Utrecht, 6 juni 2013
Ronald van der Mark
Mark Hecker
Chantal Inia
Anna Lambrechtse

Project Mainportontwikkeling Rotterdam
Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Project
Mainportontwikkeling
Rotterdam
Tussentijdse
evaluatie
voortgang en
uitvoering
Ronald van der Mark
Mark Hecker
Chantal Inia
Anna Lambrechtse

Utrecht, 6 juni 2013

4

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Foto's: Havenbedrijf Rotterdam N.V., Projectorganisatie Maaasvlakte 2

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

5

Inhoud
Toelichting op de tussentijdse evaluatie  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 6
Aanleiding  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 6
Doel- en vraagstelling  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 6
Aanpak van het onderzoek  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 6
Leeswijzer  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 6
Context Project Mainportontwikkeling Rotterdam  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7
1.1 Aanleiding en doelstelling PMR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2 Historische schets  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 8
1.3 Overzicht van de projecten en de betrokken partijen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.4 Overzicht van de financiële middelen  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 10
Beheersmodel en projectorganisatie Project Mainportontwikkeling Rotterdam  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 13
2.1 Beheersmodel  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 13
2.2 Inrichting van de projectorganisatie  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 16
2.3 Projectorganisaties op uitvoerend niveau  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 19
2.4 Ervaringen met het beheersmodel en de projectorganisatie  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 21
2.5 Bevindingen over het beheersmodel en de projectorganisatie  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 25
Risicobeheersing Project Mainportontwikkeling Rotterdam  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 27
3.1 Inrichting risicomanagement  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 28
3.2 Risicomanagement bij het Rijk  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 29
3.3 Toezicht en coördinatie door het Rijk op risicomanagement bij deelprojecten  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 30
3.4 Inrichting risicomanagement bij deelprojecten  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 32
3.5 Risicobeheersing in de praktijk  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 35
3.6 Bevindingen over risicobeheersing  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 37
Voortgang Project Mainportontwikkeling Rotterdam  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 39
4.1 Stand van zaken deelproject Landaanwinning (inclusief natuurcompensatie en luchtkwaliteit)  .  . 39
4.2 Stand van zaken deelproject 750 hectare  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 45
4.3 Stand van zaken deelproject BRG  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 47
4.4 Resterende rijksrisico’s  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 50
4.5 Bevindingen over de voortgang van de deelprojecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Analyse en bevindingen over Project Mainport­ontwikkeling Rotterdam  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 53
5.1 Vooraf: een bijzonder project binnen een bijzondere context  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 54
5.2 Functioneren projectorganisatie  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 54
5.3 Beheersing van risico’s  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 57
5.4 Voortgang van de realisatie  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 58
5.5 Conclusie  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 60
Bijlagen  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 63

6

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Toelichting op
de tussentijdse
evaluatie

aan een eindevaluatie opgenomen. Per eis worden de
bevindingen uit de tussentijdse evaluatie weergegeven.
De evaluatie heeft betrekking op de periode 2006
tot en met december 2012. Daar waar relevant,
wordt de meest actuele stand van zaken (april 2013)
weergegeven.

Aanleiding
Het Project Mainportontwikkeling Rotterdam
(hierna PMR) valt onder de regeling Grote Projecten. In lijn met deze regeling is de Tweede Kamer
sinds de start van het project in 2006 halfjaarlijks
geïnformeerd door de minister van IenM over de
voortgang van PMR. In februari 2012 is met de
Tweede Kamer afgesproken over te gaan naar een
jaarlijkse voortgangsrapportage.
Op basis van de laatste voortgangsrapportage van
september 2012 concludeert de minister van IenM
dat het gehele PMR goed op koers ligt en het aantal
risico’s gestaag afneemt. De minister heeft voorgesteld in 2013 een tussentijdse evaluatie uit te voeren
op de voortgang en uitvoering van het project zoals
ook voorzien in de PKB PMR. Met het voorliggend
rapport wordt aan deze toezegging voldaan.

Aanpak van het onderzoek
De tussentijdse evaluatie is uitgevoerd door adviesbureau Berenschot, in opdracht van het ministerie
van IenM in de verantwoordelijkheid van project­
ministerie. In de begeleiding van het onderzoek
is het coördinatieoverleg PMR betrokken, waarin
vertegen­woordigd zijn het ministerie van Economische Zaken, de provincie Zuid-Holland, gemeente
Rotterdam, het Havenbedrijf Rotterdam, Rijkswaterstaat en de directoraten-generaal Bereikbaarheid en
Ruimte en Water van het ministerie van IenM.
Voor de uitvoering van het onderzoek zijn de relevante projectdocumentatie en voortgangsrapportages bestudeerd en zijn 23 gesprekken gevoerd met
betrokken partijen (zie bijlage 3).

Doel- en vraagstelling

Leeswijzer

Doel van de tussentijdse evaluatie is het informeren
van de Tweede Kamer over de voortgang en uitvoering van de PKB PMR. Mede op basis van de tussentijdse evaluatie kan met de Tweede Kamer bekeken
worden waar de komende jaren de accenten in de
coördinatie door het Rijk gelegd moeten worden
en bepaald worden of de status van Groot Project
gehandhaafd moet blijven.

In hoofdstuk 1 wordt de context en historische achter­
grond van PMR beschreven en volgt een toelichting
op de verschillende deelprojecten en de financiering
daarvan. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de projectorganisatie en de wijze waarop de samenwerking en
coördinatie zijn ingericht. Hoofdstuk 3 beschrijft de
uitgangspunten en afspraken rondom risicobeheersing
en geeft weer hoe deze in de praktijk hebben uitgepakt.
De feitelijke voortgang van PMR wordt beschreven in
hoofdstuk 4. In de slotanalyse in hoofdstuk 5 zijn de
belangrijkste bevindingen en conclusies uitgewerkt.

Om dit te kunnen bepalen is de tussentijdse evaluatie
zodanig ingericht, dat deze voldoet aan de eisen van
een eindevaluatie van een groot project zoals vast­
gesteld in Artikel 16 van de Regeling Grote Projecten.
De onderzoeksvragen zijn nader uitgewerkt in het
evaluatiekader (zie bijlage 1). In bijlage 2 zijn in een
tabel de eisen die de Regeling Grote Projecten stelt

In het bijlageboek is een projectenscan opgenomen.
In de projectenscan is de voortgang uitgewerkt van
de drie deelprojecten en uitvoeringsprojecten die
daar onder vallen.

7

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Hoofdstuk 1

Context Project
Mainportontwikkeling
Rotterdam

Beeldmateriaal: Havenbedrijf Rotterdam N.V., Projectorganisatie Maasvlakte 2

1.1	Aanleiding en doelstelling PMR
De Rotterdamse haven is een van de grootste havens ter wereld. In de afgelopen
decennia is de haven fors gegroeid en is het bestaande havengebied nagenoeg
vol komen te zitten. Om verder te kunnen blijven groeien en internationaal te
concurreren, was een uitbreiding van het bestaande havengebied nodig. Reeds in
de jaren negentig werd de noodzaak van de aanleg van een Tweede Maasvlakte
voorzien.
De eerste plannen voor de uitbreiding ontstonden in die tijd. Vanaf het begin
was het plan om naast een uitbreiding van de haven ook de kwaliteit van de
leefomgeving in de Regio Rijnmond te verbeteren. Het project kreeg daarom
een dubbeldoelstelling onder de naam Project Mainportontwikkeling Rotter-

8

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

dam (hierna PMR). Deze dubbeldoelstelling bestaat uit twee samenhangende
doelstellingen:
1.	 Het versterken van de Mainport Rotterdam door het ruimtetekort voor havenen industriële activiteiten in het Rotterdamse Havengebied op te lossen.
2.	 Het tegelijkertijd kwalitatief verbeteren van de
leefomgeving in de regio Rijnmond.
De ruimtelijke voorwaarden voor PMR zijn neergelegd in de PKB PMR 2006.
PMR is door de Tweede Kamer aangemerkt als een van de ‘grote projecten’ en
valt onder de ‘Regeling Grote Projecten’. Reden voor deze status is dat PMR een
omvangrijk project betreft met een grote invloed op de toekomstige economische
structuur van Nederland en de kwaliteit van wonen en verblijven. Daarnaast
speelt het project zich af tegen de achtergrond van een groot aantal maatschappelijke ontwikkelingen en beleidsterreinen: economie, ruimtegebruik, verkeer en
vervoer, natuur en milieu, en kust en zee1).
Conform de Regeling Grote Projecten is de Tweede Kamer, vanaf de start in
2006, halfjaarlijks geïnformeerd door middel van voortgangsrapportages. In
februari 2012 is, gelet op de afnemende risico’s, besloten de voortgangsrapportages terug te brengen naar eenmaal per jaar.

1.2	Historische schets
Het besluitvormingsproces voor PMR begint in 1997 met een projectbeslissing.
Het kabinet geeft in de beslissing aan dat er uitbreidingsruimte gevonden moet
worden voor de Rotterdamse haven en dat de kwaliteit van de leefomgeving rond
de haven moet verbeteren. Hiermee is de in PMR verwerkte dubbeldoelstelling
(zowel havenontwikkeling als verbetering van de leefbaarheid) geboren.
In 1998 volgt een startnotitie voor de Planologische Kernbeslissing (PKB). In
september 2003 publiceert het kabinet het laatste deel van de PKB. In dit deel is
onder meer het principebesluit voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte vast­
gelegd, inclusief alle eisen en voorwaarden waaraan de landaanwinning moet
voldoen. In een procedure bij de Raad van State worden 19 beroepsschriften
ingediend, waarvan er een aantal gegrond wordt verklaard. De Raad van State
besluit dat de PKB nietig wordt verklaard, waarna een herstelprocedure wordt
opgestart. Eind november 2006 wordt de herstelde PKB vastgesteld door de Staten Generaal. In de herstelde PKB zijn de concrete beleidsbeslissingen geschrapt
en zijn de door de Raad van State geconstateerde onvolkomenheden aangepast.

1)

Startnotitie PKB+

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Tussen 2004 en 2006 hebben de PMR-partners de bestuursovereenkomst PMR
en de daarop gebaseerde uitwerkingsovereenkomsten (UWO’s) per deelproject
ondertekend. Deze documenten beschrijven de rolverdeling, verantwoordelijk­
heden en financiële bijdragen van de verschillende projectpartners. Ook zijn in
de bijlage van de UWO’s per deelproject toetsbare criteria opgenomen, die bindend zijn voor de uitvoering. Vanaf 2006 komt PMR in uitvoering. Dit moment
vormt ook het startpunt van deze evaluatie.
In bijlage 4 is een uitgebreid chronologisch procesverloop te vinden.

1.3	Overzicht van de projecten en de betrokken partijen
Om invulling te geven aan de dubbeldoelstelling van PMR, zijn drie deelprojecten geformuleerd. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (voorheen: Verkeer en Waterstaat) is verantwoordelijk voor de coördinatie van PMR als geheel.
Middels een zogenaamd bijdragemodel zijn overeenkomsten gesloten met de
partijen die verantwoordelijk zijn voor de realisatie van de drie deelprojecten.
Het bijdragemodel houdt in dat deze partijen een bepaald deelproject voor eigen
rekening en risico realiseren. Het Rijk levert hiervoor een eenmalige (financiële)
bijdrage.
Hieronder volgt een korte toelichting op de drie deelprojecten.
1.	 Landaanwinning inclusief natuurcompensatie (Landaanwinning)
De landaanwinning betreft de uitbreiding van de Rotterdamse haven met 2000
hectare, door de realisatie van een nieuw stuk land in zee (ook wel de Tweede
Maasvlakte). De landaanwinning omvat de realisatie van de buitencontour (zeewering en strand), de zandpannenkoek en de infrastructuur, waaronder wegen,
spoor en havenbassins.
Tevens omvat dit deelproject de compensatie van de schade die door de aanleg
en het gebruik van de landaanwinning ontstaat aan beschermde natuur. Dit
wordt gerealiseerd door middel van de instelling van een bodembeschermingsgebied Voordelta en rustgebieden en de realisatie van duincompensatie in het
Spanjaardsduin.
Het Havenbedrijf Rotterdam is, voor eigen rekening en risico, verantwoordelijk
voor de landaanwinning. Het Rijk is verantwoordelijk voor de realisatie, het
beheer en het onderhoud van de natuurcompensatie. Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor de uitvoering van de natuurcompensatie.
In aanvulling op de landaanwinning en de natuurcompensatie is in 2008 een
overeenkomst luchtkwaliteit gesloten tussen het Rijk, het Havenbedrijf Rotterdam, de gemeente Rotterdam en de (rijks)havenmeester van Rotterdam. Deze

9

10

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

overeenkomst heeft als doel te voorkomen dat bepaalde knelpunten in de luchtkwaliteit optreden. In de overeenkomst zijn afspraken gemaakt over te treffen bron- en effectmaatregelen.
2.	 750 hectare natuur- en recreatiegebied (750 ha)
Om de leefbaarheidsdoelstelling te realiseren wordt 750 hectare
nieuw natuur- en recreatiegebied rondom Rotterdam (Rijnmondregio) aangelegd. De Provincie Zuid-Holland coördineert het deelproject en is tevens eindverantwoordelijk. Er komen drie nieuwe
gebieden en een groene verbinding. De uitvoeringsverantwoordelijkheid is als volgt verdeeld:
zz Buijtenland van Rhoon, door de Provincie
Zuid-Holland (600 ha).
zz Schiezone en Vlinderstrik, door de
gemeente Rotterdam (150 ha).
zz Aanleg van een Groene Verbinding,
door de stadsregio Rotterdam.
3.	 Bestaand Rotterdams Gebied (BRG):
Dit deelproject betreft een serie projecten om het bestaande
havengebied beter te benutten en de kwaliteit van de leefomgeving
in de Regio Rijnmond te verbeteren. Enkele voorbeelden van leefbaarheidsprojecten zijn maatregelen om de geluidsoverlast van de
Calandspoorbrug terug te dringen, het plaatsen van geluidsschermen langs de A20 en spoorwegen, de aanleg van kleine buurtparken aan de Maas en de herinrichting van de Landtong Rozenburg.
De gemeente Rotterdam coördineert het deelproject als geheel en
is eindverantwoordelijk.

Overheidsuitgaven totaal Prijspeil 2012
€ 49.400.000
€ 20.600.000

1.4	Overzicht van de financiële middelen

€ 31.500.000

€ 1.040.100.000
Rijk

PMR kost de gezamenlijk betrokken overheden (Rijk en regio)
voor de drie deelprojecten in totaal ruim 1,1 miljard euro (prijspeil 2012). Verreweg het grootste deel van de overheidsbijdrage
komt voor rekening van het Rijk (ruim 90%, zie figuur 1). Deze
gelden zijn grotendeels afkomstig uit het Infrastructuurfonds van
het Ministerie van IenM. Het overige deel van de overheidsgelden
wordt gefinancierd door de Provincie Zuid-Holland, de gemeente
Rotterdam en de Stadsregio Rotterdam. Het Havenbedrijf Rotterdam draagt aan het deelproject Landaanwinning ruim twee miljard
euro bij.

Provincie Zuid-Holland
Gemeente Rotterdam
Stadsregio Rotterdam
Figuur 1 Totaaloverzicht overheidskosten PMR

Het grootste deel (73%) van de totale overheidsinvesteringen is
bestemd voor de landaanwinning inclusief natuurcompensatie,
in totaal 840 miljoen euro, zie figuur 2. Voor BRG is 95,6 mil-

11

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

joen euro beschikbaar (8,4% van het budget) en voor 750 hectare natuur- en recreatiegebied, 206 miljoen euro (18% van het
budget).
Landaanwinning, inclusief natuurcompensatie en
luchtkwaliteit
In het project Landaanwinning wordt gewerkt met een bijdragemodel. Het Rijk heeft een eenmalige bijdrage van 726 miljoen euro
geleverd, verdeeld over twee jaar2). De bijdrage van het Rijk wordt
door middel van superdividend door het Havenbedrijf Rotterdam
terugbetaald. Het Havenbedrijf Rotterdam betaalt de overige kosten, geraamd op circa 2,3 miljard euro3). Meevallers of tegenvallers
zijn volgens het bijdragemodel voor rekening van het Havenbedrijf
Rotterdam.
De natuurcompensatie heeft als onderdeel van het deelproject
Landaanwinning een apart projectbudget. De natuurcompensatie bedraagt in totaal 114 miljoen euro (prijspeil 2012) en wordt
volledig gefinancierd door het Rijk. Eventuele planschade door de
realisatie van de natuurcompensatie wordt tot een afgesproken
maximum doorberekend aan het Havenbedrijf Rotterdam.

Overheidsuitgaven PMR Prijspeil 2012
€ 206.000.000

€ 95.600.000

€ 114.000.000

€ 726.000.000

Landaanwinning
Natuurcompensatie
750 hectare
Bestaand Rotterdams
gebied
Figuur 2 overzicht uitgaven per deelproject

De kosten voor het onderdeel luchtkwaliteit zijn niet vastomlijnd.
In de overeenkomst luchtkwaliteit is afgesproken dat alle betrokken partijen maatregelen treffen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Deze maatregelen zijn voor eigen rekening en risico van de
verantwoordelijke partij. Wanneer aanvullende maatregelen nodig
zijn, wordt overlegd tussen de partijen om te bepalen wie de extra
maatregelen (en de kosten daarvan) op zich neemt.
In onderstaande tabel zijn de totale kosten voor het deelproject
landaanwinning zichtbaar gemaakt en uitgesplitst naar de landaanwinning en de natuurcompensatie.

2)
3)

Rijk

Havenbedrijf
Rotterdam

Totaal

Landaanwinning

€ 726.000.000

+/- € 2.300.000.000

3.026.000.000

Natuurcompensatie

€ 114.000.000

363 miljoen euro in 2011 en 363 miljoen euro in 2012
Volgens de Basisrapportage PMR 2005.

€ 114.000.000

12

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Deelproject 750 ha natuur- en recreatiegebied
Voor de realisatie van het deelproject 750 ha is in totaal 206,1 miljoen euro
beschikbaar (prijspeil 2012). Het Rijk draagt 162,1 miljoen euro bij, de provincie Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam betalen elk 11 miljoen euro en de
Stadsregio betaalt 21,9 miljoen euro.
Voor het uitvoeringsproject Buijtenland van Rhoon als geheel is 138,6 miljoen
euro beschikbaar (prijspeil 2012). Voor de uitvoeringsprojecten Vlinderstrik en
Schiezone bedraagt dit 36,0 miljoen euro. Het uitvoeringsproject De Groene
Verbinding, dat in zijn geheel wordt gefinancierd door het Rijk, is in totaal 31,4
miljoen euro beschikbaar.
Indien bij de drie uitvoeringsprojecten sprake is van meerkosten worden deze
betaald door de voor de deelproject verantwoordelijke partij.
In onderstaande tabel zijn de totale kosten voor het deelproject 750 ha zichtbaar
gemaakt.

750 ha

Rijk

Provincie
Zuid-Holland

Gemeente
Rotterdam

Stadsregio
Rotterdam

Totaal

€ 162.100.000

€ 11.000.000

€ 11.000.000

€ 21.900.000

€ 206.000.000

Bestaand Rotterdams Gebied
Het projectbudget voor het deelproject Bestaand Rotterdams Gebied bedraagt in
totaal 95,6 miljoen euro (prijspeil 2012). Het Rijk draagt 38 miljoen euro bij aan
het deelproject, de provincie en de stadsregio investeren beiden 9,6 miljoen euro.
De Gemeente Rotterdam investeert 38,4 miljoen euro.
De bijdrage van het Rijk aan het deelproject BRG ligt vast voor de hele periode.
Indien er sprake is van meerkosten worden deze betaald door de voor de uitvoering verantwoordelijke partijen.
Onderdeel van BRG is een aantal intensiveringsprojecten, die bijdragen aan een
intensiever gebruik van het bestaande havengebied. Het budget voor deze intensiveringsprojecten is onbekend, deze worden volledig gefinancierd door het Havenbedrijf Rotterdam.
In onderstaande tabel zijn de totale kosten voor het deelproject BRG zichtbaar
gemaakt.

BRG

Rijk

Provincie
Zuid-Holland

Gemeente
Rotterdam

Stadsregio
Rotterdam

Totaal

€ 38.000.000

€ 9.600.000

€ 38.400.000

€ 9.600.000

€ 95.600.000

13

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Hoofdstuk 2

Beheersmodel en
projectorganisatie
Project
Mainportontwikkeling
Rotterdam

2.1 Beheersmodel
2.1.1 Bijdragemodel
Voor de invulling van de projectbeheersing is gekozen voor een zogenaamd
bijdragemodel. Het bijdragemodel impliceert dat de uitvoeringsverantwoordelijkheden zijn belegd bij die partijen die het primaire belang hebben bij de uitvoering
en tevens het beste geëquipeerd zijn om de projectbeheersing (scope, tijd en geld)
en risico’s te kunnen beïnvloeden. Door het Rijk is er bestuurlijke medewerking
toegezegd. Er is geen sprake van expliciet opdrachtgeverschap vanuit het Rijk.

14

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Uitzondering hierop is de natuurcompensatie waarvoor het Rijk zelf uitvoeringsverantwoordelijk is.
Het Havenbedrijf Rotterdam, de provincie Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam zijn respectievelijk verantwoordelijk voor de aanleg van de Tweede
Maasvlakte, de ontwikkeling van 750 hectare natuur- en recreatiegebied en de
uitvoering van het deelproject Bestaand Rotterdams Gebied. Conform de afspraken dragen deze uitvoerende partijen de risico’s die aan de uitvoering van deze
deelprojecten zijn verbonden. Het Rijk staat op relatief grote afstand van de
uitvoering en stelt de uitvoerende partijen conditionerend (door middel van een
rijksbijdrage en uitvoeringsafspraken) in staat de uitvoering ter hand te nemen.
Het Rijk heeft bij de uitvoering alleen een sturende rol en verantwoordelijkheid
bij de natuurcompensatie.
2.1.2 Rijksverantwoordelijkheid
Binnen het Rijk zijn in PMR vijf rollen te onderscheiden.
1.	 De Minister van IenM is coördinerend minister voor het project
PMR richting de Tweede Kamer. Deze verantwoordelijkheid omvat
de informatievoorziening aan de Tweede Kamer, het zorgdragen voor
interdepartementale besluitvorming, de coördinatie van de vervolgprocedures,
planning en risico’s en de communicatie over het project als geheel.
2.	 Het ministerie van IenM is het vakdepartement voor de deelprojecten
Landaanwinning en BRG. Het ministerie van EZ is vakdepartement voor het
deelproject 750 ha. De vakdepartementen zijn primair verantwoordelijk voor
het toezicht houden op de uitvoering van de hen betreffende deelproject(en),
het beheer van het rijksbudget, zicht houden op de rijksrisico’s en
indien nodig het treffen van beheers- en bijsturingsmaatregelen.
3.	 De natuurcompensatie wordt voor rekening en risico van het Rijk
gerealiseerd. Het ministerie van IenM is hier, in samenwerking met
het ministerie van EZ, het uitvoerend departement voor. Deze rol
en verantwoordelijkheid zijn belegd bij Rijkswaterstaat.
4.	 De departementen van IenM en EZ hebben hun verantwoordelijkheid
als Bevoegd Gezag. Vanuit deze rol wordt getoetst of in de uitvoering
de relevante wet- en regelgeving in acht wordt genomen.
5.	 Tot slot is het Rijk contractpartij bij de
Uitwerkingsovereenkomsten en de overeenkomst Lucht.
Uit dit overzicht blijkt dat de rollen van het ministerie van IenM cumuleren.
Dit is bijvoorbeeld het geval bij de realisatie van de natuurcompensatie. De rollen
van coördinerend minister (met sterke aandacht voor de interfaces en kritisch
tijdpad), eerstverantwoordelijke vakminister (procesbeheersing en inhoudelijke

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

realisatie) en uitvoerder (productbeheersing) komen bij dit deelproject bij het
Ministerie van IenM bijeen.
Het ministerie van Financiën is aandeelhouder van Havenbedrijf Rotterdam. De
verantwoordelijkheden van het ministerie van IenM als coördinerend departement en het ministerie van Financiën als aandeelhouder van het Havenbedrijf
zijn nadrukkelijk gescheiden. Het ministerie van Financiën maakt slechts beperkt
onderdeel uit van de projectstructuur en het beheersmodel. De afspraken tussen
de ministeries van IenM, Financiën en EZ zijn vastgelegd in een samenwerkingsakkoord (september 2006).
2.1.3 Uitvoeringsafspraken: bestuursakkoord en
uitwerkingsovereenkomsten
Het Rijk, het Havenbedrijf Rotterdam, gemeente Rotterdam, Stadsregio Rotterdam en de provincie Zuid-Holland hebben hun taakverdeling en afspraken voor
de ontwikkeling van de PMR-deelprojecten vastgelegd in het Bestuursakkoord
(25 juni 2004) en Uitwerkingsovereenkomsten (UWO’s) per deelproject (2 september 2005). De PKB PMR vormt het ruimtelijk kader hiervoor.
De bestuursovereenkomst bevat bindende afspraken tussen de partijen over de
hoofdlijnen van de te realiseren deelprojecten. Deze afspraken gaan in op de
verdeling van uitvoeringsverantwoordelijkheden, het financieringsarrangement,
de uitvoeringsorganisatie, monitoring en evaluatie. In de UWO’s per deelproject
hebben de betrokken partijen concrete afspraken gemaakt over de financiering
en de wijze van uitvoering. In de bijlage van de UWO’s is een toetskader opgenomen met daarin de bindende en toetsbare criteria waaraan het deelproject
inhoudelijk moet voldoen.
De wijze waarop voor elk deelproject invulling is gegeven aan de toetsbare criteria verschilt. Het toetskader van het deelproject Landaanwinning wordt gekenmerkt door ‘harde criteria’. Het gaat hier bijvoorbeeld over de maximale omvang
van het netto uitgeefbaar haven- en industrieterrein of eisen aan het veiligheidsniveau van de zeewering. Het toetskader van het deelproject 750 ha bevat
een mix van zowel ‘harde’ als meer ‘zachte’ criteria. Bij harde criteria gaat het
bijvoorbeeld om de kwantificering van de omvang van de te realiseren gebieden
(hectares). Bij de zachte criteria gaat het om criteria die moeilijk via (wettelijke)
randvoorwaarden kwantificeerbaar zijn. Zo moet elk uitvoeringsproject voor
een deel worden ingericht als ‘recreatief uitloopgebied’ of moet een gebied het
karakter van een landgoederenzone bevorderen. Voor het deelproject BRG zijn in
de UWO zogenaamde rijksdoelen geformuleerd. Elk van de vier geformuleerde
rijksdoelen geeft middels een aantal projecten een impuls aan de leefbaarheid of
de intensiviteit van de haven in het bestaand Rotterdams gebied. De gemeente
Rotterdam heeft echter de vrijheid wijzigingen aan te brengen in die projecten
met dien verstande dat de wijziging niet leidt tot substantiële vertraging of een
daling van de bijdrage aan de rijksdoelen.

15

16

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

2.1.4 Rapportage, monitoring en evaluatie
Het Rijk ziet bij de uitvoering van de deelprojecten toe op de naleving van de
scope zoals beschreven in de PKB, UWO’s en de daarop gebaseerde toetskaders.
Halfjaarlijks en sinds 2011 jaarlijks, wordt er in het kader van de Regeling Grote
Projecten door de uitvoerende partijen gerapporteerd over de voortgang aan het
ministerie van IenM. In de bestuursovereenkomst is vastgelegd op welke wijze
de rapportage, monitoring en evaluatie van PMR plaats dient te vinden. Onderstaand figuur geeft de rapportagestructuur weer.

Provincie ZH
(Buijtenland van
Rhoon)

750 ha

Gemeente
Rotterdam

Stadsregio
Rotterdam

BRG

Provincie
Zuid-Holland

Ministerie
van EZ

Gemeente
Rotterdam

Ministerie
van I&M
(DGRW)

Havenbedrijf
Rotterdam
(landwinning)

Havenbedrijf
Rotterdam

Ministerie
van I&M
(DGB)

Tweede Kamer

Landaanwinning
Rijkswaterstaat
(natuurcompensatie)

Rapportage conform uitwerkingsovereenkomst

Procedureregeling
Grote Projecten

Figuur 3 rapportagestructuur

De voor de uitvoering verantwoordelijke partijen informeren de Minister van
IenM volgens de geldende richtlijn voor ‘rapportage over Grote Projecten aan de
Tweede Kamer’. Dit gebeurt in de vorm van voortgangsrapportages. De voortgangsrapportages bevatten informatie over de inhoudelijke voortgang, financiële stand van zaken, de rijksrisico’s en bijsturing/wijziging van voornoemde
onderdelen. De voor de uitvoering van BRG en 750ha verantwoordelijke partijen
zijn, conform de UWO, verplicht om ten minste jaarlijks een verklaring van een
onafhankelijke accountant te verstrekken.

2.2	Inrichting van de projectorganisatie
Conform het bijdragemodel zijn de uitvoerende partijen zelf verantwoordelijk
voor de wijze waarop zij hun projectorganisaties inrichten. Het Rijk ziet vanuit haar verschillende rollen toe op de uitvoering en naleving van de planning,
financiën en de scope zoals beschreven in de PKB en UWO.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Om invulling te geven aan deze coördinerende verantwoordelijkheid is op rijksniveau een projectorganisatie ingericht, die is vastgelegd in het Beheersmodel
PMR. Hieronder gaan we kort in op de wijze waarop deze projectorganisatie is
vormgegeven.
2.2.1 Projectorganisatie Rijk
Vanaf 1997 (projectbeslissing PMR) tot 2008 was binnen het ministerie van
IenM een aparte projectorganisatie PMR ingericht. Een belangrijke taak van
het Rijk was de voorbereiding en begeleiding van de noodzakelijke procedures,
waaronder de totstandkoming van de PKB, bestuursovereenkomsten en vergunning- en ontheffingsaanvragen. De centrale projectorganisatie bestond op het
piekmoment uit zo’n 30 personen.
Nadat in 2008 de belangrijkste procedures doorlopen waren en het project
overging in de uitvoeringsfase, is de projectorganisatie opgeheven. De resterende
coördinerende taken zijn overgeheveld naar de lijnorganisatie binnen het ministerie van IenM. De huidige projectcoördinatie medewerkers dienen als aanspreekpunt voor alle PMR-partners en zijn verantwoordelijk voor de PMR-brede
communicatie en projectbeheersing (o.a. voortgangsrapportages, audits, monitoring, begeleiden coördinatieoverleg).
2.2.2 Overleg- en coördinatie Rijk en uitvoerende partijen
Het bijdragemodel impliceert dat er goede afstemming moet zijn binnen het Rijk
en tussen het Rijk en de uitvoerende partijen. Ten behoeve van de onderlinge
afstemming en coördinatie zijn verschillende overleggremia actief.
In het coördinatieoverleg zijn op ambtelijk niveau de verantwoordelijke ministeries
(IenM, en EZ) en Rijkswaterstaat vertegenwoordigd, alsmede de projecttrekkers van de uitvoerende partijen voor de deelprojecten (provincie Zuid-Holland,
Havenbedrijf Rotterdam, gemeente Rotterdam). Het coördinatieoverleg komt
eens in de zes weken bijeen en bewaakt de voortgang en bespreekt de planning,
risico’s en eventuele knelpunten.
In het directeurenoverleg zijn de verantwoordelijke ministeries (IenM, en EZ),
Rijkswaterstaat en uitvoerende organisaties van de deelprojecten vertegenwoordigd op directieniveau. Dit overleg is gericht op blijvende betrokkenheid van het
management bij de voortgang en actualiteiten van PMR. Tevens vindt, indien
nodig, besluitvorming plaats over (ernstige) knelpunten die in het coördinatieoverleg niet opgelost konden worden. Het directeurenoverleg komt gemiddeld
twee tot drie keer per jaar bijeen.
Tot slot is er het TOP-beraad waarin de DG’s, lid van de Raad van Bestuur en
directeuren van de betrokken ministeries en uitvoerende partijen bijeenkomen,
onder leiding van de verantwoordelijk Directeur-Generaal van IenM. Dit overleg fungeert als escalatieoverleg en komt alleen bijeen wanneer zich knelpunten
voordoen in het directeurenoverleg.

17

18

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

In de volgende afbeelding is de projectorganisatie schematisch weergegeven.

Minister van I&M
DG Bereikbaarheid
Directie Maritieme Zaken
Top-beraad
Afdeling Zeehavens

Ministerie van EZ

Projectcoördinatie PMR

Rijkswaterstaat
Directeurenoverleg
DG Ruimte en Water

Coördinatieoverleg
Ministerie
van I&M

RijkswaterStaat

Havenbedrijf
Rotterdam

Ministerie
van EZ

Provincie
Zuid-Holland

Gemeente
Rotterdam

Ministerie
van EZ

Ministerie
van I&M

RijkswaterStaat

Havenbedrijf
Rotterdam

Provincie
Zuid-Holland

Gemeente
Rotterdam

Ministerie
van I&M

Havenbedrijf
Rotterdam

Ministerie
van EZ

Ministerie
van Financiën

Provincie
Zuid-Holland

Gemeente
Rotterdam

Figuur 4. Projectorganisatie PMR

2.2.3 Overleg maatschappelijke organisaties
Tijdens de gehele voorbereiding en uitvoering van PMR is er met veel maatschappelijke organisaties overleg gevoerd en zijn er diverse convenanten afgesloten.
Voor de landaanwinning is tijdens de ontwerpfase een open dialoog met betrokken partijen gevoerd. Partijen kregen op verschillende momenten gelegenheid
hun belangen te behartigen, standpunten toe te lichten en voorstellen te doen
voor (het verbeteren van) de plannen. Deze vorm van continue samenspraak is
en wordt na de ontwerpfase ook voortgezet in de fase van aanleg, inrichting en
exploitatie.
Ook in de voorbereiding en uitvoering van het deelproject 750ha is er intensief
overleg met (buur)gemeenten en diverse maatschappelijke organisaties. Daarnaast zijn er diverse rondetafelgesprekken en inloopmiddagen georganiseerd om
bewoners van het gebied en andere belangstellenden de gelegenheid te geven
vragen te stellen en suggesties te doen.
In het kader van de besluitvorming over de Tweede Maasvlakte is er door het
Havenbedrijf Rotterdam een 20-tal convenanten afgesloten met onder andere
milieu- en natuurorganisaties, brancheorganisaties en bedrijven op de eerste en
tweede Maasvlakte. Het convenant ‘Visie en vertrouwen’, is hier een voorbeeld
van.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

In mei 2008 hebben vier milieuorganisaties en twee koepelorganisaties van het
bedrijfsleven4), de ministeries van IenM en EZ, de provincie Zuid-Holland, de
gemeente Rotterdam, de Stadsregio Rotterdam en het Havenbedrijf Rotterdam
het convenant Visie en Vertrouwen ondertekend. Dit convenant heeft als doel
om middels een afsprakenkader, gezamenlijk de vinger aan de pols te houden bij
de naleving van alle bij PMR gemaakte afspraken. Het convenant moet specifiek
waarborgen dat in de uitvoering het evenwicht tussen economie en leefbaarheid
(de dubbeldoelstelling) goed bewaard blijft. De afspraken zijn gemaakt voor een
periode van 25 jaar.
Onder leiding van een onafhankelijk voorzitter bespreken de organisaties sinds
2010 de voortgang van het project en de gemaakte afspraken in de zogenaamde
Tafel van Borging. De jaarlijkse evaluatie van de voortgang, opgesteld door de
Milieudienst Rijnmond, vormt hiervoor een belangrijke basis. De belangenorganisaties kunnen via de Tafel van Borging advies uitbrengen aan de uitvoerende
partijen over eventuele aanpassing van afspraken en maatregelen. De Tafel van
Borging komt jaarlijks tweemaal bijeen.

2.3 Projectorganisaties op uitvoerend niveau
Conform het bijdragemodel en de beschreven verantwoordelijkheidsverdeling
zijn de uitvoerende partijen zelf verantwoordelijk voor de wijze waarop zij hun
projectorganisaties inrichten. Het Ministerie van IenM heeft voor de landaanwinning en BRG de verantwoordelijkheid als vakdepartement, het ministerie van
EZ is vakdepartement voor 750 ha. Voor de natuurcompensatie is Rijkswaterstaat
de uitvoeringsorganisatie.
Hieronder gaan we per deelproject kort in op de wijze waarop invulling is gegeven aan de uitvoeringsorganisaties. In onderstaande afbeelding is dit schematisch weergegeven. In bijlage 5 is in detail uitgewerkt hoe de projectorganisaties
voor de deelprojecten landaanwinning (inclusief natuurcompensatie en luchtkwaliteit), 750 ha en BRG zijn ingericht.

4)

de Zuid-Hollandse Milieufederatie, Natuurmonumenten, het Zuid-Hollands Landschap,
de Stichting Duinbehoud, Deltalinqs, VNO-NCW.

19

20

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Ministerie van IenM

Coördinerend
ministerie

Ministerie van IenM
DG Bereikbaarheid

Vakdepartementen

Coördinatie van
deelprojecten

Uitvoering van
deelprojecten

Ministerie
van EZ

Ministerie van IenM
DG Ruimte en Water

Havenbedrijf
Rotterdam

Rijkswaterstaat

Ministerie van IenM
Havenbedrijf Rotterdam
Gemeente Rotterdam
Havenmeester

Havenbedrijf
Rotterdam

Rijkswaterstaat
en Ministerie
van EZ

Ministerie van IenM
Havenbedrijf Rotterdam
Gemeente Rotterdam
Havenmeester

Stadsregio
Rotterdam

Provincie
Zuid-Holland

Gemeente
Rotterdam

Gemeente
Rotterdam

Havenbedrijf
Rotterdam

Landaanwinning

Natuurcompensatie

Maatregelen
t.b.v. verbetering
luchtkwaliteit

Groene
Verbinding

Buijtenland van
Rhoon

Vlinderstrik &
Schiezone

Leefbaarheidsprojecten

Intensiveringsprojecten

Deelproject landaanwinning

Provincie
Zuid-Holland

Deelproject 750 ha

Gemeente
Rotterdam

Deelproject
Bestaand Rotterdams gebied

Figuur 5 Uitvoeringsorganisaties op deelprojectniveau

Landaanwinning
De landaanwinning wordt voor rekening en risico van het Havenbedrijf Rotterdam gerealiseerd. Binnen het Havenbedrijf is een aparte projectorganisatie
ingericht onder leiding van een projectdirecteur. Gemiddeld werk(t)en ca. 70
personen aan het project. De projectorganisatie van het Havenbedrijf Rotterdam
heeft in 2004 een accreditatie verkregen voor de Prince2-systematiek.
De besluitvorming door de directie van het Havenbedrijf Rotterdam is buiten de lijn geplaatst in een separate projectboard Maasvlakte II. Dit betekent
dat de directeuren van het Havenbedrijf Rotterdam buiten de reguliere directievergaderingen, de besluiten aangaande PMR nemen. De daadwerkelijke
realisatie van de landaanwinning is aanbesteed en gegund aan verschillende
aannemers(combinaties).
Het ministerie van IenM is vakdepartement voor de landaanwinning. Deze taak
wordt uitgevoerd door Rijkswaterstaat. Er zijn diverse overlegvormen tussen het
Havenbedrijf Rotterdam en Rijkswaterstaat, waarvan hier twee worden toegelicht. Het eerste overleg is bedoeld voor de uitwisseling van de stand van zaken
en ontwikkelingen tussen het Havenbedrijf Rotterdam en Rijkswaterstaat vanuit
haar rol als Bevoegd Gezag. Het tweede overleg is de toetsgroep landaanwinning,
welke is belast met de formele inhoudelijke en technische beoordeling van de
onderdelen van de landaanwinning die door het Havenbedrijf Rotterdam worden
opgeleverd. Dit overleg toetst of de ontwerpen en uitvoering (inhoudelijk) voldoen aan de criteria uit het toetskader en is met name gericht op de zeewering,
aangezien deze in 2023 in beheer wordt overgedragen aan het Rijk.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Natuurcompensatie
Het ministerie van IenM is, samen met het ministerie van EZ, verantwoordelijk
voor de uitvoering van de natuurcompensatie. De uitvoering van de natuurcompensatie en monitoring van de compensatieopgave is belegd bij Rijkswaterstaat.
Binnen RWS werken in totaal circa vijftien mensen (parttime) aan het project.
Het ministerie van IenM is vakdepartement.
Luchtkwaliteit
In de overeenkomst Luchtkwaliteit is vastgelegd dat het Rijk, het Havenbedrijf
Rotterdam, de gemeente Rotterdam en de (rijks)havenmeester van Rotterdam
gezamenlijk bijdragen aan de invoering en handhaving van de maatregelen. Elke
partij draagt zelf de kosten die zij maakt voor het uitvoeren van de overeenkomst.
Aan de hand van effectprognoses vindt er periodiek overleg plaats tussen de partijen over eventuele extra maatregelen of aanpassing van de maatregelen.
750 ha
De Provincie Zuid-Holland is verantwoordelijk voor het deelproject 750 ha. Voor
de daadwerkelijke uitvoering van de projecten zijn de provincie Zuid-Holland
(Buijtenland van Rhoon), de gemeente Rotterdam (Vlinderstrik en Schiezone)
en de Stadsregio Rotterdam (Groene Verbinding) eindverantwoordelijk. Er is
frequent contact tussen de provincie en de overige uitvoerende partijen en circa
vijf maal per jaar worden er door de provincie programmabijeenkomsten georganiseerd voor alle projectleiders. Het ministerie van EZ is vakdepartement. Er
is regelmatig overleg tussen EZ en de provincie Zuid-Holland over de voortgang,
inrichting en risico’s van de geplande 750 ha.
Bestaand Rotterdams Gebied
De gemeente Rotterdam is verantwoordelijk voor de coördinatie van de uitvoering van het deelproject BRG als geheel. Onderdelen van het deelproject (specifieke uitvoeringsprojecten) zijn gedelegeerd naar andere instanties, zoals (deel)
gemeenten, de provincie Zuid-Holland en het Havenbedrijf Rotterdam. Het
ministerie van IenM is vakdepartement. Voor de onderlinge samenwerking tussen de bij BRG betrokken organisaties fungeert een directeurenoverleg.

2.4	Ervaringen met het beheersmodel en de
projectorganisatie
Het bijdragemodel is logisch en passend bij de opgave
Het bijdragemodel is volgens de respondenten een logische keuze geweest, omdat
de uitvoering vooral regionaal plaatsvindt. Er zijn bij het project één provincie,
één gemeente en één havenbedrijf primair belanghebbend. Met het bijdrage­
model is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering belegd bij die partijen die
het grootste belang hebben en bovendien het meest geschikt zijn om het deelproject uit te voeren. In de praktijk heeft het bijdragemodel volgens alle respon-

21

22

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

denten goed gewerkt. De rollen en verantwoordelijkheden zijn helder belegd en
passend bij ieders belangen en bevoegdheden.
De onderlinge samenwerking tussen de betrokken partijen wordt in het algemeen als positief beoordeeld. Er is een gedeeld commitment om het project
gezamenlijk op een goede manier af te ronden. Verschillen in inzicht worden niet
(direct) via de formele lijnen uitgespeeld, maar zoveel mogelijk in goed overleg
opgelost. ‘Als we elkaar de tent uitvechten komen we er niet.’ De onderlinge
verhoudingen zijn goed.
Afspraken in bestuursovereenkomst en UWO’s adequaat
Aan de basis van de samenwerking liggen volgens alle respondenten goede
afspraken middels de PKB, de bestuursovereenkomst en de UWO’s. Volgens de
uitvoerende partijen zijn de gemaakte afspraken en toetsingscriteria in de UWO’s
helder. De UWO’s zijn een goed richtsnoer en bieden tegelijkertijd voldoende
ruimte om naar eigen inzicht (en rekening en risico) uitvoering te geven aan de
deelprojecten. Volgens de rijkspartijen bieden de UWO’s voldoende handvat om
de uitvoering adequaat te monitoren en indien nodig de uitvoerende partijen aan
te spreken.
Projectcoördinatie IenM naar tevredenheid partners
De uitvoerende partijen zijn tevreden over de wijze waarop het ministerie van
IenM haar coördinerende rol invult. Naast de voortgangsrapportages, zorgt het
ministerie van IenM ervoor dat via het coördinatieoverleg partijen onderling
informatie uitwisselen en elkaar kunnen aanspreken op voortgang en resultaat.
Ook worden via het ministerie van IenM de contacten met de politiek goed
onderhouden. De relatief lichte inzet van het ministerie wordt passend gevonden
bij de gemaakte afspraken en de uitvoeringsfase waarin PMR zich bevindt.
Het coördinatieoverleg wordt door de respondenten gezien als een zinvol en
constructief overleg. De projectpartners houden elkaar in het overleg scherp op
de voortgang en spreken elkaar aan op het al dan niet nakomen van afspraken.
Binnen het overleg overheerst de collectieve verantwoordelijkheid voor het totaal
boven de individuele belangen. Het overleg is volgens de respondenten een goed
instrument om de integraliteit in het dossier PMR te bewaken en de balans tussen economie en leefbaarheid in evenwicht te houden.
Het directeurenoverleg en het TOP- beraad zijn in de eerste jaren regelmatig
bijeen geweest en hebben een belangrijke functie gehad in de onderlinge samenwerking en afstemming tussen de partijen. Van de escalatiemogelijkheden via het
directeurenoverleg en het TOP- beraad wordt de laatste jaren niet tot nauwelijks
meer gebruik gemaakt. Partijen weten elkaar gemakkelijk te vinden en eventuele
verschillen in opvatting worden doorgaans direct en in goed onderling overleg
besproken. Het directeurenoverleg fungeert volgens de respondenten in de praktijk vooral als voortgangsoverleg, waarbij de stand van zaken wordt uitgewisseld
en overlegd wordt of op bepaalde dossiers extra inspanning nodig is. Bovendien

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

zitten de risico’s op dit moment vooral op deelprojectniveau. De beheersing van
de uitvoeringsrisico’s is primair een verantwoordelijkheid van de voor de uitvoering verantwoordelijke partijen van de afzonderlijke deelprojecten en afstemming
op PMR-niveau is volgens de respondenten daarom minder aan de orde.
De voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer worden op dit moment benut
als een logisch moment voor het ministerie van IenM om de coördinerende taak
uit te voeren en het gesprek met de voor de deelprojecten verantwoordelijke partijen aan te gaan over de voortgang van de deelprojecten. De rapportageverplichting werkt volgens sommige respondenten dan ook als een belangrijke katalysator voor alle partijen om met elkaar het gesprek aan te gaan over de voortgang
en mogelijke risico’s. Andere respondenten geven aan dat deze verplichte rapportages in de praktijk leiden tot een (onnodig) hoge werklast in verhouding tot
de beperkte omvang van sommige projecten. Dit geldt met name voor de BRGprojecten. Ook merken sommige respondenten op dat het informatiegehalte
van de voortgangsrapportages sterk afneemt, nu de projecten steeds verder in de
uitvoering zitten en grote risicovolle projecten inmiddels zijn afgerond.
Een coördinerende taak door het Rijk blijft, ook nu de uitvoering vordert, volgens
de meeste respondenten echter gewenst. Nu de realisatie van de Tweede Maasvlakte als grootste project nagenoeg gereed is, blijft het belangrijk om ook de
andere deelprojecten op een goede manier af te ronden zoals afgesproken.
Uitvoering deelprojecten verloopt goed
De projectorganisatie van het Havenbedrijf Rotterdam voor de landaanwinning
is volgens de betrokken respondenten zwaar en degelijk opgetuigd. Zowel op het
proces als op de inhoud (kwaliteit en risico’s) is strak gestuurd. Kenmerkend
volgens de respondenten is de zeer snelle en eenduidige besluitvorming. Er is
gedurende het gehele project gewerkt met een Masterplan en Business Case. Op
basis hiervan konden nieuwe beslissingen snel en effectief getoetst worden. De
besluitvorming van de directie van het Havenbedrijf Rotterdam middels de separate projectboard was daarbij een belangrijk voordeel. Ook was volgens de respondenten de juiste inhoudelijke expertise in de projectorganisatie goed geborgd.
Goede inhoudelijke kennis was cruciaal om zicht te houden op de kwaliteit en
voortgang van de uitvoering door de aannemer en om snel te kunnen schakelen
wanneer nodig. De toetsoverleggen tussen het Havenbedrijf Rotterdam en Rijkswaterstaat worden door beide partijen als constructief beoordeeld. Rijkswaterstaat was nauw betrokken bij het proces van het Havenbedrijf Rotterdam en had
goed zicht op de inhoudelijke (technische) uitwerking van de onderdelen van
de landaanwinning. Ook was er volgens de respondenten sprake van een goede
‘chemie’ tussen Rijkswaterstaat en het Havenbedrijf Rotterdam.
Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor de realisatie van de natuurcompensatie.
Voor het Havenbedrijf Rotterdam was de aanpak en het proces van Rijkswaterstaat aanvankelijk ondoorgrondelijk en ondoorzichtig, met name bij de realisatie
van de Voordelta. Volgens sommige respondenten heeft dit in het begin tot de

23

24

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

nodige discussies geleid, met name omdat het Havenbedrijf Rotterdam (in de
toekomst) voor de vergunningverlening voor de Tweede Maasvlakte afhankelijk
is van de mate waarin de natuurcompensatie is geregeld. Inmiddels is de onderlinge samenwerking en afstemming tussen Rijkswaterstaat en het Havenbedrijf
Rotterdam volgens beide partijen soepel. Rondom de realisatie van de natuurcompensatie wordt regelmatig en constructief overleg gevoerd.
Het Rijk, het Havenbedrijf Rotterdam, de gemeente Rotterdam en de (rijks)
havenmeester van Rotterdam zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de invoering
en handhaving van de maatregelen luchtkwaliteit. Tot op heden is deze gezamenlijke aanpak naar tevredenheid verlopen en hebben zich geen problemen voor­
gedaan. Alle afgesproken maatregelen zijn inmiddels vastgesteld.
Voor het deelproject 750 ha is de Provincie Zuid-Holland eindverantwoordelijk.
Dit houdt onder andere in dat de provincie zorg draagt voor het financieel beheer
en voor de opzet van de inhoud van de projectbeheersstructuur. De respondenten geven aan dat deze coördinerende rol van provincie Zuid-Holland efficiënt
werkt: de provincie bewaakt de inhoudelijke en procesmatige kaders van het
deelproject en zorgt dat de uitvoeringspartijen tijdig informatie aanleveren.
Dit is volgens respondenten ook nodig: naar verloop van tijd schuilt het gevaar
dat de uitvoeringsprojecten zich conformeren naar de procedures van hun eigen
organisatie en verdwijnt de PMR procedure naar de achtergrond. Het is volgens
de respondenten daarom goed dat er één partij is die het geheel coördineert.
Voor BRG is de coördinatie belegd bij medewerkers van de gemeente Rotterdam.
De coördinatoren hebben doorgaans weinig contact met de trekkers van de uitvoeringsprojecten. De samenhang wordt op een hoog abstractieniveau bewaakt
via voortgangsrapportages. Deze ‘lichte’ vorm van coördinatie is volgens de
respondenten voldoende.
Tafel van borging
De Tafel van Borging is volgens de meeste respondenten een goede waarborg om
ervoor te zorgen dat de economische doelen en leefbaarheidsdoelstellingen in
evenwicht worden gerealiseerd. Nog sterker, het wordt door de leden benoemd
als een succesvoorbeeld van samenwerking tussen overheden en maatschappelijke organisaties. Enkele overheden geven aan dat de Tafel van Borging in
de praktijk (impliciet) zorgt voor een stok achter de deur en daarmee een extra
waarborg is voor de voortgang van de 750 ha- en BRG-projecten.
De respondenten zijn zeer tevreden over de kwaliteit van de voortgangsinformatie van de Milieudienst Rijnmond. De leden zijn tevens positief over de ambtelijke voorbereiding van de halfjaarlijkse bijeenkomsten. Met name vanuit de
milieuorganisaties wordt de kanttekening gemaakt dat de scopebewaking van
de Tafel van Borging (Tweede Maasvlakte) soms als te strak wordt ervaren. Ook
andere ontwikkelingen in het havengebied raken aan de Tweede Maasvlakte (bij-

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

voorbeeld kolencentrales op Maasvlakte 1), maar die vallen buiten de scope van
PMR en dus buiten de bespreking van de Tafel van Borging. Een suggestie van de
milieuorganisaties is om in de Tafel van Borging het gesprek breder te voeren dan
alleen de Tweede Maasvlakte.

2.5 Bevindingen over het beheersmodel en de
projectorganisatie
Op basis van de feiten en ervaringen van de respondenten komen wij tot de
volgende bevindingen.
Wij stellen vast dat het bijdragemodel in de praktijk succesvol is gebleken.
Doordat er gewerkt is met een vaste bijdrage, zijn de financiële risico’s voor het
Rijk beperkt. De uitvoerende partijen zijn voor eigen rekening en risico verantwoordelijk voor de uitvoering. Cruciaal daarbij is dat de partijen die een primair
belang hebben bij de realisatie van PMR, ook gedreven zijn om een goede voortgang te boeken. Een gevaar van het bijdragemodel is dat er een ‘ieder voor zich’
gevoel ontstaat. Wij hebben echter de indruk dat dit niet het geval is. Er is bij alle
partijen en specifiek het Havenbedrijf Rotterdam een sterke overtuiging dat de
landaanwinning niet mogelijk is zonder de realisatie van de 750 ha en BRG. De
betrokken partijen voelen een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het slagen
van PMR als totaal en spreken elkaar ook aan op de gemaakte afspraken.
Aan de voorkant van het proces zijn met de PKB, bestuursovereenkomst en
UWO’s duidelijke en toetsbare afspraken gemaakt. In de bijlagen van de UWO’s
is naar ons oordeel scherp vastgelegd wat moet (toetsbare criteria) en welke
ruimte er is voor de uitvoerende partijen om naar eigen inzicht in te vullen.
De gemaakte afspraken zijn grotendeels SMART geformuleerd en toetsbaar en
maken duidelijk waar een ieder op aanspreekbaar is.
De verschillende rollen van het Rijk bij de deelprojecten zijn op papier ingewikkeld en soms cumulatief (ministeries hebben verschillende rollen in een deelproject). Dit geldt met name voor de natuurcompensatie, waarvoor het ministerie
van IenM zowel coördinerend ministerie, vakdepartement en uitvoeringsverantwoordelijk is. Het ministerie van EZ is Bevoegd Gezag en mede verantwoordelijk
voor de uitvoering van de natuurcompensatie. In de praktijk blijkt dit echter
nauwelijks tot problemen of discussie te hebben geleid.
Het bijdragemodel impliceert een coördinerende taak van het Rijk op ‘afstand’.
Het Rijk heeft niet de bevoegdheid in te grijpen, zolang de uitvoerende partij
conform de gemaakte afspraken handelt. Richting politiek en maatschappij is
het Rijk verantwoordelijk voor het slagen van het gehele PMR. Wanneer partijen
zich niet aan de gemaakte afspraken houden, kan het Rijk ingrijpen. De coördinatie vanuit het Rijk wordt ingevuld door middel van de voortgangsrapportages,
audits en het coördinatieoverleg. Zolang het project goed verloopt, is dat volgens

25

26

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

ons ook voldoende. De voortgangsrapportages en audits zijn naar ons oordeel
wel een zwaar middel voor de BRG-projecten. Deze leiden bij deze relatief kleine
projecten tot een onevenredige administratieve werklast.
De coördinerende taak van het ministerie van IenM is de laatste jaren afgebouwd. Omdat inmiddels het merendeel van de risicovolle projecten in uitvoering of afgerond is, is deze lichte vorm van coördinatie naar onze inschatting
logisch en voldoende. Een zekere vorm van coördinatie op de voortgang en
de dubbeldoelstelling blijft ons inziens nodig. Voor de toekomst moet ervoor
gewaakt worden dat de coördinerende rol teveel opgaat in de ‘going concern’ en
de betrokkenheid van de top van alle bij PMR betrokken organisaties afneemt.
Het risico daarvan is dat de druk vanuit de ministeries van IenM en EZ en
de uitvoeringsorganisaties op de verdere voortgang verdwijnt, met name voor
750 ha en BRG.
De beoordeling van de projectorganisaties van de verschillende deelprojecten valt
buiten de scope van deze evaluatie. Ten aanzien van de rol van het Rijk bij de
verschillende deelprojecten, valt ons op dat de rol van de vakdepartementen bij
de landaanwinning en 750 ha steviger wordt ingevuld dan bij BRG. Bij BRG is de
rol van het vakdepartement IenM meer op afstand. Wij vinden dit, gelet op het
type uitvoeringsprojecten (relatief klein, in overleg aan te passen) ook logisch en
beschouwen dit niet als een risico.
PMR kent een lange voorbereidingstijd, waarbij in het voortraject veel overleg is
gevoerd met belanghebbende partijen en er diverse convenanten zijn afgesloten.
Zowel in de voorbereiding als in de uitvoering van de deelprojecten zijn er tal
van overleggen, waarbij maatschappelijke organisaties, burgers en andere belanghebbenden hun standpunten kunnen toelichten en voorstellen kunnen doen.
Door middel van een open dialoog is en wordt er stevig geïnvesteerd in een breed
draagvlak.
Wij constateren dat het convenant Visie en Vertrouwen een goed voorbeeld
is, van de wijze waarop de samenwerking met de belangenorganisaties voort­
gezet is in de uitvoeringsfase. Op deze manier wordt er op een effectieve manier
voor gezorgd dat de betrokken overheden, het Havenbedrijf Rotterdam en de
belangenorganisaties elkaar in de uitvoeringsfase vasthouden en blijvend aanspreken op de onderlinge afspraken (balans tussen economie en leefbaarheid).
De suggestie van sommige respondenten om de scope van de Tafel van Borging
te verbreden van PMR naar het totale havengebied, achten wij niet verstandig.
De Tafel van Borging zal naar onze verwachting dan teveel een breed platform
worden van alle actualiteiten en ontwikkelingen in het Havengebied. Als voornaamste risico zien wij dat de Tafel van Borging daarmee zijn focus verliest en de
afspraken over PMR naar de achtergrond verdwijnen. Bovendien zijn in de Tafel
van Borging niet alle partijen betrokken die ook een belang hebben bij het totale
havengebied.

27

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Hoofdstuk 3

Risicobeheersing Project
Mainportontwikkeling
Rotterdam

In dit hoofdstuk worden de uitgangspunten en afspraken rondom risicobeheersing beschreven en weergegeven hoe deze in de praktijk hebben uitgepakt. Er
wordt gekeken naar hoe de beheersing van risico’s bij PMR als geheel is vorm­
gegeven en hoe dit per deelproject is georganiseerd en in de praktijk functioneert.
De daadwerkelijke inhoudelijke beschrijving van de risico’s per deelproject is
opgenomen in hoofdstuk 4.

28

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

3.1	Inrichting risicomanagement
Onderdeel van het beheersmodel van PMR5) is de borging van een adequate
beheersing van risico’s. Een risico wordt gedefinieerd als een gebeurtenis, die kan
leiden tot een niet (volledig) bereiken van één of meer van de doelstellingen van
het project. Het belang van risicobeheersing neemt toe bij grote complexe projecten als PMR met een lange looptijd en waar grote bedragen mee zijn gemoeid
en onzekerheden een rol spelen. Specifiek voor de identificatie en beheersing van
risico’s is er door de projectorganisatie een risicomanagementplan6) opgesteld en
tussentijds geactualiseerd. Bij het opzetten en inrichten van het risicomanagementproces is rekening gehouden met de leerervaringen Grote Projecten7) en het
opgestelde toetsingskader van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten8).
Om het project binnen de vastgestelde scope, met de beschikbare financiële
middelen en binnen de gestelde termijnen uit te voeren is het voor het projectmanagement van belang inzicht te hebben in de risico’s die ertoe kunnen leiden
dat het project duurder wordt (financiën) en/of vertraging oploopt (tijd) en/of
een politiek/bestuurlijk/maatschappelijk gebrek aan acceptatie kent (imago).
Ook voor de controlerende taak van de Tweede Kamer is inzicht in risico’s en de
potentiële financiële gevolgen hiervan essentieel.
Conform de Regeling Grote Projecten wordt de Tweede Kamer periodiek geïnformeerd over de aan de uitvoering verbonden risico’s en hun potentiele financiële
gevolgen. Zowel bij de start van het project, als bij de periodieke voortgangs­
rapportages is er aandacht voor het integraal rapporteren van (rijks)risico’s en
bijbehorende beheersmaatregelen. In de voortgangsrapportages is standaard als
onderdeel van de projectbeheersing een risicoparagraaf opgenomen met hierin
een opsomming van de belangrijkste geïdentificeerde (rest)risico’s met betrekking tot de doelen en taken van het Rijk bij de realisatie van PMR.
Het risicomanagement volgt de sturingsfilosofie en de verdeling van verantwoordelijkheden conform het beheermodel. De uitvoeringsverantwoordelijkheid van
de deelprojecten ligt bij de regionale partners die de deelprojecten voor eigen
rekening en risico uitvoeren. Hierbij zijn ook bindende afspraken gemaakt over
de risicoverdeling. Uitgangspunt van de afspraken is dat de verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van deelprojecten bij die partij ligt die daartoe het beste in
staat is en de risico’s het meest adequaat kan beheersen. Gezien deze sturings­
filosofie zijn de (financiële) risico’s voor het Rijk, vergeleken met grote projecten
waarbij het Rijk de directe opdrachtgever is, beperkt.
Ten aanzien van de rollen en verantwoordelijkheden op het gebied van risico­
management wordt een onderscheid gemaakt tussen:

5)
6)
7)
8)

Beheermodel PMR, versie december 2012, IenM/BSK-2012/239154.
Risicomanagementplan PMR, versie mei 2012, IenM/BSK-2012/48298.
Leerervaringen Grote Projecten, 25 augustus 2003, HKW/UP 2003/4914.
Onderzoek naar infrastructuurprojecten, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nrs. 5–6.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

1.	 Risicomanagement bij het Rijk.
2.	 Toezicht en coördinatie van het Rijk op het
risicomanagement bij deelprojecten.
3.	 Risicomanagement bij de afzonderlijke deelprojecten.

3.2	Risicomanagement bij het Rijk
Risico’s waarvoor het Rijk primair verantwoordelijk is gesteld, middels de
Bestuursovereenkomst of een UWO, worden rijksrisico’s genoemd. Het Rijk
draagt alle gevolgen indien het risico optreedt. Er zijn ook risico’s waarvoor een
uitvoerende partij (anders dan het Rijk) primair verantwoordelijk is gesteld.
Indien een dergelijk risico optreedt, zal de uitvoerende partij al het mogelijke
(en redelijke) moeten ondernemen om opgetreden schade te herstellen. Het
Rijk kan hiervan echter ook hinder ondervinden. Alle restrisico’s voor het Rijk
voort­komend uit de uitvoering van deelprojecten (een zogenaamd ‘afgeleid rest­
risico’), worden meegenomen in het risicoprofiel van het Rijk.
Risicomanagement wordt gevormd door het continue proces van proactief identificeren, kwantificeren en beheersen van risico’s die de doelstellingen van het
project mogelijk bedreigen. De binnen het Ministerie van IenM gangbare methodiek van risicomanagement en de borging van het beheer van de risico’s, is ook
leidend voor PMR. De rijksrisico’s binnen het deelproject 750 ha wordt door EZ
op een vergelijkbare wijze gemanaged.
De risico’s worden als volgt gecategoriseerd:
zz

Financiële risico’s: dit betreffen alle risico’s die
een effect hebben op de rijksbegroting.

zz

Planningsrisico’s: dit betreffen alle risico’s die er toe kunnen leiden
dat de gestelde planningshorizon van 2021 niet gehaald worden.

zz

Imagorisico’s: dit betreffen alle risico’s die een effect hebben
op de publieke opinie en maatschappelijke acceptatie.

Zowel voor de risico’s van het Rijk als voor de drie deelprojecten afzonderlijk
zijn er risicoprofielen. Bij de borging van het beheer van risico’s staat het ontwikkelen en beheren van een risicodossier centraal. In het risicodossier wordt
een betrouwbaar, actueel en volledig mogelijk beeld gegeven van de risico’s.
Het risico­dossier wordt als ‘rode draad’ in het gehele risicomanagementproces
gebruikt. In het risicodossier PMR zijn de volgende vier risico’s opgenomen:
zz

Alle risico’s met betrekking tot de natuurlijke ontwikkeling van de
gerealiseerde Natuurcompensatie (primaire verantwoordelijkheid Rijk).

29

30

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

zz

Alle (rest-)risico’s van het Rijk met betrekking tot het deelproject
Landaanwinning en het deelproject Bestaand Rotterdams
Gebied. Het ministerie van EZ heeft als vakdepartement een
zelfde verantwoordelijkheid voor de (rest-) risico’s van het
Rijk met betrekking tot het deelproject 750 hectare.

zz

Alle deelproject overstijgende raakvlakrisico’s tussen de deelprojecten.

zz

Alle risico’s met betrekking tot de integrale planning om de
haalbaarheid van relevante mijlpalen te kunnen bepalen.

De belangrijkste geïdentificeerde risico’s in het risicodossier hebben betrekking op de doelen en taken van het Rijk bij de realisatie van PMR. De keuze hoe
met deze risico’s wordt omgegaan (accepteren, beheersen of overdragen) wordt
bepaald door de omvang van het risico. De beheersstrategie is erop gericht om de
kans op het optreden van een risico en/of de gevolgen ervan te verlagen tot een
acceptabel niveau.
Het risicodossier van PMR bestaat in essentie uit een Excel-lijst. Een risico kan
gesignaleerd worden door iedere betrokkene bij PMR. Wijzigingen in het risicodossier worden echter alleen doorgevoerd door de bij het Rijk aangestelde risicomanager. Dit om de consistentie van het dossier te waarborgen. Het rapporteren
over risico’s in de voortgangsrapportages gebeurt op basis van de informatie in
het risicodossier. In de meest actuele versie van het risicodossier worden nog
circa dertig risico’s gemonitord, waarvan er circa twintig betrekking hebben op
daadwerkelijke restriscio’s voor het Rijk. Per risico wordt in het risicodossier
systematisch:
zz

een omschrijving van het risico gegeven,

zz

de beheersmaatregelen benoemd, en

zz

vindt er een financiële kwantificering plaats op basis van een inschatting van
de kans dat het risico optreedt maal de financiële gevolgen van deze risico’s.

Op basis van de op deze wijze bepaalde ‘verwachte waarde’ kan in principe ook
de omvang van de post onvoorzien adequaat worden bepaald.

3.3	Toezicht en coördinatie door het Rijk op
risicomanagement bij deelprojecten
De directe sturingsmogelijkheden van het Rijk zijn conform het bijdragenmodel
beperkter dan in een situatie waarbij het Rijk de directe opdrachtgever is. Door
het hanteren van hetzelfde sturingsmodel waarbij risico’s worden gedragen door
regionale partners zijn per definitie echter ook de risico’s voor het Rijk minder

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

omvangrijk. Omdat het Rijk wel in het algemeen politiek verantwoordelijk is
voor het slagen van het project als geheel, blijft een bepaalde mate van toezicht
en coördinatie vanuit het Rijk van belang.
Bij de uitvoering van de deelprojecten ziet het Rijk toe op de naleving van de
afspraken zoals deze zijn vastgelegd in de PKB, het bestuursakkoord, de UWO’s
en de daarop gebaseerde toetskaders. De uitvoerende partijen dragen de risico’s
die aan de uitvoering van de deelprojecten zijn verbonden. De minister van IenM
treedt op als coördinerend minister van het totale project. Dit omvat ook de
coördinatie van het risicomanagement binnen het Rijk. Specifiek voor het deelproject 750 ha is het ministerie van EZ verantwoordelijk voor het toezien op het
risicomanagement door de Provincie Zuid-Holland.
Het risicomanagement voor PMR is primair gericht op de beheersing van rijks­
risico’s. De risico’s op projectniveau die geen rijksrisico vormen worden beheerst
door de regionale partners. De vakdepartementen en uitvoerende partijen zijn
zelf verantwoordelijk voor de opzet en inrichting van het risicomanagement. De
verantwoordelijkheid voor de identificatie en beheersing van risico’s ligt bij de
partij, die daartoe is aangewezen in het kader van de risicoverdeling zoals opgenomen in de Bestuursovereenkomst en UWO’s. Deze toewijzing heeft plaats­
gevonden op een redelijk hoog abstractieniveau, zodat voor een gerichte beheersing deze risico’s door de betreffende partij verder uitgediept dienen te worden.
Door het Rijk zijn eisen gesteld aan de wijze waarop risicomanagement moet
worden toegepast binnen de deelprojecten en de wijze waarop hierover gerapporteerd dient te worden (vastgelegd in het risicomanagementplan). De uitvoerende
partij dient:
zz

de aan haar toegewezen risico’s (inclusief de risico’s
voor het Rijk) nader te inventariseren

zz

aan te kunnen tonen dat risicomanagement
middels een beheerst proces verloopt

zz

te rapporteren over haar risico’s, conform de eisen in het
beheersmodel PMR, aan het verantwoordelijk vakdepartement

zz

een signalerende en meewerkende functie te hebben met
betrekking tot raakvlak- en deelproject overstijgende risico’s.

Middels één of meerdere audits wordt getoetst of het risicomanagement binnen
de deelprojecten ook daadwerkelijk conform bovenstaande eisen plaatsvindt.
Bovendien worden risico’s en bijbehorende beheermaatregelen periodiek in het
coördinatieoverleg gemeld en besproken.
Bij de uitvoering van de deelprojecten moet blijken of de uitvoering plaatsvindt
binnen de kaders van de genomen besluiten en of de projecten al dan niet vol-

31

32

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

doen aan de vooraf gestelde doelen. Binnen elke UWO zijn voorwaarden gesteld
aan monitoring en evaluatie.
De programma’s die daarvoor worden ingesteld leveren inzicht op in de uitvoering en de effecten daarvan. Elk bevoegd gezag krijgt daarmee de informatie die
nodig is om zeker te stellen dat de uitvoering plaatsvindt in overeenstemming
met de genomen besluiten en bijdraagt aan de afgesproken doelen.
Het Rijk is in de hiervoor beschreven constructie afhankelijk van andere partijen
voor de informatieverstrekking. De verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke
informatie ligt in belangrijke mate bij de uitvoerende partijen. Door middel van
de voortgangsrapportages en audits tonen de uitvoerende partijen aan actief
risico­management toe te passen. Bij deze vorm van gecontroleerd vertrouwen
gaat het Rijk er vanuit dat de uitvoerende partijen een eigen, specifiek op het
betreffende deelproject toegesneden, auditprogramma hebben.
Het borgen van de publieke doelen en de projectbeheersing gebeurt, bezien vanuit het Rijk, hiermee door toetsing op afstand. Dat wil zeggen dat het Rijk toetst
of de projectorganisaties van de uitvoerende partijen de eigen verantwoordelijkheid voor de projectbeheersing invullen. Daarnaast kan het Rijk zelf door middel
van audits toetsen of actief risicomanagement binnen de projecten ook daad­
werkelijk plaatsvindt. Hiervoor wordt jaarlijks op basis van het document ‘Kaders
voor audits PMR’ een auditplan9) opgesteld, waarin wordt aangegeven op welke
onderdelen het Rijk een audit wenst uit te voeren. Het Rijk voert audits uit bij de
verschillende deelprojecten. Dit is tot dusver vier maal gedaan.
De audits worden uitgevoerd door het ministerie van IenM en beoordeeld door
de Auditdienst van het Rijk. Deze dienst heeft in het kader van PMR twee formele taken:
zz

toetsen in hoeverre de voortgangsrapportages aan de
eisen voldoen die hieraan worden gesteld, en

zz

een oordeel vellen over de projectbeheersing door het ministerie.

Concreet toetst de auditdienst het opgestelde risicomanagementplan en hoe dit
in de praktijk werkt.

3.4	Inrichting risicomanagement bij deelprojecten
De uitvoerende partijen hebben elk voor hun deelproject een eigen risicoprofiel.
Zij managen dit risicoprofiel zelf. Enkel wanneer het betreffende risico samenvalt met een rijksrisico of kan leiden tot een gevolg voor het Rijk wordt dit risico

9)

Auditplan PMR 2012-2013, 29 juni 2012.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

opgenomen in het risicodossier van het Rijk. In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen beschreven hoe het risicobeheer- en management op deelprojectniveau is
ingericht.
Risicomanagement bij Havenbedrijf Rotterdam (Landaanwinning)
De projectorganisatie voor de Tweede Maasvlakte bij het Havenbedrijf Rotterdam
is als zelfstandig onderdeel ingericht, waarbij er nadrukkelijk aandacht is voor
geïntegreerd risicomanagement. Vanaf 2004 heeft de projectorganisatie van het
Havenbedrijf Rotterdam een accreditatie voor de Prince2-systematiek verkregen.
Ten behoeve van audits en toetsing zijn er verschillende gremia zoals een tenderboard, designboard en een construction board. Ook worden er diverse second
opinions uitgevoerd. Wanneer er ondanks de strakke risicobeheersing aspecten
aangepast moeten worden kan dit, door een gestroomlijnde besluitvormingsstructuur, snel worden geregeld.
Het Havenbedrijf Rotterdam gebruikt een masterplan-business case cyclus om
met onzekerheden om te gaan, bovendien hanteert het Havenbedrijf verschillende scenario’s. Als gevolg van het bewust omgaan met risico’s wordt de Tweede
Maasvlakte gefaseerd aangelegd. Doordat de business case elk jaar wordt geüpdatet zijn actuele risico’s voortdurend verankerd in de plannen van het Haven­
bedrijf Rotterdam.
Risicomanagement bij Rijkswaterstaat (Natuurcompensatie)
Het Rijk is verantwoordelijk voor de uitvoering van de natuurcompensatie.
Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor de uitvoering en verantwoordelijk voor
het risicomanagement. Hiertoe wordt door Rijkswaterstaat een uitgebreid risicodossier bijgehouden, waarmee er een actueel inzicht is in de risico’s, oorzaken,
gevolgen en te treffen beheersmaatregelen. Daarnaast wordt middels het meeten evaluatieprogramma (MEP) structureel gemonitord wat de gerealiseerde
effecten zijn van de natuurcompensatie.
Een voorbeeld van actief risicomanagement is de aanpak rondom de duincompensatie. De duincompensatie is fysiek gereed, maar de uitstuiving bij de ‘natte
duinen’ duurt langer dan verwacht. Voor de risicobeheersing van de duincompensatie heeft Rijkswaterstaat daarom een stappenplan ontwikkeld, zodat tijdig
ingegrepen kan worden wanneer effecten niet tijdig gerealiseerd zullen worden.
Risicomanagement bij de Provincie Zuid-Holland (750 ha)
De provincie Zuid-Holland voert als projectverantwoordelijke het risico­
management voor het project 750 ha. Het ministerie van EZ is als vakdepartement verantwoordelijk voor het in kaart brengen en beheersen van de rijks­
risico’s van het deelproject. Het Ministerie van EZ heeft de rijksrisico’s benoemd
in een risicokaart. Deze risicokaart wordt één keer per jaar geactualiseerd, op
basis van het risicoregister van de Provincie Zuid-Holland. Dit risicoregister
wordt twee keer per jaar geactualiseerd en gekoppeld aan de twee voortgangsrapportages die per jaar worden opgesteld door de provincie. Eenmaal per maand

33

34

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

vinden besprekingen plaats tussen het Ministerie van EZ en de Provincie ZuidHolland over de voortgang en risicobeheersing van het project.
De provincie heeft een uitgebreid overzicht van de risico’s met betrekking tot het
uitvoeringsproject Buijtenland van Rhoon, daar zij hier niet alleen verantwoordelijk is voor de coördinatie maar ook voor de uitvoering. Ten behoeve van het
deelproject Buijtenland van Rhoon heeft Provincie
Zuid-Holland een plan van aanpak opgesteld en deze is gekoppeld aan het
risicoregister.
Voor de overige uitvoeringsprojecten is de provincie alleen verantwoordelijk voor
de coördinatie. De gemeente Rotterdam en stadsregio Rotterdam zijn verantwoordelijk voor het risicomanagement van hun uitvoeringsprojecten. Om de
samenhang en het overzicht in de risicobeheersing te borgen, vindt elk half jaar
een risicosessie plaats op deelprojectniveau. Bij deze risicosessies zijn de projectleiders van de verschillende uitvoeringsprojecten aanwezig. Hier wordt onder
andere het risicoregister besproken.
Risicomanagement bij Gemeente Rotterdam (Bestaand Rotterdams Gebied)
Bij de uitvoering van fysieke projecten wordt door medewerkers van de gemeente
Rotterdam, conform het Rotterdams Standaard Projectmatig Werken (RSPW)
gewerkt volgens een uniforme en professionele risicomanagementmethode. Deze
methode wordt standaard toegepast om ongewenste gebeurtenissen zoveel mogelijk te voorkomen en/of te beheersen. Deze eenduidige en bredere toepassing van
risicomanagement wordt ook gehanteerd voor projecten die in het kader van
BRG worden uitgevoerd.
Daarnaast wordt er vanuit de programmacoördinatie van de gemeente Rotterdam bijgehouden welke risico’s er voor het gehele programma zijn. In de voortgangsmeldingen van de gemeente Rotterdam wordt standaard per project aangegeven of er sprake is van een restrisico voor het Rijk. Gezien de aard van het
programma Bestaand Rotterdams Gebied en de wijzigingsbevoegdheid zijn deze
risico’s zeer beperkt.
Het risicoprofiel10) van BRG is, vanwege de beperkte inhoudelijke samenhang tussen de verschillende projecten, minder expliciet vormgegeven dan
bij de andere deelprojecten van bijvoorbeeld het Havenbedrijf Rotterdam of
Rijkswaterstaat.
Belangrijke beheersmaatregelen die de gemeente tot haar beschikking heeft
zijn enerzijds voldoende reserve om tegenvallende inflatie en andere financiële
risico’s te dekken, anderzijds de wijzigingsbevoegdheid. Wanneer een project

10) Een grafische, tekstuele of getalsmatige weergave van de totale onzekerheid op een bepaald moment ten aanzien
van een nog te realiseren projectresultaat, met een bijbehorende toelichting van de opbouw van onzekerheid.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

onverhoopt niet doorgaat of een scope wijziging ondergaat, kan de gemeente een
ander project benoemen dat bijdraagt aan de oorspronkelijke doelstellingen.

3.5	Risicobeheersing in de praktijk
In deze paragraaf wordt ingegaan op de praktijk ten aanzien van de risicobeheersing en de ervaringen van respondenten hierbij.
Ontwikkeling van de risicobeheersing
Tot 2008 was de risicobeheersing een belangrijk en actief onderdeel van de
projectorganisatie PMR. De belangrijkste opgave voor de organisatie was op dat
moment het realiseren van de planologische randvoorwaarden voor de ‘eerste
plons’ (de start van de landaanwinning) en de overige deelprojecten. Op dat
moment was er sprake van proactief risicomanagement. Dat betekende dat men
frequent op bezoek ging bij de partners uit de deelprojecten. Er is niet risico­
gericht getoetst; wel voerde men intensieve gesprekken met personen uit de organisaties van de deelprojecten. Er werden op dat moment ook planninganalyses
en onzekerheidsanalyses uitgevoerd.
Gecontroleerd vertrouwen
Er is in het project gewerkt met een constructie van ‘gecontroleerd vertrouwen’.
Dit is een logisch gevolg van het bijdragemodel. Het Rijk werkt met de informatie
die zij uit de deelprojecten verkrijgt en gaat dus beperkt zelf actief monitoren.
Deze constructie heeft volgens de respondenten in het algemeen goed gewerkt,
hoewel het tijdig verkrijgen van informatie een aandachtspunt is geweest. Het
heeft even geduurd voordat de rapportages van de voor de uitvoering verantwoordelijke partijen het niveau bereikt hadden dat geschikt was om de risico­
analyse op te baseren. Inmiddels heeft de projectorganisatie voldoende vertrouwen in de rapportagewijze van de deelprojectpartners. Het vertrouwen is volgens
de respondenten tot dusverre nog nooit beschaamd.
Vanaf 2008 (na de voltooiing van de ‘eerste plons’) werd de centrale project­
organisatie bij het Rijk afgebouwd en werd het risicomanagement meer monitorend dan proactief. De rijksrisico’s worden op dit moment twee maal per jaar in
kaart gebracht op basis van de voortgangsrapportages. De risico’s worden besproken in het coördinatieoverleg.
Op dit moment is er geen aanleiding om de intensiteit van de coördinatie te
intensiveren, omdat het risicoprofiel ten opzichte van de aanvangsperiode van
het project sterk is gedaald (zie hoofdstuk 4).
Risicobeheersing in de nabije toekomst
Vanuit de samenhang binnen PMR richt de aandacht zich vooral op de ontwikkeling van de 750 ha natuur- en recreatiegebied en met name op het Buijtenland
van Rhoon. De overige risico’s voor het Rijk in de toekomst zijn beperkt omdat

35

36

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

veel van de afspraken inmiddels zijn afgerond. In de toekomst komt het veel
meer aan op reguliere procedures. Bij de komst van nieuwe bedrijven op Tweede
Maasvlakte zullen de reguliere procedures gevolgd moeten worden om eventuele
risico’s te managen.
Voor wat betreft de resterende rijksrisico’s geldt volgens het risicodossier dat de
meeste risico’s imago-risico’s betreffen. Kosten- en planningsrisico’s zijn in veel
mindere mate aanwezig, doordat de landaanwinning nagenoeg is afgrond. Veel
planningsrisico’s hielden verband met de genoemde ‘eerste plons’.
Risicoreservering
In het rijksbudget is een post Onvoorzien opgenomen ten behoeve van de uitvoering van het project. Er is (slechts) twee keer een beroep gedaan op de post
onvoorzien. Eenmaal was dit om het achterstallig beheer van enkele PMR-gebonden Natura 2000 gebieden bij te werken (dit kostte 6 miljoen euro waarvan 1,6
miljoen euro uit de post onvoorzien) en eenmaal om planologische kosten voor
de gemeenten Albrandswaard in verband met het ontbreken van concrete beleidsbeslissingen in de definitieve PKB volgens afspraak te vergoeden (deze vergoeding
bedroeg in de eerste tranche 0,6 miljoen euro). Op basis van het verloop van het
project en het kleinere risicoprofiel is besloten dat een gedeelte van de risico­
reservering kon komen te vervallen. Sindsdien bedraagt de post onvoorzien 70,5
miljoen euro (prijspeil 2012). Er zijn geen ontwikkelingen of aanwijzingen op
grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat deze post ontoereikend is.
Ervaringen van de respondenten met risicobeheersing
Wanneer het gaat om risico’s die het gehele project betreffen, geven alle respondenten aan dat deze zeer beperkt blijven. Het belangrijkste risico dat genoemd
wordt, is een imagorisico dat optreedt bij het niet tijdig realiseren van de
dubbeldoelstelling.
De risicobeheersing wordt door de respondenten als adequaat benoemd. (Rijks)
risico’s die belangrijk zijn voor het hele deelproject worden besproken in het
coördinatieoverleg en – indien nodig - in het directeurenoverleg. Het rapporteren
van risico’s in de voortgangsrapportages gebeurt op een goede manier.
Op deelprojectniveau valt op dat de respondenten vinden dat het Havenbedrijf
Rotterdam zijn eigen audits zeer sterk heeft georganiseerd. Het havenbedrijf is
hier ook voor gecertificeerd. Het Ministerie van IenM wordt daardoor werk uit
handen genomen.
Verschillende respondenten geven aan dat op de beheermechanismen van
de provincie en gemeente Rotterdam beperkter zicht is dan bijvoorbeeld bij
het Havenbedrijf of Rijkswaterstaat. Dit wordt, gezien de aard van het deel­
programma de afspraken over risicobeheersing en bijbehorende risicomanagement, niet als problematisch ervaren.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Voor wat betreft de natuurcompensatie is nog onzeker of de effecten voldoende
statistisch aantoonbaar zijn. Rijkswaterstaat anticipeert hierop, door op basis
van de evaluatie van de monitoring in 2013 haar monitoringsprogramma aan
te passen en indien nodig aanvullende maatregelen te overwegen. Rondom het
deelproject 750 ha bestaan volgens respondenten met het onherroepelijk worden
van de besluitvorming geen grote risico’s meer. Het beperkte aantal risico’s dat
nog aanwezig is, betreft vaak geen rijksrisico. Het gaat hier met name om risico’s
op het gebied van grondverwerving, financiën en beheer.

3.6 Bevindingen over risicobeheersing
De deelprojecten onderling en de projecten binnen de deelprojecten hangen op
doelstellingenniveau nauw met elkaar samen. Op uitvoeringsniveau is er slechts
een beperkte interface (behoudens landaanwinning en natuurcompensatie). De
beperkte hoeveelheid interfaces tussen de projecten leidt er toe dat het belang
van een integrale risicobeheersing ook beperkt is.
De uitvoering van de deel- en uitvoeringsprojecten is, op de natuurcompensatie
na, geen directe verantwoordelijkheid voor het Rijk. De partners realiseren hun
deelproject voor eigen rekening en risico waardoor eventuele financiële tegenvallers ook niet direct voor risico van het Rijk komen. Het bijdragemodel werkt in
de praktijk goed. Meerkosten voor het Rijk zijn in zeer beperkte mate gemaakt.
Meerkosten worden in eerste instantie door de uitvoerende partijen opgevangen.
De post onvoorzien is slechts twee maal beperkt aangesproken.
Ondanks de verdeling van verantwoordelijkheden conform het bijdragemodel,
de UWO’s en de toetskaders blijft er een verantwoordelijkheid voor het Rijk ten
aanzien van het imago van het project als totaal. Het belangrijkste – beheerste –
restrisico op dit gebied betreft het imagorisico dat samenhangt met het realiseren
van de dubbeldoelstelling. Wanneer een van de deelprojecten uiteindelijk niet in
voldoende mate wordt gerealiseerd kan dat het imago van het project als geheel
negatief beïnvloeden. Uit de evaluatie blijkt dat zowel het Rijk als de projectpartners zich van dit risico bewust zijn. Door middel van het coördinatieoverleg en
de voortgangsrapportages wordt dit risico adequaat beheerst. De projecten lopen
op schema en dragen bij aan de gestelde rijksdoelen.
Als inherent gevolg van het bijdragemodel, is het inzicht van het Rijk in de risicobeheersing van de projectpartners beperkter dan wanneer het Rijk het project
zelf zou realiseren. In het geval van PMR heeft dit geen negatieve gevolgen. Uitvoerende partijen zijn gebaat bij een goede risicobeheersing, omdat ze de deelprojecten voor eigen rekening en risico realiseren. In de praktijk is dit zichtbaar
in de wijze waarop door de partners wordt omgegaan met potentiele risico’s. De
informatievoorziening naar het Rijk is bovendien vertrouwenwekkend en verloopt via de voortgangsrapportages en vijfjaarlijkse effectrapportages dusdanig
dat het aantal audits vanuit het Rijk beperkt kan blijven.

37

38

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Centrale vraag in de huidige situatie is of de risicobeheersing – met het beperkte
inzicht in de deelprojecten – voldoende is. Dit is, gezien de voorgaande bevindingen, het geval. Zowel op papier als in de praktijk is het risicomanagement
rondom PMR adequaat vormgegeven.
De Minister van IenM is politiek verantwoordelijk voor PMR. Tot 2021 is zij
verantwoordelijk voor de coördinatie van PMR als geheel en zal zij maatregelen
moeten treffen wanneer zaken niet lopen zoals afgesproken. Ook heeft het Rijk,
in samenwerking met de projectpartners, een belangrijke verantwoordelijkheid
ten aanzien van de dubbeldoelstelling. Een bepaalde mate van centrale risico­
beheersing is tot die tijd gewenst.

39

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Hoofdstuk 4

Voortgang Project
Mainportontwikkeling
Rotterdam

In dit hoofdstuk wordt de stand van zaken van de deelprojecten beschreven.
Allereerst wordt de actuele stand van zaken van de deelprojecten beschreven op
basis van (voortgangs)rapportages. In het bijlageboek is een projectenscan opgenomen met de feitelijke voortgang per uitvoeringsproject. Daarnaast is voor elk
deelproject het risicoprofiel beschreven. Het hoofdstuk wordt afgesloten met de
resterende rijksrisico’s. Aan het slot geven wij de bevindingen weer.

4.1	Stand van zaken deelproject Landaanwinning
(inclusief natuurcompensatie en luchtkwaliteit)
De landaanwinning betreft de uitbreiding van de Rotterdamse haven met 1000
ha netto uitgeefbaar bedrijventerrein, door de realisatie van een nieuw stuk land

40

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

in zee. De landaanwinning omvat de realisatie van de buitencontour (zeewering
en strand), de zandpannenkoek en de infrastructuur zoals spoor, weg, haven­
bassins (in totaal 2000 ha). Het grootste deel van het deelproject is gerealiseerd.
In onderstaande tabel is de actuele stand van zaken weergegeven.
Uitvoeringsproject

Planning

Begroting

Scope

Kwaliteit

Realisatie harde zeewering

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Realisatie zachte zeewering

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Realisatie droog strand

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Industrieterrein 1000 ha deepsea
activiteiten

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Zandwinning conform MER

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Inrichten als duurzaam
bedrijventerrein

Op schema

Conform afspraak
(inrichting is nog
niet voltooid)

Conform afspraak
(inrichting is nog
niet voltooid)

Conform criteria

Zeehaventoegang

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Centrale geul begrenzing nat/droog

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Droge infrastructuur (13 projecten)

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Planning
Volgens de oorspronkelijke planning gebeurt de aanleg van de Tweede Maasvlakte gefaseerd. In de eerste fase, die loopt tot en met 2013, worden de hele
buitencontour en ruim de helft van de binnenterreinen aangelegd. Na de eerste
fase worden tot 2033 geleidelijk de overige terreinen aangelegd. De inrichting van de Tweede Maasvlakte loopt conform de UWO afspraken door tot
2033. Deze is afhankelijk van de marktvraag naar haventerrein. Veranderende
marktomstandig­heden maken het mogelijk andere activiteiten dan containeroverslag, distributie of chemie toe te staan. Door de haven gefaseerd uit te breiden, wordt voorkomen dat grote stukken terrein braak komen te liggen.
Alle uitvoeringsprojecten liggen op schema. Dit houdt in dat voor de realisatie
van de zeewering, de terreinen en de kademuren voor containers al het zand is
aangebracht. Daarnaast zijn de nieuwe duinen van de zachte zeewering afgewerkt, wegen en parkeerterreinen zijn aangelegd, is er aan nutsinfrastructuur
gewerkt, rijden de eerste treinen op het spoor en zijn duinviaducten aangelegd.
Begroting
Het Rijk heeft eenmalig 726 miljoen euro aan het project bijgedragen. Tot
dusver zijn er – conform afspraak – geen afwijkingen voorgekomen die consequenties hebben voor de rijksbijdrage. Doordat de financieringspositie van het
Haven­bedrijf Rotterdam zich positiever heeft ontwikkeld dan verwacht, heeft
het Havenbedrijf Rotterdam begin 2013 een bedrag van 290 miljoen euro aan

41

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

het Rijk gerestitueerd en aanvullend afspraken gemaakt over de toekomstige
dividend­uitkeringen door het Havenbedrijf Rotterdam11).
Scope
In de eerste fase van het deelproject Landaanwinning zijn er in de uitvoeringsprojecten geen scopewijzigingen die van invloed zijn op deelprojectniveau.
Kwaliteit
Het UWO toetskader van het deelproject Landaanwinning wordt gekenmerkt
door ‘harde kwaliteitscriteria’. Het gaat hier bijvoorbeeld over de wettelijke randvoorwaarden vanuit Natura 2000, de vestigingsvoorwaarden voor groot­schalige
containeroverslag/distributie/chemie, de omvang van de netto uitgeefbare
haven- en industrieterreinen en het veiligheidsniveau van de zeewering.
In de eerste fase voldoen alle uitvoeringsprojecten aan de kwaliteitscriteria. De
zeewering en het onderhoud daarvan wordt in 2023 overgedragen aan het Rijk.
Hieraan zijn blijkend uit schaalmodelonderzoek geen substantiële risico’s verbonden. Ook de andere risico’s met betrekking tot het vervolgtraject voor het
Rijk zijn beperkt. In het deelproject Landaanwinning zijn de kwaliteitscriteria
getoetst door middel van verschillende procedurestappen, onder andere het
bestemmingsplan, de MER-aanleg, de MER-bestemming en de vergunningen.
Er heeft inhoudelijke toetsing plaatsgevonden tijdens de uitvoering, wat heeft
geresulteerd in een positief resultaat.12) Er zijn nog enkele restpunten die in 2013
worden opgelost.
4.1.1 Natuurcompensatie
Naast de landaanwinning zelf omvat dit deelproject de compensatie van de
schade aan beschermde natuur die door de aanleg en het gebruik van de Landaanwinning ontstaat. Dit wordt gerealiseerd door middel van verschillende
natuurcompensatieprojecten. Het Rijk (Rijkswaterstaat) is verantwoordelijk voor
de realisatie, het beheer en het onderhoud van de natuurcompensatie. In onderstaande tabel is de actuele stand van zaken weergeven.
Uitvoeringsproject

Planning

Begroting

Scope

Kwaliteit

Realisatie Bodembeschermingsgebied

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Nog geen kwaliteitsverbetering zichtbaar

Realisatie Duincompensatie

Iets achter
op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Naar verwachting
conform criteria

Monitoring en
Evaluatieprogramma

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Zeereep Brouwersdam

Bleek niet
nodig

Geen afwijkingen

Bleek niet nodig

n.v.t.

11) Kamerstuk TK 24691 nr 118
12) Voor de inhoudelijke toetsing functioneert o.a. een toetsgroep onder leiding van Rijkswaterstaat.
Daarnaast heeft het Rijk getoetst bij uitbetaling op basis van een Quick scan (Horvat).

42

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Planning
Volgens de oorspronkelijke planning moest het bodembeschermingsgebied en de
rustgebieden juridisch zijn ingesteld voor de start van de landaanwinning. Voor
de duincompensatie gold dat bij de start van de landaanwinning sprake moest
zijn van een definitieve besluitvorming. Beide deadlines zijn gehaald. De planning is daarmee ongewijzigd sinds het opstellen van de basisrapportage PMR.
Alle uitvoeringsprojecten lopen grotendeels op schema in hun eigen planning.
Alle benodigde vergunningen zijn onherroepelijk. De fysieke aanleg van de Duincompensatie is tijdig gerealiseerd. Uit de monitoring van de duincompensatie is
gebleken dat het uitstuiven van het duin langer duurt dan verwacht, waardoor de
ontwikkeling van de natuurlijke habitat iets achter loopt op de oorspronkelijke
planning. Er is een stappenplan ontwikkeld om alsnog op tijd klaar te zijn. De
overall planning van PMR, die loopt tot 2021, komt hierdoor niet in gevaar.
Begroting
Het Rijk financiert de natuurcompensatie voor eigen rekening en risico. Eventuele planschade is daarvan uitgezonderd en wordt tot een bepaald maximum
doorberekend aan het Havenbedrijf Rotterdam. Tot dusver zijn er geen afwijkingen die consequenties hebben voor de rijksbijdrage.
Scope
In het project natuurcompensatie zijn er geen scopewijzigingen in de uitvoerings­
projecten die van invloed zijn op deelprojectniveau. Het uitvoeringsproject
Zeereep Brouwersdam is vervallen nadat uit de MER bleek dat deze niet nodig
was voor de natuurcompensatie.
Kwaliteit
In het deelproject natuurcompensatie worden de UWO-criteria getoetst door
middel van een Monitorings- en Evaluatie Programma. Met dit programma
wordt vastgesteld of voldaan wordt aan de vastgestelde compensatieopgave,
Hiervoor functioneert o.a. een toetsgroep onder leiding van Rijkswaterstaat.
Er is een reële kans dat uit de evaluatie van de natuurcompensatie in 2013 blijkt
dat het op basis van de beschikbare gegevens niet statistisch is vast te stellen
of met het instellen van het bodembeschermingsgebied en de rustgebieden het
beoogde kwaliteitsverschil wordt gerealiseerd. In dat geval zal men de monitoring
aanpassen en indien nodig zal EZ als Bevoegd Gezag besluiten of andere danwel
extra maatregelen getroffen moeten worden om alsnog aan de vereisten voor
natuurcompensatie te voldoen.
Voor wat betreft de duincompensatie blijkt uit de monitoring dat het uitstuiven
van het duin langer duurt dan verwacht. Hiervoor is inmiddels een stappenplan
ontwikkeld en worden indien nodig fysieke maatregelen getroffen om het proces
van uitstuiving te versnellen.

43

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

4.1.2 Luchtkwaliteit
In aanvulling op de landaanwinning en de natuurcompensatie is in 2008 een
overeenkomst luchtkwaliteit gesloten tussen het Rijk, het Havenbedrijf Rotterdam, de (rijks)havenmeester van Rotterdam en de gemeente Rotterdam waarin
afspraken zijn gemaakt over te treffen bron- en effectmaatregelen. In onderstaande tabel is de actuele stand van zaken weergeven.
Uitvoeringsproject

Planning

Begroting

Scope

Kwaliteit

Schone motoren binnenvaart

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Snelheidsreductie binnenvaart

Uitgesteld

Geen afwijkingen

Aanpassing door
uitkomst metingen

Conform criteria

Milieuzone

Uitgesteld

Geen afwijkingen

Criteria t.a.v. type
motor aangepast.

Conform criteria

Schermen bij tunnelmonden

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Naar verwachting
conform criteria

Planning
De planning van de maatregelen ten aanzien van het verbeteren van de luchtkwaliteit is opgenomen in de overeenkomst luchtkwaliteit uit 2008. De planning
van het programma is erop gericht om te voorkomen dat, wanneer de Tweede
Maasvlakte in gebruik wordt genomen, de vastgestelde grenswaarden voor
stikstof­dioxide en zwevende deeltjes worden overschreden. De eerste maatregelen
zouden in 2010 genomen moeten zijn, de laatste voor 2025.
Omdat de Tweede Maasvlakte nog niet (volledig) in gebruik is genomen mist
in sommige gevallen de noodzaak om projecten nu al door te voeren. Om die
reden zijn de snelheidsreductie binnenvaart en de milieuzone uitgesteld tot het
moment dat de eerste terminals in gebruik worden genomen. De overige maat­
regelen lopen conform de oorspronkelijke planning.
Begroting
In de overeenkomst Luchtkwaliteit is vastgelegd dat het Rijk, het Havenbedrijf
Rotterdam, de gemeente Rotterdam en de (rijks)havenmeester van Rotterdam
bijdragen aan invoering en handhaving van de maatregelen. Elke partij draagt
zelf de kosten die zij maakt voor het uitvoeren van de overeenkomst. De kosten
die het Rijk maakt vallen buiten de scope van PMR. Maatregelen die genomen
worden in het kader van de overeenkomst luchtkwaliteit leiden daarom niet tot
afwijkingen in de hoogte van de rijksbijdrage aan PMR.
Scope
Er zijn geen scopewijzigingen opgetreden: het programma voorziet in de te
treffen bron- en effectmaatregelen. Er vindt onder andere naar aanleiding van
meetresultaten periodiek overleg plaats tussen de partijen over eventuele extra
maatregelen of aanpassing van de maatregelen. Het programma ‘snelheidsreductie binnenvaart’ is uitgesteld omdat de terminals pas in 2014 in gebruik worden
genomen. Ook de invoering van de milieuzone is daarom een jaar uitgesteld.

44

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Daarnaast zijn de criteria t.a.v. de vrachtwagenmotoren in overleg met de sector
aangepast aan de laatste inzichten.
Kwaliteit
De maatregelen die tot nu toe zijn doorgevoerd voldoen aan de kwaliteitscriteria uit de overeenkomst luchtkwaliteit. Alle verkeersbesluiten zijn definitief. De
Milieu­dienst Rijnmond is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de metingen
ten aanzien van de luchtkwaliteit. Er zijn grenswaarden vastgesteld voor wat
betreft stikstofdioxide en zwevende deeltjes. Wanneer de resultaten daartoe aanleiding bieden, worden programma’s aangepast, zodat de luchtkwaliteit binnen
de vastgestelde grenswaarden blijft.
4.1.3 Risicoprofiel deelproject Landaanwinning inclusief
natuurcompensatie en luchtkwaliteit
Planningsrisico’s
De planningsrisico’s voor het deelproject Landaanwinning zijn volgens de
(voortgangs-)rapportages beperkt aanwezig.
Voor de natuurcompensatie zou de ontwikkeling van de duincompensatie in de
toekomst achter kunnen blijven op de aanleg van de Tweede Maasvlakte. Dit
wordt veroorzaakt doordat de ontwikkeling van het oppervlak natte duinvallei
door verschillende oorzaken achterblijft, mede door de aanwezigheid van strandhuisjes. Het eventuele risico is dat bij ingebruikname van de Tweede Maasvlakte
discussie ontstaat over onvoldoende realisatie van compensatie. Middels een
stappenplan wordt in de beheersing van dit risico voorzien.
Er is een reële kans dat uit de evaluatie van het monitoringprogramma in 2013
blijkt dat de beoogde resultaten van het bodembeschermingsgebied en de rust­
gebieden statistisch niet aantoonbaar zijn. In dat geval zal de monitoring worden
verbeterd. Indien noodzakelijk zullen andere of extra maatregelen getroffen worden om alsnog aan de vereisten voor natuurcompensatie te voldoen. Wanneer
dit laatste het geval is, is te verwachten dat de kosten toenemen en zal natuurcompensatie als project langer doorlopen voordat de effectiviteit op het vereiste
niveau aantoonbaar is gemaakt. Er is daarmee sprake van een financieel- en een
planningsrisico. Daarnaast bestaat er een imagorisico, wanneer de natuurcompensatie niet tijdig wordt gerealiseerd.
Financiële c.q. kwaliteitsrisico’s
Het uitvoeringsproject ‘Droog Strand’ is afgerond in oktober 2012. Er is vanuit het duurzaamheidsconvenant een discussie ontstaan over de plaatsing van
windmolens op de zachte zeewering of het strand. Deze windmolens maken geen
onderdeel uit van PMR, maar hebben wel invloed op de uitvoering. De plaatsing
van deze windmolens veroorzaakt mogelijk een ruimtelijk conflict met de infrastructuurbundel en recreatiefunctie van het strand. Afhankelijk van de gekozen

45

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

oplossingsrichting ontstaat er ook een risico op extra beheer- en onderhouds­
kosten en verminderde hoogwaterveiligheidsbescherming.
Imago risico’s
Op basis van de (voortgangs)rapportages en interviews zijn er een aantal imagorisico’s aanwezig. De aanleg van de Tweede Maasvlakte is afgerond. De realisatie
van de 750ha en BRG-projecten is nog volop in gang. Hierdoor kan een beeld
ontstaan dat de dubbeldoelstelling niet evenwichtig gerealiseerd wordt.

4.2	Stand van zaken deelproject 750 hectare
Een van de deelprojecten van het PMR is de aanleg van 750 hectare nieuw
natuur en recreatiegebied in de regio Rijnmond. Deze groengebieden worden
toegankelijk voor publiek. Met de aanleg van deze gebieden geeft de overheid
een impuls aan de leefbaarheid in de regio en daarmee aan de invulling op
de dubbel­doelstelling van PMR. De 750 ha omvat de realisatie van natuur en
recreatie in Buijtenland van Rhoon door Provincie Zuid-Holland (600 ha),
Schiezone (50 ha) en Vlinderstrik (100ha), door gemeente Rotterdam en de aanleg van een Groene Verbinding door de Stadsregio Rotterdam. .
De eerste fase van het deelproject 750 ha (planvorming) is gerealiseerd.
In onderstaande tabel is de actuele stand van zaken weergeven.
Uitvoeringsproject

Planning

Begroting

Scope

Kwaliteit

Realisatie natuurgebied 600 ha
Het Buijtenland van Rhoon

Iets achter
op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Naar verwachting
conform criteria

Groene verbinding: wandel/
fietsverbinding over
infrastructuurbundel

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Naar verwachting
conform criteria

Vlinderstrik

Iets achter
op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Naar verwachting
conform criteria

Schiezone

Iets achter
op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Naar verwachting
conform criteria

Planning
Volgens de oorspronkelijke planning strekt het deelproject 750 ha zich uit over
vijftien jaar, vanaf het Uitvoeringsprogramma dat in 2007 is vastgesteld tot
2021, het beoogde jaar van afronding. Elk uitvoeringsproject kent zijn eigen
uitvoeringsdynamiek. In het Uitvoeringsprogramma is een onderscheid gemaakt
tussen vier fasen: planvorming, grondverwerving, inrichting en beheer. In de
planning van het Uitvoeringsprogramma wordt uitgegaan van een in principe
gelijkmatig verloop in tijd van de verwerving en de inrichting over de jaren van
uitvoering. Dit is in lijn met de in de UWO PMR 750 ha gemaakte afspraak over
het voor de uitvoering beschikbaar gestelde budget (ieder jaar 1/15 deel van het

46

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

totaal beschikbare budget). In het Uitvoeringsprogramma is voor de planning
uitgegaan van een snelle verwerving van alle benodigde gronden in 2015 (optimaal pad) en bij een langzame werving (bijvoorbeeld door onteigeningsprocedures) in 2018 (kritisch pad).
De uitvoeringsprojecten lopen iets achter op schema van het uitvoeringsprogramma vanwege langlopende procedures en uitwerkingsplannen. In 2012 is
de fase van planvorming afgerond. Door de lange periode van planologische
onduidelijkheid en de hiermee samenhangende terughoudende opstelling van
grondeigenaren is de te realiseren taakstelling van eind 2012 niet gehaald. Op
basis van de actuele planning worden in 2013 nieuwe afspraken gemaakt over de
genoemde taakstelling en vastgelegd in een mogelijk te herzien Uitvoeringsprogramma. De overkoepelde planning, die loopt tot 2021, komt hierdoor vooralsnog niet in gevaar.
Begroting
De bijdrage van het Rijk aan het deelproject 750 ha ligt vast voor de gehele
periode. Het Ministerie van EZ stort namens zichzelf en het Ministerie van IenM
jaarlijks een bijdrage op de projectrekening PMR van het Nationaal Groenfonds.
De Provincie Zuid-Holland declareert de relevante uitgaven voor het project bij
het Groenfonds. Tot dusver zijn er geen afwijkingen voorgekomen die consequenties hebben voor de rijksbijdrage.
Scope
In de eerste fase van het deelproject 750 ha zijn er in de uitvoeringsprojecten
geen scopewijzigingen die van invloed zijn op deelprojectniveau.
Kwaliteit
Het Toetsingskader van de UWO bevat de eisen waaraan het resultaat van de
Uitvoering van de Programmaonderdelen moet voldoen. Op basis van tussentijdse toetsen (o.a. bij bestemmingsplan), blijken de voorlopige resultaten te
voldoen aan de in de UWO gestelde eisen.
4.2.1 Risicoprofiel deelproject 750 ha
Planningsrisico’s
De planningsrisico’s voor het deelproject 750 ha zijn volgens de (voortgangs-)
rapportages beperkt aanwezig. Mogelijke planningsrisico’s hangen samen met
de grondverwerving in het deelproject 750 ha. Voor het uitvoeringsproject
Buijtenland van Rhoon loopt de ‘minnelijke’ grondverwerving minder hard dan
gepland, met als risico dat de in de UWO en het Uitvoeringsprogramma vast­
gelegde afspraken over de planning, niet worden gehaald. Door het onherroepelijk
worden van het bestemmingsplan, kan de ‘minnelijke’ grondverwerving worden
geïntensiveerd. Dit betekent dat de provincie Zuid-Holland zo nodig over kan
gaan op onteigening. Het vastgestelde bestemmingsplan vormt hiervoor de basis.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Financiële risico’s
De financiële risico’s voor het deelproject 750 ha zijn volgens de (voortgangs-)
rapportages beperkt aanwezig. Er bestaat een kans dat de grondverwervings­
prijzen, met name in het uitvoeringsproject Buijtenland van Rhoon, hoger zullen
uitvallen dan geraamd. In de UWO artikel 12 is vastgelegd dat partijen met
elkaar in overleg zullen treden indien zich nieuwe of onvoorziene omstandigheden voordoen, zoals excessieve grondprijsstijgingen, die zodanig zijn dat van
de partijen niet redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij de UWO ongewijzigd
uitvoeren.
Imago risico’s
Op basis van de (voortgangs)rapportages en interviews zijn er risico’s met
betrekking tot imago in het deelproject 750 ha aanwezig. Toekomstige imago
risico’s hangen samen met de inrichting en het beheer van de aan te leggen
natuur en recreatiegebieden. Indien de beheerders zich in de praktijk niet zouden
houden aan de gestelde kwaliteitsdoelen van de UWO, ontstaat de mogelijkheid
en dus het risico dat het deelproject niet (geheel) voldoet aan de in de UWO
gestelde kwaliteitscriteria.

4.3	Stand van zaken deelproject BRG
Dit deelproject betreft een serie projecten om het bestaande havengebied beter
te benutten en de kwaliteit van de leefomgeving in Rijnmond te verbeteren.
Het programma geeft een impuls aan vier rijksdoelstellingen: het geven van een
impuls aan het oplossen van het ruimtetekort in de Rotterdamse haven, het
verbeteren van de milieukwaliteit, het verhogen van het aanbod en de kwaliteit
van natuur- en recreatiegebied en slotte de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van de regio Rotterdam. De gemeente Rotterdam is de opdrachtgever van de
projecten en daarmee de uitvoeringsverantwoordelijke. In onderstaande tabel is
de actuele stand van zaken weergeven.

47

48

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Uitvoeringsproject

Planning

Begroting

Scope

Kwaliteit

Intensiveringsprojecten

Afgerond

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Conform criteria

Gebiedsgerichte benadering
(34 projecten)

Over het
algemeen
op schema

Geen afwijkingen
voor rekening
van BRG

Geen afwijkingen

Over het algemeen
conform criteria

Geluidsschermen

Iets achter
op schema

Geen afwijkingen
voor rekening
van BRG

Geen afwijkingen

Conform criteria

Geluidsreducerende maatregelen
Calandspoorbrug

Op schema

Geen afwijkingen
voor rekening
van BRG

Geen afwijkingen

Voldoet niet geheel
aan opgestelde
criteria

Kenniscentrum Geluid13)

Gestaakt

Geen afwijkingen

Project gestaakt
en vervangen

N.v.t.

Kwaliteitsimpuls Oostvoornse
Meer

Vertraagd

geen afwijkingen
voor rekening
van BRG

Scope-uitbreiding
voor rekening
Waterschap

Voldoet nog niet
geheel aan opgestelde criteria

Landtong Rozenburg

Iets achter
op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Naar verwachting
conform criteria

Rivierparken

Op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Over het algemeen
conform criteria

Stadspark Duinvallei

Gestaakt

Geen resultaten
om te monitoren
wegens staking

Project gestaakt
en vervangen

Niet van
toepassing

Stille wegdekken

Op schema

Geen afwijkingen

Programmering
aangepast

Naar verwachting
conform criteria

Warmtebedrijf

Iets achter
op schema

Geen afwijkingen

Geen afwijkingen

Naar verwachting
conform criteria.

Planning
De oorspronkelijke planning voorziet in afronding van het totale programma in
2021. De verschillende deelprojecten kennen een eigen planning. Over het algemeen lopen de uitvoeringsprojecten op schema. Een aantal projecten loopt iets
achter op schema. Dit betreffen projecten die niet binnen de eindverantwoordelijkheid van PMR vallen (bijvoorbeeld stille wegdekken), maar onderdeel zijn
van andere projecten die geen onderdeel zijn van PMR. Inmiddels is meer dan
de helft van de projecten opgeleverd. De overall planning van PMR, die loopt tot
2021, komt niet in gevaar.
Begroting
Het grootste deel van het budget gaat gepaard met de realisatie van de projecten
die onder de gebiedsgerichte benadering vallen. Het Rijk heeft een eenmalige bijdrage van 38 miljoen euro aan het project geleverd. Doordat er met een bijdragemodel wordt gewerkt, zijn er bij eventuele afwijkingen gelet op de afgesproken
resultaten en/of vastgestelde rijksbijdrage geen consequenties voor de hoogte van

13) Het project Kenniscentrum Geluid is medio 2013 voortgezet. Er zijn twee vervangende en twee nieuwe projecten benoemd

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

de rijksbijdrage voor het deelproject BRG. Tot dusver zijn er
geen afwijkingen die consequenties hebben voor de rijksbijdrage.
Scope
Gedurende het project hebben geen scopewijzigingen plaatsgevonden met een
impact op deelprojectniveau. Wel kent het BRG-programma een bepaalde
dynamiek doordat de gemeente Rotterdam een wijzigingsbevoegdheid heeft. Dat
wil zeggen dat de gemeente bevoegd is om bepaalde projecten te schrappen, te
vervangen of toe te voegen mits dit bijdraagt aan het behalen van de rijksdoelstellingen. In het geval van vervanging moet het vervangende project een impuls
geven aan dezelfde rijksdoelstellingen en ter toetsing worden voorgelegd aan de
Staat (ministerie van IenM).
Kwaliteit
De uitvoeringsprojecten voldoen tot nu toe over het algemeen aan de afgesproken kwaliteitscriteria uit de UWO. In het deelproject BRG worden de UWOcriteria getoetst door middel van vijfjaarlijkse effectrapportages. De Milieudienst
Rijnmond is verantwoordelijk voor de toetsing en nadere operationalisering.
4.3.1 Risicoprofiel
Planningsrisico’s
De planningsrisico’s voor het deelproject BRG zijn volgens de (voortgangs-)rapportages niet aanwezig. Het deelproject BRG kenmerkt zich door vele kleine uitvoeringsprojecten die een bijdrage leveren aan de opgestelde rijksdoelstellingen.
Deze projecten hebben allemaal een eigen projectplanning voor de uitvoering. In
alle gevallen is voorzien in afronding ruim voor 2021. Voor het deelproject BRG
als geheel zijn daarom geen planningsrisico’s voorzien.
Financiële risico’s
De financiële risico’s zijn in het deelproject BRG volgens de (voortgangs-)
rapportages niet aanwezig voor het Rijk. Eerstverantwoordelijke partij voor de
uitvoering van het BRG-programma is Rotterdam. Rotterdam (en niet het Rijk)
draagt dan ook als eerste de risico’s, die daaraan verbonden zijn. Bij een gespannen markt kunnen aanbestedingstegenvallers optreden en tekorten in de financiering van de projecten als gevolg daarvan. In een situatie van aanbodoverschot
zijn er meevallers te verwachten.
Daarnaast zijn er projectrisico’s zoals onvoorziene meerkosten en/of een lager
uitvallende dekking, die is voorzien vanuit andere bronnen dan het BRG-budget.
Deze tegenvallers dienen in eerste instantie opgelost te worden binnen het project, vervolgens binnen het programma voor zover daarbij geen scopewijziging
optreedt. Een wijziging van het programma die mede een scopewijziging inhoudt,
behoeft de instemming van de andere partijen en vervangende projecten worden
aan het Rijk voorgelegd. Ook zijn er momenteel voldoende reserves om tegenvallende inflatie en andere financiële risico’s te dekken.

49

50

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Imagorisico’s
Op basis van de (voortgangs)rapportages en interviews zijn er beperkt risico’s
met betrekking tot het imago in het deelproject BRG aanwezig. Het deelproject
BRG kenmerkt zich door vele kleine uitvoeringsprojecten die een bijdrage leveren
aan de opgestelde rijksdoelstellingen. Wanneer een van de uitvoeringsprojecten
niet (in voldoende mate) voldoet aan het geven van een impuls aan een van de
rijksdoelstellingen heeft dat daardoor relatief kleine gevolgen voor het deelproject
als geheel. Het risico hierop wordt verder beheerst doordat de gemeente Rotter­
dam een wijzigingsbevoegdheid heeft. Dat wil zeggen dat zij deelprojecten die
niet voldoen of onvoldoende resultaat opleveren kan vervangen.13)

4.4	Resterende rijksrisico’s
Op basis van de risico’s van de deelprojecten zijn de resterende rijksrisico’s zeer
beperkt. Het risicoprofiel is ten opzichte van de aanvangsperiode van PMR sterk
gedaald: waar vroeger sprake was ongeveer tweehonderd risico’s, resteren er
momenteel ongeveer twintig.14) De resterende financiële risico’s liggen vooral
bij de deelprojectpartners en niet bij het Rijk. Op basis van de interviews en
voortgangsrapportages wordt duidelijk dat de rijksrisico’s daarom beperkt of
afwezig zijn. Dit geldt eveneens voor de planningsrisico’s: de uitvoering van het
deel­project landaanwinning verloopt voorspoedig: de zeewering is gesloten, de
uitvoering van de natuurcompensatie is opgeleverd en de intensiveringsopgave
van BRG is gerealiseerd en een deel van de leefbaarheidsprojecten is afgerond.
Daarnaast zijn alle bestemmingsplannen van de 750 ha onherroepelijk en begint
een nieuwe fase van grondverwerving.
Belangrijkste rijksrisico’s
Het grootste risico op dit moment is een imagorisico dat gaat over de samenhang
van het project PMR. Wanneer de in de PKB genoemde dubbeldoelstelling niet
wordt gerealiseerd kan de publieke opinie over het project omslaan.
Het tweede risico is dat de effecten van de natuurcompensatie onvoldoende kunnen worden aangetoond. Daarnaast kan de wet- en regelgeving voor natuur- of
emissiewaarden worden aangepast in de periode tot 2021. Dit kan effecten hebben op de hoeveelheid compensatie.
Het derde risico dat bestaat is een risico dat de 750 ha natuuraanleg, en specifiek
de realisatie van het Buijtenland van Rhoon, niet op tijd wordt gerealiseerd door
eventuele vertraging van de grondverwerving en onteigening.
De risico’s kennen geen interfaces, uitgezonderd de PKB-samenhang en de relatie
binnen de landaanwinning tussen de natuurcompensatie, luchtkwaliteit en het

14) Een totaaloverzicht van de risico’s is opgenomen in het risicodossier. Het risicodossier is vertrouwelijk door Berenschot ingezien.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

gebruik van de Tweede Maasvlakte. De projecten lopen op schema en dragen bij
aan de gestelde rijksdoelen. De BRG-projecten kennen enige dynamiek, maar dit
past binnen de scope van de rijksdoelstellingen. Wel concluderen we dat mede
gelet op de lange doorlooptijd, er door voortschrijdende inzichten en nieuwe
maatschappelijke gebruikswensen (zoals de windmolens) in de toekomst maatregelen mogelijk geschrapt of aangepast moeten worden. Dit kan op onderdelen
leiden tot (beperkte) scopewijzingen.

4.5 Bevindingen over de voortgang van de
deelprojecten
De feitelijke voortgang van de deelprojecten verloopt volgens de gestelde UWO
kaders van planning, begroting, scope en kwaliteit.
zz

De uitvoering van de deelprojecten verloopt overall conform de planning van
PMR. Een groot deel van de uitvoeringsprojecten is inmiddels afgerond. De
realisatie van uitvoeringsprojecten met economische doelstellingen verloopt
sneller dan uitvoeringsprojecten met leefbaarheidsdoelstellingen. Dit is
conform planning. Wij stellen wel vast dat dit verschil in uitvoeringstermijn
groter wordt dan gepland. De deelprojecten 750ha, BRG en de natuurlijke
ontwikkeling van de natuurcompensatie liggen (iets) achter ten opzichte
van de planning en de aanleg van de Tweede Maasvlakte ligt op schema.

zz

Op basis van de feitelijke voortgang van de deelprojecten blijkt dat
de uitvoering van projecten conform planning verloopt. Bovendien
worden de doelen (voor zo ver momenteel aantoonbaar) gehaald.
Enkele projecten zitten op het kritieke pad (m.n. het uitvoeringsproject
Buijtenland van Rhoon van het deelproject 750 ha). Afwijkingen bij
uitvoeringsprojecten hebben vooralsnog geen consequenties voor de
planning van de deelprojecten. Veel uitvoeringsprojecten moeten
conform de UWO afspraken in 2020/2021 gereed zijn. Gezien deze
planningshorizon, brengen eventuele vertragingen op uitvoeringsniveau
niet direct de voortgang van het deelproject als geheel in gevaar.

zz

De begroting van de deelprojecten kent geen afwijkingen die
consequenties hebben voor de rijksbijdrage. Het Rijk heeft conform de
bestuursovereenkomst en UWO’s een eenmalige bijdrage aan de deelprojecten
geleverd. In de toekomst bestaat de mogelijkheid dat de deelprojecten
750 ha en BRG meer budget nodig hebben dan de oorspronkelijke
begroting. Mogelijke extra kosten komen conform de UWO afspraken
voor rekening van de uitvoeringsverantwoordelijke partij en niet het Rijk.
De scope van de deelprojecten kennen tot nu toe geen afwijkingen. Ook
in de toekomst zullen de afwijkingen naar verwachting beperkt zijn.

51

52

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

zz

Voor de Landaanwinning geldt dat de aanleg van de Tweede
Maasvlakte voldoet aan de in de UWO gestelde kwaliteitscriteria.
De kwaliteitscriteria voor de landaanwinning, zoals vastgelegd in de
UWO, zijn doorgaans harde normen waaraan moet worden voldaan,
waardoor het makkelijker toetsbaar is dan de andere projecten. De
kwaliteit voor de deelprojecten 750 ha en BRG zal naar verwachting
ook voldoen aan de gestelde criteria. De projecten kunnen echter pas
worden getoetst wanneer de uitvoeringsprojecten zijn afgerond.

zz

Het aantal risico’s is sinds de aanvangsperiode fors afgenomen
(van 200 naar circa 20). Het risicoprofiel van PMR is daarmee sterk
gedaald. Met de huidige inzichten zijn de restrisico’s voor het Rijk
nauwelijks aanwezig. Samengevat zijn de belangrijkste risico’s:

1.	 Imago: niet realiseren van de dubbeldoelstelling;
2.	 Onvoldoende kunnen aantonen van de effecten van de natuurcompensatie;
3.	 Niet tijdig realiseren van de 750 ha natuur- en recreatie.
4.	 Waakzaamheid voor toekomstige (scope)aanpassingen als gevolg van
voortschrijdend inzicht en nieuwe maatschappelijke gebruikswensen.

53

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Hoofdstuk 5

Analyse en bevindingen
over Project Mainport­
ontwikkeling Rotterdam

In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit de vorige hoofdstukken in samenhang weergegeven en in het licht van de Regeling Grote Projecten (evaluatie
elementen) geanalyseerd. Deze slotbeschouwing van de evaluatie kan worden
gebruikt om te bepalen waar de komende jaren de accenten gelegd moeten worden in de coördinatie door het Rijk en of de status van PMR als Groot Project
gehandhaafd moet blijven gezien de fase waarin het project zich bevindt.

54

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

5.1	Vooraf: een bijzonder project binnen
een bijzondere context
Verschillende kenmerken maken PMR tot een bijzonder project, in vergelijking
met andere (grote) projecten. Deze kenmerken zijn voor een belangrijk deel ook
verklarend voor de wijze waarop het project is verlopen.
1.	 PMR kent een dubbeldoelstelling, waarbij de versterking van de
economie hand in hand gaat met het verbeteren van de leefomgeving.
Deze dubbeldoelstelling is zowel politiek als maatschappelijk een
belangrijke randvoorwaarde om PMR te realiseren en bepalend
voor het draagvlak dat er is ontstaan voor de uitvoering.
2.	 Voor de projectbeheersing is gekozen voor het zogenaamde bijdragemodel.
Niet het Rijk, maar het Havenbedrijf Rotterdam, de provincie ZuidHolland en de gemeente Rotterdam zijn gezamenlijk verantwoordelijk
voor de uitvoering. Deze partijen voeren drie deelprojecten voor eigen
rekening en risico uit. Het Rijk zelf staat op relatief grote afstand
van de uitvoering en stelt de uitvoerende partijen door middel van
een rijksbijdrage en uitvoeringsafspraken in staat de uitvoering ter
hand te nemen. Dit met uitzondering van de natuurcompensatie,
waarvoor het Rijk zelf verantwoordelijk is voor de uitvoering.
3.	 Gevolg van het bijdragemodel is dat de voor de uitvoering verantwoordelijke
partijen zelf een projectorganisatie en aanpak konden ontwikkelen
die passend is bij de unieke kenmerken van het deelproject en de
context waarbinnen het project zich afspeelt. Het Rijk zorgt vanuit
haar coördinerende rol voor de onderlinge afstemming waar nodig.
4.	 De noodzaak voor de havenuitbereiding was al sinds de
jaren negentig aanwezig. Gelet op de positieve economische
ontwikkelingen voor de grote containerterminals, was realisatie
van de havenuitbreiding op korte termijn nodig. Het Havenbedrijf
Rotterdam stond daarom in de startblokken voor de realisatie.
5.	 De PKB PMR heeft een planning tot 2021. Door deze ruime
planningshorizon kunnen eventuele vertragingen in de uitvoering
relatief gemakkelijk worden opgevangen en is er voldoende
ruimte om aanpassingen door te voeren indien gewenst.

5.2	Functioneren projectorganisatie
De wijze waarop de projectorganisatie heeft gefunctioneerd en de wijze waarop
de PMR partners binnen de kaders van de projectorganisatie samenwerken,

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

is uitgewerkt in hoofdstuk 2. Hieronder zijn de belangrijkste bevindingen
weergegeven.
Het werken volgens het bijdragemodel heeft succesvol gewerkt
Het bijdragemodel met een vaste bijdrage is in de praktijk succesvol gebleken.
Een verklarende factor hiervoor is dat de voor de uitvoering verantwoordelijke
partijen een primair belang hebben bij de realisatie van de deelprojecten en
gebaat zijn bij een goede voortgang en kwaliteit van het betreffende deelproject.
Een potentieel risico van het bijdragemodel is dat er een ‘ieder voor zich’ gevoel
ontstaat. De inhoudelijke en procesmatige samenhang tussen de deelprojecten
onderling is namelijk beperkt, de deelprojecten kunnen redelijk onafhankelijk
van elkaar worden uitgevoerd. In de praktijk blijkt dit echter niet het geval. Bij
het Havenbedrijf Rotterdam is er een sterke overtuiging dat de leefomgevingsprojecten 750ha en BRG randvoorwaardelijk zijn voor het politiek en maatschappelijk draagvlak voor de uitbreiding van de Rotterdamse haven (‘license to grow’).
Dit zorgt er in een belangrijke mate voor dat de samenhang tussen de deelprojecten bewaard blijft.
Coördinerende rol van het Rijk ‘op afstand passend’ bij het bijdragemodel
Het Rijk heeft een coördinerende taak en staat op relatief grote afstand van de
uitvoering. Dit met uitzondering van de natuurcompensatie, waar het Rijk zelf
de uitvoerende partij is. De coördinatie door het ministerie van IenM wordt
ingevuld door middel van voortgangsrapportages, audits en het coördinatieoverleg van alle bij de uitvoering betrokken partijen. Het Rijk heeft, buiten de
privaatrechtelijke procedures, echter geen formele bevoegdheid om in te grijpen. Omdat de uitvoerende partijen de deelprojecten voor eigen rekening en
risico uitvoeren, zijn de risico’s voor het Rijk anderzijds ook zeer beperkt en is
de huidige invulling van de coördinerende taak daarbij passend. Het Rijk heeft
wel een toetsende rol en kan ingrijpen, wanneer de uitvoering van de deelprojecten afwijkt van de overeengekomen afspraken in de bestuursovereenkomst en
uitvoeringsovereenkomsten.
Duidelijke afspraken aan de voorkant
Aan de voorkant van het proces zijn met de PKB, bestuursovereenkomst en
UWO’s duidelijke en toetsbare afspraken gemaakt. In de bijlagen van de UWO’s
is scherp vastgelegd wat moet (toetsbare criteria) en welke ruimte er is voor de
uitvoerende partijen om naar eigen inzicht in te vullen. De gemaakte afspraken
zijn SMART geformuleerd en toetsbaar en maken duidelijk waar een ieder op
aanspreekbaar is. Het Rijk heeft consequent gestuurd op de afspraken en de toetsing daarvan: scope, planning, budget en risico’s.
Een keerzijde van de hoeveelheid en gedetailleerde specificatie van gemaakte
afspraken is dat deze ook leiden tot een strak keurslijf, wat niet altijd past bij
de lange doorlooptijd van PMR. Door voortschrijdend inzicht en nieuwe maatschappelijke gebruikswensen worden sommige afspraken in de loop van de tijd
minder noodzakelijk of moeten deze worden aangepast.

55

56

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Ruimte voor maatwerk
Een belangrijk voordeel van bovengenoemde afspraken is dat in de uitvoering
maatwerk mogelijk is. De voor de uitvoering verantwoordelijke partijen kunnen naar eigen inzicht hun projectorganisaties, overlegstructuren en aanpak
inrichten. Dit zorgt voor een projectbeheersing op maat, passend bij het type
deelproject en de context waarbinnen het deelproject zich afspeelt. Ook het Rijk
vult haar rol(len) als vakdepartement voor de verschillende deelprojecten anders
in. Bij de landaanwinning en de 750ha vindt er frequent overleg plaats tussen de
vakdepartementen IenM en EZ met de uitvoerende partijen, terwijl bij BRG het
vakdepartement IenM meer op afstand functioneert. Dit verschil in inzet is ook
logisch en begrijpelijk gelet op de relatief kleine BRG-projecten.
De regeling Grote Projecten leidt tot een uniforme wijze van rapporteren,
maar wordt naarmate de uitvoering vordert, minder relevant
De coördinerende taak door het ministerie van IenM wordt generiek ingevuld.
Conform de Regeling Grote Projecten moeten alle deelprojecten middels de
voortgangsrapportages op eenzelfde wijze rapporteren over voortgang, risico’s
en scopewijzigingen. Voor de relatief kleine BRG-projecten leidt dit ook tot een
onevenredige zware werklast. Voor de landaanwinning, die grotendeels gerealiseerd is, valt op dat de voortgangsrapportages (logischerwijs) weinig nieuwe
informatie meer bevatten in vergelijking met de voorbereidingsfase en het begin
van de uitvoering. Gelet op de afnemende risico’s in de uitvoering is de frequentie van de voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer per 2011 reeds terug­
gebracht van halfjaarlijks naar jaarlijks.
Verschillende rollen van het Rijk leiden in de praktijk niet tot discussie.
Het Rijk heeft verschillende rollen in PMR: Bevoegd Gezag (IenM en EZ), coördinerend ministerie (IenM), vakdepartement (IenM en EZ) en uitvoerend departement (IenM /Rijkswaterstaat). Op papier lijken de verschillende rijksrollen
ingewikkeld en bovendien cumulatief (ministeries hebben verschillende rollen in
een deelproject). In de praktijk blijkt dit echter nauwelijks tot problemen of discussies te hebben geleid binnen een ministerie, tussen verschillende ministeries
onderling en tussen de ministeries en de uitvoerende partijen. Dit komt mede
doordat de taakafbakening op papier helder is geregeld en in de praktijk de
betrokkenen elkaar goed kennen en direct afstemmen wanneer zich potentiele
problemen voordoen.
Betrokkenheid maatschappelijke organisaties geborgd.
PMR kent een lange voorgeschiedenis, waarbij in de voorbereiding van de definitieve PKB PMR en daarop volgende planologische procedures veelvuldig overleg is
gevoerd met belanghebbende (maatschappelijke) partijen. Het overleg met maatschappelijke organisaties is tijdens de uitvoering voortgezet en is uitgemond in
meerdere convenanten. De Tafel van Borging is daar een goed voorbeeld van. De
afspraken met maatschappelijke organisaties zorgen enerzijds voor vertrouwen
bij de maatschappelijke organisaties dat de gemaakte afspraken in de uitvoering
worden nageleefd. Anderzijds zorgen deze afspraken en convenanten zoals met

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

de Tafel van Borging voor de uitvoerende partijen voor een extra ‘stok achter
de deur’ om ook de leefomgevingsprojecten zoveel mogelijk conform afspraak
en planning te realiseren. Hiermee is een extra waarborg ingebouwd voor de
beoogde balans tussen economie en leefomgeving.

5.3 Beheersing van risico’s
De wijze waarop in PMR en de drie afzonderlijke deelprojecten de risicobeheersing is ingericht en heeft gefunctioneerd, is uitgewerkt in hoofdstuk 3. In deze
paragraaf worden de bevindingen weergegeven over de wijze waarop is omgegaan
met (rijks)risico’s. We verklaren hierbij welke factoren de beheersing van risico’s
hebben beïnvloed en nog steeds beïnvloeden.
Het belang van integrale risicobeheersing is beperkt
De drie deelprojecten binnen PMR hangen op doelstellingenniveau nauw met
elkaar samen en dragen ieder bij aan de beoogde dubbeldoelstelling. Echter, in
de uitvoering zijn er inhoudelijk en/of procesmatig nauwelijks verbanden en
de deelprojecten zijn in hun voortgang onderling nauwelijks afhankelijk. Dit
betekent ook dat de risico’s zich vooral manifesteren op het niveau van de afzonderlijke deelprojecten. Het belang van integrale risicobeheersing op interfaces is
daarmee beperkt.
Financiële risico’s voor het Rijk relatief beperkt
Conform het bijdragemodel voeren de uitvoerende partijen de deelprojecten voor
eigen rekening en risico uit. Met uitzondering van de natuurcompensatie, draagt
het Rijk geen directe verantwoordelijkheid voor de uitvoering. Eventuele financiële tegenvallers in de uitvoering zijn daarom ook niet direct voor rekening van
het Rijk, maar worden gefinancierd door de uitvoerende partijen. In de UWO’s is
specifiek vastgelegd in welke gevallen er door de uitvoerende partijen een beroep
gedaan kan worden op een extra rijksbijdrage. Tot op heden is hier nagenoeg
geen gebruik van gemaakt. Alleen de ‘post onvoorzien’ is tweemaal – beperkt
– aangesproken.
Risicobeheersing verantwoordelijkheid voor uitvoerende partijen.
De voor de uitvoering verantwoordelijke partijen hebben ieder op eigen wijze hun
risicobeheersing ingericht, passend bij het type project en de context waarbinnen deze worden uitgevoerd. De uitvoerende partijen zijn voor eigen rekening en
risico verantwoordelijk voor het deelproject en hebben dientengevolge een groot
belang bij adequate risicobeheersing. Uit de evaluatie blijkt dat de uitvoerende
partijen hun risicobeheersing hebben ingevuld en er goed zicht is op potentiele
risico’s en bijbehorende beheersmaatregelen.
In het beheersplan is vastgelegd dat het Rijk middels audits toetst of het risicomanagement binnen de deelprojecten ook daadwerkelijk conform de gemaakte
afspraken plaatsvindt. Tot op heden zijn er vier audits uitgevoerd. Naar onze

57

58

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

inschatting is hiermee het inzicht van het Rijk in het risicomanagement van de
uitvoerende partijen op basis van audits beperkt maar wel voldoende. Dit is naar
ons oordeel ook logisch en passend bij het bijdragemodel en de beperkte risico’s
die het Rijk zelf loopt. De toetende rol van het Rijk op de invulling van het
risico­management, lijkt dan ook niet in lijn met de lichte coördinerende taak die
het Rijk heeft. De informatievoorziening door de uitvoerende partijen naar het
Rijk verloopt via de voortgangsrapportages en effectrapportages. Deze informatie
is kwalitatief goed en vertrouwenwekkend, waardoor het aantal audits vanuit het
rijk beperkt kan blijven.
Rijk draagt wel het imagorisico
Het Rijk is politiek en maatschappelijk wel aanspreekbaar als het gaat om het
slagen van het project en specifiek de realisatie van de dubbeldoelstelling. Wanneer de leefbaarheidsdoelstellingen (teveel) achterblijven bij de economische
doelstellingen, zal het Rijk hier vanuit de politiek en maatschappij op aangesproken kunnen worden. Uit de evaluatie blijkt dat zowel het Rijk als de projectpartners zich goed bewust zijn van dit zogenaamde imagorisico. Nu de landaanwinning nagenoeg gereed is, komt de nadruk meer te liggen op de uitvoering van de
andere deelprojecten.
Een bepaalde mate van centrale risicobeheersing blijft kortom van belang. De
minister van IenM is politiek verantwoordelijk voor PMR. Dat betekent dat zij
tot 2021 verantwoordelijk blijft voor de coördinatie van PMR als geheel en maat­
regelen zal moeten treffen wanneer zaken niet lopen zoals afgesproken.

5.4	Voortgang van de realisatie
De projectscan in het bijlageboek biedt inzicht in de voortgang van de deel­
projecten. Voor elk uitvoeringsproject is weergegeven in welke mate de uitvoering verloopt conform planning, scope en begroting. Tevens is aangegeven hoe
het vervolgtraject eruit ziet en welke eventuele risico’s er zijn in de toekomst. In
deze paragraaf gaan we in op de verklarende factoren voor de (deel)bevindingen
rondom de aspecten die te maken hebben met de realisatie en voortgang van PMR.
Deelprojecten verlopen conform de gemaakte afspraken
De deelprojecten, en de verschillende uitvoeringsprojecten die daarbinnen zijn
geformuleerd, lopen grotendeels conform de gemaakte afspraken. Dit betekent
dat ze voldoen aan de afgesproken planning, kwaliteitscriteria (scope) en begroting zoals die zijn vastgelegd in de bestuursovereenkomst en UWO’s.
Vertraging op uitvoeringsniveau geen gevaar voor de planning van PMR
De uitvoering van de deelprojecten verloopt volgens de planning van de PKB
PMR. Dit betekent dat volgens de huidige inzichten de deelprojecten voor 2021
gerealiseerd zullen zijn. Elk deelproject bestaat uit meerdere uitvoeringsprojecten.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Een groot deel van deze uitvoeringsprojecten is inmiddels al gerealiseerd of wordt
op korte termijn opgeleverd.
Er is een aantal uitvoeringsprojecten dat vertraging oploopt ten opzichte van de
oorspronkelijke planning. Met name de realisatie van Buijtenland van Rhoon,
onderdeel van het deelproject 750ha, ligt op het kritieke pad. De vertragingen
van de uitvoeringsprojecten hebben vooralsnog geen consequenties voor de planning van PMR. Dit is verklaarbaar omdat met de planningshorizon tot 2021,
vertragingen nog goed op te vangen zijn.
Economische projecten lopen in de uitvoering voor op de leefbaarheidsprojecten
In de voortgang valt op dat de realisatie van uitvoeringsprojecten met een economische doelstellingen over het algemeen, conform planning, eerder klaar zijn
dan uitvoeringsprojecten met een leefbaarheidsdoelstelling. De eerste fase van
de aanleg van de Tweede Maasvlakte is nagenoeg gereed. Voor 750ha geldt dat
de meeste projecten nog in de uitvoering zitten en voor BRG is thans ruim de
helft van de projecten gerealiseerd. Hoewel, zoals gezegd, de uitvoering conform
planning verloopt, schuilt in bovenstaande wel een imagorisico voor het Rijk.
De indruk zou kunnen ontstaan dat de economische doelstelling prioriteit heeft
boven de leefbaarheidsdoelstelling. Sturing op de voortgang van de leefbaarheidsprojecten blijft dan ook nodig om deze beeldvorming te voorkomen.
Deelprojecten voldoen naar verwachting aan de gestelde criteria
De deelprojecten kennen tot nu toe nauwelijks inhoudelijke scopewijzigingen
ten opzichte van de gemaakte afspraken en daarmee verband houdende doelstellingen. Ook in de toekomst zullen eventuele afwijkingen naar verwachting niet
of beperkt aan de orde zijn. Kanttekening hierbij is dat er voor de deelprojecten
750ha en BRG, naast ‘harde’ criteria ook ‘zachte’ kwaliteitscriteria zijn gesteld,
die niet altijd objectief te meten zijn en ook tot discussie of interpretatieverschillen kunnen leiden. Vooralsnog is op basis van de voortgang van de deelprojecten de verwachting dat de deelprojecten 750ha en BRG zullen voldoen aan de
gestelde criteria. Voor BRG geldt bovendien dat er conform de UWO bijstellings­
mogelijkheden zijn en uitvoeringsprojecten vervangen kunnen worden, mits ze
bijdragen aan de afgesproken doelstellingen. Voor de landaanwinning zijn in de
UWO veelal harde en objectieve criteria vastgelegd. De eerste fase van de landaanwinning is nagenoeg gereed en de verschillende toetsen wijzen uit dat de
landaanwinning conform de gestelde eisen is gerealiseerd.
Effecten PMR op dit moment nog niet vast te stellen
Op dit moment is nog niet aan te tonen of en in welke mate de doelen uit de
PKB PMR daadwerkelijk zijn gerealiseerd. De voorliggende evaluatie dient als
tussenevaluatie en van daadwerkelijke effecten van PMR op de ontwikkeling van
de economie en leefomgeving in Zuidwest Nederland is nog niet tot nauwelijks
sprake. PMR is deels nog in uitvoering en effecten zullen zich pas op termijn,
soms jaren na de uitvoering, gaan manifesteren.

59

60

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Geen wijzigingen in de rijksbijdrage
Tot op heden hebben er zich geen afwijkingen voorgedaan in de deelprojecten
die hebben geleid tot een substantiële bijstelling van de rijksbijdrage. Binnen de
kaders van de opzet van deze evaluatie is er geen gedetailleerd zicht op de individuele begrotingen van de deelprojecten. Het bijdragemodel maakt ook dat dit
inzicht niet nodig is. De uitvoerende partijen zijn voor eigen rekening en risico
verantwoordelijk voor de uitvoering. Dat betekent dat financiële meevallers of
tegenvallers geen consequenties hebben voor de afgesproken rijksbijdrage. Wel
geven de uitvoerende partijen aan dat er voldoende financiële ruimte is om eventuele tegenvallers op te vangen.
Ten opzichte van de oorspronkelijke projectbegroting zijn er, behoudens afgesproken indexering en twee maal een bescheiden bijdrage uit de post onvoorzien,
geen afwijkingen geweest in de rijksbijdrage. Het risicodossier geeft bovendien
geen aanwijzing dat de nog te maken kosten substantieel zullen afwijken ten
opzichte van de oorspronkelijke projectbegroting en de rijksbijdragen.

5.5	Conclusie
Samenvattend concluderen wij dat PMR een goede voortgang kent. De deel­
projecten worden uitgevoerd conform de afgesproken scope, planning en
begroting. Een aantal factoren is verklarend voor dit succes:
zz

De dubbeldoelstelling heeft gezorgd voor een breed
draagvlak voor de realisatie van PMR.

zz

Met het bijdragemodel is de uitvoering belegd bij die partijen die
daadwerkelijk belang hebben bij een goede voortgang, zowel in tijd,
geld als kwaliteit. Bovendien zijn de risico’s belegd bij die partijen
die daar in de uitvoering ook invloed op kunnen uitoefenen.

zz

Mede door het bijdragemodel is er in de uitvoering ruimte voor maatwerk,
passend bij het type project en de context waarbinnen het project zich afspeelt

zz

Aan de voorkant zijn er duidelijke afspraken gemaakt tussen de partijen
over de uitvoering. De scherpe toetsingscriteria in de UWO’s maken voor
alle betrokken partijen helder aan welke eisen de uitvoering moet voldoen.

zz

Zowel in de voorbereiding als de uitvoering van de deelprojecten
is betrokkenheid van maatschappelijke organisaties adequaat
georganiseerd. Dit zorgt voor een extra waarborg voor een
goede balans tussen economie en leefomgeving.

zz

De coördinatie van het project is relatief overzichtelijk omdat
de uitvoeringsverantwoordelijkheden helder zijn belegd bij de

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

daarvoor best geëquipeerde partij en de deelprojecten inhoudelijk
en procesmatig op uitvoeringsniveau nauwelijks verwerven zijn.
zz

De vertragingen in de uitvoering van de deelprojecten 750ha en
BRG zijn mede te verklaren doordat deze geconfronteerd worden met
zittende belangen en aanverwante ontwikkelingen in het gebied.

Met betrekking tot het vervolg van PMR concluderen wij dat de vervolgrisico’s
voor het Rijk beperkt zijn:
zz

Een groot deel van de risicovolle projecten is inmiddels afgerond. Een eerste
resterend risico schuilt in de voortgang van het deelproject 750ha en specifiek
de tijdige realisatie van Buijtenland van Rhoon waarvan de planning op het
kritieke pad ligt. Vooralsnog is de planning echter nog gericht op realisatie
voor 2021. Daarnaast is het nog onzeker of het compensatie-effect van het
bodembeschermingsgebied en de vogelrustgebieden (al)voldoende statistisch
aangetoond kan worden op basis van de huidige monitoring. Dit vraagt
mogelijk aanpassing van de monitoring, de vergelijkende analyses en/
of van de compensatiemaatregelen. Ook resteert er nog een beperkte
onzekerheid over voldoende ontwikkeling van het areaal natte duinvallei
in de duincompensatie. Dit laatste risico is goed in beeld bij de uitvoerende
partijen en er zijn inmiddels maatregelen getroffen om dit risico te beheersen.

zz

De uitvoerende partijen voeren de deelprojecten voor eigen rekening en
risico uit. De financiële risico’s voor het Rijk zijn hierdoor beperkt.

zz

Wel is er sprake van een imagorisico, wanneer de leefomgevingsprojecten
achterblijven bij de economische projecten. Een zekere vorm van
coördinatie en sturing van het Rijk op de voortgang blijft daarom nodig.

61

62

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Bijlagen

63

64

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Bijlage 1
Evaluatiekader
De hoofdvragen voor de evaluatie hebben wij in onderstaande tabel uitgewerkt in een evaluatiekader.
Deze is besproken door en vastgesteld in de begeleidingsgroep.

Aspect

Deelvragen

Strategisch niveau (doelstellingen PMR)
Oorspronkelijke
doelen en
uitgangspunten

• Wat zijn de (oorspronkelijke) doelen van het PMR, hoe zijn deze geoperationaliseerd?
• Wat zijn de (oorspronkelijke) doelen van de 3 deelprojecten,
hoe zijn deze geoperationaliseerd?
• Wat zijn de beoogde concrete (deel)resultaten van de drie deelprojecten?

Tactisch niveau: voortgang van de deelprojecten
Kaders en
randvoorwaarden

• Welke (kwaliteits)eisen zijn afgesproken (toetsingskaders)?
• Welke middelen waren beschikbaar voor de uitvoering
(oorspronkelijke projectbegroting)?
• Wat was de oorspronkelijke planning van de uitvoering?

Projectorganisatie

• Hoe is op projectniveau (PMR) en deelprojectniveau de projectorganisatie
(feitelijk) ingericht (besturing, inrichting, bemensing, samenwerking)
en welke samenwerkingsafspraken zijn gemaakt?
• Hoe functioneert de projectorganisatie resp. heeft deze gefunctioneerd?
En specifiek, hoe verloopt de projectbeheersing door de projectverantwoordelijke,
het verantwoordelijke (vak)departement en het coördinerende departement?
• Hoe hebben partners de onderlinge samenwerking ervaren? En hoe hebben
het gehanteerde bijdragemodel en de contracteringstrategie daarbij gewerkt?
Waren de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen helder?

Risicobeheersing

• Op welke wijze is het risicobeheer- en management ingericht?
Welke afspraken zijn hierover vastgelegd door de partners?
• Hoe is het risicobeheer- en management van het project en de deelprojecten uitgevoerd?
Welke (rijks)risico’s zijn onderkend en beheerst, wat was de financiële impact hiervan,
welke maatregelen zijn afgesproken, hoe zijn deze in de praktijk toegepast?

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Aspect

65

Deelvragen

Operationeel niveau
Uitvoering
(op het niveau
van de VGR)

• Welke activiteiten zijn/worden uitgevoerd voor de realisatie van de deelprojecten?
• Wat is de voortgang van de uitvoering van de projecten
(afgezet tegen de projectraming en planning)
• Wat zijn de gemaakte en nog te maken kosten voor het rijk?
• Indien van toepassing, hoe wijken de gemaakte en nog te maken kosten voor het rijk
af van de oorspronkelijke projectbegroting? Hebben deze afwijkingen consequenties
voor het rijk (gelet op de afgesproken resultaten en/of vastgestelde rijksbijdrage)?

Vervolgtraject

• Welke projectonderdelen zijn nog niet afgerond?
• Hoe is de verdere planning van deze onderdelen (organisatorisch en financieel) geborgd?
• Wat is het resterende risicoprofiel van de nog niet afgeronde
projectonderdelen? Wat zijn de specifieke rijksrisico’s?

Verklarende analyse: strategisch, tactisch, operationeel niveau
Voortgang

• Hoe verloopt de voortgang van de verschillende deelprojecten (beschrijvend en visueel)
• Hoe zijn eventuele verschillen tussen de uitgangspunten uit de
basisrapportage en de actuele voortgang te verklaren?

Realisatie van
effecten

• In welke mate worden, gelet op de voortgang van de uitvoering, de oorspronkelijke
doelen uit de PKB en de deelprojecten gerealiseerd (indicatie)?

66

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Bijlage 2
Vereisten evaluatie Regeling Grote Projecten
Vereiste elementen (eind)
evaluatie Groot Project

Hoofdconclusie en leeswijzer

In welke mate zijn de
oorspronkelijke doelstellingen
van het project verwezenlijkt?

Op dit moment is nog niet aan te tonen of en in welke mate de doelen uit de
PKB PMR daadwerkelijk zijn gerealiseerd. De voorliggende evaluatie dient als
tussenevaluatie en van daadwerkelijke effecten van PMR op de ontwikkeling
van de economie en leefomgeving in Zuidwest Nederland kan nog niet tot
nauwelijks sprake zijn. PMR is deels nog in uitvoering (tot 2021) en effecten
zullen zich bovendien pas op termijn, soms jaren na de uitvoering, gaan manifesteren.
De mate waarin de uitvoering van PMR (naar verwachting) voldoet aan de
beoogde doelstellingen en de afgesproken (kwaliteits)criteria is uitgewerkt in
hoofdstuk 4 en in de projectenscan (bijlageboek).

Welke activiteiten zijn
daarvoor verricht?

Sinds de vaststelling van de PKB 2006 zijn de ruimtelijke procedures doorlopen. Deze zijn nagenoeg afgerond: vrijwel alle bestemmingsplannen en
vergunningen zijn definitief en de uitvoering van de projecten is in volle gang.
De aanleg van de eerste fase van de Tweede Maasvlakte is in 2013 afgerond,
de fysieke maatregelen voor de natuurcompensatie zijn getroffen en er zijn
maatregelen ten behoeve van de luchtkwaliteit genomen. Voor de deelprojecten 750ha natuur- en recreatiegebieden en Bestaand Rotterdams Gebied,
geldt dat ruim de helft van de projecten is gerealiseerd.
De verrichte activiteiten zijn uitgewerkt in hoofdstuk 4 en in de projectenscan
(bijlageboek).

Wat zijn de kosten geweest
van het grote project?

PMR kost de gezamenlijk betrokken overheden (Rijk en regio) voor de drie
deelprojecten in totaal ruim 1,1 miljard euro (prijspeil 2012). Verreweg het
grootste deel van de overheidsbijdrage komt voor rekening van het Rijk (ruim
90%). Het overige deel van de overheidsgelden wordt gefinancierd door de
Provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam en de Stadsregio Rotterdam.
Het Havenbedrijf Rotterdam draagt aan het deelproject Landaanwinning circa
2,3 miljard bij (inschatting basisrapportage 2005).
De kosten zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 1.

In hoeverre zijn de
oorspronkelijke projectraming
en projectplanning
gerealiseerd?

De financiering van PMR gaat uit van een eenmalige en vaste bijdrage van
het Rijk. Ten opzichte van de oorspronkelijke projectbegroting zijn er, behoudens afgesproken indexering en twee maal een bescheiden bijdrage uit de
post onvoorzien, geen afwijkingen geweest in de rijksbijdrage. Het risicodossier geeft bovendien geen aanwijzing dat de nog te maken kosten substantieel zullen afwijken ten opzicht van de oorspronkelijke projectbegroting en de
rijksbijdragen.
De uitvoering van de deelprojecten verloopt volgens de planning van de PKB
PMR. Dit betekent dat volgens de huidige inzichten de deelprojecten voor
2021 gerealiseerd zullen zijn.
De mate waarin de projectraming is gerealiseerd is uitgewerkt in hoofdstuk 1.
De realisatie van de projectplanning is uitgewerkt in hoofdstuk 4.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

67

Vereiste elementen (eind)
evaluatie Groot Project

Hoofdconclusie en leeswijzer

Op welke wijze zijn risico’s
onderkend en beheerst,
alsmede een beschrijving van
de (financiële) gevolgen van
risico’s die zich gedurende
het project hebben
gemanifesteerd?

De uitvoering van de deelprojecten is voor rekening en risico van de uitvoerende partijen. De uitvoerende partijen hebben ieder op eigen wijze hun
risicobeheersing ingericht, passend bij het type project en de context waarbinnen deze worden uitgevoerd. Uit de evaluatie blijkt dat de uitvoerende partijen hun risicobeheersing hebben ingevuld en er goed zicht is op potentiele
risico’s en bijbehorende beheersmaatregelen.
De (financiële) risico’s voor het Rijk zijn conform het bijdragemodel beperkt.
Middels voortgangsrapportages, audits en een risicodossier houdt het Rijk
zicht op de relevante rijksrisico’s, de omvang, kans en te treffen beheersmaatregelen. Uit de evaluatie blijkt dat de informatievoorziening aan het Rijk door
de uitvoerende partijen kwalitatief goed en vertrouwenwekkend is en het Rijk
hiermee voldoende zicht heeft op potentiele rijksrisico’s.
Tot slot wordt in deze evaluatie geconcludeerd dat de rapportageverplichting
voor de relatief kleine BRG-projecten leidt tot een onevenredige zware administratieve werklast. Voor de landaanwinning, die grotendeels gerealiseerd is,
valt op dat de voortgangsrapportages (logischerwijs) weinig nieuwe informatie meer bevatten in vergelijking met de voorbereidingsfase en het begin van
de uitvoering.
De wijze van risicobeheersing is uitgewerkt in hoofdstuk 3.

Op welke wijze is het project
beheerst en beheerd en hoe
heeft de projectorganisatie
gefunctioneerd?

Aan de voorkant van het proces zijn met de PKB, bestuursovereenkomst en
UWO’s duidelijke en toetsbare afspraken gemaakt. Het Rijk heeft consequent
gestuurd op de afspraken en de toetsing daarvan: scope, planning, budget en
risico’s.
De coördinatie door het ministerie van IenM wordt ingevuld door middel
van voortgangsrapportages, audits en het coördinatieoverleg van alle bij de
uitvoering betrokken partijen. Uit de evaluatie blijkt dat deze invulling van
de coördinatie goed functioneert. De projectorganisatie PMR van het coördinerende ministerie van IenM is sinds 2008 in omvang afgebouwd. In deze
evaluatie wordt geconcludeerd dat een lichtere vorm van rijkcoördinatie ook
logisch en voldoende is, aangezien het merendeel van de risicovolle projecten
in uitvoering of afgerond is.
De projectbeheersing en projectorganisatie zijn uitgewerkt in hoofdstuk 2.

Indien van toepassing:
hoe zijn de publiek
private samenwerking, de
private co-financiering, de
exploitatie en de gehanteerde
contracteringsstrategie
verlopen?

De samenwerking tussen het Rijk en de uitvoerende partijen (Provincie ZuidHolland, Gemeente Rotterdam en Havenbedrijf Rotterdam) is vormgegeven
middels een bijdragemodel.
Het bijdragemodel met een vaste bijdrage is in de praktijk succesvol gebleken. Een belangrijke verklarende factor hiervoor is dat uitvoering van de deelprojecten is belegd bij die partij die het grootste belang heeft bij de uitvoering
en daarvoor bovendien het best geëquipeerd is.
Het bijdragemodel en de invulling van de contractering middels uitwerkingsovereenkomsten, is uitgewerkt in hoofdstuk 2.

Verklarende analyse van
verschillen tussen de
uitgangspunten uit de
basisrapportage en de op dat
moment actuele stand van
zaken van het project, ten
aanzien van de onder a t/m d
genoemde aspecten

Op basis van deze tussentijdse evaluatie kan worden geconcludeerd dat
er geen significante verschillen zijn tussen de uitgangspunten uit de basis­
rapportage (2005) en de actuele stand van zaken van het project (december
2012).

68

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Bijlage 3
Overzicht Gesprekspartners
Datum

Gesprekspartner(s)

Organisatie

Onderwerp

04-02-2013

Carel Harmsen

Provincie Zuid-Holland

750ha

05-02-2013

Fred Wagemaker

Rijkswaterstaat

Landaanwinning:
natuurcompensatie

05-02-2013

Marco den Heijer en
Madeleine van Nimwegen

Gemeente Rotterdam

Bestaand Rotterdams Gebied

06-02-2013

Chris Moes

Havenbedrijf Rotterdam

Landaanwinning

26-02-2013

André van Lammeren en Tije Vaatstra

Ministerie van IenM

Bestaand Rotterdams Gebied

27-02-2013

Rutger Pol en Luc Mutsaers

Ministerie van IenM

Projectcoördinatie algemeen

04-03-2013

Timo Staal, Jos Karssemeijer,
Bea van Golen

Ministerie van
Economische Zaken

750ha

05-03-2013

René van der Plas

Havenbedrijf Rotterdam

Landaanwinning

05-03-2013

Jos Claessens

Auditdienst Rijk

Projectbeheersing algemeen

08-03-2013

Joris Hoogerwerf en Inge Boers

Ministerie van IenM

Projectbeheersing algemeen

11-03-2013

Menno Steenman en Marc Wesselink

Havenbedrijf Rotterdam

Landaanwinning: contract­
management en omgevingsmanagement

11-03-2013

Marijn ten Brinke en Carel Harmsen

Provincie Zuid-Holland

750ha

11-03-2013

Peter Wunderink

Gemeente
Albrandswaard

750ha, Buijtenland van Rhoon

69

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

Datum

Gesprekspartner(s)

Organisatie

Onderwerp

13-03-2013

Rien van Zetten en Fred Wagemaker

Rijkswaterstaat

Landaanwinning:
natuurcompensatie

13-03-2013

René Vrugt

Rijkswaterstaat

Landaanwinning:
natuurcompensatie

13-03-2013

Tom Boot

Gemeente Rotterdam

Bestaand Rotterdams Gebied

15-03-2013

Sybilla Dekker

15-03-2013

Gert-Jan den Toom

Stadsregio Rotterdam

750ha: Groene verbinding

18-03-2013

Madeleine van Nimwegen

Gemeente Rotterdam

Bestaand Rotterdams Gebied

02-04-2013

Tiedo Vellinga

Havenbedrijf Rotterdam

Landaanwinning:
natuurcompensatie

04-04-2013

Ben Ter Haar, Krijn Provoost en
Alex Ouwehand

Stichting duinbehoud,
natuurmonumenten,
Natuur en milieu­
federatie

Tafel van Borging

11-04-2013

Marco den Heijer, Maureen Mollis,
Jasper Baas

Gemeente Rotterdam

750 ha: Vlinderstrik en
Schiezone

16-04-2013

Jos Rijkhoff

VNO-NCW

Tafel van Borging

Tafel van Borging

70

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Bijlage 4
Chronologisch procesverloop
juli 1997:
Projectbeslissing
Ruimtetekort in
Mainport Rotterdam

Het besluitvormingsproces begint in 1997. Op 14 juli 1997 neemt het kabinet
de projectbeslissing Ruimtetekort in mainport Rotterdam. In de projectbeslissing
erkent het kabinet dat het vinden van uitbreidingsruimte voor de Rotterdamse
haven nuttig en noodzakelijk is. Tegelijkertijd moet de kwaliteit van de leef­
omgeving in en rond de haven verbeteren. Voor nader onderzoek hiernaar en
het opstellen van projectactiviteiten om de dubbeldoelstelling te realiseren is het
Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) opgericht.

mei 1998:
Startnotitie PKB

De startnotitie PKB+/MER Mainportontwikkeling Rotterdam legde de ambities
en aanpak van het project vast en gaf aan welke procedures van besluitvorming
en democratische controle van toepassing zijn. De startnotitie markeert bovendien het begin van een milieueffectrapportage naar de gevolgen van het project
voor natuur en milieu.

mei 2001:
PKB+ en MER

Het kabinet brengt deel 1 van de PKB+ PMR en het bijbehorende milieueffect­
rapport uit. Hierin staan voorstellen om de Rotterdamse haven uit te breiden én
de kwaliteit van de leefomgeving in Rijnmond te verbeteren om op die manier
aan de dubbeldoelstelling te voldoen. Dit moet bijvoorbeeld gebeuren door
nieuwe natuur aan te leggen, door lawaai en schadelijke emissies te bestrijden en
door een beter leefmilieu te creëren in de regio Rijnmond.

november 2001:
PKB+ deel 2

Gedurende twee maanden na de publicatie van de PKB+ PMR deel 1 en het
bij­behorende milieueffectrapport kan iedereen reageren op de rapporten. In
november 2001 brengt het kabinet deel 2 van de PKB+ PMR uit. Dit deel bevat
de resultaten van inspraak, bestuurlijk overleg en wettelijk advies over de voorstellen die het kabinet in deel 1 van de PKB+ en het bijbehorende milieueffectrapport heeft gepresenteerd.

december 2001:
PKB+ deel 3

Het kabinet brengt deel 3 van de PKB+ PMR uit. Dit deel bevat het kabinetsstandpunt over het project en een nota van toelichting waarin staat hoe het
kabinet is omgegaan met de resultaten van inspraak, advies, overleg en aanvullend onderzoek.

september 2003:
PKB+ deel 4

Op 29 september publiceert het kabinet deel 4 van de PKB+ PMR. In deel 4 is
onder meer het principebesluit voor de aanleg van Maasvlakte 2 vastgelegd,
inclusief alle eisen en voorwaarden waaraan de landaanwinning moet voldoen.
In een procedure bij de Raad van State is beroep mogelijk tegen de ‘concrete
beleidsbeslissingen’ uit deel 4 van de PKB+ PMR.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

71

november 2003:
Beroep

Overheden, belangenbehartigers, bedrijven en omwonenden dienen 18 beroepsschriften in bij de Raad van State. Zij maken hiermee bezwaar tegen onderdelen
van de PKB+ PMR.

juni 2004:
Bestuursakkoord
over financiering

Op 25 juni 2004 bereiken de PMR-partijen een Bestuursakkoord over de financiering van de PMR-projecten. In het bestuursakkoord staan op hoofdlijnen
de afspraken die zijn gemaakt tussen het Rijk en de regionale partners over de
financiering en de uitvoering van de deelprojecten. Daarbij is afgesproken dat
de uitvoeringsverantwoordelijkheid voor de deelprojecten ligt bij de regionale
partners. In de zogeheten uitwerkingsovereenkomsten zijn deze afspraken op
detailniveau uitgewerkt.

januari 2005:
Oordeel Raad
van State

Op 26 januari 2005 oordeelt de Raad van State dat een aantal bezwaren tegen
concrete beleidsbeslissingen uit de PKB+ gegrond is. Omdat er veel samenhang
bestaat tussen de beslissingen, verklaart de Raad van State alle concrete beleidsbeslissingen uit de PKB+ nietig. Opnieuw de gehele procedure doorlopen zou het
project ernstig vertragen en voorbijgaan aan het bestaande draagvlak voor uitvoering van het project. Daarom kiezen de projectpartners voor herstel van de PKB
vanaf het kabinetsbesluit, PKB deel 3.

september 2005:
Ondertekening
Uitwerkings
overeenkomsten

Op 2 september 2005 ondertekenen o.a. Rijk, gemeente Rotterdam en Haven­
bedrijf de uitwerkingsovereenkomsten over de uitvoering van het PMR. In de uitwerkingsovereenkomsten staan de afspraken die gemaakt zijn over financiering
en uitvoering van de 3 deelprojecten van PMR. Er zijn 3 uitwerkingsovereenkomsten: landaanwinning, 750 hectare natuur- en recreatie en leefbaarheids- en
intensiveringsprojecten in Bestaand Rotterdams Gebied.

2005/2006:
Reparatie PKB

Voor het vervolg van de procedure besluiten de projectpartners te kiezen voor
herstel zonder concrete beleidsbeslissingen. In de aangepaste PKB is ruime aandacht voor de onvolkomenheden die de Raad van State concludeerde. De gevolgen van de landaanwinning voor beschermde natuur in de Waddenzee, volgens
de uitspraak onvoldoende in beeld gebracht, zijn nader onderzocht. Deze blijken geen bezwaren op te leveren. Ook de belangen van een aantal (agrarische)
ondernemers zijn geïnventariseerd. Enkele meer juridisch-technische bezwaren
in de oorspronkelijke formuleringen zijn in de herziene PKB eveneens opgelost.
Daarnaast is ingegaan op actuele ontwikkelingen, zoals de vereiste bescherming
van de luchtkwaliteit.

72

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Juni 2006:
Strategische
Milieubeoordeling

Bij de herstelde PKB hoort inmiddels ook een Strategische Milieubeoordeling (SMB) en een Passende Beoordeling (PB) Landaanwinning. Een Strategische Milieubeoordeling is een rapport waarin de milieueffecten van een PKB
op hoofdlijnen beschreven staan. De Passende Beoordeling Landaanwinning
beschrijft de gevolgen van de landaanwinning voor de speciale beschermingszones Voordelta en Waddenzee. Dat deze rapporten er nu moeten komen is een
gevolg van nieuwe Europese richtlijnen (uit 2004). Op de SMB en PB Landaanwinning is in 2006 inspraak mogelijk geweest.

Oktober 2006:
Tweede Kamer akkoord

Op 10 oktober 2006 stemt de Tweede Kamer definitief in met de uitvoering van
het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR). Hiermee keuren zij ook de
eerder gemaakte afspraken van het Bestuursakkoord (2004) en de uitwerkingsovereenkomsten voor de drie PMR deelprojecten goed.

November 2006:
PKB PMR definitief

Op 20 november gaat ook de Eerste Kamer akkoord met de uitvoering van het
PMR. Hiermee is de PKB+ PMR uit 2006 definitief. Het document is voor een
groot deel gelijk aan de PKB+ PMR uit september 2003. Ook de concrete beleidsbeslissingen uit de oorspronkelijke PKB zijn in hoofdlijn ongewijzigd.

februari 2007:
Milieueffectrapportage
gereed

Voor de plannen en de vergunningen zijn milieueffectrapporten gemaakt: MER
A(anleg) en MER B(estemming). Daarnaast liggen er de zogeheten Habitattoetsen, die specifiek ingaan op de gevolgen voor beschermde natuur en vaststellen hoeveel natuurcompensatie nodig is. Bij elkaar gaat het om zeer omvangrijke rapporten met veel bijlagen. Nu de milieueffectrapporten voor Aanleg en
Bestemming van Maasvlakte 2 gereed zijn wordt het bestemmingsplan in procedure gebracht.

april 2007:
Rotterdam akkoord
met Maasvlakte 2

De Rotterdamse gemeenteraad stemt in met de voorlopige plannen voor Maasvlakte 2. De raad neemt de milieueffectrapportage (MER) en het ontwerp voor
het bestemmingsplan met een grote meerderheid aan.

april/mei 2007:
Inspraak

Van 20 april tot en met 31 mei 2007 vindt een belangrijke inspraakronde plaats.
MER Aanleg en Bestemming, verschillende bestemmingsplannen en vergunningen ontheffingsaanvragen liggen ter inzage. De inspraakronde leverde iets meer
dan vijftig inspraakreacties op.

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

73

december 2007:
Commissie m.e.r.
geeft positief advies

De onafhankelijke Commissie m.e.r. concludeert dat de milieueffectrapportage
over Maasvlakte 2 een goed beeld geeft van de gevolgen voor het milieu van aanleg en gebruik van de havenuitbreiding. Gebruik van Maasvlakte 2 leidt naar het
oordeel van de commissie niet tot verslechtering van de luchtkwaliteit, omdat er
voldoende compenserende maatregelen worden getroffen. Dit positieve advies
heeft de Commissie m.e.r. uitgebracht aan het bevoegd gezag: de minister van
Verkeer en Waterstaat en de gemeenteraad van Rotterdam.

januari 2008:

Tussen 4 januari en 15 februari 2008 vindt wederom een belangrijke inspraakronde plaats. Er liggen onder andere ontwerp-bestemmingsplannen en conceptvergunningen en -ontheffingen ter inzage.

Inspraak

zomer 2008:
beroepsprocedures

In de zomer van 2008 worden de beroepsprocedures doorlopen voor de aanlegen natuurverguningen en de ruimtelijke procedures. De eerste besluiten gingen
26 april 2008 in procedure. Als laatste lag het Beheerplan Voordelta ter inzage.
Tot 1 september kon hierop gereageerd worden.

november 2008:
goedkeuring
bestemmingsplan

11 november 2008 keuren de Gedeputeerde Staten van de Provincie
Zuid-Holland de bestemmingsplannen goed. Aansluitend is nog
6 weken beroep op de uitspraak van de provincie mogelijk geweest.

december 2008/
januari 2009:
goedkeuring
bestemmingsplan

Het bestemmingsplan Maasvlakte 2 en de twee partiële herzieningen liggen van
19 december 2008 tot en met 29 januari 2009 ter inzage in het kader van de
beroepsprocedure. Belanghebbenden kunnen in deze periode beroep instellen
tegen de goedkeuringsbesluiten bij de Raad van State.

74

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Bijlage 5
Projectorganisaties deelprojecten
In onderstaande afbeelding en is schematisch weergeven hoe de projectorganisaties voor de deelprojecten
landaanwinning (inclusief natuurcompensatie en luchtkwaliteit), 750 ha en BRG zijn georganiseerd.
1. Landaanwinning
Financiën

Bevoegd gezag

Monitoring

Havenbedrijf Rotterdam

+/- € 2,3 mld

Ministerie van EZ

NBW

Europese Unie

Ministerie van IenM

€ 726 mln

Ministerie van IenM

PKB+

Tweede Kamer

Provincie Zuid-Holland

NBW

Rijksauditdienst

Gemeente Rotterdam

Bestemmingsplan
Ministerie van IenM

Via VGR

Vakdepartement

Havenbedrijf Rotterdam

Havenbedrijf Rotterdam

Uitvoering

2. Natuurcompensatie
Financiën
Havenbedrijf Rotterdam

Bevoegd gezag
€ 114 mln

Monitoring

Ministerie van EZ

NBW

Europese Unie

Ministerie van IenM

PKB+

Tweede Kamer

Provincie Zuid-Holland

NBW

Rijksauditdienst

Gemeente Rotterdam

Bestemmingsplan

Ministerie van IenM

Uitvoering

Rijkswaterstaat en
Ministerie van EZ

Bodembeschermingsgebied

Duincompensatie

Via VGR

Ministerie van IenM

Vakdepartement
+ zeereservaat

Ministerie van EZ

Voor duincomp

Havenbedrijf Rotterdam

Officieus ivm
afhankelijkheid

75

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

3. Luchtkwaliteit
Financiën

Bevoegd gezag

Monitoring

Havenbedrijf Rotterdam

€ n.n.b.

Ministerie van EZ

NBW

Europese Unie

Ministerie van IenM

€ n.n.b.

Ministerie van IenM

PKB+

Tweede Kamer

Gemeente Rotterdam

€ n.n.b.

Provincie Zuid-Holland

NBW

Rijksauditdienst

Gemeente Rotterdam

Bestemmingsplan

(Rijks)havenmeester

Via VGR

Ministerie van IenM

Havenbedrijf Rotterdam
Ministerie van IenM
Provincie Zuid-Holland
Gemeente Rotterdam

Specifieke maatregelen
i.h.k.v. verbetering
luchtkwaliteit

Uitvoering

4.  750 hectare natuur- en recreatie
Financiën

Bevoegd gezag

Monitoring

Havenbedrijf Rotterdam

€ 162,1 mln

Ministerie van EZ

NBW

Europese Unie

Ministerie van IenM

€ 11 mln

Ministerie van IenM

PKB+

Tweede Kamer

Gemeente Rotterdam

€ 11 mln

Provincie Zuid-Holland

NBW

Rijksauditdienst

Stadsregio Rotterdam

€ 21,9 mln

Gemeente Rotterdam

Bestemmingsplan

Gemeente
alblasserwaard

Bestemmingsplan

Ministerie van IenM

Ministerie van EZ
Provincie Zuid-Holland
Uitvoering

Gemeente Rotterdam

Provincie Zuid-Holland

Stadsregio Rotterdam

Vlinderstrik & Schiezone

Het Buijtenland van Rhoon

De Groene Verbinding

Via VGR

Vakdepartement

76

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

5.  Bestaand Rotterdams Gebied
Financiën

Bevoegd gezag

Monitoring

Havenbedrijf Rotterdam

Onbekend

Ministerie van EZ

NBW

Europese Unie

Ministerie van IenM

€ 38 mln

Ministerie van IenM

PKB+

Tweede Kamer

Provincie Zuid-Holland

€ 9,6 mln

Provincie Zuid-Holland

NBW

Rijksauditdienst

Gemeente Rotterdam

€ 38,4 mln

Gemeente Rotterdam

Bestemmingsplan

Stadsregio Rotterdam

€ 9,6 mln

Overige gemeenten

Bestemmingsplan

Gemeente Rotterdam

Uitvoering

Havenbedrijf Rotterdam

Gemeente Rotterdam
i.s.m. regionale en
lokale partijen

Intensiveringsprojecten

Leefbaarheidsprojecten

Ministerie van IenM

Via VGR

Vakdepartement

Tussentijdse evaluatie voortgang en uitvoering

77

Berenschot Groep B.V.
Europalaan 40
3526 KS Utrecht
T +31 (0)30 291 69 16
E contact@berenschot.nl
www.berenschot.nl

Berenschot is een onafhankelijk organisatieadviesbureau met
400 medewerkers wereldwijd. Al 75 jaar verrassen wij onze
opdrachtgevers in de publieke en private sector met slimme en
nieuwe inzichten. We verwerven ze en maken ze toepasbaar.
Dit door innovatie te koppelen aan creativiteit. Steeds opnieuw.
Klanten kiezen voor Berenschot omdat onze adviezen hen op een
voorsprong zetten.
Ons bureau zit vol inspirerende en eigenwijze individuen
die allen dezelfde passie delen: organiseren. Ingewikkelde
vraagstukken omzetten in werkbare constructies. Door ons brede
werkterrein en onze brede expertise kunnen opdrachtgevers ons
inschakelen voor uiteenlopende opdrachten. En zijn we in staat
om met multidisciplinaire teams alle aspecten van een vraagstuk
aan te pakken.
Berenschot is aangesloten bij de E-I Consulting Group, een
Europees samenwerkingsverband van toonaangevende bureaus.
Daarnaast is Berenschot lid van de Raad voor OrganisatieAdviesbureaus (ROA) en hanteert de ROA-gedragscode.