VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Overige Hoge Colleges
van Staat, Kabinetten
van de Gouverneurs en
de Kiesraad (IIB)
Rapport bij het Jaarverslag 2020
2021

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2020
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale
vragen in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed en verantwoord volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoerings- en
beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat de verklaring van
goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en rijkssaldibalans
is ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge
verlenen aan de minister. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting over ons
verantwoordingsonderzoek.
Door de coronapandemie heeft het kabinet vanaf het voorjaar van 2020 veel
steunmaatregelen getroffen voor de economie en de arbeidsmarkt. De financiële
consequenties hiervan hebben een grote invloed gehad op de departementale
jaarverslagen over 2020 en daarmee ook op ons verantwoordingsonderzoek.
De normen voor onze oordeelsvorming over de financiële rechtmatigheid en
het financieel beheer zijn ongewijzigd.
In ons verantwoordingsonderzoek hebben wij vanwege coronamaatregelen
noodgedwongen meer werkzaamheden op afstand uitgevoerd. Deze manier van
werken heeft het moeilijker voor ons gemaakt om bepaalde controles te doen,
in het bijzonder onderzoeken ter plaatse. Bij het plannen van onze werkzaam­­heden hebben wij aandacht besteed aan de risico’s hiervan. We hebben waar
nodig aanvullende werkzaamheden gepland en uitgevoerd. Wij zijn dan ook
van mening dat de verkregen informatie voldoende en geschikt is als basis
voor onze oordelen in het kader van ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2020 van de Overige Hoge
Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad. Onze overige
publicaties in het kader van het verantwoordingsonderzoek 2020 vindt u op www.
rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020. Hier vindt u ook ons rapport Staat
van de rijksverantwoording 2020. Hierin nemen wij de goedkeuring van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoepelende uiteenzetting over het
verantwoordingsonderzoek 2020.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 5

2.

Feiten en cijfers | 7

3.

Financiële informatie | 10

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 12

4.

Bedrijfsvoering | 14

3.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 11

4.1

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 14

4.2

Oordeel over de bedrijfsvoering | 16

4.3

Onvolkomenheden | 17

4.3.1 Informatiebeveiliging | 17
4.3.2 Informatiebeveiliging Raad van State | 17
4.3.3 Informatiebeveiliging Algemene Rekenkamer | 19
4.3.4 Informatiebeveiliging Nationale ombudsman | 20
4.3.5 Financieel beheer Kabinet van de Gouverneur van Sint-Maarten | 21
4.4

Opgeloste onvolkomenheden | 23

4.4.1 Financieel beheer Kabinet van de Gouverneur van Curaçao | 23
4.5

Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering | 24

4.5.1 Raad van State | 24
4.5.2 Algemene Rekenkamer | 25
4.5.3 Nationale ombudsman | 25
4.5.4 Kanselarij der Nederlandse Orden | 26
4.5.5 Kabinet van de Gouverneur van Aruba | 28
4.5.6 Kiesraad | 28
4.6

Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­informatie | 29

5.

Beleidsresultaten | 30

5.1

Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie | 30

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 31

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 33

6.1

Reactie minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties | 31

Bijlagen | 34

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Overige Hoge Colleges van Staat, 		
Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad 2020 | 34
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 37

1. Onze conclusies
Begrotingshoofdstuk IIB bestaat uit 8 organisaties die elk een eigenstandige en onafhankelijke
positie innemen binnen de Rijksoverheid. Naast de vereisten die voortkomen uit hun wettelijke taak
zijn zij voor hun begroting en verantwoording gebonden aan de vereisten uit de Comptabiliteitswet.
Zij zijn niet gebonden aan de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). Wij ondersteunen de
ambitie van de overige Hoge Colleges van Staat en de Kiesraad om wel aan de BIO te willen voldoen.
Hier is nog het nodige werk te verrichten. Het beeld van het financieel beheer is wisselend. Dat hangt
onder meer samen met de relatief kleine omvang van de organisaties. Wij herhalen onze aanbeveling
om meer samen te werken op het gebied van bedrijfsvoering. Bij de Kabinetten van de Gouverneurs
zien wij een duidelijke verbetering in het financieel beheer.

Informatiebeveiliging nog niet op orde

vertraging opgelopen, de kosten zijn aanzienlijk
hoger dan geraamd en van een deel van de
aangegane verplichtingen kunnen wij de
rechtmatigheid niet vaststellen.

De Raad van State, de Algemene Rekenkamer
en de Nationale ombudsman hebben in 2020

verbeteringen in de informatiebeveiliging aan­gebracht. De risico’s van informatiebeveiliging
worden echter nog onvoldoende beheerst en
daarom beoordelen wij dit als onvolkomenheid
bij ieder van deze 3 organisaties. Een overeenkomst is dat geen van deze organisaties
risicoanalyses heeft uitgevoerd, om zo tot de
juiste beveiliging van informatie en informatiesystemen te komen. Wij zien verschillen in het
tempo waarin verbeteringen worden gerealiseerd.
De Algemene Rekenkamer en de Nationale
ombudsman laten flinke vooruitgang zien,
het tempo bij de Raad van State blijft, achter.

Verbetering financieel beheer
Kabinetten

De Kabinetten van de Gouverneurs van Curaçao
en Sint-Maarten hebben in 2020 betekenisvolle
verbeteringen doorgevoerd in het financieel
beheer. Voor Curaçao betekent dit dat de
onvolkomenheid daarmee is komen te vervallen,
Sint-Maarten is goed op weg.
Vorig jaar konden wij geen aansluiting maken
tussen de gegevens van de Kabinetten en
de gegevens van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens voor de aantallen verstrekte paspoorten en de ontvangsten hieruit. Over 2020 blijkt
dat alle Kabinetten de processen voor de

Wisselend beeld financieel beheer

Het financieel beheer en het inkoopbeheer
bij de Overige Hoge Colleges van Staat laten
een wisselend beeld zien.
Bij de Raad van State handhaven wij het aandachtspunt op het verplichtingenbeheer,
omdat dit nog niet helemaal goed verloopt.
Bij de Algemene Rekenkamer is het financieel
beheer goed op orde.
Het inkoopbeheer van de Nationale ombudsman merken wij aan als aandachtspunt, omdat
we een aantal rechtmatigheidsfouten hebben
geconstateerd. Het project voor een nieuw
IT-systeem voor koninklijke onderscheidingen
van de Kanselarij der Nederlandse Orden heeft

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

consulaire producten in opzet goed hebben
ingericht en voldoen aan alle relevante weten regelgeving. De vragen die rezen uit het
onderzoek van vorig jaar zijn naar tevredenheid
opgehelderd.

5

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van de Hoge Colleges
van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020
van de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de
Gouverneurs en de Kiesraad voldoet op totaalniveau aan de
daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Op totaalniveau
Onvolkomenheden
bij de Overige Hoge Colleges van Staat,
Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Bestaande onvolkomenheden

2017 2018 2019 2020

1.

RechtmatigheidRaad
van de
Informatiebeveiliging
van State
uitgaven en ontvangsten

2.

Informatiebeveiliging Nationale ombudsman
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de
verplichtingen
Financieel
beheer
Kabinet van de Gouverneur

3.

van Sint-Maarten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten

Nieuwe onvolkomenheden
4.

Informatiebeveiliging Algemene Rekenkamer Tolerantiegrens

Op artikelniveau
Opgeloste
onvolkomenheden
5.

Artikel
4: onzekerheden
in de
rechtmatigheid van de verplichtingen
Financieel
beheer
Kabinet van de
Gouverneur
van
€
1,5
miljoen.
van Curaçao

Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verder in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk 6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

6

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
Begrotingshoofdstuk IIB heeft betrekking op 4 Hoge Colleges van Staat. Het gaat om:
• de Raad van State;
• de Algemene Rekenkamer;
• de Nationale ombudsman;
• de Kanselarij der Nederlandse Orden.
Nederland kent nog 2 Hoge Colleges van Staat: de Eerste Kamer en Tweede Kamer,
samen de Staten-Generaal. Zij hebben een eigen hoofdstuk in de rijksbegroting:
hoofdstuk IIA. Daarom worden de 4 bovengenoemde organisaties in hoofdstuk IIB
aangeduid als ‘Overige Hoge Colleges van Staat’.
Hoofdstuk IIB heeft naast de Overige Hoge Colleges van Staat ook betrekking op
3 Kabinetten en de Kiesraad:
• het Kabinet van de Gouverneur van Aruba;
• het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao;
• het Kabinet van de Gouverneur van Sint-Maarten;
• de Kiesraad.
De Hoge Colleges van Staat, de Kabinetten en de Kiesraad hebben elk een specifieke
positie in ons staatsbestel en zij functioneren in een eigen (grond)wettelijke en
bestuurlijke context. De Kiesraad heeft met de wijziging van de Comptabiliteitswet
2016 de status van college gekregen. Naar aanleiding daarvan is ‘artikel 9 Kiesraad’
met ingang van het begrotingsjaar 2018 aan begrotingshoofdstuk IIB toegevoegd.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

7

Algemene Rekenkamer

Daarmee is de Kiesraad uit het begrotingshoofdstuk van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gehaald.
De genoemde organisaties zijn zelf belast met het begrotingsbeheer, het financieel
beheer, de materiële bedrijfsvoering en de daartoe gevoerde administraties voor hun
deel van de begroting. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
vervult een coördinerende rol, bijvoorbeeld bij het opstellen en de logistieke procedure
van de begrotingswetten, de suppletoire begrotingen en het jaarverslag en audit­
rapport. Over de coördinerende rol van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties bestaan afspraken tussen de minister en de organisaties.
De afspraken doen recht aan de staatsrechtelijke positie van de Hoge Colleges
van Staat, de Kabinetten en de Kiesraad. De uitgaven per organisatie zijn gering
vergeleken met het geheel van uitgaven op de rijksbegroting.
De Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad
hebben in 2020 € 143 miljoen uitgegeven. Dit is 0,1% van de totale rijksuitgaven over
2020. Daarnaast zijn zij verplichtingen aangegaan voor € 149 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 6 miljoen.
Tabel 1 De Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en
de Kiesraad (IIB) in cijfers in miljoenen € en aantallen fte’s
2018

2019

2020

Verplichtingen

128

140

149

Uitgaven

125

134

143

6

6

6

1010

1042

984

Ontvangsten
Fte’s

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

8

Algemene Rekenkamer

Figuur 1 Uitgaven begrotingshoofdstuk Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten
van de Gouverneurs en de Kiesraad in 2020

Grootste bedrag gaat naar de Raad van State
Raad van State
Algemene Rekenkamer
De Nationale ombudsman
Kanselarij der Nederlandse Orden
Kiesraad
Kabinet van de Gouverneur van Curaçao
Kabinet van de Gouverneur van Sint-Maarten
Kabinet van de Gouverneur van Aruba

0

20

40

60

80

Uitgaven x € miljoen

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

9

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de Overige Hoge Colleges
van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad.
Wij werken zoveel mogelijk conform de internationale controlestandaarden voor
rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAIs). We
houden daarbij rekening met het controlebestel waarin de Auditdienst Rijk (ADR) als
intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor haar oordeel maakt de Algemene
Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van de werkzaam­
heden van de ADR conform de Comptabiliteitswet 2016.
Als gevolg van de invloed van de coronacrisis op de (werk)omstandigheden heeft de
Algemene Rekenkamer een beperkt deel van de werkzaamheden risicogericht moeten
bijstellen in de afrondende fase van de controle. Die bijstelling heeft voornamelijk
betrekking op de controle van delen van de saldibalans en de toets op de verslag­
gevingsvereisten. Echter, door mede gebruik te maken van de werkzaamheden van
de Auditdienst Rijk in aanvulling op onze eigen werkzaamheden gedurende het jaar,
hebben wij een voldoende basis voor onze financiële oordelen.
We geven oordelen over de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid van
de financiële verantwoordingsinformatie. Dat doen we in § 3.1 op totaalniveau en
in § 3.2 op artikelniveau. In onderstaande figuur zijn onze oordelen weergegeven.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

10

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van de Hoge Colleges
van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020
van de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de
Gouverneurs en de Kiesraad voldoet op totaalniveau aan de
daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Tolerantiegrens

Op artikelniveau
Artikel 4: onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen
van € 1,5 miljoen.

Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

11

Algemene Rekenkamer

De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad:
• is op totaalniveau rechtmatig;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring
zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen
en ontvangsten uit de begroting van de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten
van de Gouverneurs en de Kiesraad (begrotingshoofdstuk IIB) in overeenstemming
zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2020 van de Overige Hoge
Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad is opgenomen omvat € 5,5 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 1, 3
en 9. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende
slotverschillen, dan moeten wij onze oordelen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van artikel 4. In dit artikel
hebben we onzekerheden geconstateerd in de rechtmatigheid van de
verantwoording van de verplichtingen die de artikelgrens overschrijden;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

12

Algemene Rekenkamer

Onzekerheden in de rechtmatigheid van begrotingsartikel 4 Kanselarij
der Nederlandse Orden.
De tolerantiegrens voor onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
verantwoording van de verplichtingen op artikel 4 is overschreden. Het betreft een
onzekerheid van € 1,5 miljoen. Deze wordt veroorzaakt doordat de Kanselarij in 2020
aanvullende werkzaamheden voor de bouw van het IT-systeem heeft gecontracteerd
waarbij wij onvoldoende zekerheid over de rechtmatigheid hebben.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

13

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad.
We beschrijven kort in hoeverre de situatie is veranderd vergeleken met 2019 en we
staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van de Overige
Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad (§ 4.1).
Aansluitend geven we een oordeel over de bedrijfsvoering (§ 4.2). In de daaropvolgende
paragrafen beschrijven we de (opgeloste) onvolkomenheden meer in detail en bespreken we belangrijke risico’s en aandachtspunten. We sluiten dit hoofdstuk af met ons
oordeel over de totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering die de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in haar jaarverslag verstrekt (§ 4.6).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
Upgrade financieel systeem
De Tweede Kamer overwoog in 2019 om een nieuw financieel systeem aan te schaffen.
Van het financieel systeem maken ook andere Hoge Colleges van Staat (Eerste Kamer,
Raad van State, Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman) gebruik.
In het verantwoordingsonderzoek 2019 hebben we daarover de volgende aanbeveling
opgenomen:
“Wij bevelen de Hoge Colleges van Staat aan om tijdig met elkaar in gesprek te gaan
over een systeem dat past bij hun omvang. Wij achten het van belang dat het nieuwe
financiële systeem een functie heeft om de onderbouwing van prestatieverklaringen
vast te leggen en afdwingt dat er eerst een verplichting is vastgelegd voordat er
betaald wordt.”

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

14

Algemene Rekenkamer

In ons onderzoek over 2020 is gebleken dat de Tweede Kamer geen nieuw financieel
systeem heeft aangeschaft, maar het huidige systeem heeft geüpgraded.
De Tweede Kamer heeft een korte motivatie opgesteld over dit besluit. De aanschaf
van de verlenging van de licenties voor het financieel systeem is rechtmatig verlopen.
De Tweede Kamer heeft met de overige Hoge Colleges van Staat een nieuwe dienstverleningsovereenkomst afgesloten. Daarin zijn onder meer afspraken gemaakt over
de prijs, het voldoen aan de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO), het houden
van een gebruikersoverleg en periodieke voortgangsrapportages die de Tweede
Kamer aan de overige gebruikers stuurt. Ook is afgesproken dat de Tweede Kamer
de overige gebruikers jaarlijks met een beheersrapportage informeert over uitkomsten
van de controle van de ADR naar de werking van het financiële systeem. Daaronder
vallen de algemene IT-beheeraspecten.
Een belangrijke verbetering in het systeem is dat medewerkers verplicht zijn om
bij elke factuur aan te geven dat de prestatie conform afspraak is geleverd, voordat
de factuur betaald kan worden (prestatieverklaring). Deze functionaliteit is echter
alleen in gebruik voor de Tweede Kamer zelf, en niet voor andere gebruikers van het
systeem. Onze aanbeveling is om de functionaliteit ook voor andere gebruikers in
werking te stellen.
Renovatie Binnenhof – Raad van State
Een klein deel van de Raad van State is gehuisvest op het Binnenhof. Wegens de
renovatie van het Binnenhof verhuist dat deel naar een pand op het Lange Voorhout.
Deze verhuizing had in de zomer van 2020 moeten plaatsvinden, maar in 2019 is de
verhuizing met een jaar uitgesteld. Nu verhuist de Raad van State in het zomerreces
van 2021.
De kosten van de verhuizing en de renovatie van het Binnenhof zijn door het Rijksvastgoedbedrijf in 2015 geraamd op € 475 miljoen. Door aanpassing van het prijspeil
is de raming in 2020 verhoogd naar € 562 miljoen. Deze kosten komen voor rekening
van het Rijksvastgoedbedrijf, via de begroting van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarnaast komen er nog kosten voor rekening van de
gebruikers, zoals verhuiskosten van de kantoren, ICT, inhuur van projectleiders en
adviseurs en de audiovisuele installaties in de tijdelijke huisvesting van de Eerste
Kamer en Tweede Kamer.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

15

Algemene Rekenkamer

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van de Overige
Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van de Overige Hoge Colleges van
Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad die wij hebben onderzocht, voldeden in 2020 aan de gestelde eisen, met uitzondering van 4
onvolkomenheden.
Figuur 3 Onvolkomenheden bij de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van
de Gouverneurs en de Kiesraad (IIB)

Onvolkomenheden bij de Overige Hoge Colleges van Staat,
Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad
Bestaande onvolkomenheden

2017 2018 2019 2020

1.

Informatiebeveiliging Raad van State

2.

Informatiebeveiliging Nationale ombudsman

3.

Financieel beheer Kabinet van de Gouverneur
van Sint-Maarten

Nieuwe onvolkomenheden
4.

Informatiebeveiliging Algemene Rekenkamer

Opgeloste onvolkomenheden
5.

Financieel beheer Kabinet van de Gouverneur
van Curaçao

Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

16

Algemene Rekenkamer

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Informatiebeveiliging

Wereldwijd zijn overheden vrijwel dagelijks doelwit van cyberaanvallen. Zo werd
eind 2020 bekend dat hackers bij meerdere Amerikaanse ministeries waren
binnengedrongen. Ook in Nederland is de publieke sector een doelwit. Recente
cyberaanvallen op de gemeente Hof van Twente, de Partij van de Arbeid en hogeronderwijsinstellingen in Amsterdam illustreren dat. In het licht van deze permanente
dreiging oordeelt de Algemene Rekenkamer over de informatiebeveiliging van
ministeries en Hoge Colleges van Staat. Het massale thuiswerken als gevolg van de
coronamaatregelen bracht in 2020 nieuwe risico’s. Met het samenwerken op afstand
maakt de overheid zich nog meer dan voorheen afhankelijk van de beschikbaarheid
van digitale middelen en de waarborgen die ze moeten bieden bij het vertrouwelijk
delen van informatie. In een focusonderzoek naar digitaal thuiswerken constateerden
we in 2020 dat ambtenaren ICT bij het thuiswerken soms gebruiken op een manier
die risico’s voor de informatiebeveiliging met zich meebrengt. Bijvoorbeeld
door tegen de afspraken in vertrouwelijke informatie te delen via WhatsApp.
Wij zien bij de Overige Hoge Colleges van Staat een toegenomen aandacht voor
goede informatiebeveiliging, mede omdat ze zich steeds meer bewust zijn van
het belang hiervan. De regelgeving voor informatiebeveiliging waaraan ministeries
moeten voldoen (Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO)) is formeel gezien
niet van toepassing op de Hoge Colleges van Staat. Alle Hoge Colleges van
Staat hebben echter de ambitie uitgesproken om hier wel aan te willen voldoen.
Wij ondersteunen deze ambitie en doen daarom onderzoek naar het informatie­
beveiligingsbeleid bij de colleges, op dezelfde manier als wij dat doen bij de ministeries.
De Hoge Colleges van Staat zijn organisaties die staatsrechtelijk een onafhankelijke
positie hebben. Dit betekent ook dat zij zelf verantwoordelijkheid dragen voor hun
beheer. Dit betekent echter niet dat de uitvoering hiervan altijd zelf moet worden
uitgevoerd. De Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de
Kiesraad zijn relatief kleine organisaties waarbinnen niet altijd voldoende specifieke
expertise aanwezig is. In het verantwoordingsonderzoek 2019 hebben wij de Hoge
Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad aanbevolen
om meer met elkaar samen te werken, onder andere op het gebied van informatie­
beveiliging. Wij herhalen deze aanbeveling.

4.3.2 Informatiebeveiliging Raad van State

In het verantwoordingsonderzoek over 2019 concludeerden we dat de Raad van
State risico’s liep op het gebied van informatiebeveiliging en beoordeelden we dit
als onvolkomenheid. We hebben de aanbeveling gedaan om het beheer van

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

17

Algemene Rekenkamer

gebruikersrechten in IT-systemen te verbeteren. Deze aanbeveling heeft de Raad van
State nog niet opgevolgd. Ook de aanbeveling om per IT-systeem een risicoanalyse te
doen, zodat de te nemen beheersmaatregelen beter op de specifieke risico’s kunnen
worden afgestemd, is niet opgevolgd. De Raad van State heeft in 2020 wel risicoinschattingen gemaakt per systeem maar het ontbreekt nog aan risicoanalyses.
De aanbeveling om structureel te zorgen voor voldoende gekwalificeerd personeel
is door de Raad van State deels opgevolgd. De Raad van State is van plan om in
2021 de reorganisatie af te ronden waarmee de capaciteit zal worden uitgebreid
en geformaliseerd. Tot slot is onze aanbeveling om goede afspraken te maken met
ICT-leveranciers over de naleving van beveiligingseisen deels opgevolgd. Bij nieuwe
leveranciers toetste de Raad van State in 2020 of ze aan de beveiligingseisen voldeden.
In 2020 was echter nog niet voorzien in een periodieke controle op de naleving van
de beveiligingseisen bij bestaande ICT-leveranciers.
Hiernaast onderzochten we de werking van het risico- en incidentmanagement voor
WhatsApp en MS Teams. Bij ingebruikname van een nieuwe applicatie moet een
organisatie volgens de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) de risico’s
daarvan voor informatiebeveiliging expliciet afwegen en eventueel extra maatregelen
treffen om veilig gebruik te waarborgen. Bij het besluit in maart 2020 om MS Teams
te gebruiken voor videovergaderen heeft de Raad van State de informatiebeveiligingsrisico’s in kaart gebracht en expliciet afgewogen. Vanuit het oogpunt van informatiebeveiliging nam de Raad van State een aantal risicobeperkende maatregelen, zoals
een verbod op het gebruik van MS Teams in de browser vanaf een privélaptop.
Voor WhatsApp heeft de Raad van State geen expliciete risicoanalyse en/of afweging
gemaakt. Er is geen vastgestelde richtlijn voor berichtenapps als WhatsApp. Gebruik
ervan valt onder de voorschriften voor sociale media: zakelijk gebruik wordt medewerkers ontraden. De Raad van State adviseert gebruikers voor korte berichten MS
Teams of de berichtenapp Signal te gebruiken. Er zijn in 2020 bij de Raad van State
geen informatiebeveiligingsincidenten gemeld die betrekking hebben op WhatsApp
of videobellen via MS Teams.
Conclusie en aanbevelingen
De Raad van State heeft in 2020 beperkt voortgang geboekt en heeft 2 van de
4 aanbevelingen uit het verantwoordingsonderzoek 2019 gedeeltelijk opgevolgd.
De Raad van State is van plan de ingezette verbeteringen af te ronden in 2021.
Ondanks de verbeteringen constateren wij risico’s op alle door ons onderzochte

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

18

Algemene Rekenkamer

aspecten van informatiebeveiliging. We concluderen dat de Raad van State
de risico’s op het gebied van informatiebeveiliging onvoldoende beheerst en
beoordelen dit als onvolkomenheid.
Wij bevelen de Raad van State aan de resterende verbeterpunten voortvarend op
te pakken. We herhalen de aanbevelingen die in 2020 deels zijn opgevolgd en doen
daarbij de volgende aanvullende aanbevelingen:
• Beschrijf in het risicomanagementbeleid alle risicomanagementonderwerpen
inhoudelijk zodat inzichtelijk is hoe deze organisatiebreed worden
gestandaardiseerd.
• Zorg dat het overzicht van de belangrijkste ICT-systemen per systeem de
systeemeigenaar, de meest recente risicoanalyse en genomen mitigerende
maatregelen vermeldt, alsmede inzicht biedt in de laatst uitgevoerde audit
en penetratietest met de reactie daarop. Op die manier is duidelijk op basis
van welke informatie de beveiliging van de ICT-systemen is ingericht en wie
verantwoordelijk is voor het beheer ervan.

4.3.3 Informatiebeveiliging Algemene Rekenkamer

In het verantwoordingsonderzoek 2019 hebben wij de Algemene Rekenkamer aan­
bevolen om in 2020 een (externe) audit uit te laten voeren naar de informatiebeveiliging
in zijn geheel en in het bijzonder naar de wijze waarop de informatiebeveiliging
georganiseerd is, het risicomanagement en het incidentmanagement. De aanbeveling
om een audit uit te voeren naar de informatiebeveiliging is opgevolgd. We zien dat
de Algemene Rekenkamer in 2020 op het gebied van informatiebeveiliging veel
vooruitgang heeft geboekt. Zo is er een visie op informatiebeveiliging en een
informatiebeveiligingsbeleid opgesteld en geformaliseerd. Op het gebied van
het risicomanagement constateren we dat niet duidelijk is op basis van welke infor­
matie het beveiligings­niveau van de IT-systemen wordt vastgesteld om vervolgens
risicoanalyses uit te voeren, zodat de beheersmaatregelen beter op de risico’s
kunnen worden afgestemd. Op dat punt zijn nog verbeteringen nodig. De Algemene
Reken­kamer is voornemens deze in 2021 door te voeren.
Conclusie en aanbevelingen
De Algemene Rekenkamer heeft in 2020 veel voortgang geboekt op het gebied van
informatiebeveiliging. Op het gebied van risicomanagement concluderen wij dat
de Algemene Rekenkamer de risico’s op informatiebeveiliging nog onvoldoende
beheerst. Wij kwalificeren de informatiebeveiliging bij de Algemene Rekenkamer
als een onvolkomenheid.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

19

Algemene Rekenkamer

We doen daarbij de volgende aanbeveling aan de Algemene Rekenkamer:
• Zorg dat het overzicht van de belangrijkste ICT-systemen per systeem de systeem­
eigenaar, de meest recente risicoanalyse en genomen mitigerende maatregelen
vermeldt, alsmede inzicht biedt in de laatst uitgevoerde audit en penetratietest
met de reactie daarop. Op die manier is duidelijk op basis van welke informatie
de beveiliging van de ICT-systemen is ingericht en wie verantwoordelijk is voor het
beheer ervan.

4.3.4 Informatiebeveiliging Nationale ombudsman

Wij deden in het Verantwoordingsonderzoek 2019 3 aanbevelingen aan de Nationale
ombudsman. Ten eerste deden we de aanbeveling om een proces in te richten om
informatiebeveiligingsincidenten te melden, op te lossen en te rapporteren. Deze
aanbeveling heeft de Nationale ombudsman deels opgevolgd. Ten tweede hebben
we aanbevolen om (meer) vast te leggen hoe de organisatie dient om te gaan met
risico’s. Ook deze aanbeveling is deels opgevolgd. Tot slot deden we de aanbeveling
om afspraken over taken en verantwoordelijkheden bij het behalen van informatie­
beveiligingsdoelstellingen helder vast te leggen. Deze aanbeveling is opgevolgd.
Wij zien met name risico’s bij de wijze waarop de Nationale ombudsman risico’s
inschat en omgaat met incidenten. Het overzicht van ICT-systemen bevat geen
informatie over risicoanalyses, beveiligingstesten en verbeterplannen. Hierdoor biedt
het overzicht de Nationale ombudsman nog onvoldoende inzicht in de stand van de
informatiebeveiliging per systeem. Ook zien we dat de Nationale ombudsman ad hoc
omgaat met incidenten en dat het proces hiervoor niet is vastgelegd. Dit brengt het
risico met zich mee doordat het onduidelijk is wie wat moet doen als een incident
zich voordoet. Dit betekent dat de organisatie het risico loopt dat er geen consistente
en doeltreffende aanpak wordt bewerkstelligd van het beheer van incidenten.
Hiernaast onderzochten we de werking van het risico- en incidentmanagement voor
WhatsApp en de videobelvoorziening Skype for business. Bij ingebruikname van een
nieuwe applicatie moet een organisatie volgens de Baseline Informatiebeveiliging
Overheid (BIO) de risico’s daarvan voor informatiebeveiliging expliciet afwegen en
eventueel extra maatregelen treffen om veilig gebruik te waarborgen. Een voorbeeld
van een risico bij videovergaderen is dat gebruikers niet kunnen vaststellen wie (buiten
beeld) meeluisteren. Een mogelijke maatregel daarbij is een verbod op het bespreken
van persoonsvertrouwelijke informatie. De Nationale ombudsman gebruikte Skype
for business in 2020 zonder een dergelijke expliciete risicoafweging. De Nationale
ombudsman geeft aan voor videovergaderen over te stappen op MS Teams, waarvoor begin 2021 een risicoanalyse is uitgevoerd.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

20

Algemene Rekenkamer

Ook voor het gebruik van WhatsApp heeft de Nationale ombudsman de risico’s op
het gebied van informatiebeveiliging niet expliciet afgewogen. Zakelijk gebruik van
WhatsApp wordt bij de Nationale ombudsman ontraden. Medewerkers gebruiken
de berichtenapp nog vaak voor groeps-chats. Zo kent de Nationale ombudsman
een WhatsApp-groep waarin intern gecommuniceerd wordt bij IT-calamiteiten,
zoals stroomstoringen. In 2020 zijn bij de Nationale Ombudsman geen informatie­
beveiligingsincidenten gemeld bij het gebruik van WhatsApp of Skype for business.
Conclusie en aanbevelingen
De Nationale ombudsman heeft 1 van onze aanbevelingen uit het verantwoordingsonderzoek 2019 opgevolgd. 2 aanbevelingen zijn deels opgevolgd. We zien nog
verschillende risico’s bij de door ons onderzochte onderdelen van informatiebeveiliging.
Gecombineerd met onze bevindingen over de werking van het risico- en incident­
management voor Skype for business en WhatsApp concluderen we dat de Nationale
ombudsman de risico’s op het gebied van informatiebeveiliging nog onvoldoende
beheerst. Hoewel er duidelijk verbetering zichtbaar is vergeleken met vorig jaar,
handhaven we de onvolkomenheid.
We herhalen de aanbevelingen van vorig jaar die deels zijn opgevolgd en doen
daarbij de volgende aanvullende aanbeveling aan de Nationale ombudsman:
• Zorg dat het overzicht van de belangrijkste ICT-systemen per systeem de
systeemeigenaar, de meest recente risicoanalyse en genomen mitigerende
maatregelen vermeldt, alsmede inzicht biedt in de laatst uitgevoerde audit en
penetratietest met de reactie daarop. Op die manier is duidelijk op basis van
welke informatie de beveiliging van de ICT-systemen is ingericht en wie verantwoordelijk is voor het beheer ervan.

4.3.5 Financieel beheer Kabinet van de Gouverneur van
Sint-Maarten

In het verantwoordingsonderzoek 2019 hebben wij bij het Kabinet van de Gouverneur
van Sint-Maarten een onvolkomenheid in het financieel beheer vastgesteld. Het Kabinet
kon onvoldoende informatie verstrekken om de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de uitgaven vast te stellen. Bijvoorbeeld omdat documenten niet
meer vindbaar waren.
Hierdoor konden wij niet zeggen of de uitgaven terecht zijn gedaan en of deze
rechtmatig zijn. We konden bijvoorbeeld niet vaststellen of:
• voorafgaand aan de levering van goederen en diensten offertes zijn opgevraagd,
zodat een marktconform tarief kan worden aangetoond;
• facturen en contracten/offertes/bestellingen met elkaar overeenkomen;

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

21

Algemene Rekenkamer

• daadwerkelijk is geleverd wat op de factuur staat;
• de contractvoorwaarden worden nageleefd voordat tot betaling wordt overgegaan.
Voor de ontvangsten kon de ADR de volledigheid niet vaststellen, omdat de ADR
tegenstrijdige informatie van de Kabinetten en van de Rijksdienst voor Identiteits­
gegevens kreeg over aantallen verstrekte reisdocumenten.
Over 2020 hebben wij opnieuw onderzoek gedaan naar de factuurbetalingen, salarisbetalingen en de ontvangsten. Wij stellen vast dat het Kabinet van de Gouverneur
van Sint-Maarten is gestart met het doorvoeren van verbeteringen. Deels zijn deze
in 2020 doorgevoerd. Het gaat om het versterken van de financiële functie (vanaf
september 2020), het creëren van bewustzijn bij medewerkers van het belang van
een goede administratie en door factuureisen aan leveranciers te stellen. Deels
worden deze verbeteringen in 2021 gerealiseerd, zoals de aanpassing van de
procesbeschrijvingen en het grootboekrekeningstelsel.
Bij de factuurbetalingen over de eerste maanden van 2020 hebben wij nog dezelfde
bevindingen als over 2019. Vanaf het tweede kwartaal in 2020 heeft het Kabinet van
de Gouverneur van Sint-Maarten vrijwel geen materiële uitgaven groter dan € 5.000
gedaan, met uitzondering van de huur. Omdat wij over 2020 nog niet kunnen vast­
stellen dat alle maatregelen werken, handhaven wij de onvolkomenheid. Wij hebben
vertrouwen dat over 2021 de maatregelen gaan werken en dat de onvolkomenheid
wordt opgelost.
De salarisbetalingen zijn in orde. Medewerkers hebben het juiste bedrag aan salaris
en eventuele toelages gekregen. De ontvangsten van het Kabinet van de Gouverneur
van Sint-Maarten bestaan grotendeels uit leges in verband met de afgifte van paspoorten, nooddocumenten en visa en uit leges voor ingediende verzoeken om de
Nederlandse nationaliteit te krijgen door optie of naturalisatie. Het Kabinet van
de Gouverneur van Sint-Maarten heeft de bijbehorende processen goed ingericht.
Het Kabinet van de Gouverneur van Sint-Maarten voldoet hierbij aan alle relevante
wet- en regelgeving en kan dat aantonen. Het Kabinet van de Gouverneur van SintMaarten heeft in grote lijnen voldoende gewaarborgd dat zekerheid kan worden
verkregen over de betrouwbare weergave en de rechtmatigheid van de ontvangsten.
De administratieve verwerking kan nog worden verbeterd als het Kabinet van de
Gouverneur van Sint-Maarten zelf periodiek een aansluiting maakt tussen bron­
documentatie en administratie de verschillen uitzoekt en als het Kabinet van de
Gouverneur van Sint-Maarten jaarlijks de tussenrekeningen opschoont.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

22

Algemene Rekenkamer

4.4 Opgeloste onvolkomenheden
4.4.1 Financieel beheer Kabinet van de Gouverneur
van Curaçao

In het verantwoordingsonderzoek 2019 hebben wij bij het Kabinet van de Gouverneur
van Curaçao een onvolkomenheid in het financieel beheer vastgesteld. Het Kabinet
kon onvoldoende informatie verstrekken om de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de uitgaven vast te stellen. Bijvoorbeeld omdat documenten niet
meer vindbaar waren. Hierdoor konden wij niet zeggen of de uitgaven terecht zijn
gedaan en of deze rechtmatig zijn.
Voor de ontvangsten kon de ADR de volledigheid niet vaststellen. Dat komt doordat
de ADR tegenstrijdige informatie van de Kabinetten en van de Rijksdienst voor
Identiteitsgegevens kreeg over aantallen verstrekte reisdocumenten.
Over 2020 hebben de ADR en wij opnieuw onderzoek gedaan naar de factuurbetalingen,
salarisbetalingen en de ontvangsten. Wij stellen vast dat het Kabinet van de Gouverneur
van Curaçao verbeteringen heeft doorgevoerd. Deze bestaan uit het versterken van
de financiële functie, het aanpassen van de procesbeschrijvingen en verbeterde
interne controle.
De factuurbetalingen zijn op orde. Vanaf begin 2020 heeft het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao offertes opgevraagd voor levering van goederen en diensten. Op
deze wijze heeft het Kabinet aangetoond dat er goederen en diensten tegen marktconforme tarieven worden aangeschaft. Daarnaast heeft het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao aangetoond dat facturen en contracten/offertes/bestellingen met
elkaar overeenkomen en heeft het onderbouwd dat daadwerkelijk is geleverd wat op
de factuur staat.
Ook bij de salarisbetalingen heeft het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao
aangetoond dat de medewerkers het juiste bedrag aan salaris en eventuele
toelages hebben ontvangen. De ontvangsten van het Kabinet van de Gouverneur
van Curaçao bestaan grotendeels uit leges in verband met de afgifte van paspoorten,
nooddocumenten en visa en uit leges voor ingediende verzoeken om de Nederlandse
nationaliteit te krijgen door optie of naturalisatie. Wij hebben vastgesteld dat de
processen die hiermee samenhangen goed zijn ingericht. Het Kabinet van de
Gouverneur van Curaçao voldoet hierbij aan alle relevante wet- en regelgeving en
kan dat aantonen. De administratieve verwerking is goed op orde, met uitzondering
van het boeken van de ontvangsten in de laatste weken van 2020 in 2021. Wij konden

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

23

Algemene Rekenkamer

voor de consulaire producten een aansluiting maken tussen brondocumentatie en
administratie. Daardoor zijn de verschillen grotendeels verklaarbaar. Het Kabinet heeft
ons inzicht gegeven in zijn relatie met lokale organisatie Kranshi en in de geldstromen
over en weer. Kranshi verstrekt onder meer paspoorten. De opbrengst daarvan leidt
niet tot ontvangsten bij het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao, zo heeft het
Kabinet laten zien. Wij bevelen het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao aan om
jaarlijks de tussenrekeningen die samenhangen met de ontvangsten op te schonen.

4.5 Belangrijke risico’s en aandachtspunten
in de bedrijfsvoering
4.5.1 Raad van State

Bij de Raad van State merkten wij over 2019 het verplichtingenbeheer aan als aandachtspunt. Wij stelden over 2019 vast dat het verplichtingenbeheer niet goed
verloopt: verplichtingen hadden in 2017 of 2018 geboekt moeten worden, zijn te laat,
dubbel, gesplitst, te hoog of te laag geboekt. In 2020 leek de Raad van State goed
op weg om dit punt op te lossen. Toch hebben wij geconstateerd dat eind 2020 een
aantal verplichtingen voor een te laag bedrag of in het verkeerde jaar is geboekt.
Deze foutieve boekingen konden wel nog gecorrigeerd worden.
In de veegbrief van begrotingshoofdstuk IIB staat dat de Raad van State, een overschrijding op het verplichtingenbudget van circa € 2 miljoen heeft. Deze informatie
is niet volledig want de overschrijding van het verplichtingenbudget is € 4,6 miljoen.
Hierdoor zijn de Staten-Generaal onjuist geïnformeerd over de maximale hoogte
van de verplichtingen bij de Raad van State. In ons vorige verantwoordingsonder­zoek maakten wij ook de opmerking dat de informatie in de veegbrief niet klopte.
Wij handhaven daarom ons aandachtspunt voor het verplichtingenbeheer.
In het contractbeheer en onderbouwing van de prestatieverklaring zien wij een
verbetering vergeleken met 2019. Wel ontbreken bij 2 inhuurmedewerkers de inkoopdossiers. Wij zien dat de Raad van State 2 contracten heeft met een looptijd voor
een aantal jaar met onbeperkte opties tot verlenging. Op voorhand is dat niet onrechtmatig, maar op den duur wordt niet aan de wettelijke eisen voldaan die tot doel
hebben de toegang van ondernemers tot overheidsopdrachten te vergroten. Wij
bevelen de Raad van State aan voorzichtig te zijn met vooruitbetalingen. Bij deze
betalingen komt het risico bij de Raad van State te liggen.
Wij zien dat de Raad van State een relatief groot aantal extern ingehuurde medewerkers
heeft. Hoewel de Raad van State niet gebonden is aan de rijksbrede norm, dat

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

24

Algemene Rekenkamer

maximaal 10% van de personele uitgaven uit uitgaven voor externe inhuur mag
bestaan, zien wij met name op IT-gebied risico’s op het gebied van de continuïteit als
de Raad van State te afhankelijk wordt van externe medewerkers, net als bij andere
organisaties op Rijksniveau.

4.5.2 Algemene Rekenkamer

Bij de Algemene Rekenkamer is het financieel beheer goed op orde. Wij zien dat de
Algemene Rekenkamer een relatief groot aantal extern ingehuurde medewerkers
heeft. Dit betreft met name tijdelijke invulling van managementfuncties en onder­
zoekers die verantwoordingsonderzoek en doelmatigheidsonderzoek uitvoeren.
De Algemene Rekenkamer is niet gebonden aan de rijksbrede norm, dat maximaal
10% van de personele uitgaven uit uitgaven voor externe inhuur mag bestaan, en
kiest bewust voor het werken met een flexibele schil. Desondanks zien wij risico’s
op gebied van continuïteit en kennisopbouw als de Algemene Rekenkamer in het
primaire onderzoeksproces, en dan met name in de financial audit, te afhankelijk
wordt van externe medewerkers.

4.5.3 Nationale ombudsman

De financiële functie bij de Nationale ombudsman is kwetsbaar door een beperkte
bezetting. Bij het inkoop- en contractbeheer zien wij dat de Nationale ombudsman
een aantal rechtmatigheidsfouten heeft gemaakt.
1 contract is niet tijdig verlengd waardoor dit verlopen is. De uitgaven onder dit
contract zijn onrechtmatig. Bij 1 contract is ten onrechte niet voor de meervoudig
onderhandse procedure gekozen en 1 contract is ten onrechte gegund aan een
leverancier die geen deel uitmaakte van de overeenkomst. Wij merken het inkoop­
beheer aan als aandachtspunt.
Wij bevelen de Nationale ombudsman aan om meer aandacht te besteden aan het
tijdig verlengen van contracten. Ook bevelen wij aan om meer aandacht te besteden
aan het ramen van de waarde van de opdracht om te bepalen welke aanbestedingsprocedure moet worden gevolgd. De Nationale ombudsman moet daarbij rekening
houden met onverwachte kosten, waardoor de opdracht onder een ander aanbestedingsregime kan komen te vallen.
Wij bevelen de Nationale ombudsman aan om voldoende aandacht te blijven houden
voor het goed vastleggen van de prestatieverklaring. De prestatieverklaring is belangrijk om vast te stellen dat de bestelling, de levering en de factuur met elkaar overeenkomen qua prijs en bestelde aantallen en dat hierbij alle contractvoorwaarden door
de leverancier zijn nageleefd.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

25

Algemene Rekenkamer

Bij het controleren van de saldibalans bleek deze een aantal fouten te bevatten.
De fouten konden worden gecorrigeerd.

4.5.4 Kanselarij der Nederlandse Orden
IT-systeem LINT
De Kanselarij der Nederlandse Orden heeft het aanvraagsysteem voor koninklijke
onderscheidingen vervangen. In dit IT-systeem kunnen gebruikers, zoals gemeenten,
provincies en ministeries, aanvragen indienen voor koninklijke onderscheidingen. De
aanvragen worden hierin door de Kanselarij behandeld en gearchiveerd. De Kanselarij
heeft in 2016 met een Europese aanbesteding een IT-leverancier gecontracteerd die
de bouw, exploitatie en beheer van dit IT-systeem zou verzorgen. De eerste versie van
dit IT-systeem zou halverwege 2018 gereed zijn voor gebruik.
In aanvulling op het oorspronkelijke contract heeft de Kanselarij in 2019 met de
leverancier 2 nieuwe afspraken gemaakt. De Kanselarij betaalt de IT-leverancier een
aanvullend bedrag voor meerwerk om het IT-systeem te bouwen en meerwerk voor
de migratie van gegevens van het oude naar het nieuwe systeem. Wij konden over
2019 niet met zekerheid de naleving van de aanbestedingswetgeving, en daarmee
de rechtmatigheid van dit meerwerk vaststellen.
In 2020 heeft de Kanselarij nog eens 4 nieuwe addenda afgesloten met de IT-leverancier
voor aanvullende werkzaamheden en aanvullende kosten van de IT-leverancier door
een toegenomen omvang van het systeem. Deze addenda hebben samen een waarde
van € 2 miljoen. Samen met het oorspronkelijke contract en de andere addenda komt
de contractwaarde met de IT-leverancier over de gehele looptijd van het project op
ruim € 5 miljoen, in plaats van de oorspronkelijk begrote € 2,3 miljoen. Daarnaast
heeft de Kanselarij van 2016 tot en met 2020 voor € 4 miljoen aan externe medewerkers
ingehuurd om het project te begeleiden en om testwerkzaamheden uit te voeren.
Wanneer een organisatie publieke middelen besteedt mag verwacht worden dat zij
hierover goede verantwoording met tekst en uitleg aflegt. Dit speelt in het bijzonder
als blijkt dat de bestede middelen ruim 2 keer hoger gaan uitkomen dan begroot.
De Aanbestedingswet schrijft voor dat een overheidsopdracht zonder nieuwe aanbestedingsprocedure kan worden gewijzigd, indien door de oorspronkelijke opdrachtnemer
te verrichten aanvullende werken, diensten of leveringen noodzakelijk zijn geworden
voor het voltooien van de oorspronkelijke opdracht. Dit is naar onze opvatting
wezenlijk anders dan aanvullende wensen van gebruikers of dat een organisatie er
gedurende het proces achter komt dat aanvullende functionaliteiten gewenst zijn

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

26

Algemene Rekenkamer

(door­ontwik­keling). Bovendien geldt daarbij de voorwaarde dat de verhoging van
de prijs per aanvullende opdracht niet meer bedraagt dan 50% van de waarde van de
oorspronkelijke opdracht, waarbij aanvullende opdrachten niet gesplitst mogen worden.
In de oorspronkelijke aanbesteding was rekening gehouden met een bedrag van circa
€ 600.000 aan doorontwikkeling. De bouw van een nieuw systeem laat zich immers
nooit vooraf helemaal in kaart brengen. De aanvullende werkzaamheden uit alle
addenda tezamen hebben echter een dusdanige omvang dat het moeilijk voorstelbaar is dat al deze werkzaamheden vooraf niet te voorzien waren en gedurende de
bouw noodzakelijk zijn geworden voor het voltooien van de oorspronkelijke opdracht.
Evenals vorig jaar heeft de Kanselarij echter niet voldoende informatie en documentatie
kunnen overleggen op basis waarvan wij kunnen vaststellen dat 3 van de 4 addenda
uit 2020 rechtmatig zijn. Wij zijn daarom niet overtuigd dat de werkzaamheden
noodzakelijk zijn geworden en dat daarmee een beroep kan worden gedaan op de
relevante artikelen over wezenlijke wijzigingen in de Aanbestedingswet. Wij merken
deze verplichtingen daarom aan als onzeker voor de rechtmatigheid.
Wij zien dat het project vertraging heeft opgelopen, dat de kosten aanzienlijk hoger
zijn dan geraamd en dat een deel van de aangegane verplichtingen onzeker voor de
rechtmatigheid is. We zien echter ook dat de Kanselarij, een organisatie van relatief
bescheiden omvang, voor de beheersing van het project mede afhankelijk is van
steun van derden en die ook verkregen heeft bij de Haagse Inkoopsamenwerking
(HIS) en bij externe inhuurmedewerkers. Wij stellen vast dat een deel van de onzeker­
heden in de rechtmatigheid in 2020 het gevolg is van onzorgvuldigheden bij de
Europese aanbesteding in 2016. Omdat het systeem inmiddels is opgeleverd en
er geen sprake is van doorlopende werkzaamheden (het ligt niet in de rede dat er
op korte termijn weer een nieuw systeem zal worden gebouwd) merken wij geen
onvolkomenheid of aandachtspunt aan.
Informatiebeveiliging
In ons verantwoordingsonderzoek 2020 hebben we een nulmeting naar de informatiebeveiliging bij de Kanselarij uitgevoerd. Om deze reden geven wij in het verantwoordingsonderzoek 2020 geen oordeel.
Het primaire proces van de Kanselarij is afhankelijk van 1 systeem. Daarom heeft
de Kanselarij ervoor gekozen risicogericht te werken en eerst de focus te leggen
op de werking van dit systeem. Het betreffende systeem is nu een jaar in gebruik.
De Kanselarij is van plan om zich in 2021 te richten op het verankeren van reeds
getroffen maatregelen in een geformaliseerd informatiebeveiligingsbeleid. Uit een

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

27

Algemene Rekenkamer

nulmeting die I-interim Rijk op initiatief van de Kanselarij heeft uitgevoerd, volgt
dat de Kanselarij nog niet aan alle formele vereisten op het gebied van informatie­
beveiliging voldoet. Wij bevelen de Kanselarij aan om in 2021 de aanbevelingen
van deze nulmeting op te volgen. In het verantwoordingsonderzoek 2021 zullen
wij onderzoeken of de Kanselarij voldoet aan de (elementen van de) Baseline
Informatiebeveiliging Overheid.

4.5.5 Kabinet van de Gouverneur van Aruba

Het Kabinet van de Gouverneur van Aruba heeft het financieel beheer goed op orde.
Zowel bij de uitgaven als de ontvangsten hebben wij geen bevindingen. De ontvangsten van het Kabinet van de Gouverneur van Aruba bestaan grotendeels uit leges uit
de afgifte van paspoorten, nooddocumenten en visa en uit leges voor ingediende
verzoeken om de Nederlandse nationaliteit te krijgen door optie of naturalisatie.
Omdat de ADR in 2019 onvoldoende zekerheid kon krijgen over de verantwoording
van de ontvangsten hebben wij in 2020 de ontvangsten zelf onderzocht.
Het Kabinet heeft in opzet de processen voor de consulaire producten goed ingericht.
Het Kabinet voldoet hierbij aan alle relevante wet- en regelgeving en kan dat aantonen.
De administratieve verwerking is goed op orde. Wij konden voor alle consulaire
producten een aansluiting maken tussen brondocumentatie en administratie. Wij
vinden het goed om te zien dat de tussenrekeningen opgeschoond zijn. Het Kabinet
heeft voldoende gewaarborgd dat zekerheid kan worden verkregen over de betrouwbare weergave en de rechtmatigheid van de ontvangsten.

4.5.6 Kiesraad

De Kiesraad heeft het financieel beheer goed op orde. Wij hebben geen opmerkingen
of aandachtspunten bij de verantwoording van de Kiesraad.
In ons verantwoordingsonderzoek 2020 hebben we een nulmeting naar de informatiebeveiliging bij de Kiesraad uitgevoerd. Om deze reden geven wij in het verantwoordingsonderzoek 2020 geen oordeel.
Voor het primaire proces maakt de Kiesraad gebruik van 2 belangrijke IT-systemen:
een systeem voor de kandidaatstelling en een systeem om de uitslag vast te stellen.
De actuele risico’s op deze systemen zijn inzichtelijk en worden ook beoordeeld door
een externe partij. Vervolgens worden de benodigde aanpassingen doorgevoerd en
opnieuw getest. Dit proces van beoordelen, aanpassen en opnieuw testen, vindt ook
altijd plaats voorafgaand aan een verkiezing. Wij bevelen de Kiesraad aan om in 2021
onder andere het voornemen van het opstellen van een risicomanagementbeleid te

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

28

Algemene Rekenkamer

realiseren en het incidentenproces te formaliseren. In het verantwoordingsonderzoek
2021 zullen wij onderzoeken of de Kiesraad voldoet aan de (elementen van de)
Baseline Informatiebeveiliging Overheid.

4.6 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­
informatie
Wij hebben de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag onderzocht, in aanvulling op ons oordeel over de
bedrijfsvoering.
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de Overige Hoge
Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad is
betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

29

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
Wij hebben onderzoek gedaan naar de informatie die de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties in het Jaarverslag 2020 van het begrotingshoofdstuk
de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad
heeft opgenomen over het gevoerde beleid. Wij geven in dit hoofdstuk een oordeel
over de totstandkoming van deze informatie.

5.1 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2020 van de Overige Hoge Colleges
van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad is betrouwbaar tot
stand gekomen en is niet strijdig met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

30

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft op 28 april 2021
gereageerd op ons conceptrapport. Hieronder geven we haar reactie samengevat
weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek­2020.
We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties schrijft:
“Met belangstelling heb ik kennisgenomen van uw conceptrapport bij het jaarverslag
2020 van de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en
de Kiesraad, hoofdstuk IIB van de rijksbegroting. Hierbij ontvangt u mijn bestuurlijke
reactie, mede namens de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de
Gouverneurs en de Kiesraad.
Raad van State - Onvolkomenheid informatiebeveiliging en Aandachtspunt
Financieel Beheer
De Raad van State heeft in mei 2020 na het bekend worden van de onvolkomenheid
een plan van aanpak informatiebeveiliging opgesteld. Ondanks COVID-19 en de
impact die dat op de organisatie en IT-voorzieningen heeft, zijn belangrijke resultaten
geboekt en wordt aan belangrijke verbeteringen gewerkt.
De Raad van State heeft in overleg met de Auditdienst Rijk en de directie FinancieelEconomische Zaken van mijn ministerie reeds maatregelen getroffen ter verbetering
van het verplichtingenbeheer.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

31

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
U geeft aan dat de Algemene Rekenkamer in 2020 veel vooruitgang heeft geboekt bij
haar informatiebeveiliging. Dat beeld wordt herkend en gewaardeerd. De Algemene
Rekenkamer gaat in 2021 aandacht besteden aan het verder verbeteren van het
risicomanagement.
Nationale Ombudsman - Onvolkomenheid informatiebeveiliging
De Nationale ombudsman herkent zich in de conclusie die u trekt over de informatiebeveiliging. In 2020 heeft de Nationale ombudsman stappen gezet in de opvolging
van de aanbevelingen uit het verantwoordingsonderzoek over 2019, maar heeft nog
niet alles volledig geïmplementeerd. De onderdelen die nog niet volledig waren
geïmplementeerd, incidentmanagement en risicomanagement, zijn inmiddels voor
een groot deel in opzet gereed. De Nationale ombudsman heeft mij aangegeven dit
in 2021 volledig te implementeren.
Nationale Ombudsman - Risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering
De Nationale ombudsman herkent het door u geconstateerde risico dat de financiële
functie bij de Nationale ombudsman kwetsbaar is door een beperkte bezetting. In
2021 wordt dit ondervangen door aanstelling van tijdelijk financieel medewerker.
Het inkoop- en contractbeheer van de Nationale ombudsman is een aandachtspunt
en behoeft verdere verbetering. Tot slot heeft de Nationale ombudsman mij laten
weten in 2021 extra aandacht te besteden aan het belang van het goed vastleggen
van de prestatieverklaringen en het controleren van de saldibalansen.
Kabinet van de Gouverneur van Sint Maarten
Tot mijn genoegen wordt in het rapport geconcludeerd dat betekenisvolle verbeteringen
zijn doorgevoerd in het financieel beheer van het Kabinet van de Gouverneur van Sint
Maarten.
Het Kabinet van de Gouverneur van Sint Maarten herkent zich in de aanbevelingen
om tussenrekeningen op te schonen en wordt intern periodiek aansluiting gemaakt
tussen brondocumentatie en administratie en is reeds gestart om hier invulling aan
te geven.
Kabinet van de Gouverneur van Curaçao
Het doet mij deugd dat het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao in 2020 u een
heldere toelichting heeft gegeven over de wijze waarop de over 2019 geconstateerde
tekortkomingen zijn opgelost.
Daarnaast heeft het Kabinet u een compleet inzicht gegeven over de geldstromen
met betrekking tot de consulaire ontvangsten, zodat de onduidelijkheden die daarover

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

32

Algemene Rekenkamer

in relatie tot de gegevens bij Rijksdienst voor Identiteitsgegevens bestonden, zijn
opgelost. De aanbeveling tot het opschonen van tussenrekeningen wordt door het
Kabinet van de Gouverneur van Curaçao overgenomen.
Kanselarij der Nederlandse Orden
De KNO herkent zich niet in het beeld dat er sprake zou zijn van onzorgvuldigheden bij
de Europese aanbesteding voor LINT in 2016 of in de uitvoering van de overeenkomst
die op basis hiervan is aangegaan. De KNO respecteert uiteraard uw onafhankelijk
standpunt en oordeel.
Voor wat betreft de opmerkingen over het informatiebeveiligingsbeleid heeft de
KNO inmiddels externe expertise ingehuurd om de aanbevelingen ter hand te nemen.
De KNO heeft mij aangegeven dat er stappen gezet worden maar dat dit niet binnen
een jaar afgerond kan worden.
Kiesraad
U heeft een nulmeting uitgevoerd naar de informatiebeveiliging bij de Kiesraad en
op basis van de uitkomsten daarvan aanbevelingen gedaan om tot verbetering van
de informatiebeveiliging te komen. De Kiesraad is voornemens om in lijn met uw
aanbevelingen in 2021 een risicomanagementbeleid op te stellen en het incidentenproces te formaliseren.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij constateren dat de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale
ombudsman, de Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad onze bevindingen
grotendeels herkennen en inmiddels verbetertrajecten hebben aangekondigd of al
zijn gestart om op de genoemde terreinen verbeteringen door te voeren. Helaas
geldt niet hetzelfde voor de Kanselarij der Nederlandse Orden. We wijzen erop
dat we ook in het voorgaande jaar 2019 soortgelijke conclusies moesten trekken.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

33

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden
Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten
van de Gouverneurs en de Kiesraad 2020
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2020 van
de Overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad.
Op onze website www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020 vindt u
een overzicht van alle gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die
we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastendiensten.
De infographic bevat ons oordeel op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur kent de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van
de verantwoordingsstaat.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

34

Algemene Rekenkamer

• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten
en onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin geen fouten en
onzekerheden zijn geconstateerd zijn niet in de infographic opgenomen. Naast
het verantwoorde totaalbedrag per begroting is het totaalbedrag per begrotings­
artikel opgenomen.
• De verticale rode streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De groene balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotingsartikel
ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

Verplichtingen (bedragen x € 1.000)
Overige Hoge Colleges van
Staat en Kabinetten (IIB)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

4. Kanselarij der
Nederlandse Orden

149.388
14.939 tolerantiegrens

6.715
672 tolerantiegrens

3. De Nationale ombudsman

21.932
2.193 tolerantiegrens

2. Algemene Rekenkamer

32.879
3.288 tolerantiegrens

1. Raad van State

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

78.389
7.839 tolerantiegrens

35

Fout + Onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

1.950
357

//
336

//

RM- 0%

BO- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

BO- 0%

//

1.464

RM- 0%

RM- 0%

Tolerantiegrens

357

149

//
//
//

Algemene Rekenkamer

Uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1.000)
Overige Hoge Colleges van
Staat en Kabinetten (IIB)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Uitgaven + Ontvangsten
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

8. Kabinet van de
Gouverneur van St.
Maarten

3. De Nationale ombudsman

2. Algemene Rekenkamer

1. Raad van State

4. Kanselarij der
Nederlandse Orden

9. Kiesraad

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

149.045
14.904 tolerantiegrens

2.225
222 tolerantiegrens

23.631
2.363 tolerantiegrens

34.412
3.441 tolerantiegrens

73.991
7.399 tolerantiegrens

7.240
724 tolerantiegrens

2.669
267 tolerantiegrens

36

Fout + Onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

373

BO- 0%

RM- 0%

64

101
90

67

BO- 0%

RM- 0%

134
102

6

BO- 0%

//
//
//
//

//
//
//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

64

BO- 0%

RM- 0%

//

255

RM- 0%

Tolerantiegrens

2

//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken ook de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries gedurende
het begrotingsjaar.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale kwaliteitsstandaarden
voor rekenkamers, de International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAIs).
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten door een
interne kwaliteitstoets uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek
uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat op onze website:
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (art. 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (art. 2.29 CW 2016, 4e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (art. 3.8 CW 2016,
2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.
Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (art. 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(art. 2.40 CW 2016, 2e lid).

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

37

Algemene Rekenkamer

De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Het
oordeel van de Algemene Rekenkamer is een bestuurlijk oordeel, geen controle­
verklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen bij onze verklaring een aantekening
plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen het financieel beheer, de materiële
bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en dat bezwaar handhaven (art. 7.22
CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoordelijk voor het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (art. 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAIs aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAIs
toe, rekening houdend met de inrichting van het Nederlandse controlebestel en de
comptabele regelgeving. De jaarverslagen van de ministeries worden gecontroleerd
door de Auditdienst Rijk (ADR). De ADR geeft bij elk jaarverslag een controleverklaring
af. Om efficiënt te werken maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR. Wij toetsen jaarlijks het kwaliteitssysteem van de ADR
en stellen risicogericht vast of de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn
uitgevoerd en de bevindingen hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen
wij de controle van de ADR en voeren wij aanvullende eigen controlewerkzaamheden
uit. Daarnaast ligt onze opdracht en de formulering van ons oordeel vast in de
Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (art. 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

38

Algemene Rekenkamer

• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is
dan de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij
ons oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van die bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken
en de daartoe gevoerde administraties (art. 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (art. 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(art. 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig, ordelijk
en controleerbaar is (art. 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht en
gevoerd (art. 3.5 CW 2016);
• de overige aspecten van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging, ITbeheer,
management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan te stellen eisen;
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Het normenkader voor het verantwoordingsonderzoek naar de informatiebeveiliging
komt voort uit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De BIO bevat maat­
regelen om informatiebeveiligingsrisico’s te beheersen. We toetsen een selectie van

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

39

Algemene Rekenkamer

deze beheersmaatregelen binnen 4 aandachtsgebieden: governance, organisatie,
risicomanagement en incidentmanagement. Daarmee richten we ons op het fundament
van de informatiebeveiliging binnen organisaties. We toetsen zowel de beschreven
procedures en verantwoordelijkheidsverdeling op papier, als de werking daarvan in
de praktijk.
Voor elke organisatie beoordelen we de effectiviteit van de beheersmaatregelen:
in hoeverre dragen zij bij aan het beheersen van een informatiebeveiligingsrisico?
Vervolgens bepalen we met een risico-impactanalyse de ernst van de bevinding
per beheersmaatregel. De ernst hangt onder andere af van de context van het
departement en of het ministerie aanvullende beheersmaatregelen heeft getroffen
bij het risico. Daarnaast nemen we in ons eindoordeel mee in hoeverre onze aan­
bevelingen uit eerdere verantwoordingsonderzoeken zijn opgevolgd.
Het normenkader voor het onderzoek naar het lifecyclemanagement van het ITlandschap is gebaseerd op relevante normen en best practices uit de internationaal
geaccepteerde raamwerken COBIT, ITIL en ASL. Deze normen en best practices zijn
vervolgens gemodelleerd naar de situatie bij het Rijk.
Het normenkader is opgebouwd uit de 5 stappen in het lifecyclemanagementproces,
het inzicht in het IT-landschap en de PDCA-cyclus van Deming (Plan, Do, Check, Act).
In het verantwoordingsonderzoek 2020 beoordelen wij de beheersingsmaatregelen
die zijn getroffen om te voldoen aan de normen met betrekking tot het inzicht in het
IT-landschap.
Een groot deel van de taken en verantwoordelijkheden die horen bij lifecycle­
management zijn belegd bij de departementale CIO’s. We toetsen alleen de normen
bij hun taken en verantwoordelijkheden voor het lifecyclemanagement. Deze taken
en verantwoordelijkheden zijn bijvoorbeeld vastgelegd in (openbare) Kamerstukken,
maar ook in stukken die in het rijksbrede CIO-beraad zijn gepasseerd.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. Wij maken
een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in ons onderzoek
tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze. Wij spreken
dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet alleen informatie
over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en aandachtspunten.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

40

Algemene Rekenkamer

richt zich op het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op
de informatie zelf. Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• het ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van het beleid;
• het toezicht houden op het uitvoeren van het beleid;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (art. 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is (art. 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het
beleid betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
In het onderzoek gaat het vooral om de vraag of de belastingbetaler waar voor zijn
geld krijgt en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. De eisen
waaraan beleid moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regelgeving en/of opgenomen
in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of andere organisaties hebben
opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het normenkader dat wij hebben
gehanteerd.
Wij selecteren de beleidsterreinen die wij onderzoeken op basis van thema en
maatschappelijke relevantie. De concrete vraagstelling en normstelling verschilt
per onderzoek.
Ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid binnen het
verantwoordingsonderzoek leidt tot bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie
in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming richt zich op
het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de informatie zelf.
Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.

Verantwoordingsonderzoek Overige HCvS

41

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Den Haag, mei 2021