Nota van toelichting
I Algemeen deel
1. Inleiding
Met de partijen die zijn betrokken bij het Nationaal Preventieakkoord (hierna:
Preventieakkoord) is afgesproken dat in 2040 een rookvrije generatie wordt
gerealiseerd.1 Hierbij is gekeken welke effectieve maatregelen nodig zijn om ervoor te
zorgen dat in 2040 geen jongere meer rookt en nog maximaal 5% van de volwassenen.
Het RIVM heeft geconcludeerd dat een samenhangend pakket van maatregelen dat
onder andere bestaat uit een forse accijnsverhoging, een uitstalverbod, neutrale
verpakkingen, uitbreiding van het reclameverbod, uitbreiding van het rookverbod en het
verminderen van het aantal verkooppunten in combinatie met intensieve campagnes
nodig is om deze doelstelling voor de doelgroepen jongeren en volwassenen te behalen.2
Deze combinatie van maatregelen strekt er ook toe om te bewerkstelligen dat alle rokers
(jong en oud) stoppen met roken, dat zij gestopt blijven en dat meeroken door jong en
oud wordt voorkomen. Met deze algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) wordt
het Tabaks- en rookwarenbesluit (hierna: besluit) aangepast, met het doel het aantal
verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten te verminderen.
Verkooppunten die in overwegende mate zijn gericht op de verkoop van eet- en
drinkwaren aan particulieren (supermarkten) en horeca-inrichtingen, mogen geen
tabaksproducten en aanverwante producten meer verkopen. Ook wordt de bijlage bij de
Tabaks- en rookwarenwet gewijzigd.
2. Aanleiding
Nederlanders komen meerdere keren per week op locaties waar tabaksproducten en
aanverwante producten worden verkocht: tijdens het doen van boodschappen in de
supermarkt, het tanken, het verzenden van pakketten of het kopen van een tijdschrift
bij een tabaksspeciaalzaak of een gemakszaak en ook steeds meer online. In 2020 werd
het aantal verkooppunten op bijna 16.000 geschat en dit aantal zou naar verwachting
alleen maar toenemen in de daaropvolgende jaren als hiertegen geen maatregelen
zouden worden genomen.3 In het Preventieakkoord is de afspraak gemaakt dat het
aantal verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten de komende
jaren wordt teruggebracht en dat het kabinet onderzoek laat uitvoeren naar de
mogelijkheden om het aantal verkooppunten in de toekomst te beperken.4
Het in het Preventieakkoord toegezegde onderzoek naar het verminderen van
verkooppunten is uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek (hierna: SEO).5 Op basis
van de ambities uit het Preventieakkoord en de inzichten uit het onderzoek van SEO
kiest de regering ervoor de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te
beperken tot verkoopkanalen waar doorgaans geen kinderen, jongeren en ex-rokers
komen, zodat kan worden voorkomen dat jongeren gaan roken en om kinderen en exrokers te beschermen.

Zie pagina 3 van bijlage 863921 bij Kamerstukken II 2018/19, 32793, nr. 339. Zie ook:
www.rijksoverheid.nl, zoekterm: nationaal preventieakkoord.
2
RIVM, Quickscan mogelijke impact Nationaal Preventieakkoord, november 2018.
3
SEO Economisch onderzoek, Beperken van het aantal verkooppunten tabak, juli 2020.
4
Zie pagina’s 14 en 19 van bijlage 863921 bij Kamerstukken II 2018/19, 32793, nr. 339. Zie ook:
www.rijksoverheid.nl, zoekterm: nationaal preventieakkoord.
5
Idem.
1

1

Op termijn zullen deze producten daarom alleen nog worden verkocht bij speciaalzaken
waar doorgaans alleen de volwassen roker komt en die zich vrijwel exclusief richten op
de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten. Op het moment van het
SEO-onderzoek waren er bijna 16.000 verkooppunten van tabaksproducten en
aanverwante producten. Dat zijn er 5.600 minder geworden in januari 2022 als gevolg
van een wijziging van het besluit waarbij sigarettenautomaten werden verboden.6 Het
voornemen bestaat om de vermindering van het aantal verkooppunten van
tabaksproducten en aanverwante producten gefaseerd te laten plaatsvinden, via
onderstaande stappen7:
- 2023: Invoering van het verbod op de verkoop op afstand van tabaksproducten en
aanverwante producten (online verkoopverbod);
- 2024: Invoering van het verbod op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten in supermarkten en horeca-inrichtingen;
- 2025: Verkoop van elektronische dampwaar uitsluitend in speciaalzaken;
- 2030: Verkoop van tabaksproducten uitsluitend in gemakszaken en speciaalzaken;
- 2032: Verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten uitsluitend in
speciaalzaken.
Om deze verdere stappen zorgvuldig vorm te kunnen geven, is hier in 2021 door SEO
verder onderzoek naar gedaan, met aandacht voor onder andere de economische impact
en regionale spreiding van de verkooppunten.8 Uit dit onderzoek blijkt dat als vanaf
2024 de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten verboden is in
supermarkten9, dit tot 2030 een gezondheidswinst genereert van circa 120.000 minder
rokers.10 Daarna zal vanaf 2030 de vermindering van het aantal verkooppunten van
tabaksproducten en aanverwante producten worden voortgezet waarna de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten voorbehouden is aan winkels die zich vrijwel
exclusief richten op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten, de
zogenoemde speciaalzaken.
Met dit wijzigingsbesluit wordt het verbod op verkoop van tabaksproducten en
aanverwante producten bij verkooppunten die in overwegende mate zijn gericht op de
verkoop van eet- en drinkwaren (supermarkten) en horeca-inrichtingen ingevoerd. Dit
verbod ziet zowel op tabaksproducten als aanverwante producten, zoals e-sigaretten.
Zowel tabaksproducten als e-sigaretten bevatten de schadelijke stof nicotine. Nicotine is
verslavend en schadelijk voor de gezondheid. De e-sigaret is weliswaar minder ongezond
dan tabakssigaretten, maar de damp van e-sigaretten bevat, naast nicotine, een aantal
ingrediënten en chemische onzuiverheden in hoeveelheden die schadelijk zijn voor de
gezondheid. Daarom omvat het verbod zowel tabaksproducten als aanverwante
producten.11 Hiermee wordt ook voorkomen dat er substitutie plaatsvindt van
tabaksproducten naar aanverwante producten. Beide groepen producten zijn immers
schadelijk voor de gezondheid.

Met uitzondering van de tabaksautomaten in speciaalzaken als bedoeld in artikel 5.9 van het
besluit, die voldoen aan de voorwaarden genoemd in artikel 5.3, tweede lid, van het besluit.
Stb. 2019, 308.
7
Kamerstukken II 2022/23, 32011, nr. 97.
8
SEO Economisch onderzoek, Beperken tabaksverkoop tot tabaksspeciaalzaken, december 2021.
9
Supermarkt is in het SEO-onderzoek een minder ruim begrip dan supermarkt zoals gedefinieerd in
artikel 1.1 van het besluit.
10
SEO Economisch onderzoek, Beperken van het aantal verkooppunten tabak, juli 2020, pagina 49.
11
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), De gezondheidsrisico's van het gebruik van
e-sigaretten, 2015, pagina 3.
6

2

3. Hoofdlijnen van het besluit
3.1 Algemeen
Een vermindering van verkooppunten vermindert de blootstelling aan tabaksproducten
en aanverwante producten en draagt bij aan de norm dat roken niet normaal is. Dat
helpt om de kans te verminderen dat jongeren beginnen met roken. Een
wetenschappelijke overzichtsstudie laat zien dat in verschillende landen is gebleken dat
de dichtheid van tabaksverkopers een positief lineair verband heeft met het aantal
rokende adolescenten.12 In deze studie is ook een hogere dichtheid van verkooppunten
in verband gebracht met meer volwassenen die roken, het minder stoppen met roken,
een groter risico op terugval in het roken, en zwaarder roken onder adolescenten en
volwassenen. Het verminderen van de (nu nog) brede beschikbaarheid van
tabaksproducten en aanverwante producten is dan ook van groot belang om jongeren en
gestopte rokers te beschermen tegen de verleiding om (weer) te gaan roken en
voorkomt (impuls)aankopen van rokers. Het is daarom volgens de regering een cruciale
maatregel op weg naar een rookvrije generatie in 2040.
De maatschappelijke steun voor het verminderen van het aantal verkooppunten van
tabaksproducten is groot: bijna drie kwart van alle Nederlanders (71%) is voorstander
van het verminderen van het aantal verkooppunten van tabak en 73% meent dat
tabaksproducten en aanverwante producten alleen verkocht mogen worden in
speciaalzaken, om ervoor te zorgen dat jongeren (onder de 18 jaar) niet beginnen met
roken, zo blijkt uit recent onderzoek van de Gezondheidsfondsen voor Rookvrij (hierna:
GvRV).13 Iets meer dan de helft (56%) zegt dat de overheid hiervoor maatregelen moet
nemen. Op de vraag welke winkel als éérste zou moeten stoppen met de verkoop van
tabak antwoordt de grootste groep “supermarkten” (42%). Slechts 27% vindt dat geen
enkele winkel hoeft te stoppen met de verkoop van tabak en 10% is juist van mening
dat alle winkels zouden moeten stoppen met het aanbieden van tabak, zo blijkt uit
recent onderzoek uitgevoerd in opdracht van de GvRV.14
De afgelopen jaren is het aantal rokers afgenomen naar 20,6% in 2021.15 Het is de
verwachting dat door de maatregelen uit het Preventieakkoord dit aantal de komende
jaren verder zal dalen, met als einddoelstelling slechts 5% volwassen rokers in 2040.
Het verminderen van het aantal verkooppunten zal bijdragen aan deze doelstelling.
Zoals in paragraaf 2 is aangegeven, kiest de regering voor een trapsgewijze aanpak van
het verminderen van het aantal verkooppunten. De regering kiest er daarbij voor om te
starten met het verbieden van de online verkoop, in de Tabaks- en rookwarenwet
(hierna: de wet) omschreven als verkoop op afstand. Door deze verkoop te verbieden,
kan worden voorkomen dat de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten
zich zal verplaatsen naar online verkoop wanneer de verkoop in fysieke winkels verder
wordt beperkt (substitutie).

Marsh et al, Association between density and proximity of tobacco retail outlets with smoking: A
systematic review of youth studies, 2020, pagina 2.
13
Gezondheidsfondsen voor Rookvrij – Draagvlakcijfers (2020).
14
Persbericht op basis van niet openbaar onderzoek I&O Research in opdracht van
Gezondheidsfondsen voor Rookvrij, een samenwerking tussen Hartstichting, KWF en Longfonds.
Gezondheidsfondsen voor Rookvrij. Zie www.gezondheidsfondsenvoorrookvrij.nl, zoekterm:
meerderheid Nederlanders wil geen sigarettenverkoop meer in supermarkt.
15
Gezondheidsenquête/Leefstijlmonitor 2021 van het CBS, in samenwerking met het RIVM en het
Trimbos-instituut. Zie ook: www.cbs.nl, zoekterm: aantal volwassen rokers in 2021.
12

3

Ook veel betrokken partijen in het onderzoek van SEO gaven aan dat zij bang zijn dat de
internetverkoop zal toenemen wanneer het aantal fysieke verkooppunten wordt
verminderd.
3.2 Verbod verkoop in supermarkten
In Nederland zijn eind 2019 bijna 16.000 verkooppunten van tabaksproducten en
aanverwante producten gevestigd. Supermarkten vormen het grootste aandeel (40%
van de verkooppunten), tabaks- en gemakszaken het kleinste aandeel (10%).16 Eind
2019 telde Nederland 6.441 supermarkten.17 Uit onderzoek uit 201418 blijkt dat
toentertijd vrijwel alle Nederlandse supermarkten tabaksproducten verkochten. Eind
2019 is de verkoop van tabakswaren gestopt in 80 Nederlandse vestigingen van de
supermarktketen Lidl. Hoewel Lidl heeft aangekondigd eind 2022 geen tabak meer te
verkopen19 heeft Lidl dit voornemen vervroegd uitgevoerd en is hier als eerste
supermarktketen al op 1 oktober 2021 volledig mee gestopt. Het kabinet heeft de
afgelopen jaren meermalen gesprekken gevoerd met verschillende verkoopkanalen,
waaronder de supermarkten. Gevraagd daarbij is of zij in het kader van het
Preventieakkoord en het streven naar een rookvrije generatie vrijwillig zouden willen
stoppen met de verkoop van tabak. De vertegenwoordigers van deze verkoopkanalen
hebben in deze gesprekken aangegeven zich te scharen achter de ambitie van een
rookvrije generatie in 2040 en daar ook hun bijdrage aan te willen leveren. Zij zijn zich
ervan bewust dat de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten een
aflopende zaak is en hebben ook de wil om op den duur te stoppen met de verkoop van
deze producten. De vrees voor concurrentienadeel en het belang van het creëren van
een gelijk speelveld binnen en tussen sectoren bleken echter in de weg te staan aan een
convenant waarin zou worden afgesproken om op korte termijn de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten te staken. Meerdere partijen hebben dan
ook aangegeven actie van de overheid, inclusief wetgeving, af te wachten voor
uitfasering van de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten. In een
aantal landen zoals Frankrijk, Hongarije, Italië en Spanje worden geen tabaksproducten
en aanverwante producten in supermarkten verkocht. De regering ziet nu aanleiding om
de verkoop van deze producten in supermarkten ook in Nederland te verbieden.
De cijfers in voorgaande alinea over supermarkten hebben betrekking op
minisupermarkten, avondwinkels (met afwijkende openingstijden) en ‘reguliere’
supermarkten. Al deze winkels vallen onder de begripsomschrijving van supermarkt n
artikel 1.1 van het besluit.
In dit besluit is ervoor gekozen om supermarkten als volgt te omschrijven:
verkooppunten die in overwegende mate zijn gericht op de verkoop van eet- en
drinkwaren aan particulieren. Hierbij wordt aangesloten bij de definitie van eet- en
drinkwaren in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de Warenwet.20
SEO Economisch Onderzoek 2020, beperken van het aantal verkooppunten tabak, pagina i.
SEO Economisch Onderzoek 2020, beperken van het aantal verkooppunten tabak, pagina 4.
18
SEO Economisch Onderzoek 2014, Economische effecten beperken verkooppunten tabak, pagina
5.
19
SEO Economisch Onderzoek 2020, beperken van het aantal verkooppunten tabak, pagina 41.
20
Artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de Warenwet luidt:
b. eet- en drinkwaren: levensmiddelen, bedoeld in artikel 2 Verordening (EG) nr. 178/2002 van het
Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen
en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor
voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PbEG
2002, L 31).
Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 178/2002 luidt:
16
17

4

Een supermarkt is een winkel die in overwegende mate is gericht op de verkoop van eeten drinkwaren, vaak bedoeld voor dagelijks gebruik. Supermarkten kunnen onderdeel
zijn van een keten die in een regio, land of zelfs meerdere landen winkels heeft.
Avondwinkels en minisupermarkten die in overwegende mate eet- en drinkwaren
verkopen, vallen ook onder de omschrijving van supermarkt in het onderhavige artikel.
Bij het opstellen van dit besluit is uitgegaan van het bestaande aanbod van
supermarkten. Mocht blijken dat de huidige omschrijving op den duur niet meer
toereikend is, dan kan de omschrijving worden aangepast. Eventuele nieuwe
ontwikkelingen op dit terrein zal het kabinet dan ook monitoren.
Eet- en drinkwaren zijn ‘alle stoffen en producten verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of
onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan
redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd’.21 De
gemeenschappelijke noemer van de meeste van deze waren is hun vergankelijkheid of
zelfs bederfelijkheid, ze worden in het gebruik verbruikt en hebben soms een beperkte
houdbaarheid. Het assortiment kan verder bestaan uit huishoudelijke artikelen, zoals
schoonmaakmiddelen en toiletpapier. Soms behoren andere artikelen, zoals bijvoorbeeld
kleding en geneesmiddelen, ook tot het assortiment. Het verkooppunt dient echter in
overwegende mate te zijn gericht op de verkoop van eet- en drinkwaren om onder de
begripsbepaling van ‘supermarkt’ in artikel 1.1 van het besluit te vallen. Mocht het voor
de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA), die belast is met het
toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet bepaalde, moeilijk te
bepalen zijn of het om een dergelijk verkooppunt gaat, dan zal de NVWA de uitstraling
van het bedrijf hierbij meewegen. Hieronder kan onder meer de omvang en
samenstelling van het assortiment van het betreffende verkooppunt begrepen worden.
Expliciet wordt niet gekozen voor een criterium dat omzetgerelateerd is, omdat het
koopgedrag van consumenten per verkooppunt kan verschillen en niet gerelateerd hoeft
te zijn aan de uitstraling van een verkooppunt.
Veel bedrijven in de eet- en drinkwarenbranche opereren in de groothandel. Het
verkoopverbod is niet op de groothandel van toepassing. Om die reden is in de
begripsbepaling in artikel 1.1 van ‘supermarkt’ expliciet opgenomen dat dit een
verkooppunt is dat verkoopt aan particulieren.

(…) In deze verordening wordt verstaan onder „levensmiddel” (of „voedingsmiddel”):
alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelĳk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zĳn om door
de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelĳkerwĳs kan worden verwacht dat zĳ door de
mens worden geconsumeerd. Dit begrip omvat tevens drank, kauwgom alsmede iedere stof,
daaronder begrepen water, die opzettelĳk tĳdens de vervaardiging, de bereiding of de behandeling
aan het levensmiddel wordt toegevoegd. Het omvat water afkomstig van de plaats waar aan de
kwaliteitseisen moet worden voldaan, in de zin van artikel 6 van Richtlĳn 98/83/EG en
onverminderd de voorschriften van Richtlĳn 80/778/EEG en Richtlĳn 98/83/EG.
Onder deze definitie vallen niet:
a) diervoeder;
b) levende dieren, tenzĳ bereid om in de handel te worden gebracht voor menselĳke consumptie;
c) planten vóór de oogst;
d) geneesmiddelen in de zin van Richtlĳn 65/65/EEG (1) en Richtlĳn 92/73/EEG (2) van de Raad;
e) cosmetische producten in de zin van Richtlĳn 76/768/EEG van de Raad (3);
f) tabak en tabaksproducten in de zin van Richtlĳn 89/622/EEG van de Raad (4);
g) verdovende middelen en psychotrope stoffen in de zin van het Enkelvoudig Verdrag van de
Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961 en het Verdrag van de Verenigde Naties
inzake psychotrope stoffen van 1971;
h) residuen en contaminanten.
21
Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 178/2002.

5

Het verbod geldt daarnaast niet voor supermarkten in justitiële inrichtingen als bedoeld
in artikel 5.1 van het besluit en in supermarkten in verpleeghuizen, revalidatiecentra,
psychiatrische ziekenhuizen, zwakzinnigeninrichtingen, gezinsvervangende tehuizen voor
gehandicapten en verzorgingshuizen. Zie verder hierover de artikelsgewijze toelichting.
Sinds 1 juli 2020 moeten verkooppunten die geen overeenkomstig artikel 5.9 van het
besluit geregistreerde speciaalzaak zijn, voldoen aan het uitstalverbod, zodat de
tabaksproducten en aanverwante producten aan het zicht zijn onttrokken. De regering is
van mening dat door het aanpakken van de zichtbaarheid én nu ook de beschikbaarheid
van tabaksproducten en aanverwante producten een substantiële bijdrage wordt
geleverd aan de realisering van een rookvrije generatie per 2040. De regering ziet de
maatregelen dan ook als aanvullend op en opvolgend aan elkaar.
SEO schat in dat het verbod op verkoop bij supermarkten in 2024 het aantal rokers met
naar schatting 130.000 zal laten afnemen.22 De regering gaat gelet hierop ervan uit dat
het verbod op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten bij
verkooppunten die in overwegende mate zijn gericht op de verkoop van eet- en
drinkwaren, per direct een groot positief effect op de volksgezondheid en
denormalisering van rookwaren zal sorteren, ook omdat deze verkooppunten
verantwoordelijk zijn voor meer dan de helft van de totale tabaksverkoop. Dit is in de
ogen van de regering een grote en noodzakelijke stap op weg naar een rookvrije
generatie en het verlagen van het aantal rokers naar 5% in 2040.
3.3 Shop-in-shops
Het verbod op verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten in
supermarkten, kan niet worden omzeild met een zogenaamde shop-in-shop-constructie.
Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer een verkooppunt van (onder meer)
tabaksproducten en/of aanverwante producten, is gevestigd in een duidelijk
afgescheiden verkooppunt in een supermarkt. Dit kan zich echter ook voordoen als het
verkooppunt van (onder meer) tabaksproducten en aanverwante producten een eigen
opgang heeft maar daarnaast ook bereikt kan worden vanuit de supermarkt. In
supermarkten komt een breed publiek. Om te voorkomen dat dit brede publiek alsnog
met de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten in aanraking komt door
een fysieke aanpassing van de winkel waarbij een apart verkooppunt of een directe
doorgang tussen de supermarkt en het verkooppunt wordt gecreëerd, geldt het in dit
wijzigingsbesluit opgenomen verbod voor het totale oppervlak van de supermarkt. Dit
betekent dat in bestaande of nieuwe shop-in-shops in supermarkten geen
tabaksproducten of aanverwante producten mogen worden verkocht en dat ook een
naastgelegen speciaalzaak geen rechtstreekse doorgang mag hebben naar de
supermarkt.
3.4 Tankstations
Tankstations zijn in 2019 verantwoordelijk voor ongeveer een kwart van de
tabaksverkoopomzet in Nederland.23 Zoals in hoofdstuk 2 is toegelicht is de regering
voornemens het aantal verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten
te beperken tot winkels die zich vrijwel exclusief richten op de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten. Hier vallen tankstations niet onder, die
richten zich tenslotte in overwegende mate op de verkoop van brandstoffen.

22
23

SEO Economisch onderzoek, Beperken tabaksverkoop tot tabaksspeciaalzaken, december 2021.
SEO Economisch Onderzoek 2020, beperken van het aantal verkooppunten tabak, pagina i.

6

Met brandstoffen wordt hier bedoeld benzine, diesel, LPG alsook elektriciteit (hoewel
strikt genomen geen brandstof).
Met dit wijzigingsbesluit wordt de verkoop bij tankstations nog niet beperkt.24 Dit
betekent dat alle verkooppunten die behoren tot het terrein van een tankstation niet aan
het verbod op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten gehouden
zijn. Dit geldt ook voor een apart verkooppunt dat op het terrein van het tankstation is
gevestigd dat in overwegende mate is gericht op de verkoop van eet- en drinkwaren en
waar de brandstof aan de pomp wordt afgerekend. Dit verbod zal ingaan in 2030,
wanneer de verkoop van tabaksproducten nog uitsluitend in gemakszaken en
speciaalzaken plaatsvindt.
3.5 Horeca
Het verkoopverbod van tabaksproducten en aanverwante producten gaat met dit
wijzigingsbesluit ook gelden in horeca-inrichtingen. In de wet en de daarop berustende
bepalingen wordt onder horeca-inrichting zowel een inrichting als bedoeld in artikel 1,
eerste lid, van de Alcoholwet verstaan, als een inrichting waarin in ieder geval
bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholvrije dranken of etenswaren worden
verstrekt voor gebruik ter plaatse.
Een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet is een
horecalokaliteit die op basis van de Alcoholwet een vergunning heeft om alcohol te
schenken. Op grond van de artikelen 14 en 15 van de Alcoholwet is het voor deze
horecalokaliteiten verboden om kleinhandel uit te oefenen, tenzij het de verkoop van
etenswaren betreft die voor consumptie gereed zijn. De verkoop van tabaksproducten of
aanverwante producten in een horecalokaliteit valt reeds onder het verbod op
kleinhandel als bedoeld in die wet. Dit betekent dat er in die horecalokaliteiten geen
tabaksproducten of aanverwante producten verkocht mogen worden. Gemeenten
houden toezicht op het verbod op kleinhandel in die horecalokaliteiten op grond van de
Alcoholwet.
In een inrichting waarin in ieder geval bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholvrije
dranken of etenswaren worden verstrekt voor gebruik ter plaatse (waarop de Alcoholwet
dus niet van toepassing is) is de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten nu nog wel toegestaan. Het gaat dan om gelegenheden waar geen
alcoholische drank wordt geschonken, zoals een snackbar, broodjeszaak of tearoom. Met
het verbod op tabaksautomaten dat met ingang van 1 januari 2022 in werking is
getreden25, is de verkoop van tabak ook in deze horeca-inrichtingen verder afgenomen.
De belangrijkste reden voor een verkoopverbod in de horeca zonder een
Alcoholwetvergunning is dat juist die horecagelegenheden een brede klantengroep
hebben, waarvan kinderen onderdeel zijn.
Omdat beide soorten horeca-inrichtingen (met en zonder Alcoholwetvergunning) in
overwegende mate zijn gericht op de verkoop van eet- en drinkwaren, vallen deze
inrichtingen al onder de begripsbepaling van ‘supermarkt’ in artikel 1.1. Voor de
duidelijkheid is er echter voor gekozen om alle horeca-inrichtingen expliciet in een apart
onderdeel aan te wijzen, te weten in artikel 5.2, tweede lid, onder b. Het verbod om
tabaksproducten en aanverwante producten te verkopen zal met dit wijzigingsbesluit
dan ook in horeca-inrichtingen zonder vergunning op grond van de Alcoholwet gaan
gelden.
24
25

Kamerstukken II 2020/21, 32011, nr. 79, pagina 7.
Artikel 10 van de wet.

7

Het verkoopverbod in horeca-inrichtingen geldt niet voor twee specifieke categorieën
horeca-inrichtingen, namelijk inrichtingen waar de verkoop van hennep of hasjiesj mag
plaatsvinden op grond van een expliciete verklaring of bestendige gedragslijn van de
burgemeester (coffeeshops) en inrichtingen die in hoofdzaak gericht zijn op het
bedrijfsmatig of anders dan om niet aanbieden van een waterpijp voor gebruik ter
plaatse (shisha lounges), mits de shisha lounge geen vergunning op grond van de
Alcoholwet heeft. Zie voor een nadere toelichting de artikelsgewijze toelichting bij artikel
5.2, derde lid.
Reden dat coffeeshops van het verkoopverbod worden uitgezonderd is dat er apart
beleid geldt ten aanzien van coffeeshops. Voorbeeld hiervan is het experiment gesloten
coffeeshopketen. Op dit beleid wordt met het onderhavige besluit geen inbreuk
gemaakt. Bovendien geldt dat jongeren onder de 18 jaar geen toegang tot coffeeshops
hebben en daardoor in een coffeeshop niet in aanraking komen met de aldaar verkochte
tabaksproducten en aanverwante producten. Shisha lounges worden van het
verkoopverbod uitgezonderd om te voorkomen dat het verkoopverbod leidt tot een de
facto verbod op shisha lounges. Om dezelfde reden zijn kruidenrookproducten
uitgezonderd van het rookverbod in artikel 10 van de wet. Hier is destijds niet voor
gekozen omdat kruidenrookproducten, zoals voor gebruik in een waterpijp, veelal
worden gerookt op vaste locaties.26 De bezoekers van shisha lounges zijn, net als
bezoekers van tabaksspeciaalzaken bewust op zoek naar deze producten, en komen er
dan ook niet toevallig mee in aanraking. Verkoop (en consumptie) vindt in de shisha
lounges meer buiten het publieke domein plaats waardoor dit minder bijdraagt aan het
ondermijnen van de niet-rokennorm.
Aangezien de bestuurlijke handhaving van de Alcoholwet bij burgemeesters ligt, zien de
door hen aangewezen ambtenaren toe op de naleving van het kleinhandelsverbod
(waaronder de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten) in horecainrichtingen die onder die wet vallen. In dit wijzigingsbesluit geldt het verbod op de
verkoop van tabak zowel voor horeca-inrichtingen die onder de Alcoholwet vallen, als
voor horeca-inrichtingen die daar niet onder vallen. Het is niet mogelijk de bestuurlijke
handhaving van het in dit wijzigingsbesluit opgenomen verbod op de verkoop van tabak
bij burgemeesters te leggen. De NVWA is namens de minister belast met de handhaving
van overtredingen van de wet.27 Om die reden wordt ook voor dit wijzigingsbesluit op
grond van de Tabaks- en rookwarenwet, waarbij de verkoop van tabak in alle horecainrichtingen verboden wordt, de NVWA bevoegd om dit verbod te handhaven. Net als het
rookverbod28 dat ook in de gehele horeca van toepassing is, wordt voor de verschillende
vormen van horeca één lijn getrokken en één handhavende instantie aangewezen.
Daarmee wordt de NVWA ook bevoegd om te handhaven in horeca-inrichtingen die
onder de Alcoholwet vallen en waarvoor de burgemeesters als handhaver zijn
aangewezen. Het is echter niet wenselijk dat er voor een verbod op de verkoop van
tabak in horeca-inrichtingen die onder de Alcoholwet vallen twee handhavers zijn
aangewezen. Om die reden is een wetswijziging in voorbereiding waarmee de verkoop
van tabaksproducten en aanverwante producten in de Alcoholwet van het
kleinhandelsverbod wordt uitgezonderd.29 De burgemeester is dan niet langer handhaver
voor wat betreft de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten in horecainrichtingen die onder de Alcoholwet vallen.
Kamerstukken 2019-20, 35321, nr. 3.
Artikel 7.1 van de Tabaks- en rookwarenregeling.
28
Artikel 10 van de wet.
29
PM: Als de Verzamelwet 2023 al in werking is getreden dan deze alinea aanpassen en verwijzing
naar Staatsblad opnemen. Of kamerstuknummer zodra aanhangig gemaakt.
26
27

8

Deze duidelijkheid komt de handhaving door de NVWA ten goede. De NVWA is dan
exclusief bevoegd handhavend op te treden bij overtredingen van de Tabaks-en
rookwarenwet in horeca met een Alcoholwetvergunning en bevoegd toezicht te houden
op het verkoopverbod van tabak in alle horeca-inrichtingen. Hierover is overlegd met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), die hiertegen geen bezwaren kenbaar
gemaakt heeft.
Daarnaast komt het bedrag van de bestuurlijke boete in de Alcoholwet niet overeen met
de verschillende categorieën boetebedragen die op grond van de Tabaks- en
rookwarenwet kunnen worden opgelegd. Zie voor meer toelichting op de van toepassing
zijnde boetebedragen op het in dit besluit opgenomen verkoopverbod paragraaf 5.3.
4. Verhouding tot hoger recht
In dit hoofdstuk wordt beschreven dat dit wijzigingsbesluit in de visie van de regering in
lijn is met het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (hierna: WHOKaderverdrag), het Protocol tot uitbanning van de illegale handel in tabaksproducten, de
Tabaksproductenrichtlijn, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(hierna: VWEU) en het Europees verdrag voor de rechten van de mens (hierna: EVRM).
4.1 Het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging
Het WHO-Kaderverdrag verplicht verdragspartijen om maatregelen te treffen om het
gebruik van tabaksproducten te ontmoedigen.30 In de preambule van het WHOKaderverdrag worden zorgen geuit over de wereldwijde toename van roken en andere
vormen van tabaksconsumptie, en wordt verwezen naar het wetenschappelijk bewijs dat
er is voor zowel de verwoestende effecten van tabaksconsumptie op onder meer de
gezondheid, als de maatregelen die kunnen bijdragen aan het terugdringen van
tabaksgebruik. Verdragspartijen worden aangemoedigd strategieën voor
tabaksontmoediging te ontwikkelen.31 Centraal staat de aanmoediging om maatregelen
te nemen die verder gaan dan die worden beschreven in het verdrag, waaronder het
opleggen van strengere eisen.32
Het WHO-Kaderverdrag bevat een scala aan breed geformuleerde doelstellingen en
enkele voorbeelden van concrete maatregelen die genomen moeten of kunnen worden,
ondersteund door richtsnoeren waarin de partijen voorbeelden geven over de
interpretatie en implementatie van het verdrag.33 Het verbieden van de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten in bepaalde verkooppunten dan wel het op
andere wijze verminderen van verkooppunten van producten wordt niet met zoveel
woorden in het verdrag genoemd. Duidelijk is dat, zoals blijkt uit hoofdstuk 3 van deze
nota van toelichting, het verminderen van verkooppunten door het verbod op de
verkoop in supermarkten, direct dan wel indirect, ondersteunend is aan de doelstellingen
die in het WHO-Kaderverdrag worden genoemd en aan het overkoepelende doel, zoals
dat is omschreven in artikel 3:

WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging, Genève, 21 mei 2003 (Trb. 2003, 127).
Nederland heeft het verdrag op 27 april 2005 geratificeerd.
31
Artikel 12, onderdeel e, van het WHO-Kaderverdrag.
32
Artikel 2 van het WHO-Kaderverdrag.
33
Zie op de website van het de WHO over het verdrag via WHO FCTC/Overview/Treaty instruments:
https://fctc.who.int/.
30

9

“Artikel 3. Doel
Het doel van dit Verdrag en de protocollen daarbij is de huidige en toekomstige
generaties te beschermen tegen de verwoestende gezondheidseffecten en sociale,
milieu- en economische gevolgen van tabaksconsumptie en blootstelling aan tabaksrook
door een kader te bieden voor maatregelen ten behoeve van tabaksontmoediging die
door de Partijen op nationaal, regionaal en internationaal niveau moeten worden
uitgevoerd om het wijdverbreide tabaksgebruik en de blootstelling aan tabaksrook
permanent en substantieel te verminderen.”
4.2 De Tabaksproductenrichtlijn
De Tabaksproductenrichtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van wettelijke en
bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, presentatie en
verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten. Dit teneinde de interne markt
voor tabaksproducten en aanverwante producten beter te doen functioneren. Hierbij
wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met
name voor jongeren.34 De Tabaksproductenrichtlijn beoogt geen totaalharmonisatie van
alle denkbare regels over tabaksproducten, aanverwante producten of de verkoop van
deze producten, maar regelt enkele aspecten daarvan, omschreven in artikel 1. Het
verbod om in supermarkten en in horeca-inrichtingen tabaksproducten en aanverwante
producten te verkopen hoeft niet te worden getoetst aan de Tabaksproductenrichtlijn,
omdat uit de reikwijdte van de richtlijn volgt dat regels over wáár deze producten mogen
worden verkocht een nationale aangelegenheid zijn.35
4.3 Het vrij verkeer van goederen
Omdat de Tabaksproductenrichtlijn regels over wáár tabaksproducten en aanverwante
producten mogen worden verkocht niet harmoniseert, dient te worden getoetst of het
verbod om tabaksproducten en aanverwante producten te verkopen in supermarkten en
in horeca-inrichtingen in overeenstemming is met het VWEU.
De regering is van mening dat het verbod niet moet worden beschouwd als
kwantitatieve invoerbeperking of maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 34
VWEU. Bij een dergelijke beperkende maatregel is het lidstaten op grond van artikel 36
alleen toegestaan die in te voeren als aan een aantal voorwaarden is voldaan.36
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) heeft de werkingssfeer van
artikel 34 VWEU enigszins beperkt door te oordelen dat de categorie
‘verkoopmodaliteiten’, als tegenhanger van de ‘productvereisten’, niet onder het
toepassingsgebied van artikel 34 VWEU vallen.37 Het Hof heeft geoordeeld dat bij
verkoopmodaliteiten geen sprake is van een ‘maatregel van gelijke werking’ in de zin
van artikel 34 VWEU.

Zie hiervoor o.a. overweging 8 en 21 van de Tabaksproductenrichtlijn.
Zie ook overweging 48 van de Tabaksproductenrichtlijn waarin staat: “Evenmin harmonieert deze
richtlijn de regels inzake (…) nationale verkoopregelingen (…). Het staat de lidstaten vrij deze
aangelegenheden binnen hun rechtsbevoegdheid zelf te regelen, en zij worden daartoe
aangemoedigd.”
36
HvJ EG 30 november 1995, ECLI:EU:C:1995:411 (Gebhard); HvJ EG 4 juli 2000,
ECLI:EU:C:2000:357 (Haim); HvJ EG 1 februari 2001, ECLI:EU:C:2001:67 (Mac Quen e.a.). In dat
geval moet de maatregel beantwoorden aan een dwingende reden van algemeen belang, geschikt
zijn, niet verder gaan dan nodig is, kenbaar zijn en zonder discriminatie worden toegepast.
37
HvJ EG 24 november 1993, ECLI:EU:C:1993:905 (Keck en Mithouard), r.o. 16 en 17.
34
35

10

Een dergelijke regeling is verenigbaar met de beginselen van de interne markt, mits de
maatregel van toepassing is op alle marktdeelnemers die binnen de lidstaat actief zijn en
een dergelijke maatregel zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed heeft op de
verhandeling van nationale producten als op de verhandeling van de producten op
andere lidstaten (Keck-criteria). Hiermee wordt de markttoegang van producten uit
andere lidstaten namelijk niet verhinderd of meer beperkt dan die van nationale
producten. Het onderscheid tussen een productvereiste en een verkoopmodaliteit komt
voor het eerst aan bod in het arrest Familiapress.38 Een productvereiste is een maatregel
die vereist dat een bepaald fysiek aspect van het product of zijn verpakking of zijn
etikettering wordt aangepast, dit heeft betrekking op een integrerend onderdeel van het
product zelf. Bij verkoopmodaliteiten moet volgens het arrest Karner39 gedacht worden
aan regels die betrekking hebben op ‘de plaats en het tijdstip van de verkoop van
bepaalde producten, alsmede op de reclame voor deze producten en op bepaalde
methoden voor het op de markt brengen’. Om aan een dergelijke nationale regeling te
voldoen hoeft (de samenstelling, vorm, verpakking of naam van) het ingevoerde product
niet veranderd te worden.
Dat het verkoopverbod in supermarkten en horeca-inrichtingen een verkoopmodaliteit
betreft, kan uit het arrest Commissie/Helleense Republiek40 worden afgeleid dat ziet op
een Grieks besluit dat bepaalt dat volledige zuigelingenvoeding uitsluitend in apotheken
mag worden verkocht. Hierin heeft het Hof over overwogen: “Deze regeling, die de
vrijheid van bedrijfsuitoefening van de marktdeelnemers beperkt los van de kenmerken
van de betrokken producten zelf, heeft betrekking op de verkoopmodaliteiten van
bepaalde goederen: zij verbiedt de verkoop van volledige zuigelingenvoeding buiten
apotheken en regelt derhalve op algemene wijze, waar de betrokken producten mogen
worden afgezet.” Bovendien blijkt dat de “regeling bij de regulering van de afzet van de
betrokken producten enkel maar de distributiepunten daarvan beperkt, zonder de
toegang van andere producten tot de markt te verhinderen of hen specifiek te
benadelen”. Het Hof concludeert dat deze regeling een verkoopmodaliteit betreft die
voldoet aan de Keck-criteria en daardoor niet valt onder artikel 34 VWEU.
Het verkoopverbod in supermarkten en horeca-inrichtingen voldoet aan de voor
verkoopmodaliteiten geldende eisen. Het verbod is van toepassing op alle supermarkten
en horeca-inrichtingen die in Nederland gevestigd zijn, ongeacht rechtsvorm,
openingstijden of locatie. Er zijn evenwel de uitzonderingen voor justitiële inrichtingen,
verpleeghuizen, revalidatiecentra, psychiatrische ziekenhuizen,
zwakzinnigeninrichtingen, gezinsvervangende tehuizen voor gehandicapten en
verzorgingshuizen. Het verkoopverbod van tabaksproducten en aanverwante producten
voor minisupermarkten op tankstationterreinen gaat per 2030 in. Er wordt daarnaast bij
het verbod geen onderscheid gemaakt tussen de verkoop van tabaksproducten en
aanverwante producten uit Nederland en die uit andere lidstaten. Het verkoopverbod
valt derhalve niet onder de toepassing van artikel 34 VWEU.
Zou de beperking geen verkoopmodaliteit maar een handelsbelemmerende maatregel
als bedoeld in artikel 34 VWEU zijn, dan is deze gerechtvaardigd met het oog op de
bescherming van de volksgezondheid. De regering acht de maatregel niet alleen
noodzakelijk in het kader van de volksgezondheid, maar ook evenredig met het te
beschermen belang (zie hiervoor verder paragraaf 4.4).

HvJ EG 26 juni 1997, ECLI:EU:C:1997:325 (Familiapress).
HvJ EG 25 maart 2004, ECLI:EU:C:2004:181 (Karner), r.o. 38.
40
HvJ EG 29 juni 1995, ECLI:EU:C:1995:199 (Commissie/Helleense republiek).
38
39

11

Artikel 36 VWEU benoemt de bescherming van de gezondheid expliciet als mogelijke
rechtvaardigingsgrond voor maatregelen met een mogelijk handelsbelemmerend
karakter.
4.4 Het recht op eigendom
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de
Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: artikel 1 EP EVRM)
beschermt het recht op eigendom. De bescherming die deze bepaling biedt, komt
overeen met de bescherming van artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van
de Europese Unie. Hierna wordt gemakshalve enkel nog over artikel 1 EP EVRM
gesproken. Het eigendomsbegrip zoals dat wordt beschermd door artikel 1 EP EVRM
moet ruim worden uitgelegd, maar is geen absoluut recht. Mogelijke uitzonderingen
daargelaten valt alles wat op geld waardeerbaar is eronder, waaronder onder
omstandigheden ook gerechtvaardigde verwachtingen over toekomstig eigendom.
Tabaksproducten en aanverwante producten die in supermarkten en horeca-inrichtingen
worden verkocht zijn uiteraard op geld waardeerbaar.
De meest vergaande inmenging in het eigendomsrecht is de ontneming van eigendom,
ofwel onteigening. Er moet dan sprake zijn van het verlies van eigendom dan wel dat de
beschikking over het eigendom verloren gaat.
Het verbod op de verkoop van deze producten met ingang van 1 juli 2024 kan, ondanks
de bedrijfseffecten zoals beschreven in hoofdstuk 5 van deze nota van toelichting, echter
niet worden gezien als inmenging in, of ontneming van, eigendom. Uitsluitend eigendom
die bestaat in verdiencapaciteit die besloten ligt in bestaande bedrijfsmiddelen en
goodwill (zoals een klantenbestand) kan namelijk als eigendom in de zin van artikel 1 EP
EVRM worden aangemerkt. Toekomstige inkomsten die supermarkten en horecainrichtingen met de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten met deze
middelen hopen te verwerven, vallen niet onder de reikwijdte van artikel 1 EP EVRM,
omdat zich dan niet het geval voordoet dat deze inkomsten al zijn verdiend of dat
daarop een rechtens afdwingbare aanspraak bestaat.41 Nu dit verbod ruim op tijd is
aangekondigd en wordt gepubliceerd in het Staatsblad, kan geen sprake zijn van
gerechtvaardigde verwachtingen bij deze verkooppunten ten aanzien van de geldelijke
waarde die de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten na de genoemde
datum nog zou kunnen vertegenwoordigen.
Een minder vergaande inmenging in het eigendomsrecht betreft de regulering van
eigendom. Hiervan is sprake wanneer de gebruiksmogelijkheden van de eigendom
worden beperkt, zonder dat de beschikking over het eigendom verloren gaat. Dit kan
ook het geval zijn indien de maatregel leidt tot beëindiging van de onderneming maar de
rechthebbende enig economisch belang of een zinvolle gebruiksmogelijkheid behoudt bij
(activa van) de onderneming.
Dit besluit verbiedt de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten in
supermarkten en horeca-inrichtingen, maar laat een andere aanwending van
bedrijfsmiddelen voor verkoop van anderen producten onverlet. De
inwerkingtredingsdatum van het verbod per 1 juli 2024 is daarbij bedoeld om voldoende
ruimte te bieden voor een andere wijze van aanwending van bedrijfsmiddelen. Met dit
voorstel is derhalve geen sprake van onteigening, maar van regulering van eigendom.
Vgl. EHRM 21 april 2016, nr. 32913/03 (Topallay/Albanië), EHRM 25 januari 2000, nr. 37683/97
(Ian Edgar (Liverpool) Ltd./Verenigd Koninkrijk) en EHRM 13 maart 2012, nr. 23780/08,
ECLI:NL:XX:2012:BX1155 (Malik/Verenigd Koninkrijk)).
41

12

Op grond van artikel 1 EP EVRM en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM) is regulering van eigendom gerechtvaardigd als aan een
aantal voorwaarden is voldoen. Zo moet de regulering bij wettelijk voorschrift zijn
voorzien, een gerechtvaardigd algemeen belang dienen, en moet er een redelijk
evenwicht zijn tussen de mate van regulering van het eigendomsrecht en het daarmee
gediende algemeen belang (ook wel de fair balance genoemd).
Met dit wijzigingsbesluit wordt aan de eerste voorwaarde voldaan. Deze wettelijke
regeling is voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar: zij wordt na vaststelling
gepubliceerd in het Staatsblad en is daardoor voor iedereen toegankelijk, zij omschrijft
precies wat het verbod op verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten in
supermarkten en horeca-inrichtingen inhoudt, en zij is voldoende voorzienbaar in die zin
dat geen sprake is van terugwerkende kracht.
Eveneens volgt uit artikel 1 EP EVRM dat de regulering gerechtvaardigd moet zijn ter
behartiging van het algemeen belang. Het EHRM laat lidstaten van de Raad van Europa
een ruime beoordelingsmarge bij de vaststelling wat in dit kader als algemeen belang
kan gelden. Hoewel het verbieden van de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten in supermarkten impact heeft op de supermarktbranche, en mogelijk
handelsbelemmerend voor groothandelaren in tabaksproducten en aanverwante
producten aangezien de afzetmarkt op termijn naar verwachting slinkt, is de regering
van oordeel dat dit verbod absoluut noodzakelijk is om gelet op de bescherming van de
volksgezondheid het ambitieuze doel van een Rookvrije generatie in 2040 (zie daarvoor
onder meer hoofdstuk 1) te realiseren. De regulering dient daarom een legitiem doel en
is in lijn met het algemeen belang.
Bij de beoordeling of sprake is van een redelijk evenwicht tussen de mate van regulering
van het eigendomsrecht en het daarmee gediende algemeen belang moeten ten slotte
verschillende aspecten in ogenschouw worden genomen. Het verbod is een geschikte
maatregel, omdat de maatregel voor zowel de verkooppunten als de toezichthouder,
eenvoudig is uit te voeren en omdat een verkoopverbod naar verwachting zal leiden tot
een lagere rookprevalentie. Uit eerdergenoemde gesprekken (paragraaf 3.2) met
vertegenwoordigers van de supermarkten bleek bovendien draagvlak te bestaan voor
een wettelijk verbod (in plaats van bijvoorbeeld het vrijwillig staken van de verkoop op
basis van een convenant), juist vanwege het gelijke speelveld dat een wettelijk verbod
onmiddellijk creëert. Daarnaast gaat de maatregel niet verder dan nodig is. Net als
eerdere maatregelen maakt het verbod op verkoop van tabaksproducten en
aanverwante producten onderdeel uit van een samenhangend pakket aan maatregelen
dat nodig is om in 2040 een rookvrije generatie te realiseren. Uit een analyse van het
RIVM van de maatregelen die worden genoemd in het Preventieakkoord blijkt dat als al
die maatregelen worden genomen, dat genoeg kan zijn om die ambitie te realiseren.
Daaruit blijkt ook de noodzaak voor verdergaande maatregelen, zoals dit
verkoopverbod.42
Daarnaast blijkt uit de jurisprudentie van het EHRM43 dat in gevallen waarin wetgeving
wordt ingevoerd die een eind maakt aan een bestaande economische activiteit, de vraag
of een overgangsperiode is getroffen een belangrijke rol speelt bij de beoordeling van de
vraag of een fair balance is gevonden.

Quickscan mogelijke impact Nationaal Preventieakkoord RIVM, november 2018.
EHRM 13 januari 2015 nr. 65681/13, Vékony t. Hongarije en HvJEU 11 juni 2015,
ECLI:EU:C:2015:386.
42
43

13

Het voornemen van de regering om de verkoop in supermarkten te verbieden in 2024 is
sinds november 2020 bekend bij het publiek en de supermarktbranche.44 Daarbij treedt
het verbod zoals hierboven gemeld op 1 juli 2024 in werking. Supermarkten en horecainrichtingen hebben daarom reeds geruime tijd voor de invoering van het verbod
aanleiding gehad om zich hierop in te stellen, bijvoorbeeld door hun ondernemingen te
diversifiëren en zich daardoor minder afhankelijk te maken van de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten. Gelet op deze vaststellingen is er volgens
de regering sprake van een redelijk evenwicht tussen de mate van regulering van het
eigendomsrecht door het verbod op verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten in supermarkten en horeca-inrichtingen en het daarmee gediende algemeen
belang van de volksgezondheid.
5. Gevolgen voor de uitvoering en handhaving
In veel gevallen zal het verkoopverbod voor supermarkten tot bedrijfseffecten leiden.
Deze worden in paragraaf 5.1 besproken. Met deze bedrijfseffecten wordt zo veel
mogelijk rekening gehouden. Ten eerste, omdat de maatregel bijtijds is aangekondigd,
onder andere met een brief van 20 november 2020 aan de Tweede Kamer,45 waarin van
de gefaseerde invoering van de verkoopverboden van tabaksproducten en aanverwante
producten melding wordt gemaakt. Verder was de regering voornemens om het
verkoopverbod met ingang van 1 januari 2024 in werking te laten treden. Hoewel het
om een verkoopverbod gaat, is in verband met mogelijke bedrijfseffecten besloten tot
een latere inwerkingtredingsdatum. Het verkoopverbod voor supermarkten en voor
horeca-inrichtingen treedt niet in werking op 1 januari 2024, maar met ingang van 1 juli
2024.
5.1. Effecten voor ondernemers en de omgeving
Uit onderzoek van het RIVM46 blijkt dat als gevolg van alle maatregelen die genomen
worden in verband met het Preventieakkoord47 48, het aantal rokers de komende jaren
zal gaan dalen. De vraag naar tabaksproducten en aanverwante producten zal afnemen,
niet alleen door de (wettelijke) maatregelen maar ook door de autonome trend richting
minder roken. Dit zal de komende jaren in zekere mate al gevolgen hebben voor
ondernemers die betrokken zijn bij de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten. Hieronder zal worden toegelicht wat de verwachte gevolgen zijn van
onderliggend besluit.
Met het verkoopverbod zullen supermarkten die tabaksproducten en aanverwante
producten verkopen, geen inkomsten meer verkrijgen uit de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten. De totale omzet aan tabaksproducten en
aanverwante producten op dit moment bedraagt € 4,4 miljard, waarvan 55% door
supermarkten wordt omgezet (€ 2,4 miljard).49 Het niet meer mogen verkopen van
tabaksproducten en aanverwante producten heeft in supermarkten tot gevolg dat
medewerkers niet meer kunnen worden ingezet om deze tabaksproducten en
aanverwante producten aan te bieden. Grotere supermarkten zullen deze medewerkers
inzetten op andere afdelingen van de supermarkt.

Kamerstukken II 2020/21, 32011 en 32793, nr. 79.
Kamerstukken II 2020/21, 32011, nr. 79.
46
Quickscan mogelijke impact Nationaal Preventieakkoord RIVM, november 2018.
47
Kamerstukken II 2020/21, 32011, nr. 79.
48
Kamerstukken II 2022/23, 32011, nr. 97.
49
Kamerstukken II 2020/21, 32011, nr. 79.
44
45

14

Deze verkooppunten zijn voor hun bestaansrecht niet afhankelijk van de omzet van
tabaksproducten en aanverwante producten.
SEO heeft onderzocht wat de gevolgen van het tabaksverkoopverbod in supermarkten
zullen zijn. De uitkomsten van het onderzoek zijn met grote onzekerheid omgeven,
omdat veel supermarkten gedurende dit onderzoek nog niet wisten wat zij zouden doen
als het verbod in 2024 in werking zal treden. Het aandeel tabak in de omzet verschilt
sterk naar omvang van de supermarkt. Voor kleine supermarkten gaat het om
gemiddeld 14 procent. Daarbij komt dat mogelijk niet alleen de omzet uit tabak wegvalt,
maar ook omzet uit andere boodschappen. Om te voorkomen dat klanten naar een
tabaksverkooppunt in de buurt gaan, overweegt een aantal supermarkten om zelf een
tabaksverkooppunt te beginnen. SEO schat in dat tussen de 0 en 1.500 supermarkten
dit zullen doen.50 Dit neveneffect, hoewel onwenselijk, zal kunnen leiden tot meer
tabaksspeciaalzaken, maar weegt niet op tegen de afname van het aantal
verkooppunten in supermarkten.
Kleine supermarkten met een hoog aandeel omzet uit tabak, die geen tabakswinkel op
loopafstand hebben en geen levensvatbare tabakswinkel kunnen beginnen, moeten
mogelijk gedwongen stoppen. SEO veronderstelt dat het uitsluitend gaat om zelfstandige
ondernemers die al dan niet als franchisenemer onderdeel zijn van een keten. Het gaat
mogelijk om 500 supermarkten, veelal in kleine kernen.51 Naast de economische
gevolgen voor ondernemers, schat SEO in dat de mogelijke faillissementen van deze
supermarkten in kleine kernen negatieve gevolgen kunnen hebben voor de
leefbaarheid.52
De regering hecht veel waarde aan leefbaarheid, ofwel ‘brede welvaart’, en de
volksgezondheid en het beschermen van jongeren tegen tabaksproducten en
aanverwante producten zijn daar een zeer belangrijk onderdeel van. Het verbieden van
tabaksverkoop kan weliswaar een effect hebben op de economische weerbaarheid van
supermarkten in met name kleine kernen, maar de regering weegt het belang van de
volksgezondheid en het beschermen van jongeren tegen tabak zwaarder mee. Het
voornemen om de verkoop van tabak bij supermarkten in 2024 te verbieden is sinds
2020 openbaar gemaakt en ondernemingen hebben dan ook voldoende tijd gehad om
hun bedrijfsvoering aan te passen. De verwachting is dat het verbod op het verkopen
van tabaksproducten en aanverwante producten in supermarkten het aantal rokers
aanzienlijk zal doen verminderen en dat dit tot 2030 zorgt voor ongeveer 120.000
minder rokers.53 Dit betekent een enorme gezondheidswinst en rechtvaardigt deze
maatregel.
Daarnaast blijft het kabinet zich onverminderd inzetten voor het behouden en
verbeteren van de brede welvaart. Dit wordt onder andere gedaan in de vorm van Regio
Deals. Met de Regio Deals gaan het Rijk, regionale overheden, kennis- en culturele
instituten, ondernemers en maatschappelijke organisaties een partnerschap met elkaar
aan. In deze deals staat het verbeteren van de kwaliteit van leven, wonen en werken
van inwoners en ondernemers centraal. Het gaat om het versterken van regionale
economische kansen, sociale samenhang en kansengelijkheid, waarbij ook oog is voor
de fysieke leefomgeving.54

SEO Economisch onderzoek, Beperken tabaksverkoop tot tabaksspeciaalzaken, december 2021,
pagina ii.
51
Idem.
52
Idem.
53
SEO Economisch onderzoek, Beperken van het aantal verkooppunten tabak, juli 2020, pagina 49.
54
Kamerstukken II 2021/22, 29697, nr. 109.
50

15

5.2 Toezicht en handhaving
NVWA
Het toezicht en de handhaving op deze regelgeving zullen door de NVWA worden
uitgevoerd. Het wijzigingsbesluit is daarom aan de NVWA voorgelegd voor een toets op
de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets) van de
concept-amvb.
De NVWA concludeert dat de voorgestelde wijziging handhaafbaar en uitvoerbaar is met
inachtneming van de gedane aanbevelingen.
Het verkoopverbod van tabaksproducten en aanverwante producten in supermarkten en
horecabedrijven heeft voor de NVWA geen gevolgen voor de benodigde
handhavingscapaciteit. Een aantal verbodsbepalingen komt te vervallen, waardoor het
toezicht op die bepalingen vervalt. De vrijkomende capaciteit zal worden benut voor het
toezicht op de naleving van de nieuwe verbodsbepaling. De wijziging is derhalve
uitvoerbaar.
De NVWA gaf in de HUF-toets aan dat in acht diende te worden genomen dat de door de
burgemeester aangewezen ambtenaren van de gemeente toezicht houden op het verbod
op kleinhandel, waaronder tabak, in horeca-inrichtingen die onder de Alcoholwet vallen.
Voor de NVWA is niet altijd duidelijk of een horeca-inrichting onder de Alcoholwet valt en
zij is afhankelijk van informatie van de betreffende gemeente hierover. Overtredingen
van de Tabaks- en rookwarenwet zoals het uitstalverbod of de leeftijdsgrens kunnen
door de NVWA alleen worden beboet als op deze horeca-inrichtingen niet het
kleinhandelsverbod uit de Alcoholwet van toepassing is. Een adequate handhaving door
gemeenten op het verkoopverbod van tabak in horeca-inrichtingen waar alcohol wordt
geschonken is noodzakelijk voor efficiënt toezicht door de NVWA.
Naar aanleiding van de HUF-toets van de NVWA is het wijzigingsbesluit aangepast, door
niet alleen horeca-inrichtingen die onder de Alcoholwet vallen, maar ook horecainrichtingen die daar niet onder vallen onder het verkoopverbod van tabaksproducten en
aanverwante producten in dit besluit te brengen. Dit komt de handhaving van de NVWA
ten goede. Zie ook de toelichting in paragraaf 3.5.
Gemeenten
Zoals toegelicht in paragraaf 3.5 van deze nota van toelichting, bestaat het voornemen
een wetsvoorstel in procedure te brengen waarbij de verkoop van tabaksproducten en
aanverwante producten in de Alcoholwet wordt uitgezonderd van het daarin opgenomen
kleinhandelsverbod.55 Ten gevolge hiervan is de burgemeester niet langer bevoegd om
handhavend op te treden tegen de verkoop van deze producten in horeca-inrichtingen
die onder de Alcoholwet vallen. Dit betekent dat gemeentelijke handhavingscapaciteit op
een andere wijze kan worden ingezet. Dit is afgestemd met de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten.
5.3 Bestuurlijke boetes
In artikel 11b, eerste lid, van de wet is opgenomen ter zake van welke overtredingen
van het bepaalde bij of krachtens de wet de Minister van VWS een bestuurlijke boete op
kan leggen. Hierin is onder meer overtreding van het bepaalde bij of krachtens de
artikelen 7 en 9a van de wet opgenomen.
PM verwijzing naar Verzamelwet 2023 opnemen als die in werking is getreden en deze zin anders
verworden. Of kamerstuknummer zodra aanhangig.
55

16

Artikel 7, derde lid, van de wet bevat de grondslag om categorieën van bedrijven en
organisaties aan te wijzen waarin het verboden is bedrijfsmatig of anders dan om niet
tabaksproducten of aanverwante producten aan particulieren te verstrekken of met dat
doel aanwezig te hebben. Op grond hiervan zijn in dit besluit supermarkten en horecainrichtingen aangewezen als categorie waar de verkoop van tabak aan particulieren
verboden is.
Artikel 9a, eerste lid, van de wet bevat de grondslag om binnenlandse verkoop op
afstand of grensoverschrijdende verkoop op afstand van tabaksproducten en
aanverwante producten aan consumenten te verbieden. Op grond hiervan is in het
besluit56 een verbod opgenomen dat zowel ziet op de binnenlandse verkoop op afstand
van tabaksproducten en aanverwante producten als op de grensoverschrijdende verkoop
op afstand van tabaksproducten, e-sigaretten en navulverpakkingen.
In artikel 11b, tweede lid, van de wet staat dat de hoogte van de bestuurlijke boete
wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage bij de wet en wat de te betalen
geldsom ten hoogste mag bedragen. Daartoe zijn de overtredingen ingedeeld in
boetecategorie A, B, C en D. Gelet op de bijlage bij de wet valt overtreding van het
bepaalde bij of krachtens artikel 7, derde lid, van de wet onder categorie A als bedoeld
in die bijlage. Overtredingen in deze categorie kunnen worden bestraft met een
bestuurlijke boete van € 450. Dit bedrag wordt verhoogd tot maximaal € 4.500 in het
geval van meervoudige recidive. In het geval van overtreding van het verbod op
verkoop van tabak op afstand, gebaseerd op artikel 9a van de wet, volgt uit de
genoemde bijlage bij de wet dat een overtreding is ingedeeld in categorie C. Afhankelijk
van het aantal werknemers wordt in het geval van overtreding in deze categorie een
boete van € 1.360 of € 2.720 opgelegd, die kan worden verhoogd tot maximaal € 4.500
of € 9.000 in geval van recidive.
Blijkens de memorie van toelichting bij de wijziging van de Tabakswet, waarbij de
bevoegdheid tot het opleggen bestuurlijke boetes werd geïntroduceerd,57 verschilt de
hoogte van de boete al naar gelang aard en ernst van de overtreding. In de nota van
toelichting bij de invoering van het verbod op verkoop op afstand58 is onderbouwd dat
de regering het bedrag van de op te leggen bestuurlijke boete zoals opgenomen in
boetecategorie C passend acht voor overtreding van het verbod op de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten op afstand. De achtergrond hiervan is dat
dit verbod is ingesteld teneinde de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten te beperken tot verkoopkanalen waar doorgaans geen kinderen, jongeren en
ex-rokers komen met het oog op het voorkomen dat jongeren gaan roken en om
kinderen en ex-rokers te beschermen. Eenzelfde overweging ligt ten grondslag aan het
verbod op verkoop in supermarkten en in horeca-inrichtingen.
De regering acht het gelet op het voorgaande niet wenselijk dat het boetebedrag bij
overtreding van het verbod om tabaksproducten en aanverwante producten te verkopen
in supermarkten en in horeca-inrichtingen in boetecategorie A valt en de overtreding bij
verkoop op afstand in boetecategorie C. De hogere boete van categorie C staat meer in
relatie tot de ernst van de begane overtreding door supermarkten en horeca-inrichtingen
en ook hierbij past een onderscheid gebaseerd op het aantal werknemers voor de hoogte
van de boete. Artikel 11c, tweede lid, van de wet voorziet in de bevoegdheid tot
wijzigingen hiervan bij amvb. De regering stelt de boetebedragen van beide
overtredingen daarom gelijk aan elkaar door de overtreding van artikel 7, derde lid, van
de wet ook onder boetecategorie C van de bijlage van de wet te brengen.
Stb. 2023, nr. 141.
Kamerstukken II 1998/99, 26472, nr. 3, pagina 23.
58
Stb. 2023, nr. 141.
56
57

17

Het hogere boetebedrag zal dan ook gelden bij overtreding van het verbod om
tabaksproducten en aanverwante producten te verkopen door supermarkten en horecainrichtingen. Dit betekent dat voor horeca-inrichtingen die onder de Alcoholwet vallen
thans een hogere boete kan worden opgelegd voor overtreding van het verbod op
verkoop van tabak dan de boete die hiervoor op basis van overtreding van het
kleinhandelsverbod in de Alcoholwet kan worden opgelegd.59 Gelet op het voorgaande
acht de regering dit aanvaardbaar.
6. Gevolgen voor regeldruk
Dit besluit heeft geen regeldrukgevolgen voor burgers. Producenten, importeurs en
verkooppunten die in overwegende mate zijn gericht op de verkoop van eet- en
drinkwaren en horeca-inrichtingen moeten kennisnemen van het besluit en van de nota
van toelichting. Deze kennisnemingskosten zijn in de onderstaande tabel opgenomen.
Uit de beschikbare gegevens is afgeleid dat er 69 producenten en importeurs van
tabaksproducten en aanverwante producten zijn. In de tabel wordt voor het
verkoopverbod uitgegaan van het aantal supermarkten dat hiermee te maken krijgt. Het
aantal avondwinkels wordt geschat op 2.100 zodat het totale aantal supermarkten op dit
moment wordt geschat op 6.441. Het precieze aantal horeca-inrichtingen dat op dit
moment tabak verkoopt, is onbekend. Om die reden zijn deze horeca-inrichtingen niet in
de tabel opgenomen.
Handeling
éénmalig
Kennisnemen
nieuwe
regelgeving

Wie

Kennisnemen
nieuwe
regelgeving

supermarkten

producenten
en importeurs

Tijd in
uren
1

Kosten
per uur
€ 45

Q

Totaal

69

€ 3105

1

€ 45

6441

€ 289.845

De tijd die producenten, importeurs en supermarkten nodig hebben om kennis te nemen
van deze amvb wordt geschat op 1 uur. De standaard is daarbij bepaald op € 45 per
uur. Het afgeronde bedrag van € 45 is niet meer dan een pragmatische benadering van
wat de benodigde tijd zou kunnen kosten.
Het verkoopverbod in supermarkten schept geen nieuwe verplichtingen voor deze
verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten. Evenmin scherpt het
verplichtingen aan. Daarom levert het besluit voor supermarkten geen additionele
regeldruk op naast de financiële gevolgen van het stoppen met de activiteit. Een
financieel gevolg kan bijvoorbeeld het aanpassen van de website zijn.
Financiële lasten zijn het gevolg van een verplichting opgelegd door de overheid of het
bevoegd gezag. De financiële gevolgen voor supermarkten zijn echter niet direct
gerelateerd aan een informatiebehoefte van de overheid of aan inhoudelijke
verplichtingen opgelegd door de overheid. Deze financiële lasten vallen daarom niet
onder de definitie van regeldrukkosten.
In de Alcoholwet betreft dit namelijk € 1020 (en vanaf vijftig werknemers € 2040), welk bedrag
met 50% of 100% kan worden verhoogd in geval van recidive (zie artikel 7.3 en de bijlage van het
Alcoholbesluit juncto artikel 14, tweede lid en artikel 15 van de Alcoholwet).
59

18

Het besluit is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing Regeldruk (hierna: ATR). Het
ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het – behoudens
de eenmalige kennisnemingskosten – geen gevolgen voor de regeldruk heeft.
7. Internetconsultatie
Via www.internetconsultatie.nl/tabaks- en rookwarenbesluit is van 25 november 2022
tot en met 23 december 2022 aan ieder de mogelijkheid geboden te reageren op het
concept van onderliggende wijziging van het Tabaks- en rookwarenbesluit en de
bijbehorende nota van toelichting.
Er zijn in totaal 86 reacties ontvangen van organisaties en particulieren, waarvan 71
reacties openbaar zijn. De organisaties die hebben gereageerd, zijn onder te verdelen in
organisaties die zich inzetten voor tabaksontmoediging en gezondheid, een
branchevereniging van supermarkten, een brancheorganisatie voor zelfstandige
levensmiddelendetaillisten, verkooppunten die belang hebben bij de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten en organisaties uit de tabaksindustrie. Bij
de consultatie is aangegeven dat bij de weging van de inhoudelijke argumenten die
worden aangedragen, rekening wordt gehouden met artikel 5, derde lid, van het WHOKaderverdrag inzake tabaksontmoediging. Uit dit artikel volgt dat verdragspartijen
maatregelen moeten nemen om het tabaksontmoedigingsbeleid te beschermen tegen
commerciële belangen van de tabaksindustrie. Reacties, vragen en opmerkingen van
(vertegenwoordigers van) de tabaksindustrie die betrekking hebben op beleidskeuzes
zullen daarom niet worden behandeld. Het verslag van de internetconsulatie zoals in
deze paragraaf beschreven, zal tevens worden gepubliceerd op
www.internetconsultatie.nl.
De regering is de partijen erkentelijk voor de reacties. Hieronder wordt kort ingegaan op
de uitgebrachte reacties en wordt aangegeven wanneer de reactie heeft geleid tot
aanpassing van de concept algemene maatregel van bestuur (hierna: concept-amvb)
en/of de nota van toelichting.
1. Tabaksontmoedigende organisaties en particulieren
Organisaties die zich inzetten voor tabaksontmoediging en gezondheid reageren positief
op de concept-amvb. Wel pleiten ze voor een vergunningstelsel om grip op het aantal
verkooppunten te krijgen, zoals de locaties van de verkooppunten. Daarnaast merken
ze, net als de branchevereniging van supermarkten, op dat de vermindering van het
aantal verkooppunten in hun ogen veel sneller kan en moet worden afgebouwd. De
branchevereniging meent dat het voorgestelde tijdpad slechts zal leiden tot verplaatsing
van de verkoop. In reactie op het verzoek om een vergunningstelsel wordt opgemerkt
dat omwille van onder andere enorme administratieve lasten de regering voornemens is
geen vergunningenstelsel maar een registratiesysteem op te zetten. Ook met een
registratiesysteem wordt zicht gehouden op het aantal verkooppunten en zal het verloop
van de vermindering van de verkooppunten worden gemonitord. Ten aanzien van het
tijdpad wordt opgemerkt dat alle verkooppunten met dit tijdpad voldoende tijd wordt
gegund hun inventaris en/of voortbestaan aan te passen.
Verder staat de branchevereniging van supermarkten positief tegenover het feit dat
tabak op den duur nog enkel in tabaksspeciaalzaken mag worden verkocht. Wel sluit ze
zich aan bij de brancheorganisatie voor zelfstandige levensmiddelendetaillisten als het
gaat om een oplossing voor supermarkten in kleine kernen. In paragraaf 7.2, waar het
gaat over economische effecten en leefbaarheid, wordt hierop ingegaan.

19

Ook een aantal particulieren en een aantal verkooppunten van tabaksproducten en
aanverwante producten zijn van mening dat het wenselijk is om dit verbod in te voeren
omdat tabaksproducten en aanverwante producten geen onderdeel uit zouden moeten
maken van het assortiment van een supermarkt, waar ook jongeren komen. Jongeren
moeten beschermd worden tegen het zien van deze producten.
Een respondent geeft aan voorstander te zijn van de maatregel, maar enkel als ook
andere Europese lidstaten een dergelijk verbod invoeren. Hoewel het kabinet graag ziet
dat de maatregelen om het tabaksgebruik te ontmoedigen breed worden uitgevoerd
binnen de EU, is het beperken van de verkooppunten een nationale aangelegenheid
waarin elke lidstaat eigen afwegingen maakt.
2. Economische effecten en leefbaarheid
De meeste negatieve reacties zijn afkomstig van verkooppunten van tabaksproducten en
aanverwante producten, een branchevereniging van supermarkten en een
brancheorganisatie voor zelfstandige levensmiddelendetaillisten. Het gaat voornamelijk
om zorgen over en van kleinere supermarkten die vanwege een verbod op de verkoop
van tabak vrezen voor hun voortbestaan. De respondenten geven hiervoor de volgende
redenen:
Verlies aan klanten en van reguliere omzet omdat klanten elders boodschappen
gaan doen.
Achteruitgang leefbaarheid.
Ongelijkheid in de concurrentiepositie, omdat supermarkten in grotere steden
vaak een tabaksspeciaalzaak in de omgeving hebben, terwijl dit vaak niet het
geval is voor buurtsupers in kleine kernen.
Gepleit wordt om dispensatie voor kleinere winkels. Een voorbeeld dat wordt gegeven is
dat een supermarkt toch tabak mag blijven verkopen, als er binnen tweeënhalve
kilometer van de supermarkt geen tabakszaak is. In reactie hierop wordt opgemerkt dat
het verbieden van tabaksverkoop weliswaar een effect kan hebben op de economische
weerbaarheid van supermarkten in met name kleine kernen. De regering weegt echter
het belang van de volksgezondheid en het beschermen van jongeren tegen tabak
zwaarder mee. Het voornemen om de verkoop van tabak bij supermarkten in 2024 te
verbieden is sinds 2020 aangekondigd en ondernemingen hebben dan ook ruimschoots
de tijd gehad om hun bedrijfsvoering aan te passen. Een brancheorganisatie van
supermarkten stelt de inwerkingtreding ter discussie, maar de regering acht vier jaar
aan voorbereidingstijd voldoende. De brancheorganisatie maakt daarnaast bezwaar
tegen het gekozen tijdpad van het kabinet. Het betreft hier opmerkingen van
beleidsmatige aard waar niet nader op wordt ingegaan. De nota van toelichting geeft
daarnaast uitleg over de beleidskeuzes die de regering heeft gemaakt en waarom.
Ten aanzien van de leefbaarheid wordt opgemerkt dat het kabinet zich onverminderd
blijft inzetten voor het behouden en verbeteren van de brede welvaart. Dit wordt onder
andere gedaan in de vorm van Regio Deals. Met de Regio Deals gaan het Rijk, regionale
overheden, kennis- en culturele instituten, ondernemers en maatschappelijke
organisaties een partnerschap met elkaar aan. In deze deals staat het verbeteren van de
kwaliteit van leven, wonen en werken van inwoners en ondernemers centraal. Het gaat
om het versterken van regionale economische kansen, sociale samenhang en
kansengelijkheid, waarbij ook oog is voor de fysieke leefomgeving.60

60

Kamerstukken II 2021/22, 29697, nr. 109.

20

Enkele respondenten geven aan dat door het verbod op de verkoop van tabaksproducten
in supermarkten deze producten mogelijk niet meer beschikbaar zijn voor mensen die
niet de middelen hebben om voor het product verder te reizen, of door een beperking
hier niet toe in staat zijn. Hoewel de regering zich voor kan stellen dat deze maatregel
ingrijpend kan zijn voor deze mensen, is tegelijkertijd het doel van het verminderen van
het aantal verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten, het
terugdringen van de beschikbaarheid van deze producten.
Ook een belangenvereniging van sigarenfabrikanten reageert negatief en vraagt of de
maatregel wel effectief en proportioneel is ten opzichte van het doel. De maatregel is
hierop getoetst, zie paragraaf 5.1 van de nota van toelichting. Ook merkt deze
belangenvereniging net als de branchevereniging van de tabaksindustrie op dat de
gevolgen op het gebied van personeel, veiligheid, volumes en logistiek in kaart moeten
worden gebracht. De regering merkt op dat deze gevolgen in kaart zijn gebracht en
beoordeeld door SEO. Op basis van de ambities uit het Preventieakkoord en de inzichten
uit het onderzoek van SEO kiest de regering ervoor, met het oog op het voorkómen dat
jongeren gaan roken en om kinderen en ex-rokers te beschermen, de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten te beperken tot verkoopkanalen waar
doorgaans geen jongeren komen. Om de stappen hiertoe zorgvuldig vorm te kunnen
geven is hier in 2021 verder onderzoek naar gedaan, met aandacht voor onder andere
de economische impact en regionale spreiding van de verkooppunten.61
Een klein aantal organisaties stelt kritische vragen over de onderzoeken van SEO die in
opdracht van het Ministerie van VWS zijn uitgevoerd. Hierover wordt het volgende
opgemerkt. Het is mogelijk dat organisaties de rapporten van SEO op een eigen manier
beoordelen en interpreteren. Echter is er geen reden om te twijfelen aan de juiste
uitvoering en wetenschappelijke onderbouwing van deze rapporten. Om deze reden
wordt niet ingaan op de opmerkingen die de organisaties bij deze rapporten plaatsen.
Verder stelt een branchevereniging van de tabaksindustrie voor een grondige en
objectieve evaluatie van de effecten te laten doen. In reactie hierop wordt opgemerkt
dat bij het opstellen van dit besluit is opgenomen dat het kabinet eventuele nieuwe
ontwikkelingen zal monitoren, zie paragraaf 3.2. Een objectieve evaluatie van de
effecten wordt hierin meegenomen.
3. Illegale handel en handhaving
Bij het invoeren van wettelijke maatregelen bestaat volgens de branchevereniging van
de tabaksindustrie, verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten en
een gemeente, het risico dat de grensoverschrijdende verkoop en de illegale handel
toenemen. Deze respondenten stellen dat het verbod uiteindelijk tot illegaliteit bij kleine
buurtsupers zal leiden, omdat deze illegaal tabaksproducten en aanverwante producten
zullen blijven verkopen om een faillissement te voorkomen. De branchevereniging van
de tabaksindustrie vult aan dat het toezicht en de handhaving van verkoop door illegale
(online) platforms geïntensiveerd moet worden als het verkoopverbod van
tabaksproducten en aanverwante producten in supermarkten inwerking treedt. In reactie
hierop wordt opgemerkt dat sinds 2020 Europese regels tegen illegale tabakshandel zijn
ingevoerd.62 Tabaksverpakkingen hebben sindsdien een unieke code die de herkomst en
locatie van een tabaksproduct aanduidt en een veiligheidskenmerk.

SEO Economisch onderzoek, Beperken tabaksverkoop tot tabaksspeciaalzaken, december 2021.
Wet van 8 april 2020 tot goedkeuring en uitvoering van het op 12 november 2012 te Seoul tot
stand gekomen Protocol tot uitbanning van illegale handel in tabaksproducten (Trb. 2014,155) (Stb.
2020, 150).
61
62

21

Dat is een zegel dat aangeeft dat het geen vervalst product is. Daarnaast is het vanaf 1
juli 2023 de verkoop op afstand van tabaksproducten en aanverwante producten
verboden63.
Enkele respondenten uiten hun zorgen omtrent de capaciteit van de handhaving op het
onderhavige verbod. Zo stelt een respondent dat de gemeenten belast worden met te
veel handhavingstaken, waardoor de handhaving op het verkoopverbod van
tabaksproducten en aanverwante producten geen prioriteit zou hebben. In reactie op
deze zorgen wordt opgemerkt dat de handhavingstaak wordt uitgevoerd door de NVWA
en niet door de gemeenten. Voorheen waren alleen de gemeenten verantwoordelijk voor
de handhaving op de naleving van het kleinhandelsverbod in de horeca met een
Alcoholwetvergunning. Met dit wijzigingsbesluit wordt echter de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten in horecalokaliteiten met een
Alcoholwetvergunning verboden op grond van de Tabaks- en rookwarenwet, waardoor
de NVWA ook bevoegd wordt om het verbod in deze horecalokaliteiten te handhaven, zie
paragraaf 3.5 van de nota van toelichting. Bovendien is het wijzigingsbesluit voorgelegd
aan de NVWA voor een toets op de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en
fraudebestendigheid. De NVWA concludeert dat de wijzigingen handhaafbaar en
uitvoerbaar zijn, zie paragraaf 5.2 van de nota van toelichting.
4. Alternatieven
Een aantal respondenten draagt alternatieve maatregelen aan ter vervanging van deze
regelgeving. Te denken valt aan: het verhogen van de leeftijdsgrens naar 21 of 25 jaar
of het invoeren van een generatiegebonden verkoopverbod, uitgebreidere
accijnsverhoging en een restrictie op het aantal verkooppunten per inwoner. Ook wordt
een snellere afbouw van tabaksverkooppunten dan dat het kabinet voor ogen heeft
genoemd, bijvoorbeeld door de verkoop bij tankstations of in gemakszaken ook
gelijktijdig mee te nemen. Hoewel de regering mogelijk positief tegenover deze
maatregelen staat, ziet zij deze enkel als aanvullende maatregelen en niet als alternatief
voor het invoeren van het verbod op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten in supermarkten en horeca-inrichtingen.
5. Redactioneel
Vanuit de brancheorganisatie voor tankstationshouders is naar voren gebracht dat de
nota van toelichting niet duidelijk is over de verkoop van tabaksproducten en
aanverwante producten bij tankstations waar brandstof bij de pomp wordt afgerekend.
Het besluit is hierop verduidelijkt, zodat ook op een terrein van een tankstation waar
aan de pomp wordt afgerekend tabaksproducten of aanverwante producten verkocht
mogen blijven worden. Daarnaast heeft een respondent suggesties van redactionele
aard gedaan aangaande de wijziging van artikel 5.2, derde lid, van het besluit. Het
betreffende artikel is hierop aangepast.
8. Inwerkingtreding
Rekening houdend met de bedrijfseffecten voor de betrokken verkooppunten is besloten
om niet op 1 januari 2024 het verbod te laten ingaan, maar een half jaar later, zodat
bestaande voorraden nog verkocht kunnen worden. De inwerkingtreding is voor het
verbod op verkoop in supermarkten en horeca-inrichtingen daarom voorzien met ingang
van 1 juli 2024.
63

Stb. 2023,141

22

II Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A
In artikel 1.1 van het besluit wordt een definitiebepaling van supermarkt opgenomen.
Onder het begrip supermarkt wordt verstaan een “verkooppunt dat in overwegende
mate is gericht op de verkoop van eet- en drinkwaren”. Niet iedere supermarkt heeft
immers hetzelfde aanbod, is even groot of behoort tot een keten. Een overkoepelend
kenmerk dat supermarkten onderscheidt van andere winkels, zoals warenhuizen met
verschillende afdelingen, is dat supermarkten in overwegende mate gericht zijn op de
verkoop van eet- en drinkwaren. Sommige supermarkten hebben daarnaast bijvoorbeeld
ook zaken in het assortiment die kenmerkend zijn voor een kantoorboekhandel of een
bloemist, maar deze producten maken in deze supermarkten niet het grootste gedeelte
van het assortiment uit. Aan de omschrijving is toegevoegd dat het moet gaan om
verkooppunten die eet- en drinkwaren aan particulieren verkopen. Dit is opgenomen om
te verduidelijken dat groothandelaren en business-to-businessverkoop, niet onder de
reikwijdte van het verbod vallen. Een groothandel, waarbij een KvK-nummer nodig is om
producten te kunnen aanschaffen, valt dus buiten het bereik van dit artikel.
Verkooppunten die aan deze omschrijving voldoen, maar gevestigd zijn op het terrein
van een tankstation zijn van de begripsomschrijving uitgezonderd. Dit is nader toegelicht
in paragraaf 3.4 van het algemeen deel van deze nota van toelichting.
Onderdeel B
Met onderdeel B van artikel I wordt artikel 5.2 van het besluit aangepast door hier twee
leden aan toe te voegen. Deze wijziging is gebaseerd op artikel 7, derde lid, van de wet
dat voorziet in de mogelijkheid om bij amvb categorieën van bedrijven en organisaties
aan te wijzen waar het verboden is om tabaksproducten of aanverwante producten aan
particulieren te verstrekken of met dat doel aanwezig te hebben.
Artikel 5.2, tweede lid
Dit artikel wijst twee van deze categorieën van bedrijven en organisaties aan, namelijk:
1.

Supermarkten
Op grond van artikel 5.2, tweede lid, onder a, van het besluit, is het verboden
om tabaksproducten en aanverwante producten te verkopen in supermarkten.

2.

Horeca-inrichtingen
Op grond van artikel 5.2, tweede lid, onderdeel b, van het besluit, is het voorts
verboden om tabaksproducten en aanverwante producten te verkopen in een
horeca-inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de wet.

Zoals reeds is benoemd in paragraaf 3.6 van het algemeen deel van deze toelichting,
betreft dit alle horecagelegenheden (ook als daar op grond van de Alcoholwet een
verbod op kleinhandel geldt). Het expliciet op deze manier regelen, komt de
duidelijkheid ten goede.

23

Artikel 5.2, derde lid
Justitiële inrichtingen zijn in artikel 5.1 van het besluit uitgezonderd van het verbod in
artikel 7.1, eerste lid, van de wet om bedrijfsmatig of anders dan om niet
tabaksproducten of aanverwante producten aan particulieren te verstrekken of met dat
doel aanwezig te hebben in een instelling die door de Staat (of ander openbaar lichaam)
wordt beheerd. De achtergrond hiervan ligt besloten in artikel 2, vierde lid, van de
Penitentiaire beginselenwet. In dat artikel wordt bepaald dat personen ten aanzien van
wie de tenuitvoerlegging plaatsvindt van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke voor het
doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde of de
veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn. Gedetineerden moeten dus de mogelijkheid
hebben om tabaksproducten of aanverwante producten te kunnen aanschaffen
gedurende de tijd dat hun rechtens hun vrijheid is ontnomen. Om onduidelijkheid te
voorkomen, is artikel 5.2, derde lid, expliciet opgenomen dat dit verbod ook niet geldt
voor supermarkten in deze justitiële inrichtingen. De verstrekking in justitiële
inrichtingen blijft door onderhavig besluit dus ongewijzigd.
Verpleeghuizen, revalidatiecentra, psychiatrische ziekenhuizen,
zwakzinnigeninrichtingen, gezinsvervangende tehuizen voor gehandicapten en
verzorgingshuizen waren in artikel 5.2, eerste lid (nieuw), van het besluit, uitgezonderd
van de op grond van artikel 7, tweede lid, van de wet aangewezen inrichtingen waarvoor
een verbod geldt om bedrijfsmatig of anders dan om niet tabaksproducten of
aanverwante producten aan particulieren te verstrekken of met dat doel aanwezig te
hebben. Als supermarkten in deze inrichtingen niet zouden worden uitgezonderd in de in
dit wijzigingsbesluit aangewezen categorie van bedrijven en organisaties als bedoeld in
artikel 7, derde lid, van de wet, dan zou de verkoop van tabaksproducten en
aanverwante producten ook in supermarkten aldaar verboden worden. Om die reden is
in artikel 5.2, derde lid, expliciet opgenomen dat supermarkten in die inrichtingen niet
zijn aangewezen als verkooppunt waar het verbod geldt om bedrijfsmatig of anders dan
om niet tabaksproducten of aanverwante producten aan particulieren te verstrekken of
met dat doel aanwezig te hebben.
Coffeeshops worden uitgezonderd van het verkoopverbod. Dit is nader toegelicht in
paragraaf 3.5 van het algemeen deel van deze toelichting. Ook shisha lounges worden
uitgezonderd van het verkoopverbod. Shisha lounges die een vergunning op grond van
de Alcoholwet hebben worden echter niet uitgezonderd van het verkoopverbod omdat de
verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten daar nu reeds verboden is op
grond van artikel 14, tweede lid, en artikel 15 van de Alcoholwet (kleinhandelsverbod).
Aangezien tabaksproducten en aanverwante producten, in verband met de handhaving
van dat verbod, uitgezonderd zullen worden in de Alcoholwet, is de uitzondering enkel
van toepassing op shisha lounges die geen alcoholwetvergunning hebben, zodat het
verbod op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten van toepassing
blijft op alle horeca-inrichtingen met een alcoholwetvergunning.
Artikel II
Met artikel II, onderdelen A en B, wordt de bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet
gewijzigd. Deze wijziging houdt in dat de boetecategorie bij een overtreding van het
verbod op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten in supermarkten
en horeca-inrichtingen gelijk wordt gesteld aan de boetecategorie bij een overtreding
van het verkopen van tabaksproducten en aanverwante producten op afstand. Beide
overtredingen vallen daarmee onder boetecategorie C. De reden hiervan is in het
algemeen deel van deze toelichting al beschreven (zie paragraaf 5.3).
24

Artikel III
Dit artikel bevat de inwerkingtredingsbepaling. Het verbod op de verkoop van
tabaksproducten en aanverwante producten in supermarkten en in horeca-inrichtingen,
treedt, inclusief het daarop van toepassing zijnde boetebedrag, in werking met ingang
van 1 juli 2024. Zie tevens hoofdstuk 5 van het algemeen deel van deze toelichting.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport,

M. van Ooijen

25