbepaalde tijd wordt aangehouden.
Daarnaast wordt in een nieuw vijfde lid van dat artikel geregeld in welke
situatie en voor welke duur het bevoegd gezag een beslissing op de
aanvraag moet aanhouden als gevolg van een aanhoudingsbesluit van de
gemeenteraad.
Voorts is het eerste lid van artikel 7 in lijn gebracht met het nieuwe vijfde
lid. Een besluit van de gemeenteraad als bedoeld in dat lid heeft niet
langer tot gevolg dat vergunningaanvragen moeten worden aangehouden, maar de beslissingen op vergunningaanvragen.
Artikel VI
De bij en krachtens de Handelsregisterwet 2007 geregelde procedure ter
inschrijving in het handelsregister is een vergunningstelsel waarop het
wetsvoorstel Dienstenwet van toepassing is. Een van de gevolgen van de
toepasselijkheid van dat voorstel zal zijn dat dienstverrichters als bedoeld
in de Dienstenwet een inschrijving of doorhaling via het centraal loket, en
dus langs elektronische weg, moeten kunnen bewerkstelligen (zie paragrafen 3.3., 3.4 en artikel 5, tweede lid). Een ander gevolg is dat op een
aanvraag van een dienstverrichter tot inschrijving in het handelsregister
de artikelen in het voorstel voor een Dienstenwet over vergunningen op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

13

aanvraag van toepassing zijn (zie paragraaf 5.1). De in artikel 19, derde en
vierde lid, voorgestelde wijzigingen bewerkstelligen dat een inschrijving
of doorhaling via het centraal loket ook voor anderen dan dienstverrichters kan plaatsvinden en dat de vergunninggerelateerde artikelen uit het
voorstel voor een Dienstenwet in dat geval van overeenkomstige toepassing zijn.
Daarmee gaan de voorgestelde wijzigingen verder dan hetgeen de dienstenrichtlijn strikt genomen voorschrijft ter implementatie. Die wijzigingen zijn
niettemin noodzakelijk om de kamers van koophandel in staat te stellen
op efficiënte en pragmatische wijze aan de verplichtingen van de
Dienstenwet inzake elektronische afwikkeling via het centraal loket te
voldoen.
De kamers hebben namelijk kenbaar gemaakt dat het niet goed mogelijk is
om bij ontvangst van bescheiden en gegevens via het centraal loket te
onderscheiden tussen dienstverrichters die onder de reikwijdte van de
Dienstenwet vallen en anderen. Dit bezwaar geldt ook voor de artikelen in
het voorstel voor een Dienstenwet over vergunningen.
In feite zou een dergelijke scheiding er op neerkomen dat voor een ieder
die opgave doet, moet worden nagegaan of het daadwerkelijk een dienstverrichter is die activiteiten verricht die onder de reikwijdte van de Dienstenwet vallen. Dat is praktisch lastig te realiseren en zou daarnaast een
administratieve lastenverhoging voor het bedrijfsleven tot gevolg hebben
die bestaat uit het opvragen van aanvullende informatie. Dat staat diametraal tegenover de doelstelling van de dienstenrichtlijn tot administratieve
vereenvoudiging te komen. Verder staat voor het bedrijfsleven en voor
overige maatschappelijke actoren geen enkel redelijk voordeel tegenover
een zodanige verzwaring van lasten. Een gescheiden benadering zou
daarnaast vermoedelijk een aanpassing van systemen en processen bij de
kamers inhouden, die ook nog eens kostenverhogend werkt. Tenslotte
moeten de kamers ook nu al bij wijze van implementatieverplichting
bepaalde zaken elektronisch kunnen afwikkelen met degenen die opgave
doen zonder daarbij onderscheid te maken tussen dienstverrichters en
anderen (zie artikel 3, derde en vierde lid, van het Handelsregisterbesluit
2008). Deze verplichting in het Handelsregisterbesluit 2008 zal in het voorstel voor een Aanpassingsbesluit dienstenrichtlijn in overeenstemming
worden gebracht met de voorgestelde wetswijziging van de Handelsregisterwet.
De voorgestelde wijzigingen bieden de kamers onder meer de wettelijke
waarborg en verplichting om ook voor anderen dan dienstverrichters
berichtenverkeer via het centraal loket te kunnen laten verlopen. Dat
berichtenverkeer dient ingevolge het voorgestelde artikel 19, derde lid,
van de Handelsregisterwet 2007 betrekking te hebben op enige inschrijving of doorhaling. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om het doen van
een opgave, het bieden van herstel van verzuim door een kamer, het
verzoek om en het toezenden van nadere bewijsstukken, alsmede de
bekendmaking van de beslissing op de opgave tot inschrijving. Het betreft
het type berichtenverkeer dat bij dienstverrichters tot procedures en
formaliteiten als bedoeld in het wetsvoorstel Dienstenwet gerekend zou
dienen te worden.
Ook berichtenverkeer dat plaatsvindt in het kader van onderzoek naar de
bevoegdheid tot het doen van een opgave en de juistheid van een opgave
is onderdeel van de procedure tot inschrijving in het handelsregister, dient
om die reden eveneens via het centraal loket te kunnen worden afgewikkeld. Op grond van de voorgestelde wijziging zal die mogelijkheid van
elektronische afwikkeling ook gaan gelden voor anderen dan dienstverrichters. Dit betekent ook dat controle van de identiteit van natuurlijke
personen die een opgave doen, bijvoorbeeld voor een eenmanszaak, via
het centraal loket mogelijk moet zijn. De Europese Commissie heeft dit
bevestigd en acht de uitzondering die artikel 8, tweede lid, van de dienstenrichtlijn voor elektronische afwikkeling kent, niet van toepassing op dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

14

type controle. Een ruimere uitleg van deze uitzondering zou bovendien het
risico met zich brengen dat in strijd met de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie inzake de rule of reason wordt gehandeld. Er is
namelijk een reëel elektronisch alternatief beschikbaar voor betrouwbare
identiteitscontrole waarvan degenen die opgave moeten doen ook zonder
persoonlijke verschijning in Nederland vanuit andere lidstaten gebruik
kunnen maken. Het gaat hierbij om de zogenaamde «gekwalificeerde
elektronische handtekening» waarop artikel 5, eerste lid, van richtlijn
1999/93/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december
1999 betreffende een gemeenschappelijk kader voor elektronische handtekeningen (PbEG 2000, L 13) betrekking heeft.
Het vijfde lid bevat ten slotte enkele uitzonderingen op het derde lid. De
uitzonderingen genoemd in onderdeel a, zijn te herleiden tot het bepaalde
in artikel 2, derde lid, onderdeel 3, van het voorstel voor een Dienstenwet.
De uitzondering van betalingsverkeer als bedoeld in onderdeel b, vloeit
voort uit het feit dat op dit verkeer dat wetsvoorstel evenmin van toepassing is.
Artikel VII
Nederland kent sinds 1973 de Colportagewet die een regeling bevat inzake
het huis-aan-huis-verkopen van goederen en diensten. Deze wet is in 1985
aangepast in verband met de implementatie van de Richtlijn 85/577/EEG
van de Raad van 20 december 1985 betreffende de bescherming van de
consument bij buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten (PbEG
van 31 december 1985, nr. L 372, blz. 31; hierna: Colportagerichtlijn) geïmplementeerd. Daarbij is gebruik gemaakt van de minimum harmonisatieclausule (artikel 8 van de Colportagerichtlijn). Een reeds bestaande verdergaande bepaling is gehandhaafd: in artikel 25, derde lid, Colportagewet is
bepaald dat elke colportageovereenkomst gedagtekend dient te worden.
Voor colporteurs die in Nederland gevestigd zijn, zijn de Kamers van
Koophandel en Fabrieken bevoegd binnen het gebied waar de colporteur
is gevestigd. Indien de colporteur buiten Nederland gevestigd is, is daarentegen alleen de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Rotterdam
bevoegd. Dit betekent dat een buiten Nederland gevestigde colporteur
meer moeite doen om zijn overeenkomsten te laten dagtekenen. Hierbij is
sprake van een onderscheid in behandeling tussen binnenlandse en
buitenlandse colporteurs, welke belemmerend kan werken voor buitenlandse ondernemers die in Nederland via colportage willen verkopen. De
regeling maakt daarmee een onderscheid tussen binnenen buitenlandse
colporteurs, hetgeen onverenigbaar is met de dienstenrichtlijn en derhalve dient te worden aangepast.
Het dagtekeningvereiste van artikel 25, derde lid, dient als beginpunt voor
een herroepingstermijn van 8 dagen waarbinnen de consument het recht
heeft de colportageovereenkomst zonder opgaaf van redenen te ontbinden (artikel 25, tweede lid). Het dagtekeningvereiste is in 1973, dus vóór
de inwerkingtreding van de Colportagerichtlijn, in de Colportagewet opgenomen. De Colportagerichtlijn, die uitgaat van minimumharmonisatie, laat
het regelen van de herroepingstermijn over aan het nationale recht en
schrijft het dagtekeningsvereiste niet voor. Het dagtekeningvereiste van
artikel 25, derde lid, is daarmee een zogenaamde (ex ante) nationale kop
op de Europese regelgeving. Om de situatie voor binnenlandse en buitenlandse colporteurs gelijk te trekken, is ervoor gekozen om het dagtekeningvoorschrift in zijn geheel te laten vervallen. Als gevolg van het
schrappen van het dagtekeningvereiste in het derde lid, moeten de leden
2 en 6 van artikel 25 van de Colportagewet worden aangepast. De
herroepingstermijn vangt aan op de dag die volgt op de dag waarop de
consument een exemplaar heeft ontvangen van de, door beide partijen
ondertekende, akte, bedoeld in artikel 24, eerste lid, Colportagewet. Voorwaarde hierbij is wel dat de akte voldoet aan de informatievereisten van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

15

artikel 24, tweede lid. Een van die eisen is dat in de akte het herroepingsrecht moet worden vermeld. Ook moet de akte voldoen aan het Besluit
inhoud en dagtekening akten van colportageovereenkomsten.
Het vierde tot en met zesde lid wordt ten gevolge van het schrappen van
het derde lid, vernummerd tot het derde tot en met vijfde lid. Het vijfde lid
wordt vervolgens in lijn gebracht met het gewijzigde tweede lid, door te
bepalen dat uitvoering van de overeenkomst pas kan worden gevorderd
op het moment dat de herroepingstermijn verstreken is.
Het schrappen van deze nationale kop levert een reductie op van administratieve lasten van circa € 0,6 miljoen.
Artikel VIII
Artikel 31 van de Mijnbouwwet bepaalt dat de houder van een opslagvergunning zijn vergunning slechts met schriftelijke toestemming van de
minister van Economische Zaken op een ander kan doen overgaan. De
verplichting om de minister om schriftelijke toestemming te verzoeken bij
de overdracht van de opslagvergunning, kwalificeert als een vergunningstelsel in de zin van artikel 4 van de dienstenrichtlijn en artikel 1 van het
wetsvoorstel voor een Dienstenwet. Dit vergunningstelsel voldoet aan de
toetsingscriteria van artikel 9 van de dienstenrichtlijn, omdat het noodzakelijk is in het kader van de bescherming van dwingende redenen van
algemeen belang. Het gaat dan om de bescherming van belangen zoals
het milieu, de volksgezondheid en de openbare veiligheid. Het is daarvoor
noodzakelijk om te allen tijde te weten wie verantwoordelijk is voor de
opslag van (potentieel) gevaarlijke stoffen in de bodem en er getoetst is of
de juridische entiteit die de opslagvergunning uiteindelijk in handen heeft
wel voldoende in staat is om de verplichtingen verbonden aan deze
opslagvergunning na te komen. Het vergunningstelsel is non-discriminatoir, omdat dit geldt voor iedere houder van een opslagvergunning. Het
vergunningstelsel is ook proportioneel, omdat de minister van Economische Zaken niet alleen geïnformeerd moet worden van de overgang van
een opslagvergunning, maar ook de mogelijkheid moet hebben om al dan
niet daarmee in te stemmen. Zonder deze instemmingsmogelijkheid, heeft
de minister geen effectief middel om een dergelijke overgang ex ante te
toetsen.
Nu het vergunningstelsel in artikel 31 van de Mijnbouwwet kwalificeert als
een vergunningstelsel in de zin van de dienstenrichtlijn, doet zich ook de
vraag voor of de lex silencio positivo zoals voorschreven door artikel 13,
vierde lid, van de dienstenrichtlijn en geïmplementeerd door middel van
de algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht (het voorgestelde artikel 60 van de Dienstenwet) onverkort van toepassing moet
worden verklaard op dit vergunningstelsel. Of dat er juist een uitzonderingsgrond moet worden ingeroepen. Alleen indien de bescherming van
een dwingende reden van algemeen belang, met inbegrip van een legitiem belang van een derde belanghebbende, zich verzet tegen de invoering van de lex silencio positivo kan gekozen worden voor een andere
regeling. Alles afwegende blijkt dat de lex silencio positivo op het
vergunningstelsel in artikel 31 van de Mijnbouwwet van toepassing kan
worden verklaard.
Op grond van artikel 27 van de Mijnbouwwet (die op deze vergunningprocedure van overeenkomstige toepassing is verklaard) kan de minister
van Economische Zaken tot weigering overgaan. Deze weigering kan
alleen worden gebaseerd op grond van de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager, op grond van de manier waarop de aanvrager
voornemens is de activiteiten te verrichten, op grond van het gebrek aan
efficiëntie en verantwoordelijkheidszin van de aanvrager waarvan de
aanvrager bij eerdere vergunningen op grond van de Mijnbouwwet heeft
blijk gegeven, in het belang van de veiligheid, in het belang van de lands-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

16

verdediging of in het belang van het planmatig beheer van voorkomens
van delfstoffen of aardwarmte.
Bij beoordeling van de aanvraag tot overgang moet bovendien worden
beseft dat de informatie over het onderkomen waar de opslagvergunning
betrekking op heeft al bekend is evenals de opgeslagen stoffen, de werkwijze van de vergunninghouder etc. De beoordeling richt zich dus specifiek op de vraag of de juridische entiteit waar de opslagvergunning op
overgaat wel voldoende kwalificaties en slagkracht heeft om alle verplichtingen na te komen.
De beslistermijn voor de minister voor het al dan niet verlenen van de
schriftelijke toestemming volgt de algemene regeling zoals neergelegd in
artikel 4:13, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en
bedraagt dus maximaal acht weken na ontvangst van de aanvraag. Uit het
voorgestelde artikel 30, eerste lid, van de Dienstenwet dat ook op deze
procedure van toepassing is, volgt dat de toestemming zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag, wordt
gegeven. Deze termijn kan eenmaal worden verlengd overeenkomstig de
voorwaarden van artikel 30, tweede lid, van de Dienstenwet. De uiteindelijke maximale beslistermijn bedraagt dan ook zestien weken. De aanvrager dient overeenkomstig artikel 30, derde lid, van de Dienstenwet voorafgaand aan de verlenging hiervan een kennisgeving te hebben ontvangen
die met redenen is omkleed.
Artikel VIII draagt zorg voor de toepassing van de lex silencio positivo,
zoals geregeld door middel van de algemene regeling in de Algemene wet
bestuursrecht, op de vergunningprocedure van artikel 31 van de Mijnbouwwet. De termijnen zijn strikt, maar het is haalbaar daarbinnen tot een
goede inhoudelijk beoordeling te komen. Bij reeds bekende spelers in de
Nederlandse olie- en gaswereld zal de beoordeling snel kunnen verlopen,
bij de nieuwe spelers die deze markt betreden zal de beslistermijn een
duidelijke – doch haalbare – inspanning van de overheid vergen. Ter zijde
zij nog opgemerkt dat van de beschikking tot verlening van de vergunning
mededeling wordt gedaan in de Staatscourant (artikelen 32 en 17, derde
lid, Mijnbouwwet). Daarmee is een extra waarborg aanwezig om ervoor
zorg te dragen dat een eventuele van rechtswege verleende beschikking
overeenkomstig het voorgestelde artikel 4:20c Awb wordt gepubliceerd.
Artikel IX
Artikel 62 van de Flora- en faunawet bevat een verbod op het prepareren
van dieren, zonder voorzien te zijn van een vergunning van de minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Het vergunningstelsel is
getoetst aan artikel 9 van de dienstenrichtlijn. Een voorwaarde om een
vergunningstelsel toe te staan is dat de behoefte aan een vergunningstelsel gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
Het verbod op het prepareren van dieren is noodzakelijk uit het oogpunt
van natuurbehoud. Zo wordt voorkomen dat soorten uit het wild worden
gevangen om geprepareerd te worden. Er is echter geen dringende reden
van algemeen belang, in dit geval de bescherming van diersoorten, die
vereist dat een vergunning wordt voorgeschreven om dieren te mogen
prepareren. Het onder zich hebben van beschermde diersoorten is gereguleerd, omdat preparateurs registratie- en rapportageverplichtingen
hebben (artikel 63 van de Flora- en faunawet). Daarnaast volstaat de eis
om een preparateursexamen met goed gevolg af te leggen voordat
prepareerwerkzaamheden mogen worden uitgevoerd.

1

Aangeboden aan de kamer bij brief van
11 juli 2008, Kamerstukken II 2007/08, 31 536,
nr. 1.

In het kader van het project «Doorlichting vergunningen» en de recent
uitgevoerde evaluatie van de natuurwetgeving1 is dan ook geconcludeerd
dat de prepareervergunning kan komen te vervallen. Artikel IX strekt
daartoe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

17

Op beroepsoefenaren uit andere lidstaten en sommige derde landen is de
Europese richtlijn nr. 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties van toepassing. Als deze beroepsoefenaren blijkens overeenkomstig de richtlijnen overlegde gegevens voldoende zijn gekwalificeerd,
behoeven zij geen examen op grond van artikel 62, tweede lid, van de
Flora- en faunawet meer af te leggen. Dit zal worden geregeld in de Regeling erkenning jachtexamen en preparateursexamen Flora- en faunawet.
Artikel X
De mogelijkheid om de artikelen op een bij koninklijk besluit vast te stellen
tijdstip dat voor de verschillende artikelen en onderdelen daarvan verschillend kan zijn, heeft in het kader van dit implementatieproces de voorkeur.
Op geëigende momenten kunnen sommige bepalingen eerder in werking
treden dan andere. Zo zijn er verschillende administratieve procedures die
aangepast worden door dit wetsvoorstel. Afhankelijk van de stand van
feitelijke uitvoering, de beschikbare voorlichting etc. kunnen verschillende
wijzigingen op verschillende momenten in werking treden. Zo zal de
aanpassing van het handelsregister een andere aanpak vergen dan het
schrappen van de dagtekening bij colportageovereenkomsten.

III. TRANSPONERINGSTABEL
Richtlijn 2006/123/EG van het
Europees parlement en de Raad van
de Europese Unie van 12 december
2006 betreffende diensten op de
interne markt (PbEU L 376 /6)

Voor zover geïmplementeerd in
het wetsvoorstel Aanpassingswet dienstenrichtlijn1

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de
invulling van beleidsruimte

Artikelen 6 en 8

Artikel VI

Zie toelichting bij artikel VI.

Artikel 9

Artikelen I en IX

Artikel 13, derde lid

Artikelen IV en V

Artikel 13, vierde lid

Artikelen II en VIII

Artikel 16, eerste lid

Artikel III en VII

Zie toelichting bij artikel VI.
Zie tevens paragrafen 3.3, 3.4 en
artikel 5, tweede en derde lid,
van het wetsvoorstel Dienstenwet.
Geen.
Zie par. 3.4.2, blz. 20, van de
memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel Dienstenwet.
Geen.
Zie artikel 30 van het wetsvoorstel Dienstenwet en de
toelichting bij dat artikel.
Zie artikel 60 van het wetsvoorstel Dienstenwet en de
toelichting bij dat artikel.
Geen.
Zie par. 3.4.2 van de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel Dienstenwet.

–

–

Zie de toelichting bij de artikelen
IV en V.
–

1

Een transponeringstabel die op alle artikelen in de dienstenrichtlijn betrekking heeft, is opgenomen in het algemeen deel van de memorie van
toelichting van het wetsvoorstel Dienstenwet (Kamerstukken II 2007/08, 31 579, nr. 3, blz. 137 tot en met 139). Deze tabel is daarop aanvullend.

De minister van Economische Zaken,
M. J. A. van der Hoeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 859, nr. 3

18