> Retouradres Postbus 20011 2500 EA

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
drs. K.H Ollongren
Postbus 20011
2500 EA Den Haag

Raad voor het Openbaar
Bestuur (ROB)
Postbus 20011
2500 EA
Den Haag
www.raadopenbaarbestuur.nl

Kenmerk
2021-0000290038
Uw kenmerk
2021-0000076554

Datum

31 mei 2021

Betreft

Advies toepassing normeringssystematiek

Bijlage(n)
1

Geachte mevrouw Ollongren,

U heeft mede namens de staatssecretaris van Financiën —Fiscaliteit en
Belastingdienst- de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gevraagd advies uit te
brengen over de toepassing van de normeringssystematiek. 1 Deze
adviesaanvraag staat in het licht van de aankomende kabinetsformatie. De
huidige normeringssystematiek - samen de trap op, samen de trap af - zorgt
ervoor dat de middelen in het gemeente- en provinciefonds dezelfde ontwikkeling
kennen als de rijksuitgaven. Een komend kabinet zal met decentrale overheden
hierover nieuwe afspraken moeten maken.
Directe aanleiding voor de adviesaanvraag is het bevriezen van het accres voor de
jaren 2020 en 2021 vanwege de financiële onzekerheid als gevolg van de covid19-crisis. In het bestuurlijk overleg is afgesproken ‘dat het aan een nieuw kabinet
is om in overleg met medeoverheden te besluiten hoe in de toekomst met het
accres om te gaan en dat het kabinet hierover te zijner tijd de Raad voor het
Openbaar Bestuur om advies zou vragen.’ 2
Uw adviesaanvraag is beknopt. U vraagt de Raad zijn zienswijze op:
- de beleidsopties in het evaluatierapport
- de afruil tussen actualiteit enerzijds en stabiliteit anderzijds in de
normeringssystematiek
Met dit briefadvies voldoet de Raad aan uw verzoek.
Bredere perspectief
De Raad trekt de discussie over de normering in een breder perspectief. Zoals u in
de adviesaanvraag zelf ook aangeeft is de vormgeving van de
normeringssystematiek onderdeel van het bredere vraagstuk van een passende
Ministerie van Binnenlandse Zake, Adviesaanvraag evaluatie normeringssystematiek, 12
februari 2021.
2
Kamerstukken 2020/21, 35420, nr. 43.
1

Pagina 1 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

inrichting van de bestuurlijke en financiële verhoudingen. Voor de beantwoording
van die vraag volgt de Raad de lijnen van zijn recente advies Rust-ReinheidRegelmaat. Aan de basis van een goed werkend stelsel van bestuurlijke en
financiële verhoudingen ligt vertrouwen. Dit vertrouwen is gebaat bij duidelijke
financiële spelregels en stabiliteit. Niet alleen stabiliteit in cijfermatig-financiële
zin, maar ook in systemische zin. Dat wil zeggen: de borging en naleving van
spelregels en wet- en regelgeving.
Gemeenten en provincies zijn voor hun inkomsten in hoge mate afhankelijk van
overdrachten van het Rijk.3 De normeringssystematiek gaat echter alleen over de
groei van de fondsen. Voor alles geldt dat de basis op orde moet zijn. Dat begint
met de vaststelling dat de middelen toereikend zijn voor een adequate
taakuitvoering. De huidige tekorten bij gemeenten op het sociaal domein, met
name de jeugdzorg, duiden erop dat dit op dit moment niet het geval is. De Raad
dringt er dan ook op aan dat er een structurele oplossing komt voor deze
tekorten.
De toereikendheid van de middelen voor gemeenten en provincies is naast de
normeringssystematiek mede afhankelijk van de juiste toepassing van de regels
binnen de financiële verhoudingen. De Raad herhaalt hier zijn pleidooi om de
institutionele borging van de wetten en regels rond de bestuurlijk-financiële
verhoudingen te versterken. Voor alles houdt dat in: een correcte toepassing van
artikel 2 Fvw en artikel 108 lid 3 van de Gemeentewet. Medeondertekening van
de fondsbeheerder(s) bij beleidsvoornemens die decentrale overheden raken,
draagt aan die institutionele borging bij.
In lijn met zijn aanbeveling uit Rust-Reinheid-Regelmaat pleit de Raad om zorg te
dragen voor een geobjectiveerde monitoring van de financiële positie van
decentrale overheden. Met een monitorsysteem kan de ontwikkeling van de vrije
bestedingsruimte van gemeenten worden gevolgd. Dit als onderdeel van het
bestuurlijk gesprek over de toereikendheid van middelen voor decentrale
overheden.
Toetsingscriteria
Het evaluatierapport toetst de normeringssystematiek aan een aantal criteria:
evenredigheid, actualiteit, stabiliteit, beheersbaarheid (ook voor het Rijk) en
inzichtelijkheid. De Raad staat hierna kort stil bij twee van die criteria, namelijk
evenredigheid en stabiliteit.
Evenredigheid
Voor alles stelt de Raad vast dat de afgelopen jaren de brede koppeling op basis
van de accresrelevante rijksuitgaven (ARU) - gelet op het huidige takenpakket
3

Gemeenten zijn voor ongeveer 66 procent van hun inkomsten afhankelijk van
overdrachten van het Rijk. Voor provincies is de afhankelijkheid van overdrachten van het
Rijk ongeveer 48 procent.
Pagina 2 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

van gemeenten - beter recht doet aan het evenredigheidsprincipe dan de in het
verleden gehanteerde koppeling aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (NGRU),
de zogenaamde smalle mand.
In de optiek van de Raad is het begrip ‘evenredigheid’, dat de basis is onder de
normeringssystematiek, aan een herijking toe. De beleidsmatige en financiële
omvang van medebewindstaken, waarbij decentrale overheden niet dezelfde
sturingsmogelijkheden hebben als het Rijk, zijn immers fors toegenomen. De
inhoud en aard van het takenpakket van het Rijk en decentrale overheden
verschilt zodanig dat elke vergelijking bij voorgaat mank gaat. Tegelijkertijd is bij
steeds meer taken sprake van vervlechting en wederzijdse afhankelijkheid. De
grote opgaven van deze tijd - klimaat, wonen, economie, werk – vergen steeds
vaker een aanpak die door meer dan één overheidslaag moeten worden
opgepakt. 4
Stabiliteit
Een ander aspect betreft de stabiliteit, dat het spiegelbeeld is van actualiteit. Het
evaluatierapport dat u aan de Raad heeft voorgelegd, spreekt van financiële
instabiliteit. Het gaat daarbij om de schommelingen in de accresramingen tussen
de jaren maar vooral de schommelingen in de accresramingen over hetzelfde
jaar. Bijstellingen van het accres tijdens het lopende begrotingsjaar zouden
volgens de Raad in elk geval voorkomen moeten worden. Maar volgens de Raad is
er daarnaast sprake van een tweede type instabiliteit: die in de interbestuurlijkfinanciële verhoudingen. In zijn recente advies Rust-Reinheid-Regelmaat heeft de
Raad die problematiek geanalyseerd en aanbevelingen gedaan op meerdere
vlakken, die uitstijgen boven de puur financiële problematiek.

Aanbevelingen
Op basis van de criteria en verschillende beleidsopties uit het evaluatierapport
komt de Raad tot de volgende zienswijze op de normeringssystematiek:
I Hoofdaanbeveling
Uitgaande van de huidige wet- en regelgeving en stelselafspraken, waar de
huidige normeringssystematiek onderdeel van is pleit de Raad voor een brede
koppeling op basis van het meerjarig rijksuitgavenkader. En wel inclusief de
geraamde investeringsuitgaven van het Nationaal Groeifonds zoals die bij het
opstellen van het regeerakkoord gelden. Dit betekent in feite een volumeafspraak voor de duur van een kabinetsperiode. Hierbij is het wel van belang om
afspraken te maken over de spelregels voor onvoorziene gevallen, en die
afspraken tweezijdig te borgen.
De redenen voor deze keuze zijn gelegen in stabiliteit (en dus niet actualiteit),
evenredigheid, eenvoud en transparantie. Een dergelijke koppeling biedt
Raad voor het Openbaar Bestuur, Rol nemen, ruimte geven. Advies over de rol van het rijk
bij interbestuurlijke samenwerking, mei 2021.
4

Pagina 3 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

decentrale overheden de mogelijkheid een stabiel begrotingsbeleid te voeren. Dit
is met name van belang omdat er een nieuwe collegeperiode voor de deur staat. 5
De nieuwe colleges moeten voor het sluiten van coalitie- of raadsakkoorden en
het vaststellen van hun eigen meerjarige kaders weten waar ze gedurende hun
periode aan toe zijn. Met de schommelingen van het accres door het jaar heen
kunnen ze onvoldoende stabiel beleid voeren.
De takenpakketten van de verschillende overheidslagen verschillen naar aard en
omvang en zijn onvergelijkbaar. Dat maakt dat evenredigheid niet kan worden
afgeleid uit een vergelijking van de takenpakketten. Evenredigheid is daarom het
beste gewaarborgd door een koppeling aan alle uitgavenkaders waarop het Rijk
stuurt, inclusief alle investeringsuitgaven. Het gaat om evenredigheid in de totale
budgettaire ruimte. Een zo breed mogelijke koppeling zonder onderscheidingen
tussen de verschillende uitgavenkaders van het Rijk draagt bij aan de eenvoud en
voorkomt onnodige discussies over de afbakening van de verschillende uitgaven
en vormen van fiscal engineering. Dit alles draagt bij aan het vertrouwen in het
systeem.
II Aanbevelingen op basis van strategische overwegingen
De bovenstaande keuze is gebaseerd op de huidige wet- en regelgeving en
stelselafspraken, waar de huidige normeringssystematiek onderdeel van is. De
Raad heeft in zijn recente advies Rust-Reinheid-Regelmaat echter gepleit voor
een meer strategische, fundamentele en samenhangende aanpak voor het
herstellen van het verstoorde evenwicht in de bestuurlijk-financiële verhoudingen.
Deze samenhangende aanpak omvat alle aspecten: financiën, bestuurlijke
organisatie, cultuur en instituties en financieel instrumentarium. Voor de
normeringssystematiek zijn drie aspecten uit dat advies relevant: een andere
behandeling van medebewindstaken (ten opzichte van autonome taken), de
financiële positie van decentrale overheden, en de bekostiging van langjarige,
maatschappelijke opgaven waar meerdere overheden in wederzijdse
afhankelijkheid en samenwerking bij betrokken zijn.
De eerste aanbeveling ziet toe op de benadering van medebewindstaken. Deze
benadering gaat uit van het principe ‘wie bepaalt, betaalt’. Hoe meer invloed van
de rijksoverheid, hoe meer de integrale afweging van kosten en baten bij het Rijk
moet liggen. Dit leidt tot een splitsing van het gemeentefonds in twee delen: een
basisfondsuitkering ter bekostiging van taken met veel beleidsvrijheid en een
overwegend collectief karakter en daarnaast een medebewindsfonds, voor taken
met relatief weinig beleidsvrijheid. De basisfondsuitkering komt in grote lijnen
overeen met wat bij de herijking van het gemeentefonds het klassieke deel heet.
Het medebewindsfonds betreft met name de taken in het sociaal domein.

5

Voor gemeenten vanaf 2022, voor provincies vanaf 2023.
Pagina 4 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

a. Voor de basisfondsuitkering ligt een keuze voor stabiliteit in plaats van
actualiteit voor de hand, zodat decentrale overheden stabiel
begrotingsbeleid kunnen voeren. De Raad pleit voor dit type taken voor een
koppeling aan het meerjarig uitgavenkader van het Rijk, vast te leggen bij
het regeerakkoord. Mede omwille van de eenvoud stelt de Raad een brede
koppeling aan alle uitgavenkaders waarop het Rijk stuurt voor, inclusief alle
investeringsuitgaven.
b. Het medebewindsfonds heeft de facto de beleidsverantwoordelijke
vakdepartementen als medefondsbeheerders. Op deze wijze komt de
integrale afweging van kosten en baten te leggen waar die hoort (dus deels
weer bij het Rijk). Voor dit medebewindsfonds ligt een aparte,
geobjectiveerde, volume- en prijsindexatie voor de hand.
c. Voor wat betreft het provinciefonds ligt dan een indexering voor de hand op
basis van een normeringssystematiek die meerjarige zekerheid biedt over
de ontwikkeling van de omvang door deze te koppelen aan het
rijksuitgavenkader. Dit is conform de basisfondsuitkering van het
gemeentefonds.
III Aanvullende aanbevelingen
a. De Raad stelt verder voor om voor grote maatschappelijke
investeringsopgaven waarbij meerdere overheden betrokken zijn, over te
gaan tot het instellen van gezamenlijk door alle betrokken overheden
beheerde fondsen. Het Hoogwaterbeschermingsprogramma kan hierbij als
voorbeeld dienen.
b. De Raad beveelt aan bij een volgende evaluatie ook de toereikendheid als
toetsingscriterium op te nemen, dit in lijn met zijn aanbeveling uit RustReinheid-Regelmaat om zorg te dragen voor een geobjectiveerde
monitoring van de financiële positie van decentrale overheden. Met een
monitorsysteem kan de ontwikkeling van de vrije bestedingsruimte van
gemeenten worden gevolgd. Dit als onderdeel van het bestuurlijk gesprek
over de toereikendheid van middelen voor decentrale overheden.
c. Welke keuze een nieuw kabinet ook voor de normeringssystematiek maakt,
van belang is dat de besluitvorming over de toepassing daarvan transparant
is zowel qua proces als inhoudelijke uitwerking. De afspraken over wat wel
en niet meetelt voor het (vastgezette) accres moeten inzichtelijk en logisch
zijn. Inzichtelijkheid draagt bij aan de controleerbaarheid, eenvoud draagt
bij aan de uitvoerbaarheid van de systematiek. Het verdient aanbeveling
een onafhankelijke instantie, bijvoorbeeld de Auditdienst Rijk (ADR) of het
Centraal Planbureau (CPB), er op toe te laten zien of de berekening correct
is. Dit alles om het vertrouwen te vergroten.

Pagina 5 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

Met vriendelijke groet,

Namens de Raad voor het Openbaar Bestuur,

Han Polman
Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur

Rien Fraanje
Secretaris-directeur

BIJLAGEN
I Achtergrond & onderbouwing bij dit advies

Pagina 6 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

Achtergrond & onderbouwing
Leeswijzer
Deze bijlage bevat de achtergronden, de onderbouwing, de overwegingen en de
afwegingen die aan het advies ten grondslag liggen. In hoofdstuk 1 gaat de Raad
in op de geschiedenis, de ontwikkeling en de evaluaties van de huidige
normeringssystematiek. De hoofdstukken 2, 3 en 4 betreffen nadere beschouwing
op de belangrijkste criteria voor de beoordeling van de normeringssystematiek.
De beoordeling van de beleidsopties uit het evaluatierapport komt in hoofdstuk 5
aan de orde. Tot slot werkt de Raad zijn zienswijze op de normeringssystematiek
uit volgens de lijnen van zijn advies Rust, Reinheid, Regelmaat.

1. Inleiding: de normeringssystematiek
Sinds 1995 bestaat de normeringssystematiek, d.w.z. de bestuurlijke en
technische afspraken waarmee het Rijk de jaarlijkse compensatie voor de
kostenontwikkelingen (de indexering) van het gemeente- en provinciefonds
vaststelt. Volgens de huidige normeringssystematiek beweegt die indexering
rechtstreeks mee met de uitgaven van het Rijk. Als het Rijk meer (minder)
uitgeeft, groeien (krimpen) de fondsen navenant mee. Dit staat bekend als
‘samen de trap op, samen de trap af’. Voor een goed begrip: dit is een
bestuurlijke afspraak tussen het Rijk en de decentrale overheden, geen wettelijk
vastgelegd principe. Het was bedoeld om rust te brengen in de discussies tussen
Rijk en decentrale overheden over hun budget, zie kader.
Intermezzo: beknopte geschiedenis van de normeringssystematiek
Aan de instelling van de normeringssystematiek ging een langdurige
discussie vooraf. Van oorsprong geldt het gemeentefonds als vervanging
van het gemeentelijke belastinggebied. De voeding van het fonds liep gelijk
op met een percentage van een deel van de door het Rijk geinde
belastingen. Dit percentage werd in de loop der tijd steeds vaker aangepast
zodat de uitgaven voor het gemeentefonds beter inpasbaar waren binnen
de rijksbegroting.
Aanvankelijk vond er vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw nog een
vorm van behoefteraming plaats voor wat betreft de omvang van het fonds,
gaandeweg werd de ruimte op de rijksbegroting leidend. De bijstelling van
het volume van het fonds vond langs twee wegen plaats, de autonome
raming van de groei van de maatstaven (meer inwoners, meer geld enz.)
en een aparte prijscomponent bestaande uit een indexatie voor loon- en
prijsontwikkeling. De loonontwikkeling was daarbij weer uitgesplitst in een
structurele en een incidentele component.
In de jaren tachtig van de vorige eeuw voerde het Kabinet Lubbers I onder
druk van de bezuinigingen op de rijksbegroting de

Pagina 7 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

evenredigheidssystematiek in. Kern daarvan was dat decentrale overheden
op een evenredige wijze werden geacht mee te delen in de
rijksbezuinigingen. Sommige rijksuitgaven waren daar dan wel weer van
uitgezonderd. Een ander twistpunt bestond uit het feit dat decentrale
overheden wel meedeelden in de begrote rijksbezuinigingen maar dat de
realisatie van de aangekondigde bezuinigingen vaak niet werden gehaald.
Tot 1994 bestond de jaarlijks indexering uit een vast volume accres van
1%, een evenredig aandeel in niet gecompenseerde beleidsintensiveringen
en een tegemoetkoming voor loon- en prijsstijgingen. En ook destijds
werden los van deze afspraak aanvullende kortingen op het gemeentefonds
toegepast. Dit tot groot ongenoegen van de gemeenten. Niet alleen de
beleidsmatige ingrepen maar ook de berekeningswijze was onnavolgbaar.
Dit alles leidde in 1994 tot de introductie van de normeringssystematiek;
een generieke indexering van de fondsen op basis van de
uitgavenontwikkeling van (een deel) van de rijksbegroting. Dus geen aparte
indexatie voor volume- en prijsontwikkelingen.
De jaarlijkse indexering van het gemeentefonds en het provinciefonds die
voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven wordt het accres genoemd. Tot
2018 was deze accresontwikkeling gekoppeld aan de ontwikkeling van de
begrotingsgefinancierde uitgaven van het Rijk (de netto gecorrigeerde
rijksuitgaven, NGRU). Deze koppeling wordt ook wel de ‘smalle mand’ genoemd.
Vanaf 2018 is het accres gekoppeld aan de ontwikkeling van alle uitgaven onder
het uitgavenplafond van het Rijk (de accresrelevante uitgaven, ARU). Onder deze
nieuwe systematiek lopen ook de premiegefinancierde uitgaven aan sociale
zekerheid en zorg mee in de accresontwikkeling. De reden voor de verbreding
was de uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket met het sociaal domein. Als
bijkomend argument gold dat de verwachting dat door de verbreding van de
grondslag ook de fluctuaties in de accressen zouden afnemen. Deze indexatie aan
de hand van de ARU wordt in de wandelgangen ook wel de ‘brede mand’
genoemd.
De normeringssystematiek bestaat uit twee delen: de uitkomst van een rekensom
(nl. de berekening van het accres) en een bestuurlijke weging hiervan in het
Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (BOFV). De bestuurlijke weging heeft
er onder andere toe geleid dat de normeringssystematiek de afgelopen 25 jaar
twee keer buiten werking is gesteld.
Ingrepen in de normeringssystematiek
In 2008 ontstaat een wereldwijde financiële crisis. Het Rijk probeert de
effecten daarvan te verzachten door tientallen miljarden steun aan banken
te verlenen. Het wordt bestuurlijk niet wenselijk geacht om de crisis te
laten leiden tot ‘superaccressen’. In oktober 2008 besluit het Rijk daarom
dat de maatregelen die het Rijk heeft moeten treffen vanwege de
Pagina 8 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

kredietcrisis, niet zullen doorwerken in het accres. De accressystematiek
wordt voor 2009 en 2010 niet van toepassing verklaard.
In 2020 is het accres voor 2020 en 2021 vastgezet op de stand van het
accres (volume en loon- en prijsontwikkeling) zoals gepresenteerd in de
Voorjaarsnota 2020. De extra uitgaven voor het bestrijden van de covidcrisis werden daarbij door het Rijk buiten haken gezet. De reden daarvoor
was omdat de medeoverheden anders dubbel gecompenseerd zouden
worden: medeoverheden ontvangen immers ook coronacompensatie.
Daarbij vond het kabinet het belangrijk om in deze bijzondere tijd de
schommelingen voor medeoverheden te dempen; hoe stabieler de
inkomsten, hoe minder verstoringen van het gemeentelijke en provinciale
begrotingsproces. 6
Los van bovengenoemde ingrepen doorkruist ook de in 2012 ingevoerde
opschalingskorting de uitkomst van de normeringssystematiek. 7
De normeringssystematiek stamt uit 1995 en wordt periodiek geëvalueerd.8 De
evaluatie bevat aanbevelingen voor een volgend kabinet. Bij elk nieuw kabinet
wordt de bestuurlijke afspraak rond de normeringssystematiek herbevestigd en/of
bijgesteld.
De toetsing vindt plaats op basis van een aantal criteria: evenredigheid,
actualiteit, stabiliteit, beheersbaarheid (ook voor het Rijk) en inzichtelijkheid. In
de loop der tijd zijn op basis van de verschillende evaluaties grotere en kleinere
aanpassingen in de normeringssystematiek doorgevoerd. De belangrijkste
wijziging betrof de overgang van de NGRU (smalle mand) naar de ARU (brede
mand), waarmee het acces ook gekoppeld werd aan de relatief snel stijgende
uitgaven aan zorg en sociale zekerheid. De verwachting was dat daarmee de
accresontwikkeling ook stabieler zou worden. Het antwoord in het
evaluatierapport op de vraag of dat in de praktijk zo was, luidt: ‘dat is lastig te
zeggen.’9 De Raad acht dit echter wel aannemelijk. Uit de verschillende

Meicirculaire gemeentefonds, blz. 10;
file:///H:/Downloads/meicirculaire+gemeentefonds+2020%20(3).pdf
7
Voor 2020 en 2021 is de opschalingskorting incidenteel geschrapt. In 2020 komt dit neer
op € 70 miljoen en in 2021 op € 160 miljoen die gemeenten niet hoeven af te dragen aan
het Rijk.
8
Eerdere evaluaties: Werkgroep Evaluatie normeringsmethode gemeentefonds en
provinciefonds, februari 1998; Werkgroep Evaluatie normeringssystematiek Gemeentefonds
en Provinciefonds, oktober 2001; Derde werkgroep evaluatie normeringssystematiek
gemeente- en provinciefonds, oktober 2006; Werkgroep evaluatie normeringssystematiek,
Evaluatie Normeringssystematiek gemeente en provinciefonds 2007-2010, juni 2010;
Evaluatie normeringsystematiek gemeentefonds en provinciefonds 2010-2015, 1 april 2016.
9
Eindrapport werkgroep zesde evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en
Provinciefonds; Evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds
2015 – 2020; September 2020, blz.22.
6

Pagina 9 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

evaluaties van de normeringssystematiek blijkt evenwel dat de stabiliteit een
meer fundamenteel probleem is.
Kortom: In de kern gaat het bij de normeringssystematiek om een afweging
tussen stabiliteit en actualiteit, evenredigheid en toereikendheid, transparantie en
eenvoud

2. Nadere overwegingen bij het begrip stabiliteit
Het evaluatierapport wijst op het ervaren gevoel bij decentrale overheden dat de
huidige normeringssystematiek financieel te instabiel is. Veelzeggend is dat veel
gemeenten de accresontwikkeling van het gemeentefonds als grootste risicopost
in de begroting opnemen.
De instabiliteit kent verschillende oorzaken:
Beleidsmatige ramingsbijstellingen in de accresrelevante uitgaven,
bijvoorbeeld als gevolg van een nieuw regeerakkoord.
Onderuitputting op de rijksbegroting, waaronder ook meevallers op de
niet-belastingontvangsten.
Andere ramingen van de loon- en prijsmutaties.
Beleidsmatige grondslagmutaties in het gemeentefonds, bijvoorbeeld als
gevolg van overboekingen naar het gemeentefonds.
Incidentele mutaties in het gemeentefonds
Een deel van de instabiliteit is optisch. Zo leiden fluctuaties in de loon- en
prijsbijstellingen (LPO) niet tot meer of minder reëel accres. Als achteraf blijkt dat
de lonen en prijzen minder stegen dan vooraf ingeschat, leidt dat wel tot een
lager accres maar niet automatisch tot minder bestedingsruimte bij decentrale
overheden. Dit onder de aanname dat de loon- en prijsontwikkelingen bij het Rijk
grosso modo gelijk zijn aan de loon- en prijsontwikkelingen bij gemeenten en
provincies. Dit effect is niet zichtbaar in de presentatie van het accres, en voelt
dus anders.
Beleidsmatige grondslagmutaties in het gemeentefonds en provinciefonds,
bijvoorbeeld als gevolg van overboekingen hebben geen invloed op het
percentage van de ARU-ontwikkeling, maar wel op de uitkomst van de
systematiek in euro’s.
Incidentele mutaties dragen bij aan het instabiele beeld van het accres.
Kortom: de ervaren instabiliteit is deels reëel, maar heeft ook een relatie met het
gebrek aan inzicht in de accresraming. (Zie ook hoofdstuk 4).
Afruil tussen stabiliteit en actualiteit
Aan de ene kant hechten decentrale overheden aan een bepaalde mate van
actualiteit en evenredigheid, omdat ze beducht zijn dat zij niet volledig
meeprofiteren van de groei van de rijksuitgaven.

Pagina 10 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

Aan de andere kant ondervinden decentrale overheden in hun begrotingscyclus
hinder van schommelingen in de rijksuitgaven, waardoor zij gedurende het
begrotingsjaar geconfronteerd kunnen worden met een lagere uitkering.
Overigens kan ook een hoger dan verwacht accres leiden tot een verstoring van
het begrotingsproces: bepaalde bezuinigingen of verhogingen van de lokale lasten
waren achteraf bezien niet nodig geweest.
Decentrale overheden zijn gebaat bij voorspelbare inkomsten. Schommelingen in
de accresramingen maken het lastig om gedurende het jaar – laat staan een
collegeperiode - stabiel beleid te voeren. Hoe stabieler de inkomsten, hoe minder
verstoringen van het gemeentelijke en provinciale begrotingsproces. In dat licht is
het van belang dat decentrale overheden bij de aanvang van hun bestuursperiode
zicht hebben op hoe hun belangrijkste inkomstenbron zich de komende jaren zal
ontwikkelen. Dit biedt de beste basis om door middel van een evenwichtig
begrotingsbeleid een bijdrage te leveren aan de maatschappelijke vraagstukken.
Met de Raad van State10, de Studiegroep Begrotingsruimte11 en de studiegroep
Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen 12 is de Raad dan ook van oordeel dat
de schommelingen bijdragen aan onrust en onzekerheid over de bekostiging en
niet goed zijn voor de kwaliteit van de besluitvorming bij met name
investeringsbeslissingen. Denk daarbij aan de energietransitie, de opgaven rond
leefbaarheid en woningbouw, brede welvaart, enzovoorts. Door de vele
schommelingen is het nu vooral ad hoc ‘branden blussen’.
De verleiding voor de decentrale overheden is groot om te kiezen voor een
normeringsmethode met de hoogste (ex ante) verwachte uitkomsten en daarom
te kiezen voor maximale actualiteit om maar geen gunstig uitvallende accressen
mis te lopen. In het licht van de komende langjarige opgaven waar overheden
voor staan, adviseert de Raad echter om stabiliteit en zekerheid zwaarder te laten
wegen. De veronderstelling dat stabiliteit altijd een prijs heeft in de vorm van een
lager accres acht de Raad onbewezen.
Gezien de grote maatschappelijke opgaven, waaronder ook het herstellen van de
schade van de coronacrisis, ligt het overigens in de lijn der verwachting dat forse
beperking van de rijksuitgaven niet direct reëel zijn. Het staat daarbij te bezien of
de fluctuaties vanwege mogelijk tegenvallende realisaties de komende jaren
achterwege zullen blijven. De financiële gevolgen van de coronacrisis zullen groot
en onzeker zijn. Voor nu is dit probleem geparkeerd met het bevriezen van het
accres, maar de ontwikkelingen voor de langere termijn zijn afhankelijk van de
economische ontwikkelingen en het begrotingsbeleid van het komende kabinet.
16e Studiegroep Begrotingsruimte, Koers bepalen, Kiezen in tijden van budgettaire
krapte, 12 oktober 2020, blz. 83 – 84.
11
16e Studiegroep Begrotingsruimte, Koers bepalen, Kiezen in tijden van budgettaire
krapte, 12 oktober 2020, blz. 83 – 84.
12
Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, Als één overheid, slagvaardig
de toekomst tegemoet! september 2020.
10

Pagina 11 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

De Raad gaat er daarbij vanuit dat de extra corona-uitgaven die nu buiten de
accresberekening berekening zijn gehouden, ook bij de afbouw van deze tijdelijke
extra uitgaven bij de toepassing van de normering buiten beschouwing blijven.
Kortom: het begrotingsbeleid van decentrale overheden is gebaat bij voorspelbare
inkomsten. Dat de keuze voor stabiliteit automatisch zou leiden tot een lager
accres acht de Raad onbewezen.

3. Nadere overwegingen bij het begrip evenredigheid
De adviesaanvraag vraagt niet expliciet om een visie op de invulling van het
begrip ‘evenredigheid’. Dit begrip vormt evenwel de basis onder de
normeringssystematiek. In het licht van zijn recente advies Rust-ReinheidRegelmaat wil de Raad die evenredigheid nadrukkelijk wél in zijn beschouwing
betrekken, vanwege de bedoeling van het stelsel als geheel.
Evenredigheid en toereikendheid
Decentrale overheden dienen over voldoende middelen te beschikken om hun
verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken. Daarbij dient rekening te worden
gehouden met objectief te verklaren verschillen in kosten tussen gemeenten
onderling en provincies onderling. De decentrale democratie moet op basis van de
hen ter beschikking gestelde middelen in staat zijn tot betekenisvolle decentrale
besluitvorming. De financiële verhoudingen hebben als doel om decentrale
overheden voldoende middelen toe te kennen om hun taken adequaat uit te
kunnen oefenen. Dit doel staat niet in de wet zelf maar is te beschouwen als een
beginsel van behoorlijk financieel bestuur binnen een gedecentraliseerde
eenheidsstaat. Of het voldoende is, is een politieke weging. De bestuurlijke
manier waarop deze vraag bij de instelling van de normeringssystematiek is
beantwoord, is door het volume als gegeven te beschouwen. De basis moet op
orde zijn.
De normeringssystematiek gaat echter alleen over de groei, ofwel: de indexering
van de fondsen. De normeringssystematiek is ook niet wettelijk verankerd. De
koppeling aan rijksuitgaven is zoals hiervoor al aangeduid geen gegeven dat in
steen gehouwen is, maar een keuze waarmee het stelsel nader is ingevuld. Het
blijft uiteindelijk een bestuurlijke afspraak. Van een evenredige ontwikkeling van
de bestedingsmogelijkheden zou (in theorie) alleen sprake kunnen zijn als de
sturingsmogelijkheden – en politieke ruimte – van decentrale overheden om de
hoogte van voorzieningen vast te stellen, óók evenredig zijn aan die van het Rijk.
Maar dat is om meerdere redenen niet vanzelfsprekend.
-

De eerste reden is de grote toename van medebewindstaken die bekostigd
worden uit het gemeente- of provinciefonds, waar decentrale overheden
meer als opdrachtnemer van het Rijk optreden. Daardoor zijn de
sturingsmogelijkheden steeds minder evenredig. De wensen van de
landelijke politiek zijn leidend, niet die van de decentrale besturen. In het
Pagina 12 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

geval van strikt gereguleerde medebewindstaken knelt dit bij bezuinigingen
van het Rijk maar leidt het bij intensiveringen van het Rijk in principe
vooral tot lagere lasten of hogere reserves. Evenredigheid van financiële
ruimte is daarmee niet meer vanzelfsprekend.
-

De tweede reden is de grote maatschappelijke opgaven die Rijk en
decentrale overheden alleen door samenwerking effectief kunnen
aanpakken, vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid maar tegelijk in
wederzijdse afhankelijkheid. Hierdoor verliest het begrip evenredigheid dat oorspronkelijk was geformuleerd in de context van autonome, min of
meer gescheiden bestuurslagen - zijn betekenis.

-

De derde reden is het ongelijksoortige takenpakket van Rijk en decentrale
overheden. Dit is een oud discussiepunt maar wel relevant. De ontwikkeling
van de kosten van decentrale taken kent een geheel andere dynamiek dan
die van de rijksuitgaven. Als het Rijk de defensie-uitgaven verhoogt,
profiteren de decentrale overheden daarvan in principe mee. 13 Maar ook
anderszins als het Rijk bezuinigt op taken door bijvoorbeeld langer thuis
wonen van ouderen te bevorderen, leidt dat niet alleen tot een lagere
algemene uitkering maar indirect ook tot hogere uitgaven bij de
gemeenten.

-

De vierde reden is dat de budgettaire sturingsmogelijkheden evenmin
evenredig zijn. Het Rijk vangt de klappen op van de conjunctuur en andere
grote gebeurtenissen, zoals de vluchtelingencrisis en de covid-crisis. Het
Rijk kan de extra uitgaven die daarmee gepaard gaan opvangen door geen
sluitende begroting te hebben en te lenen op de kapitaalmarkt. 14 Decentrale
overheden moeten echter wel elk jaar een sluitende begroting hebben, en
kunnen bijv. geen obligaties uitgeven. Dat is logisch vanuit het solide
uitgangspunt van financiële beheersbaarheid mede in relatie tot het EMU
saldo, maar dat neemt niet weg dat het Rijk ook in dit opzicht meer
budgettaire sturingsmogelijkheden heeft dan met name gemeenten. 15

Kortom: hoewel het begrip ‘evenredigheid’ als politiek-bestuurlijk uitgangspunt als
zodanig niet ter discussie staat, verdient het wel een nadere actuele invulling. Om
toekomstbestendig te zijn en financieel beheersbaar te blijven voor decentrale
overheden, moet de invulling van dit begrip geherdefinieerd worden.

Dit wordt wel gekscherend het “BTW-tarief op rijksuitgaven” genoemd.
Dit is overigens ook de reden dat de normeringssystematiek naast een rekenregel bestaat
uit een bestuurlijke weging van de uitkomst, waarbij kan worden afgesproken bepaalde
(crisis)uitgaven niet te laten meetellen voor het accres van decentrale overheden, waardoor
zij niet noodzakelijkerwijs evenredig ‘meeliften’ op de crisisuitgaven van het Rijk.
15
Een ander nadelig effect is dat de evenredigheid via de trap-op-trap-af-bijstellingen
procyclisch uitwerkt.
13
14

Pagina 13 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

4. Nadere overwegingen bij het begrip transparantie
Een beter inzicht in welk deel van het accres door welke component veroorzaakt
wordt (LPO, ontwikkeling rijksuitgaven, beleidsmatige ingrepen), kan niet alleen
helpen voor de beeldvorming maar ook om inzicht te krijgen in de reële financiële
effecten daarvan voor de begroting bij gemeenten en provincies.
Van belang is vooral dat zowel het proces als de berekening transparant zijn. De
afspraken over wat wel en niet meetelt voor het (vastgezette) accres moeten
inzichtelijk en logisch zijn. Het is van belang daarvoor heldere criteria te
ontwikkelen. Inzichtelijkheid draagt bij aan de controleerbaarheid, eenvoud
draagt bij aan de uitvoerbaarheid van de systematiek. Omdat de budgettaire
doorwerking naar de fondsen zo substantieel is, bestaat daarbij het risico dat
uitgavenintensiveringen aan rijkszijde zodanig worden vormgegeven dat ze niet
relevant zijn voor het accres. De verleidingen of de schijn van deze vorm van
fiscal engineering moet worden vermeden. Het is belangrijk dat decentrale
overheden kunnen toetsen of de toegekende accressen correct zijn berekend. De
Raad erkent dat door de complexe berekening het niet eenvoudig zal blijken voor
decentrale overheden de berekening te reproduceren of hoe bepaalde
maatregelen van het Rijk doorwerken in de normeringssystematiek. Het verdient
daarom aanbeveling dat een onafhankelijke instantie bijvoorbeeld de Auditdienst
Rijk (ADR) of het Centraal Planbureau (CPB) erop toeziet of de berekening correct
is. Dit alles om het vertrouwen te vergroten.

5. Beoordeling beleidsopties uit het evaluatierapport
Samenvatting evaluatierapport 2017-2021
Het evaluatierapport toetst de systematiek aan een aantal criteria: evenredigheid,
actualiteit, stabiliteit, beheersbaarheid (ook voor het Rijk) en inzichtelijkheid. De
belangrijkste vraag van de evaluatie is of de verbreding van de grondslag van het
accres (‘brede mand’) inderdaad tot de beoogde toename van stabiliteit heeft
geleid. Het antwoord in het rapport luidt: ‘dat is niet goed te zeggen.’
De evaluatie over de afgelopen kabinetsperiode schrijft echter wel: “Vanuit
bestuurlijk oogpunt wordt op dit moment de stabiliteit van de accressystematiek
als onvoldoende ervaren. Dit is in de afgelopen jaren gebleken uit verschillende
brieven van gemeenten en provincies (in hun rol als toezichthouder),
Kamervragen en moties.” 16 Het rapport noemt daarvoor een aantal oorzaken:
onderuitputting bij het Rijk, meevallers in de zorg en bijstellingen in loon- en
prijsontwikkeling. Verder zijn er beleidsmatige mutaties geweest, die overigens
niet worden benoemd in het evaluatierapport.
Eindrapport werkgroep zesde evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en
Provinciefonds, Evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds
2015 – 2020; september 2020, Den Haag.
16

Pagina 14 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

Daarnaast maakt het rapport – voor de Raad herkenbare - opmerkingen over de
mate waarin de berekeningswijze van het accres als complex en intransparant
ervaren wordt.
Het rapport formuleert vier beleidsopties, naar oplopende stabiliteit (en aflopende
actualiteit):
Variant 0: huidige systematiek, andere presentatie
- Inzichtelijk maken van loon en prijsontwikkelingen (LPO) in de presentatie
van het accres
- Uitsplitsen accres naar verschillende deelplafonds, dat wil zeggen het kader
Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en
Arbeidsmarktbeleid (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ).
Variant 1: behoedzaamheidsreserve
Dit betekent dat een deel van de verwachte groei nog niet wordt uitgekeerd, maar
gereserveerd totdat het accres definitief vaststaat. Deze reserve is dan een buffer
om schommelingen op te vangen. Een behoedzaamheidsreserve kan op twee
manieren worden vormgegeven: binnen de gemeentelijke en provinciale
begroting of binnen het gemeente- en het provinciefonds.
Een dergelijke behoedzaamheidsreserve heeft tot 2012 al bestaan. Maar die is
toen afgeschaft omdat gemeenten de verwachte uitkering van de
behoedzaamheidsreserve vaak toch al inboekten, waardoor de stabiliserende
werking verloren ging. Om dergelijk anticipatiegedrag te voorkomen is het
voorstel nu om in de toezichtsregels op te nemen dat dat niet mag.
Variant 2: accres vastzetten of vertragen
2a: bevriezen van het lopend of komend jaar. De accresontwikkeling wordt voor
een of meerdere jaren op basis van een raming bevroren en daarna niet meer
bijgesteld of afgerekend. Deze bevriezing kan zowel ‘rollend’ voor bepaalde jaren
plaatsvinden (bijvoorbeeld door altijd het lopende jaar te bevriezen) als ook voor
meerdere jaren in de toekomst.
2b: accres berekenen op basis van het meerjarige gemiddelde. Dit kan
bijvoorbeeld gedaan worden op basis van een gemiddelde van de ARU in het
betreffende jaar en de twee jaren daarvoor. In deze variant werken budgettaire
mutaties bij het Rijk vertraagd door in het accres. Dit leidt ertoe dat het
accreseffect van schommelingen in het lopend jaar verspreid wordt over het
lopend jaar en de twee daaropvolgende jaren. De schommelingen worden
hierdoor cumulatief niet kleiner, maar wel beter beheersbaar voor gemeenten en
provincies omdat ze door de spreiding over meerdere jaren worden gedempt.
Variant 3. Vaste volumeafspraak bij het Regeerakkoord

Pagina 15 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

Deze variant is ook door de Raad van State voorgesteld. Een subvariant is: een
aparte vaste volume-afspraak voor het sociaal domein – en weer teruggaan naar
de ‘smalle mand’ voor de overige taken.
Overwegingen en afwegingen bij de verschillende opties
De Raad is van oordeel dat de brede koppeling op basis van de accresrelevante
rijksuitgaven (ARU) - gelet op het huidige takenpakket van gemeenten - beter
recht doet aan het evenredigheidsprincipe dan de in het verleden gehanteerde
koppeling aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (NGRU), de zogenaamde
smalle mand.
Het inzichtelijk maken van loon en prijsontwikkelingen (LPO) in de presentatie
van het accres ondersteunt de Raad. Het uitsplitsen van de procentuele ARUontwikkeling naar percentages voor de verschillende deelplafonds waarbij
gemeenten deze informatie gebruiken bij het onderverdelen van hun eigen
middelen tussen het sociaal en fysiek domein, acht de Raad van weinig
toegevoegde waarde. Het vormt indirect zelfs een risico voor de integrale
afweging van decentrale overheden. Voor het belangrijkste kritiekpunt: het
gebrek aan stabiliteit, biedt dit geen oplossing.
Het invoeren van een behoedzaamheidsreserve acht de Raad echter een
schijnoplossing om meer stabiliteit te bereiken. Invoering van een
behoedzaamheidsreserve van Rijkszijde tast de autonomie van decentrale
overheden aan en kan gezien worden als een vorm van paternalisme. Gemeenten
en provincies kunnen immers nu ook al zelf een behoedzaamheidsreserve in hun
begroting inbouwen. Mede door de budgettaire krapte bestaat zeker bij de
gemeenten de neiging om zo exact mogelijk aan te sluiten bij de actualiteit van
de circulaires. Daarmee wordt de gevoeligheid voor instabiele ramingen vergroot.
Eigen ramingssystematiek
Gemeenten en provincies zijn niet verplicht de raming van de algemene
uitkering te baseren op de mei- of septembercirculaire. Van belang is dat de
raming plaats vindt op basis van reële uitgangspunten. Het hanteren van
een eigen accresraming op basis van een vaste systematiek, bijvoorbeeld
door uit te gaan van een meerjarig gemiddeld accrespercentage of vaste
percentages voor opvolgende jaren, is toegestaan. Op deze manier kan een
gemeente of provincie zelf voor stabiliteit in zijn fondsraming zorgen.
Bedacht moet worden dat de accressen uit de circulaires slechts als een
globale indicatie gelden voor de loon- en prijsontwikkeling. De loon- en
prijsontwikkelingen bij een gemeente of provincies zullen daarvan afwijken.
Het geheel aan mee en tegenvallers kan een gemeente of provincie in de
voorjaarsnota of anders bij de rekening verwerken in het resultaat. Van
belang is vooral dat een consistente lijn wordt gevolgd en dat dit beleid in
de begroting wordt onderbouwd.

Pagina 16 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

Het accres vastzetten of vertragen vergroot de stabiliteit wel enigszins, maar leidt
nog steeds tot – weliswaar iets gedempte - schommelingen van jaar op jaar. Het
verdraagt zich daarbij slecht met de gepercipieerde evenredigheid. Decentrale
overheden moeten ombuigen in jaren dat het Rijk intensiveert, en vice versa.
Een vaste volumeafspraak bij het Regeerakkoord biedt meerjarige zekerheid. Het
doet recht aan het begrip evenredigheid in die zin dat de budgettaire ruimte van
het kabinet ook doorwerkt naar decentrale overheden. Het kabinet stuurt immers
in zijn begrotingsbeleid op reële uitgavenkaders die voor de hele kabinetsperiode
worden vastgesteld. In deze optie zijn afspraken nodig over de loon- en
prijsontwikkeling waarmee het accres geïndexeerd wordt. Een uitgangpunt daarbij
kan de gemiddelde loon-en-prijsbijstelling van het Rijk zijn. Deze methode komt
overeen met de loon- en prijsindexatie voor het accres in de huidige systematiek
Kortom: Dit alles leidt tot de conclusie dat binnen het huidige stelsel de voorkeur
van de Raad uitgaat naar een vaste volumeafspraak bij Regeerakkoord. Deze
variant wordt in het advies feitelijk nader uitgewerkt.

6. Slotbeschouwing oplossingsrichtingen
De normeringssystematiek is een onderdeel van het stelsel van bestuurlijke en
financiële verhoudingen. Aanbevelingen over de technische invulling van de
normeringssystematiek kunnen dus niet los gezien worden van eerdere
aanbevelingen van de Raad, zoals in Rust-Reinheid-Regelmaat over het
functioneren van het stelsel van bestuurlijke en financiële verhoudingen als
geheel.
Aan de basis van een goed werkend stelsel van bestuurlijke en financiële
verhoudingen ligt vertrouwen. Dit vertrouwen is gebaat bij duidelijke financiële
spelregels en de naleving daarvan.

Toereikende middelen
Voor alles is van belang dat de basis op orde moet zijn. Dat begint met de
vaststelling dat de middelen toereikend zijn voor een adequate taakuitvoering. De
huidige tekorten bij gemeenten op het sociaal domein, met name de jeugdzorg,
duiden erop dat dit op dit moment niet het geval is. De Raad dringt er dan ook op
aan dat er een structurele oplossing komt voor deze tekorten. De
normeringssystematiek is geen garantie voor de toereikendheid van middelen.
Het accres geldt als een tegemoetkoming voor de loon- en prijsontwikkeling,
maar ook voor de groei van het areaal (meer inwoners, ouderen, woningen). Het
accres is daarbij ook bedoeld als compensatie voor de ontwikkeling van de
maatschappelijke kosten.
In Rust-Reinheid-Regelmaat heeft de Raad bepleit om bij de begin van elke
kabinetsperiode een financieel beleidskader met decentrale overheden af te
spreken, waarin het Rijk samen met decentrale overheden financiële afspraken
vastlegt over de ontwikkelingen van de vrije bestedingsruimte van decentrale
Pagina 17 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

overheden. Op basis hiervan kunnen decentrale overheden afspraken maken over
hun bijdrage aan de fondsen voor maatschappelijke opgaven. Vervolgens kan een
jaarlijkse monitor door een onafhankelijk instituut beoordelen hoe de financiële
positie van decentrale overheden zich heeft ontwikkeld. Met een deugdelijke
monitor over de financiële positie van decentrale overheden kan de discussie
boven het niveau van ‘het glas is halfvol of halfleeg’ getild worden
De toereikendheid van middelen voor een adequate taakuitvoering reikt echter
verder dan de werking van de normeringssystematiek. De ontwikkeling van de
vrije bestedingsruimte is niet alleen afhankelijk van het accres. Het is daarom van
belang is dat de normering niet alleen technisch wordt geëvalueerd. Voor het
bepalen van het reële accres moet het nominale accrespercentage voor inflatie en
de groei van het areaal worden gecorrigeerd. Voor het bepalen van de
toereikendheid moet ook de ontwikkeling van de LPO-component van de
normeringssystematiek vergeleken worden met de daadwerkelijke LPOontwikkeling bij medeoverheden. De toereikendheid van de middelen is daarnaast
afhankelijk van de ontwikkeling van het eigen belastinggebied en de overige eigen
inkomsten.
De normering staat los van het takenpakket en de bijbehorende financiële risico’s.
Als de conjunctuur tegenvalt of als de dynamiek van het decentrale takenpakket
sterk afwijkt van de groei van de rijksuitgaven, bestaat het risico dat het
beschikbare bedrag voor de algemene uitkering niet meer toereikend is voor de
stijgende uitgaven die uit de omvang van het benodigde bedrag blijkt. Er
ontbreekt een inhoudelijke relatie met de opgaven waar decentrale overheden
voor staan. Bij een hoog accres ontvangen decentrale overheden een bedrag
zonder dat daar een maatschappelijke opgave tegenover staat (vice versa).
De omvang van de algemene uitkering uit het gemeente- en provinciefonds
wijzigt jaarlijks niet alleen als gevolg van de toepassing van de
normeringssystematiek, maar ook door taakmutaties, dat wil zeggen toepassing
van artikel 2 Fvw. Het Rijk kan voor de dekking van kosten van
beleidsvoornemens van het Rijk die decentrale overheden raken ook het accres
als bron aanwijzen.17 Het is immers niet zo dat artikel 2 Fvw bepaalt dat het Rijk
de kosten van beleidsvoornemens moet vergoeden. De Fvw stelt alleen dat het
Rijk moet aangeven hóe decentrale overheden financiële gevolgen die
voortvloeien uit beleidsvoornemens van het Rijk kunnen dekken. In algemene zin
kan worden gesteld dat het accres ook een compensatie biedt voor de
ontwikkeling van de maatschappelijke kosten.
De toereikendheid van de middelen voor gemeenten en provincies is dus naast de
normeringssystematiek mede afhankelijk van de juiste toepassing van de regels
binnen de financiële verhoudingen. De Raad herhaalt hier zijn pleidooi om de

Pagina 18 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

institutionele borging van de wetten en regels rond de bestuurlijk-financiële
verhoudingen te versterken. Voor alles houdt dat in een correcte toepassing van
artikel 2 Fvw en artikel 108 lid 3 van de Gemeentewet. Medeondertekening van
de fondsbeheerder(s) bij beleidsvoornemens die decentrale overheden raken,
draagt aan die institutionele borging bij. De Minister van BZK (en die van
Financiën als het budgettaire gevolgen betreft) dienen er als medeondertekenaars op toe te zien dat het derde lid van Artikel 2 Financiëleverhoudingswet nageleefd wordt: “Over de toepassing van het eerste en tweede
lid vindt tijdig overleg plaats met Onze Ministers.”

Herwaardeer stabiliteit, evenredigheid en transparantie
Stabiliteit
Stabiliteit is nodig om een evenwichtig en betrouwbaar decentraal beleid te
kunnen voeren. Met de toegenomen afhankelijkheid van de rijksuitkeringen is het
belang hiervan sterker geworden. Voor grote maatschappelijke opgaven zijn
langjarige afspraken, langdurige samenwerkingsrelaties en vertrouwen in
netwerkpartners nodig. Stabiliteit van de financiële bijdrage van gemeenten en
provincies (en dus ook wat zij van het Rijk kunnen verwachten) is een
noodzakelijke voorwaarde voor dit vertrouwen. Maar ook los hiervan hebben de
vele fluctuaties door het jaar heen het voor decentrale overheden lastig gemaakt
om stabiel financieel beleid te voeren, wat de lokale democratie uitholt en – op de
lange termijn – niet tot de meest doelmatige afwegingen leidt.

Pagina 19 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

Evenredigheid
Om meer rust te brengen in de financiële verhoudingen is ook een verheldering
en herijking van het begrip ‘evenredigheid’ nodig. Door de toename van
medebewindstaken boet de huidige interpretatie aan betekenis in. De
takenpakketten van de verschillende overheidslagen zijn onvergelijkbaar.
Evenredigheid is daarom het beste gewaarborgd door een koppeling aan alle
uitgavenkaders waarop het Rijk stuurt, inclusief alle investeringsuitgaven. Een zo
breed mogelijke koppeling zonder onderscheidingen tussen de verschillende
uitgavenkaders van het Rijk draagt bij aan de eenvoud en voorkomt onnodige
discussies over de afbakening van de verschillende uitgaven. Dit draagt alles
draagt bij aan het vertrouwen in het systeem.
Transparantie en eenvoud
De cijfermatige uitkomsten van de normeringssystematiek moeten transparant en
narekenbaar zijn. Het moet duidelijk en begrijpelijk zijn welke rijksuitgaven én –
inkomsten wel en niet binnen de kaders vallen die meetellen voor het accres. 18
Vooralsnog tellen de uitgaven van het Nationaal Groeifonds niet mee voor het
accres. Daarover zijn wel duidelijke afspraken nodig. Voorkomen moet worden dat
er een onduidelijke scheidslijn ontstaat tussen uitgaven die wel of niet onder
uitgavenplafond vallen. In de optiek van de Raad pleit dit voor het blijven
meetellen van de geraamde investeringsuitgaven uit het Groeifonds van het Rijk
in de grondslag voor de berekening van het accres (accres relevante uitgaven,
ARU). Het risico bestaat anders dat bepaalde investeringsuitgaven onder het
Groeifonds worden gebracht waardoor ze niet meetellen voor accresraming (fiscal
engineering). Het Groeifonds financiert immers ook investeringen waar decentrale
overheden ook zelf worden geacht aan bij te dragen (bv. infrastructuur).
Verder zijn er duidelijke afspraken nodig voor de toepassing van de systematiek
als zodanig: wat als de conjuncturele ontwikkelingen heel anders zijn dan
verwacht, of er andere onverwachte schokken optreden? Kan deze systematiek
dan eenzijdig ‘uitgezet’ worden? Onder welke omstandigheden is het
gerechtvaardigd de ‘trap op en af’ op te schorten? Het is nodig om hier vooraf
heldere (proces)afspraken over te maken.
Uitgaande van de huidige wet- en regelgeving en stelselafspraken, waar de
huidige normeringssystematiek onderdeel van is, pleit de Raad daarom voor een
brede koppeling op basis van het meerjarig Rijksuitgavenkader. En wel inclusief
de geraamde investeringsuitgaven uit het Nationaal Groeifonds zoals die bij het
opstellen van het Regeerakkoord gelden. 19 Dit betekent in feite een volumeafspraak voor de duur van een kabinetsperiode. Hierbij is het wel van belang om
Denk aan inkomsten vanuit de CO2-heffing; die vallen onder de niet-belastinginkomsten,
zonder dat duidelijk is waarom die niet mee zouden moeten tellen voor het accres.
19
In deze optie zijn afspraken nodig over de loon- en prijsontwikkeling waarmee het accres
geïndexeerd wordt. Een uitgangpunt daarbij kan de gemiddelde loon- en prijsbijstelling van
het Rijk zijn. Deze methode komt overeen met de loon- en prijsindexatie voor het accres in
de huidige systematiek.
18

Pagina 20 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

afspraken te maken over de spelregels voor onvoorziene gevallen, en die
afspraken tweezijdig te borgen.
De redenen voor deze keuze zijn gelegen in stabiliteit, evenredigheid, eenvoud en
transparantie. Een dergelijke koppeling biedt decentrale overheden de
mogelijkheid een stabiel begrotingsbeleid te voeren. Dit is met name van belang
omdat er een nieuwe collegeperiode voor de deur staat. De nieuwe colleges
moeten voor het sluiten van coalitie- of raadsakkoorden en het vaststellen van
hun eigen meerjarige kaders weten waar ze gedurende hun periode aan toe zijn.
Met de schommelingen van het accres door het jaar heen kunnen ze onvoldoende
stabiel beleid voeren.

Breng bepalen en betalen weer in evenwicht bij medebewindstaken
De Raad heeft in zijn recente advies Rust-Reinheid-Regelmaat gepleit voor een
meer strategische, fundamentele en samenhangende aanpak voor het herstellen
van het verstoorde evenwicht in de bestuurlijk-financiële verhoudingen. Deze
samenhangende aanpak omvat alle aspecten: financiën, bestuurlijke organisatie,
cultuur, instituties en financieel instrumentarium. Voor de normeringssystematiek
zijn drie aspecten uit dat advies relevant: een andere behandeling van
medebewindstaken (ten opzichte van autonome taken), de financiële positie van
decentrale overheden, en de bekostiging van langjarige, maatschappelijke
opgaven waar meerdere overheden in wederzijdse afhankelijkheid en
samenwerking bij betrokken zijn.
De Raad adviseert daarom het gemeentefonds in twee delen te splitsen.
• Het eerste deel is een basisuitkering ter bekostiging van de autonome
taken, met veel beleidsvrijheid en een collectief karakter. In grote lijnen
komt dit overeen met het klassiek domein en sociale basisvoorzieningen.
Voor dit deel past een indexering op basis van een normeringssystematiek
die meerjarige zekerheid biedt over de ontwikkeling van de omvang. Dat
kan door deze te koppelen aan het Rijksuitgavenkader. De Raad adviseert
hiervoor, net als nu, de brede mand te hanteren. Hoewel het grotendeels
geen taken rond zorg en participatie betreft, verschillen de inhoud en aard
van het takenpakket van het Rijk en decentrale overheden zodanig dat elke
vergelijking bij voorbaat mank gaat. De stabiliteit lijkt juist gebaat bij een
brede mand. Een koppeling aan het Rijksuitgavenkader als geheel voorkomt
dat de normering gevoelig wordt voor verschuivingen tussen verschillende
uitgavenkaders.

•

Het tweede deel, het ‘medebewindsfonds’, is ter bekostiging van de
medebewindstaken waarbij het Rijk primair stelselverantwoordelijk en een
uniform voorzieningenniveau het uitgangspunt is. De ervaren
beleidsvrijheid is beperkt. Dit komt in grote lijnen overeen met het sociaal
domein voor zover het persoonsgebonden voorzieningen betreft. Voor dit

Pagina 21 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

medebewindsfonds ligt een aparte indexering in de rede, gekoppeld aan
een geobjectiveerde volume- en kostenontwikkeling voor de betreffende
sector.20 Voor dit medebewindsfonds treden de vakdepartementen die
stelselverantwoordelijk voor het beleid zijn, als mede-fondsbeheerder op.
Relatie met eerder advies Raad voor de financiële verhoudingen
(Rfv)
In 2017 reeds heeft de voorganger van de ROB, de Rfv, ervoor gepleit om
de bekostiging van het sociaal domein in de algemene uitkering op te
nemen. Maar aan dit advies was wel de harde randvoorwaarde verbonden
dat het Rijk terughoudend moest zijn met beleidsmatige ingrepen:
“Om de decentralisaties te laten slagen, moet voorkomen worden dat
ingrepen van bovenaf en bestedingseisen tot uniforme versobering van
voorzieningen leiden. Daarom steunt de Raad het voornemen tot een
overdracht naar de algemene uitkering, om mental accounting te
voorkomen en zo de politieke discussie van het landelijke naar het lokale
niveau te verplaatsen.
Kies voor een indexering die inhoudelijk en budgettair de kosten van zorg
en ondersteuning volgt en stabiliteit biedt.
Een aanvullende voorwaarde is dat de landelijke politiek terughoudend
moet zijn met ingrepen van bovenaf en met bestedingseisen. Deze vormen
een risico voor het slagen van de decentralisaties. Als echter in de komende
jaren blijkt dat de landelijke politiek – ondanks deze risico’s – de
uitkomsten van lokaal beleid wil bepalen en prikkels voor het behalen van
beleidsdoelen wil stimuleren, dan hoort daar volgens de Raad een andere
financiering bij, namelijk een specifieke uitkering sociaal domein, waarbij
het Rijk het financiële risico draagt.”21
Het recente verleden heeft laten zien dat niet aan die voorwaarde is
voldaan. Daarom is een andere bekostigingswijze aan de orde. Maar de
beleidsvrijheid is groter dan bij taken die via een specifieke uitkering
worden bekostigd, zoals bijvoorbeeld de bijstand. Hiervan getuigt het feit
dat gemeenten erin geslaagd zijn bezuinigingen door te voeren op het
sociaal domein. Daarom kiest de ROB voor de tussenvorm van een
medebewindsfonds.

Voor het macro beschikbare bedrag zou gedacht kunnen worden aan een vergelijkbare
systematiek zoals die nu geldt voor de gebundelde uitkering voor het bekostigen van de
uitkeringen in het kader van de Participatiewet (BUIG) .
21
Rfv, Geld (om te) zorgen – naar een toekomstbestendige bekostiging van het
gemeentelijk sociaal domein, juli 2017.
20

Pagina 22 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

Provinciefonds
Voor het Provinciefonds liggen verschillende opties ter overweging voor:
1) Het behouden van de huidige normering;
2) eenzelfde koppeling als voor de basisfondsuitkering uit het gemeentefonds.
De Raad pleit echter voor een indexering op basis van een normeringssystematiek
die meerjarige zekerheid biedt over de ontwikkeling van de omvang door deze te
koppelen aan het Rijksuitgavenkader. Dit conform de basisfondsuitkering van het
gemeentefonds.

Stel gezamenlijke fondsen samen voor grote, maatschappelijke,
interbestuurlijke opgaven
Bij het IBP werd afgesproken dat voor tal van interbestuurlijke opgaven
decentrale overheden extra bekostiging zouden ontvangen via een ruimer accres.
Direct ontstond er discussie over de inzetbaarheid ervan, omdat het accres vrij
besteedbaar is (want toegekend via de fondsen). Er ontstonden gaandeweg veel
discussies over budget en arbitragetrajecten.
De Raad stelt vast dat dergelijke maatschappelijke opgaven die van groot belang
zijn en waar interbestuurlijke overeenstemming over is, zich echter onttrekken
aan de autonome afweging op lokaal niveau. Bekostiging ervan via een
instrument dat alleen voor die autonome, decentrale afweging bedoeld is, werkt
dus minder goed. Dat laat onverlet dat partijen in het kader van een
bestuursakkoord afspraken kunnen maken over de inzet van middelen die boven
het reële accres uitstijgen aan gezamenlijke prioriteiten. In de praktijk blijkt
echter dat het lastig is om individuele overheden te binden.
Dergelijke opgaven hebben bovendien een onzeker karakter; men is het alleen
eens over het aanpakken ervan maar de aanpak zelf en de uitkomsten zijn
onzeker. Daarom zijn instrumenten die experimenteerruimte toelaten en het
verdelen van risico’s faciliteren, als ook het maken van heldere spelregels vooraf
van belang. Bekostiging van dergelijke opgaven - met name waar het gaat om
investeringsuitgaven in het kader van bijvoorbeeld energietransitie,
woningopgave, klimaat en economische structuurversterking - kunnen het beste
plaatsvinden door de instelling van gezamenlijke fondsen. Langjarige zekerheden
en een governance die vertrouwen tussen de betrokken partners bevorderen zijn
daarbij essentieel. Fondsvorming is hiertoe een belangrijk instrument. Een
voorbeeld is het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP). Kernelementen
zijn: gezamenlijke beschikkingsmacht over een gezamenlijk fonds, gevuld met
eigen bijdragen. De middelen uit het Nationaal Groeifonds zouden bijvoorbeeld
ook kunnen worden aangewend om deze gezamenlijke fondsen te kunnen
voeden. Een instelling van een gezamenlijk fonds kan overigens geen motief
vormen om geld uit het gemeentefonds of provinciefonds te markeren en in te
zetten voor rijksprioriteiten.
De bijdragen van elke partner moeten democratisch gelegitimeerd zijn. Die
democratische legitimatie en governance moeten gebalanceerd zijn: de langjarige

Pagina 23 van 24

Datum
31 mei 2021
Kenmerk
2021-0000290038

opgaven verhouden zich slecht met snel wisselende politieke verhoudingen.
Tegelijkertijd moet er democratische bijsturing en een leerproces mogelijk zijn.

Pagina 24 van 24