Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 874

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 juni 2009
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij vijf fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC):
1. Mededeling inzake pakketproducten voor retailbeleggingen; (Kamerstuk 22 112, nr. 873)
2. Richtlijn inzake beheerders van alternatieve beleggingsfondsen;
3. Mededeling inzake beloning bestuurders beursgenoteerde ondernemingen en aanbeveling van de Commissie over het beloningsbeleid in
de financiele-dienstensector; (Kamerstuk 22 112, nr. 875)
4. Verordening vaststelling beperkende maatregelen tegen sommige
personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden;
(Kamerstuk 22 112, nr. 876)
5. Mededelingen over ICT-grenzen verleggen, evaluatie zesde kaderprogramma en voortgangsrapportage zevende kaderprogramma.
(Kamerstuk 22 112, nr. 877)
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
F. C. G. M. Timmermans

KST131823
0809tkkst22112-874
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 874

1

Fiche: Richtlijn inzake beheerders van alternatieve
beleggingsfondsen
1. Algemene gegevens

Titel voorstel: Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake
beheerders van alternatieve beleggingsfondsen en tot wijziging van de
richtlijnen 2004/39/EG en 2009/_/EG
Datum Commissiedocument: 30 april 2009
Nr. Commissiedocument: COM(2009) 207
Prelex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=
nl&DosId=198243
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SEC(2009) 576
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2009/
sec_2009_0576_en.pdf
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ia_2009/
fund_managers_markt.pdf
Behandelingstraject Raad: Het voorstel wordt behandeld in de Working
Party on Financial Services. Wanneer behandeling in de Ecofin Raad zal
plaatsvinden is nog niet bekend.
Eerstverantwoordelijk ministerie: ministerie van Financiën
Rechtsbasis
artikel 47 lid 2 EG
Stemwijze Raad en rol Europees Parlement
De Raad stemt op basis van gekwalificeerde meerderheid.
Het voorstel wordt behandeld volgens de Medebeslissingsprocedure.
Binnen het Europees Parlement zal de Commissie economische en monetaire zaken het voorstel behandelen (rapporteur nog niet bekend).
Comitologie
De Commissie krijgt bijstand van een comité (Europees Comité voor het
effectenbedrijf); de regelgevingsprocedure en regelgevingsprocedure met
toetsing worden ingesteld.
2. Samenvatting BNC-fiche
Het voorstel heeft tot doel een passend regelgevend kader te creëren voor
alternatieve beleggingsfondsen zoals hedgefondsen, grondstoffenfondsen
en private equity fondsen. Het voorstel bevat een breed palet aan regels
om risico’s te adresseren die onder meer de kredietcrisis heeft blootgelegd. Er is sprake van een gedeelde bevoegdheid. Het subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel vallen beiden positief uit.
Het voorstel kan leiden tot een adequater functioneren van de sector voor
alternatieve beleggingsfondsen doordat risico’s beter gecontroleerd
worden. Door het voorstel zullen beleggingsfondsen die het professionele
segment bedienen en thans niet onder Europees toezicht staan onder
toezicht komen, hetgeen gepaard gaat met enige toename van administratieve lasten voor de sector. Deze lasten zijn gelet op het belang van
toezicht op deze sector gerechtvaardigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 874

2

Nederland is over het algemeen positief over het voorstel, met name over
de voorziene brede scope van de regelgeving die een goede dekking biedt
van de geïdentificeerde risico’s. De exacte vormgeving van deze regels
kan wel verder worden geoptimaliseerd en toegesneden op de beoogde
sector. Nederland biedt echter geen steun aan de in het voorstel voorziene
vrijheid voor Europese beheerders om fondsen van buiten de EU («offshore» fondsen) in de hele EU aan te bieden.
3. Samenvatting voorstel

Inhoud voorstel
Dit voorstel beoogt een passend regelgevend en toezichtkader te creëren
voor alternatieve beleggingsfondsen die participaties aanbieden aan
professionele beleggers. Onder alternatieve beleggingsfondsen worden
alle fondsen verstaan die momenteel niet op Europees niveau gereguleerd zijn, dat wil zeggen alle fondsen die niet onder de richtlijn inzake
instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe-richtlijn) vallen.
Voorbeelden van alternatieve beleggingsfondsen zijn hedgefondsen,
grondstoffenfondsen, private equity fondsen, vastgoedfondsen en andere
type nationaal gereguleerde fondsen. Het voorstel komt mede voort uit de
binnen de G20 overeengekomen gedachte dat alle voor het financiële
systeem relevante marktpartijen onder passend toezicht dienen te komen.
Hoewel de Europese Commissie (Commissie) aangeeft dat alternatieve
beleggingsfondsen geen oorzaak zijn van de kredietcrisis, heeft de crisis
wel een aantal risico’s blootgelegd die gepaard gaan met de activiteiten
van deze fondsen. Zo heeft intensieve handel in markten voor gestructureerd krediet en een snelle afbouw van deze posities door onder meer
hedgefondsen een rol gehad in de onrust op financiële markten en
bijgaande stabiliteitsrisico’s. Private equity fondsen zijn niet zozeer
betrokken geweest bij deze stabiliteitsrisico’s, aldus de Commissie, maar
hebben wel problemen gekend door de verminderde beschikbaarheid van
krediet. Ook wijst de Commissie op risico’s door ontoereikende interne
processen bij alternatieve fondsen (waaronder risicobeheersing) alsmede
onvoldoende openheid over hun activiteiten.
Om de risico’s te adresseren bevat het voorstel een breed palet aan regels
dat ziet op de interne bedrijfsvoering (zoals adequate governance en goed
risicomanagement) en transparantie richting de beleggers en toezichthouders. Ook worden strenge eisen gesteld aan de waardering van de portfolio en de bewaring van de effecten. Tevens verplicht het voorstel een
minimum kapitaaleis. Naast deze basisregels bevat het voorstel extra
transparantie-eisen in het geval een fonds systematisch gebruik maakt
van een hefboomwerking – iets dat vaker voorkomt bij hedgefondsen – en
bij fondsen die controlerende zeggenschap in bedrijven verkrijgen – iets
dat voorkomt bij private equity fondsen. De regels grijpen aan bij de
beheerders van de fondsen omdat deze het beleid dat risico’s meebrengt
uitvoeren, terwijl de fondsen zelf slechts het samengebrachte vermogen
vertegenwoordigen. Beheerders die geautoriseerd zijn en op doorlopende
basis aan de regels voldoen, kunnen beschikking krijgen over een Europees paspoort waarmee ze hun fondsen in andere EU-lidstaten kunnen
aanbieden. Om goed toezicht te borgen voorziet de Commissie vergaande
informatie-uitwisseling tussen toezichthouders zodat een totaalbeeld kan
ontstaan over de rol van de fondsen in financiële markten en bijgaande
marktrisico’s.

Impact assessment Commissie
De Commissie verwacht dat het voorstel gepaard gaat met enige toename
van administratieve lasten voor de sector. De Commissie oordeelt dat
deze additionele lasten gerechtvaardigd zijn gelet op het verbeterde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 874

3

toezicht en de vermindering van risico’s als gevolg van het voorstel
alsmede voorziene voordelen voor de interne markt voor alternatieve
beleggingsfondsen. De Commissie presenteert geen kwantitatieve
effecten.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid: De Commissie baseert de bevoegdheid van de EG op
artikel 47 lid 2 van het EG-Verdrag. Er is sprake van een gedeelde
bevoegdheid. Nederland kan zich hierin vinden.
b) Functionele toets:
– Subsidiariteit: positief
– Proportionaliteit: positief
c) Onderbouwing: De maatregelen in het voorstel zijn gericht op het
adresseren van risico’s die een grensoverschrijdend karakter hebben.
Deelnemingsrechten in alternatieve fondsen worden veelal grensoverschrijdend verhandeld via institutionele beleggers die internationaal beleggen. Daardoor kunnen de risico’s neerslaan in verschillende
landen. De maatregelen zijn daarom alleen effectief wanneer ze op
internationaal niveau worden genomen. De subsidiariteitstoets valt
hiermee positief uit. De verschillende gebieden die de maatregelen
beslaan zijn de juiste ter adressering van de risico’s die eigen zijn aan
alternatieve beleggingsfondsen. Risicovolle activiteiten die niet uniek
zijn voor deze fondsen maar voor meerdere marktpartijen gelden, wil
de Commissie buiten dit voorstel in een breder kader adresseren. De
meeste maatregelen zijn toegesneden op de professionele sector
waarop het voorstel ziet. Hiermee valt de proportionaliteitstoets over
het algemeen positief uit. De werkbaarheid van een klein aantal maatregelen kan nog worden verbeterd en meer worden afgestemd op het
feit dat het voorstel doelt op beleggingsfondsen waarin professionele
beleggers investeren (bijvoorbeeld pensioenfondsen).
d) Nederlands oordeel: De Europese sector voor (beheer van) alternatieve
beleggingsfondsen kan positief bijdragen aan de economische ontwikkeling van de EU, maar behelst ook significante risico’s. Voor een duurzame bijdrage aan de Europese ontwikkeling is dan ook een goede
controle van bijgaande risico’s noodzakelijk. Nederland steunt daarom
het initiatief van de Commissie om de risico’s binnen de sector te
adresseren middels een passend Europees regelgevend kader. Niet
alleen omdat de kredietcrisis wijst op systeemrisico’s door handel van
alternatieve fondsen in complexe producten, maar ook omdat de crisis
laat zien dat marktdiscipline voor deze fondsen tekortschiet doordat
hun beleggers/kredietverleners – ondanks dat dit professionele partijen
zijn – niet goed beoordelen waar ze instappen. Daarnaast komen
zelfreguleringinitiatieven die de laatste jaren zijn ingezet niet goed uit
de verf. Bovendien benadrukt de crisis het internationale karakter van
deze sector waardoor risico’s zich grensoverschrijdend kunnen
verspreiden. De regels moeten volgens Nederland alle risico’s dekken
en tegelijkertijd «on-shore» activiteiten stimuleren. Het voorstel van de
Commissie is een zeer goede eerste stap. Wel kan het voorgestelde
kader verder worden geoptimaliseerd. Zo biedt de Commissie op
sommige vlakken te veel vrijheden aan fondsen die «off-shore» zijn
gevestigd en zijn sommige regels niet goed toegesneden op of proportioneel tot de sector en de risico’s waarop ze zien (zie Nederlands
standpunt).
5. Implicaties financieel
a) Consequenties EG-begroting: Volgens de Commissie heeft het voorstel
geen gevolgen voor de EG-begroting. In de vereiste personele en
huishoudelijke middelen zal worden voorzien door middel van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 874

4

budget dat aan het beherende DG is toegewezen in het kader van de
jaarlijkse begrotingsprocedure.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden: Het voorstel zal financiële consequenties
hebben voor de rijksoverheid in de vorm van een te verwachten verhoging van de bijdrage aan de toezichtkosten van de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB). Het voorstel leidt tot
een verhoging van het aantal marktpartijen waarop de AFM en DNB
toezicht houden en derhalve tot een toename van de toezichtkosten.
Een deel van de toename in doorlopende toezichtkosten komt ten laste
van het Rijk, specifiek van het budget van het ministerie van Financiën.
Voor 2009 zijn de doorlopende toezichtkosten voor beleggingsinstellingen geraamd op € 2,2 mln per jaar, waarvan € 350 000 ten laste
komt van het Rijk. Dit betreft toezicht op ongeveer 118 beheerders van
beleggingsinstellingen (per mei 2009). Het totaal in Nederland gevestigde beheerders bedraagt 176 (per april 2009). Het voorstel heeft tot
gevolg dat alle beheerders vergunningplichtig worden. Dit betekent
een toename van het aantal onder toezicht staande beheerders met
ongeveer 50 procent. Ervan uitgaande dat er geen toe- en uittreding in
de markt zal plaatsvinden en de intensiteit van het toezicht gelijk blijft,
zou dit een verhoging van doorlopende toezichtkosten betekenen van
€ 1,1 mln, waarvan zo’n € 175 000 per jaar voor rekening van het Rijk
zou komen. De exacte bijdrage van het Rijk hangt niettemin af van de
specifieke onderwerpen binnen het toezicht op beleggingsinstellingen
waaruit de kosten voortvloeien; hiervan is nog geen inschatting te
maken. Daarnaast kunnen de toezichtkosten mogelijk verder toenemen
vanwege intensievere samenwerking op Europees niveau en toenemende grensoverschrijdende handel. Bovengenoemd bedrag is dan
ook puur een voorbeeldberekening waarin nog geen dynamische
effecten zijn meegenomen noch mogelijke schaalvoordelen in het
houden van toezicht door de toezichthouder. Een soortgelijke
voorbeeldberekening voor DNB – met dezelfde kanttekeningen – zou
uitkomen op een verhoging van de jaarlijkse bijdrage van het Rijk met
zo’n €20 000 aan de toezichtkosten van DNB.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en
burger: Het voorstel zal financiële consequenties hebben voor het
bedrijfsleven. Ten eerste zullen er directe toezichtkosten bestaan voor
de beheerders van beleggingsfondsen die thans geen vergunning
hebben en met dit voorstel vergunningplichtig worden. De kosten voor
markttoegang bedragen momenteel zo’n € 7 800 per beheerder,
hetgeen bij een schatting van 58 nieuwe vergunningen (zie onderdeel
b) uitkomt op eenmalige kosten van ongeveer € 452 000 voor het
bedrijfsleven. Ten tweede zal het bedrijfsleven indirecte toezichtkosten
kennen. De bij onderdeel b geraamde toename van doorlopende
toezichtkosten dat niet voor rekening komt van het Rijk zal worden
doorberekend aan de sector, hetgeen met bovengenoemde aannames
neerkomt op indirecte toezichtkosten van ongeveer € 925 000 voor het
bedrijfsleven. Wederom moet aangetekend worden dat dit slechts een
voorbeeldberekening is waarin nog geen dynamische effecten zijn
meegenomen noch mogelijke schaalvoordelen in het houden van
toezicht door de toezichthouder. Tot slot zal het bedrijfsleven
aanpassingskosten kennen om te voldoen aan de verplichtingen voortvloeiend uit de nieuwe regelgeving. Deze aanpassingskosten zijn nog
niet te kwantificeren, omdat deze mede afhangen van de concrete
uitwerking van het voorstel die voorzien is in nadere uitvoeringsmaatregelen. Op langere termijn kan daarentegen grensoverschrijdende handel voor het bedrijfsleven goedkoper worden gelet
op het voorziene Europese paspoort. Voor de burger zijn er geen
directe financiële consequenties voorzien.
d) Regeldruk voor rijksoverheid, decentrale overheden en/of bedrijfsleven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 874

5

en burger: Het voorstel leidt tot extra regeldruk voor het bedrijfsleven
in de vorm van administratieve lasten, toezichtlasten en nalevingkosten die samenhangen met het verkrijgen van vergunningen, het
naleven van verplichtingen en specifiek met informatie- en rapportage
verplichtingen die het voorstel aan beheerders van beleggingsfondsen
oplegt. Evenals de Commissie acht Nederland de verplichtingen die
leiden tot toename van regeldruk noodzakelijk om de geïdentificeerde
risico’s te adresseren. De voorziene kosten en lasten zijn nog niet te
kwantificeren, omdat deze mede afhangen van de concrete uitwerking
van het voorstel die voorzien is in nadere uitvoeringsmaatregelen.
Voor de rijksoverheid, decentrale overheid en burger in algemene zin
zal naar verwachting geen extra regeldruk optreden. Wel kan de regeldruk voor beleggers in alternatieve beleggingsfondsen toenemen
aangezien deze mogelijk meer informatie over het fonds ontvangen
dan thans het geval is; deze beleggers zijn in de meeste gevallen
professionele financiële marktpartijen zoals institutionele beleggers.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid: De Wet op het financieel toezicht (Wft) en het Besluit
gedragstoezicht financiële ondernemingen (Bgfo) zullen moeten
worden aangepast. Het voorstel legt geen nieuwe sanctioneringbepalingen op aan Nederlandse autoriteiten.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten),
dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en
beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid: De implementatietermijn is nog niet bekend en zal mede afhangen van door de
Commissie te treffen uitvoeringsmaatregelen. Nederland zet in op een
voortvarende aanpak.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling: Het voorstel bepaalt dat de
Commissie twee jaar na het verstrijken van de implementatietermijn
van de richtlijn de toepassing en scope van de richtlijn zal evalueren
op basis van een publieke consultatie.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid: De AFM is in hoofdzaak belast met het autoriseren
van en toezicht op Nederlandse beheerders van beleggingsfondsen.
Daarbij is DNB verantwoordelijk voor prudentiële aspecten van het
toezicht. Het voorstel betekent een verzwaring van deze taken. Als
gevolg van het voorstel neemt het aantal in Nederland opererende
beheerders van beleggingsfondsen dat vergunningplichtig is en onder
doorlopend toezicht valt aanzienlijk toe. Hierbij gaat het om beleggingsfondsen die momenteel onder de Wft zijn vrijgesteld van toezicht
omdat deze het professionele segment bedienen. Tevens zal de AFM
en – in minder mate DNB – op sommige vlakken nader gaan samenwerken met andere Europese toezichthouders.
b) Handhaafbaarheid: Er worden geen problemen met handhaafbaarheid
voorzien, maar een definitief oordeel hieromtrent kan pas worden
gegeven wanneer de uitvoeringsmaatregelen zijn vastgesteld die in
het voorstel zijn voorzien.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
geen
9. Nederlandse positie
Nederland is over het algemeen positief over het voorstel van de
Commissie voor Europese regulering van alternatieve beleggingsfondsen.
De kredietcrisis toont de noodzaak aan van beter inzicht door toezichthou-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 874

6

ders in de activiteiten van belangrijke marktpartijen, waaronder alternatieve beleggingsfondsen. Dit om toezicht te houden op de marktontwikkelingen als geheel – bijvoorbeeld om bepaalde marktconcentraties
te identificeren – en mogelijke stabiliteitsrisico’s te adresseren (zogenaamd «macro prudentieel toezicht»). Ook laat de crisis zien dat de
professionele tegenpartijen van alternatieve fondsen zoals hun kredietverleners en beleggers niet voldoende controleren waarmee ze in zee gaan
(inadequate «due diligence»). Hierdoor schiet marktdiscipline tekort om
prudent beleid van de fondsen teweeg te brengen. Het Commissievoorstel
biedt het benodigde inzicht van toezichthouders in activiteiten van alternatieve fondsen t.b.v. macro-prudentieel toezicht en biedt een helpende
hand aan marktdiscipline door tegenpartijen door direct strenge eisen te
stellen.
Nederland is met name positief over de voorziene brede scope van de
regelgeving die een goede dekking biedt van de geïdentificeerde risico’s.
Voor alle beheerders van alternatieve beleggingsfondsen gelden strikte
eisen aan minimumkapitaal, portfoliowaardering, bewaring, uitbesteding,
managen van belangenconflicten, risicomanagement en transparantie
richting investeerders, toezichthouders en het publiek. Ook heeft de
Commissie oog voor specifieke situaties die extra transparantie vereisen,
zoals voor fondsen die systematisch een hefboomwerking gebruiken en
fondsen die controlerende zeggenschap in bedrijven vergaren. De exacte
vormgeving van deze regels kan wel verder worden geoptimaliseerd en
toegesneden op de beoogde sector en risico’s zodat de regels ook praktisch werkbaar zijn. Oog moet worden gehouden voor proportionaliteit
aan de sector die in tegenstelling tot huidige Europese regelgeving voor
beleggingsfondsen niet consumenten bedient maar professionele beleggers.
Daarnaast steunt Nederland de gedachte van de Commissie om oog te
houden voor het economisch en maatschappelijk belang van venture
capital door middel van een vrijstelling voor kleine fondsen. De exacte
vormgeving van deze vrijstelling dient echter nog beter te worden onderbouwd en bediscussieerd.
Nederland heeft daarentegen sterke twijfels ten aanzien van de voorziene
vrijheid voor in Europa gereguleerde beheerders om fondsen van buiten
de EU in de hele EU aan te bieden. Hierbij moet gedacht worden aan
fondsen die bijvoorbeeld vanwege belastingvoordelen buiten de EU zijn
gesitueerd. Het is in de ogen van Nederland niet opportuun om deze
off-shore fondsen de voordelen van een Europees paspoort te gunnen. In
de ogen van Nederland moet dit paspoort worden beperkt tot in de EU
gevestigde fondsen. Op deze manier kunnen on-shore activiteiten worden
gestimuleerd, hetgeen betere controle van risico’s meebrengt en tevens
de ontwikkeling van de Europese on-shore fondsenmarkt kan stimuleren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 874

7