Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 927

Wijziging van enkele belastingwetten en enige
andere wetten (Belastingplan 2022)

Nr. 89

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN EN
SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 november 2021
Op 23 februari jl. heeft de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en
Douane aan de Eerste Kamer toegezegd in overleg te treden met de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) om te zoeken naar
een oplossing voor voormalig Bbz-gerechtigden, die vóór het jaar 2014
zijn geconfronteerd met een verminderd recht op toeslagen als gevolg
van het omzetten van de Bbz-leenbijstand in een bedrag om niet
(Handelingen I 2020/21, nr. 26, item 3). Vanuit onze gezamenlijke beleidsverantwoordelijkheid voor de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (Awir), de Participatiewet (het Besluit bijstandverlening
zelfstandigen 2004 (Bbz)) en de uitvoering ervan informeren wij hierbij
beide Kamers over het resultaat van onze gezamenlijke zoektocht naar een
oplossing voor deze mensen.
In onze zoektocht naar een oplossing hebben we verschillende partijen
betrokken, waaronder de VNG, het Ministerie van J&V en de toeslagendepartementen, en hebben we verschillende varianten onderzocht. Een
aantal van de varianten is uiteindelijk afgevallen, omdat deze op onoverkomelijke bezwaren stuiten. Deze varianten lichten we toe in paragraaf 4.2
van deze brief. Uiteindelijk is er slechts één variant van een compensatieregeling overgebleven. Zoals toegelicht in paragraaf 4.3, kleven echter ook
aan deze variant de nodige zwaarwegende juridische bezwaren
(waaronder fundamentele stelselgevolgen) en uitvoeringstechnische
complicaties. Bovendien speelt er een groot probleem ten aanzien van de
bewijslast. De introductie van een nieuwe, goedbedoelde compensatieregeling, waarop in de praktijk vanwege het inmiddels ontbreken van de
benodigde bewijsstukken door weinig mensen een beroep zal kunnen
worden gedaan, levert teleurstellingen op bij de betrokkenen. Aan het
einde van zijn zoektocht komt het demissionaire kabinet dan ook tot het
oordeel dat het de voorkeur verdient om géén nieuwe compensatieregeling open te stellen voor mensen die vóór het jaar 2014 zijn geconfron-

kst-35927-89
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

1

teerd met een verminderd recht op toeslagen als gevolg van het omzetten
van de Bbz-leenbijstand in een bedrag om niet.
Het kabinet neemt het parlement in deze brief graag mee in de dilemma’s
waar het tegen aanloopt als het gaat om een oplossing voor mensen die
geconfronteerd zijn met een verminderd recht op toeslagen als gevolg
van de omzetting van een Bbz-lening.
De opbouw van deze brief is als volgt:
1. Achtergrond
2. Oplossing van het probleem vanaf 2017
3. Compensatieregeling voor de periode 2014 tot en met 2016
4. Mogelijkheden van een nieuwe compensatieregeling voor de periode
vóór 2014 en de dilemma’s daarbij
5. Archiefstukken Bbz-leenbijstand
1. Achtergrond
Het Bbz is een door gemeenten uitgevoerde bijstandsregeling, waarop
zelfstandigen met een bedrijf of zelfstandig beroep, die tijdelijk een
inkomen onder het sociaal minimum hebben, een beroep kunnen doen.
Indien de zelfstandige aan de voorwaarden voldoet, komt de betrokkene
in aanmerking voor algemene bijstand ter voorziening in het levensonderhoud, ofwel een inkomensaanvulling tot aan het sociaal minimum.
Algemene bijstand aan zelfstandigen verleent de gemeente als regel
voorlopig in de vorm van een renteloze lening in maandelijkse termijnen.
Daarbij gaat de gemeente uit van het inkomen van de zelfstandige over
het gehele boekjaar. Zodra het daadwerkelijk behaalde inkomen bekend is
over het boekjaar waarin de bijstand is verleend, stelt de gemeente de
hoogte van deze bijstand definitief vast. Voor zover het vermogen van de
zelfstandige niet te hoog is, kan de gemeente tot die hoogte de lening
geheel of gedeeltelijk omzetten in een bedrag om niet.
Tot 1 januari 2017 leidde – op grond van de algemeen geldende fiscale
regels in die tijd – de omzetting van de Bbz-lening in een bedrag om niet
voor de betrokkene tot belastbaar inkomen. Dat extra belastbaar inkomen
was in het jaar van de omzetting geen feitelijk inkomen voor de
betrokkene, maar slechts een inkomen op papier. Het feitelijke inkomen, in
dit geval de betaling van de maandelijkse algemene bijstand, was immers
in het jaar daarvoor genoten. Niettemin leidde dat extra belastbaar
inkomen in het jaar van de omzetting wel tot een verminderd recht op
toeslagen, en eventueel tot een terugvordering van die toeslagen.
Hoewel deze terugvorderingen volledig in overeenstemming waren met
de op dat moment geldende wet- en regelgeving, zijn hierdoor mensen in
de financiële problemen geraakt. Dit waren met name mensen met een
relatief laag inkomen, op of net boven het sociaal minimum, met een
aanspraak op toeslagen. In de praktijk ging het daarbij vooral om
zelfstandigen die hun niet-levensvatbare bedrijf moesten beëindigen en
van wie het recht op een Bbz-uitkering ophield. Per 1 januari 2017 is voor
dit probleem een oplossing gekomen in de vorm van een eindheffing.
Voor de mensen die vóór 1 januari 2017 zijn geconfronteerd met de
problematiek van het papieren inkomen, is er naar aanleiding van een
aantal opeenvolgende moties van de Tweede Kamer in 2019 een
compensatieregeling gekomen. Deze compensatieregeling is beperkt
gebleven tot personen van wie de Bbz-lening in het jaar 2014, 2015 of
2016 is omgezet in een bedrag om niet en die als gevolg daarvan
financieel nadeel hebben ondervonden voor wat betreft hun recht op
toeslagen. Met de keuze om de compensatieregeling uitsluitend voor de
jaren 2014, 2015 en 2016 te laten gelden, heeft het kabinet aangesloten bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

2

de aangenomen motie van het lid Omtzigt c.s. van 22 november 20171. In
paragraaf 3 van deze brief gaan wij hier nader op in.
Verschillende leden van de Tweede Kamer hebben in het voorjaar van
2021 schriftelijke vragen gesteld over deze problematiek: het lid Van
Beukering-Huijbregts (D66) over de Bbz-compensatieregeling2, het lid
Snels (GroenLinks) over het onterecht terugvorderen van toeslagen van
zelfstandigen3 en het lid Omtzigt over de leenbijstand4.
2. Oplossing van het probleem vanaf 2017
Per 1 januari 2017 is het probleem met betrekking tot het «papieren
inkomen» voor nieuwe situaties opgelost, waarbij de oplossing is
gevonden in de fiscaliteit. De oplossing bestaat eruit, dat op het moment
dat de Bbz-leenbijstand wordt omgezet in een bedrag om niet (een gift),
de gift als eindheffingsbestanddeel wordt aangemerkt. Dit houdt in dat
over het Bbz-inkomen geen belasting wordt geheven bij de
Bbz-gerechtigde, maar uitsluitend bij de verstrekker van de bijstand,
namelijk de gemeente. Daarmee behoort de gift niet meer tot het
belastbare inkomen van de Bbz-gerechtigde en wordt deze ook niet meer
als onderdeel van het toetsingsinkomen betrokken bij de vaststelling van
het recht op en de hoogte van de toeslagen.
3. Compensatieregeling voor de periode 2014 tot en met 2016
De oplossing van het probleem vanaf 2017 kent geen terugwerkende
kracht. Uiteindelijk is er in 2019 een compensatieregeling opengesteld
voor de mensen die in de jaren 2014, 2015 of 2016 zijn geconfronteerd
met een verminderd recht op toeslagen door de omzetting van een
Bbz-lening in een gift. Deze Compensatieregeling Bbz 2014–2016 kent een
lange politieke aanloop.
Bij motie van de leden Groot en Omtzigt van 16 november 20165 is de
toenmalige regering verzocht om een maatwerkoplossing voor mensen
van wie de Bbz-leenbijstand vóór 1 januari 2017 is omgezet in een gift, en
die als gevolg daarvan toeslagen hebben moeten terugbetalen en
vervolgens in de schuldsanering zijn gekomen. Deze motie is breder
uitgelegd, vanwege de toevoeging van het lid Omtzigt dat het hem niet
alleen ging om mensen die in de schuldsanering waren beland, maar om
alle mensen met een openstaande toeslagschuld als gevolg van het
papieren inkomen. Het toenmalige kabinet heeft hierop bij brief van
1 februari 20176 gereageerd, waarbij onder meer is ingegaan op de
praktische uitvoerbaarheid en juridische houdbaarheid. Mensen zouden te
maken krijgen met een ingewikkeld proces, want ze zouden bewijsstukken
moeten overleggen waaruit blijkt: a. dat er sprake is geweest van een
omzetting van Bbz-leenbijstand in een gift; b. wat de omvang is van het
hieruit voortgevloeide fiscale inkomen, en; c. of op andere wijze al sprake
is geweest van compensatie (bijvoorbeeld omdat de gemeente reeds
individuele bijzondere bijstand heeft verleend voor de toeslagschuld). Hoe
verder terug in de tijd, des te problematischer dit voor mensen zou
kunnen worden. Voor Toeslagen7 zou het uitvoeren van een compensatieregeling complex en tijdrovend zijn. Aan de hand van de aangeleverde
1

Kamerstuk 34 785, nr. 49
Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 2077
3
Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 3423
4
Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 2081
5
Kamerstuk 34 552, nr. 57
6
Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 1108
7
Met Toeslagen wordt bedoeld: de huidige uitvoerder Toeslagen en ook de voormalige
Belastingdienst/Toeslagen.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

3

bewijsstukken zou Toeslagen – handmatig – moeten vaststellen welk deel
van het eerder vastgestelde recht op toeslag c.q. welk deel van de nog
openstaande toeslagschuld betrekking zou hebben op de omzetting van
leenbijstand in een gift. In de meest verstrekkende vorm zou dan moeten
worden teruggegaan tot het jaar 2006, het jaar van invoering van het
toeslagensysteem. Dit werd onwenselijk geacht vanwege de bewijs- en
uitvoeringscomplexiteit. Aan de Kamer is daarom de suggestie gedaan
om de compensatie voor alle Bbz-gerechtigden in de tijd te beperken tot
bijvoorbeeld de jaren 2015 en 2016 (aanhakend bij het jaar waarin de
toezegging aan de Nationale ombudsman is gedaan te zoeken naar een
structurele oplossing).
Bij motie van de leden Groot en Omtzigt van 23 februari 20178 is de
regering daarna verzocht de juridische mogelijkheden te onderzoeken om
ondernemers alsnog te compenseren voor de fiscale nadelen als gevolg
van het papieren inkomen voor de jaren 2014, 2015 en 2016. In reactie
hierop heeft de toenmalige Staatssecretaris van Financiën bij brief van
4 juli 20179 aangegeven dat een compensatieregeling die zich uitstrekt
over de jaren 2014, 2015 en 2016, juridisch gezien alleen stand kan
houden als deze een wettelijke basis krijgt en goed wordt gemotiveerd
waarom voor deze drie jaren wordt gekozen.
Bij motie van het lid Omtzigt c.s. van 22 november 201710 is de regering
vervolgens verzocht een oplossing te vinden voor alle gevallen van
problemen die zijn ontstaan door vaststelling van het inkomen na het (in
2014) verschijnen van het rapport van de Nationale ombudsman.
Met de keuze om de compensatieregeling uitsluitend voor de jaren 2014,
2015 en 2016 te laten gelden, heeft het kabinet aangesloten bij deze motie.
Vanwege de demissionaire status van het toenmalige kabinet heeft de
nieuwe regering in 2018 dit besluit genomen, in samenspraak met het
parlement. De regeling is in het Belastingplan 2019 opgenomen, dat in
september 2018 naar de Tweede Kamer is gezonden. In 2019 is deze
compensatieregeling opengesteld voor alle belanghebbenden met nadeel
voor het recht op toeslagen over de jaren 2014 tot en met 2016. Los van
deze regeling hadden gemeenten overigens toentertijd een deel van de
gedupeerden al gecompenseerd vanuit de bijzondere bijstand.
Om in aanmerking te kunnen komen voor de compensatieregeling
moesten gedupeerden zich melden bij Toeslagen, met bewijs waaruit
bleek dat er sprake was geweest van een omzetting van een Bbz-lening in
een bedrag om niet. Dit bewijs konden de belanghebbenden zo nodig
opvragen bij de gemeente. Toeslagen verlaagde dan het gehanteerde
toetsingsinkomen met het bedrag van de omzetting, stelde op basis van
deze herberekening het recht op toeslag opnieuw vast en betaalde het
nog verschuldigde bedrag uit met een wettelijke rentevergoeding.
Zoals in de beantwoording van schriftelijke vragen vanuit de Tweede
Kamer is toegelicht, zijn er verschillende extra initiatieven ontplooid om
de potentiële doelgroep van de Compensatieregeling Bbz 2014–2016 via
voorlichting te bereiken. Bovendien is de looptijd van de regeling,
aanvankelijk van 1 januari 2019 tot 1 januari 2020, op verzoek van de
Tweede Kamer via het Belastingplan 2020 met nog zes maanden verlengd,
tot 1 juli 2020. Uiteindelijk hebben in totaal circa 1.169 personen een
aanvraag ingediend op grond van deze regeling. Dat zijn er minder
geweest dan vooraf werd ingeschat. Naar de mening van het kabinet heeft
8

Kamerstuk 31 066, nr. 346
Kamerstuk 31 066, nr. 370
10
Kamerstuk 34 785, nr. 49
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

4

het daarbij niet gelegen aan de voorlichting, maar is het een reële
mogelijkheid dat de omvang van de potentiële doelgroep in eerste
instantie is overschat, verband houdend met een gebrek aan ervaringscijfers.
4. Mogelijkheden voor een nieuwe compensatieregeling voor de
periode vóór 2014 en de dilemma’s daarbij
De zoektocht van het kabinet heeft zich uitgestrekt tot een oplossing voor
voormalig Bbz-gerechtigden, die in de periode vanaf 2006 tot 2014 zijn
geconfronteerd met een verminderd recht op toeslagen als gevolg van het
omzetten van de Bbz-leenbijstand in een bedrag om niet. De keuze voor
het startjaar houdt verband met het feit dat de problematiek is ontstaan in
het jaar 2006, bij de samenloop van het «papieren inkomen» en het per
1 januari 2006 ingevoerde toeslagensysteem.
4.1 Voorkeur van het kabinet: geen nieuwe compensatieregeling
Zoals aangegeven is het (demissionaire) kabinet tot het oordeel gekomen
dat het de voorkeur verdient om géén nieuwe compensatieregeling open
te stellen voor mensen die vóór het jaar 2014 zijn geconfronteerd met een
verminderd recht op toeslagen als gevolg van het omzetten van de
Bbz-leenbijstand in een bedrag om niet. Bij dit oordeel zijn de volgende
aspecten van belang.
Onvoldoende zwaarwegende redenen voor een nieuwe compensatieregeling
Hoewel het kabinet de vraag naar compensatie van mensen die vóór 2014
met de problematiek zijn geconfronteerd goed begrijpt, is het kabinet van
oordeel dat het alsnog openstellen van een nieuwe compensatieregeling –
omdat we dit ook voor de periode 2014 tot en met 2016 hebben gedaan –
daarmee geen vanzelfsprekendheid is. In overleg met het parlement is
eerder bewust besloten om alleen compensatie te verstrekken over de
periode 2014 tot en met 2016. Om op zo’n besluit nu terug te komen
moeten er zwaarwegende redenen bestaan. Het gaat bij deze problematiek echter niet om onrechtmatig overheidshandelen, om institutionele
vooringenomenheid of om een doorgeslagen fraudejacht. De oorzaak van
de problematiek van het papieren inkomen is gelegen in een ongelukkige
samenloop van wet- en regelgeving op verschillende terreinen. Ook al
gaat het hier om een rechtmatige uitvoering van de wet, dat neemt niet
weg dat er sprake is geweest van overheidshandelen waarvan burgers
negatieve effecten hebben ondervonden. Een nieuwe compensatieregeling leidt echter zo veel jaar later onvermijdelijk tot een complexe
procedure voor de burger met een hoog risico op een negatieve uitkomst
voor de burger en een complexe en arbeidsintensieve uitvoering voor
Toeslagen.
Mensen krijgen te maken met een ingewikkeld proces, omdat zij bewijsstukken moeten overleggen over jaren terug waaruit blijkt dat leenbijstand
is omgezet in een gift en wat de omvang van het fiscale inkomen was dat
hieruit is voortgevloeid. Vanuit het oogpunt van een doelmatige en
rechtmatige besteding van overheidsmiddelen en het voorkomen van
rechtsongelijkheid en onterechte bevoordeling is het immers gerechtvaardigd dat de overheid van mensen verlangt dat zij kunnen aantonen of
en in welke mate zij nadeel hebben ondervonden van het papieren
inkomen. Hoe verder we terugkijken in het verleden, hoe moeilijker het is
om aan te tonen óf en in welke mate nadeel is ondervonden van het
papieren inkomen. Dit leidt niet alleen tot een proces dat veel vraagt van
de burger, maar ook tot een proces met een grote kans op een negatieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

5

uitkomst. Dit leidt tot teleurstelling bij de burger en doet af aan het
vertrouwen in de overheid. Daarnaast speelt de uitvoeringscomplexiteit
bij Toeslagen. Het vereist een handmatig en dus arbeidsintensief en
foutgevoelig proces. Een dergelijk arbeidsintensief proces vraagt ook om
keuzes met betrekking tot de inzet van de capaciteit bij Toeslagen.
Capaciteit die wordt ingezet voor de behandeling van een dergelijke
compensatieregeling kan niet ingezet worden in het reguliere proces of
voor verbeteringen in de toekomst.
Hoewel het financiële nadeel voor deze groep grote impact kon hebben, is
een andere reden die meeweegt of een nieuwe compensatieregeling
gestart moet worden dat er in sommige situaties hulp via gemeenten
beschikbaar was via de bijzondere bijstand.
Eerder is bewust de afweging gemaakt om voor deze problematiek een in
tijd beperkte compensatieregeling open te stellen. Naar de mening van
het kabinet moet er zorgvuldig doch terughoudend worden omgegaan
met het openstellen van compensatieregelingen en zouden dergelijke
regelingen tot een uitzondering moeten worden beperkt en alleen om
zwaarwegende redenen moeten worden ingezet.
In de visie van het kabinet zijn de redenen voor het alsnog openstellen
van een nieuwe compensatieregeling, ten opzichte van de genoemde
nadelen, niet zwaarwegend genoeg.
4.2 Afgevallen varianten
Een aantal van de onderzochte varianten is uiteindelijk afgevallen, omdat
ze op onoverkomelijke bezwaren stuiten. Het betreft de volgende
varianten:
– Er is onderzoek gedaan naar een regeling waarbij – evenals in de
Compensatieregeling Bbz 2014–2016 – eerder genomen toeslagenbesluiten kunnen worden herzien. Deze variant kan binnen de bestaande
kaders en werkprocessen worden uitgevoerd, maar is afgevallen
omdat het thans gaat om situaties waarbij de herzieningstermijn van
besluiten van vijf jaar is verstreken. Een wijziging in de vijfjarentermijn
is onwenselijk. Het tast de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel
aan. In dit verband heeft de Raad van State eerder aangegeven dat het
niet past om de zaken waarin de beschikking onherroepelijk vaststaat,
te heropenen en daarover naar huidig inzicht opnieuw te beslissen. Dat
geldt des te meer ingeval de eerdergenoemde vijfjarentermijn is
verstreken en besluiten onherroepelijk zijn geworden.11 Ook kan een
dergelijke doorbreking van de vijfjarentermijn uitstraling hebben op
andere besluitvorming waar deze termijn expliciet aan de orde dient te
komen in verband met de rechtszekerheid.
– Het instellen van een hardheidsregeling voor schrijnende gevallen
brengt de onmogelijke opgave met zich mee om in regelgeving
heldere, algemene criteria te formuleren wat onder het subjectieve
begrip «schrijnende gevallen» moet worden verstaan, waarbij die
criteria bovendien in de uitvoering eenduidig moeten kunnen worden
toegepast. De individuele beoordeling is bijzonder arbeidsintensief
voor Toeslagen en concurreert met andere prioriteiten. Een algemene
regeling kent dit bezwaar niet. Een hardheidsregeling maakt financiële
aanspraken mogelijk tot langer terug dan de vijfjaarstermijn waarna
een toeslag definitief vaststaat. Dat is juridisch kwetsbaar met grote
uitstralingseffecten. Het instellen van een dergelijke nieuwe hardheidsregeling voor schrijnende gevallen kan bovendien leiden tot ongelijke
behandeling ten opzichte van de mensen die reeds eerder zijn
gecompenseerd op grond van de Compensatieregeling 2014–2016.
11

Kamerstuk 35 468, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

6

–

–

Een hardheidsregeling brengt een nog grotere uitdaging met zich mee
als daarbij ook mogelijke vervolgschade wordt betrokken. Het zal voor
betrokkenen schier onmogelijk zijn om een oorzakelijk verband aan te
tonen tussen enerzijds de financiële schade als gevolg van het
terugvorderen van toeslagen en anderzijds hieruit mogelijk voortkomende andere problemen, al dan niet financieel. Bovendien kan
compensatie van vervolgschade leiden tot ongelijke behandeling ten
opzichte van de mensen die reeds eerder zijn gecompenseerd op
grond van de Compensatieregeling 2014–2016, die immers niet zijn
gecompenseerd voor vervolgschade. Bezwaar en beroep van gevallen
die na beoordeling buiten de boot vallen, kunnen een groot deel van
de uitvoeringscapaciteit bij Toeslagen opslokken. Een hardheidsregeling voor schrijnende gevallen zal dus lastig uitvoerbaar zijn en geen
uitkomst bieden.
Er is ten slotte ook nog gekeken naar de mogelijkheid van compensatie
achteraf door gemeenten via de bijzondere bijstand. Dit is geen
begaanbare weg gebleken. Bijzondere bijstand is uitsluitend bestemd
om uit bijzondere omstandigheden voortkomende en aantoonbaar
noodzakelijke en onverwachte kosten te dekken waarin niet op andere
wijze kan voorzien. Het is dus geen generiek instrument voor de
bedoelde compensatie.

4.3 Overgebleven variant
In onze zoektocht naar een oplossing is er uiteindelijk slechts één variant
voor een eventuele nieuwe compensatieregeling overgebleven. Ook aan
deze variant kleven fundamentele stelselbezwaren en uitvoeringstechnische complicaties, zoals hierna wordt toegelicht. Het kabinet vindt
daarom niet alleen de afgevallen varianten, maar ook deze overgebleven
variant onwenselijk.
De overgebleven variant lijkt sterk op de Compensatieregeling Bbz
2014–2016, met het belangrijkste verschil dat deze betrekking heeft op de
periode 2006 tot 2014. Op basis van een nog te creëren wettelijke
grondslag kunnen de betreffende voormalig Bbz-gerechtigden dan in
aanmerking komen voor een compensatie die materieel gelijk zal zijn aan
het toeslagbedrag dat zij zijn misgelopen als gevolg van het omzetten van
de Bbz-leenbijstand in een gift. Het verschil met de periode van de eerdere
Compensatieregeling 2014–2016 is dat het bij een nieuwe compensatieregeling zal gaan om besluiten van langer dan vijf jaar geleden. Dit zijn in
beginsel beschikkingen waarvoor geen herziening mogelijk is en dus
juridisch volledig onherroepelijk zijn geworden. Het openbreken van
onherroepelijke besluiten kent grote fundamentele bezwaren. Dit kan
worden vermeden door een grondslag in de wetgeving op te nemen
waarmee een compensatie wordt geboden die gelijkstaat aan het
toeslagbedrag dat is misgelopen.
Bewijslast aanvrager
Uitgangspunt bij een nieuwe compensatieregeling moet zijn dat de
aanvrager met bewijsstukken kan aantonen dat er sprake is geweest van
de omzetting van een lening in een gift. Daarbij zal de aanvrager ook
moeten aantonen wat het bedrag van die gift was. Bij compensatie zonder
voldoende bewijsstukken dreigt rechtsongelijkheid en onterechte
bevoordeling en ligt bovendien misbruik op de loer. Dit is voor het kabinet
dan ook geen optie. Bij een nieuwe compensatieregeling voor de
aanvragers uit de periode vóór 2014 kan het aantonen van de omzetting
problematisch zijn. Hoe langer geleden de omzetting, hoe groter de kans
dat hiervan geen bewijsstukken meer aanwezig zijn. Dit is ook het grote
verschil met de uitvoering van de Compensatieregeling Bbz 2014–2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

7

Het is van belang zich te realiseren dat bij Toeslagen onbekend is welk
deel van het belastbaar inkomen het gevolg is van een omzetting van de
Bbz-lening in een gift. Dit houdt in dat een compensatie er in veel gevallen
van af zal hangen of de aanvrager zelf nog beschikt over het bewijs van
een omzetting van de Bbz-leenbijstand in een bedrag om niet in de
periode 2006 tot 2014. Dit betekent een compensatieregeling waarbij veel
verwacht wordt van burgers, terwijl dit voor een aanzienlijk deel vermoedelijk niet leidt tot compensatie en dus tot een teleurstelling. Een
eventuele nieuwe compensatieregeling zou wetgeving vereisen en zal op
zijn vroegst in 2022 gerealiseerd kunnen worden. Langer dan tien jaar
terug is er waarschijnlijk geen informatie meer beschikbaar. Gemeenten
zullen de aanvragers veelal niet meer kunnen ondersteunen bij het
leveren van bewijs, omdat gemeenten op grond van de Archiefwet en de
AVG verplicht zijn (afgesloten) dossiers na tien jaar te verwijderen. Voor
situaties langer dan tien jaar terug is bewijs opvragen bij de gemeente
dan ook geen optie meer. Als er een grens zou worden gelegd tot tien jaar
terug, dan zou dit een arbitraire grens zijn. Zo’n regeling staat op
gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel, omdat er dan maar terug kan
worden gegaan tot 2012/2013 en niet tot 2006.
Geen dubbele compensatie
Het uitgangspunt bij een eventuele nieuwe compensatieregeling is
vooralsnog dat mensen die reeds eerder door gemeenten zijn gecompenseerd via de bijzondere bijstand, niet wederom in aanmerking komen voor
compensatie via de nieuwe compensatieregeling. Er zal dan moeten
worden bezien of er een uitsluitingsgrond kan worden opgenomen, die is
gericht op het voorkomen van dubbele compensatie, waarbij deze
uitsluitingsgrond uiteraard wel uitvoerbaar moet zijn. In dit verband
merken wij wel op dat destijds bij de Compensatieregeling 2014–2016
geen uitsluitingsgrond is gehanteerd, omdat controle op de aanwezigheid
van eerdere compensatie via de bijzondere bijstand te bewerkelijk werd
geacht.
Uitvoerbaarheid
Het kabinet waarschuwt uitdrukkelijk voor al te optimistische verwachtingen ten aanzien van de uitvoerbaarheid en invoeringstijd van een
nieuwe compensatieregeling. Het uitvoeren van een nieuwe compensatieregeling is hoe dan ook een extra last voor Toeslagen en alleen mogelijk
indien hierbij geen complicerende factoren optreden. Het is een arbeidsintensief proces, wat bovendien door de handmatige uitvoering foutgevoeliger is. Dit, en de grote kans op negatieve uitkomsten omdat niet aan de
bewijslast kan worden voldaan, vergroot ook de kans op bezwaar en
beroep. Daarnaast zullen de werkzaamheden om de regeling uit te voeren
moeten worden ingepast in het totale pakket aan activiteiten van
Toeslagen en daarmee concurreren deze onvermijdelijk met de uitvoering
van het reguliere proces en met actuele activiteiten in het kader van
vernieuwing en verbetering.
De eventuele keuzes die gemaakt worden in de wetgeving (bijvoorbeeld
een uitsluitingsgrond vanwege eerdere compensatie via de bijzondere
bijstand) zijn van invloed op de uitvoerbaarheid ervan. De eventuele
conceptwetgeving zou daarom aan een Uitvoeringstoets onderworpen
moeten worden om een definitief oordeel over de uitvoerbaarheid en het
moment van invoering te kunnen geven. Het moment dat de regeling zou
kunnen worden uitgevoerd, als de regeling überhaupt kan worden
uitgevoerd, is daarom onder andere afhankelijk van de tijd die nodig zou
zijn om wetgeving in te richten, te toetsen en te implementeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

8

Naar eerste inschatting zou een dergelijke compensatieregeling tot circa 4
miljoen euro aan extra uitgaven leiden en circa 1 miljoen euro aan extra
uitvoeringskosten. Hiervoor is vooralsnog geen dekking voorhanden.
5. Archiefstukken Bbz-leenbijstand
Op 3 maart 2021 heeft het lid Omtzigt als onderdeel van zijn schriftelijke
vragen over de leenbijstand12 verzocht om alle memo’s en andere
schriftelijke documenten, die bewindslieden (...) en topambtenaren (...)
over de leenbijstand en de gevolgen daarvan op toeslagen, sinds 2006
hebben ontvangen, te doen toekomen aan de Tweede Kamer. In reactie op
deze vraag schreven we 2 juli 2021 dat dit verzoek een grote zoekslag
vergt. De reden is dat met name de oudere stukken niet volledig digitaal
doorzoekbaar zijn. Daarom hebben we alternatieve zoekmethoden
opgezet. Beide departementen hebben hiervoor extra capaciteit vrijgemaakt. Hoewel we de grootst mogelijke zorgvuldigheid in acht hebben
genomen bij het zoeken en vertrouwen hebben in het resultaat, blijft er
onvermijdelijk altijd enige onzekerheid over de volledigheid ervan. De
gevraagde stukken treft u als bijlage bij deze brief aan13.
Omdat het hier gaat om een ongericht verzoek hebben wij ons genoodzaakt gezien zelf enkele uitgangspunten op te stellen bij het zoeken naar
stukken. Dit zijn de volgende:
1. Als einddatum voor de gezochte documenten is 3 maart 2021
aangehouden, dit is de datum van het indienen van de vragen van
het lid Omtzigt.
2. Enkel documenten die in de essentie over de Bbz-leenbijstand gaan
zijn meegestuurd.
3. Bij verslagen of andere documenten die over meerdere onderwerpen
gaan, is alles dat geen verband houdt met de Bbz-leenbijstand
weggelakt.
4. Geen stukken die reeds eerder naar de Kamer zijn verzonden.
5. Geen stukken die verband houden met individuele casussen. In dit
verband merken wij op dat er op zijn minst tientallen hardheidsclausuleverzoeken in het kader van deze problematiek zijn binnengekomen bij het Ministerie van Financiën, die voor zover wij dit nu kunnen
overzien allen zijn afgewezen.
6. Geen concepten van notities, memo’s, brieven etc., maar uitsluitend
de definitieve documenten.
7. Geen inkomende stukken vanuit de Kamers of de commissie van
Financiën.
8. Geen e-mails.
9. Geen spreekteksten en voorbereiding van debatten.
Ten slotte
Het kabinet begrijpt de roep vanuit het parlement om ook mensen die
vóór het jaar 2014 financieel zijn benadeeld, te compenseren. Het kan
onrechtvaardig aanvoelen dat gedupeerden over de periode 2014 tot en
met 2016 wel zijn gecompenseerd en gedupeerden van vóór die periode
niet. Echter, het kabinet acht het alsnog openstellen van een compensatieregeling voor deze mensen wegens grote juridische bezwaren onwenselijk. Voorts zou het in de uitvoering leiden tot een complex en arbeidsintensief proces, dat concurreert met andere wensen en het draaiend
houden van de reguliere processen. Een nieuwe compensatieregeling
schept verwachtingen bij mensen, maar kan ook leiden tot teleurstellingen
als blijkt dat de benodigde bewijsstukken niet meer aanwezig zijn.
12
13

Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 2081.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

9

Daarnaast gaat het naar het zich laat aanzien om een relatief beperkte
groep mensen, waarvan bovendien een deel mogelijk al via de bijzondere
bijstand (deels of volledig) is gecompenseerd. Aan het openstellen van
een compensatieregeling zit – ongeacht de vormgeving – een algemeen
uitstralingseffect.
Het geheel aan voorgaande bezwaren en complicaties overziend, is het
kabinet van mening dat het niet wenselijk is om anno 2021 nog een
compensatieregeling open te stellen over de jaren vóór 2014.
De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
A.D. Wiersema

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 927, nr. 89

10