Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2020–2021

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

2922
Vragen van de leden Leijten en Jasper van Dijk (beiden SP) aan de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Financiën
over het ongevraagd uitkeren van een te hoog kindgebonden budget
(ingezonden 1 maart 2021).
Antwoord van Staatssecretaris Van Huffelen (Financiën – Toeslagen en
Douane) en Minister Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
(ontvangen 26 mei 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2020–2021, nr. 2120.
Vraag 1
Wat is uw reactie op het bericht dat arbeidsmigranten al jaren ongevraagd en
buiten hun schuld om teveel kindgebonden budget krijgen uitgekeerd door de
Belastingdienst?1
Antwoord 1
Wij streven ernaar iedere toeslaggerechtigde de toeslag toe te kennen waar
hij/zij recht op heeft. Wanneer dit onverhoopt niet goed gaat, of wanneer
burgers met (hoge) terugvorderingen geconfronteerd worden, betreuren we
dat. Graag zetten wij hieronder uiteen hoe het proces rond toekennen van het
kindgebondenbudget (kgb) werkt en hoe dit bij arbeidsmigranten in het
bijzonder kan uitpakken. Dit geeft op veel van de onderstaande vragen
antwoord. Wij verwijzen daarom bij andere antwoorden regelmatig naar dit
antwoord.
Uitgangspunt toeslagenstelsel
Jaarlijks hebben circa 1 miljoen huishoudens recht op kgb. Deze toeslag is
bedoeld voor mensen met een laag- of middeninkomen en (jonge) kinderen.
Dit is vaak een doelgroep waarbij het toeslagenstelsel niet altijd aansluit bij
het doenvermogen van de burger.
Voor de vaststelling en toekenning van het kbg gebruikt de Belastingdienst/
Toeslagen gegevens uit de Basisregistratie Personen (BRP) waarbij alleen die
gegevens verwerkt kunnen worden die gekoppeld zijn aan een BSN. Het
gebruik van het BSN houdt verband met de geautomatiseerde systemen van

1

ah-tk-20202021-2922
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2021

RTL Nieuws, 27 februari 2021, Belastingdienst weer in de fout: veel te veel toeslag voor
arbeidsmigranten (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/artikel/5215947/belastingdienst-toeslagenkindgebonden-budget-arbeidsmigranten)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

1

de Belastingdienst/Toeslagen en is voor wat betreft de aanvrager van een
toeslag vastgelegd in artikel 1b van het Uitvoeringsbesluit Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen. Daarnaast worden gegevens uit de
aanvraag van de belanghebbende zelf gebruikt. Voor specifiek het kgb geldt
dat wanneer burgers al een andere toeslag ontvangen (vaak zorgtoeslag) en
er wordt kinderbijslag ontvangen, er volgens de wet tevens een aanvraag
voor kgb is gedaan. De Belastingdienst/Toeslagen kent daarop kgb toe op
basis van gegevens gebruikt bij de vaststelling van de andere toeslag. Deze
automatische toekenning is in wetgeving opgenomen om burgers zo goed
mogelijk van dienst te zijn.
Het automatisch toekennen en het «voorinvullen» van deze gegevens maakt
het voor burgers eenvoudiger om een toeslag aan te vragen en helpt veel
fouten bij de aanvraag te voorkomen. Keerzijde van deze werkwijze is dat
onvolledige gegevens uit een eerdere aanvraag doorwerken in de aanvraag
kgb. Ook is het niet mogelijk om de authentieke gegevens (afkomstig uit de
BRP) in de aanvraag aan te vullen of te wijzigen en is de verwerking van
gegevens zonder BSN van aanvrager en/of toeslagpartner niet mogelijk.
Vaststellen toeslag
Het algemene proces werkt zodanig dat als de gegevens uit de BRP en uit de
(eerdere) aanvraag juist en volledig zijn, en er wordt voldaan aan de overige
voorwaarden, de toeslag op de juiste wijze wordt toegekend. Dit betekent dat
als de Belastingdienst/Toeslagen een toeslagpartner kan vaststellen het kgb
zonder verhoging voor alleenstaande ouders (de alleenstaande ouderkop,
hierna: alo-kop) wordt toegekend. Als er geen toeslagpartner kan worden
vastgesteld, wordt kgb inclusief de alo-kop toegekend.2 De alo-kop bedraagt
voor 2021 maximaal € 3.242,– per jaar.
Voor de vaststelling van het toeslagpartnerschap worden adresgegevens en
gegevens over een eventueel huwelijk of geregistreerd partnerschap en
ouder-kindrelaties uit de BRP gebruikt. Voor situaties waarin beide partners in
Nederland wonen (als inwoner in de BRP staan met een Nederlands adres èn
BSN), kan het toeslagpartnerschap met deze gegevens vrijwel altijd worden
vastgesteld.
Wanneer sprake is van een mogelijke partner in het buitenland is een juiste
vaststelling en toekenning van het kgb complex en niet altijd goed mogelijk.
De BRP (met gegevens over inwoners van Nederland en anderen met een
relatie met de Nederlandse overheid, zogenaamde niet-ingezetenen) bevat
namelijk niet alle benodigde gegevens om in alle gevallen vast te kunnen
stellen of iemand een toeslagpartner in het buitenland heeft:
• Gegevens over een partner anders dan een partner bij huwelijk of
geregistreerd partnerschap worden nooit geregistreerd in de BRP;
• Van niet-ingezetenen (waaronder tijdelijk in Nederland verblijvende
arbeidsmigranten) worden geen gegevens over huwelijk/geregistreerd
partnerschap geregistreerd;
• Arbeidsmigranten blijven vaak te lang als niet-ingezetene geregistreerd
staan (terwijl zij feitelijk verblijf in Nederland houden). Dan worden er dus
ook geen gegevens over huwelijk/geregistreerd partnerschap geregistreerd;
• Bij inschrijving als ingezetene (bij langer verblijf in Nederland) wordt de
partner als deze in het buitenland woont niet zelf ingeschreven, maar
worden de gegevens op de persoonslijst van de geregistreerde opgenomen (een BSN is daarvoor niet noodzakelijk). Ook komt het vaak voor dat
niet alle gegevens over een eventuele partner worden geregistreerd
(bijvoorbeeld door ontbreken juiste brondocumenten);
• Specifiek voor statushouders met een partner in het buitenland is het vaak
niet mogelijk dat de partner zich (als niet-ingezetene) laat registreren. Dit
omdat relevante gegevens bijvoorbeeld verloren zijn gegaan of niet
kunnen worden geverifieerd.

2

Op basis van de Europese Coördinatieverordeningen wordt door middel van prioriteitsregels
bepaald welk land de gezinsbijslag als eerste uitbetaalt. Dit betekent dat als Nederland
voorgaat, het recht op een gezinstoeslag, zoals het kindgebonden budget incl. alo-kop volledig
wordt uitbetaald. Indien een ander land voorgaat, vindt anticumulatie plaats.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

2

Oplossingen en maatregelen
Het (financiële) belang van het beschikken over de juiste partnergegevens is
met de invoering van de alo-kop in 2015 sterk toegenomen. In toenemende
mate werd duidelijk dat de vaststelling van kgb in situaties met een buitenlandcomponent niet altijd goed mogelijk is. Vanaf dat moment is gezocht
naar oplossingen en zijn maatregelen genomen om het toeslagpartnerschap
beter te kunnen vaststellen om daarmee onterechte toekenning van een
Alo-kop te voorkomen.
Uitbreiden RNI
Bij de inwerkintreding van de Wet BRP (als opvolger van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, waarbij de BRP werd uitgebreid
met het registreren van gegevens van niet-ingezetenen, bekend als RNI) is
bezien of het registeren van de verwantschapsgegevens voor nietingezetenen in de BRP tot de mogelijkheden behoorde. Het toenmalige
kabinet heeft daar echter niet toe besloten. Dit omdat er onvoldoende
zekerheid was dat deze gegevens op een acceptabel niveau van actualiteit en
juistheid gehouden zouden kunnen worden.
Verwantschapsquery SVB
In reactie daarop is in 2015 een tijdelijke oplossing, de zogenaamde verwantschapsquery, ontwikkeld. Met behulp van deze query biedt de SVB de
Belastingdienst/Toeslagen signalen over (buitenlandse) partnergegevens
waarover de SVB beschikt op grond van haar taak om de samenloop met
buitenlandse gezinsbijslagen vast te stellen.3 Voor deze taak is o.a. de
aanwezigheid van een (werkende) partner in het thuisland relevant. Via
zusterorganisaties in het buitenland laat de SVB buitenlandse registraties van
persoonsgegevens en partnergegevens verifiëren die nodig zijn voor de
beoordeling van het recht op kinderbijslag. Op basis van deze gegevens kan
de Belastingdienst/Toeslagen in een aantal gevallen alsnog een toeslagpartner (in het buitenland) in de eigen systemen registreren. Deze informatieuitwisseling tussen de SVB en de Belastingdienst/Toeslagen is daarmee
behulpzaam maar is niet sluitend en biedt geen structurele oplossing:
• De gegevens uit de verwantschapsquery zijn niet altijd van voldoende
kwaliteit om als hard gegeven voor de vaststelling van het kgb te
beschouwen. Gegevens over de duur van de verwantschap die nodig zijn
voor de vaststelling van het kgb maken geen onderdeel uit van de
informatie-uitwisseling;
• De SVB registreert de (voor de uitvoering van de kinderbijslag) (partner)gegevens op het moment dat kinderbijslag wordt aangevraagd, maar
houdt deze gegevens alleen actueel voor zover deze nodig zijn voor de
uitvoering van de Algemene Kinderbijslagwet;
• De partnerdefinities in de sociale zekerheid wijken af van die in de
toeslagenwetgeving waardoor de registratie van een partner bij de SVB
niet automatisch betekent dat er sprake is van een toeslagpartner voor het
kgb.
Alo-kop stopknop
Specifiek voor statushouders met een partner in het buitenland is het
mogelijk gemaakt dat zij op verzoek kunnen afzien van de Alo-kop. De reden
hiervoor is dat vluchtelingen als gevolg van hun situatie vaak niet meer
beschikken over (een betrouwbare kopie van) de relevante documentatie. Het
is daarom niet (altijd) mogelijk aan hun partner een BSN toe te kennen dat de
Belastingdienst/Toeslagen nodig heeft om een partner te kunnen registreren.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarvoor een samenwerkingsconvenant
met VluchtelingenWerk Nederland, die deze verzoeken namens vluchtelingen
kan indienen.

3

In de Europese coördinatieverordening is bepaald dat als voor een kind in twee verschillende
lidstaten recht bestaat op een gezinsbijslag, er door middel van prioriteitsregels bepaald wordt
welke lidstaat de gezinsbijslag als eerste uitbetaalt. Het andere land vult aan tot de hoogte
waarop een ouder recht heeft in dat land (anticumulatie). Zo lopen burgers geen rechten mis,
maar krijgen ze ook niet dubbel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

3

Aanleveren partnergegevens bij de Belastingdienst/Toeslagen
Sinds maart 2021 kunnen toeslaggerechtigden met een partner in het
buitenland de partnergegevens bij de Belastingdienst/Toeslagen aanleveren
middels een formulier op de site. Daarbij worden gegevens (een huwelijksakte, een partnerschapsakte of een door een notaris opgemaakt samenlevingscontract) uitgevraagd waarmee de Belastingdienst/Toeslagen de
toeslagpartner kan vaststellen en registreren in de eigen systemen. De
Belastingdienst/Toeslagen kan ervoor kiezen de partner vervolgens als
niet-ingezetene te laten registreren in de BRP.4 De partner verkrijgt daarmee
een BSN dat noodzakelijk is voor de verwerking van de partnergegevens in
de systemen van de Belastingdienst/Toeslagen. De vindbaarheid en de
toelichting bij het formulier zijn recent op de site van de Belastingdienst/
Toeslagen verbeterd.
Verdere verbeteringen
Naar aanleiding van de Beleidsdoorlichting Tegemoetkoming Ouders5 is het
proces van verrekening van de buitenlandse bijslagen en het controleren van
(partner)gegevens in het buitenland met het oog op vereenvoudiging en verbetering
onderzocht. De Belastingdienst/Toeslagen, SVB en onze beide departementen
hebben op basis daarvan verschillende oplossingsrichtingen geformuleerd.
Het voornemen was om voor de zomer van 2020 de oplossingsrichtingen
uitgewerkt te hebben en mogelijke eerste verbetervoorstellen te kunnen doen.
Als gevolg van de Coronacrisis en de herstelactie van het kgb6 is dit niet
gelukt. Wij verwachten dit jaar met de uitwerkingen en eventuele voorstellen
tot verbetering te komen.
Naast verbetering van het uitvoeringsproces zet het kabinet in op een
verbetering van de registratie in de BRP van niet-ingezetenen, waaronder
arbeidsmigranten. In het kader van de Ontwikkelagenda BRP vindt een aantal
acties plaats om de registratie van niet-ingezetenen in de BRP te verbeteren:
• Er vindt onderzoek plaats naar de mogelijkheden tot uitbreiding van de
gegevens die worden bijgehouden in de BRP over niet-ingezetenen
(huwelijk, kinderen en overlijden).7 Hiermee zou een bijdrage kunnen
worden geleverd aan het kunnen bepalen van de aanwezigheid van een
toeslagpartner.
• Er wordt gewerkt aan het verbeteren van de registratie van arbeidsmigranten, mede naar aanleiding van de adviezen van het Aanjaagteam
bescherming arbeidsmigranten.8
• De site WorkinNL.nl is online gegaan waarop arbeidsmigranten in hun
eigen taal informatie vinden over werken, wonen, vervoer en zorg in
Nederland. Voor de zomer wordt specifieke informatie over het aanvragen
van Toeslagen aan de site toegevoegd. Daarbij zal worden gewezen op
het belang van het aanleveren van de partnergegevens aan de
Belastingdienst/Toeslagen en een juiste en volledige registratie in het BRP
ten behoeve van het aanvragen van toeslagen.
Vraag 2
Hoe is het mogelijk dat de Belastingdienst in zoveel gevallen de juiste
informatie ontvangt van aanvragers van toeslagen en toch de verkeerde
berekeningen maakt en er bijvoorbeeld vanuit gaat dat iemand geen partner
heeft?
Antwoord 2
Zoals uiteengezet in het antwoord op vraag 1 beschikt de Belastingdienst/
Toeslagen niet in alle situaties over de juiste informatie om een toeslagpartner vast te stellen.

4

De Belastingdienst/Toeslagen is sinds 2014 Aangewezen Bestuursorgaan (ABO) voor de RNI en
bevoegd om niet-ingezetene te laten registreren in de BRP. Kamerstuk 33 219, nr. 2
Kamerstuk 30 982, nr. 46
6
Kamerstuk 35 010, nr. 6
7
Kamerstuk 27 859, nr. 146
8
Kamerstuk 29 861, nr. 55
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

4

Vraag 3
Hoeveel gevallen van arbeidsmigranten die ongevraagd deze toeslagen
krijgen zijn bij u bekend? Kunt u bevestigen dat het fout gaat in 50 procent
van de gevallen?
Antwoord 3
Het is niet bekend in hoeveel gevallen er door de Belastingdienst/Toeslagen
onterecht wordt uitgegaan dat geen sprake is van een toeslagpartner. Wel is
bekend dat in totaal aan circa 5.000 alleenstaande ouders waarvan het kind
niet in Nederland woont kgb wordt toegekend. Hierbij gaat het niet uitsluitend om arbeidsmigranten, maar bijvoorbeeld ook om grensarbeiders.
Vraag 4
In hoeveel van deze gevallen krijgen deze mensen te maken met hoge
terugvorderingen zoals het beschreven geval waar de partner zich ook in
Nederland vestigt en direct geconfronteerd wordt met een terug te betalen
bedrag? Hoe is het mogelijk dat de Belastingdienst pas handelt bij deze
vestiging van de partner, soms jaren na dato?
Antwoord 4
Dit is niet bekend. De Belastingdienst/Toeslagen kan de toeslagpartner
vaststellen als de relevante partnergegevens (op de juiste wijze) bekend zijn.
Als dit later is dan het moment van de aanvraag, bijvoorbeeld wanneer de
partner zich in Nederland vestigt en registreert in de BRP, wordt voor
Belastingdienst/Toeslagen het partnerschap op dat moment bekend en is het
mogelijk toeslagpartnerschap vast te stellen. Hierdoor kunnen terugvorderingen ontstaan. Wij verwijzen u ook naar het antwoord op vraag 1.
Vraag 5
Hoeveel mensen zijn als gevolg van de terugvordering van duizenden of
tienduizenden euro’s onterecht uitgekeerd, maar door de Belastingdienst
verkeerd berekend kindgebonden budget in de schulden gekomen? Erkent u
dat arbeidsmigranten en vluchtelingen zich in vele gevallen in de slechtst
denkbare sociaaleconomische positie verkeren waardoor zij buitengewoon
hard getroffen worden door deze zaak?
Antwoord 5
Het is mij niet bekend hoeveel arbeidsmigranten in de schulden zijn gekomen
door terugvorderingen. Wij streven ernaar zo zorgvuldig mogelijk te werk te
gaan en terugvorderingen te voorkomen. Dit geldt zeker ook voor vluchtelingen en arbeidsmigranten die zich vaak in een (financieel) kwetsbare situatie
bevinden. Om terugvorderingen te voorkomen, zijn maatregelen zoals in
antwoord op vraag 1 genomen. Dit neemt niet weg dat bij het (tijdelijk) niet
volledig zijn van gegevens terugvorderingen kunnen ontstaan. Burgers die
wel te maken krijgen met terugvorderen hebben 24 maanden om het
onterecht ontvangen bedrag terug te betalen. Mochten ze dat niet kunnen
dan kunnen ze een betalingsregeling op maat krijgen.
Zoals ook in de kabinetsreactie op de POK aangekondigd houden we ook de
invorderingsstrategie van de Belastingdienst en de Dienst Toeslagen tegen
het licht, in het bijzonder voor mensen die langdurig te maken hebben met
hoge schulden.9 We kijken daarbij zowel naar regelgeving als naar verbeteringen in de uitvoering. De Invorderingswet gaan we herijken om ervoor te
zorgen dat er voldoende ruimte is om rekening te houden met omstandigheden van mensen. We zullen in ieder geval kijken naar de voorwaarden om in
aanmerking te komen voor een betalingsregeling en willen een hardheidsclause toevoegen. We maken een gestructureerde inventarisatie van gevallen
waarin de invorderingsmaatregelen van de Belastingdienst of de Dienst
Toeslagen onredelijk streng uitpakken.
Vraag 6
Waarom duurt het een half jaar voordat deze situatie rechtgezet kan worden?
Is het systeem van toeslagen zo vastgeroest dat individueel contact geen
enkel effect meer heeft op de uitvoering?
9

Kamerstuk 35 510, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

5

Antwoord 6
Wanneer een toeslaggerechtigde contact opneemt met de Belastingdienst/
Toeslagen wordt hij zo goed mogelijk geholpen om de registratie van de
partnergegevens in de systemen van de Belastingdienst/Toeslagen en de
registratie van de partner in de BRP mogelijk te maken. Dat kan echter alleen
wanneer de toeslaggerechtigde en zijn/haar partner beschikt over (een kopie
van) de relevante documentatie. Dit kan daarom niet uitsluitend over de
telefoon. Wij verwijzen u ook naar het antwoord op vraag 1 waar toegelicht
wordt dat de Belastingdienst personen kan laten registreren in BRP.
Vraag 7
Waarom is dit al sinds in ieder geval 2018 bekend en nooit gemeld aan de
Kamer? Sinds wanneer doen deze problemen zich voor?
Antwoord 7
Vanaf de invoering van de alo-kop in 2015 is de complexiteit van het proces
van verrekening van de buitenlandse bijslagen en het controleren van
(partner)gegevens in het buitenland bekend. Uw Kamer is hierover geïnformeerd in de:
• beantwoording van de vragen bij de begroting SZW 2017 op 24 november
2016;
• brief Kabinetsreactie beleidsdoorlichting artikel 10 Tegemoetkoming
ouders en evaluatie Wet hervorming kindregelingen, inclusief het
onderzoek van de Beleidsonderszoekers. (Kamerstukken II, 2018–2019,
30 982, nr. 46);
• brief Vervolg activiteiten beleidsdoorlichting artikel 10 tegemoetkoming
ouders (Kamerstukken II, 2019–2020, 30 982, nr. 52);
• brief Fraudefenomenen in de sociale zekerheid (Kamerstukken II,
2019–2020, 17 050, nr. 578);
• brief Voortgang herstelactie kindgebonden budget (Kamerstukken II,
2019–2020, 35 010, nr. 25);
• brief Voortgang hersteloperatie kindgebonden budget, inclusief de
uitvoeringstoetsen SVB en Toeslagen (Kamerstukken II, 2020–201, 31 066,
nr. 785).
Vraag 8
Is de Belastingdienst, getuige deze uiterst gebrekkige uitvoering, de juiste
organisatie voor de uitvoering van het kindgebonden budget?
Antwoord 8
Het kgb maakt onderdeel uit van het toeslagenstelsel. Het kabinet heeft
geconcludeerd dat het huidige toeslagenstelsel problemen kent.10 De
uitvoering van het kgb waarbij internationale aspecten aan de orde zijn, laat
zien dat dit onderdeel van het stelsel veel van burgers en de Belastingdienst/
Toeslagen vraagt. Het kan leiden tot onzekerheid over terugvorderingen en
nabetalingen. In het rapport Alternatieven voor het toeslagenstelsel11 zijn
scenario’s geschetst om het stelsel te hervormen. Belangrijk doel van een
alternatief stelsel is dat het beter uitvoerbaar wordt. Het is aan een volgend
kabinet om een keuze te maken om het stelsel te hervormen.
Vraag 9
Bent u bereid in kaart te brengen welke schade deze mensen hebben
opgelopen en deze recht te zetten?
Antwoord 9
Als arbeidsmigranten geconfronteerd worden met hoge terugvorderingen
wanneer partnergegevens bekend worden, kan dat erg ingrijpend zijn, zeker
als zij zich in een kwetsbare (financiële) situatie bevinden. Dat betreuren wij.
Helaas is dit de uitkomst van een toeslagenstelsel met voorschotten, sterke
inkomensafhankelijkheid en veel complexe grondslagen in combinatie met
een automatische verwerking van gegevens die sterk afhankelijkheid zijn van
een volledige en juiste registratie van partnergegevens die niet makkelijk voor

10
11

Kamerstuk 31 066, nr. 760
Kamerstuk 31 066, V

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

6

handen zijn. Alles is erop gericht om, binnen de beperkingen van het stelsel,
te voorkomen dat burgers geconfronteerd worden met hoge terugvorderingen. Burgers die hier wel mee te maken krijgen, hebben 24 maanden om het
onterecht ontvangen bedrag terug te betalen. Mochten ze dat niet kunnen
dan kunnen ze een betalingsregeling op maat krijgen. Zie ook ons antwoord
op vraag 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

7