Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 550 IX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) en de
begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor
het jaar 2017

Nr. 7

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 september 2016
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2017 van het Ministerie van Financiën en de Nationale Schuld
(hoofdstuk IX) en de Miljoenennota 2017. De begroting van het Ministerie
van Financiën omvat € 6.568 miljoen aan uitgaven, € 17.958 aan
verplichtingen en € 124.611 miljoen aan ontvangsten. Bij de Nationale
Schuld gaat het om € 46.768 miljoen aan uitgaven, € 46.768 aan
verplichtingen en € 46.406 miljoen aan ontvangsten.
Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit ons onderzoek,
die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te
weten:
• aanpak modernisering Belastingdienst en IT-legacy;
• ontwikkelingen op het terrein van de publieke verantwoording;
• ontwikkelingen in het toezicht op grote banken;
• afdrachten aan de Europese Unie;
• informatie over de 30%-regeling.
Verder staan we kort stil bij de actualisatie van ons webdossier
kredietcrisis.rekenkamer.nl
We sluiten de brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoek
van de Algemene Rekenkamer op het beleidsterrein van de Minister van
Financiën.
1. Terugblik onderzoek Algemene Rekenkamer beleidsterrein
Financiën
De afgelopen kabinetsperiode heeft de Algemene Rekenkamer diverse
aspecten van het fiscale beleid en de bedrijfsvoering van de Belastingdienst onderzocht. Wij hebben in ons Verantwoordingsonderzoek onder
meer vastgesteld dat de Belastingdienst grote stappen heeft gezet om het

kst-34550-IX-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 IX, nr. 7

1

toeslagenproces te verbeteren (een ontwikkeling die al gaande is sinds het
toeslagensysteem in 2005 is ingevoerd). Daarnaast hebben we gezien dat
de dienst te kampen heeft met ingewikkelde problemen in de bedrijfsvoering en met verouderde en complexe IT-systemen (IT-legacy). Ook de
uitvoerbaarheid van beleid speelt de Belastingdienst soms parten. De
uitvoerbaarheid van wetgeving was een van de thema’s in onze brief van
15 maart 2015 over de herziening van het belastingstelsel.
Uit diverse onderzoeken van de Algemene Rekenkamer bleek ook dat de
Minister van Financiën meer kan doen om de Tweede Kamer adequaat te
informeren. Dit geldt onder meer voor:
• de raming van belastingontvangsten (Raming belastingontvangsten,
24 september 2015);
• de relatie tussen investeringen in de Belastingdienst en de opbrengsten daarvan (Intensivering toezicht en invordering, 11 februari 2016);
• het fiscale vestigingsklimaat, daarmee gemoeide kosten en effecten
van maatregelen tegen misbruik en oneigenlijk gebruik (Belastingontwijking, 6 november 2014);
• de begrotingsreserves (Begrotingsreserves, 24 maart 2016);
• de voortgang en effecten van diverse bezuinigingen
(www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiers/B/Bezuinigingen).
2. Aanpak modernisering Belastingdienst en IT-legacy
(Beleidsartikel 1 Belastingen, uitgaven € 2.924 miljoen; verplichtingen
€ 2.924 miljoen; ontvangsten € 128.560 miljoen)
In ons Verantwoordingsonderzoek over 2015 constateren wij dat de
Belastingdienst nog steeds te maken heeft met verouderde en te
complexe IT-systemen (IT-legacy).
Dit leidt ertoe dat de Belastingdienst in beperkte mate in staat is om
nieuwe belastingmaatregelen door te voeren zonder daarbij risico’s te
lopen voor de continuïteit van de IT-processen en dus voor de dienstverlening en de belastinginning. Het parlement moet er daarom de komende
jaren rekening mee houden dat ingrijpende wijzigingen in de belastingwetgeving of een stelselherziening niet mogelijk zijn, risico’s met zich
meebrengen of een langere invoeringstermijn vergen.
Wij hebben de Staatssecretaris van Financiën in ons rapport bij het
jaarverslag 2015 van het Ministerie van Financiën en de Nationale Schuld
aanbevolen om bij de verdere uitwerking van de integrale aanpak van de
modernisering van de Belastingdienst en de IT-legacy aan het parlement
verder duidelijk te maken:
• welke stappen, mijlpalen en kosten worden voorzien voor deze aanpak;
• wat de gevolgen zijn voor de continuïteit van het functioneren van de
verouderde IT-systemen indien de beoogde modernisering langer
duurt dan verwacht;
• welke risico’s nieuwe aanpassingen in fiscale regels met zich meebrengen voor de continuïteit van de dienstverlening en belastinginning
door de Belastingdienst;
• welke aanpassingen in belastingwetgeving, gegeven deze risico’s voor
de continuïteit, nog wel mogelijk zijn;
• wanneer uiteindelijk weer sprake zal kunnen zijn van een Belastingdienst die alle gewenste fiscale aanpassingen of zelfs een volledige
herziening van het belastingstelsel kan absorberen in de systemen en
organisatie.
In zijn ontwerpbegroting over 2017 gaat de Minister van Financiën niet
specifiek in op deze aanbevelingen. In de Miljoenennota besteedt de
Minister van Financiën wel aandacht aan de drie ernstige onvolkomenheden die de Algemene Rekenkamer in het Verantwoordingsonderzoek
heeft geconstateerd bij de Belastingdienst, bij het Ministerie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 IX, nr. 7

2

Veiligheid en Justitie en bij het Ministerie van Defensie. In de Miljoenennota schrijft de Minister dat de Belastingdienst in het najaar met een
integraal plan van aanpak komt voor de modernisering van de Belastingdienst en de IT-legacy.
Op Prinsjesdag 2015 heeft de Staatssecretaris van Financiën zijn Fiscale
vereenvoudigingsbrief en een lijst met 20 complex uitvoerbare regelingen
naar de Tweede Kamer gestuurd.
Een lijst van regelingen die zo complex zijn dat niet alleen de Belastingdienst daar last van heeft, maar vooral ook de belastingbetaler zelf.
Deze lijst had de Staatssecretaris eerder1 aan uw Kamer toegezegd. In zijn
brief onderstreept de Staatssecretaris het belang van het vereenvoudigen
van het belastingstelsel. De lijst met complex uitvoerbare regelingen kan
volgens de Staatssecretaris gebruikt worden als bron van inspiratie voor
verdere vereenvoudigingen. De lijst geeft geen inzicht in de vraag welke
aanpassingen in de IT wel of niet mogelijk zijn, of welke risico’s aanpassingen met zich meebrengen.
3. Ontwikkelingen op het terrein van de publieke verantwoording
Op het terrein van de publieke verantwoording doet zich een aantal
ontwikkelingen voor. Wij gaan hier kort op in.
Comptabiliteitswet
De Comptabiliteitswet bevat de regels voor het beheer, de informatievoorziening, de controle en de verantwoording van de financiën van het Rijk
en de daarmee verbonden organen. De afgelopen jaren heeft het
Ministerie van Financiën hard gewerkt aan een herziening van de
Comptabiliteitswet, in een constructieve samenwerking met de Algemene
Rekenkamer. Inmiddels is de behandeling van het wetsvoorstel Comptabiliteitswet 2016 in uw Kamer van start gegaan. De herziening zal er volgens
ons toe leiden dat de comptabele regelgeving op tal van punten duidelijker wordt en beter aansluit op de actuele vraagstukken. Wij moedigen
een voortvarende behandeling van het wetsvoorstel dan ook aan.
Daarnaast spelen vraagstukken van meer structurele aard, die in een apart
tijdpad kunnen worden besproken.
Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid
Een tweede actuele ontwikkeling is het instellen van de Adviescommissie
Verslaggevingsstelsel rijksoverheid. Deze gezamenlijke adviescommissie
van het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer gaat de
voor- en nadelen onderzoeken die samenhangen met het toevoegen van
elementen van een baten-lastenstelsel aan het huidige verplichtingenkasstelsel. De aanleiding om de adviescommissie in te stellen, was onze
publicatie Begrotingsreserves.
In deze publicatie stelden wij vast dat het parlement nu niet alle informatie
krijgt die het zou moeten krijgen over reserveringen voor toekomstige
uitgaven. Begrotingsreserves als instrument voor het reserveren van geld
voor toekomstige uitgaven zijn te beschouwen als een «hulpconstructie»
die voortvloeit uit de basisregel van het verplichtingen-kasstelsel van het
Rijk, dat geplande kasuitgaven binnen de grenzen van een begrotingsjaar
moeten plaatsvinden.

1

Algemene Rekenkamer, Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten
(Belastingplan 2016). Kamerstuk 34 302, nr. 117

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 IX, nr. 7

3

In een baten-lastenstelsel geldt die beperking niet. Mede daarom gaven
we de Minister van Financiën in overweging om een batenlastenboekhouding aan de strakke verplichtingen-kasboekhouding van het
Rijk toe te voegen.
De Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid levert naar
verwachting begin 2017 haar ambtelijke rapportage op, zodat het nieuwe
parlement tijdig over de uitkomsten beschikt. Het kabinet en de Algemene
Rekenkamer kunnen vervolgens elk onafhankelijk een reactie bepalen over
het advies. Wij gaan graag met het parlement in gesprek over het advies
van de adviescommissie.
Inzicht in publiek geld
Beide hiervoor beschreven ontwikkelingen kunnen hulpmiddelen zijn om
de verantwoording over publieke middelen te verbeteren. Toch denken wij
dat een verdere bezinning op de publieke verantwoording gewenst is.
Als gevolg van jaren van reorganisaties, transities en hervormingen is de
structuur van de publieke geldstromen en publieke dienstverlening diffuus
en ingewikkeld geworden. Daardoor valt het vaak niet mee om de euro
vanaf de belastingbetaler tot aan de publieke voorziening te volgen en is
het soms zelfs niet meer duidelijk wie waarop mag worden aangesproken.
Niet alleen Ministers voeren rijksbeleid uit en besteden publiek geld; dat
gebeurt meer en meer in netwerken waarin het Rijk een van de spelers is.
Intussen volgen maatschappelijke en technologische ontwikkelingen
elkaar in hoog tempo op.
De hiervoor geschetste ontwikkelingen vragen naar onze mening om een
nadere bezinning op de publieke verantwoording, vanuit het principe dat
publieke middelen altijd om transparante democratische, dus parlementaire, controle vragen.
De kernvraag hierbij is: hoe krijgt het parlement van morgen meer inzicht
in de mate waarin de regering zinnig, zuinig en zorgvuldig met publiek
geld omgaat?
Deze vraag was de aanleiding voor onze publicatie Inzicht in publiek geld:
Uitnodiging tot bezinning op de publieke verantwoording, 13 juli 20162,
waarmee wij onder meer politieke partijen en het kabinet uitnodigen
hierover het gesprek aan te gaan.
4. Ontwikkelingen in het toezicht op grote banken
Sinds de introductie van het Single Supervisory Mechanism (SSM3) in
november 2014 kunnen de nationale rekenkamers van de landen van de
eurozone geen onderzoek (meer) doen naar het functioneren van het
toezicht op de significante banken4in hun land. Maar ook de Europese
Rekenkamer heeft niet de expliciete bevoegdheid gekregen dit te doen bij
de Europese Centrale Bank. We becijferden op 9 februari 2015 voor uw
Kamer de grootte van deze audit gap. De significante banken van de
eurozone die door het SSM voortaan onder het exclusieve toezicht van de
Europese Centrale Bank vallen hadden in 2014 samen een balansomvang

2

Algemene Rekenkamer, Inzicht in publiek geld; Uitnodiging tot bezinning op de publieke
verantwoording, 13 juli 2016. Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 865, nr. 86
Het SSM is een onderdeel van de Europese bankenunie, waarbij de Europese Centrale Bank het
toezicht op de significante banken van de landen van de eurozone uitoefent.
4
Significante banken zijn banken met een balansomvang van 30 miljard euro of meer.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 IX, nr. 7

4

van circa € 22.000 miljard5. Voor Nederland betreft dit zeven significante
banken, met een totale balansomvang van € 2.150 miljard.
Op 7 december 2015 is dit onderwerp besproken in de Eurogroep. Die
concludeerde dat dit onderwerp een plaats moet krijgen in de eerste
evaluatie van het SSM, die de Europese Commissie op dit moment
uitvoert. Deze evaluatie wordt in het najaar van 2016 gepubliceerd. Op
verzoek van de Europese Commissie hebben de nationale rekenkamers
van de Europese Unie (EU) informatie over de audit gap aangeleverd bij
de vicepresident van de Europese Commissie, de heer Valdis
Dombrovskis, die sinds 15 juli 2016 verantwoordelijk is voor financiële
stabiliteit, de financiële diensten en de kapitaalmarktenunie. Ook de
Europese Rekenkamer publiceert naar verwachting voor het einde van
2016 haar eerste onderzoek naar het functioneren van het SSM. U kunt de
uitkomsten van de evaluatie betrekken bij uw oordeel over deze audit-gap
en het debat met de Minister van Financiën.
5. Afdrachten aan de Europese Unie
(Begroting Ministerie van Buitenlandse Zaken, beleidsartikel 3.1 Een
democratische, slagvaardige en transparante Europese Unie, die haar
burgers vrijheid, recht, veiligheid, welvaart en duurzame economische
groei biedt, uitgaven € 7.541 miljoen, ontvangsten € 641 miljoen)
Transparante verantwoording over de EU-afdrachten
In verschillende rapportages hebben wij de afgelopen jaren aandacht
gevraagd voor een transparante begroting en verantwoording van de
EU-afdrachten.
De Minister geeft nu op verschillende plekken in de begrotingsstukken
informatie over de EU-afdrachten. Zo wordt de systematiek van de
afdrachten in de Miljoenennota 2017 toegelicht, is de geraamde omvang
van de «Reservering EU-afdrachten» in de bijlage van de Miljoenennota
opgenomen en staan de ramingen van en de mutaties op de
EU-afdrachten in de begrotingsstukken van de Minister van Buitenlandse
Zaken.
Hier is tevens goede bedrijfsvoeringsinformatie relevant. De berekening
van de afdrachten is namelijk gebaseerd op informatie uit onderliggende
systemen voor de invoerrechten, de btw en het bruto nationaal inkomen.
De beheers- en controlemaatregelen die de kwaliteit van die informatie
moeten waarborgen, zijn daarom van belang. De Europese Commissie
voert inspecties en controles uit. Informatie over het functioneren van het
beheers- en controlesysteem over de EU-afdrachten ontbreekt in de
bedrijfsvoeringsparagrafen van de Ministeries van Buitenlandse Zaken en
van Financiën.
In ons onderzoek naar EU-middelen hebben we geconstateerd dat met
betrekking tot de EU-afdrachten de verantwoordelijkheidsverdeling tussen
de Ministers van Financiën en BZ diffuus is en niet aansluit op de
begrotingssystematiek. Wij gaven in overweging – gezien de huidige
inrichting van het stelsel, waarbij de taken zijn belegd bij de Minister van
Financiën – om de EU-afdrachten te begroten en te verantwoorden via
begrotingshoofdstuk IX Financiën.6 Om de samenhang verder te
bevorderen is het denkbaar om de afdrachten ook in de – door de Minister
5

Algemene Rekenkamer (2015): brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer over de Europese
Bankenunie, Den Haag, 9 februari 2015.
6
Algemene Rekenkamer (2016). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015. Ministerie van
Buitenlandse Zaken (V). Rapport bij het jaarverslag. Den Haag: Algemene Rekenkamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 IX, nr. 7

5

van Financiën opgestelde – Nederlandse Nationale verklaring op te
nemen.
Dan ontstaat er een integrale EU-verantwoording, met zowel de
afdrachten aan als de ontvangsten van de EU.
Gevolgen EU-referendum Verenigd Koninkrijk voor Nederlandse
EU-afdrachten
De systematiek voor de afdrachten van de lidstaten aan de Europese Unie
(EU-afdrachten) is geregeld in het Eigenmiddelenbesluit. Het besluit regelt
de financiering van de begroting van de Europese Unie (EU). In het kader
van begrotingsdiscipline is in de Europese regelgeving een maximum
(plafond) voor de afdrachten vastgelegd van 1,23% van het totale inkomen
van de EU-lidstaten.
De drie componenten van de afdrachten (invoerrechten, btw en bruto
nationaal inkomen) beïnvloeden elkaar en worden periodiek geactualiseerd: gedurende en na afloop van het begrotingsjaar. Ook worden de
afdrachten beïnvloed door andere lidstaten: als een land minder afdraagt
dan beoogd, moeten de overige lidstaten dat gezamenlijk, naar rato,
opvangen. In dat verband is het relevant inzicht te hebben in de mogelijke
gevolgen van het referendum in het Verenigd Koninkrijk (VK) over het
lidmaatschap van de EU voor de afdrachten van Nederland aan de EU.
Het wegvallen van de afdrachten van het VK leidt tot onzekerheid over de
toekomstige afdrachten van Nederland en de andere lidstaten. Ook de
gevolgen van de Brexit voor de Nederlandse economie zijn in dat verband
relevant, omdat de afdrachten in belangrijke mate worden bepaald door
het bruto nationaal inkomen. Het Centraal Planbureau heeft becijferd dat
de gevolgen van de Brexit kunnen oplopen tot 1,2% van het bruto
binnenlands product in 2030.
De Miljoenennota 2017 gaat wel in op de gevolgen van de Brexit voor de
Nederlandse economie, maar niet op de mogelijke gevolgen voor de
afdrachten van Nederland aan de EU. Ook in de begrotingen van
Buitenlandse Zaken en Financiën is hierover geen informatie opgenomen.
6. Informatie over de 30%-regeling
(Miljoenennota, bijlage 6 Belastinguitgaven, inkomsten beperkende
regelingen en overige fiscale regelingen, budgettair belang € 902 miljoen)
In ons rapport Fiscale tegemoetkoming voor experts uit het buitenland: De
30%-regeling, behorend bij het Verantwoordingsonderzoek 2015 naar
begrotingshoofdstuk IX, hebben wij de Staatssecretaris van Financiën
onder meer aanbevolen om de Tweede Kamer jaarlijks te informeren over
het financieel belang van de regeling.
In zijn reactie gaf de Staatssecretaris aan dat het Ministerie van Financiën
overweegt om in de Miljoenennota over meer maatregelen te rapporteren
dan tot nu toe gebruikelijk is. In dit kader zal naar verwachting ook het
budgettair belang van de 30%-regeling voortaan jaarlijks in een bijlage bij
de Miljoenennota worden gepubliceerd, aldus de Staatssecretaris.
Wij hebben geconstateerd dat de bijlage bij de Miljoenennota 2017 over
de Belastinguitgaven, inkomstenbeperkende maatregelen en overige
fiscale regelingen inderdaad ruim twintig regelingen meer bevat dan vorig
jaar. Deze regelingen zijn gelabeld als overige fiscale regelingen, niet
zijnde belastinguitgaven of inkomstenbeperkende maatregelen. Ook de
30%-regeling maakt hiervan deel uit. Voor elke regeling worden het
financieel belang en de ontwikkeling daarvan aangegeven, waarbij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 IX, nr. 7

6

onderscheid wordt aangebracht tussen de invloed van beleidsmaatregelen en het effect van verandering in het gebruik van de regeling. De
internetbijlage over de belastinguitgaven geeft daarnaast per regeling
informatie over het doel van de regeling, over de ramingsgrondslag en
over de laatst uitgevoerde beleidsevaluatie.
Wij werken aan een inventarisatie van de fiscale regelingen (belastingfaciliteiten) die er verder nog bestaan, zodat het parlement overzicht heeft
over het geheel aan regelingen.
7. Actualisatie website kredietcrisis.rekenkamer.nl
Wij volgen sinds het najaar van 2008 de maatregelen en interventies van
de Minister van Financiën om de gevolgen van de kredietcrisis tegen te
gaan. In het webdossier kredietcrisis.rekenkamer.nl is een overzicht
opgenomen van de nieuwe ontwikkelingen rond deze maatregelen en
interventies.
We hebben dit webdossier vandaag geactualiseerd met de volgende
onderwerpen:
• de opbrengst van de verkoop van ASR;
• de verkoop van Propertize;
• de ontwikkelingen voor de toekomst van SNS Bank;
• de tegenvaller bij de verkoop van Vivat: pensioenbijstorting door de
Staat.
8. Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons Verantwoordingsonderzoek over 2016, op 17 mei
2017, verwachten we over het Ministerie van Financiën de volgende
onderzoeken te publiceren:
• Belastingfaciliteiten, gepland in het najaar van 2016;
• Verzoekonderzoek Handhavingsbeleid Belastingdienst, gepland in het
najaar van 2016;
• Kosten en opbrengsten bezuinigingen, begin oktober 2016.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser,
president
dr. E.M.A. (Ellen) van Schoten RA,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 IX, nr. 7

7