Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

29 544

Arbeidsmarktbeleid

Nr. 939

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 juli 2019
Met deze brief gaan wij in op motie van de leden Wiersma en Bruins,
waarin het kabinet wordt verzocht om te onderzoeken op welke manier
overheidsbeleid kan bijdragen aan een verhoging van de arbeidsproductiviteit (Kamerstuk 35 000 XV, nr. 41). Belangrijke innovaties uit het verleden
zoals de uitvinding van de stoommachine of elektriciteit transformeerden
de manier waarop wij werkten en leefden. Toepassing van de nieuwe
techniek, bijvoorbeeld met de aanleg van het elektriciteitsnetwerk,
betekende een revolutie in onze levenstandaarden. Ook recenter kennen
we dergelijke voorbeelden; de computer, het internet en de smartphone
zijn niet meer weg te denken uit ons dagelijks leven en ons werk.
Voorgenoemde innovaties leidden ertoe dat we met dezelfde productiefactoren meer konden produceren. Dit laat zien dat groei van de arbeidsproductiviteit bepalend is voor de groei van onze welvaart. Daarbij gaat
het niet alleen om grote revoluties, maar ook om kleinere tussentijdse
verbeteringen. De stijging van de productiviteit maakt loonstijging
mogelijk en komt op deze manier terecht bij werkenden. Zo kunnen
werkenden meedelen in de toename van de welvaart die door productiviteitsgroei wordt gerealiseerd. Het CPB wijst op de arbeidsproductiviteit als
belangrijke verklaring in de loonontwikkeling.
De vraag hoe beleid kan bijdragen aan de stijging van de arbeidsproductiviteit is des te meer relevant, omdat de trendgroei van de productiviteit
geleidelijk is afgenomen sinds de jaren ’70. De IT-boom rond de eeuwwisseling zorgde voor een kortdurende stijging. Daarna is groei van de
arbeidsproductiviteit wederom afgenomen. Het CPB stelt dat de productiviteitsgroei in de toekomst zonder nieuwe technologische doorbraken zal
uitkomen op 1 à 1,5% per jaar, of wellicht zelfs verder zal dalen. Hieronder
gaat de brief allereerst in op de arbeidsproductiviteit van Nederland en de
drijvende factoren hierachter. De brief vervolgt met de afnemende groei
van de arbeidsproductiviteit en mogelijke verklaringen daarvoor. Het
tweede deel van de brief staat stil bij de rol van overheidsbeleid.

kst-29544-939
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 939

1

1. Arbeidsproductiviteit: de feiten
De economie groeit op lange termijn doordat er meer uren worden
gewerkt of doordat de arbeidsproductiviteit toeneemt. De arbeidsproductiviteit is een maatstaf voor hoe efficiënt productiefactoren gebruikt worden
en wordt gedefinieerd als bbp per gewerkt uur. De arbeidsproductiviteit
was de afgelopen decennia een belangrijke bron van economische groei.
Doordat de arbeidsparticipatie al hoog is in Nederland en de samenleving
vergrijst, is de verwachting dat in de toekomst het arbeidsaanbod (en
daarmee het aantal gewerkte uren) niet verder toeneemt.1 Daarom zal
Nederland in de toekomst vooral zijn aangewezen op de groei van de
arbeidsproductiviteit als motor van de economische groei.
Nederland scoort goed in termen van arbeidsproductiviteit en behoort tot
een van de meest productieve economieën van de wereld (figuur 1). Dat
de arbeidsproductiviteit in Nederland zo hoog is komt onder andere door
het hoge niveau van de kennis en vaardigheden van de Nederlandse
beroepsbevolking (6e Global Competitiveness Index), de goede infrastructuur (4e Global Competitiveness Index), de sterke positie op het vlak
van ICT technologie (6eNetworked Readiness Index), en de innovatiekracht (2e Global Innovation Index).
Figuur 1. Arbeidsproductiviteit (bbp per gewerkt uur) in 2017 (USD, constante prijzen)

Bron: OESO

Drijvende factoren achter de arbeidsproductiviteit
Er is een veelheid aan factoren die bijdragen aan een hogere (of lagere)
arbeidsproductiviteit. Al deze factoren kunnen worden verdeeld over drie
categorieën. De eerste categorie is kapitaalverdieping. Onder deze
categorie valt allereerst alles wat met tastbaar kapitaal te maken heeft,
zoals machines, gebouwen of vrachtwagens. Snellere machines, betere
gebouwen of grotere vrachtwagens kunnen ervoor zorgen dat we per
gewerkt uur meer kunnen produceren, en kunnen dus bijdragen aan een
hogere arbeidsproductiviteit. Maar kapitaalverdieping gaat ook over
immaterieel kapitaal, zoals R&D, patenten, auteursrecht, een goede
merknaam of nieuwe technologische kennis. Een bedrijf dat in bezit is van

1

CPB (2014), Arbeidsaanbod tot 2060.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 939

2

een nieuwe, betere productietechnologie kan werknemers per gewerkt uur
meer laten produceren, en dat draagt bij aan een hogere arbeidsproductiviteit.
De tweede categorie gaat over de kwaliteit van arbeid. De kwaliteit van
arbeid wordt bepaald door bijvoorbeeld het opleidingsniveau, de
gezondheid of de werkervaring van werkenden. Werkenden die hoger zijn
opgeleid, werkenden die veel informeel leren of vaak relevante trainingen
of cursussen volgen en werkenden met meer werkervaring werken vaak
sneller, of leveren kwalitatief beter werk en kunnen dus de arbeidsproductiviteit verhogen. Werkenden die gehinderd worden door een slechte
gezondheid of werkenden die hun vaardigheden niet op peil houden,
produceren vaak minder per gewerkt uur en kunnen dus bijdragen aan
een lagere arbeidsproductiviteit. Er kan spanning bestaan tussen
verschillende beleidsdoelen op de arbeidsmarkt. Zo kan een hogere
participatie op de arbeidsmarkt leiden tot een lagere gemiddelde
arbeidsproductiviteit, bijvoorbeeld wanneer een groep mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt een baan vindt. Voor een individu is participatie wél gunstig. Met een baan verdienen werkenden een inkomen, doen
zij sociale contacten op, houden zij bestaande vaardigheden op peil en
doen zij nieuwe op. Hoewel de gemiddelde arbeidsproductiviteit van de
totale groep werkenden op deze manier mogelijk kan afnemen, gaat hoge
participatie dus wel gepaard met een grotere arbeidsproductiviteit op
individueel niveau, en met een hogere economische groei.
De derde categorie van factoren die bijdragen aan een hogere of lagere
arbeidsproductiviteit gaat over de efficiëntie van het bedrijfsleven. Dit is
de meest veelzijdige categorie. Deze categorie bevat alle overige factoren
die bepalen hoe efficiënt we met arbeid en kapitaal kunnen produceren,
maar die in de praktijk moeilijk zelfstandig meetbaar zijn. Denk bijvoorbeeld aan technologische vooruitgang: door een nieuwe technologie toe
te passen kunnen we goedkopere, betere of snellere machines ontwikkelen, waarmee we per gewerkt uur meer produceren. Een tweede
voorbeeld is specialisatie: als werkenden op de juiste manier worden
ingezet, kunnen ze per gewerkt uur meer produceren. Nederland is relatief
goed in het leveren van hoogwaardige, complexe diensten en producten.
Door daar meer op te richten heeft de arbeidsproductiviteit de afgelopen
decennia kunnen toenemen. Door globalisering en toenemende handel
heeft dat proces van specialisatie verregaande vormen aangenomen en
zijn we erin geslaagd om de arbeidsproductiviteit te verhogen. Verder is
van belang dat de arbeidsmarkt goed functioneert, dat er goede matches
op de arbeidsmarkt tot stand komen en dat bedrijven voldoende met
elkaar concurreren. Bedrijven die geen concurrentie ondervinden, ervaren
minder prikkels om te innoveren of om zo productief mogelijk te opereren.
Om dit te bevorderen, stelt de overheid wetten en regels op die daaraan
bijdragen. Andere voorbeelden van factoren die in deze categorie vallen
en bijdragen aan een hogere arbeidsproductiviteit zijn sociale innovaties
zoals vernieuwende bedrijfsmodellen en nieuwe manieren van samenwerken, de stand van de economie, schaalvoordelen of een hoge
bezettingsgraad, maar ook niet-economische factoren kunnen de
arbeidsproductiviteit beïnvloeden. Zo kunnen filedruk, slechte weersomstandigheden of natuurrampen ervoor zorgen dat we per gewerkt uur
minder produceren en dat leidt tot een lagere arbeidsproductiviteit.
Uit de onderstaande figuur 2 blijkt dat de derde categorie, de efficiëntie
van het productieproces, in de meeste jaren de grootste bijdrage levert
aan de verandering van de arbeidsproductiviteit. Ook de stand van de
economie heeft daarin een belangrijke rol gespeeld, bijvoorbeeld in 2009:
de productie liep in dat jaar terug, maar bedrijven ontsloegen hun
werknemers (nog) niet in de hoop dat het snel beter zou gaan, waardoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 939

3

de arbeidsproductiviteit per gewerkt uur sterk negatief werd beïnvloed
(een fenomeen dat ook wel labour hoarding wordt genoemd). Het effect
van de kwaliteit van arbeid op de arbeidsproductiviteit is in bijna alle jaren
positief, maar beperkter in omvang. Het effect van kapitaalverdieping is
wat volatieler.
Figuur 2. Uitsplitsing groei arbeidsproductiviteit per jaar commerciële sector.

Bron: CBS Statline (eigen bewerking)

Afnemende structurele groei van de arbeidsproductiviteit
De (trend-)groei van de arbeidsproductiviteit is sinds de jaren ’70
afgenomen. Na een hobbel begin 2000, die in verband wordt gebracht
met de IT-revolutie, neemt de groei geleidelijk verder af. Dit is niet enkel
een Nederlands fenomeen; in veel westerse economieën is de groei
vertraagd.
Figuur 3. Afnemende trendgroei arbeidsproductiviteit

Bron: Grabska et al. (2017), Productivity Slowdown – Evidence for the Netherlands, CPB
Communication

Deze lagere arbeidsproductiviteitsgroei laat zich voor een deel verklaren
door de goede uitgangspositie die we hebben. Daardoor ligt een snelle
groei van de arbeidsproductiviteit door een inhaalslag met het buitenland,
zoals bijvoorbeeld in China, niet voor de hand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 939

4

Verklaringen afnemende groei van de arbeidsproductiviteit
Om beleid te maken dat de groei van de arbeidsproductiviteit kan
aanjagen moeten we eerst begrijpen waarom de groei afneemt. Er bestaat
nog geen consensus in de wetenschap over de voornaamste oorzaak van
de afnemende groei, maar wel wordt een aantal factoren vaak genoemd.
Zo signaleren onderzoekers dat wereldwijd de investeringen in kapitaal de
afgelopen jaren zijn afgevlakt, zowel in tastbaar kapitaal als in immaterieel
kapitaal. De crisis heeft daarin een belangrijke rol gespeeld, via een
aantasting van zowel het investeerdersvertrouwen als de kredietverlening.2
Een andere belangrijke verklaring die onderzoekers noemen is de
afzwakking van de wereldhandelsgroei. In het verleden heeft de
onstuimige groei van de wereldhandel (samen met globalisering) een
grote bijdrage geleverd aan de groei van de arbeidsproductiviteit. Tijdens
de crisis is de wereldhandel ingezakt, en daarmee is ook een fikse bijdrage
aan arbeidsproductiviteitsgroei weggevallen. Inmiddels is de wereldhandel weer terug op het niveau van voor de crisis. Het valt echter te
betwijfelen of we de komende jaren veel winst kunnen behalen uit verdere
globalisering, omdat de wereld al sterk geglobaliseerd is. Daarnaast zal de
opkomst van protectionisme in verschillende landen, mogelijk ook
resulterend in handelsoorlogen, eerder negatief dan positief uitpakken
voor de wereldhandel.
De OESO wijst in een aantal studies op uiteenlopende verschillen tussen
zogenaamde koplopers en volgers. Bij de meest productieve bedrijven (de
koplopers) neemt de arbeidsproductiviteit toe. De achterblijvers (de
volgers) halen vervolgens de achterstand niet in. De OESO schrijft de
vertraging van de arbeidsproductiviteitsgroei deels toe aan het achterblijven van de volgers, vanwege verslechterende verspreiding van de
kennis en technologie van koplopers naar andere bedrijven.
Daarnaast duiken tal van andere verklaringen op. Een van die verklaringen
is de stijging van de markups. Markups zijn de ratio van de verkoopprijs
en kosten om één extra eenheid te produceren. Als het verschil tussen de
prijzen die bedrijven vragen en de productiekosten van een extra eenheid
toeneemt, dan maken bedrijven meer winst per eenheid en dan stijgen de
markups van deze bedrijven. Deze stijgende markups kunnen een uiting
zijn van grotere marktmacht en verminderde concurrentie en kunnen
daarmee leiden tot minder innovatie en lagere productiviteitsgroei.
Andere verklaringen die in de internationale literatuur worden genoemd
zijn onder meer een minder snel stijgend opleidingsniveau, vergrijzing,
vrijetijdstechnologie (i.e. gamende jongeren), een afname van
onderzoeks- en innovatie-inspanningen en de constatering dat het steeds
moeilijker wordt om iets nieuws te bedenken. Deze veelheid aan
mogelijke verklaringen laat zien dat het lastig is om de oorzaak van de
vertraging van de arbeidsproductiviteitsgroei precies aan te wijzen.
Het CPB heeft voor een aantal van bovengenoemde verklaringen
onderzocht of deze van toepassing zijn op Nederland. In tegenstelling tot
bovengenoemd onderzoek van de OESO, vindt het CPB geen bewijs voor
de divergentie in de arbeidsproductiviteit van koplopers en volgers tussen
2006 en 2015. Een andere verklaring die het CPB zeer recent heeft
onderzocht is een stijging van de markups van bedrijven. Het CPB laat
echter zien dat de markups in Nederland een nagenoeg vlakke ontwikkeling kennen. Dit resultaat wijst niet op afgenomen concurrentie.

2

Goldin et al. (2018), Why is productivity slowing down

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 939

5

Bovenstaande laat zien dat er nog een opgave ligt voor de wetenschap in
het verklaren van de afgenomen arbeidsproductiviteitsgroei. Het CPB
schrijft dan ook in Werkplan 2019 dat de groei van de arbeidsproductiviteit
één van de macro-economische ontwikkelingen is die hoog op de agenda
staat.
2. Rol van overheidsbeleid
Door de verschillende mogelijke oorzaken van de productiviteitsgroeivertraging en het uitblijven van een wetenschappelijke consensus, blijft het
keren van deze dalende trend een complexe puzzel. Groei van de
arbeidsproductiviteit is echter van groot maatschappelijk belang. Deze
groei maakt het immers mogelijk om ook in de toekomst publieke
voorzieningen, zoals zorg en pensioen, te blijven betalen en tevens de
koopkracht op peil te houden. Vanwege het belang van productiviteitsgroei wordt in antwoord op motie van het lid Sneller c.s. (Kamerstuk
35 095, nr. 10) door de ambtelijke studiegroep Brede Maatschappelijke
Heroverwegingen gekeken wat de effecten van verschillende beleidsopties zijn, die bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke
uitdagingen, op o.a. de arbeidsproductiviteit.3 Hierbij kan gedacht worden
aan beleidsopties voor het versterken van de groei van de arbeidsproductiviteit in Nederland op terreinen als innovatie, onderwijs en arbeidsmarkt.
Tegelijkertijd draagt het kabinet al met verschillende instrumenten bij aan
het versterken van de potentiële groei. Bijvoorbeeld met fiscaal beleid
zoals de WBSO die de kosten van technologische ontwikkeling verlaagt,
en met beleid gericht op privaat-publieke samenwerking zoals het
Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid4. Daarbij ligt de focus op
het oplossen van maatschappelijke uitdagingen en de ontwikkeling van
sleuteltechnologieën. Door het aanbrengen van een focus op maatschappelijke missies worden innovatiekrachten gebundeld en wordt er gericht
toegewerkt naar innovaties die Nederland duurzamer, gezonder en
veiliger maken én de productiviteit en concurrentiekracht versterken.
Daarnaast is ook de diffusie van technologie belangrijk voor de productiviteit. Een belangrijk en dwarsdoorsnijdend thema voor dit kabinet is
digitalisering. Met de Nederlandse Digitaliseringstrategie wordt ingezet op
het benutten van maatschappelijke en economische kansen, en het
versterken van het fundament voor digitalisering. De strategie is breed
opgezet en veel onderdelen hangen nauw samen met productiviteitsgroei.
Zo wordt er rekening gehouden met digitale vaardigheden, de
weerbaarheid van burgers en bedrijven, en onderzoek en innovatie op het
vlak van digitalisering. De strategie zal de komende jaren worden
geïmplementeerd en zal op termijn bijdragen aan de potentiële groei.
Naast de ontwikkeling en het toepassen van nieuwe technologie is het ook
essentieel om te blijven investeren in het onderwijs om het opleidings- en
vaardigheden niveau van de beroepsbevolking te bevorderen. Naast
investeringen in het formeel onderwijs is het van belang dat mensen zich
tijdens het werkende leven blijven ontwikkelen, zodat hun vaardigheden
aansluiten bij de banen van nu en banen van de toekomst. Het kabinet wil
een doorbraak realiseren op het gebied van Leven Lang Ontwikkelen
(LLO) en een positieve en sterke leercultuur tot stand brengen.5 Daarnaast
werkt het kabinet aan een regeling voor een publiek leer- en ontwikkelbudget, het zogenoemde «STAP-budget», dat mensen de (financiële)

3

De Kamerbrief hierover is op 11 juli 2019 verzonden, Kamerstuk 30 982, nr. 50.
Kamerstukken 33 009 en 32 637, nr. 63 en Kamerstukken 33 009 en 32 637, nr. 70
5
Kamerstuk 30 012, nr. 92
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 939

6

mogelijkheid geeft stappen te zetten in hun ontwikkeling om duurzaam
inzetbaar te blijven en vitaal de pensioenleeftijd te behalen.6
Verder heeft de overheid een rol in het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor economische groei, door ervoor te zorgen dat bedrijven
kunnen floreren en de arbeidsmarkt goed functioneert. Zoals eerder is
toegelicht, speelt mededingingsbeleid daar een belangrijke rol in. Maar er
zijn ook forse uitdagingen om onze arbeidsmarkt op orde te krijgen voor
een toekomst die steeds dynamischer wordt. Dat vergt dat we de
structurele werking van de arbeidsmarkt verbeteren, dat mensen een baan
vinden die bij ze past en dat we iedereen inschakelen op de arbeidsmarkt
die kan bijdragen. In de brief «Aanpak krapte op de arbeidsmarkt» geeft
het kabinet een overzicht van hoe zij dit doet, door onder andere werken
meer lonend te maken, de combinatie van arbeid en zorg te verbeteren,
de regulering van werk te moderniseren en door een impuls te geven aan
de matching in de arbeidsmarktregio’s, in het bijzonder voor kwetsbare
groepen op de arbeidsmarkt.7 Eveneens relevant is het verzoek van het
kabinet aan de Commissie Regulering van werk om te onderzoeken of de
regels die gelden rondom het verrichten van werk nog passen bij de
manier waarop we werken, nu en in de toekomst.
Tot slot
Het kabinet onderschrijft het belang van arbeidsproductiviteit en geeft met
deze brief een beeld van de veelheid aan beleid waar arbeidsproductiviteit
mee samenhangt. De oorzaken van de vertraging van de groei van de
arbeidsproductiviteit begrijpen we echter nog niet volledig. Het keren van
deze dalende trend blijft daarom complex. Het kabinet ziet arbeidsproductiviteit dan ook als een dwarsdoorsnijdend thema, waarvoor bij elk
relevant beleidsterrein aandacht moet zijn. In het verlengde daarvan krijgt
arbeidsproductiviteit ook een plek in de studiegroep Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. Ook zet het kabinet met innovatiebeleid in op het
vergroten van de potentiële groei en werkt het kabinet aan een goed
functionerende arbeidsmarkt.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

6
7

Kamerstuk 30 012, nr. 110
Kamerstuk 29 544, nr. 833

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 939

7