Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2235

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 november 2016
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij de acht fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling en verordening Connectiviteit voor een competitieve
digitale eengemaakte markt (Kamerstuk 22 112, nr. 2234);
Fiche: Herziening regelgevend kader voor elektronische communicatie;
Fiche: Mededeling inzake auteursrecht in de digitale eengemaakte markt
(Kamerstuk 22 112, nr. 2236);
Fiche: Richtlijn auteursrechten in de digitale eengemaakte markt
(Kamerstuk 22 112, nr. 2237);
Fiche: Verordening online diensten omroeporganisatie (Kamerstuk 22 112,
nr. 2238);
Fiche: Richtlijn en verordening Leesgehandicaptenverdrag (Verdrag van
Marrakesh) (Kamerstuk 22 112, nr. 2239);
Fiche: Dual-Useverordening (Kamerstuk 22 112, nr. 2240);
Fiche: Voorstel Interinstitutioneel Akkoord voor een verplicht Transparantieregister (Kamerstuk 22 112, nr. 2241);
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2235
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

1

Fiche: Herziening regelgevend kader voor elektronische
communicatie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstellen
1. Voorstel voor een Richtlijn tot vaststelling van het Europees wetboek
voor elektronische communicatie
2. Voorstel voor een Verordening tot oprichting van het Orgaan van
Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie
(BEREC)
b) Datum ontvangst Commissiedocumenten
14 september 2016
c) Nr. Commissiedocumenten
COM (2016)590, (2016)591.
d) EUR-lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1475239676027&uri=CELEX:52016PC0590 http://eur-lex.europa.eu/
legal-content/EN/TXT/?qid=1475239617782&uri=CELEX:52016PC0591
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SWD(2016) 303
f) Behandelingstraject Raad
Vervoer, Telecom en Energie (VTE)
g) Eerstverantwoordelijke ministerie
Ministerie van Economische Zaken
h) Rechtsbasis:
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
i) Besluitvormingsprocedure Raad:
Gewone wetgevingsprocedure met gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement:
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft op 14 september
jongstleden vijf documenten gepresenteerd op het gebied van telecommunicatie. Dit fiche gaat over een voorstel voor een Richtlijn die het
huidige regelgevend kader voor elektronische communicatie herziet
(hierna: de Richtlijn) en – daarmee verband houdend – een voorstel voor
een verordening die de positie en taken van de organisatie van Europese
toezichthouders (BEREC) formeel vastlegt (hierna: de Verordening). De
overige drie documenten, die doelen stellen op het gebied van connectiviteit en daartoe stimuleringsmaatregelen voorstellen, worden in een
apart fiche besproken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

2

Richtlijn tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische
communicatie
Het belangrijkste doel van de Richtlijn is het verbeteren van de randvoorwaarden voor het realiseren van snelle digitale communicatieverbindingen («connectiviteit») in de EU. Connectiviteit wordt toegevoegd aan
de bestaande doelen van het kader, te weten bevordering van de
mededinging, de interne markt en gebruikersbelangen. De Commissie wil
het investeringsklimaat in de hele EU verbeteren door de regelgeving in
lidstaten – en de toepassing daarvan – verder te harmoniseren. De
Commissie wil om die reden regelgeving ook vereenvoudigen, door onder
andere de vier richtlijnen uit het bestaande kader (kader-, machtigings-,
toegangs- en universele dienst-richtlijn) samen te brengen in één Richtlijn.
Tot slot wil de Commissie regelgeving geschikt maken voor nieuwe
markt-, technologische en juridische ontwikkelingen, zoals de opkomst
van communicatiediensten die over het internet worden aangeboden,
geavanceerde technische methoden om netwerken te beheren en nieuwe
horizontale wetgeving. Het voorstel kan worden onderverdeeld in
wijzigingen van de institutionele verhoudingen tussen nationale
overheden, onafhankelijke nationale regelgevende instanties en BEREC;
regulering van toegang tot vaste netwerken; het beheer van radiospectrum voor mobiele netwerken; de universele dienst; en de
bescherming van gebruikers van communicatiediensten.
Institutionele verhoudingen
Het huidige kader schrijft voor dat toegangsregulering en geschilbeslechting moeten zijn belegd bij een van de politiek onafhankelijke
nationale regelgevende instantie (hierna: nri). In Nederland zijn deze taken
daarom bij ACM (een zelfstandig bestuursorgaan, zbo) belegd. Voor
overige onderwerpen zijn lidstaten vrij om te bepalen of deze bij een
onafhankelijke nri (een zbo) worden belegd, of bij de Minister als nri. In
het voorstel worden meer taken exclusief bij de onafhankelijke nri belegd.
Veel taken ten aanzien van spectrumbeleid die nu nog bij de Minister
mogen liggen, verschuiven naar de onafhankelijke nri. Voorbeelden zijn
het bepalen van de verdelingsprocedure voor spectrum en de inrichting
daarvan, de vergunningsduur, dekkingseisen en het reserveren van
spectrum voor nieuwe spelers. Ook het beheer van telefoonnummerplannen is voortaan een taak die bij een onafhankelijke nri moet worden
belegd. Met de verschuiving van taken naar de onafhankelijke nri komen
deze ook in de invloedsfeer van BEREC. Deze organisatie krijgt in de
Richtlijn meer taken en bevoegdheden, wat ervoor zou moeten zorgen dat
het telecomkader op een consistentere manier wordt toegepast in de EU.
BEREC krijgt onder meer vaker de taak om richtsnoeren op te stellen, een
rol bij de beoordeling van voorgenomen spectrumverdelingen en meer
invloed op besluiten op gebied van toegangsregulering.
Regulering van toegang tot vaste netwerken (toegangsregulering)
De Richtlijn handhaaft het bestaande principe dat eigenaren van vaste
netwerken met aanmerkelijke marktmacht toegang moeten bieden aan
derden, zodat die ook communicatiediensten kunnen aanbieden. Het doel
hiervan is de mededinging tussen dienstenaanbieders te bevorderen,
zonder dat kostbare en daardoor onrendabele investeringen in alternatieve netwerken hoeven te worden gedaan. De Commissie stelt wel
aanpassingen voor die aan nri’s minder ruimte geven om toegangsverplichtingen op te leggen dan zij thans hebben. Daarmee beoogt de
Commissie de uitrol van netwerken te stimuleren. Zo kan aan een
netwerkpartij geen toegangsverplichting worden opgelegd als die al
toegang tegen redelijke commerciële voorwaarden aanbiedt en dit leidt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

3

tot duurzame concurrentie op de retailmarkt, of anderen in staat stelt om
mee te investeren. Een lichte vorm van toegangsregulering moet volstaan
als een netwerkpartij zelf geen retail-communicatiediensten aanbiedt. Als
een voorgenomen reguleringsbesluit bij notificatie dezelfde mening
ontlokt aan de Commissie en BEREC, kan de nri worden gedwongen dit
besluit te wijzigen of in te trekken. De nri’s worden ook verplicht om
iedere drie jaar in kaart te brengen wat de geografische dekking van de
(vaste en mobiele) breedbandnetwerken in hun lidstaat is, en wat de
verwachting voor de daarop volgende drie jaar is. Ze moeten daartoe
marktpartijen om informatie vragen.
Beheer van radiospectrum voor elektronische communicatie (spectrumbeleid)
De Commissie doet voorstellen voor de harmonisering van het beheer
van radiospectrum, een schaarse natuurlijke hulpbron voor mobiele
communicatie door de ether. Volgens de Commissie zou harmonisering
het spectrumbeleid in alle lidstaten investeringsvriendelijker maken, en
operators beter in staat stellen om in meerdere lidstaten actief te zijn. Het
voorstel stelt om te beginnen gemeenschappelijke doelen en principes
waar nationaal spectrumbeleid aan moet voldoen. De Commissie wil
meer ruimte creëren voor gedeeld gebruik van, verhuur van en handel in
spectrum; en spectrum sneller beschikbaar stellen voor mobiele communicatie. De ruimte voor lidstaten om zelf hun spectrumbeleid te bepalen
wordt op diverse punten ingeperkt door overdracht van bevoegdheden
naar de EU, vaak door middel van aangekondigde uitvoeringshandelingen. Zo mag de Commissie in het voorstel met uitvoeringshandelingen
vaststellen welke spectrumbanden vergunningsvrij moeten worden
gebruikt en welke vrij moeten kunnen worden verhandeld; deadlines
vaststellen voor het vergunnen van specifieke spectrumbanden; en
vaststellen op welke wijze lidstaten voorwaarden mogen verbinden aan
vergunningen. Ook stelt de Commissie in de Richtlijn voor om de looptijd
van vergunningen niet korter dan 25 jaar te maken om de investeringsbereidheid te vergroten. De Commissie beoogt meer consistentie en
objectiviteit te creëren in alle maatregelen die invloed hebben op de
marktstructuur door deze elementen voortaan te laten bepalen door de
onafhankelijke nri. Het gaat om onder andere de verdelingsprocedure
voor spectrumvergunningen voor mobiele communicatie; het reserveren
van spectrum voor bepaalde partijen; de omvang van vergunde spectrumblokken; de duur en voorwaarden voor verlenging van vergunningen en
dekkingseisen. Nri’s moeten BEREC en andere nri’s op de hoogte stellen
van voorgenomen spectrumverdelingen, en in sterke mate rekening
houden met de niet-bindende mening van BEREC.
De universele dienst
Het huidige kader schrijft voor dat bepaalde basiscommunicatiediensten
voor alle eindgebruikers in een lidstaat beschikbaar zijn, waarbij er zo
nodig een bedrijf wordt aangewezen dat die dienst moet verzorgen. Het
voorstel handhaaft de functionele internettoegang als universele dienst,
maar definieert die nader aan de hand van een basislijst van diensten die
burgers tenminste moeten kunnen gebruiken om te participeren in een
digitale samenleving, zoals mailen en surfen, toegang tot de elektronische
overheid en videobellen. Lidstaten krijgen de vrijheid de basislijst aan te
vullen met diensten. De universele dienst moet er vooral voor zorgen dat
de internettoegang betaalbaar is. Het voorstel stelt lidstaten in staat zo
nodig telecombedrijven te verplichten een speciaal tarief te hanteren voor
kwetsbare groepen, of directe steun te verlenen aan die groepen.
Minimale verstoring van de markt blijft hierbij het uitgangspunt. Van
belang hierbij is het gevaar op ongeoorloofde staatssteun indien steun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

4

wordt verleend aan andere eindgebruikers dan natuurlijke personen.
Oude elementen in de universele dienst zoals telefooncellen en telefoongidsen worden geschrapt, maar mogen zo nodig worden gehandhaafd. De
kosten van de universele dienst mogen daarnaast niet langer worden
omgeslagen over telecombedrijven, maar moeten door de overheid
worden betaald.
Regels voor communicatiediensten (eindgebruikersbescherming)
De regels voor aanbieders van communicatiediensten worden aangepast
aan nieuwe marktontwikkelingen, aangescherpt, en volledig geharmoniseerd voor de onderwerpen die in de richtlijn worden behandeld. Om
daarbij maatwerk te kunnen leveren wordt het begrip «elektronische
communicatiedienst» gedefinieerd aan de hand van drie typen diensten:
internettoegangsdiensten; interpersoonlijke communicatiediensten (al dan
niet gebruik makend van telefoonnummers); en diensten die geheel of
hoofdzakelijk bestaan uit het overbrengen van signalen bijvoorbeeld
tussen machines (M2M) en voor de omroep. De bescherming van
eindgebruikers richt zich vooral op internettoegangsdiensten en interpersoonlijke communicatiediensten die gebruik maken van telefoonnummers. Door daarbij gelijke regels te stellen aan traditionele communicatiediensten (telefonie, SMS) en communicatiediensten die over het
internet worden aangeboden wordt de bescherming versterkt en een
gelijker speelveld gecreëerd tussen aanbieders. Dit betekent dat internetdiensten die telefoonnummers gebruiken om te communiceren (zoals
SkypeIn) voortaan moeten voldoen aan dezelfde regels als telecombedrijven, zoals die voor overstappen en bereikbaarheid van 112. Het
voorstel is terughoudend in het opleggen van verplichtingen aan
interpersoonlijke communicatiediensten die geen telefoonnummers
gebruiken om met elkaar contact te leggen (zoals Whatsapp en Facebook
Messenger), maar geeft hen wel verplichtingen op het gebied van
veiligheid. Regels die overbodig zijn geworden of voldoende worden
afgedekt door algemeen consumentenrecht, zoals contractinformatie,
worden geschrapt. Er worden ook nieuwe verplichtingen voorgesteld
zoals een verbod op discriminatie op nationaliteit of vestigingsplaats van
de eindgebruiker, een verbeterde leesbaarheid van contracten en
instrumenten voor het monitoren van gebruik en de vergelijking van prijs
en kwaliteit via een gratis vergelijkingstool. Verplichtingen die het de
consument makkelijker maken om over te stappen gaan gelden voor alle
diensten in een bundel (ook niet-communicatiediensten), zodat de
consument niet door het afnemen van een bundel gebonden is aan een
aanbieder. Contracten die stilzwijgend zijn verlengd moeten maandelijks
door consumenten kunnen worden opgezegd.
Verordening tot oprichting van BEREC
De Verordening vervangt de bestaande Verordening over het bureau van
BEREC. Het geeft BEREC een formele status van gedecentraliseerd
agentschap van de EU en legt de doelen, taken en organisatiestructuur
vast. Deze sluiten aan bij de toenemende taken en bevoegdheden die
BEREC in bestaande EU-wetgeving heeft gekregen en volgens de Richtlijn
nog gaat krijgen. Het aantal medewerkers van BEREC zal op termijn
ongeveer verdubbelen naar 60, en het budget zal toenemen.
b) Impact assessment Commissie
De Commissie onderzocht voor ieder van de onderdelen vier opties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

5

Richtlijn tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische
communicatie
Voor institutionele verhoudingen waren de opties:
1) geen verandering;
2) vaststellen van een minimale lijst van taken die bij de onafhankelijke
nri worden belegd (exclusief spectrum);
3) een normerende rol voor BEREC, meer taken op o.a. spectrumbeheer;
4) een Europese regelgevende instantie met uitvoeringsmacht.
Voor toegangsregulering waren de opties:
1) geen verandering;
2) handhaving en versimpeling van regels;
3) toespitsing van regels op de uitrol van snel internet;
4) vergaande inperking van sectorspecifieke toegangsregulering en
vertrouwen op mededingingstoezicht.
Voor spectrumbeleid waren de opties:
1) geen verandering;
2) niet-bindende regels voor meer consistentie van spectrumbeleid;
3) bindende en afdwingbare regels voor meer coördinatie van spectrumbeleid;
4) algehele harmonisering van spectrumbeleid en instelling van een
Europese regelgevende instantie. Voor de universele dienst waren de
opties:
1) geen verandering;
2) een minimale aanpassing aan trends;
3) een geleidelijke aanpassing aan trends en nadruk op betaalbaarheid;
4) de universele dienst inzetten als middel voor het bereiken van de
EU-doelen op connectiviteit.
Voor eindgebruikersbescherming waren de opties:
1) geen verandering;
2) de reikwijdte van het huidige telecomkader behouden en deze
stroomlijnen met horizontale wetgeving;
3) de reikwijdte beperken tot internettoegangsdiensten en voor de rest
vertrouwen op horizontale regels;
4) de reikwijdte baseren op internettoegangsdiensten en alle communicatiediensten die nummers gebruiken.
De Commissie toetste de opties op basis van de bijdrage aan connectiviteit, mededinging, en verbetering van wetgeving, en op effectiviteit,
efficiëntie en coherentie. De Commissie koos telkens voor optie 3, met
uitzondering van de eindgebruikersbescherming, waar zij koos voor optie
4.
Verordening tot oprichting van BEREC
De onderzochte opties waren:
1) geen verandering;
2) een grotere adviserende rol en sterkere BEREC-organisatie;
3) een normerende rol en meer taken op o.a. spectrumbeheer;
4) een Europese regelgevende instantie met uitvoeringsmacht.
De Commissie koos voor optie 3.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland hecht veel belang aan digitale connectiviteit als randvoorwaarde voor communicatie, handel en economische groei in de interne
markt. Nederland beschikt zelf over een hoogwaardige digitale infrastructuur, met onder meer twee vaste netwerken en vier mobiele
netwerken met landelijke dekking. Dankzij de mededinging tussen en óp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

6

deze netwerken profiteren burgers en bedrijven van goede en betaalbare
communicatiediensten, en worden netwerkpartijen uitgedaagd om te
investeren in technologische verbeteringen. Wetgeving en regulering
moeten zorgen voor een goed en stabiel klimaat voor investeringen in
connectiviteit, en tegelijkertijd de mededinging op markten voor communicatiediensten borgen. Deze doelen sluiten elkaar volgens Nederland niet
uit, maar zijn verenigbaar. Meer consistentie van wetgeving en regulering
in lidstaten kan hun voorspelbaarheid en kwaliteit vergroten en schaalvoordelen opleveren voor bedrijven, maar mag niet ten koste gaan van de
ruimte om beleid toe te snijden op nationale omstandigheden en doelen.
Dit betekent dat de juiste balans tussen harmonisering en flexibiliteit moet
worden gevonden.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Richtlijn tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische
communicatie
Algemeen
Nederland steunt de toevoeging van digitale connectiviteit aan de doelen
van het regelgevend kader. Hoewel Nederland het doel steunt, ziet het een
andere weg om dit te bereiken. De prikkels en randvoorwaarden voor
investeringen in connectiviteit kunnen worden verbeterd, maar dat moet
niet ten koste te gaan van de mededinging, die in alle marktsituaties moet
kunnen worden geborgd. De Richtlijn bevat bovendien niet de juiste
balans tussen harmonisering en flexibiliteit. Nederland is wel positief over
het streven naar vereenvoudiging van regelgeving en stroomlijning van
sectorspecifieke regels met horizontale regelgeving. Nederland steunt ook
de ambitie om een toekomstbestendig regelgevend kader te creëren dat
aansluit bij, en anticipeert op, nieuwe technologische en commerciële
ontwikkelingen.
Institutionele verhoudingen
Nederland is geen voorstander van het beleggen van taken bij de
onafhankelijke nri die geen onafhankelijkheid vereisen en – in het
verlengde daarvan – het creëren van invloed van BEREC op deze taken.
Veel van deze taken, in het bijzonder spectrumbeheer en het beheer van
telefoonnummerplannen, vragen om een weging van diverse en vaak
ongelijksoortige publieke belangen. Ze vereisen een integrale benadering,
en dienen niet op afstand van de politiek te worden belegd. Het voorstel
maakt een inbreuk op de democratische controle overeenkomstig het
constitutionele bestel van lidstaten. Het maakt bovendien een inbreuk op
de huidige bevoegdheidsverdeling tussen politiek en zelfstandig bestuursorganen (ZBO) volgens de Kaderwet ZBO, waarin een ZBO over het
algemeen geen bevoegdheden krijgt om algemeen verbindende
voorschriften uit te vaardigen. Nederland steunt de – in de voorbije jaren –
toegenomen rol voor BEREC bij het waarborgen van een consistente
implementatie van het telecomkader. Voorstellen die BEREC dwingende
invloed geven op taken die in Nederland goed zijn belegd bij de nationale
overheid of onafhankelijke nri krijgen geen steun van Nederland. Deze
voorstellen vragen om minder ingrijpende alternatieven die de consistentie van regulering eveneens kunnen verbeteren.
Toegangsregulering
De Commissie denkt het klimaat voor investeringen in netwerken te
bevorderen door het voor nri’s moeilijker te maken om toegang tot
netwerken te reguleren. Nederland is het niet eens met deze benadering,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

7

omdat het vindt dat juist concurrentie kan zorgen voor meer investeringen
en prikkels tot innovatie. Dankzij toegang tot het deel van het netwerk dat
reikt tot de eindgebruiker, worden derde partijen in staat gesteld te
investeren in eigen infrastructuur. Daarnaast zorgt meer concurrentie voor
meer keuze en lagere prijzen voor eindgebruikers. Nederland betreurt het
ontbreken van een oplossing voor de Nederlandse zorg dat het huidige
kader, dat uitgaat van aantonen van aanmerkelijke marktmacht, het
opleggen van toegangsregulering aan twee vergelijkbare netwerken
(duopolie) moeilijk maakt. In die situatie kan aanmerkelijke marktmacht
moeilijk aan te tonen zijn, terwijl de mededingingssituatie (een gebrek aan
effectieve concurrentie) toch vraagt om een vorm van regulering. Het
voorstel biedt tevens geen oplossing voor de door Nederland langgekoesterde wens om bij het bestaan van twee vergelijkbare netwerken aan
beide netwerken toegangsverplichtingen op te leggen, zodat een gelijk
speelveld tussen netwerkpartijen en meer keuze voor partijen zonder
netwerk ontstaan. Nederland zal streven naar toevoeging van reguleringsopties die een oplossing kunnen bieden voor het reguleren van een
duopolie. Nederland denkt daarbij bijvoorbeeld aan het introduceren van
een verplichting voor netwerkspelers om te onderhandelen over toegang
tot hun netwerken met andere netwerkpartijen. Nederland is geen
voorstander van het voorgestelde vetorecht van de Commissie op
voorgenomen reguleringsbesluiten (bij een gelijke mening van BEREC),
omdat dit de discretionaire bevoegdheid van de nri inperkt. Nederland
steunt tot slot het voorstel om netwerkinvesteringen driejaarlijks in kaart
te brengen, maar wil er voor waken dat dit ten koste gaat van de
flexibiliteit van marktpartijen in hun investeringsplannen.
Spectrumbeleid
Het streven naar een beter, consistenter en voorspelbaarder spectrumbeleid in de hele EU is prijzenswaardig. Nederland steunt het formuleren
van gemeenschappelijke doelen en principes voor nationaal spectrumbeleid. Positieve elementen zijn ook de onderlinge notificatie van
veilingontwerpen, de aandacht voor meer gedeeld gebruik van, verhuur
van en handel in spectrum en de inzet op meer transparantie in voorgenomen veilingen. Nederland is kritisch over de inperking van nationale
bevoegdheden op spectrumbeleid. Daarmee worden de mogelijkheden
voor lidstaten om te kunnen inspelen op nationale omstandigheden en
beleidsdoelen verkleind. Verschillen tussen lidstaten in de dekking van
netwerken en de mate van mededinging moeten bijvoorbeeld kunnen
leiden tot verschillende keuzen ten aanzien van dekkingseisen en ruimte
voor nieuwe spelers bij verdeling van spectrum. Nederland is niet
overtuigd van het positieve effect van een minimale vergunningsduur van
25 jaar op de investeringsbereidheid. Nederland is daarnaast bezorgd
over de beperkte invloed van lidstaten op de nadere regels (uitvoeringshandelingen) waarin de Commissie veel van de harmonisering wil
vastleggen. Nederland is kritisch over het recht van de Commissie om met
uitvoeringshandelingen een gezamenlijke datum voor spectrumvergunning vast te leggen, en de duur van bestaande vergunningen daarop
aan te passen. Zoals hiervoor opgemerkt, is Nederland tegen het
verschuiven van bevoegdheden van de nationale overheid op spectrumbeleid naar de onafhankelijke nri. Een efficiënt en doelmatig gebruik van
schaars spectrum vraagt om een integrale afweging van belangen door
één partij, die over voldoende technische kennis moet bezitten om storing
tussen verschillende spectrumtoepassingen (bijv. radars van Defensie,
luchtvaart en de uitrol van 5G) te kunnen voorkomen. Het beleggen van
een deel van het spectrumbeheer bij de onafhankelijke nri maakt dit
onmogelijk. Nederland heeft tot slot een voorkeur voor een onderlinge
beoordeling van veilingontwerpen door bestaande spectrumautoriteiten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

8

met ruime ervaring (verenigd in de Radio Spectrum Beleidsgroep), in
plaats van door BEREC die deze ervaring ontbeert.
Universele dienst
Nederland is positief over het voorstel over de vernieuwde invulling van
de universele dienst. Door de universele dienst te definiëren in termen
van basisdiensten (die geen hoge snelheden vergen) wordt onderkend dat
breedband geen luxe maar noodzaak is in de digitale samenleving. De
universele dienst houdt hiermee het karakter van een vangnet. Voor het
realiseren van de breedbandambitie van de EU (met hoge snelheden)
moeten allereerst andere, meer gerichte, beleidsinstrumenten worden
ingezet, zoals het bieden van investeringsprikkels via toegangsregulering,
Europese financieringsmogelijkheden en de mogelijkheden die het
staatssteunkader biedt voor gerichte steun door regionale en lokale
overheden. Nederland is geen voorstander van het schrappen van de
mogelijkheid om de universele dienst door het bedrijfsleven te laten
bekostigen, omdat dit de financiering van de universele dienst in
sommige lidstaten en situaties in gevaar kan brengen.
Regels voor communicatiediensten (eindgebruikersbescherming)
Nederland is positief over de zorgvuldige manier waarop communicatiediensten die over het internet worden aangeboden onder de reikwijdte
van het telecomkader worden gebracht. Dit voorkomt het ontmoedigen
van innovatie en houdt regels handhaafbaar. Nederland is wel kritisch
over de verplichting voor communicatiediensten die over het internet
worden aangeboden om 112 toegankelijk te maken, omdat deze diensten
niet dezelfde functionaliteit (zoals locatie-informatie en nummerdoorgifte)
kunnen garanderen. Nederland steunt de voorstellen om overbodige
regels te schrappen en zo de regeldruk te verminderen. Nederland steunt
de aanscherping en harmonisering van eindgebruikersbescherming, die
aanbieders een gelijk speelveld bieden ten opzichte van concurrenten uit
andere lidstaten en het hen eenvoudiger maken in meerdere lidstaten
actief te zijn. Daarbij moet de kanttekening worden gemaakt dat lidstaten
geen ruimte overhouden voor nationale regels op het gebied van
eindgebruikersbescherming, daar waar de Richtlijn specifieke verplichtingen stelt. In veel gevallen sluit het niveau van bescherming dat wordt
voorgeschreven echter goed aan bij de Nederlandse wetgeving, zodat de
gevolgen beperkt zullen zijn. Een uitzondering is het recht om stilzwijgend
verlengde contracten maandelijks op te zeggen, dat in Nederland wel
maar in het voorstel niet voor zakelijke gebruikers geldt. Nederland zal
ervoor pleiten deze gebruikers binnen de reikwijdte van deze regelgeving
te brengen, en ervoor waken dat de bescherming van eindgebruikers op
andere onderdelen wordt afgezwakt. Positief is dat lidstaten dankzij de
algemene formulering van diverse verplichtingen ruimte houden om deze
zelf in te vullen. Nederland is kritisch over de voorgestelde verplichting
om vergelijkingssites te gaan certificeren, aangezien de markt in
voldoende betrouwbare vergelijkingssites voorziet. Tot slot zal Nederland
letten op consistentie van de Richtlijn met andere Europese richtlijnen op
gebied van consumentenbescherming.
Verordening tot oprichting van BEREC
Nederland is kritisch over de aanvulling van het takenpakket van BEREC,
in het bijzonder op het gebied van spectrumbeheer. Deze past niet bij de
expertise en ervaring van BEREC en haar leden. Nederland is voorstander
van een BEREC met een afgebakende taakopvatting. Daarnaast lijkt de
voorgenomen verdubbeling van personeel en budget te hoog.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

9

c) Eerste inschatting van krachtenveld
De meeste lidstaten zijn behoudend ten aanzien van wijzigingen van de
toegangsregulering. Zij willen verworvenheden uit het verleden niet op
het spel zetten. In veel andere lidstaten speelt niet het probleem van een
duopolie van twee netwerken met landelijke dekking. Lidstaten zijn tegen
overdracht van bevoegdheden op spectrumbeheer naar de EU en naar
nri’s. De meeste lidstaten steunen de voorzichtige benadering van de
Commissie bij het doortrekken van regels voor gebruikersbescherming
naar communicatiediensten die over het internet worden aangeboden.
Het Europees Parlement hecht groot belang aan connectiviteit voor
Europese burgers, en is geneigd alle voorstellen toe te juichen die de
Commissie onder deze noemer presenteert. Voor het Europees Parlement
gaan veel voorstellen nog niet ver genoeg.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Artikel 114 VWEU geeft de EU bevoegdheid om maatregelen te nemen
inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne
markt voor elektronische communicatie en het functioneren daarvan
betreffen. Nederland acht dit de juiste rechtsgrondslag voor zowel de
Richtlijn als de Verordening.
b) Subsidiariteit
Het subsidiariteitsoordeel over de Richtlijn is deels positief, deels negatief.
De nadere harmonisering die de Commissie nastreeft is positief voor
zover het gaat om het formuleren van gemeenschappelijke doelen en
principes op spectrumbeleid, meer transparantie in voorgenomen
spectrumverdelingen, en onderlinge notificatie en beoordeling van
spectrumverdelingen. Dit vergroot de consistentie en voorspelbaarheid
van spectrumbeleid in de EU. De nadere harmonisering is ook positief
voor zover het gaat om uniforme regels voor eindgebruikersbescherming,
die zorgen voor een gelijk speelveld voor telecombedrijven en betere
bescherming van eindgebruikers in de hele EU. Het subsidiariteitsoordeel
is negatief over het voorgestelde recht van de Commissie om de
onafhankelijke nri te dwingen voorgenomen maatregelen op gebied van
toegangsregulering te herzien indien BEREC haar mening deelt. Dit
ontneemt de nri een deel van haar zeggenschap over de regulering van
nationale telecommarkten terwijl de nri het best is toegerust om die
markten te beoordelen. Het subsidiariteitsoordeel is ook negatief over de
verdere inperking van de bevoegdheid van nationale overheden op
spectrumbeleid als gevolg van nieuwe voorschriften en aangekondigde
uitvoeringshandelingen. Daarmee worden de mogelijkheden voor
nationale overheden om te kunnen inspelen op nationale omstandigheden en beleidsdoelen verkleind. Tot slot is het subsidiariteitsoordeel
negatief over de overdracht van bevoegdheden van de Minister naar de
onafhankelijke nri, in het bijzonder op gebied van spectrum-, en nummerbeheer. Hiermee wordt democratisch gekozen politici de mogelijkheid
ontnomen om een weging van diverse en vaak conflicterende publieke
belangen te maken.
Het subsidiariteitsoordeel over de Verordening is negatief. Nederland is
geen voorstander van een rol voor BEREC bij de beoordeling van
voorgenomen spectrumverdelingen. De beoordeling kan beter plaatsvinden door nationale spectrumautoriteiten onderling, aangezien zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

10

kennis hebben op het terrein van het integraal afwegen van de diverse
belangen van spectrumtoepassingen.
c) Proportionaliteit
Het proportionaliteitsoordeel over de Richtlijn is deels positief, deels
negatief. Diverse onderdelen zijn nodig – en gaan niet verder dan
noodzakelijk – om regels aan te passen aan nieuwe technologische en
commerciële ontwikkelingen. Het proportionaliteitsoordeel is positief over
voorstellen die dienen ter vergroting van de consistentie en voorspelbaarheid van spectrumbeheer (voor zover zij geen verschuiving van
bevoegdheden betekenen), de gekozen benadering voor een sterkere en
meer uniforme bescherming van gebruikers van communicatiediensten
en de moderne invulling van de universele dienst. Het proportionaliteitsoordeel is negatief over de voorstellen voor toegangsregulering die
doorslaan in het beperken van concurrentie ten gunste van investeringen
in netwerken. Ook is het oordeel negatief over het opleggen van een
minimale duur van spectrumvergunningen van 25 jaar, en de
mogelijkheid die de Commissie krijgt om met een uitvoeringshandeling
de duur van bestaande spectrumvergunningen aan te passen indien een
gezamenlijke deadline wordt gesteld voor het verlenen van nieuwe
gebruiksrechten voor een spectrumband.
Het proportionaliteitsoordeel over de Verordening is positief, in zoverre
dat de doelen, taken en organisatie van BEREC in de Verordening
rechtstreeks voortvloeien uit de toegenomen taken die BEREC volgens de
Richtlijn krijgt en recent in bestaande EU-wetgeving heeft gekregen. De
voorgenomen verdubbeling van personeel en budget van BEREC lijkt
echter te hoog.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De Richtlijn heeft geen gevolgen voor de EU-begroting. In de Verordening
over BEREC wordt voorgesteld om het aantal medewerkers ongeveer te
verdubbelen en het budget op te hogen. In 2019–2020 zou € 14 miljoen
nodig zijn, te financieren door herschikking binnen het budget van
EU-uitgavencategorie 1a Competitivess for growth and employment.
Nederland is van mening dat de financiële middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast is Nederland ten algemene
kritisch over personele uitbreidingen van EU-agentschappen. Deze doen
afbreuk aan de overeengekomen 5% stafreductie bij de EU instellingen
waaraan de Europese Commissie zich heeft gecommitteerd.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Omdat de financiering van de universele dienst niet langer mag worden
omgeslagen over telecombedrijven zullen de specifieke voorzieningen
voor doven- en slechthorenden in Nederland voortaan publiek moeten
worden gefinancierd. De nadruk op betaalbaarheid van communicatiediensten in de universele dienst heeft naar verwachting geen financiële
consequenties, aangezien betaalbaarheid in Nederland geen probleem is
en inkomensondersteuning van kwetsbare groepen in Nederland generiek
wordt verleend. Het voorstel leidt tot extra werkzaamheden voor de
Autoriteit Consument en Markt (ACM), onder meer op het gebied van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

11

spectrumbeheer en het in kaart brengen van investeringsplannen. De
omvang van de extra werkzaamheden kan op dit moment nog niet goed
ingeschat worden. Budgettaire gevolgen worden ingepast op de
begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de
regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Geen
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
De regeldruk voor traditionele aanbieders van het bedrijfsleven daalt als
gevolg van het schrappen van regels die overbodig zijn geworden of al
voldoende worden afgedekt door algemeen consumentenrecht. De
regeldruk voor aanbieders van communicatiediensten over het internet
stijgt waar regels voor eindgebruikersbescherming ook voor hen gaan
gelden. Er zijn geen gevolgen voor de regeldruk voor de rijksoverheid, het
bedrijfsleven en de burger.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Een verbeterde digitale connectiviteit in de EU zorgt voor meer handelsen productiemogelijkheden en draagt zo bij aan meer schaalvoordelen,
arbeidsdeling en specialisatie en innovatie. Dit vergroot de concurrentiekracht.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De richtlijn zal moeten worden omgezet in nationale regelgeving en leidt
tot wijziging van de Telecommunicatiewet en daarop gebaseerde
regelgeving. Indien het voorliggende ontwerp ongewijzigd wordt
vastgesteld zou deze wet- en regelgeving op diverse onderdelen soms
ingrijpend aangepast moeten worden.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Uitvoeringshandelingen:
– Om grensoverschrijdende storing van spectrumgebruik door buurlanden op te lossen (art. 28).
– Om vast te stellen of geharmoniseerde spectrumbanden gedeeld
(vergunningsvrij) moeten worden gebruikt of moeten worden vergund
aan individuele rechthebbenden (art. 45).
– Om criteria in te vullen waarmee wordt beoordeeld of lidstaten op
juiste wijze hebben gekozen tussen gedeeld spectrumgebruik of
individueel gebruik, en regels en voorwaarden nader in te vullen die
door lidstaten kunnen worden gesteld aan gedeeld spectrumgebruik
(art. 46).
– Om de «modaliteiten» te bepalen waarmee lidstaten voorwaarden
mogen verbinden aan vergunningen (art. 47).
– Om data vast te stellen voor de vergunning van specifieke banden, en
maatregelen te nemen om bestaande rechten en autorisaties aan die
datum aan te passen (art 53).
– Om verdere criteria te stellen aan de verplichting aan te geven waarom
het aantal gebruiksrechten wordt ingeperkt; de verplichting doelen te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

12

–
–

stellen bij de selectieprocedure; en de verplichting de selectieprocedure te publiceren (art. 54).
Om technische eisen te stellen aan ontwerp en werking van draadloze
toegangspunten met beperkt bereik (art. 56).
Om bij grensoverschrijdende vraag naar nummers de obstakels bij
handel tussen lidstaten te verhelpen (artikel 87).

Nederland trekt de correctheid van de overdracht van bevoegdheden in
twijfel, in het bijzonder voor de uitvoeringshandelingen genoemd in
artikel 45, 47 en 53. Dit betreft essentiële onderdelen die door de wetgever
zelf moeten worden bepaald.
Gedelegeerde handelingen:
– Om de maatregelen nader vast te stellen die aanbieders van communicatienetwerken en -diensten moeten nemen om veiligheidsrisico’s te
beheersen (art. 40)
– Om de voorwaarden te wijzigen die zijn vastgelegd voor de toegang
tot digitale televisie- en radioomroepdiensten voor kijkers en luisteraars (art. 60).
– Om een maximaal afgiftetarief vast te stellen dat nri’s moeten
opleggen aan ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht op de
afgiftemarkt voor vaste en mobiele telefonie (art. 73).
– Om maatregelen vast te stellen die nodig zijn voor het functioneren
van noodoproepen naar 112 (art. 102)
– Om een aantal annexen aan te passen aan technische en sociale
ontwikkelingen (art 108)
De beoordeling van de gedelegeerde handelingen is positief.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij Verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De Richtlijn en Verordening treden in werking op de twintigste dag
volgende op die van haar bekendmaking in het publicatieblad van de EU.
Er wordt geen datum waarop de bepalingen in de Richtlijn van toepassing
worden, noch een implementatietermijn voorgesteld. Gelet op de tijd die
gemiddeld gemoeid is met aanpassing van wetgeving is een implementatietermijn van tenminste 18 maanden nodig.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De Richtlijn en Verordening voorzien in evaluatiemomenten. De eerste
evaluatie van de Richtlijn en de Verordening vindt plaats vijf jaar na de
datum waarop ze van toepassing worden. De Verordening wordt daarna
iedere vijf jaar geëvalueerd.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Als gevolg van de Richtlijn verschuiven taken op het gebied van
spectrumbeheer en nummerplannen van het Ministerie van Economische
Zaken en het Agentschap Telecom naar de ACM. Omdat ACM geen kennis
heeft van de technische aspecten van efficiënt spectrumbeheer, de
bijbehorende eisen aan radioapparatuur en het toezicht hierop, zal de
overdracht van spectrumtaken een aanzienlijke investering vergen van de
ACM. De verdeling van spectrumtaken over Agentschap Telecom en de
ACM vraagt bovendien om een structurele coördinatie-inspanning bij de
uitvoering van- en het toezicht op een efficiënt spectrumgebruik. Afgezien
van de voorgestelde verschuiving van taken stelt de Richtlijn meer eisen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

13

aan het toezicht op spectrumgebruik door onder andere de eis aan
vergunninghouders om spectrum te gebruiken («use it or lose it»).
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het voorstel heeft geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2235

14