Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 304

Tegemoetkomingen in de loonkosten van
specifieke groepen (Wet tegemoetkomingen
loondomein)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 7 september 2015 en het nader rapport d.d.
11 september 2015, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris
van Financiën, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 31 augustus 2015, no. 2015001435, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet houdende tegemoetkomingen in de loonkosten van
specifieke groepen (Wet tegemoetkomingen loondomein), met memorie
van toelichting.
Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar
2016, samen met de wetsvoorstellen Belastingplan 2016, Overige fiscale
maatregelen 2016 (OFM 2016), Wet vrijstelling uitkeringen Artikel 2-Fonds
en Wet implementatie wijzigingen Moeder-dochterrichtlijn 2015. Het
voorstel introduceert in de eerste plaats het zogenoemde
lage-inkomensvoordeel (LIV).2 Het LIV is een generieke fiscale subsidie op
het in dienst nemen en houden van mensen met een salaris tot maximaal
120% van het wettelijk minimumloon. In de tweede plaats worden de
bestaande premiekortingen voor oudere uitkeringsgerechtigden en
mensen met een arbeidsbeperking omgevormd tot loonkostenvoordelen
(LKV).3
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht een nadere motivering of
aanpassing van het voorstel aangewezen. Zo twijfelt de Afdeling aan de
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Beoogde datum van inwerkingtreding is 1 januari 2017.
3
Beoogde datum van inwerkingtreding is 1 januari 2018.

kst-34304-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 304, nr. 4

1

effectiviteit van loonmaatregelen die niet zijn ingebed in meer fundamentele herzieningen van het arbeidsmarktbeleid. Daarnaast blijkt uit de
toelichting niet of bij de beleidsvoorbereiding van het LIV en het LKV
gebruik is gemaakt van het Toetsingskader Belastinguitgaven voor
maatregelen in de vorm van een belastinguitgave. Daarbij acht de
Afdeling het aangewezen om het voorstel aan te passen. Tot slot is het
niet duidelijk hoe het budgettaire beslag van het onderhavige
wetsvoorstel in de Rijksbegroting wordt verantwoord.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 31 augustus
2015, no. 2015001435, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
7 september 2015, nr. W06.15.0278/III, bied ik U hierbij aan, mede namens
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee
het advies over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1. Effectiviteit voorgestelde maatregelen
Omdat het huidige systeem van premiekortingen niet toereikend is
(verzilveringsproblematiek) en bovendien complex is, niet alleen voor de
werkgever maar ook voor de Belastingdienst (de regeling is moeilijk
controleerbaar, niet fraudebestendig en weinig robuust), beoogt het
onderhavige wetsvoorstel aan deze bezwaren tegemoet te komen door
het introduceren van twee maatregelen die daarbij als doel hebben het
bevorderen van kansen op een baan en werkzekerheid voor mensen aan
de onderkant van de arbeidsmarkt, en voor mensen met een arbeidsbeperking en voor oudere werklozen. De Afdeling onderkent de problemen
aan de onderkant van de arbeidsmarkt en de langdurige werkloosheid
onder ouderen, maar wijst op het volgende.
Volgens het Centraal Planbureau is de hoge langdurige werkloosheid
onder ouderen geen conjunctureel probleem maar een structureel
probleem.4 Voor de aanvang van de crisis was al sprake van een stijging.
Volgens het CPB is het huidige pakket van beleidsmaatregelen – dat
grotendeels is gericht op lagere loonkosten – onvoldoende effectief om
oudere werklozen weer aan een baan te helpen en zijn aanvullende
maatregelen noodzakelijk. Mede op basis van deze bevindingen meent de
Afdeling dat getwijfeld kan worden aan de effectiviteit van loonmaatregelen die niet zijn ingebed in meer fundamentele herzieningen van het
arbeidsmarktbeleid. Dit geldt niet alleen voor het LKV maar ook voor het
LIV. De Afdeling heeft in de toelichting een beschouwing hierover gemist.
Wat betreft de effectiviteit van het LIV wijst de Afdeling voorts nog op het
volgende. Het LIV is een maatregel die is gericht op de onderkant van de
arbeidsmarkt maar die generiek van karakter is. Bij generieke maatregelen
is de kans op «cadeau-effecten» groter dan bij meer gerichte maatregelen.
Hierbij valt te denken aan de situatie waarbij geen mensen met een lage
arbeidsproductiviteit worden aangenomen (zoals kennelijk de bedoeling
van de onderhavige maatregel is), maar goedkope krachten uit het
buitenland of scholieren en studenten. Ook is het gevaar van verdringingseffecten bij generieke maatregelen groter dan bij gerichte maatregelen. Ook hier besteedt de toelichting geen aandacht aan.

4

CPB Policy Brief 2015/11, «Langdurige werkloosheid: Afwachten en hervormen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 304, nr. 4

2

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en
het voorstel dragend te motiveren.
1. Effectiviteit voorgestelde maatregelen
Ten behoeve van de door de Afdeling gevraagde toelichting op de
maatregelen in het wetsvoorstel Wet tegemoetkomingen loondomein
(Wtl) merk ik het volgende op. Beide onderdelen van de Wtl (het
lage-inkomensvoordeel (LIV) en de loonkostenvoordelen (LKV’s)) passen
nadrukkelijk binnen de brede hervormingsagenda van het kabinet ten
aanzien van de arbeidsmarkt. Deze agenda omvat maatregelen gericht op
het lonender maken van werk (zoals verhoging van de arbeidskorting en
verlaging van de belastingtarieven), maatregelen gericht op een arbeidsmarkt waaraan iedereen kan deelnemen (zoals de Participatiewet en de
Wet Banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten) en maatregelen gericht
op het tegengaan van langdurige werkloosheid onder ouderen (zoals het
Actieplan 50plus werkt). Op 3 september 2015 heeft de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid op verzoek van vragen van de heer
Krol (50Plus) een reactie gegeven op de CPB Policy Brief waar de Afdeling
naar verwijst.5 Zoals ook in deze reactie is gemeld, is werkloosheid onder
ouderen een serieus probleem, zowel voor de betrokkenen als voor de
hele economie. Naast het LIV – dat ook van toepassing is ten aanzien van
oudere werknemers – en de LKV’s neemt het kabinet een veelheid aan
maatregelen, gericht op oudere werkzoekenden waaronder het «Actieplan
50plus werkt» en de sectorplannen die voortvloeien uit het Sociaal
Akkoord met sociale partners van 11 april 2013. Onder andere proefplaatsingen en scholingsvouchers zijn instrumenten die hierbij worden ingezet
om oudere werkzoekenden extra kans op de arbeidsmarkt te geven.
Daarnaast geeft het systeem van inkomstenverrekening betere mogelijkheden om vanuit een uitkering een baan met een lager loon te
aanvaarden. Het Centraal Planbureau (CPB) doet in de eerder genoemde
CPB Policy Brief de suggestie om de hoogte van de werkloosheidsuitkering (WW) stapsgewijs af te bouwen6. In voornoemde brief van
3 september heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
aangegeven dat hij hier geen voorstander van is vanwege de eenzijdige
focus op het actief zoeken naar werk en de vermindering van inkomensbescherming. De WW moet een balans bieden tussen inkomenszekerheid en
het stimuleren van een actief zoekgedrag.
In de tweede plaats wijst de Afdeling op de nadelen van het generieke
karakter van het LIV. Dit zou volgens de Afdeling «cadeau-effecten» en
verdringing in de hand kunnen werken. In de Wtl is bewust gekozen voor
een regeling die eenvoudig is, zowel voor werkgevers als voor uitvoeringsorganisaties. Dit betekent echter niet dat de regeling geen gerichte
elementen bevat. Het LIV wordt toegekend op basis van het uurloon, niet
op het maand- of jaarloon. Voor deeltijders met hoge lonen maar weinig
uren komen werkgevers dus niet voor het LIV in aanmerking. Bovendien is
er een ondergrens. Voor de werknemer die minder dan 100% van het
minimumloon verdient, krijgt de werkgever geen LIV. Dat geldt in de
praktijk voor veel scholieren en studenten vanwege het minimumjeugdloon. Ook AOW’ers zijn uitgezonderd van het LIV, omdat werkgevers
voor AOW-gerechtigde werknemers niet langer werknemerspremies
verschuldigd zijn. Tot slot is er een urencriterium. Voor werknemers die in
het voorgaande fiscale jaar minder dan 1248 verloonde uren hebben,
krijgt de werkgever geen LIV. Het LIV is daarmee vooral gericht op
substantiële banen.
Een bewuste keuze is om het LIV niet alleen toe te kennen voor
werknemers die nieuw in dienst zijn gekomen bij de werkgever, maar ook
5
6

Kamerstukken II 2014/15, 29 544, nr. 650.
CPB (2015), Baanpolarisatie in Nederland, verschenen 9 juli 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 304, nr. 4

3

voor werknemers die in dienst blijven. De Afdeling schaart dit onder het
begrip «cadeau-effecten». Het kabinet kiest ervoor om met het LIV het in
dienst nemen evenzeer te stimuleren als het in dienst houden. Voordeel is
dat allerhande constructies waarbij werknemers worden ontslagen en
weer worden aangenomen om steeds weer de tegemoetkoming te
ontvangen, niet lucratief zijn.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van
toelichting op het punt van de beoogde effectiviteit aangevuld.
2. Toetsingskader belastinguitgaven
Het LIV en het LKV zijn instrumenten die naar het oordeel van de Afdeling
als «fiscale subsidiëring»7 en dus als een «belastinguitgave» zijn te
kwalificeren. Ingevolge de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften 20158
dient voor fiscale maatregelen in de vorm van een belastinguitgave op het
beleidsterrein van een departement, gebruik te worden gemaakt van het
Toetsingskader Belastinguitgaven.9 Doel van deze voorschriften is vooral
om te dwingen tot een heldere afweging over uitgaven. Het toetsingskader fungeert als een trechter voor de haalbaarheid en wenselijkheid van
belastinguitgaven. Het toetsingskader bestaat uit de volgende zes vragen.
1. Is sprake van een heldere probleemstelling?
2. Is het te bereiken doel eenduidig geformuleerd?
3. Kan worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk
is?
4. Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient
boven een heffing?
5. Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie de voorkeur
verdient boven een directe subsidie?
6. Is evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd?
De Regeling rijksbegrotingsvoorschriften 2015 schrijft voor dat als het
antwoord op een van deze vragen «nee» luidt, de volgende stap niet meer
behoeft te worden gezet.
Wat betreft de evaluatie dient volgens het Toetsingskader Belastinguitgaven vooraf in elk geval het volgende duidelijk gemaakt te worden.
1. Wat wil men gaan evalueren, dat wil zeggen wat zijn de kernelementen
hierbij?
2. Hoe wordt evaluatie uitgevoerd, dat wil zeggen welke waarderingscriteria en waarderingsmethoden?
3. Hoe vaak gaat men evalueren (minimaal eens per vijf jaar?).
De evaluatie zelf moet alle hiervoor genoemde stappen omvatten. Indien
bij de evaluatie blijkt dat de regeling niet meer aan een of meer van de
gestelde toetsingselementen voldoet, is aanpassing of afschaffing van de
maatregel geboden.
De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet blijkt of het vorenstaande
toetsingskader in acht is genomen bij de beleidsvoorbereiding van het LIV
en het LKV. Zo is het doel van het LIV (het versterken van de arbeidsmarktpositie van mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt10) slechts in
algemene bewoordingen omschreven. Dat geldt ook voor het doel van het
LKV (het gericht stimuleren van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt11).

7

Zie bijvoorbeeld memorie van toelichting, paragraaf 4.1, eerste tekstblok, tweede volzin.
Stcrt. 2014, 30591-n1 (rectificatie van Stcrt. 2014, 30591).
9
www.rbv.minfin.nl.
10
Memorie van toelichting, paragraaf 4, zesde tekstblok.
11
Uitvoeringstoetsen Wet tegemoetkomingen loondomein, blz. 3 (Tegemoetkomingen
loondomein: loonkostenvoordelen), onder Beschrijving regeling.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 304, nr. 4

4

Ook in de tekst van en de toelichting op de evaluatiebepaling12 is sprake
van algemene bewoordingen en ontbreken heldere evaluatiecriteria.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader uiteen te zetten of en zo ja,
op welke wijze, het LIV en het LKV voldoen aan het Toetsingskader
Belastinguitgaven, en het voorstel zo nodig aan te passen.
2. Toetsingskader belastinguitgaven
Hoewel ik mij de gedachte wel kan voorstellen, mede vanuit de wetenschap dat de huidige premiekortingen wel als belastinguitgave kwalificeren, is hier naar mijn mening sprake van een misverstand als het gaat
om het oordeel van de Afdeling dat ook het nieuwe LIV en de LKV’s
kwalificeren als belastinguitgave. Dat is namelijk niet het geval omdat
deze tegemoetkomingen niet in mindering worden gebracht op enige
vorm van belastingheffing en worden uitgekeerd ongeacht betaalde
belasting en premies. De tegemoetkomingen worden verantwoord op de
begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Bij het vormgeven van de regelingen is het integrale afwegingkader (IAK)
als uitgangspunt genomen. Volgens dit kader dienen 7 hoofdvragen te
worden beantwoord. In het algemeen deel van de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel is nader ingegaan op (1) aanleiding,
(2) betrokkenen, (3) geadresseerd probleem, (4) doel, (5) rechtvaardiging
van overheidsinterventie, (6) beste instrument en (7) gevolgen. De
Afdeling heeft gelijk dat dit niet systematisch en expliciet is weergegeven
in de memorie van toelichting, maar het is wel gebeurd. In paragraaf 2
van het algemeen deel van de memorie van toelichting is de achtergrond
en de ontstaansgrond van deze wet aangegeven. De verzilveringsproblematiek van het MKB en het achterblijven van werkenden aan de onderkant
van de arbeidsmarkt komt in de inleiding en in paragraaf 4 aan de orde. In
deze paragraaf 4 wordt ook ingegaan op de redenen van overheidsinterventie en in paragraaf 4.1 is vermeld dat een gericht instrument aan de
onderkant van de arbeidsmarkt gericht op werkgevers (LIV) het beste
instrument is om het arbeidsmarktperspectief van betrokkenen te
verbeteren. Tevens is in de memorie van toelichting uitgebreid ingegaan
op geautomatiseerde uitvoerbaarheid door de Belastingdienst en het
UWV en dat met de vormgeving van de LKV’s de verzilveringsproblematiek zoals die zich voordoet bij de huidige premiekortingen wordt
opgelost en de regeling robuuster en fraudebestendiger wordt.
3. Verantwoording in de Rijksbegroting
Met het onderhavige wetsvoorstel is volgens de toelichting een bedrag
gemoeid van € 786 miljoen structureel.13 Volgens de toelichting op het
wetsvoorstel Belastingplan 2016 – dat samen met voorliggend voorstel
het fiscale pakket voor het jaar 2016 vormt – is daarentegen sprake van
een bedrag van € 500 miljoen.14
Het is de Afdeling niet duidelijk waarom genoemde bedragen van elkaar
verschillen. Voorts is het niet duidelijk hoe het bedrag in de Rijksbegroting
wordt verantwoord: ten laste van de algemene middelen of ten laste van
de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Dit is vooral van belang voor een helder inzicht in de politieke verantwoordelijkheid.

12

Artikel 6.3 van het voorstel.
Memorie van toelichting, paragraaf 6.1, Tabel 2.
14
Belastingplan 2016, memorie van toelichting, paragraaf 10, Toelichting, tweede tekstblok,
laatste volzin.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 304, nr. 4

5

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan.
3. Verantwoording in de Rijksbegroting
Met het onderhavige wetsvoorstel is inderdaad in totaal een bedrag
gemoeid van € 786 miljoen structureel. Vanwege het feit dat de LKV’s zien
op een budgettair neutrale omzetting van premiekortingen, is hiervoor
geen bedrag afgezonderd. De in de memorie van toelichting op het
Belastingplan 2016 genoemde € 500 miljoen ziet op het in te voeren LIV,
dat niet voortkomt uit de omzetting van een premiekorting. Voor het
overige is de vraag van de Afdeling reeds onder punt 2 beantwoord.
4. Overgangsrecht premievrijstelling marginale arbeid
Met het voorstel worden de bestaande premiekorting oudere werknemers
en de bestaande premiekorting arbeidsgehandicapte werknemers
omgezet in een LKV voor de resterende periode (van de premiekorting).15
Dergelijk overgangsrecht is echter niet geregeld voor de premievrijstelling
marginale arbeid. Blijkens de toelichting kan deze bestaande regeling
namelijk niet in het voorstel worden ingepast, is het gebruik van die
regeling gering, lijkt de regeling daarom niet effectief, en worden in het
kader van deze regeling vooral uitzendkrachten ingezet die veelal niet
voldoen aan de voorwaarden van de regeling.16 Uit deze toelichting lijkt te
volgen dat er een kleine groep personen is voor wie thans terecht de
premievrijstelling marginale arbeid geldt. Voor deze groep betekent het
voorstel een verslechtering. De toelichting gaat niet in op de vraag of deze
groep zal worden tegemoetgekomen of gecompenseerd.
De Afdeling adviseert de toelichting naar aanleiding van het voorgaande
aan te vullen.
4. Overgangsrecht premievrijstelling marginale arbeid
Bij een nieuwe regeling of wijziging van een regeling wordt steeds
overwogen of overgangsbepalingen noodzakelijk zijn. Uitgangspunt is dat
een maatregel onmiddellijke werking heeft. Dat wil zeggen dat een nieuwe
regeling niet slechts van toepassing is op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, maar ook op hetgeen reeds bij haar inwerkingtreding
bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen. Van dit
uitgangspunt kan worden afgeweken door het verlenen van eerbiedigende of uitgestelde werking. Het kabinet heeft ervoor gekozen om de
premievrijstelling marginale arbeid te beëindigen op het moment dat de
LKV’s in werking treden. Beoogd is dat dit op 1 januari 2018 plaatsvindt.
Werkgevers kunnen zich derhalve twee jaar voorbereiden op de beëindiging van de regeling. Gedurende deze twee jaar kan de premievrijstelling marginale arbeid nog worden toegepast.
Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een aantal redactionele en technische wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting aan te brengen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
15
16

Toelichting op het voorgestelde artikel 6.2, eerste volzin.
Memorie van toelichting, paragraaf 5.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 304, nr. 4

6

Ik moge U, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 304, nr. 4

7