rugdikte 13mm 05-07-2013

www.politieacademie.nl

ISBN 978-90-5931-999-8

9 789059 319998

OM_Vuile_olie.indd All Pages

Vuile olie
Onrechtmatig verwerken en
mengen van olieproducten als
vormen van milieucriminaliteit

Vuile olie

Het mengen van vervuild (chemisch) afval met stook­
olie is een probleem dat zich al tientallen jaren voor­
doet. Nederland speelt daarin, met Rotterdam als
een van de grootste bunkerhavens van de wereld,
een belangrijke rol. Vervuilde scheepsbrandstoffen
zijn uiterst schadelijk voor het milieu, onder meer
omdat ze sterk bijdragen aan het gehalte aan fijnstof
in de atmosfeer. In dit boek wordt de problematiek
van ‘vuile olie’ diepgaand onderzocht. Zowel de ge­
ruchtmakende affaires uit het verleden als de huidige
situatie in de branche van inzamelaars en verwerkers
van afvalolie passeren de revue. Daarnaast wordt
ingegaan op manieren waarop de oliecriminelen te
werk gaan en voor welke problemen dit de hand­
havings- en opsporingsinstanties stelt, onder andere
door gebrek aan deugdelijke regelgeving.

Politieacademie onderzoeksreeks

De Politieacademie is hét nationale wervings-, selectie-,
opleidings- en kennisinstituut voor de Nederlandse politie.
De koers van de Politieacademie is gericht op voortdurende
kwaliteitsverbetering van het politievak. Kennis en onderzoek leveren daar een belangrijke bijdrage aan; de acti­
viteiten zijn gericht op verbeteringen in de politiepraktijk
en aanpassingen in het onderwijs. De onderzoeksfunctie
heeft daarbij oog voor de actualiteit en ontwikkelingen,
maar is tevens op gepaste afstand van de dagelijkse hectiek.

onderzoeksreeks Politieacademie

Toine Spapens
Monique Bruinsma
Lonneke van Hout
Jessica de Jong

Lectoraat Milieucriminaliteit

5-7-2013 11:46:41

Vuile olie

Vuile olie.indd 1

25-6-2013 14:22:43

Eerder verschenen publicaties van de Politieacademie bij Boom Lemma uitgevers:
Otto Adang, Wim van Oorschot & Sander Bolster (2011). De politieaanpak van voetbal­
wedstrijden in Nederland. Ervaringen van peer review evaluatieteams.
Cees Sprenger & Eefje Teeuwisse (2011). Slim vakmanschap. Onderzoek rond het versterken
van vakmanschap binnen de politie.
E.J. van der Torre, P.J. Gieling, M.C. Dozy, F.C. van Leeuwen & W. Hamoen (2011). Veilig
politiewerk. De basispolitie over geweldgebruik.
H. Sollie & N. Kop (2012). Joint Investigation Teams. Lessons learned.
G. Meershoek (2012). Kees Peijster en de herijking van de maatschappelijke politierol.
Menno van Duin, Pieter Tops, Vina Wijkhuijs, Otto Adang & Nicolien Kop (2012). Lessen
in crisisbeheersing. Dilemma’s uit het schietdrama in Alphen aan den Rijn.
Nicolien Kop (2012). Van opsporing naar criminaliteitsbeheersing. Vijf strategische implicaties.
Nicolien Kop, Ronald van der Wal & Gerard Snel (2012). Opsporing belicht. Over strategieën
in de opsporingspraktijk.
Toine Spapens (2012). De complexiteit van milieucriminaliteit. De aard van het misdrijf, de
opsporing en de samenwerkingsrelaties.
Balthazar Beke, Henk Ferwerda, Edward van der Torre & Eric Bervoets (2012). Jeugd­
groepen en Geweld: van signalering naar aanpak.
Henk Sollie, Vina Wijkhuijs, Walter Hilhorst, Ronald van der Wal & Nicolien Kop (2013).
Aanpak multi-problematiek bij gezinnen met een Roma-achtergrond. Een kennisfunda­
ment voor professionals.
Cees Sprenger & Hans Regterschot (2013). Plankzaken opgeruimd. Een beweging van
onderop.
Toine Spapens, Monique Bruinsma, Lonneke van Hout en Jessica de Jong (2013), Vuile olie.
Onrechtmatig verwerken en mengen van olieproducten als vormen van milieu­criminaliteit.

Vuile olie.indd 2

25-6-2013 14:22:43

Vuile olie
Onrechtmatig verwerken en mengen van olieproducten
als vormen van milieucriminaliteit

Toine Spapens
Monique Bruinsma
Lonneke van Hout
Jessica de Jong

Boom Lemma uitgevers
Den Haag
2013

Vuile olie.indd 3

25-6-2013 14:22:43

Het lectoraat Milieucriminaliteit is gestart in januari 2011. De hoofddoelstellingen van het
lectoraat zijn het inzichtelijk maken van de aard van de milieucriminaliteitsproblemen en
het ontwikkelen van kennis en kunde om de aanpak ervan zowel strafrechtelijk, bestuurlijk
als op andere denkbare manieren te verbeteren. Binnen de Nationale Politie beheert Janine
van den Berg het thema milieucriminaliteit als lid van de korpsleiding.
Milieucriminaliteit is er in veel soorten en maten, waarvoor bovendien een groot aantal
overheidsinstanties deelverantwoordelijk zijn. Sinds het thema begin jaren zeventig op de
agenda kwam, worstelen deze instanties, met inbegrip van de politie, met het vraagstuk
hoe milieucriminaliteit systematisch kan worden aangepakt. Incidenten, zoals de lozingen
van gevaarlijke stoffen in de Uniserzaak in de jaren tachtig en recentelijk de brand bij
Chemiepack op de Moerdijk, zorgen steeds voor tijdelijke schokken, waarvan het effect
op de handhavingsinspanningen na verloop van tijd weer wegebt. De complexiteit van het
milieuveld, de afweging die nogal eens wordt gemaakt tussen lokale economische belangen en wetsovertredingen en het internationale karakter, maken het er voor milieurechercheurs niet eenvoudiger op. Daar liggen dan ook belangrijke uitdagingen voor het lectoraat.
Het lectoraat verricht onderzoek en participeert in het onderwijs aan de Politieacademie.
Voorbeelden van uitgevoerde en lopende projecten zijn onderzoeken naar methoden om
effectiever te handhaven, specifiek in relatie tot olielozingen op de Noordzee, naar de
import van illegaal gekapt hout en daaruit vervaardigde producten en naar de problematiek
rondom het mengen van schadelijk afval met grondstoffen voor biogasinstallaties. Ook
werd in 2012, samen met de Universiteiten van Delft en Tasmanië, een internationale conferentie georganiseerd met als thema Environmental Crime and its Victims. Momenteel werkt
het lectoraat aan een handboek Milieucriminaliteit ten behoeve van het politieonderwijs.

Omslagontwerp en opmaak binnenwerk: Textcetera, Den Haag
© 2013 Politieacademie | Boom Lemma uitgevers
ISBN 978-90-5931-999-8
NUR 741
www.boomlemma.nl

Vuile olie.indd 4

25-6-2013 14:22:43

Voorwoord

In 2011 is aan de Politieacademie het lectoraat Milieucriminaliteit van
start gegaan, met als taakopdracht om de aandacht voor deze vorm
van misdaad binnen de Nederlandse politie, maar tevens in de samen­
leving als geheel, te vergroten en verbeteringen in de aanpak ervan
te bevorderen, ook in het politieonderwijs. Een van de instrumenten
daarvoor zijn thematische studies, waarin steeds een voor Nederland
belangrijke vorm van milieucriminaliteit diepgaand wordt behandeld.
Zowel de beleidsmatige en historische context als de vraagstukken die
zich voordoen bij de opsporing, komen in deze studies aan de orde.
De thans voor u liggende studie in deze reeks heeft betrekking op
het mengen van vervuilde olieproducten en ander (chemisch) afval met
scheepsbrandstoffen. Dit onderzoek werd in samenwerking uitgevoerd
door het lectoraat Milieucriminaliteit, Bureau Bruinsma en onderzoekers van de Nationale Recherche.
De relevantie van de problematiek van het mengen wordt geïllus­
treerd door het volgende citaat van Harry Paul, voormalig Inspecteurgeneraal van de VROM-Inspectie en een van de initiatiefnemers van het
lectoraat Milieucriminaliteit. ‘De uitstoot aan kooldioxide van vrachtschepen is groter dan die van de luchtvaart, wereldwijd. De bagger die
wordt verstookt in schepen valt niet onder de nationale regelgeving.
Dat is het putje waar alle resten in worden weggestookt. Nederland is
de grootste oliehandelaar en oliemenger ter wereld. Dan denk je: misschien is dat een goed onderwerp om eens wat capaciteit op te zetten.
Maar het heeft geen politieke prioriteit, het heeft geen economische
prioriteit’, aldus Paul.1 Voldoende reden om de problematiek nader te
onderzoeken.
Vanzelfsprekend kon het onderhavige project niet tot stand komen
zonder de medewerking van velen. Om te beginnen bedank ik het Korps
Landelijke Politiediensten (KLPD) voor de bereidheid om Lonneke van
Hout en Jessica de Jong te laten bijdragen aan dit onderzoek. Daarnaast
zijn wij ook grote dank verschuldigd aan de deskundigen van het KLPD
1

Vuile olie.indd 5

Mertens en Spaninks 2013, p. 175.

25-6-2013 14:22:43

6

Vuile olie

en de Zeehavenpolitie Rotterdam, die ons niet alleen cruciale informatie hebben aangereikt, maar ook welwillend conceptteksten van commentaar hebben voorzien. Een speciaal woord van dank gaat uit naar
Cemile Catakli en Theo van der Linde, die ons hebben betrokken bij
de Waakzaamacties. Tot slot danken we Dick van Dop voor zijn uitgebreide commentaar op de beide historische hoofdstukken in dit rapport,
waarin de beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving
van milieucriminaliteit, respectievelijk de affaires in de branche van de
inzameling en verwerking van olieafval, worden geschetst.
Apeldoorn, maart 2013
Toine Spapens
Monique Bruinsma
Lonneke van Hout
Jessica de Jong

Vuile olie.indd 6

25-6-2013 14:22:43

Inhoud

Voorwoord5
Lijst van gebruikte afkortingen

Vuile olie.indd 7

11

1

Algemene inleiding
15
1.1 De achtergrond van het onderzoek
15
1.2 Milieucriminaliteit: een weerbarstig
handhavingsvraagstuk17
1.3 De doelstelling van deze studie
21
1.4 Informatiebronnen
22
1.5 De opbouw van deze studie
23

2

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke
handhaving van de milieuwetgeving
25
2.1 Inleiding
25
2.2 De jaren zeventig: een nieuw terrein voor de opsporing 26
2.3 De jaren tachtig: de tekortkomingen worden duidelijk 34
2.3.1 De gevolgen van de eerste grote milieuaffaires
34
2.3.2 De oprichting van het milieubijstandsteam
bij VROM
38
2.3.3 Het parlement blijft kritisch
40
2.4 De jaren negentig: zware milieucriminaliteit komt
op de agenda
44
2.4.1 De NMP-gelden
44
2.4.2 De opsporingsactiviteiten van het Ministerie
van VROM
52
2.4.3 De problematiek van de zware milieucriminaliteit54
2.4.4 Opsporing in de tweede helft van de jaren
negentig59
2.4.5 Het Milieu Inlichtingen- en Opsporingsteam
(MIOT)61

25-6-2013 14:22:43

8

Vuile olie

2.5 Na de eeuwwisseling: organisatorische veranderingen 64
2.5.1 Rechercheteams voor de opsporing van
milieucriminaliteit66
2.5.2 De inlichtingen en -opsporingsdienst bij VROM 70
2.5.3 De AID-DO en de NVWA-IOD
74
2.5.4 Het functioneel parket en de milieukamers
76
2.5.5 Evaluatie van de strafrechtelijke handhaving
79
2.5.6 De inrichting van de milieutaak bij de
Nationale Politie
81
2.5.7 De Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’en)
83
2.6 Besluit
86

Vuile olie.indd 8

3

Inzameling, verwerking en het mengprobleem
89
3.1 Inleiding
89
3.2 De ontwikkeling van de wet- en regelgeving
90
3.2.1 De Wet chemische afvalstoffen (WCA)
90
3.2.2 Het Marpol-verdrag en de Wet voorkoming
vervuiling door schepen
93
3.2.3 De Wet milieubeheer en de Wabo
94
3.2.4 Het transport van afval (EVOA)
98
3.3 De organisatie van de inzameling en verwerking
100
3.3.1 De inzamelingsstructuur
100
3.3.2 De havenontvangstinstallaties, een moeizaam
dossier102
3.3.3 De verwerking van afvalolie: publiek, privaat
of publiek-privaat?
106
3.4 De problematiek van het mengen en blenden
113
3.4.1 De criminele gelegenheidsstructuur
113
3.4.2 De terugkerende discussie in het parlement
over het mengprobleem
117
3.5 Besluit
124

4

‘Incidenten met structurele kenmerken’
De affaires in de afvaloliebranche
4.1 Inleiding
4.2 Criminaliteitsproblemen in de jaren tachtig
4.3 De zaak Booy Clean
4.4 De zaak Uniser

127
127
127
129
133

25-6-2013 14:22:43

Inhoud

4.5
4.6
4.7
4.8
4.9

137
141
151
154
159

5

Het actuele beeld van de branche
161
5.1 Inleiding
161
5.2 Beschrijving van de branche
161
5.3 Verwevenheid binnen de branche
165
5.4 Criminaliteitsproblematiek
168
5.4.1 Basisbedrijven (rechtspersonen)
169
5.4.2 Concernrelaties (natuurlijke personen &
rechtspersonen)171
5.5 Besluit
172

6

Mengen van afval met bunkerolie:
het criminele bedrijfsproces
6.1 Inleiding
6.2 De logistiek en organisatie van de illegale activiteiten
6.2.1 Instroom van afvalstoffen zonder
tussenkomst van een erkende verwerker
6.2.2 Instroom van afvalstoffen met tussenkomst
van een erkende verwerker
6.2.3 Menglocaties
6.3 Afschermingsmaatregelen
6.3.1 Geheimhouding
6.3.2 Celvorming
6.3.3 Misbruik maken van de overheid
6.3.4 Damage control
6.4 De financiële opbrengsten
6.5 De (criminele) achtergrond van de betrokkenen
6.6 Besluit

180
181
182
182
184
184
185
187
188
189

De handhaving in de huidige praktijk
7.1 Inleiding
7.2 Het signaleren van malversaties
7.2.1 Meldingen en surveillance

191
191
191
192

7

Vuile olie.indd 9

Criminaliteitsproblemen in de jaren negentig
De zaak TCR
Criminaliteitsproblemen na de eeuwwisseling
De zaak Probo Koala
Besluit

9

175
175
175
177

25-6-2013 14:22:43

10

Vuile olie

7.2.2 Gerichte handhavingsacties
7.2.3 Criminele inlichtingen
7.2.4 Analyse en dossiervorming
7.3 De rol van bestuurlijke handhavers
7.4 Uitvoering en resultaten van opsporingsonderzoek
7.5 Besluit
8

193
195
196
198
200
202

Slotbeschouwing205
8.1 De politie en de handhaving van de milieuwetgeving 205
8.2 Juridische kaders en criminogene risico’s
207
8.3 De branche en de criminaliteitsproblemen
210
8.4 Het beteugelen van de problematiek van vuile olie
212

Bibliografie215
Over de lector

Vuile olie.indd 10

221

25-6-2013 14:22:43

Lijst van gebruikte afkortingen

AID
AID-DO
AMvB
APS
ATM
AVR
BOD
Bohb
Bor
Bia
BR
BVH
BVO
BZK
CBE
CIE
CITES
CLIM
CRI
DCMR
DMB
DNRI
DRR
DRZ
EEG
EL&I
EMK
EVOA
FIOD
Fte

Vuile olie.indd 11

Algemene Inspectiedienst
Algemene Inspectiedienst-Dienstonderdeel
Opsporing
Algemene maatregel van bestuur
Amsterdam Port Services
Afval Terminal Moerdijk
Afvalverwerking Rijnmond
Bijzondere Opsporingsdienst
Besluit organisch halogeengehalte van brandstoffen
Besluit omgevingsrecht
Besluit inzameling afvalstoffen
Bovenregionale Recherche
Basisvoorziening Handhaving
Basisvoorziening Opsporing
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Centrale Bewerkingseenheid
Criminele Inlichtingeneenheid
Convention on International Trade in Endangered
Species of Wild Fauna and Flora
Centraal Landelijk Informatiepunt Milieudelicten
Centrale Recherche Informatiedienst
Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond
Dienst Milieu en Bouwtoezicht (Gemeente
Amsterdam)
Dienst Nationale Recherche Informatie
Dienst Regionale Recherche
Dienst Recherchezaken (Ministerie van VROM)
Europese Economische Gemeenschap
Ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie
Exploitatie Maatschappij Krimpen
Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen
Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
Fulltime equivalent

25-6-2013 14:22:43

12

Vuile olie

GL
HOI
IOHM
I&M
ILT
IMCO
IMO
IMP-M
IMT
IOD
IPO
ISO
KLPD
KvK
LAP
LMA
LMG
LNV
LSO
MBT
MIOD
MIOT
NFI
NMa
NMP
NOVE
NPA
NR
NVWA
NVWA-IOD
OESO
PAK’s
PCB’s
PD

Vuile olie.indd 12

Groen Links
Havenontvangstinstallatie
Interdepartementaal overleg inzake de handhaving
van het milieurecht
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Inspectie Leefomgeving en Transport
Inter-Governmental Maritime Consultative
Organization
International Maritime Organization
Indicatief Meerjarenprogramma-Milieubeheer
Interregionaal Milieuteam
Inlichtingen- en Opsporingsdienst
Interprovinciaal Overlegorgaan
Interregionaal Selectie Overleg
Korps Landelijke Politiediensten
Kamer van Koophandel
Landelijk Afvalbeheerplan
Landelijk Meldpunt Afvalstoffen
Landelijke milieugroep
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
Landelijk Selectie Overleg
Milieubijstandsteam
Milieu Inlichtingen- en Opsporingsdienst
Milieu Inlichtingen- en Opsporingsteam
Nederlands Forensisch Instituut
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Nationaal Milieubeleidsplan
Nederlandse Organisatie voor de Energiebranche
Nederlandse Politieacademie
Nationale Recherche
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Nederlandse Voedsel- en WarenautoriteitInlichtingen en -Opsporingsdienst
Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling
Polycyclische Aromatische Koolwaterstoffen
Polychloorbifenylen
Plantenziektenkundige Dienst

25-6-2013 14:22:43

Lijst van gebruikte afkortingen

PPR
PvdA
RAC
RCID
RIVM
RMT
ROD
RPF
RTM
RUD
RvHC
SBI
SGP
SIOD
SMK
SP
TCA
TCR
TGO
V&J
VIC
VNG
VROM
VROM-IOD
VSN
VTC
VVD
VWA
Wabm
Wabo
Wm
WCA
WED
WODC

Vuile olie.indd 13

13

Politieke Partij Radicalen
Partij van de Arbeid
Recherche Advies Commissie
Regionale Criminele Inlichtingendienst
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Regionaal Milieuteam
Regionale Omgevingsdienst
Reformatorische Politieke Federatie
Recycling Terminal Moerdijk
Regionale Uitvoeringsdienst
Raad van Hoofdcommissarissen
Standaard Bedrijfsindeling
Staatkundig Gereformeerde Partij
Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
Strategische Milieukamer
Socialistische Partij
Tank Cleaning Amsterdam
Tanker Cleaning Rotterdam
Team Grootschalige Opsporing
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Vastgoed Intelligence Centre
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu
Inlichtingen en Opsporingsdienst van het Ministerie
van VROM
Vereniging van Smeerolieondernemingen in
Nederland
Verolme Tankercleaning BV
Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
Voedsel- en Warenautoriteit
Wet algemene bepalingen milieuhygiëne
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wet milieubeheer
Wet chemische afvalstoffen
Wet op de economische delicten
Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum

25-6-2013 14:22:43

14

Wvo
Wvvs

Vuile olie.indd 14

Vuile olie

Wet verontreiniging oppervlaktewateren
Wet ter voorkoming van verontreiniging door
schepen

25-6-2013 14:22:43

1

Algemene inleiding

1.1

De achtergrond van het onderzoek

Aan afval- en bunkerolie gerelateerde milieucriminaliteit vormt al sinds
decennia een hoofdpijndossier. Bedrijven zoals Booy Clean, Uniser
en Tanker Cleaning Rotterdam (TCR) werden in de jaren tachtig en
negentig van de vorige eeuw al vervolgd voor het lozen van oliehoudend
en chemisch afval in het oppervlaktewater. Acties zoals Chemix en
Olievlek lieten in hetzelfde tijdsbestek zien dat olie- en chemisch afval
ook door scheepsbrandstoffen werd gemengd om het kwijt te raken.
Rechtstreekse dumping lijkt, althans in Nederland, nu nog slechts
beperkt te gebeuren. Het mengen met stookolie lijkt echter nog altijd
een substantieel probleem, zo laten recente controles onder de noemer
‘Waakzaam’, zien. Er kunnen twee varianten worden onderscheiden.
De eerste optie is nog altijd om brandbaar afval dat vervuild is met
uiteenlopende schadelijke stoffen, louter met stookolie te vermengen
om op die manier de kosten van verwerking uit te sparen. In de tweede
plaats kennen afvalstromen echter ook een ‘nuttige’ toepassing door
ze te gebruiken als blendmateriaal. De basis voor stookolie die bedoeld
is voor zeeschepen, zijn zware oliesoorten. Om dergelijke zware olie
tot een bruikbare brandstof te maken moet ze worden aangelengd
(‘geblend’) met lichtere brandstofsoorten (‘op specificatie brengen’).
Dieselolie is een geschikt blendproduct, maar het gebruik daarvan
werd in de afgelopen decennia steeds prijziger. Daarom stapten de
producenten steeds vaker over op restproducten van olieraffinaderijen. Ook daaraan ontstond gebrek, aangezien moderne raffinaderijen
steeds efficiënter werken en er minder reststoffen overblijven. Om die
reden kwamen ook ook lichte, brandbare chemische afvalstromen in
beeld voor gebruik als blendmiddel.
Met afvalstoffen vervuilde stookolie veroorzaakt uiteenlopende problemen. Dit soort olie bevat ook zonder de toevoeging van afvalproduc-

Vuile olie.indd 15

25-6-2013 14:22:43

16

Vuile olie

ten al hoge concentraties polycyclische aromatische koolwaterstoffen
(PAK’s), zwaveldioxinen en stikstofdioxinen. Wanneer daarbovenop
ook nog afvalstromen worden bijgemengd, komen daar nog allerlei andere schadelijke chemische componenten bij. Die verbranden
onvolledig in scheepsmotoren en komen vervolgens als fijnstof in de
atmosfeer. Volgens modelberekeningen is circa 19,2 procent van de
concentraties aan fijnstof in Europa het gevolg van emissies van de
zeescheepvaart. Vooral in Nederland, Vlaanderen, Zuidoost-Engeland
en Noord-Duitsland is de relatieve bijdrage van de zeescheepvaart aan
fijnstofconcentraties hoog.2
Het tweede probleem is dat vervuilde stookolie bepaald ook geen
gunstige uitwerking heeft op de scheepsmotoren. Het leidt er niet
alleen toe dat die al na een veel kortere tijdsperiode dan gebruikelijk
volledig moeten worden gereviseerd, maar de slechte kwaliteit van de
brandstof kan ook tot gevolg hebben dat motoren vastlopen of stilvallen. Afgezien van de extra kosten die dit met zich meebrengt, zal duidelijk zijn dat een schip zonder motorvermogen ernstige problemen kan
veroorzaken, wanneer het bijvoorbeeld aan de grond loopt of ergens
mee in botsing komt. Incidenten waarbij vervuilde stookolie de vermoedelijke boosdoener is, komen met enige regelmaat voor, tot op
heden gelukkig zonder ernstige gevolgen.
In de derde plaats is het gebruik van vervuilde stookolie ook niet
gezond voor degenen die er vanwege hun werkzaamheden direct mee
in aanraking komen. Dit geldt eerst en vooral voor de bemanningsleden van schepen. Zo kunnen anekdotes worden beluisterd van
personeel dat al overgevend door de machinekamer loopt als gevolg
van de brandstofkwaliteit. In een documentaire van het actualiteiten­
programma Zembla uit 2009 werd bijvoorbeeld een medewerker opgevoerd van een bedrijf dat de kwaliteit van scheepsbrandstoffen test, die
ernstige brandwonden overhield aan een contact met de olie waarvan
hij een monster moest nemen.
De handel in bunkerolie is voor Nederland een belangrijke economische activiteit. Jaarlijks laden meer dan 20.000 schepen stookolie
in de Rotterdamse haven en het product maakt circa een derde van de
‘natte’ op- en overslag in de Rotterdamse haven uit.3 In 2007 l­everden
2
3

Vuile olie.indd 16

Andersson e.a. 2009.
De Buck e.a. 2011.

25-6-2013 14:22:43

Algemene inleiding

17

Rotterdamse bedrijven naar schatting 13,4 miljoen ton stookolie aan
zeeschepen. Wereldwijd werd in dat jaar alleen in Singapore meer
stookolie gebunkerd (31,4 miljoen ton), terwijl de haven van Fujairah
in de Verenigde Arabische Emiraten qua omvang vergelijkbaar was
met Rotterdam (12 à 13 miljoen ton). In Europa stonden dat jaar verder
alleen Antwerpen (6 miljoen ton), Gibraltar (4 miljoen ton) en Piraeus
(3 miljoen ton) in de wereldwijde top tien van bunkerhavens. 4
In 2011 en 2012 organiseerde de Dienst Waterpolitie van het Korps
Landelijke Politiediensten (KLPD) een aantal zogenoemde Waakzaamacties, waarbij de politie, de Douane, de Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT) en het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) op geïntegreerde wijze controles uitvoerden op de kwaliteit van scheepsbrandstoffen. Het lectoraat Milieucriminaliteit van de Politieacademie is parallel
daaraan begonnen met een studie om de problematiek van de ‘vuile olie’
in een breder kader te schetsen, waarvan het resultaat voor u ligt. Dit
onderzoek werd gestart in oktober 2011 en afgerond in februari 2013.
Navolgend zullen de bredere context waarin deze studie moet worden geplaatst (paragraaf 1.2), de doelstelling van het project (paragraaf
1.3) en de gebruikte informatiebronnen (paragraaf 1.4) nader worden
beschreven. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een leeswijzer (paragraaf 1.5).

1.2

Milieucriminaliteit: een weerbarstig handhavingsvraagstuk

Milieucriminaliteit omvat een breed scala aan gedragingen. Het gaat
niet alleen om vervuiling van land, water of lucht, maar ook om de
illegale handel in beschermde flora en fauna, maar bijvoorbeeld ook
om het veroorzaken van gezondheidsschade door het onreglementair
verwijderen van asbest. Vanwege deze verscheidenheid heeft het lectoraat Milieucriminaliteit gekozen voor het uitvoeren van thematische
studies naar verschillende onderwerpen die specifiek voor Nederland
relevant zijn.5 In deze studies wordt enerzijds steeds een specifiek

4
5

Vuile olie.indd 17

Informatie ontleend aan <www.bunkerworld.com>.
Vuile olie is de eerste studie in deze reeks. In 2012 is gestart met drie nieuwe thematische
studies, met als onderwerpen: biovergisting, de import en doorvoer van illegaal gekapt
hout en de import en doorvoer van uitheemse beschermde dieren.

25-6-2013 14:22:43

18

Vuile olie

milieucriminaliteitsprobleem geschetst en anderzijds komen ook bredere problemen rondom de strafrechtelijke handhaving aan de orde.
Navolgend wordt die bredere context kort toegelicht.
Milieucriminaliteit is in Nederland in de jaren zeventig van de
vorige eeuw op de agenda van de politie gekomen. Vanzelfsprekend
was ook voor die tijd al sprake van milieuvervuiling, maar deze werd
doorgaans niet als een strafrechtelijk probleem gezien. Vervuiling
was slechts straf baar gesteld wanneer deze tot direct waarneembare
gezondheidsproblemen leidde, of wanneer er economische belangen
werden geraakt. Het laten weglopen van afgewerkte olie bijvoorbeeld
kon zowel de drinkwatervoorziening als het gebruik van oppervlaktewater voor landbouwdoeleinden in gevaar brengen en werd om die
reden al vroeg aan banden gelegd door de waterschappen of gemeenten.6 Wetgeving die vervuiling straf baar stelde waarvan louter flora en
fauna of ecosystemen het slachtoffer worden, of waarvan de gezondheidseffecten zich pas op langere termijn manifesteren, is pas vanaf de
jaren zeventig van de vorige eeuw tot stand gebracht. De handhaving
van deze wetten is al vier decennia lang geen sinecure.7 Daarvoor kunnen op hoofdlijnen drie redenen worden aangedragen.
Een eerste is dat de opsporing van milieucriminaliteit en het leveren
van bewijs lastig is. Deze vorm van misdaad dient zich doorgaans niet
‘vanzelf’ aan bij de handhavingsinstanties, in de vorm van een aangifte.
Ook blijkt het voor politiemensen moeilijk milieucriminaliteit te herkennen wanneer zij ermee worden geconfronteerd. Milieuwetgeving
is complex. Ze bestaat veelal uit Kaderwetten die nader uitgewerkt zijn
in algemene maatregelen van bestuur (AMvB). Deze laatste willen nog
wel eens worden aangepast. Bovendien zijn in de regelgeving meestal
geen absolute verboden gesteld, maar grensnormen. Aantonen dat deze
(systematisch en welbewust) worden overschreden is geen eenvoudige
zaak. De daders van milieucriminaliteit zijn over het algemeen geen
gewone ‘penoze’, maar vaker ‘gerespecteerde’ leden van de samen­
leving, zoals directeuren van grote bedrijven. Niet zelden beschikken
zij over goede contacten met lokale en provinciale bestuurders, soms
zelfs tot en met ministers. Politiemensen en officieren van justitie
moeten dan ook sterk in hun schoenen staan om milieucriminaliteit
6
7

Vuile olie.indd 18

Spapens 2012a.
Spapens 2012a.

25-6-2013 14:22:43

Algemene inleiding

19

te kunnen aanpakken. Daar komt bij dat ook voor ernstige milieu­
misdrijven de celstraffen of boetes vaak (verhoudingsgewijs) laag zijn,
als een zaak niet al op voorhand wordt geschikt. Rechercheurs ervaren
dit soort uitkomsten doorgaans als frustrerend.
Een tweede hoofdreden waarom de handhaving en opsporing van
milieucriminaliteit geen eenvoudige zaak is, is de complexe verdeling
van taken en verantwoordelijkheden over tal van instanties. De milieuwetgeving wordt zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk gehandhaafd. De beide sporen kunnen volgtijdelijk worden bewandeld, maar
ook parallel. De bestuurlijke handhaving valt toe aan de gemeenten,
de provincies en aan enkele landelijke inspectiediensten. Vooral bij
de kleinere gemeenten ontbreekt vaak de expertise die voor een goede
handhaving noodzakelijk is. Bovendien hebben bestuurlijke instanties
in het kader van de milieuwetgeving een dubbelrol en niet zelden een
driedubbelrol. Ze zijn ten eerste zowel vergunningverlener als handhaver en ten tweede vaak ook nog mede-eigenaar van de bedrijven of
instanties waarvan zij de naleving van de omgevingsvergunning dienen te controleren. Bestuurlijke instanties bekijken normovertredingen
met andere ogen dan strafrechtelijke handhavers. Zij stellen voorop dat
er een einde komt aan eventuele overtredingen van de milieuwetten of
de voorwaarden in verleende vergunningen, maar hechten minder aan
bestraffing.
De consequentie hiervan kan zijn dat bewust malafide wetsovertreders de handhavers soms jarenlang aan het lijntje kunnen houden met
herhaalde toezeggingen tot verbetering, alvorens een strafrechtelijk
traject wordt ingezet. Bij de politie en het openbaar ministerie kan als
gevolg daarvan het gevoel ontstaan dat de bestuurlijke handhavers hen
pas informeren wanneer ze zijn vastgelopen in de situatie. Daar komt
bij dat bestuurders economische belangen – het gaat regel­matig om
bedrijven die lokaal voor veel werkgelegenheid zorgen – soms laten prevaleren boven milieubelangen. Zeker politiemensen leggen dan al snel
de integriteitsvraag op tafel. Dat wordt nog sterker wanneer bestuurlijke instanties zich door een zwalkend handhavingsbeleid of regelrecht
gedogen, kwetsbaar hebben gemaakt voor financiële schade­claims en
zich om die reden geen voorstander tonen van krachtig ingrijpen door
politie en justitie.
In de derde plaats is het binnen de politie en het openbaar ministerie in de loop der jaren lastig gebleken om de opsporing van milieu­

Vuile olie.indd 19

25-6-2013 14:22:43

20

Vuile olie

criminaliteit voldoende menskracht en middelen toe te bedelen, alsook
te zorgen voor adequate deskundigheid. Hiervoor kunnen, zonder uitputtend te zijn, diverse verklaringen worden gegeven.
Om te beginnen is een belangrijke factor dat de Nederlandse politie
in organisatie, opleiding en mentaliteit nog altijd sterk reactief georiënteerd is. Dit betekent dat de aanpak van vormen van misdaad die
slechts aan het licht komen door middel van actieve verzameling van
informatie of inlichtingen (nog) minder goed ontwikkeld is. Dit geldt
niet alleen voor milieucriminaliteit, maar ook voor zaken als illegale
wapenhandel, illegale kansspelen, fraude, of wietteelt.8 De politie
slaagt er gewoonlijk slecht in om de aandacht voor zulke misdrijven
vast te houden, zeker wanneer geen sprake is van zware incidenten of
buitenlandse druk.
Dit wordt nog versterkt door een tweede cruciaal punt: het gebrek
aan operationele recherchecapaciteit. De Nederlandse politie heeft in
het begin van de jaren negentig gekozen voor een generalistisch organisatiemodel. Dit betekent bijvoorbeeld dat er nog maar betrekkelijk
weinig fulltime rechercheurs werkzaam zijn. In plaats daarvan wordt
ook van alle geüniformeerde functionarissen in de basispolitiezorg
gevraagd dat zij een deel van hun uren besteden aan opsporingswerk. Desondanks bleek enkele jaren geleden dat de direct inzetbare opsporingscapaciteit in een stad als Utrecht slechts ongeveer de
helft bedroeg van die in de qua inwonertal vergelijkbare Duitse stad
Münster.9 Specifiek in relatie tot milieucriminaliteit zou dit capaciteitsprobleem minder sterk moeten spelen, aangezien sinds 2005 geoormerkte menskracht voorhanden is voor de opsporing van deze vorm
van misdaad. Dit neemt echter niet weg dat milieurechercheurs, als de
nood aan de man komt, ook worden ingezet op andere terreinen, zoals
in Teams Grootschalige Opsporing (TGO) die onderzoek te doen naar
levensdelicten.
Tot slot zijn de in Nederland voorkomende vervuilingsproblemen
grosso modo minder zichtbaar geworden, waardoor ook de urgentie om
ze aan te pakken is verminderd. Waar milieuproblemen in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw voor veel Nederlanders zichtbaar en
ruikbaar waren, wordt de vervuiling thans steeds vaker geëxporteerd
8
9

Vuile olie.indd 20

Zie bijvoorbeeld: Spapens en Bruinsma 2002, Spapens e.a. 2007, Spapens 2012b.
Liedenbaum en Kruijssen 2008.

25-6-2013 14:22:43

Algemene inleiding

21

naar het buitenland, of is ze onmerkbaarder geworden. Het wegmengen van allerlei afvalstromen in scheepsbrandstoffen is daarvan een
voorbeeld. De belasting van het milieu en van de volksgezondheid die
daardoor wordt veroorzaakt, blijft grotendeels buiten het blikveld van
de burger.

1.3

De doelstelling van deze studie

De doelstelling van deze studie is drieledig. Het eerste doel is om het
probleem van mengen van afval door scheepsbrandstoffen inzichtelijk
te maken en na te gaan welke ervaringen zijn opgedaan in meer recente
opsporingsonderzoeken naar deze vorm van milieucriminaliteit. Het
tweede hoofddoel is het probleem van ‘Vuile olie’ te plaatsen in de bredere context van de in de voorgaande paragraaf geschetste structurele
handhavingsvraagstukken. In de derde plaats is het doel om praktische
handreikingen te verschaffen ten behoeve van de handhavers, vanzelfsprekend met nadruk op de politie, alsmede aan het onderwijs op de
Politieacademie.
De onderzoeksvragen vallen eveneens uiteen in drie onderdelen en
kunnen als volgt worden samengevat:
De juridische en beleidsmatige kaders
– Wat zijn de relevante internationale juridische kaders in relatie
tot hoe om te gaan met afvalolie en specifiek het toepassen van
afvalchemicaliën en -olieproducten als blendmiddel in scheepsbrandstoffen? Hoe zijn deze in de Nederlandse wet- en regelgeving
geïmplementeerd?
– Welk beleid is in Nederland ten aanzien van de inname en verwerking van afvalolie gevoerd?
Het criminaliteitsprobleem
– Welke (historische) ontwikkelingen hebben zich voorgedaan ten
aanzien van criminaliteitsproblemen in de branche?
– Welke Nederlandse bedrijven zijn bij de inname en verwerking van
afvalolie betrokken? Welke onderlinge relaties zijn er tussen deze
bedrijven? Wat is er op het vlak van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving bekend over de bedrijven en de ­natuurlijke

Vuile olie.indd 21

25-6-2013 14:22:43

22

Vuile olie

personen daarachter? Zijn er relaties met andere vormen van
criminaliteit?
De lessen uit de praktijk
– Wat zijn de ervaringen die zijn opgedaan in recente opsporingsonderzoeken en handhavingsacties en welke lessen kunnen daaruit
worden getrokken?
– Op welke wijze komen malversaties met de verwerking van afvalolie en het toepassen van blendmiddelen ter kennis van de relevante
overheidsinstanties? Welke knelpunten doen zich daarbij voor en
hoe kunnen die worden verbeterd?
Tot slot wordt in elke thematische studie een algemeen onderwerp uitgelicht in relatie tot de opsporing van milieucriminaliteit. In het onderhavige geval betreft het een schets van de parlementaire discussies over
de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving in Nederland,
vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw tot heden.

1.4

Informatiebronnen

Ten behoeve van het onderhavige onderzoek is gebruikgemaakt van
uiteenlopende bronnen. Om te beginnen is een uitgebreid literatuuronderzoek gedaan, op grond van parlementaire stukken en andere
beleidsdocumenten, jurisprudentie, resultaten van beleidsonderzoek
en informatie uit de media.
In de tweede plaats is empirisch onderzoek gedaan in Nederland.
Zo is een uitgebreide brancheanalyse uitgevoerd, aan de hand van
informatie van de Kamer van Koophandel, open bronnen, gegevens
van de Belastingdienst en politiegegevens. Deze studie is verricht door
onderzoekers van de (toenmalige) Dienst Nationale Recherche.
Vervolgens zijn de dossiers van vier afgesloten grootschalige opsporingsonderzoeken geanalyseerd en is gesproken met een aantal direct
betrokken rechercheurs en een zaaksofficier van justitie. Het betrof
de (inmiddels afgesloten) onderzoeken Toto, Broom I, Comanche en
Broom II (het Nederlandse deel van de zaak Probo Koala), die alle
betrekking hebben op de periode van 2005-2012.

Vuile olie.indd 22

25-6-2013 14:22:43

Algemene inleiding

23

Ook zijn meer algemene interviews gehouden met medewerkers
van handhavingsinstanties. De personen met wie is gesproken kunnen getypeerd worden als ‘de olierechercheurs en -handhavers’ van
Nederland. Het gaat om in totaal vijftien personen die verspreid over
het land werken, bij het KLPD, de Zeehavenpolitie van Rotterdam, het
Amsterdamse politiekorps en bij de Inlichtingen en Opsporingsdienst
(IOD) van het ILT. Zij waren betrokken bij de voornoemde opsporingsonderzoeken, werkten samen bij handhavingsacties en/of raadpleegden (en raadplegen) elkaar als experts.
Tot slot is informatie verkregen van de Dienst Waterpolitie van het
KLPD. Deze dienst was in 2011 en 2012 betrokken bij een aantal integrale controleacties onder de noemer ‘Waakzaam’. Tijdens deze acties
werden binnenvaartschepen en -tankers op de scheepvaartroute van
Antwerpen naar Rotterdam gecontroleerd op de aanwezigheid van vervuilde brandstoffen.

1.5

De opbouw van deze studie

Deze studie is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt allereerst
de beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van
milieucriminaliteit gereconstrueerd aan de hand van vooral parlementaire documenten.
Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de juridische en organisatorische
kaders in verband met de inzameling en verwerking van afgewerkte olie
geschetst. In dit hoofdstuk komt ook het probleem van het gebruik van
vervuilde blendmiddelen bij het produceren van scheepsbrandstoffen
aan de orde. Ook dit hoofdstuk is gebaseerd op openbare documenten.
Hoofdstuk 4 gaat in op de handhavings- en criminaliteitsproblemen die zich in de loop der jaren hebben afgespeeld bij inzamelaars
en verwerkers van afvalolie. Dit gebeurt enerzijds aan de hand van
een beschrijving van enkele markante casussen uit het verleden –
de zaken Booy Clean, Uniser, Tanker Cleaning Rotterdam (TCR) en
Probo Koala – en anderzijds aan de hand van meer algemene rapporten
omtrent (criminaliteits)vraagstukken in relatie tot afvalolie.
Het empirische deel van het onderzoek start in hoofdstuk 5, waarin
om te beginnen diepgaander wordt gekeken naar de actuele situatie in
de branche. Dit hoofdstuk is de weerslag van een analyse die door het

Vuile olie.indd 23

25-6-2013 14:22:43

24

Vuile olie

KLPD is gemaakt van 66 basisbedrijven die zich thans bezighouden
met de inzameling, be- en verwerking van afgewerkte olie. Daarbij is
ook gekeken naar de criminele achtergronden van de aan deze bedrijven gerelateerde rechtspersonen en natuurlijke personen. Deze analyse is derhalve gebaseerd op zowel openbare als gesloten bronnen, de
laatstgenoemde van de politie en de Belastingdienst.
Hoofdstuk 6 biedt een concrete beschrijving van de wijze waarop
de wetsovertreders te werk gaan bij het mengen van vervuilde afgewerkte olie en chemicaliën in scheepsbrandstoffen. Daarbij wordt in
algemene zin gekeken naar de logistiek en de organisatie van het criminele bedrijfsproces, naar de wijze waarop deze praktijken worden
afgeschermd voor de buitenwereld en naar de financiële opbrengsten.
Dit hoofdstuk is gebaseerd op een analyse van de dossiers van de voornoemde vier grote opsporingsonderzoeken die in de afgelopen tien jaar
zijn afgesloten, aangevuld met interviews met de betrokkenen.
In hoofdstuk 7 staan de ervaringen van de betrokken instanties
­tijdens de uitvoering van het strafrechtelijke onderzoek centraal. Hier
gaat het om het informatieproces, de kwaliteit van de samenwerking en
de kwaliteit van de uitvoering van de opsporing. Ook de ervaringen die
zijn opgedaan tijdens handhavingsacties in het kader van ‘Waakzaam’,
passeren hier de revue. De informatie die in dit hoofdstuk wordt gepresenteerd, vloeit eerst en vooral voort uit interviews met de betrokkenen.
Hoofdstuk 8, tot slot, beëindigt deze studie met een slotbeschouwing waarin de bevindingen ten aanzien van de problematiek van
‘Vuile olie’ in Nederland op een rij worden gezet en enkele aanbeve­
lingen worden gedaan om deze beter te beteugelen.

Vuile olie.indd 24

25-6-2013 14:22:43

2

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke
handhaving van de milieuwetgeving

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een chronologisch beeld geschetst van het landelijke beleid dat is gevoerd ten aanzien van de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving. Deze beschrijving begint in de jaren
zeventig van de vorige eeuw, toen allerlei nieuwe wetgeving op dit terrein het licht zag. De strafrechtelijke handhaving bleef door de jaren
heen een zorgenkind en dit leidde in de volksvertegenwoordiging regelmatig tot felle debatten die, op hun beurt, weer de aanleiding vormden
tot organisatorische maatregelen bij de politie, het openbaar ministerie en de bijzondere opsporingsdiensten met taken op het vlak van de
strafrechtelijke handhaving van milieucriminaliteit.10
Dit hoofdstuk start met een beschrijving van de parlementaire
­discussie in de jaren zeventig, toen het niet in de laatste plaats ging
om het vaststellen van de organisatorische uitgangspunten van de
strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving (paragraaf 2.2). In
de jaren tachtig werden als gevolg van een aantal grote milieuaffaires
tekortkomingen duidelijk, zowel op het vlak van de handhaaf baarheid
van de milieuwetgeving als de organisatie van de opsporing. Dit leidde
tot een reeks van verbetermaatregelen en tot het beschikbaar stellen
van extra financiële middelen aan de politie en het openbaar ministerie
(paragraaf 2.3). In de jaren negentig ontwikkelde het milieu zich tot
een van de centrale maatschappelijke thema’s. Ook de georganiseerde
misdaad kwam hoog op de agenda, mede als gevolg van de zogenoemde
IRT-affaire en daarmee ook de zware milieucriminaliteit (paragraaf

10

Vuile olie.indd 25

Vanzelfsprekend hadden de parlementaire discussies ook gevolgen voor de organisatie
en werking van de bestuurlijke handhaving. Die blijven hier echter grotendeels buiten
beschouwing.

25-6-2013 14:22:43

26

Vuile olie

2.4). Aan het eind van de jaren negentig dreigde de aandacht voor
milieumisdrijven bij de politie en het openbaar ministerie echter weer
te verwateren en dit leidde tot nieuwe organisatorische maatregelen. Er
kwamen milieuopsporingsteams bij de politie en de bijzondere opsporingsdiensten van de Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu (VROM), respectievelijk Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij (LNV) werden anders georganiseerd. Bij het openbaar
ministerie werd het functioneel parket opgericht, dat het gezag over
opsporingsonderzoeken naar milieucriminaliteit kreeg (paragraaf 2.5).
Navolgend worden deze ontwikkelingen uitgebreid geschetst, waarna
dit hoofdstuk wordt afgesloten in paragraaf 2.6.

2.2

De jaren zeventig: een nieuw terrein voor de opsporing

Begin jaren zeventig kwam milieubeheer nadrukkelijk op de politieke
agenda. In de regeringsverklaring van het eerste kabinet-Biesheuvel
(1971-1972) stond het voorkomen en terugdringen van milieuveront­
reiniging als expliciet beleidsdoel vermeld. Onderdeel daarvan was het
straf baar stellen van opzettelijke verontreiniging.11 De prioriteit die aan
het thema werd gegeven kwam tot uitdrukking in de vorming van een
afzonderlijk Ministerie voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Het
nieuwe ministerie kwam al snel met een urgentienota waarin een scala
van maatregelen werd aangekondigd om de milieuverontreiniging te
beteugelen.
In deze periode was Nederland begonnen met in snel tempo nieuwe
milieuwetgeving te realiseren. Midden jaren zeventig waren al tien verschillende wetten van kracht waarin milieurechtelijke aspecten aan de
orde kwamen en nog diverse andere wetten werden voorbereid.12 De
handhaving van die wetgeving was zowel voor de politie als voor het
openbaar ministerie echter niet eenvoudig.

11
12

Vuile olie.indd 26

Kamerstukken II, Zitting 1972, 12 000 XIII, nr. 3, p. 7.
De Hinderwet, de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren, de Wet inzake de Lucht­
verontreiniging, de Ontgrondingswet, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet Gevaar­
lijke stoffen, de Kernenergiewet, de Natuurbeschermingswet, de Wet olieverontreiniging
zeewater en de Bestrijdingsmiddelenwet 1962. In voorbereiding waren de Wet op de
geluidshinder, de Wet op de bodemverontreiniging en wetgeving op het gebied van de
verwijdering van afvalstoffen.

25-6-2013 14:22:43

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

27

Om te beginnen had de handhaaf baarheid van de milieuwetten en
de sanctionering van overtredingen nu niet bepaald vooraan op het netvlies gestaan van degenen die deze wetten hadden geschreven. Op dat
moment was de sanctionering van milieudelicten bijvoorbeeld nog niet
onder de Wet op de economische delicten (WED) gebracht.
In de tweede plaats was de wetgeving sectoraal in plaats van integraal opgezet – een keuze die was ingegeven door de noodzaak om
snel milieuwetgeving te bewerkstelligen – en daardoor zeer complex.
Het ontbrak zowel bij het openbaar ministerie als bij de politie eenvoudigweg aan de noodzakelijke deskundigheid om adequaat te kunnen
optreden.
Ten derde was de handhaving zowel een bestuursrechtelijke als
strafrechtelijke aangelegenheid en was het vaak onduidelijk waar de
verantwoordelijkheid van de bestuurlijke autoriteiten ophield en die
van de opsporingsinstanties begon. Voorts was sprake van grote versnippering: behalve de ‘gewone’ gemeente- en rijkspolitie bestonden
op dat moment 23 gespecialiseerde diensten met handhavingstaken die
voortvloeiden uit één of meer milieuwetten. Er waren ook nog uiteenlopende andere instanties die geen expliciete handhavingstaak hadden,
maar die wel met milieudelicten geconfronteerd konden worden, zoals
Staatsbosbeheer en de Rijksluchtvaartdienst.
Er was dan ook dringend behoefte aan coördinatie van de handhaving van het milieurecht, waarbij het Ministerie van Justitie
het initiatief nam. Dat resulteerde in 1974 in de instelling van het
‘Interdepartementaal overleg inzake de handhaving van het milieurecht (IOHM)’. Hierin waren de ministeries vertegenwoordigd die
belangrijke milieuwetten beheerden, alsmede de Ministeries van
Binnenlandse Zaken en van Justitie. Ook het openbaar ministerie nam
eraan deel. Het IOHM hield zich overigens niet alleen bezig met het
bespreken van nieuwe milieuwetgeving, maar ook met de coördinatie van de opsporing van milieudelicten en met de samenwerking van
gemeente- en rijkspolitie met de gespecialiseerde diensten van de verschillende departementen, zoals het Korps controleurs gevaarlijke stoffen en de Arbeidsinspectie.13 Op de arrondissementsparketten werden
voorts milieuafdelingen in het leven geroepen. Die dienden contacten
met gedecentraliseerde rijksdiensten, provincies, gemeenten en water13

Vuile olie.indd 27

Kamerstukken II 1974/75, 13 100 VI, nr. 2, p. 29.

25-6-2013 14:22:43

28

Vuile olie

schappen te leggen. Een landelijke vergadering van de hoofden van
milieuafdelingen trad coördinerend op.
Begin jaren zeventig nam tevens de parlementaire discussie over
een herziening van de Politiewet een aanvang, die overigens pas in
1993 zijn beslag zou krijgen. Een van de discussiepunten was dat de
politie niet langer voornamelijk reactief te werk zou moeten gaan, maar
zich ook meer zou moeten gaan richten op minder zichtbare en nietaangiftecriminaliteit. Bij dat laatste werden milieudelicten nadrukkelijk genoemd. Daadwerkelijk uitvoering geven aan deze wensen was
echter nog niet zo eenvoudig. Tijdens een hoorzitting in 1973 vroeg
professor C. Enschedé zich af of de politie wel was toegerust voor de
aanpak van nieuwe zware vormen van criminaliteit met internationale
aspecten. Hij noemde milieucriminaliteit en het vervoer van gifstoffen
als voorbeeld.14
Het was de Kamer niet ontgaan dat het openbaar ministerie nauwelijks processen-verbaal opmaakte voor overtredingen van milieuwetten,
zo bleek tijdens een debat in oktober 1975.15 Minister Van Agt verdedigde het openbaar ministerie door aan te geven dat het probleem meer
lag bij de politie. En dat weet hij aan de onderbezetting van het politieapparaat en aan het ontbreken van de vaak specifieke milieudeskundigheid.16 Bovendien wisten de politiemensen vaak niet welke instantie
in specifieke zaken competent was.17 Bij de andere diensten met een
opsporingstaak was de situatie echter evenmin optimaal. De gespecialiseerde korpsen, bijvoorbeeld, hadden wel veel deskundigheid, ook
voor wat betreft het opmaken van (technische) processen-verbaal, maar
de daar beschikbare kennis lag eerst en vooral op het eigen terrein.18
Voor het Kamerlid Imkamp (D66) en enkele collega’s vormde
de stand van zaken aanleiding om een motie in te dienen waarin zij
minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne Vorrink uitnodigden
de wenselijkheid te onderzoeken van een aan haar departement toege14
15
16
17
18

Vuile olie.indd 28

Kamerstukken II 1972/73, 10 124, nr. 5, p. 6.
Handelingen II, 15 oktober 1975, p. 352, 374.
Handelingen II, 15 oktober 1975, p. 388.
Kamerstukken II 1975/76, 13 600 VI, nr. 3, p. 23.
Kamerstukken I 1975/76, 13 600 VI, nr. 49b, p. 8. Het betrof de Arbeidsinspectie, de
Economische Controledienst, het Bureau Algemene Recherchezaken van het Ministerie
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, de Algemene lnspectiedienst van het
Ministerie van Landbouw en Visserijen, het korps Controleurs Gevaarlijke Stoffen, dat
ressorteerde onder het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

25-6-2013 14:22:43

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

29

voegd opsporingsapparaat voor milieudelicten.19 Zij toonde daar echter maar weinig interesse in, aangezien haar ministerie maar voor een
klein deel verantwoordelijk was voor het milieuterrein.20
Daarmee ging Vorrink overigens voorbij aan de diepere achtergrond van de motie, namelijk de vraag of grotere centralisatie van de
opsporing wellicht wenselijk was. Dit vraagstuk werd vervolgens nader
onderzocht door het IOHM, dat in 1976 een rapport uitbracht met de
titel ‘De coördinatie van de opsporing van milieudelicten.’21 Dit document biedt een goed inzicht in de toenmalige stand van de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving en het is daarom goed om er
wat langer bij stil te blijven staan.
Een korps milieupolitie bood in de optiek van de rapporteurs allerlei voordelen. Het zou een zeer gewenste bundeling betekenen van
menskracht, deskundigheid en technische hulpmiddelen en het zou
een duidelijk aanspreekpunt vormen. Een gespecialiseerde milieupolitie zou ook de uniformiteit en objectiviteit bij de handhaving van het
milieurecht beter kunnen waarborgen.22 De vorming van één korps
had echter ook nadelen. Het belangrijkste daarvan was dat het milieurecht dusdanig verweven was met de takenpakketten van de gespecialiseerde diensten, dat de opsporing van (zware) milieucriminaliteit daar
moeilijk als één onderdeel van kon worden losgekoppeld. Een ander
nadeel was het sterk gespecialiseerde karakter van het milieurecht, hetgeen het IOHM deed betwijfelen of één instantie de deskundigheid zou
kunnen verwerven om alle elementen daarvan inhoudelijk te beheersen en ze bovendien tot in de finesses te controleren. Tot slot was het
de vraag waar de lichte milieucriminaliteit, die de toezichthoudende
instanties zelf zouden moeten aanpakken, ophield en waar de zware
delicten begonnen die de verantwoordelijkheid van het korps milieu­
politie zouden moeten worden.
Het IOHM kwam op grond van deze analyse tot de conclusie dat
vorming van een landelijk korps milieupolitie niet zinvol was. In plaats
daarvan beval ze aan om te kiezen voor coördinatie van de opsporing.
Die zou op drie niveaus gestalte moeten krijgen, namelijk lokaal, regio-

19
20
21
22

Vuile olie.indd 29

Kamerstukken II 1975/76, 13 600 XVII, nr. 19.
Handelingen II, 30 oktober 1975, p. 787.
Kamerstukken II 1975/76, 14 315, nr. 2.
Kamerstukken II 1976/77, 14 315, nr. 2, p. 6-7.

25-6-2013 14:22:43

30

Vuile olie

naal en nationaal. Bovendien diende ook tussen deze drie afzonderlijke
niveaus voor samenhang te worden gezorgd. Op dat moment bestond
alleen op nationaal niveau een vorm van coördinatie, in de hoedanigheid van het IOHM zelf. Op de regionale en lokale niveaus moest dit
alles nog vrijwel vanaf de grond worden opgebouwd. De rapporteurs
concentreerden zich op twee vraagstukken: de leiding van de opsporing en de contacten tussen de met opsporing belaste diensten onderling. 23
Ten aanzien van de leiding van de opsporing was het IOHM duidelijk: die diende toe te komen aan het openbaar ministerie. Op lokaal
en regionaal niveau konden de arrondissementsparketten, waar inmiddels milieuafdelingen waren gevormd, die taak op zich nemen. Deze
afdelingen participeerden ook in een landelijke vergadering, die voorstellen voor het vervolgingsbeleid kon doen aan het College van procureurs-generaal. Bovendien was ook al een werkgroep voor milieuzaken
gevormd, waarin de ressorten vertegenwoordigd waren.
De grote verscheidenheid in de capaciteiten van de actoren, hinder­de
de samenwerking tussen de uitvoerende diensten. De politie beschikte
over de menskracht om controles uit te oefenen, maar had meestal
niet de specialistische kennis die nodig is voor het doen van technisch
onderzoek en voor het opmaken van technische processen-verbaal.24
De gespecialiseerde diensten, op hun beurt, hadden wel diepgaande
kennis op hun terrein, maar waren klein in omvang en voor hun inlichtingen doorgaans afhankelijk van anderen.
Het IOHM concludeerde dat de reguliere politie en de gespecialiseerde diensten afspraken over hun werkverdeling moesten maken,
rekening houdende met hun respectievelijke kwaliteiten. De gedachte
was om die afspraken op landelijk niveau op hoofdlijnen vast te leggen en ze op regionaal niveau nader uit te werken. Dat laatste was van
belang omdat de aard van de milieucriminaliteit regionaal sterk kon
verschillen. De potentiële problematiek in de haven van Rotterdam was
vanzelfsprekend van een andere orde dan in, bijvoorbeeld, een plattelandsregio als Drenthe.
23 Kamerstukken II 1976/77, 14 315, nr. 2, p. 9.
24 Overigens had de politie ook wel enkele gespecialiseerde onderdelen, zoals de rivierpolitie
van de Gemeente Rotterdam, die zich had toegelegd op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de velddetachementen van het korps rijkspolitie, die grote expertise hadden
op het vlak van natuurbescherming.

Vuile olie.indd 30

25-6-2013 14:22:43

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

31

Bleef over hoe de concrete samenwerking tussen de diverse handhavers en daaraan voorafgaand, de informatie-uitwisseling omtrent
geconstateerde of vermoedelijke illegale activiteiten, gestalte diende
te krijgen. Het IOHM adviseerde om te komen tot een centraal punt
van waaruit informatie kon worden gegeven ‘over de beschikbare mankracht, over deskundigen die op de verschillende gebieden van het
milieurecht werkzaam waren en over technische hulpmiddelen’.25 De
tweede aanbeveling in dit licht was het aanwijzen van contactpersonen
bij de diensten en bij de reguliere politie, die elkaar wederzijds dienden
te gaan informeren en bijstaan. Deze liaisons moesten ook gegevens
gaan bijhouden over de bestuurlijke diensten die in hun bewakings­
gebied op milieuterrein werkzaam waren en over de instellingen die
technische hulp konden verlenen. Ook dienden ze zelf bijstand te geven
aan opsporingsonderzoeken en bij het opmaken van processen-verbaal.
Dit betekende dus dat de verbindingspersoon zelf deskundig diende te
zijn op milieugebied. Elk district van de rijkspolitie en elk gemeente­
politiekorps moest zo’n liaison gaan krijgen.
De Tweede Kamer besprak het IOHM-rapport in augustus 1978
in een bijzondere Kamercommissie die belast was met het vraagstuk
van de coördinatie van de milieuhandhaving.26 De toonzetting was
tamelijk kritisch. De kern van het commentaar was dat de aanbevelingen weliswaar realistisch waren, maar dat het ontbrak aan een meer
funda­mentele analyse van hoe de bestaande fragmentatie in wetgeving
en organisatie van de handhaving kon worden verminderd. De D66fractie kwam in dat licht met de meest concrete suggesties en opperde
bijvoorbeeld de invoering van een wet Milieudelicten, waarin een uniforme regeling van opsporingsbevoegdheden en sanctionering was
opgenomen, zowel voor wat betreft de strafsancties als de administratieve sancties.27
Diverse fracties waren van mening dat het IOHM wel heel erg snel
de conclusie had getrokken dat de oprichting van een nationaal korps
milieupolitie niet wenselijk was. Het ontbrak nog vrijwel volledig aan
systematisch inzicht in de aard van de zware milieudelicten en in de
vraag waar het dan precies misging in de opsporing. Het was daarom

25 Kamerstukken II 1976/77, 14 315, nr. 2, p. 13.
26 Kamerstukken II 1977/78, 14 315, nr. 5.
27 Kamerstukken II 1977/78, 14 315, nr. 5, p. 2.

Vuile olie.indd 31

25-6-2013 14:22:43

32

Vuile olie

lastig om de gewenste inrichting van de opsporing van milieucriminaliteit vast te stellen. De gedachte van het IOHM dat een centraal korps
nooit alle benodigde expertise in huis kon hebben, wekte bevreemding. Sommige gespecialiseerde diensten telden immers niet meer
dan enkele tientallen medewerkers en die lukte het prima om hun kennis bij te houden. Waarom zou dat binnen een korps milieupolitie dan
niet kunnen, als er ten minste voor werd gezorgd dat dit korps een
voldoende substantiële omvang zou krijgen? En waren er geen tussenoplossingen denkbaar tussen de vorming van één landelijk korps en
het intact laten van de bestaande situatie?
Het kabinet-Den Uyl had de aanbevelingen in het IOHM-rapport
weliswaar onderschreven, maar veel concreets was daaruit nog niet
voortgevloeid, omdat die regering in maart 1977 ten val kwam. Pas in
december van dat jaar trad het nieuwe kabinet-Van Agt I aan, na een
lange formatieperiode. In het najaar van 1978 had de nieuwe regering
zich nog niet over de materie uitgesproken. Niet onbelangrijk was ook
dat de belangstelling voor milieucriminaliteit, mede als gevolg van
de op dat moment duidelijk voelbare economische crisis, een stuk
was verminderd. Het duurde dan ook tot september 1980 voordat
het kabinet met een antwoord kwam op de reactie van de bijzondere
Kamercommissie.28
De verantwoordelijke bewindsman, minister van Justitie De Ruiter,
liet daarin zonder veel omhaal of argumenten weten geen landelijk
korps milieupolitie te willen.29 Tussen de regels door kan vooral de
opvatting worden gelezen dat ook zo’n nationaal korps met allerlei
instanties tot afstemming zou moeten komen en dat het coördinatieprobleem er dus niet kleiner door zou worden. De minister wees erop
dat in vrijwel alle provincies ondertussen vaste overlegstructuren tot
stand waren gebracht. Ook waren cursussen opsporing voor milieuambtenaren in voorbereiding. Het IOHM had ook een systeem opgezet
waarin de door het openbaar ministerie aangebrachte strafzaken werden bijgehouden.
Hoewel de overlegstructuren meer een beleidsmatig dan een operationeel karakter hadden, waren er ook interessante lokale samen­
wer­kingsverbanden waarin de uitvoering wel centraal stond. Om te
28 Kamerstukken II 1979/80, 14 315, nr. 6.
29 Kamerstukken II 1979/80, 14 315, nr. 6, p. 5.

Vuile olie.indd 32

25-6-2013 14:22:43

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

33

beginnen was bij de Gemeente Helmond al in 1973 een afdeling milieu­
wetten opgericht, die nagenoeg in continudienst werkte.30 Die bestond
uit zes bijzondere opsporingsambtenaren van de gemeente, die naast
en met de reguliere politie controles uitvoerden. De afdeling was fysiek
bij de gemeentepolitie Helmond ondergebracht. In 1980 behandelde
de ‘milieuwacht’ 2.918 zaken, waarvan 556 na klachten. Er werden
236 processen-verbaal opgemaakt en 32 rapporten ten aanzien van
milieudelicten.
Een ander voorbeeld waren twee regionale opsporingsteams die in
het arrondissement Alkmaar tot stand waren gebracht. Daarin werkten
de gemeente, de politie en het openbaar ministerie samen, onder leiding van een speciale milieucoördinator. De laatstgenoemde had zich
al een aantal jaren exclusief gewijd aan de preventieve en repressieve
zorg en was daarvoor ook volledig vrijgemaakt. De werkzaamheden van
de teams werden maandelijks besproken door vertegenwoordigers van
elke groep van de Rijkspolitie in het betrokken gebied, een vertegenwoordiger van de Rijkspolitie te water en vertegenwoordigers van het
waterschap, de Algemene Inspectiedienst, de Provinciale Waterstaat en
de Keuringsdienst van Waren.31
De minister constateerde, terecht, dat zulke ontwikkelingen lieten
zien dat een centrale milieupolitie niet nodig was om tot geslaagde
samenwerking te komen. Hij vertelde er echter niet bij dat zulke initiatieven zeker geen gemeengoed waren en er dus, de facto, nauwelijks iets
was veranderd aan de in het IOHM-rapport vastgestelde versnippering.
Wanneer deze discussie thans wordt overzien, kan worden gesteld
dat het vanaf het begin aan open keuzes heeft ontbroken. De opsporing
van milieucriminaliteit, zoals die op dat moment was georganiseerd,
kwam zeer zeker in aanmerking voor fundamentele heroverweging.
Het IOHM beschreef in zijn rapport echter geen helder uitgewerkte
varianten ter ondersteuning van een parlementaire discussie, maar
liet het bij slechts één beleidsoptie: de verbetering van coördinatie.
Daardoor werd ook niet duidelijk hoe een landelijk korps milieupolitie
precies zou kunnen worden ingericht en hoe het takenpakket kon worden afgebakend. Zou het korps louter worden samen­gesteld uit politie­
mensen, of moesten ook de gespecialiseerde diensten er geheel of
30 Raaijmakers 1981.
31 Kamerstukken II 1979/80, 14 315, nr. 6, p. 9-10.

Vuile olie.indd 33

25-6-2013 14:22:43

34

Vuile olie

gedeeltelijk in opgaan? Zou het korps zich alleen met de zware milieucriminaliteit gaan bezighouden of ook de toezichthoudende taken gaan
overnemen? Zelfs minister De Ruiter lijkt er geen duidelijk beeld van
te hebben gehad toen hij de conclusie trok dat zo’n korps niet gewenst
was.
Het beleidsvoornemen dat de bewindsman uiteindelijk formuleerde, was om de coördinatietaak neer te leggen bij de Rijkspolitie. In
elk district zou een verbindingspersoon komen die niet alleen moest
optreden als aanspreekpunt, maar die ook een ‘voorlichtende en stimu­
lerende rol’ moest gaan spelen en moest gaan bemiddelen bij het verkrijgen van technische bijstand van gespecialiseerde toezichthoudende
diensten.32 Bij de gemeentepolitie zou bij de zogenoemde ‘centrumkorpsen’ eenzelfde liaison moeten worden gestationeerd.
Pas in april 1981 kwamen de beide verantwoordelijke ministers, De
Ruiter van Justitie en Ginjaar van Volksgezondheid en Milieuhygiëne,
met een slotnota waarin althans voor wat betreft de organisatiekwestie geen nieuwe gezichtspunten meer stonden.33 Inmiddels waren ook
de eerste grote milieuschandalen aan het licht gekomen, waaronder
de affaire Lekkerkerk en de aandacht van het parlement ging nu eerst
en vooral uit naar de gebrekkige sanctionering en de kwaliteit van de
bestuurlijke handhaving.

2.3

De jaren tachtig: de tekortkomingen worden duidelijk

2.3.1

De gevolgen van de eerste grote milieuaffaires

De affaire Lekkerkerk, een gemeente waar een woonwijk bleek te zijn
gebouwd op een locatie waar jaren eerder op grote schaal chemisch
afval was gedumpt, kwam eind jaren zeventig aan het licht. Het gevolg
ervan was dat Kamerleden over elkaar heen buitelden met de roep om
maatregelen, zeker toen bleek dat het voor de stortingen verantwoordelijke bedrijf niet vervolgd kon worden omdat de feiten al waren verjaard.
Op het terrein van de olievervuiling volgden even later de affaires Booy

32
33

Vuile olie.indd 34

Kamerstukken II 1979/80, 14 315, nr. 6, p. 10.
Kamerstukken II 1980/81, 14 315, nr. 8, p. 9.

25-6-2013 14:22:43

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

35

Clean en Uniser (zie hoofdstuk 4), waarin sprake bleek van een schrikbarend handhavingstekort.
Deze schandalen lieten zien dat zowel de bestuurlijke als de strafrechtelijke handhaving werd gefrustreerd door de complexiteit van
de wetgeving. Zo waren, vanwege de sectoraal opgezette wetgeving,
allerlei verschillende overheidsinstanties betrokken bij de vergunningverlening. Vergunningtrajecten liepen als gevolg daarvan door elkaar
en konden lang duren. In de tussentijd werd veelal gedoogd dat alvast
maar met een bedrijfsactiviteit werd begonnen. Malafide bedrijven als
Uniser ontdoken de milieuwetgeving door allerlei bestuurlijke instanties tegen elkaar uit te spelen en door hen informatie te laat of onvolledig te verschaffen. Strafrechtelijk optreden werd niet in de laatste plaats
bemoeilijkt doordat de ene bestuurlijke instantie om ingrijpen vroeg,
terwijl een andere de situatie juist duldde en wilde afwachten.
Een tweede probleem was dat op alle niveaus – vergunningverlening, controle, opsporing – het nog immer aan deskundigheid ontbrak.
De bewijsvoering in het geval van milieudelicten was ook nog eens
moeilijk. Bemonstering, bijvoorbeeld, was een tijdrovende en prijzige
aangelegenheid, die vaak ook nog gepaard ging met technische problemen. Betrapping op heterdaad was vrijwel nooit mogelijk. Evenmin
kon tot voorlopige hechtenis worden overgegaan, omdat de strafmaten
dat op dat moment niet toelieten.
Het directe gevolg van de affaires was dat ook de organisatie van de
opsporing en de rol van het openbaar ministerie en de politie daarin,
beleidsmatig weer onder de aandacht kwam. In mei 1981 stuurde de
regering een eerste notitie ‘Handhaving milieurecht’ naar de Tweede
Kamer, waarin ook een paragraaf stond over dat onderwerp.
De notitie vermeldde dat bij de grotere parketten aan het begin van
het decennium medewerkers waren aangesteld – dus niet noodzakelijkerwijs officieren van justitie – met een specialisme in het milieurecht.
Op de kleinere en op de meeste middelgrote parketten was volledige
specialisatie echter niet mogelijk. Vrijwel steeds was de officier van justitie die belast was met de behandeling van economische strafzaken,
ook de milieuofficier.34

34

Vuile olie.indd 35

Kamerstukken II 1980/81, 16 805, nrs. 1-2, p. 18.

25-6-2013 14:22:44

36

Vuile olie

Bij de politie was het, zoals beschreven, de bedoeling dat er coördinatoren milieu bij elk district van de Rijkspolitie en bij elk gemeentepolitiekorps zouden komen. Bij de Rijkspolitie werden die inderdaad
aangesteld, maar bij de gemeentepolitiekorpsen ging dat uiteindelijk
niet door vanwege bekostigingsproblemen. Het kabinet verwachtte
dat een toename van de specialistische kennis bij de politie ook zou
leiden tot grotere aandacht voor milieudelicten in de planning van de
surveillance.35
De Tweede Kamer debatteerde in juni 1981 over de notitie. Het
Kamerlid Roethof (PvdA) wees op het probleem dat het openbaar
ministerie slechts zaken kon vervolgen waarvan het op de hoogte was.
De effectiviteit van het optreden zou dus sterk afhangen van goed overleg met de bestuurlijke autoriteiten. ‘In het mastbos van organen op
landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau, die zich met de milieubescherming bezighouden, komt dergelijk overleg naar mijn indruk
nog maar uiterst moeizaam en hier en daar incidenteel van de grond’,
aldus Roethof.36 Het Kamerlid Deetman (CDA) drong aan op een actievere houding van het openbaar ministerie bij de opsporing en vervolging van milieudelicten, ook wanneer de overheid zelf in het geding
was.37 Minister De Ruiter erkende dat het openbaar ministerie nog wel
eens wat terughoudend was wanneer de overheid zelf ‘gedoger’ van het
milieudelict was. Dat nam niet weg dat het openbaar ministerie wel
degelijk optrad tegen overheidsorganen.38
Bij de politie ontwaarde Roethof vooral een gebrek aan technische
deskundigheid, waardoor het moeilijk was om juist de grootschalige
milieucriminaliteit te constateren. ‘Op het ogenblik moet men denk ik,
er nog steeds van uitgaan, dat het apparaat tot bestrijding van de milieuvervuiling over volstrekt onvoldoende knowhow, kennis van zaken en
dito capaciteit, menskracht, beschikt.’39 De Minister van Justitie gaf aan
bezig te zijn met de primaire en de vervolgopleidingen van de politie,
waarin het milieurecht een prominentere plaats zou gaan krijgen. Ook
stelde hij dat aan de handhaving een hogere prioriteit diende te worden
gegeven dan tot op dat moment was gebeurd.
35
36
37
38
39

Vuile olie.indd 36

Kamerstukken II 1980/81, 16 805, nrs. 1-2, p. 19.
Handelingen II, 15 juni 1981, p. 3.
Handelingen II, 15 juni 1981, p. 9.
Handelingen II, 15 juni 1981, p. 15.
Handelingen II, 15 juni 1981, p. 3.

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

37

Minister Ginjaar van Volksgezondheid en Milieuhygiëne wees er
nog eens op dat milieucriminaliteit voor politiemensen vaak moeilijk
te herkennen viel. ‘Iedereen, of dit nu een toezichthoudend ambtenaar, een politieman of een gewone burger is, kan natuurlijk zien dat
er dode vissen in een slootje of in een rivier drijven. Als er echter uit
een schoorsteen rook komt, zal niet iedereen onmiddellijk weten, of
dat luchtverontreiniging is of gewone waterdamp. Zelfs als gekleurde
rook uit de schoorsteen komt, doet zich de vraag voor of sprake is van
een overtreding. Zal degene die dit gezien heeft nu onmiddellijk aan
de bel trekken en naar een instantie gaan of zal hij daarvoor procesverbaal opmaken?’40 Het uitvoeren van regelmatige controles was één
ding, maar toezichthoudende bestuursambtenaren zouden volgens de
bewindsman altijd geneigd blijven om zaken administratief te regelen,
in plaats van de politie of het openbaar ministerie in te schakelen. Goed
overleg tussen de instanties om tot een evenwichtige taakverdeling te
komen achtte Ginjaar dan ook essentieel, maar pasklare oplossingen
had ook hij niet.
Naar aanleiding van de affaire Uniser was tevens een commissie
in het leven geroepen, de commissie-Hellinga, die in 1983 rapporteerde. 41 Op het vlak van de organisatie van de opsporing adviseerde ze
om te komen tot een groep deskundigen die opsporingsonderzoeken
kon ondersteunen. Op termijn zou die dan moeten uitgroeien tot een
Milieu Inlichtingen- en Opsporingsdienst (MIOD), naar analogie van
bijvoorbeeld de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD). De
reden hiervan was dat de voor het onderzoek naar milieucriminaliteit vereiste kennis bij de politie niet altijd voorhanden was. Minister
Winsemius, die na een kabinetswisseling het nieuwe Ministerie van
Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM)
onder zich had gekregen, nam de aanbeveling voor de langere termijn
niet over, maar kondigde in september 1984 wel de oprichting van een
Milieubijstandsteam (MBT) bij zijn departement aan. 42
In december 1985 kwam, eveneens bij het Ministerie van VROM,
ook het Centraal Landelijk Informatiepunt Milieudelicten (CLIM) tot
stand. Hier werden relevante bedrijfs- en persoonsgegevens omtrent

40 Handelingen II, 15 juni 1981, p. 18.
41 VROM 1983.
42 Kamerstukken II 1984/85, 18 603, nr. 2, p. 92.

Vuile olie.indd 37

25-6-2013 14:22:44

38

Vuile olie

milieucriminaliteit geregistreerd. Het CLIM stelde deze gegevens in
het kader van opsporingszaken beschikbaar aan de politie en aan justitiële instanties. Voorts werkte het informatiepunt ook op projectmatige
basis samen met de Centrale Recherche Informatiedienst (CRI) van de
politie. 43

2.3.2

De oprichting van het milieubijstandsteam bij VROM

Het hiervoor genoemde MBT kreeg drie hoofdtaken, namelijk: het
verrichten van controles en doen van onderzoek bij grote bedrijven,
het in samenwerking met andere opsporingsorganen uitvoeren van
opsporingsacties en het verlenen van ondersteuning aan andere handhavende instanties, met inbegrip van de politie. 44 Het zou bij de start
gaan bestaan uit ongeveer 25 personen met opsporingsbevoegdheid. 45
De reacties op de aankondiging dat dit team er zou komen waren
niet onverdeeld positief. Tijdens een debat op 30 oktober 1984 uitte
het Kamerlid De Boois (PvdA) haar teleurstelling over het feit dat het
MBT slechts zou bestaan uit ambtenaren die al op het terrein werkzaam waren: er kwam dus geen nieuwe formatieve sterkte bij. Het ging
hooguit om een verschuiving van inspectietaken naar de opsporing,
aldus De Boois. 46 Ook het Kamerlid Lansink constateerde dat het MBT
in de verste verte (nog) niet leek op een MIOD. 47 Het team kon dan weliswaar worden ingeschakeld wanneer er al een opsporingsonderzoek
liep of werd voorzien, maar dat betekende niet dat zware vormen van
milieucriminaliteit voortaan ook eerder zouden worden gesignaleerd
en gestopt. Ondanks deze beperkingen bleek het MBT, dat in februari 1985 begon met de uitvoerende werkzaamheden, al direct in een
behoefte te voldoen. In de eerste vier maanden na de start deed het
openbaar ministerie al acht keer een beroep op het team. 48
Een jaar later leek het aantal zaken waarbij het MBT werd ingeschakeld echter enigszins achter te blijven. Het Kamerlid De Boois (PvdA)
43
44
45
46
47
48

Vuile olie.indd 38

Kamerstukken II 1988/90, 20 803, nrs. 1-2, p. 107.
Kamerstukken II 1984/85, 18 602, nr. 2, p. 32.
Kamerstukken II 1984/85, 18 602, nr. 4, p. 15.
Handelingen II, 30 oktober 1984, p. 945.
Handelingen II, 30 oktober 1984, p. 951.
Kamerstukken II 1985/86, 19 204, nr. 3, p. 52.

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

39

sprak daarover in november 1986 haar zorgen uit in een vergadering van
de vaste Commissies voor het Milieubeheer en Verkeer en Waterstaat. 49
Het Kamerlid Esselink (CDA) vond het een tekortkoming dat het MBT
alleen op afroep in actie kon komen en dus zelf geen onderzoeken kon
initiëren. Eisma (D66) wees erop dat het MBT op dat moment weliswaar 47 medewerkers telde, maar dat waren wel allemaal parttimers.
Hij vond het een goed idee om de vorming van een volwaardige MIOD
nog eens te overwegen.50 De strekking van het antwoord van minister
Nijpels, die Winsemius inmiddels was opgevolgd, was dat de zaken wat
te zwart werden voorgesteld: het MBT was in twee jaar tijd al bij twaalf
gecompliceerde zaken ingeschakeld. Bovendien was het niet waar dat
het MBT geen opsporingsonderzoeken kon initiëren, omdat ook het
hoofd van het team zaken kon voorleggen aan het openbaar ministerie.
Het MBT raakte overigens al snel bekender en een jaar later, in
november 1987, was de situatie al zo dat het team niet meer aan alle verzoeken om bijstand kon voldoen. In overleg met het openbaar ministerie
moesten dan ook keuzes worden gemaakt.51 In 1988 volgde bovendien
een uitbreiding van het team met elf mensen.52 In datzelfde jaar nam
echter ook het beroep op het MBT weer verder toe, onder meer omdat
het toezicht was geïntensiveerd, de informatievoorziening verbeterd
en de politie en het openbaar ministerie een actievere rol waren gaan
spelen.53 Ondanks de personele uitbreiding moesten er dus nog steeds
keuzes worden gemaakt. Het team werd nu ingezet bij zaken waarin de
straf bare feiten een meer gecompliceerd of omvangrijk karakter hadden, gevallen waarin sprake was van verschillende soorten straf bare
feiten en bij vormen van vertakte milieucriminaliteit, waarbij meer
personen of bedrijven betrokken waren. De opsporingsonderzoeken
werden meestal verricht in rechercheteams met een gemengde samenstelling, bijvoorbeeld met functionarissen van de politie, de Douane
en van andere bijzondere opsporingsdiensten. Eind 1988 had het MBT
in totaal vijftig opsporingsonderzoeken verricht. Daarbij ging het, op

49
50
51
52
53

Vuile olie.indd 39

Handelingen II, 3 november 1986, p. 1.
Handelingen II, 3 november 1986, p. 8.
Handelingen II, 5 november 1987, p. 958.
Kamerstukken II 1988/89, 20 803, nrs. 1-2, p. 107.
Kamerstukken II 1988/89, 20 800 XI, nr. 34, p. 35 e.v.

25-6-2013 14:22:44

40

Vuile olie

één geval na, allemaal om strafzaken waarin overtredingen van de Wet
chemische afvalstoffen (WCA, zie hoofdstuk 3) aan de orde waren. 54

2.3.3

Het parlement blijft kritisch

In september 1984 stuurde de regering het eerste voortgangsbericht
inzake de ontwikkeling van de handhaving van de milieuwetgeving
naar de Kamer.55 Sinds de Uniser-affaire wenste het parlement perio­
diek op de hoogte te worden gehouden. In de notitie werd nog eens
benadrukt dat handhaving thans hoog op de agenda stond. Nauwe
samenwerking tussen de reguliere politie en de toezichthoudende
milieuambtenaren was van essentieel belang, evenals professionalisering van het handhavingsapparaat. ‘Er zijn nog maar betrekkelijk
weinig ambtenaren die regelmatig in de praktijk van de handhaving
werkzaam zijn. Daardoor is bij een groot aantal ambtenaren de routine
te gering om van een professionele aanpak te kunnen spreken,’ aldus
de nota. Het gevolg was dat de dossiers die aan het openbaar ministerie
ter beschikking werden gesteld, vaak de kwaliteit ontbeerde om tot succesvolle vervolging te kunnen komen.56 Ook de pakkans was nog altijd
te gering.
Nogmaals werd vastgesteld dat de politie tijdens de normale surveillance een belangrijke rol kon spelen bij het signaleren van milieucriminaliteit. Dit betekende echter dat kennisoverdracht om de delicten
te kunnen ‘zien’ noodzakelijk was, alsmede nauwe samenwerking met
de inspectiediensten. Het ging erom ‘wegen te vinden om de reguliere
politie beter te informeren over de milieuwetgeving door middel van
cursussen en op de praktijk toegesneden richtlijnen; die laatste bij
voorkeur in de vorm van duidelijke uiteenzettingen over waar men
op moet letten, hoe men moet handelen met aangetroffen zaken (bijvoorbeeld milieugevaarlijke stoffen) en welke instanties deskundige
bijstand kunnen verlenen’, zo stelde het voortgangsbericht.57 De politie kon vooral signaleren wat buiten bedrijven gebeurde, zoals illegale

54
55
56
57

Vuile olie.indd 40

Kamerstukken II 1988/89, 20 800 XI, nr. 34, p. 38.
Kamerstukken II, 18 600 XI, nr. 15.
Kamerstukken II, 18 600 XI, nr. 15, p. 7.
Kamerstukken II, 18 600 XI, nr. 15, p. 18.

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

41

storting, opvallende transporten van afvalstoffen of illegale inzameling
van afgewerkte olie, terwijl de ambtenaren van de inspectiediensten
juist binnen de muren moesten controleren. Met het openbaar ministerie zou het overleg verder worden geïntensiveerd.
In februari 1985 werd de notitie besproken in de Vaste commissie
voor het milieubeheer. Voor de oplettende lezer zal het geen verrassing zijn dat het Kamerlid De Boois (PvdA) weer enige kritische noten
kraakte en ditmaal liet ze zelfs haar frustratie de vrije loop. Ze constateerde dat de problemen nog altijd dezelfde waren: waarom slaagden
de politie en het openbaar ministerie er maar niet in om er wat aan
te doen? Zelf suggereerde ze dat milieucriminaliteit nog steeds niet
erg serieus werd genomen. ‘Het is een beetje belachelijk om achter
vuilstorten, rondslingerende olietonnen en in de sloot hun giertanks
uitspoelende boeren aan te gaan, als er tegelijkertijd moorden en diefstallen moeten worden opgelost, industrieën moeten worden aangepakt en koppel­bazen achter de broek gezeten’, zo stelde ze.58 En, met
enige ironie: ‘Het vliegen met vliegtuigjes en helikopters maakt de
handhavingstaak echter wel wat aardiger voor allerlei stoere personen
uit de “harde” sector!’ Hoe bestond het dat na alle jaren van inspanningen het opleidingsniveau bij de politie maar tekort bleef schieten,
terwijl daarvan op andere terreinen in het geheel geen sprake was?
Ook het openbaar ministerie kreeg een veeg uit de pan: het was
volgens De Boois slechts marginaal geïnteresseerd in milieudelicten. ‘Hoe staat het eigenlijk met de kennis van hetgeen allemaal aan
de orde is bij het openbaar ministerie? Wat zijn de richtlijnen en de
strafmaten? Tot nu toe zijn de opgelegde straffen en de schikkingen
zodanig dat milieucriminaliteit ook de vervolgde blijft lonen.’ Eigenlijk
zou in haar ogen alleen een geïntegreerde en stevige dienst, een MIOD
dus, de bestaande organisatorische chaos bij de aanpak van de zware
milieu­criminaliteit kunnen beëindigen. De Boois ging echter nog niet
zover om die ook voluit te bepleiten, aangezien op dat moment juist
was besloten tot de oprichting van het MBT en ze wilde afwachten hoe
dat team zou gaan functioneren. Hoewel in minder sterke bewoordingen, waren ook andere partijen teleurgesteld in de voortgang die was
geboekt.

58

Vuile olie.indd 41

Handelingen II, 18 februari 1985, p. 28.

25-6-2013 14:22:44

42

Vuile olie

Minister Korthals Altes van Justitie erkende dat het aan voldoende
deskundige opleiding binnen de politie had ontbroken, maar dat die
thans was herzien en er meer aandacht aan milieucriminaliteit werd
gegeven.59 Betere opleiding zou ook de kwaliteit van de processen-­
verbaal, waar de officieren van justitie last van hadden, kunnen verbeteren. De bewindsman erkende dat het openbaar ministerie alleen een
strafrechtelijke afweging diende te maken. ‘Het bestuur [ziet] wel eens
iets door de vingers omdat het tegen de maatschappelijke gevolgen
op de korte termijn opziet, terwijl men volstrekt onderschat welke de
maatschappelijke gevolgen zijn wanneer men daarbij ook het milieu en
niet alleen de dagelijkse economie betrekt’, aldus Korthals Altes.60 Het
was niet de bedoeling dat de officier van justitie hetzelfde ging doen.
Vier jaar later, in oktober 1988, volgde een derde voortgangsbericht
over de handhaving van de milieuwetgeving.61 Hierin werd vooral veel
aandacht geschonken aan de positieve ontwikkelingen die het gevolg
waren geweest van de vorming van het MBT. Over de samenwerking
van dat team met de politie was de nota echter minder positief. In
het begin kwam die maar moeizaam op gang. ‘Op het niveau van de
recherche waren er aanvankelijk weinig mogelijkheden om aandacht te
besteden aan de milieucriminaliteit. Hier was sprake van een (structureel) tekort aan capaciteit’.62
Naar de rol van de politie bij de opsporing van milieudelicten in
het algemeen was een nader onderzoek verricht, dat in 1987 was verschenen onder de titel ‘Opsporing van milieudelicten. Naar versterking
van de rol van de politie.’ De aanbevelingen in het rapport waren door
de politie aanvaard en er was goede hoop dat dit tot verbeteringen zou
leiden. Wel werd geconstateerd dat de animo van de politie, die bij de
start van het MBT groot was, door de complexiteit van de milieuonderzoeken en het lange uitblijven van zichtbare resultaten in de vorm van
veroordelingen, weer was afgenomen. Bovendien verdween zowel bij
de politie als bij het openbaar ministerie de opgebouwde ervaring nogal

59 Handelingen II, 18 februari 1985, p. 37.
60 Handelingen II, 18 februari 1985, p. 37.
61 In 1986 was overigens nog een brief aan de Tweede Kamer gezonden waarin voornamelijk
het functioneren van het MBT werd uiteengezet. Zie Kamerstukken II 1985/86, 19 200 XI,
nr. 72.
62 Kamerstukken II 1988/89, 20 800 XI, nr. 34, p. 37.

Vuile olie.indd 42

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

43

eens snel ‘door job rotation of bevordering (meestal gepaard gaande met
overplaatsing)’.63
Geleidelijk aan was echter, als gevolg van publiciteit rondom afgeronde zaken, opleidingsactiviteiten en doordat het openbaar ministerie druk op de ketel had gezet, bij de politie de bereidheid om over te
gaan tot opsporing van milieudelicten weer toegenomen. Bij sommige
onderdelen, zoals de dienst Luchtvaart, de Rijkspolitie te water en de
Rotterdamse Rivierpolitie, alsmede bij enkele andere korpsen, werd
overigens altijd al hoge prioriteit gegeven aan milieucriminaliteit.64
Op het niveau van het openbaar ministerie was op dat moment
in elk arrondissement een officier van justitie die milieucriminaliteit
in zijn of haar takenpakket had, zij het vrijwel nergens full time. ‘In
de afgelopen jaren is de betrokkenheid van het Openbaar Ministerie
bij de milieuproblematiek veel groter geworden’, zo constateerden de
bewindslieden met tevredenheid.65
In november 1988 werd de nota zoals gebruikelijk besproken in de
vaste Kamercommissie voor het milieubeheer.66 Het Kamerlid Esselink
(CDA) toonde zich verheugd dat de aandacht bij de politie voor de handhaving van de milieuwetten was toegenomen, maar hij maakte zich
ook bezorgd over het feit dat sommige politiekorpsen nog altijd zeiden
geen tijd te hebben voor deze betrekkelijk nieuwe taak. Ook de opleiding was nog altijd te weinig praktijkgericht.67 Ook Te Veldhuis (VVD)
constateerde nog altijd tekortkomingen. De pakkans was kennelijk niet
altijd voldoende; het was financieel lonend om te overtreden vanwege
de lage straf bedreiging; de wetgeving was ingewikkeld of onduidelijk;
er was onvoldoende politieke en bestuurlijke prioriteitstelling bij de
lagere overheden, vaak ook vanwege gebrek aan mankracht.68
Minister Nijpels, die ook antwoordde namens zijn collega van
Justitie, liet weten dat de politie bezig was met het denken over maatregelen om zijn rol te versterken. Voorts was de opleiding verbeterd,
onder meer met financiële steun van het departement van VROM. Tot
slot was de samenwerking tussen het CRI en het CLIM goed op gang
63
64
65
66
67
68

Vuile olie.indd 43

Kamerstukken II 1988/89, 20 800 XI, nr. 34, p. 41-42.
Kamerstukken II 1986/87, 19 707 nr. 4, p. 9.
Kamerstukken II 1988/89, 20 800 XI, nr. 34, p. 42.
Handelingen II, 7 november 1988.
Handelingen II, 7 november 1988, p. 7.
Handelingen II, 7 november 1988, p. 9-10.

25-6-2013 14:22:44

44

Vuile olie

gekomen en wisten ook steeds meer politiekorpsen de weg naar het
informatiepunt bij VROM te vinden. 69

2.4

De jaren negentig: zware milieucriminaliteit komt op
de agenda

2.4.1

De NMP-gelden

Aan het einde van de jaren tachtig groeide, ondanks de hiervoor
geschetste ontwikkelingen, het gevoel dat de inspanning op het gebied
van de strafrechtelijke handhaving van milieuregelgeving verder moest
worden geïntensiveerd, zonder dat dit overigens ten koste mocht gaan
van de aandacht voor andere vormen van criminaliteit. Dit betekende
dus dat extra geld aan de politie en het openbaar ministerie ter beschikking moest worden gesteld. Dat budget werd gevonden in het Nationaal
Milieubeleidsplan (NMP), dat in 1989 aan de Kamer werd aangeboden.
De politie ontving 60 miljoen gulden (€ 27 miljoen) extra en het openbaar ministerie 20 miljoen gulden (€ 9 miljoen). Dit geld zou worden
benut om extra personele capaciteit te creëren, namelijk 534 formatieplaatsen bij de nieuwe regiokorpsen en 30 bij het KLPD, alsmede
126 plaatsen bij het openbaar ministerie. Daarnaast zou het geld ook
worden benut om de deskundigheid van de politie te bevorderen.70
Intensivering was nodig omdat ‘de politiële milieutaak tot op heden
nog niet de invulling heeft gekregen die past bij de ernst van de problematiek waaraan het NMP het hoofd wil bieden. (...) Ons streven is
erop gericht dat de politie haar activiteiten daadwerkelijk intensiveert
en daarbij haar milieutaak integreert in de “normale” taakuitoefening’, aldus de notitie.71 Weliswaar waren al ontwikkelingen in gang
gezet waarbij kon worden aangesloten, maar verdere activiteiten zouden moeten worden ontplooid en wel daar waar het ging om capaciteit,
opleidingen, (technische) voorzieningen en informatie.72

69
70
71
72

Vuile olie.indd 44

Handelingen II, 7 november 1988, p. 18.
De Ridder e.a. 2009, p. 14.
Kamerstukken II 1989/90, 21 137, nr. 18.
Kamerstukken II 1989/90, 21 137, nr. 18, p. 2.

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

45

Het geduld met de politiekorpsen begon duidelijk op te raken: ‘Ten
aanzien van regio’s waar onvoldoende initiatieven worden ontplooid
kan worden overwogen om – via het bevoegd gezag – gebruik te maken
van de wettelijke mogelijkheden die de centrale overheid ten dienste
staan.’ De ministers Dales van Binnenlandse Zaken en Hirsch Ballin
van Justitie zouden een gezamenlijk ‘Projectbureau politie NMP’
inrichten om de subsidietoekenning voor politieprojecten te coördineren. Het Ministerie van VROM had in de achterliggende twee jaren al
48 projecten bij politiekorpsen gefinancierd.
In augustus 1991 ontving de Kamer een lijvig voortgangsbericht
over de handhaving van de milieuwetgeving.73 Om te beginnen waren
in 1990 bij de politie 80 formatieplaatsen gefinancierd om een ‘regionale infrastructuur’ en milieuhandhavingsprogramma’s op te stellen.
Voorts was geld beschikbaar gesteld voor opleidingen en voor de uitbouw van de CRI, het Gerechtelijk Natuurkundig Laboratorium en de
Dienst Luchtvaart van het Korps Rijkspolitie.74 Bij de CRI was op 1 september 1990 een sectie milieucriminaliteit operationeel geworden. De
nota constateerde met tevredenheid dat door het structureel verzamelen van informatie omtrent milieudelicten en door het inschakelen van
de Regionale Criminele Inlichtingendiensten (RCID)75 van de politie,
veel meer informatie vrijkwam.76
Het voortgangsbericht liet weten dat het openbaar ministerie zich
in de voorbije vier jaar organisatorisch en beleidsmatig had ingesteld
op een duidelijke intensivering van de strafrechtelijke handhaving. Het
openbaar ministerie zou voor de navolgende jaren moeten gaan werken aan een vervangingsregeling voor officieren van justitie en parket­
secretarissen die waren belast met de behandeling van milieuzaken.
Er zouden met het geld van het NMP ook extra formatieplaatsen worden gecreëerd, die volledig moesten worden benut voor de handhaving
van milieuregelgeving. Verder diende elk parket een jaarprogramma
te gaan maken ‘waarin in grote lijnen wordt aangegeven wat men zich
voorneemt in het komende jaar aan de milieuhandhaving te doen en
achteraf verslag doet van de activiteiten.’77 Verder moest het openbaar
73
74
75
76
77

Vuile olie.indd 45

Kamerstukken II 1990/91, 21 800 XI, nr. 85.
Kamerstukken II 1990/91, 21 800 XI, nr. 85, p. 37.
Thans zijn dit de Criminele Inlichtingeneenheden (CIE).
Kamerstukken II 1990/91, 21 800 XI, nr. 85, p. 58.
Kamerstukken II 1990/91, 21 800 XI, nr. 85, p. 39.

25-6-2013 14:22:44

46

Vuile olie

ministerie exact gaan bijhouden hoeveel milieuzaken er werden afgehandeld. Ook hier werden de duimschroeven derhalve aangedraaid!
De Kamer debatteerde in oktober 1991 over, onder andere, het voortgangsverslag. Het Kamerlid Te Veldhuis (VVD) zorgde al direct voor
vuurwerk door te starten met een bloemlezing van kritische citaten uit
het blad Handhaving, dat sinds 1988 werd uitgegeven door nota bene
het Ministerie van VROM zelf. De portee daarvan was dat van effectieve opsporing of het anderszins tegengaan van milieucriminaliteit
nog altijd nauwelijks sprake was. ‘De milieuwetshandhaving zit in veel
politieorganisaties nog in de hobbysfeer. Feitelijke handhavende werkzaamheden worden nog slechts door enkele politiefunctionarissen uitgevoerd. De betrokkenheid van het politiemanagement en de driehoek
bij milieuwetshandhaving is gering. Er wordt nog steeds veel gepraat
en weinig gedaan’, was slechts een van de citaten die Te Veldhuis aanhaalde.78 Hij benadrukte dat er al in 1985 een motie was ingediend om
een handhaaf baarheidstoets van wet- en regelgeving in te voeren, die
bovendien in 1988 was herhaald. Nog altijd was er op dat vlak niets
concreets bereikt. Zijn conclusie was dat er zes problemen waren: ‘De
overheid was log; de overheid was langzaam; de overheid was niet slagvaardig; de overheid was medeplichtig of medewetend; de overheden
hielden elkaar soms de hand boven het hoofd; bij de overheid was er
vaak sprake van een verstrengeling van persoonlijke, zakelijke, financiële en/of politieke belangen die de objectiviteit van die overheid geweld
aandeden of bemoeilijkten’. Hij pleitte dan ook dringend voor een grotere scheiding van machten en verantwoordelijkheden. Nu kreeg Te
Veldhuis van de bewindslieden en de regeringspartijen – de VVD zat
op dat moment in de oppositie – wel het nodige commentaar op het
punt van de verstrengeling tussen bestuurders en milieucriminelen,
maar in essentie werd zijn betoog niet als onzin van de hand gewezen.
Ook het openbaar ministerie kon volgens Te Veldhuis nog wat
aansporing gebruiken: Justitie was volgens hem ‘wat terughoudend’
geweest in de vervolging, omdat ‘zij van mening was dat het bestuur
zelf ook administratiefrechtelijke bevoegdheden had waarvan het eerst
maar eens gebruik moest maken’.79

78 Handelingen II, 14 oktober 1991, p. 2.
79 Handelingen II, 14 oktober 1991, p. 6.

Vuile olie.indd 46

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

47

Het Kamerlid Esselink (CDA) wees erop dat de pakkans bij milieucriminaliteit nog altijd te klein was en dat deze vorm van misdaad
bovendien financieel loonde bij gebrek aan adequate strafmaten. Zijn
partij had er al eerder op aangedrongen om deze in een hogere categorie van de WED te plaatsen en dat punt kon nu, wat hem betrof,
geen uitstel meer velen.80 Ook hij bekritiseerde de inzet van de politie:
milieu was nog altijd onvoldoende opgenomen in het reguliere politiewerk en er werd zelfs regelmatig gestuit op onwil bij de leiding van
de politieorganisatie om dit te doen, zo stelde Esselink. Hij ontving
bovendien signalen dat de aankomende reorganisatie van de politie
werd gebruikt als excuus: men had nu wel wat anders aan het hoofd.81
Het creëren van een regionale infrastructuur was mooi, maar of dat
ook tot extra inzet op de werkvloer leidde? Hij liet overigens aantekenen
dat er binnen de politie wel degelijk bevlogen mensen waren en ook
afdelingen, zoals de Veldpolitie en de Rijkspolitie te water, waar milieu
hoog op de agenda stond.
Minister Hirsch Ballin van Justitie antwoordde dat werd gewerkt
aan een wetsvoorstel om milieudelicten, mits opzettelijk gepleegd, als
misdrijf in de WED op te nemen. Daarop zou dan een gevangenisstraf
van maximaal vier jaar kunnen worden gesteld en een geldboete van de
vierde of de vijfde categorie, overeenkomend met maxima van respectievelijk 25.000 en 100.000 gulden (€ 11.364 en € 45.455).82 Ook aan het
vraagstuk van de handhaaf baarheid werd gewerkt. Voor wat betreft het
functioneren van de politie wees de bewindsman erop dat de CRI was
uitgebreid van tien naar vijftien formatieplaatsen op het terrein van
milieucriminaliteit en dat de vliegtuigen van de dienst Luchtvaart duizend extra vlieguren hadden gemaakt om milieudelicten op te sporen.
Ook liepen er inmiddels ‘honderden’ projecten en acties op het terrein
van milieucriminaliteit.83 Overigens gaf hij aan dat na de reorganisatie
de zeventig man tellende Veldpolitie zou opgaan in de regiokorpsen en
dus als afzonderlijke eenheid verdwijnen. Evenmin zou bij het nieuw
te vormen KLPD een aparte opsporingseenheid worden gecreëerd. De
opsporing zou gewoon binnen de politieregio’s moeten plaatsvinden.
80 Handelingen II, 14 oktober 1991, p. 11.
81 Die reorganisatie leidde tot de omvorming van de Rijks- en gemeentepolitie in 25 politieregio’s en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) en kreeg in 1994 zijn beslag.
82 Handelingen II, 14 oktober 1991, p. 51.
83 Handelingen II, 14 oktober 1991, p. 51.

Vuile olie.indd 47

25-6-2013 14:22:44

48

Vuile olie

Minister Dales van Binnenlandse Zaken liet weten dat in alle politieregio’s een aanspreekpunt voor milieu zou worden gecreëerd. Dat
het milieubeleid niet belangwekkend genoeg zou worden gevonden
vanwege de reorganisatie, ontkende ze met klem. Op de vraag welke
nieuwe regio’s nog achterbleven, ging ze niet in, maar Dales noemde
wel Groningen, Friesland, Twente, Midden- en West-Brabant, HollandsMidden en Rotterdam-Rijnmond als politieregio’s die lof verdienden.84
In het vijfde voortgangsbericht omtrent de handhaving van de
milieuwetgeving, dat in 1993 naar de Kamer werd gezonden, was de
aandacht voor de politie en het openbaar ministerie vooral positief.85
De politie was in 1991 en 1992 druk bezig geweest met een verankering
van de milieutaak in de organisatie, ondanks de lopende reorganisatie. Daar kwam bij dat de regiokorpsen zich in 1993 hadden verplicht
om de NMP-gelden te verdubbelen op basis van ‘keerzijdefinanciering’,
waardoor, althans op papier, een fors bedrag voor de politiemilieutaak
beschikbaar kwam.
In de basispolitiezorg zouden taakaccenthouders komen die zich
uitsluitend met milieutaken moesten gaan bezighouden.86 De schatting was dat in 1992 in totaal 549 formatieplaatsen werden besteed
aan milieu. Ten opzichte van 1991 was dat meer dan een verdubbeling
(220).87 Ook de dienst Luchtvaart had meer vlieguren gemaakt, terwijl
bij elke vlucht gemiddeld 9,2 milieuovertredingen werden geconstateerd, aldus het verslag.88 De CRI had een vijftal risicoanalyses verricht,
gericht op fenomenen die van belang waren bij het onderkennen van
professionele vormen van milieucriminaliteit en ook nog eens twaalf
misdaadanalyses ten behoeve van concrete opsporingsonderzoeken.89
Ook bij het openbaar ministerie was op het gebied van de strafrechtelijke handhaving sprake geweest van een duidelijke intensivering.
‘De verhoogde inzet heeft geleid tot een sterke groei van het aantal
processen-verbaal in milieuzaken op grond van de WED. In 1991 steeg
dit aantal met 8%, in 1992 met 25%’, aldus de notitie. Bij het openbaar

84
85
86
87
88
89

Vuile olie.indd 48

Handelingen II, 14 oktober 1991, p. 54.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 4.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 11.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 11.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 28.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 29.

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

49

ministerie waren er in 1992 in totaal 22 formatieplaatsen beschikbaar
voor milieuofficieren van justitie.
In juni 1993 werd het voortgangsbericht besproken in de Tweede
Kamer, die weliswaar ingenomen was met de vooruitgang, maar die
toch ook wel weer de nodige kritische kanttekeningen plaatste. De integratie van de veldpolitie in de nieuwe politieregio’s baarde meerdere
Kamerleden zorgen, omdat het erop leek dat de meeste voormalige
medewerkers van dit onderdeel niet in functies waren geplaatst waar ze
hun kennis en expertise konden benutten. Minister Hirsch Ballin van
Justitie antwoordde dat hij nu eenmaal niet kon bepalen hoe de politieregio’s hun organisatie vormgaven en dat het uiteindelijke resultaat
telde. Bovendien was de veldpolitie slechts verantwoordelijk geweest
voor 10 procent van de ‘groene’ processen-verbaal, aldus de bewindsman.90 Met andere woorden: het effect van het opheffen van de veld­
politie moest nu ook weer niet worden overschat.
De Kamerleden uitten ook hun zorgen over rapporten van de werkgroep Milieucriminaliteit van de Recherche Advies Commissie (RAC)
en van het WODC.91 Het Kamerlid Koffeman (CDA) vroeg opheldering
over de conclusie van het RAC dat ‘bestuurders van kleine gemeenten een oogje dichtknijpen als het om milieucriminaliteit gaat; vaak
prevaleren economische belangen en vinden bestuurders dat politie en
justitie maar moeten optreden. Volgens de werkgroep komt het niet
alleen voor dat bestuurders informatie over een politieonderzoek naar
verdachten doorspelen, maar houden bestuurders ook informatie voor
de politie achter en weigeren zij medewerking aan een onderzoek.’92 Te
Veldhuis (VVD) wees op de conclusie dat de informatievoorziening op
het terrein van de zware milieucriminaliteit nog gebrekkig was, ‘niet
alleen door kennisachterstand, maar ook door gebrekkige informatieuitwisseling tussen politie en bestuur’.93 Tommel (D66) had in het
WODC-rapport ‘Politie, partners en milieu’ gelezen dat de politie vaak
niet door het bestuur werd geïnformeerd, waardoor ze niet kon optreden. Hij verwachtte niet dat de nieuwe Wet milieubeheer dat knelpunt
zou wegnemen. Hij wees op een suggestie in het tijdschrift Milieu en
90 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 12, p. 16.
91 Het ging om de rapporten ‘Aanpak zware milieucriminaliteit’ en ‘Politie, partners en
milieu’. Zie RAC 1992 en Van den Berg e.a. 1992.
92 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 12, p. 5.
93 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 12, p. 7.

Vuile olie.indd 49

25-6-2013 14:22:44

50

Vuile olie

recht om handhavers bij het bestuur te verplichten geconstateerde overtredingen ter kennis van het openbaar ministerie te brengen.94
Minister Hirsch Ballin erkende dat over het niet optreden door het
bestuur tegen milieuovertredingen de nodige zorg bestond. Ook zag
het openbaar ministerie daardoor zijn opsporings- en vervolgings­beleid
doorkruist door de strafrechter, omdat die van oordeel was dat het feit
dat het bestuur niet was opgetreden reden was voor strafvermindering.
Hij stelde dat politie en justitie echter ook zelf actief moesten gaan
werken aan de verbetering van de informatievoorziening. Volgens de
bewindsman gebeurde dat ook ‘door opbouw van milieudeskundigheid
bij de RCID’en, gerichte analyses zoals de CRI die verschaft, inzet van
accountants en oprichting van samenwerkingsverbanden, soms internationaal’.95 Voor een verplichting aan handhavers om informatie door
te geven aan het openbaar ministerie voelde hij echter niets.
Specifiek over het openbaar ministerie sprak het Kamerlid Van
Heemst (PvdA) de wens uit dat er een duidelijk beleidskader kwam
voor justitieel optreden in milieuzaken. ‘Daarbij gaat het om vragen
als: wanneer wordt van een zaak een strafzaak gemaakt, wat zijn de
criteria om tot sepot over te gaan, welke prioriteiten hanteert het openbaar ministerie en dergelijke.’96 Hij had ook de indruk dat het openbaar
ministerie nu hapsnap prioriteit gaf aan milieuzaken. Hirsch Ballin
was het daar niet mee eens. Hij liet weten dat de procureurs-generaal
voor 1993 en 1994 de milieuhandhaving als een van de vijf hoofdprioriteiten hadden benoemd.97 Ook zou in de loop van 1993 een leidraad
milieuhandhaving verschijnen, waarin de verwachtingen van het
openbaar ministerie ten opzichte van zowel het bestuur als de politie
zouden worden geconcretiseerd.
Hoewel er pas in 1995 weer een voortgangsverslag zou verschijnen,
kwam de inzet van de politie en het openbaar ministerie al eerder ter
sprake in november 1994, tijdens een algemeen overleg. Het eerste
Paarse kabinet was enkele maanden daarvoor aangetreden. De Kamer
was nog altijd niet erg tevreden over de inspanningen van de politie op
het milieuterrein. Het al genoemde WODC-rapport had duidelijk laten

94
95
96
97

Vuile olie.indd 50

Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 12, p. 9.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 12, p. 17.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 12, p. 3.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 12, p. 16.

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

51

zien dat in de praktijk maar weinig terechtkwam van mooie woorden
die de politie sprak, aldus het Kamerlid De Graaf (D66).98 Het project
‘Politiële handhaving milieuregelgeving’ had na vier jaar niet kunnen
verhinderen dat de politie het milieu nog steeds als een tweederangstaak
beschouwde, zo vond hij. Soutendijk-Van Apeldoorn (CDA) signaleerde
dat het regelmatig voorkwam dat politiemensen uit milieuonderzoek
werden teruggetrokken om zich met meer klassiek politiewerk bezig
te houden, waardoor expertise verloren ging. Het openbaar ministerie
kon op dat soort processen maar weinig invloed uitoefenen.99 Ook Van
Heemst (PvdA) stelde dat het milieu zich nog steeds een plaats moest
bevechten bij justitie en politie. De alledaagse milieukennis van de
politieman of -vrouw op straat was nog altijd zeer beperkt, zo stelde hij
vast. Klein Molekamp (VVD) was dat met hem eens. Werden de extra
middelen die voor milieuhandhaving beschikbaar waren gesteld ook
inderdaad daaraan besteed? Het Kamerlid Stellingwerf (RPF) vond dat
de brede takenpakketten van de politie ertoe hadden geleid dat de aandacht voor milieuzaken was verslapt. Vos (GL) sprak haar zorg uit over
het feit dat de handhaving na de reorganisatie van de politie niet langer
een speciale taak zou zijn.100 Van den Berg (SGP) onderstreepte dat de
milieu- en veldpolitie wel was opgeheven, maar dat van de integratie in
de reguliere politieorganisatie niets terecht was gekomen.
De nieuwe minister van Justitie Sorgdrager antwoordde dat het voor
de politie soms moeilijk was om een keuze te maken tussen onderzoeken naar bijvoorbeeld drugsmisdrijven en milieudelicten, omdat over
de laatste meestal minder informatie beschikbaar was. ‘Het OM stimuleert de politie keer op keer om toch te kiezen voor milieuonderzoeken’,
aldus Sorgdrager.101
Ook de minister van Binnenlandse Zaken Dijkstal vroeg zich af
of milieucriminaliteit in de praktijk wel voldoende prioriteit kreeg.
‘Helaas blijkt het feit dat een aantal specialisten belast is met het onderzoek naar milieudelicten voor anderen een alibi om zich wat minder
druk te maken en dit heeft natuurlijk gevolgen voor de output’, aldus

98 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 2.
99 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 4.
100 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 8.
101 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 15.

Vuile olie.indd 51

25-6-2013 14:22:44

52

Vuile olie

Dijkstal.102 Concrete plannen omtrent hoe in deze situatie verandering
te brengen ontvouwden de bewindslieden echter (nog) niet.

2.4.2

De opsporingsactiviteiten van het Ministerie van VROM

Het Ministerie van VROM beschikte, zoals hiervoor al werd beschreven, over het MBT. Over de werkzaamheden van dat team kreeg het
parlement in augustus 1991 nader bericht. De eigenlijke taak van het
team was ondersteuning bieden aan anderen, vooral de politie, maar
in plaats daarvan had het MBT tot dan toe vooral zelf opsporings­
onderzoek moeten initiëren. In die situatie was begin jaren negentig
langzamerhand verandering gekomen, aangezien de politie zelf meer
prioriteit aan milieucriminaliteit was gaan geven.103 Daarnaast liet
de minister de Kamer weten dat het MBT geleidelijk aan ook relatief
grote zaken was gaan aanpakken, terwijl het zich eerder voornamelijk
beperkt had tot kleine onderzoeken. Dat was overigens een bekentenis
die niet helemaal strookte met wat eerder over de activiteiten van het
MBT aan de Kamer was gemeld, maar dat terzijde!
Tussen 1988 en 1990 waren drie complexe opsporingsonderzoeken verricht met een multidisciplinair team. Voorts werd aan veertien
rechercheonderzoeken deelgenomen door gemiddeld twee leden van
het MBT. In een even groot aantal gevallen werd assistentie verleend in
kleinere opsporingsonderzoeken. Tot slot werd in twaalf gevallen geassisteerd bij voorbereidende onderzoeken naar milieucriminaliteit.104
Een interessante ontwikkeling was het toenemende internationale
gehalte van de zaken, met betrekking tot afvalstromen.
Met de vervolging bleek het nog minder goed te vlotten. In drie jaar
tijd was het in slechts veertien zaken tot een veroordeling gekomen,
terwijl bovendien de strafmaten nog altijd bijzonder bescheiden waren.
In slechts zes gevallen waren onvoorwaardelijke celstraffen opgelegd,
waarvan de hoogste vier en een half jaar (in eerste aanleg) bedroeg. In
zeven zaken was het opgelegde boetebedrag lager dan 25.000 gulden
(€ 11.364). Slechts in één onderzoek werd een forse ontnemingsvorde-

102 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 16.
103 Kamerstukken II 1990/91, 21 800 XI, nr. 85, p. 31.
104 Kamerstukken II 1990/91, 21 800 XI, nr. 85, p. 32.

Vuile olie.indd 52

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

53

ring van 2,5 miljoen gulden (€ 1,2 miljoen) opgelegd. Van de rechters
hadden de milieucriminelen dus nog niet zo heel veel te vrezen...
Het tweede initiatief van het Ministerie van VROM, het CLIM,
functioneerde naar behoren. Het had in de loop der tijd een uitgebreid
netwerk van contacten opgebouwd met nationale instanties en in toenemende mate ook met partners over de landsgrenzen.105
In het daaropvolgende debat in de Vaste Commissies voor het
milieubeheer, voor justitie, voor binnenlandse zaken, voor verkeer en
waterstaat en voor landbouw en natuurbeheer, werden over deze initiatieven geen opmerkingen gemaakt. Slechts het Kamerlid Te Veldhuis
(VVD) toonde zich weinig gelukkig met de opkomst van de bijzondere
opsporingsdiensten, in casu het MBT, die volgens hem een rechtstreeks gevolg was van het gebrek aan aandacht dat door de reguliere
politie aan milieucriminaliteit werd gegeven.
In mei 1993 werd het vijfde voortgangsbericht inzake de handhaving
van de milieuwetgeving naar de Kamer gezonden.106 Dit beschreef de
opsporingactiviteiten van het Ministerie van VROM in louter positieve
termen. In 1991 en 1992 waren door de rechter zeven veroordelingen
uitgesproken in zaken waarbij het MBT in de onderzoekfase betrokken was geweest. De straffen waren soms fors: in vier zaken beliepen
die 240.000 gulden (€ 109.090) of meer. In drie zaken waren onvoorwaardelijke celstraffen opgelegd.107 Ook het CLIM was verder gegroeid
waar het ging om de verstrekking van informatie over bedrijven en
personen.108
Het voortgangsbericht werd in juni 1993 besproken in de vaste
Commissies.109 De activiteiten van het Ministerie van VROM trokken
daarin geen aandacht. Slechts het Kamerlid Willems (GL) vroeg of het
MBT niet vaker ingeschakeld kon worden, gezien de toenemende complexiteit van de opsporingsonderzoeken.

105 Kamerstukken II 1990/91, 21 800 XI, nr. 85, p. 58.
106 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11.
107 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 19.
108 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 4.
109 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 12.

Vuile olie.indd 53

25-6-2013 14:22:44

54

2.4.3

Vuile olie

De problematiek van de zware milieucriminaliteit

De aanpak van de zwaarste vormen van milieucriminaliteit kwam
begin 1993 voor het eerst specifiek op de agenda.110 Het vraagstuk was,
zoals vermeld, in 1992 onderzocht door de RAC en dat had geresulteerd
in een plan van aanpak. De kern daarvan was het instellen van een
projectorganisatie, die uit de beschikbare informatie prioritaire zaken
zou gaan destilleren. De politieregio’s moesten de opsporingsonderzoeken vervolgens gaan uitvoeren. De projectorganisatie zou bovendien gaan adviseren over de onderlinge afstemming tussen de regio’s
en de betrokken landelijke diensten, aangezien de onderzoeken naar
verwachting veelal een bovenregionaal en internationaal karakter zouden hebben.111
Een en ander leidde op 31 maart 1993 tot de instelling van de projectgroep ‘Aanpak zware milieucriminaliteit’, waarin het openbaar ministerie, de politie en het MBT vertegenwoordigd waren. De projectgroep
adviseerde over prioriteitenstelling bij de opsporing van bovenregionale
zware milieudelicten, moest deze onderzoeken evalueren, knelpunten
signaleren en oplossingen daarvoor bedenken. Ook coördineerde de
projectgroep de informatievoorziening tussen de bij de onderzoeken
betrokken instanties en moest zij bijdragen aan de opleidingen voor
de politie.112
Een jaar later stuurde de Minister van Justitie een notitie naar de
Tweede Kamer over de aanpak van de zware milieucriminaliteit.113 Van
een verband tussen deze vorm van misdaad en ‘gewone’ georganiseerde criminaliteit – althans wat daaronder op dat moment verstaan
werd – was nog niet gebleken. Toch was duidelijk dat de opsporings­
instanties zware milieucriminaliteit wel op dezelfde manier dienden
te benaderen, aldus de notitie. Een van de belangrijkste problemen was
de centrale coördinatie tussen de verschillende instanties. De minister
beloofde dan ook dat er een ‘taskforce zware milieucriminaliteit’ zou
komen.

110
111
112
113

Vuile olie.indd 54

Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11.
Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 76.
Kamerstukken II 1993/94, 22 343, nr. 16, p. 2.
Kamerstukken II 1993/94, 22 343, nr. 16.

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

55

Voorts was een versterking van de informatiepositie een belangrijk doel. Al in 1991 was een pilot gestart waarbij vier RCID’en betrokken waren. Een evaluatie leerde dat de relevante informatie voor een
belangrijk deel in de bovenwereld moest worden verzameld. Hierbij
hadden zich nog eens negen politieregio’s aangesloten en het doel was
dan ook om in 1996 inzicht te hebben in de aard en de omvang van
de zware milieucriminaliteit in Nederland.114 Ook bij de CRI was een
afdeling milieucriminaliteit gevormd. Een specifiek traject betrof de
zogenoemde milieuaccountancy. Daarbij ging het om accountants met
specifieke kennis van de opzet van administratieve beheerssystemen
met daaraan gekoppeld kennis van de milieuwetgeving, prijzen van
afvalverwerking en dergelijke, die met deze kennis opsporingsonderzoeken konden ondersteunen. Internationaal was in het kader van
TREVI een werkgroep opgezet die zich bezighield met milieucriminaliteit, op dat moment beperkt tot de afvalmarkt.115 Ook had Nederland
binnen Interpol een werkgroep geïnitieerd en waren bilaterale contacten met België en Duitsland gelegd.
Hoewel dus de nodige initiatieven waren ontplooid, ging het de
Kamer allemaal niet snel en niet ver genoeg, zo bleek tijdens een algemeen overleg in oktober 1994.116 Het Kamerlid De Graaf (D66) toonde
zich niet onder de indruk van de resultaten die tot dan toe waren geboekt.
Mevrouw Soutendijk-Van Apeldoorn (CDA) wees erop dat milieucriminaliteit nog veelal als commuun delict moest worden vervolgd, omdat
de milieuwetgeving tekortschoot voor een adequate aanpak. Zij achtte
dat ongewenst omdat onder meer daardoor de ernst van milieudelicten
te veel buiten beschouwing bleef. Van Heemst (PvdA) wees op de lange
looptijd van strafzaken. ‘Met een ingewikkelde zaak is van het begin
tot aan de rechterlijke afdoening vijf à zes jaar gemoeid’, aldus het
Kamerlid. Werd dat door een gebrek aan capaciteit veroorzaakt en zo ja,
kon daar dan niet iets aan worden gedaan?117 Klein Molenkamp (VVD)
wees op de internationale verschillen, die bijdroegen aan de verwarring

114 Kamerstukken II 1993/94, 22 343, nr. 16, p. 4.
115 TREVI was een forum waarbinnen de toenmalige EG-lidstaten op praktisch operationeel
niveau aspecten van politiesamenwerking bespraken inzake de bestrijding van terrorisme
en zware criminaliteit, en informatie op het gebied van bijvoorbeeld opleiding, onderzoek
en techniek konden uitwisselen. Het was daarmee een voorloper van het huidige Europol.
116 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17.
117 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 5.

Vuile olie.indd 55

25-6-2013 14:22:44

56

Vuile olie

en gebrekkige handhaving. ‘Een goed dat in België als “recyclebaar”
wordt beschouwd, wordt in Nederland als een afvalstof behandeld.
Zonder een stringente controle van de grenzen kan een dergelijk goed,
net wel of net niet binnen de wet, over de grens worden gebracht.’118 Het
Kamerlid Vos (GL) was ook niet overtuigd van de vorderingen, aangezien het openbaar ministerie nog altijd geen inzicht kon geven in de
aard en omvang van de zware milieucriminaliteit.
Minister Sorgdrager erkende dat er nog geen geruststellende geluiden vanuit de regering verwacht konden worden. ‘Milieucriminaliteit
is een omvangrijk probleem, de wetgeving is moeizaam, de hand­
having is moeilijk en het zal nog geruime tijd duren voordat de
overheid greep krijgt op deze situatie. Het fenomeen zware milieu­
criminaliteit is in opkomst, mede omdat de regelgeving is verscherpt.
50 jaar geleden bestond zware milieucriminaliteit nog niet, omdat er
nog geen verbodsbepalingen waren voor bepaalde handelingen’, aldus
de bewindsvrouw.119
Er was volgens haar ook geen eenduidig type dader aan te wijzen. Er
waren enerzijds kleine rommelaars die in het kader van de aanpak van
zware milieucriminaliteit niet interessant waren, terwijl anderzijds
van een ‘milieumaffia’ die zich zou bezighouden met volstrekt illegale
praktijken nog niets was gebleken. Sorgdrager gaf aan dat het onmogelijk was inzicht te bieden in de omvang van de zware milieucriminaliteit: hoe meer er werd gezocht, hoe meer er werd gevonden. Dat er
in 1996 wel inzicht in aard en omvang zou kunnen worden verschaft,
vond zij een erg optimistische inschatting van haar ambtsvoorganger... Ze ontkende dat grote milieumisdrijven alleen via de commune
ingang konden worden onderzocht. De wijziging van de WED maakte
het gemakkelijker om ook het milieu-instrumentarium te hanteren. De
lange duur van de opsporingsonderzoeken werd volgens haar niet veroorzaakt door gebrek aan capaciteit, maar door de complexiteit.
In maart 1995 volgde een nieuwe brief van de Minister van Justitie
met de opsporing van de zware milieucriminaliteit als onderwerp.120
Ze gaf daarin aan dat het ging om criminaliteit met een georganiseerd
karakter, met betrokkenheid van meerdere bedrijven en personen,

118 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 6.
119 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 14.
120 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 18.

Vuile olie.indd 56

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

57

waarbij systematisch en herhaaldelijk werd gehandeld in strijd met
wetgeving, er sprake was van een bovenregionaal en internationaal
niveau, die gepaard ging met vaak ingrijpende maatschappelijk schade
(financieel, ontwrichting, moreel), met groot geldelijk gewin en ‘nogal
eens’ met geweldsdelicten. 121
De bewindsvrouw benadrukte nogmaals dat het moeilijk was om
zicht te krijgen op de aard en omvang van de zware milieucriminaliteit aan de hand van de uitgevoerde opsporingsonderzoeken. ‘Dat wat
zich in het verborgene afspeelt wordt immers alleen zichtbaar naar
aanleiding van constateringen door bijvoorbeeld aangifte, betrapping
op heterdaad of toezichts- of controleactiviteiten’, aldus Sorgdrager.
‘Bij milieucriminaliteit komt daar nog een aantal complicerende factoren bij. Allereerst kennen milieudelicten veelal geen direct aanwijsbare slachtoffers. (...) Voorts is het zo dat milieudelicten vaak worden
gepleegd binnen bedrijven en administraties, waardoor de dadergroep
moeilijk te traceren is. De controle- en handhavingscapaciteit staat niet
in verhouding tot de omvang van de potentiële dadergroep, waardoor
de pakkans relatief gering is.’122
Ze liet weten dat nader wetenschappelijk onderzoek moest worden
gedaan. Er was door het WODC bijvoorbeeld een eerste fenomeen­
analyse uitgevoerd in de regio Kennemerland en een verdiepende studie naar de handel in bedreigde dier- en plantsoorten. Ook zou worden
getracht om, zoals de Belastingdienst al deed, een doelgroepbeschrijving te maken die behulpzaam kon zijn bij het gerichter controleren.
‘Een belangrijk knelpunt bij de aanpak van de (middel)zware milieucriminaliteit vormt het ontbreken van voldoende recherchekwaliteit en
-capaciteit bij de regiopolitiekorpsen’, aldus Sorgdrager.123 Dat lag eerst
en vooral aan te weinig continuïteit bij de opsporing van milieucriminaliteit, waardoor rechercheurs die een milieuzaak hadden gedaan
vaak niet bij een volgend onderzoek werden betrokken, omdat zij
daarna weer met een zaak op een ander terrein aan de slag moesten.
Het gevolg was dat bij elk nieuw onderzoek de expertise weer van voor
af aan moest worden opgebouwd. De minister liet dan ook weten te willen streven naar interregionale milieuassistentie-pools, oftewel al dan

121 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 18, p. 3-4.
122 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 18, p. 5.
123 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 18, p. 9.

Vuile olie.indd 57

25-6-2013 14:22:44

58

Vuile olie

niet ad hoc inzetbare teams van deskundigen die de onderzoeken zouden doen, ongeacht in welke van de samenwerkende regio’s de delicten
waren gepleegd.
Daarmee stelde ze een pendant voor van de zogenoemde kernteams voor de opsporing van zware en georganiseerde misdaad, die
op dat moment al functioneerden. Het was ook het einddoel om deze
pools daarin te integreren. Voorts was het idee om een landelijke task­
force zware milieucriminaliteit te vormen die tot taak zou krijgen om
opgebouwde expertise te behouden en in te zetten bij toekomstige
onderzoeken.124
Ten aanzien van de informatievoorziening onderschreef Sorgdrager
dat het vergaren van criminele inlichtingen veelal in de bovenwereld
moest geschieden en dat daarom nieuwe vaardigheden en tactieken
moesten worden ontwikkeld bij de criminele inlichtingeneenheden. Ook wees ze op het belang van samenwerking met andere overheidsinstanties, zoals de Brandweer, die over bruikbare informatie
beschikten.125
Het stuk werd in juni 1995 besproken in de relevante vaste commissies.126 De Kamer reageerde vooral zorgelijk op een opmerking van de
minister dat de pakkans voor zware milieudelicten nog altijd laag was.
Er bestond dus het gevoel dat er nog wel een tandje bij kon, maar over
het algemeen riep de notitie geen grote emoties op. Opmerkelijk was
wel dat Sorgdrager stelde dat bij de aanpak van milieucriminaliteit nog
altijd sprake was van een ‘beginsituatie’.127 Dat was dan wel een begin
dat erg lang duurde... Ze gaf ook aan dat een behoorlijke handhaving
absoluut onmogelijk was als niet heel intensief met en door alle betrokken partijen wordt samengewerkt, dus de bestuurlijke overheid, de
politie, het openbaar ministerie, de Douane en Rijkswaterstaat, terwijl
ook bedrijven bij de handhaving behulpzaam konden zijn.128 Dat laatste
sloeg op de gedachte van zelfregulering, die aan het begin van de jaren
negentig aan populariteit had gewonnen.
De door minister Sorgdrager beloofde taskforce werd in december
1995 opgericht, in beginsel voor een periode van drie jaar. Het team
124 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 18, p. 10.
125 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 18, p. 13.
126 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 20.
127 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 20, p. 6.
128 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 20, p. 7.

Vuile olie.indd 58

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

59

opereerde op basis van een convenant en was een samenwerkings­
verband tussen de politiekorpsen Rotterdam-Rijnmond en AmsterdamAmstelland, het MBT en de CRI. Het gezag over het kernteam berustte
bij het parket Rotterdam.129 Behalve met opsporing hield dit team zich
ook bezig met informatieverstrekking, om inzicht te krijgen in de
­context waarin milieucriminaliteit plaatshad.
In het kernteam werden deskundigheden vanuit de deelnemende
organisaties samengebracht. De politie leverde recherchedeskundigheid en het Ministerie van VROM bracht specifieke recherchetactische,
juridische en milieuhygiënische deskundigheid in. Ook andere departementen leveren op ad hoc basis specialisten, zoals het Ministerie van
Financiën via de FIOD en de Douane. Het kernteam was echter geen
uitvoerende eenheid, maar bedoeld om de politiekorpsen te ondersteunen bij de aanpak van zware milieucriminaliteit. Verder deed het de
voorbereiding van prioritaire opsporingsonderzoeken, die dan door de
regiokorpsen, zo nodig met ondersteuning van het MBT, werden uitgevoerd. Het team functioneerde volgens minister De Boer van VROM
dus vooral als een milieubijstandsteam voor de inspectie en de centrale
recherche.130

2.4.4 Opsporing in de tweede helft van de jaren negentig
In september 1995 ontving de Kamer het zesde voortgangsbericht over
de handhaving van de milieuwetgeving.131 Daaruit bleek dat inmiddels
62 procent van de processen-verbaal inzake milieudelicten door de
politie werd opgemaakt en dit liet zien dat de politie een belangrijke
rol speelde bij de bestrijding daarvan. Voor een toegespitste opleiding
waren (wederom) extra gelden beschikbaar gesteld.
Het parlement besprak het stuk in november 1995.132 Het Kamerlid
Gabor (CDA) toonde daarin zorgen over de uitvoering van de milieutaak in de basispolitiezorg, aangezien de cijfers vooral op het punt van
de handhaving van de ‘groene wetten’ een achteruitgang lieten zien.

129 Kamerstukken II 1995/96, 22 343, nr. 24.
130 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 44, p. 15.
131 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 21.
132 Kamerstukken II 1995/96, 22 343, nr. 23.

Vuile olie.indd 59

25-6-2013 14:22:44

60

Vuile olie

Voorts kwam een interregionale milieurecherche kennelijk moeizaam
tot stand. Ook Van Heemst (PvdA) stelde vast dat de groene milieuzorg nog altijd een stiefkindje was. Wel nam hij een ontwikkeling ten
goede waar ten aanzien van gedoogsituaties, ‘want de strafrechtelijke
handhaving wordt aanmerkelijk minder dan voorheen door bestuurlijk
gedogen voor de voeten gelopen’.133 Ingaande op de zware milieucriminaliteit vroeg Van Heemst om een spoedige realisatie van de pools
van recherchecapaciteit opdat ook regio’s die relatief weinig met dat
verschijnsel werden geconfronteerd op een adequate wijze met politionele deskundigheid konden worden bediend. Klein Molenkamp (VVD)
wees erop dat de milieuwetgeving voor veel mensen nog altijd te verward en te ondoorzichtig was.
Minister De Boer van VROM stelde vast dat de justitiële inzet bij de
handhaving van milieuwetgeving sterk was geïntensiveerd. ‘De reorganisatie van de politie leidde aanvankelijk tot een terugval, maar resulteerde uiteindelijk in een organisatorische inbedding van milieutaken
in het reguliere politiewerk. Er is veel aandacht besteed aan het opbouwen van een effectieve organisatiestructuur en de samenwerking tussen de bij de handhaving betrokken partijen wordt steeds beter, zowel
in nationaal als in internationaal opzicht. Maar er is nog steeds veel
werk aan de winkel, want er gebeurt nog te veel wat volgens de wet niet
mag’, zo constateerde ze.134
Minister Sorgdrager wees erop dat de Raad van Hoofdcommissarissen
had afgesproken dat vier procent van de politiecapaciteit werd ingezet voor milieutaken en dat die belofte ook gestand was gedaan. Wel
erkende ze dat de politie ‘van nature’ niet erg gericht was op milieucriminaliteit en erg veel tijd nodig had gehad om de benodigde infrastructuur op te bouwen. Ook had de Kamer volgens de bewindsvrouw
terecht zorgen uitgesproken over de handhaving van de groene milieuwetten, sinds de veld- en milieupolitie was opgegaan in de reguliere
organisatie.135 Ze erkende ook de bewijsproblematiek bij milieudelicten.
Er dienden bijvoorbeeld monsters te worden genomen van verdachte
lozingen, maar slechts op basis van één monster kon niet tot vervolging
worden overgegaan. Dat betekende dus dat de politie een aantal keren

133 Kamerstukken II 1995/96, 22 343, nr. 23, p. 5.
134 Kamerstukken II 1995/96, 22 343, nr. 23, p. 6.
135 Kamerstukken II 1995/96, 22 343, nr. 23, p. 8.

Vuile olie.indd 60

25-6-2013 14:22:44

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

61

verdachte lozingen moet laten plaatsvinden, waarmee het milieu vanzelfsprekend niet gediend was.
In september 1999 zag een nieuwe halfjaarlijkse voortgangsrapportage omtrent de milieuhandhaving het licht.136 Het rapport vermeldde
dat in 1997 in totaal 51 opsporingsonderzoeken naar middelzware
milieucriminaliteit waren afgerond en dat was in 1998 opgelopen naar
64. Bijna driekwart van die onderzoeken had betrekking op afval. De
doelstellingen waren echter nog altijd relatief bescheiden: twee opsporingsonderzoeken per jaar, per parket.
De ‘Strategienotitie Aanpak Zware Milieucriminaliteit’ kondigde
in juni 1998 aan dat het kernteam Zware milieucriminaliteit zou worden omgevormd tot een permanente Landelijke Milieugroep (LMG).
Dit zou eveneens een multidisciplinair samenwerkingsverband van de
politie en de bijzondere opsporingsdiensten worden.137 Deze groep, feitelijk een voortzetting van het kernteam, moest in 2000 van start gaan.
Ze zou ook enkele nieuwe taken krijgen, zoals het maken van criminaliteitsbeelden en zich mogelijk ook gaan richten op de bestrijding van
de illegale handel in uitheemse beschermde dier- en plantensoorten.
De LMG zou in de aanvangsfase bestaan uit 28 formatieplaatsen, waarvan er 20 door de politie werden geleverd.138 Daarnaast zou ook bij het
Ministerie van VROM een nieuw opsporingsteam worden gestart, het
Milieu Inlichtingen- en Opsporingsteam (MIOT, zie hierna).

2.4.5

Het Milieu Inlichtingen- en Opsporingsteam (MIOT)

In 1999 besloot het Ministerie van VROM tot de oprichting van een
Milieu Inlichtingen- en Opsporingsteam (MIOT), dat begin 2000 al
operationeel diende te zijn. Het doel was om een direct inzetbaar team
te creëren met alle benodigde bevoegdheden en meervoudige kennis.
Er zouden 20 à 25 handhavings- en opsporingsfunctionarissen vanuit
het ministerie deel van uit gaan maken.139 Het team zou reactief onderzoek moeten gaan doen in situaties waarin er sprake was van ernstige

136 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 44.
137 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 44, p. 15.
138 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 44, p. 16.
139 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 44, p. 2.

Vuile olie.indd 61

25-6-2013 14:22:45

62

Vuile olie

risico’s voor de gezondheid of het milieu, maar het zou ook planmatig
opsporingsonderzoeken gaan verrichten. Een dergelijk team had als
meerwaarde dat er meer capaciteit beschikbaar kwam voor landelijke
handhaving en opsporing op het gebied van milieu. Ook zou er daarmee een vast team komen dat, aangestuurd door de politiek, in staat
was om zo nodig à la minute gerichte handhavingsinitiatieven te ontplooien en dat ook andere overheden kon ondersteunen.140 Het MIOT
ging diepte- en ketenonderzoeken doen in risicovolle branches, zoals
de gevaarlijk afvalverwerkende industrie en onderzoeken naar grensoverschrijdende milieubelastende activiteiten.
Het initiatief om tot een MIOT te komen werd door de Kamer positief ontvangen.141 Wel had het Kamerlid Van der Staaij (SGP) een vraag
over de ‘politieke aansturing’ van het team: het openbaar ministerie
was hier dus niet leidend? Minister Pronk gaf aan dat het uiteraard
aan Justitie was om uit te maken welk gevolg eraan de opsporingsonderzoeken werd gegeven. Hoewel de feitelijke werkwijze van het MIOT
zich nog moest ontwikkelen, was echter wel duidelijk dat de Minister
van VROM hiermee inderdaad opsporingscapaciteit had gecreëerd die
hij direct kon aansturen. En, hoewel dat niet uit de stukken blijkt, zal
die behoefte ongetwijfeld voort zijn gevloeid uit het feit dat de politieregio’s zich in de prioriteitstelling maar moeilijk lieten leiden.142 De
voortgangsrapportage omtrent de milieuhandhaving die de Kamer in
februari 2000 ontving – op dat moment was het MIOT al van start
gegaan – benadrukte overigens dat het team, voor wat betreft de opsporingstaken, onder het gezag van het openbaar ministerie opereerde,
meer precies onder dat van het Landelijk Parket.143
Met name Van der Staaij bleef ook in latere debatten kritische vragen stellen over de versnippering van de opsporing over allerlei aparte
opsporingsdiensten, bijvoorbeeld tijdens een algemeen overleg met de
Minister van Justitie in maart 2000.144 Minister Korthals noemde het
MIOT in zijn repliek geen nieuwe bijzondere opsporingsdienst, maar

140 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 44, p. 17.
141 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 46.
142 In de tweede helft van de jaren negentig speelde precies dezelfde discussie waar het ging
om het toedelen van menskracht aan de opsporing van XTC-productie en -handel. Zie
Spapens 2006.
143 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 47, p. 1.
144 Kamerstukken II 1999/2000, 26 955, nr. 2.

Vuile olie.indd 62

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

63

een tijdelijk samenwerkingsverband tussen bestaande onderdelen van
VROM. Hij liet tevens weten dat de medewerkers van het team, als zij
op een zaak stuitten, deze zouden overdragen aan de gewone politie.145
Daar was hij echter het spoor even bijster: natuurlijk kon het team,
gezien de beperkte capaciteit, niet alle onderzoeken zelf oppakken,
maar het was wel degelijk de bedoeling dat het MIOT zelf ook opsporingsonderzoeken ging doen.
In juli 2000 toonde minister Pronk zich zeer tevreden over het
MIOT. Het team was al direct gestart met het uitvoeren van opsporingsonderzoeken.146 Daarnaast participeerde het in een onderzoek
naar asbestsanering in Kosovo,147 naar de brand bij ATF te Drachten
en naar de vuurwerkramp te Enschede. Het had tevens deelgenomen
aan een toezichtactie die was gericht op de aanwezigheid van PCB’s
in olie.148 In december 2000 werd het MIOT sterker in het onderzoek
naar de vuurwerkramp in Enschede gezogen, omdat het tot taak kreeg
een onderzoek uit te voeren naar de juistheid van de classificatie van
professioneel vuurwerk bij de betreffende opslagbedrijven in het gehele
land.149
In 2001 werd onderstreept dat het MIOT minimaal twee strafrechtelijke onderzoeken per jaar zou uitvoeren en daarnaast maximaal tien
toezichtsacties zou opzetten. Tevens werd in de begroting voor 2001
aangekondigd dat het team dat jaar onderdeel zou gaan uitmaken
van een bijzondere opsporingsdienst ‘nieuwe stijl’.150 Het was echter
duidelijk dat het overgrote deel van de beschikbare uren in het onderzoek naar ‘Enschede’ was gaan zitten.151 Vanzelfsprekend reageerde
de Kamer daarop kritisch: er waren immers nog wel andere zaken
die aandacht verdienden. Minister Pronk van VROM liet in juni 2001
weten dat de andere prioriteiten weer opgenomen konden worden.152

145 Kamerstukken II 1999/2000, 26 955, nr. 2, p. 10.
146 Kamerstukken II 1999/2000, 22 343, nr. 48.
147 Het ging om ondersteuning van de Koninklijke Marechaussee bij een onderzoek naar
asbestvervuiling op een legerplaats aldaar.
148 Kamerstukken II 1999/2000, 22 343, nr. 49.
149 Kamerstukken II 2000/01, 27 400 XI, nr. 44, p. 2.
150 Kamerstukken II 2000/01, 27 400 XI, nr. 2, p. 22.
151 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 51, p. 11-12.
152 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 55, p. 10.

Vuile olie.indd 63

25-6-2013 14:22:45

64

Vuile olie

In de tweede helft van dat jaar werden inderdaad weer onderzoeken op
andere thema’s gestart.153
In het milieuprogramma 2002-2005, dat in september 2001 het licht
zag, werd aangekondigd dat het MIOT begin 2002 deel zou gaan uitmaken van een nieuwe opsporingsdienst binnen het, eveneens nieuw
te vormen, Inspectoraat-Generaal van het Ministerie van VROM.154 Per
1 januari 2002 ging het team inderdaad op in de nieuwe Inlichtingenen Opsporingsdienst van het Ministerie van VROM (VROM-IOD).
De toezichtsactiviteiten gingen over naar de regiovestigingen van de
VROM-Inspectie. In maart 2002 lieten de verantwoordelijke bewindslieden weten dat het MIOT had voldaan aan de verwachtingen. In
samenwerking met andere opsporingsinstanties, dan wel zelfstandig,
waren in anderhalf jaar tijd achttien strafrechtelijke onderzoeken en
acht toezichtacties uitgevoerd.155

2.5

Na de eeuwwisseling: organisatorische veranderingen

In september 2000 ontving de Kamer een nieuwe voortgangsrapportage over de handhaving van de milieuwetgeving.156 Hierin stonden
ook cijfers over het aantal zware milieuonderzoeken. Die lieten zien dat
er in 1998 in totaal 69 onderzoeken waren afgerond en in 1999 was het
aantal 51.157 Hoe zich dat verhield tot de eerder verstrekte getallen was
onduidelijk. Er werden nu in 1998 opeens meer ‘zware’ onderzoeken
geteld dan eerder ‘middelzware.’ Nog altijd hadden de meeste zaken
betrekking op afval (38 stuks in 1999).
Cijfers van het openbaar ministerie lieten zien dat maar ongeveer
een derde van de tijdens controles aangebrachte zaken resulteerde in
een dagvaarding. Een relatief groot aantal zaken werd geseponeerd,
waarvoor als reden werd opgegeven dat hiervoor werd gekozen als het
bedrijf na het opstellen van het proces-verbaal alsnog orde op zaken
stelde. Van de gevallen die voor de rechter kwamen, eindigde rond
90 procent in een veroordeling. In ongeveer 5 procent van de zaken
153 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 57, p. 16.
154 Kamerstukken II 2000/01, 28 003, nr. 2, p. 125.
155 Kamerstukken II 2001/02, 22 343, nr. 66, p. 2.
156 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 49.
157 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 49, p. 4.

Vuile olie.indd 64

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

65

volgde vrijspraak, hetgeen werd geweten aan de ‘complexiteit van de
milieuregelgeving’.158
In het gebruikelijke algemene overleg in de vaste commissies kwam
vooral het relatief hoge percentage vrijspraken aan de orde. De Minister
van Justitie liet weten dat het percentage wel wat hoger lag dan bij commune delicten, maar ook weer niet zoveel hoger. Hij kondigde wel
aan dat een officier van justitie fulltime zou worden uitgeleend aan het
Ministerie van VROM om te adviseren over de handhaaf baarheid van
milieuregelgeving.159
In de vijfde voortgangsrapportage, die in maart 2001 verscheen,
kreeg de opsporing van milieucriminaliteit door de politie nauwelijks
aandacht.160 In de daaropvolgende rapportage werd geconstateerd dat
de milieu-inzet bij de politie terugliep. Het aantal verdachten daalde
gestaag van 9.897 in 1998, naar 8.555 in 1999 en naar 7.999 in 2000.
Hoewel de daaruit voortvloeiende suggestie dat de aandacht wegebde
niet voor alle politieregio’s gold, constateerden de bewindslieden toch
dat ‘het duidelijk is dat het milieu nog niet bij alle korpsen die aandacht
krijgt die het verdient, terwijl het onderwerp wel één van de vijf landelijke beleidsprioriteiten van de politie is’.161
De oorzaak van de problematiek lag erin dat de politie wilde werken vanuit duidelijke probleemverkenningen, die gezamenlijk met de
andere handhavingspartners moesten worden gemaakt. Daarvan was
nog lang niet overal sprake. Bovendien wilde de politie van de bestuurlijke partners heldere en afrekenbaar omschreven verwachtingen.
Kennelijk waren de opstellers van de voortgangsrapportage er echter
niet van overtuigd dat dit alles was. ‘De milieubijdrage van de politie
zal pas goed uit de verf komen als de korpsen er ook op worden afgerekend. Op dit moment is milieu het eerste thema dat sneuvelt bij het
stellen van prioriteiten bij de politie’, zo stelden zij.162
Tijdens het algemene overleg in december 2001 vroeg het Kamerlid
Klein Molekamp (VVD) de minister om opheldering over een artikel
in de Justitiekrant waaruit was gebleken dat sprake was van een lage
prioriteit, mede omdat de geoormerkte extra gelden in het algemene
158 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 49, p. 6.
159 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 51, p. 14.
160 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 54.
161 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 57, p. 8.
162 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 57, p. 17.

Vuile olie.indd 65

25-6-2013 14:22:45

66

Vuile olie

budget van justitie en politie waren opgegaan.163 Ook Schreijer-Pierik
(CDA) constateerde dat bij de politie de aandacht voor de milieuwethandhaving enigszins stagneerde, terwijl de vertegenwoordigers van
D66 en Groen Links eveneens aanmerkingen hadden. Natuurlijk werd
aan toenmalig minister Pronk gevraagd welke actie hij wilde ondernemen, maar die ging daarop in zijn beantwoording niet in.
Even later werd duidelijk dat ook minister Kamp, die Pronk op
VROM had opgevolgd, achter de schermen volstrekt niet tevreden
was over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving.
Die aandacht was zowel bij de politie als bij het openbaar ministerie
verwaterd nadat er een wijziging in de financieringssystematiek was
doorgevoerd. Tot 1998 werden de NMP-gelden toegekend in de vorm
van een bijzondere bijdrage, maar daar werd in dat jaar van afgestapt.
Het geoormerkte geld verdween in de algemene boekhouding en het
onmiddellijke gevolg daarvan was een afname van de capaciteitsbesteding aan milieutaken. In 2003 bedroeg die, zowel bij de politie als bij
het openbaar ministerie, nog maar de helft van wat het zou moeten
zijn.
Al in november 2002 uitte minister Kamp in een gesprek met
minister Remkes van BZK en minister Donner van Justitie zijn onvrede
over de kwaliteit van de strafrechtelijke milieuhandhaving. In het bijzonder was hij gepikeerd over de ‘verdamping’ van de door zijn ministerie beschikbaar gestelde NMP-gelden. Kamp stelde dan ook als eis dat
de milieugelden opnieuw gelabeld zouden worden en dat inzichtelijk
zou worden gemaakt waaraan deze werden besteed.164

2.5.1

Rechercheteams voor de opsporing van milieucriminaliteit

Intussen had de Nederlandse Politieacademie (NPA) een onderzoek
­verricht naar aanleiding van de constatering dat het aantal processenverbaal terugliep, dat in het najaar van 2001 werd afgerond. De verklaring lag deels in definitiekwesties: wat moest wel en niet als een
milieudelict worden geregistreerd?165 Ook het dilemma of milieu-

163 Kamerstukken II 2000/01, 22 343, nr. 65, p. 4.
164 De Ridder e.a. 2009, p. 15-16.
165 In ’t Velt e.a. 2001, p. 13.

Vuile olie.indd 66

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

67

handhaving moest worden opgevat als een generalistische dan wel
een specialistische taak, speelde echter mee. De basispolitiezorg vond
traditioneel de milieutaken niet de meest aantrekkelijke en de dienders werden daarin veelal bevestigd door hun lijnchefs. Het werken
met specialisten bood het voordeel dat die beter gemotiveerd en op de
hoogte waren van de complexe wetgeving, waardoor de kwaliteit van
de processen-verbaal toenam. Met name het openbaar ministerie zag
dat als positief. Ook de relatie met de bestuurlijke instanties was beter
in politieregio’s waar de milieucapaciteit gebundeld was.166 Het nadeel
van concentratie van de milieutaak was echter dat dit de overige politiemensen nog een extra argument gaf om zich dan maar niet meer met
het thema te hoeven bezighouden.
Waar het ging om de opsporing was een algemene vaststelling dat
een beroep op extra capaciteit ten behoeve van bijvoorbeeld de opsporing van zware geweldsdelicten en andere incidentele zaken, zoals het
Europees Kampioenschap voetbal in 2000, vaak als eerste ten koste
van de milieutaak ging.
De onderzoekers onderschreven het probleem van de verandering
van de bekostigingssystematiek. Hoewel het gelabelde geld ook wel
voor andere doeleinden was gebruikt, kregen politieagenten in die
jaren tenminste wel een opleiding voor milieu, ‘waardoor hun kennis
en hun aandacht voor het onderwerp meer op peil was’.167 De onderzoekers weten de terugloop van het aantal processen-verbaal mede aan de
stopzetting van de specifieke financiering.
Het rapport kwam met drie aanbevelingen. Om te beginnen zouden, ter vervanging van de taakaccenthouders bij de basisteams, op
districtsniveau milieuspecialisten moeten worden aangesteld. Die
konden dan fungeren als aanspreekpunt en tevens de activiteiten op
milieugebied bij de basisteams gaande houden. Ten tweede zouden bij
de basispolitiezorg gerichte milieuprojecten moeten worden geïnitieerd, om het thema aantoonbaar te laten terugkomen in het dagelijkse
werk. Tot slot pleitten de onderzoekers voor een heroverweging van de
bekostigingssystematiek.168

166 In ’t Velt e.a. 2001, p. 29.
167 In ’t Velt e.a. 2001, p. 18.
168 In ’t Velt e.a. 2001, p. 33.

Vuile olie.indd 67

25-6-2013 14:22:45

68

Vuile olie

Onder verwijzing naar deze studie nam de Raad van Hoofd­
commissarissen (RvHC) een aantal concrete beleidsmaatregelen. De
eerste was dat de politiemilieutaak expliciet in de beleidscyclus zou worden opgenomen. De raad vertaalde het advies om tot milieuspecialisten
te komen in een aanbeveling aan de politieregio’s om opsporingsteams
te vormen die zouden moeten bestaan uit voldoende, gekwalificeerde
en permanent inzetbare milieuspecialisten en rechercheurs. De
milieuteams zouden zich moeten gaan richten op de middelzware
milieu­
criminaliteit. De basispolitiezorg kon zich dan concentreren
op de kleine milieuovertredingen.169 Hoewel de aanbevelingen in het
NPA-rapport eerst en vooral een verbetering van de handhaving­staken
beoogden, door de figuur van de taakaccenthouder af te schaffen, kwam
de nadruk hiermee dus vooral op de opsporing te liggen...
In december 2002 drong ook de Kamer weer aan op verbeteringen.
Schreijer-Pierik constateerde dat ervaren en gedreven milieuspecialisten bij de korpsen goede resultaten boekten, ‘maar de eindbalans van
het onderzoek is dat de handhaving van milieuwetten door de politie
behoorlijk te wensen overlaat’.170 Staatssecretaris Van Geel gaf aan dat
de gelden die in 1998 via het NMP-3 ter beschikking waren gesteld aan
de politie, niet tot de bedoelde prioriteiten hadden geleid. De verantwoordelijke ministers formuleerden echter nog geen concrete plannen.
Dat gebeurde pas in maart 2004, in een brief over hoe de politie en het
openbaar ministerie invulling zouden gaan geven aan de milieutaak.171
In de bewuste brief werd gememoreerd dat de politie sinds 1990
extra geld kreeg voor de opsporing van milieucriminaliteit. Deze
zogenoemde politiemilieugelden hadden wel tot structureel grotere inspanningen geleid, maar die lagen vooral op het terrein van
de basispolitiezorg. De opsporing van relatief complexe milieuzaken
schoot zowel op regionaal als bovenregionaal niveau nog altijd te kort.
‘Daarom is versterking van de kwantitatieve en kwalitatieve inzet van
de politie op beide niveaus van belang’, zo stelden de verantwoordelijke bewindslieden.172 In april 2002 al had de RvHC de politieregio’s
geadviseerd om milieuteams op te richten en ongeveer de helft van

169 Kamerstukken II 2002/03, 22 343, nr. 72, p. 18.
170 Kamerstukken II 2002/03, 22 343, nr. 75, p. 3.
171 Kamerstukken II 2003/04, 22 343, nr. 91.
172 Kamerstukken II 2003/04, 22 343, nr. 91, p. 2.

Vuile olie.indd 68

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

69

de korpsen had dat in de tussentijd ook gedaan. Per 1 januari 2005
zouden alle politie­regio’s over een dergelijk team moeten beschikken,
met ‘geoormerkte en toereikende capaciteit, adequate kwaliteit (milieuen recherche-expertise) en een vaste bezetting’. De personele sterkte
van deze Regionale Milieuteams (RMT’s), zou minimaal 250 fte gaan
bedragen.
Behalve op regionaal niveau zou er ook bovenregionaal aandacht
komen voor de opsporing van milieucriminaliteit, in de vorm van zes
Interregionale Milieuteams (IMT’s). Daarmee werd aangesloten bij de
algemene reorganisatie van de opsporing, die in 2004 zou leiden tot
de vorming van de Nationale Recherche (NR) en de Bovenregionale
Recherche (BR). De nieuw te vormen IMT’s kregen een totale omvang
van 120 fte. Die teams moesten zich primair op ketengerelateerde
milieucriminaliteit gaan richten, terwijl de RMT’s zich meer op de
inrichtingsgebonden misdrijven zouden concentreren.
Voorts bleven op landelijk niveau de bijzondere opsporingsdiensten van VROM en LNV verantwoordelijk voor de opsporing van veelal
ketengerelateerde vormen van milieucriminaliteit, al dan niet met een
grensoverschrijdend karakter.
Dit nam overigens niet weg dat de politieregio’s op lokaal niveau, in
de basispolitiezorg, de handhaving van de milieuregelgeving als taak
bleven houden. De geüniformeerde politie moest milieuovertredingen
signaleren (oog- en oorfunctie) en eenvoudige, veelal niet-bedrijfs­
matig gepleegde, milieudelicten die vooral de leef baarheid aantasten,
aanpakken. De bewindslieden vonden dat de regiokorpsen hieraan de
nodige aandacht moesten blijven geven.
Tot slot diende de informatiehuishouding te worden versterkt.
Daarom was voorgenomen om bij de Dienst Nationale Recherche
Informatie (DNRI) van het KLPD (thans IPOL) een unit milieucriminaliteit tot stand te brengen waarin ook VROM en LNV zouden participeren, voor het verzorgen van landelijke analyses en inzichten. ‘Aan de
vergaring van milieu-informatie zullen, naast hetgeen de regiokorpsen,
de bestuurlijke handhavingsinstanties en de bijzondere opsporingsdiensten (BOD) op dit vlak gaan doen, de toekomstige interregionale
en regionale milieuteams een belangrijke bijdrage moeten leveren.
Voor de informatie-uitwisseling tussen de opsporingsinstanties en met
de bestuurlijke handhavingsinstanties, zal op efficiënte wijze gebruik

Vuile olie.indd 69

25-6-2013 14:22:45

70

Vuile olie

moeten worden gemaakt van bestaande informatieknooppunten bij de
politie.’173
De verschillende uitgangspunten werden door de RvHC nader uitgewerkt in het beleidsplan ‘Milieu in ontwikkeling’, dat in 2007 uitkwam. In 2006 was binnen de RvHC al een portefeuillehouder Milieu
benoemd.

2.5.2

De inlichtingen en -opsporingsdienst bij VROM

Bij het Ministerie van VROM werd in 2002 de opsporingsfunctie anders
ingericht. Voor die datum waren er drie dienstonderdelen die zich met
dit soort taken bezighielden: de Dienst Recherchezaken (DRZ), het
MBT en het MIOT. Vanaf 1 januari 2002 werden deze gebundeld in
de VROM-IOD. Het was de bedoeling dat de nieuwe BOD intensief
zou gaan samenwerken met andere bijzondere opsporingsdiensten en
met de politie. Milieucriminaliteit was echter niet de enige taak, maar
ook de opsporing van straf bare feiten op de terreinen van ruimtelijke
ordening en volkshuisvesting. Een van de eerste grote onderzoeken
had bijvoorbeeld betrekking op bouwfraude en fraude bij een woning­
corporatie.174 In lijn met een van de taken die het MIOT vervulde, was
binnen de VROM-IOD een unit Mobiele interventie opgenomen die
direct (vanuit strafrechtelijke optiek), kon worden ingezet bij calamiteiten of risicovolle situaties.175 Vijf medewerkers van de VROM-IOD
waren, tot 2006, gedetacheerd bij de LMG.176
De prioriteit voor de opsporingsdienst lag bij het voorbereiden en
uitvoeren van zelfstandige onderzoeken naar middelzware en zware
georganiseerde criminaliteit, waarvan er jaarlijks tien à vijftien zouden
worden verricht. De tweede taak was het verlenen van (recherche tactische) ondersteuning bij de uitvoering en/of strafrechtelijke afronding
van inspectieonderzoeken. Tot slot gaf de dienst ondersteuning aan
politieonderzoeken indien er specifieke deskundigheid op het gebied
van de VROM-wet- en regelgeving nodig was.177
173 Kamerstukken II 2003/04, 22 343, nr. 91, p. 4.
174 Kamerstukken II 2002/03, 22 343, nr. 72, p. 12.
175 Kamerstukken II 2002/03, 22 343, nr. 66, p. 2.
176 Kamerstukken II 2001/02, 28 380, nr. 24, p. 49.
177 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 Hoofdstuk XI, nr. 2, p. 215-216.

Vuile olie.indd 70

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

71

In december 2004 ontstond discussie over de personele sterkte
van de opsporingsdienst. Het Kamerlid Van Velzen (SP) vroeg om de
VROM-IOD en overigens ook de Unit Milieucriminaliteit bij het KLPD
uit te breiden met twintig formatieplaatsen.178 De Minister van Justitie
vond dat echter niet noodzakelijk, aangezien er in 2005 bij de politie
regionale milieuteams zouden komen.179 De veronderstelling was kennelijk dat dit het werkaanbod voor de VROM-IOD zou verkleinen. In
de praktijk was echter het tegendeel het geval: de nieuwe milieuteams
deden juist vaker een beroep op de expertise van de dienst. Het gevolg
was dan ook dat de VROM-IOD onmogelijk alle verzoeken om assis­
tentie kon honoreren. De ondersteuning moest worden beperkt tot
maximaal drie onderzoeken op hetzelfde moment.180 In 2005 werkte
de dienst mee aan acht onderzoeken van de IMT’s en rondde ze zelf
eenëntwintig strafrechtelijke onderzoeken af. In 2006 werd bij veertien onderzoeken samengewerkt met de politie, onder andere in de
zaak Probo Koala. De eigen zaken van de VROM-IOD betroffen in dat
jaar de illegale handel in en/of opslag van gevaarlijke stoffen. Er werden
twaalf onderzoeken afgerond.181
In 2006 zagen de resultaten van een onderzoek naar de organisatie van de strafrechtelijke milieuhandhaving het licht.182 Daaruit
kwam naar voren dat er weliswaar op zaaksniveau met de IMT’s werd
samengewerkt, maar dat het nog aan structureel contact ontbrak.183
Aan de kant van de IMT’s bestond grote behoefte aan startinformatie om ‘betekenisvolle’ zaken op te baseren. De teams hadden in de
praktijk te weinig onderzoeken om de capaciteit volledig te benutten.
Logischerwijs keken ze daarvoor ook in de richting van de VROMIOD, maar ze vonden, zo bleek een jaar later uit een evaluatie van de
BR-structuur, dat de infodesk ‘terughoudend’ was met de informatieuitwisseling.184 Elders werd duidelijk dat de politie de verklaring voor
dit gebrek aan scheutigheid zocht in het feit dat VROM als departement
weinig affiniteit met het strafrecht had en dat middel pas wenste in

178 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 Hoofdstuk XI, nr. 24.
179 Handelingen II, 1 december 2004, p. 2032.
180 Ministerie van VROM 2006, p. 22.
181 Ministerie van VROM 2007.
182 DHV 2006.
183 DHV 2006, p. 54.
184 Inspectie OOV 2007, p. 35.

Vuile olie.indd 71

25-6-2013 14:22:45

72

Vuile olie

te zetten als andere (bestuursrechtelijke) instrumenten niet hielpen.185
Dat stak eens te meer omdat de informatiepositie van de IOD veel beter
was dan die van de politie, onder andere omdat het over een eigen criminele inlichtingeneenheid (CIE) beschikte. De informatierelatie was
dan ook nogal eenzijdig: in 2006 bijvoorbeeld leverde de VROM-IOD
wel processen-verbaal aan de politie, maar was er van een omgekeerde
stroom geen sprake.186
Ook de geografische scheiding tussen de opsporingsonderzoeken
van de VROM-IOD enerzijds en de IMT’s anderzijds – landelijk versus interregionaal – was niet altijd scherp te maken. De VROM-IOD
­probeerde vooral innovatieve onderzoeken in samenwerking met de
politie uit te voeren, om daarmee een leereffect te creëren opdat de
IMT’s zulke zaken in het vervolg meer zelfstandig konden uitvoeren.
Het is natuurlijk evident dat de VROM-IOD, met een sterkte van 65 formatieplaatsen in 2007, niet in staat kon worden geacht om lacunes
in kennis of menskracht bij de politie volledig op te vullen. In feite
werd al meer ondersteuning geboden dan was gepland. Zo laat het jaarverslag over 2007 zien dat dit bij drieëntwintig opsporingsonderzoeken het geval was geweest, terwijl er slechts zeven waren voorzien.187
Tegelijkertijd konden maar tien van de twintig ‘eigen’ opsporingsonderzoeken worden gerealiseerd.188
Het betrekkelijk geringe aantal zelfstandige opsporingsonderzoeken zorgde voor een lacune. Het was immers de bedoeling dat de
VROM-IOD binnen de structuur van de opsporing de zaken van (inter)
nationaal belang zou onderzoeken. Het viel dus te overwegen om de
opsporingsdienst te versterken, maar een andere optie was de aanpak
van zware (internationale) milieucriminaliteit bij de NR te beleggen.
De besluitvorming daarover werd echter vooruitgeschoven naar 2009,
in afwachting van de uitkomsten van een evaluatie van de doorgevoerde
veranderingen bij de politie en het openbaar ministerie.189

185 De Ridder e.a. 2009, p. 111.
186 De Ridder e.a. 2009, p. 112.
187 Overigens betrof dit niet alleen politiële onderzoeken, maar ook zaken van de VROMInspectie. Bovendien varieerde de ondersteuning van het geven van één dag advies tot en
met het langdurig inzetten van personeel van de IOD in een onderzoek van een IMT.
188 Kamerstukken II 2007/08, 31 444, Hoofdstuk XI, nr. 1, p. 153.
189 Kamerstukken II 2008/09, 22 343, nr. 215, p. 8.

Vuile olie.indd 72

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

73

Dat rapport, met de titel ‘Grip op milieuzaken’, werd in februari
2009 gepubliceerd. De door de onderzoekers geïnterviewde materiedeskundigen onderschreven dat de capaciteit van de VROM-IOD onvoldoende was.190 In de onderzochte periode was wel de afstemming met
de politie verbeterd. De IMT’s deden geen zaken meer die eigenlijk
door de IOD gedraaid hadden moeten worden. Bovendien was de dienst
gestart met het aanleveren van zaken (‘halffabrikaten’) aan de IMT’s
inzake opsporingsonderzoeken die de dienst zelf vanwege capaciteitsgebrek niet ter hand kon nemen. Elders constateerden de onderzoekers echter dat de af bakening bij complexe bovenregionale zaken nog
altijd problematisch was en dat politieteams, zeker wanneer ze te weinig gekwalificeerde zaken in portefeuille hadden, concurreerden met,
onder andere, de VROM-IOD. Een gezamenlijke aanpak zou dan beter
zijn.191
Minister van Justitie Hirsch Ballin reageerde in juni 2009 op
het rapport.192 Ten aanzien van de informatie-uitwisseling met de
politie gaf de bewindsman aan dat de bijzondere opsporingsdiensten zouden worden aangesloten op het nieuwe informatiesysteem
‘Basisvoorziening voor de opsporing (BVO)’, dat bij de politie operationeel was geworden. Ten aanzien van de vraag of er bij de NR een
opsporingsteam diende te komen, dan wel of de VROM-IOD moest
worden versterkt, koos de minister voor een tussenoplossing. Hij overwoog dat de internationale milieucriminaliteit vooral betrekking had
op afvalstoffen en beschermde dieren en planten. Hij opteerde daarom
voor twee ‘proeftuinen’, CITES en EVOA,193 waarin, voor wat betreft
de laatstgenoemde, de politie en de VROM-IOD een niet-vrijblijvende
samenwerking zouden aangaan.194 Binnen deze proeftuinen zou enerzijds informatie moeten worden vergaard, maar moesten anderzijds
ook concrete opsporingsonderzoeken worden verricht. Tot slot kreeg de
VROM-IOD, om de afstemming ten aanzien van de zaakstoewijzing te
190 De Ridder e.a. 2009, p. 111 e.v.
191 De Ridder e.a. 2009, p. 129.
192 Kamerstukken II 2008/09, 22 343, nr. 236.
193 CITES staat voor de ‘Convention on International Trade in Endangered Species of wild
fauna and flora.’ EVOA staat voor ‘Europese Verordening inzake de Overbrenging van
Afvalstoffen.’ Uit beide overeenkomsten vloeiden uiteenlopende handhavingsverplich­
tingen voort.
194 Aan de proeftuin CITES zou het dienstonderdeel opsporing van de Algemene
Inspectiedienst (AID-DO, thans NVWA-IOD) gaan deelnemen (zie paragraaf 2.5.3).

Vuile olie.indd 73

25-6-2013 14:22:45

74

Vuile olie

verbeteren, vanaf 1 september 2009 de gelegenheid om aan de milieukamer (zie paragraaf 2.5.4) deel te nemen.
In oktober 2010 ging VROM op in het nieuwe Ministerie van
Infrastructuur en Milieu (I&M). De VROM-Inspectie en de Inspectie
Verkeer en Waterstaat werden daarbij samengevoegd tot de Inspectie
Leefomgeving en Transport (ILT). Daarmee veranderde de naam van
de inlichtingen- en opsporingsdienst in ILT-IOD. Het takenpakket bleef
echter min of meer hetzelfde. Ten eerste behelsde die het uitvoeren
van complexe strafrechtelijke onderzoeken op basis van risicoanalyses,
met specifieke aandacht voor de integriteit van woningcorporaties, het
overbrengen van afvalstoffen naar het buitenland, vuurwerk en bodem.
Ten tweede was dit het uitvoeren van een omgevingsverkenning om
in de toekomst eventueel nieuwe beleidsterreinen tot aandachtsgebied
te maken. De derde taak was het bestendigen van een strategische
informatiepositie (ontwikkelen criminaliteitsbeelden en strategische
analyses). Tot slot diende de ILT-IOD andere diensten, zoals de politie,
te ondersteunen bij strafrechtelijke onderzoeken op milieugebied.195
Voor de periode 2011-2015 zou de dienst zich met betrekking tot de
milieuthema’s richten op prioritaire onderwerpen afvalexport, bodem
en vuurwerk en daarnaast nadere informatie gaan verzamelen op het
terrein van afvalolie en asbest.196

2.5.3

De AID-DO en de NVWA-IOD

De Algemene Inspectiedienst (AID), die ressorteerde onder het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV)
werd opgericht in 1955. Lange tijd had de stafafdeling een betrekkelijk
afgebakend taakveld, namelijk de controle op het voortbrengen, be- en
verwerken, vervoeren, verhandelen, verbruiken of in- en uitvoeren van
agrarische of visserijproducten.197
In september 2002 kreeg de AID ook een Dienstonderdeel
Opsporing (AID-DO) die de vierde BOD werd, naast de VROM-IOD,

195 Kamerstukken II 2010/11, 32 500, hoofdstuk XI, nr. 2, p. 92.
196 Kamerstukken II 2010/11, 32 715, nr. 1.
197 Kamerstukken II 1985/86, 19 555, nr. 7, p. 130.

Vuile olie.indd 74

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

75

FIOD en de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD).198 De
opsporingsonderzoeken van de AID-DO vonden eveneens plaats onder
verantwoording van het functioneel parket (zie paragraaf 2.5.4).
De AID-DO werd belast met de opsporing van (middel)zware criminaliteit. Het werkterrein werd in de loop der jaren steeds breder,
aangezien ook de handhaving van de verplichtingen in het kader van
de ‘Convention on International Trade in Endangered Species of Wild
Fauna and Flora (CITES)’ aan de opsporingsdienst werd toegewezen.
Op dat terrein werkte ze overigens nauw samen met de IMT’s.199
De AID-DO richtte zich op de bestrijding van het stelselmatig
doden van beschermde diersoorten, van de illegale handel in uit- en
inheemse flora en fauna, van de aantasting van leefgebieden door schadelijke handelingen, van de illegale handel en toepassing van diergeneesmiddelen en groeibevorderaars, van de handel in voor consumptie
ongeschikte voedingsmiddelen en het gebruik van afvalstoffen in diervoeder, van de illegale handel in dierlijke mest en handel in en gebruik
van niet toegelaten gewasbeschermingsmiddelen en misbruik en
oneigenlijk gebruik van gemeenschapsgelden alsmede grootschalige
fraudeconstructies en op de bevordering van dierenwelzijn en preventieregelgeving op het gebied van diergezondheid.
In 2011 fuseerde de AID met de Plantenziektenkundige Dienst (PD)
en de Voedsel- en Waren Autoriteit (VWA). Vanaf 1 januari 2012 heet
deze gefuseerde eenheid de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA). De opsporingsdienst is sindsdien de NVWA-IOD. De prioritaire opsporingsthema’s zijn voor de komende jaren niet wezenlijk
anders dan hiervoor al werd vermeld. Wel is productveiligheid een
belangrijk nieuw thema voor de opsporingsdienst, zo vermeldt het
Handhavingskader 2011.200
De NVWA-IOD valt thans onder het Ministerie van Economie,
Landbouw en Innovatie (EL&I). De opsporingsdienst omvatte in 2011
in totaal 107 fte en voert jaarlijks zo’n twintig opsporingsonderzoeken
uit.201

198 Kamerstukken II 2004/05, 30 182, nr. 3, p. 6.
199 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XIV, nr. 108, p. 4.
200 Kamerstukken II 2010/11, 32 715, nr. 1, Bijlage.
201 Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, Jaarverslag 2011.

Vuile olie.indd 75

25-6-2013 14:22:45

76

2.5.4

Vuile olie

Het functioneel parket en de milieukamers

De herstructurering van de BOD’en, die in 2002 zijn beslag kreeg,
leidde ook voor het openbaar ministerie tot veranderingen. Het resulteerde, op 1 januari 2003, in de oprichting van een nieuw parket met een
landelijke taak, het functioneel parket. Dit parket ging leiding geven
aan de opsporing en vervolging van delicten die worden opgespoord
door de BOD’en. Het functioneel parket kreeg daarmee dus ook een
verantwoordelijkheid voor milieudelicten, in eerste instantie voor zover
die vielen binnen het taakveld van de VROM-IOD en de AID-DO.202
De milieumisdrijven die door de politie werden opgespoord, vielen
in eerste instantie onder de arrondissementsparketten. Dat leidde echter tot onvoldoende aandacht voor het thema.203 Naar aanleiding van die
conclusie besloot de top van het openbaar ministerie tot oprichting van
een landelijke milieueenheid, die in 2005 operationeel diende te zijn.
Deze eenheid werd ondergebracht bij het functioneel parket en zou
zich gaan richten op de middelzware en zware milieucriminaliteit. De
eenvoudige milieudelicten bleven, vanwege de veelal aanwezige link
met leef baarheidsvraagstukken, bij de arrondissementsparketten.204
Het functioneel parket zou specifiek voor de milieutaak een sterkte van
honderd formatieplaatsen krijgen, die eveneens werden gefinancierd
uit de NMP-gelden.
Het functioneel parket kent vier handhavingseenheden, in
Rotterdam, Den Bosch, Amsterdam en Zwolle, die elk een milieuteam
hebben. Voorts zou een Landelijke Specialistische Eenheid het topsegment van de milieu- en fraudezaken gaan behandelen.205 In september 2006 liet een eerste evaluatie zien dat de beoogde personele
capaciteit nagenoeg gerealiseerd was, hoewel niet helemaal duidelijk
was welk deel daarvan ook primair voor milieutaken werd ingezet.206
Verder verkeerde het functioneel parket op dat moment nog duidelijk
in de startfase, aangezien de organisatie feitelijk pas in oktober 2005
met zijn werkzaamheden was begonnen.207 Het ontbrak ook nog aan
202 Kamerstukken II 2002/03, 22 343, nr. 72, p. 18 e.v.
203 DHV 2002.
204 Kamerstukken II 2003/04, 22 343, nr. 91.
205 DHV 2006, p. 21.
206 DHV 2006, p. 57.
207 Kamerstukken II 2005/06, 22 343, nr. 124, p. 5.

Vuile olie.indd 76

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

77

voldoende deskundigheid. Wel functioneerde inmiddels het Landelijk
Selectie Overleg (LSO), waar de milieuzaken voor de BOD’en en voor
de interregionale milieuteams werden gekozen. De milieukamer, waar
zowel strategische als tactische besluiten moesten worden genomen,
was op dat moment echter, op het staf bureau na, nog niet actief. Het
staf bureau was een samenwerkingsverband van de toenmalige DNRI
en het functioneel parket, met als taak om informatie te verzamelen
ten behoeve van zaken voor de BOD’en en de IMT’s.208
Bij de RMT’s verliep de zaakselectie anders: hier dienden de
regiokorpsen zelf zogenoemde preweegdocumenten op te maken.
Die werden dan ingebracht in het Interregionaal Selectie Overleg
(ISO), waarvan elke IMT-regio er één had. Het functioneel parket
was voorzitter en daarnaast maakten de hoofden van het desbetreffende IMT en de RMT’s er deel van uit. Wanneer de zaak voldoende
belangwekkend werd geacht, kreeg de desbetreffende politieregio de
opdracht het tot een concreet projectvoorstel uit te werken. Dit voorstel
werd vervolgens getoetst door de gebiedsgebonden officier van justitie
van het functioneel parket en bij positief besluit in een concreet opsporingsonderzoek omgezet.209 Het functioneel parket had echter maar
weinig invloed op het type zaken waarmee de RMT’s kwamen. Die
prioriteiten werden bepaald in de regionale ‘driehoeken’, waar milieu
bovendien weinig aandacht kreeg.210 Tot slot verliep ook het informatieproces, op basis waarvan de opsporingsthema’s en -onderzoeken moesten worden gekozen, nog lang niet optimaal.
De milieukamer ging pas daadwerkelijk van start in 2008.
Deelnemers waren de hoofdofficier van het functioneel parket en de
portefeuillehouder Milieu van de RvHC, terwijl de VROM-IOD en de
AID-DO ‘aanzaten’.211 De milieukamer had op dat moment een dubbele taak, namelijk enerzijds om meer algemene prioriteiten te bepalen
en anderzijds om te praten over de selectie van concrete zaken om op

208 DHV 2006, p. 25, p. 28.
209 De Ridder e.a. 2009, p. 62.
210 DHV 2006, p. 58. In de toenmalige regionale driehoeken waren de korpsbeheerder (de
burgemeester van de grootste gemeente in de politieregio), de hoofdofficier van justitie
van het desbetreffende arrondissementsparket en de korpschef van de desbetreffende politieregio vertegenwoordigd.
211 De Ridder e.a. 2009, p. 109.

Vuile olie.indd 77

25-6-2013 14:22:45

78

Vuile olie

die manier meer uniformiteit te kunnen bereiken.212 In juni 2009 liet
minister van Justitie Hirsch Ballin weten dat de ervaringen positief
waren. ‘Door middel van de milieukamer wordt er door het OM steeds
gerichter gestuurd op het doen van de juiste zaken (de zogenoemde
“betekenisvolle zaken”). In de milieukamer wordt bepaald welke opsporingsonderzoeken door welk IMT worden verricht. Daarnaast vindt er
4 à 5 maal per jaar een bijeenkomst van de milieukamer plaats waaraan ook de directeuren van de VROM-IOD en de AID-DO en het hoofd
van de dienst IPOL van het KLPD deelnemen. Tijdens dit overleg wordt
gesproken over (te starten) opsporingsonderzoeken en de samenwerking en/of informatie-uitwisseling tussen de betrokken opsporingsdiensten’, aldus de bewindsman.213 Ook over de ontwikkelingen met
betrekking tot de zaaksselectie was hij positief: de ISO’s vormden als
het ware kleine milieukamers. Voor de problematiek van de aansturing beloofde hij voor 2010 een oplossing, mogelijk in de vorm van het
instellen van een ‘subdriehoek’ milieucriminaliteit.214
In 2012 werd de samenstelling van de milieukamer gewijzigd
door de strategische en tactische taken te scheiden. De Strategische
Milieukamer (SMK) bestaat thans uit de (plaatsvervangend) inspecteurs-generaal van de twee inspecties, de portefeuillehouder milieu
van de politie en de hoofdofficier van justitie van het functioneel parket. Daarnaast schuiven de inspecteur-generaal SZW en de directeurgeneraal Belastingdienst, dan wel de directeur Douane aan, voor
milieuonderwerpen die hun diensten raken.215
In het inrichtingsplan voor de nationale politie, dat in december
2012 het licht zag, wordt nader onderscheid gemaakt tussen de SMK
en een landelijke milieukamer. ‘De strategische milieukamer bepaalt
de strategische kaders op basis van landelijke en lokale prioriteiten;
de ­landelijke milieukamer stuurt op de aanpak van de (middel)zware
milieu-opsporingszaken (landelijke thematische stuurploeg). De
BOD’en en de Regionale Uitvoeringsdiensten [RUD’en, zie paragraaf
2.5.6] zijn vertegenwoordigd in beide kamers waardoor samenwerking
met deze partijen en de bestuurlijke omgeving is geborgd.’

212 De Ridder e.a. 2009, p. 118.
213 Kamerstukken II 2008/09, 22 343, nr. 236, p. 6.
214 Kamerstukken II 2008/09, 22 343, nr. 236, p. 7.
215 Kamerstukken II 2012/13, 33 418, nr. 2, p. 27.

Vuile olie.indd 78

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

2.5.5

79

Evaluatie van de strafrechtelijke handhaving

Zoals hiervoor werd beschreven waren begin 2005 bij de politie structurele veranderingen in de organisatie van de strafrechtelijke milieuhandhaving doorgevoerd, terwijl er ook bij het openbaar ministerie het
nodige was gewijzigd. In de al genoemde rapportage ‘Grip op milieuzaken’ werden deze ingrepen geëvalueerd.216 Daaruit werden de volgende
conclusies getrokken.
Om te beginnen verschilden de RMT’s nog aanzienlijk op de vlakken van kwaliteit, werkwijze, samenstelling, taakopvatting, prioriteiten
en organisatorische inbedding. De bemensing van de teams was een
voortdurende bron van zorg, vooral waar het ging om het vasthouden
van schaarse deskundigheid. In de tweede plaats was er, behalve de
al gememoreerde onduidelijke scheidslijnen tussen de IMT’s en de
VROM-IOD, ook sprake van praktische overlap tussen de taken van de
RMT’s enerzijds en de IMT’s anderzijds. Ten derde waren de door de
milieuteams onderzochte zaken regelmatig nog te ‘licht’, hoewel het
aantal strafzaken dat diende voor de meervoudige kamer in 2007 wel
was gestegen.
Bij het functioneel parket bestonden, ten eerste, ook verschillen tussen de vier handhavingseenheden over de taakopvatting en
de wijze van aansturen van de politie. Ten tweede werd de kwaliteit
van de aansturing als wisselvallig beoordeeld. Voor een deel lag dat
aan een gebrek aan personele kwaliteit. Milieu werd ook binnen het
openbaar ministerie niet het meest sexy onderwerp gevonden... Ook
geografische factoren werden genoemd, zoals het grote gebied van de
handhavingseenheden Noord-Oost en Zuid. Tot slot speelde een rol dat
het functioneel parket beheersmatig afhankelijk was van de arrondissementsparketten, alwaar de hoofdofficieren meer belangen hadden af
te wegen dan alleen de aanpak van milieucriminaliteit. Tot slot werden
niet altijd duidelijke taakstellingen aan de politie opgelegd, terwijl de
verantwoording van het bereiken daarvan gebrekkig was.
In algemene zin signaleerden de onderzoekers de fragmentatie van
de opsporing als een centraal knelpunt. Er was in relatie tot milieu­
criminaliteit sprake van een grote versnippering van de informatiever216 De Ridder e.a. 2009. Een vooronderzoek had overigens al in 2006 het licht gezien. Zie
DHV 2006.

Vuile olie.indd 79

25-6-2013 14:22:45

80

Vuile olie

werving en -verwerking. Gegevens werden niet structureel gedeeld en
informatiesystemen sloten niet op elkaar aan.217 Ook de organisatie van
de opsporing van zware milieucriminaliteit werd te versplinterd bevonden om effectief te kunnen zijn tegen internationale milieumisdaad.
In juni 2009 kondigde de Minister van Justitie in zijn beleidsreactie een reeks maatregelen aan. Om te beginnen was in het
Politiemilieuplan 2011 al een aantal acties beschreven om zowel de
kwantiteit als de kwaliteit van de politie-inzet voor de milieutaak te verbeteren en die zouden onverkort worden uitgevoerd. Het probleem van
de informatievoorziening zou ‘in de lijn van het Nationaal Intelligence
Model’ worden verbeterd.218 Voorts gingen de politie en de BOD’en een
gezamenlijk criminaliteitsbeeld milieu opstellen. Het was uiteraard
ook van groot belang dat de politie en het openbaar ministerie konden
beschikken over informatie die voortvloeide uit het bestuurlijk toezicht
door de Rijksinspecties, de gemeenten, provincies en waterschappen
en vice versa. ‘Over een aantal jaren moet een gestructureerde informatieverzameling en -uitwisseling mogelijk zijn, zodat op basis daarvan
bredere analyses kunnen worden gemaakt’, aldus de minister. Hij wees
daarmee vooruit naar de nieuw in te voeren regionale uitvoeringsdiensten, die in 2013 operationeel moesten zijn. In dat verband zou een
ICT-voorziening worden ontwikkeld waarmee uitvoeringsdiensten
niet alleen onderling, maar ook met de politie, het openbaar ministerie
en de BOD’en informatie konden gaan uitwisselen.
Ook bij het functioneel parket hadden de kwaliteit en kwantiteit van
het personeel de aandacht. Tevens zou de minister nagaan of milieu­
zaken sneller op zitting konden komen. Nu waren de doorlooptijden
lang omdat meestal geen voorlopige hechtenis mogelijk was en de
straf bare feiten waarbij dat wel het geval was, kregen nu eenmaal voorrang. De instelling van de milieukamer zou naar verwachting leiden tot
een betere zaakselectie. De voorgenomen invoering van de bestuurlijke
straf beschikking zou ertoe moeten leiden dat de bestuurlijke handhavers de kleinere zaken voortaan vaker zelfstandig konden afdoen, waardoor er meer tijd overbleef voor onderzoek naar zwaardere vormen van
milieucriminaliteit. Tot slot zou ook voor het beheers­probleem een
oplossing worden gezocht.
217 Kamerstukken II 2009/10, 22 343, nr. 236.
218 Kamerstukken II 2009/10, 22 343, nr. 236, p. 7.

Vuile olie.indd 80

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

81

Hoewel dat in de beleidsreactie niet expliciet werd genoemd, begon
de politie in september 2009 tevens met de uitvoering van een specifiek programma, onder de noemer ‘Versterking strafrechtelijke
milieuhandhaving (in ontwikkeling)’. In 2011 werd ingezet op het
verbeteren en borgen van de kwaliteit van de opsporing, de capaciteit,
de informatie-uitwisseling en de samenwerking tussen de betrokken
organisaties.219 Een jaar later meldde de minister aan de Kamer dat
de instelling van de SMK het selectieproces binnen de politie en de
BOD’en had verbeterd. Voorts waren onderdelen van een kwaliteits­
monitor voor de strafrechtelijke handhaving en een criminaliteitsbeeld
opgeleverd en een proeftuin EVOA opgezet. Ook was gewerkt aan een
adequate inrichting van de politiemilieutaak binnen de nationale politie en waren binnen de politieonderwijsorganisatie de opleidingen verbeterd.220 Hoewel er dus nog vooral sprake was van work in progress,
besloot de Minister van V&J toch om het versterkingsprogramma aan
het eind van 2012 te beëindigen.

2.5.6

De inrichting van de milieutaak bij de Nationale Politie

Per 1 januari 2013 heeft de Nederlandse politie wederom een grote organisatorische verandering ondergaan, met de totstandkoming van de
Nationale Politie. De 25 bestaande politieregio’s en de KLPD behoren
daarmee tot het verleden en zijn omgevormd in tien regionale een­
heden en een landelijke eenheid. Navolgend wordt nader ingegaan op
de vraag wat dit voor de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving betekent.
In de inrichtingsplannen voor de nieuwe nationale politie, die in
december 2012 het licht zagen, is milieu benoemd als een apart specialisme waarvoor 412 formatieplaatsen worden ‘gelabeld’. Die worden
verdeeld over een 25 fte tellend landelijk team, dat de zwaarste vormen
van (internationale) milieucriminaliteit voor zijn rekening moet gaan
nemen; een eveneens landelijke eenheid milieu informatie-inwinning
met 22 fte, alsmede 25 fte informatierechercheurs bij de nieuw te
­vormen regionale eenheden. Voorts komen er 326 formatieplaatsen
219 Kamerstukken II 2010/11, 32 500, hoofdstuk VI, nr. 2, p. 51.
220 Kamerstukken II 2011/12, 33 240, hoofdstuk VI, nr. 1, p. 52.

Vuile olie.indd 81

25-6-2013 14:22:45

82

Vuile olie

voor tactische milieurechercheurs bij de regionale eenheden, die worden verdeeld over milieurechercheteams. Ook krijgt elk nieuw te vormen team twee à drie tactische informatierechercheurs. Tot slot is bij
elk basisteam per 60 FTE een milieuagent voorzien, in de vorm van
een taakaccent van minimaal 20 procent. De laatstgenoemden nemen
de veel voor­komende milieucriminaliteit voor hun rekening en fungeren als ‘ogen en oren’ van de recherche.
Met deze structuur wordt uitdrukking gegeven aan het feit dat voor
de opsporing van milieucriminaliteit de nadruk moet worden gelegd
op informatie-inwinning en analyse. De onderzoeken worden door een
nieuw te vormen Tactische Milieukamer toegedeeld, die zal bestaan
uit vertegenwoordigers van het functioneel parket, de VROM-IOD,
de NVWA-IOD en de politie. Deze projectmatige onderzoeken zullen
worden toegedeeld tot een maximum van 70 procent van de inzetbare
capaciteit. De ruimte die overblijft, wordt besteed aan reactieve opsporingsonderzoeken, dat wil zeggen aan incidenten die zich onverwacht
aandienen.
Binnen de Diensten Regionale Recherche (DRR) van de regionale
eenheden wordt derhalve een ‘Team milieu’ gevormd dat de opsporingsonderzoeken uitvoert die worden toegewezen door de Tactische
Milieukamer. Voorts moeten de teams ondersteuning gaan bieden aan
milieuonderzoeken op basisteamniveau en aan externe opsporingspartners, rechtshulpverzoeken op het bewuste terrein gaan afhandelen en gaan participeren in interventieteams, gezamenlijk met de
hand­havingspartners.221 Het milieuopsporingsteam bij de Landelijke
Eenheid krijgt onderzoeken naar milieucriminaliteit met een ondermijnend karakter en met een nadrukkelijk internationale context als
kerntaak.222
Tot slot houden ook enkele andere onderdelen van de Nationale
Politie taken op het terrein van milieucriminaliteit. Om te beginnen
zal de Zeehavenpolitie, die ressorteert onder de regionale eenheid
Rotterdam, complexe milieuonderzoeken gaan uitvoeren die gerelateerd zijn aan majeure incidenten in de procesindustrie. Ook de dienst
Infrastructuur van de regionale eenheid Amsterdam gaat zich richten

221 Ministerie van V&J 2012, p. 149.
222 Ministerie van V&J 2012, p. 190.

Vuile olie.indd 82

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

83

op milieucriminaliteit in de haven van die stad.223 Tot slot zal binnen
de landelijke eenheid, als onderdeel van de dienst Infrastructuur, een
team Transport- en milieucontrole worden gevormd, met als taak het
uitvoeren van specialistisch toezicht, handhaving en opsporing op de
infrastructuur op het gebied van transport-, milieu- en gevaarlijke stoffen in relatie tot zwaar en bijzonder vervoer.224
Ten opzichte van de bestaande situatie is de belangrijkste verandering dat het aantal formatieplaatsen voor de opsporing van milieu­
criminaliteit terugloopt, vooral omdat de IMT’s worden opgeheven. De
nieuwe milieuteams bij de regionale eenheden zullen qua sterkte echter groter zijn dan de huidige RMT’s, hetgeen de slagkracht ten goede
kan komen. Daar staat tegenover dat sommige van de tien regionale
eenheden, althans in geografische termen, nog altijd betrekkelijk klein
zijn, waardoor er nog altijd behoefte aan bovenregionale onderzoeken
zal zijn. De tactische milieukamer zal dergelijke onderzoeken dan ook
aan een regionale eenheid moeten opleggen, ook al raakt het belang
niet alleen die eenheid.
Een andere keuze waarvan de gevolgen moeten worden afgewacht
is de grotere aandacht die aan het inwinnen van informatie wordt
toegekend. Normaliter leidt dit tot meer zicht op criminaliteit, maar
aangezien de totale opsporingscapaciteit niet groter wordt, kan de
consequentie zijn dat meer zaken op de plank moeten worden gelegd.
Bovendien bestaat de kans dat de zaken waar wel voor wordt gekozen
gemiddeld zwaarder zullen zijn, waardoor de eisen aan de opleiding en
ervaring van de milieurechercheurs dienovereenkomstig toenemen.

2.5.7

De Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’en)

Tot slot dient in dit hoofdstuk de vorming van de Regionale
Uitvoeringsdiensten te worden aangestipt. Deze diensten zijn samenwerkingsverbanden waarin de gemeenten, de provincies en het Rijk,
naar is beoogd vanaf 2013, een deel van hun bestuurlijke handhavings­
taken zullen gaan onderbrengen. Ook de politie zal in de RUD’en gaan
deelnemen. De diensten zijn het resultaat van de aanbevelingen van
223 Ministerie van V&J 2012, p. 167.
224 Ministerie van V&J 2012, p. 217.

Vuile olie.indd 83

25-6-2013 14:22:45

84

Vuile olie

de ‘Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving’,
ofwel, naar de voorzitter, de commissie-Mans. Deze rapporteerde in
2008 en constateerde de volgende tekortkomingen waar het ging om
de handhaving van de milieuwetgeving.
Het ontbrak ten eerste aan een platform voor structurele informatie-uitwisseling tussen de politie en de bestuurlijke handhavers, ten
behoeve van de coördinatie van de bestuurlijke en strafrechtelijke
handhavingsinspanningen.225
Het tweede probleem was dat vooral de bestuurlijke handhaving
hoogst gefragmenteerd was georganiseerd. Dit werd veroorzaakt doordat gemeenten en provincies afzonderlijke verantwoordelijkheden
hadden en daarnaast opereerde er ook nog een aantal landelijke inspectiediensten. Al met al waren er ruim vijfhonderd instanties actief met
de handhaving van de milieuwetgeving. Het toezicht vond bovendien
vooral plaats binnen de gemeentelijke of provinciale grenzen, waardoor
‘grensoverschrijdende’ vormen van milieucriminaliteit onvoldoende
aandacht kregen. Dat gold dan weer vooral voor mobiele en ketenactiviteiten, zoals afvaltransporten. Wanneer die ook nog internationaal van
karakter waren, was het probleem nog pregnanter.
Ten derde verschilden de betrokken instanties sterk in kennis en
kunde. Op inhoudelijk vlak beschikte de politie over algemene deskundigheid met de opsporing van (zware) criminaliteit, maar miste
ze regelmatig de specifieke kennis over milieuproblemen. Vooral
de grotere inspectiediensten op Rijks- en provinciaal niveau en de
gemeenschappelijke uitvoeringsdiensten, zoals de Dienst Centraal
Milieubeheer Rijnmond (DCMR), hadden wel die inhoudelijke kennis, maar waren weer minder vertrouwd met de opsporing. Daar stond
tegenover dat kleinere gemeenten die niet deelnamen in gemeenschappelijke uitvoeringsdiensten, onmogelijk het personeel met de vereiste
deskundigheid in dienst konden nemen (of behouden).226
Tot slot was een niet onbelangrijk probleem dat veel bestuurlijke
handhavers ‘dubbele petten’ ophadden, omdat zij ook verantwoordelijk
waren voor de vergunningverlening. Dit speelde vooral in de kleinere
gemeenten, waar de ambtenaar soms in de ochtend de vergunningen
afgaf, om ze in de middag te moeten controleren. Iets dergelijks was
225 Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving 2008, p. 37.
226 Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving 2008, p. 37.

Vuile olie.indd 84

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

85

vanzelfsprekend niet erg bevorderlijk voor de onafhankelijkheid van
het toezicht.
De commissie-Mans zag de oplossing in het vormen van uitvoeringsdiensten op regionale schaal, die zich louter met de handhaving
gingen bezighouden. Door ook de politie hierin te laten participeren
zou een einde kunnen worden gemaakt aan het probleem van de informatie-uitwisseling. Door de bestuurlijke handhaving op een hoger
schaalniveau te organiseren werd het bovendien mogelijk om tot specialisatie te komen. Tot slot zou het aantal bestuurlijke handhavingsinstanties worden teruggebracht tot een overzichtelijk aantal van 26.
In 2010 liep het proces aanzienlijke vertraging op, nadat de senaat
bij motie had vastgesteld dat het vormen van RUD’en niet wettelijk kon
worden opgelegd aan de betrokken bestuurlijke instanties. Het kabinet
vond wel dat de gesignaleerde problemen moesten worden opgelost en
zette de plannen door. Het betekende echter wel dat de vorming van
de RUD’en formeel op vrijwillige basis moest plaatsvinden.227 In juni
2009 werd daarover een akkoord gesloten tussen het Interprovinciaal
Overlegorgaan (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de rijksoverheid. Daarin werd afgesproken dat de RUD’en
de gemeentelijke handhavingstaken met een bovenlokale dimensie en
milieutaken die complex zijn, alsmede provinciale taken op het gebied
van het omgevingsrecht, zouden gaan overnemen.228
In het najaar van 2012 meldde de Minister van I&M dat de bestuurlijke besluitvorming over de bedrijfsplannen en het opstellen van (concept)bedrijfsplannen in volle gang was. Als gevolg van het bottom-up
proces waren er wel verschillen tussen de omgevingsdiensten. Een
probleem was dat sommige gemeenten weigerden aan zo’n dienst deel
te gaan nemen. In september kondigde (demissionair) staatssecretaris
Atsma dan ook een juridische interventie aan: de dwarsliggers dienden
tijdelijk het bevoegd gezag over te dragen aan de provincie, die het dan
aan een RUD kon delegeren.229
Hoe de politie precies in de nieuwe omgevingsdiensten zal gaan
functioneren is op het moment van schrijven nog een open vraag. Er
zal immers zowel informatie moeten worden uitgewisseld als moeten

227 Kamerstukken I 2010/11, 31 953, nr. L.
228 Kamerstukken II 2008/09, 22 343, nr. 215.
229 Kamerstukken II 2012/13, 29 956, nr. 141.

Vuile olie.indd 85

25-6-2013 14:22:45

86

Vuile olie

worden overlegd over concrete interventies. Bovendien zijn de grenzen
van de regionale eenheden niet gelijk aan die van de uitvoeringsdiensten. Dat kan dus betekenen dat een eenheid in meerdere RUD’en
­participeert, maar ook het omgekeerde kan het geval zijn. Ook blijkt de
uitwisseling van operationele informatie tussen politie en bestuurlijke
instanties in andere samenwerkingsverbanden een voortdurende bron
van discussie.230 Verder is voorgenomen dat de omgevingsdiensten
zowel in de strategische als tactische milieukamers zullen gaan participeren. Hoe dat – er zullen immers 26 RUD’en worden gevormd –
efficiënt gestalte zal moeten krijgen is eveneens onduidelijk.231

2.6

Besluit

De beschrijving van de ontwikkelingen in de strafrechtelijke hand­
having en de discussies daarover in het parlement, laat zien dat de p
­ olitie
en het openbaar ministerie in de loop der jaren voortdurend moesten
worden aangespoord om milieucriminaliteit de politiek gewenste prioriteit te geven. Zeker in de jaren zeventig en tachtig lag daarbij ook
de optie op tafel om te komen tot een gecentraliseerd korps milieupolitie, dan wel tot een MIOD. De achtereenvolgende verantwoordelijke bewindslieden hebben daar steeds geen animo voor getoond. De
landelijke opsporingsteams, eerst het MBT, daarna het MIOT en later
de VROM-IOD, alsmede de AID-DO en thans de NVWA-IOD, ­bleven
klein en konden (en kunnen) zelfstandig maar een beperkt aantal
opsporingsonderzoeken uitvoeren.
Er valt natuurlijk veel te zeggen voor de opvatting dat de aanpak
van milieucriminaliteit onder de reguliere taken van de politie valt.
Die blijkt echter steeds weer grote moeite te hebben om de aandacht
voor het thema vast te houden. Als het politiemanagement, op allerlei
niveaus, in het verleden ook maar een millimeter ruimte kreeg, deelde
ze de voor milieu beschikbare menskracht en middelen direct toe aan
andere vormen van misdaad.
Door de jaren heen is voorts sprake van moeite om de deskundigheid bij zowel de politie als het openbaar ministerie op peil te houden,
230 Zie bijvoorbeeld Projectgroep Emergo 2011.
231 Ministerie van V&J 2012, p. 51.

Vuile olie.indd 86

25-6-2013 14:22:45

De beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving

87

ondanks alle aandacht die aan opleiding wordt gegeven. De opsporing
van milieuovertreders vergt weliswaar diepgaande kennis van de, vaak
ingewikkelde, wetgeving, maar toch ook geen bovenaardse vaardigheden. Deze problematiek valt dan ook vooral terug te voeren op job
rotation en onvoldoende mogelijkheden om specialistische kennis op
te bouwen en bij te houden, concurrentie van de bestuurlijke hand­
havingsinstanties die meestal hogere salarissen bieden, maar zeker
ook door frustratie over de uitkomsten van opsporingsonderzoeken,
waarover meer hierna.
In het afgelopen decennium is in de organisatie van de politie en
het openbaar ministerie, waar het gaat om de aanpak van milieucriminaliteit, het nodige veranderd. Op papier is een forse opsporingscapaciteit gecreëerd en die zal ook binnen de nationale politie grotendeels
behouden blijven. Milieucriminaliteit is een van de vijf prioriteiten die
zijn gesteld voor de aanpak van de georganiseerde misdaad in het tijdvak 2011-2014.232 Bovendien is in het jaarverslag Nederlandse politie
over 2011 ook in algemene zin een hoog ambitieniveau voor de opsporing neergelegd: in 2014 dient het aantal aangepakte criminele samenwerkingsverbanden ten opzichte van 2009 te zijn verdubbeld, dus ook
op het thema milieucriminaliteit.233
Tegelijkertijd zijn er echter signalen dat de aandacht voor milieucriminaliteit mogelijk weer aan het verminderen is. Cijfers van het
openbaar ministerie laten zien dat het aantal zaken al sinds 2006
systematisch terugloopt, van 13.300 in dat jaar naar 6.100 in 2010.234
Het openbaar ministerie draagt als mogelijke verklaring aan dat de
zaken gemiddeld zwaarder worden, maar die suggestie wordt niet
onderbouwd door een nadere analyse.235 Deze uitkomst kan ook een
indicatie zijn dat de politie juist veel minder aandacht is gaan besteden
aan vooral de kleinere milieudelicten.
In november 2012 ontving het parlement het rapport
‘Verantwoording aanpak georganiseerde criminaliteit’, waarin wordt
gesteld dat de capaciteit voor de politiemilieutaak ‘mede als gevolg van
232 Kamerstukken II 2011/12, 33 240, hoofdstuk VI, nr. 1, p. 50.
233 Ministerie van V&J 2012b, p. 13.
234 openbaar ministerie 2011, p. 29.
235 Waarbij moet worden aangetekend dat individuele strafzaken vaak dusdanig van elkaar
verschillen, dat het zeer moeilijk is om de zwaarte objectief vast te stellen. Ook de snelheid
waarmee opsporingsonderzoeken tot bewijs leiden, is vaak van toeval af hankelijk.

Vuile olie.indd 87

25-6-2013 14:22:46

88

Vuile olie

reorganisaties en inkrimping’, onder druk staat. 236 Het is onduidelijk
waar deze opmerking door is ingegeven, maar ook de cijfers geven aanleiding tot bezorgdheid. In 2011 liepen er in totaal dertig opsporingsonderzoeken naar zware milieucriminaliteit waarbij het functioneel
parket betrokken was.237 In nog eens vier onderzoeken naar financieeleconomische criminaliteit enerzijds (twee) en witwassen anderzijds
(twee), was ook sprake van zware milieucriminaliteit. In 2011 werden
alles bij elkaar 568 onderzoeken naar zware criminaliteit geteld.238
Daar steekt het aantal van 34 onderzoeken naar zware milieucriminaliteit dus nogal mager bij af, ook als we aannemen dat de vijf prioritaire
thema’s niet per se evenredig verdeeld hoeven te zijn over het totaal.
Hoe in de komende twee jaar het aantal opgespoorde criminele samenwerkingsverbanden reëel verdubbeld moet gaan worden, is een open
vraag, zeker wanneer de aankomende reorganisatie wordt meegewogen
en wordt aangenomen dat het enige tijd zal duren voordat de nieuwe
organisatiestructuur ‘staat’ en volledig functioneel is.239

236 Kamerstukken II 2012/13, Bijlage bij Kamerstuk 29 911, nr. 73.
237 Kamerstukken II 2012/13, Bijlage bij Kamerstuk 29 911, nr. 73, p. 15. Onduidelijk is of in
dit cijfer ook de opsporingsonderzoeken zijn meegenomen van de ILT-IOD en de NVWAIOD. De zogenoemde middelzware zaken, die vooral door de RMT’s worden gedraaid,
vallen buiten dit cijfer.
238 Ministerie van V&J 2012b, p. 7.
239 Daarbij moet wel worden aangetekend dat het bij milieucriminaliteit niet alleen maar
gaat om criminele samenwerkingsverbanden, maar ook om bedrijven die systematisch de
milieuwetten met voeten treden.

Vuile olie.indd 88

25-6-2013 14:22:46

3

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staan de juridische en organisatorische kaders met
betrekking tot de inzameling, be- en verwerking van oliehoudend afval
centraal. Daarnaast wordt het probleem van het mengen van afvalolie
en chemicaliën met stookolie besproken. Daarbij zijn enkele beperkingen in acht genomen. Om te beginnen wordt de beschrijving grotendeels beperkt tot oliehoudend afval. Dit betekent dat de inzameling en
verwerking van andere voor mengen of blenden geschikte afvalstromen, buiten beschouwing blijft.
Navolgend wordt gesproken over ‘afgewerkte olie’, ‘afvalolie’ of ‘olieafval’, welke termen hier, om de beschrijving niet nodeloos te compliceren, als synoniemen worden gebruikt. Deze termen zijn niet juridisch
precies, maar omvatten een veelheid aan verschillende oliehoudende
afvalstromen. Zelfs het begrip ‘afval’ is in dit kader relatief. In een
bepaalde fase kan een bepaalde stroom immers afval zijn, terwijl deze
verderop in de keten, afhankelijk van waar ze wordt toegepast, weer
als ‘product’ kan gelden. Hoofdstuk 6 komt op dat vraagstuk nog uitgebreider terug. Navolgend wordt om stilistische redenen ook enkel
gesproken over ‘verwerking’. Daaronder wordt hier ook de term ‘bewerking’ verstaan.
Om te beginnen schetst paragraaf 3.2 kort de ontwikkeling van
de voor olieafval relevante wet- en regelgeving. Daarbij gaat het zowel
om afvalolie die afkomstig is van schepen, als om afgewerkte olie die
te land wordt geproduceerd. Daarna beschrijft paragraaf 3.3 de wijze
waarop de verwijderingstructuur voor afgewerkte olie is opgezet en hoe
deze zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld. Paragraaf 3.4 gaat in
op de problematiek van het mengen en blenden van afval met scheepsbrandstoffen. In dit geval kan het zowel om afgewerkte olie als om

Vuile olie.indd 89

25-6-2013 14:22:46

90

Vuile olie

andere (chemische) afvalstromen gaan. Paragraaf 3.5 sluit dit hoofdstuk af met een kort overzicht van de bevindingen.

3.2

De ontwikkeling van de wet- en regelgeving

Deze paragraaf beschrijft, op hoofdlijnen, de ontwikkeling van de
wet- en regelgeving ten aanzien van de inname en verwerking van
afgewerkte olie. Om te beginnen komt de Wet chemische afvalstoffen
(WCA) aan de orde. Deze wet, die in 1976 werd aangenomen, regelde
voor het eerst formeel de inzameling van te land geproduceerde afgewerkte olie (paragraaf 3.2.1). Daarna beschrijft paragraaf 3.2.2 de
kaders voor de inzameling van olieafval dat afkomstig is van zeeschepen. Paragraaf 3.2.3 gaat in op de Wet milieubeheer en op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) waarin, onder andere, de
voorwaarden worden geschetst waaraan bedrijven moeten voldoen die
olieafval innemen en verwerken. Tot slot komt in paragraaf 3.2.4 de
regelgeving ten aanzien van het internationale transport van gevaarlijk
afval aan de orde.

3.2.1

De Wet chemische afvalstoffen (WCA)

Het voorstel voor de WCA werd in 1973 aan de Tweede Kamer toegezonden. Deze wet bevatte, onder meer, bepalingen voor de inzameling van
oliehoudend afval. Vanzelfsprekend was het voor die tijd ook niet zo dat
dit afval mocht worden geloosd. Garagebedrijven die afgewerkte olie
produceerden bij het verversen van olie van auto’s, vielen bijvoorbeeld
onder de Hinderwet en dat gold ook voor vuilstortplaatsen.240
Op 1 juli 1970 installeerde de toenmalige Staatssecretaris van Sociale
Zaken en Volksgezondheid, Kruisinga, de Werkgroep Afvalolie, die tot
taak kreeg suggesties te doen voor maatregelen ter stimulering van de
afvalolieverwerking.241 De werkgroep rapporteerde in september 1971
en deed onder andere de aanbeveling om te komen tot de opbouw van
een organisatie voor de inzameling en verwerking van afgewerkte olie,
240 Kamerstukken II 1968/69, Aanhangsel, nr. 1115.
241 Kamerstukken II 1971/72, 11 500 XVII, nr. 2, p. 18.

Vuile olie.indd 90

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

91

alsmede voor de inzameling en destructie van industriële afvalstoffen,
in het bijzonder voor die van de chemische industrie.
De toenmalige Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne,
mevrouw Vorrink, zond het voorstel voor de WCA in oktober 1973
naar de Tweede Kamer.242 Het doel van de WCA was eerst en vooral
dat afvalolie en -chemicaliën voortaan werden ingezameld in plaats
van te worden geloosd of verbrand.243 Er werd dan ook in bepaald dat
afvalolie, voor zover die niet afkomstig was van particulieren, alleen
nog mocht worden afgegeven aan een inzamelaar die daarvoor over
een vergunning beschikte. Afgewerkte olie die werd afgegeven, moest
worden gemeld. Een opzettelijke overtreding zou als misdrijf worden
bestraft in het kader van de WED. Bovendien voorzag de wet in de
instelling van een Adviescommissie afgewerkte olie, die tot taak kreeg
de minister op zijn verzoek of uit eigen beweging van advies te dienen
inzake de uitvoering van deze wet, met betrekking tot afgewerkte olie.
Er zou worden voortgebouwd op de bestaande wijze van inzameling,
die plaatsvond door private partijen.
Het belangrijkste probleem op dat moment was dat de markt nogal
fluctueerde. Afhankelijk daarvan en van de kwaliteit van de afgewerkte
olie, kreeg degene die zich van het afval moest ontdoen de ene keer
geld toe, terwijl hij de andere keer moest betalen aan de inzamelaar.
Dat laatste kon er vanzelfsprekend ook toe leiden dat de ontdoener het
goedje dan maar weg liet lopen of het zelf opstookte.
Door de bestaande private partijen een vergunning te verstrekken ontstond echter een ingewikkelde constructie. In de vergunning
moesten aparte tariefafspraken worden gemaakt over betaling ofwel
aan de inzamelaar, ofwel aan de partij die zich van de afgewerkte olie
moest ontdoen.244 Of dit inhield dat de vergunning voortdurend zou
worden aangepast aan de marktontwikkelingen, vermeldt de memorie
van toelichting niet. Dat dit niet werkbaar was, blijkt uit het feit dat in
een aangepast wetsvoorstel, dat enige tijd later naar het parlement werd
gezonden, al werd bepaald dat de minister de tarieven zou vaststellen.245

242 Kamerstukken II 1972/73, 12 662, nr. 2.
243 Kamerstukken II 1972/73, 12 662, nr. 3, p. 14.
244 Kamerstukken II 1972/73, 12 662, nr. 3, p. 19.
245 Kamerstukken II 1972/73, 12 662, nr. 7, p. 2.

Vuile olie.indd 91

25-6-2013 14:22:46

92

Vuile olie

Ten aanzien van de verwerking van olieafval ontmoette het wetsvoorstel geen grote kritiek. Wel vroeg de Kamer zich af of de definitie van de ‘afgewerkte olie’ niet te beperkt was en er bijvoorbeeld ook
plantaardige oliën onder zouden moeten vallen. Voorts was niet iedereen er even gelukkig mee dat de ingezamelde afvalolie, eventueel na
bewerking, louter zou worden verbrand. In het buitenland werd op dat
moment al geëxperimenteerd met het regenereren van afvalolie, opdat
hergebruik mogelijk was.246 Minister Vorrink vond echter, zo liet zij in
september 1974 weten, dat het benutten van afgewerkte olie voor energieopwekking ook een vorm van hergebruik was.247
De Tweede Kamer debatteerde in mei 1975 over het wetsvoorstel.
Het Kamerlid Tuijnman (VVD) sprak zijn zorg uit over het aan de
markt overlaten van de verwerking. Vooral de verwerking van chemisch afval zou maar voor een enkel bedrijf rendabel zijn, zo was zijn
inschatting.248 Ook toonde hij zich niet erg gelukkig met het feit dat de
minister niet aan recycling van de ingezamelde afgewerkte olie wilde
denken. Het Kamerlid Van Rossum (SGP) viel hem daarin bij.249
De bewindsvrouw stelde dat verbranding de voorkeur verdiende
omdat recycling te veel milieuhygiënische problemen met zich meebracht, zoals het ontstaan van bijproducten, bijvoorbeeld zuurteer,
waarvoor men geen oplossing had. Wanneer in de toekomst de regeneratieprocessen zouden zijn verbeterd, kon daartoe inderdaad worden
overgegaan, aldus de minister.250 Daarmee was de kous zeker niet af:
de verwerking van de afgewerkte olie zou zich inderdaad ontwikkelen
tot een jarenlang voortslepende discussie in het parlement, waarover
meer in paragraaf 3.3.3.
Het wetsvoorstel werd op 24 juni 1975 door de Tweede Kamer aangenomen. Op 10 februari 1976 volgde, zonder veel discussie, ook de
Eerste Kamer.

246 Kamerstukken II 1973/74, 12 662, nr. 4.
247 Kamerstukken II 1973/74, 12 662, nr. 5, p. 3.
248 Handelingen II, 27 mei 1975, p. 4635.
249 Handelingen II, 28 mei 1975, p. 4694.
250 Handelingen II, 28 mei 1975, p. 4698.

Vuile olie.indd 92

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

3.2.2

93

Het Marpol-verdrag en de Wet voorkoming vervuiling door
schepen

De inzameling van afvalolie van schepen stond al eerder op de agenda
dan de WCA. Het oliehoudend afval van zeeschepen werd lange tijd
gewoon overboord gezet, maar dat leidde na de Tweede Wereldoorlog
tot steeds grotere vervuiling van de kusten. Al in 1954 werd dan ook in
Londen het ‘Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging
van de zee door olie’ opgesteld en ook door Nederland ondertekend. Dit
verdrag beoogde in de eerste plaats lozingen beter te reguleren, maar
voorzag ook in een verplichting aan havenbeheerders om inrichtingen
te verzorgen voor het in ontvangst nemen van olierestanten, oliehoudend ballastwater en tankspoelingen. Afgifte was echter vrijwillig.
Zowel Amsterdam als Rotterdam beschikte op dat moment al over een
dergelijke inrichting voor tankschepen, die op commerciële basis rendabel werd geëxploiteerd.
Eerder al, in 1948, was bovendien besloten dat in het kader van
de Verenigde Naties een internationale organisatie zou worden opgericht voor maritime safety.251 Deze organisatie, die de naam ‘InterGovernmental Maritime Consultative Organization (IMCO)’ kreeg,
ging op 15 juni 1959 van start.252 De vervuiling van de zee door schepen
was een van de taakvelden waarop de organisatie zich richtte. In 1962
organiseerde ze een conferentie die leidde tot een aantal wijzigingen
van het Verdrag van 1954. Voor Nederland was vooral van belang dat
de hele Noord- en Oostzee voortaan tot verboden gebieden voor het uitpompen van olie en oliehoudende mengsels werden verklaard.253 Ook
werd nieuwe schepen van 20.000 brutoregisterton en meer voortaan
in het geheel verboden te lozen. Deze schepen dienden te worden voorzien van sloptanks waarin het olieafval kon worden opgeslagen totdat
het in een haven kon worden afgegeven. Het Nederlandse parlement
aanvaardde deze wijzigingen zonder discussie, maar het aangepaste
verdrag trad, als gevolg van het feit dat het lang duurde voordat voldoende landen het hadden geratificeerd, pas in 1967 in werking.

251 Zie: <www.imo.org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx>.
252 De naam werd in 1982 veranderd in International Maritime Organization (IMO).
253 Kamerstukken II 1963/64, 7402, nr. 1.

Vuile olie.indd 93

25-6-2013 14:22:46

94

Vuile olie

Al in het begin van de jaren zeventig drongen verschillende staten erop aan om het gewijzigde verdrag helemaal te vervangen door
een verdergaande overeenkomst. Dit culmineerde in 1973 in het
‘Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door
schepen’, beter bekend als het Marpol-verdrag.254 Het doel ervan is de
verontreiniging van de zee, niet alleen door olie maar door alle schadelijke stoffen, zo volledig mogelijk te elimineren. Daarvoor was het
dus eveneens essentieel dat er in de havens voldoende voorzieningen,
zogenoemde havenontvangstinstallaties (HOI), werden gecreëerd voor
de ontvangst daarvan.
Het kabinet legde het Marpol-verdrag in september 1981 voor aan
het parlement, waarna het werd aangenomen.255 In oktober 1983 was
het verdrag door voldoende landen geratificeerd en kon het in werking
treden. Dit nam niet weg dat het in Nederland uiteraard nog wel in wetgeving moest worden omgezet. Dit gebeurde in de Wet ter voorkoming
van verontreiniging door schepen (Wvvs). De Tweede Kamer ontving
het wetsvoorstel in februari 1982.256
De kern van de Wvvs is een verbod op het vanaf een schip lozen
van een schadelijke stof – dus niet alleen olie – in zee, behoudens in de
gevallen en op de wijze vast te stellen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Het tweede wezenlijke element was dat beheerders van
aan te wijzen havens werden verplicht zorg te dragen voor voldoende
voorzieningen die geschikt waren om restanten van schadelijke stoffen afkomstig van schepen in ontvangst te nemen. Het wetsvoorstel
werd in juni 1983 aangenomen, waarna het op 13 december 1983 ook de
Eerste Kamer, zonder nader debat, passeerde.

3.2.3

De Wet milieubeheer en de Wabo

In de jaren zeventig van de vorige eeuw was de milieuwetgeving, zoals
al werd beschreven in hoofdstuk 2, uitgegroeid tot een wirwar van
sectorale wetten. Al in 1983 werd daarom gestart met een dereguleringsoperatie die tot doel had de milieuwetgeving te vereenvoudigen

254 Trb. 1975, 174.
255 Kamerstukken II, Zitting 1981, 17 033, nrs. 1-2.
256 Kamerstukken II 1981/82, 17 320, nrs. 1-2.

Vuile olie.indd 94

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

95

en de verschillende juridische instrumenten te bundelen.257 De Wet
algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm) gaf een eerste aanzet
tot uniformering van allerlei uiteenlopende procedures, bijvoorbeeld
bepalingen over het instellen van beroep.
In de jaren negentig werd ook verder gewerkt aan de integratie van
de inhoudelijke aspecten van de wetgeving. In plaats van een groot aantal regelingen voor de bescherming van bepaalde onderdelen van het
milieu, zou één algemene wet niet alleen duidelijker zijn, maar ook
eenvoudiger. In 1993 werd de Wabm met dat doel uitgebreid, waarmee
de naam veranderde in de Wet milieubeheer (Wm). De Wm integreerde
de Hinderwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet geluidhinder, de Afvalstoffenwet en de WCA. Daarnaast werd de milieuwetgeving uitgebreid met een hoofdstuk Vergunningen en algemene
regels voor inrichtingen en met een hoofdstuk Handhaving.258
Hiermee zette de regering een eerste stap naar een stroomlijning
van de sectorale milieuwetgeving, maar het betekende geenszins dat
die daarmee was voltooid. Er zouden bijvoorbeeld afzonderlijke vergunningen nodig blijven op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Kernenergiewet, de Mijnwet, de Grondwaterwet,
de Ontgrondingenwet, de Destructiewet, rioleringsverordeningen en
een hele reeks van andere regelingen, zoals provinciale, gemeentelijke
en waterschapsverordeningen. De op dat moment verantwoordelijke
Minister van VROM, Alders, sprak dan ook van een ‘uitbouwwet’ waaraan in de jaren daarna nieuwe zaken zouden worden toegevoegd.259
Bovendien is de Wm een kaderwet waarin algemene uitgangspunten,
procedures en bevoegdheden zijn vastgelegd. De inhoudelijke normen
worden, bijvoorbeeld, in AMvB’s gesteld.
De Wm was niet alleen bedoeld om zaken voor burgers en bedrijven te vereenvoudigen, maar ook om de handhaving te verbeteren.
De memorie van toelichting was duidelijk: ‘Voor zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke middelen geldt in het algemeen dat
de instanties die daarvan willen gebruikmaken, moeten voldoen aan
strenge procedurele eisen (inclusief bewijslast). Bovendien zijn er voor
degenen tegen wie actie ondernomen wordt, vaak ruime mogelijkheden

257 Uylenburg e.a. 2010, p. 27.
258 Kamerstukken II 1988/89, 21 087, nr. 3.
259 Handelingen II, 25 juni 1991, p. 5616.

Vuile olie.indd 95

25-6-2013 14:22:46

96

Vuile olie

om de realisering van de handhaving – soms langdurig – te vertragen.
Dit gegeven schrikt de tot handhaving bevoegde instanties dikwijls af.
Voor bestuurders wordt dit nog versterkt door de economische, financiële of politieke risico’s die met de daadwerkelijke hantering van handhavingsbevoegdheden gemoeid zijn.’260
Ook de organisatie van de handhaving was een zorgenkind. Op
strafrechtelijk terrein lagen er deelverantwoordelijkheden bij de politie, het openbaar ministerie, de rechterlijke macht en bij ambtenaren
van het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen, waaraan opsporingsbevoegdheid ten aanzien van milieudelicten was toegekend. Ook
bestuursrechtelijk waren per milieuwet bestuursorganen aangewezen
voor het toezicht. Het bleek in de praktijk moeilijk de activiteiten van al
deze partijen te coördineren, ook al bestonden er bij de meeste provincies wel commissies die met die taak waren belast.
De gedachte achter de Wm was dan ook dat wanneer een instelling nog slechts één integrale milieuvergunning nodig had, het ook
gemakkelijker zou worden om één instantie met de bestuursrechtelijke
handhaving te belasten. Dit zou normaliter de vergunningverlenende
instantie moeten zijn. Op provinciaal niveau zouden overlegorganen
worden ingesteld die de coördinatie van de handhaving tot taak kregen.
Tevens zou, onder andere, de mogelijkheid van sluiting van een inrichting of het opleggen van een dwangsom in het hoofdstuk Handhaving
worden opgenomen. Voor de strafrechtelijke sancties was de WED leidend en dat zou zo blijven.
In de jaren daarna bleef de verdere vereenvoudiging van vergunningsprocedures en verlichting van de administratieve lasten voor
bedrijven op de agenda. Dit leidde tot een meer integrale benadering
van het hele omgevingsrecht. Op 1 oktober 2010 trad de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking. Hierin zijn ongeveer
25 verschillende vergunningen, toestemmingen en ontheffingen,
onder andere de milieuvergunning, geïntegreerd. De Wabo vervangt
geen wetten, zoals de Wm, maar stroomlijnt de procedures voor vergunningverlening en integreert verschillende procedures voor toezicht
en handhaving.261

260 Kamerstukken II 1988/89, 21 087, nr. 3, p. 54.
261 Van Wingerde 2012, p. 89.

Vuile olie.indd 96

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

97

Het belangrijkste reguleringsinstrument in de milieuwetgeving is
de vergunning. Op grond van de Wabo is het verboden om zonder vergunning een inrichting op te richten, in werking te hebben, te veranderen of de werking van de inrichting te wijzigen. De Wm omschrijft
een inrichting als ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang
alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een
zekere begrenzing pleegt te worden verricht.’ Inrichtingen zijn vergunningplichtig wanneer ze op grond van een AMvB, in dit geval het
Besluit omgevingsrecht (Bor), als milieubelastend zijn aangewezen.262
Een inrichting staat niet per se gelijk aan een bedrijf. Zo kan dezelfde
onderneming meerdere inrichtingen omvatten, bijvoorbeeld als er
meer dan één bedrijfsvestiging is. Omgekeerd kan een inrichting echter ook uit meerdere rechtspersonen bestaan.263
Het uitgangspunt is dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is voor het verlenen van de milieuvergunning. In
een aantal gevallen zijn Gedeputeerde Staten van de provincie of de
minister bevoegd gezag. Daarvan is sprake wanneer het grote en complexe bedrijven of inrichtingen betreft waarvan de risico’s de gemeentegrenzen, of wanneer de minister bevoegd is, de provinciale grenzen,
overschrijden.264
Bedrijven die zich bezighouden met de inzameling van oliehoudend afval moeten over een vergunning beschikken, zo is bepaald
in het Besluit inzameling afvalstoffen (Bia).265 Daarbij gaat het om de
inzameling van afgewerkte olie, klein gevaarlijk afval in hoeveelheden
van maximaal 200 kilo per afgifte en scheepsafvalstoffen die ontstaan
bij het in bedrijf zijn of onderhoud van een schip.266 In de vergunningaanvraag moet, onder andere, duidelijk worden gemaakt in welke
gebieden de aanvrager bereid is de verplichting op zich te nemen om
de aan hem aangeboden afvalstoffen op te halen, een schatting van de
hoeveelheid afvalstoffen die de aanvrager per jaar beoogt in te zamelen
en een beschrijving van de procedures van acceptatie, administratieve
organisatie en interne controle van de ingezamelde afvalstoffen. In dit
262 Van Wingerde 2012, p. 90.
263 Huisman 2001, p. 52-53.
264 Van Wingerde 2012, p. 92.
265 Agentschap NL, 2012-1.
266 Besluit van 19 maart 2004, houdende regels met betrekking tot het inzamelen van
bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen (Besluit inzamelen afvalstoffen).

Vuile olie.indd 97

25-6-2013 14:22:46

98

Vuile olie

geval is de minister bevoegd gezag, aangezien inzamelaars overal in
het land mogen werken. De minister heeft de vergunningverlening
gemandateerd aan Agentschap NL.267
Bedrijven die olieafval bewerken of verwerken, vallen onder categorie 28.4 van Bijlage I, onderdeel C van het Bor. Daaronder valt het
opslaan van afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn,
alsmede het verwerken of vernietigen daarvan, of verbranden. De vergunningverlening vindt in dit geval plaats door Gedeputeerde Staten
van de Provincie.

3.2.4

Het transport van afval (EVOA)

Behalve voor de inzameling en de verwerking van afvalolie gelden
ook regels voor het internationale transport ervan. Deze zijn vastgelegd in het Verdrag van Basel over de beheersing van grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering
ervan, dat in het kader van de Verenigde Naties in 1989 werd gesloten.
Onderdeel van dit verdrag zijn lijsten van afvalstoffen waarop het van
toepassing is. Daarnaast is ook het OESO-besluit van 1992, betreffende
het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen
bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing, van belang.268
Zowel het Verdrag van Basel als het OESO-besluit is in de Europese
Unie uitgewerkt in de Europese Verordening voor de Overbrenging van
Afvalstoffen (EEG 259/93). Deze verordening is beter bekend onder
zijn afkorting: EVOA. Onder het begrip ‘afvalstof’ wordt verstaan: ‘roerende goederen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich
te ontdoen of zich moet ontdoen’. Afgewerkte olie wordt in dit verband
opgevat als ‘alle soorten minerale of synthetische smeerolie of indus­
triële olie die ongeschikt is geworden voor het gebruik waarvoor zij
oorspronkelijk bestemd was, zoals gebruikte olie van verbrandingsmotoren en versnellingsbakken, alsmede smeerolie, olie voor turbines en
hydraulische oliën’.269
267 Voorheen SenterNovem.
268 OESO staat voor Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling.
269 Publicatieblad van de Europese Unie, Richtlijn 2008/98/EG van Het Europees Parlement
en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal
richtlijnen.

Vuile olie.indd 98

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

99

Onderdeel van de EVOA-verordening is een kennisgevingsprocedure, ofwel een aanvraag die bedoeld is om toestemming of een verklaring van geen bezwaar te verkrijgen voor het overbrengen van een
partij afval naar het buitenland, of voor de import ervan. De aanvraag
moet worden ingediend door de rechts- of natuurlijke persoon die van
plan is om het afval te transporteren. Dergelijke meldingen moeten
in Nederland worden gedaan bij het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen
(LMA), dat de meldingen ook registreert.
De EVOA bevat twee lijsten, waarin een onderscheid wordt gemaakt
tussen niet gevaarlijke (Bijlage III) en enigszins gevaarlijke of gevaarlijke afvalstoffen (Bijlage IV). Vanzelfsprekend is het regime strikter al
naar gelang het afval gevaarlijker is. Zo wordt papierafval beschouwd
als minder gevaarlijk dan rioolslib. Olieafval, meer specifiek afgewerkte
minerale oliën die ongeschikt zijn voor het oorspronkelijk bedoelde
gebruik en afgewerkte olie/water- en koolwaterstof/watermengsels,
­alsmede emulsie, vallen onder Bijlage IV. Overigens is oliehoudend
afval dat afkomstig is van schepen uitgezonderd: hierop is wel het
Marpol-verdrag van toepassing, maar niet de EVOA-verordening.
De EVOA stelt voorts strengere eisen aan transporten die bedoeld
zijn voor verwijdering, dan aan die welke in aanmerking komen voor
recycling. Specifiek voor transporten naar landen buiten de EU geldt
dat het verboden is om afval daarheen te transporteren met als doel
het te verwijderen. Ook stelt de EVOA strengere regels aan transporten
naar niet-OESO landen.270
De controles op de naleving van de EVOA worden in Nederland uitgevoerd door de Douane, de ILT en de politie. In 2010 voerde de Douane
ongeveer 5.000 controles uit, vooral met betrekking tot de zeevaart,
waarbij 150 overtredingen werden geconstateerd. De ILT verrichtte
75 controles bij bedrijven en zo’n 360 controles op de weg, het spoor en
bij de binnenvaart. Die laatstgenoemde controles leverden 60 overtredingen op. De politie, tot slot, controleerde ongeveer 900 transporten,
waarbij ongeveer 50 maal onvolkomenheden werden geconstateerd.271
Het gaat bij deze cijfers om alle EVOA-transporten, dus niet louter om
die welke betrekking hebben op oliehoudend afval.

270 Kamerstukken II 2012/13, 33 418, nr. 2.
271 Kamerstukken II 2012/13, 33 418, nr. 2, p. 24.

Vuile olie.indd 99

25-6-2013 14:22:46

100

Vuile olie

3.3

De organisatie van de inzameling en verwerking

3.3.1

De inzamelingsstructuur

Het ophalen van afgewerkte olie gebeurde, zoals hiervoor ­beschreven,
in de jaren zeventig al door particuliere bedrijven, aangezien het restproduct, eventueel na marginale bewerking, meestal nog uitstekend
als stookolie kon worden gebruikt. Dat systeem werkte, zoals geschetst,
niet helemaal bevredigend: de prijzen voor afgewerkte olie wilden
nogal eens schommelen als gevolg van marktontwikkelingen en kleinere hoeveelheden, of afvalolie van slechte kwaliteit, waren voor de
ophaalbedrijven niet interessant. Bovendien werd de internationale
markt verstoord doordat Frankrijk, Italië en West-Duitsland al systemen voor de inzameling hadden en bedrijven die olie regenereerden
financieel steunden.
Na het van kracht worden van de WCA dienden de Nederlandse
inzamelaars voortaan over een vergunning te beschikken, maar vanzelfsprekend duurde het nog enige tijd voordat er een inzamelingsstructuur was opgezet. De voorlopige Adviescommissie afgewerkte
olie kreeg de opdracht een structuur te bedenken. De Minister van
Volksgezondheid en Milieuhygiëne, Ginjaar, besloot de adviezen van
die commissie te volgen.
Er zouden 40 rayons komen waar een verzamelaar met vergunning
verplicht zou worden om ook de kleine en economisch niet aantrekkelijke hoeveelheden afgewerkte olie in te nemen. Daarnaast mocht elke
vergunninghouder in het hele land gaan inzamelen, opdat gezonde
concurrentie zou worden gewaarborgd. Er zouden tussen de 200 en
300 bedrijven een vergunning moeten krijgen, zo werd geschat.272 Dit
betekende dat er meerdere vergunninghouders per inzamelingsgebied
actief zouden zijn. Per rayon had slechts één bedrijf een inzamelingsplicht, de overige kregen een inzamelingsbevoegdheid.273 Met de vergunningverlening kon worden gestart wanneer de WCA in werking
zou zijn getreden.274 Dat duurde tot 1 april 1979, omdat eerst moest

272 Handelingen II, 25 januari 1979, p. 2734.
273 Kamerstukken II 1978/79, 15 300 XVII, nr. 57, p. 15.
274 Kamerstukken I 1976/77, 14 100 XVII, nr. 56a, p. 25-26.

Vuile olie.indd 100

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

101

worden afgewacht tot het Meldingenbesluit afgewerkte olie275 en het
Vergunningenbesluit afgewerkte olie waren gepubliceerd.276
Het aantal vergunningvragers bleek in de praktijk fors lager te zijn
dan vooraf was gedacht. Tot 1 maart 1980 werden slechts 88 aanvragen
ingediend. De schatting was dat er in heel Nederland zo’n 100.000
ton afgewerkte olie per jaar moest worden ingezameld.277 Aan de vergunningvragers werden diverse eisen gesteld. Zo moesten zij een
­historische inzamelaar zijn, het inzamelen als hoofdfunctie hebben en
in staat zijn om ten minste 2.000 ton afgewerkte olie per jaar in te
nemen. Bovendien mochten de inzameling en verwerking niet in één
bedrijf verenigd zijn. In april 1980 verleende de overheid aan de hand
van de gestelde criteria 37 inzamelvergunningen, voor een periode van
drie jaar.
Tijdens een evaluatie in 1983 werd duidelijk dat een fors deel van de
vergunninghouders toch niet aan de criteria voldeed. Slechts 25 bedrijven kregen dan ook een nieuwe vergunning, wederom voor een periode van drie jaar. Er waren echter nog ook altijd inzamelaars actief
die helemaal niet over een vergunning beschikten. Om die reden werd
een legitimatiesysteem ingevoerd. Op verzoek van de ontdoener of een
handhaver moest de inzamelaar een registratiepas kunnen tonen, die
per tankauto werd uitgereikt. Ook kreeg elke tankauto een sticker.
Ondanks het afgenomen aantal vergunninghouders bleek nog
steeds sprake van een forse overcapaciteit in de sector. Het aantal vergunninghouders was in 1989 dan ook verder teruggelopen tot achttien. Toenmalig minister Nijpels van VROM opteerde voor verdere
schaalvergroting om de efficiëntie binnen de branche te vergroten: er
zouden voortaan niet meer dan zes vergunninghouders nodig zijn.
Het aantal rayons zou eveneens worden teruggeschroefd naar zes. Het
systeem dat de inzamelaar één plichtgebied kreeg en daarnaast het
hele land als rechtsgebied had, bleef gehandhaafd. De voorstellen werden verwerkt in het ‘Besluit inzamelvergunning afvalstoffen en beheer
afgewerkte olie’.
De beperking van het aantal vergunningen bleef ook in latere jaren
in stand om de inzameling rendabel te kunnen houden. In 2001 waren

275 Stcrt. 1979, 42.
276 Stb. 1979, 10.
277 Kamerstukken II 1988/89, 20 877, nr. 6.

Vuile olie.indd 101

25-6-2013 14:22:46

102

Vuile olie

er nog steeds zes bulkinzamelaars van afgewerkte olie. Daarnaast hadden zestien inzamelaars vergunning voor de inname van kleine partijen afgewerkte olie tot 200 liter.278 In 2004 werd het nieuwe Besluit
inzameling afvalstoffen (Bia) van kracht. Veel veranderingen voor
de inzameling van afgewerkte olie bracht dit niet met zich mee. Wel
waren de vergunningen voortaan vijf jaar geldig. De beperking van het
aantal bulkvergunningen tot zes bleef echter gehandhaafd.
De organisatie veranderde pas vrij recent, met het Afvalbeheerplan
2009-2021. De inzameling bleef vergunningplichtig, maar de vergunningverlening gold vanaf dat moment voor onbepaalde tijd. Voorts
werd, aangezien dit strijdig was met de EU-Dienstenrichtlijn, de beperking van het aantal mogelijke vergunninghouders geschrapt. Dit betekende ook dat het systeem met de plichtgebieden werd verlaten.279

3.3.2

De havenontvangstinstallaties, een moeizaam dossier

Het Marpol-verdrag was in 1983 in werking getreden en dat betekende
dus dat er ontvangstinstallaties moesten worden gerealiseerd. Dit dossier viel onder het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de verantwoordelijke bewindspersoon was op dat moment minister Smit-Kroes.
Het zou haar in de navolgende jaren nog op heel wat hoofdbrekens
komen te staan en bijna zelfs op strafrechtelijke vervolging wegens corruptie (zie hoofdstuk 4).
In 1983 was er nog geen enkele HOI operationeel en Smit-Kroes
werd dan ook door de Tweede Kamer aangespoord om haast te maken.280
Vooruitlopend op een nadere uitwerking liet ze het parlement alvast
weten dat wat haar betreft de havenbeheerders de verantwoordelijkheid zouden krijgen voor de HOI’s. De installaties zelf zouden op
commer­ciële basis moeten worden geëxploiteerd. Het Kamerlid De
Boois (PvdA) wees erop dat de havenbeheerders tot dan toe geen enkele
rol hadden gehad bij de uitvoering van de milieuwetgeving. Moesten

278 Stcrt. 2001, 158.
279 Ministerie van VROM 2010, p. 17.
280 Handelingen II, 20 januari 1983. Ontvangstinstallaties voor chemisch afval (bijlage II),
hoefden pas in 1986 operationeel te zijn.

Vuile olie.indd 102

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

103

zij nu opeens deze belangrijke taak voor hun rekening gaan nemen?
Waren zij daar wel op voorbereid?281
Een ander vraagstuk was hoe voorkomen moest worden dat vergunningen aan malafide partijen werden gegund. Zo wees het Eerste
Kamerlid Vleggeert (PvdA) er in mei 1983 op dat het bedrijf Booy Clean
BV, dat verantwoordelijk was geweest voor een enorme vervuiling in
de Rotterdamse haven (zie hoofdstuk 4), samen met andere firma’s
doodleuk had geopteerd voor het opzetten van een HOI. Zoeken naar
participatie met het bedrijfsleven was één ding, maar dan wel zonder
bedrijven die jarenlang bewust hadden vervuild!282
Minister Smit-Kroes reageerde tamelijk laconiek en stelde geen
grote problemen te zien met betrekking tot de inzameling van olieafval
in de Nederlandse havens.283 Ze hield ook overeind dat de havenbeheerders de meest aangewezen instanties waren voor het verzorgen van de
ontvangstinstallaties, uiteraard ‘in samenwerking met het bedrijfsleven’. Ze zou nagaan of er subsidies konden worden verstrekt door het
Ministerie van Economische Zaken. De verantwoording voor het in zee
gaan met ‘schone’ firma’s legde Smit-Kroes neer bij de havenbeheerder. Dat was echter iets te gemakkelijk voor het Kamerlid LambertsHaquebart (D66), die de minister herinnerde aan het feit dat het Rijk
medeverantwoordelijk was.284 De bewindsvrouw erkende daarop dat zij
een duidelijke verantwoordelijkheid bleef houden.
De minister stuurde in 1984 een notitie naar de Tweede Kamer.285
Het was de bedoeling om allereerst in het Rotterdamse havengebied
een HOI te realiseren.286 Het Rijk zou de totstandkoming van de installaties door middel van wetgeving en financiën ondersteunen. De feitelijke inrichting en exploitatie werd een gedeelde verantwoordelijkheid
van de havenbeheerder en de exploitant van de HOI. Wel stelde het
Rijk eisen. Niet onbelangrijk was bijvoorbeeld dat de tariefstelling
voor de ontvangst van de afvalstromen zodanig diende te zijn dat deze
281 Handelingen II, 23 juni 1983, p. 4828.
282 Handelingen I, 24 mei 1983, p. 724.
283 Handelingen II, 23 juni 1983, p. 4833.
284 Het Kamerlid doelde hier op de affaires Booy Clean en Uniser (zie hoofdstuk 4). LambertsHaquebart was overigens Staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygiëne toen die
aan het licht kwamen.
285 Kamerstukken II 1983/84, 18 444, nr. 1.
286 Overigens was het vraagstuk van de inname van olieafval ook voor de Nederlandse
Antillen relevant. Die discussie blijft hier buiten beschouwing.

Vuile olie.indd 103

25-6-2013 14:22:46

104

Vuile olie

e­ nerzijds een gezonde exploitatie mogelijk maakte, terwijl anderzijds
geen illegale en onverantwoorde verwijdering van de afvalstromen in
de hand werd gewerkt. Bovendien mocht ook de concurrentiepositie
ten aanzien van buitenlandse havens niet worden verstoord. Het Rijk
zou niet mogen opdraaien voor eventuele exploitatietekorten.
De Kamer had vooral bedenkingen bij de rentabiliteit van de exploitatie. Het Kamerlid Van Rossum (SGP) voorzag bijvoorbeeld dat de
overheid in een netelige positie terecht kon komen als de exploitatie
verliesgevend was. Nederland was immers verplicht om ontvangst­
installaties te hebben en zou dan geen andere keuze hebben dan toch
financieel bij te dragen.287
In maart 1987 waren er drie HOI’s operationeel, op de Moerdijk,
in Rotterdam en in Amsterdam. Ook in de regio Nijmegen zou een
installatie worden gerealiseerd, waar naast oliehoudende ook chemicaliënhoudende afvalstoffen konden worden afgegeven.288 Voor wat
betreft de verwerking van chemicaliën afkomstig van schepen, waren
er afspraken met Tanker Cleaning Rotterdam, Booy Clean, Afval
Terminal Moerdijk (ATM), Afvalverwerking Rijnmond (AVR) en Shell
Chemie.289
Toch bleef er binnen het parlement brede zorg bestaan over het
afvalstoffenbeleid met betrekking tot de scheepvaart, zo bleek tijdens
een debat in juni 1988. Er was nog altijd sprake van een groot verschil
tussen de hoeveelheden scheepsafval die in Nederland werden geproduceerd en wat er werd ingenomen. Waar bleef de rest? Ging het naar
het buitenland, naar ‘scharrelaars’, of werd het eenvoudigweg overboord gekieperd? 290 Vier partijen (D66, PvdA, VVD en CDA) dienden
dan ook een motie in waarin werd gevraagd om een effectieve stimulans voor de afgifte en een tarievenbeleid dat deze zou bevorderen.291
Te Veldhuis (VVD) gaf aan dat die stimulans ook kon bestaan uit een
betere controle op zee en op de binnenwateren en uit het tot stand
brengen van betere internationale afspraken om de dumping van afvalstoffen te voorkomen. Daardoor zou het aanbod bij de HOI’s vanzelf
groeien.
287 Kamerstukken II 1984/85, 18 444, nr. 4.
288 Kamerstukken I 1986/87, 19 700, IX, nr. 113c, p. 32.
289 Handelingen II, 16 maart 1987, p. 20.
290 Handelingen II, 23 juni 1988, p. 5153.
291 Handelingen II, 23 juni 1988, p. 5151 e.v.

Vuile olie.indd 104

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

105

In januari 1990 waren in elf Nederlandse havens ontvangstinstallaties gerealiseerd.292 Op dat moment beschikten zeventig bedrijven
over een vergunning om te kunnen optreden als ontvanger van olie en
chemicaliën.293 De situatie was nog altijd urgent, aangezien er in 1990
alleen al op de Noordzee naar schatting nog steeds 10.000 à 60.000
ton olieafval illegaal werd geloosd.294
Behalve de zeeschepen was ook de afgifte door de binnenvaart nog
lang niet volledig. In een in oktober 1992 verschenen rapport werd duidelijk dat de Nederlandse binnenvaartschepen jaarlijks circa 75.000
m3 aan met olie vervuild water uit de machinekamer en ander afvalwater produceerden. Daarvan werd ongeveer 45 procent afgegeven aan
Nederlandse vergunninghouders en nog eens 25 procent in het buitenland, met name in Duitsland. De resterende bijna 30 procent verdween
op onnaspeurbare of onregelmatige wijze, naar werd aangenomen ging
het veelal om illegale lozingen.295 De ministers beloofden te komen met
voorstellen om verbeteringen in de verwijderingsstructuur tot stand te
brengen.296
Dat sommige inzamelaars ook verre van schoon waren, werd midden jaren negentig pijnlijk duidelijk toen de zogenoemde TCR-affaire
in de openbaarheid kwam. TCR exploiteerde, onder andere, een HOI
in Rotterdam. Het ingenomen afval werd hier nauwelijks verwerkt,
maar grotendeels in de haven geloosd. In hoofdstuk 4 wordt de kwestie gedetailleerd beschreven. Vanzelfsprekend kwamen ook de andere
zeven ontvangstinstallaties na de TCR-affaire onder een vergrootglas
te liggen. Bij sommige van die bedrijven werden eveneens tekortkomingen geconstateerd. Daarnaast was bij de andere bedrijven sprake
van een moeizaam en langzaam proces van vergunningverlening,
meerdere gedoogperiodes en vergunningen die niet aansloten bij de
actuele bedrijfssituatie.297 Tot slot had het ontbroken aan frequente en
292 Deze stonden in de havens van Delfzijl, Harlingen, West-Terschelling, Den Helder,
IJmuiden, Amsterdam, Rotterdam, Dordrecht, Vlissingen, Breskens en Terneuzen.
293 Kamerstukken II 1990/91, 22 072, nr. 2, p. 11. Het ging daarbij overigens om zowel vergunningen voor havenontvangstinstallaties (aan wal) als havenontvangstvoorzieningen
(schepen die rondvaren en afvalstoffen innemen om ze daarna aan een walinstallatie af
te geven).
294 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nrs. 1-2, p. 9.
295 Van Geuns e.a. 1992.
296 Kamerstukken II 1992/93, 22 072, nr. 6.
297 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 2, p. 6.

Vuile olie.indd 105

25-6-2013 14:22:46

106

Vuile olie

afgestemde controles. Of die ook inhoudelijk verbetering behoefden,
bleef in het midden, maar opvallend was wel dat TCR zelfs vaker was
gecontroleerd dan de andere HOI’s...
Momenteel zijn er acht HOI’s in Nederland waar zeeschepen hun
afval kunnen afgeven, in de havens van Rotterdam, Amsterdam,
Dordrecht en Vlissingen. Drie daarvan mogen het ingenomen afval
ook verwerken. Daarnaast zijn er nog twee bedrijven die wel scheepsval
mogen verwerken, maar die het niet mogen inzamelen.298 Voor de binnenscheepvaart zijn er momenteel zeven ontvangstinstallaties, eveneens in Rotterdam, Amsterdam, Dordrecht en Vlissingen.

3.3.3

De verwerking van afvalolie: publiek, privaat of
publiek-privaat?

Met de WCA en de Wvvs was aan het begin van de jaren tachtig een
wettelijk kader gecreëerd voor de inzameling van olieafval. De vraag
bleef echter staan wat er dan vervolgens met het restproduct diende
te gebeuren. Minister Ginjaar had zich destijds voorstander getoond
van het eenvoudig opstoken van de afvalolie, zo nodig na bewerking,
bijvoorbeeld in de tuinbouw. Ook de voorlopige Adviescommissie afgewerkte olie was die mening toegedaan en bepleitte om het product dat
na bewerking ontstond niet langer onder de WCA te laten vallen. ‘Het
is niet nodig dat aan te verbranden bewerkte afgewerkte olie nadere
kwaliteitseisen gesteld worden, daar door de huidige bewerking een
technisch probleemloos verstookbaar product ontstaat’, aldus de commissie.299 Daar dacht de bewindsman uiteindelijk echter wat genuanceerder over. Het mocht dan wel goed branden, maar uit onderzoek
was gebleken dat de bestaande bewerkingsinstallaties er niet of nauwelijks in slaagden om de milieuverontreinigende componenten uit de
afgewerkte olie te verwijderen. ‘Derhalve is ook na bewerking sprake
van afgewerkte olie, die bij verbranding zonder nadere voorzieningen,
luchtverontreiniging kan veroorzaken’, aldus Ginjaar.300

298 Zie: <www.scheepsafval.nl>.
299 Kamerstukken II 1978/79, 15 300 XVII, nr. 57, p. 16.
300 Kamerstukken II 1978/79, 15 300 XVII, nr. 57, p. 16.

Vuile olie.indd 106

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

107

Begin jaren tachtig was er nog niet veel veranderd.301 De bewerking
bestond uit weinig meer dan grove filtering en wateroliemengsels een
tijd in een tank laten staan, waarna de olie kwam bovendrijven en kon
worden afgeschept. Het resterende water, dat ook verre van schoon
was, werd geloosd. Er was voorts een zevental ‘bewerkingsinstallaties’,
waar restproducten van slechte kwaliteit geschikt werden gemaakt voor
verbranding.302
De Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne liet in oktober 1980 aan de Kamer weten dat hij overleg voerde over de bouw van
een moderne fabriek voor de re-raffinage van afgewerkte olie.303 Het
bedrijf Kinetics Technology International B.V. (KTI) kreeg hiervoor in
1982 een vergunning. Hoewel er voldoende aanbod was van afvalolie
en het gere-raffineerde product van KTI kwalitatief aan de geldende
eisen voldeed, gooiden marktomstandigheden roet in het eten. Het
eind­product was geschikt als smeerolie, maar de binnenlandse markt
daarvoor was op dat moment verzadigd. Vergroten van het aanbod zou
naar verwachting een sterke marktverstorende werking hebben en de
prijs van smeerolie negatief beïnvloeden. Het aanboren van internationale afzetmarkten was niet haalbaar gebleken bij ‘gebrek aan partners
met voldoende ervaring op het gebied van de verkoop van smeerolie op
de internationale smeeroliemarkt.’304
Kortom, er zou een ‘interimbeleid’ worden gevoerd in afwachting
van betere tijden. Dit kwam neer op het verlengen van de looptijd van
de vergunningen voor het verbranden van de afgewerkte olie. Twee
jaar later kon er nog altijd niet meer worden gemeld dan dat het beleid
gericht bleef ‘op het stimuleren van re-raffinage van afgewerkte olie’.
Ook liet de regering weten dat ze streefde naar beperking van het grote
aantal vergunningen voor het op kleine schaal verwerken van afgewerkte olie.305
In september 1984 bood het kabinet het ‘Indicatief Meer­
jarenprogramma Chemische Afvalstoffen 1985-1989 (IMP-CA)’ aan de
Tweede Kamer aan en daarin kreeg de problematiek van de afgewerkte

301 Kamerstukken II 1981/82, 17 386, nr. 2, p. 27.
302 Kamerstukken II 1981/82, 17 386, nr. 2, p. 145.
303 Kamerstukken II 1980/81, 16 400 XVII, nr. 11, p. 64.
304 Kamerstukken II 1984/85, 18 603, nrs. 1-2, p. 74.
305 Kamerstukken II 1983/84, 18 602, nr. 2, p. 86-87.

Vuile olie.indd 107

25-6-2013 14:22:46

108

Vuile olie

olie uitgebreid aandacht.306 Ten aanzien van de verwerking bood de
nota echter nog steeds bedenkelijk weinig nieuws. De wens tot stimuleren van re-raffinage werd slechts herhaald. Concrete activiteiten
waren echter niet voorzien: ‘in verband met het streven om te komen
tot reraffinage van afgewerkte olie zullen initiatieven van partners in
het reraffinageproject worden afgewacht’, aldus de nota.307 In antwoord
op nadere vragen liet minister Winsemius, toen verantwoordelijk voor
het departement van VROM, weten dat er zeven jaar overleg met KTI
was gevoerd en hij geen mogelijkheden zag om realisatie van het project te bespoedigen.308
De beleidsvoornemens beperkten zich verder tot het verminderen
van de uitstoot van schadelijke stoffen bij de verbranding van afgewerkte olie, door hogere eisen aan de verwerkingsinstallaties te stellen.
Daardoor zou vermoedelijk ook het aantal vergunninghouders kunnen worden beperkt. ‘Daarnaast zal het gebruik van afgewerkte olie
als brandstof voor zeeschepen worden voortgezet’, aldus de nota.309 Dat
laatste kennelijk met het idee dat de schadelijke stoffen die op zee bij
verbranding vrijkwamen, er niet zoveel toe deden. Voorts zouden de
vergunninghouders ook worden verplicht om bilge-olie van binnenvaartschepen op te halen.
Voor het eerst werd ook de problematiek van het mengen van afgewerkte olie met vloeibaar chemisch afval expliciet genoemd. ‘Bij het
uitoefenen van toezicht op de kwaliteit van afgewerkte olie is de noodzaak gebleken hierop meer nauwlettend toe te zien’, aldus de nota.310 In
verband daarmee zouden de aan verwerking gestelde kwaliteitseisen
worden verscherpt. Ook zou de handhaving moeten worden versterkt,
omdat garages nog altijd een forse hoeveelheid afgewerkte olie niet
inleverden, maar zelf verstookten. In 1981 ging het om naar schatting
15.000 ton, terwijl 66.500 ton was ingezameld.311
In december 1984 was er nog altijd sprake van overcapaciteit op de
markt voor smeerolie, waardoor het bedrijfsleven geen interesse had
in het exploiteren van een verwerkingsinstallatie. Het verstrekken van
306 Kamerstukken II 1984/85, 18 603, nrs. 1-2, p. 93.
307 Kamerstukken II 1984/85, 18 603, nrs. 1-2, p. 10.
308 Kamerstukken II 1984/85, 18 603, nr. 4, p. 16.
309 Kamerstukken II 1984/85, 18 603, nrs. 1-2, p. 93.
310 Kamerstukken II 1984/85, 18 603, nrs. 1-2, p. 11.
311 Kamerstukken II 1984/85, 18 605, nrs. 1-2, p. 89.

Vuile olie.indd 108

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

109

subsidies of premies had om die reden ook weinig zin. In de tussentijd streefde minister Winsemius dan ook enerzijds naar milieuvriendelijker verbranding en anderzijds naar opwerking van de afgewerkte
olie tot een product dat aan normale handelsspecificaties voor gasolie
of stookolie voldeed.312 Dat laatste vergde echter een veel ingrijpender
en kostbaarder proces, maar hoe de bewindsman de uitvoering daarvan op commerciële basis voor ogen had, of hoe hij het met subsidies
wenste te ondersteunen, bleef in het midden.
In september 1985 werd een en ander nader geconcretiseerd in het
‘Indicatief Meerjarenprogramma Milieubeheer 1986-1990 (IMP-M)’.
Het beleid bleef gericht op re-raffinage van afgewerkte olie. Nu werd
echter voor een andere weg gekozen om de kwaliteit van de afgewerkte
olie te verhogen, namelijk door schaalvergroting bij de inzamelaars, die
zou worden bereikt door het aantal vergunningen voor het op kleine
schaal verbranden van afgewerkte olie terug te schroeven. Door de
bestaande simpele bewerkingsmethoden te hanteren, bleef dan een
grotere hoeveelheid eindproduct over dat voldeed aan de technische
(conventionele) en milieuhygiënische brandstofspecificaties. ‘Binnen
deze specificaties zal het bewerkte product vrij kunnen worden afgezet
naar (grotere en kleine) verbrandingsinstallaties en zeeschepen’, aldus
de bewindslieden.313
Vanzelfsprekend leidde deze ‘oplossing’ tot vragen: hoe kon alleen
verdunnen opeens ook tot een ‘schoon’ product leiden, terwijl daarvoor eerst nog een ingewikkeld re-raffinageproces noodzakelijk was? 314
De reactie toonde duidelijk aan dat de regering het sluitend antwoord
hierop ook even niet had. Er werd gesproken over verkorting van de
lijnen in de verwijderingsketen waardoor re-raffinage zou worden
­
bevorderd.315 Voor het overige werd het thema schielijk doorgeschoven
naar het IMP-M voor 1987. In een later Kamerdebat gaf Winsemius aan
de re-raffinage in een breder kader te willen plaatsen en ook de verwerking van chemische afvalstoffen op basis van minerale olie daarin
te willen betrekken. ‘De economische haalbaarheid van een ­dergelijke

312 Kamerstukken II 1984/85, 18 605, nr. 5, p. 20.
313 Kamerstukken II 1985/86, 19 204, nrs. 1-2, p. 59.
314 Kamerstukken II 1985/86, 19 204, nr. 4, p. 7.
315 Kamerstukken II 1985/86, 19 204, nr. 5, p. 12.

Vuile olie.indd 109

25-6-2013 14:22:46

110

Vuile olie

fabriek lijkt groter dan van uitsluitend reraffinage tot afgewerkte smeerolie’, aldus de minister.316
Op 30 oktober 1985 kwam het beleidsplan in de Tweede Kamer aan
de orde. Het Kamerlid Veldhoen (PvdA), die al vaker op de problematiek van de re-raffinage had gewezen en een jaar eerder ook al bij motie
had aangedrongen op voortgang, stelde het gebrek daaraan ook nu weer
ter discussie.317 Het Kamerlid Oomen-Ruijten (CDA) viel hem bij: kon
de minister niet wat meer druk op de ketel zetten van het bedrijfsleven?
Dijkman (PPR) stelde dat de overheid desnoods maar wat meer sturend
moest optreden. Minister Winsemius wilde zover nog niet gaan, maar
zegde toe nog maar eens met de bedrijfstak te gaan praten. ‘Ik blijf het
een vreemde vertoning vinden dat ik in Griekenland een reraffinagebedrijf voor afgewerkte olie aantrof, opgezet door Nederlanders, terwijl
zulke bedrijven in Nederland niet van de grond komen. Dat lijkt me
toch niet helemaal logisch’, aldus de bewindsman.318 Veldhoen toonde
zich tevreden met dit antwoord. Hij raadde de minister wel aan om
snel ‘in de auto of trein te stappen en naar Shell te rijden’, omdat hij de
indruk had dat de zaak vooral door de multinational werd geblokkeerd
en gefrustreerd.319 Waar hij die opmerking op baseerde, werd overigens
niet duidelijk.
Een jaar later gaf de nieuw aangetreden Minister van VROM, Nijpels,
aan te opteren voor een centraal verwerkingsbedrijf voor het opwerken
van afgewerkte olie tot smeerolie en/of schone brandstoffen, alsmede
voor de behandeling van minerale oliehoudende afvalstoffen.320 De
Kamer was niet gelukkig met de ontwikkelingen in het dossier. ‘Het
afvaloliecircuit is nu min of meer in handen van de criminaliteit. Het is
de hoogste tijd dat er een reraffinagefabriek in Nederland komt’, aldus
het Kamerlid Lankhorst (PPR).321 Ook de leden Roosen-Van Pelt (CDA)
en Veldhoen (PvdA) stelden kritische vragen. In antwoord hierop liet
de bewindsman in november 1986 weten dat er gesprekken gaande

316 Handelingen II, 31 oktober 1985, p. 1078.
317 Handelingen II, 30 oktober 1985, p. 970.
318 Handelingen II, 31 oktober 1985, p. 1052.
319 Handelingen II, 31 oktober 1985, p. 1056.
320 Kamerstukken II 1986/87, 19 707, nrs. 1-2, p. 39-40.
321 Handelingen II, 18 november 1986, p. 1400.

Vuile olie.indd 110

25-6-2013 14:22:46

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

111

waren, maar dat die door verdere daling van de olieprijzen nog tot niets
hadden geleid. Hij bleef vasthouden aan particulier initiatief. 322
In september 1987 was Nijpels echter tot de conclusie gekomen dat
de haalbaarheid van een centrale fabriek voor re-raffinage gering was,
hoewel de gesprekken zouden worden voortgezet.323 Dat kwam hem
uiteraard op nadere vragen te staan. Werd het niet eens tijd om van
overheidswege een re-raffinagefabriek op te zetten? ‘Zijn de mogelijke
maatschappelijke kosten, ontstaan door knoeien, van de verwerking
van afvalolie niet groter dan overheidsdeelneming in een centraal
verwerkingsbedrijf’, aldus de Kamer.324 De minister liet weten dat hij
een studie had laten uitvoeren die had laten zien dat een investerings­
subsidie nodig was van 30 miljoen gulden (€ 13,6 miljoen), op een totale
kostprijs van een installatie van 45 miljoen gulden (€ 20,5 miljoen).
Nijpels vond deze kosten hoger dan de maatschappelijke schade.325
De daling van de olieprijzen leidde inmiddels ook tot problemen
en faillissementen bij de inzamelaars. Om die reden kregen zij toestemming om de afvalproducenten (ontdoeners) een vast tarief in rekening te brengen, dat maandelijks werd bijgesteld. De Kamer maakte
zich zorgen over de consequenties: als er voortaan (vaker) betaald
moest worden, was dan het risico niet aanwezig dat de ontdoeners het
olieafval zouden lozen of er op andere manieren vanaf probeerden te
komen? Nijpels liet weten dat de hoeveelheden die werden ingezameld
nog niet terugliepen, maar dat wel de vinger aan de pols moest worden gehouden. De inspecteurs zouden elke WCA-vergunninghouder
minstens eenmaal per jaar bezoeken en de bewerkers van afgewerkte
olie alsmede de grote verwerkers van chemische afvalstoffen konden
rekenen op meerdere inspecties per jaar.326 Ook werd de hiervoor
beschreven inkrimping van het aantal inzamelgebieden en inzamelaars gerealiseerd.327
In september 1988 leek er eindelijk ook schot te komen in het
­re-raffinagevraagstuk. Een tiental bedrijven had interesse getoond in
het opzetten van een verwerkingsfabriek. Er was intussen ook een
322 Handelingen II, 20 november 1986, p. 1462.
323 Kamerstukken II 1987/88, 20 202, nr. 2, p. 43.
324 Kamerstukken II 1987/88, 20 202, nr. 4, p. 14.
325 Kamerstukken II 1987/88, 20 202, nr. 5, p. 31.
326 Kamerstukken II 1987/88, 20 202, nr. 5, p. 58.
327 Kamerstukken II 1988/89, 20 877, nr. 6.

Vuile olie.indd 111

25-6-2013 14:22:47

112

Vuile olie

s­ timuleringsbedrag van 10 miljoen gulden (€ 4,5 miljoen) beschikbaar
gesteld.328 De Kamer vroeg wat de planning van de bewindsman was,
waarop deze liet weten dat een start in 1990 haalbaar moest zijn.329
Zijn opvolger op VROM, Alders, liet in januari 1990 weten dat er
nog twee kandidaten over waren waarmee onderhandelingen werden
gevoerd.330 Het ging om de Olie Contact Commissie te Rotterdam en
North Refinery te Delfzijl, waarbij de laatstgenoemde op dat moment
de voorkeur had.331
In juli 1990 kwam er echter toch weer een kink in de kabel, ditmaal
van financiële aard. Naar verwachting zou de opbrengst van de door
de fabriek, die ondertussen Centrale Bewerkingseenheid (CBE) was
gedoopt, geproduceerde brandstoffen onvoldoende zijn om de inzamel- en bewerkingskosten te kunnen compenseren bij de toenmalige
olieprijzen. Het exploitatietekort zou naar schatting 10 miljoen gulden
(€ 4,5 miljoen) bedragen en geen van de kandidaten was bereid om dat
voor zijn rekening te nemen. De overheid achtte een directe financiële
compensatie niet wenselijk en in plaats daarvan werd gekozen voor een
statiegeldsysteem. De uitwerking daarvan vergde echter een AMvB, die
op 1 januari 1992 van kracht zou kunnen worden.332 De CBE zelf zou
dan in januari 1993 operationeel kunnen zijn.
In november 1991 liet Alders de Kamer weten dat de BOVAG en
de Vereniging van Smeerolieondernemingen in Nederland (VSN)
ernstige bezwaren hadden tegen een statiegeldsysteem.333 Aangezien
smeerolie meestal in bulk werd verkocht, zou het systeem niet alleen
complex worden, maar ook hoogst fraudegevoelig. Bij nader inzien
stelde de minister dan ook een ander systeem voor, namelijk directe
financiering, waarbij degene die de afgewerkte olie afgaf de ontvanger
betaalde. Feitelijk was dat ook de wijze waarop het inzamelingssysteem
op dat moment werkte.
In oktober 1993 ontstond weer een nieuwe discussie, namelijk of
slechts één CBE nu wel zo’n goed idee was. De politie had aangegeven dat monopolies in de afvalverwerking het risico op malversaties
328 Kamerstukken II 1988/89, 20 803, nr. 2, p. 40.
329 Kamerstukken II 1988/89, 20 803, nr. 7, p. 18.
330 Kamerstukken II 1989/90, 21 304, nr. 5, p. 20.
331 Kamerstukken II 1989/90, 20 877, nr. 8, p. 1.
332 Kamerstukken II 1989/90, 20 877, nr. 9, p. 3.
333 Kamerstukken II 1991/92, 20 877, nr. 10.

Vuile olie.indd 112

25-6-2013 14:22:47

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

113

alleen maar deden toenemen.334 Toch besloot de regering vast te houden aan slechts één bewerkingseenheid. Er waren in dit stadium drie
gegadigden, namelijk Paktank/Texaco, North Refinery en de Centrale
Bewerkingseenheid B.V. i.o. te Lelystad. Uiteindelijk kon de minister in
1994 laten weten dat de CBE voor afgewerkte olie werd voorbereid door
Paktank/Texaco en op 1 januari 1995 in bedrijf zou komen. De CBE zou
afgewerkte olie gaan opwerken tot marine dieselolie.335
Het verhaal van de re-raffinage van afvalolie in Nederland kende
na zoveel jaren van voorbereiding en discussie echter geen gelukkig einde: de CBE zou nooit worden gebouwd. Een tweetal factoren
speelde daarbij een belangrijke rol. In de eerste plaats was de hoeveelheid afgewerkte olie die in Nederland vrijkwam, bij nader inzien toch
onvoldoende om een CBE rendabel te kunnen exploiteren. In de tweede
plaats konden de inzamelaars niet worden gedwongen om het afval bij
de verwerkingseenheid af te geven. Zij hadden immers, op grond van
EU-regelgeving, ook de mogelijkheid om het naar het buitenland uit
te voeren en een verzoek om een exportvergunning kon niet worden
geweigerd, ook al zou het afval vervolgens niet worden verwerkt maar
verstookt.
Het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP-2) vermeldt thans als minimumstandaard voor het verwerken van olierestanten en vloeibare
brandstofrestanten, een nuttige toepassing en een hoofdgebruik als
brandstof. Daar waar afgewerkte olie thans in Nederland wordt verwerkt, geschiedt dit in de vorm van scheiding in een centrifuge, gevolgd
door verbranding, waarbij de afgewerkte olie nog steeds voornamelijk
als brandstof wordt gebruikt.336

3.4

De problematiek van het mengen en blenden

3.4.1

De criminele gelegenheidsstructuur

De afvalverwerking wordt over het algemeen beschouwd als een activiteit waarbij sprake is van criminogene risico’s. De belangrijkste reden

334 Handelingen II, 11 oktober 1993.
335 Kamerstukken II 1994/95, 23 905, nr. 2, p. 89.
336 Europese Commissie 2000.

Vuile olie.indd 113

25-6-2013 14:22:47

114

Vuile olie

is dat de baten uitgaan voor de kosten.337 De inzamelaar van het afval
krijgt immers eerst betaald door de ontdoener en pas daarna moet hij
kosten gaan maken om het afval op verantwoorde wijze te verwerken.
Door dat laatste achterwege te laten, bijvoorbeeld door het afval te lozen
of weg te mengen, kan dus geld worden bespaard.
Een tweede risicofactor zijn de vele schakels in de keten tussen producent/ontdoener, inzamelaar, transportbedrijf en eindverwerker, die
zich in toenemende mate internationaal uitstrekken.338 Daardoor wordt
het steeds moeilijker om de afvalstromen te controleren. Dit wordt nog
versterkt door het feit dat afval in de EU, vanwege het uitgangspunt van
vrij verkeer van goederen, eenvoudig de grenzen over kan steken. Op
dit moment is in Nederland bijvoorbeeld sprake van overcapaciteit en
wordt afval uit allerlei andere landen, zoals Italië, Spanje en Frankrijk,
ingevoerd om hier te worden verwerkt.
In de derde plaats heeft zich, behalve internationalisering, ook een
sterke schaalvergroting voorgedaan in de branche van de afvalverwerking.339 De bedrijven zijn derhalve machtiger geworden, ook al omdat
adequate afvalverwijdering van cruciaal belang is voor de samenleving.
Het is daardoor lastiger om handhavend op te treden in geval wet- of
regelgeving wordt overtreden. Bovendien is de overheid zelf ook ontdoener en doet ze evengoed zaken met de bedrijven in kwestie.
Tot slot leiden malversaties met afval, uitzonderingen als de dumping van chemisch afval in Ivoorkust in de zaak Probo Koala daar­
gelaten, meestal niet tot direct zichtbare schade voor mensen, dieren,
planten en/of ecosystemen. Degenen die de straf bare feiten plegen,
zien zich daarom vaak niet als criminelen, maar eerder als ‘handige
jongens’ die optimaal kosten besparen. De drempel om tot calculerend gedrag over te gaan ligt daardoor lager dan bij andere vormen van
misdaad.
Deze criminogene risico’s zijn bij de verwerking van afgewerkte
olie, of het gebruik van chemisch afval als blendmiddel in stookolie,
eveneens aan de orde.340 Het is ten eerste financieel voordelig om
afvalstromen bij te mengen: de kosten voor verantwoorde verwerking

337 Zie bijvoorbeeld Huisman 2001.
338 Van Wingerde 2012, p. 85.
339 Van Wingerde 2012, p. 77.
340 De Buck e.a. 2011, p. 10.

Vuile olie.indd 114

25-6-2013 14:22:47

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

115

en/of vernietiging zijn hoog en die worden op deze manier vermeden. Wanneer het afval wordt toegepast als blendmiddel, spaart dit
bovendien ook de kosten uit van de aankoop van meer verantwoorde
blendcomponenten.
In de tweede plaats maken de fysisch-chemische eigenschappen
van stookolie (zwart, stroperig) het relatief gemakkelijk om er andere
stoffen aan toe te voegen, zonder dat dit zichtbaar is.341 Het is bovendien eenvoudig om te mengen en het kan op allerlei plaatsen gebeuren.
Figuur 3.1 geeft de logistieke keten zeer vereenvoudigd weer.
Figuur 3.1

Logistiek van het mengen

Toelevering vervuilde
blendcomponenten

Toelevering vervuild
olieafval

Mengtanks

Producttank

Opslagtank

Lichter

Eindgebruiker

Om te beginnen kunnen vervuilde blendcomponenten of vervuilde
afgewerkte olie, eventueel na enige bewerking, worden toegeleverd
aan een bedrijf dat scheepsbrandstoffen produceert. Aldaar worden ze
opgeslagen in zogenoemde mengtanks. De producenten van scheeps341 De Buck e.a. 2011, p. 10.

Vuile olie.indd 115

25-6-2013 14:22:47

116

Vuile olie

brandstoffen mogen overigens geen afval verwerken, tenzij ze ook
daarvoor over een vergunning beschikken. Dit betekent dus dat de toegeleverde goederen als ‘product’ zullen worden geclassificeerd.
Vervolgens kunnen de blendcomponenten of afgewerkte olie, op
dezelfde locatie, in een producttank worden vermengd met residuale
stookolie, het basisproduct van stookolie. Het vermengen van blendproducten met dit basisproduct heeft een doel, namelijk het op specificatie brengen tot het eindproduct bruikbaar is als stookolie. Het mengen
kan echter ook eenvoudigweg plaatsvinden om het afvalproduct kwijt
te raken. Wanneer dit door een vergunde verwerker in geringe (‘verantwoorde’) hoeveelheden wordt gedaan, is dat binnen bepaalde randvoorwaarden overigens toegestaan.
De vervuiling kan dus al zijn ontstaan bij een (buitenlandse) leverancier van blendcomponenten. Vanzelfsprekend worden er wel monsters genomen, maar de analyses daarvan zijn beperkt en voornamelijk
bedoeld om na te gaan of de stoffen kwalitatief geschikt zijn voor het
beoogde doel en maar beperkt om de aanwezigheid van schadelijke
stoffen vast te stellen.
De vervuilde brandstof kan in de tweede plaats ontstaan in de
opslagtanks waarin het vervolgens wordt bewaard, wanneer zich in die
tank al vervuilde brandstof uit een andere bron bevond. Wanneer de
olie in de opslagtank niet wordt doorgeroerd, ontstaan bovendien lagen
met een verschillende samenstelling, waarin bepaalde schadelijke stoffen in meer of mindere mate voorkomen. Dit maakt het ook lastig om
goede monsters te nemen die de aard en omvang van de vervuiling
aantonen.
Vermenging met een al vervuilde partij brandstof kan ook gebeuren wanneer een ‘schone’ partij uit de opslagtank wordt overgeladen
in een lichter (binnenvaarttankschip) van waaruit zeeschepen worden
bevoorraad, wanneer deze wordt overgepompt in een tank waarin zich
al vervuilde stookolie bevindt. Lichters waarin zich partijen al dan niet
vervuilde olie bevinden, wisselen die op ligplaatsen ook uit. Tot slot kan
dergelijke vermenging ook optreden bij de afnemer die de brandstof
feitelijk wil gebruiken, wanneer deze nog vuile olie in de bunkers heeft
zitten.
De kans dat bijgemengde schadelijke stoffen worden ontdekt is al
op voorhand gering. In verband met milieuvervuiling wordt slechts op
enkele parameters getoetst, namelijk het gehalte aan zwavel, PCB’s

Vuile olie.indd 116

25-6-2013 14:22:47

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

117

en organische halogeenverbindingen. De politie en de Douane kunnen uiteraard ook controleren en monsters nemen, maar het aantal
controles is betrekkelijk klein. Een belangrijke factor is dat de analyse
van monsters een kostbare aangelegenheid is, die naarmate er op meer
stoffen moet worden getoetst, gemakkelijk in de tienduizenden euro’s
kan lopen.
Tot slot is het zeer moeilijk om een schuldige aan te wijzen.
Wanneer de handhavingsinstanties hebben geconstateerd dat een
partij olie vervuild is, kan vaak niet meer worden achterhaald waar in
de keten de schadelijke stoffen zijn bijgemengd en wie daarvoor dus
verantwoordelijk is geweest. Daar komt bij dat er steeds discussie kan
worden gevoerd over de vraag of sprake is van afval of van een ‘product’
(zie hoofdstuk 6).

3.4.2

De terugkerende discussie in het parlement over het
mengprobleem

De criminogene risico’s bij de productie van scheepsbrandstoffen worden uiteraard al langer onderkend. In de Tweede Kamer was vooral
SP’er Remi Poppe degene die, nadat hij in 1994 Kamerlid werd, gedurende zijn hele politieke carrière bleef hameren op de problematiek van
het vermengen van afval met scheepsbrandstoffen, daartoe gewoonlijk bijgevallen door Groen Links en D66. De VVD was doorgaans zijn
belangrijkste opponent.
Al een paar maanden na zijn aantreden, in oktober 1994, kaartte
hij het probleem voor het eerst aan tijdens een interruptiedebat. Poppe
had toen al een heel verleden als milieuactivist in het Rijnmondgebied
en kende als geen ander het dossier.342 Hij gaf een uiteenzetting over de
aard van de problemen en constateerde dat de regelgeving op dit punt
gebreken vertoonde. ‘Er zijn natuurlijk normen voor scheepsbrandstoffen; die zijn vastgelegd in onder andere de internationale specificatie
ISO 8217, waarbij echter niet op de stoffen die in de blendmiddelen zitten wordt geanalyseerd. Je kunt dus een analyse hebben die zegt dat je

342 De SP had op dat moment slechts twee zetels in Tweede Kamer.

Vuile olie.indd 117

25-6-2013 14:22:47

118

Vuile olie

goede brandstof geladen hebt, terwijl het desalniettemin om regelrecht
vervuilde olie kan gaan’, aldus het Kamerlid.343
Toenmalig Minister van VROM, De Boer, erkende in haar reactie dat het om een serieus probleem ging en gaf aan dat het al haar
volle aandacht had. Ze zegde toe na te zullen gaan of er nadere eisen
aan de analyse van de producten konden worden gesteld, zoals aan de
zuurgraad. Dat waren echter wel zaken die ‘in relatie met Verkeer en
Waterstaat en ook in de internationale context bekeken moesten worden’, aldus de bewindsvrouw. 344 Dit betekende dus met zoveel woorden
dat het nog wel een tijdje ging duren. Even later in het debat nuanceerde ze de omvang van het probleem. In 1992 was uitgebreid toezicht
geweest op gasolie, vooral bij de binnenvaart. Van vervuiling bleek
nauwelijks sprake. Ook op de invoer van blendmateriaal in Nederland
werd gecontroleerd. De minister erkende overigens wel dat het nemen
van goede monsters, zowel van de bunkerolie als van ingevoerde blend­
producten, buitengewoon moeilijk was.
Poppe wees er nog maar eens op dat het probleem ook juist was dat
er alleen maar werd geanalyseerd op de kwaliteit van de blendmiddelen, maar amper op vervuiling. Als er alleen werd gekeken naar vlampunt, viscositeit en het zwavelgehalte van de brandstof was het nogal
logisch dat er geen aanwezigheid van andere schadelijke stoffen werd
vastgesteld. In de vertragingstactiek van minister De Boer wenste het
Kamerlid niet te trappen: er was helemaal geen internationale afstemming nodig om het probleem aan te pakken. ‘Het gaat in dit geval om
in Nederland ingezamelde of ingevoerde afvalstoffen – ik heb begrepen dat er veel uit het Oostblok komt – die in Nederland worden opgewerkt tot blendmiddelen en worden toegevoegd aan zware stookolie.’345
Kortom, daar konden de autoriteiten gewoon op eigen gezag tegen
optreden.
De minister gooide het daarop over een andere boeg door net te
doen of het geen milieukwestie was. ‘De heer Poppe duidt op normen die te maken hebben met de vraag in hoeverre de brandstof goed
voor de motor is. Daar heeft VROM zich in het verleden minder mee

343 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 757.
344 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 757.
345 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 758.

Vuile olie.indd 118

25-6-2013 14:22:47

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

119

beziggehouden, omdat dat niet de opdracht was.’346 Daarmee ging ze
er voor het gemak maar aan voorbij dat het verstoken van vuile olie
ook niet bijster goed was voor het milieu, wat vanzelfsprekend wel tot
haar verantwoordelijkheid behoorde! Ze liet weten dat ze bereid was
om, met andere partijen, te kijken naar criteria voor de relatie tussen
scheepsbrandstof en scheepsmotoren. Die formulering kan eveneens
worden gezien als een trucje om de kwestie tot een technisch probleem
te maken. Poppe besloot daarop een motie in te dienen waarin hij de
regering verzocht ‘op korte termijn dusdanige kwaliteitsnormen en
controlevoorwaarden voor blendmiddelen vast te stellen dat voor de
bemanning, het milieu en de scheepsmotoren schadelijke afvalstoffen
niet langer in blendmiddelen gebruikt mogen en kunnen worden.’347
De SP’er kreeg de nodige steun. Het probleem speelde al langer
en het Kamerlid Vos (GL) informeerde dan ook nader naar de handhavingsactiviteiten van de jaren ervoor. Het Kamerlid Dijksma (PvdA)
constateerde – in wat haar maidenspeech was – dat het bijmengen geen
incidenteel maar een structureel probleem was. En hoe zat het eigenlijk met de straf baarheid ervan, gezien de eisen die in de wet aan bunkerolie werden gesteld?
De Boer wees er nog maar eens op dat de handhaving al in de
jaren tachtig, naar aanleiding van de actie Chemix van de Rotterdamse
rivierpolitie (zie hoofdstuk 4), was geïntensiveerd. Poppe liet haar
daarop weten dat die actie weliswaar ‘stapels’ processen-verbaal had
opgeleverd, maar dat die vervolgens bij het openbaar ministerie waren
gestrand. ‘Mengen [met vervuilde blendmiddelen] is wel verboden,
maar je moet de daders bijna op heterdaad betrappen om een procesverbaal te kunnen opmaken. Daarom wordt in mijn motie verzocht om
kwaliteitsnormen voor de blendmiddelen zelf’, aldus het Kamerlid, dat
duidelijk beter thuis was in de materie dan de bewindsvrouw.348 De
minister bleef er echter bij dat de motie niet erg relevant was omdat die
om iets vroeg wat al werd gedaan. Uiteindelijk blies Poppe de aftocht
toen de stemming over de motie op de agenda stond. ‘Na het indienen
van de motie heeft de minister nader verduidelijkt hoe zij aan de slag

346 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 759.
347 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 759. Voor de motie zie Kamerstukken II 1994/95,
23 955, nr. 1.
348 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 761.

Vuile olie.indd 119

25-6-2013 14:22:47

120

Vuile olie

zal gaan. Ik ben daar zeer blij om en om die reden trek ik de motie in’,
zo liet hij weten.349
In april 1997 diende Poppe, in het kader van een wijziging van de
bepalingen in de Wm inzake afvalstoffen, een amendement in waarin
hij vroeg om afvalinzamelaars slechts vergunning te verlenen voor een
vergelijkbare categorie afval, om aldus te voorkomen dat ze verschillende stromen eenvoudig met elkaar konden mengen.350 Bij die gelegenheid wees hij er ook nog maar eens op dat er van de toezeggingen van
de minister uit 1994 nog niets terecht was gekomen.351 ‘Onderwereld
en bovenwereld lopen als het ware hand in hand op de bedrijfsterreinen van de afvalbranche rond. Handhaving is nauwelijks efficiënt uit
te voeren, omdat de vergunningen niet deugen, omdat de handhavers
onvoldoende middelen hebben om adequaat op te treden en omdat de
afvalstromen bij deze bedrijven zo bij elkaar komen dat vermengen om
verwerkingskosten te ontlopen haast vanzelf gaat. Als dan een beetje
sjoemelen met de papieren en een beetje verpompen en vermengen
niet al te moeilijk is, is het een kwestie van een paar dagen wachten en
we zitten met een volgend milieuschandaal’, aldus Poppe.352
Vanzelfsprekend zou een daadwerkelijke fysieke scheiding van
afvalstromen zeer ingrijpende consequenties hebben voor de branche en dat was dan ook direct de kritiek op het amendement. Klein
Molekamp (VVD) bijvoorbeeld vond dat Poppe eerst maar eens inzichtelijk moest maken wat de argumenten pro en contra waren.353 Ook
de andere partijen waren sceptisch over de haalbaarheid. Minister De
Boer van VROM voelde er al helemaal niets voor. Bedrijven moesten
al een registratie bijhouden van de afvalstromen, waardoor die volgens haar prima controleerbaar waren. ‘Bovendien is het voorgestelde
amendement slecht handhaaf baar en daar heeft de heer Poppe ook een
hekel aan.’354 Bedrijven zouden immers gemakkelijk twee BV’s kunnen
oprichten en op de oude voet verdergaan.
Het Kamerlid diende daarop een nieuwe motie in, waarin hij de
zaak nog eens preciseerde, namelijk dat op één locatie slechts een349 Handelingen II, 1 november 1994, p. 805.
350 Kamerstukken II 1996/97, 24 875, nr. 8.
351 Handelingen II, 1 mei 1997, p. 5342.
352 Handelingen II, 1 mei 1997, p. 5344.
353 Handelingen II, 1 mei 1997, p. 5351.
354 Handelingen II, 1 mei 1997, p. 5367.

Vuile olie.indd 120

25-6-2013 14:22:47

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

121

zelfde soort afval kon worden ingezameld.355 ‘Ik ben van mening dat
die scheiding veel duidelijker moet plaatsvinden, zodat de handhavers
beter kunnen handhaven en bij wijze van spreken niet de pijp in moeten kruipen om te constateren of er iets verkeerds gebeurt’, aldus de
volksvertegenwoordiger.356 Ook wees hij erop dat in de Destructiewet
om precies dezelfde reden ook een fysieke scheiding was aangebracht:
een bedrijf mocht niet op één locatie producten voor humane consumptie en materiaal dat daarvoor niet bedoeld was, verwerken. De
minister bleef er echter bij dat het amendement niets toevoegde aan
de al bestaande regelgeving.357 De vergelijking met de Destructiewet
sneed volgens haar geen hout, omdat de situatie daar veel eenvoudiger
was. Behalve zijn collega Marijnissen stemde uiteindelijk slechts één
Kamerlid voor het amendement.358
Poppe bleef in de jaren daarna doorgaan met het aankaarten van
het probleem. ‘Wat vroeger de rivier in ging, gaat nu via scheeps­
motoren de zeelucht in. Dat schiet dus niet op’, zo stelde hij in oktober
1997 t­ijdens de algemene beschouwingen.359 Ook in juli 1999 constateerde hij dat van de aanpak van het mengen nog altijd niet veel terecht
was gekomen. ‘In het kanaal van Terneuzen liggen bakken die worden gebruikt als drijvende brandstofopslag. Daar wordt volop geblend
met blendmiddelen uit Oost-Europa. Dampretourleidingen zijn niet te
ontdekken. In de woonomgeving is sprake van stank- en gezondheidsklachten’, aldus het Kamerlid.360 Jan Pronk, toen Minister van VROM,
ging niet eens in op de opmerking. In november 1999 vroeg Poppe
nogmaals wanneer de overheid nu eens kwam met aangescherpte normen voor de brandstof van zeeschepen.361 En wederom verkoos Pronk
die vraag niet te beantwoorden...362 Poppe, die het al druk genoeg had
met alle onderwerpen die hij in het debat moest bestrijken, herinnerde
hem er overigens ook niet aan.

355 Kamerstukken II 1996/97, 24 875, nr. 15.
356 Handelingen II, 23 september 1997, p. 245.
357 Handelingen II, 23 september 1997, p. 254.
358 Handelingen II, 30 september 1997, p. 387.
359 Handelingen II, 22 oktober 1997, p. 1008.
360 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 43, p. 3-4.
361 Handelingen II, 16 november 1999, p. 1676.
362 Handelingen II, 17 november 1999.

Vuile olie.indd 121

25-6-2013 14:22:47

122

Vuile olie

Dit betekende overigens niet dat er niets gebeurde. Vanaf 1 maart
1999 trad, als gevolg van Europese regelgeving, een gewijzigd Besluit
organisch halogeengehalte van brandstoffen (Bohb) in werking, waarin
werd bepaald dat afvalolie voortaan op een hoogwaardiger manier
moest worden verwerkt. De milieubelastende verontreinigingen moesten worden verwijderd voordat toepassing als (stof ter vervaardiging
van) brandstof mogelijk was. Dit gold dus ook voor blendmiddelen.
Bovendien mochten stoffen waarin zich PCB’s of organische halogeenverbindingen bevonden in een gehalte van meer dan 50 mg/kg,
niet meer worden weggemengd in brandstoffen. Er zouden voorts initiatieven worden ontplooid om in EU-verband te komen tot normering
ten aanzien van maximale gehalten voor PCB’s, organische halogeenverbindingen, PAK’s en zware metalen.363
De kwestie kwam opnieuw in het parlement aan de orde in 2008,
naar aanleiding van een incident met het schip Adafera (zie hoofdstuk
4), dat een lading blendcomponenten had aangevoerd voor Nederlandse
bedrijven, die echter van dusdanig slechte kwaliteit bleek te zijn dat er
ernstige problemen ontstonden bij de productie van scheepsbrandstof.
Poppe, die na een afwezigheid tussen 2002 tot 2006 weer was teruggekeerd in de Kamer, stelde er direct een reeks vragen over.
De minister liet weten dat er inderdaad geen wettelijke regeling
bestond voor het blenden van olie, residuen en destillaten. De geproduceerde brandstof moest wel voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen.
Conform Annex VI van het Marpol-verdrag, mag stookolie voor zeeschepen geen toegevoegde stof of chemisch afval bevatten die de veiligheid van de schepen in gevaar brengt, nadelige gevolgen heeft voor de
prestatie van de machines, of die schadelijk is voor het personeel, of
in het algemeen bijdraagt aan extra luchtverontreiniging. Ook mag de
brandstof voor zeeschepen geen anorganische zuren bevatten.364 Dat
bood echter nogal wat ruimte voor juridische discussie.
In theorie kon ook, op grond van de Bohb, ‘aan de voorkant’ worden gecontroleerd op de samenstelling van blendmiddelen, maar
dan moest het wel om afval gaan. Blendcomponenten werden echter
steevast omschreven als ‘product’, aangezien de meeste bedrijven die
zich bezighouden met het blenden van minerale olieproducten geen
363 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 44, p. 23.
364 Aanhangsel Handelingen II 2009/10, nr. 784.

Vuile olie.indd 122

25-6-2013 14:22:47

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

123

vergunning hebben voor het verwerken van afvalstoffen. Over wat als
product en wat als afval moest worden bestempeld, verschilde de regelgeving per land. Waar het aan ontbrak was een duidelijke lijst van stoffen waarmee wel of niet mocht worden geblend. Als het aan Poppe lag,
werd voortaan verboden dat daarvoor nog afvalproducten uit de olie- en
chemische industrie werden gebruikt.365
In 2011 begonnen de politie, de Douane en de ILT met geïntegreerde
controleacties op vervuiling van scheepsbrandstoffen, onder de noemer
‘Waakzaam’. Die brachten het onderwerp wederom op de agenda van
de Tweede Kamer. Van Veldhoven (D66) stelde vragen over de handhaving, terwijl het Kamerlid Jansen (SP) tekortkomingen in de wetgeving aankaartte. De Waakzaamacties hadden ook weer duidelijk
gemaakt dat er dringend behoefte was aan een zwarte lijst van stoffen
die niet in blendproducten mochten voorkomen, gekoppeld aan normen voor maximaal toelaatbare gehaltes aan schadelijke componenten.
Bovendien vroegen de handhavers ook om bevoegdheden om tankers
die vervuilde brandstof vervoerden aan de ketting te kunnen leggen,
aangezien ze op dat moment alleen een monster konden nemen en de
schepen gewoon hun weg konden vervolgen.366
Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Atsma reageerde op
4 juni 2012.367 Zijn antwoord was vrijwel een herhaling van dat van
De Boer uit 1994 en kwam erop neer dat het niet wenselijk en haalbaar was dat Nederland zelfstandig aanvullende eisen ging stellen aan
stookolie, ‘gelet op het internationale karakter van de bunkeroliemarkt
en de mogelijke economische consequenties voor de Nederlandse bunkeroliemarkt’. De zaak zou op internationaal niveau moeten worden
geregeld.
Van Veldhoven nam daarmee geen genoegen en kwam er in juli
2012 tijdens een algemeen overleg over het Landelijk Afvalbeheerplan
op terug.368 Ze vroeg de staatssecretaris opnieuw om een zwarte lijst.
Van Veldhoven kreeg het aan de stok met het Kamerlid Leegte (VVD),
die kennelijk zijn oor te luisteren had gelegd bij de bunkeroliebranche,
die vond dat ze zo langzamerhand als een verzamelplaats van misda-

365 Handelingen II, 13 oktober 2009, p. 945.
366 C2W, Jacht op heksenbrouwsels, 12 mei 2012. <www.c2w.nl>. Geraadpleegd 12 februari 2013.
367 Kamerstukken II 2011/12, 30 872, nr. 111.
368 Kamerstukken II 2011/12, 30 872, nr. 125.

Vuile olie.indd 123

25-6-2013 14:22:47

124

Vuile olie

digers werd weggezet. ‘De sector voelt zich enorm tekortgedaan door
alle hyperigheid over de criminelen die in deze sector zouden werken’,
aldus Leegte. Er zou helemaal ‘niets zijn geconstateerd’ (sic) en hij
vroeg zelfs om excuses van de staatssecretaris. De branche zou overigens niet onwelwillend staan tegenover aangescherpte regelgeving en
Leegte stelde voor om daarover in overleg te gaan met de Nederlandse
Organisatie voor de Energiebranche (NOVE).
De bewindsman liet weten dat het Rijksinstituut voor Volks­
gezondheid en Milieu (RIVM) was gevraagd om de stoffen die voor
menging konden worden gebruikt te ‘kanaliseren en analyseren’. De
suggestie om met NOVE in gesprek te gaan nam hij over. Atsma kwam
enigszins terug op zijn eerdere mening dat Nederland met regelingen niet voorop moest lopen, maar bleef erbij dat de problematiek in
Europees en in IMO-verband op de agenda moest worden gezet. Van
criminalisering was naar zijn idee geen sprake en voor excuses aan de
branche zag hij dan ook, terecht, geen enkele reden.

3.5

Besluit

Dit hoofdstuk liet zien dat de WCA, waarin de inzameling en verwerking van afgewerkte olie werd geregeld, in 1976 van kracht werd. In
1979 werd er daadwerkelijk met de inzameling begonnen. Het Marpolverdrag regelt de inzameling van oliehoudend afval van zeeschepen,
waarvoor elk aangesloten land over ontvangstinstallaties moet beschikken in de havens. Ook binnenvaartschepen moeten hun olieafval
afgeven. Tot slot is ook het internationale transport van afval aan regelgeving gebonden in het kader van de Europese EVOA-verordening, die
in Nederland is verwerkt in de Wm.
Wanneer de ontwikkelingen worden overzien, blijkt duidelijk dat de
organisatie van zowel de inzameling als de verwerking van afgewerkte
olie in Nederland niet van een leien dakje is gegaan. Een opvallende
constante in de discussie is het vasthouden aan privaat ondernemerschap. Al vrij snel na het van kracht worden van de WCA bleek echter
dat de marktontwikkelingen daarvoor niet gunstig waren. In de jaren
tachtig ging al een groot aantal inzamelaars van oliehoudend afval
failliet, waardoor nog maar een klein aantal spelers overbleef. Voor de
HOI’s waren wel steeds voldoende gegadigden, maar hier speelde het

Vuile olie.indd 124

25-6-2013 14:22:47

Inzameling, verwerking en het mengprobleem

125

probleem dat hun achtergrond varieerde van grijs tot pikzwart. Over de
verwerking werd jarenlang gediscussieerd, maar uiteindelijk bleek dat
een centrale bewerkingseenheid niet rendabel te exploiteren viel.
Het voorgaande draagt ongetwijfeld bij aan de criminogene risico’s
in de branche: wanneer niet rendabel kan worden ingezameld of verwerkt, neemt de verleiding om dan maar voor goedkope oplossingen te
kiezen toe. De gevaren dat afval wordt weggemengd zijn überhaupt al
aanzienlijk. Mengen kan op allerlei plaatsen gebeuren en de branche
zelf controleert de scheepsbrandstof slechts op een beperkt aantal parameters. Wanneer de politie, de ILT of de Douane controles uitvoeren en
vervuiling vaststellen, is het buitengewoon lastig om de schuldige aan
te wijzen, laat staan om tot een veroordeling te kunnen komen.
Het is dan ook niet vreemd dat al jaren wordt gepleit voor een
zwarte lijst van stoffen die niet mogen voorkomen in blendmiddelen.
Remi Poppe vroeg hier al in 1994 om en bleef dat doen zo lang hij in de
Tweede Kamer zat. Afgelopen jaar kwam de kwestie weer ter sprake in
het parlement en wederom werd dezelfde vraag gesteld. De repliek van
de opeenvolgende bewindslieden dat zoiets in internationaal verband
moet worden geregeld, is op zichzelf steekhoudend. Wanneer andere
landen niet dezelfde maatregelen treffen, leidt dit tot oneerlijke prijsconcurrentie in de scheepvaart, waar de marges toch al onder druk
staan en het laaghouden van brandstofprijzen van essentieel belang
is. Daar staat echter tegenover dat er in de afgelopen decennia maar
bedenkelijk weinig vooruitgang is geboekt in dat dossier, waarmee het
milieu niet is gediend.

Vuile olie.indd 125

25-6-2013 14:22:47

Vuile olie.indd 126

25-6-2013 14:22:47

4

‘Incidenten met structurele kenmerken’
De affaires in de afvaloliebranche

4.1

Inleiding

De bedrijven die zich bezighouden met het innemen en verwerken
van olieafval, hebben door de jaren heen voor uiteenlopende affaires
gezorgd. Het Kamerlid Feenstra (PvdA) typeerde dit in het TCR-debat
door te spreken van ‘incidenten met structurele kenmerken’.369 In 1984
schreef de directeur van de Dienst Scheepvaart en Maritieme Zaken
van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat aan zijn minister dat op
dat moment geen enkel bedrijf in de olieafvalbranche schone handen
had. ‘Er is slechts verschil tussen grijze, zwarte en zeer zwarte bedrijven’, aldus de ambtenaar in kwestie.370 Hoe de situatie thans is, komt
nader aan de orde in hoofdstuk 5. In dit hoofdstuk wordt allereerst een
meer algemene historische schets gegeven van de criminaliteitsproblemen rondom de inzamelaars en verwerkers en wordt meer specifiek
ingegaan op enkele grote zaken uit het verleden, namelijk de affaires
Booy Clean, Uniser, TCR en Probo Koala.

4.2

Criminaliteitsproblemen in de jaren tachtig

In de jaren tachtig trokken de grootschalige affaires rondom Booy Clean
en Uniser vanzelfsprekend de meeste aandacht, maar deze bedrijven
waren zeker niet de enige ‘rommelaars’. Analyses, hoewel die hooguit
indicatieve resultaten opleverden, lieten grote verschillen zien tussen
de hoeveelheden olieproducten die werden verkocht en die, conform de
WCA, weer werden ingezameld. Er waren illegale inzamelaars actief,
369 Kamerstukken II 1998/99, 22 343, nr. 36, p. 3.
370 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 2, p. 15.

Vuile olie.indd 127

25-6-2013 14:22:47

128

Vuile olie

olieafval werd zonder vergunning geloosd en vloeibaar chemisch afval
werd vermengd met afgewerkte olie of met ander bedrijfsafval.371
Het probleem begon overigens al bij de ontdoeners. Uit een in de
tweede helft van de jaren tachtig door de Inspectie Milieuhygiëne uitgevoerde evaluatie, bleek dat maar liefst 150.000 bedrijven zich van
chemisch afval, inclusief afgewerkte olie, ontdeden. Hieruit trokken de
onderzoekers een steekproef van 9.500 bedrijven waar ze nader onderzoek naar deden. In meer dan de helft van de gevallen bleek sprake
van overtredingen van de WCA, onder meer omdat het afval illegaal
werd afgevoerd. De bekendheid van de bedrijven met de voor hen van
belang zijnde regels bleek over het algemeen matig tot slecht te zijn.372
Onderzoek in het Rotterdamse havengebied liet zien dat ook schepen
de gestelde regels slecht naleefden, onder andere vanwege een gebrek
aan voorzieningen voor de ontvangst en verwerking van afval.373
Een ander probleem was het wegmengen van (chemisch) afval in
scheepsbrandstoffen. In april 1985 werd gelijktijdig een doorzoeking
verricht bij vijf olieverwerkende bedrijven en -handelaren in verband
met het vermoeden van fraude en het op illegale wijze wegwerken
van chemisch afval door het met olie te mengen. Tegen vier van de
vijf bedrijven werd strafvervolging ingesteld.374 De resultaten van deze
actie, genaamd ‘Chemix’, waren in strafrechtelijke zin echter teleurstellend. Het openbaar ministerie besloot de zaken te seponeren omdat
een schuldige moeilijk of niet aan te wijzen viel. Overigens kwam dat
voor de betrokken rechercheurs niet onverwacht: dat de regelgeving
tekortschoot, was al bekend. De actie was dan ook mede uitgevoerd om
de aandacht op dat probleem te vestigen. In de jaren tachtig speelden
zich ook de affaires Booy Clean en Uniser af. Beide hadden te maken
met olie- en chemisch afval en worden daarom in de navolgende paragrafen uitgebreid besproken.

371 Kamerstukken II 1984/85, 18 600 XI, nr. 15, p. 8.
372 Kamerstukken II 1989/90, 21 481, nr. 2, p. 92.
373 Kamerstukken II 1985/86, 19 204, nr. 2, p. 125.
374 Kamerstukken II 1985/86, 19 200 XI, nr. 72, p. 3.

Vuile olie.indd 128

25-6-2013 14:22:47

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

4.3

129

De zaak Booy Clean

De zaak Booy Clean betrof een in de Rotterdamse haven gevestigd
bedrijf dat zich bezighield met het reinigen van tanks van schepen,
alsmede met het ophalen van ladingresten en zogenoemde slops
(ladingresten vermengd met waswater). Booy Clean had vergunningen op grond van diverse milieuwetten, maar overtrad stelselmatig de
daarin gestelde voorwaarden. Het bedrijf had jarenlang de bestuurlijke
instanties aan het lijntje weten te houden met beloofde verbeteringen,
terwijl het openbaar ministerie in afwachting daarvan strafrechtelijk
onderzoek had opgeschort. Pas in 1981 werd daarmee gestart, maar tot
daadwerkelijke vervolging zou het niet komen.
Het bedrijf Booy Clean was al in 1948 opgericht.375 De bedrijfsvestiging bevond zich aanvankelijk op het Noordereiland in de Gemeente
Rotterdam. In 1957 had de Gemeente Rotterdam het bedrijf een vergunning verleend voor de reiniging van tanks van schepen, onder meer
in de Tweede Petroleumhaven en in de Chemiehaven. Het bedrijf verhuisde in de loop der tijd een aantal keren, in verband met hinder voor
de omgeving. In 1976 werd het gevestigd aan de Geulhaven.
Al in 1973 had de toenmalige Rotterdamse Rivierpolitie376 onderzoek ingesteld naar lozingsactiviteiten, maar dat had niet geleid tot
vervolging omdat straf bare feiten op grond van de toen geldende
milieuwetgeving niet konden worden aangetoond. In de jaren vóór 1981
werden in relatie tot Booy Clean nog vaker processen-verbaal ingezonden door de rivierpolitie, de havendienst van de Gemeente Rotterdam
en het Korps Controleurs Gevaarlijke Stoffen. Ook die leidden echter
niet tot het instellen van een strafvervolging.
Zoals toen gebruikelijk kon Booy Clean de ingezamelde afvalolie en
met olie verontreinigd waswater maar beperkt verwerken. Het beschikte
slechts over zogenoemde separatoren (olieafscheiders) aan boord van
een drietal kleine schepen (de Maracaibo, Panuco en Guarico) en op
een permanent in de Geulhaven liggende ponton (de Callao). Met deze
installaties kon het oliegehalte in het afvalwater worden verlaagd, maar
ze waren ongeschikt om ook de eventueel aanwezige chemicaliën eruit
te filteren.
375 Aanhangsel Handelingen II 1982/83, nr. 685.
376 De taken van de Rivierpolitie worden thans vervuld door de Zeehavenpolitie.

Vuile olie.indd 129

25-6-2013 14:22:47

130

Vuile olie

Het bedrijf verzocht in 1976 dan ook om een vergunning op grond
van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) voor de lozing
van afvalwater dat afkomstig was van de schepen en de ponton. Bij
het afgeven van die vergunning trad grote vertraging op. Dat lag ten
eerste aan het grote aantal verontreinigende stoffen dat in afvalwater,
ladingresten en slops kon voorkomen en aan het ontbreken van kennis
over mogelijke zuiveringsmethoden. Ten tweede maakte Booy Clean
bezwaar tegen een deel van de vergunningvoorschriften. Een derde
complicerende factor was dat het bedrijf al loosde voordat de Wvo van
kracht werd en daardoor werd geacht in het bezit te zijn van een ‘fictieve’ vergunning. Na veel vijven en zessen kreeg Booy Clean een Wvovergunning, die op 20 oktober 1979 van kracht werd.
De vergunning kwam er kortweg op neer dat het bedrijf afvalwater
dat overbleef na de reinigingsactiviteiten op de ponton en de schepen,
mocht lozen. Aan het oliegehalte waren grenswaarden gesteld en ook
mochten bepaalde chemicaliën niet in het afvalwater zitten. Een nadere
voorwaarde was dat er maatregelen moesten worden getroffen om per
1 januari 1982 alle lozingen te laten verlopen ‘via een doelmatige installatie ter verwijdering van milieubezwaarlijke stoffen met behulp van de
best uitvoerbare technieken’.377
Al vrijwel direct paste Booy Clean vertragingstactieken toe om zo
lang mogelijk onder die laatstgenoemde verplichting uit te komen.
De firma begon gesprekken met Rijkswaterstaat over de opzet van de
zuiveringsinstallatie, maar daarin zat weinig voortgang. Zo voerde
het bedrijf aan dat de ontwikkelingen met betrekking tot de havenontvangstinstallaties dienden te worden afgewacht en wilde het de
saneringsplannen koppelen aan een zuiveringsproject dat op andere
bedrijven (Paktank, Dow en Nieuwe Matex) betrekking had, om gezamenlijk te kunnen optrekken. Ook kondigde Booy Clean aan dat men
van plan was subsidie aan te vragen voor de installatie, waarvan de
behandeling ook weer de nodige tijd zou kosten.
Kennelijk om druk op de ketel te zetten en uit ergernis over de vertraging, besloot Rijkswaterstaat in augustus 1981 de naleving van de
Wvo-vergunning te evalueren. De constateringen waren niet mals. Zo
loosde Booy Clean ook afvalwater dat afkomstig was van reinigingsactiviteiten bij opslagtanks op land en slops die uit deze tanks afkom377 Aanhangsel Handelingen II 1982/83, nr. 685, p. 1368.

Vuile olie.indd 130

25-6-2013 14:22:47

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

131

stig waren, terwijl de vergunning daarop geen betrekking had. Ook
zat er in het geloosde afvalwater meer olie dan mocht en bovendien,
soms in aanzienlijke hoeveelheden, stoffen die er volgens de vergunning helemaal niet in dienden te zitten. Voorts was er weinig kans
dat het bedrijf de datum van 1 januari 1982, waarop een nieuwe zuiveringsinstallatie operationeel moest zijn, zou halen. Vanzelfsprekend
had Rijkswaterstaat Booy Clean geconfronteerd met de overtredingen,
maar daar had het bedrijf geen consequenties aan verbonden.
De conclusie was dan ook dat sprake was van een onduldbare situatie en Rijkswaterstaat lichtte daarop in september 1981 het openbaar
ministerie in. Er werd een actieplan opgesteld met als doel dat Booy
Clean aan de geldende Wvo-vergunning zou gaan voldoen en ook op
een zo kort mogelijke termijn de saneringsmaatregelen zou door­
voeren. Dit werd op 16 oktober 1981 aan het bedrijf meegedeeld. Booy
Clean wees echter iedere verantwoordelijkheid voor de geconstateerde
overtredingen van de hand.
De overheid reageerde met het dagelijks nemen van monsters van
het afvalwater bij het bedrijf in de maanden oktober-december 1981.
Normaliter was die frequentie één keer per veertien dagen. Uit analyseresultaten bleek onder meer dat dit water een aantal keren was verontreinigd met stoffen die er niet in mochten voorkomen. Tevens bleek uit
analyses van slibmonsters die in het najaar 1981 en voorjaar 1982 uit de
Geulhaven waren genomen, dat het bodemsediment zeer ernstig was
vervuild, vooral met olie, aromaten en gechloreerde koolwaterstoffen.378
In december 1981 kwam Booy Clean met een nieuw investeringsplan, waarin de opgelegde saneringsverplichting werd gecombineerd
met een uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten. Korte tijd later volgde
nog een plan. Op 26 april 1982 diende het bedrijf in dat kader een
nieuwe vergunningaanvraag in. Op 18 maart 1983 beschikte het
Openbaar Lichaam Rijnmond positief over de vergunningaanvragen in
het kader van de Hinderwet en de Wet inzake de luchtverontreiniging.
De Wvo-vergunning was op dat moment nog niet afgegeven.
Intussen was echter ook duidelijk geworden dat de administratie
over 1981 van de ontvangst- en afgiftemeldingen met betrekking tot
chemische afvalstoffen (met inbegrip van afgewerkte olie) niet volledig
was. Booy Clean werd daarop aangesproken, maar een jaar later waren
378 Aanhangsel Handelingen II 1982/83, nr. 685, p. 1369.

Vuile olie.indd 131

25-6-2013 14:22:47

132

Vuile olie

er nog steeds tekortkomingen. In het najaar van 1981 gaf het openbaar
ministerie te Rotterdam aan de rivierpolitie opdracht een onderzoek
in te stellen naar de mogelijkerwijs gepleegde milieudelicten. De politie deed in juni 1982 een doorzoeking bij Booy Clean, waarbij onder
meer een aantal bescheiden in beslag werd genomen. In augustus 1982
vorderde de officier van justitie een gerechtelijk vooronderzoek naar
milieudelicten in het kader van de Hinderwet, de Wvo en de WCA.
Daar kwam in maart 1983 nog valsheid in geschrifte en oplichting bij.
In dezelfde periode moest Nederland, op grond van het Marpolverdrag, ook gaan zorgen voor een HOI. Booy Clean opteerde – hetgeen
gezien de aard van de bedrijfsactiviteiten niet verwonderlijk was – voor
het opzetten van zo’n installatie. De firma wilde daarbij samenwerken
met Dow, Nieuwe Matex en Paktank, waarmee het ook een gezamenlijke zuiveringsinstallatie wilde opzetten. Als gevolg van de hiervoor
beschreven perikelen werd Booy Clean in 1982 echter uitgesloten van
mededinging.
Het opsporingsonderzoek kreeg in 1984 echter een abrupte wending nadat Booy Clean een schikking van 500.000 gulden (€ 228.000)
had betaald. De zaaksofficier van justitie Schoonaard besloot daarop
prompt om van strafrechtelijke vervolging af te zien. Deze beslissing kwam hem op een storm van kritiek te staan. De roemruchte
Rotterdamse commissaris van politie Jan Blaauw noemde het verwerpelijk. ‘Op die manier kunnen bedrijven alvast een potje reserveren om
de afkoopsom te zijner tijd uit te betalen’, zo stelde hij.379 Schoonaard
gooide in een interview met de Volkskrant olie op het vuur door te verklaren dat de tegenstanders van de deal ‘milieutijgers’ waren.
Dit alles leverde uiteraard ook in de Tweede Kamer vragen op, onder
andere van het Kamerlid Lankhorst (PPR).380 Minister Korthals Altes
van Justitie kon weinig anders dan melden dat afkopen inderdaad
mogelijk was als de straf bedreiging lager was dan zes jaar. ‘Dat kan
wenselijk zijn wanneer het openbaar ministerie van oordeel is dat een
snelle reactie te verkiezen is boven het aanbrengen van een zaak ter
zitting, waarbij het nog geruime tijd zal duren voordat dan de straf-

379 Handelingen II, 15 oktober 1984, p. 14.
380 Handelingen II, 15 oktober 1984, p. 14.

Vuile olie.indd 132

25-6-2013 14:22:47

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

133

rechtelijke repressie voelbaar wordt voor het betrokken bedrijf’, aldus
de bewindsman.381
Het gevolg was echter dat de beslissing om Booy Clean uit te sluiten van mededinging naar het opzetten van een HOI moest worden
ingetrokken. De firma had immers nooit een veroordeling aan de
broek gekregen. Booy Clean kreeg kort daarna zelfs 20 miljoen gulden
(€ 9,1 miljoen) subsidie van de Rijkswaterstaat voor het opzetten van
een ontvangstinstallatie. De kosten van het schoonmaken van de
haven, een bedrag van 21 miljoen gulden (€ 9,5 miljoen), vielen ondertussen toe aan de gemeenschap...382 De hele gang van zaken zou officier
van justitie Schoonaard, die zich deze consequentie kennelijk niet had
gerealiseerd, in het parlement nog jaren worden nagedragen.

4.4

De zaak Uniser

In 1982 volgde een tweede olieaffaire, die tevens grote gevolgen zou
hebben voor de handhaving van het milieurecht: de zaak Uniser. Ook
hier ging het weer om een afvalverwerkingsbedrijf dat op grote schaal
milieudelicten pleegde, zoals het illegaal lozen en storten van afval en
het vermengen van huishoudelijk afval met chemisch afval en afgewerkte olie.
Uniser was in 1976 ontstaan uit een fusie van enkele andere bedrijven en had als doelstelling ‘het regenereren, verwerken en verbranden
van chemicaliën, minerale olie, vetten, chemische en industriële afvalstoffen, alsmede de handel in voormelde producten en andere energieproducten’. De nieuw gevormde combinatie ontwikkelde zich al gauw
tot een grote speler op het terrein van de chemische afvalverwerking.
Talrijke Nederlandse bedrijven leverden de meest uiteenlopende vaste
en vloeibare chemische afvalstoffen aan, die door Uniser ook werden
geaccepteerd. Van milieuvriendelijke verwerking was echter geen
sprake. Werknemers verklaarden later dat er een simpele regel gold:
‘als het wilde branden werd het afval opgestookt. Als het niet wilde
branden, werd het in de rivier geloosd.’383

381 Handelingen II, 15 oktober 1984, p. 24.
382 Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 9.
383 Kamerstukken II 1994/95, 22 343, nr. 17, p. 9-10.

Vuile olie.indd 133

25-6-2013 14:22:47

134

Vuile olie

In 1979 had Uniser, in verband met het van kracht worden van
nieuwe regelgeving, een nieuwe vergunning nodig. De minister weigerde die in oktober 1980 af te geven, omdat toen al duidelijk was dat de
verwerking op onverantwoorde wijze of in het geheel niet plaatsvond.
Aangezien het bedrijf daartegen in beroep ging, kon het echter gewoon
doordraaien.384 In 1980 was ook een strafrechtelijk onderzoek gestart,
dat in augustus 1981 resulteerde in de arrestatie van drie voormalige
directieleden van de Uniser-holding en van twee bedrijfsleiders. Op dat
moment was nog 14.000 ton chemisch afval van onbekende samenstelling opgeslagen in tanks op het bedrijfsterrein op de Moerdijk.
Een evaluatie van de zaak, die in juli 1982 naar de Tweede Kamer
werd gestuurd, bracht tal van knelpunten aan het licht. Uniser en de
drie afzonderlijke werkmaatschappijen Recycling Terminal Moerdijk
(RTM), Drisolco en de Exploitatie Maatschappij Krimpen (EMK),
dienden uiteraard over de meest uiteenlopende vergunningen te
beschikken. In de praktijk waren daarvoor diverse overheidsinstanties
verantwoordelijk, waardoor geen enkele daarvan het overzicht had.385
Bij EMK waren Rijkswaterstaat, de gemeente en het Ministerie van
Volksgezondheid en Milieuhygiëne betrokken. Bij de vestiging Moerdijk
was de situatie nog ingewikkelder omdat hier, behalve de Gemeente
Klundert en het ministerie, twee directies van Rijkswaterstaat een rol
speelden, alsmede ook het Hoogheemraadschap West-Brabant en het
Industriehavenschap Moerdijk.386
De vergunningtrajecten waren bovendien tijdrovend en in de tussentijd werd gedoogd dat alvast met de desbetreffende activiteiten werd
begonnen. Dat had onder meer te maken met gebrek aan kennis bij de
ambtenaren van de gemeente en een onderbezetting bij de diverse diensten, maar ook met het feit dat Uniser de verschillende instanties tegen
elkaar uitspeelde en informatie voortdurend te laat en onvolledig verstrekte.387 Alleen al bij de vestiging in Moerdijk werden afgewerkte olie
en chemische afvalstoffen verbrand, chemische afvalstoffen v­ erwerkt,
opslagtanks als neutralisatie-installaties gebruikt en chemische afvalstoffen verpoederd met behulp van een speciale installatie, voordat er

384 Kamerstukken II 1981/82, 17 100 XVII, nr. 80.
385 Kamerstukken II 1981/82, 17 100 XVII, nr. 89, p. 3.
386 Kamerstukken II 1982/83, 17600 XI, nr. 104, p. 2.
387 Kamerstukken II 1981/82, 17 100 XVII, nr. 89, p. 3.

Vuile olie.indd 134

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

135

een vergunning was verstrekt.388 Het gebrek aan kennis bij de bestuurlijke instanties betrof vooral de handhaving: bij de vergunningverlening lieten de gemeenten zich in de regel door experts bijstaan.389
Een volgend probleem betrof de ‘dubbele petten’ van de betrokken
ambtenaren. Ingrijpen was voor hen bijvoorbeeld moeilijk wanneer ze
de formeel illegale situatie zelf eerst hadden gedoogd. Strafrechtelijk
ingrijpen was eveneens lastig als de ene instantie wel om optreden
vroeg, terwijl de andere de situatie juist duldde.390 Bovendien lieten
de controleurs zich te veel leiden door informatie die was aangeleverd
door de vergunninghouders. Daar kwam bij dat controles meestal van
te voren werden aangekondigd.
Tot slot was ook de bewijsvoering in het geval van milieudelicten
moeilijk. Bemonstering was bijvoorbeeld een tijdrovende aangelegenheid, die vaak gepaard ging met technische en financiële problemen.
Betrapping op heterdaad was vrijwel nooit mogelijk, terwijl in het geval
van milieudelicten ook niet tot voorlopige hechtenis kon worden overgegaan, omdat de strafmaten daarvoor op dat moment te laag waren.
De eerste voor de hand liggende conclusie van de Staatssecretaris
van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, naar aanleiding van deze
bevindingen, was dan ook dat de coördinatie beter moest, zowel voor
wat betreft de vergunningverlening als het toezicht. Een gedachte ten
aanzien van het eerste probleem was een integrale vergunning in te
gaan voeren.391 Ten behoeve van de opsporing bestond behoefte aan
een centraal informatie- en ondersteuningspunt waarin verschillende deskundigheid verenigd was. De bestaande kaders voor overleg, op ­landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau, moesten worden
uitgebreid.
De ambtelijke dubbelrol van vergunningverlener en toezichthouder verdiende eveneens aandacht, hoewel het kabinet daarvoor geen
pasklare oplossing had. Bij de grotere instanties, zoals de provincies
of de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR) konden de
taken aan verschillende personen worden toegedeeld, maar bij de
gemeenten was dat niet goed mogelijk.392 De regering zag overigens
388 Kamerstukken II 1982/83, 17 600 XI, nr. 104, p. 3.
389 Kamerstukken II 1982/83, 17600 XI, nr. 104, p. 4.
390 Kamerstukken II 1981/82, 17 100 XVII, nr. 89, p. 3.
391 Kamerstukken II 1981/82, 17 100 XVII, nr. 89, p. 6.
392 Kamerstukken II 1982/83, 17 600 XI, nr. 28, p. 72.

Vuile olie.indd 135

25-6-2013 14:22:48

136

Vuile olie

ook negatieve ­kanten aan een strikte scheiding, aangezien dat ook weer
tot afstemmingsvragen zou leiden tussen de betrokken ambtenaren of
afdelingen.393
In haar reactie stelde staatssecretaris Lambers-Haquebart dan ook
dat op het vlak van wetgeving aanpassingen nodig waren. Ten eerste
stelde ze voor de Wet inzake de luchtverontreiniging en het ontwerp
van de Wet bodembescherming zodanig te wijzigen dat ze onder de
WED kwamen te vallen. Ten tweede zou worden gekeken naar de nog
altijd te beperkte verjaringstermijnen. Een derde voorgenomen maatregel was het verhogen van de straf­maten op specifieke milieudelicten, om aanhouding op heterdaad en ­voorlopige hechtenis mogelijk te
maken. In de vierde plaats kondigde ze nadere studie aan naar een
verruiming van de verhaalsmogelijkheden, bijvoorbeeld in de vorm
van burgerlijke ketenaansprakelijkheid met betrekking tot de behandeling van afvalstoffen. Dit was eerder in de Bijzondere Commissie
voor de Coördinatie en opsporing van milieudelicten al eens geopperd,
maar door de toenmalige minister Ginjaar als niet praktisch uitvoerbaar bestempeld. De bepalingen betreffende de bestuursrechtelijke
handhaving van het milieurecht zouden worden geharmoniseerd en
geïntegreerd in het kader van de Wabm, waarbij tevens zou worden
nagegaan of ook de strafrechtelijke handhaving onder die wet moest
worden gebracht.
In het verlengde van de affaire werd tevens een bijzondere commissie ingesteld, die tot taak kreeg onderzoek te doen naar de bestuurlijke
aspecten van de uitvoering van de milieu- en andere relevante wet­
geving bij bedoelde bedrijven. De commissie, onder voorzitterschap
van prof. dr. ir. F. Hellinga, rapporteerde in september 1983. De conclusies waren, zoals te verwachten viel, niet mals, maar ten aanzien
van de knelpunten waren ze niet wezenlijk anders dan hiervoor al werd
beschreven.
De Uniser-commissie constateerde dat de vergunningen, zoals die
op grond van de Hinderwet en de Wvo waren verleend, over het algemeen doelmatig, gedetailleerd en zorgvuldig waren opgesteld, maar
dat het had ontbroken aan afstemming van de aan de verschillende vergunningen verbonden voorschriften. De essentiële problemen lagen op
het vlak van toezicht en handhaving. De illegale lozingen waren met de
393 Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1982/83, 17 600 XI, nr. 104, p. 9.

Vuile olie.indd 136

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

137

toen beschikbare controlemiddelen, om te beginnen, bijzonder moeilijk
vast te stellen. Doeltreffend toezicht ontbrak ook in algemene zin. De
overtredingen van de milieuhygiënische voorschriften werden vrijwel
steeds gedoogd. Van de beschikbare bestuurlijke handhavingsmiddelen was in de meeste gevallen geen gebruik gemaakt. Het ontbrak bij de
lagere overheden niet alleen aan deskundigheid, maar zij konden ook
niet bij andere overheidsinstanties terecht voor ondersteuning op dat
vlak. De motivatie om in te grijpen was bovendien ook niet altijd even
groot: het behoud van de chemisch afval accepterende bedrijven en de
daarmee gemoeide werkgelegenheid wilde nog wel eens prevaleren.
In oktober 1983 volgde een beleidsreactie van de Minister van
VROM in het kabinet-Lubbers I, Winsemius, op de rapportage van de
Uniser-commissie.394 Om te beginnen zouden de registratieverplich­
tingen voor bedrijven worden aangescherpt. Ook was het de bedoeling
om faciliteiten te creëren voor de verwijdering van chemische afvalstoffen, met daarin inbegrepen verbrandings- en deponiefaciliteiten.
De overheid en het bedrijfsleven zouden deze activiteiten gezamenlijk moeten gaan ontplooien. De Uniser-affaire vormde echter ook de
opmaat tot het opstellen van het ‘Meerjarig intensiveringsprogramma
handhaving (MIP)’, dat in augustus 1984 het licht zag.395 Uit dit programma zou enige tijd later de oprichting van het MBT en het CLIM
voortvloeien.

4.5

Criminaliteitsproblemen in de jaren negentig

Dat er in de afvaloliebranche nog steeds bedrijven waren die zich weinig gelegen lieten liggen aan de wet- en regelgeving bleek ook in de
jaren negentig. Opnieuw was er een grote affaire met een verwerkingsbedrijf, Tanker Cleaning Rotterdam BV (TCR), als middelpunt.
In de branche was ondertussen, zoals in hoofdstuk 3 werd beschreven, sprake geweest van forse schaalvergroting. In mei 1993 waren er
nog maar acht bedrijven met een WCA-vergunning voor het inzamelen en verwerken van afgewerkte olie.396 Een in 1982 uitgevoerde con-

394 Kamerstukken II 1983/84, 18 100 XI, nr. 22.
395 Kamerstukken II 1983/84, 18 516, nrs. 1 en 2.
396 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 38-39.

Vuile olie.indd 137

25-6-2013 14:22:48

138

Vuile olie

trole leverde over het algemeen een positief beeld op. ‘Het naleefgedrag
op de onderliggende vergunningen is redelijk tot goed: 97% van de
geselecteerde voorschriften uit de Hinderwetvergunning en 84% van
de voorschriften van de Wvo-vergunning worden nageleefd.’397 Drie
bedrijven leefden de lozingsnormen niet na, waarvan er één ook op
allerlei andere aspecten negatief scoorde. Hier was ‘een uitgebreide
actiepuntenlijst opgesteld om op korte termijn tot verbetering van de
situatie te komen.’
In 1993 barstte de zogenoemde IRT-affaire los, die enkele jaren
later zou leiden tot een parlementaire enquête naar de opsporing. Ten
behoeve daarvan voerde een onderzoeksgroep onder leiding van prof.
dr. Fijnaut een uitgebreide analyse uit van de zware en georganiseerde
misdaad in Nederland. Daarin kwam ook de zware milieucriminaliteit
aan bod en wel specifiek de afvalverwerkingsbranche.398 De onderzoeksgroep deed enkele ontluisterende constateringen, bijvoorbeeld waar het
ging om het afschermen van de illegale activiteiten door de verbinding
met bestuurders te zoeken. ‘Een bewuste strategie van deze malafide
afvalverwerkingsbedrijven is het opbouwen van een goede verstandhouding met het openbaar bestuur’, aldus de rapporteurs.399 Volgens
hen waren hoofden van milieudiensten van gemeenten, wethouders,
burgemeesters, gedeputeerden, hoge ambtenaren van ministeries en
het liefst de ministers zelf, het doelwit van allerlei netwerkstrategieën.
Dit zou de bedrijven in staat stellen om de opsporingsinstanties lange
tijd buiten de deur te houden. ‘Een officier van justitie bedenkt zich
wel tweemaal om een afvalverwerkingsbedrijf strafrechtelijk te gaan
vervolgen wanneer hij of zij weet dat de burgemeester lid van de raad
van bestuur is en een gedeputeerde adviseur van dat bedrijf.’ Wanneer
er toch strafrechtelijke actie werd ondernomen, dreigde men eenvoudigweg met stillegging van het bedrijf, met als risico het verlies van
werkgelegenheid enerzijds en problemen met de verwerking van het
afval anderzijds.
Opvallend was ook de vaststelling dat van de verdachte natuurlijke
personen maar liefst 49 procent een straf blad had. 400 Het ging vooral

397 Kamerstukken II 1992/93, 22 343, nr. 11, p. 38-39.
398 Kamerstukken II 1995/96, 24 072, nr. 18.
399 Kamerstukken II 1995/96, 24 072, nr. 18, p. 300.
400 Kamerstukken II 1995/96, 24 072, nr. 18, p. 301.

Vuile olie.indd 138

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

139

om diefstallen, verduistering, valsheid in geschrifte, fiscale delicten
en, in enkele gevallen, om eenvoudige mishandeling. De afschermingsmethoden die de malafide ondernemers toepasten, deden in veel
opzichten weinig onder voor die van reguliere criminelen. Ze schroomden bijvoorbeeld niet geweld te gebruiken tegen concurrenten, hoewel
liquidaties voor zover bekend niet aan de orde waren. Ook tipten ze
opsporingsinstanties over de illegale activiteiten van andere bedrijven,
in de hoop zelf met rust te worden gelaten. De directeuren traden intimiderend op naar het eigen personeel als dat lastige vragen stelde.
Er kon echter niet worden geconstateerd dat de ‘georganiseerde
misdaad’ de afvalbranche had overgenomen. Ook buitenlandse misdaadgroepen werden niet aangetroffen. Achteraf beschouwd moeten de bevindingen ook wel worden genuanceerd. De beelden die de
onderzoeksgroep-Fijnaut schetste waren vanzelfsprekend gebaseerd
op opsporingsdossiers, maar de beschrijving leunde vrij zwaar op de
notoire TCR-affaire. Daarin speelde dit soort zaken inderdaad een rol,
maar de casus kan qua toegepaste afschermingsmethoden achteraf
echter toch ook wel als enigszins atypisch worden beschouwd.
In december 1993 liet DNV Petroleumservices, een in Nederland
gevestigd internationaal bureau dat de kwaliteit van scheepsbrandstoffen testte, een wereldwijde waarschuwing uitgaan over de slechte
kwaliteit van de stookolie die in Rotterdam kon worden gebunkerd.
Brandstofpompen, brandstofinspuitstukken en andere machineonderdelen bleken als gevolg daarvan soms ernstig te worden aangetast. Er
werd melding gemaakt van corrosie van het brandstofsysteem die in
enkele gevallen zo snel optrad dat in een paar dagen de motor volledig
onbruikbaar werd. Het kwam dan ook regelmatig voor dat de motoren
van schepen die in Rotterdam bunkerolie hadden geladen stilvielen,
met alle risico’s van dien. In een krantenbericht dat in het debat werd
aangehaald was vermeld dat verzekeraar Lloyds schatte dat in 1993
ongeveer honderd schepen in de Noordwest-Europese wateren in de
problemen waren gekomen door verontreinigde brandstof. 401
De SP had er, samen met de media (het VPRO-radioprogramma
Argos) en Greenpeace, nader onderzoek naar gedaan. Het Kamerlid
Poppe liet in het parlement weten dat het ging om het bijmengen van
afval uit de plastic- en verfindustrie. Het betrof ook stoffen die vrij401 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 757.

Vuile olie.indd 139

25-6-2013 14:22:48

140

Vuile olie

kwamen bij het wassen van chemicaliëntankers door havenontvangstinstallaties. Zware dikke stookolie werd met die toegevoegde middelen
opgewerkt, dat wil zeggen verdund, tot de juiste viscositeit en het noodzakelijke vlampunt waren bereikt om het product geschikt te maken als
dieselolie voor scheepsmotoren. Dit gerommel zou vooral het werk zijn
van de kleinere, onafhankelijke, bunkeroliemaatschappijen.
In de loop van 1994 had DNV hierover al brieven naar het Ministerie
van VROM en het Havenbedrijf Rotterdam gestuurd. TCR, waartegen
toen al een strafrechtelijk onderzoek liep, had bijvoorbeeld ingezamelde afvalstoffen geleverd aan het tankopslagbedrijf NOM-Paktank te
Rotterdam. Vanuit deze tanks werden stookolie en blendmiddelen geladen. 402 Poppe wees erop dat bemanningsleden van bunkerschepen in
de Rotterdamse haven tegenover hem hadden geklaagd over het regelmatig moeten laden van ongebruikelijk stinkende blendcomponenten,
die soms ook een dikke tong en blaren op hun handen veroorzaakten. 403
Mede als gevolg van deze incidenten en de aandacht die Poppe ervoor
had gevraagd, werd nadere actie ondernomen. De Zeehavenpolitie
Rotterdam-Rijnmond begon in 1995 systematische controles op vervuilde bunkerolie uit te voeren. De aanpak was eenvoudig: er werd een
monster genomen en als grenswaarden werden overschreden volgde
een verbaal. Hierdoor werd het fenomeen in kaart gebracht, terwijl ook
in een aantal gevallen strafrechtelijk kon worden vervolgd. De controle­
acties vonden plaats aan boord van bunkerschepen in de havens van
Rotterdam, Amsterdam en Terneuzen, alsmede op de Westerschelde. 404
De uitkomst was dat het merendeel van de genomen stookoliemonsters
een andere samenstelling had dan referentiemonsters.
De resultaten van de handhavingsacties vormden de basis voor het
rapport ‘Olievlek’ van de toenmalige Hoofdinspectie Milieuhygiëne in
samenwerking met de DCMR, dat in 1997 het licht zag. 405 Vooral de
monsters van stookolie voor zeeschepen vertoonden afwijkingen. Ze
bleken vervuild met naftalenen en fenol, die bij aanraking brandwonden kunnen veroorzaken, of via inademing tot klachten aan de luchtwegen, misselijkheid en duizeligheid kunnen leiden en ze bevatten

402 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 757.
403 Handelingen II, 27 oktober 1994, p. 757.
404 Veldman e.a. 1997, p. 6.
405 Veldman e.a. 1997.

Vuile olie.indd 140

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

141

ook hoge waarden aan gevaarlijke PAK’s. In de monsters van marine
dieselolie – die door binnenvaartschepen als brandstof wordt gebruikt
– bleken geen gevaarlijke afvalstoffen te zitten, maar wel werd in een
aantal gevallen een te hoge zuurgraad aangetroffen, die schadelijk kan
zijn voor scheepsmotoren. 406
De inzamelaars van vloeibaar afval, onder andere de havenontvangstinstallaties, speelden in dit proces een grote rol. Ingezameld
gevaarlijk chemisch afval werd gemengd met opgewerkte afvalolie
en als blendmiddel verkocht. Het ontbrak aan goede criteria waaraan die middelen moesten voldoen, waardoor er weinig tegen kon
worden gedaan. Bovendien waren de ontvangstinstallaties technisch
zo ingericht dat het een peulenschil was om verschillende stoffen te
mengen, zo illustreerde het Kamerlid Poppe in een debat in september 1997. 407 De afvalolie- en de stookolietanks, alsmede de afvalstroom
die extern verwerkt moest worden, waren allemaal procesmatig gekoppeld. Mengen was dus slechts een kwestie van een andere afsluiter
open- of dichtzetten. Daarbij waren de financiële opbrengsten ook nog
eens groot. De DCMR ondernam vervolgens actie in de richting van de
Europese Unie om tot betere regelgeving te komen, maar helaas zonder
succes.
Tot slot deed de politieregio Noord-Holland-Noord midden jaren
negentig een onderzoek naar een bedrijf dat onder meer verdacht werd
van het mengen van PCB-houdend afval met scheepsbrandstoffen. Dit
onderzoek leidde enerzijds vanwege de complexiteit en de onervarenheid met het onderwerp en anderzijds vanwege ontbrekende wet- en
regelgeving niet tot aanhoudingen of veroordelingen. Verreweg de
meest geruchtmakende zaak in deze periode was echter de al genoemde
TCR-affaire. Deze kwam begin jaren negentig in de openbaarheid en
navolgend wordt deze kwestie nader beschreven.

4.6

De zaak TCR

De TCR-zaak kan met recht worden beschouwd als een van de grootste milieuschandalen die zich tot op heden in Nederland hebben
406 Veldman e.a. 1997, p. 25.
407 Handelingen II, 4 september 1997, p. 7372.

Vuile olie.indd 141

25-6-2013 14:22:48

142

Vuile olie

a­ fgespeeld. De wortels van deze affaire liggen in de vroege jaren tachtig, toen Nederland op grond van het Marpol-verdrag havenontvangstinstallaties moest realiseren waar zeeschepen hun oliehoudend afval
en later ook andere (chemische) afvalstoffen, konden afgeven.
TCR was een samenwerkingsverband tussen de drie gebroeders
Langeberg en Verolme. De broers waren in 1982 eigenaar geworden
van het bedrijf Tank Cleaning Amsterdam (TCA), nadat hun vader
was overleden. In 1984 waren zij ook in de Rotterdamse haven actief
geworden, door het materieel van het failliete bedrijf Tankercleaning
Schiedam over te nemen.
In maart 1981 had TCA laten weten dat het op de locatie van VerolmeBotlek BV, welke de Gemeente Rotterdam als havenbeheerder van plan
was om aan te gaan kopen, een scheepsschoonmaakbedrijf annex HOI
wilde gaan opzetten en exploiteren. Verolme Botlek gaf echter aan niet
te willen verkopen en opteerde er in plaats daarvan voor om zelf bij het
ter plekke gevestigde tankreinigingsbedrijf Verolme Tankercleaning
BV (VTC) zo’n installatie te gaan vestigen. De Langebergs en Verolme
streden eerst om de vergunning voor een HOI in Rotterdam, maar
besloten in september 1984 gezamenlijk te gaan optrekken en TCR te
vormen.
De Gemeente Rotterdam verklaarde zich bereid om de haven, kade
en steigers van Verolme Botlek te kopen en deze vervolgens aan TCR te
verhuren. 408 Het nieuwe bedrijf zou enerzijds zee- en binnenvaartschepen gaan schoonmaken en anderzijds olie- en chemicaliënhoudende
afvalwaterstromen op milieuverantwoorde wijze gaan verwerken,
waarbij een geavanceerd biologisch proces zou worden toegepast. 409
De Nederlandse overheid verleende subsidies voor in totaal 25 miljoen gulden (€ 11,4 miljoen), onder meer om een installatie te laten
­bouwen waar het afval kon worden verwerkt. Omineus was dat Verolme
zich al in 1985 terugtrok uit TCR, na het vertrouwen in zijn partner te
hebben opgezegd. 410 De oudste broer Langeberg werd daarop directeur
van TCR. De middelste broer werd directeur van TCA. Al gauw werd
echter duidelijk dat het aanbod van scheepsafvalstoffen geringer was
dan voorzien en om die reden ging TCR op zoek naar nieuwe markten,

408 Kamerstukken II 1984/85, 18 444, nr. 3.
409 Kamerstukken II 1984/85, 18 444, nr. 2.
410 Eshuis en Van den Berg 1996, p. 16.

Vuile olie.indd 142

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

143

met name van industriële afvalstromen. 411 Het bedrijf was echter niet in
staat dat type afval te verwerken. Om die reden werd het deels geloosd
en deels, met behulp van vervalste documentatie, geëxporteerd.
Al vanaf het moment dat TCR van start ging, maakten de toezichthouders met regelmaat proces-verbaal op wegens geconstateerde overtredingen. Er werd echter niet krachtdadig opgetreden, ook niet toen
duidelijk werd dat het bedrijf zich structureel niet aan de wet hield. 412
De perikelen leidden er wel toe dat er in 1991 een holding werd opgericht. De broers trokken zich daarop – op papier – terug uit zowel TCR
als TCA, waar nieuwe directeuren werden aangesteld. TCA was evenmin brandschoon, want ook dit bedrijf was, op grond van een onderzoek uit 1989, strafrechtelijk vervolgd en veroordeeld tot een boete van
500.000 gulden (€ 227.000).
In 1993 werd TCR opnieuw onderwerp van een groot strafrechtelijk onderzoek. Dit leidde wel tot vervolging en tevens tot het faillisse­
ment van het bedrijf, dat in 1994 werd uitgesproken. In oktober 1995
werden de broers en drie medewerkers in eerste aanleg veroordeeld tot
gevangenisstraffen die varieerden van één tot zes jaar. Voormalig TCRdirecteur Jan Langeberg kreeg de zwaarste straf.
De periode in de gevangenis bracht hem, voor zover het ging om
het zich houden aan de wet, helaas niet tot inkeer, hoewel hij voor het
opnieuw plegen van zware milieucriminaliteit gelukkig niet meer de
kans kreeg. In april 2006 werd hij verdacht van het regelen van de
deklading voor een transport van 1.780 kilo cocaïne. In 2001 was hij al
eens veroordeeld voor het kweken van wiet. 413 Terwijl hij in voorarrest
zat, overleed hij aan de gevolgen van een hersenbloeding. 414
De Algemene Rekenkamer deed nader onderzoek naar de zaak en
rapporteerde in mei 1996. 415 De Rekenkamer onderzocht het optreden
van de Ministeries van V&W en VROM in de periode 1980-1995 en
keek ook naar de situatie bij de andere HOI’s. De rapporteurs stelden vragen bij de deelname van TCA in het nieuw opgerichte TCR,
hoewel het Ministerie van V&W bekend was met de ‘twijfelachtige

411 Eshuis en Van den Berg 1996, p. 14.
412 Eshuis en Van den Berg 1996, p. 15.
413 ‘Oudste “Dalton” nu vast voor cocaïnesmokkel’, Algemeen Dagblad 18 april 2006.
414 ‘Het leven eindigde al na de TCR-affaire’, Trouw 12 december 2006.
415 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 2.

Vuile olie.indd 143

25-6-2013 14:22:48

144

Vuile olie

­ ilieu-reputatie van dit bedrijf’, terwijl ook het collega-departement
m
van VROM daarop had gewezen.
Vanuit V&W was destijds gesteld dat op dat moment geen enkel
bedrijf in de branche helemaal ‘schoon’ was. Daarom was gekozen om
dan maar aan een goed plan van een firma met een beroerde reputatie als TCA, de voorkeur te geven boven een slechter plan van een
wat minder besmet consortium. 416 Bij die keuze werd echter aangetekend dat het vereist was dat de Gemeente Rotterdam zou deelnemen
in de bedrijfsvoering, in de vorm van een publiek-privaat partnerschap,
om op die manier controle te kunnen uitoefenen. De beide ministers
besloten echter om aan dat dringende ambtelijke advies geen gehoor te
geven, waardoor de kiem voor de latere problemen was gelegd.
Vooral over de handhaving was de Rekenkamer kritisch. Al vanaf
de oprichting van TCR hadden controles gewezen op veelvuldige overtreding van de milieuwetgeving, maar dat had niet geleid tot duidelijke
acties door de politieke en ambtelijke leiding van de beide ministeries.
‘Mogelijkheden om financiële sancties toe te passen om zo TCR te
­dwingen zich aan de wettelijke milieueisen te houden, werden nauwelijks toegepast’, aldus de rapporteurs. Het ontbrak ook aan gecoördineerd optreden door de betrokken controlediensten, welke ook
werd bemoeilijkt omdat de beide departementen langs elkaar heen
werkten. 417 Pas in 1988 was het aantal milieuovertredingen zo groot
geworden en de geruchten over subsidiefraude zo sterk, dat de betrokken overheden met elkaar en met TCR in overleg gingen over concrete
maatregelen. Dit leidde tot twee uitgebreide controles waarbij wederom
tekortkomingen werden vastgesteld. Toch werd het toezicht niet verscherpt, omdat een tegelijkertijd uitgevoerde milieuaudit positievere
uitkomsten had gehad. Bovendien nam in het jaar erna het aantal
geconstateerde overtredingen af, waardoor de aandacht weer wegsmolt.
Dat bleef zo, ondanks dat de risico’s in de jaren daarna toenamen omdat
TCR steeds meer moeilijk verwerkbare afvalstromen ging innemen,
terwijl het bedrijf niet de installaties had om deze ook te verwerken.
De onderzoekers waren ook kritisch over de subsidie die aan
TCR was verstrekt voor de eerste fase van de bouw van een verwerkingsinstallatie. De hoogte van het bedrag was niet volgens de regels
416 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 2, p. 15.
417 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 2, p. 5.

Vuile olie.indd 144

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

145

v­ astgesteld. Bovendien hadden de ministeries de ingediende declaraties onvoldoende gecontroleerd en had V&W op eigen gezag betalingsregelingen versoepeld en de eis laten vallen dat TCR zelf een derde
deel van de investeringen moest opbrengen. Uiteindelijk betaalde de
overheid 90 procent van de installatie. TCR had zich tijdens de bouw
evenmin aan de, overigens al op voorhand zeer ruim geformuleerde
subsidievoorwaarden gehouden, zonder dat dit tot verscherpte controle
had geleid. 418
De beide ministers onderschreven het rapport en kondigden maatregelen aan om de samenwerking te verbeteren en de handhaving te
intensiveren. De Rekenkamer wees erop dat soortgelijke toezeggingen waren gedaan naar aanleiding van de Uniser-affaire, ‘met weinig
­effect’. 419 Ze kondigde aan de ontwikkelingen met belangstelling te zullen volgen...
Vanzelfsprekend leidden de bevindingen tot heel wat discussie in
het parlement. Zo was een vraag waarom de Ministeries van V&W
en VROM zo’n moeite hadden gehad om tot afstemming te komen.
Het antwoord luidde dat V&W vooral keek naar het nakomen van de
verplichtingen uit het Marpol-verdrag en het voorkomen van lozingen
op het oppervlaktewater, terwijl het beleid van VROM eerst en vooral
de acceptatie en verwerking van afvalstromen als onderwerp had. 420
Ook bij de controles was sprake geweest van oriëntatie op de eigen verantwoordelijkheden, met onvoldoende afstemming als gevolg. Verder
moest worden erkend dat TCR erin was geslaagd om juist in het tijdvak
1990-1992 de controleurs effectief te misleiden, met als gevolg dat de
betrokken instanties de indruk kregen dat de milieuregels beter werden nageleefd. De Rekenkamer gaf aan dat de handhaving begin jaren
tachtig nog ontwikkeld moest worden, maar ‘in de tweede helft van
de jaren ’80 waren er voldoende aantallen inspecties en controles. De
diepgang en het met elkaar in verband brengen van controles liet echter
te wensen over’, aldus de rapporteurs. 421
Behalve dit waren er hardnekkige geruchten over een persoonlijke
vriendschap, of zelfs een liefdesrelatie, van minister Smit-Kroes met

418 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 2, p. 6.
419 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 2, p. 7.
420 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 3, p. 6.
421 Kamerstukken II 1995/96, 24 715, nr. 3, p. 12-13.

Vuile olie.indd 145

25-6-2013 14:22:48

146

Vuile olie

een van de gebroeders Langeberg. 422 De vraag was onvermijdelijk of die
relatie ook verklaarde waarom de overheid zo lang niet had ingegrepen.
De twijfels aan de integriteit van de minister vormden mede de aanleiding tot de instelling van de parlementaire onderzoekscommissie
TCR, die allerlei betrokkenen hoorde. Daaruit bleek dat het strafrechtelijk aanpakken van de Langebergs zeker niet van een leien dakje was
gegaan. Vooral voor advocaat-generaal Feber, die steeds betrokken was,
bleken de ontwikkelingen frustrerend...
Het begon al in 1984, nog voordat TCR überhaupt was opgericht.
In dat jaar moest een lopend opsporingsonderzoek tegen TCA, het
Amsterdamse bedrijf van de Langebergs, noodgedwongen worden
stopgezet. In december 1984 vond op het Ministerie van V&W een
gesprek plaats tussen Feber, minister Smit-Kroes, de plaatsvervangend
secretaris-generaal van dat departement Oomen en de districtscommandant van de Rijkspolitie te water in Amsterdam, De Maat. De aanleiding was de mogelijke keuze voor TCA als exploitant van een HOI
in de Rotterdamse haven. Feber was op de hoogte van het gerechtelijke
vooronderzoek tegen TCA in Amsterdam en hij wilde de minister waarschuwen om geen overeenkomst aan te gaan met een bedrijf waarvan
de eigenaren eerdaags weleens gearresteerd zouden kunnen worden. 423
Feber vertelde tijdens de bijeenkomst niet alleen dat er een onderzoek
liep, maar ook dat er telefoons werden getapt. De volgende dag al ontving De Maat bezoek van de gebroeders Langeberg die hem niet alleen
wisten te melden dat zij op de hoogte waren van het onderzoek, maar
ook dat hun telefoons werden afgeluisterd. Het opsporingsonderzoek
werd vervolgens gestaakt. Dat iemand had gelekt was duidelijk, maar
of Smit-Kroes diegene was geweest, kon de parlementaire onderzoekscommissie niet vaststellen. Ook een onderzoek van de Rijksrecherche
had daarvoor geen bewijs kunnen leveren. 424
De tweede keer dat een strafrechtelijk onderzoek niet tot vervolging
leidde, was in 1987. Dit onderzoek had betrekking op mogelijke subsidiefraude door TCR. De reden voor het afkappen van de zaak was dat
de resultaten van het gerechtelijk vooronderzoek volgens Feber en de
zaaksofficier van justitie teleurstellend waren en geen basis v­ ormden

422 De Jong en Voskuil 2011, p. 186-188.
423 Kamerstukken II 1996/97, 24 791, nr. 4, p. 19.
424 Kamerstukken II 1996/97, 24 791, nr. 4, p. 22.

Vuile olie.indd 146

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

147

voor verdere vervolging. De subsidievoorwaarden waren daarvoor veel
te ruim opgesteld. Tegelijkertijd waren er echter aanwijzingen dat het
toenmalige hoofd van de afdeling handhaving van Rijkswaterstaat,
mevrouw Van Meer, was tegengewerkt bij het overdragen van informatie aan de politie. Opnieuw kon de parlementaire onderzoekscommissie echter niet concluderen dat dit laatste inderdaad was gebeurd. 425
Tot slot was een bericht in het Rotterdams Dagblad van 7 juni 1996
aanleiding voor nader onderzoek door de parlementaire onderzoekscommissie. 426 De bron van dat artikel was een rapport van de CRI.
Daarin stond dat advocaat-generaal Feber in december 1988 door een
lid van het MBT en de Rijksaccountantsdienst een rapport had laten
opstellen over TCR. Feber had dit rapport doorgestuurd aan ambtenaren van VROM in verband met mogelijke nadelige gevolgen voor
minister Smit-Kroes. Hij wilde het echter ook gebruiken als basis
voor een notitie ten behoeve van de procureur-generaal, opdat die een
besluit kon nemen over strafrechtelijke vervolging van TCR. Dat besluit
had in de week van 2 januari 1989 moeten vallen, maar zover was het
nooit gekomen. Uit het onderzoek van de commissie werd echter niet
duidelijk of Feber zijn notitie wel had afgerond en daadwerkelijk aan de
procureur-generaal gestuurd. Als die het laatstgenoemde stuk wel had
ontvangen, was in elk geval niet meer te achterhalen wat zijn beslissing
was geweest. Hoe dan ook, de gang van zaken had volgens de commissie uiteindelijk niet geleid tot ‘het staken of niet starten’ van een gerechtelijk vooronderzoek, want dat was er immers gekomen. 427
Kroes – ze scheidde in 1989 van Smit – had duidelijk geen hoge
pet op van Feber en noemde hem in 1997 in de pers zelfs een ‘geschift
konijn’. 428 Nog in 2011 liet ze weten dat ze iedereen uitdaagde om de
bewijzen van haar corruptie te leveren. 429 Evengoed vond de Tweede
Kamer in 1997 grosso modo wel degelijk dat Kroes in de hele affaire
verwijtbaar had gehandeld.
Het parlement debatteerde op 4 september van dat jaar over de TCRzaak. Het Kamerlid Feenstra (PvdA) gaf voormalig minister Kroes er
425 Kamerstukken II 1996/97, 24 791, nr. 4, p. 24.
426 Kamerstukken II 1996/97, 24 791, nr. 2, p. 6.
427 Kamerstukken II 1996/97, 24 791, nr. 2, p. 7.
428 ‘Procureur-generaal deinsde terug voor “politieke implicaties” in TCR-rapport’, Rotterdams
Dagblad 13 maart 1997.
429 ‘Neelie’s negen levens’, Vrij Nederland 3 maart 2011.

Vuile olie.indd 147

25-6-2013 14:22:48

148

Vuile olie

nog eens van langs en hij werd daarin bijgevallen door D66 en het CDA.
Het was onbegrijpelijk dat de toenmalige bewindsvrouw, ondanks alle
negatieve signalen, toch de vergunning aan TCR had gegund en bovendien niet was meegegaan met het advies om de Gemeente Rotterdam
een belangrijke rol te geven. 430 De minister had in zijn optiek te veel
haast gehad met het willen voldoen aan de Marpol-verplichtingen en
bovendien te radicaal vastgehouden aan het uitgangspunt dat de markt
zijn eigen vuil rendabel moest verwerken, zonder dat de overheid daarbij nodig was. ‘Sommige functies moet de overheid echter gewoon
zelf organiseren, omdat zij noodzakelijk zijn, niet bedrijfseconomisch
renderen dan wel te gevoelig of criminogeen zijn’, aldus Feenstra. In
dit geval was de prikkel niet geweest om het afval zo goed mogelijk te
verwerken, maar om er zo goedkoop mogelijk vanaf te komen. Ook
wees hij op de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de handhavers, die ertoe leidde dat niemand actie ondernam. ‘Ieder voor zich
vond op een gegeven moment ingrijpen wel nodig, maar bovenal door
de ander. Zo verwezen Rijnmond en provincie, inspectie, openbaar
ministerie, Verkeer en Waterstaat en VROM voortdurend naar elkaar’,
aldus Feenstra.
Het Kamerlid Stellingwerf (RPF) memoreerde dat er ondertussen
ook alweer de nodige vraagtekens waren bij de opvolger van TCR, het
bedrijf Dapemo VVW, dus kennelijk speelden dezelfde handhavingsperikelen nog steeds. De heer Klein Molekamp (VVD) toonde zich
vooral tevreden dat de onderzoekscommissie niet had vastgesteld
dat zijn partijgenoot minister Kroes destijds niet integer zou hebben
gehandeld. Hij erkende overigens wel dat de handhaving een ‘puinhoop’ was geweest. 431 Marijke Vos (GL) duidde op de vicieuze cirkel dat
het onmogelijk was om de inzameling commercieel rendabel te maken
tegen voldoende lage tarieven, terwijl schepen door de hoge kosten juist
geneigd waren om het afval dan maar illegaal te dumpen in plaats van
het af te geven. De overheid zou deze taak volgens haar moeten overnemen en de afgifte gratis moeten maken. Ook zag zij wel wat in de
suggestie om een landelijk handhavingsteam voor afvalstromen in het
leven te roepen.

430 Handelingen II, 4 september 1997, p. 7355.
431 Handelingen II, 4 september 1997, p. 7364.

Vuile olie.indd 148

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

149

Remi Poppe (SP) wees nog eens op het gemak waarmee de bedrijven die olieafval innamen dit weer konden vermengen met scheepsbrandstoffen. In combinatie met de overcapaciteit op deze markt was er
dus nog immer sprake van een criminogeen risico. Volgens Poppe was
een hele serie maatregelen nodig om een eind te maken aan de problemen. Er moest een plan van aanpak worden ontwikkeld voor de inzameling en verwerking van waterige gevaarlijke afvalstromen. Bij elke
ingezamelde partij zou voorts de ontdoener moeten worden vermeld en
de latere bestemming – externe verwerking of secundaire brandstof –
moeten worden voorgeschreven. Ten derde zou er een strikte scheiding moeten worden aangebracht, zowel technisch als administratief,
tussen de verwerking van de secundaire brandstof, de oliehoudende
afvalstroom en de chemische afvalstroom. De ontdoener moest verantwoordelijk worden gesteld voor zijn afval, tot en met de kwaliteit van
de eindverwerking en er moesten regels worden gesteld dat de ontdoeners het afval niet mochten vermengen voordat het werd afgegeven.
Ten vijfde diende de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de
WCA en de Wvo te worden ondergebracht bij slechts één ministerie, dat
van VROM. In de zesde plaats diende de structuur van de keten waarin
afval tot secundaire brandstof werd opgewerkt zo inzichtelijk te worden
gemaakt dat het altijd duidelijk was wie wat leverde aan wie en tot slot
moest een centraal informatiepunt worden ingesteld waar handhavers
van de werkvloer rechtstreeks hun ervaringen met bepaalde bedrijven
konden melden.
Minister Jorritsma van V&W, een partijgenote van Kroes, liet in haar
beantwoording weten dat er om te beginnen een richtlijn ‘Gescheiden
en gescheiden houden’ zou worden opgesteld. Die richtlijn zou een
lijst van producten gaan bevatten die niet mochten worden gemengd.
In de tweede plaats was een project gestart waarin regel­geving en
een organisatiestructuur zouden worden uitgewerkt die nodig was
om een systeem van betaling naar verwerkingsprestatie mogelijk te
maken. Een derde project betrof een onderzoek naar de mogelijkheid
van verificatie van de verwerkingsprestaties. De service, de indirecte
financiering, de afgifteplicht en de uitwisseling zouden onderwerp
van een vierde project worden. Daarbij ging het om het ‘uitwerken van
de regelgeving voor het verbeteren van het serviceniveau, de invoering van een systeem van indirecte financiering, het in internationaal
verband onderzoeken van de mogelijkheden van een afgifteplicht van

Vuile olie.indd 149

25-6-2013 14:22:48

150

Vuile olie

s­cheepsgebonden gevaarlijke afvalstoffen en informatie-uitwisseling
tussen havens’, aldus de minister.
De twee belangrijkste discussiepunten waren hoe moest worden
voorkomen dat afvalstromen werden vermengd met scheepsbrandstoffen en de vraag of de overheid niet beter zelf de verantwoordelijkheid
kon nemen voor het inzamelen en verwerken van afvalstoffen. Voor wat
betreft het eerste voelde Jorritsma nog niet voor algemene maatregelen, maar verwees ze voornamelijk naar de nog te verwachten uitkomsten van een onderzoek naar de materie door een daarvoor in het leven
geroepen commissie (de commissie-Hoogland). ‘In sommige omstandigheden kan het mengen van afvalstoffen leiden tot een hoogwaardige
wijze van verwijdering’, aldus de bewindsvrouw. 432 Ook in het omvormen van de ontvangstinstallaties tot nutsbedrijven zag zij weinig.
Minister Sorgdrager van Justitie ging vooral in op wat zij ‘het
gebrek aan samenwerking in de bestuurlijke sfeer tussen de verschillende handhavingsniveaus’ noemde. 433 Zij gaf aan dat overal in het land
de afstemming tussen justitie en de diverse bestuurlijke handhavers zo
goed mogelijk moest worden geregeld.
Al met al kregen de bewindslieden het in het debat – minister De
Boer van VROM werd in het geheel niet aangesproken op de zaak
TCR – niet al te moeilijk. Slechts Poppe toonde zich aan het eind nog
altijd ontevreden. Hij diende, samen met Groen Links, een motie in
waarin de Minister van VROM werd verzocht om ‘een technische en
administratieve scheiding van de verwerking van olie- en chemicaliënhoudende afvalstromen te verplichten bij HOI’s en vergelijkbare
bedrijven.’ De SP’er diende ook nog een tweede motie in, waarin hij
de regering verzocht ‘een onderzoek in te stellen naar de huidige
verwerkings­behoefte en -capaciteit voor gevaarlijke afvalstoffen, zowel
landelijk als regionaal en zo nodig met voorstellen te komen voor een
regulering van de verwerkingscapaciteit.’
Jorritsma vond de moties allemaal veel te voorbarig, hangende het
onderzoek van de commissie-Hoogland. Ze beloofde wel binnen een
half jaar te komen met een voorstel, waarop Poppe besloot de motie aan
te houden. Datzelfde gebeurde met de tweede motie, nadat minister
De Boer van VROM had beloofd de Kamer op korte termijn een brief
432 Handelingen II, 4 september 1997, p. 7378.
433 Handelingen II, 4 september 1997, p. 7385.

Vuile olie.indd 150

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

151

te sturen met een overzicht van de bestaande verwerkingsbehoefte en
-capaciteit voor gevaarlijke afvalstoffen. Of die laatste belofte gestand
is gedaan kon in het onderhavige onderzoek niet worden achterhaald:
na het debat van september 1997 is echter geen enkel voor de kwestie
relevant Kamerstuk te vinden waarin het woord ‘verwerkingsbehoefte’
voorkomt...

4.7

Criminaliteitsproblemen na de eeuwwisseling

De TCR-affaire richtte uiteraard de lens ook op andere bedrijven die
olieafval innamen en verwerkten. Er werd eind jaren negentig dan ook
nader onderzoek gedaan door de Inspectie Milieuhygiëne. Die constateerde dat er geen structurele overtredingen werden gepleegd, zoals
bij TCR wel het geval was. 434 Wel bestond er nog altijd een risico op
criminaliteit, aangezien de hoeveelheid afvalstoffen die de schepen bij
de HOI’s aanboden nog altijd achterbleef bij de verwachtingen waarop
de bedrijven hun plannen hadden gebaseerd. Het aanbod zou moeten
worden vergroot door de (prijs)drempel voor afgifte te verlagen en tegelijkertijd de handhaving te versterken om lozingen tegen te gaan, waardoor meer schepen het afval zouden gaan afgeven.
Ook het mengen van afval door scheepsbrandstoffen bleek nog
steeds aan de orde, hoewel er in deze periode niet systematisch op
werd gecontroleerd. In februari 2000 maakten de verantwoordelijke
bewindslieden in een periodieke voortgangsrapportage melding van
een onderzoek door de Inspectie Milieuhygiëne naar het mengen van
plantaardige vetzuren met bunkerolie. Het gevolg was ongeschikte
brandstof, waardoor een zevental schepen motorische problemen had
gekregen. De zaak zou verder civielrechtelijk worden afgedaan. 435 Het
Kamerlid Poppe stelde er nog wel wat vragen over, onder meer hoe het
vetzuur vanaf een bedrijf in Gouda in Rotterdam in bunkerolie terecht
kon komen, maar daar kreeg hij van de ministers Pronk en Korthals
geen antwoord op. 436

434 Kamerstukken II 1997/98, 24 791, nr. 10, p. 2.
435 Kamerstukken II 1999/2000, 22 343, nr. 47, p. 10.
436 Kamerstukken II 1999/2000, 22 343, nr. 48.

Vuile olie.indd 151

25-6-2013 14:22:48

152

Vuile olie

In september 2000 werd in de periodieke voortgangsrapportage
milieuwethandhaving melding gemaakt van een onderzoek naar de
vermenging van stoffen die PCB’s bevatten met afvalolie. De analyse
van enkele duizenden monsters leverde echter slechts twee ‘incidenten’
op. Naar aanleiding van een daarvan startte het MIOT een strafrechtelijk onderzoek. 437 Hoe dit afliep, werd echter niet meer aan de Kamer
meegedeeld. Vanaf 2002 schafte de regering de voortgangsrapportages
aan het parlement over de handhaving van de milieuwetgeving af en
daarna beperkte het debat zich goeddeels tot incidenten.
Met betrekking tot afvalolie en het wegmengen van schadelijke
stoffen in bunkerolie, deden zich ook nadien echter nog de nodige
incidenten voor. De meest beruchte is de zaak Probo Koala, een schip
dat in 2006 probeerde chemisch afval dat de resultante was van een
proces om op volle zee olie van slechte kwaliteit op te waarderen, af te
geven in Amsterdam. In de volgende paragraaf wordt op die zaak nader
ingegaan.
Een ander geruchtmakend incident deed zich voor in 2008. Het
ging om het schip Adafera, dat in opdracht van een Amerikaans bedrijf
(Koch) een lading van 70.000 ton blendcomponenten voor bunkerolie in Nederland moest afleveren. Drie bedrijven die delen van deze
partij in ontvangst hadden genomen, merkten dat het product slecht
mengde met stookolie en deden op grond daarvan een zogenoemde
EVOA-melding bij de toenmalige VROM-Inspectie. Een vierde bedrijf
weigerde helemaal om de voor hem bestemde zending af te nemen.
De partij was afkomstig van een broker (Rio Energy) die nadrukkelijk geen garantie had gegeven dat deze met andere producten te mengen viel. Met dat doel hadden de Nederlandse brandstofproducenten de
partij echter wel aangekocht. De bedrijven die al waren begonnen met
blenden hadden een probleem, aangezien het resultaat onbruikbare
brandstof was. BP had al 130.000 ton ‘off spec’ materiaal geproduceerd
en Westport, een ander bedrijf, 7.000 ton. De overheid bestempelde
deze partijen tot afval.
BP, dat natuurlijk bang was met de hele voorraad te blijven zitten,
bestreed bij de rechter het standpunt van de VROM-Inspectie dat de
partij niet meer vrij verhandelbaar was omdat het afval was geworden, maar verloor die zaak. BP koos er uiteindelijk voor om het afval
437 Kamerstukken II 2001/02, 22 343, nr. 57, p. 16.

Vuile olie.indd 152

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

153

‘­ verantwoord’ te laten wegmengen in scheepsbrandstof. Dit kon telkens
slechts in kleine hoeveelheden, in een verhouding van ongeveer 5 procent per ton. Westport verkocht de door haar geproduceerde kleinere
hoeveelheid door aan North Refinery in Delfzijl. Die deal kwam aan
de orde in een uitzending van het actualiteitenprogramma Zembla in
oktober 2009, waarna Kamervragen werden gesteld of deze partij wel
juist was verwerkt. 438
De zaak Adafera kreeg een vervolg in diverse rechtszaken waarin
de verschillende partijen (Koch, BP, Westport) bestreden dat de lading,
respectievelijk het product dat het resultaat was van de poging tot blenden, als afvalstof gekwalificeerd moest worden. Deze zaken werden
echter allemaal door de Nederlandse overheid gewonnen.
In deze periode deed ook de Nederlandse mededingingsautoriteit
(NMa) een nader onderzoek naar het gedrag van drie inzamelaars
van scheepsafval, hetgeen in 2011 resulteerde in forse boetes aan de
bedrijven AVR Maritiem B.V., 439 International Slop Disposal B.V. en
Ships Waste Oil Collector B.V. 440 De boetes werden opgelegd voor het
onderling ‘verdelen’ van klanten door het maken van prijsafspraken.
De drie genoemde bedrijven beheersten in 2007 in het Rotterdamse
havengebied 85-95 procent van de totale inzamelingsmarkt en konden
dus onderling eenvoudig de klanten verdelen. Hoewel deze kwestie
dus niet te maken had met malversaties met de ingezamelde olie en
chemisch afval, illustreert ze wel het criminogene risico van het feit
dat slechts een klein aantal grote spelers op deze markt actief is en
vanzelfsprekend ook het gebrekkige morele gehalte bij de directies van
de firma’s in kwestie.
Tot slot werd in 2011 gestart met de uitvoering van periodieke
controles van schepen op de aanwezigheid van vervuilde bunkerolie
onder de noemer ‘Waakzaam’. Deze waren een gezamenlijk initiatief
van de Dienst Waterpolitie van het KLPD, de ILT, de Douane en het
Nederlands Forensisch Instituut. Als locatie voor de controles werd
de Kreekkraksluis uitgekozen, waar alle binnenscheepvaart tussen de
havens van Rotterdam en Antwerpen passeert. Tijdens de eerste actie
in oktober 2011 onderzochten de instanties 28 tankschepen, waarbij

438 Aanhangsel Handelingen II 2009/10, nr. 608.
439 In 2008 is AVR overgegaan in Odfjell Terminals Maritiem B.V.
440 NMa 2011.

Vuile olie.indd 153

25-6-2013 14:22:48

154

Vuile olie

in 21 gevallen nader onderzoek noodzakelijk bleek. 441 Een schip had
olie aan boord die afkomstig was van een zogenoemde debunkering. Dit
betekende dus dat de partij was overgeladen uit een ander schip omdat
de kwaliteit zodanig slecht was dat de brandstof onbruikbaar bleek. De
Waakzaamacties werden in 2012 nog drie maal herhaald, waarbij onder
andere de Minister van Veiligheid en Justitie en leden van de Tweede
Kamer en het Europarlement werden uitgenodigd, niet in de laatste
plaats om (opnieuw) te pleiten voor betere regelgeving. Voorts startte de
ILT met nader onderzoek naar bedrijven die actief zijn in de keten van
ontdoening, inzameling, vervoer, export en verwerking van stookolie.

4.8

De zaak Probo Koala

De Probo Koala is de naam van een schip dat sinds 2006 wordt geassocieerd met een van de grootste internationale milieuschandalen van
de afgelopen jaren. De zaak eindigde met de dumping van naar schatting 450 ton chemisch afval in Ivoorkust. 442 Dit afval was overgebleven
nadat aan boord van het schip een partij olie van slechte kwaliteit was
opgewerkt met behulp van caustic soda. 443 De firma Trafigura, waarvoor
de Probo Koala in charter voer, had dit afval in Amsterdam willen afgeven onder het voorwendsel dat het om normale slops ging. De inzamelaar, Amsterdam Port Services (APS) kon het afval wel verwerken, maar
toen het bedrijf ontdekte wat de werkelijke samenstelling was, ging
de prijs vanzelfsprekend fors omhoog. Trafigura weigerde dat hogere
bedrag te betalen en het al geloste afval werd terug aan boord genomen,
waarna het schip weer uitvoer. De firma sloot vervolgens in Ivoorkust
een contract met een lokale firma, Compagnie Tommy, voor het in ontvangst nemen en verwerken van het chemisch afval. Dat bedrijf hield
zich niet aan de overeenkomst en dumpte het eenvoudigweg, met alle
gevolgen van dien. Of Trafigura al op voorhand wist dat het Ivoriaanse
bedrijf niet over de mogelijkheden beschikte om de ­partij überhaupt te

441 Kamerstukken II 2012/13, 33 418, nr. 2.
442 De Probo Koala veranderde nadien enkele malen van eigenaar en naam. In 2012 voer het
voor een Chinese rederij onder de naam Hua Wen.
443 De Nederlandse naam voor caustic soda is natronloog. Deze sterk bijtende stof wordt onder
andere gebruikt als gootsteenontstopper.

Vuile olie.indd 154

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

155

verwerken, blijft hier verder buiten beschouwing. We concentreren ons
in plaats daarvan op de gebeurtenissen in Nederland.
De Probo Koala trachtte de partij chemisch afval in juli 2006 af te
geven bij de havenontvangstinstallatie in de Amsterdamse haven, die
op dat moment werd geëxploiteerd door APS. 444 Een deel van de partij
werd in de nacht van 2 op 3 juli eerst in een lichter geladen, die het vervolgens moest afgeven aan een walinstallatie. Tijdens deze operatie, in
de ochtend van 3 juli, ontstond grote stankoverlast. Dit alarmeerde een
nabijgelegen bedrijf dat de politie belde, die samen met de brandweer
arriveerde. Ook een inspecteur van de Amsterdamse Dienst Milieu en
Bouwtoezicht (DMB) werd gebeld. 445 Die kwam eveneens ter plaatse
en gaf opdracht de installatie waar het afval werd ingenomen stil te
leggen.
De schipper van de lichter had bij het overpompen al een vermoeden gekregen dat de Probo Koala geen gewone slops kwam afgeven.
Daarop had APS een monster laten nemen dat deze indruk bevestigde.
Het bedrijf liet vervolgens Trafigura weten dat de verwerkingskosten
niet de eerder geoffreerde € 20 per kubieke meter zouden bedragen die
gold voor gewone afvalolie, maar € 900. Daarop stuurde de scheepsagent in de avond van 3 juli een fax aan APS dat het afval weer terug
aan boord moesten worden genomen, omdat die kostprijs te hoog werd
gevonden. Dit terugpompen werd echter verboden door politiemensen
die ter plekke aanwezig waren.
APS was hier vanzelfsprekend niet gelukkig mee. Het bedrijf was
bang dat de Probo Koala weer zou uitvaren en dat het vervolgens zou
blijven zitten met het afval. De directie zette daarom schriftelijk druk
op de DMB om het terugpompen te accorderen, met het argument dat
het afval nog niet door APS was geaccepteerd, met andere woorden juridisch in andere handen overgegaan, juist omdat het een geheel andere
samenstelling had dan door Trafigura was voorgegeven. De politie en
de DMB waren echter van mening dat de stankgolf niet was ontstaan
bij het overpompen vanuit de lichter naar de wal, maar op het moment
dat al met verwerking was begonnen. Dat zou betekenen dat het afval
444 Overigens moet ook worden aangetekend dat Trafigura statutair in Nederland gevestigd
is, hoewel er in ons land geen bedrijfsactiviteiten plaatsvinden. Aangezien dat louter een
administratieve kwestie is, wordt die hier verder buiten beschouwing gelaten.
445 Het toezicht was door de provincie Noord-Holland gedelegeerd aan de Gemeente
Amsterdam.

Vuile olie.indd 155

25-6-2013 14:22:48

156

Vuile olie

wel was geaccepteerd en dat het zonder een EVOA-vergunning niet
terug mocht worden gepompt. Of dat inderdaad het geval was geweest
moest blijken uit een analyse van monsters die inmiddels door het NFI
waren genomen.
In de avond van 4 juli bracht een afvaardiging van de DMB een
bezoek aan APS. Het bedrijf ontkende nogmaals dat het al met de verwerking begonnen was. De DMB’ers bespraken dit onderling en overwogen dat het tegendeel waarschijnlijk niet kon worden bewezen, ook
wanneer de analyseresultaten waren binnengekomen. Bovendien was
sprake van urgentie: de Probo Koala lag klaar om te vertrekken en het
vasthouden van het schip zou een flinke schadeclaim met zich mee
kunnen brengen als later zou blijken dat dit onterecht was gebeurd.
Bovendien overwogen de ambtenaren dat, mocht er uit de analyses toch
blijken dat APS in overtreding was geweest, het bedrijf alsnog vervolgd
kon worden. Het sectorhoofd milieutoezicht van de DMB gaf daarop,
zonder overleg met de andere partijen, toestemming om het afval terug
te pompen. Wel werd als voorwaarde gesteld dat exact moest worden
nagegaan hoeveel er werd teruggepompt, om te kunnen controleren
of er toch niet een deel al was verwerkt. Uit de metingen bleek dat dit
niet het geval was. In de middag van 5 juli vertrok de Probo Koala uit de
Amsterdamse haven. 446
Enkele maanden later, na de ramp in Ivoorkust, volgden Kamer­
vragen vanuit de PvdA en op 20 september debatteerde het parlement
over de kwestie. Vooral het Kamerlid Samsom (PvdA), die een van de
indieners van de vragen was en die een verleden had als Greenpeaceactivist, toonde zich bijzonder verbolgen over de gang van zaken. Nog
afgezien van de latere gebeurtenissen was een kernvraag of de afvalwetgeving was overtreden door het terugpompen toe te staan. Was
het afval, toen het was gelost in een lichter van APS, al ‘geaccepteerd’,
met andere woorden juridisch in andere handen overgegaan, of niet?
Als dat het geval was, zou het terugpompen in strijd met de EVOAregelgeving zijn geweest. Het tweede kernpunt was of Trafigura willens
en wetens de ware aard van het afval had verzwegen. De verantwoordelijke Amsterdamse wethouder Marijke Vos, nota bene van milieupartij
Groen Links, stelde direct dat de gemeente geen blaam trof. Ze kreeg
446 Deze beschrijving is gebaseerd op het feitenrelaas dat werd opgesteld door de VROMInspectie. Zie VROM-Inspectie 2006.

Vuile olie.indd 156

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

157

daarop een spervuur van kritiek en ze trok die verklaring binnen een
dag schielijk weer in.
In oktober 2006 werd een door de VROM-Inspectie opgesteld
f­eitenrelaas over de gebeurtenissen in Amsterdam aan het parlement
ter beschikking gesteld. In november van dat jaar volgde een tweede
­rapport, van de Commissie onderzoek Probo Koala, dat in opdracht
van de Gemeente Amsterdam de gebeurtenissen had onderzocht. In
december 2006 stuurde staatssecretaris Van Geel een reactie naar de
Kamer. 447 De bewindsman gaf daarin al direct aan dat hij van mening
was dat het terugpompen van het afval in strijd was geweest met de
wet. Dat was opmerkelijk aangezien het strafrechtelijke onderzoek op
dat moment nog gaande was en de rechter zich er nog over moest uitspreken. Het illustreerde de complexiteit van de regelgeving, in combinatie met de ongebruikelijke situatie. Van Geel concludeerde voorts
dat de informatieoverdracht tussen de betrokken instanties tekort had
geschoten. Hij kondigde in dit verband een hele reeks van maatregelen aan, maar erg concreet waren de meeste daarvan niet. De meest
tastbare opbrengst was het protocol ‘ongewone situaties.’ Daarin werd
onder andere vastgelegd wat de betrokken instanties moesten doen
en welke instantie de regierol had. Of dat laatste ook het probleem zal
oplossen dat geen partij ook formeel boven de andere gesteld is en dus
gerechtigd om een eindbeslissing te nemen in geval van onenigheid, is
een open vraag. Het begrip ‘regie’ is immers rekbaar en ook het draaiboek waarin het protocol is uitgewerkt, geeft er geen definitie van. 448
In januari 2007 werd de brief in de Vaste Kamercommissies besproken. Remi Poppe (SP) riep de staatssecretaris op om in EU-verband
actie te ondernemen om tot een verplichting te komen voor het afgeven van de meest giftige slops. 449 Nu was immers de situatie zo dat de
schepen, als de prijs te hoog was, eenvoudig weer zee konden kiezen
en dan moest maar worden afgewacht of het afval elders werd afgegeven, geloosd of, zoals in het geval van de Probo Koala, ergens in een
land waar de controles tekortschoten, werd gedumpt. Samsom (PvdA)
en Duyvendak (GL) vielen hem bij. Volgens hen waren er wel degelijk mogelijkheden geweest om het schip te verplichten het afval af te

447 Kamerstukken II 2006/07, 22 343, nr. 148.
448 Kamerstukken II 2006/07, 22 343, nr. 174, bijlage.
449 Kamerstukken II 2006/07, 22 343, nr. 153.

Vuile olie.indd 157

25-6-2013 14:22:48

158

Vuile olie

geven. Het Kamerlid Spies (CDA) gaf vooral wethouder Vos ervan langs
en kreeg daarin steun van Neppérus (VVD). Dat was niet helemaal
onbegrijpelijk gezien het feit dat Vos in haar oude functie van Kamerlid
nooit te beroerd was geweest om die partijen de maat te nemen, zeker
in milieukwesties...
In februari 2007 volgde de beantwoording van de vele vragen die
over de gebeurtenissen in Amsterdam waren gesteld. 450 Veel nieuws
kwam daaruit niet naar voren. Wel werd duidelijk dat een verzoek om
slops weer terug te pompen zelden voorkwam. In Amsterdam was het
nog nooit eerder gebeurd en in Rotterdam slechts incidenteel. Aldaar
had het Havenbedrijf een dergelijk verzoek nooit gehonoreerd.
Intussen kon het voornoemde protocol in maart 2007 voor het eerst
worden getest, toen zich met het schip de Torm Thyra een soortgelijk
probleem voordeed. In dit geval werkte het draaiboek uitstekend, hetgeen nauwelijks verbazing mag wekken omdat alle partijen op scherp
stonden en niemand het risico van nog een ramp wilde lopen. Alle slops
werden door het schip in Amsterdam afgegeven. Het ging, zo bleek uit
onderzoek van de Inspectie V&W, opnieuw om afval dat geproduceerd
was tijdens een reis waarbij voor Trafigura in charter was gevaren. 451 Bij
het afgeven van het afval voer de Torm Thyra overigens niet meer voor
Trafigura, hetgeen de firma ook niet naliet te benadrukken. 452 Men
snapte daar vermoedelijk ook wel dat de naam van het bedrijf ondertussen zo besmet was geraakt dat alle alarmbellen afgingen wanneer
men zich weer met afval in Nederland zou melden. Het roept overigens
wel de vraag op waarom na alle commotie rondom de Probo Koala, er
toch weer voor werd gekozen om het afval juist in ons land af te geven...
Met de strafrechtelijke afhandeling van de zaak wilde het ondertussen nog niet erg vlotten. In februari 2009 stelden Kamerleden daarover vragen aan staatssecretaris Albayrak van Justitie. Ze gaf aan dat er
inmiddels een tweede officier van justitie aan de zaak was toegevoegd

450 Kamerstukken II 2006/07, 22 343, nr. 160.
451 Kamerstukken II 2006/07, 22 343, nr. 178, p. 4.
452 Zie: Response to professor Ibeanu concerning the report of the special rapporteur on the
adverse effects of the movement and dumping of toxic and dangerous products and wastes
on the enjoyment of human rights (dated 10 July 2009). Beschikbaar via <www.trafigura.
com>.

Vuile olie.indd 158

25-6-2013 14:22:48

‘Incidenten met structurele kenmerken’ De affaires in de afvaloliebranche

159

en dat ze op korte termijn een uitspraak in eerste aanleg verwachte. 453
Die volgde inderdaad in juli 2010.
De eerste verdachte, APS, werd ten eerste ten laste gelegd dat het
bedrijf artikel 10.37 Wm had overtreden door het afval vanuit de lichter
terug te pompen in de Probo Koala. Het tweede onderdeel van de tenlastelegging was dat APS wel degelijk met de verwerking was begonnen. Het eerste punt achtte de rechtbank bewezen, maar er werd geen
straf opgelegd omdat APS mocht vertrouwen op de door de gemeente
verleende toestemming. De rechtbank stelde hiermee dus vast dat
sprake was van acceptatie op het moment dat het afval in de lichter was
gepompt. Het tweede punt werd niet bewezen geacht. De verwerkingsinstallatie had wel aangestaan, maar er zou nog niet zijn begonnen
met de verwerking van het afval van de Probo Koala. De stank waarvan
sprake was geweest, zou slechts afkomstig zijn geweest van restanten
die bij het overpompen in de leidingen waren achtergebleven. 454 APS
ging tegen het eerste deel van deze uitspraak in hoger beroep, maar
zonder succes. 455
De tweede verdachte in de zaak, Trafigura Beheer B.V., werd eveneens schuldig bevonden en wel vanwege het verzwijgen van de aard van
het afval en het in strijd met de EVOA-regelgeving exporteren ervan.
De rechters rekenden het Trafigura ook aan dat het bedrijf in latere
mediapublicaties en zelfs in het eigen jaarverslag over 2007, bleef spreken over een ‘mengsel van gasolie, water en caustic soda’, de omschrijving waarop APS de eerste lage offerte had gebaseerd. Voor deze feiten
werd het bedrijf tot de maximale boete van € 1 miljoen veroordeeld. 456
Ook deze uitspraak werd in hoger beroep bevestigd. 457

4.9

Besluit

Dit hoofdstuk liet zien dat bedrijven die actief waren met de inzameling en verwerking van afgewerkte olie in de loop der jaren voor een
aantal geruchtmakende affaires hebben gezorgd. In de zaken Booy
453 Aanhangsel Handelingen II 2008/09, nr. 1720.
454 Rb. Amsterdam 23 juli 2010, LJN BN2185.
455 Hof Amsterdam 23 december 2011, LJN BU9239.
456 Rb. Amsterdam 23 juli 2010, LJN BN2149.
457 Hof Amsterdam 23 december 2011, LJN BU9237.

Vuile olie.indd 159

25-6-2013 14:22:48

160

Vuile olie

Clean, Uniser en TCR ging het eerst en vooral om gebrekkige of geheel
ontbrekende verwerking, waarna het afval eenvoudigweg op het oppervlaktewater werd geloosd. De zaak Probo Koala is een wat vreemde eend
in de bijt, omdat APS hier alleen kon worden verweten dat het de al
geaccepteerde slops weer terug had laten pompen. Overigens gebeurde
dit met instemming van Amsterdamse gemeenteambtenaren, welke
instemming, naar achteraf bleek, nooit gegeven had mogen worden.
Dat er allerlei afvalstoffen in stookolie verdwijnen, is in de loop der
jaren tijdens controleacties diverse malen gebleken. De actie ‘Chemix’
liet dit al zien in de jaren tachtig, de uitkomsten van de controles in
het kader van ‘Olievlek’ in de jaren negentig en de recente acties in het
kader van ‘Waakzaam’ bevestigen het beeld dat er weinig is veranderd.
Wanneer, zoals bij de eerste actie, blijkt dat bij 28 geselecteerde schepen er in 21 gevallen reden is voor nader onderzoek, moet toch worden
gesproken van een wijd verbreid probleem, ook wanneer in aanmerking wordt genomen dat die schepen natuurlijk niet willekeurig werden geselecteerd.
Een rode draad die door de grote affaires loopt, is die van een
betrekkelijk ‘ongeorganiseerde’ overheid, waarvan de wirwar aan deelverantwoordelijke instanties de acties maar moeilijk met elkaar weten
af te stemmen. De Wm heeft weliswaar de integrale milieuvergunning
geïntroduceerd waardoor de problemen deels zijn opgelost, maar de
coördinatie tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhavers
blijft nog altijd een punt van aandacht, zo heeft ook de affaire Probo
Koala nog eens geïllustreerd. Die laatste zaak illustreert ook hoe schaalvergroting en internationalisering zich tot een criminogeen risico hebben ontwikkeld.

Vuile olie.indd 160

25-6-2013 14:22:49

5

Het actuele beeld van de branche

5.1

Inleiding

Gezien de bevindingen die in het voorgaande hoofdstuk werden
gedaan, is een belangrijke vraag hoe de bedrijven in de branche van
inzameling en verwerking van afgewerkte olie op dit moment kunnen
worden gekenschetst. In dit hoofdstuk wordt daarop nader ingegaan.
Om te beginnen komt in paragraaf 5.2 de vraag aan de orde uit hoeveel
bedrijven de branche van inzameling en verwerking van afvalolie in
Nederland bestaat en wordt aandacht besteed aan onderlinge concernrelaties, alsook aan verbindingen met buitenlandse ondernemingen.
Hiermee wordt een overzicht geboden van de huidige vergunde spelers
op de Nederlandse markt van oliehoudende afvalstromen.
Ten tweede is nagegaan in hoeverre de bedrijven in de branche
in de afgelopen jaren te maken hebben gekregen met strafrechtelijke
onderzoeken en andere vormen van handhaving. De uitkomsten worden beschreven in paragraaf 5.3.
Ten derde is, in paragraaf 5.4, onderzocht of de natuurlijke personen die aan deze bedrijven verbonden zijn, criminele antecedenten
hebben. Paragraaf 5.5 sluit dit hoofdstuk af met een kort overzicht van
de bevindingen.

5.2

Beschrijving van de branche

Binnen de branche van de afvalverwerking zijn verschillende actoren
actief, namelijk ontdoeners, inzamelaars, transporteurs, bewerkers/
verwerkers, makelaars en handelaren en overige intermediaire organisaties. 458 Het is geen sinecure te achterhalen welke bedrijven geselec458 KLPD 2008.

Vuile olie.indd 161

25-6-2013 14:22:49

162

Vuile olie

teerd moesten worden voor analyse. De gelegenheid om geregistreerde
afvalstromen illegaal in stookolie te mengen doet zich vooral voor bij
de inzamelaars en de verwerkers, aldus milieu-experts van het KLPD.
Deze bedrijfsactiviteiten zijn dan ook als uitgangspunt genomen.
Hierbij moet worden opgemerkt dat oliehandelaren, op- en overslagbedrijven en transporteurs in theorie ook gelegenheid hebben tot (het
faciliteren van) deze illegale handelingen. Daarnaast moest worden
volstaan met bedrijven die formeel als afvalinzamelaars en -verwerkers te boek staan. Bedrijven die afvalstromen onterecht als ‘product’
aanmerken, 459 konden niet worden meegenomen, aangezien zij ‘op
papier’ geen afval verwerken.
De Kamer van Koophandel (KvK) categoriseert bedrijven aan de
hand van de Standaard Bedrijfsindeling (SBI). Aangezien deze indeling
gebaseerd is op bedrijfsactiviteiten zou dit in principe een overzicht van
de relevante bedrijven moeten opleveren. In de praktijk bleken afvalinzamelaars en -verwerkers echter met uiteenlopende SBI-codes geregistreerd te staan. Om die reden zijn vergunningen als uitgangspunt
genomen. Het nadeel hiervan is uiteraard dat geen zicht wordt verkregen op firma’s die geen (correcte) vergunning hebben, maar zich toch
bezighouden met het inzamelen of verwerken van olieafval.
Inzamelen van oliehoudende afvalstoffen vereist, zoals in hoofdstuk 3 werd uiteengezet, een vergunning op grond van het Besluit inzameling afvalstoffen (Bia), die wordt afgegeven door de minister. Voorts
moeten bewerkers/verwerkers een categorie 28.4-vergunning bezitten
op grond van de Wabo, die wordt afgegeven door Gedeputeerde Staten
van de Provincie.
Agentschap NL houdt een overzicht van Bia-vergunninghouders
bij op zijn website en vermeldt 46 inzamelaars met een vergunning
voor de afvalstromen ‘afgewerkte olie categorie I en II en scheeps­
afvalstoffen binnen Nederland’. 460 Daarnaast is informatie ingewon-

459 Zie ook hoofdstuk 6 voor de problematiek omtrent de classificering als afval of product.
460 Agentschap NL is een onderdeel van het Ministerie van Economische Zaken. De website
www.agentschapnl.nl is geraadpleegd op 4 juli 2012. Het is voor bedrijven ook mogelijk
om onder de vergunning van een derde in te zamelen. Een onderliggend contract tussen
deze rechtspersonen moet dan bekend zijn bij Agentschap NL en aan boord zijn van het
inzamelmiddel (persoonlijke communicatie, IL&T). Deze extra inzamelaars worden niet
vermeld op de website van Agentschap NL en zijn derhalve niet meegenomen in de analyse. Het is niet bekend om hoeveel inzamelaars het zou gaan.

Vuile olie.indd 162

25-6-2013 14:22:49

Het actuele beeld van de branche

163

nen bij de provincies waaruit blijkt dat 21 van deze inzamelaars ook
over een 28.4-vergunning beschikken:461 zij mogen zowel inzamelen
als bewerken en/of verwerken. Hiernaast zijn er 20 andere bedrijven
met een 28.4-vergunning. 462 Opgeteld zijn er dus 66 bedrijven in
Nederland vergund voor het inzamelen en/of bewerken en verwerken
van o
­ lie­houdende afvalstromen (hierna te noemen: basisbedrijven)463
(zie tabel 5.1).
Tabel 5.1 Bedrijven naar type vergunning(en)
Type vergunning

Bia

28.4 Wabo

Bia & 28.4 Wabo

Aantal bedrijven

25

20

21

Onder de basisbedrijven bevinden zich drie buitenlandse inzamelaars, waarvan er twee gevestigd zijn in België en het derde bedrijf in
Duitsland. Daarnaast hebben negen basisbedrijven een (in)directe buitenlandse aandeelhouder of bestuurder, gevestigd in Duitsland, België,
Engeland, Luxemburg of op Curaçao. Dit betekent dat er bij ongeveer
een op de zes basisbedrijven sprake is van ‘buitenlandse invloed’.
Op grond van bedrijfsactiviteiten kan een grove indeling worden
gemaakt tussen de basisbedrijven die naast oliehoudend afval ook
andere afvalsoorten innemen en/of verwerken enerzijds en firma’s
die zich voornamelijk richten op het produceren en leveren van olie en
andere brandstoffen. Voor zowel de ‘afvalverwerkers’ als ‘oliehandelaren’ geldt dat er zelfstandige bedrijven zijn en bedrijven die onderdeel
uitmaken van grotere concerns met een scala aan activiteiten. Zo valt
een van de inzamelaars onder een rechtspersoon waarvan ook bedrijven deel uitmaken die vloeibare brandstoffen produceren, opslaan en

461 Aangezien dit een veelomvattende categorie is, waaronder bijvoorbeeld ook het verwerken
van autowrakken en huishoudelijke afvalstoffen valt, is aan de provincie gevraagd alleen
de bedrijven te noemen die oliehoudende afvalstromen verwerken of bewerken.
462 De provincie Limburg heeft geen overzicht kunnen verstrekken van bedrijven met
een 28.4-vergunning die in Limburg zijn gevestigd. Deze provincie is derhalve buiten
beschouwing gelaten. Aangezien een omgevingsvergunning milieu wordt afgegeven op
de locatie (e-mailcorrespondentie Infomil, 23 oktober 2012) kan een bedrijf met meerdere
vestigingen over meerdere 28.4-vergunningen beschikken. In het geval meerdere vestigingen (soms verspreid over meerdere provincies) onder dezelfde bv vallen, zijn ze als één
geteld.
463 Het is mogelijk dat zij hiernaast ook enkele van bovengenoemde activiteiten ontplooien,
zoals op- en overslag en transport.

Vuile olie.indd 163

25-6-2013 14:22:49

164

Vuile olie

leveren (aan onder andere tankstations). Anderen zijn (onderdeel van)
grotere concerns die naast het inzamelen en bewerken van gevaarlijk
afval, ook actief zijn op andere terreinen van de afvalmarkt, zoals in
papier en glas en daarnaast ook activiteiten ontplooien op het vlak van
reiniging, recycling en energieherwinning. Weer andere bedrijven zijn
gespecialiseerd in rioleringsbeheer of transport.
Veel bedrijven in de oliebranche zijn kapitaalkrachtig en bovendien
actief in meerdere sectoren. 464 Wel zijn er aanzienlijke verschillen in
grootte en omzet van de vergunde bedrijven. Sommige staan op zichzelf, terwijl andere deel uitmaken van miljoenenconcerns. Volgens
gegevens van het Vastgoed Intelligence Center (VIC) liep de in 2011
opgegeven omzet uiteen van zo’n € 2.500 tot 800 miljoen, met een
gemiddelde omzet van € 71 miljoen;465 85 procent zette in 2011 meer
dan € 1 miljoen om. Deze omzetgegevens worden echter vaak niet uitgesplitst per vestiging en soms ook niet per bv. 466 Daarnaast is niet
zichtbaar aan welke bedrijfsactiviteiten de omzetten zijn ontleend. Op
basis van de beschikbare gegevens is daarom niet vast te stellen wie de
grootste spelers zijn in de markten van de inzameling en de bewerking
en/of verwerking van afvalolie. 467
Volgens het rapport ‘Blends in beeld’ is de afvaloliebranche een
relatief ‘beweeglijke’ markt, waarin regelmatig nieuwe bedrijven actief
worden en ook geregeld bedrijven worden overgenomen. 468 De huidige dataset biedt geen inzicht in het aantal marktverlaters, maar wel
in de markttoetreders. 469 Hieruit volgt juist een beeld van een redelijk
stabiele markt: bijna alle basisbedrijven zijn volgens gegevens van de

464 De Buck e.a. 2011.
465 Van 54 basisbedrijven zijn de omzetgegevens van 2011 voorhanden: een fiscale eenheid
waar twee bedrijven onder vallen, had een omzet van € 800 miljoen, acht bedrijven hadden een omzet van € 100 tot € 400 miljoen, twaalf bedrijven van € 10 tot € 100 miljoen,
24 bedrijven van € 1 tot € 10 miljoen, drie van € 100.000 tot € 1 miljoen, drie van € 50.000
tot € 100.000 en twee bedrijven onder € 3.000.
466 Ongeveer een derde van de bedrijven valt onder een fiscale eenheid; in een derde van de
gevallen met andere inzamelaars of verwerkers. Dit houdt in dat onder één fiscaalnummer
omzetbelasting opgegeven mag worden.
467 Daarnaast werden de omzetgegevens door het VIC sowieso om juridische redenen anoniem verstrekt.
468 De Buck e.a. 2011.
469 Hierbij moet worden opgemerkt dat naamswijzigingen en overnames kunnen leiden tot
een recentere oprichtingsdatum in de Kamer van Koophandel, terwijl de desbetreffende
‘nieuwe’ bedrijven feitelijk al eerder zijn opgericht.

Vuile olie.indd 164

25-6-2013 14:22:49

Het actuele beeld van de branche

165

Kamer van Koophandel langer dan vier jaar actief. 470 Ruim 80 procent van alle bedrijven bestaat langer dan tien jaar; acht bedrijven zijn
al voor 1970 opgericht, elf in de jaren zeventig, achttien in de jaren
tachtig, vijftien in de jaren negentig en elf na het jaar 2000 (zie tabel
5.2). De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) stelt dat een hoge
‘overlevingsratio’ – het aantal bedrijven dat langer dan vier jaar actief
is in relatie tot het totaal aantal bedrijven – impliceert dat er een grote
kans is dat de bedrijven met elkaar interacteren en communiceren. 471
Dit zou onder andere een risico op concurrentievermindering kunnen
inhouden.
Tabel 5.2 Oprichtingsdata basisbedrijven volgens KvK
Oprichtingsdatum

Vóór
1970

19711980

19811990

19912000

20012012

Niet
bekend

Aantal bedrijven

8

11

18

15

11

3

5.3

Verwevenheid binnen de branche

Om onderzoek te doen naar de verwevenheid binnen de branche
zijn de concernrelaties tussen de 66 basisbedrijven nader onderzocht. Aan de hand van informatie van de Kamer van Koophandel 472
en de Belastingdienst 473 is in beeld gebracht of er sprake is van verbondenheid via fiscale eenheden en wie de directe bestuurder(s),
aandeelhouder(s), eigenaar(s), commissaris(sen) en/of venno(o)t(en)
van de basisbedrijven zijn. 474 Daarbij kan het zowel om rechtspersonen
als om natuurlijke personen gaan. Op grond hiervan zijn ten eerste

470 Van de drie buitenlandse inzamelaars is de oprichtingsdatum niet bekend.
471 Petit 2011.
472 De website van de Kamer van Koophandel is geraadpleegd in juli 2012. Aangezien de
ondernemer zelf zorg draagt voor het updaten van zijn gegevens, kunnen deze verouderd
zijn.
473 Met behulp van het VIC is de (Nederlandse) informatie gecompleteerd met gegevens uit
Beheer van Relaties (BVR) van de Belastingdienst; de peildatum is 1 oktober 2012. Waar de
Kamer van Koophandel slechts 100 procent-aandeelhouders registreert, staan in BVR alle
aandeelhouders vermeld. Wijzigingen hierin worden door de Belastingdienst op grond
van aangiften bijgewerkt. Dit is niet altijd up-to-date.
474 Onder de basisbedrijven bevinden zich drie inzamelaars die in het buitenland zijn gevestigd. De concernrelaties van deze basisbedrijven zijn opgevraagd bij Dun & Bradstreet.

Vuile olie.indd 165

25-6-2013 14:22:49

166

Vuile olie

directe concernrelaties in beeld gebracht (bedrijf A is aandeelhouder
van bedrijf B of beide bedrijven maken deel uit van dezelfde fiscale
eenheid), maar ook relaties met één tussenschakel (bedrijf A en bedrijf
B hebben dezelfde bestuurder, of bedrijf A en bedrijf B zijn beide aandeelhouder van bedrijf C).
De analyse van de basisbedrijven en hun concernrelaties laat zien
dat 26 basisbedrijven (bijna 40 procent) via maximaal één tussenschakel met elkaar verbonden zijn. Figuur 2 geeft een voorbeeld van een
dergelijk concernrelatieschema. In dit schema is duidelijk zichtbaar dat
aandeelhouders (rechtspersonen) een centrale verbindingsrol kunnen
spelen in een cluster.
EIGENAAR

BESTUURDER
BASISBEDRIJF A

BESTUURDER

EIGENAAR

BESTUURDER

BESTUURDER
BESTUURDER ENIG AANDEELHOUDER
ENIG AANDEELHOUDER

BESTUURDER

BESTUURDER
ENIG AANDEELHOUDER

BASISBEDRIJF B

BESTUURDER

BESTUURDER
BESTUURDER

BESTUURDER ENIG AANDEELHOUDER
ENIG AANDEELHOUDER
BESTUURDER
BASISBEDRIJF D
BESTUURDER

BESTUURDER

BASISBEDRIJF C
BESTUURDER

Figuur 5.3

Een voorbeeld van een concernrelatieschema 475

De 26 bedrijven vallen uiteen in zes subclusters. Er is één groot cluster
zichtbaar waar veertien basisbedrijven deel van uitmaken. Van deze
bedrijven hebben er twaalf een Bia-vergunning, waarvan er zes ook
een 28.4-vergunning hebben. Daarnaast gaat het om twee groepen van

475 De basisbedrijven zijn te herkennen aan een zwart vierkantje. Hun directe aandeelhouders, bestuurders, eigenaars, commissarissen of vennoten zijn rechtspersonen (blauw
vierkantje) of natuurlijke personen (blauw poppetje).

Vuile olie.indd 166

25-6-2013 14:22:49

Het actuele beeld van de branche

167

elk drie inzamelaars, één cluster van twee bewerkers/verwerkers, één
groep van twee bedrijven die zowel inzamelaar als bewerker/verwerker
zijn en één cluster van een inzamelaar en een inzamelaar/bewerker.
De overige veertig basisbedrijven staan op zichzelf, waarbij het gaat om
twaalf inzamelaars met enkel een Bia-vergunning, zestien bewerkers/
verwerkers (28.4-vergunning) en twaalf bedrijven die over beide vergunningen beschikken (zie tabel 5.4).
Tabel 5.4 Aantal inzamelaars, verwerkers of beide per type cluster
Concernrelatie

Cluster van 14 Cluster van 3

Cluster van 2

Losstaand

Bia

6

6

1

12

Art. 28.4 Wabo

2

-

2

16

Bia & art. 28.4
Wabo

6

-

3

12

Totaal

14

6

6

40

Wanneer historische relaties in ogenschouw worden genomen, zijn
veel meer bedrijven (indirect) aan elkaar verbonden. Zo waren vóór
2012 – het jaar waarin een van de basisbedrijven zijn aandelen in een
ander basisbedrijf verkocht – nog drie andere basisbedrijven verbonden aan het grote cluster van veertien basisbedrijven. Wanneer naar
de fiscale gegevens wordt gekeken, wordt eveneens duidelijk dat enkele
basisbedrijven die nu zelfstandig zijn, in het verleden deel uitmaakten
van dezelfde fiscale eenheid.
Ook op persoonsniveau komen allerlei historische dwarsverbanden
naar voren, bijvoorbeeld directieleden die van het ene naar het andere
bedrijf zijn overgestapt. Ook is er een basisbedrijf waarvan de medeeigenaar en oprichter in het verleden bij twee andere basisbedrijven
werkzaam is geweest. Op zichzelf is dat in een gespecialiseerde branche zoals deze niet merkwaardig. Het illustreert echter nogmaals hoe
bekend de bedrijven in deze sector met elkaar zijn.
Tot slot moet worden opgemerkt dat de hier gepresenteerde analyse
noodzakelijkerwijs beperkt was. Zo is slechts één laag diep in de KvKen Belastingdienst-gegevens gezocht. In circa de helft van de gevallen
leidt dit nog niet tot natuurlijke personen, aangezien de bedrijven een
rechtspersoon als aandeelhouder, bestuurder, eigenaar, commissaris
en/of vennoot hebben. Daarnaast zijn in deze analyse geen informele

Vuile olie.indd 167

25-6-2013 14:22:49

168

Vuile olie

relaties zoals familierelaties, (sociale) netwerkrelaties of het hebben
van dezelfde hobby’s of sponsoractiviteiten onderzocht.

5.4

Criminaliteitsproblematiek

In hoofdstuk 4 werd, aan de hand van een aantal historische casussen,
geschetst hoe de branche van inzamelaars en bewerkers/verwerkers
van afvalolie in de loop der jaren niet van smetten vrij is gebleven. Het
is dan ook een interessante vraag hoe het actuele beeld in dat verband
is. Daarom is nagegaan welke informatie er bij de politie en bij de ILTIOD bekend is over de 66 basisbedrijven met betrekking tot de periode
van 2007 tot 2012. Hetzelfde is gedaan voor de concernrelaties van de
basisbedrijven; zowel ten aanzien van de rechtspersonen als de natuurlijke personen.
De politiële informatie is afkomstig uit BlueView. 476 Hieronder vallen onder andere de registratiesystemen Basisvoorziening Opsporing
(BVO), waarin gegevens over opsporingsonderzoeken worden vastgelegd en Basisvoorziening Handhaving (BVH), waarin informatie uit
de basispolitiezorg is opgenomen. De ILT-IOD maakt geen gebruik van
deze registratiesystemen en is apart geraadpleegd. Er is alleen gekeken naar gevallen waarin een basisbedrijf benoemd is als ‘verdachte’.
Situaties waarin het bedrijf getuige of aangever was of anderszins
betrokken en als zodanig voorkwam in de systemen, zijn dus buiten
beschouwing gelaten.
De bovenstaande zoekslag betreft alleen de strafrechtelijke trajecten
en handhavingsinformatie van de politie en de ILT-IOD. Het is daarnaast ook van belang om voor wat betreft de basisbedrijven een beeld
te krijgen van de bestuurlijke handhaving. Niet alle provincies bleken
in staat deze informatie te leveren en ook de ILT heeft geen informatie kunnen verstrekken over controles en bestuurlijke trajecten. 477 De

476 Blueview is een landelijk zoeksysteem, waarop allerlei uiteenlopende politiële registratiesystemen zijn aangesloten. De meeste databases bevatten alleen gegevens uit de afgelopen
vijf jaar. In deze systemen moet een koppeling aangemaakt worden, bijvoorbeeld tussen
de verdachte rechtspersoon en het rechercheonderzoek. Als dit niet goed gebeurt, wordt
het bedrijf niet als verdachte gevonden. Daarnaast worden niet alle systemen goed gevuld.
De hier gerapporteerde cijfers liggen dus waarschijnlijk lager dan de werkelijke cijfers.
477 Hiervoor was een vordering nodig geweest.

Vuile olie.indd 168

25-6-2013 14:22:49

Het actuele beeld van de branche

169

gegevens die van de provincies zijn verkregen over de naleving van de
vergunningsvoorwaarden beperken zich daarom tot 33 basisbedrijven.

5.4.1

Basisbedrijven (rechtspersonen)

De 66 basisbedrijven blijken in de afgelopen vijf jaar in zeventien
opsporingsonderzoeken naar voren te komen. 478 Daarbij waren zestien
basisbedrijven (24 procent) betrokken. Deze opsporingsonderzoeken
zijn niet allemaal van hetzelfde kaliber: het kan gaan om een relatief
klein onderzoek naar het buiten de inrichting opmengen van gevaarlijke afvalstoffen, maar ook om een zaak ter grootte van de Probo Koala.
Aangezien het recente opsporingsonderzoeken zijn, is nog niet altijd
bekend of deze zijn geëindigd in een v­ eroordeling, in vrijspraak of dat
ze zijn geschikt. In één zaak is een boete opgelegd van € 5.000. In twee
zaken is met dezelfde rechts­persoon geschikt voor een totaalbedrag
van € 50.000. De overige zaken staan nog open.
Zes van de zestien bedrijven komen in meer dan één onderzoek
naar voren. Zo zijn er vier bedrijven die als verdachte voorkomen in
twee onderzoeken en één bedrijf dat in vier onderzoeken voorkomt. Een
ander bedrijf komt zelfs in zes onderzoeken naar voren. Andersom is er
ook een onderzoek waarbij zes basisbedrijven betrokken zijn (geweest)
als verdachte, waarvan er vijf direct of indirect via concernrelaties aan
elkaar gerelateerd zijn.
Alle opsporingsonderzoeken blijken in ieder geval ook betrekking
te hebben op milieuwetgeving. In bijna de helft van de onderzoeken
gaat het specifiek om malversaties met (stook)olie of scheepsafvalstoffen. De overige zaken hebben bijvoorbeeld betrekking op asbest,
bouw- en sloopafval, illegale bodemsanering, vervuiling van het oppervlaktewater (anders dan met oliehoudende stromen) en meer algemene
feiten als valsheid in geschrifte.
De oliegerelateerde opsporingsonderzoeken zijn om te beginnen voortgevloeid uit de in de afgelopen twee jaar uitgevoerde
Waakzaamacties. In de tweede plaats zijn bedrijven bij de opsporingsinstanties in het vizier gekomen na incidenten, zoals debunkeringen:
478 Onderzoeken kwamen naar voren als er tussen 1 januari 2007 een 1 januari 2012 handelingen zijn verricht die zijn geregistreerd in een van de systemen.

Vuile olie.indd 169

25-6-2013 14:22:49

170

Vuile olie

het leegpompen van brandstoftanks, doorgaans omdat de olie van
dusdanig slechte kwaliteit was dat de scheepsmotor was stilgevallen of
vastgelopen. Ten derde zijn in sommige gevallen klachten van derden,
zoals stankklachten van omwonenden, de aanleiding tot het onderzoek geweest. Tot slot blijkt (rest)informatie uit eerdere opsporingsonderzoeken vaak de aanleiding te zijn geweest voor een strafrechtelijk
vervolgonderzoek. Klachten van de bedrijven zelf, bijvoorbeeld over
slechte stookolie, zijn zelden het begin van een opsporingsonderzoek.
Wanneer wordt gekeken naar zaken die door de basispolitiezorg
zijn geregistreerd in BVH, blijkt dat 27 bedrijven (41 procent) zijn vermeld in de computersystemen (zie tabel 5.5). Van deze ondernemingen
komen er tien ook voor als verdachte in één of meer opsporings­
onderzoeken. Ook bij de BVH-registraties gaat het voornamelijk om
milieugerelateerde meldingen, zoals ‘afvaltransport’, ‘inrichtingen wet
milieubeheer’, ‘afvallozing in riool’, ‘verontreiniging oppervlaktewater’. Daarnaast zijn er enkele meldingen met betrekking tot vaartijden
en één melding die betrekking heeft op de openbare orde.
De informatie die van de provincies is verkregen over de naleving van de vergunningsvoorwaarden verschilt zeer in diepgang. De
wijze van rapporteren loopt uiteen van ‘naleving goed’, tot een informatiepakket waarin alle afschriften van de controles van de afgelopen
vijf jaar is opgenomen. Om die reden is elk bedrijf noodgedwongen
slechts positief, negatief of onbekend gescoord op het naleven van de
vergunningsvoorwaarden. 479
Deze analyse laat zien dat van de 33 bedrijven waarover informatie
voorhanden is, er 27 de vergunningvoorwaarden op enig moment hebben overtreden. Ook deze voorvallen lopen uiteen in zwaarte. Het gaat
bijvoorbeeld om het niet bijhouden van een logboek, het niet aanwezig zijn van bepaalde certificaten, het overschrijden van normen, het
niet voldoen aan veiligheidseisen, het niet of verkeerd melden, of het
innemen van niet toegestane afvalstromen. Van de 33 bedrijven komen
er negen ook voor in strafrechtelijke onderzoeken. Bij acht van deze
bedrijven hebben de provincies geconstateerd dat de voorwaarden van
479 Eén overtreding zorgt er dus voor dat een bedrijf als ‘overtreder vergunningsvoorwaarden’
wordt aangemerkt, ook al is de naleving ‘meestal’ in orde of gaat het om een kleine overtreding. Bij bedrijven die meerdere vestigingen hebben, soms in meerdere provincies, is
de controle-informatie samengenomen. Hierdoor hebben zij een relatief grotere kans om
als ‘overtreder vergunningsvoorwaarden’ te zijn aangemerkt; er is vaker gecontroleerd.

Vuile olie.indd 170

25-6-2013 14:22:49

Het actuele beeld van de branche

171

de vergunning zijn overtreden. Dit gaat bijvoorbeeld om het ‘innemen
van niet-vergunde afvalstromen’ en ‘opslaan van containers in de tankput terwijl dit niet is toegestaan’.
Tabel 5.5 Overzicht opsporing- en handhaving
Type
overheidsreactie

Strafrechtelijke
onderzoeken

Melding in handhavingssysteem
politie

Melding overtreding vergunning

Aantal basis­
bedrijven (%)

16 van 66 (24%)

27 van 66 (41%)

27 van 33 (82%)

5.4.2

Concernrelaties (natuurlijke personen & rechtspersonen)

In eerder onderzoek naar aanleiding van de IRT-affaire is geconstateerd dat verdachten in zaken van zware milieucriminaliteit in de afvalverwerkingsbranche vaak ook antecedenten hadden, namelijk in de
helft van de gevallen. Dit betrof voornamelijk niet-milieugerelateerde
delicten, zoals diefstallen en verduistering. 480 Het is daarom interessant om na te gaan hoe het in algemene zin staat met het strafrechtelijke verleden van de natuurlijke personen die gerelateerd zijn aan
de 66 basisbedrijven. Deze exercitie heeft een beperkt karakter gehad.
Het betreft namelijk alleen degenen die als bestuurder, aandeelhouder, eigenaar en/of commissaris een directe relatie hebben met een
basisbedrijf en bovendien als zodanig staan geregistreerd in de Kamer
van Koophandel, bij Dun & Bradstreet of de Belastingdienst. Feitelijk
leidinggevenden of andere beslissingsbevoegden die niet als zodanig
vermeld staan, vallen derhalve buiten de analyse.
In totaal zijn 61 natuurlijke personen direct gerelateerd aan de
basisbedrijven. Daarvan blijkt één persoon naar voren te komen als
verdachte in een strafrechtelijk onderzoek. 481Daarnaast zijn er nog zes
andere personen over wie één of meer milieugerelateerde meldingen
in de politieregistraties bekend zijn. Zij zijn verbonden aan zes andere
basisbedrijven als bestuurder, eigenaar en/of commissaris.

480 Kamerstukken II 1996/96, 24 072, nr. 18, p. 301. Zie ook hoofdstuk 4.
481 Aangezien Dun & Bradstreet enkel de namen en geen geboortedata van aandeelhouders/
bestuurders verstrekt, was het niet mogelijk om de natuurlijke personen die zijn gerelateerd aan de drie buitenlandse basisbedrijven te bevragen in BlueView.

Vuile olie.indd 171

25-6-2013 14:22:49

172

Vuile olie

Naast de natuurlijke personen zijn zeventig rechtspersonen als
bestuurder, aandeelhouder en/of vennoot direct te relateren aan één of
meer basisbedrijven. Hiervan komen er twee naar voren in een strafrechtelijk onderzoek. Ook hier betreft het strafrechtelijke onderzoeken
naar milieucriminaliteit waarbij één of meer van de basisbedrijven
waaraan zij verbonden zijn ook zijn betrokken.
Daarnaast komen er twee rechtspersonen naar voren in de politiële handhavingsystemen; opnieuw gaat het om milieugerelateerde
meldingen als ‘afvalstoffen inzamelen’ en ‘gevaarlijke stoffen opslag/
verwerking’.

5.5

Besluit

De analyse in dit hoofdstuk laat zien dat sprake is van een relatief grote
verwevenheid tussen de bedrijven in de branche van de inzameling en
bewerking/verwerking van afvalolie. Zelfs de beperkte analyse die hier
is uitgevoerd laat al zien dat ongeveer 40 procent van de basis­bedrijven
met maximaal één tussenschakel (een aandeelhouder, bestuurder, eigenaar, commissaris, vennoot en/of als fiscale eenheid) met één of meer
andere basisbedrijven verbonden is. Zelfs zonder aandacht te besteden
aan historische en informele relaties behoort ongeveer 20 procent van
de bedrijven in de sector tot één cluster. De branche is bovendien relatief stabiel: veruit de meeste bedrijven zijn langer dan tien jaar actief.
Hoewel de basisbedrijven uiteenlopen in grootte, omzet en activiteiten
in andere sectoren, zijn veel bedrijven kapitaalkrachtig.
Het bovenstaande roept het beeld op van een branche waar men
elkaar kent en vermoedelijk op hoofdlijnen op de hoogte is van elkaars
activiteiten. In totaal komt in de afgelopen vijf jaar bijna een kwart van
de basisbedrijven als verdachte naar voren in een opsporingsonderzoek.
Zes van deze bedrijven waren onderwerp van meer dan één opsporingsonderzoek en er is zelfs een bedrijf dat in zes onderzoeken voorkomt.
Daarentegen werden de bevindingen van de onderzoeksgroep-Fijnaut
uit 1996, dat een hoog percentage van de natuurlijke personen in de
afvalverwerkingsbranche niet-milieugerelateerde ­
antecedenten had,
niet bevestigd.
Hoewel vergelijkingscijfers met andere bedrijven die actief zijn in
de afvalverwerkingbranche ontbreken, is een onrustbarende ­bevinding

Vuile olie.indd 172

25-6-2013 14:22:49

Het actuele beeld van de branche

173

dat de helft van de basisbedrijven in de afgelopen vijf jaar milieu­
gerelateerde overtredingen of straf bare feiten heeft gepleegd. Dat is op
zichzelf beschouwd een hoog percentage, zelfs wanneer wordt meegenomen dat de branche, mede als gevolg van de Waakzaamacties,
in deze periode sterker onder het vergrootglas van de opsporings- en
handhavingsinstanties heeft gelegen.

Vuile olie.indd 173

25-6-2013 14:22:49

Vuile olie.indd 174

25-6-2013 14:22:49

6

Mengen van afval met bunkerolie:
het criminele bedrijfsproces

6.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het criminele bedrijfsproces dat
gepaard gaat met het mengen van oliehoudend en/of chemisch afval
met bunkerolie. Deze analyse is gebaseerd op de informatie die de
Nederlandse politie en de andere partners in het toezicht en de opsporing, gedurende de afgelopen tien jaar hebben verkregen tijdens opsporingsonderzoeken en handhavingsacties. Eerder toonde het rapport
‘Blends in beeld’ al de theoretische mogelijkheden met betrekking tot dit
illegale blenden. 482 Navolgend gaat het om de feitelijke waarnemingen
ten aanzien van dit fenomeen.
Dit hoofdstuk is gebaseerd op een studie van de ervaringen die
zijn opgedaan tijdens vier grootschalige opsporingsonderzoeken.
Achtereenvolgens gaat dit hoofdstuk in op de logistiek en de organisatie
van het criminele bedrijfsproces (paragraaf 6.2), de wijze waarop deze
praktijken worden afgeschermd voor de buitenwereld (paragraaf 6.3),
de financiële opbrengsten (paragraaf 6.4) en de (criminele) achtergrond
van de betrokkenen in deze opsporingsonderzoeken (paragraaf 6.5).

6.2

De logistiek en organisatie van de illegale activiteiten

Om in beeld te brengen hoe bepaalde vormen van misdaad precies worden georganiseerd en vervolgens te bezien hoe op onderdelen daarvan
interventies kunnen worden gepleegd, worden deze in criminaliteitsanalyses vaak beschreven in logistieke termen. Dit wil zeggen dat in
kaart wordt gebracht welke stappen moeten worden gezet om tot het
482 De Buck e.a. 2011.

Vuile olie.indd 175

25-6-2013 14:22:49

176

Vuile olie

eindresultaat te komen, welke hulpmiddelen voor de uitvoering nodig
zijn en eventueel ook welke kennis en vaardigheden. 483 In dit geval
wordt volstaan met een beschrijving op hoofdlijnen.
Eerder onderzoek liet zien dat (gevaarlijk) afval op minstens twee
manieren bij een producent van bunkerolie belandt. 484 De eerste mogelijkheid is dat de afvalstromen wel bij een erkende inzamelaar zijn afgegeven, maar vervolgens niet adequaat worden be- of verwerkt en daarna
door een producent van stookolie worden ingekocht. De tweede mogelijkheid is dat de afvalstoffen niet worden afgegeven bij een erkende
afvalverwerker of een bij de Stichting Nationale en Internationale
Wegvervoer Organisatie (NIWO) geregistreerde inzamelaar, vervoerder of handelaar, maar direct (en dus onbewerkt) worden doorgeleverd
aan een brandstofproducent.
Bij beide opties bestaat ook de mogelijkheid van een ‘voortraject’
waarbij een partij afval wordt verdund door deze te vermengen met een
minder zwaar vervuilde andere partij. Het mengen hoeft overigens niet
in Nederland zelf plaats te vinden: onderdelen van het logistieke proces
kunnen ook al in het buitenland worden uitgevoerd, waarna het geheel
als ‘product’ in Nederland wordt afgezet.
In de productieketen van scheepsbrandstoffen zijn er, zoals in
hoofdstuk 3 werd geschetst, veel stappen waar vermenging mogelijk
is. Er kan bijvoorbeeld afval worden bijgemengd in de opslagtanks
voor residuale olie; in lichters waarin producten worden vervoerd naar
schepen; op de productielocaties en bij tankterminals. Er zijn ook vele
partijen betrokken bij de afvalverwerking en productie van scheepsbrandstoffen, zoals afvalinzamelaars, -vervoerders en -be-/verwerkers;
traders die bezig zijn met de handel, op- en overslag inclusief blenden
en suppliers die de fysieke levering van bunkerolie verzorgen. 485
Daarbij is de snelheid van handelingen in deze branche zeer hoog:
inname, vervoer, bewerking, blending en doorverkoop van oliestromen
is veelal slechts een kwestie van uren of dagen. Een opslagtank met
scheepsbrandstoffen wordt meestal wekelijks gevuld en geleegd om
aan de vraag te kunnen voldoen.

483 Zie bijvoorbeeld Sieber en Bögel 1993; Spapens en Fijnaut 2005.
484 De Buck e.a. 2011, p. 61 en p. 70.
485 De Buck e.a. 2011.

Vuile olie.indd 176

25-6-2013 14:22:49

Mengen van afval met bunkerolie: het criminele bedrijfsproces

177

In het vervolg van deze paragraaf komt de concrete uitvoering van
de illegale activiteiten aan de orde. Welke partijen en personen waren
bij geobserveerde gevallen van het aanbieden en verwerken van vervuilde partijen betrokken en hoe gingen zij te werk? Om te beginnen
wordt ingegaan op de instroom van afvalstoffen zonder tussenkomst
van een verwerker (paragraaf 6.2.1). Vervolgens wordt de instroom van
afvalstoffen met tussenkomst van een verwerker behandeld (paragraaf
6.2.2). Tot slot wordt in paragraaf 6.2.3 beschreven waar de vermenging met schadelijk afval vooral plaatsvindt.

6.2.1

Instroom van afvalstoffen zonder tussenkomst van een erkende
verwerker

De afgelopen jaren nam de politie in verschillende opsporingsonderzoeken waar dat olie- en afvalstromen bijeen werden gebracht doordat
ontdoeners en toeleveranciers van blendproducten aan brandstofproducenten direct zaken met elkaar deden. Daarbij kwamen hoofdzakelijk drie verschillende vormen van overdracht naar voren.
In een eerste variant was de innemende partij de initiatiefnemer van
de illegale overdracht van afval. Deze partij wekte de indruk daarvoor
een vergunning te hebben, terwijl dat niet zo was. In een tweede vorm
gaf een trader (een handelaar in olie) de aanzet, door afval­houdende
olie in te kopen, maar deze niet als afval aan te merken en als product op de markt te brengen. Een derde methode die werd aangetroffen
hield in dat één onderdeel van een bedrijf restafval produceerde, die
vervolgens door een ander onderdeel van dezelfde firma in de bunkerolie werd weggemengd.
Inname zonder vergunning
De eerstgenoemde variant werd in diverse opsporingsonderzoeken
aangetroffen. In een eerste casus was het bedrijf dat het afval innam
wel bevoegd tot het inzamelen, opslaan en verwerken van oliehoudende (gevaarlijke) afvalstoffen, maar dan alleen voor reststoffen die uit
landactiviteiten afkomstig waren. In de praktijk werden ook partijen
scheepsafval ingenomen, zowel direct bij schepen als bij inzamelaars
van scheepsafval die wel een vergunning hadden. De ontdoeners wisten niet dat de inzamelaar niet over de juiste bevoegdheid beschikte

Vuile olie.indd 177

25-6-2013 14:22:49

178

Vuile olie

en sommigen hadden met dat bedrijf al een jarenlange relatie. De ontdoeners hadden de door hen afgegeven partijen scheepsafval dan ook
gewoon aangemeld in het landelijk meldsysteem voor registratie van
afvalstromen, Amice. 486 Deze aanmeldingen brachten de autoriteiten
op het spoor van deze onrechtmatige handelingen, toen er vanuit een
ander perspectief onderzoek werd gedaan naar de malafide inzamelaar.
Uit een getuigenverklaring kwam naar voren dat het verdachte
bedrijf ook rechtstreeks afval van schepen innam en de daarbij aangeboden afvalstoffen consequent als brandstofrestanten in de administratie verwerkte. Het verdachte bedrijf verklaarde dat de aanbieders zelf de
stoffen als brandstofrestanten, dus als ‘product’ en niet als afval, aanboden waarop het ook onder die noemer werd ingenomen. Pas achteraf
werden monsters genomen en geanalyseerd om de precieze samenstelling te achterhalen. Indien nodig werd het dan volgens het verdachte
bedrijf alsnog als afval bestempeld. De rechter aanvaardde deze uitleg
ook. De opsporingsinstanties waren daarmee niet onverdeeld gelukkig,
aangezien hiermee de gelegenheid werd geboden om afval onder een
valse noemer aan een inzamelaar aan te bieden.
Met behulp van bijzondere opsporingsbevoegdheden (telefoontaps,
observaties) werd ook duidelijk dat het verdachte bedrijf nauw samenwerkte met een wel vergunde inzamelaar van scheepsafval, waarvan
het ingenomen partijen ontving. Om dit te verdoezelen paste die
zakenpartner de administratie zo aan dat de indruk werd gewekt dat
de afvalolie afkomstig was van landactiviteiten. Ook werd voorgewend
dat het afval was bewerkt tot ‘product’ en dus gewoon vrij kon worden
verkocht. Op die manier werden dus op papier de vergunningsvoorwaarden niet geschonden.
Ook in een andere casus was sprake van het doorsluizen van
scheepsafvalstoffen naar een bedrijf dat voor de verwerking daarvan
geen vergunning had. Opmerkelijk was hier dat de schepen die zich
van het afval moesten ontdoen, eigendom waren van de verwerker.
Een Nederlands bedrijf dat was gespecialiseerd in het inzamelen van
maritieme afvalstoffen trad op als tussenpersoon. Deze firma zamelde
het oliehoudende afval in en zette de stroom vervolgens door naar het
verdachte bedrijf, waar het verder werd verwerkt. Tijdens het onderzoek trof de politie ongeveer 16.000 kg scheepsafvalstoffen aan, die
486 Dit systeem werd destijds bijgehouden door Senternovem.

Vuile olie.indd 178

25-6-2013 14:22:49

Mengen van afval met bunkerolie: het criminele bedrijfsproces

179

waren opgeslagen bij het verdachte bedrijf. Ook hier was het olieafval
administratief verwerkt als een brandstofrestant. Dit was echter alleen
al gezien de hoeveelheid ongeloofwaardig, aangezien het lossen van
tankers tegenwoordig hoogst efficiënt verloopt. Ook het vaartijdenboek
en het olieafgifteboek, waarin de afgifte van afvalstoffen wordt bijgehouden, waren niet volledig. De verdachte afgifte zou volgens het olieafgifteboek zelfs niet eens hebben plaatsgevonden.
Niet aanbieden als afval maar als product
Een tweede manier waarop afvalstoffen in bunkerolie terecht kunnen
komen is door deze als product aan te merken en te verkopen. In dat
geval ligt het probleem niet bij de ontdoener of de inzamelaar, maar
bij het bedrijf dat de partij op de markt aanbiedt. Een voorbeeld hiervan is de in hoofdstuk 4 beschreven zaak Adafera. Deze casus toont
volgens geïnterviewden aan hoe kwetsbaar de markt is voor verhandeling van partijen olie en blendcomponenten die vervuild zijn met
afvalstoffen. De partijen worden slechts op enkele parameters gecontroleerd, die lang niet alles zeggen over de kwaliteit van het product.
Er wordt bijvoorbeeld niet geanalyseerd op aanwezigheid van schadelijke verontreinigingen met fenol, organische halogeenverbindingen,
naftaleen en styreen-monomeer. Daartoe bestaat ook geen (wettelijke)
verplichting. 487
De handel in blendproducten speelt zich volgens geïnterviewde
rechercheurs grotendeels af in een gesloten circuit van bedrijven die
vrijwel dagelijks, in chatrooms op het internet, zaken doen op de zogenoemde spotmarkten. De partijen kennen elkaar en zijn soms ook
via rechtspersonen aan elkaar verbonden, waardoor ze gezamenlijke
belangen hebben. In een dergelijke context liggen vriendendiensten en
zelfs prijsafspraken op de loer. Het risico op miskopen wordt doorgaans
ingecalculeerd. ‘Soms heeft een inkoper pech en blijkt een partij meer
vervuild dan hij zou willen, maar omdat men de volgende dag weer
verder met elkaar wil handelen doet men daar verder in juridische zin
niets mee’, aldus een geïnterviewde rechercheur. In die zin is de zaak
Adafera dan ook uitzonderlijk. Wanneer een partij olie of blendcomponenten van extreem slechte kwaliteit blijkt te zijn, wordt dit gewoonlijk
onderling opgelost.
487 De Buck e.a. 2011.

Vuile olie.indd 179

25-6-2013 14:22:49

180

Vuile olie

‘Oplossen’ van een bedrijfsintern afvalprobleem
Ten slotte komt uit de onderzochte dossiers een ‘bedrijfsinterne’ variant naar voren. In één casus ging het om leveringen van spoelolie aan
een brandstoffendepot, waar ze werden opgeslagen, in afwachting van
verdere verwerking. Die partijen waren afkomstig van een fabriek
waar, onder andere, smeerolie en koelvloeistoffen werden gefabriceerd.
Zowel de ontdoener als het bedrijf waar de spoelolie naartoe ging, was
onderdeel van hetzelfde moederbedrijf, een oliemaatschappij. Zowel
de levering als de opslag was onrechtmatig. De politie stelde vast dat
over een periode van anderhalf jaar 315.574 liter vloeistof (ongeveer tien
tankwagens) aan het depot was geleverd. Bovendien werd vastgesteld
dat er in totaal 811.582 liter brandstofvreemde vloeistoffen in de opslagtanks van de oliemaatschappij terecht was gekomen.
Nader onderzoek wees uit dat de spoelolie werd gemengd met de
inhoud van andere tanks en dat het geheel vervolgens in een tank met
gasolie werd overgepompt. Die vervuilde dieselolie was vervolgens
gewoon op de markt gebracht. 488 Dit had vermoedelijk geleid tot motorproblemen bij schepen maar ook bij gemalen. Helaas kon een causaal
verband niet meer worden bewezen, doordat geen monsters waren
bewaard aan de hand waarvan de aanwezigheid van vervuilde stoffen
kon worden aangetoond en de keten gereconstrueerd.

6.2.2 Instroom van afvalstoffen met tussenkomst van een erkende
verwerker
In de praktijk blijken ook inzamelaars en verwerkers van afvalstoffen
die wel over de juiste vergunningen beschikken, een rol te kunnen
spelen in het logistieke proces. In een van de onderzochte casussen
ging het om het onjuist verwerken van ingenomen oliehoudend afval
van zeeschepen. Dit afval bevat zonder uitzondering ook schadelijke
chemicaliën en moet om die reden verplicht worden onderworpen aan
een uitgebreide analyse, alvorens het wordt ingenomen. 489 In dit geval
488 Bovenregionaal Recherche Overleg, Jaarverslag 2009, p. 67.
489 Dit is verplicht op grond van de richtlijnen ‘Acceptatie Verwerking Administratieve
Organisatie en Interne Controle (AIOC). Dit zijn richtlijnen die zijn voortgekomen uit
het rapport ‘De verwerking verantwoord.’ Zie Werkgroep ‘Uitvoering aanbevelingen
Commissie HOI’s en inspectieonderzoek’ 2002. Afvalstoffen van zeeschepen worden per

Vuile olie.indd 180

25-6-2013 14:22:49

Mengen van afval met bunkerolie: het criminele bedrijfsproces

181

accepteerde de verdachte scheepsafvalverwerker bijna alle partijen zonder de vereiste analyses uit te voeren, om ze vervolgens na een beperkte
behandeling, waarbij de verontreinigingen niet werden verwijderd,
door te verkopen aan een producent van bunkerolie. De werkelijke aard
van het product werd wederom administratief gemaskeerd door het
voor te stellen als brandstofresten, terwijl het slechts ging om ‘door
afscheiding verkregen oliën en concentraten’. Uit het opsporingsonderzoek bleek dat het verdachte bedrijf in drie jaar tijd grote hoeveelheden
blendproducten had geleverd. Het zou gaan om ruim 3 miljoen kilo in
het eerste jaar, 2,5 miljoen in het jaar daarna en 7 ton in het laatste jaar.
Daarnaast bleek de inzamelaar en verwerker ook afval dat van wel
bijzonder slechte kwaliteit was, te mengen met andere partijen en die
vervolgens na filtering door te verkopen aan afnemers die de substantie
als brandstof gebruikten. Deze bewerking was echter volstrekt onvoldoende om te kunnen spreken van opwerking tot een product. Feitelijk
ging het nog steeds om afval, waarin bijvoorbeeld nog een veel te hoog
gehalte aan as zat.

6.2.3

Menglocaties

Wanneer wordt gekeken naar de vraag op welke locaties in Nederland
afvalstoffen bij stookolie worden gemengd, blijkt dat het in de hier
geanalyseerde zaaksdossiers ten eerste plaatsvond bij tankterminals
waar residuale olie met blendproducten op specificatie wordt gebracht.
Het gebeurde niet al bij de raffinaderijen. In de tweede plaats bleek uit
controles dat ook op binnenvaarttankers partijen afval met olie werden vermengd. De schepen kunnen bijvoorbeeld vervuilde olie ontvangen bij een bunkerstation en die laden in een tank die al gedeeltelijk
is gevuld. Tankschepen kunnen bijvoorbeeld ook naast elkaar worden
afgemeerd, waarna ze via slangen allerlei partijen over en weer kunnen
pompen. Vervuilde of ongeschikte partijen blendproducten of bunker-

definitie als een hoog risico beschouwd. Wanneer sprake is van een laag risico kan worden
volstaan met een beperkt analytisch onderzoek. Van een laag risico kan sprake zijn bij
binnenvaart- of vissersschepen die een vaste relatie hebben met bepaalde inzamelaars,
waardoor de ontvanger vooraf goed kan inschatten wat men mag verwachten.

Vuile olie.indd 181

25-6-2013 14:22:50

182

Vuile olie

olie kunnen vanzelfsprekend ook uit het buitenland afkomstig zijn,
zoals in de zaak Adafera te zien was.
Tot slot kan ook worden geconstateerd dat zwaar vervuilde partijen
afval worden gemengd met minder vervuilde partijen. Een dergelijke
gemengde partij behoudt dan weliswaar de status van afval, maar kan
dan weer gemakkelijker worden doorverkocht. De kopers van dit afval
krijgen uiteraard niet te horen wat de precieze samenstelling van de
partij is.

6.3

Afschermingsmaatregelen

Wetsovertreders kunnen diverse methoden toepassen om zich af te
schermen enerzijds om te voorkomen dat men onderwerp van opsporingsonderzoek wordt, anderzijds om de gevolgen te beperken wanneer
dat toch het geval is. Globaal zijn er vier categorieën van afschermingsmaatregelen te onderscheiden. De eerste methode is het geheimhouden van de illegale activiteiten. De tweede kan worden gedefinieerd
als celvorming (compartimentering), ofwel het zodanig opsplitsen
van het criminele bedrijfsproces dat de uitvoerders er geen (compleet)
overzicht van hebben en er dus ook tegenover de opsporingsinstanties
weinig over kunnen verklaren, terwijl de politie ook met behulp van
andere opsporingsmiddelen minder snel zicht kan krijgen op wat zich
afspeelt. De derde methode is misbruik maken van contacten binnen
de overheid. Tot slot kan in dit geval ‘damage control’ als afschermingsmethode worden ingezet. Daarmee wordt gedoeld op het zoeken naar
methoden om de criminele activiteiten voort te kunnen zetten, terwijl het de opsporingsinstanties moeilijker en liefst onmogelijk wordt
gemaakt om bewijs te verzamelen of te leveren.

6.3.1

Geheimhouding

In het geval van malversaties met oliehoudend afval is verreweg de
belangrijkste manier om straf bare feiten buiten het zicht te houden,
het plegen van valsheid in geschrifte. Dat komt in alle onderzochte
zaken naar voren. Het zorgt ervoor dat op papier alles op orde is, zodat
alleen fysieke controles kunnen uitwijzen dat er zaken niet kloppen.

Vuile olie.indd 182

25-6-2013 14:22:50

Mengen van afval met bunkerolie: het criminele bedrijfsproces

183

Inzamelaars benoemen de stoffen bijvoorbeeld zo dat ze binnen de
vergunning geaccepteerd kunnen worden. De wet- en regelgeving is
bovendien zeer specifiek en complex.
Zo noemde een van de geïnterviewden het voorbeeld van een
bepaald type chemiebedrijf, waarvan het productieproces afvalstoffen
oplevert die niet in minerale olie mogen worden gebruikt, vanwege
de hoge zuurgraad. Dit wordt, in samenwerking met de inzamelaar,
‘opgelost’ door te frauderen met de benaming van het afval. Op papier
ontstaan daardoor afvalstromen waarmee niets mis is. Dat het tegendeel het geval is, wordt alleen duidelijk wanneer zeer nauw­keurig naar
de vergunningen en de productieprocessen wordt gekeken. Valsheid
in geschrifte wordt met name gepleegd op overdrachtsmomenten.
Sommige aanpassingen worden nauwelijks verhuld, zo worden codes
bijvoorbeeld gewoon doorgestreept. Een voorbeeld dat ook werd
genoemd, is dat schippers die tijdens een controle niet de juiste papieren kunnen tonen, simpelweg aanbieden om naar het hoofdkantoor te
bellen, zodat aldaar wel even het juiste document kan worden opgemaakt en toegezonden...
Een andere methode die uit de dossiers naar voren komt, is het
­creëren van complexe paper trails. Zo worden soms omwegen met
partijen oliehoudend afval gemaakt langs diverse havens en routes,
waarbij tijdens tussenstops deelpartijen in allerhande schepen worden
gelost en geladen. Partijen afval kunnen tijdens het transport wisselen
van eigenaar, die zich ook nog eens in een ander land kan bevinden.
Daarbij wordt dan uiteraard vooral gewerkt met zakenpartners waarmee ook legaal zaken worden gedaan. Doordat er al goederen worden
verhandeld waarbij wel netjes aan de vergunningen is voldaan, vallen
de illegale stromen minder op.
De pakkans wordt door de sjoemelende bedrijven kennelijk als
dusdanig laag ingeschat dat er, behalve de zaken op papier toedekken,
nauwelijks nog andere geheimhoudingsmaatregelen worden getroffen.
Waar ‘gewone’ criminelen er alles aan doen om te vermijden dat de
politie via telefoontaps of observaties bewijs kan verzamelen of zelfs
maar aanwijzingen van straf bare feiten kan krijgen, wordt in de oliewereld openlijk over de telefoon gesproken. De ondoorzichtigheid van
de normale gang van zaken, complex en snel als deze is, ervaart men
blijkbaar als afdoende bescherming. Wanneer bijzondere opsporings­
middelen worden ingezet, blijkt dat over normale telefoonlijnen, in

Vuile olie.indd 183

25-6-2013 14:22:50

184

Vuile olie

e-mails en in chatgesprekken gewoon wordt gesproken over de illegaal
ingenomen of afgeleverde partijen. ‘Daarin zijn ze nog steeds heel
open. Ze voelen zich blijkbaar onbedreigd’, aldus een rechercheur. Ook
in verhoren zijn aangehouden verdachten bereid verklaringen af te leggen. Ze zien zichzelf niet als criminelen, maar gewoon als zakenlieden
die geld willen verdienen.

6.3.2

Celvorming

Celvorming kan eveneens een effectieve manier van afscherming zijn,
maar dit vergt doorgaans wel een hoge mate van discipline en is lastig
te organiseren. 490 Dat geldt zeker voor vormen van organisatiecriminaliteit die zich binnen bedrijven afspelen. Ook het personeel in relatief
bescheiden posities heeft de oren en ogen immers niet in de zak en kan
ook via de ‘informele organisatie’ zaken te weten komen. Dit betekent
natuurlijk niet dat zij die kennis, bijvoorbeeld tijdens verhoren, ook zullen delen of, uit angst voor het verlies van hun baan, al eerder aan de bel
zullen trekken bij de handhavingsinstanties.
Dat binnen bedrijven waar wordt gesjoemeld echter niet alle medewerkers op de hoogte zijn van wat zich precies afspeelt, is evident. Het
lijkt er echter eerder op dat de onwetendheid eerst en vooral voortvloeit
uit het feit dat binnen elk (groot) bedrijf, medewerkers nu eenmaal
niet op de hoogte zijn van alle aspecten van het werk. In het hiervoor
beschreven geval waarin spoelolie van het ene bedrijf naar het andere
werd getransporteerd, waarbij beide firma’s tot één consortium behoorden, waren bijvoorbeeld alleen de bestuurders en managers op de
hoogte van de gang van zaken. Administratieve en operationele medewerkers wisten er, zo verklaarden zij althans in verhoren, niets van.

6.3.3

Misbruik maken van de overheid

Misbruik maken van de overheid wordt bij vormen van georganiseerde
misdaad in de regel in verband gebracht met corrumpering. Met andere
woorden: er wordt gebruikgemaakt van de medewerking van ambte­
490 Spapens 2006.

Vuile olie.indd 184

25-6-2013 14:22:50

Mengen van afval met bunkerolie: het criminele bedrijfsproces

185

naren die in posities zitten waarin zij nuttige handelingen voor criminelen kunnen verrichten, bijvoorbeeld door informatie te verstrekken
over controles of lopende (opsporings)onderzoeken, of zelfs te bewerkstelligen dat deze worden gestopt of niet gestart. Dergelijke vormen van
corruptie zijn in de onderzochte casussen niet aangetroffen.
Wel werd door geïnterviewden een voorbeeld gegeven van een subtielere manier waarop misbruik van de overheid werd gemaakt. Hier
ging het om een provincie die er door een oliemaatschappij van op de
hoogte werd gesteld dat het een bepaalde partij vervuilde olie wilde
gaan importeren. De provincie kon daar op dat moment echter geen
oordeel over geven en nam de melding voor kennisgeving aan. De
­partij moet volgens de regels immers pas als afval worden aangemeld
bij de bevoegde autoriteit, als de lading feitelijk Nederland binnen is
gekomen. De maatschappij in kwestie had in de loop der jaren een zeer
kwalijke reputatie opgebouwd en de behandelende ambtenaar zag de
melding wel als een indicatie dat er zaken ten goede aan het veranderen waren. Dat bleek niet helemaal conform de werkelijkheid. De
importeur misbruikte de melding om een buitenlandse koper, die van
de ­precieze verdeling van verantwoordelijkheden in ons land uiteraard
geen weet had, ervan te overtuigen dat de transactie de goedkeuring
van de Nederlandse overheid had. Bovendien werd de partij niet als
afval maar als product doorverkocht.

6.3.4 Damage control
Criminele samenwerkingsverbanden die bijvoorbeeld actief zijn in de
drugshandel, kunnen doorgaans pas met enige vertraging hun afschermingsmaatregelen aanpassen aan de opsporingsmethoden van de politie. Niet alleen gaan de (hoofd)verdachten meestal een aantal jaren de
gevangenis in, maar het samenwerkingsverband komt bovendien, op
de harde kern na, in de regel niet in dezelfde samenstelling terug. 491
In het geval van organisatiecriminaliteit ligt dat echter anders:
de daarbij betrokken bedrijven blijven doorgaans ook nadat zij het
onderwerp zijn geworden van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke
handhaving bestaan, terwijl de natuurlijke personen zelden met een
491 Spapens 2006.

Vuile olie.indd 185

25-6-2013 14:22:50

186

Vuile olie

gevangenisstraf worden geconfronteerd. Zij kunnen dan ook, aan de
hand van het rechtbankdossier, direct op zoek naar mogelijkheden om
toekomstige veroordelingen te voorkomen, zonder het malafide gedrag
aan te hoeven passen. Bovendien zijn er, zoals in het vorige hoofdstuk
werd geschetst, allerlei relaties tussen de olie-inzamelaars en -verwerkers, waardoor zij nieuwe vondsten op het vlak van de afscherming snel
aan elkaar zullen doorbrieven.
Een voorbeeld van het aanpassingsvermogen is de debunkering van
een schip, ofwel het lossen van getankte scheepsbrandstof die bedoeld
is om te worden verstookt (dus niet voor de handel). Wanneer een schip
kiest voor debunkering, een kostbare aangelegenheid, heeft dat een
reden. Voor de handhavingsinstanties is die dat de brandstof kennelijk van dusdanig slechte kwaliteit bleek te zijn, dat deze onbruikbaar
was voor normaal gebruik, of te schadelijk voor de scheepsmotoren. In
hun optiek dient een weer geloste partij brandstof dus als afval te worden beschouwd. Dan gelden er ook regels voor de ontdoening van zo’n
­partij, die in de geobserveerde gevallen natuurlijk niet werden nageleefd. In een eerste zaak accepteerde de rechtbank deze redenering.
Echter, in een tweede soortgelijke kwestie die zich korte tijd later
voordeed, kwam de verdachte partij al met een ‘verklaring’ voor de
debunkering. Het zou om hoogzwavelige brandstof gaan, waarop in
bepaalde delen van de Noordzee niet mag worden gevaren. De partij
was daarom ingeruild voor laagzwavelige brandstof. De politie kan
natuurlijk verifiëren of een dergelijk verhaal klopt, maar dat kost veel
extra inspanning. In weer een ander geval verweerde een rederij zich
door te stellen dat ze een partij brandstof van zeer slechte kwaliteit
alleen gebruikte om korte trips mee te varen en tussentijds steeds de
brandstoffilters goed schoonmaakte. Ook hier is het weer aan de politie
om aan te tonen dat een dergelijk verhaal wel of geen onzin is.
De crux in deze discussie is steeds of partijen vervuilde olie nog
een, met eventuele mitsen en maren, bruikbaar ‘product’ vormen, of
dat ze als onbruikbaar afval moeten worden beschouwd. In de gevallen
van debunkering hadden de bedrijven al na de eerste zaak die voor de
rechter kwam, door dat ze nooit moesten toegeven dat de kwaliteit de
aanleiding was.

Vuile olie.indd 186

25-6-2013 14:22:50

Mengen van afval met bunkerolie: het criminele bedrijfsproces

6.4

187

De financiële opbrengsten

Een van de belangrijkste vragen bij elke vorm van misdaad is welke
financiële opbrengsten ermee gemoeid zijn. Op grond van de beschikbare informatie is het onmogelijk om een totaalbedrag te noemen dat
in Nederland wordt ‘verdiend’ met het gebruik van afvalstromen als
blendproduct en het wegmengen van afval in scheepsbrandstoffen. Het
is duidelijk dat op jaarbasis grote hoeveelheden blendmiddelen noodzakelijk zijn, om de 12 à 13 miljoen ton stookolie die in de Rotterdamse
haven wordt verkocht, te kunnen produceren. Zelfs als daarvan maar
een klein deel vervuild is, zijn de winsten gigantisch.
Het gebruiken van oliehoudend en chemisch afval als blendmiddel
levert een geschatte winst op van 200 à 500 Amerikaanse dollars per
geproduceerde ton stookolie, terwijl daarnaast ook nog de verwerkingskosten van het afval worden uitgespaard. Zelfs wanneer we zouden
aannemen dat 90 procent van de productie ‘schoon’ is, gaat het bij deze
omvang om potentiële winsten van 240 à 650 miljoen dollar op jaarbasis, nog afgezien van de winst die wordt gemaakt op het niet te hoeven
verwerken van de afvalstroom. Ter vergelijking: de geschatte winst op
de wietteelt in Nederland, die thans geldt als een van de meest wijd
verbreide illegale activiteiten in Nederland en als een van de grootste
inkomstenbronnen van het criminele milieu, bedraagt naar schatting
ongeveer € 1 à 2,5 miljard per jaar. 492
Allereerst kan de inzameling van afvalolie inkomsten opleveren.
Hoewel de prijzen kunnen wisselen al naar gelang vraag en aanbod,
wordt daar volgens geïnterviewden door de ontdoeners € 100 à € 180
per ton voor betaald. Er zouden echter ook inzamelaars zijn die afvalolie gratis innemen. In dat geval is het risico groot dat het geld ergens
anders wordt verdiend, namelijk door het afval op onrechtmatige wijze
te verwerken, aldus geïnterviewde rechercheurs. Wanneer het gaat om
reststoffen die als blendproduct kunnen worden gebruikt, wordt er
door de inzamelaars voor betaald.

492 Van der Heijden maakte in 2006 een schatting van de binnenlandse productie die minimaal 323 ton en maximaal 766 bedroeg. De huidige verkoopprijs van een kilo Nederwiet
wordt in ontnemingsvorderingen gesteld op € 3.280. De productiekosten worden gesteld
op ongeveer 5 procent van de opbrengst. Zie Van der Heijden 2006, Spapens e.a. 2007.

Vuile olie.indd 187

25-6-2013 14:22:50

188

Vuile olie

De verwerking is het tweede moment waarop geld wordt verdiend.
Wanneer het afval onbewerkt door partijen olie wordt gemengd en
vervolgens op de spotmarkt wordt verkocht, is dat dubbele winst. Er
zijn handelaren actief die partijen inkopen voor 200 à 500 dollar per
ton, ze vermengen met andere, schonere, partijen olie, die dan voor
700 dollar per ton weer worden doorverkocht. Het is met name de
omvang van de stromen die de opbrengsten doet oplopen. In een van de
onderzochte casussen ging het om de inkoop van 30.000 ton afval per
jaar. Wanneer deze onbewerkt wordt vermengd en weer wordt doorverkocht aan de stookoliemarkt, is daarmee een bedrag van 6 à 15 miljoen
dollar gemoeid, waarvan dan uiteraard nog wel de vervoers- en opslagkosten moeten worden afgetrokken.
Het mengen van vuilere en schonere partijen kan ook voorafgaand
aan nadere bewerking worden gedaan, om de mate van vervuiling terug
te brengen. De partij hoeft daardoor minder te worden gezuiverd om
aan de normen te voldoen en ook dat bespaart vanzelfsprekend kosten.
Ten derde kan er accijnsfraude worden gepleegd met het eind­
product, de scheepsbrandstof. Afhankelijk van bijvoorbeeld het zwavelgehalte is een hoger of lager tarief van toepassing. Door verkeerd
te categoriseren kan dus veel geld worden verdiend. Ook het verschil
tussen afval en ‘product’ is hier weer van belang. Wanneer een partij
als product kan worden benoemd moet er bijvoorbeeld over de verkoop
wel accijns worden betaald, maar wanneer het als afval wordt gecategoriseerd niet.

6.5

De (criminele) achtergrond van de betrokkenen

In hoofdstuk 5 is al ingegaan op de criminele achtergrond van de
bestuurders van bedrijven in de oliebranche. Het beeld dat wordt verkregen wanneer strikt wordt gekeken naar de (hoofd)verdachten in de
onderzochte casussen, wijkt daarvan niet af. De antecedenten liggen
in de lijn van de feiten waarvan men ook in het desbetreffende opsporingsonderzoek werd verdacht, namelijk in de sfeer van milieu- en
fraudedelicten. Van vriendschappelijke relaties met personen die actief
zijn met andere vormen van zware en georganiseerde misdaad, is niet
of nauwelijks sprake.

Vuile olie.indd 188

25-6-2013 14:22:50

Mengen van afval met bunkerolie: het criminele bedrijfsproces

189

Wanneer de betrokkenen niet kunnen worden gekenschetst als
standaardcriminelen en er in de politiële registratiesystemen weinig
over hen te vinden valt, wat kan er dan worden gezegd over hun achtergrond? Geïnterviewde politiemensen geven aan dat het gaat om
personen die zijn gepokt en gemazeld in de olie-inzameling- en -verwerkingsbranche en daarin al jaren, voor uiteenlopende bedrijven,
actief zijn. ‘Je hebt maar een paar specialisten die weten hoe je de zaak
moet belazeren. Die kom je op steeds weer andere plekken tegen. Hun
kennis is goud waard en dat weten zij en hun branche ook. Dat zijn als
het ware onze veelplegers’, aldus een rechercheur. Het belangrijkste
verschil met ‘gewone’ criminelen is dat zij gewoonlijk geen grof geweld
gebruiken of met vuurwapens op zak lopen.
Wanneer vanuit een historische context naar de afvalbranche wordt
gekeken en dat geldt zoals hiervoor geschetst ook voor de firma’s die
olieafval innemen en verwerken, was vroeger sprake van vele kleine
bedrijfjes. ‘Het ging om de schillenboer, de kamper die de autowrakken verwerkte, de sloopbedrijven. Dat waren gewoon handige ondernemers, niks geavanceerds aan’, aldus een rechercheur. Die tijd is
geweest. Door allerlei fusies en overnames is het aantal bedrijven in
de branche van olieafval teruggelopen en zijn diverse grote consortia
ontstaan, zoals in hoofdstuk 5 werd geschetst. De mentaliteit bij de
malafide ondernemers is echter nauwelijks veranderd. Het gaat puur
om geld verdienen en de bestuurders van de nu groot gegroeide firma’s
denken dan ook niet wezenlijk anders dan toen ze nog ‘kleine olieboertjes’ waren. De schade die zij aanrichten bij mensen, flora en fauna
interesseert hen totaal niet.

6.6

Besluit

De analyse van de zaaksdossiers laat zien dat er diverse wegen worden
benut om afval met stookolie te mengen. Dat gebeurt zowel met als
zonder tussenkomst van een erkende inzamelaar, hetgeen impliceert
dat het beeld dat in hoofdstuk 5 werd geschetst inderdaad op onderdelen noodgedwongen onvolledig is. Een eerste zwakke plek in de
regelgeving waarvan gemakkelijk misbruik kan worden gemaakt is het
onderscheid tussen afgewerkte olie die afkomstig is van schepen en
afval dat uit andere bronnen komt. In de onderzochte casussen werd

Vuile olie.indd 189

25-6-2013 14:22:50

190

Vuile olie

scheepsafval gemaskeerd als landafval en vice versa, om profijt te trekken van de verschillen in regelgeving. Het tweede cruciale punt is het
onderscheid tussen afval en ‘product’. Vanzelfsprekend proberen de
verwerkers steeds de schijn op te houden dat geen sprake is van afval,
waardoor allerlei milieuregels niet van toepassing zijn.
De afschermingsmaatregelen berusten voor een belangrijk deel op
het administratief rommelen met omschrijvingen, ook met het doel om
accijnzen te ontduiken. Voorts wordt vooral geïnvesteerd in ‘damage
control’. Men vindt het niet zo erg om gepakt te worden, wat ongetwijfeld te maken heeft met de omstandigheid dat de feiten sowieso l­astig
te bewijzen zijn, alsmede met de geringe strafdreiging, maar men
­probeert wel direct naar wegen te zoeken om een volgende veroordeling te ontlopen, zonder het milieuvervuilende gedrag te hoeven veranderen. Zoals hiervoor ook al werd vastgesteld zien de wetsovertreders
zichzelf niet als criminelen.
Het blijkt onmogelijk om zicht te krijgen op de omvang van het
mengen van afval met scheepsbrandstoffen. Hoeveel geld ermee
gemoeid is, laat zich dus evenmin schatten. Het is echter duidelijk dat,
zelfs wanneer de branche in overgrote meerderheid ‘schoon’ zou zijn,
de illegale verdiensten nog steeds hoog oplopen.

Vuile olie.indd 190

25-6-2013 14:22:50

7

De handhaving in de huidige praktijk

7.1

Inleiding

Zoals in hoofdstuk 1 werd geschetst is een belangrijke doelstelling van
de thematische studies van het lectoraat om aandacht te besteden aan
de structurele problemen die zich voordoen bij de opsporing en handhaving van uiteenlopende vormen van milieucriminaliteit. Daarbij gaat
het ten eerste om de vraag hoe informatie kan worden verkregen die
leidt tot ‘betekenisvolle zaken’. In paragraaf 7.2 wordt nader ingegaan
op dit onderwerp, aan de hand van de bestudeerde opsporingsonderzoeken en gesprekken met de direct betrokken opsporingsfunctionarissen.
Ook verbeterpunten op dit vlak komen vanzelfsprekend aan de orde.
Ten tweede zijn bij de handhaving en opsporing van milieucriminaliteit uiteenlopende instanties betrokken, die veelal moeten samenwerken om zo efficiënt en effectief mogelijk tot interventies te komen.
Vooral de afstemming tussen bestuurlijke en strafrechtelijke hand­
having is hierbij een centraal punt, zoals ook hoofdstuk 4 liet zien. Dit
vraagstuk wordt in paragraaf 7.3 nader besproken.
Het derde onderwerp van dit hoofdstuk, dat centraal staat in paragraaf 7.4, is hoe het feitelijke opsporingsonderzoek in de onderzochte
casussen is verlopen. Welke lessen kunnen uit recente opsporings­
onderzoeken worden getrokken en welke impact hebben de ­uitgevoerde
projecten gehad?
Paragraaf 7.5 sluit dit hoofdstuk af.

7.2

Het signaleren van malversaties

Opsporingsinstanties krijgen hoofdzakelijk op vier manieren informatie binnen aan de hand waarvan onderzoeken kunnen worden gestart.
De eerste en gewoonlijk de belangrijkste, zijn aangiften van slachtoffers of meldingen van burgers of bedrijven (paragraaf 7.2.1).

Vuile olie.indd 191

25-6-2013 14:22:50

192

Vuile olie

Verreweg de meeste vormen van milieucriminaliteit leiden echter
niet direct tot slachtoffers en zijn in de regel niet gemakkelijk zichtbaar.
Om overtredingen van de milieuwetgeving te constateren zal de politie de informatie dus vaak zelf moeten ‘halen’. De eerste methode om
informatie te verzamelen die kan leiden tot een opsporingsonderzoek,
is het uitvoeren van gerichte controles (paragraaf 7.2.2). Ten tweede
kunnen de criminele inlichtingeneenheden (CIE) die bij de politie
en de BOD’en actief zijn, proberen informanten te werven die anoniem verklaringen afleggen over lopende straf bare feiten (paragraaf
7.2.3). Tot slot bestaat de mogelijkheid om, over een langere periode,
informatie uit allerlei bronnen bijeen te brengen, deze te analyseren
en daarmee een dossier op te bouwen tegen overtreders. Naarmate
het dossier ‘dikker’ wordt, kan ook dit leiden tot een voldoende zware
verdenking om de inzet van opsporingsmiddelen te rechtvaardigen
(paragraaf 7.2.4). Als tussenstap kunnen vanzelfsprekend ook gerichte
hand­havingsacties worden georganiseerd of CIE-informanten worden
geworven om de analyses te staven en aan te vullen.

7.2.1

Meldingen en surveillance

Hoewel milieucriminaliteit in de regel als ‘haalcriminaliteit’ wordt
beschouwd, bleken meldingen van bedrijven toch de aanleiding tot
diverse grote opsporingsonderzoeken in relatie tot ‘Vuile olie’. De uit de
media bekende zaak Probo Koala startte naar aanleiding van een melding door een naburig bedrijf van grote stankoverlast. De in hoofdstuk
4 besproken zaak Adafera begon naar aanleiding van meldingen van
bedrijven dat aangekochte blendcomponenten van een onaccep­tabel
slechte kwaliteit waren.
Een van de hier onderzochte casussen startte nadat een waterschap
had geklaagd over problemen met dieselolie die werd gebruikt in de
noodaggregaten van gemalen. Deze moesten al na twee gebruiksjaren
volledig worden gereinigd, terwijl dit soort groot onderhoud normaal
pas noodzakelijk zou zijn na ongeveer vijftien gebruiksjaren. De oorzaak was de slechte kwaliteit van de aangeleverde brandstof. De aanleiding voor een tweede onderzoek, dat in 2005 werd gestart, waren
klachten van rederijen over partijen stookolie en marine diesel die in
de Rotterdamse haven waren gebunkerd. Schepen vielen onderweg stil
en motoren liepen erop stuk.

Vuile olie.indd 192

25-6-2013 14:22:50

De handhaving in de huidige praktijk

193

Hoewel het startpunt in de onderzochte dossiers dus in drie van de
vier gevallen een spontane melding was, mag worden aangenomen dat
dit slechts het topje is van een veel groter aantal situaties die niet ergens
ter kennis worden gebracht. Zoals in de voorgaande hoofdstukken werd
geschetst is de branche klein, wordt nauw samengewerkt en heeft men
elkaar bij een volgende gelegenheid weer nodig. Het ligt dus meer voor
de hand dat zal worden geprobeerd om onderling tot een vergelijk te
komen, dan dat de politie of andere handhavers worden ingeschakeld.
Een melding van binnenuit kan bovendien grote gevolgen hebben,
zoals voor BP in de zaak Adafera, dat achterbleef met een grote hoeveelheid scheepsbrandstof die vervolgens niet meer vrij verhandelbaar was.
Politiemensen, zelfs specialisten van bijvoorbeeld de waterpolitie,
zullen tijdens normale surveillancediensten niet of nauwelijks malversaties kunnen constateren. Hoogstens zal een stilgevallen schip dat
op een gevaarlijke plaats ligt te dobberen de aandacht trekken, maar
zoiets kan uiteraard ook het gevolg zijn van een technische storing. Het
mengen van schadelijke stoffen in blendproducten of stookolie is van
buitenaf niet te zien.
Behalve de meer klassieke vormen van melden van wetsovertredingen bij de handhavers, bestaat in Nederland ook de mogelijkheid om
anoniem de Meldlijn M te bellen. 493 Enkele jaren geleden is al eens
een campagne gevoerd die was gericht op vrachtwagenchauffeurs, om
hen te bewegen M te bellen wanneer zij afvalstoffen moesten vervoeren en dit niet vertrouwden. Dat leverde inderdaad nuttige informatie
op. In relatie tot ‘vuile olie’ zou een dergelijke campagne bijvoorbeeld
kunnen worden gericht op personeel van tankers en inzamelings- en
verwerkingsbedrijven.
Klokkenluiders die van de hoed en de rand weten en die spontaan
naar voren komen, zijn er in deze branche niet of nauwelijks.

7.2.2

Gerichte handhavingsacties

De eerste manier waarop handhavers zelf actief informatie kunnen
verzamelen is door middel van controles. Inzamelings- en verwer493 Ook wel bekend als ‘Meld Misdaad Anoniem’. Behalve in Groot-Brittannië (‘Crime stop­
pers’) bestaan dergelijk meldlijnen in geen enkele andere lidstaat van de EU.

Vuile olie.indd 193

25-6-2013 14:22:50

194

Vuile olie

kingsbedrijven van afgewerkte olie en afvalchemicaliën, alsmede
brandstofproducenten, hebben milieuvergunningen nodig en de
bestuurlijke handhavers controleren periodiek of het bedrijf zich houdt
aan de daarin gestelde voorwaarden. Ook op afvaltransporten wordt in
het kader van de EVOA-regelgeving gecontroleerd, zowel door de ILT
als door de Douane en de politie (zie hoofdstuk 3).
Zoals hiervoor werd beschreven voerde de politie in de jaren tachtig
en negentig van de vorige eeuw een aantal gerichte controles uit op
het wegmengen van gevaarlijk afval in scheepsbrandstoffen, tijdens de
acties Chemix respectievelijk Olievlek. Meer recent werden zulke controles gezamenlijk met andere partners uitgevoerd onder de noemer
‘Waakzaam’ en in de Rotterdamse haven onder de noemer ‘Oliefocus’.
Deze controles hebben in de afgelopen jaren geleid tot diverse strafrechtelijke onderzoeken.
Waakzaamacties zijn zogenoemde informatiegestuurde controles
van vervoerders. Ze worden zeer zorgvuldig voorbereid en, in het geval
van de aanwezigheid van vervuilde brandstoffen, gericht op schepen
die stookolie of olieafval aan boord hebben waarmee mogelijk is gerommeld. In 2011 en 2012 vonden vier Waakzaamacties plaats in verband
met olie, waarbij steeds de Kreekkraksluizen als locatie werd gekozen. Dat is een belangrijk knooppunt, aangezien alle schepen die van
Rotterdam naar Antwerpen varen deze sluizen moeten passeren. De
acties zelf vonden steeds gedurende een aantal dagen plaats, waarbij
vertegenwoordigers van de diverse deelnemende instanties ter plaatse
waren. Functionarissen gingen aan boord van interessante schepen
om de administratie te controleren en monsters te nemen, die direct
konden worden geanalyseerd in een mobiel laboratorium van het NFI.
Zo werd nagegaan welke stoffen werden vervoerd, uit welk proces deze
afkomstig waren en of sprake was van afval of van een product.
Op grond van deze bevindingen verzamelden analisten van de
verschillende instanties ter plaatse nadere informatie in hun informatiesystemen. Wanneer er sprake leek van een overtreding van de afvalstoffenwetgeving, werd direct bepaald welke vervolgacties moesten
worden ontplooid. De Waakzaamacties hebben, onder andere, geleid
tot een aantal concrete opsporingsonderzoeken, die op het moment van
schrijven nog lopen.
In de Rotterdamse haven worden controles op afvalstoffen en ook
op het blenden daarvan met scheepsbrandstof, uitgevoerd onder de

Vuile olie.indd 194

25-6-2013 14:22:50

De handhaving in de huidige praktijk

195

noemer ‘Oliefocus’. Verantwoordelijk hiervoor is de recherche van de
Zeehavenpolitie van de regionale eenheid Rotterdam-Rijnmond. De
controles worden uitgevoerd door het basisteam van de Zeehavenpolitie.
Ook die informatie wordt vervolgens aangevuld met gegevens uit
andere bronnen en verwerkt in voorstellen voor opsporingsonderzoek,
als daartoe aanleiding bestaat.

7.2.3

Criminele inlichtingen

Inlichtingen van informanten die uit eigen ervaring weten waarmee
wetsovertreders bezig zijn, vormen een belangrijke bron van startinformatie voor opsporingsonderzoeken. Daarnaast kunnen informanten
ook tijdens al lopende onderzoeken van belang zijn om tot bewijsvoering te komen. Een voorbeeld is een informant die kan vertellen waar
en wanneer een groep bankovervallers de volgende kraak gaat plegen,
zodat de politie kan proberen de daders op heterdaad te betrappen.
Degene die dergelijke inlichtingen verstrekt, praat met gespecialiseerde rechercheurs van de CIE. De informatie wordt geanonimiseerd
in een proces-verbaal verstrekt aan de tactische opsporingsteams.
Normaliter is CIE-informatie afkomstig uit de criminele wereld
zelf: het gaat om misdadigers die, tegen betaling, wetenswaardigheden verstrekken over criminele collega’s of concurrenten. Informanten
melden zich enerzijds spontaan bij de politie, maar worden ook wel
gericht gezocht.
Wanneer het specifiek gaat om milieumisdrijven, is de CIE nog
minder goed ontwikkeld dan bijvoorbeeld bij drugscriminaliteit.
Milieucriminelen komen doorgaans uit een ander ‘milieu’. De verdachten zijn immers veelal bedrijven en degenen die de straf bare
feiten organiseren over het algemeen hooggeplaatste functionarissen
daarbinnen. Het aantal CIE-rechercheurs dat zich specialiseert in het
werven en begeleiden van informanten uit de ‘bovenwereld’ is nog
betrekkelijk beperkt. 494 Het gebeurt dus nog te zelden dat de CIE startinformatie aanlevert.

494 Met de invoering van de Nationale politie is voorgenomen om een zestal CIE-rechercheurs
op het terrein van milieucriminaliteit aan te stellen. Ook in diverse regionale eenheden

Vuile olie.indd 195

25-6-2013 14:22:50

196

Vuile olie

Specifiek in het dossier ‘vuile olie’ is het bovendien lastig om informanten te werven. De branche is gesloten en er zijn weinig mensen
die van de hoed en de rand weten, terwijl de verwevenheid tussen de
bedrijven ook nog eens groot is. Er bestaat dus weinig aanleiding om
aan de bel te trekken over een concurrent die het met de wetgeving niet
zo nauw neemt en daar oneigenlijk voordeel uit haalt. Ook het personeel zou in principe bij de CIE informatie kunnen verstrekken over
misstanden bij het eigen bedrijf, maar de uitvoerende medewerkers
weten doorgaans niet precies wat zij vervoeren of verwerken. Zij zouden ook eerder richting een meldlijn als M kunnen worden geleid dan
als CIE-informant worden ingeschreven, aangezien dat laatste doorgaans toch een wat meer structurele informatierelatie impliceert. Met
andere woorden: een positie waarin iemand regelmatig interessante
nieuwigheden kan melden.

7.2.4 Analyse en dossiervorming
Tot slot kan de politie ook uit allerlei verschillende bronnen gegevens
bij elkaar brengen en daar analyses op uitvoeren. Zo heeft het KLPD
enkele jaren geleden een zogenoemde tactische analyse gemaakt van
de oliebranche, waarin een aantal bedrijven werd doorgelicht op het
mogelijk mengen van afvalstoffen met stookolie. Zulke meer algemene
analyses kunnen vervolgens worden ‘opgewerkt’ tot voorstellen voor
concrete opsporingsonderzoeken.
Een tactische analyse is in principe een foto van de stand van zaken
op dat moment. Het is daarnaast ook mogelijk om over een langere
periode een ‘dossier’ aan te leggen over bedrijven of personen die mogelijk actief zijn met het plegen van straf bare feiten. Wanneer er nieuwe
gegevens beschikbaar komen worden die toegevoegd. Wanneer het dossier dusdanig dik is geworden dat er een concrete verdenking op kan
worden gebaseerd, kan het in een projectvoorstel worden uitgewerkt.
De dossiers zijn een opeenstapeling van allerlei kleinere incidenten, overtredingen die worden waargenomen tijdens standaardcontroles, bijvoorbeeld op transporten, constateringen dat niet werd voldaan
zijn al CIE’ers geheel of gedeeltelijk voor deze taak vrijgemaakt. Voorts beschikken de
VROM-IOD en de NVWA-IOD over een eigen CIE.

Vuile olie.indd 196

25-6-2013 14:22:50

De handhaving in de huidige praktijk

197

aan veiligheidsvoorschriften, enzovoort. In het kielzog daarvan worden vaak ook administratieve onjuistheden geconstateerd. Opgeteld
leidt dit tot een beeld dat het desbetreffende bedrijf het niet al te nauw
neemt met de naleving van de milieuregels. Dit soort zaken is dus wel
aanleiding om te veronderstellen dat er zaken niet deugen, maar hoeft
nog niet te betekenen dat ook direct duidelijk is om welke straf bare
feiten het gaat.
In een van de onderzochte zaken was de aanleiding tot het onderzoek bijvoorbeeld een heel andere dan waarvoor het bedrijf uiteindelijk
werd aangeklaagd: het onjuist innemen en wegmengen van afvalstoffen in afvalstromen van betere kwaliteit, om ze vervolgens na hooguit
een simpele bewerking door te verkopen aan afnemers die de substantie als brandstof gebruikten.
De directe aanleiding voor het onderzoek waren drie concrete incidenten. Om te beginnen was een gestolen partij bunkerolie vermoedelijk opgeslagen bij het bedrijf. Ten tweede had op een zeeschip een
ontploffing plaatsgevonden, waarbij nader onderzoek uitwees dat het
een lading verontreinigde olie aan boord had waarmee het op weg was
naar het bedrijf in kwestie, dat geen vergunning had om die stoffen in
te nemen. Ten derde was tijdens controles van de politie en de Douane
naar voren gekomen dat het bedrijf afvalstoffen innam van motortankschepen, terwijl de benodigde administratie niet op orde was. De optelsom van deze bevindingen vormde voldoende grond om een onderzoek
op te starten naar de verwerking van scheepsafvalstromen, zo besliste
het openbaar ministerie.
Om te kunnen beoordelen of gebeurtenissen die zich bij een bedrijf
voordoen, of zaken die tijdens controles worden geconstateerd, al dan
niet opvallend zijn, is diepgaande kennis van de branche nodig. Inzake
‘vuile olie’ is sprake van een beperkt aantal rechercheurs die zich voor
het thema interesseren en op eigen initiatief allerlei zaken bijhouden.
Het blijkt niet altijd eenvoudig om tijd te verkrijgen om, doorgaans
vage, signalen te registreren, of om groen licht te krijgen voor het
houden van, bijvoorbeeld, controles. Wanneer dat laatste echter niet
gebeurt, zullen eventuele malversaties ook niet zichtbaar worden en
zal het thema dus ook geen hogere prioriteit krijgen. Het risico is vanzelfsprekend dat de opsporingsinstanties blijven ronddraaien met het
doen van onderzoek op bekende thema’s en nieuwe ontwikkelingen
niet of pas in een zeer laat stadium zien.

Vuile olie.indd 197

25-6-2013 14:22:50

198

Vuile olie

Het is echter niet goed om afhankelijk te zijn van een kleine groep
specialisten die goeddeels hun eigen interesses volgen. Wanneer zij
met pensioen gaan of worden overgeplaatst naar een andere functie,
gaat alle opgebouwde kennis immers verloren. Daar komt bij dat er op
die manier ook geen infrastructuur voorhanden is om informatie te
delen: dat laatste gebeurt wel, maar alleen informeel.
In het verlengde hiervan is ook helder dat de politie niet de enige
opsporingsinstantie is waar zich specialisten bevinden. Ook bij de
BOD’en kan nuttige informatie voorhanden zijn. In een van de hiervoor beschreven casussen bleek het bedrijf in kwestie bijvoorbeeld
ook te zijn opgevallen bij de FIOD, die al een kleinschalig onderzoek
had uitgevoerd. De informatie daaruit kon worden opgeteld bij de verdenkingen, maar die dient dan natuurlijk wel te worden uitgewisseld.
Datzelfde geldt, mutatis mutandis, voor de bestuurlijke handhavers. Zij
komen immers regelmatig bij bedrijven binnen en stellen ook overtredingen van milieuwetgeving en vergunningsvoorwaarden vast. De
volgende paragraaf gaat op hun rol nader in.

7.3

De rol van bestuurlijke handhavers

Milieuwetgeving wordt zowel bestuurlijk als strafrechtelijk gehandhaafd. In de regel wordt het strafrecht beschouwd als ultimum reme­
dium. Anders gezegd: pas als andere middelen geen resultaat opleveren,
wordt overgegaan tot een strafrechtelijke aanpak. De Australische
criminologen Ayres en Braithwaite hebben een zogenoemde hand­
havingspiramide ontwikkeld, die als het ware een stappenplan laat zien
voor de aanpak van bedrijven die regels overtreden. 495
De eerste stap in dat model is het overtuigen van de firma, bijvoorbeeld door voorlichting te geven. Dit kan bijvoorbeeld worden toegepast op bedrijven die wel van goede wil zijn, maar de regels overtreden
waarvan ze het bestaan niet of onvoldoende kennen, of omdat medewerkers niet zijn geïnstrueerd.
Stap twee is het opbouwen van maatschappelijke druk. Dit kan bijvoorbeeld de vorm krijgen van belangengroepen die gaan protesteren
of aandacht zoeken van de media. Dit ‘namen and shamen’ is uiter495 Ayres en Braithwaite 1992.

Vuile olie.indd 198

25-6-2013 14:22:50

De handhaving in de huidige praktijk

199

aard niet goed voor de reputatie van de firma, waardoor deze ertoe kan
worden gebracht maatregelen te nemen om bijvoorbeeld vervuiling of
stankoverlast terug te dringen.
Bij de derde stap, waarschuwen, komt de overheid in beeld. Een
bestuurlijke handhaver kan, al dan niet met daaraan gekoppeld een
dwangsom, een waarschuwing uitdelen waarin ook concrete verbeterpunten worden beschreven die binnen een bepaalde tijd moeten zijn
doorgevoerd.
Wanneer waarschuwen niet helpt, kan worden overgegaan tot een
vierde stap, namelijk het opleggen van (bestuursrechtelijke of strafrechtelijke) boetes of het incasseren van dwangsommen.
Tot slot is de vijfde stap, de top van de piramide, het intrekken van
vergunningen en het stilleggen van de onderneming, gekoppeld aan
het opleggen van gevangenisstraffen aan de verantwoordelijke bestuurders of medewerkers.
Zo lang het dus blijft bij hooguit waarschuwen en trachten verbeteringen af te dwingen, komen de opsporingsinstanties niet per se in
beeld. Ook bij het opleggen van bestuurlijke boetes kunnen de bestuurlijke handhavers zelfstandig te werk gaan. Strafrechtelijke en bestuurlijke handhavingstrajecten kunnen in de Nederlandse context echter
ook parallel worden uitgevoerd.
Het zal duidelijk zijn dat, met deze piramide in het achterhoofd,
de afstemming van wie, wanneer, wat doet niet altijd eenvoudig is. De
klacht vanuit de politie en het openbaar ministerie is dat de bestuurlijke handhavers doorgaans pas in een zeer laat stadium besluiten ook
het strafrechtelijke spoor te volgen. Eerst proberen ze het bedrijf dat
de regels overtreedt, met waarschuwingen in het gareel te brengen.
Zoals de in hoofdstuk 4 beschreven affaires laten zien, slagen malafide
ondernemingen er vaak lang in om de overheid aan het lijntje te houden, door steeds beterschap te beloven en concrete plannen op te stellen, waar vervolgens geen, maar mondjesmaat, of met grote vertraging,
uitvoering aan wordt gegeven. De bestuurlijke partijen zijn vaak terughoudend met het treffen van harde maatregelen, niet alleen omdat dit
kan leiden tot een verlies aan arbeidsplaatsen of verwerkingscapaciteit
als een bedrijf wordt gesloten of failliet gaat vanwege opgelegde boetes
of maatregelen, maar ook wanneer er een risico bestaat dat de rechter
bepaalde interventies achteraf onrechtmatig zal vinden, aangezien dat
tot grote schadeclaims kan leiden.

Vuile olie.indd 199

25-6-2013 14:22:50

200

Vuile olie

Daar komt bij dat de bestuurlijke overheid moet schipperen tussen
een dienstverlenende opstelling in de richting van het bedrijfsleven en
burgers enerzijds en het zorgen voor de handhaving van wet- en regelgeving anderzijds.
Zoals hiervoor werd vermeld kunnen bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingstrajecten zowel volgtijdelijk als parallel worden uitgevoerd. Coördinatie van beide instrumenten is dan ook van groot belang.
Wanneer toezichthouders bijvoorbeeld constateren dat een bedrijf dat
wordt aangesproken op overtredingen van de milieuwetgeving niet erg
genegen is om verbeteringen aan te brengen, is het zaak om zo vroegtijdig mogelijk de opsporingsinstanties te informeren en te bezien of
ook strafrechtelijke instrumenten moeten worden ingezet. Een meer
algemene klacht is dat daarmee in de regel veel te lang wordt gewacht.
Geïnterviewde politiemensen geven aan dat bestuurlijke instanties minder gemakkelijk informatie delen in de fase waarin nog geen
sprake is van (een voornemen tot) strafrechtelijk optreden. Dat wordt
als een nadeel ervaren, omdat meldingen en observaties van goed
ingeschoten (milieu)handhavers als startpunt voor nader onderzoek
kunnen worden gebruikt, of als bijdrage aan dossiervorming. Zij kennen immers de vergunningen van de betrokken partijen en zijn door
hun achtergrondkennis ook in staat om bepaalde gebeurtenissen als
verdacht te typeren.
Hierbij moet worden aangetekend dat op het moment dat de interviews werden afgenomen nog geen sprake was van structurele samenwerking in de nieuwe regionale uitvoeringsdiensten. Juist daar zou
deze proactieve uitwisseling van informatie en de afstemming van
interventies gestalte moeten en kunnen krijgen. Of dat ook daadwerkelijk zo zal gaan functioneren moet de toekomst uitwijzen. 496

7.4

Uitvoering en resultaten van opsporingsonderzoek

Het voorgaande hoofdstuk heeft laten zien dat bedrijven die afgewerkte
olie innemen en niet volgens de regels verwerken, alsmede de brandstofproducenten die vervuilde blendproducten benutten om residuale
olie op specificatie te brengen, geen bijzondere afschermingsmaatrege496 Spapens 2012a.

Vuile olie.indd 200

25-6-2013 14:22:50

De handhaving in de huidige praktijk

201

len nemen om hun activiteiten te verhullen. Zij beperken zich vooral
tot administratieve fraude en damage control. Het blijkt desalniettemin
moeilijk om tot veroordelingen te komen, laat staan tot gedragsveranderingen binnen de branche.
De beschikbaarheid aan menskracht en middelen voor de opsporing is in elke democratie beperkt. Strafrechtelijk optreden wordt
immers als een sluitstuk beschouwd, aangezien wordt verondersteld
dat wetten en regels zodanig gelegitimeerd zijn dat het merendeel van
de burgers en bedrijven zich er uit eigen beweging aan houdt. Wanneer
het tegengestelde het geval is, kan dat door middel van strafrechtelijke
handhaving moeilijk worden gerepareerd.
Voor de opsporingsinstanties is steeds de afweging hoe de onderzoeken zo uit te voeren dat de impact op de overtreding van wet- en
regelgeving zo groot mogelijk is, niet alleen op het verdachte bedrijf,
maar ook op de branche als geheel. Daarbij kan vanzelfsprekend ook
worden gekozen voor een meer strategische doelstelling, namelijk het
met opsporingsmiddelen ‘inkijken’ in een bepaald probleem, om de
maatschappelijke en politieke aandacht te versterken. Deze kan op zijn
beurt weer leiden tot aanvullende regelgeving die de criminele gelegenheidsstructuur inperkt, tot een toenemende alertheid bij andere
veiligheidspartners, of tot maatregelen binnen de branche zelf.
Binnen de opsporing naar problemen met ‘vuile olie’ is de denkwijze in de loop der tijd veranderd. De eerste onderzoeken naar het
probleem van het mengen van afval met scheepsbrandstoffen werden, zo vinden geïnterviewden, te grootschalig opgezet. Zo werden in
een eerste grootschalig onderzoek in enkele maanden tijd ongeveer
23.000 gesprekken afgeluisterd, er werden observaties uitgevoerd van
overdrachtmomenten en op de zogenoemde ‘klapdag’ vonden doorzoekingen plaats op twaalf locaties, waaronder zes schepen, waarbij in
totaal honderd mensen van diverse instanties betrokken waren. Van
begin tot eind vergde het onderzoek ruim twee jaar, hetgeen thans
wordt gezien als onwenselijk en inefficiënt. Het onderzoek leidde welis­
waar tot bewezen straf bare feiten, maar de uitkomsten stonden niet in
verhouding tot de geleverde inspanningen. Bovendien leidde de zaak
niet tot veroordelingen, omdat werd geschikt.
De laatste jaren wordt in opsporingsonderzoeken, dat geldt overigens niet alleen voor onderzoeken naar ‘vuile olie’, vaker getracht om
tot een meervoudige aanpak te komen. Met andere woorden, informatie

Vuile olie.indd 201

25-6-2013 14:22:50

202

Vuile olie

die tijdens het onderzoek naar boven komt, wordt overgedragen aan partijen die daarmee vervolgens op grond van hun eigen taakstelling aan
de slag kunnen gaan. Daarbij speelt vanzelfsprekend ook mee dat het
leveren van strafrechtelijk bewijs, zoals eerder uitgebreid werd beschreven, in zaken rondom vervuilde olie, zeer moeilijk te leveren valt. Om
die reden worden al in een vroegtijdig stadium andere partijen bij het
onderzoek betrokken om afspraken te maken over wie het eenvoudigst
vervolgacties kan ondernemen naar aanleiding van geconstateerde feiten. Informatie dat belasting wordt ontdoken, kan bijvoorbeeld worden
doorgegeven aan de Belastingdienst. Het bewijs dat prijsafspraken worden gemaakt, kan bijvoorbeeld worden overgedragen naar de NMa, die
deze als startpunt kan gebruiken voor eigen interventies. Zoals werd
beschreven in hoofdstuk 4 legde de NMa boetes van ettelijke miljoenen euro op aan enkele inzamelaars van afvalolie. Dat had volgens de
betrokken zaaksofficier van justitie aanmerkelijk meer impact gehad
dan het strafrechtelijke optreden.

7.5

Besluit

Milieucriminaliteit wordt vooral beschouwd als ‘haalcriminaliteit’,
maar toch bleken drie van de vier onderzoeken die hier werden bestudeerd, te zijn gestart naar aanleiding van incidenten en meldingen.
Meer recent hebben de vier Waakzaamacties die betrekking hadden
op malversaties met scheepsbrandstoffen, tot de nodige vervolgacties
geleid. Dat geldt ook voor de controles in de Rotterdamse haven onder
de noemer ‘Oliefocus.’ Het documenteren van allerlei kleine overtredingen om op die manier een dossier tegen een bedrijf op te bouwen
dat op zeker moment een strafrechtelijk onderzoek rechtvaardigt,
wordt eveneens gedaan. Dit is echter vooral het werk van politiemensen die zich uit persoonlijke betrokkenheid specialiseren in aan olie
gerelateerde milieucriminaliteit. Een voor de politie meer traditionele
informatiebron, door de CIE opgemaakte processen-verbaal, speelde in
de onderzochte gevallen geen rol en zou, zoals overigens ook de bedoeling is binnen de kaders van de nationale politie, verder ontwikkeld
kunnen worden.
De samenwerking met de bestuurlijke handhavers is, met name
in het voortraject van strafrechtelijke onderzoeken, een precair onder-

Vuile olie.indd 202

25-6-2013 14:22:50

De handhaving in de huidige praktijk

203

werp. De politie heeft al snel het idee te laat te worden geïnformeerd, of
pas op het moment dat bestuurlijke maatregelen geen effect sorteren.
Voordat (ook) strafrechtelijk wordt ingegrepen, kunnen al jaren zijn
verstreken. De politie zou graag al in een eerder stadium, ook in het
kader van dossiervorming (zie hierboven), worden geïnformeerd.
Tot slot is een verschuiving zichtbaar in de aanpak van zaken rondom
het mengen van afval met scheepsbrandstoffen. Langdurige onderzoeken leveren weliswaar veel informatie en inzicht op in de wijze waarop
malafide bedrijven te werk gaan, maar hebben niet altijd een impact die
in verhouding staat tot de geleverde inspanningen. De vraag hoe met
het opsporingsonderzoek een zo groot mogelijke gedragsverandering
kan worden bereikt, is dan ook voortdurend aan de orde.

Vuile olie.indd 203

25-6-2013 14:22:50

Vuile olie.indd 204

25-6-2013 14:22:50

8

Slotbeschouwing

In dit hoofdstuk worden de onderzoeksbevindingen op een rij gezet
en becommentarieerd. Hoewel dit boek niet de functie heeft van een
beleidsonderzoek worden ook enkele concrete beleidsaanbevelingen
gedaan. Dit hoofdstuk begint met een korte beschouwing van de bevindingen omtrent de rol van de politie in de handhaving van de milieuwetgeving in de afgelopen decennia (paragraaf 8.1). Vervolgens wordt
ingezoomd op de problematiek van ‘vuile olie’, allereerst door te kijken
naar de juridische kaders en de criminogene risico’s (paragraaf 8.2).
Daarna wordt ingegaan op de branche en de criminaliteitsproblemen
die zich daarbinnen manifesteren of die zich in het verleden hebben
voorgedaan (paragraaf 8.3). Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een
analyse van hoe het vermengen van scheepsbrandstoffen met uiteen­
lopend afval kan worden beteugeld (paragraaf 8.4).

8.1

De politie en de handhaving van de milieuwetgeving

Het leeuwendeel van de milieuwetgeving kwam in snel tempo aan
het begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw tot stand. Vanaf
dat moment werd milieucriminaliteit dan ook een thema voor de
Nederlandse politie, hoewel ze natuurlijk altijd al ‘groene’ taken had
vervuld, zoals optreden tegen de wildstroperij.
In het midden van de jaren zeventig werd een uitgebreide discussie
gevoerd over de vraag of de politiële inspanningen op het vlak van de
milieuwetgeving moesten worden geconcentreerd in één aparte dienst,
of dat deze taken onderdeel moesten blijven uitmaken van het reguliere politiewerk. Er werd gekozen voor het laatste. Het gevolg daarvan was vanzelfsprekend dat milieucriminaliteit bij de politie steeds
moest concurreren met andere vormen van misdaad, die op het eerste
gezicht urgenter of schadelijker leken. Wie de afgelopen veertig jaar

Vuile olie.indd 205

25-6-2013 14:22:50

206

Vuile olie

beschouwt, ziet dan ook een golf beweging waarin dan weer grotere
aandacht aan het fenomeen wordt gegeven, die vervolgens weer langzaam afneemt, waarna er weer reparatiewerkzaamheden moeten worden uitgevoerd en zo verder.
In het begin van de jaren negentig kreeg de politie een aparte financiering voor de uitvoering van de milieutaak in het kader van de NMPgelden. Daarvan kon, zowel bij de politie als bij het openbaar ministerie,
een fors aantal formatieplaatsen worden gefinancierd. Toch werd aan
het begin van deze eeuw vastgesteld dat er zowel op het niveau van de
geüniformeerde politie als op het vlak van de opsporing van milieucriminaliteit nog altijd ernstige tekortkomingen bestonden. Het leidde
tot de vorming van RMT’s en IMT’s, specifiek voor de opsporing van
(middel)zware milieucriminaliteit. Deze structuur blijft ook binnen de
nieuw gevormde Nationale politie grotendeels intact. Elke regionale
eenheid krijgt een milieuteam. Voorts krijgt ook elk nieuw basisteam
een of meer milieuagenten, hoewel dat niet per se een fulltime functie hoeft te zijn. Er komt een (klein) landelijk opsporingsteam voor de
zwaarste (internationale) opsporingsonderzoeken en de informatie­
organisatie wordt fors uitgebreid, inclusief de CIE. Milieucriminaliteit
is bovendien een van de vijf prioriteiten die zijn gesteld voor de aanpak
van de georganiseerde misdaad in het tijdvak 2011-2014.
Ondanks deze op papier gunstige randvoorwaarden is er echter
ook reden tot zorg. Cijfers van het openbaar ministerie laten zien dat
het aantal aangebrachte milieuzaken al sinds 2006 een dalende lijn
vertoont. Wat hiervan de oorzaak is, weten we niet. Het aantal opsporingsonderzoeken naar zware milieucriminaliteit vormt bovendien,
ondanks de aanwezige gelabelde personele capaciteit, maar een klein
deel van het totale aantal onderzoeken naar georganiseerde misdaad.
Ook daarvan kennen we de oorzaak niet. Ligt het aan het ontbreken
van goede startinformatie? Wordt bewust gekozen voor kleinschalige
onderzoeken? Of wordt het aanwezige personeel dat de onderzoeken
naar milieucriminaliteit zou moeten uitvoeren in de praktijk vaker dan
wenselijk is ingezet op andere onderwerpen?
De in dit boek gepresenteerde historische schets laat zien dat het
bij de politie op de radar houden van milieucriminaliteit voortdurende
aandacht vraagt, ook van het parlement. In dat verband is het opvallend dat sinds 2002 geen systematische rapportages meer naar de
Kamer worden gestuurd, waarin cijfers en ontwikkelingen bij zowel de

Vuile olie.indd 206

25-6-2013 14:22:50

Slotbeschouwing

207

politie, het openbaar ministerie als de BOD’en worden gerapporteerd
en waarin ook de bestuurlijke handhaving aandacht krijgt. Uiteraard
komen incidenten, zoals de zaak Probo Koala, uitgebreid in het parlement ter sprake, maar het kritisch volgen van de inspanningen van
de verantwoordelijke bewindslieden is op deze manier lastig. Het zou
dan ook aan te bevelen zijn om de periodieke (jaarlijkse) voortgangs­
rapportage aan de Kamer omtrent de handhaving van de milieuwet­
geving opnieuw in te voeren.

8.2

Juridische kaders en criminogene risico’s

Na dit meer algemene exposé over de politie en de handhaving van de
milieuwetgeving komen de bevindingen ten aanzien van het ontduiken van de wet- en regelgeving op het vlak van het innemen en verwerken van afgewerkte olie en bij het produceren van stookolie met behulp
van vervuilde blendmiddelen aan de orde.
De juridische kaders voor het inzamelen en verwerken van afgewerkte olie werden oorspronkelijk neergelegd in de Wet chemische
afvalstoffen, die in 1979 van kracht werd. Deze wet ging in 1993 op
in de Wet milieubeheer. Bedrijven die inzamelen, moeten over een
vergunning beschikken conform de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor de inzamelaars van afgewerkte olie die van inrichtingen op land afkomstig is, wordt deze afgegeven door de Minister, die de
administratieve afhandeling van de aanvraag heeft gemandateerd aan
Agentschap NL. De reden voor deze landelijke verantwoordelijkheid is
dat inzamelaars in heel Nederland mogen werken.
De inzameling van olieafval dat afkomstig is van zeeschepen en
binnenvaartschepen vindt plaats in zogenoemde havenontvangstvoorzieningen en -installaties. Hier zijn Gedeputeerde Staten van de provincie de vergunningverlener. Zonder aparte vergunning mogen deze
installaties geen afgewerkte olie van landinrichtingen inzamelen en
vice versa. De verwerkers van afgewerkte olie moeten vanzelfsprekend
ook over een vergunning beschikken, die eveneens wordt afgegeven
door de provincie. Het Landelijk Afvalbeheerplan geeft aan hoe de
afvalolie moet worden verwerkt. Tot slot moeten ook internationale
transporten van gevaarlijk afval, waaronder ook oliehoudend afval, aan
voorwaarden voldoen, die zijn neergelegd in de Europese Verordening

Vuile olie.indd 207

25-6-2013 14:22:50

208

Vuile olie

Overbrenging Afval (EVOA). Overigens geldt dat laatste niet voor olieafval van schepen.
De inzameling en verwerking van afgewerkte olie is vrijwel vanaf
het begin een zorgenkind geweest. Het uitgangspunt van de opeenvolgende Nederlandse regeringen was steeds dat deze activiteiten op
commerciële basis moesten worden georganiseerd. Al snel bleek dat de
rentabiliteit van de inzameling fluctueerde. Bovendien nam het aantal
bedrijven dat zich met deze activiteit bezighield, onder meer omdat zij
te klein waren om aan de vergunningsvoorwaarden te kunnen voldoen,
snel af. Lange tijd werden zelfs bewust maar zes vergunningen afgegeven, om de concurrentie te beperken en de markt levensvatbaar te
houden. Dit systeem kon op grond van de Europese Dienstenrichtlijn
echter niet overeind worden gehouden. Momenteel zijn er 46 vergunninghouders die oliehoudend afval mogen inzamelen.
De inzameling van olieafval van schepen liep ook niet direct van
een leien dakje. Hier was de oorzaak echter niet zozeer dat er, toen dit
vanaf 1983 op grond van het Marpol-verdrag moest worden georganiseerd, onvoldoende gegadigden te vinden waren. Het probleem was dat
geen van die bedrijven ‘schoon’ was waar het ging om het voldoen aan
de milieuwetten. Het toch verlenen van vergunningen aan bedrijven
met een dubieuze reputatie leidde in het begin van de jaren negentig
onder andere tot de beruchte TCR-affaire.
Over de vraag hoe de afgewerkte olie moest worden verwerkt is een
jarenlang debat gevoerd in de Tweede Kamer. De gedachte was dat er
een centrale bewerkingseenheid zou moeten komen, waar het afval
door middel van re-raffinage zou worden opgewerkt tot een bruikbaar
product dat in de praktijk als smeerolie kon worden gebruikt. Ook hier
stonden de opeenvolgende bewindslieden erop dat een dergelijke eenheid commercieel zou worden geëxploiteerd. Dit bleek vanwege de ontwikkelingen in de markt voor smeerolie echter steeds onmogelijk. De
verwerking bleef dan ook verspreid over allerlei verschillende bedrijven. Momenteel beschikken 42 firma’s over een vergunning.
Bij de inzamelaars en verwerkers is sprake van diverse criminogene
risico’s. Een eerste factor is dat de baten uitgaan voor de kosten, terwijl
dat gewoonlijk andersom is. Wanneer iemand betaald heeft gekregen
voor het innemen van een partij olieafval en vervolgens kosten moet
maken om deze adequaat te verwerken, bestaat altijd een risico dat
wordt gezocht naar een goedkoper alternatief. In de jaren tachtig en

Vuile olie.indd 208

25-6-2013 14:22:50

Slotbeschouwing

209

negentig bestond dit eruit om het afval zonder of na hooguit een rudimentaire bewerking te lozen op het oppervlaktewater. Thans wordt het
onverwerkte of maar deels bewerkte afval in het circuit van de stookolieproductie gebracht. Daarbij zijn er twee mogelijkheden.
De eerste is dat het afval uit lichtere oliesoorten bestaat die kunnen worden benut als blendproduct bij het produceren van stookolie.
Ten tweede kan het afval, wanneer het niet voor dat doel bruikbaar is,
louter worden bijgemengd bij stookolie om de verwerkingskosten uit
te sparen.
Bij dit proces komen brandstofproducenten in beeld. Zij kopen
zowel residuale olie als blendcomponenten in, om daaruit stookolie te
fabriceren. Oorspronkelijk werd voor dit blenden gebruikgemaakt van
dieselolie en later van restproducten van olieraffinaderijen. Die zijn
echter te duur geworden, waardoor goedkope stromen van brandbaar
afval (afgewerkte olie en afvalchemicaliën) een (nog) aantrekkelijk(er)
alternatief zijn geworden. Overigens waren ze dat ook al in de jaren
tachtig en negentig, zoals uit de acties Chemix en Olievlek duidelijk
werd.
Wanneer het afval dat als blendmiddel wordt gebruikt eerst gezuiverd wordt van schadelijke stoffen, opdat de status weer verandert in
die van ‘product’, is daar op zichzelf niet zoveel tegen. Er zijn echter
ook malafide bedrijven die dit onvoldoende of in het geheel niet doen.
Vooral problematisch is dat er geen regelgeving bestaat die bepaalt
welke stoffen wel en niet in blendproducten mogen voorkomen en in
welke hoeveelheden. De brandstofproducenten testen daarom slechts
op enkele voor het milieu schadelijke stoffen en kijken verder alleen
naar de bruikbaarheid van een aangeleverde partij als blendproduct.
Ook hier is sprake van een criminogeen risico: wanneer de blend­
producten niet van dusdanig belabberde kwaliteit zijn dat ze complete
partijen stookolie in afval veranderen, is de benutting voor alle partijen
financieel gunstig en zal niemand iets melden.
Tot slot zijn bij het proces van mengen vele partijen betrokken, verloopt de handel met grote snelheid en zijn er tal van plaatsen waarop
vermenging, theoretisch, kan plaatsvinden. Het is voor de opsporingsinstanties dan ook een heksentoer om te bewijzen waar een partij ‘vuile
olie’ is ontstaan, laat staan om te bepalen wie daarvoor strafrechtelijk
aansprakelijk kan worden gesteld. De handhavende instanties kunnen
vanzelfsprekend vaststellen dat een partij olie chemische stoffen bevat

Vuile olie.indd 209

25-6-2013 14:22:50

210

Vuile olie

die er niet in mogen zitten. De vervuiling kan zich echter in allerlei
processtappen hebben voorgedaan: bij de fabricage, in de opslagtank
als daarin al vervuilde stookolie uit andere bronnen in aanwezig was en
om dezelfde reden in de tanks van een lichter of in de bunkers van het
schip dat de stookolie inneemt.
Het Kamerlid Feenstra (PvdA) maakte naar aanleiding van de TCRaffaire ooit de omineuze opmerking dat in de branche van de inzameling en verwerking van afgewerkte olie sprake was van incidenten
met structurele kenmerken. Gezien de criminogene risico’s is dat niet
vreemd. De verleidingen om geld te verdienen door de wetten en regels
te overtreden zijn groot, terwijl de pakkans, de mogelijkheid te worden
veroordeeld en vervolgens ook een substantiële boete of celstraf opgelegd te krijgen, minimaal zijn.

8.3

De branche en de criminaliteitsproblemen

Vanaf de jaren tachtig is een viertal grote affaires aan het licht gekomen
in de oliebranche, die steeds tot felle discussie in het parlement hebben
geleid. Achtereenvolgens betreft het de zaken Booy Clean, Uniser, TCR
en Probo Koala. In al deze affaires speelde om te beginnen de versnippering van de milieuhandhaving een rol, waardoor het voor de overheid steeds lastig bleek om tot gecoördineerd optreden te komen. Ten
tweede bleek er in veel gevallen sprake van een spanningsveld tussen
bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden.
Aan het eerste probleem beogen de nieuwe regionale uitvoeringsdiensten (RUD’en) een einde te maken, door de wirwar van de voor de
bestuurlijke handhaving verantwoordelijke partijen terug te brengen
tot een overzichtelijker aantal. Of de RUD’en ook een betere coördinatie
van strafrechtelijk en bestuursrechtelijk optreden kunnen bewerkstelligen en de informatie-uitwisseling kunnen verbeteren, staat te bezien.
De onderliggende oorzaak van het probleem, dat bestuursorganen en
opsporingsinstanties verschillende belangen hebben, blijft immers
bestaan en zal altijd discussie opleveren.
Hoe groot thans de omvang van de criminaliteitsproblemen in de
branche is, laat zich moeilijk vaststellen. Het mengen van afvalstoffen met scheepsbrandstoffen is een onzichtbare vorm van misdaad,
die doorgaans alleen aan het licht komt wanneer er gericht op wordt

Vuile olie.indd 210

25-6-2013 14:22:50

Slotbeschouwing

211

gecontroleerd. De uitkomsten van de recente Waakzaamacties spreken niettemin boekdelen. Zeker bij de eerste actie bleek bij 21 van de
28 gecontroleerde schepen inderdaad aanleiding voor nader onderzoek. Latere acties leverden minder spectaculaire uitkomsten op, ook
al omdat de schippers snel doorkregen waar de Waakzaamacties op
waren gericht en elkaar direct informeerden wanneer ze plaatsvonden. De controleurs merkten dan ook dat schepen die zij op de korrel
hadden, vervolgens rustig een weekje in een Belgische haven bleven
liggen... Overigens wezen controleacties in de jaren tachtig (Chemix)
en negentig (Olievlek) al uit dat ook toen volop sprake was van overtre­
dingen van wet- en regelgeving.
De hier uitgevoerde analyse van inzamelaars en verwerkers van
afgewerkte olie laat zien dat het gaat om een branche waarin de spelers sterk met elkaar verweven zijn, zowel voor wat betreft concernrelaties als dienstverleningsrelaties. In totaal zijn 66 basisbedrijven
geïdentificeerd, waarvan de helft in de afgelopen vijf jaar te maken
heeft gekregen met opsporingsonderzoeken en met strafrechtelijke en
bestuurlijke handhavingsmaatregelen. Tegen een kwart van de inzamelaars en verwerkers heeft een strafrechtelijk onderzoek gelopen. Let
wel: daarbij gaat het slechts om de afgelopen vijf jaar. Gezien deze korte
periode en de bevinding dat de informatie over mogelijke straf bare feiten niet eenvoudig bij de opsporingsinstanties ter kennis komt, mag dit
gerust als een hoog percentage worden beschouwd.
Afgewerkte olie en afvalstromen uit de kunststofindustrie kunnen als blendmiddel worden gebruikt bij de productie van stookolie.
Welke hoeveelheden van deze vervuilde stromen daadwerkelijk worden
gemengd met scheepsbrandstoffen valt niet te achterhalen. Dit betekent ook dat de winsten die hiermee worden gemaakt niet op landelijke
schaal te schatten vallen. Door de omvang van de stromen ging het in
enkele van de onderzochte gevallen echter al snel om miljoenen euro’s,
die door middel van malversaties worden ‘verdiend’ of uitgespaard.
Niet alleen op de kosten van duurdere, dat wil zeggen schonere, blendmiddelen wordt bespaard, maar ook op het niet verwerken van ingezameld afval en door het ontduiken van accijnzen. Ook werden door
inzamelaars grote bedragen binnengehaald met het maken van illegale
prijsafspraken, die voor de NMa aanleiding vormden om zware boetes
op te leggen.

Vuile olie.indd 211

25-6-2013 14:22:50

212

Vuile olie

Tot slot moeten ook de gevolgen voor de gezondheid van het vermengen van gevaarlijk afval met stookolie onder de aandacht worden
gebracht. Het belangrijkste probleem is dat de schadelijke componenten niet verbranden, maar als fijnstof in de atmosfeer terechtkomen.
De concentraties van fijnstof blijken onder meer rondom Rotterdam
en Amsterdam al jarenlang hoog. De zeescheepvaart levert in de
Europese Unie als geheel, volgens modelberekeningen, een aanzienlijke bijdrage aan de uitstoot van fijnstof (19 procent). Bij deze algemene
effecten kunnen ook de gevolgen worden opgeteld voor het personeel
dat beroepsmatig met deze vervuilde olie of blendcomponenten in
aanraking komt. Last but not least kunnen schepen met vastgelopen of
­stilgevallen motoren voor ernstige ongelukken zorgen.

8.4

Het beteugelen van de problematiek van vuile olie

De vraag hoe een criminaliteitsprobleem moet worden beteugeld, kan
vanuit verschillende invalshoeken worden benaderd. Om te beginnen
kan worden gekeken naar de gelegenheidsstructuur ofwel naar wat een
bepaalde vorm van misdaad überhaupt lucratief maakt. Wanneer de
gelegenheid kan worden weggenomen is het immers niet langer zinvol
om het bijbehorende misdrijf te plegen. Zo maakte de Douane-unie in
de Benelux onmiddellijk een einde aan de grootschalige smokkel van
allerlei goederen van Nederland naar België en vice versa. 497 Ingrijpen
in de bredere gelegenheidsstructuur is derhalve de meest effectieve
methode om een criminaliteitsprobleem te beëindigen of althans fors
te verminderen.
Wanneer we kijken naar het ongeoorloofd verwerken van afvalolie en -chemicaliën, is helder dat er weinig mogelijkheden zijn om
daarvoor de gelegenheidsstructuur weg te nemen. Het feit dat in weten regelgeving is vastgelegd dat dit op een welbepaalde manier moet
gebeuren is immers niet in het financiële belang van de branche op
korte termijn, maar eerst en vooral in het belang van de gezondheid
van mens en dier op langere termijn. De criminele ‘verdienmogelijk­
heden’ kunnen dus niet eenvoudig worden ingeperkt.

497 Spapens 2012c.

Vuile olie.indd 212

25-6-2013 14:22:51

Slotbeschouwing

213

Een tweede optie om illegale activiteiten te beteugelen is het opwerpen van barrières. Het voordeel voor de opsporingsinstanties is dat
daarbij doorgaans ook andere partijen kunnen worden betrokken. Een
voorbeeld van een effectieve barrière was het stilleggen van de import
van PMK, een essentiële grondstof voor de productie van ecstasy, waardoor de productie een aantal jaren sterk afnam. 498 Of een dergelijke
interventie succesvol kan zijn, is echter afhankelijk van de logistiek
van het criminele bedrijfsproces. Waar in het proces van het mengen van afvalstoffen met stookolie precies barrières kunnen worden
opgeworpen en welke partijen daarbij een rol kunnen spelen, is hier
niet tot in detail onderzocht. Dit vormt het onderwerp van een thans
lopende vervolgstudie van een student recherchekunde. Op voorhand
lijkt v­ erreweg de belangrijkste barrière om de vervuiling van scheepsbrandstoffen met schadelijke componenten te voorkomen, zoals al
jaren wordt betoogd, het verbieden dat bepaalde stoffen nog in blendmateriaal mogen voorkomen. Wanneer hier met succes wordt geïntervenieerd, kunnen schadelijke stoffen verderop in de toeleveringsketen
immers ook niet meer voorkomen.
Ten derde kunnen, conform de eerste stappen in de handhavings­
piramide, de wetsovertreders worden voorgelicht, om hen op die
manier tot gedragsverandering te bewegen. Hier mag echter worden
aangenomen dat van onwetendheid omtrent de schadelijkheid van hun
activiteiten bij de bedrijven in de branche geen sprake is.
De volgende denkbare stap is naming and shaming door middel van
het opbouwen van publieke druk op de bedrijven die de wet overtreden.
De problematiek van het mengen van vervuilde afvalstoffen in stookolie is in de afgelopen jaren diverse malen aangekaart in de media,
waardoor ook de politieke aandacht voor het vraagstuk toe is genomen.
Opsporingsinstanties kunnen aan die maatschappelijke druk eveneens een bijdrage leveren door controleacties te organiseren en gerichte
opsporingsonderzoeken te doen, specifiek met het doel om vraagstukken te agenderen. Niet voor niets werden bij de Waakzaamacties media,
organisaties als Greenpeace, parlementariërs en bewindslieden uitgenodigd. De branche lijkt zich hierdoor tot op heden vooral ten onrechte
gecriminaliseerd te voelen en in de verdediging te gaan, hoewel meer
recent de branchevereniging NOVE ook vroeg om additionele regel­
498 Spapens 2011.

Vuile olie.indd 213

25-6-2013 14:22:51

214

Vuile olie

geving. Of dit inderdaad de opmaat vormt tot meer zelfreinigend vermogen binnen de branche, moet worden afgewacht.
Tot slot kan handhavend worden opgetreden. In deze studie zijn uitgebreid de problemen geschetst die daarmee gepaard gaan. Specifiek
waar het gaat om ‘vuile olie’ blijkt het zeer lastig om schuldigen aan
te wijzen. Het is niet zo ingewikkeld om ‘stapels processen-verbaal’ te
produceren, maar om die ook te laten resulteren in veroordelingen, laat
staan gedragsverandering, is een stuk moeilijker. Ook dan is het effect
van de bestraffing, vooral in de vorm van het opleggen van boetes, maar
beperkt. Daadwerkelijke sluiting of intrekking van de vergunning komt
zelden voor. De bedrijven in kwestie blijven dus voortbestaan en lijken
zich, zo laten interviews zien, vooral toe te leggen op het, geholpen door
hun advocaten, enigszins aanpassen van de manier waarop zij wet- en
regelgeving overtreden. Het doel is het ontlopen van toekomstige veroordelingen, maar niet om het voor het milieu schadelijke gedrag te
voorkomen.
Wanneer de mogelijkheden worden overzien, is het belangrijkste
interventiepunt om aan het begin van de keten van brandstofproductie
voor te schrijven welke componenten niet mogen voorkomen in stoffen
die worden gebruikt om te mengen. Daarbij kan ook de branche zelf
een belangrijke rol spelen door de verplichting aan te gaan om, behalve
op de parameters waarop al wordt getest, ook hierop te controleren.
Kan Nederland zulke regelgeving zelf doorvoeren, of moet dat in
internationaal verband gebeuren? Vanzelfsprekend is internationale
regelgeving in EU- of IMO-verband in een dergelijke hoogst grensoverschrijdende branche beter dan een louter nationale aanpak. De
belangrijkste reden is dat producenten in andere landen, die niet worden gehinderd door eisen aan blendproducten, de stookolie goedkoper
kunnen produceren door er afval in te blijven verwerken. Een dergelijk
oneigenlijk concurrentievoordeel is uiteraard ongewenst.
In de afgelopen decennia hebben de opeenvolgende Nederlandse
bewindslieden dit argument echter vooral als vertragingstactiek of
uitvlucht gebruikt. Wanneer het probleem van het mengen van afval
door scheepsbrandstof werkelijk beperkt is, zoals de branche zelf stelt,
zal additionele regelgeving de kostprijs nauwelijks beïnvloeden. In dat
geval kan er door de producenten weinig bezwaar worden gemaakt
wanneer Nederland inderdaad een voortrekkersrol neemt, die leidt tot
een (nog) schoner product.

Vuile olie.indd 214

25-6-2013 14:22:51

Bibliografie

Audier e.a. 2004
M. Audier, R. Visser, F. Lamé en R. Nieuwenhuis, Onderzoek onge­
wenste bijmengingen in scheepsbrandstoffen, Spijkenisse: Institute for
Interlaboratory Studies 2004.
Andersson e.a. 2009
C. Andersson, R. Bergström en C. Johansson, ‘Population exposure
and mortality due to regional background PM in Europe – Longterm simulations of source region and shipping contributions’,
Atmospheric Environment, Volume 43, July 2009, p. 3614-3620.
Ayres en Braithwaite 1992
I. Ayres en J. Braithwaite, Responsive regulation.Transcending the deregu­
lation debate, New York: Oxford University Press 1992.
Van den Berg e.a. 1992
E. van den Berg en A. Hahn, met medewerking van R. Kouwenberg en
W. Waelen, Politie, partners en milieu: woorden en daden, Den Haag:
WODC 1992.
De Buck e.a. 2011
A. de Buck, M. Smit, J. Faber en A. van Grinsven, Blends in beeld. Een
analyse van de bunkerolieketen, Delft: CE Delft 2011.
Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving 2008
Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving,
De tijd is rijp, Den Haag 2008.
DHV 2002
DHV Milieu en Infrastructuur, OM Strategie milieuhandhaving,
Den Haag: Ministerie van Justitie/WODC 2002.
DHV 2006
DHV B.V., Organisatie strafrechtelijke milieuhandhaving. Vooronderzoek
inzake implementatie nieuwe organisatie functioneel parket en politie,
Den Haag: Ministerie van Justitie/WODC 2006.
Eshuis en Van den Berg 1996
R. Eshuis en E. van den Berg, Dossier TCR. Tien jaar schone schijn,
Den Haag: WODC 1996.

Vuile olie.indd 215

25-6-2013 14:22:51

216

Vuile olie

Europese Commissie 2000
Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over
de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving betreffende
afvalstoffen voor de periode 1995-1997. COM (1999)752 definitief,
Brussel 10.1.2000.
Van Geuns e.a. 1992
R. van Geuns, A. Renne, M. van Spek en E. Michels, Schoon schip en
schoon water! Evaluatieonderzoek scheepsafvalstoffen, Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer 1992.
Van der Heijden 2006
A. van der Heijden, De cannabismarkt in Nederland, Raming van aan­
voer, productie, consumptie en uitvoer, Zoetermeer: Korps Landelijke
Politiediensten 2006.
Hesselink 2010
H. Hesselink, Strategische besluitvorming in een neergaande bedrijfstak.
Onderzoek naar de strategische maatregelen in de KRL-textielindustrie
in de periode 1950–2000. Enschede: TU Twente 2010.
Huisman 2001
W. Huisman, Tussen winst en moraal. Achtergronden van regelnaleving
en regelovertreding door ondernemingen, Den Haag: Boom Juridische
uitgevers 2001.
Inspectie OOV 2007
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, Evaluatie-onderzoek Boven­
regionale Recherche. Van kernteam naar BR, een succes?, Den Haag
2007.
De Jong en Voskuil 2011
S. de Jong en K. Voskuil, Neelie Kroes, Amsterdam: Nieuw Amsterdam
uitgevers 2011.
KLPD 2008
Korps Landelijke Politiediensten, Criminaliteit bij internationale afval­
stromen. Verslag van een onderzoek voor het Nationaal dreigingsbeeld
2008, Zoetermeer: KLPD, Dienst IPOL 2008.
Liedenbaum en Kruijssen 2008
C. Liedenbaum en M. Kruijssen, Opsporing onder druk, Den Haag:
Reed Bussiness 2008.

Vuile olie.indd 216

25-6-2013 14:22:51

Bibliografie

217

Mertens en Spaninks 2013
F. Mertens en P. Spaninks, De Inspecteur-Generaal. Leiding geven aan
toezicht, Den Haag: Bureau Inspectieraad 2013.
Ministerie van V&J 2012
Minister van Veiligheid en Justitie, Inrichtingsplan Nationale Politie,
Den Haag 30 december 2012.
Ministerie van VROM 2006
Ministerie van VROM, Jaarrapportage 2005. Handhaven met perspectief,
Den Haag: VROM-Inspectie 2006.
Ministerie van VROM 2007
Ministerie van VROM, Jaarrapportage 2006. Samenwerken, beter hand­
haven, Den Haag: VROM-Inspectie 2007.
Openbaar ministerie 2011
Openbaar ministerie, Perspectief op 2015. Een zichtbaar, merkbaar en
­herkenbaar OM, Beschikbaar via <www.om.nl>.
Petit 2011
L. Petit, The Empirical Detection Instrument of the NMA (preliminary
version). Paper written for the ZEW conference Economic Methods
in Competition Law Enforcement, Mannheim 24-25 June 2011.
Projectgroep Emergo 2011
Projectgroep Emergo, Emergo, de gezamenlijke aanpak van de zware
(georganiseerde) misdaad in het hart van Amsterdam, Amsterdam:
Boom 2011.
Raaijmakers 1981
L. Raaijmakers, ‘Milieucontrole in Helmond’, Algemeen politieblad 1981,
nr. 9, p. 211-212.
RAC 1992
Recherche Advies Commissie, Aanpak zware milieucriminalititeit,
Den Haag: Ministerie van Justitie 1992.
De Ridder e.a. 2009
J. de Ridder, M. Schol en N. Struiksma, Grip op milieuzaken. Evaluatie
van de strafrechtelijke milieuhandhaving, Groningen: Vakgroep
Bestuursrecht en Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen/Pro
Facto BV, 2009.
Sieber en Bögel 1993
U. Sieber en R. Bögel, Logistik der Organisierten Kriminalität, Wiesbaden:
Bundeskriminalamt 1993.

Vuile olie.indd 217

25-6-2013 14:22:51

218

Vuile olie

Spapens en Bruinsma 2002
T. Spapens en M. Bruinsma, Vuurwapens gezocht. Vuurwapengebruik,
-bezit en -handel in Nederland 1998-2000, Tilburg: IVA 2002.
Spapens en Fijnaut 2005
T. Spapens en C. Fijnaut, Criminaliteit en rechtshandhaving in de Euregio
Maas-Rijn, deel 1, Antwerpen/Oxford: Intersentia 2005.
Spapens 2006
T. Spapens, Interactie tussen criminaliteit en opsporing (diss. Tilburg),
Antwerpen/Oxford: Intersentia 2006.
Spapens e.a. 2007
T. Spapens, H. van de Bunt en L. Rastovac, De wereld achter de wietteelt,
Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007.
Spapens 2011
T. Spapens, ‘Barrières opwerpen voor criminele bedrijfsprocessen’,
Justitiële Verkenningen 2011/2, Den Haag: WODC, p. 10-22.
Spapens 2012a
T. Spapens, De complexiteit van milieucriminaliteit, Den Haag: Boom
Lemma uitgevers 2012.
Spapens 2012b
T. Spapens, Prijs! Zwarte lotto’s en illegale sportweddenschappen in
Nederland en het kansspeldebat in de Europese Unie, Den Haag: Boom
Lemma uitgevers 2012.
Spapens 2012c
T. Spapens, Netwerken op niveau. Criminele micro-, meso- en macronet­
werken, Tilburg: Prisma Print 2012.
Uylenburg e.a. 2010
R. Uylenburg, E. Vogelezang-Stoute, B. Krot en E. Tannehill, Toegang
tot het milieurecht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2010.
Veldman e.a. 1997
W. Veldman, A. Ligthart en C. Smit, Toezichtsactie ‘olievlek’: een beoorde­
ling van de bunkeroliemarkt vanuit het perspectief van de hand­having,
Den Haag/Rotterdam: Inspectie Milieuhygiëne/DCMR 1997.
In ’t Velt e.a. 2001
C. in ’t Velt, R. van Treeck, H. Fobber en W. Stol, Politie en milieuhand­
having, Apeldoorn: Politieacademie 2001.

Vuile olie.indd 218

25-6-2013 14:22:51

Bibliografie

219

Vollaard 2012
B. Vollaard, Preventie van illegale olielozingen op de Noordzee. Een
onderzoek naar strategisch gedrag van scheepvaartverkeer, Tilburg/
Apeldoorn: Universiteit van Tilburg/Politieacademie 2012.
VROM 1983
VROM, Rapport van de onderzoekscommissie naar de bestuurlijke aspec­
ten van de uitvoering van de milieu- en andere relevante wetgeving bij
Drisolco B.V., EMK, Uniser. e.a. [voorzitter: F. Hellinga], Den Haag:
VROM 1983.
VROM-Inspectie 2006
VROM-Inspectie, Probo Koala in Amsterdam. Feitenrelaas en relevante
wetgeving, Haarlem: VROM-Inspectie, regio Noord-West 2006.
Werkgroep ‘Uitvoering aanbevelingen Commissie HOI’s en inspectieonderzoek’ 2002
Werkgroep ‘Uitvoering aanbevelingen Commissie HOI’s en inspectieonderzoek’, De verwerking verantwoord, Schijndel 2002.
Van Wingerde 2012
K. van Wingerde, De afschrikking voorbij. Een empirische studie naar
afschrikking, generale preventie en regelnaleving in de Nederlandse
afvalbranche, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012.

Vuile olie.indd 219

25-6-2013 14:22:51

Vuile olie.indd 220

25-6-2013 14:22:51

Over de lector

Toine Spapens (1964) is sinds 1 januari 2011 lector Milieucriminaliteit
aan de Politieacademie (parttime). Daarnaast is hij sinds 1 september
2011 hoogleraar criminologie aan Tilburg University. Spapens studeerde politicologie met als specialisatie methoden en technieken van
sociaal-wetenschappelijk onderzoek aan de Katholieke Universiteit
Nijmegen. Van 1991 tot en met 1995 was hij werkzaam bij het bureau
B&A Groep in Den Haag, waar hij vooral onderzoek deed naar slachtoffers van veelvoorkomende criminaliteit en naar de kwaliteit van de
overheidsdienstverlening. In 1995 trad hij in dienst van IVA Tilburg,
een instituut voor sociaal-wetenschappelijk beleids­
onderzoek. Hier
was hij verantwoordelijk voor onderzoek naar uiteenlopende criminaliteitsproblemen en lokale bestuurlijke vraagstukken, in opdracht van de
departementen, politieregio’s en gemeenten. Hij participeerde onder
meer in studies naar illegale vuurwapensmokkel en -handel, uitgaansen voetbalgeweld en internationale strafrechtelijke samenwerking.
In 2004 stapte Spapens over naar de Universiteit van Tilburg, waar
hij in 2006 promoveerde op het proefschrift Interactie tussen crimina­
liteit en opsporing. Daarin stond de vraag centraal of XTC-producenten
en -handelaars zich wisten aan te passen aan veranderingen in opsporingsmethoden en opsporingsdruk, tussen 1996 en 2004. Dit proefschrift werd in 2009 genomineerd voor de Willem Nagelprijs.
Van 2004 tot en met 2011 werkte hij mee aan het programma
‘Regulering van kansspelen in Europees perspectief’, in het kader
waarvan hij onderzoek deed naar illegaal gokken in Nederland en de
aanpak daarvan. Dit resulteerde in studies naar illegale casino’s, bingo’s, lotto’s en sportweddenschappen. Daarnaast deed hij empirisch
onderzoek naar grensoverschrijdende criminaliteit en strafrechtelijke
samenwerking, zowel in het algemeen als in de Nederlandse grensgebieden in het bijzonder, en naar wietteelt. Van 2008 tot en met 2011
was hij als onderzoeker nauw betrokken bij het project Emergo, dat
de georganiseerde criminaliteit in het Amsterdamse Wallengebied als
onderzoeksobject heeft.

Vuile olie.indd 221

25-6-2013 14:22:51

222

Vuile olie

Spapens’ huidige empirische werk concentreert zich op milieucriminaliteit en vormen van informele internationale politiesamenwerking, en zijn theoretische onderzoek op reguleringsvraagstukken,
respectievelijk de betekenis van sociale netwerken bij georganiseerde
misdaad.

Vuile olie.indd 222

25-6-2013 14:22:51

rugdikte 13mm 05-07-2013

www.politieacademie.nl

ISBN 978-90-5931-999-8

9 789059 319998

OM_Vuile_olie.indd All Pages

Vuile olie
Onrechtmatig verwerken en
mengen van olieproducten als
vormen van milieucriminaliteit

Vuile olie

Het mengen van vervuild (chemisch) afval met stook­
olie is een probleem dat zich al tientallen jaren voor­
doet. Nederland speelt daarin, met Rotterdam als
een van de grootste bunkerhavens van de wereld,
een belangrijke rol. Vervuilde scheepsbrandstoffen
zijn uiterst schadelijk voor het milieu, onder meer
omdat ze sterk bijdragen aan het gehalte aan fijnstof
in de atmosfeer. In dit boek wordt de problematiek
van ‘vuile olie’ diepgaand onderzocht. Zowel de ge­
ruchtmakende affaires uit het verleden als de huidige
situatie in de branche van inzamelaars en verwerkers
van afvalolie passeren de revue. Daarnaast wordt
ingegaan op manieren waarop de oliecriminelen te
werk gaan en voor welke problemen dit de hand­
havings- en opsporingsinstanties stelt, onder andere
door gebrek aan deugdelijke regelgeving.

Politieacademie onderzoeksreeks

De Politieacademie is hét nationale wervings-, selectie-,
opleidings- en kennisinstituut voor de Nederlandse politie.
De koers van de Politieacademie is gericht op voortdurende
kwaliteitsverbetering van het politievak. Kennis en onderzoek leveren daar een belangrijke bijdrage aan; de acti­
viteiten zijn gericht op verbeteringen in de politiepraktijk
en aanpassingen in het onderwijs. De onderzoeksfunctie
heeft daarbij oog voor de actualiteit en ontwikkelingen,
maar is tevens op gepaste afstand van de dagelijkse hectiek.

onderzoeksreeks Politieacademie

Toine Spapens
Monique Bruinsma
Lonneke van Hout
Jessica de Jong

Lectoraat Milieucriminaliteit

5-7-2013 11:46:41