Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

35 869

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering
ter bevordering van innovatie van verschillende
onderwerpen in het kader van de modernisering
van het Wetboek van Strafvordering
(Innovatiewet Strafvordering)

Nr. 28

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 6 januari 2023
De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Ministers voor Rechtsbescherming en
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de brief van 27 juni
2022 over de reactie op de motie van de leden Sneller en Van Nispen over
de informatieverstrekking over de ambtelijke bijstand bij het opstellen van
amendementen (Kamerstuk 35 869, nr. 19) (Kamerstuk 35 869, nr. 27).
De vragen en opmerkingen zijn op 26 september 2022 aan de Ministers
voor Rechtsbescherming en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 20 december 2022 zijn de vragen
beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Van Meenen
Adjunct-griffier van de commissie,
Meijer

kst-35869-28
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

1

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de
bewindspersonen
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie en
reactie van de bewindspersonen
Vraag/opmerking
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brief van de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 27 juni 2022 over de
vertrouwelijkheid van ambtelijke bijstand bij het opstellen van amendementen. Zij benadrukken het belang van vertrouwelijkheid van ambtelijke
bijstand bij het opstellen van amendementen. Voornoemde leden stellen
het op prijs dat deze vertrouwelijkheid in beginsel door alle ministeries
wordt gewaarborgd en dat wordt vastgelegd dat informatie over
ambtelijke bijstand bij amendementen niet via beslisnota’s naar buiten
wordt gebracht. Deze leden steunen deze lijn en stellen graag nog enkele
vragen over de brief.
De leden van de VVD-fractie begrijpen dat de staatsrechtelijke formele
positie van een ambtenaar ten opzichte van zijn of haar bewindspersoon
met zich meebrengt dat er een informatieplicht rust op de ambtenaar. Dat
roept echter wel de vraag op hoe parlementaire onafhankelijkheid
gewaarborgd kan blijven. In welke mate dient de bewindspersoon
geïnformeerd te worden? En wat is vervolgens de rol van de ambtelijke
bijstand, zowel ten opzichte van het Kamerlid als de bewindspersoon?
Indien de onafhankelijkheid van het werk van een Kamerlid niet gewaarborgd kan worden, hoe ziet de Minister dan voor zich dat de ambtelijke
bijstand wordt vormgegeven? Deze leden vragen een stevigere reflectie
hierop van de Minister dan tot nu toe uit zijn brief blijkt.
Antwoord/reactie
Wij hechten eraan nog eens te benadrukken dat ook voor het kabinet het
vertrouwelijke karakter van de ambtelijke bijstand bij amendementen
buiten kijf staat. De uit de ministeriële verantwoordelijkheid voortvloeiende informatieplicht van ambtenaren jegens hun bewindspersoon
doet daar niet aan af. Graag geven wij de door de leden van de
VVD-fractie gevraagde stevigere reflectie door, uitvoeriger dan wij in de
kabinetsreactie van 27 juni 2022 hebben kunnen doen, in te gaan op de
vraag wat deze informatieplicht in de praktijk inhoudt en wat dit betekent
voor de onafhankelijkheid waarin Kamerleden hun werk moeten kunnen
doen.
De mate waarin een bewindspersoon door zijn ambtenaren pleegt te
worden geïnformeerd over de inhoud van voorgenomen, dus nog niet
ingediende, amendementen waaraan ambtelijke bijstand is of wordt
verleend, verschilt van geval tot geval. Zo wordt een bewindspersoon
veelal niet geïnformeerd als de ambtelijke bijstand plaatsvindt in een fase
waarin de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel nog niet in zicht
is. Dit geldt ook voor amenderingsvoornemens die naar ambtelijke
inschatting slechts geringe betekenis hebben voor de inhoud van het
wetsvoorstel, bijvoorbeeld als het gaat om de verbetering van formuleringen of andere wetstechnische verbeteringen. In de praktijk wordt een
bewindspersoon door zijn ambtenaren slechts op de hoogte gesteld van
betekenisvolle amenderingsvoornemens, op hoofdlijnen, en als regel
alleen in de fase waarin de mondelinge behandeling aanstaande is,
meestal met het oog op vooroverleg met de bewindspersoon ter
voorbereiding van het Kamerdebat. Als de betrokken wetgevingsambtenaar er kennis van draagt dat er over zo’n onderwerp een amendement
in voorbereiding is, wordt dat meegenomen in de schriftelijke en/of
mondelinge informatievoorziening aan de bewindspersoon. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

2

achterwege laten van die informatie laat zich in de praktijk van de
ambtelijk-politieke verhoudingen moeilijk denken. Het past niet binnen het
beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid dat een ambtenaar
informatie over het wetsvoorstel die hem bekend is niet kan delen met de
bewindspersoon. Ook zou het betekenen dat de ambtenaar moet spreken
met meel in de mond als het betreffende onderwerp in het vooroverleg
met de bewindspersoon ter sprake komt. Dat kan van de ambtenaar
redelijkerwijs niet worden gevergd. Het is in een vooroverleg met de
bewindspersoon gebruikelijk en voor de hand liggend dat de bewindspersoon informeert naar (mogelijke) opvattingen van Kamerleden en of er
amendementen zijn te verwachten. Soms is de politiek adviseur van
amenderingsvoornemens op de hoogte omdat hem daarover informatie
via de politieke lijn heeft bereikt, soms zijn deze bekend bij de wetgevingsambtenaar omdat hij om ambtelijke bijstand is verzocht, en soms is deze
informatie bij beiden bekend. Voor een goede voorbereiding van het
debat is het dan logisch dat deze informatie met de bewindspersoon
wordt gedeeld. Afhankelijk van het tijdstip waarop ambtelijke bijstand
wordt gevraagd, de agenda van de bewindspersoon en andere tijdsfactoren, komt het zelfs geregeld voor dat de bewindspersoon pas vlak voor
of tijdens het debat (bijvoorbeeld tijdens de schorsing voorafgaand aan de
beantwoording in eerste termijn) door zijn ambtenaren van een mogelijk
amendement op de hoogte wordt gebracht.
Met nadruk wijzen wij erop dat het enige doel van de informatieverschaffing aan de bewindspersoon is om deze ervan op de hoogte te
stellen dat over een bepaald onderwerp mogelijkerwijs een amendement
met een bepaalde inhoud is te verwachten, dit louter met het oog op een
ordentelijke voorbereiding van de bewindspersoon op het parlementaire
debat. Het doel is dus niet om van de bewindspersoon instructies te
ontvangen over de inhoud van het op te stellen amendement en de
praktijk is dan ook dat dergelijke instructies nimmer worden gegeven. Bij
het verlenen van ambtelijke bijstand zijn sinds jaar en dag immers de
inhoudelijke wensen van het Kamerlid volledig leidend en is de opvatting
van de bewindspersoon over de inhoud van het voorgenomen
amendement volstrekt irrelevant. Bewindspersonen houden zich daar dan
ook verre van. Een reactie (appreciatie) van de bewindspersoon volgt pas
als het amendement is ingediend en dat is dan een reactie in de volle
openbaarheid, meestal tijdens het Kamerdebat, soms per brief. Voor alle
duidelijkheid merken wij verder op dat ambtenaren conceptversies van
amendementen dus nooit ter instemming voorleggen aan bewindspersonen. Eventuele mailwisselingen of andere correspondentie van
departementsambtenaren met Kamerleden of met ambtenaren van
Bureau Wetgeving zijn voor bewindspersonen niet relevant en worden
dan ook niet gebruikt om hen te informeren, deze blijven bij de desbetreffende ambtenaren.
Dit betekent dat ambtelijke ondersteuning de onafhankelijkheid van het
werk van Kamerleden in geen enkel opzicht raakt. De ambtelijke bijstand
is geheel gericht op de wensen van het Kamerlid en de wetstechnische
inpassing van het amendement in het systeem van het wetsvoorstel. Deze
bijstand wordt op geen enkele wijze beïnvloed door opvattingen van de
bewindspersoon over de inhoud van het voorgenomen amendement. Dat
was al niet het geval en dat zal ook in de toekomst niet het geval zijn,
omdat dit raakt aan het fundament van ambtelijke bijstand.
Vraag/opmerking
Kan de Minister aangeven in welke gevallen bij initiatiefwetsvoorstellen er
wel een functionele scheiding wordt aangebracht en in welke gevallen
niet? Is daar een kader voor op basis waarvan bewindslieden besluiten
om een dergelijke scheiding aan te brengen, en zo nee, waarom niet?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

3

Antwoord/reactie
Anders dan bij amendementen, is bij initiatiefwetsvoorstellen het
uitgangspunt dat de ambtenaar die bijstand verleent aan het Kamerlid niet
tevens de bewindspersoon ondersteunt bij diens reactie op dat initiatiefwetsvoorstel. Dit uitgangspunt van personele scheiding is vastgelegd in
nr. 131 van het Draaiboek voor de regelgeving. In paragraaf 2.3 van de
rijksbrede Handreiking ambtelijke bijstand bij initiatiefwetgeving1 is
uiteengezet dat deze personele scheiding niet in alle gevallen mogelijk is,
bijvoorbeeld bij ambtelijke bijstand over een specialistisch onderwerp of
bij grenzen aan de wetgevingscapaciteit. In dat geval meldt de behandelend ambtenaar dit aan de initiatiefnemer.
Vraag/opmerking
Tot slot wijzen de leden van de VVD-fractie op een passage in de brief
waarin de Minister aangeeft graag te bespreken met de Griffie Plenair/
Bureau Wetgeving wat de beste manier is om onder de aandacht te
brengen dat het verlenen van ambtelijke bijstand betekent dat de
betreffende bewindspersoon hierover inhoudelijk kan worden geïnformeerd. Heeft de Minister hierover reeds contact opgenomen met de
Griffie Plenair/Bureau Wetgeving om een dergelijk gesprek te organiseren? Zo ja, heeft het gesprek al plaatsgevonden en wat is er uit het
gesprek gekomen? Wordt de uitkomst schriftelijk vastgelegd? Kan de
Kamer deze afspraken krijgen?
Antwoord/reactie
Met de Griffie Plenair/Bureau Wetgeving is hierover op ambtelijk niveau
gesproken. Vanuit Bureau Wetgeving is aangegeven dat, indien het
Kamerlid kiest voor ambtelijke bijstand in de conceptfase, het werkproces
aldaar zodanig is ingericht dat elk Kamerlid dat via Bureau Wetgeving
ambtelijke bijstand verzoekt aan een ministerie, er vóór het vragen van
ambtelijke bijstand op wordt gewezen dat dit betekent dat de betreffende
bewindspersoon door de bijstandverlenende departementsambtenaar
inhoudelijk over het voorgenomen amendement kan worden geïnformeerd. Bureau Wetgeving wijst er volledigheidshalve op dat het inschakelen van ambtelijke bijstand bij conceptamendementen een expliciete
keuze is van het Kamerlid. Bureau Wetgeving kan immers zelf ook
conceptamendering voorbereiden voor de leden. Een nadere interne
protocollering van dit werkproces acht Bureau Wetgeving niet noodzakelijk. Met de beantwoording van deze vraag zijn de uitkomsten van het
gesprek vastgelegd en wordt de Kamer hiervan op de hoogte gesteld.
Graag zeggen wij toe dat in een komende update van het Draaiboek voor
de regelgeving in de paragraaf over ambtelijke bijstand bij het opstellen
van amendementen uitdrukkelijk melding wordt gemaakt van dit
werkproces.
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie en
reactie van de bewindspersonen
Vraag/opmerking
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de
Minister. Het dualisme moet volgens de aan het woord zijnde leden
worden gewaarborgd wanneer individuele leden van de Staten-Generaal
ambtelijke ondersteuning ontvangen bij het opstellen van amendementen. Zij hebben in dat kader nog enkele vragen.
In eerste instantie willen de leden van de D66-fractie het belang
benadrukken van de medewetgevende taak van de Tweede Kamer.
Amendementen, maar ook initiatiefwetgeving, spelen hierbij een centrale
rol. Deze leden stellen de mogelijkheid van het aanvragen van ambtelijke
1

Bijlage bij Kamerstuk 34 775, nr. 86.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

4

bijstand daarvoor zeer op prijs. Desalniettemin zijn deze leden van mening
dat dit in vertrouwelijkheid zou moeten kunnen gebeuren. Zij lezen in de
brief van de Minister dat deze vertrouwelijkheid niet verlangd kan worden
van de betreffende ambtenaren omdat dit tot onwerkbare situaties zou
leiden. Dit wordt echter niet verder toegelicht. Welke onwerkbare situaties
ziet de Minister hier voor zich, zo vragen deze leden. Waarom moet de
betreffende ambtenaar de Minister op de hoogte brengen van de inhoud
van het op handen zijnde amendement? En zijn deze bezwaren dusdanig
dat ze opwegen tegen het belang van vertrouwelijkheid?
Antwoord/reactie
Het verheugt ons dat de leden van de D66-fractie de mogelijkheid van het
aanvragen van ambtelijke bijstand zeer op prijs stellen. Zoals wij hebben
aangegeven in de kabinetsreactie van 27 juni 2002, en zoals ook is
weergegeven in de motie van de leden Sneller en Van Nispen (Kamerstuk
35 869, nr. 19), staat de ambtelijke bijstand ten dienste van de uitoefening
van de medewetgevende taak van de Kamer en de wetgevingskwaliteit.
De mogelijkheid van ambtelijke bijstand is daarmee een cruciaal
onderdeel van het democratisch proces en geeft op tastbare wijze
uitdrukking aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van regering en
Kamer om tot goede wetgeving te komen. Tegelijkertijd kan deze
ambtelijke bijstand alleen functioneren als de onafhankelijkheid van het
parlementaire proces en de vertrouwelijkheid jegens derden zijn gewaarborgd. Naar ons oordeel is dat het geval. De informatiedeling met de
bewindspersoon heeft uitsluitend tot doel te komen tot een goede
voorbereiding van het parlementaire debat. Uitsluitend de bewindspersoon en de betrokken ambtenaren zijn van het amenderingsvoornemen op de hoogte. De informatie wordt niet gedeeld met derden.
In de beantwoording van de vragen van de leden de VVD-fractie zijn wij
ingegaan op de situaties waarin informatie over een voorgenomen
amendement door ambtenaren met hun bewindspersoon plegen te
worden gedeeld en de reden waarom dat gebeurt. In de kabinetsreactie
van 27 juni 2022 is aangegeven dat als een ambtenaar jegens de
bewindspersoon zou moeten zwijgen over de inhoud van een voorgenomen amendement, dit zou leiden tot onwerkbare situaties in de
verhouding tussen ambtenaar en bewindspersoon. Daarmee doelen wij
met name op de situaties die wij hierboven hebben beschreven in de
beantwoording van vragen van de leden van de VVD-fractie, waarin het
gaat over informeren op hoofdlijnen over betekenisvolle amenderingsvoornemens in de fase vlak voor of zelfs tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel, waarin ambtenaren (voor)overleg voeren met
de bewindspersoon over de onderwerpen die (naar verwachting) tijdens
het Kamerdebat aan de orde komen. Als de betrokken ambtenaar geen
informatie mag geven over een voorgenomen amendement dat op zo’n
onderwerp betrekking heeft, zou dat niet passen binnen het beginsel van
de ministeriële verantwoordelijkheid en betekenen dat de ambtenaar
moet spreken met meel in de mond als het betreffende onderwerp in het
overleg met de bewindspersoon aan de orde komt. Dat is niet werkbaar.
Vraag/opmerking
Verder vragen de aan het woord zijnde leden of op dit moment alle
departementen hier hetzelfde mee omgaan. Zo nee, waarom niet?
Antwoord/reactie
Hetgeen in de kabinetsreactie van 27 juni 2022 is uiteengezet en hierboven
nader is toegelicht, is regel en praktijk op alle ministeries.
Vraag/opmerking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

5

De leden van de D66-fractie lezen in de brief van de Minister dat er geen
functionele scheiding is aan te brengen tussen advisering aan de
bewindspersoon en bijstandverlening aan Kamerleden bij de ambtelijke
ondersteuning voor het opstellen van amendementen, anders dan bij de
bijstand aan initiatiefvoorstellen. De aan het woord zijnde leden vragen of
bij het wetgevingstraject van een regeringsvoorstel slechts een wetgevingsambtenaar betrokken is vanaf het begin van het wetgevingstraject.
Indien meerdere wetgevingsambtenaren betrokken zijn bij het opstellen
van regeringswetsvoorstellen, is het dan mogelijk om toch een
functionele scheiding aan te brengen door een of meerdere wetgevingsambtenaren uitsluitend ter beschikking te stellen aan de ambtelijke
bijstand voor de Kamer?
Antwoord/reactie
Het aantal wetgevingsambtenaren dat bij een regeringswetsvoorstel
betrokken is, is afhankelijk van de aard en omvang van het wetsvoorstel.
Bij talrijke wetsvoorstellen is er bij de betrokken wetgevingsdirectie
slechts één dossierhouder. Grotere wetsvoorstellen worden door
meerdere wetgevingsambtenaren behartigd, waarbij dan vaak geldt dat
deelonderwerpen bij één dossierhouder zijn belegd. Het is praktisch
gezien in de meeste gevallen onmogelijk om bij een wetgevingsdossier
één, laat staan meerdere, wetgevingsambtenaren «vrij te stellen» voor
uitsluitend het verlenen van ambtelijke bijstand aan Kamerleden bij
eventuele amendementen, nog daargelaten dat tevoren niet bekend is of
er amendementen komen en of daarvoor ambtelijke bijstand aan het
ministerie zal worden gevraagd. De meeste wetgevingsdossiers vergen
specifieke en diepgaande deskundigheid van het betreffende terrein. Die
deskundigheid is bij een wetgevingsdirectie als regel per wetgevingsdossier of per deelonderwerp slechts bij één of hooguit enkele wetgevingsambtenaren aanwezig. Het zijn dan vanzelfsprekend die wetgevingsambtenaren die vanaf het stadium van de ambtelijke voorbereiding van
een wetsvoorstel worden ingezet om het wetsvoorstel vorm te geven en
de bewindspersoon daarover te adviseren. Het zijn dan diezelfde
ambtenaren die, vanwege hun diepgaande kennis van het wetsvoorstel,
de ambtelijke bijstand bij amendementen voor hun rekening moeten
nemen. Zou die taak worden belegd bij collega-wetgevingsambtenaren
die geen specifieke kennis hebben van de inhoud van het wetsvoorstel,
dan zou dat de kwaliteit van de amendering en daarmee de wetgevingskwaliteit schaden. Daar is het Kamerlid dus niet mee geholpen. Een
collega-wetgevingsambtenaar die niet bij het wetsvoorstel is betrokken,
beschikt uiteraard net als de dossierhouder over wetstechnische vaardigheden, maar dat zal in de meeste gevallen onvoldoende zijn om adequate
bijstand te kunnen verlenen bij vaak ingewikkelde amendementen.
Daarvoor is meer nodig, namelijk een grondige kennis van de materie die
in het wetsvoorstel wordt geregeld en van de systematiek van het
wetsvoorstel. Juist vanwege die kennis wordt een beroep gedaan op
bijstand vanuit het ministerie.
Vraag/opmerking
Ook vragen deze leden of er geen andere mogelijkheden zijn om een
functionele scheiding aan te brengen, bijvoorbeeld via een tijdelijke
detachering voor het aantal uren dat de betreffende ambtenaar aan het
amendement of de initiatiefwet werkt. Zou dit een mogelijkheid zijn om de
staatsrechtelijke bezwaren die de Minister noemt te omzeilen? Welke
ingrepen zijn er volgens de Minister anders nodig om deze scheiding wel
aan te brengen?
Antwoord/reactie
Wij stellen het op prijs dat de leden van de D66-fractie creatief meedenken
over alternatieven om een functionele scheiding aan te brengen tussen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

6

ambtelijke bijstand en advisering aan de bewindspersoon. Zoals in de
kabinetsreactie van 27 juni 2022 is uiteengezet, moet hier wel een verschil
worden gemaakt tussen bijstand bij amendementen en bijstand bij
initiatiefwetsvoorstellen. Voor initiatiefwetsvoorstellen geldt dat
functionele scheiding het uitgangspunt is. Alleen in bepaalde gevallen
moet daarop soms een uitzondering worden gemaakt (zie de beantwoording van de daartoe strekkende vragen van de leden van de
VVD-fractie). Overigens wijst de praktijk bij bijstand bij initiatiefwetsvoorstellen niet uit dat er behoefte is aan formele detacheringsconstructies
met vaststelling van een tevoren bepaald aantal uren waarin aan het
initiatiefwetsvoorstel wordt gewerkt. De gebruikelijke werkwijze waarbij
binnen de grenzen van het redelijke de door de bewindspersoon
aangewezen wetgevingsambtenaar beschikbaar is voor ambtelijke
bijstand aan het Kamerlid voldoet in de praktijk.
Voor de bijstandverlening bij amendementen achten wij detacheringsconstructies met een tevoren vast te stellen aantal uren voor ambtelijke
bijstand moeilijk voorstelbaar. Die bijstand speelt zich als regel immers
gedurende kortstondige momenten en op onregelmatige tijdstippen af,
vaak vlak voor of zelfs tijdens de mondelinge behandeling van een
wetsvoorstel. Bovendien is niet te voorspellen (naar het ons voorkomt ook
niet door de betrokken Kamerleden) of en in welke mate voor hulp bij
amendering een beroep op het ministerie zal worden gedaan. Dat blijkt
vaak pas op een zeer laat moment.
In theorie zou men zich kunnen voorstellen dat een functionele scheiding
kan worden aangebracht als er bij elk wetgevingsdossier een of meer
wetgevingsambtenaren tevoren volledig worden vrijgesteld om zich
geheel in te werken in het wetsvoorstel met het uitsluitende doel om
bijstand bij amendementen te kunnen verlenen, mocht daartoe een
verzoek binnenkomen vanuit de Kamer. Wij achten dit een verspilling van
schaarse wetgevingscapaciteit.
Overigens willen wij naar aanleiding van de door de leden van de
D66-fractie gestelde vragen benadrukken dat het niet alleen staatsrechtelijke bezwaren zijn die zich verzetten tegen een instructie die zou inhouden
dat de betrokken ambtenaren hun bewindspersoon niet mogen informeren. In de kabinetsreactie van 27 juni 2022 zijn juist de praktische
bezwaren, zoals wij die ook hierboven in antwoord op vragen van deze
leden en die van VVD-fractie nader hebben toegelicht, voorop gezet.
Vraag/opmerking
Hoe is dit bijvoorbeeld geregeld bij de ambtelijke bijstand die wordt
verleend bij het opstellen van initiatiefwetgeving? Kunnen deze leden
concluderen dat bij het opstellen van initiatiefwetgeving de ambtenaar
niet onder de ministeriele verantwoordelijkheid valt?. Zo niet, moeten zij
dan concluderen dat de ambtenaar desgevraagd ook informatie over op
handen zijnde initiatiefwetgeving zou moeten delen met de Minister?
Antwoord/reactie
Zoals hierboven uiteengezet, is voor ambtelijke bijstand bij het opstellen
van initiatiefwetgeving functionele scheiding het uitgangspunt (zie nr. 131
van het Draaiboek voor de regelgeving). Dat neemt niet weg dat ook bij
ambtelijke bijstand bij initiatiefwetgeving geldt dat de betrokken
ambtenaar onder de ministeriële verantwoordelijkheid blijft vallen, al
spreekt de ambtenaar in het contact met het Kamerlid niet namens de
bewindspersoon. Dit is ook uitdrukkelijk vastgelegd in paragraaf 2.3 van
de eerdergenoemde Handreiking ambtelijke bijstand bij initiatiefwetgeving. Daar is ook vermeld dat de rol van de betrokken ambtenaar
inhoudt «dat hij voor de verzochte werkzaamheden in zekere zin wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

7

«uitgeleend» aan de opdrachtgevende initiatiefnemer». Uit de ministeriële
verantwoordelijkheid volgt een inlichtingenplicht van de ambtenaar
jegens de bewindspersoon. Bij initiatiefwetsvoorstellen werkt dit in de
praktijk echter anders dan bij amendementen. Voor het verlenen van
ambtelijke bijstand aan initiatiefwetsvoorstellen is namelijk tevoren
toestemming van de bewindspersoon nodig. Het betrokken Kamerlid
moet dus een verzoek doen aan de bewindspersoon. Ter uitwerking
hiervan zijn in 2005 afspraken gemaakt met het presidium van de Tweede
Kamer.2 Overigens geldt ook voor initiatiefwetsvoorstellen dat bijstand
zoveel mogelijk wordt verleend (zie aanwijzing 7.23 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving) en dat een verzoek om bijstand in de praktijk altijd
wordt gehonoreerd. Een wezenlijk verschil ten opzichte van de situatie bij
amendementen is dat er bij initiatiefwetgeving geen sprake is van een
regeringswetsvoorstel en dat de bewindspersoon bovendien tevoren al
toestemming heeft gegeven voor de ambtelijke bijstand. Daarmee is de
bewindspersoon globaal op de hoogte van het onderwerp en dat is vrijwel
altijd voldoende. Het nader informeren van de bewindspersoon over de
inhoud van het op ophanden zijnde initiatiefwetsvoorstel is vrijwel nooit
nodig en blijft dan ook, zeer uitzonderlijke gevallen daargelaten,
achterwege. Het initiatiefwetsvoorstel wordt immers in een vroegtijdig
stadium openbaar, namelijk als het aanhangig wordt gemaakt bij de
Tweede Kamer en tegelijkertijd voor advies wordt toegezonden aan de
Afdeling advisering van de Raad van State. Anders dan bij een voorgenomen amendement doet zich dus niet de situatie voor dat een bewindspersoon met het oog op het actuele parlementaire debat moet worden
geïnformeerd over de inhoud. Als het parlementaire debat aanbreekt, is
de inhoud van het initiatiefwetsvoorstel al geruime tijd, soms zelfs al
maanden- of jarenlang, bij de bewindspersoon bekend.
Vraag/opmerking
De leden van de D66-fractie zijn benieuwd welke juridische adviezen de
Minister heeft ingewonnen over deze kwestie. Op basis van welke
argumenten komt de Minister tot de conclusie dat het staatsrechtelijk niet
mogelijk is binnen de politiek-ambtelijke verhoudingen om tot een verbod
te komen op het delen van de inhoud van amendementen en initiatiefwetgeving tussen ambtenaar en bewindspersoon, zo vragen deze leden.
Kunnen deze adviezen met de Kamer worden gedeeld?
Antwoord/reactie
Wij zijn ten behoeve van de kabinetsbrief van 27 juni 2022 geadviseerd
door in het staatsrecht en het wetgevingsbeleid gespecialiseerde
ambtenaren van onze eigen juridische directies (de directie Wetgeving en
Juridische Zaken van het Ministerie van JenV en de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van BZK). Om uitsluitsel te
krijgen over de vraag of de praktijk op alle ministeries hetzelfde is, is na de
indiening van de motie van de leden Sneller en Van Nispen vanuit
eerstgenoemde directie contact gezocht met collega-wetgevingsjuristen
uit het Interdepartementaal Wetgevingsberaad, waarin onderwerpen van
algemeen wetgevingsbeleid worden behandeld (dit betrof wetgevingsjuristen van de Ministeries van EZK/LNV, IenW, Financiën, SZW en VWS).
Verder is het concept van de brief, voorafgaand aan de behandeling in de
ministerraad, behandeld in de Commissie voor Bestuur en Justitie, het
ambtelijk voorportaal waarin de directeuren van de juridische directies
van alle ministeries (of hun plaatsvervangers) zitting hebben. Er is dus
sprake geweest van een brede interdepartementale juridische betrokkenheid bij en advisering over de brief.
In de brief is, overeenkomstig de ambtelijke adviezen, uiteengezet dat een
verbod aan departementsambtenaren om hun bewindspersoon te
2

Zie Kamerstuk 30 095, nr. 5, p. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

8

informeren over de inhoud van voorgenomen amendementen ten aanzien
waarvan ambtelijke bijstand is gevraagd, praktisch en staatsrechtelijk niet
mogelijk is binnen de politiek-ambtelijke verhoudingen. Op de praktische
redenen zijn wij hierboven in de beantwoording van de vragen van deze
leden en de leden van de VVD-fractie ingegaan. De staatsrechtelijke
redenen, die wij overigens in de brief van 27 juni 2022 niet voorop hebben
gezet, houden verband met het feit dat de ambtelijke bijstand altijd onder
ministeriële verantwoordelijkheid geschiedt. Uit het grondwettelijk stelsel
vloeit voort dat een ambtenaar de bewindspersoon moet kunnen
informeren over al hetgeen hij onder ministeriële verantwoordelijkheid
doet of nalaat. Voor de goede orde zij opgemerkt dat de brief van 27 juni
2022 alleen gaat over de ambtelijke bijstand bij amendementen, dus niet
bij initiatiefwetgeving. Op de ambtelijke bijstand bij initiatiefwetgeving en
de verschillen met ambtelijke bijstand bij amendementen zijn wij in het
antwoord op de vorige vraag nader ingegaan. Naar aanleiding van de
vraag van deze leden of de aan ons verstrekte adviezen met de Kamer
kunnen worden gedeeld, voegen wij de ambtelijke beslisnota’s van beide
directies die betrekking hebben op de brief van 27 juni 2022 als bijlagen
bij deze beantwoording.3
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie en
reactie van de bewindspersonen
Vraag/opmerking
De leden van de CDA-fractie hebben geen nadere vragen of opmerkingen
over de reactie op de motie van de leden Sneller en Van Nispen over de
informatieverstrekking over de ambtelijke bijstand bij het opstellen van
amendementen.
Antwoord/reactie
Het verheugt ons dat de leden van de CDA-fractie, zo menen wij uit hun
inbreng te mogen afleiden, zich kunnen vinden in de kabinetsreactie op de
motie van de leden Sneller en Van Nispen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie en reactie
van de bewindspersonen
Vraag/opmerking
De leden van de SP-fractie maken graag gebruik van de mogelijkheid om
te reageren op de brief van de Minister waarin deze ingaat op de
uitwerking van de aangehouden Kamermotie van de leden Sneller en Van
Nispen over de informatieverstrekking over de ambtelijke bijstand bij het
opstellen van amendementen.
De Minister betoogt ten principale dat hij geïnformeerd zou moeten
worden over de ambtelijke bijstand die geleverd wordt bij het opstellen
van een amendement, omdat dit zijn ministeriële verantwoordelijkheid
zou raken, zo lezen de leden van de SP-fractie. Deze leden hebben met
verbazing kennisgenomen van die stellingname van de Minister voor
Rechtsbescherming. De reactie van de Minister geeft deze leden erg
weinig vertrouwen dat Kamerleden nu en in de toekomst erop kunnen
vertrouwen dat zij in vertrouwelijkheid kunnen communiceren met
ambtenaren over de mogelijke vormgeving van wetgeving.

3

In de nota van de directie Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van JenV van
22 maart 2022 is één zin gelakt, omdat daarin wordt verwezen naar de inhoud van een
vertrouwelijk gesprek met de Werkgroep Informatieafspraken van uw Kamer. Wij achten het ter
bescherming van het parlementaire proces niet gepast om hierover vanuit het kabinet in de
openbaarheid te treden, dat is aan de werkgroep zelf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

9

De leden van de SP-fractie willen benadrukken dat zolang een
amendement van een Kamerlid niet is ingediend, er wat hen betreft
simpelweg geen amendement is. Deze leden zien niet in waarom een
Minister al voordat een amendement is ingediend en verspreid, en dus
ook voordat andere Kamerleden en belanghebbenden kennis hebben
kunnen nemen van het amendement, kennis zou moeten hebben over het
amendement. Daar waar de Minister spreekt van ministeriële verantwoordelijkheid kan volgens deze leden voldaan worden met de simpele
mededeling dát ambtelijke bijstand is of wordt verleend, maar dat is nog
wat anders dan dat de Minister op de hoogte zou moeten zijn van de
inhoud van een amendement en/of de discussie die speelt tussen
ambtenaren en Kamerleden bij de vormgeving van een amendement.
Juist dat laatste willen deze leden nadrukkelijk niet.
Wat de leden van de SP-fractie betreft vindt ambtelijke bijstand plaats op
basis van vertrouwelijkheid tussen Kamerlid en ambtenaar, zónder dat de
Minister daar kennis van neemt. De kennisdeling tussen Kamerlid en
ambtenaar staat los van welk staatsbelang dan ook.
Antwoord/reactie
Wij benadrukken dat de kabinetsreactie op de motie op geen enkele wijze
afbreuk beoogt te doen en naar ons oordeel ook niet doet aan de
vertrouwelijkheid van het amenderingsproces. In de brief van 27 juni 2022
is ook aangegeven dat reeds in 1985 de informatieplicht van de betrokken
ambtenaar jegens de bewindspersoon in het Draaiboek voor de
wetgeving is vastgelegd en dat het sinds jaar en dag vaste praktijk is dat
de bewindspersoon over een voorgenomen amendement kan worden
geïnformeerd. Zoals wij hierboven in de beantwoording van de vragen
van de leden van de VVD-fractie hebben toegelicht, beperkt zich dat als
regel tot het informeren op hoofdlijnen over betekenisvolle amenderingsvoornemens in de fase vlak voor of zelfs tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel, waarin ambtenaren (voor)overleg voeren met
de bewindspersoon over onderwerpen die (naar verwachting) tijdens het
Kamerdebat aan de orde komen. Het informeren van de bewindspersoon
over de inhoud van een voorgenomen amendement heeft dus louter tot
doel een goede voorbereiding van de bewindspersoon op het mondelinge
debat over het wetsvoorstel. De informatie wordt niet met derden
gedeeld. Eventuele gedachtewisselingen tussen ambtenaren en Kamerleden of hun medewerkers over de vormgeving van een amendement
plegen niet met de bewindspersoon te worden gedeeld.
Vraag/opmerking
De leden van de SP-fractie wijzen in dat licht op een brief van de Minister
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening aan de Eerste Kamer4
waarin hij de conclusie trekt dat de motie van de leden Sneller en Van
Nispen tot doel heeft om eventueel vertrouwelijk overleg tussen Kamerleden en ambtenaren uit de beslisnota weg te lakken. Deze leden
begrijpen niet goed hoe de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening tot deze conclusie komt. Deze leden willen hierbij nogmaals
benadrukken dat het doel van de motie een ander doel was, namelijk: dat
wanneer Kamerleden ambtelijke bijstand krijgen bij het opstellen van een
amendement, de Minister hierover niet wordt ingelicht. De inhoud van
een amendement en de eventuele discussie daaromtrent vallen in dat
geval ook niet onder het staatsbelang en zouden daarom in zijn geheel
geen onderdeel uit moeten maken van welke beslisnota dan ook. Immers,
de Minister weet niet eerder van het amendement dan wanneer het
ingediend wordt en verspreid is onder de leden. Omdat het amendement
4

Brief van de Minister voor VRO over de ongelakte versie van de beslisnota bij de brief over de
kritische tijdslijn aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 5 juli
2022 (Kamerstuk 33 118, EC).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

10

en de eventuele discussie tussen Kamerlid en ambtenarij daaromtrent
geen onderdeel uitmaakt van de beslisnota, hoeft er dus ook niks
weggelakt te worden. Is de Minister bereid dit uitgangspunt kenbaar te
maken aan alle leden van het kabinet en ook te delen met de ambtenaren
op de ministeries zodat hierover geen misverstanden meer kunnen
ontstaan? Zo nee, waarom niet?
Kamerleden moeten er op kunnen vertrouwen dat de wetgevingsondersteuning die zij krijgen vertrouwelijk is, zo stellen de leden van de
SP-fractie. Zo lang de ministeries hun werkwijze niet aanpassen, kunnen
zij daar niet op vertrouwen.
De leden van de SP-fractie hopen dat het de Minister na het lezen van
bovenstaande uiteenzetting duidelijk is hoe de motie van de leden Sneller
en Van Nispen uitgevoerd dient te worden. Als dat het geval is, dan horen
deze leden graag per wanneer de werkwijze op de ministeries zal zijn
aangepast. Zo niet, dan horen zij graag wat er nog niet duidelijk is.
Antwoord/reactie
De leden van de SP-fractie refereren aan een op 5 juli 2022 door de
Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), mede
namens de tweede ondergetekende, aan de Eerste Kamer toegezonden
brief over openbaarmaking van een ongelakte versie van een beslisnota
over de inwerkingtreding van de Omgevingswet.5 Voor de goede orde zij
opgemerkt dat de passage over de motie van de leden Sneller en Van
Nispen waarop deze leden doelen niet staat in die brief, maar in een
eerdere brief aan de Eerste Kamer, van 1 juli 2022, van de Minister voor
VRO, mede namens de tweede ondergetekende, over hetzelfde
onderwerp.6 In laatstgenoemde brief is gerefereerd aan de kabinetsreactie
van 27 juni 2022, waaruit volgt dat, mocht er in een beslisnota inhoudelijke informatie zijn opgenomen over een voorgenomen amendement
waaraan ambtelijke bijstand is verleend, deze informatie in het vervolg
niet meer openbaar wordt gemaakt. In de brief van de Minister voor VRO
is uiteengezet dat dit betekent dat de vertrouwelijkheid van het proces
rond en de inhoud van bij de Tweede Kamer in voorbereiding zijnde
amendementen onder het belang van de staat wordt geacht te vallen.
Het eerste element uit het dictum van de motie van de leden Sneller en
Van Nispen, waarin gevraagd wordt ervoor te zorgen dat de bewindspersoon geen inhoudelijke informatie verkrijgt over bij een amendement
verleende ambtelijke bijstand, impliceert dat deze informatie volgens de
bedoeling van de indieners van de motie dus ook niet in een beslisnota
aan de bewindspersoon zou mogen worden opgenomen. Anders dan de
leden van de SP-fractie lijken te veronderstellen, is geenszins beoogd de
bedoeling van dit element van de motie in de brief van de Minister voor
VRO in twijfel te trekken. In de kabinetsreactie van 27 juni 2022 op de
motie-Sneller/Van Nispen is toegelicht waarom naar het oordeel van het
kabinet dit element van de motie echter niet nodig is om de vertrouwelijkheid van het amenderingsproces te waarborgen en bovendien
praktisch en staatsrechtelijk niet mogelijk is binnen de politiek-ambtelijke
verhoudingen. Het is ons duidelijk dat de leden van de SP-fractie van
mening zijn dat informatie over een voorgenomen amendement nooit
thuishoort in een beslisnota. Het kabinet deelt dit standpunt niet. Wel is
het kabinet van oordeel dat deze informatie dan in het belang van de staat
niet openbaar gemaakt kan worden en dus bij openbaarmaking van de
beslisnota zal moeten worden weggelakt. Wij hopen overigens dat de
nadere toelichting die wij in deze beantwoording hebben gegeven, de
leden van de SP-fractie alsnog kan overtuigen dat het vertrouwelijk
5
6

Kamerstuk 33 118, EC.
Kamerstuk 33 118, EB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

11

karakter van de ambtelijke bijstand is en blijft gewaarborgd en dat die
nadere toelichting hen dus aanleiding geeft hun standpunt te
heroverwegen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie en
reactie van de bewindspersonen
Vraag/opmerking
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brief met de reactie op de motie-Sneller/Van Nispen over de
informatieverstrekking over de ambtelijke bijstand bij het opstellen van
amendementen. De brief is erg verhelderend over de informatieverstrekking van de ambtelijke dienst aan de bewindspersoon. Desalniettemin hebben deze leden behoefte aan het stellen van enige vragen.
De leden van de SGP-fractie lezen dat het gebruikelijk is dat een bewindspersoon door de betreffende wetgevingsambtenaar niet alleen wordt
geïnformeerd over het feit dat ambtelijke bijstand is verleend, maar ook
over de inhoud daarvan. Deze leden vragen de Minister tot hoever deze
informatieplicht reikt. Is de bewindspersoon enkel op de hoogte van de
inhoud van het amendement of ook van de ontstaansgeschiedenis en
totstandkoming van het amendement en het oorspronkelijke verzoek van
het Kamerlid aan Bureau Wetgeving?
De leden van de SGP-fractie vragen de Minister of de bewindspersoon
inzage heeft in de correspondentie tussen de ambtelijke ondersteuning en
het Kamerlid.
Antwoord/reactie
Het verheugt ons dat de leden van de SGP-fractie de brief van 27 juni 2022
zeer verhelderend vonden.
Zoals ten aanzien van elk ambtelijk handelen geldt, is de informatieplicht
jegens de bewindspersoon onbegrensd, maar de praktijk is dat een
bewindspersoon in voorkomende gevallen slechts op hoofdlijnen wordt
geïnformeerd over de inhoud van een amenderingsvoornemen, en dan
nog alleen over die amenderingsvoornemens die betekenisvol zijn voor
de inhoud van het wetsvoorstel en die zich voordoen vlak voor of tijdens
de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel. De ontstaansgeschiedenis, bijvoorbeeld eerdere concepten, mailwisselingen of andere
correspondentie met het betrokken Kamerlid of met Bureau Wetgeving
pleegt niet met de bewindspersoon te worden gedeeld. Wij verwijzen deze
leden verder naar hetgeen daarover is opgemerkt in de beantwoording
van de vragen van de leden van de VVD-fractie en de D66-fractie.
Vraag/antwoord
De leden van de SGP-fractie constateren dat de bewindspersoon op de
hoogte wordt gesteld van de inhoud van het amendement. Deze leden
vragen de Minister of dit er, in gevallen waarbij het Kamerlid nog even
geen blijk wil geven van het voornemen om te amenderen, niet toe leidt
dat het Kamerlid tot het laatste moment wacht met amenderen. Deelt de
Minister de mening dat dit het wetgevingsproces niet ten goede komt?
Antwoord/reactie
Wij onderschrijven dat «amendementen van het laatste uur» het wetgevingsproces niet ten goede komen. Het zal zeker de leden van de
SGP-fractie bekend zijn dat aan deze problematiek in het rapport van de
Werkgroep versterking functies Tweede Kamer behartigenswaardige
beschouwingen zijn gewijd. Wij hebben echter niet de indruk dat het
probleem er daarbij in zit dat Kamerleden uit strategische overwegingen
het vragen van ambtelijke bijstand tot het laatste moment uitstellen
omdat ze niet willen dat de bewindspersoon al op de hoogte kan raken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

12

van een amenderingsvoornemen. Bovendien staat het Kamerleden geheel
vrij al dan niet bijstand aan het ministerie te vragen. In de praktijk ziet men
ook vaak dat er in eerste instantie voor wordt gekozen om uitsluitend
Bureau Wetgeving in te schakelen en dan, als het amendement is
ingediend en daarmee het amenderingsvoornemen openbaar is, zo nodig
via een gewijzigd amendement technische verbeteringen aan te brengen
die, al dan niet op uitdrukkelijk verzoek van het Kamerlid, door de
wetgevingsambtenaren van het ministerie worden aangedragen.
Vraag/opmerking
De leden van de SGP-fractie constateren dat het Kamerlid doorgaans
gevraagd wordt om toestemming voor het voorleggen van het
amendement aan het ministerie. Deze leden vragen de Minister of deze
autorisatie standaard gevraagd wordt en is vastgelegd in bepaalde
protocollen.
Antwoord/reactie
Vanuit Bureau Wetgeving is aangegeven dat, indien het Kamerlid kiest
voor ambtelijke bijstand in de conceptfase, het werkproces aldaar zodanig
is ingericht dat elk Kamerlid dat via Bureau Wetgeving ambtelijke bijstand
verzoekt aan een ministerie, er vóór het vragen van ambtelijke bijstand op
wordt gewezen dat dit betekent dat de betreffende bewindspersoon door
de bijstandverlenende departementsambtenaar inhoudelijk over het
voorgenomen amendement kan worden geïnformeerd. Zoals vermeld in
het antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de VVD-fractie
acht Bureau Wetgeving een nadere interne protocollering van dit
werkproces niet noodzakelijk. In dat antwoord hebben wij de toezegging
gedaan dat in een komende update van het Draaiboek voor de regelgeving in de paragraaf over ambtelijke bijstand bij het opstellen van
amendementen uitdrukkelijk melding zal worden gemaakt van dit
werkproces.
Vraag/opmerking
Deze leden vragen de Minister of informatie die door het Kamerlid aan de
ambtelijke ondersteuning is verstrekt vóór de autorisatie niet gedeeld
wordt met het ministerie.
Antwoord/reactie
Informatie over een voorgenomen amendement wordt door de ambtenaren van Bureau Wetgeving alleen met het ministerie gedeeld als het
Kamerlid daarvoor uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven.
Vraag/opmerking
De leden van de SGP-fractie begrijpen dat afstemming tussen Bureau
Wetgeving en het ministerie noodzakelijk is om te komen tot een gedegen
voorbereiding van het wetsvoorstel. Deze leden vragen de Minister of
redelijkerwijs van beide partijen verwacht kan worden dat de informatieplicht van de ambtelijke ondersteuning aan de bewindspersoon niet van
kracht is vóórdat het Kamerlid toestemming heeft gegeven tot het
voorleggen van het amendement aan het ministerie.
Antwoord/reactie
Bureau Wetgeving legt over een voorgenomen amendement alleen
contact met wetgevingsambtenaren van het ministerie als het Kamerlid
daarvoor uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven. Pas daarna kan de
betrokken wetgevingsambtenaar dus zo nodig de bewindspersoon
informeren over het voorgenomen amendement. Dat was en blijft staande
praktijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 869, nr. 28

13