Goed functionerende economie en markten
Beleidsdoorlichting beleidsartikel 1 van begroting van
het ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Eindrapportage

John Boog; Eelco Tammens; Paul van der Zeijden
Zoetermeer, 29 oktober 2021

Inhoudsopgave
1

Inleiding

5

1.1
1.2

5

1.3
1.4
1.5

Doel van een beleidsdoorlichting
Scope van de Beleidsdoorlichting beleidsartikel 1 begroting van het
ministerie van EZK
Onderzoeksvragen
Methode van onderzoek
Leeswijzer

2

Beleidstheorie

9

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Doelstellingen en doelenboom
9
Optimale mededinging bevorderen
11
Het behouden en versterken van de positie van de consument
13
Goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie
en post
14
Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten
18
Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken
20

3

Uitgaven beleidsartikel 1 EZK

23

4

Optimale mededinging bevorderen

25

4.1
4.2

Mededingingswet en het toezicht daarop door de ACM
Aanbestedingskader voor de markt voor overheidsopdrachten

25
29

5

Het behouden en versterken van de positie van de
consument

41

Goede en betrouwbare netwerken en markten voor
telecommunicatie en post

45

6.1
6.2
6.3

Telecommunicatie
Digitale veiligheid
Postwet, Universele Postdienst en toezicht door ACM

45
52
58

7

Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten

61

7.1
7.2
7.3
7.4

Metrologiewet
Waarborgwet
NEN
Raad voor Accreditatie

61
68
70
74

8

Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan
statistieken

77

9

Reflectie digitale ontwikkelingen

83

9.1
9.2
9.3

Europese ontwikkelingen
Nederlandse Digitaliseringsstrategie
De platformsamenleving en gevolgen voor toekomstig beleid

83
87
92

6

5
6
6
8

3

10

Beleidsopties 20% minder of meer

95

10.1
10.2
10.3

Beleidsopties 20% minder middelen
Implicaties beleidsopties 20% minder middelen
Beleidsopties 20% meer middelen

95
96
100

11

Conclusies en aanbevelingen

105

11.1
11.2

Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid
Aanbevelingen

105
113

Bijlage 1

4

Samenstelling begeleidingscommissie

117

1
1.1

Inleiding
Doel van een beleidsdoorlichting
Een beleidsdoorlichting is een onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid
van beleid op het niveau van een begrotingsartikel. Een beleidsdoorlichting heeft het
karakter van een synthese waarin de recent afgeronde evaluaties van de verschillende
beleidsonderdelen van het artikel worden samengebracht. Het vat samen wat reeds
bekend is over doeltreffendheid en doelmatigheid van de verschillende onderdelen en
geeft inzicht in de samenhang van de verschillende beleidsinstrumenten op dit artikel.
Tevens is het doel lering hieruit te trekken voor de vormgeving van toekomstig beleid
en de evaluatie daarvan. Voor wat betreft de eisen die aan een beleidsdoorlichting
worden gesteld is de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) 1 van toepassing.

1.2

Scope van de Beleidsdoorlichting beleidsartikel 1 begroting van
het ministerie van EZK
In deze rapportage worden de resultaten weergegeven van de doorlichting van
beleidsartikel 1 van de begroting van het ministerie van Economische Zaken en
Klimaat (EZK). Panteia heeft dit onderzoek in 2021 uitgevoerd.
Middels beleidsartikel 1 legt het ministerie van EZK verantwoording af over het beleid
dat het ministerie uitvoert voor het scheppen van voorwaarden voor een goed
functionerende economie en goed functionerende markten, waaronder de markt voor
elektronische communicatie.
Een beleidsdoorlichting vindt om de vijf tot zeven jaar plaats en de laatste
beleidsdoorlichting naar een goed functionerende economie en markten heeft in 2016
plaatsgevonden. De vorige beleidsdoorlichting liep tot en met eind 2014. Panteia heeft
zich voor de beleidsdoorlichting gericht op de jaren 2015 tot en met 2020. De basis
voor deze doorlichting zijn afgeronde evaluaties die zijn uitgevoerd over 2015 tot en
met 2020. Daar waar evaluatiemateriaal ontbrak is gekeken naar andere onderzoeken
of eerdere evaluaties.
In 2016 zijn de verantwoordelijkheden in beleidsartikel 1 van de begroting uitgebreid,
met onder meer het bevorderen van innovatie en digitalisering in economische
sectoren en maatschappelijke domeinen. Het ICT-beleid is al geëvalueerd in het kader
van de beleidsdoorlichting artikel 2 en 3 van de EZK-begroting (bedrijvenbeleid). Dit
onderdeel maakt daarom geen deel uit van de beleidsdoorlichting artikel 1. Wel
reflecteren wij op de stand van zaken en hoe daarbij het beste kan worden
gemonitord bij toekomstige evaluaties op dit gebied.

1

Staatscourant 2018 nr.16632 van 26 maart 2018.

5

1.3

Onderzoeksvragen
In het onderzoek staat centraal in hoeverre het beleid van het ministerie van EZK
gericht op een goed functionerende economie en goed functionerende markten in de
periode van 2015 tot en met 2020 doeltreffend en doelmatig is geweest. Daarbij zijn
de volgende vijftien vragen conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
beantwoord:

Aanbevelingen om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid onder artikel 1
te verhogen zijn daarbij gewenst. Verder zijn aanbevelingen vereist om de monitoring
van ingevoerde instrumenten te versterken ter ondersteuning van toekomstige
beleidsdoorlichtingen en/of periodieke rapportages. Uiteindelijk dient deze doorlichting
ook een reflectie te geven op de huidige beleidstheorie, de ingezette instrumenten en
vraag of de beleidstheorie nog steeds actueel is en of beleidsopties met significant
meer of minder middelen (circa 20%) mogelijk zijn. Dit vanuit een
beleidsreconstructie vanaf 2015 tot en met 2020. Bij gevoerd beleid houden wij
rekening met de samenhang met EU-beleid en EU–regelgeving.

1.4

Methode van onderzoek
Om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid onder artikel 1 te
onderzoeken, is om te beginnen ingezet op een documentenanalyse. Daarbij is gebruik
gemaakt van een groot aantal schriftelijke bronnen. Daarvoor zijn beschikbare
beleids- en wetsevaluaties, rijksbegrotingen, actieplannen, jaarverslagen en externe
onderzoeken onderzocht en de wijze waarop er op doeltreffendheid en doelmatigheid
gestuurd wordt. Diverse onderdelen van artikel 1 zijn in de afgelopen jaren vanuit
verschillende invalshoeken reeds geanalyseerd en geëvalueerd.
Ook zijn er in aanvang diepte-interviews gehouden met vertegenwoordigers van de
directies Algemeen Economische Politiek, Digitale Economie, Mededinging en
Consumenten, Financieel-Economische Zaken en Wetgeving en Juridische Zaken van
het ministerie van EZK. Dit om de achtergronden voor de beleidstheorie en

6

beleidsreconstructie beter te doorgronden. Daarbij kwamen vragen aan de orde over
de aanleiding, totstandkoming en inhoud van de doelstelling van het beleidsartikel en
de kosten van beleid. Verder ook de beleidskeuzes, de inrichting van instrumenten,
het doelbereik en effecten in de periode 2015-2020 en de nabije toekomst.
De beschikbare evaluaties die gebruikt zijn voor de beleidsdoorlichting zijn beoordeeld
op de mate waarin de evaluatiemethode causale relaties tussen beleid en de effecten
van beleid kan vaststellen. De beoordeling van de kwaliteit van het onderliggend
evaluatiemateriaal vindt plaats aan de hand van de effectladder (zie tabel 1). De
effectladder kent een kwalificatie toe aan de kwaliteit van de evaluatie op basis van de
eigenschappen van de gebruikte onderzoeksmethode. De effectladder kent vijf niveaus
die de hardheid van de gemeten resultaten aangeven. De hoogste kwalificatie of trede
betreft causaal onderzoek uitgevoerd met (pseudo-)experimentele methoden zoals
aanbevolen door de commissie-Theeuwes in het rapport Durf te meten. 2 De laagste
trede wordt gehaald met alleen beschrijvend onderzoek naar het doel en het bereik
van de te evalueren regeling.
tabel 1

Effectladder-niveau evaluatie 3

Effectladder-niveau

Evaluatie-instrument

1, Mogelijk (in)effectief

Beschrijving doel, doelgroep en interventie

2, Potentieel (in)effectief

Kwalitatieve uitspraken over de effectiviteit in het
kader van een beleidstheorie. Expert judgement,
beleidstheorie opstellen, theoretische modellen en
analyses. Uitspraken over effectiviteit in enquêtes en
interviews

3, Waarschijnlijk (in)effectief

Beschrijvende statistiek, eendimensionale
kwantitatieve analyses (cross-sectie en
tijdreeksanalyse) en meta-analyses aantonen
doelrealisatie, trends of gedragsverandering

4, Zeer waarschijnlijk (in)effectief)

Triangulatie waarbij er sprake is van een combinatie
van beleidstheorie, empirische onderzoeken en
behandeling van alternatieve verklaringen

5, Bewezen (in)effectief

Causale analyse met quasi-experimentele en
experimentele analysetechnieken (Theeuwes-rapport)

Op een aantal terreinen zijn geen externe onderzoeken en evaluaties gehouden die de
onderzoeksperiode 2015-2020 beslaan of maar enkele jaren in deze periode betreffen.
Om de lacunes op te vullen zijn interviews gedaan met vijftig beleidsmedewerkers en
stakeholders, die betrokken zijn bij het beleid onder beleidsartikel 1 op de EZK begroting 4. De open-interviews hadden tot doel om aanvullende informatie te vergaren
om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Dit leverde additionele informatie op over
de precieze werking van een instrument, de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de
ontwikkelingen in 2015 tot en met 2020. Daarnaast ook over indicatoren op basis
waarvan prestaties gemeten kunnen worden, wat met aanbevelingen is gedaan uit
eerdere evaluaties, welke toekomstige ontwikkelingen een rol spelen en welke acties
voor meer of minder middelen er zouden kunnen zijn.
Een beleidsdoorlichting bevat ook een zogenaamde 20%-besparingsvariant. Dit betreft
een beschrijving van beleidsopties voor het geval er signif icant minder budget
2

Eindrapport Expertwerkgroep Effectmeting: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-195283.
Zie ook SEO, Beleidsdoorlichtingen belicht, december 2018.
Het betreft hier diverse accounthouders en dossierhouders van het ministerie van EZK op de beleidsterreinen
vallend onder beleidsartikel 1, alsmede vertegenwoordigers van PIANOo, TenderNed, NEN, de Raad voor
Accreditatie, Agentschap Telecom en de Autoriteit Consument en Markt.
3
4

7

beschikbaar is. Het ministerie van EZK heeft een voorstel voor een scenario voor de
besparingsvariant gedaan vergezeld van een toelichting op de gevolgen van de
gemaakte keuzes en een schets van de juridische consequenties. Panteia heeft deze
beoordeeld op basis van inzichten en interviews. Daarnaast heeft Panteia een variant
uitgewerkt waar juist 20% meer budget aan zou kunnen worden besteed als er meer
geld beschikbaar zou komen.
Na analyse en synthese van de resultaten en tussenrapportages uit de voorgaande
stappen van het onderzoek is de eindrapportage opgemaakt.
Voor de uitvoering van de beleidsdoorlichting is een projectgroep en een
begeleidingscommissie ingesteld. De projectgroep bestaande uit vertegenwoordigers
van de betrokken directies van het ministerie van EZK fungeerde als vraagbaak voor
informatie, uitleg, cijfers, documenten, te interviewen personen, etc. De
begeleidingscommissie bewaakte of de beleidsdoorlichting ges chiedde conform de
eisen van de RPE. De begeleidingscommissie bestond uit deelnemers namens de
betrokken directies van het ministerie van EZK. Daarnaast maakten ook een
vertegenwoordiger van de Inspectie Rijksfinanciën, het ministerie van LNV en twee
onafhankelijke experts deel uit van de begeleidingscommissie. De samenstelling van
de begeleidingscommissie is opgenomen in Bijlage 1.

1.5

Leeswijzer
Na dit inleidende hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de beleidstheorie en
beleidsreconstructie van beleidsartikel 1 goed functionerende economie en markten
(hoofdstuk 2). Vervolgens worden de uitgaven aan beleidsartikel 1 van het ministerie
van EZK weergegeven, zodat duidelijk is welke kostenposten een rol spelen in de
beleidsdoorlichting (hoofdstuk 3). Daarna wordt achtereenvolgend ingegaan op de
doeltreffendheid en doelmatigheid van vijf beleidsonderwerpen/ subdoelstellingen die
onder beleidsartikel 1 vallen:
•

Optimale mededinging bevorderen (hoofdstuk 4).

•

Het behouden en versterken van de positie van de consument (hoofdstuk 5).

•

Goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie en post
(hoofdstuk 6).

•

Minimale informatie asymmetrie en transactiekosten (hoofdstuk 7).

•

Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken (hoofdstuk 8).

Verder zijn er een aantal recente beleidsinitiatieven in het kader van digitalisering,
waarbij het te vroeg is om betrouwbare uitspraken te doen over de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid. In hoofdstuk 9 reflecteren we op de stand van zaken
en de manier waarop dit beleid kan worden gemonitord ten behoeve van toekomstige
evaluaties. In hoofdstuk 10 komen de beleidsopties 20% minder en meer middelen
aan bod. De rapportage sluit af met conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 11.

8

2
2.1

Beleidstheorie
Doelstellingen en doelenboom
Algemene doelstelling
Uit verschillende stukken en uit gesprekken is gebleken dat het beleidsartikel bestaat
uit een aantal verschillende beleidsonderwerpen die onder het beleidsartikel zijn
samengebracht. Elk van de beleidsonderwerpen heeft zijn eigen subdoelstelling en
eigen karakteristieken (zoals generiek versus specifiek). Boven deze
beleidsonderwerpen staat de volgende algemene doelstelling van het beleidsartikel:


Het scheppen van voorwaarden voor een goed functionerende economie en goed
functionerende markten, waaronder de markt voor elektronische communicatie

De doelstelling is erg breed. Dat geldt vooral voor het aspect ‘goed functionerende
economie’. In principe geldt dit deel van de algemene doelstelling voor het grootste
deel van het ministerie van EZK en voor een groot deel van de overheid.
In de begrotingen en jaarverslagen van het ministerie van 2015 tot en met 2019 is de
algemene doelstelling als volgt toegelicht:
‘Goed functionerende markten dragen in belangrijke mate bij aan de economische
groei en innovatie. In een goed functionerende markt reageren vraag en aanbod
effectief op elkaar. Consumenten en bedrijven profiteren daarvan. Op goed
functionerende markten ontstaat een optimale prijs – kwaliteitverhouding van
goederen en diensten en hebben gebruikers keuzevrijheid. Het slim benutten van en
zorgdragen voor hoogwaardige elektronische communicatie netwerken en digitale
infrastructuren waar de Nederlandse samenleving op kan bouwen én vertrouwen
draagt bij aan het economisch groeivermogen en een goed functionerende economie. ’
In de begroting van 2020 is voor het eerst sprake van een aangepaste toelichting,
waarbij ingespeeld wordt op digitale ontwikkelingen. Dit heeft ermee te maken dat
sinds 2020 het beleidsartikel is uitgebreid met ‘het bevorderen van innovatie en
digitalisering in economische sectoren en maatschappelijke domeinen.’ In de begroting
van 2020 is de algemene doelstelling als volgt toegelicht: ‘Goed functionerende
markten dragen in belangrijke mate bij aan de economische groei en innovatie.
Digitale ontwikkelingen leiden tot ingrijpende veranderingen in sectoren en domeinen.
Er is sprake van een digitale transitie die onze manier van werken en leven ingrijpend
verandert, met alle kansen en bedreigingen van dien. Om het economisch
verdienvermogen te versterken en maatschappelijke uitdagingen aan te pakken zet
het kabinet er op in dat Nederland digitaal koploper is en blijft in Europa, onder meer
door het slim benutten van en zorgdragen voor hoogwaardige, betrouwbare en veilige
digitale infrastructuren en door het stimuleren van onderzoek en innovatie op digitaal
terrein.’
De algemene doelstelling is de gehele periode van deze beleidsdoorlichting gelijk
gebleven. Alleen in de begroting van 2020 is de toelichting aangepast aan de
uitbreiding van het beleidsartikel met innovatie en digitalisering. Actuele aspecten en
concepten als brede welvaart en duurzaamheid hebben hun weg nog niet gevonden in
de algemene doelstelling en de daarbij gehanteerde toelichting.
In eerste instantie valt op dat de doelstelling zowel generieke aspecten (goed
functionerende economie en goed functionerende markten) als specifieke aspecten

9

(waaronder de markt voor elektronische communicatie) bevat. Als we verder kijken
wat onder het beleidsartikel valt blijkt dat het overgrote deel gericht is op generiek
beleid. Specifiek beleid is er voor de markt voor elektronische communicatie en voor
de postmarkt. Verder dient te worden vermeld dat beleid gericht op de werking van
diverse andere specifieke markten niet onder beleidsartikel 1 EZK valt en in een
aantal gevallen ook niet onder het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Zo
valt de energiemarkt bijvoorbeeld onder beleidsartikel 4 EZK (een doelmatige
energievoorziening en beperking van de klimaatverandering). Verder valt het
specifieke beleid voor de zorgmarkt onder het ministerie van VWS en het specifieke
beleid ten aanzien van de arbeidsmarkt onder het ministerie van SZW.
In de algemene doelstelling, maar ook in de toelichting bij de algemene doelstelling en
bij de hierna genoemde subdoelstellingen, komen begrippen voor als ‘goed
functionerend’, ‘optimaal’, ‘effectief’, etc. Nergens wordt echter uitgewerkt wanneer
iets ‘goed functionerend’, ‘optimaal’, ‘effectief’, etc. is.
Subdoelstellingen
Zoals aangegeven bestaat het beleidsartikel uit verschillende beleidso nderwerpen die
elk bijdragen aan de algemene doelstelling. Op basis van de verschillende stukken en
gesprekken zijn wij gekomen tot de volgende vijf beleidsonderwerpen/
subdoelstellingen:
 Optimale mededinging bevorderen
 Het behouden en versterken van de positie van de consument
 Goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie en post
 Minimale informatie asymmetrie en transactiekosten
 Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken
De beleidsonderwerpen/subdoelstellingen worden in de volgende paragrafen nader
uitgewerkt.
Kader/doelenboom
Gebruikelijk bij een beleidsdoorlichting is het gebruik van een doelenboom die er als
volgt uitziet.

Doelmatigheid

Doelrealisatie

Kader/doelenboom

Doelrealisatie

figuur 1

Doeltreffendheid

Input

Activiteiten/
Instrumenten

Output
Prestaties

Outcome
Resultaten

Impact

Ook in deze beleidsdoorlichting hanteren we dit kader. In dit hoofdstuk gebruiken we
dit voor de uitwerking van de beleidstheorie en de beleidsreconstructie. In de
volgende vijf paragrafen vullen we het kader in voor de vijf subdoelstellingen ten
behoeve van de beleidstheorie en de beleidsreconstructie. Daarbij komt de algemene
doelstelling steeds samen met de betreffende subdoelstellingen terug in de ‘impact’.

10

2.2

Optimale mededinging bevorderen
In figuur 2 is de doelenboom voor de subdoelstelling ‘Optimale mededinging
bevorderen’ opgenomen. Optimale mededinging draagt bij aan goed functionerende
markten en (daarmee) aan een goed functionerende economie. Immers, wanneer
sprake is van optimale mededinging kunnen bedrijven eerlijk met elkaar concurreren,
worden bedrijven geprikkeld om een goede prijskwaliteitverhouding te leveren en
worden bedrijven geprikkeld om innovatief te zijn.
figuur 2

Input

Doelenboom Optimale mededinging bevorderen

Activiteiten/
Instrumenten

Output
Prestaties
•

Mededingingswet
ACM
Mensen
en
middelen

•
•

Aanbestedingswet

TenderNed

PIANOo

Commissie
Aanbestedingsexperts

Toezichtinterventies
en fusiebesluiten
ACM
Leidraden en
richtsnoeren ACM
Website

•
•

Toegang MKB
Proportionaliteit
(Gids)

•

Aanbestedingsplatform

•
•
•
•
•
•

Website
PIANOo-desk
Vragenloket
Bijeenkomsten
(congres)
Metrokaart
Jurisprudentie

•
•

Behandelde klachten
Adviezen

Outcome
Resultaten
Naleving M-wet door
bedrijven, waardoor
minimale mededingingsbeperkende
gedragingen

Naleving van de A-wet
door aanbestedende
instanties en
professioneel
aanbesteden door
aanbestedende
instanties; vermindering
administratieve lasten
ondernemers

Impact

Optimale
mededinging die
bijdraagt aan
een goed
functionerende
economie en
goed
functionerende
markten

Bron: Panteia, 2021.

Ten aanzien van de instrumenten kan hierbij onderscheid worden gemaakt tussen het
algemene mededingingsbeleid (Mededingingswet en het toezicht daarop door de ACM)
en het aanbestedingskader voor de markt voor overheidsinkopen.
Mededingingswet en het toezicht daarop door de ACM
De Mededingingswet bestaat reeds sinds 1996. In de Memorie van Toelichting is
destijds uitgebreid stilgestaan bij de aanleiding voor de wet. Er werd geconstateerd
dat de globalisering van economische relaties, de snelle technologische ontwikkelingen
en de voortgaande Europese en mondiale afbouw van nog resterende
handelsbelemmeringen tot gevolg hebben dat de internationale concurrentie steeds
dieper doordringt tot de nationale economie. Tevens werd geconsta teerd dat de
ambities op het gebied van welvaart, werkgelegenheid, duurzaamheid en welzijn
onder andere vereiste dat goederen- en dienstenmarkten goed functioneren (goede
marktwerking) en dat kartels en concentraties van economische macht schadelijk zijn
voor het prestatievermogen van een land. Werking van de goederen - en
dienstenmarkten liet destijds te wensen over mede door een te lankmoedig
mededingingsbeleid. Er werd geconstateerd dat een cultuuromslag nodig was.
Beperking van concurrentie door mededingingsbeperkende afspraken of door misbruik
van een economische machtspositie moest worden voorkomen. Daarbij is wel als
kanttekening geplaatst dat concurrentiebeperkingen bij nuttige vormen van
samenwerking aanvaardbaar kunnen zijn.

11

Een en ander heeft geleid tot de Mededingingswet, waarin de volgende drie pijlers
centraal staan:
 Kartelverbod
 Verbod op misbruik van een economische machtspositie
 Concentratietoezicht
Daarbij is zoveel mogelijk aangesloten bij Europese regelgeving.
In 1996 is ook de NMa in het leven geroepen, in 2013 opgegaan in de ACM. Bij het
toezicht door de ACM staan de drie genoemde pijlers centraal. De ACM houdt toezicht
(toezichtinterventies en fusiebesluiten) en verschaft informatie in de vorm van de
website, leidraden en richtsnoeren. Daarnaast draagt het bestaan van de ACM als
onafhankelijk toezichthouder bij aan beperking van mededingingsbeperkend gedrag
van bedrijven.
De basis van de Mededingingswet en het toezicht door de ACM is nog steeds van
toepassing, ook voor de beschouwde periode van de onderhavige beleidsdoorlichting.
De drie pijlers zorgen ervoor dat concurrentiebeperkend gedrag voor bedrijven zoveel
mogelijk wordt voorkomen, hetgeen bijdraagt aan optimale mededinging. Het gaat
hier om generiek beleid dat in principe van toepassing is op alle product- en
dienstenmarkten. Onder beleidsartikel 1 EZK, onder andere beleidsartikelen van EZK
en bij andere ministeries is nog sprake van aanvullend beleid om markten met
specifieke kenmerken goed te laten werken, zoals telecom, pos t, energie, zorg en
arbeidsmarkt.
Bij het ministerie en bij de ACM is (ook in de beschouwde periode) aandacht voor
actuele ontwikkelingen. Zo wordt aandacht besteed aan de vraag hoe met
duurzaamheid en klimaat moet worden omgegaan binnen het mededingingsb eleid. Een
ander actueel aspect voor het mededingingsbeleid is de platformeconomie. De vraag
hierbij is of aanpassingen nodig zijn in het mededingingsbeleid. In 2019 heeft het
ministerie een visie gepresenteerd op het toekomstig mededingingsinstrumentarium in
relatie tot online platforms.
Aanbestedingskader voor de markt voor overheidsopdrachten
De aanbestedingswet 2012 komt voor een belangrijk deel voort uit Europese
regelgeving. Daarnaast waren de resultaten van de Parlementaire Enquêtecommissie
Bouwnijverheid aanleiding voor het toenmalige kabinet om te komen met ‘een
strakker en eenvormiger juridisch aanbestedingskader voor overheidsopdrachten, dat
tegelijkertijd ruimte zou bieden aan de verschillende soorten aanbestedende diensten
en speciale-sectorbedrijven om via maatwerk de beste prijs-kwaliteitverhouding te
realiseren’. De in 2013 in werking getreden Aanbestedingswet 2012 beoogt een
eenduidig en helder regelgevend kader te schetsen van de voorwaarden
waaronder aanbestedende diensten hun opdrachten voor concurrentie
moeten openstellen. In de Memorie van Toelichting zijn de volgende ambities
genoemd: verbeteren toegang van ondernemers tot overheidsopdrachten,
uniformering van de aanbestedingspraktijk, verlaging administratieve lasten, ruimte
bieden aan innovatie en duurzaamheid, laagdrempelige klachtenafhandeling,
verbetering naleving aanbestedingsregels en ondersteuning en stimulering verdere
professionalisering.
In de periode 2015-2020 hebben nog wijzigingen plaatsgevonden. Per 1 juli 2016 is de
Aanbestedingswet 2012 gewijzigd om drie aanbestedingsrichtlijnen (2014/23, 2014/24
en 2014/25) uit te voeren. Er zijn maatregelen opgenomen om de toegang van
ondernemers tot overheidsopdrachten te verbeteren, de lasten te verminderen en

12

meer ruimte te bieden voor het realiseren van strategische doelstellingen bij
opdrachten (zoals innovatie en duurzaamheid). Vanaf 1 juli 2017 is elektronisch
aanbesteden verplicht geworden bij Europese aanbestedingen. Dit moet aanbesteden
eenvoudiger maken en het bespaart tijd, geld en papier.
De overheid is een belangrijke opdrachtgever voor het bedrijfsleven. Transp arante,
eerlijke en professionele inkoop door overheden leidt tot goede en eerlijke kansen
voor ondernemers. Dit leidt vervolgens tot de beste prijs-kwaliteitverhouding. Het
aanbestedingskader draagt daarmee bij aan optimale mededinging op de markt voor
overheidsopdrachten. Daarnaast is er een ontwikkeling dat het aanbesteden wordt
gebruikt voor andere doeleinden, zoals duurzaamheidsdoelen en sociale doelen.
Naast de Aanbestedingswet 2012 zijn TenderNed, PIANOo en de Commissie van
Aanbestedingsexperts belangrijke instrumenten binnen het aanbestedingskader. Voor
de toepassing van het proportionaliteitsbeginsel in de Aanbestedingswet biedt de Gids
Proportionaliteit handvatten. TenderNed is ingesteld voor het verbeteren van de
toegang tot overheidsopdrachten, professionalisering van de overheidsinkoop,
verbetering van de naleving van de aanbestedingsregels en vermindering van
administratieve lasten voor ondernemers. Met TenderNed zijn alle openbare
(overheids)opdrachten op één centrale plaats te vinden. PIANOo is ingesteld om de
professionaliteit van het aanbesteden te verbeteren. De Commissie van
Aanbestedingsexperts is ingesteld om adviezen te geven bij geschillen.

2.3

Het behouden en versterken van de positie van de consument
In figuur 3 is de doelenboom voor de subdoelstelling ‘behouden en versterken van de
positie van de consument’ geschetst. Behouden en versterken van de positie van de
consument dragen bij aan goed functionerende markten en (daarmee) aan een goed
functionerende economie. Immers, wanneer consumenten beter geïnformeerd zijn en
beter beschermd zijn tegen ongeoorloofde praktijken van bedrijven zullen zij ook een
sterkere en evenwichtiger marktpartij zijn. Dit leidt tot evenwichtiger marktordening.
figuur 3

Input

Doelenboom Het behouden en versterken van de positie van de consument

Activiteiten/
Instrumenten

Output
Prestaties
•

Mensen
en
middelen

Wet handhaving
bescherming
consumenten
ACM

•

Voorlichting door
ACM zoals
Consuwijzer en
website
Toezichtinterventies ACM
(o.a. na klachten
consumenten)

Outcome
Resultaten

Impact

Beter geïnformeerde
consumenten en
bescherming van
consumenten tegen
ongeoorloofde
praktijken van
bedrijven

Het behouden en
versterken van
de positie van de
consument
draagt bij aan
een goed
functionerende
economie en
goed
functionerende
markten

Bron: Panteia, 2021.

Met de Wet handhaving bescherming consumenten zijn Europese richtlijnen in de
nationale wetgeving geïmplementeerd. Daarnaast is met de wet de
Consumentenautoriteit als toezichthouder ingesteld per 1-1-2007. De
Consumentenautoriteit is in 2013 opgegaan in de ACM. Naast een handhavende rol
heeft de ACM ook een informatierol. Enerzijds treedt de ACM op bij klachten
(handhaving) en anderzijds biedt de ACM voorlichting en informatie om consumenten
beter geïnformeerde vragers op markten te maken. Een centrale rol hierbij speelt
ConsuWijzer. Bij ConsuWijzer is een grote hoeveelheid informatie voor consumenten

13

beschikbaar op het gebied van consumentenrechten, hetgeen consumenten helpt in
hun recht te staan tegenover bedrijven. Veel informatie is gericht op specifiek e
markten met specifieke kenmerken.

2.4

Goede en betrouwbare netwerken en markten voor
telecommunicatie en post
In figuur 4 is de doelenboom voor het subdoel ‘Goede en betrouwbare netwerken en
markten voor telecom en post’ weergegeven. De telecommarkt en de postmarkt
hebben specifieke kenmerken (schaalvoordelen en netwerkeffecten) waardoor het
risico bestaat op concentratie. Het generieke mededingings -, aanbestedings- en
consumentenbeleid is niet afdoende om de markt goed te laten functio neren.
Specifieke regulering en bijbehorend toezicht zorgen voor goede en betrouwbare
netwerken en markten voor telecommunicatie en post. Onder dit subdoel vallen ook
de randvoorwaarden voor een goed functionerende digitale economie.
figuur 4

Input

Doelenboom Goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie en post

Activiteiten/
Instrumenten
Telecommunicatiewet

•
•
•
•

Regulering (AMM)
Toezichtinterventies
Nummerverdeling
Frequentieverdeling

Postwet

•

UPD

•
•

Reguleringsinterventies
Toezichtinterventies
Betrouwbare en
betaalbare post

ACM
Agentschap Telecom

Mensen
en
middelen

Output
Prestaties

ACM

Outcome
Resultaten

Specifieke regulering
en bijbehorend
toezicht zorgen voor
goede en betrouwbare
netwerken en markten
voor telecommunicatie
en post.

Digital Trust Center
Wbni

•

Computer Security
Internet Response
Team (CSIRT-DSP)

•

Roadmap Digitaal
Veilige Hard- en
Software

•
•
•

Kennis- en
informatiedeling
Regulering en
toezicht
Certificering
Publiek-private
samenwerkingsverbanden
Campagnes

Impact

Goede en
betrouwbare
netwerken en
markten voor
telecommunicatie
en post dragen
bij aan een goed
functionerende
economie en
goed
functionerende
markten

Een veilige digitale
samenleving draagt
bij aan een goed
functionerende
digitale economie

Veiliginternetten.nl

Bron: Panteia, 2021.

Een ander doel op het gebied van telecommunicatie en post is dat iedere Nederlander
gebruik kan maken van post- en telecomdiensten. De overheid waarborgt mede vanuit
dat oogpunt de continuïteit, de kwaliteit, de veiligheid en de toegang tot deze
netwerken. Betrouwbare en voor iedere Nederlander toegankelijke post - en
telecomdiensten dragen bij aan het goed functioneren van de economie.
Telecommunicatiewet en toezicht door ACM en AT
De specifieke kenmerken van de telecommunicatiemarkt zorgen ervoor dat aanvullend
marktreguleringsbeleid noodzakelijk is naast het algemene mededingingsrecht. De
regulering van de telecomsector moet ervoor zorgen dat er voldoende concurrentie en
innovatie is, dat toetreding van nieuwe aanbieders mogelijk is en dat netwerken
toegankelijk zijn voor aanbieders van diensten. Tevens moeten consumenten
(eindgebruikers) voldoende keuze hebben uit goede en betaalbare aanbieders en moet
overstappen eenvoudig zijn. Tot slot is het van belang dat de netwerken voor
telecommunicatie veilig en betrouwbaar zijn.

14

De regulering van de telecommunicatiesector is geregeld in de Telecommunicatiewet,
waarvan de inhoud in belangrijke mate bepaald wordt door de Europese regelgeving.
In 2018 is een nieuw Europees telecomkader 5 aangenomen, dat vier afzonderlijke
richtlijnen zal vervangen. 6 Het belangrijkste doel van het nieuwe kader is het
verbeteren van de randvoorwaarden voor het realiseren van snelle digitale
communicatieverbindingen (connectiviteit) in de Europese Unie. Verder heeft deze
herziening van het telecommunicatiekader als doel om investeringen in snelle
breedbandnetwerken te stimuleren, een consistent radiospectrumbeleid en -beheer,
een doeltreffende bescherming van consumenten, het creëren van een gelijk speelveld
voor alle marktpartijen en een doeltreffender institutioneel regelgevingskader. Naar
verwachting wordt het nieuwe Europese telecomkader in 2021 in de Nederlandse
Telecommunicatiewet geïmplementeerd.
De huidige Telecommunicatiewet bevat verschillende onderdelen:
 Marktreguleringsbeleid
 Frequentiebeleid
 Nummerbeleid
 Consumentenbeleid (eindgebruikersbelangen)
 Veiligheid en betrouwbaarheid van netwerken
 Universele Dienstverlening
Het marktreguleringsbeleid biedt de toezichthouder (ACM) de mogelijkheid om
verplichtingen te kunnen opleggen aan ondernemingen met aanmerkelijke
marktmacht. Anders dan in het reguliere mededingingsbeleid kan er op de
telecommarkt ex ante worden ingegrepen door de toezichthouder. Het
marktreguleringsbeleid is erop gericht consumenten een ruime keuze te bieden van
innovatieve diensten met een gunstige prijs-kwaliteitverhouding.
De wijze van verdeling van schaarse (ether)frequenties is van b elang om doelmatig
frequentiegebruik in Nederland te realiseren. Daarnaast levert internationale
harmonisatie van frequentiebeleid een bijdrage aan het efficiënt functioneren van het
(mobiele) communicatienetwerk. In de Telecommunicatiewet zijn regels opge nomen
voor de verdeling en het gebruik van etherfrequenties. De Nota Frequentiebeleid
(2016) geeft het langjarige (circa 10 jaar), brede beleidskader aan en de Nota Mobiele
Communicatie (2019) geeft het beleidskader aan voor de frequentie-uitgiftes voor
mobiele communicatie voor de komende jaren. De uitvoering, onder andere het
toekennen van frequentieruimte en het verlenen van vergunningen, en toezicht op de
naleving van de voorwaarden verbonden aan het gebruik van frequentieruimte vindt
plaats door het Agentschap Telecom.
Voor een goed functionerende (digitale) economie is digitale infrastructuur van hoog
niveau nodig, die bovendien voor alle Nederlanders beschikbaar is. Met het Actieplan
Digitale Connectiviteit wordt gewerkt aan het realiseren van digita le infrastructuur van
hoge kwaliteit, zowel vast als mobiel.
Evenals frequenties zijn (telefoon)nummers een schaars goed en is de verdeling van
nummers van belang ervoor te zorgen dat de markt goed kan functioneren. In de
Telecommunicatiewet zijn daarom regels opgenomen voor nummerplannen en de wijze
waarop nummers worden uitgegeven. Nummerportabiliteit zorgt ervoor dat
consumenten met lage transactiekosten kunnen overstappen naar een andere
5

Richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van
het Europees wetboek voor elektronische communicatie.
6
De Toegangsrichtlijn (2002/19/EG), Machtigingsrichtlijn (2002/20/EG) Kaderrichtlijn (2002/21/EG) en
Universeledienstrichtlijn (2002/22/EG)

15

aanbieder. De verantwoordelijkheid voor het nummerbeleid ligt bij EZK. De ACM is
verantwoordelijk voor de nummeruitgifte en het toezicht op correct gebruik op basis
van de door EZK vastgestelde nummerplannen.
Het telecommunicatiebeleid heeft tot doel eindgebruikers (consumenten) ruime keuze
te bieden uit een innovatief aanbod tegen goede prijs-kwaliteitverhoudingen. Een
eerste voorwaarde daarvoor is dat eindgebruikers een geïnformeerde keuze kunnen
maken en eenvoudig kunnen overstappen van aanbieder. De Telecommunicatiewet
draagt er zorg voor dat de belangen van eindgebruikers beschermd zijn. De ACM
treedt op als toezichthoudende en handhavende instantie.
Betrouwbare, goed functionerende en veilige telecommunicatienetwerken zijn cruciaal
voor het functioneren van de economie. Het is in het algemeen belang om de
veiligheid en continuïteit van deze netwerken te waarborgen. Daarom zijn in de
Telecommunicatiewet bepalingen opgenomen over de aanleg en het gebruik van
infrastructuur, de continuïteit van netwerken en om de veiligheid van het netwerk te
waarborgen.
De bepalingen in de Telecommunicatiewet met betrekking tot universele
dienstverlening waarborgen dat bepaalde telecommunicatiediensten en –voorzieningen
voor iedere eindgebruiker beschikbaar zijn tegen een betaalbare prijs en met een
bepaalde kwaliteit, onafhankelijk van de geografische locatie van de eindgebruiker.
Het gaat hierbij onder andere om een vaste aansluiting op een elektronisch
communicatienetwerk en levering van een telefoondienst over die aansluiting (‘vaste
telefonie’), beschikbaarheid van telefoongidsen en diensten of voorzieningen die
ervoor zorgen dat eindgebruikers met een fysieke beperking gelijkwaardige toegang
hebben tot genoemde diensten.
Postwet, Universele Postdienst en toezicht door ACM
Met invoering van de Postwet 2009 werden alle segmenten van de postmarkt
opengesteld voor concurrentie. Doel van de volledige liberalisering van de postmarkt
was het ontstaan van meer keuzemogelijkheden, lagere prijzen en betere kwaliteit van
postdiensten voor de gebruiker.
Ook in een geliberaliseerde postmarkt blijft er echter een rol voor de overheid. In de
Europese Postrichtlijn is vastgelegd dat postdiensten een maatschappelijk belang
dienen als essentieel instrument voor communicatie en handelsverkeer. De Universele
Postdienst (UPD) biedt de garantie dat de postdienst beschikbaar en toegankelijk blijft
voor alle consumenten, tegen uniforme en betaalbare tarieven. In de Postwet 2009 is
PostNL aangewezen als uitvoerder van de UPD.
Sinds de invoering van de Postwet 2009 is de positie van post als comm unicatiemiddel
ingrijpend veranderd. Door veranderende communicatiebehoeften en technologische
ontwikkelingen is de vraag naar postdiensten sterk afgenomen. In 2018 was het
aantal verstuurde poststukken met meer dan de helft afgenomen ten opzichte van
2009. Dat zet de betaalbaarheid van de Universele Postdienst onder druk. Deze
veranderende omstandigheden hebben gezorgd voor een herziening van het
postbeleid, uiteengezet in een kamerbrief over de toekomstige ontwikkeling van de
postmarkt. 7

7

16

Kamerstukken 2017-2018, 29 502, nr. 158

De postmarkt heeft enkele specifieke kenmerken waardoor deze doelen niet vanzelf
behaald worden. Ten eerste kenmerkt de postmarkt zich door schaalvoordelen in het
netwerk: bij een groter aantal verwerkte poststukken neemt de prijs per poststuk af.
Daarnaast is een groot deel van de postmarkt nog altijd in handen van één partij,
voortkomend vanuit de voormalige positie als staatsmonopolist. Daarom zijn in de
Postwet in 2009 bepalingen opgenomen om een betrouwbare en goed functionerende
postmarkt te waarborgen, zoals het voorkomen van toetredingsdrempels en de
mogelijkheid om een postvervoerbedrijf met aanmerkelijke marktmacht een specifieke
verplichting op te leggen. De aanname was dat zonder deze mogelijkheid tot ingrijpen
de concurrentie op de markt niet op gang zou komen.
De sterke krimp van de postmarkt sinds 2009 heeft gezorgd voor een verschuiving
van het denken. In een groeiende markt is het voor toetreders nog wel mogelijk om
een positie op te bouwen, ondanks het bestaan van schaalvoordelen in het netwerk. In
een krimpende markt wordt dat veel moeilijker. Een krimpende markt leidt er
bovendien toe dat de bescherming van kwetsbare consumenten via de UPD onder druk
kan komen te staan: als de volumes voor de UPD-verlener afnemen (zowel in de
zakelijke post als de UPD-post), zal de prijs per poststuk toenemen. Daaruit volgt een
nieuwe aanname, namelijk dat het bevorderen van de concurrentie op de postmarkt
niet altijd bijdraagt aan het bereiken van de maatschappelijke doelen, in het bijzonder
het doel van betaalbare en toegankelijke postvoorziening voor iedereen in Nederland.
Bij het reguleren van de markt geldt dus als belangrijke randvoorwaarde dat
concurrentie niet mag leiden tot ondermijning van de publieke belangen, waaronder
levensvatbaarheid van de UPD.
Digitale economie
Er is sprake van een digitale transitie die ingrijpende invloed heeft op de manier van
werken en leven van alle Nederlanders en die ook grote invloed zal hebben op het
functioneren van de economie. Door te zorgen dat de juiste voorwaarden aanwezig
zijn om de mogelijkheden van digitalisering in de economie te kunnen benutten, wordt
het economisch verdienvermogen versterkt en worden de kansen van digitalisering
benut voor een goed functionerende economie. Veel beleid ten aanzien van digitale
economie is nog zeer recent en in ontwikkeling. Derhalve is niet alles wat op dit
gebied gaande is reeds opgenomen in de doelenboom. Dit betreft bijvoorbeeld: de
Digital Services Act (DSA), Digital Markets Act (DMA), wetgeving ongewenste
zeggenschap telecommunicatie (betreft een nieuw hoofdstuk in de Telecomwet en is
sinds 1 oktober 2020 van kracht), Besluit Veiligheid en Integriteit Telecommunicatie
(uit december 2019), Nederlandse digitaliseringsstrategie (NDS), Strategisch Actieplan
voor Artificiële Intelligentie (SAPAI), Cyber Security Act (CSA) en Eprivacyverordening. Deze beleidsterreinen zullen in de komende jaren een plaats
moeten krijgen in de doelenboom. Dat geldt ook voor het ICT-beleid dat met ingang
van 2020 onder artikel 1 valt. Voorheen viel dit beleid onder artikel 2, evaluatie van
het ICT-beleid is dan ook meegenomen in de meest recente evaluatie van dat
beleidsartikel. In hoofdstuk 9 wordt nader ingegaan op digitale ontwikkelingen.
Beleid dat wel in de doelenboom is opgenomen wordt hierna kort toege licht.
Het Digital Trust Center (DTC) is in 2018 van start gegaan om ondernemers te
voorzien van actuele informatie en concrete adviezen bij cyberdreigingen om bedrijven
beter in staat te stellen hun eigen cyberweerbaarheid te organiseren. Dat gebeurt
onder meer door de ontwikkeling van een website en een online platform,
kennisopbouw over cyberrisico’s en kennisdeling.

17

De Wet Beveiliging Netwerk- en Informatiesystemen (Wbni) is per 9 november 2018 in
werking getreden. Deze wet regelt een meldplicht van incidenten en een zorgplicht
(treffen van beveiligingsmaatregelen) voor digitale dienstverleners, zoals
clouddiensten en on-line-marktplaatsen. Vanaf 1 januari 2019 kunnen digitale
dienstverleners incidenten melden bij het CSIRT-DSP (Computer Security Incident
Response Team-Digital Service Providers). 8 Het Agentschap Telecom houdt toezicht
op de naleving van deze wet.
De Roadmap Digitaal Veilige Hard- en Software van april 2018 biedt een
samenhangend pakket aan maatregelen om onveiligheden in hard- en software te
voorkomen, kwetsbaarheden te detecteren, en om de gevolgen daarvan te mitigeren.
De Roadmap heeft een dynamisch karakter om in te kunnen spelen op nieuwe
ontwikkelingen. De Roadmap geeft mede invulling aan de Nederlandse
Cybersecurityagenda. De ministeries van EZK en Justitie en Veiligheid zijn
verantwoordelijk voor de Roadmap.
Veiliginternetten.nl is een gezamenlijk initiatief van de ministeries van EZK en Justitie
en Veiligheid en ECP | Platform voor de Informatiesamenleving en het bedrijfsleven.
De twee ministeries zetten zich in het kader van de Nationale Cyber Security Strategie
in om samen met publieke en private partners te werken aan een veilig digitaal
Nederland. Burgers en bedrijven moeten met vertrouwen gebruik kunnen maken van
de digitale snelweg. ECP zorgt voor de koppeling met het bedrijfsleven.

2.5

Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten
In figuur 5 is de doelenboom voor het subdoel ‘Minimale informatie-asymmetrie en
transactiekosten’ gevisualiseerd. Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten
leiden tot eerlijke verhoudingen tussen aanbieders en vragers op markten, hetgeen
bijdraagt aan goed functionerende markten. Immers, indien kopers kunnen
vertrouwen op de eerlijkheid van transacties en de kosten van transacties laag zijn,
zullen transacties sneller tot stand komen en functioneert de markt beter.
figuur 5

Input

Mensen
en
middelen

Doelenboom Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten

Activiteiten/
Instrumenten

Output
Prestaties

Raad voor
accreditatie

•
•
•

Accreditaties
Audits
Schorsingen

Betrouwbaarheid van
certificaten, keuringen
en testen

Nederlands
Normalisatie instituut

•
•
•

Normen
Voorlichting
Cursussen

Goed functionerende
normalisatieinfrastructuur

Metrologiewet
VSL BV

•
•
•

Verispect BV/ AT

•

Standaarden
Meeteenheden
Eisen
meetinstrumenten
Toezichtinterventies

•
•

Keurmerken
Toezichtinterventies

Waarborgwet
Verispect BV/ AT

Outcome
Resultaten

Internationale
meetstandaarden en
goed functionerende
meetinstrumenten

Impact

Minimale
informatie
asymmetrie en
transactiekosten
dragen bij aan
een goed
functionerende
economie en
goed
functionerende
markten

Bron: Panteia, 2021.

Er kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende instrumenten binnen dit
subdoel. De Metrologiewet zorgt ervoor dat meetresultaten van bedrijven, laboratoria

8

Omdat de Wbni en CSIRT-DSP al enkele jaren actief zijn, is ervoor gekozen deze instrumenten wel op te
nemen in de doelenboom. Het is echter nog te vroeg om deze instrumenten al te evalueren.

18

en instellingen direct herleidbaar zijn naar internationale standaarden. VSL beheert en
ontwikkelt in opdracht van de Nederlandse overheid de nationale meetstandaarden.
De Waarborgwet garandeert de betrouwbaarheid van het gehalte edelmetalen in
voorwerpen. Toezicht op uitvoering van de Metrologiewet en Waarborgwet vindt plaats
door het Agentschap Telecom (AT). De Raad voor Accreditatie accrediteert
keuringsinstanties, certificeringsinstanties, inspectie-instanties en laboratoria, met als
doel de betrouwbaarheid van certificaten, keuringen en testen te borgen. NEN
verzorgt de normalisatie infrastructuur, waarbinnen belanghebbenden op vrijwillige
basis en op basis van consensus onderling afspraken maken over waar een product,
dienst, systeem of proces aan zou kunnen voldoen.
Metrologiewet en uitvoering daarvan door VSL BV en toezicht door
Agentschap Telecom
De Metrologiewet is (hoofdzakelijk) de implementatie van de Europese richtlijn
meetinstrumenten. 9 De Metrologiewet stelt prestatie-eisen aan meetinstrumenten, om
ervoor te zorgen dat consumenten en marktpartijen vertrouwen kunnen hebben in een
meetresultaat. Door op deze manier de juistheid van metingen te waarborgen,
bevordert de overheid de eerlijkheid van handel en het vertrouwen in metingen. Naast
eisen aan meetinstrumenten zijn ook grootheden, meeteenheden en bijbehorende
standaarden in de Metrologiewet opgenomen. Uniform gebruik van eenheden en
standaarden vereenvoudigt de handel.
Het Agentschap Telecom is belast met het toezicht op de Metrologiewet. Ten behoeve
van de naleving van de metrologische wetgeving moet de toezichthouder nagaan of
het meetinstrument:
1. terecht tot de markt is toegelaten,
2. binnen de gegeven specificaties naar behoren meet en
3. beschikt over de wettelijk verplichte eigenschappen en kenmerken.
Waarborgwet en toezicht daarop door Agentschap Telecom
Nederland kent een lange traditie van het waarborgen van edelmetalen voorwerpen.
Het waarborgstelsel is in de huidige vorm ingevoerd met de Waarborgwet 1986, die
recent is vervangen door de Waarborgwet 2019. Bij die vervanging zijn enkele
inhoudelijke en technische aanpassingen gedaan, maar het doel en de opzet van het
waarborgstelsel zijn onveranderd gebleven. Het doel van het waarborgstelsel is het
waarborgen van de eerlijke handel in edelmetalen voorwerpen en het beschermen van
consumenten tegen bedrog. Voor de meeste consumenten is het gehalte aan goud,
zilver of platina in een bepaald voorwerp, zoals een sieraad, lastig te beoordel en. Om
ervoor te zorgen dat een consument er op kan vertrouwen dat een voorwerp echt
gemaakt is van een bepaald edelmetaal en dat dat edelmetaal een bepaald gehalte
heeft, moeten deze producten in Nederland voorzien zijn van een keurmerk afgegeven
door een aangewezen keuringsinstantie. Sinds 2016 houdt het Agentschap Telecom
toezicht op de naleving van de Waarborgwet.
Raad voor Accreditatie
Accreditatie is een onafhankelijke bevestiging van de deskundigheid, onpartijdigheid
en onafhankelijkheid van een keuringsinstantie, certificeringsinstantie, inspectie instantie of laboratorium, op basis van (meestal) Europees geharmoniseerde
internationale normen. Accreditatie draagt bij aan de betrouwbaarheid van
certificaten, keuringen en testen. Betrouwbare certificaten, keuringen en testen
dragen bij aan het verminderen van informatie-asymmetrie en zorgen ervoor dat
9

Richtlijn 2004/22/EG van het Europees Parlement en Raad van 31 maart 2004 betreffende meetinstrumenten
(PbEU L135).

19

transactiekosten worden verminderd, doordat handelspartners kunnen vertrouwen op
de conformiteitsbeoordeling en dus zelf minder onderzoek hoeven te verrichten.
Zodoende draagt accreditatie bij aan het beter functioneren van markten en
(internationale) handel.
In de Wet aanwijzing nationale accreditatie-instantie is de Raad voor Accreditatie
aangewezen als nationale accreditatie-instantie.
NEN
Door middel van normalisatie maken belanghebbenden op vrijwillige basis onderling
afspraken over de normen waar een product, dienst of systeem aan mo et voldoen. Het
vastleggen van dergelijke normen zorgt ervoor dat consumenten weten aan welke
(minimum)standaarden een product moet voldoen, waarmee de informatie asymmetrie wordt beperkt. Tevens zorgen normen ervoor dat producten van
verschillende aanbieders aan dezelfde eisen voldoen, waardoor overstappen naar een
andere aanbieder eenvoudiger wordt en de transactiekosten van een overstap
verlaagd worden.
NEN faciliteert het proces van normalisatie en brengt belanghebbenden in
normcommissies bij elkaar om normen te ontwikkelen, begeleidt dit proces en beheert
en publiceert de in Nederland geldende normen. Daarnaast geeft NEN informatie,
cursussen en advies over normalisatie en (gebruik van) normen.

2.6

Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken
In figuur 6 is de doelenboom voor het subdoel ‘Voorzien in de maatschappelijke
behoefte aan betrouwbare statistieken’ weergegeven. Goede en betrouwbare
statistieken leveren marktpartijen gelijke en betrouwbare informatie, wat bijdraag t
aan goed functionerende markten. Daarnaast geven goede en betrouwbare
statistieken een objectief inzicht in de maatschappelijke en economische
werkelijkheid. Goede en betrouwbare statistieken dragen daarmee bij aan het voeren
van een maatschappelijk debat op basis van feiten en bieden objectieve data om het
economisch beleid op te baseren.
Het algemene doel van het beleidsartikel is: ‘Het scheppen van voorwaarden voor een
goed functionerende economie en goed functionerende markten’. De impact van het
CBS is eigenlijk breder dan de goed functionerende economie en goed functionerende
markten, en betreft ook andere maatschappelijke issues.
figuur 6

Input

Doelenboom Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken

Activiteiten/
Instrumenten
•
•

Mensen
en
middelen

Wet op het CBS
CBS (verplichte
Europese
statistieken en
niet-Europees
verplichte
statistieken met
groot
maatschappelijk
belang)

Output
Prestaties

•

Statistieken, via:
• Publicaties
• Website
• Statline

Outcome
Resultaten

Impact

Goede en
betrouwbare
statistieken geven een
objectief inzicht in de
maatschappelijke en
economische
werkelijkheid

Voorzien in de
maatschappelijke
behoefte aan
statistieken
draagt bij aan
een goed
functionerende
economie en
goed
functionerende
markten

Bron: Panteia, 2021.

In de Wet op het CBS is vastgelegd dat het CBS de taak heeft om van overheidswege
statistisch onderzoek te verrichten ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en

20

het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde
statistieken.
Het CBS voert de volgende activiteiten uit:
 Het produceren van verplichte Europese statistieken, die geleverd moeten worden aan
Eurostat.
 Het produceren van statistieken met een groot maatschappelijk belang en een breed
gebruik, die niet Europees verplicht zijn.
 Het uitvoeren van statistische werkzaamheden op aanvraag.
De eerste twee activiteiten vallen onder artikel 1 van de begroting EZK.
Op grond van Europese verordeningen en richtlijnen is Nederland verplicht een groot
aantal statistieken te leveren aan Eurostat, het Europese statistiekbureau. Met behulp
van deze statistieken kan de werking van de Europese Unie worden ondersteund met
betrouwbare en vergelijkbare informatie uit alle lidstaten. Dit draagt bij aan het
functioneren van de (Europese) democratie en economie.
Met het produceren en publiceren van officiële statistieken zorgt het CBS er ook
nationaal voor dat alle actoren kunnen beschikken over dezelfde cijfers en dat het
maatschappelijk debat gevoerd kan worden op basis van feiten.

21

3

Uitgaven beleidsartikel 1 EZK
De samenstelling van de gerealiseerde uitgaven aan beleidsartikel 1 van de begroting
van het ministerie van Economische Zaken over de jaren 2015-2020 laat zien aan
welke onderdelen dat besteed is (zie tabel 2). Conform RPE worden de uitgaven in
beschouwing betrokken en wel de werkelijke realisatie terugkijkend over de
onderzoeksperiode.
tabel 2

Realisatie budgettaire uitgaven van beleidsartikel 1 (bedragen x € 1.000) 2015-2020

Realisatie budgettaire uitgaven van beleidsartikel 1 (bedragen x € 1.000) 2015-2020
REALISATIE *)
2015
2016
Uitgaven **)

Bijdragen aan agentschappen
Agentschap Telecom
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl)
DIC TU
Bijdragen aan ZBO’s /RWT’s
Metrologie
Raad voor Accreditatie
AC M
C BS
Bijdragen aan (inter)nationale organisaties
Nederlands Normalisatie Instituut (NEN)
Internationale organisaties

2018

2019

2020

200.072

194.204

208.677

201.785

205.922

228.205

900
900
0
0

600
600
0
0

488
488
0
0

236
0
236
0

517
0
517
0

2769
0
926
1843

8.575
2.961
1.040
4.574
0
0
0
0

6.825
2.244
477
4.104
0
0
0
0

6.400
1.366
69
4.965
0
0
0
0

6.156
2.197
0
3.795
164
0
0
0

8.940
1.710
0
6.204
125
901
0
0

17.292
1.842
0
7.528
196
1387
6.296
43

20.074
12.021
996
7.057

23.260
14.571
1.145
7.544

29.523
17.747
11.746
30

39.124
27.195
11.929
0

34.814
23.576
11.238
0

39.503
28.698
10.805
0

166.532
14.268
190
645
151.429

159.720
10.182
231
637
148.670

168.613
9.615
210
641
158.147

152.738
9.335
209
737
142.457

157.720
9.480
235
614
147.391

164.884
10.706
263
632
153.283

3.991
1.234
2.757

3.799
1.144
2.655

3.653
1.172
2.481

3.531
1.124
2.407

3.931
1.157
2.774

3.757
1.186
2.571

Subsidies
Digitalisering regionale radio
C yber security / weerbaarheid
Subsidiemaatregel telecom C aribisch Nederland (C orona)
Opdrachten
Onderzoek en Opdrachten
PIANOo/TenderNed
Beleidsvoorbereiding en evaluaties Frequenties en Veiligheid
Digital trust centre
C yber security
IC T-beleid
Nationaal Groeifonds

2017

*) exclusief terugbetaling boetes AC M
**) In 2018, 2019 en 2020 zijn een aantal aparte terreinen onderscheiden waar daarvoor niet expliciet geld naartoe ging
(vandaar nullen in jaren daarvoor). De uitgaven aan IC T-beleid zijn in 2020 voor het eerst onder beleidsartikel 1 geplaatst en
stonden voordien onder een ander beleidsartikel. Daarnaast zijn er een aantal terreinen waar de uitgaven in eerdere jaren
specifiek aan werden toegekend, maar nu samengenomen zijn met andere terreinen (bijvoorbeeld PIANOo/TenderNed naar
RVO en digitalisering radio naar Frequenties en Veiligheid). Vanwege het sterk incidentele karakter zijn ontvangen boetes niet
opgenomen in het overzicht.
Bron: Realisaties 2015-2020 conform Jaarverslag EZK 2020

Door de jaren heen gaat het overgrote deel van de uitgaven die vallen onder
beleidsartikel 1 naar het Centraal Bureau voor de Statistiek. Deze uitgaven lagen in
2015 op meer dan 75% en in 2020 op ruim 67% van de gerealiseerde uitgaven. Na
het CBS gaan de meeste uitgaven in 2020 naar Agentschap Telecom (12,5%),
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland in verband met aanbestedingen (PIANOo en
TenderNed) en VSL in het kader van Metrologie (beide ongeveer 5%). De resterende
circa 10% van de gerealiseerde uitgaven is verdeeld over een groot aantal kleinere
uitgavenposten.

23

RVO valt vrijwel uitsluitend onder beleidsartikel 1 voor wat betreft de uitgaven aan
PIANOo en TenderNed (en een kleine post CE-markering). Met ingang van 2012
maken de gerealiseerde uitgaven van het totale EZK-apparaat (personeel en materiële
uitgaven waaronder ook de beleidsmatig onder artikel 1 vallende toezichthouder ACM)
geen deel meer uit van de verschillende beleidsartikelen. Vanaf dat moment zijn deze
onder een apart apparaatsartikel (artikel 40) van de EZK-begroting ondergebracht. De
personele en materiële uitgaven van het CBS maken wél deel uit van beleidsartikel 1.

24

4

Optimale mededinging bevorderen
In dit hoofdstuk komt de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de instrumenten
voor het bevorderen van optimale mededinging aan de orde. De volgende paragraaf
gaat over de Mededingingswet en het toezicht daarop door de ACM. In de
daaropvolgende paragraaf wordt ingegaan op het aanbestedingskader met als
instrumenten de Aanbestedingswet, PIANOo, TenderNed en de Commissie van
Aanbestedingsexperts.

4.1

Mededingingswet en het toezicht daarop door de ACM
In deze paragraaf komt de vraag aan de orde in hoeverre het mededingingsbeleid
(Mededingingswet en het toezicht van de ACM) doeltreffend en doelmatig waren in de
periode 2015-2020. Alvorens deze vraag te beantwoorden is van belang wat de
prestaties en resultaten zijn geweest in de betreffende periode. Daarnaast komen
ontwikkelingen aan de orde die voor de periode na 2020 relevant zijn voor de
doeltreffendheid en doelmatigheid. Dit betreft veelal ontwikkelingen die ook reeds
gaande waren in de periode 2015-2020.
Doelen
Het doel van het mededingingsbeleid is te zorgen voor optimale mededinging op
markten en het minimaliseren van mededingingsbeperkende gedragingen. In de
Mededingingswet zijn hiervoor regels opgenomen ten aanzien van een verbod op
kartels, verbod op misbruik van een economische machtspositie en
concentratietoezicht. De ACM is de aangewezen toezichthouder en is gericht op de
naleving van de Mededingingswet.
Prestaties en resultaten
Wanneer de Mededingingswet wordt nageleefd is er concurrentie op markten. Zonder
Mededingingswet zouden kartelafspraken kunnen worden gemaakt, zouden grote
bedrijven misbruik kunnen maken van hun marktmacht en kunnen grote bedrijven
samengaan waardoor de concurrentie wordt beperkt. Om de naleving te waarborgen is
de ACM aangewezen als toezichthouder. De ACM doet onderzoek naar mogelijke
kartels en naar mogelijk misbruik van marktmacht en toetst voorgenomen
concentraties. In 2020 is de ACM geëvalueerd 10. Deze evaluatie ging over de periode
van 1 april 2015 tot en met 31 maart 2020 en betreft dus bijna de volledige periode
van de onderhavige beleidsdoorlichting.
We gaan hier eerst in op wat de ACM heeft gedaan in de periode 2015 -2020 en wat
het heeft opgeleverd. De ACM neemt elk jaar verschillende gegevens/indicatoren op in
het jaarverslag over wat zij in dat jaar heeft gedaan. Enkele van deze gegevens ten
aanzien van het mededingingstoezicht zijn opgenomen in tabel 3.

10

Evaluatie van de Autoriteit Consument en Markt, Andersson Elffers Felix, 27 november 2020.

25

tabel 3

Aantal indicatoren ten aanzien van het mededingingstoezicht van de ACM 2015-2020
2015

2016

2017

2018

2019

2020

Aantal meldingen bedrijvenloket

856

906

749

668

504

513

Aantal afgeronde onderzoeken

6

17

21

22

17

5

Aantal concentratiemeldingen

89

105

102

108

109

78

Aantal besluiten op

88

100

103

97

106

76

12,5

0

61,4

0

1,8

82,5

concentratiemeldingen
Opgelegde boetes
mededingingstoezicht ACM (mln. €)
Bron: Jaarverslagen ACM 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 en 2020.

De werkzaamheden van ACM op mededingingstoezicht kunnen worden onderverdeeld
in ex post toezicht (kartels en misbruik van een economische machtspositie) en ex
ante toezicht (fusiecontrole). Bij het ex post toezicht kan de ACM zelf keuzes en
prioriteiten stellen welke zaken zij oppakken. Dat gebeurt onder andere op basis van
meldingen die bij de ACM binnenkomen. In tabel 3 is te zien dat ten aanzien van het
aantal meldingen via het bedrijvenloket van de ACM in de periode 2015 -2020 sprake
was van een daling. De ACM doet onderzoek naar vermeende kartels of vermeend
misbruik van een economische machtspositie. Het aantal afgeronde onderzoeken
varieert sterk per jaar. Dat komt onder andere doordat onderzoeken soms lang duren
en over jaargrenzen heen gaan. Op basis van de resultaten van een onderzoek kan de
ACM boetes opleggen. Ook dat varieert sterk per jaar en heeft te maken met de aard
van de overtredingen. Vooral in 2020 is een fors bedrag aan boetes uitgedeeld. In de
evaluatie van de ACM in 2015 11 is aanbevolen om meer aandacht te hebben voor de
ontwikkeling van de afschrikwekkende werking van de ACM. Hoge boetes passen hier
goed bij.
Bij ex ante controle (fusiecontrole) heeft de ACM geen mogelijkheid om zelf keuzes te
maken. Concentraties worden aangemeld en de ACM zal binnen bepaalde vastgestelde
termijnen een beslissing moeten nemen. In de periode 2015 -2020 lag het aantal
concentratiemeldingen rond de honderd per jaar. In het coronajaar 2020 was het
aantal wat lager.
Andere prestaties van de ACM op het gebied van mededinging betreffen vooral
voorlichting en informatievoorziening. De website biedt informatie voor bedrijven.
Verder stelt de ACM regelmatig leidraden en richtsnoeren op om informatie te
verschaffen hoe met mededingingsregelgeving moet worden omgegaan en hoe ACM
daarmee omgaat. Een recente leidraad van de ACM is de ‘leidraad
duurzaamheidsafspraken’, waarin wordt aangegeven welke mogelijkheden
marktpartijen hebben om afspraken te maken om publieke duurzaamheidsdoelen te
realiseren en waar in het mededingingsrecht de grenzen liggen. In de evaluatie van de
ACM van 2020 wordt aangegeven dat deze leidraad een veelgeprezen voorbeeld is van
het vinden van de balans tussen toepassing van wettelijke kaders en het wegen van
publieke belangen.
De ACM maakt jaarlijks een berekening van de impact van het optreden van de ACM.
De ACM berekent hoeveel euro consumenten naar schatting hebben bespaard door het
ingrijpen van de ACM in de markt. Deze opbrengst bestaat uit de berekende verwachte
effecten van het optreden van de ACM op de consumentenwelvaart op korte termijn.
11

26

Evaluatieonderzoek ACM, Kwinkgroep, 7 december 2015.

In de eerste jaren dat de berekeningen zijn gemaakt zijn deze getoetst door het
CPB 12. Het CPB geeft aan dat de outcome-berekeningen door de ACM zorgvuldig zijn
uitgevoerd en voor zover mogelijk zijn onderbouwd vanuit de economische literatuur.
Het CPB geeft ook aan dat er grote onzekerheden zitten in de berekeningen en zet
daarom vraagtekens bij het eindresultaat. In tabel 4 zijn de outcome-berekeningen
voor het mededingingstoezicht van de ACM weergegeven voor de periode 2015 -2020.
De berekende outcome verschilt sterk per jaar, en is uiteraard afhankelijk van de aard
van de behandelde cases.
tabel 4

Outcome mededingingstoezicht ACM 2015-2020 (in mln. €)
2015

2016

2017

2018

2019

2020

50

235

249

228

50

145

Impact mededingingstoezicht ACM

Bron: Jaarverslagen ACM 2015, 2016 en 2017 en outcomeberekeningen ACM 2018, 2019 en 2020.

Ten slotte kijken we hier naar de naleving van de Mededingingswet. Immers, wanneer
alle marktpartijen de Mededingingswet naleven zal er sprake zijn van concurrentie op
markten. In 2019 heeft de ACM door Panteia onderzoek laten doen naar de naleving
van de Mededingingswet 13. In het onderzoek is met behulp van telefonisch onderzoek
onder bedrijven op basis van stellingen in kaart gebracht wat de nalevingsbereidheid
is ten aanzien van de Mededingingswet bij bedrijven in Nederland en welke factoren
samenhangen met de neiging van bedrijven om de regels na te leven of te overtreden.
De nalevingsbereidheid is berekend door hoge scores op nalevingsintentie en
nalevingsgedrag te combineren. Hieruit kwam dat bij 83% van de bedrijven de
nalevingsbereidheid hoog was. Bij bedrijven met 20 werkzame personen of meer was
dat 88%. De nalevingsbereidheid bleek samen te hangen met:
 kennis (van de Mededingingswet, boetes en sancties en toezichthouder ACM): naarmate
sprake is van meer kennis, is ook sprake van een betere nalevingsbereidheid;
 de sectorale cohesie: naarmate er sprake is van minder sterke sectorale cohesie, is
sprake van een betere nalevingsbereidheid;
 de persoonlijke en sociale norm: hoe negatiever respondenten staan ten opzichte van
het maken van concurrentiebeperkende afspraken (persoonlijke norm), hoe beter hun
nalevingsbereidheid is. En naarmate respondenten er minder van overtuigd zijn dat
soortgelijke bedrijven concurrentiebeperkende afspraken maken (sociale norm), is hun
nalevingsbereidheid ook beter;
 de mogelijkheden en noodzaak: naarmate respondenten minder mogelijkheden zien voor
het maken van concurrentiebeperkende afspraken, is sprake van een betere
nalevingsbereidheid. Hetzelfde geldt naarmate de noodzaak voor bedrijven voor het
maken van concurrentiebeperkende afspraken kleiner is.
Aangezien er slechts één meting is gedaan kunnen geen ontwikkelingen in kaart
worden gebracht. Daarnaast geeft het onderzoek geen antwoord op de vraag in
hoeverre de ACM bijdraagt aan de naleving.
Doeltreffendheid
Hiervoor zijn prestaties van de ACM en resultaten (al dan niet door de ACM) in grote
lijnen weergegeven. De vraag is vervolgens in hoeverre dit doeltreffend is en in
hoeverre dit bijdraagt aan de doelen.
De Mededingingswet, mits nageleefd, is doeltreffend. Zonder deze wet zouden
marktpartijen kartelafspraken kunnen maken, zouden grote bedrijven hun marktmacht

12
13

Zie bijvoorbeeld: Plausibiliteitstoets Outcome-berekening ACM over 2014, CPB Notitie, 12 maart 2015.
P. van der Zeijden, J. de Kok en M. van Marwijk, Naleving van de Mededingingswet, Panteia, 20 maart 2019.

27

kunnen misbruiken en zouden door fusies machtsconcentraties ontstaan. Dit zou op
veel markten een beperking van de mededinging tot gevolg hebben.
Voor de naleving van de Mededingingswet is het optreden van de ACM als
toezichthouder van belang. Dat betreft enerzijds optreden tegen overtredingen en
anderzijds een afschrikwekkende werking (bedrijven ontmoedigen een kartel aan te
gaan of marktmacht te misbruiken). In 2020 is de ACM geëvalueerd over de periode
2015-2020. In de evaluatie is een doelenboom opgesteld, is documentatie en
bedrijfsvoeringinformatie bestudeerd, zijn kwantitatieve analyses uitgevoerd en is
gesproken met vertegenwoordigers van departementen, bedrijven, branche- en
koepelorganisaties, collega-toezichthouders en experts uit de wetenschap en de
advocatuur. Door combinatie van de verschillende bronnen zijn conclusies getrokken
over de doeltreffendheid, doelmatigheid en toekomstbestendigheid van de ACM.
Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder een 4, hetgeen inhoudt dat de
conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid zeer waarschijnlijk bewezen zijn 14.
In de evaluatie van de ACM in 2020 wordt geconcludeerd dat de ACM doeltre ffend
heeft gefunctioneerd in de periode 2015-2020. De evaluatie geeft aan dat de ACM een
significante bijdrage heeft geleverd aan goed functionerende markten. De evaluatie
noemt onder andere:
 De ACM opereert in een complex en dynamisch speelveld (verscheidenheid aan
onderwerpen, doelgroepen en belangen);
 De ACM heeft geïnnoveerd in haar detectiefunctie;
 De ACM vindt steeds beter de balans tussen de toepassing van wettelijke kaders en het
wegen van publieke belangen (bijvoorbeeld met de ‘leidraad duurzaamheidsafspraken);
 De ACM zet haar instrumentarium overwegend doeltreffend in, waarbij ze pas recent is
gaan sturen op de afschrikwekkende werking;
 De ACM is kwetsbaar als het gaat om de beelden over haar resultaten bij de rechter.
Ten aanzien van de afschrikwekkende werking kan worden opgemerkt dat de ACM had
aangekondigd meer boetes uit te gaan delen. In 2020 is voor het
mededingingstoezicht een recordbedrag aan boetes uitgedeeld. Dit was nog niet
bekend ten tijde van de evaluatie.
In de evaluatie van de ACM van 2020 zijn ook enkele aanbevelingen opgenomen om
de doeltreffendheid te verbeteren. Met betrekking tot het mededingingstoezicht zijn
de volgende aanbevelingen relevant:
 Blijf binnen het wettelijk kader oog houden voor publieke belangen. In de evaluatie
wordt aangegeven dat hier in de evaluatieperiode veel aan gedaan is en dat de
aanbeveling vooral een aanmoediging voor de ACM is om op de ingeslagen weg door te
gaan.
 Communiceer duidelijk over gemaakte keuzes en verschillende rollen. Uit gesprekken is
gebleken dat dit opgepakt gaat worden door bijvoorbeeld in persberichten een en ander
(zoals keuzes) beter uit te leggen.
Doelmatigheid
In de evaluatie van de ACM van 2020 wordt geconcludeerd dat de ACM haar taken
over het algemeen doelmatig heeft uitgevoerd in de periode 2015-2020. De evaluatie
noemt onder andere:
 De ACM functioneert in het algemeen als een professionele organisatie, die stuurt op
resultaten;
 De basis van kennisontwikkeling, kwaliteitsborging en professionaliteit is goed op orde bij
de ACM;
14

De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.

28





De ACM heeft diverse acties ondernomen om integrale samenwerking binnen de
organisatie te versterken;
Het is aannemelijk dat de ACM kostenbewuste afwegingen maakt;
De ACM is de afgelopen jaren bewuster gaan sturen op administratieve lasten, nietwettelijke doorlooptijden en op de kansrijkheid van onderzoeken.

Recente ontwikkelingen
Zoals hiervoor reeds is aangegeven opereert de ACM in een complex en dynamisch
speelveld (verscheidenheid aan onderwerpen, doelgroepen en belangen). Dat was zo
en dat zal zo blijven. De ACM zal continu met nieuwe ontwikkelingen worden
geconfronteerd die de wijze van opereren beïnvloeden. In de evaluatie van de ACM
van 2020 wordt in het kader van toekomstbestendigheid geconcludeerd dat de ACM
hier goed mee omgaat en dat de ACM er goed voorstaat om ook in de toekomst
proactief en steeds beter om te gaan met maatschappelijke ontwikkelingen.
Verschillende ontwikkelingen kunnen worden genoemd, die ook in de afgelopen
periode hebben gespeeld, maar ook de komende jaren aandacht zullen vergen, zoals:
 Aandacht voor en meewegen van publieke belangen, zoals duurzaamheid,
energietransitie en privacy. De Mededingingswet geeft hier beperkt ruimte voor. De ACM
is hier reeds voortvarend mee bezig, hetgeen onder andere blijkt uit de recent
uitgebrachte ‘leidraad duurzaamheidsafspraken’.
 Digitale ontwikkelingen zoals online platforms die snel veel marktmacht ontwikkelen.
 Covid-crisis. Hierdoor kan het mededingingskader onder druk komen. Moeten bepaalde
mededingingsbeperkende afspraken toestaan geworden om herstel uit de crisis mogelijk
te maken?
 Discussie over oneerlijke concurrentie uit derden landen.
 Meer gebruik van data bij de detectie van onregelmatigheden. Hier wordt reeds door de
ACM in geïnvesteerd.

4.2

Aanbestedingskader voor de markt voor overheidsopdrachte n
Met het aanbestedingskader voor de markt voor overheidsopdrachten wordt een goed
werkende markt voor overheidsaanbestedingen beoogd. Dit aanbestedingskader
bestaat uit de volgende instrumenten:
 Aanbestedingswet 2012
 PIANOo
 TenderNed
 Commissie van Aanbestedingsexperts (CvAE)
De vraag die hier aan de orde komt is in hoeverre deze doeltreffend en doelmatig
waren in de periode 2015-2020. Alvorens deze vraag te beantwoorden is van belang
wat de prestaties en resultaten zijn geweest in de betreffende periode. Daarnaast
komen ontwikkelingen aan de orde die voor de periode na 2020 relevant zijn voor de
doeltreffendheid en doelmatigheid. Dit betreft veelal ontwikkelingen die ook reeds
gaande waren in de periode 2015-2020. De aspecten behandelen we hier per elk van
voornoemde vier instrumenten. Daarna wordt kort een samenvattende beschouwing
over alle instrumenten gegeven.

4 . 2 . 1 A a n b est e d in gsw e t 2 0 12
Doelen
De in 2013 in werking getreden Aanbestedingswet 2012 beoogt een eenduidig en
helder regelgevend kader te schetsen van de voorwaarden waaronder aanbestedende
diensten hun opdrachten voor concurrentie moeten openstellen. In de periode 2015 -

29

2020 hebben nog wijzigingen plaatsgevonden. Per 1 juli 2016 is de Aanbestedingswet
2012 gewijzigd om drie aanbestedingsrichtlijnen (2014/23, 2014/24 en 2014/25) uit
te voeren. Er zijn maatregelen opgenomen om de toegang van ondernemers tot
overheidsopdrachten te verbeteren, de lasten te verminderen en meer ruimte te
bieden voor het realiseren van strategische doelstellingen bij opdrachten (zoals
innovatie en duurzaamheid). Vanaf 1 juli 2017 is elektronisch aanbesteden verplicht
geworden bij Europese aanbestedingen. Dit moet aanbesteden eenvoudiger maken en
het bespaart tijd, geld en papier.
Prestaties en resultaten
De laatste evaluatie van de Aanbestedingswet 2012 dateert van 2015 (het begin van
de beschouwde periode van de huidige beleidsdoorlichting) en betrof een relatief korte
periode namelijk vanaf de inwerkingtreding van de wet op 1 april 2013. De evaluatie
bestond uit verschillende deelonderzoeken 15, waaronder onderzoek naar de deelname
van het MKB, onderzoek naar de lastenontwikkeling van de Aanbestedingswet 2012 en
een nalevingsmeting in 2012 en 2014. In de verschillende deelonderzoeken is gebruik
gemaakt van literatuuronderzoek, data-analyse, enquêtes onder ondernemers en
aanbestedende diensten, interviews en focusgroepen. Hiermee scoort deze evaluatie
op de effectladder een 3, hetgeen inhoudt dat de conclusies over doeltreffendheid en
doelmatigheid waarschijnlijk bewezen zijn. 16 In de voorgaande beleidsdoorlichting is
reeds ingegaan op deze evaluaties. Uit die evaluaties kwam het beeld naar voren dat
de instrumenten bijdragen aan een vermindering van transactiekosten en het
verbeteren van de mededinging. Een licht toenemend aandeel van het MKB in gegunde
opdracht werd gezien als een indicatie van toenemende concurrentie. De wet heeft
bijgedragen aan proportioneel aanbesteden. De Gids proportionaliteit (in de
aanbestedingswetgeving aangewezen als richtsnoer) biedt hiervoor nadere
aanknopingspunten.
In de periode 2015-2020 heeft het ministerie verschillende activiteiten ondernomen
om de aanbestedingspraktijk verder te verbeteren. In het kader van het traject Beter
Aanbesteden is een actieagenda 17 opgesteld met aanbevelingen en 23 concrete acties.
Deze is opgesteld op basis van input van regionale teams van aanbestedende
diensten, ondernemers en andere deskundigen. In 2019 waren alle acties
uitgevoerd 18.
Indicatoren voor omvang, concurrentie en toegang van de markt voor
overheidsopdrachten
De vraag is vervolgens wat de effecten zijn van de Aanbestedingswet en het
aanbestedingsbeleid op de markt voor overheidsopdrachten. Daarvoor kan gekeken
worden naar verschillende indicatoren. Het ministerie stuurt eens in de drie jaar een
Public Procurement Monitoring Report naar de Europese Commissie met gegevens over
de markt voor overheidsopdrachten in Nederland. Op basis van het report van 2021
wordt in tabel 5 een overzicht van enkele indicatoren gegeven over 2017, 2018 en
2019. Hieruit blijkt dat de markt voor overheidsopdrachten een groeiende markt is,
zowel onder als boven de EU-drempels. Daarnaast geven de cijfers aan dat in het
15

Evaluatie van de Aanbestedingswet 2012 bevat de volgende deelonderzoeken: Effecten van de
Aanbestedingswet 2012 Perceel 1: Deelname MKB aan overheidsopdrachten en het Feitenonderzoek,
Kwinkgroep 15 april 2015; Lastenontwikkeling van de Aanbestedingswet 2012; Ecorys en Van Zutphen
Economisch Advies, april 2015; Nalevingsmeting 2012 en 2014, Significant, 11 maart 2015;
Aanbestedingsrechtspraak in Nederland 2012 en 2014, Ministerie van Economische Zaken, mei 2015.
16
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
17
Actieagenda Beter Aanbesteden, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, Januari 2018 | 110079.
18
Kamerbrief Ministerie van Economische Zaken en Klimaat over afronding actieagenda Beter Aanbesteden en
vervolg, 4-9-2019.

30

overgrote deel van de aanbestedingen (rond 85%) sprake is van meerdere
aanbiedingen, hetgeen een indicatie is dat er sprake is van concurrentie.
tabel 5

Indicatoren markt voor overheidsopdrachten 2017-2019

Indicator

2017

2018

2019

Aantal aanbestedingen onder de EU-drempels (schatting)

130.900

150.400

163.500

Aantal aanbestedingen boven de EU-drempels (schatting)

5.031

5.790

6.397

Totale geschatte waarde van de aanbestedingen

€ 79,3 mld.

€ 86,2 mld.

€ 86,6 mld.

Geschatte waarde aanbestedingen onder de EU-drempels

€ 52,0 mld.

€ 56,5 mld.

€ 56,7 mld.

Geschatte waarde aanbestedingen boven de EU-drempels

€ 27,3 mld.

€ 29,7 mld.

€ 29,8 mld.

Aandeel aanbestedingen resulterende in één aanbieding

14%

16%

16%

Aandeel aanbestedingen resulterende in meer dan één

86%

84%

84%

aanbieding
Bron: Public Procurement Monitoring Report of the Netherlands, Ministry of Economic Affairs and Climate
Policy, April 2021.

In tabel 6 is de participatie van het MKB weergegeven voor de jaren 2017, 2018 en
2019. Ter vergelijking is ook het jaar 2014 toegevoegd met cijfers uit onderzoek naar
de MKB-deelname van de Kwinkgroep. De participatie van het MKB wordt gezien als
een indicator voor toegang tot aanbestedingen en daarmee ook concurrentie. Qua
aantal gunningen is de participatie van het MKB in de periode 2017-2019 zowel onder
als boven de EU-drempels redelijk stabiel en vergelijkbaar met 2014. Qua waarde van
de gunningen zien we zowel onder als boven de EU-drempels een toename van het
aandeel van het MKB. De cijfers geven aan dat het MKB in gelijke mate blijf t mee
doen en dat ze daarbij ook participeren in steeds grotere aanbestedingen. De toegang
tot aanbestedingen lijkt hierdoor beter te zijn geworden.
tabel 6

Geschatte MKB-participatie op de markt voor overheidsopdrachten
2014

2017

2018

2019

- aantal gunningen

67%

63%

57%

68%

- waarde

54%

59%

60%

62%

- aantal gunningen

63%

62%

61%

62%

- waarde

39%

48%

46%

54%

Aanbestedingen onder de EU-drempels:

Aanbestedingen boven de EU-drempels:

Bron: Public Procurement Monitoring Report of the Netherlands, Ministry of Economic Affairs and Climate
Policy, April 2021 en Effecten van de Aanbestedingswet 2012, Perceel 1: Deelname MKB aan
overheidsopdrachten en het Feitenonderzoek, Kwinkgroep, 15 april 2015

Lastenvermindering voor ondernemers
Bij de evaluatie van de Aanbestedingswet 2012 in 2015 hebben Ecorys en Van
Zutphen Economisch Advies onderzoek gedaan naar lastenontwikkeling van de
Aanbestedingswet 2012. Daaruit kwam naar voren dat de Aanbestedingswet 2012 toen
al een vermindering van de lasten voor ondernemers had opgeleverd van ongeveer
€ 182 miljoen. In de periode 2015-2020 is sprake van verschillende gebeurtenissen
die effect zouden moeten hebben op deze lasten, namelijk wijziging van de
Aanbestedingswet 2012 per 1 juli 2016 en het verplichte elektronisch aanbesteden

31

van Europese aanbestedingen vanaf 1 juli 2017. Aangezien dit mede beoogd
administratieve lasten te verminderen is het aannemelijk dat dit heeft geleid tot een
verdere vermindering van de lasten voor ondernemers. Echter, de effecten daarvan
zijn niet gemeten.
Rechtmatig aanbesteden
Van belang voor de werking van de Aanbestedingswet 2012 is dat aanbestedende
instanties zich houden aan de wet. Er zijn geen recente nalevingsonderzoeken. Echter,
de naleving van de Aanbestedingswet 2012 wordt in belangrijke mate gewaarborgd
door accountantscontroles. Elke aanbestedende instantie wordt in principe door de
eigen accountant gecontroleerd of er rechtmatig wordt aanbesteed. Voor gemeenten
en provincies maakt dit onderdeel uit van de algemene controle op rechtmatigheid van
overheidsuitgaven.
Doeltreffendheid
Doeltreffendheid betreft de mate waarin het betreffende instrument heeft bijgedragen
aan de doelen. Doelen kunnen immers ook bereikt worden door andere invloeden. De
vraag is of de Aanbestedingswet 2012 heeft bijgedragen aan een goed werkende
markt voor overheidsopdrachten. Een volledig eenduidig antwoord is hier niet op te
geven. Ten eerste is niet nader geoperationaliseerd wat onder een goed werkende
markt voor overheidsopdrachten wordt verstaan. Wat is ‘goed’? Daarnaast zijn er geen
evaluaties over de beschouwde periode 2015-2020. Echter, er zijn wel indicaties dat
de Aanbestedingswet 2012 doeltreffend is. In de evaluatie van 2015 is geconcludeerd
dat de wet doeltreffend is. Uit interviews zijn geen duidelijke signalen dat dit daarna
niet meer het geval is. Er zijn ook geen duidelijke indicaties en signalen dat de markt
voor overheidsopdrachten niet goed werkt. Zonder Aanbestedingswet zou er geen
sprake zijn van een goed werkende markt voor overheidsopdrachten met toegang voor
zowel Nederlandse als Europese bedrijven en zowel grote als MKB -bedrijven. Dan
zouden er veel meer een-op-een gunningen plaatsvinden. Immers, aanbestedende
instanties zouden dan niet meer verplicht zijn hun opdrachten open te stellen voor
concurrentie. De markt zou minder toegankelijk zijn en er zou minder concurrentie
zijn. Het gevolg zou zijn minder goede prijs-kwaliteitverhoudingen en minder goede
besteding van overheidsgeld. Redenerend lijkt de Aanbestedingswet 2012
doeltreffend. Echter, daar ligt geen duidelijke evaluatie over de beschouwde periode
aan ten grondslag.
Doelmatigheid
Een uitspraak over doelmatigheid van alleen de Aanbestedingswet 2012 is niet van
toepassing. De wet zelf brengt geen directe uitgaven met zich mee. PIANOo,
TenderNed en de Commissie van Aanbestedingsexperts brengen wel kosten met zich
mee. De doelmatigheid daarvan komt later aan de orde.
Recente ontwikkelingen
Een belangrijke ontwikkeling die de afgelopen jaren al heeft gespeeld is dat inkoop en
aanbesteden steeds vaker wordt gebruikt als instrument voor realiseren van andere
publieke doelen, zoals duurzaamheid, energietransitie, innovatie, social return, e.d.
De verwachting is dat deze ontwikkeling zich in de komende jaren voort zal zetten.
Ook op Europees niveau heeft deze ontwikkeling aandacht, hetgeen kan leiden tot
nieuwe wet- en regelgeving vanuit Brussel. Een ander aspect dat momenteel (zowel
nationaal als Europees) aandacht heeft is het tegengaan van oneerlijke concurrentie
uit derde landen. Het monitoren van verschillende ontwikkelingen bij aanbestedingen

32

is voor een belangrijk deel al mogelijk met behulp van de analysemodule van
TenderNed (zie hierna).
EZK heeft PIANOo in 2021 de opdracht ‘Beter aanbesteden’ een vervolg gegeven die
apart door het ministerie wordt gefinancierd. Het is een vierjarig programma van
PIANOo, het ministerie van EZK, VNG en VNO-NCW/MKB-Nederland. Het is vooral
gericht op het verbeteren van het inkoopproces en de dialoog en samenwerking tussen
overheden en ondernemers in de regio.
4 . 2 . 2 P IA NO o
Doelen
In het instellingsbesluit van 2015 en dat van 2016 is het doel van het
expertisecentrum Professioneel & Innovatief Aanbesteden, Netwerk voor
Overheidsopdrachtgevers (PIANOo) geformuleerd als de professionaliteit van het
aanbesteden en de naleving van de aanbestedingsregels in Nederland te verbeteren.
PIANOo heeft tot taak de aanwezige kennis en ervaring over de rechtmatige en
doelmatige toepassing van de aanbestedingsregels beschikbaar te maken voor alle
aanbestedende diensten. PIANOo is per 1 januari 2017 overgegaan naar RVO. Het doel
is niet aangepast in de periode 2017-2020.
Prestaties en resultaten
De meest recente evaluatie van PIANOo dateert van 2014. Uit de evaluatie kwam naar
voren dat PIANOo doeltreffend heeft gefunctioneerd. Dit werd vooral afgemeten aan
het gebruik en de waardering van de diensten van PIANOo. Als we kijken naar de
periode 2015-2020 dan heeft PIANOo zich beziggehouden met activiteiten, zoals het
actueel houden van de website, het jaarlijkse congres, PIANOo-desk, de Metrokaart en
FAQ, vragenloket (waarbij het aantal vragen gelijk is gebleven, maar er een
verschuiving heeft plaatsgevonden van vragen van aanbestedende instanties naar
vragen van ondernemers), nieuwsbrieven, handreikingen, buyersgroepen, workshops
en bijeenkomsten etc. PIANOo-desk is inmiddels gestopt omdat de kosten niet
opwogen tegen het gebruik. Het gebruik nam af en de rol werd steeds meer
overgenomen door social media.
PIANOo doet veel eigen onderzoek (evaluaties) naar het gebruik en de waardering van
de diensten en gebruikt dit om de dienstenverlening continu bij te sturen. Volgens
PIANOo blijkt daaruit dat de diensten worden gewaardeerd.
Doeltreffendheid
Zoals aangegeven dateert de meest recente evaluatie van PIANOo van 2014. Een
evaluatie over de periode 2015-2020 is er niet. Derhalve kan de doeltreffendheid van
PIANOo over die periode niet op basis van een evaluatie met prestatie -indicatoren
worden vastgesteld. Zoals aangegeven evalueert PIANOo zelf continu het gebruik en
de waardering van de diensten en die zijn over het algemeen positief. Daarnaast kijkt
het ministerie van EZK als opdrachtgever jaarlijks wat PIANOo heeft bereikt. Dit
draagt bij aan doeltreffendheid, maar een duidelijke evaluatie ligt aan deze conclusie
niet ten grondslag.
PIANOo wordt gezien als een autoriteit op het gebied van aanbesteden (door zowel
aanbestedende diensten als ondernemers), waar men terecht kan voor betrouwba re
en nuttig informatie over inkoop en aanbesteden en waar men gezaghebbende
antwoorden van krijgt en draagt bij aan professionalisering van het aanbesteden. Ook

33

is vanwege de goede uitvoering van het programma beter aanbesteden besloten hier
in 2021 een vervolg aan te geven.
Doelmatigheid
In de evaluatie van 2014 werd geconstateerd dat PIANOo doelmatig heeft
gefunctioneerd. Dat werd geconstateerd op basis van het feit dat PIANOo
verschillende voorzieningen had getroffen voor doelmatige taakuitvoering en d oordat
het totale aanbod van producten en diensten nog steeds groot was, terwijl het budget
van PIANOo bijna was gehalveerd. In de periode 2015-2020 is het jaarlijks budget
vanuit artikel 1 nagenoeg gelijk gebleven. Daarnaast zien we dat bij PIANOo nog
steeds sprake is van veel producten en diensten. Dat zijn indicaties dat PIANOo ook in
de periode 2015-2020 doelmatig heeft gefunctioneerd. Een andere indicatie van
doelmatigheid is het stoppen van PIANOo-desk omdat de kosten niet meer opwogen
tegen het gebruik. Echter, een duidelijke evaluatie van PIANOo over de periode 2015 2020 ontbreekt zodat geen harde uitspraken kunnen worden gedaan over de
doelmatigheid.
Van belang is te vermelden dat PIANOo naast het budget voor de basisvoorzieningen
vanuit artikel 1 ook andere inkomsten heeft in de vorm van programma’s. Het gaat
daarbij om de volgende drie programma’s:
 Maatschappelijk Verantwoord Inkopen,
 Innovatiegericht inkopen, 2016-2019,
 Beter Aanbesteden.
De eerste twee programma’s vallen niet onder beleidsartikel 1 EZK en vallen derhalve
buiten de onderhavige beleidsdoorlichting. Het derde programma valt wel onder
beleidsartikel 1 EZK. Dit betreft een vervolg op programma ‘Beter aanbesteden’, dat in
2018 is gestart en in 2019 is afgerond. In 2020 is besloten hier een vervolg aan te
geven. Aangezien dit vervolg recent van start is gegaan valt dit vervolg ook buiten de
onderhavige beleidsdoorlichting.
Recente ontwikkelingen
PIANOo was aanvankelijk vooral gericht op inkoop en aanbesteden, de
professionalisering daarvan en de naleving van de aanbestedingsregels. Momenteel is
sprake van een verschuiving richting publiek opdrachtgeverschap. Dat betekent dat
ook wordt gekeken wanneer na het proces van inkoop en aanbesteden een contract is
gesloten. Dat betreft het contractmanagement, waarbij de vraag is hoe men met een
contract om moet gaan. Dat zit inmiddels ook in de opdracht vanuit het ministerie van
EZK.
In het voorgaande is reeds genoemd het vervolgprogramma ‘Beter aanbesteden’, dat
recent van start is gegaan. Dit wordt apart gefinancierd vanuit beleidsartikel 1.

4 . 2 . 3 T en d er Ne d
Doelen
Het doel van TenderNed is voldoen aan verplichtingen die grotendeels voortvloeien uit
EU-regelgeving en het verlagen van de administratieve lasten voor ondernemers.
De taken van TenderNed zijn tweeledig:
 zorgen voor overzicht van alle Nederlandse overheidsaanbestedingen op één plek
(aankondigingsplatform)
 het faciliteren van het aanbestedingsproces met IT-middelen.

34

Deze taken volgen uit artikel 4.13 van de Aanbestedingswet 2021.
Aanbestedende instanties zijn verplicht aanbestedingen voor de Europese drempels
aan te kondigen via het aankondigingsplatform van TenderNed. Voor het
aanbestedingsproces zijn aanbestedende instanties vrij om te kiezen voor het gebruik
van TenderNed dan wel het gebruik van een commerciële partij, zoals CTM Solutions
en Negometrix 19. Sinds 1 juli 2017 is elektronisch aanbesteden verplicht geworden bij
Europese aanbestedingen.
Prestaties en resultaten
Er is geen recente evaluatie van TenderNed beschikbaar. Op basis van onder andere
gesprekken is naar voren gekomen dat TenderNed belangrijke ontwikkelingen heeft
doorgemaakt in de periode 2015-2020 die een beeld geven van wat TenderNed in die
periode bereikt heeft. In grote lijnen kan daarbij onderscheid worden gemaakt tussen
de eerste helft en de tweede helft van de periode 2015-2020. Daarbij zijn de volgende
drie aspecten/ontwikkelingen van belang:
 knelpunten en tegenslagen in de eerste helft van de periode 2015-2020,
 discussie over het geheel of gedeeltelijk voortbestaan van TenderNed in de tweede helft
van de periode 2015-2020,
 vernieuwing en renovatie van TenderNed in de tweede helft van de periode 2015-2020.
TenderNed is vóór 2015 gebouwd. Aanvankelijk werd veel gebruik gemaakt van
TenderNed. Echter, TenderNed heeft met verschillende knelpunten/tegenslagen te
maken gehad waardoor ook het gebruik geleidelijk minder is geworden. TenderNed
heeft lange tijd te maken gehad met veel storingen. Daarnaast kreeg TenderNed
concurrentie van commerciële partijen, zoals CTM Solutions en Negometrix. Deze
partijen hebben ook nog via de rechter aangekaart dat er sprake zou zijn van
staatssteun aan TenderNed. Het Europese Hof heeft uiteindelijk in 2019 bepaald dat er
geen sprake was van staatssteun. Maar gedurende het verloop van de rechtszaak
bestond onzekerheid over het voortbestaan van TenderNed.
In globaal de tweede helft van de periode 2015-2020 was sprake van discussie over
het geheel of gedeeltelijk voortbestaan van TenderNed. Dit was mede ingegeven door
de vele storingen en het teruglopende gebruik. Atos Consulting heeft in opdracht van
het ministerie van EZK een beperkt onderzoek gedaan naar alternatieve financiering
van TenderNed 20. Een van de alternatieven was het stoppen met TenderNed en het
aan de private partijen over te laten. Volgens het onderzoek was stoppen mogelijk,
alleen was daar wel een aanpassing van de wet voor nodig. Het ministerie van EZK
heeft vervolgens nader onderzoek gedaan naar de consequenties van het stoppen met
TenderNed. De conclusie daarbij was dat gegeven de bestaande marktsituatie stoppen
voor het ministerie van EZK een besparing zou opleveren, maar dat overheidsbreed de
kosten aanzienlijk zouden toenemen, veel meer dan de besparing van het stoppen van
TenderNed. Daarnaast zou vanwege de verplichtingen voor de overheid regulering
nodig zijn en bijbehorend toezicht met bijbehorende kosten.
In globaal de tweede helft van de periode 2015-2020 is TenderNed vernieuwd en
gerenoveerd. Dit heeft er toe geleid dat TenderNed een zeer stabiel en robuust
systeem is geworden met zeer weinig storingen. Er is veel aandacht besteed a an
informatiebeveiliging. Er worden continu (externe) checks uitgevoerd. TenderNed is
ISO 27001 gecertificeerd. Het gebruik van TenderNed is de laatste jaren weer
19

CTM Solution en Negometrix zijn beide in 2021 overgenomen door Mercell, die van plan is om CTM Solution
en Negometrix samen te voegen.
20
Onderzoek naar TenderNed, Atos Consulting, 23 februari 2019.

35

toegenomen. Het marktaandeel van TenderNed ligt rond de 60% 21. In het systeem is
ook een analyseomgeving opgezet, waarmee veel data kunnen worden gegenereerd en
geanalyseerd. De jaarlijkse statistiekverplichting van het beleidskader is hiermee bijna
volledig geautomatiseerd. Daarnaast biedt het informatie voor het monitoren van de
performance en het ontdekken van tekortkomingen in het systeem. Tenslotte biedt het
informatie voor het beleid. Met de ontwikkeling van TenderNed is invulling gegeven
aan de verplichtingen uit de EU-regelgeving om te voorzien in een
aankondigingsplatform. Daarnaast voldoet TenderNed aan de taak om het
aanbestedingsproces te faciliteren met IT-middelen.
Naast het zorgen voor een digitaal systeem voor aanbestedingen was het verlagen van
de administratieve lasten voor ondernemers een doel. In 2015 hebben Ecorys en Van
Zutphen Economisch Advies onderzoek gedaan naar lastenontwikkeling van de
Aanbestedingswet 2012, waaronder TenderNed 22. Daaruit kwam naar voren dat
TenderNed toen al een vermindering van de lasten voor ondernemers had opgeleverd
van ongeveer € 36 miljoen doordat alle aankondigingen op één platform beschikbaar
waren. Sinds 1 juli 2017 is een verplichting van kracht dat het gehele
aanbestedingsproces van alle Europese aanbestedingen elektronisch moet
plaatsvinden. Aannemelijk is dat dit heeft geleid tot een verdere vermindering van de
lasten voor ondernemers. Echter, vooralsnog zijn de effecten hiervan niet gemeten.
Doeltreffendheid
Zoals aangegeven is er geen recente evaluatie van TenderNed beschikbaar. Derhalve
kan de doeltreffendheid van TenderNed over die periode niet op basis van een
evaluatie met prestatie-indicatoren worden vastgesteld. Als we echter kijken naar de
ontwikkelingen bij TenderNed en de geleverde prestaties, zoals hiervoor beschreven,
lijkt het aannemelijk dat TenderNed doeltreffend heeft gefunctioneerd in de periode
2015-2020. Weliswaar kampte TenderNed in het begin van die periode met storingen
en tegenslagen, het onderzoek van Ecorys en Van Zutphen Economisch Advies
toonden aan dat ook toen al een substantiële lastenverlichting voor ondernemers w erd
bewerkstelligd door TenderNed. Ook de realisatie van een betrouwbaar en robuust
systeem na de renovatie levert een belangrijke bijdrage aan de doeltreffendheid.
Doelmatigheid
Ook over de doelmatigheid kan geen uitspraak gedaan worden op basis van een
recente evaluatie. Op basis van de gevoerde gesprekken kunnen hierover wel enkele
opmerkingen worden gemaakt.
In het rapport van Atos Consulting is aangegeven dat in het verleden de kosten voor
het beheer en de doorontwikkeling van TenderNed te laag waren ingeschat. Dit
verklaarde een belangrijk deel van de jaarlijkse overschrijding van de beschikbare
budgetten.
Voor de ICT-diensten is TenderNed verplicht om gebruik te maken van DICTU.
Gedwongen winkelnering kan ten koste van de doelmatigheid gaan.
In de periode 2015-2020 heeft TenderNed vanwege budgettaire krapte problemen
gehad met het vasthouden van de benodigde expertise. Dit heeft niet bijgedragen aan
de doelmatigheid van TenderNed. Inmiddels zijn met TenderNed

21

Zie ook bijvoorbeeld: Visie TenderNed 2017-2022, https://www.tenderned.nl/cms/over-tenderned/visietenderned-2017-2022.
22
Lastenontwikkeling van de Aanbestedingswet 2012; Ecorys en Van Zutphen Economisch Advies, april 2015.

36

financieringsafspraken gemaakt tot en met 2023, zodat TenderNed beter de benodigde
expertise kan vasthouden.
Recente ontwikkelingen
Een belangrijke ontwikkeling voor TenderNed voor de komende jaren is eForms van de
Europese Commissie. EForms houdt in dat alle aanbestedingsformulieren worden
veranderd, waarbij een deel van de velden van de formulieren verplicht is en een deel
door de lidstaten zelf kan worden bepaald. Dat betekent voor TenderNed dat alle
formulieren in het systeem moeten worden aangepast voor november 2023. Doordat
TenderNed in de afgelopen jaren volledig gerenoveerd is, is dit ook haalbaar voor
TenderNed. Met het ministerie is zelfs een jaarlijks budget afgesproken dat een
miljoen euro lager is dan de voorgaande jaren. Door de analysemodule in TenderNed
kunnen allerlei indicatoren worden uitgedraaid om de ontwikkelingen te monitoren.

4 . 2 . 4 C o mm i ss i e v a n Aa n b es te d i ng se xp e rt s
Doelen
In artikel 4.27 van de Aanbestedingswet 2012 wordt de instelling van een commissie
genoemd met als doel onafhankelijk advies geven over klachten met betrekking tot
aanbestedingsprocedures. In de toelichting bij het Instellingsbesluit Commissie van
Aanbestedingsexperts van 2013 staan de volgende doelstellingen beschreven:
 het creëren van een mogelijkheid een geschil over een aanbesteding voor te leggen voor
bemiddeling of niet-bindend advies,
 door een snelle, zorgvuldige en laagdrempelige behandeling van klachten bij te dragen
aan de oplossing van aanbestedingsklachten,
 het verder verbeteren van de professionaliteit van de aanbestedingspraktijk en het
teweeg brengen van een leereffect bij ondernemingen en aanbestedende diensten.
Prestaties en resultaten
De Commissie van Aanbestedingsexperts brengt jaarlijks een verslag uit van de
werkzaamheden. Om een beeld te geven wat de commissie heeft gedaan in de periode
2015-2020 wordt in tabel 7 een overzicht gegeven van het aantal ingediende klachten,
het aantal in behandeling genomen klacht en het aantal uitgebrachte adviezen.
tabel 7

Aantal ingediende klachten en aantal uitgebrachte adviezen van de Commissie van
Aanbestedingsexperts (CvAE)

Periode

Aantal ingediende

Aantal in

Aantal uitgebrachte

klachten

behandeling

adviezen

genomen klachten
1 maart 2015 tot 1 maart 2016

117

88

61

1 maart 2016 tot 1 maart 2017

57

42

72

1 maart 2017 tot 1 maart 2018

59

54

39

1 maart 2018 tot 1 maart 2019

53

39

38

1 maart 2019 tot 1 maart 2020

57

42

21

1 maart 2020 tot 1 maart 2021

50

41

42

Bron: Periodieke rapportages van de CvAE.

In de rapportages worden de klachten en adviezen zeer gedetailleerd uitgesplitst naar
onder andere aanbestedingsprocedure, fase in de aanbestedingsproce dure,
gemiddelde doorlooptijden en ingeschakelde experts. Omdat we hier slechts een

37

globaal overzicht van de output van de CvAE willen geven blijven deze gedetailleerde
cijfers hier verder buiten beschouwing.
Doeltreffendheid
In 2019 heeft Kwinkgroep onderzoek gedaan naar rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk, waaronder de CvAE 23. De evaluatie is gebaseerd op
bestudering van documentatie en het houden van verkennende interviews,
verdiepende interviews, focusgroepen (groepsinterviews) en een digitale enquête
ingevuld door ondernemers, aanbestedende diensten, brancheorganisaties en experts
(advocatuur, adviseurs, wetenschappers). Hiermee scoort deze evaluatie op de
effectladder een 3, hetgeen inhoudt dat de conclusies over doeltreffendheid en
doelmatigheid waarschijnlijk bewezen zijn 24. Kwinkgroep concludeert dat de CvAE een
positief effect heeft gehad op het leereffect en de professionalisering in de
aanbestedingspraktijk, maar dat de doeltreffendheid van de CvAE in haar huidige
(2019) vorm voor het bijdragen aan het oplossen van aanbestedingsklachten beperkt
is. Dit wordt als volgt toegelicht:
 De CvAE draagt beperkt bij aan de oplossing van aanbestedingsklachten,
 De afgelopen jaren heeft de CvAE een positief effect gehad op de professionalisering in
de aanbestedingspraktijk en er was sprake van een leereffect van de adviezen van de
CvAE,
 Het leereffect van de adviezen van de CvAE was in de beginjaren waarschijnlijk hoger.
Kwinkgroep geeft aan dat de beperkte bijdrage aan het oplossen van klachten komt
doordat de adviezen veelal te laat komen. Volgens de Kwinkgroep werd dit
veroorzaakt door de positionering van de CvAE na het klachtenloket van de
aanbestedende dienst, het gebrek aan opschortende werking en de doorlooptijden.
De CvAE heeft in 2019 zelf toekomstscenario’s opgesteld voor de rol, positie en
werkwijze van de CvAE in de toekomst. Het ministerie van EZK is inmiddels bezig om
de rechtsbescherming bij aanbesteden te verbeteren, waaronder de rol van de CvAE.
Daarbij is gebruik gemaakt van de evaluatie en van de toekomstscenario’s van de
CvAE. Het ministerie concludeerde uit de evaluatie dat er wel behoefte is aan de CvAE
en dat er veel waardering is voor de adviezen van de CvAE. Voor de uitwerking van
maatregelen zijn veel gesprekken gevoerd en is een brede klankbordgroep betrokken.
De uitwerking is in februari 2021 in een brief naar de Tweede Kamer gestuurd. Daarin
staat dat het ministerie de rol van de CvAE wil behouden als stok achter de deur,
maar met korte doorlooptijden en een opschortende werking van de aanbesteding met
14 dagen, zodat een advies van de CvAE meegenomen kan worden in de procedure en
niet pas achteraf komt.
Doelmatigheid
In de evaluatie van Kwinkgroep in 2019 is ook ingegaan op de doelmatigheid van de
CvAE. Het budget van de CvAE bestaat uit IT-kosten voor het beheer en onderhoud
van de website, de vergoeding voor de inzet van experts en de vacatiegelden voor de
commissieleden. In de jaren 2016-2019 varieerde het budget tussen € 115.000 en
€ 127.500. Daarnaast zijn er nog jaarlijkse kosten voor het secretariaat van
€ 155.000. In de evaluatie wordt geconcludeerd dat de input in verhouding staat tot
de output en dat de CvAE oog heeft voor efficiency wat blijkt uit de inrichting van het
werkproces en de samenwerking tussen de commissieleden en het secretariaat.

23

Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk, Een onderzoek naar ervaren problemen en mogelijke
verbeteringen, Kwinkgroep, 12 juni 2019.
24
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.

38

Recente ontwikkelingen
Voor de CvAE is de belangrijkste ontwikkeling de veranderende rol van de CvAE zoals
in het voorgaande beschreven.

4 . 2 . 5 S y nth es e a a n be st ed i ngsk a d e r v oo r d e ma rk t vo o r ov er he i ds o pd ra c ht en
Voor het grootste deel van het aanbestedingskader voor de markt voor
overheidsopdrachten zijn geen recente evaluaties voorhanden, met uitzondering van
de CvAE die in 2019 is geëvalueerd. Dat betekent dat over de doeltreffendheid van het
aanbestedingskader voor de markt voor overheidsopdrachten in de periode 2015 -2020
geen harde uitspraken gedaan kunnen worden.
Toch kan op basis van de output van en ontwikkelingen bij de verschillende elementen
van het kader worden geconcludeerd dat het kader doeltreffend lijkt. De
Aanbestedingswet 2012 draagt sowieso bij aan het goed functioneren van de markt
voor overheidsopdrachten. Immers, zonder deze wet zouden aanbestedende instanti es
niet verplicht zijn om opdrachten open te stellen voor concurrentie, waardoor ook de
toegang voor bedrijven tot overheidsopdrachten zou worden beperkt. Daarnaast is in
2015 met onderzoek vastgesteld dat de administratieve lasten voor ondernemers door
de Aanbestedingswet 2012 substantieel zijn gedaald. Gezien de ontwikkelingen in de
periode 2015-2020, waaronder de verplichte digitale aanbesteding voor Europese
aanbestedingen, is het aannemelijk dat deze lasten nog verder zijn gedaald.
PIANOo heeft bijgedragen aan de professionalisering van het aanbesteden, waarbij zij
duidelijk meegegaan zijn met de ontwikkelingen in de aanbestedingspraktijk.
TenderNed heeft een betrouwbaar en robuust systeem voor aankondiging van
aanbestedingen en inschrijving op aanbestedingen neergezet, waarbij het gebruik de
laatste jaren is toegenomen. TenderNed heeft mede bijgedragen aan vermindering van
de administratieve lasten voor ondernemers. De CvAE heeft een positief effect gehad
op de professionalisering in de aanbestedingspraktijk en er was sprake van een
leereffect van de adviezen van de CvAE. Maar de doeltreffendheid was beperkt in de
huidige vorm. Daarom zijn inmiddels door het ministerie plannen opgesteld om de
rechtsbescherming in de komende jaren te verbeteren.
Verder lijkt het aannemelijk dat de verschillende elementen van het
aanbestedingskader (PIANOo, TenderNed en CvAE) doelmatig zijn in de periode 2015 2020. Echter, door het ontbreken van evaluatie kunnen hierover geen harde
uitspraken worden gedaan.
Duidelijk is dat doelen van de Aanbestedingswet niet kunnen worden gerealiseerd
zonder andere instrumenten die in meer algemene zin gericht zijn op goed
functionerende markten. De Mededingingswet en het toezicht van de ACM op de
naleving daarvan zijn bijvoorbeeld van belang om kartelvorming en misbruik van een
economische machtspositie te voorkomen, ook op de markt voor overheidsopdrachten.
Gelijkwaardigheid van certificaten, keuringen en testen, een goed functionerende
normalisatie-infrastructuur en internationale meetstandaarden en goed functionerende
meetinstrumenten zijn daarnaast essentiële basisvoorwaarden om te zorgen dat
aanbestedende instanties eenduidige aanbestedingsdocumenten op kunnen stellen,
dat partijen eerlijk met elkaar kunnen concurreren en dat beoord eling van de
inschrijvingen op een eenduidige en eerlijke manier kan plaatsvinden. Afhankelijk van
het type markt of type product of dienst zal het belang hiervan verschillen.

39

5

Het behouden en versterken van de positie
van de consument
In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde in hoeverre het consumentenbeleid voor
het behouden en versterken van de positie van de consument (Wet handhaving
consumentenbescherming en het toezicht van de ACM) doeltreffend en doelmatig was
in de periode 2015-2020. Alvorens deze vraag te beantwoorden is van belang wat de
prestaties en resultaten zijn geweest in de betreffende periode. Daarnaast komen
ontwikkelingen aan de orde die voor de periode na 2020 relevant zijn voor de
doeltreffendheid en doelmatigheid. Dit betreft veelal ontwikkelingen die ook reeds
gaande waren in de periode 2015-2020.
Doelen
Het doel van het consumentenbeleid, met als instrumenten de Wet handhaving
bescherming consumenten en de toezichthouder ACM, is ‘beter geïnformeerde
consumenten en bescherming van consumenten tegen ongeoorloofde praktijken van
bedrijven’.
Prestaties en resultaten
Het consumentenbeleid wordt grotendeels door de Europese Unie bepaald. Voor het
ministerie van Economische Zaken en Klimaat betreft dat het formuleren van
Nederlandse standpunten, het zoeken naar medestanders hiervoor onder Europese
lidstaten, deze standpunten uitdragen in Raadswerkgroepen en de Tweede Kamer op
de hoogte houden van relevante ontwikkelingen. Voorbeelden hiervan in de periode
2015-2020 zijn de Richtlijn Pakketreizen 25 en de Samenwerkingsverordening 26. Na
afronding van het Europese traject, volgt omzetting in nationale wetgeving, met een
bijbehorend parlementair traject. Dit gebeurt vaak in samenwerking met het
ministerie van Justitie en Veiligheid. Regelmatig bestaat er in de om te zetten
Europese regelgeving ruimte voor keuzes op nationaal niveau. Het ministerie treedt in
dit kader vaak in overleg met relevante organisaties om tot een afgewogen keuze te
komen. Daarnaast heeft het ministerie ook eigen beleid specifiek voor Nederland. In
2018 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat een
consumentenagenda opgesteld 27, specifiek voor Nederland, met de volgende drie
onderwerpen:
 Geen telemarketing-irritatie;
 Een sterke positie van consumenten in de digitale economie;
 Recht hebben én recht halen.
In 2021 is in een brief de Kamer geïnformeerd over de stand van zaken van deze
agenda. Een belangrijk resultaat heeft betrekking op telemarketing -irritatie en betreft
een wetswijziging per 1 juli 2021 waardoor consumenten niet meer ongevraagd gebeld
mogen worden, maar alleen wanneer zij daar expliciet toestemming voor hebben
gegeven, of wanneer zij ergens klant zijn (geweest). In de afgelopen jaren zijn
zogenaamde flitsmetingen gehouden om de beleving van de consument op het gebied
25

Richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende
pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en
van Richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van Richtlijn 90/314/EEG
van de Raad.
26
Verordening (EU) 2017/2394 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2017 betreffende
samenwerking tussen de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving
inzake consumentenbescherming en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2006/2004.
27
Kamerbrief van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, Versterking van de positie van de
consument, 8 oktober 2018, Kamerstuk 27879, nr. 64.

41

van telemarketing te meten 28. Met soortgelijke metingen in de toekomst zou het effect
van de wetswijziging kunnen worden gemeten. Ten aanzien van de digitale economie
is onder andere samen met een aantal Nederlandse platforms het document ‘bouwen
aan vertrouwen’ opgesteld met voorbeelden om het consumentenvertrouwen in een
online omgeving te bevorderen. Deze zal nog geëvalueerd gaan worden. Ten aanzien
van ‘Recht hebben én recht halen’ is het vooral van belang dat consumenten
geïnformeerd zijn over nieuwe regels en consumentenproblemen. Daar ligt een
belangrijke taak bij de ACM. Maar ook het ministerie geeft voorlichting. In november
2019 zijn consumenten bijvoorbeeld door het ministerie met korte, duidelij ke video’s
op sociale media gewezen op de risico’s van directe import (website
‘laatjenietinpakken.nl’).
De ACM is aangewezen als toezichthouder/handhaver van de Wet handhaving
bescherming consumenten. Daartoe treedt de ACM op in geval van overtredingen e n
licht de ACM consumenten voor om ze beter te informeren en om ze sterker te maken
tegenover bedrijven. In 2020 is de ACM geëvalueerd 29. Deze evaluatie ging over de
periode van 1 april 2015 tot en met 31 maart 2020 en betreft dus bijna de volledige
periode van de onderhavige beleidsdoorlichting.
We gaan hier eerst in op wat de ACM heeft gedaan in de periode 2015 -2020 op
consumentengebied en wat het heeft opgeleverd. De ACM neemt elk jaar verschillende
gegevens/indicatoren op in het jaarverslag over wat zij in dat jaar hebben gedaan.
Enkele van deze gegevens ten aanzien van het consumententoezicht zijn opgenomen
in tabel 8.
tabel 8

Aantal indicatoren ten aanzien van het consumententoezicht van de ACM 2015-2020
2015

2016

2017

2018

2019

2020

Aantal meldingen ConsuWijzer

58.369

57.004

56.687

61.105

59.192

73.033

Aantal onderzoeken afgerond

154

78

123

81

87

119

Opgelegde boetes (mln. €)

1,3

3,1

2,8

0,6

14,9

2,1

2.546.714

2.792.298

3.040.860

3.274.768

2.900.000

n.b.

Via telefoon

.

8,1

8,2

8,2

8,1

8,2

Via e-mail

.

6,9

6,8

6,7

6,6

6,8

Via Whatsapp

.

.

9,0

8,9

8,7

.

Via Social media

.

.

.

.

8,0

9,2

consumententoezicht ACM
Aantal bezoeken ConsuWijzer
Beoordeling klantcontact
ConsuWijzer

Bron: Jaarverslagen ACM 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 en 2020.

De werkzaamheden van ACM op consumentengebied kunnen worden onderverdeeld in
toezicht op ongeoorloofde praktijken van bedrijven en voorlichting ter versterking van
de positie van de consument. Voor het toezicht kan de ACM zelf beslissen welke zaken
zij oppakt naar aanleiding van meldingen. Het aantal meldingen via ConsuWijzer is in
de periode 2015-2020 fors toegenomen van ruim 58.000 in 2015 naar ruim 73.000 in
2020. Dit kan een indicatie zijn dat consumenten de ACM steeds beter weten te vinden

28

Zie bijvoorbeeld de Flitspeilingen telemarketing van Kantar van 9 september 2019, 18 maart 2020,
september 2020 en maart 2021.
29
Evaluatie van de Autoriteit Consument en Markt, Andersson Elffers Felix, 27 november 2020.

42

om klachten te melden. De ACM doet onderzoek naar ongeoorloofde praktijken van
bedrijven. Het aantal afgeronde onderzoeken varieert sterk per jaar, vanwege het feit
dat onderzoeken soms lang duren en over jaargrenzen heen gaan. ACM heeft de
laatste jaren wel meer gebruik gemaakt van snelle interventies, waarbij marktpartijen
die de regels overtreden snel worden gecorrigeerd (bijvoorbeeld aanpassing van de
werkwijze van een webwinkel). Op basis van de resultaten van een onderzoek kan de
ACM boetes opleggen. Ook dat varieert sterk per jaar en heeft te maken met de aard
van de overtredingen. Vooral in 2019 is een fors bedrag aan boetes uitgedeeld.
Bij de voorlichting van consumenten speelt de website en vooral ConsuWijzer een
belangrijke rol. Dat ConsuWijzer van belang is, is af te lezen uit het aantal bezoeken
van jaarlijks rond de 3.000.000. De tevredenheid over de contacten met ConsuWijzer
is over het algemeen goed waarbij rapportcijfers meestal boven de 8 en soms boven
de 9 uitkomen. Alleen de waardering van de contacten via e-mail blijft achter.
De ACM maakt jaarlijks een berekening van de impact van het optreden van de ACM.
De ACM berekent hoeveel euro consumenten naar schatting hebben bespaard door het
ingrijpen van de ACM in de markt. Deze opbrengst bestaat uit de berekende verwachte
effecten van het optreden van de ACM op de consumentenwelvaart op korte termijn.
Bij de bespreking van het mededingingsbeleid in paragraaf 4.1 is reeds ingegaan op
de onzekerheden in deze berekeningen.
In tabel 9 zijn de outcome-berekeningen voor het consumententoezicht van de ACM
weergegeven voor de periode 2015-2020. De berekende outcome verschilt per jaar,
en is uiteraard afhankelijk van de aard van de behandelde cases. In de cijfers zitten
niet de lange termijn effecten en de resultaten van de voorlichtingsactiviteiten van de
ACM.
tabel 9

Outcome consumententoezicht ACM 2015-2020 (in mln. €)

Impact consumententoezicht ACM

2015

2016

2017

2018

2019

2020

21

48

48

30

62

51

Bron: Jaarverslagen ACM 2015, 2016 en 2017 en outcomeberekeningen ACM 2018, 2019 en 2020.

Doeltreffendheid
Hiervoor zijn prestaties van de ACM en resultaten (al dan niet door de ACM) in grote
lijnen weergegeven op het gebied van consumententoezicht. De vraag is vervolgens in
hoeverre dit doeltreffend is en in hoeverre dit bijdraagt aan de doelen.
De ACM houdt toezicht op naleving van de Wet handhaving bescherming consumenten
en licht consumenten voor om hun positie op markten te versterken. In 2020 is de
ACM geëvalueerd over de periode 2015-2020. In de evaluatie is een doelenboom
opgesteld, is documentatie en bedrijfsvoeringinformatie bestudeerd, zijn kwantitatieve
analyses uitgevoerd en is gesproken met vertegenwoordigers van departementen,
bedrijven, branche- en koepelorganisaties, collega-toezichthouders en experts uit de
wetenschap en de advocatuur. Door combinatie van de verschillende bronnen zijn
conclusies getrokken over de doeltreffendheid, doelmatigheid en
toekomstbestendigheid van de ACM. Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder
een 4, hetgeen inhoudt dat de conclusies over doeltreffendheid en d oelmatigheid zeer
waarschijnlijk bewezen zijn 30. In de evaluatie van de ACM in 2020 wordt
geconcludeerd dat de ACM doeltreffend heeft gefunctioneerd in de periode 2015 -2020.
30

De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.

43

De evaluatie geeft aan dat de ACM een significante bijdrage heeft geleverd aan het
beschermen van consumenten. De evaluatie noemt onder andere:
 De ACM opereert in een complex en dynamisch speelveld (verscheidenheid aan
onderwerpen, doelgroepen en belangen);
 De ACM heeft geïnnoveerd in haar detectiefunctie;
 De ACM is zeer actief geweest in consumentbescherming en -voorlichting;
 De ACM vindt steeds beter de balans tussen de toepassing van wettelijke kaders en het
wegen van publieke belangen;
 De ACM zet haar instrumentarium overwegend doeltreffend in, waarbij ze pas recent is
gaan sturen op de afschrikwekkende werking.
In de evaluatie zijn ook enkele aanbevelingen opgenomen om de doeltreffendheid te
verbeteren. Met betrekking tot het consumententoezicht is de volgende aanbeveling
relevant: Blijf binnen het wettelijk kader oog houden voor publ ieke belangen. In de
evaluatie wordt aangegeven dat hier in de evaluatieperiode veel aan gedaan is en dat
de aanbeveling vooral een aanmoediging voor de ACM is om op de ingeslagen weg
door te gaan.
Doelmatigheid
In de evaluatie van de ACM van 2020 wordt geconcludeerd dat de ACM haar taken
over het algemeen doelmatig heeft uitgevoerd in de periode 2015 -2020. De evaluatie
noemt onder andere:
 De ACM functioneert in het algemeen als een professionele organisatie, die stuurt op
resultaten;
 De basis van kennisontwikkeling, kwaliteitsborging en professionaliteit is goed op orde bij
de ACM;
 De ACM heeft diverse acties ondernomen om integrale samenwerking binnen de
organisatie te versterken;
 Het is aannemelijk dat de ACM kostenbewuste afwegingen maakt;
 De ACM is de afgelopen jaren bewuster gaan sturen op administratieve lasten, nietwettelijke doorlooptijden en op de kansrijkheid van onderzoeken.
Recente ontwikkelingen
Er spelen verschillende ontwikkelingen die invloed hebben op het consumentenbeleid,
consumentenbescherming en het toezicht daarop. Duurzaamheid en duurzaam
consumeren is daar een van. Zo heeft de ACM in 2021 bijvoorbeeld een ‘Leidraad
Duurzaamheidsclaims’ uitgebracht om consumenten te beschermen tegen
onbetrouwbare claims over duurzaamheid.
Digitalisering en de platformeconomie stellen zowel het beleid als de toezichthouder
voor nieuwe vraagstukken. Door artificial intelligence (AI) en het gebruik van
algoritmes kunnen consumenten in een bepaalde richting worden gestuurd (nudging).
De vraag is of dat erg is of dat er bescherming van de consument nodig is.
Bescherming van de consument bij online aankopen speelt daarnaast ook ten aanzien
van consumentenrechten. Hoe borg je bijvoorbeeld garanties en consumentenrechten
wanneer bij onlineaankopen de leverancier onbekend is en/of buiten de EU is
gevestigd? Dit zijn vraagstukken waar zowel het beleid (ministerie en EC) en de
toezichthouder ACM mee bezig zijn.
Bij de consumentenvoorlichting heeft de ACM inmiddels aandacht voor specifieke
groepen. Zo is de ACM in 2021 de campagne ‘Je hebt meer rechten dan je denkt’
gestart, die speciaal is gericht op jongeren en waarbij onder andere gebruik wordt
gemaakt van filmpjes en social media. Daarnaast heeft de ACM in de ‘Focus
werkzaamheden ACM in 2021’ aangegeven bij de consumentenvoorlichting via het
consumentenloket ACM ConsuWijzer extra aandacht te geven aan de bescherming van
mensen in een kwetsbare positie, die door de coronacrisis is verslechterd.

44

6

Goede en betrouwbare netwerken en
markten voor telecommunicatie en post
In dit hoofdstuk komen de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid voor
goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie en post aan de
orde. De overheid waarborgt de continuïteit, de kwaliteit, de v eiligheid en de toegang
tot deze netwerken. Het generieke mededingings-, aanbestedings- en
consumentenbeleid is ook op deze markten van toepassing, maar door de specifieke
kenmerken (schaalvoordelen en netwerkeffecten) van de telecom- en postmarkt zijn
op deze markten ook specifieke regulering en bijbehorend toezicht van toepassing.

6.1

Telecommunicatie
De regulering van de telecommunicatiesector is geregeld in de Telecommunicatiewet,
waarvan de inhoud in belangrijke mate bepaald wordt door de Europese regelgeving.
De ACM en het Agentschap Telecom (AT) zijn als toezichthoudende en uitvoerende
instanties actief in de telecommunicatiesector.

6 . 1 . 1 T e le co mm un ica t ie w et en t oe z ic ht e n u i tv oe r ing do or AC M en A T
Doelen
De Telecommunicatiewet en het toezicht daarop moeten ervoor zorgen dat er
voldoende concurrentie en innovatie is, dat toetreding van nieuwe aanbieders mogelijk
is en dat netwerken toegankelijk zijn voor aanbieders van diensten. Tevens moeten
consumenten (eindgebruikers) voldoende keuze hebben uit goede en betaalbare
aanbieders en moet overstappen eenvoudig zijn. Tot slot is het van belang dat de
netwerken voor telecommunicatie veilig en betrouwbaar zijn.
Met betrekking tot het frequentiebeleid formuleerde de Nota Frequentiebeleid uit 2016
de volgende centrale doelstellingen:
•

Een efficiënt werkende markt.

•

Het aansluiten op maatschappelijke ontwikkelingen.

•

De borging van publieke belangen.

Daar waar eerder het beleid vooral ruimte gaf aan het economisch belang, heeft er in
2016 een accentverschuiving plaatsgevonden gericht op de groeiende
maatschappelijke en economische afhankelijkheid van draadloze communicatie en het
borgen van het publieke belang. Daarbij wordt in eerste instantie vertrouwd op het
vermogen van een efficiënt werkende markt, met tegelijkertijd de erkenning dat het
nodig kan zijn om in te grijpen om de markt te ondersteunen of te sturen.
In het Actieplan Digitale Connectiviteit, geïntroduceerd in juli 2018, is de doelstelling
met betrekking tot connectiviteit in vier delen uiteengezet:
1. Kwalitatief hoogwaardige connectiviteit,
2. die een grote diversiteit aan vraag kan bedienen,
3. altijd/overal beschikbaar is, en
4. tegen concurrerende tarieven.
Met betrekking tot doelstelling 3 is in het actieplan een duidelijke kwantitatieve
doelstelling opgenomen voor vaste breedbandverbindingen: in 2023 moet overal een
vaste internetverbinding met een snelheid van minimaal 100 Mbps beschikbaar zijn.

45

Prestaties en resultaten
In 2018 heeft ACM in een besluit vastgesteld dat er sprake was van gezamenlijke
aanmerkelijke marktmacht (AMM) op de markt voor vast breedband en dat op grond
daarvan toegangsverplichtingen aan KPN en VodafoneZiggo konden worden opgelegd.
Dat besluit is in 2020 door de rechter vernietigd. Sindsdien is de markttoegang tot de
netwerken in feite gedereguleerd. Op de mobiele markt is al langere tijd geen sprake
meer van marktregulering.
Ter voorbereiding op de introductie van de vijfde generatie (5G) mobiele
telecommunicatietechnologie heeft in 2020 de multibandveiling plaatsgevonden,
uitgevoerd door AT. De verleende vergunning bevat de eis om in 2022 in elke
gemeente een geografische dekking van ten minste 98% te hebben, een aantal
uitzonderingen daargelaten. Die dekking moet een minimale snelheid van 8 Mbps
mogelijk maken voor elke gebruiker en vanaf 2026 10 Mbps. De drie mobiele
operators met een landelijk netwerk zijn in 2020 gestart met de geleidelijke activatie
van 5G.
De voortgang van de uitrol van vast breedband wordt jaarlijks bijgehouden in de
voortgangsrapportage van het Actieplan Digitale Connectiviteit (onderdeel van de
jaarlijkse Nederlandse Digitaliseringsstrategie). Daaruit blijkt dat in 2020 op 99% van
de adressen in Nederland een vaste internetverbinding van minimaal 100 Mbps
beschikbaar is, terwijl dat in 2017 nog slechts 93% was. Het doel dat er in 2023
overal een snelle vaste internetverbinding beschikbaar is lijkt daarmee haalbaar. De
komende jaren moet echter nog wel een oplossing gevonden worden voor circa 20.000
adressen in het buitengebied, waar het voor marktpartijen niet rendabel is om een
aansluiting te realiseren.
De Digital Economy and Society Index (DESI)31 van de Europese Commissie berekent
voor alle EU-landen de voortgang van de digitale transitie op verschillende terreinen.
Op de overall index komt Nederland uit op een vierde plaats (zie figuur 7).
Wanneer we specifiek kijken naar het onderdeel Connectiviteit uit de DESI index, blijkt
dat Nederland goed scoort op de uitrol en het gebruik van vast breedband. Dat is in
lijn met de (hiervoor besproken) voortgang op het doel uit het Actieplan Digitale
Connectiviteit, dat voor Europese begrippen zeer ambitieus te noemen is. Op de
onderdelen mobiel breedband en prijs van breedband scoort Nederland relatief minder
goed (zie figuur 8).

31

46

https://digital-agenda-data.eu/datasets/desi

figuur 7

DESI index, overall scores (2020)

Bron: Europese Commissie

figuur 8

DESI index, connectiviteit (2020)

Bron: Europese Commissie

47

Op gebied van mobiel breedband scoort Nederland uitstekend als het gaat om de
dekking van het mobiele netwerk. Het aantal aansluitingen per 100 inwoners is wel
iets lager dan het Europese gemiddelde. De lagere score van Nederland op mobiel
breedband wordt echter vooral veroorzaakt doordat de voorbereidingen voor 5G,
volgens de definitie die de EC hanteert, nog minder ver gevorderd zijn dan in andere
landen. Met de in 2020 gehouden multibandveiling en de start van de geleidelijke
activatie van 5G door de mobiele operators is de verwachting dat de score op deze
indicator de komende jaren zal verbeteren.
Op de ‘Broadband price index’ behoort Nederland tot de laagst scorende EU -landen,
wat betekent dat de prijs van breedband relatief hoog is. De relatief hoge prijs zou
kunnen wijzen op een gebrek aan concurrentie op de markt. Voor ACM was dat in
2018 reden om toegangsverplichtingen op te leggen door middel van een AMM -besluit,
dat echter door de rechter vernietigd is.
Belemmeringen bij het overstappen kunnen een ander element zijn dat de
concurrentie beperkt. Daarom is het beleid erop gericht overstappen voor
eindgebruikers zo gemakkelijk mogelijk te maken. De verplichte Overstapservice zorgt
ervoor dat overstappen voor consumenten veel gemakkelijker is geworden. Dat blijkt
ook uit onderzoek onder consumenten die zijn overgestapt. Ruim driekwart van alle
overstappende consumenten is tevreden over het totale overstapproces, gebruikers
van de overstapservice geven daarbij vaker aan dat de overstap goed verlopen is. 32
Toezicht op de Overstapservice vond plaats met behulp van zelfregulering. Uit
evaluatie van het Forum voor Interconnectie en Speciale Toegang (FIST) 33 bleek dat
meer wettelijke kaders voor die zelfregulering gewenst zijn, die zijn in december 2020
in werking getreden. De evaluatie is gebaseerd op een theoretisch kader, interviews
met betrokkenen, enquêtes onder FIST-deelnemers en stakeholders en een ronde
tafelgesprek met deelnemers. Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder een 2,
hetgeen inhoudt dat de conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid potentieel
bewezen zijn 34.
Ook het nummerbeleid draagt bij aan het eenvoudiger overstappen van aanbieder. In
de Telecommunicatiewet is het recht van eindgebruikers om met behoud van hun
telefoonnummer over te stappen naar een andere aanbieder (nummerportabili teit)
opgenomen. ACM is verantwoordelijk voor de nummeruitgifte en heeft er de afgelopen
jaren voor gezorgd dat er voldoende nummers in de 06-reeks beschikbaar blijven.
Doeltreffendheid
Hiervoor zijn prestaties en resultaten op het gebied van telecommunic atie in grote
lijnen weergegeven. De vraag is vervolgens in hoeverre dit doeltreffend is en in
hoeverre het beleid bijdraagt aan de doelen.
De digitale infrastructuur in Nederland is van een hoog niveau. Kwalitatief
hoogwaardige verbindingen met een goede dekking zijn algemeen beschikbaar,
consumenten hebben ruime keuzen en de rechten van consumenten zijn gewaarborgd.
De veiligheid en betrouwbaarheid van de netwerken is in orde. Daarmee kan gesteld
worden dat de Telecommunicatiewet over het algemeen doeltreffend functioneert.

32

Hoe ervaren consumenten het overstapproces bij Telecom aanbieders?, Ipsos/FIST, februari 2021.
Strategische heroriëntatie van Stichting FIST, Brabers, 9 juni 2017.
34
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
33

48

Voor het toezicht op de Telecommunicatiewet zijn de activiteiten van ACM van belang.
In de evaluatie van de ACM in 2020 wordt geconcludeerd dat de ACM doeltreffend
heeft gefunctioneerd in de periode 2015-2020 (zie ook paragraaf 4.1). De evaluatie
geeft aan dat de ACM een significante bijdrage heeft geleverd aan goed
functionerende markten.
Naast ACM heeft AT een belangrijke rol in het toezicht op de telecomsector, bovendien
heeft AT een uitvoerende rol, bijvoorbeeld waar het gaat om h et organiseren van de
veiling van frequenties. Uit de doorlichting van het Agentschap Telecom 35 komt een
overwegend positief beeld naar voren over het functioneren van het AT. Wel wordt als
aanbeveling meegegeven dat verkend dient te worden bij welke taken en
werkzaamheden outcomesturing door het ministerie van EZK wenselijk en mogelijk is.
Op dit moment zijn daarvoor nog geen indicatoren ontwikkeld. Per taak of onderwerp
moet onderzocht worden of outcomesturing passend is. D e evaluatie is gebaseerd op
bestudering van cijfers en documentatie, aangevuld met verdiepende interviews.
Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder een 3, hetgeen inhoudt dat de
conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid waarschijnlijk bewezen zijn 36.
De evaluatie 37 van de Nota Frequentiebeleid 2005, uitgevoerd in 2015, concludeerde
dat de uitgangspunten en instrumenten uit het frequentiebeleid in algemene zin
hebben bijgedragen aan het bereiken van de doelstellingen: het stimuleren van
economische activiteiten, het bieden van ruimte voor innovatie en kennisontwikkeling
en het flexibiliseren van regelgeving en procedures. Hoe groot die bijdrage precies is
geweest en of sprake is van efficiënt en effectief frequentiegebruik is niet vast te
stellen. Tevens constateert Kwink dat er geen aanleiding is om te concluderen dat het
bestaande beleid radicaal zou moeten worden gewijzigd. De evaluatie is gebaseerd op
analyse van feitenmateriaal, interviews met stakeholders en een quick scan van
frequentiebeleid in het buitenland. Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder
een 2, hetgeen inhoudt dat de conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid
potentieel bewezen zijn 38.
Doelmatigheid
In de evaluatie van de ACM van 2020 wordt geconcludeerd dat de ACM haar taken
over het algemeen doelmatig heeft uitgevoerd in de periode 2015 -2020 (zie ook
paragraaf 4.1).
De doorlichting van AT geeft een positief oordeel over de doelmatigheid van AT, maar
er is enige ruimte voor verbetering. In de doorlichting wordt daarom aanbevolen
onderzoek te doen naar de (ervaren) kwaliteit van de dienstverlening als integraal
onderdeel van de processen binnen AT, door continu en gericht inzicht te vergaren en
bij te sturen op de kwaliteit en doelmatigheid van de dienstverlening.
Recente ontwikkelingen
In 2018 is de Telecomcode aangenomen. Enkele onderdelen daarvan zijn in 2020
geïmplementeerd in de Telecommunicatiewet. Het gaat om toegangsregulering in
geval van replicatiebelemmeringen, het overstappen van telecomaanbieder en
geografisch onderzoek van netwerken. Deze onderdelen zijn met een afzonderlijk
wetsvoorstel geïmplementeerd, vanwege het bijzondere belang van deze onderwerpen
35

KWINK Groep (2020), Doorlichting Agentschap Telecom
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
37
KWINK Groep (2015), Evaluatie Nota Frequentiebeleid 2005
38
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
36

49

voor het bevorderen van de mededinging, de interne markt en de belangen van de
eindgebruiker. De overige onderdelen van de Telecomcode worden naar verwachting
in 2021 in de Telecommunicatiewet geïmplementeerd.
In juli 2021 heeft ACM aangekondigd opnieuw te gaan kijken naar de marktsituatie en
eventueel een nieuw AMM-besluit vast te stellen. De wijzigingen van de
Telecommunicatiewet die sinds eind 2020 van kracht zijn, betekenen dat ACM ook op
grond van replicatiebelemmering netwerkeigenaren kan verplichten toegang te
verlenen. In de eerste stap kan dit alleen op verzoek van een partij die toegang wil,
dan wordt er alleen naar replicabelemmeringen in het laatste stukje van het netwerk
gekeken. De tweede stap kan ACM ambtshalve nemen, dan wordt er ook hoger in het
netwerk gekeken. In dat geval geldt een hogere bewijslast.

6 . 1 . 2 D i g i ta le ra d io (D AB +)
Het radiobeleid is binnen de beleidstheorie te scharen onder de noemer
‘frequentiebeleid’, met als overkoepelend instrument de Telecommunicatiewet.
Verschil met het frequentiebeleid voor telecom is dat het frequentiebeleid voor radio
gericht is op omroepen. Daarbij speelt ook mediabeleid een rol, maar dat valt niet
onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van EZK.
Doelen
In 2009 zijn als doelen van het radiobeleid geformuleerd 39:
1. De behoefte van de (mobiele) luisteraar staat centraal (beschikbaarheid, betaalbaarheid
en betrouwbaarheid).
2. Bevorderen transitie naar digitale radio (DAB+).
3. Doelmatig frequentiegebruik.
Die doelstellingen gelden nu nog steeds. Op termijn geldt daarbij overkoepelend dat
volledige overgang van analoog naar digitale radio moet zorgen voor een grotere
doelmatigheid. Digitaal maakt doelmatiger frequentiegebruik mogelijk (er is meer
frequentieruimte dus minder schaarste) en maakt een groter aanbod mogelijk.
Prestaties en resultaten
Om een overschakeling van analoge naar digitale radio te realiseren, is zowel aan de
aanbod- als de vraagkant een transitie nodig. Aan de aanbodkant dient de dekking
van het netwerk in orde te zijn en moeten omroepen een ruim aanbod van digitaal te
beluisteren programma’s aanbieden. Aan de vraagkant dienen consumenten
(luisteraars) de beschikking te hebben over een ontvanger voor digitale radio en daar
vervolgens ook op af te stemmen. Het afschakelen van de analoge radio kan alleen als
er voldoende mensen naar digitaal over zijn, anders zijn de nega tieve effecten te
groot. 40
De dekkingsgraad van het netwerk is inmiddels op een goed niveau en de ontvangst is
zowel binnen als buiten voldoende. De ingebruiknameverplichting is in 2017
verzwaard, daarmee is het aanbieden van een volwaardige digitale programmering
gekoppeld aan vergunningverlening voor de analoge frequenties, waardoor ook dit
deel van de aanbodkant gerealiseerd is.

39

Kamerstukken 2008-2009, 24 095, nr. 241.
Zie ook: Dialogic (2017), Argumenten en impact bij een zinvolle afschakeling van analoge radioetherdistributie via FM en AM, kst 24 095, nr. 423.
40

50

De afgelopen jaren is de penetratiegraad van DAB+-ontvangers, elk jaar vastgesteld
door het CBS, in de begroting gebruikt als indicator om de voortgang van dit beleid te
meten. De ontwikkeling hiervan wordt weergegeven in tabel 10.
tabel 10

Penetratiegraad DAB+ ontvangers in huishoudens
2015

2016

2017

2018

2019

2020

6%

6%

10%

12%

16%

18%

Bron: CBS

De penetratiegraad van DAB+ ontvangers blijft nog achter bij de gestelde ambities. 41
De afgelopen jaren is onder andere met behulp van publiciteitscampagnes getracht de
bekendheid van DAB+ te vergroten.
Doeltreffendheid
In 2016 is het digitaliseringsbeleid van de etherradio geëvalueerd door KWINK. 42 De
evaluatie is gebaseerd op documentenonderzoek, interviews met stakeholders en een
quick scan van digitalisering van de etherradio in het buitenland. Hiermee scoort deze
evaluatie op de effectladder een 2, hetgeen inhoudt dat de conclusies over
doeltreffendheid en doelmatigheid potentieel bewezen zijn 43. Het onderzoek
concludeert dat het beleid, gericht op het faciliteren en stimuleren van de uitrol van
DAB+ etherradionetwerken, inderdaad heeft bijgedragen aan de uitrol van die
netwerken. Het doel met betrekking tot de penetratiegraad van DAB+ ontvangers
(voor de betreffende periode was het gestelde doel 50%) werd echter bij lange na niet
gehaald. De onderzoekers merkten hierbij op dat de directe invloed van de overheid
op zowel het aanbod van DAB+-ontvangers door verkopers als de mate waarin
luisteraars overstappen naar DAB+ beperkt is. Onderzoek van Dialogic uit 2017 44 wijst
uit dat het vermoedelijk tot 2027-2032 zal duren voordat voldoende luisteraars zijn
overgestapt om tot afschakeling van de FM-band te kunnen overgaan.
Doelmatigheid
Digitale etherradio biedt meer programmaruimte op het spectrum in verhouding tot de
FM-band, waardoor een groter en tegelijkertijd audio-kwalitatief beter aanbod
mogelijk wordt. Digitalisering kan daarmee bijdragen aan een doelmatiger
frequentiegebruik. Voordat er volledig wordt overgeschakeld op digitale radio is er
echter sprake van een overgangsfase, waarin digitale en analoge etherradio naast
elkaar bestaan. Daardoor is tijdens die overgangsfase in zekere zin sprake van een
(tijdelijke) ondoelmatigheid. Die tijdelijke ondoelmatigheid was al voorzien bij het
formuleren van het radiobeleid in 2009 en kan worden beschouwd als een
noodzakelijke stap om in de toekomst een doelmatiger frequentiegebruik te realiseren.
Ten behoeve van de transitie naar digitale radio is in 2017 (evenals in 2011) besloten
vergunningen te verlengen en niet opnieuw te verdelen. Ook deze keuze brengt een
vorm van ondoelmatigheid met zich mee: door vergunningen te verlengen in plaats
van opnieuw te verdelen, wordt het gebruik van frequenties niet aang epast aan
veranderde (markt-)omstandigheden, maar wordt een verdeling gecontinueerd die in
het verleden (2003) als optimaal werd beschouwd. Bovendien belemmert de
verlenging van vergunningen de toetreding van nieuwe partijen. Het Adviescollege
41

In de begroting van 2021 is een ambitie van 35% in 2022 opgenomen.
KWINK (2016), Onderzoek naar digitale etherradio, kst 24 095, nr. 405.
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
44
Dialogic (2017), Argumenten en impact bij een zinvolle afschakeling van analoge radio-etherdistributie via FM
en AM, kst 24 095, nr. 423.
42
43

51

Verdeling Frequentieruimte Commerciële Radio (de ‘Commissie-Don’) adviseert om bij
de toekenning van frequentieruimte voor de periode vanaf 2022 opnieuw een
verdeling vast te stellen, door middel van een veiling. 45
Recente ontwikkelingen
Implementatie Telecomcode
De nieuwe Telecomcode, die eind 2018 is aangenomen, bevat de verplichting dat alle
nieuwe autotypen een DAB+-ontvanger moeten hebben. De verplichting kan als
gevolg hebben dat de penetratiegraad van DAB+-ontvangers, hetgeen nu gebruikt
wordt als indicator om de snelheid van de digitalisering te meten, verder omhoog
gaat. Het wetsvoorstel om dit deel van de Telecomcode in de Telecommunicatiewet te
implementeren is naar de Kamer gestuurd.

6.2

Digitale veiligheid

6 . 2 . 1 D i g i ta l T ru st C en te r
In 2018 is het Digital Trust Center (DTC) gestart als programma van het ministerie
van EZK, in samenwerking met het ministerie van JenV. Hoewel het DTC dus nog
relatief jong is, heeft er begin 2020 al wel een evaluatie plaatsgevonden, om lessen te
kunnen trekken uit de eerste twee jaren dat het DTC bestond. Deze paragraaf
bespreekt het functioneren van het DTC in de eerste jaren, waarbij dient te worden
aangetekend dat het DTC nog steeds volop in ontwikkeling is en bevindingen dus ook
in dat licht dienen te worden beschouwd. Sinds 2020 heeft het ministerie van EZK
Alert Online overgenomen van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Alert Online
stimuleert meer bewustwording van cybersecurity en is een jaarlijks initiatief van de
overheid, bedrijfsleven en wetenschap.
Doelen
Het DTC heeft als missie het niet vitale bedrijfsleven weerbaarder te maken tegen
cyberdreigingen. De doelgroep van het DTC bestaat uit circa 1,8 miljoen bedrijven in
Nederland die niet behoren tot de vitale infrastructuur en Rijksoverheid. Daarbij heeft
het DTC twee hoofdtaken:
1. Informatie en advies: het informeren van ondernemend Nederland over
cyberweerbaarheid en het geven van een handelingsperspectief omtrent actuele
dreigingen en kwetsbaarheden.
2. Samenwerking stimuleren: het aanjagen van samenwerkingsverbanden op gebied van
cyberweerbaarheid en het tot stand helpen brengen van een stelsel van intermediaire
organisaties.
Het DTC werkt nauw samen met het Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC), dat
zich bezighoudt met de cybersecurity van organisaties in vitale se ctoren.
Voor het jaar 2019 werden de volgende speerpunten vastgesteld voor het DTC 46:
1. Uitbreiden van het netwerk van samenwerkingsverbanden ten behoeve van kennisdeling
in regio, per sector en op thema’s (voorkomen, herkennen en reageren);
2. Versterking van de samenwerking tussen het DTC en het NCSC waarbij gekeken zal
worden naar synergie in het verrichten van activiteiten en verdere onderlinge informatieuitwisseling ten behoeve van de onderscheidenlijke doelgroepen.
3. Doorontwikkeling en het promoten van de website en het platform plus het aanbieden
van extra tools om het niet-vitale bedrijfsleven te bereiken en te helpen weerbaarder te
worden tegen cyberdreigingen.
45

Adviescollege Verdeling Frequentieruimte Commerciële Radio (2020), Naar een toekomstbestendig beleid
voor commerciële radio.t
46
Kamerstukken 2018-2019, 26 643, nr. 616.

52

Prestaties en resultaten
Begin 2020 vond evaluatie plaats van de eerste twee jaar van het DTC. 47 De evaluatie
is gebaseerd op documentatie en kwantitatieve data over doelrealisatie, aangevuld
met het houden van interviews met direct betrokkenen en overige stakeholders.
Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder een 3, hetgeen inhoudt dat de
conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid waarschijnlijk bewezen zijn 48.
Daarin werd op een rij gezet in hoeverre de doelen uit 2019 gehaald waren. De
volgende tabel 11 geeft een overzicht van de prestaties van het DTC eind 2019.
tabel 11

Doelstellingen en realisatie DTC 2018-2019

Doelstelling
1. Eind 2019 minimaal 30.000 bezoekers op

Realisatie
Gehaald (46.149 unieke bezoekers)

de website
2. Live gaan van het platform Q3 2019

Gehaald met vertraging (nov-2019)

3. Bedrijven inzicht bieden in

Gehaald met vertraging (Basisscan

cyberweerbaarheid (Q3-2019)

Cyberweerbaarheid opgeleverd in nov-2019)

4. Met de samenwerkingsverbanden wordt

Gehaald (handreiking 'Ontwikkel een cybersecurity

gewerkt aan de inzet van in de praktijk

scan' tot stand gebracht)

beproefde scans voor bedrijven.
5. Onderzoek om meer zicht te krijgen op de

Gehaald (doelgroepenanalyse uitgevoerd)

behoeftes van bedrijven als het gaat om
informatie en handelingsperspectief.
6. Eind 2019 zijn twintig

Gehaald (20 samenwerkingsverbanden)

samenwerkingsverbanden aangesloten bij het
DTC.
7. Het kabinet heeft de ambitie het DTC door

Niet meetbaar

te ontwikkelen tot een “one-stop-shop voor
het niet-vitale bedrijfsleven”.
8. Het DTC zal informatie die van het NCSC

Deels gehaald, deels onbekend

zal kunnen worden ontvangen, voor zover
relevant voor de doelgroep van het DTC,
omzetten in informatie die het niet-vitale
bedrijfsleven in staat zal stellen om meer
cyberweerbaar te worden.
9. Verkenning naar samenwerking met

Gehaald (onderzoek verricht)

gemeenten en in hoeverre zij een rol kunnen
spelen in het bereiken van ondernemers
Bron: KWINK (2020), Evaluatie programma Digital Trust Center, bewerking Panteia

47

KWINK, Evaluatie programma Digital Trust Center, Kamerstukken 2019-2020, 26 643, nr. 668.
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
48

53

Tevens deed de evaluatie een viertal aanbevelingen:
1. We bevelen het DTC aan in een volgende fase van het DTC toe te werken naar vergroting
van het bereik/effect.
2. Grote/volwassen, niet-vitale bedrijven hebben behoefte aan specifieke
dreigingsinformatie, maar ontvangen deze informatie momenteel nog niet altijd. We
bevelen aan dat voorwaarden gecreëerd worden waaronder relevante dreigingsinformatie
gedeeld kan worden met grote/volwassen, niet-vitale bedrijven.
3. Een goede samenwerking tussen het DTC en het NCSC is cruciaal.
4. We bevelen het DTC daarom aan om het succes van het platform te monitoren en
toekomstige (investerings)beslissingen daarop aan te passen.
Het CBS heeft in 2020 in de enquête naar ICT-gebruik bij bedrijven onderzoek gedaan
naar de bekendheid van DTC en het gebruik van de website. Een overzicht van de
resultaten naar bedrijfsgrootte wordt gegeven in tabel 12.

tabel 12

Bekendheid DTC en gebruik DTC-website, 2020
Bedrijfsgrootte (werkzame personen)
10 tot

20 tot

50 tot

100 tot

250 tot

500 of

20

50

100

250

500

meer

Bekend met DTC

10%

13%

18%

24%

33%

48%

DTC-website als bron gebruikt

3%

4%

7%

10%

17%

25%

Bron: CBS

Met name bij grotere bedrijven is de bekendheid van het DTC groot, gezien de korte
tijd dat het DTC bestaat (48% van bedrijven met 500+ werknemers kennen het DTC).
In de Kamerbrief van 16 december 2020 49 heeft de staatssecretaris van EZK de Kamer
geïnformeerd over de voortgang van het DTC en de realisatie van de aanbevelingen.
Daarin geeft de staatssecretaris een overzicht van de realisatie van de doelstellingen
in 2020. tabel 13 geeft een overzicht van de activiteiten van het DTC (toezeggingen
en realisaties).

49

54

Kamerstukken 2020-2021, 26 643, nr. 742.

tabel 13

Toezeggingen en realisaties DTC, stand van zaken 30-11-2020

Toezegging

Stand van zaken 30-11-2020

Kwantitatief
Bezoeken DTC website totaal 100.000 (2018-

Gerealiseerd (184.000)

2020)
Samenwerkingsverbanden: 30 eind 2020

Gerealiseerd (31)

Ingevulde basisscans 4000

In wording (realisatie 2600)

Platform 250 deelnemers

In wording (realisatie 100)

Kwalitatief
Strategisch communicatieplan

Gerealiseerd

Samenwerkingsafspraken met NCSC

Gerealiseerd

Nieuwe instrumenten opleveren

Gerealiseerd (Cybersecurity Wegwijzer en OT scan)

Landelijke netwerkbijeenkomsten (2x)
Bijdrage roadmap VHSW

Gerealiseerd
Gerealiseerd (data-analyse TU Delft en contact
producent)

Bijdrage MKB actieplan

Gerealiseerd (kennis en tools beschikbaar
gesteld voor intermediairs)

Ontzorgpakket/toolbox voor branches

Gerealiseerd (samenwerking met pilotbranches
en VNO-NCW)

Ontzorgpakket/toolbox voor lokale overheden

Gerealiseerd (samenwerking met 5 gemeentes
en VNG)

Samenwerking in de keten

In wording

DTC heeft OKTT status

In wording

Extra/nieuw
Handreiking kwetsbaarheden in de logistieke

Gerealiseerd

keten
Risicoklassemodel i.s.m. CCV

Gerealiseerd

Handreiking informatiedeling binnen de keten

Gerealiseerd

Wetsvoorstel voor delen van concrete

In wording (doel: wettelijke basis voor

dreigingsinformatie
CBS onderzoek cybersecurity ZZP’ers
Gedragsonderzoek
Nieuwe subsidieregeling samenwerkingsverbanden
Informatiedienst voor concrete

informatiedienst van DTC)
In wording (uitvoering 2021)
In wording (onderzoek gestart)
In wording (medio 2021)
In wording (start 2021)

dreigingsinformatie
Bron: Kamerbrief Voortgang van het Digital Trust Center (kst 26 643, nr 742)

Doeltreffendheid
Op dit moment zijn de doelstellingen van het DTC vooral gericht op het vergroten van
het bereik. Dat is ook een noodzakelijke voorwaarde om überhaupt doeltreffend te
kunnen zijn: als het bereik van het DTC onder de maat is zal alles wat DTC doet
sowieso weinig effect sorteren. De realisaties laten zien dat het DTC er over het
algemeen goed in geslaagd is om het bereik te vergroten.

55

Het effect van DTC is lastiger te bepalen. Een indicatie voor het effect is de CBS enquête naar ICT-kenmerken van bedrijven. Daarin wordt van 12
beveiligingsmaatregelen gekeken of bedrijven die nemen. In de CBS -enquête is ook
uitvraag gedaan onder bedrijven die zijn aangesloten bij een samenwerkingsverband
gelieerd aan het DTC. 50 Daaruit blijkt dat die bedrijven meer maatregelen nemen dan
de ‘controlegroep’. Het is daarmee nog steeds wel de vraag of dat ook aan het DTC
toe te schrijven is. Immers kan er ook sprake zijn van een s electie-bias: bedrijven die
al erg met dit onderwerp bezig zijn zullen sneller geneigd zijn zich bij een
samenwerkingsverband aan te sluiten.
Uit de begin 2020 gepubliceerde evaluatie blijkt wel dat gesprekspartners de manier
waarop het DTC zich in korte tijd heeft ontwikkeld waarderen. Daarbij wordt vaak
benadrukt dat het DTC relatief klein is in verhouding tot de grote doelgroep die zij
bedienen. Op basis van die beperkte omvang kan ook een kanttekening geplaatst
worden bij de (potentiële) doeltreffendheid van het DTC. Uit de evaluatie blijkt
weliswaar dat DTC goed werk levert, maar de vraag is hoeveel impact een relatief
klein DTC kan hebben in een wereld waarin digitale dreiging alsmaar toeneemt.
Doelmatigheid
Vanuit de begroting van artikel 1 is sinds 2018 jaarlijks €2,5 miljoen beschikbaar voor
het DTC. Aangezien het lastig blijkt om harde uitspraken over de doeltreffendheid te
doen, zijn ook harde uitspraken over doelmatigheid niet goed mogelijk.
Recente ontwikkelingen
In april 2021 is een advies van de Cyber Security Raad verschenen, waarin onder
andere wordt geadviseerd om structureel 8 miljoen per jaar extra te investeren in het
DTC. Het gaat dan met name om het uitbreiden van de notificatie door de
informatiedienst en het delen van specifieke dreigingsinformatie met individuele
bedrijven. In de Kamerbrief van 2 juni 2021 over de voortgang van het DTC geeft de
staatssecretaris van EZK ook aan te werken aan verdere inbedding van het DTC en het
creëren van de (juridische) randvoorwaarden om de uitgebreide informatiedienst
mogelijk te maken. 51
6 . 2 . 2 W b n i en C S IRT - DS P
Wbni
De Wet Beveiliging Netwerk- en Informatiesystemen (Wbni) is per 9 november 2018 in
werking getreden. Deze wet regelt een meldplicht van incidenten 52 en een zorgplicht
(treffen van beveiligingsmaatregelen) voor Aanbieders van Essentiële Diensten (AED)
en digitale dienstverleners, zoals clouddiensten, zoekmachines en on -linemarktplaatsen. Agentschap Telecom is de toezichthouder voor de EZK-sectoren, het
NCSC biedt hulp en bijstand aan AED’s bij incidenten. Het Computer Security Incident
Response Team-Digital Service Providers (CSIRT-DSP) biedt hulp aan digitale
dienstverleners. Vanaf 1 januari 2019 moeten digitale dienstverleners incidenten
melden bij het Computer Security Incident Response Team-Digital Service Providers
(CSIRT-DSP) en het Agentschap Telecom.
Gezien de korte tijd dat de Wbni in werking is getreden en CSIRT-DSP en AT actief
zijn, is het nog te vroeg om deze instrumenten al te evalueren. Deze paragraaf
50

https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2019/50/ict-kenmerken-bedrijven-digital-trust-center
Kamerstukken 2020-2021, 26 643, nr. 760
De meldplicht geldt alleen voor incidenten met aanzienlijke gevolgen. Uitvoeringsverordening (EU) 2018/151
geeft de drempelwaarden wanneer een incident aanzienlijke gevolgen heeft. Onder de drempelwaarden kan een
digitale dienstverlener vrijwillig melden.
51
52

56

beschrijft daarom alleen de doelen en de belangrijkste ontwikkelingen sinds de
invoering.
Met de Wbni is de Europese NIB-richtlijn 53 in de Nederlandse wetgeving
geïmplementeerd. Het doel van de NIB-richtlijn is om, ter ondersteuning van het
functioneren van onze samenleving en economie, eenheid en samenhang te brengen
in Europees beleid voor beveiliging van netwerk- en informatiesystemen, door de
digitale paraatheid te vergroten en de gevolgen van cyberincidenten te verkleinen. In
de Wbni zijn de aangewezen AED’s vitale organisaties.
Voor digitale dienstverleners die vallen onder de Wbni geldt een zorgplicht en een
meldplicht 54:
 De zorgplicht betekent dat digitale dienstverleners passende maatregelen moeten nemen
om incidenten te voorkomen en het effect ervan te minimaliseren. Dit betekent dat zij
zowel technische als organisatorische maatregelen moeten treffen om risico’s voor de
beveiliging van hun ICT-systemen te beheersen.
 De meldplicht betekent dat AED’s incidenten die aanzienlijke gevolgen hebben direct
moeten melden bij het Agentschap Telecom en het NCSC en DSP’s moeten incidenten
melden bij Agentschap Telecom en het CSIRT-DSP.
CSIRT-DSP
Het CSIRT-DSP is operationeel sinds 1 januari 2019. In haar brief van 16 december
2020 heeft de staatssecretaris van EZK de Kamer geïnformeerd over de activiteiten
van CSIRT-DSP. 55 In 2019 heeft CSIRT-DSP zes zaken in behandeling gehad, in 2020
was dat aantal gegroeid tot 42. Daarbij ging het bijvoorbeeld om informatie over
kwetsbare systemen. Deze informatie kwam van partners van het CSIRT -DSP zoals
het NCSC, onderzoekers, of andere CSIRT’s uit de EU. In de eerste twee jaar sinds de
oprichting heeft het CSIRT-DSP nog geen meldingen ontvangen van incidenten die
onder de meldplicht vallen.
Naast het oppakken van meldingen informeert het CSIRT -DSP wekelijks de doelgroep
over kwetsbaarheden, dreigingen en relevante gebeurtenissen. Er is in 2020 meer
contact gezocht en gekregen met de doelgroep, brancheorganisaties en
samenwerkingsverbanden. Om de groei in werkzaamheden te kunnen ondersteunen is
er een incidentresponse platform in gebruik genomen.

6 . 2 . 3 R oa dma p D V HS en V e i l ig i nt e rn ett e n.n l
Roadmap DVHS
De Roadmap Digitaal Veilige Hard- en Software (DVHS) van april 2018 biedt een
samenhangend pakket aan maatregelen om onveiligheden in hard - en software te
voorkomen, kwetsbaarheden te detecteren, en om de gevolgen daarvan te mitigeren.
De Roadmap heeft een dynamisch karakter om in te kunnen spelen op nieuwe
ontwikkelingen. De Roadmap geeft mede invulling aan de Nederlandse
Cybersecurityagenda. De ministeries van EZK en Justitie en Veiligheid zijn
verantwoordelijk voor de Roadmap.
In de Roadmap worden maatregelen voorgesteld in relatie tot standaarden en
certificering, monitoren van digitale veiligheid van producten, opschonen van
53

Richtlijn (EU) 2016/1148 van 6 juli 2016 houdende maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau
van beveiliging van netwerk- en informatiesystemen in de Unie.
54
De zorg- en meldplicht is voor de hele EU gelijk en komt uit de Uitvoeringsverordening (EU) 2018/151.
55
Kamerstukken 2020-2021, 26 643, nr. 742.

57

besmette producten bij gebruikers, testen op digitale veiligheid,
cybersecurityonderzoek naar innovatieve oplossingen voor veiligheidsproblemen,
aansprakelijkheidsrechten, wettelijke eisen, toezicht en handhaving, inkoopbeleid van
de Rijksoverheid en bewustwordingscampagnes en empowerment.
In het kader van het laatstgenoemde draait nu twee jaar de campagne “Doe je
updates”. De campagne ‘Doe je updates’ had als doel om de kennis over risico’s van
het gebruik van slimme apparaten over te brengen, deze risico’s invoelbaar te maken
en daarnaast een eenvoudig handelingsperspectief te bieden. Hoewel de creatieve
uitingen in potentie in staat zijn om de kennis en het gevoel over te brengen, is de
campagne er niet in geslaagd de doelstellingen te realiseren volgens onderzoek van
DVJ Insights gepubliceerd in april 2020. 56 Een latere meting gepubliceerd in maart
2021 laat verbeteringen zien.
Veiliginternetten.nl
Veiliginternetten.nl is een gezamenlijk initiatief van de ministeries van EZK en Justitie
en Veiligheid en ECP | Platform voor de Informatiesamenleving en het bedrijfsleven.
De twee ministeries zetten zich in het kader van de Nationale Cyber Security Strategie
in om samen met publieke en private partners te werken aan een veilig digitaal
Nederland. Burgers en bedrijven moeten met vertrouwen gebruik kunnen maken van
de digitale snelweg. ECP zorgt voor de koppeling met het bedrijfsleven.
Jaarlijks zijn er tevredenheidsonderzoeken uitgevoerd ten aanzien van
Veiliginternetten.nl. over de periode 2015-2020. 57 Conclusie is dat de tevredenheid
over de gehele linie over de laatste jaren gelijkblijvend hoog is. Afgezien van wat
technische onvolkomenheden is de informatie zeer goed vindbaar, de website
conformeert aan vrijwel alle belangrijke technische standaards en Veiliginternetten.nl
wordt landelijk gezien als belangrijke bron.
Op verzoek van het ministerie van EZK heeft Motivaction een onderzoek uitgevoerd
naar de beleving van de digitale veiligheid in Nederland. In het bijzonder over de
kennis, de houding en het gedrag van Nederlanders met betrekking tot online
veiligheid. 58 Waargenomen trends uit dit onderzoek waren dat Nederlanders hun eigen
online gedrag een voldoende geven, dat zij goed op de hoogte zijn van online
veiligheid, de eigen kennis over online veiligheid als redelijk tot (ze er) goed
inschatten, de kans dat ze schade ondervinden van online risico’s laag inschatten en
zich maar beperkt zorgen maken om hun online veiligheid. De mate waarin
Nederlanders ‘veilig online’ zijn, is op hoofdlijnen onveranderd in vergelijking met
onderzoeken uit voorgaande jaren.

6.3

Postwet, Universele Postdienst en toezicht door ACM
In deze paragraaf komt de vraag aan de orde in hoeverre het beleid met betrekking
tot de postmarkt (Postwet 2009, Universele Postdienst en het toezicht van de ACM)
doeltreffend en doelmatig was in de periode 2015-2020. Alvorens deze vraag te
beantwoorden is van belang de prestaties en resultaten te beschouwen in de
betreffende periode.

56

DVJ Insights, Effect campagne Doe je updates, april 2020 en maart 2021.
De laatste jaren (2018, 2019 en 2020) zijn tevredenheidsonderzoeken verricht door Etopia Digital Agency.
58
Motivaction, Veilig Online 2020, September 2020.
57

58

Doelen
De overheidsdoelen op de postmarkt zijn helder beschreven in de Kamerbrief uit 2018
over de toekomst van de postmarkt. 59 Voor een deel zijn de doelen die de overheid
probeert te behalen op de postmarkt niet anders dan op andere markten, namelijk het
zorgen voor een goede prijskwaliteitverhouding voor producten en diensten aan
eindgebruikers en bescherming van werknemers. Tegelijkertijd wordt post geacht bij
te dragen aan sociale inclusie, wat betekent dat een basisniveau aan voorzieningen
gegarandeerd moet worden voor bepaalde groepen gebruikers die kwetsbaar zijn of
anderszins buiten de boot zouden vallen, tegen uniforme prijzen. Dit is geregeld in de
Universele Postdienst (UPD). Op het deel van de postmarkt dat buiten de UPD valt
wordt ruimte geboden voor concurrentie om te zorgen voor kostenefficiënte en
kwalitatief goede postvoorziening. ACM houdt hier toezicht op vanuit algemene
mededingingsregels en specifieke regelgeving met betrekking tot marktordening en
toegangsregulering uit de Postwet 2009. Tot slot benoemt de overheid specifiek het
belang van bescherming van werkenden in de sector, omdat velen van hen zich in een
kwetsbare positie op de arbeidsmarkt bevinden.
Prestaties en resultaten
In 2017 verscheen de evaluatie van de Universele Postdienst (UPD), uitgevoerd door
KWINK Groep en Rebel. 60 In de evaluatie is het doelbereik van de UPD in kaart
gebracht aan de hand van interviews met EZ, ACM, PostNL en andere postbedrijven en
bestudering van documenten als de marktmonitor van de ACM, interne documenten
van PostNL en eerder uitgevoerde onderzoeken. Hiermee scoort deze evaluatie op de
effectladder een 3, hetgeen inhoudt dat de conclusies over doeltreffendheid en
doelmatigheid waarschijnlijk bewezen zijn 61.De evaluatie constateert dat de kwaliteit
van de UPD-dienstverlening op niveau is, dat de kwaliteitsindicatoren aan de normen
voldoen en dat er geen opvallende bevindingen zijn met betrekking tot de
klanttevredenheid, evenmin zijn er klachten over de dienstverlening. De
toegankelijkheid van de postvoorziening voor iedereen is daarmee gegarandeerd. Wel
signaleert de evaluatie dat de betaalbaarheid van de UPD-dienstverlening onder druk
staat, als gevolg van gestaag dalende volumes op de markt voor brievenpost.
Volgend op de evaluatie en analyse zijn in 2018 oplossingsmogelijkheden onderzocht,
onder andere door een ‘Postdialoog’ met stakeholders te organiseren. Bij het zoeken
naar oplossingsrichtingen is expliciet gekeken naar verschillende
marktordeningsopties. Daaruit werd de conclusie getrokken dat concentratie de beste
manier was om de UPD betaalbaar te houden. Consequentie daarvan is da t de
bevordering van concurrentie ondergeschikt wordt gemaakt aan het betaalbaar
houden van de UPD.
In 2019 namen PostNL en Sandd het initiatief voor deze concentratie. ACM besloot op
5 september 2019 geen vergunning voor deze concentratie te verlenen, va nwege
significante beperking van de mededinging op de markten voor zakelijke partijenpost
en losse post. De staatssecretaris van EZK nam daarop een vergunningsbesluit voor
de concentratie PostNL-Sandd op basis van artikel 47 van de Mededingingswet. 62
Nadat dit besluit in 2020 door de rechtbank vernietigd is 63, is er in 2021 een nieuw
vergunningsbesluit op basis van artikel 47 genomen. 64
59

Kamerstukken 2017-2018, 29 502, nr. 158.
Kwink/Rebel, Evaluatie Universele Postdienst, Kamerstukken II 2016-2017, 29 502, nr. 140 en bijlage.
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
62
Kamerstukken 2019–2020, 29 502, nr. 173
63
ECLI:NL:RBROT:2020:5122
64
Kamerstukken 2020–2021, 29 502, nr. 181
60
61

59

Doeltreffendheid
De evaluatie van de UPD concludeerde dat de kwaliteit van de UPD -dienstverlening op
niveau is, dat de kwaliteitsindicatoren aan de normen voldoen en dat er geen
opvallende bevindingen zijn met betrekking tot de klanttevredenheid, evenmin zijn er
klachten over de dienstverlening. Het beleid is dus doeltreffend met betrekking tot de
toegankelijkheid en betaalbaarheid van de postvoorziening voor iedereen.
Het besluit om de concentratie PostNL-Sandd toe te staan leidt er wel toe dat de
concurrentie op het deel van de postmarkt dat buiten de UPD valt beperkt is. Er is
bewust voor gekozen het doel van concurrentiebevordering ondergeschikt te maken
aan (andere) publieke belangen, met name de borging van de totale landelijke
postdienstverlening (zowel UPD als niet-UPD), alsook het betaalbaar houden van de
UPD en bescherming van de positie van werkenden in de sector, die door de hevige
concurrentie onder druk stond.
Doelmatigheid
In Nederland wordt de UPD-dienstverlening uitgevoerd zonder dat daarvoor
financiering uit publieke middelen nodig is. Dit in tegenstelling tot sommige andere
Europese landen, waar de overheid een forse financiële bijdrage levert aan het in
stand houden van een voor alle eindgebruikers betaalbare en toegankelijke postdienst.
Vanuit die optiek kan geconcludeerd worden dat het doel van een b etaalbare en
toegankelijke postvoorziening voor iedereen in Nederland op een doelmatige wijze
bereikt wordt.
Recente ontwikkelingen
Op 30 maart 2020 is een voorstel tot wijziging van de Postwet naar de Tweede Kamer
gestuurd. 65 Met de demissionaire status van het kabinet is dit wetsvoorstel
controversieel verklaard, waardoor behandeling nog op zich laat wachten. De Memorie
van Toelichting uit het wetsvoorstel vermeldt als belangrijkste wijziging:’
“Met dit wetsvoorstel wordt het stimuleren van (landelijke) netwerkconcurrentie als
uitgangspunt van de regulering op de postmarkt vervangen door betaalbaarheid van
de UPD als leidend principe. Tegelijkertijd moet er ruimte blijven voor concurrentie.
Concurrentie is mogelijk op verschillende onderdelen van de logistieke keten van de
postvoorziening: onder andere printen, collectie, transport, sortering, codering,
scannen en bezorging. De druk van concurrentie houdt de marktspelers scherp en kan
op delen van de waardeketen zorgen voor efficiënte en innovatieve dienstverlening.
Daar waar deze bedrijven deels afhankelijk zijn van het landelijke netwerk om hun
diensten te kunnen aanbieden, is het van belang dat toegang tot dit netwerk mogelijk
blijft.”

65

60

Kamerstukken 2019-2020, 35 423, nr. 2.

7

Minimale informatie-asymmetrie en
transactiekosten
Het systeem van normen, standaarden, certificering en metrologie zorgt ervoor dat
consumenten en bedrijven kunnen vertrouwen op onder meer geleverde hoeveelheden
en producteigenschappen. Daarmee wordt gezorgd dat de informatieasymmetrie en de
transactiekosten worden verlaagd. Met andere woorden dat er minder ongelijkheid is
in de informatie die (markt)partijen hebben en dat de “bijkomende kosten” door
bijvoorbeeld een verkeerde levering, uiteenlopende verwachtingen of geschillen,
worden verlaagd.
In Figuur 5 is opgenomen welke activiteiten / instrumenten voor wat betreft minimale
informatie-asymmetrie en transactiekosten qua uitgaven onder beleidsartikel 1 vallen.
Daarmee wordt beoogd de economie en markten te faciliteren en goed te laten
functioneren. Achtereenvolgens komen de volgende instrumenten aan bod:


Metrologiewet (inclusief VSL en Verispect/AT)



Waarborgwet (inclusief Verispect/AT)



NEN



Raad voor Accreditatie (RvA).

Het scheppen van voorwaarden waarbinnen concurrentie kan plaatsvinden, komt voort
uit de Metrologiewet, de Waarborgwet en de Wet aanwijzing nationale accreditatieinstantie. Bij de Metrologiewet en de Waarborgwet komt ook de rol aan de orde die
Agentschap Telecom (AT) speelt bij het toezicht en de handhaving van deze wetten.
Deze rol heeft AT per 1 januari 2016 overgenomen van Verispect B.V.

7.1

Metrologiewet
Doelen
De Metrologiewet betreft de implementatie van de Europese richtlijn
meetinstrumenten. De Metrologiewet stelt prestatie-eisen aan meetinstrumenten, om
ervoor te zorgen dat consumenten en andere marktpartijen vertrouwen kunnen
hebben in een meetresultaat. Door op deze manier de juistheid van metingen te
waarborgen, bevordert de overheid de eerlijkheid van handel en het vertrouwen in
metingen. Naast eisen aan meetinstrumenten zijn ook grootheden, meeteenheden en
bijbehorende standaarden in de Metrologiewet opgenomen. Uniform gebruik van
eenheden en standaarden vereenvoudigt de handel. VSL B.V. is op grond van artikel 3
van de Metrologiewet aangewezen als nationaal instituut voor de meetstandaarden,
dat onder de verantwoordelijkheid valt van de Minister van Economische Zaken en
Klimaat. Het goed functioneren van VSL is van belang voor d e economie. Het beleid
van het kabinet is om metrologische ontwikkelingen te richten op behoeften vanuit
maatschappelijke uitdagingen en behoeften van de Nederlandse industrie. Daarvoor
wordt onder andere gebruik gemaakt van de strategische adviezen van de Raad van
deskundigen voor de nationale meetstandaarden (Rvd).
Specifieke meetinstrumenten die op de markt komen moeten juist en betrouwbaar
kunnen meten en zijn gekoppeld aan de metingen van VSL. Dit draagt eraan bij dat
consumenten ervan op aan kunnen dat zij in de supermarkt of bij de benzinepomp
waar krijgen voor hun geld. Voordat een geregeld meetinstrument door een fabrikant
op de markt mag worden gebracht en in gebruik mag worden genomen dient het

61

instrument een conformiteitsbeoordeling te ondergaan. Aangewezen instanties hebben
in deze conformiteitsprocedures een toetsende taak. Aangewezen instanties dienen te
zijn geaccrediteerd door de Raad voor Accreditatie (of een nationale
accreditatieinstelling in een andere EU-lidstaat). Nederland heeft daarvoor vijf
instanties aangewezen: Kalibra International, KEMA, Kiwa, NMI -Certin en SGS
Nederland.
Sinds 2016 houdt het Agentschap Telecom toezicht op de naleving van de
Metrologiewet. Ten behoeve van de naleving van de metrologische wetgeving moet de
toezichthouder nagaan of het meetinstrument:
1. terecht tot de markt is toegelaten,
2. binnen de gegeven specificaties naar behoren meet en
3. beschikt over de wettelijk verplichte eigenschappen en kenmerken.
De taken van Verispect zijn vanaf 1 januari 2016 overgegaan naar AT. Verispect was
een ZBO aangestuurd door het ministerie van EZK en werd betaald op grond van het
aantal controles / inspecties. Bij de overgang is afgesproken een aantal jaren geen
wezenlijke verandering door te voeren. Onderwerpen internationaal, to ezicht en
sanctioneren werden alle door Verispect gedaan. Met de overgang naar AT ging het
toezicht naar Metrologie en Waarborg van AT en zijn sancties terechtgekomen bij de
afdeling Algemeen Toezichtsbeleid en Sancties (ATS) van AT. Internationaal is voor
een deel naar ATS en voor een deel naar Afdeling Spectrum management
Markttoegang van AT gegaan. AT is een onafhankelijk toezichthouder en het ministerie
van EZK bemoeit zich dan ook in principe niet met het toezicht. Er is wel regelmatig
overleg.
Hierna wordt telkens per onderwerp ingegaan op VSL, de aangewezen diensten en het
toezicht door Agentschap Telecom.
Prestaties en resultaten
VSL
Uit de begroting van beleidsartikel 1 over de jaren 2015-2020 blijkt dat in 2015 nog
circa € 14 miljoen onder Metrologie was opgenomen, terwijl dat over de daarop
volgende jaren rond € 10 miljoen lag. De verklaring daarvoor is dat de toezichthouder
Verispect vanaf 2016 teruggehaald is naar de overheid. Het bedrag bij Metrologie dat
in 2015 bestemd was voor Verispect is in 2016 verschoven naar Agentschap Telecom.
Het budget voor Metrologie is over de jaren ongeveer gelijk gebleven. Door
taakstellingen bij VSL in relatie tot nationale meetstandaarden in 2016-2018 en bij
toezicht is dat eerst verlaagd en later weer bijgepast. De uitgaven aan Metrologie in
de begroting vanaf 2016 gaan in zijn geheel naar VSL. Het gaat om gelden voor
beheer en ontwikkeling van de nationale meetstandaarden.
Ten aanzien van VSL wordt de doelmatigheid gevolgd aan de hand van afspraken via
de jaarlijkse goedkeurende accountantsverklaring. Qua doeltreffendheid zijn er geen
cijfermatige (kwantitatieve) indicatoren. De nationale meetstandaarden moeten goed
aansluiten bij de behoeften van het Nederlandse bedrijfsleven. Daarover gaan ook d e
evaluaties van de Raad van Deskundigen voor de Nationale Meetstandaarden. De RvD
heeft tot taak ten behoeve van de Minister toezicht uit te oefenen op verwezenlijking
en beheer van de meetstandaarden en het in bredere zin adviseren rondom
meetstandaarden. Eens in de vier tot vijf jaar is er ook een strategisch advies van de
RvD, waarbij zowel terug wordt gekeken als vooruit.

62

Het laatste strategisch advies van de RvD is van 16 juli 2019 en is gebaseerd op
terugkijken naar de afgelopen periode en vooruitkijken. In de kamerbrief van 18
november 2019 reageert de staatssecretaris van EZK onder meer op het rapport van
de Raad van Deskundigen voor de nationale meetstandaarden. 66
De eerste aanbeveling van de RvD beschouwt de maatschappelijke ontwikkelingen en
de gevolgen voor de werkvelden van VSL. De RvD komt vanuit deze perspectieven tot
een primaire focus op de werkvelden chemie, elektriciteit, optica en volumetrie. De
Raad adviseert tevens om in te zetten op de Europese metrologienetwerken (EMN’s)
die in het verlengde van de nationale prioriteiten liggen. De RvD hecht belang aan
continuïteit van de inzet van VSL binnen de Europese metrologienetwerken,
bijvoorbeeld bij het (reeds verworven) voorzitterschap op de gebieden Energy Gases
en Electricity Networks. De staatssecretaris beaamt dit in haar Kamerbrief.
De tweede aanbeveling gaat in op de stabiliteit van VSL. De RvD beschrijft in zijn
advies dat metrologie behoefte heeft aan stabiliteit. Hij constateert dat taakstellingen
van de overheid en de wisseling van eigenaarschap daar de afgelopen jaren een wissel
op hebben getrokken. Meer stabiliteit in het standaardenprogramma kan worden
geboden door eventuele wijzigingen daarin onderdeel te laten zijn van een
langetermijnstrategie. Inmiddels is dit grotendeels verankerd. Er zijn een aantal
ontwikkelingen geweest waardoor VSL het financieel lastig heeft gehad. Eind 2020 is
dan ook een extra bedrag aan subsidie verstrekt aan VSL. Per 2021 is er structureel
ruim € 1 miljoen extra aan budget toegekend. Daarmee zijn het weerstandsvermogen
en de mogelijkheden om tegenslagen op te vangen verbeterd zonder dat er sprake is
van taakuitbreiding.
In de derde aanbeveling adviseert de RvD VSL meer gebruik te maken van faciliteiten
van marktpartijen en de samenwerking met hogescholen en universiteiten uit te
breiden. VSL is er druk mee bezig om de verbinding sterker te maken.
De vierde aanbeveling van de RvD pleit voor institutionele inbedding van VSL. De
Raad spreekt hierom in zijn advies de voorkeur uit voor een publieke status van VSL.
Het ministerie ziet daar echter momenteel geen aanleiding voor, omdat VSL
inhoudelijk goed functioneert. VSL staat bekend als klantvriendelijk en
toonaangevend. De private status van VSL laat onverlet dat de uitvoering van de
wettelijke taken bij VSL voorop moet blijven staan. Dit is geborgd in wetgeving (de
Metrologiewet), contractuele afspraken met VSL en de (verplichte) accreditatie.
Om de communicatie van VSL met het ministerie en andere partijen, waaronder de
Raad van Deskundigen, te verbeteren is inmiddels een communicatieprotocol
opgesteld, waarin afspraken zijn opgenomen over 1) de informatievoorziening van en
communicatie met het ministerie en de Raad, 2) de wijze waarop relevante
stakeholders worden geconsulteerd bij (tussentijdse) wijzigingen in het
meetstandaardenbeheer, en 3) de wijze waarop het ministerie samen met VSL de
internationale verantwoordelijkheden van Nederland zal vormgeven. In de Kamerbrief
van 28 juni 2021 wordt nader ingegaan op het communicatieprotocol en de taken- en
bevoegdhedenmatrix. 67

66

Brief aan de Tweede Kamer van de staatssecretaris van EZK betreffende Reactie op het rapport van de Raad
van Deskundigen voor de nationale meetstandaarden en op de evaluatie van de op basis van de Metrologiewet
aangewezen instanties, 18 november 2019.
67
Brief aan de Tweede Kamer van de staatssecretaris van EZK betreffende Rollen, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden van het metrologie-instituut VSL, het ministerie en de Raad van Deskundigen, 28 juni 2021.

63

Tussen het ministerie van EZK en VSL zijn geen prestatie-indicatoren afgesproken
over het functioneren en de voortgang. Op het gebied van het beheren van
meetfaciliteiten zijn er echter wel jaarlijks tussentijdse en eindrapportages over het
functioneren van meetfaciliteiten binnen tolerantiegrenzen. Als dat niet goed is dan
blijkt dat uit deze rapportages. Daarnaast is er de RvD die gedurende het jaar contact
heeft met de experts van VSL over beheer en research en een signaleringsfunctie
heeft als er iets misgaat. Binnen de Europese structuur is de governance dusdanig dat
VSL moet blijven voldoen aan de prestatieniveaus die horen bij de meetstandaarden
die ze onderhouden. Dat gebeurt door middel van rapportages, deelname aan
ringonderzoeken en audits. Daarover wordt door VSL en RvD teruggerapporteerd aan
het ministerie van EZK. Ook binnen het Europese onderzoeksprogramma is een
rapportagestructuur van realisatie versus planning geborgd. Een indicator die wel een
rol speelt is het slagingspercentage (momenteel meer dan 50%) van de voorstellen
die VSL doet op het gebied van research in het Europese onderzoeksprogramma. Dit
slagingspercentage bepaalt het budget vanuit de EU voor VSL.
Aangewezen instanties
De aangewezen instanties verwerven inkomsten met geleverde diensten in het kader
van metrologie. Op zich krijgen zij geen rijksbijdrage van het ministerie van EZK op
grond van beleidsartikel 1, maar kunnen zij wel bijdragen aan een goed
functionerende economie en markten en daarom zijn ze hier meegenomen.
In 2019 is in opdracht van het ministerie van EZK een evaluatie uitgevoerd naar het
functioneren van de aangewezen instanties Metrologiewet op grond van artikel 40 van
de Metrologiewet. 68 De evaluatie is kwalitatief van aard en is gebaseerd op
bureauonderzoek, semi-gestructureerde interviews en gestructureerde telefonische
interviews. Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder een 2, hetgeen inhoudt
dat de conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid potentieel bewezen zijn. 69
In de evaluatie is aangegeven dat de aangewezen diensten doelmatig en doeltreffend
handelen, maar dat er een viertal kanttekeningen te plaatsen zijn.
Ten eerste is opgemerkt dat het verlenen van erkenningen aan keurders niet onder
accreditatie plaatsvindt, waardoor de borging anders is dan bij het verstrekken van
conformiteitsbeoordelingen. In de Kamerbrief van 18 november 2019 is gereageerd
dat het systeem bij keurders naar behoren functioneert en dat er ook geen klachten
over zijn, waardoor ingrijpen niet noodzakelijk is. 70
Ten tweede heeft de Raad voor Accreditatie in 2019 geconcludeerd dat de aangewezen
instanties niet op alle wettelijke eisen toetsen en heeft deze instanties tot 1 december
2019 de tijd gegeven een plan van aanpak voor verbetering te overleggen. Gebleken
is dat deze termijn niet gehaald is door de Corona-crisis en dat dit nog moet
plaatsvinden.
Ten derde is geconstateerd dat het opleveren van de rapportage door de aangewezen
instanties volgens klanten soms te lang duurt. Dit is meer iets tussen de aangewezen
instanties en hun klanten.

68

Evaluatie functioneren aangewezen instanties Metrologiewet, Kwink Groep, oktober 2019.
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
70
Brief aan de Tweede Kamer van de staatssecretaris van EZK betreffende Reactie op het rapport van de Raad
van Deskundigen voor de nationale meetstandaarden en op de evaluatie van de op basis van de Metrologiewet
aangewezen instanties, 18 november 2019.
69

64

Ten vierde is aangegeven dat vier van de vijf aangewezen instanties niet hebben
voldaan aan de wettelijke plicht om jaarlijks een verslag van werkzaamheden aan de
minister te sturen en dat het ministerie daar niet op heeft gehandhaafd. Met de
overgang van Verispect naar Agentschap Telecom is dit inmiddels institutioneel
ingebed en wordt er jaarlijks gerapporteerd.
Toezicht Agentschap Telecom metrologie
Bij de vorige beleidsdoorlichting was nog sprake van een andere situatie. Het toezicht
lag toen nog bij Verispect. Vanaf 2016 is het toezicht op de Metrologie en Waarborg
overgegaan naar Agentschap Telecom. Specifiek op het toezicht van AT op het gebied
van metrologie is geen evaluatie gehouden. Het is onduidelijk waarom het toezicht
niet meer geëvalueerd is. Wel is er in 2020 een brede doorlichting van AT geweest
zonder dat daar specifiek is ingegaan op de Metrologie en Waarborg. In de
doorlichting van AT stonden de houdbaarheid van de financieringssystematiek en het
kostprijsmodel centraal. AT wordt voor een deel vanuit de markt gefinancierd.
Bijvoorbeeld betalingen voor vergunningen. Maar dat systeem wordt niet gehanteerd
binnen de Metrologie en Waarborg. Er is een vast budget vanuit het ministerie voor
Metrologie en Waarborg.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
VSL
VSL is belast met de uitvoering van de publieke taak waarvoor VSL door de Minister is
aangewezen. De Raad van deskundigen is in het leven geroepen, met als taak om het
toezicht uit te oefenen op de inhoudelijke kwaliteit van de werkzaamheden van VSL
ten behoeve van de publieke taak en om jaarlijks verslag uit te brengen omtrent dat
toezicht aan de Minister en hem vervolgens van raad dienen. De Minister ziet erop toe
dat VSL de publieke taak goed uitvoert en de taakvoering aanpast als dat nodig is om
aan de aanstellingsvoorwaarden te blijven voldoen. Er is geen externe evaluatie
waaruit de doelmatigheid of doeltreffendheid van VSL kan worden afgeleid.
Qua doeltreffendheid zijn er geen cijfermatige (kwantitatieve) indicatoren. Ten
aanzien van VSL wordt de doelmatigheid gevolgd aan de hand van afsp raken via de
jaarlijkse goedkeurende accountantsverklaring. De nationale meetstandaarden moeten
goed aansluiten bij de behoeften van het Nederlandse bedrijfsleven. Daarover gaan
ook de adviezen van de Raad van Deskundigen voor de Nationale Meetstandaarden
waarvan de laatste adviezen en hoe daarmee omgegaan wordt hiervoor aan de orde
zijn gekomen. Op deze wijze bevordert de RvD de doeltreffendheid van VSL.
Aangewezen instanties
Uit de Evaluatie van het functioneren van aangewezen instanties Metrologiewet door
Kwinkgroep 71 kan worden afgeleid dat de aangewezen instanties hun taken over het
algemeen doeltreffend uitvoeren. Dit op basis van de volgende constateringen:
•

Er is in de periode 2015-2018 door de Nederlandse aangewezen instanties een
substantieel aantal conformiteitsbeoordelingen uitgevoerd (2944). De aangewezen
instanties geven hiermee invulling aan een behoefte in de Nederlandse markt.

•

De zorgvuldigheid van de taakuitvoering door de aangewezen instanties is geborgd
via een systeem van accreditatie.

•

Uit analyse van de controlebeoordelingen en herbeoordelingen van de aangewezen
instanties zijn geen non-conformiteiten naar voren gekomen die ertoe hebben
geleid dat uiteindelijk conformiteitsbeoordelingen moesten worden ingetrokken

71

Evaluatie functioneren aangewezen instanties Metrologiewet, Kwink Groep, oktober 2019.

65

door de aangewezen instantie. Ook zijn er geen bezwaren en beroepen ingediend
of zijn er bij toezichthouders kritische signalen bekend.
•

De aangewezen instanties zijn responsief in de zin dat ze meningen en behoeften
van marktpartijen en eindgebruikers inventariseren via onder meer
klanttevredenheidsonderzoek en evaluatiegesprekken en dat ze met de uitkomsten
daarvan verbeteringen doorvoeren.

•

Fabrikanten en leveranciers zijn relatief positief over de consistentie en
voorspelbaarheid van aangewezen instanties.

In genoemde evaluatie zijn ook de lasten voor het bedrijfsleven onderzocht. Er is
onderzoek gedaan naar de tariefontwikkeling bij de aangewezen instanties en er is
gekeken naar de veranderingen en innovaties in de werkprocessen van aangewezen
instanties die hebben geresulteerd in besparingen. Er heeft dus geen volledige
beoordeling van doelmatigheid plaatsgevonden, waardoor een overkoepelend oordeel
over doelmatigheid in de evaluatie niet kon worden gegeven. Ten aanzien van de
tariefontwikkeling is gesteld dat de uurtarieven gemiddeld gezien minder hard zijn
gestegen dan de inflatie wat gevonden kan worden in het automatiseren van
werkprocessen.
Toezicht Agentschap Telecom metrologie
Zoals eerder gememoreerd was bij de vorige beleidsdoorlichting nog sprake van een
andere situatie. Vanaf 2016 is het toezicht op de Metrologie en Waarborg door
Verispect bij Agentschap Telecom terechtgekomen. Specifiek op het toezicht van AT
op de metrologie is geen evaluatie gehouden. Het is onduidelijk waarom het toezicht
later niet meer geëvalueerd is. Wel is er in 2020 een brede doorlichting geweest
zonder dat daar specifiek is ingegaan op de Metrologie en Waarborg. Daarmee kan
vooralsnog geen uitspraak gedaan worden over de doelmatigheid en doeltreffendheid
van het toezicht van AT op de metrologie.
Recente ontwikkelingen
VSL
In een eerdere studie van Panteia is ingegaan op korte, middellange en langere
termijnontwikkelingen in relatie tot VSL. 72 Dat betrof een toekomstverkenning naar
Europese specialisatie. Met Corona heeft deze discussie een nieuwe dimensie
gekregen. Kwetsbaarheid is meer een rol gaan spelen waardoor vooral van belang is
de nationale dienstverlening in ieder geval zeker te stellen. Vanuit de gedachten van
metrology networks wil men de nationale instituten behouden, maar niet alles hoeft in
elk land te gebeuren. Voor wat betreft de nieuwe ontwikkelingen en om te concurreren
op wereldschaal is een kopgroep nodig van nationale instituten. Er zijn nu negen
European Metrology Networks. VSL is van twee voorzitter en trekker, Energy Gases en
Smart Electricity Grids. Dat is ook geïntegreerd in de prioriteiten van het
meerjarenplan van VSL en in lijn met het advies van de RvD. In 2021 wordt de laatste
hand gelegd aan een kader van een geïnstitutionaliseerd partnerschap onder Horizon
Europe. Steeds meer samenwerken en specialiseren is het toekomstige doel, waarbij
de basis nationale autonomie blijft. Ofwel inzet van VSL op hoog niveau op specifieke
terreinen en daarnaast fit for purpose op de andere terreinen. Bij “massa”
specialiseren een aantal andere Europese instituten zich bijvoorbeeld op topniveau
terwijl bij VSL het basisniveau wordt gehandhaafd.

72

Onderzoeksrapport van Panteia 'Verkenning van mogelijkheden voor Europese specialisatie van
dienstverlening van nationale meetstandaardeninstituten'. Zie:
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2016Z16830&did=2016D34630.

66

Toezicht Agentschap Telecom en aangewezen instanties
AT bepaalt eigen prioriteiten en wel aan de hand van het project Modernisering
Toezicht Metrologie en Waarborg. De toezichthouder deed eerder grote aantallen
fysieke inspecties zonder dat daar een grondige risicoanalyse aan ten grondslag lag.
De naleving was heel hoog en dan is de vraag of men zo omvangrijk moet controleren.
Eerst is gekeken welke publieke belangen bewaakt moeten worden, waarbij de wat
vage publieke belangen eerst concreet zijn gemaakt.
Vervolgens is gekeken welke partijen invloed hebben op die publieke belangen ofwel
invulling van de krachtenveldanalyse. In hoeverre zijn bijvoorbeeld de publieke
belangen geborgd zonder toezicht. In sectoren is gekeken of ook sprake was van
zelfregulering en wat checks and balances zijn. Uit de analyse kwamen circa 22
partijen die ingedeeld zijn naar homogeniteit. Vervolgens was de vraag of het gedrag
van die partijen in lijn was met het publieke belang of niet. Zo, ja dan hoef t men niet
heel veel meer te doen als toezichthouder. Zo, nee dan zijn er nog risico’s.
Bijvoorbeeld indien fabrikanten van meetinstrumenten apparaten leveren die niet goed
meten dan is dat een risico vanuit publiek belang.
Daarna is een risicobeeld gevormd. Dus de weging van risico’s om te kijken aan welke
van die 22 doelgroepen de meeste risico’s voor publieke belangen (bijv. gelijk
speelveld) zijn verbonden. Die risico’s zijn met aannames in euro’s uitgedrukt. Alle
doelgroepen kunnen vervolgens gerangschikt worden naar eurowaarde van risico’s.
Vervolgens is een toezichtplan opgesteld. Er zijn vijf risicoklassen onderscheiden
afhankelijk van de potentiële schade. Hoe hoger de risicoklasse hoe intensiever het
toezicht moet zijn. Vervolgens is de vraag hoeveel mensen en middelen men nodig
heeft per doelgroep.
Binnen AT wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen basistoezicht, thematisch
toezicht en incidentgestuurd toezicht. Basistoezicht is altijd nodig om het risicobeeld
te kunnen bepalen. Dus ook als het risico in een doelgroep laag is wil men wel de
vinger aan de pols houden of dat zo blijft. Daarbij kan men ook kijken naar de
kwaliteitssystemen die er soms zijn in doelgroepen. Dan is de vraag wat doet AT nu en
wat zou gedaan moeten worden op basis van voornoemde exercitie. Nu doet AT nog
veel inspecties (toezicht in gebruik), maar bijvoorbeeld in het energiedomein wordt er
kwaliteitstoezicht via netbeheerders gehouden. Daarmee kan het risicobeeld getoetst
worden. Het plan wordt stap voor stap geïmplementeerd na de start in 2018.
Sinds 2019 oefent AT toezicht uit op de aangewezen instellingen. Daarbij wordt
gekeken naar de krachten in het veld en hoe AT daar optimaal gebruik van kan
maken. Ook kijkt AT of proactief zaken kunnen worden aangepakt. Dus instrumenten
voor dat ze op de markt komen bij toelating goed nagaan om te voorkomen dat als ze
op de markt zijn er bij gebruikers allerlei onvolkomenheden optreden. Aangewezen
instellingen spelen bij die toelating een essentiëlere rol, zij worden nu ook
aangesproken op hun verantwoordelijkheid in de metrologische keten. Voorheen werd
alleen de gebruiker aangesproken ook voor systematische fouten die in het begin van
de keten werden veroorzaakt.
AT onderscheid qua risico vijf klassen. Risicoklasse 1 en 2 zijn nog acceptabel.
Risicoklasse 1 mag wel risicoklasse 2 worden maar voorkomen moet worden dat
risicoklasse 2 risicoklasse 3 wordt. Risicoklasse 5 moet direct aangepakt worden (komt
niet voor momenteel) en in de toekomst bij risicoklasse 4 probeer t men te verlagen
naar risicoklasse 3 en bij risicoklasse 3 naar 2. Het risicobeeld wordt jaarlijks opnieuw

67

vastgesteld evenals de euroschadewaarde. Dit kan ook een verschuiving van
andersoortig personeel met zich brengen. Voor een controle van een benzinepomp is
bijvoorbeeld ander personeel nodig dan voor het checken van een kwaliteitssysteem.
Die transitie zit AT nu middenin op weg naar de toekomst.

7.2

Waarborgwet
Doelen
Het waarborgstelsel is in huidige vorm ingevoerd met de Waarborgwet 1986, die
recent is vervangen door de Waarborgwet 2019. Bij die vervanging zijn enkele
inhoudelijke en technische aanpassingen gedaan, maar het doel en de opzet van het
waarborgstelsel zijn onveranderd gebleven. Het doel van het waarborgstelsel is het
waarborgen van de eerlijke handel in edelmetalen voorwerpen en het beschermen van
consumenten tegen bedrog. Voor de meeste consumenten is het gehalte aan goud,
zilver of platina in een bepaald voorwerp, zoals een sieraad, lastig te beoordelen. Om
ervoor te zorgen dat een consument er op kan vertrouwen dat een voorwerp echt
gemaakt is van een bepaald edelmetaal en dat dat edelmetaal een bepaald gehalte
heeft, moeten deze producten in Nederland voorzien zijn van een keurmerk afgegeven
door een aangewezen keuringsinstantie. Sinds 2016 houdt het Agentschap Telecom
toezicht op de naleving van de Waarborgwet.
Prestaties en resultaten
In de afgelopen periode is het waarborgstelsel geëvalueerd met het oog op de
toekomst. Daarin is niet zozeer teruggekeken over de afgelopen periode. Doel van de
evaluatie van het waarborgstelsel was te onderzoeken in hoeverre de doelstellingen en
de inhoud van de Waarborgwet 1986 actueel zijn, en welke voor- en nadelen andere
vormen van marktordening kennen. Andere vormen van marktordening zijn
bijvoorbeeld een stelsel waarbij de keuring vrijwillig plaatsvindt of een stelsel waarbij
de keuring wel verplicht is maar producenten onder bepaalde voorwaarden
edelmetalen zelf mogen keuren.
Ten behoeve van de evaluatie zijn drie deelonderzoeken gedaan:
1.

Consumentenonderzoek (Motivaction, december 2017, Kamerstuk 27 879, nr. 62);

2.

Alternatieve vormen van marktregulering bij edelmetalen in andere landen en bij
vergelijkbare sectoren in Nederland (Panteia, maart 2018);

3.

Verkenning naar de inzichten van belanghebbenden over alternatieve vormen van
marktregulering (Panteia, maart 2018).

De conclusie van het Consumentenonderzoek is dat consumenten het belangrijk
vinden dat er een bepaalde vorm van regulering en controle is en dat zij erop kunnen
vertrouwen dat wat hen bij de koop van een edelmetaal wordt voo rgehouden, ook
wordt waargemaakt. Tegelijkertijd speelt die zekerheid een ondergeschikte rol bij de
daadwerkelijke aankoop van edelmetalen. Prijs en gevoel bij de aankoop van
edelmetalen voorwerpen zijn belangrijker. De beste wijze van bescherming is volge ns
de geënquêteerden het huidige waarborgstelsel, waarbij sprake is van controle vóóraf.
Het onderzoek naar alternatieve vormen van marktregulering in andere landen toont
andere wijzen waarop een waarborgstelsel ingericht kan worden. Gekeken is naar de
waarborgstelsels van het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Frankrijk, België en
Duitsland. Het waarborgstelsel in het Verenigd Koninkrijk lijkt op dat van Nederland;
ondernemers zijn verplicht edelmetalen voorwerpen te laten waarborgen bij
onafhankelijke, door de overheid aangewezen waarborginstellingen. Denemarken kent

68

keuzevrijheid voor ondernemers ten aanzien van waarborgen; er is een onafhankelijke
waarborginstelling, maar het is niet verplicht om edelmetalen gewaarborgd op de
markt te brengen. In België en Frankrijk geldt een waarborgverplichting maar bestaat
er een ruimere keuze in instellingen die mogen waarborgen. Bijvoorbeeld ook de
producent die de juiste accreditaties bezit. Duitsland kent in het geheel geen
verplichting tot waarborgen.
De onderzoekers hebben de vergelijking van de internationale stelsels voorgelegd aan
enkele relevante belanghebbenden, bestaande uit de waarborginstellingen, de
branchevereniging Federatie Goud en Zilver, een grote en kleine ondernemer en een
producent. De onderzoekers rapporteren een grote voorkeur voor het huidige systeem
bij deze belanghebbenden. Met name de mate van bescherming voor consumenten en
bedrijven en de onafhankelijk waarborging worden gezien als belangrijke voordelen
van het waarborgstelsel. Keuringstermijnen en hoge kosten voor unieke producten
worden gezien als aandachtspunten voor het huidige Nederlandse waarborgstelsel
voor edelmetalen voorwerpen.
Doeltreffendheid
Voornoemde onderzoeken laten zien dat het draagvlak voor het Nederlandse
waarborgstelsel groot is. Het waarborgstelsel sluit aan bij de behoefte van
consumenten om goed beschermd te zijn tegen fraude, en bij het belang van
ondernemers om op efficiënte en beschermde wijze in edelmetalen voorwerpen te
kunnen handelen. Op basis van de onderzoeken van Motivaction en Panteia is besloten
weinig aan het systeem van waarborg te veranderen. In 2020 is de Waarborgwet 2019
in werking getreden. Er zijn geen prestatie-indicatoren afgesproken om te bezien of er
sprake is van doeltreffendheid in relatie tot de Waarborgwet. AT oefent toezicht uit in
het kader van de Waarborgwet, onder meer op ondernemers die edelmetalen
voorwerpen vervaardigen of verhandelen. Het aantal afwijkingen is heel laag en de
naleving is erg hoog. Er is dan ook geen aanleiding om meer handhaving in te zetten.
Een uitdaging zijn wel de internetverkopen om daar grip op te kri jgen.
Er zijn twee waarborginstellingen, namelijk Edelmetaal Waarborg Nederland en
WaarborgHolland. Beide betreffen privaatrechtelijk deeltijd-ZBO’s / rechtspersonen
met een wettelijke taak. Kwaliteit wordt gewaarborgd op basis van accreditatie door
de RvA (volgens de normen ISO/IEC 17025 (de criteria voor laboratoria) en ISO/IEC
17020 (de criteria voor inspectie-instellingen). Eind 2022 wordt de evaluatie van het
functioneren van de waarborginstellingen verwacht aan de hand waarvan meer over
de doeltreffendheid van de waarborginstellingen kan worden aangegeven.
Doelmatigheid
Op grond van de Waarborgwet zijn zogenaamde waarborginstellingen aangewezen als
keuringsinstanties. Deze instellingen zijn belast met het keuren en de daaropvolgende
stempeling van edelmetalen. De minister van Economische Zaken en Klimaat moet
jaarlijks de tarieven van deze waarborginstellingen goedkeuren. In een onderzoek van
PWC uit 2020 is reeds gekeken naar de tariefopbouw bij waarborginstellingen. 73 Dit
rapport gaat in op de relatie tussen kosten en tarieven bij de waarborginstellingen. De
huidige financiële administratie van beide waarborginstellingen kent geen
kostenallocatiemodel en maakt in de administratie en jaarrekening geen onderscheid
tussen wettelijke en niet-wettelijke kosten. Derhalve kan volgens het rapport geen
uitspraak gedaan worden over de relatie tussen wettelijke kosten en tarieven.

73

https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20200701/brief_regering_verzamelbrief_op/info.

69

Recente ontwikkelingen
De verwachting is niet dat er heel veel zal veranderen aan het regelgevend kader van
de Waarborgwet. Vanuit de Europese Unie zijn ook geen grote veranderingen te
verwachten.

7.3

NEN
Doelen
Door middel van normalisatie maken belanghebbenden op vrijwillige basis onderling
afspraken over de normen waar een product, dienst of systeem aan moet voldoen. Het
vastleggen van dergelijke normen zorgt ervoor dat consumenten weten aan welke
(minimum)standaarden een product moet voldoen, waarmee de informatie asymmetrie wordt beperkt. Tevens zorgen normen ervoor dat producten van
verschillende aanbieders aan dezelfde eisen voldoen, waardoor overstappen naar een
andere aanbieder eenvoudiger wordt en de overstapkosten verlaagd worden.
NEN faciliteert het proces van normalisatie en brengt belanghebbenden in
normcommissies bij elkaar om normen te ontwikkelen, begeleidt dit proces en beheert
en publiceert de in Nederland geldende normen. Daarnaast geeft NEN informatie,
cursussen en advies over normalisatie en (gebruik van) normen.
Prestaties en resultaten
Over de afgelopen periode 2015-2020 heeft NEN op grond van beleidsartikel 1 elk jaar
circa 1,1 à 1,2 miljoen euro ontvangen van het ministerie van EZK. Dit betreft een
beperkt deel van de totale omzet van NEN van circa 45 miljoen euro.
NEN ontvangt de gelden van het ministerie van EZK voor het uitvoeren van bepaalde
werkzaamheden die voortvloeien uit de Europese verordening voor normalisatie
(Verordening (EU) Nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25
oktober 2012) en de Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen die over
het geven van informatie over normen gaat. Tevens is de bijdrage bedoeld voor het
informeren van Nederlandse belanghebbenden over initiatieven van de Europese en
mondiale normalisatie-instellingen. Daarnaast gebruikt het NEN de bijdrage voor een
deel van de contributies die het NEN is verschuldigd aan de Europese en mondiale
normalisatie-instellingen en voor de controle op actualiteit van verwijzingen naar
normen in regelgeving en kennisgeving aan ministeries indien verwezen wordt naar
ingetrokken normen. De bijdrage van het ministerie wordt ook wel de taakgerichte
financiering (tafi) genoemd.
Het grootste deel van de tafi gaat naar voorlichtingsactiviteiten. Circa zeven ton is
bedoeld om marktpartijen voor te lichten en te informeren over normalisatieinitiatieven, circa drie ton betreft lidmaatschapsbijdragen aan CEN-CENELEC en
ISO/IEC. De rest van de vergoeding is bedoeld voor taken en activiteiten in het kader
EU-verordening 1025 voor normalisatie.
Er zijn drie onderzoeken beschikbaar die relevant zijn voor het normalisatieproces in
de periode 2015-2020. Ten eerste is er de evaluatie van de tafi uit december 2014. 74
Ten tweede is er het onderzoek naar de betrokkenheid van belanghebbenden bij het
normalisatieproces van juni 2018. 75 Ten derde is onderzoek in 2018 uitgevoerd in

74
75

70

Evaluatie taakgerichte financiering, Kwink, december 2014.
Onderzoek naar de betrokkenheid van belanghebbenden bij het normalisatieproces, Technopolis, juli 2018.

relatie tot stelsel van zelfreguleringsinstrumenten. 76 Hierna wordt ingegaan op de
doeltreffendheid en doelmatigheid.
Doeltreffendheid
Uit de evaluatie van de tafi uit 2014 is een aantal aanbevelingen voortgekomen. Een
eerste aanbeveling was het operationaliseren en actualiseren van de tafi -opdracht met
prestatie-indicatoren. Na het rapport is daar uitwerking aangegeven door het
ministerie samen met NEN door een uitgebreid protocol te schrijven over de werkwijze
hoe om te gaan met tafi-aanvragen. Aan het eind van elk jaar wordt door de
accountant gecheckt of de stappen van het protocol zijn doorlopen.
De doeltreffendheid van voorlichting en betrokkenheid is moeilijk in cijfers te vatten.
Voor het ministerie van EZK is van belang dat NEN het systeem toegankelijk houdt
voor iedereen die dat nodig heeft. Bekendmakingen van lopende initiatieven en
behoeften van toekomstige initiatieven horen daarbij. Er zijn geen signalen dat er ie ts
mankeert of dat men met verkeerde onderwerpen bezig is. De hoofddoelstelling van
de tafi is dat NEN zoveel mogelijk stakeholders informeert over normalisatie initiatieven en daar toegang toe geeft. Daar zijn geen KPI’s aan verbonden. Wel wordt
jaarlijks gerapporteerd aan het ministerie over wat gedaan is (welke commissie
gestart, welke informatiebijeenkomsten). Daarnaast wordt er meer en meer gelet of
het informeren van belanghebbenden ook heeft geleid tot het starten van een
normalisatietraject.
Een tweede aanbeveling uit de evaluatie is de suggestie voor een tweejaarlijks
behoeftenonderzoek onder de doelgroep. NEN geeft aan dat via een
stakeholderanalyse per onderwerp in kaart gebracht wordt wie relevante stakeholders
zijn en of die ook voldoende betrokken zijn. Verder is dit jaar de Normalisatie-agenda
geïntroduceerd. (https://www.nen.nl/normalisatieagenda). Daarbij gaat het
strategisch om de volgende thema’s: digitale transformatie, mobiliteit va n de
toekomst, klimaat & duurzaamheid, leef- en werkomgeving en sleuteltechnologieën,
zoals kunstmatige intelligentie, fotonica en nanotechnologie. Daarnaast werken er bij
NEN driehonderd mensen, zijn er vijftien beleidscommissies en zeshonderd
normcommissies. Dat is ook een belangrijke bron om na te gaan wat er bij de
stakeholders van NEN leeft. NEN heeft ook een Raad van Advies ingericht met zeven
mensen op CEO-niveau die op maatschappelijke thema’s adviseren waaruit
normalisatietrajecten worden gedestilleerd.
Een derde aanbeveling uit de evaluatie is het bijhouden van pageviews en bezoeken
aan de website. Dit is opgepakt door NEN en er is een continu stijgende lijn. In de
jaarverslagen van de NEN zijn daar cijfers over opgenomen.
De laatste aanbeveling uit de evaluatie was gericht op het houden van peer reviews,
waarbij NEN-medewerkers elkaars voorstel voor de aanpak van een tafi-project
beoordelen. NEN geeft aan dat dit inmiddels is vastgelegd in het Tafi-handboek, een
protocol dat met het ministerie van EZK is afgestemd. Een consultant krijgt een
notificatie van een Europees traject, vervolgens kan deze besluiten daar een tafi voor
te willen doen, de clustermanager moet dat reviewen en indienen bij degenen die
verantwoordelijk zijn voor het bijhouden en verdelen. Als het aan het Tafi-handboek
voldoet dan worden daar tijd en dagen aangekoppeld.

76

Stelsel van zelfreguleringsinstrumenten, Blauw, november 2018.

71

Het onderzoek van Technopolis 77 richtte zich specifiek op beantwoording van de
centrale onderzoeksvraag: “In hoeverre worden alle belanghebbenden optimaal
betrokken bij het normalisatieproces, en wat hebben belanghebbenden die niet
deelnemen nodig om dat alsnog te gaan doen?”, waaronder vier deelvragen zijn
geformuleerd:
1.

In hoeverre zijn alle belanghebbenden momenteel vertegenwoordigd in de
normcommissies van NEN?

2.

Wat is de reden dat sommige belanghebbenden niet deelnemen aan normalisatie?

3.

Wat hebben deze belanghebbenden nodig om wel deel te nemen aan normalisatie?

4.

Hoe pakt de stakeholderanalyse en categorisering van de stakeholders uit? Geeft
de door NEN toegepaste methode een realistisch overzicht van de daadwerkelijke
belanghebbenden die in normcommissies zijn vertegenwoordigd?

Het antwoord op de eerste vraag bleek als zodanig niet te geven vanwege praktische
problemen om de data te verzamelen over de samenstelling van alle normcommissies.
Een enquête onder de leden van norm- en beleidscommissies laat zien dat de
meningen over dit onderwerp verdeeld zijn: 42% van de respondenten is het met de
stelling eens dat in normcommissies alle typen belanghebbenden zijn
vertegenwoordigd, terwijl 35% het er mee oneens is. Deze laatste groep mist vooral
de overheid (beleidsmakers, controlerende instanties) en gebruikers (grootbedrijf,
MKB) en daarnaast maatschappelijke organisaties.
De tweede vraag is beantwoord door deelnemers aan normcommissies. De redenen
van deelnemers aan normcommissies om niet aan andere normcommissies deel te
nemen waarvoor ze zijn uitgenodigd, zijn vergelijkbaar met de redenen die zij bij de
niet-deelnemers vermoeden om niet deel te nemen. Het gaat vooral om zaken als
gebrek aan capaciteit en tijd, de gevraagde financiële bijdrage en het geringe belang
dat de organisatie aan normalisatie hecht. Als antwoord op de derde vraag laat de
enquête zien dat de suggesties om alsnog deel te nemen aan andere commis sies
vrijwel een-op-een overeenkomen met de redenen voor niet-deelname aan deze
commissies; ze hebben betrekking op de financiële aspecten en de prioriteit die het
voor de eigen organisatie heeft.
Voor wat betreft de vierde vraag is de conclusie dat stakeholdersanalyses al geruime
tijd uitgevoerd worden door normcommissies, maar sinds 2016/2017 is de
standaardmethodiek formeel ingevoerd. Uit de casestudies bij het onderzoek blijkt dat
de gehanteerde categorisering in de stakeholderanalyse soms verwarrend is, omdat
partijen in meerdere categorieën kunnen vallen en omdat onder één categorie
verschillende typen actoren kunnen vallen. De resultaten van een stakeholderanalyse
zijn niet altijd gericht op de breedte van het werkterrein van de commissie, welke zou
moeten worden bepaald door de norm (of set van normen) waar de commissie zich
mee bezig houdt. De stakeholderanalyses brengen dan vaak een bredere groep met
stakeholders in kaart dan op basis van de activiteiten van de commissie verwacht zou
worden.
De aanbevelingen die Technopolis heeft genoemd blijven punten van aandacht
ondanks dat daar al wel het een en ander op verbeterd is. De toegankelijkheid voor
het MKB, voor de burger en voor stakeholders zonder geld zoals
consumentenorganisaties blijft een aandachtspunt.

77

72

Onderzoek naar de betrokkenheid van belanghebbenden bij het normalisatieproces, Technopolis, juli 2018.

In de periode 2015-2020 is NEN in relatie tot de tafi de eerste paar jaar vooral bezig
geweest met de aanbevelingen uit de evaluatie. De laatste jaren is steeds meer
opvolging gegeven aan het verhogen van de betrokkenheid van belanghebbenden via
contacten met branches. Met name kan de informatie op een andere manier ontsloten
worden en hoe kan de input van het MKB efficiënter georganiseerd worden?
Doelmatigheid
In de eerdere evaluatie is vastgesteld in welke mate de resultaten van de taken
‘Informeren’ en ‘Notificeren en controleren’ van NEN in verhouding staan tot de
bestede tijd en financiële middelen. Daarbij is geconstateerd dat er geen aanleiding is
te veronderstellen dat het informeren van belanghebbenden met minder tijd en budget
kan worden uitgevoerd. Ook de taakuitvoering van ‘Notificeren en controleren’ wordt
als doelmatig beoordeeld. In de evaluatie is aangegeven dat er geen aanleiding is te
veronderstellen dat het bekendmaken van nieuwe (ontwerp)normen met minder tijd
en budget kan worden uitgevoerd. Hetzelfde geldt voor het controleren van vervallen
normen in regelgeving.
Recente ontwikkelingen
De tafi-gelden zijn over de jaren 2015-2020 redelijk constant. Vroeger waren er alleen
Europese of internationale initiatieven die leiden tot een tafi. In overleg met het
ministerie van EZK zijn er ook nationale initiatieven mogelijk geworden. Verder is in
de loop der tijd een koppeling gelegd tussen normen en wetgeving. Via www.wetten.nl
kan men via een koppeling op de juiste norm terechtkomen. Dit geldt alleen voor de
zogenoemde dwingende verwijzingen van door de overheid afgekochte normen. Bij
niet-dwingende verwijzingen komt men terecht op de website waar de normen staan
die men kan aanschaffen als men dat nuttig vindt. Het bereik van de norm kan sterk
vergroot worden als deze afgekocht worden.
Verder is van belang dat er een uitspraak geweest is van het Europese Hof v an Justitie
waaruit de juridische dienst van de Europese Commissie heeft geconcludeerd dat er
meer verantwoordelijkheden zijn ten aanzien van Europese geharmoniseerde normen.
De Europese Commissie maakt wetgeving die verwijst naar normen en de normen
worden gemaakt door de markt wat op zich prima werkt. Maar de E uropese Commissie
wil toch meer grip krijgen.
In de NEN2025-strategie voor de toekomst geeft NEN aan dat bij het ontwikkelen van
normen de toegankelijkheid vergroot wordt, zodat ook de toepasbaarheid en het
bereik vergroot worden. Het verdienmodel van NEN werkt nu via toegang tot
normalisatiecommissies en verkoop van producten en diensten. NEN wil naar een
ander verdienmodel door waarde te creëren door (digitale) toepassingen op de inhoud.
Ruwe data van normen zouden dan vrij beschikbaar kunnen komen. Om dat te
realiseren zou prioriteit komen te liggen op ontwikkeling en toepassing via digitale
tools, training, consultancy etc. De focus van NEN zou meer op speerpunten komen te
liggen als leefomgeving, digitalisering, energietransitie, voedselketen en de zorg ook
gebaseerd op de Normalisatieagenda. Bij dit alles dient de basistoegankelijkheid in
stand te blijven. Door innovatieve inzet van AI, big data en webcrawling is NEN nog
beter in staat om in de toekomst stakeholders te betrekken.

73

7.4

Raad voor Accreditatie
Doelen
Accreditatie is een onafhankelijke bevestiging van de deskundigheid, onpartijdigheid
en onafhankelijkheid van een keuringsinstantie, certificeringsinstantie, inspectieinstantie of laboratorium, op basis van Europees geharmoniseerde internationale
normen. Accreditatie draagt bij aan de betrouwbaarheid van certificaten, keuringen en
testen. Betrouwbare certificaten, keuringen en testen dragen bij aan het verminderen
van informatie-asymmetrie en zorgen ervoor dat transactiekosten worden verminderd,
doordat handelspartners kunnen vertrouwen op de conformiteitsbeoordeling en dus
zelf minder onderzoek hoeven te verrichten. Zodoende draagt accreditatie bij aan het
beter functioneren van markten en (internationale) handel. In de Wet aanwijzing
nationale accreditatie-instantie is de Raad voor Accreditatie aangewezen als nationale
accreditatie-instantie.
Prestaties en resultaten
Als private ZBO werkt RvA met omzet die gebaseerd is op de inzet van RvA
(activiteiten op gebied van accreditatie) naar de directe gebruikers. De omzet van RvA
bedroeg in 2020 circa € 13 miljoen. De gelden die het ministerie van EZK op basis van
beleidsartikel 1 van de begroting verstrekt aan de RvA vormen daar maar een beperkt
onderdeel van. Het gaat om een rijksbijdrage van het ministerie van € 190.000 in
2015 oplopend naar circa € 263.000 in 2020. Deze gelden worden besteed aan
voorlichting, buitenlandse representatie in gremia 78 en consultancy. Overigens heeft
de RvA in 2020 op deze drie items voor ruim € 366.000 kosten gemaakt. Het meeste
geld werd besteed aan buitenlandse representatie in gremia (ruim 40%), daarna
voorlichting (ruim 35%) en consultancy voor beleidsdepartementen/ministeries (bijna
24%).
Voorlichting gebeurt met name via de website. Andere voorlichtingsactiviteiten
betreffen onder meer deelname / presentaties RvA bij seminars, klantsessies,
inspanningen voor het Publieksverslag en beantwoording van persvragen / media.
Wat buitenlandse gremia betreft heeft de RvA altijd een rol gespeeld in het ontstaan
en de ontwikkeling van de kwaliteitsinfrastructuur ook internationaal. Gelden worden
qua buitenlandse representatie (jaarlijkse contributie en deelname aan werkgroepen)
verstrekt voor deelname op Europees niveau aan de European co -operation for
Accreditation en mondiaal ILAC /IAF en ISO/CASCO.
Met de EU-Verordening nr. 765/2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie
en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten is accreditatie een
volwaardig beleidsinstrument geworden. Burgers / consumenten moeten beschermd
worden waarmee het belang van verplichte accreditatie groter is geworden
(mandatory in plaats van voluntarily). Vanuit “mandatory” komen steeds meer
onderwerpen voort waarbij gedacht wordt aan normalisatie, certificering of
testen/inspecteren onder accreditatie. Daaruit ontstaat steeds meer behoefte bij
departementen (bijvoorbeeld IenW, JenV, Financiën, SZW, BZK en EZK) aan
spoedeisende consultancy/advies van de RvA.

78

74

Inclusief deelname internationale peer reviews vanuit de The European co-operation for Accreditation (EA)).

Doeltreffendheid
Sinds 1 januari 2010 is het bestuur van de RvA aangewezen als zelfstandig
bestuursorgaan. Conform artikel 39 van de kaderwet zelfstandige bestuursorganen
moet de RvA elke vijf jaar geëvalueerd worden op doelmatigheid en doeltreffendheid.
Voor de periode van 2010 t/m 2015 is de RvA geëvalueerd door Kwink. 79
De evaluatie is uitgevoerd aan de hand van documentenanalyse, een online enquête
en gesprekken onder de klanten van de RvA en met andere externe stakeholders van
de RvA. Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder een 3, hetgeen inhoudt dat
de conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid waarschijnlijk bewezen zijn. 80
Momenteel loopt de nieuwe evaluatie van de RvA, maar de resultaten daarvan komen
pas aan het einde van 2021 beschikbaar. Afgemeten op de rijksbijdrage zijn er geen
prestatie-indicatoren in relatie tot doelmatigheid en doeltreffendheid van de RvA. De
meeste controles zijn financieel. Er zijn overigens weinig tot geen klachten over het
functioneren van de RvA.
Uit de eerdere evaluatie kwam een aantal aanbevelingen. De eerste aanbeveling was
dat de RvA een noodzakelijk actievere rol zou kunnen gaan spelen in hoe de normen
tot stand komen en dat over het voetlicht te brengen via nieuwsbrieven, website,
congressen en seminars. Dit is de afgelopen jaren opgepakt. Zo is de publicatie
gezocht via TV-kanalen, optredens bij congressen en activiteiten in social media. Met
een nieuw strategisch communicatieplan van de RvA is dat verder geprofessionaliseerd
ook qua bemensing op communicatiegebied om de bekendheid van RvA sterk te
vergroten.
De tweede aanbeveling was dat het feedbacksysteem voor klanten van de RvA
laagdrempeliger zou kunnen worden ingericht. Daar is al wel aan gewerkt, maar dit
blijft nog steeds een aandachtspunt. Er zijn inmiddels een klachtenprocedure en
meldingen-/signalensysteem opgetuigd. Verder zijn er klantensessies georganiseerd
en worden bedrijfsbezoeken gedaan. Daarnaast zijn er digitale
klanttevredenheidsonderzoeken.
Het werken aan een kwaliteitsinfrastructuur en zorgen dat burgers / consumenten,
bedrijven vertrouwen hebben in de kwaliteit van producten en diensten kan enorm
bijdragen aan veiligheid en kwaliteit voor die producten v oor burgers /consumenten
en kan bijdragen aan de versterking van de economische positie van Nederland in de
wereld.
Op grond van de toetsingscriteria is in de eerdere evaluatie van de RvA vastgesteld
dat de RvA zijn (wettelijke) taken gedurende de evaluatieperiode op doeltreffende
wijze heeft uitgevoerd.
Doelmatigheid
Het verlagen van de administratieve lasten bij het accreditatieproces en verminderen
van doorlooptijden was bij de vorige evaluatie een verbeterpunt ten aanzien van de
doelmatigheid. Er was een fysiek rekencentrum, maar er is een digitale infrastructuur
in de cloud gekomen met nieuwe apparatuur. De data- en informatiestructuur was
verouderd. Verder is een nieuw processysteem in ontwikkeling. De transitie kost(te)
veel geld. Voor een deel gingen de investeringen ten koste van het
weerstandsvermogen en deels werd het onder afschrijvingen ondergebracht. De RvA
79

Zie: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2016D31224&did=2016D31224.
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
80

75

zit nog midden in het ontwikkelingsproces. Het aanvragen van accreditatie moet
straks makkelijker worden. De administratieve lasten bij het accreditatieproces zijn in
de evaluatieperiode dan ook niet verminderd en gaan voorlopig niet naar beneden,
omdat eerst verder moet worden geïnvesteerd in IT.
Verder kan over de doelmatigheid nog geen uitspraak gedaan worden op basis van
een recente evaluatie. In de eerdere evaluatie is geconstateerd dat de RvA op
doelmatige wijze invulling gegeven heeft aan zijn (wettelijke) taken. Binnen de RvA
zijn er voldoende voorzieningen die bijdragen aan kostenbeheersing en aan
doelmatige besteding van middelen. De begroting en tarieven worden jaarlijks
voorgelegd aan de gebruikersraad. De gebruikersraad is een statutair vastgelegd
adviespanel dat uit vertegenwoordigers van directe RvA -klanten bestaat. De
gebruikersraad komt twee keer per jaar bijeen om de RvA te adviseren over de
begroting en tarieven en over de servicegraad van de RvA. De raad van toezicht
ontvangt de notulen van deze vergaderingen, om standpunten van gebruikers in zijn
overwegingen te kunnen betrekken.
Recente ontwikkelingen
RvA geeft aan dat als grote bedrijven volop digitaliseren, de RvA niet kan persisteren
in fysieke controles. Big data, AI, machine learning en werken met algoritmen gaan
enorm hard. Klanten zijn daar klaar voor en RvA moet daarbij aansluiten bij controles.
Risicogestuurd toezicht zou ook veel meer via big data op basis van externe bronnen
plaats moeten gaan vinden. Om dit te realiseren is volgens de RvA externe
financiering nodig van het ministerie van EZK en niet (alleen) van directe gebruikers.
Daarnaast is onderzoek nodig naar wat de RvA aan Business Intelligence kan leveren
in de toekomst aan klanten. Bijvoorbeeld via benchmarking van klanten ten opzichte
van het gemiddelde van concurrenten. Verder is er een uitspraak van het Europese
Hof geweest dat door Brexit UKAS uit het Verenigd Koninkrijk (en ook Amerikaanse
accrediteurs) niet meer kan accrediteren binnen de EU. Volgens de RvA komen er
daarmee maar een beperkt aantal nieuwe klanten bij.

76

8

Voorzien in de maatschappelijke behoefte
aan statistieken
De Minister van EZK heeft een systeemverantwoordelijkheid voor de statistische
informatievoorziening van rijkswege. Om het van overheidswege verrichten van
statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en het openbaar
maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde statistieken mogelijk te
maken financiert het ministerie van EZK het CBS.
Doelen
Het leveren van betrouwbare statistieken door het CBS moet zorgen voor een objectief
inzicht in de maatschappelijke werkelijkheid ten behoeve van politieke en
economische besluitvorming. De informatie moet gelijk zijn voor alle partijen. Het CBS
heeft daarin een faciliterende rol.
In de Wet op het CBS is vastgelegd dat het CBS de taak heeft om van overheidswege
statistisch onderzoek te verrichten ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap en
het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek samengestelde
statistieken. Het CBS voert de volgende activiteiten uit:


Het produceren van verplichte Europese statistieken, die geleverd moeten worden aan
Eurostat.



Het produceren van statistieken met een groot maatschappelijk belang en een breed
gebruik, die niet Europees verplicht zijn.



Het uitvoeren van statistische werkzaamheden op aanvraag.

In de wet is vastgelegd dat de kosten voor het uitvoeren van de wettelijke taken van
het CBS ten laste komen van de Rijksbegroting. In de praktijk houdt dit in dat het CBS
voor het uitvoeren van zijn taken een meerjarenbijdrage krijgt van het ministerie van
Economische Zaken en Klimaat volgens beleidsartikel 1. Deze bijdrage vormt het
basisbudget voor het CBS. De werkzaamheden die uit dit basisbudget worden
gefinancierd, vormen het basisprogramma van het CBS. Het basisprogramma bestaat
uit twee delen: statistieken die een Europese verplichting kennen en aanvullende
statistieken die van belang zijn voor praktijk, beleid en wetenschap.
Op grond van Europese verordeningen en richtlijnen is Nederland verplicht een groot
aantal statistieken te leveren aan Eurostat, het Europese statistiekbureau. Met behulp
van deze statistieken kan de werking van de Europese Unie worden ondersteund met
betrouwbare en vergelijkbare informatie uit alle lidstaten. Dit draagt bij aan het
functioneren van de (Europese) democratie en economie.
Met het produceren en publiceren van officiële statistieken zorgt het CBS er ook
nationaal voor dat alle actoren kunnen beschikken over dezelfde cijfers en dat het
maatschappelijk debat gevoerd kan worden op basis van feiten.
Prestaties en resultaten
Om de prestaties en resultaten in kaart te brengen voor de periode 2015-2020 is
gebruik gemaakt van de jaarplannen en jaarverslagen van het CBS, alsmede het
Strategisch Meerjarenprogramma 2019-2023. Over de volledige periode 2015-2020 is
geen externe evaluatie van het CBS uitgevoerd. Wel is er een evaluatie gepland. De
laatste Wettelijke evaluatie Centraal Bureau voor de Statistiek gaat over 2010-2015,

77

Het CBS in feiten en cijfers uitgevoerd door Andersson Elffers Felix (AEF) en
gepubliceerd in november 2016. 81 De evaluatie is uitgevoerd met behulp van
documentenanalyse. Op basis van een krachtenveldanalyse zijn relevante betrokkenen
geïdentificeerd en is met hen gesproken. Daarnaast zijn kwantitatieve analyses
uitgevoerd. Hiermee scoort deze evaluatie op de effectladder een 2, hetgeen inhoudt
dat de conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid potentieel bewezen zijn. 82
De kosten van het basisprogramma CBS dat gebudgetteerd wordt door het ministerie
van EZK zijn opgenomen in tabel 14. Daarbij is te zien welke kosten in de loop der
jaren per statistiekgroep zijn gemaakt.
tabel 14

Kosten van het basisprogramma CBS conform extern verantwoordingsmodel

Kosten statistiekgroep x

2015

2016

2017

2018

2019

2020

10,8

11,5

10,0

9,0

10,3

9,6

Bedrijfsstatistieken

32,8

32,7

29,1

30,7

30,1

32,6

Dataverzameling

37,9

38,1

35,7

33,9

34,8

33,3

Demografische en

10,5

11,0

8,7

8,3

7,7

7,5

1,0

1,0

2,3

1,3

0,0

0,0

Leefomgeving

10,8

11,0

9,1

9,6

8,5

9,2

Nationale Rekeningen

14,4

14,3

15,5

17,1

14,5

13,7

Overheidsfinanciën en

13,1

12,4

13,3

13,7

13,9

13,5

Quartaire sector

10,5

10,8

7,9

6,8

6,7

6,4

Register Bedrijven

6,3

6,9

7,4

7,7

7,1

8,1

Verkeer en Vervoer

5,2

5,5

4,6

4,7

4,1

4,6

Overig

0,0

0,0

0,0

0,0

3,3

4,7

Presentatie CBS-cijfers

7,2

7,1

7,4

7,4

8,0

7,8

160,1

162,1

151,0

150,3

149,0

151,0

1000 euro
Arbeid Inkomen en
Leefsituatie

sociaal-economische
statistieken
Beleidsstatistiek en
dataservices

Consumptieprijzen

Totalen

Bron: CBS Jaarverslagen 2015-2020

De totaalbedragen per jaar wijken af van de gerealiseerde uitgaven door het
ministerie van EZK, zoals in tabel 2 vermeld door een structurele
taakstellingverwerking in de bijdrage van EZK.
In de jaarverslagen van het CBS zijn prestatie-indicatoren opgenomen die het CBS zelf
bijhoudt en monitort als belangrijk onderdeel van de planning- en controlcyclus. De
indicatoren hebben een functie als (extern) verantwoordingsinstrument en als (intern)
sturingshulpmiddel. Daarbij zijn streef- of referentiewaarden opgenomen en
realisatiewaarden. In 2017 startte het CBS een project om de externe prestatieindicatoren te herzien. De aanleiding daarvoor was tweeledig. Ten eerste was de
81

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z11350&did=2017D23708.
De score op de effectladder geeft aan hoe hard de bewijskracht van een evaluatieonderzoek is, variërend van
1 ‘mogelijk bewezen’ tot 5 ‘bewezen’. Zie ook paragraaf 1.4.
82

78

bestaande set al vele jaren in gebruik. Ten tweede werd in de vijfjaarlijkse evaluatie
van het CBS opgemerkt dat de prestatie-indicatoren geen volledig beeld meer gaven
van de prestaties van het CBS en dat de streefwaarden ambitieuzer mochten zijn. Met
de ingang van het nieuwe meerjarenprogramma 2019-2023 is in 2019 de nieuwe set
van prestatie-indicatoren in gebruik genomen. Deze circa 25 prestatie-indicatoren
kunnen echter niet goed benut worden in het kader van de onderhavige
beleidsdoorlichting, omdat zij gericht zijn op de totale taken van het CBS en niet
alleen op het basisprogramma dat het ministerie van EZK financiert. Daarmee zeggen
deze prestatie-indicatoren weinig over doeltreffendheid en doelmatigheid van het
basisprogramma. Door het ministerie van EZK wordt ook niet gestuurd op deze
prestatie-indicatoren.
Europese statistieken vormen een zeer belangrijk onderdeel in het basisprogramma.
Peer reviews maken deel uit van de strategie van het Europees statistisch systeem
(ESS) om toezicht te houden op de uitvoering van de praktijkcode. Het doel is de
naleving/afstemming van het ESS met de praktijkcode te beoordelen en de
statistische autoriteiten die deel uitmaken van het ESS te helpen de nationale
statistische systemen verder te verbeteren en te ontwikkelen. In 2006-2008 is een
eerste ronde peer reviews uitgevoerd en in 2013-2015 een tweede ronde. De derde
ronde van peer reviews wordt voorbereid en zal plaatsvinden in 2021 -2023. De drie
rondes van collegiale toetsingen hebben betrekking op alle lidstaten van de EU en de
EVA, evenals op Eurostat. Resultaten van de eerste twee ronden va llen buiten de
onderzoeksperiode van de beleidsdoorlichting. De resultaten van de derde ronde
komen voor Nederland beschikbaar in juni 2022.
Doeltreffendheid
De wettelijke evaluatie van het CBS over 2010-2015 kende een aantal aanbevelingen.
Het is in het kader van de beleidsdoorlichting interessant of de aanbevelingen uit de
eerdere evaluatie van het CBS opgevolgd zijn. Ook hier dient opgemerkt te worden
dat de evaluatie van het CBS niet uitsluitend het basisprogramma maar het totale
takenpakket van het CBS betrof, dus inclusief aanvullende statistische diensten.
Hierna wordt ingegaan op de eerste drie aanbevelingen uit de eerdere evaluatie van
het CBS.
Een eerste aanbeveling uit de eerdere evaluatie van het CBS richtte zich op het
bestaan van zowel een strategische agenda als een strategisch Meerjarenprogramma.
Hierdoor was onduidelijk hoe de strategische agenda en het Meerjarenprogramma zich
tot elkaar verhouden en welk document leidend is voor de koers van het CBS.
Aanbeveling was daarom om te expliciteren hoe de strategische agenda zich formeel
verhoudt tot het meerjaren- en werkprogramma, en ook duidelijk te maken welke
strategische keuzes in welk document gemaakt worden. In het strategisch
Meerjarenprogramma 2019-2023 is dit opgepakt. Het laat op hoofdlijnen zien hoe het
CBS aan de toenemende behoefte aan betrouwbare en maatschappelijk relevante
informatie wil voldoen, uitgaande van de financiële middelen die ter beschikking
staan. De strategische agenda vertaalt ambities van het CBS uit het
Meerjarenprogramma naar (interne) doelen en gewenste resultaten.
Een tweede aanbeveling uit de eerdere evaluatie van het CBS was dat de productie
van het CBS beter in beeld gebracht zou moeten worden. Door meer inzicht kan de
besluitvorming over de statistiekproductie verbeteren. Doordat de statistiekproductie
niet helder in beeld is, is ook moeilijk te bepalen hoeveel statistieken verplicht dan
wel niet-verplicht zijn. Inmiddels is daarin meer inzicht gegeven via het extern

79

verantwoordingsmodel (zie tabel 14). Daarbij is onderscheid aan gebracht naar kosten
van statistiekgroepen die aan het basisprogramma toegerekend worden en welke
behoren bij aanvullende statistische diensten. Het is echter onduidelijk op basis
waarvan deze verdeling per statistiekgroep is gemaakt.
Zoals in het strategisch Meerjarenprogramma 2019-2023 van het CBS is aangegeven
is verreweg het grootste deel van het basisbudget (95%) nodig om te voldoen aan
Europese verplichtingen. Deze statistieken bestrijken uiteenlopende terreinen en
ondersteunen niet alleen de ontwikkeling en monitoring van het bele id van de
Europese Unie, maar beantwoorden ook nationale beleidsvragen. Het overige deel van
het basisbudget (5%) zet het CBS in voor aanvullende statistiekbehoeften. Per thema
wordt in het strategisch Meerjarenprogramma 2019-2023 de output beschreven die
wordt gefinancierd uit het basisprogramma. Wettelijk is er in de onderzoeksperiode
niet veel veranderd ten aanzien van het CBS, maar door taakstellingen is de ruimte
voor aanvullende statistiekbehoeften in het basisprogramma veel kleiner geworden.
Criteria voor het opnemen van statistieken in het basisprogramma zijn:
1. de statistieken moeten van groot maatschappelijk belang zijn en een breed gebruik
kennen;
2. de statistieken vormen een bouwsteen voor de data-infrastructuur van het CBS;
3. het zijn statistieken die vanwege de positie en mogelijkheden van het CBS bij voorkeur
door het CBS samengesteld en gepubliceerd worden.
In de afgelopen jaren is het pakket niet-Europees verplichte statistieken in het
basisprogramma fors gereduceerd als gevolg van taakstellingen.
Een derde aanbeveling uit de eerdere evaluatie van het CBS is gebaseerd op de
constatering destijds dat er in opeenvolgende jaren in een aantal gevallen forse
verschillen hebben bestaan tussen de geprognosticeerde en gerealiseerde output.
Aanbeveling was om de gehanteerde prognose- en realisatiecijfers beter op elkaar af
te stemmen, zodat deze onderling beter vergelijkbaar worden en de relevantie van de
cijfers voor de sturing toeneemt. Daarnaast werd aanbevolen om het aantal prestatie indicatoren uit te breiden, zodat deze een dekkend beeld geven van de activiteiten
van het CBS, en per prestatie-indicator ambitieuze en tegelijk haalbare streefwaarden
te formuleren. Zoals eerder gememoreerd onder het kopje “Prestaties en resultaten”
van dit hoofdstuk is in 2019 de nieuwe set van prestatie-indicatoren in gebruik
genomen. Deze circa 25 prestatie-indicatoren kunnen niet goed benut worden in het
kader van de onderhavige beleidsdoorlichting, omdat zij gericht zijn op de totale taken
van het CBS en niet alleen op het basisprogramma dat het ministerie van EZK
financiert. Daarmee zeggen deze prestatie-indicatoren weinig over doeltreffendheid en
doelmatigheid van het basisprogramma. De prognose- en realisatiecijfers zijn
inmiddels wel beter op elkaar afgestemd en worden toegelicht.
Uit de evaluatie van het CBS in de periode 2010-2015, blijkt dat gebruikers uitermate
tevreden zijn over de kwaliteit van de CBS-statistieken en diensten. De strategische
afwegingen van het CBS, zoals geformuleerd in meerjarenprogramma’s en de
strategische agenda, geven invulling aan het van overheidswege verrichten van
statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap. De
meerjarenprogramma’s worden door het CBS praktisch vertaald in jaarlijkse
werkprogramma’s, waarin concrete werkzaamheden voor het komende jaar zijn
opgenomen. Het CBS lijkt bovendien doeltreffend te zijn geweest in het verder
reduceren van administratieve lasten, door steeds meer gegevens via registers op te
vragen en te innoveren in de wijze van uitvraag bij bedrijven.

80

In relatie tot doeltreffendheid kunnen over 2015-2020 geen uitspraken gedaan worden
door het ontbreken van een wettelijke evaluatie van het CBS over de periode 2015 2020. Wel zijn veel zaken opgepakt die in de eerdere evaluatie 2010-2015 zijn
aanbevolen.
Doelmatigheid
Volgens de evaluatie van het CBS over de periode 2010-2015 is het CBS veel
doelmatiger geworden. Onder doelmatigheid wordt daarin verstaan of het CBS zijn
taken op een efficiënte manier heeft uitgevoerd. Het betreft hier de verhouding tussen
middelenbesteding (bijvoorbeeld fte, kosten) en de realisatie van de wettelijke taken.
De bedrijfsopbrengsten van het CBS zijn per saldo gedaald. Dit door de lagere
bijdrage van het ministerie van EZK, die het gevolg was van taakstellingen van het
kabinet. Als reactie op de dalende bedrijfsopbrengsten heeft het CBS de bedrijfslasten
gereduceerd. Hiertegenover staat dat de statistiekproductie voor de wettelijke taken
nagenoeg constant is gebleven, met behoud van de kwaliteit van statistieken. De
doelmatigheid van het CBS is volgens de evaluatie als gevolg hiervan verbeterd. Ook
in de periode 2015-2020 zijn er taakstellingen vanuit het ministerie geweest. Zoals uit
tabel 14 kan worden afgelezen, zijn de kosten van het CBS voor het basisprogramma
aanzienlijk gedaald in de periode 2017-2020 vergeleken met 2015-2016. In relatie tot
doelmatigheid kunnen over 2015-2020 geen uitspraken gedaan worden door het
ontbreken van een wettelijke evaluatie van het CBS over de periode 2015 -2020.
Recente ontwikkelingen
Nu data steeds belangrijker wordt, streeft het CBS ernaar om nieuwe bronnen aan te
boren en deze op een innovatieve wijze te verwerken. Dat moet nieuwe, actuelere
en/of efficiëntere statistieken opleveren, waardoor de meerwaarde van het CBS voor
de maatschappij wordt vergroot. Het is ook noodzakelijk om de statistieken in het
basisprogramma steeds efficiënter te produceren.
Recente alternatieve databronnen zijn social media, machine generated data,
sensordata, transactiegegevens en satellietdata. Deze informatie kan het CBS
benutten voor zijn statistieken, wat ook nodig is omdat de respons aan enquêtes
afneemt. De alternatieve data zijn vaak van private aanbieders. In Europa is ook
belangstelling voor het gebruik van private data voor statistiekdo eleinden. Big tech
bedrijven bezitten veel van dergelijke data.
In de loop der tijd is er veel meer aandacht ontstaan voor privacy. Bijvoorbeeld bij het
gebruik van data van mobiele telefoons. De aandacht voor privacy zal de komende tijd
nog verder groeien.
Voornoemde punten spelen zowel met betrekking tot het basisprogramma van
statistieken als bij de aanvullende statistieken. Er is een Data Act in de maak en in
consultatie. Zie: Data Act & amended rules on the legal protection of databases
(europa.eu) https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-yoursay/initiatives/13045-Data-Act-&-amended-rules-on-the-legal-protection-ofdatabases_en . Het delen van data wordt daarmee bespoedigd. Dat kan
statistiekbureaus ook een ruimer mandaat geven.
Naar verwachting hebben Europese ontwikkelingen op het gebied van statistiek
invloed op het basisprogramma van het CBS. In het strategisch Meerjarenprogramma
worden de volgende zaken al genoemd: Integrated European Social Statistics,

81

Europese kaderrichtlijn INfrastructure for SPatial InfoRmation in Europe (INSPIRE) en
Europese verordening, de Framework Regulation Integrating Business Statistic
(FRIBS). Wanneer het CBS extra werkzaamheden moet uitvoeren die voortvloeien uit
nieuwe Europese wetgeving zal het CBS zich voor de financiering hiervan richten tot
het ministerie van EZK.

82

9

Reflectie digitale ontwikkelingen
De digitale transitie verandert de manier waarop markten, de economie en de
samenleving zijn vormgegeven. Die digitale ontwikkelingen maken nieuw of gewijzigd
beleid noodzakelijk. Dit hoofdstuk bespreekt enkele lopende ontwikkelingen en
reflecteert op gevolgen voor toekomstig beleid. Allereerst biedt paragraaf 9.1 een
overzicht van de Europese initiatieven op het terrein van digitalisering. Vervolgens
komt in paragraaf 9.2 de Nederlandse Digitaliseringsstrategie aan bod. Tot slot wordt
in paragraaf 9.3 gereflecteerd op de gevolgen van de opkomst van de
platformeconomie voor toekomstig beleid.

9.1

Europese ontwikkelingen
Veel relevante initiatieven op het gebied van digitalisering worden in Europees
verband vormgegeven. Het kan dan gaan om Europese wet- en regelgeving, om
financiering of om een Europese digitaliseringsstrategie.
In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van Europese initiatieven op gebied
van digitalisering. Het betreft wet- en regelgeving, fondsen ter financiering van
initiatieven en de Europese aanpak voor het digitale decennium (Digitaal Kompas
2030).

9 . 1 . 1 C o nt ex t v a n Eu ro pe s e in i t ia t i ev en
De rol van digitalisering in de economie en de samenleving is de afgelopen jaren sterk
toegenomen, en zal alleen maar verder toenemen. Het grote aantal Europese
initiatieven gericht op digitalisering onderstreept dit. De digitale transitie zorgt ervoor
dat de context van allerlei beleidsterreinen verandert en dat de focus van beleid
verschuift. Naast het functioneren van markten gaan ook andere publieke waarden als
economisch groeivermogen, digitale veiligheid, privacy, democratische waarden,
soevereiniteit en strategische autonomie een steeds grotere rol spelen.
Digitalisering zorgt voor het ontstaan van heel nieuwe mark ten (bijvoorbeeld de
markten voor data, algoritmen en digitale diensten). De kenmerken van deze markten
zijn anders dan reeds bestaande markten, wat gevolgen heeft voor het
marktordeningsbeleid. Bovendien zorgt de opkomst van platforms ervoor dat ook de
ordening van bestaande markten ingrijpend verandert (zie ook paragraaf 9.3).
Digitalisering brengt ook nieuwe uitdagingen met zich mee op het gebied van
economische groei. Om economische groei op langere termijn mogelijk te maken,
dienen de voorwaarden voor ontwikkeling van de digitale economie op orde te zijn. Dit
vereist toenemende aandacht voor digitale vaardigheden, voor onderzoek - en
innovatiebeleid gericht op digitalisering en voor het verder ontwikkelen van de digitale
infrastructuur.
Digitalisering zorgt ook op het gebied van veiligheid voor nieuwe vraagstukken.
Bedrijven worden kwetsbaarder voor digitale aanvallen, die een bedrijf geheel kunnen
platleggen. Dat geldt niet alleen voor bedrijven, maar voor de samenleving als geheel.
Toenemende digitalisering maakt de samenleving kwetsbaarder voor digitale aanvallen
die een ontwrichtende werking hebben. Het belang van cybersecuritybeleid neemt
daardoor toe.

83

Digitalisering, in het bijzonder het gebruik van data en algoritmen, leidt ook tot
nieuwe vraagstukken op het gebied van privacy en transparantie. Waar steeds meer
gebruik wordt gemaakt van data en steeds meer data verzameld wordt, ontstaat het
risico dat privacy als publieke waarde in het gedrang komt. Ook ontstaan er risico’s
met betrekking tot meer algemene publieke waarden zoals de bescherming van
mensenrechten, inclusiviteit, non-discriminatie en verantwoording (in de zin van
democratische controle).
Tot slot heeft digitalisering ervoor gezorgd dat nationale en Europese overheden
kwetsbaarder zijn geworden voor beïnvloeding door buitenlandse mogendheden,
bijvoorbeeld in de vorm van cyberspionage, cyberaanvallen of
desinformatiecampagnes. Bovendien hebben niet-Europese (platform-)bedrijven grote
invloed op de manier waarop het digitale domein is vormgegeven. Dit leidt ertoe dat
het voor nationale en Europese overheden moeilijker is geworden om effectief beleid
te voeren (economisch, sociaal en democratisch). Meer fundamenteel tast dit de
soevereiniteit en strategische autonomie van de Europese Unie aan.
Bovenstaande factoren hebben ertoe geleid dat digitaliseringsbeleid een speerpunt is
voor de Europese Commissie. Dit is zichtbaar in de diverse Europese initiatieven die in
het vervolg van deze paragraaf besproken worden.
9 . 1 . 2 W e t- en r eg e lg ev i ng
Hieronder wordt een overzicht gegeven van nieuwe Europese wet- en regelgeving op
het gebied van digitalisering. Het betreft wet- en regelgeving die nog in ontwikkeling
is of die onlangs is ingevoerd.
Bij de totstandkoming van Europese regelgeving heeft de Nederla ndse overheid in
opvolgende fases verschillende rollen:
 Beïnvloeden van voorstellen.
 Onderhandelen.
 Implementeren in nationale wet- en regelgeving.
Platform-to-Business verordening
Op 12 juli 2020 is de Europese verordening ‘Platform-to-Business’ (P2B) in werking
getreden. Hierin zijn transparantievereisten en bepalingen over geschilbeslechting
opgenomen voor platforms in hun relatie met zakelijke gebruikers. De P2B zorgt
ervoor dat online tussenhandelsdiensten verplicht worden om transparant te zijn over
hun werkwijze en de concurrentieverhoudingen. Het kabinet werkt aan wetgeving
waarmee de ACM de bevoegdheid krijgt om de P2B-verordening te handhaven.
Digital Markets Act
Op 15 december 2020 heeft de Europese Commissie haar voorstel voor een Digital
Markets Act (DMA) gepresenteerd. De DMA ziet op grote aanbieders van digitale
diensten, de online platforms met een poortwachtersfunctie. Deze platforms bieden
consumenten en ondernemers veel voordelen, maar het risico bestaat dat op sommige
markten een situatie ontstaat waarbij één of een paar platforms nagenoeg alle
gebruikers bedienen en consumenten en ondernemers niet meer om de grote
platforms heen kunnen. Daardoor kunnen deze platforms misbruik maken van hun
machtspositie ten opzichte van ondernemers die het platform gebruiken en kunnen ze
de toetredingsdrempels voor potentiële concurrenten verhogen. De DMA moet ervoor
zorgen dat platforms met een poortwachtersfunctie eerlijk, transparant en nondiscriminatoir te werk gaan en moet ervoor zorgen dat de marktpositie van die
platforms betwistbaar blijft. De DMA geldt alleen voor partijen die op grond van

84

kwantitatieve of kwalitatieve criteria als poortwachter bestempeld kunnen w orden. Het
toezicht wordt belegd bij de Europese Commissie zelf, met behulp van lidstaten en
nationale toezichthouders als ACM.
De beleidsinzet van het kabinet bij de totstandkoming van dit voorstel richtte zich op
drie maatregelen:
1. een bevoegdheid voor een Europese toezichthouder om ex ante verplichtingen op te
leggen aan platforms met een poortwachtersfunctie;
2. het aanpassen van Europese mededingingsrichtsnoeren omdat deze niet altijd even goed
toepasbaar zijn in de digitale economie; en
3. het aanpassen van de drempels voor het melden van een fusie of overname bij de
Commissie om digitale fusies en overnames die nu aan het toezicht ontsnappen ook in
het vizier van de toezichthouder te krijgen.
Het kabinet is positief over het voorstel, en ziet veel van de uit gangspunten en de
onderdelen uit de beleidsinzet van het kabinet terugkomen in de DMA. 83
Digital Services Act
Op 15 december 2020 heeft de Europese Commissie tevens het voorstel voor een
Digital Services Act (DSA) gepresenteerd. Het voorstel beoogt de inte rne markt voor
digitale diensten beter te laten functioneren en een uniforme, veiligere online
omgeving voor Europese consumenten en eindgebruikers te waarborgen, door de
artikelen 12 t/m 15 van de e-commerce richtlijn te herzien (die gaan over de rol,
verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van tussenpersonen in relatie tot de
verspreiding van illegale inhoud). Toezicht en handhaving moeten door de lidstaten
worden belegd bij één of meerdere autoriteiten. Eén van hen moet de rol van
onafhankelijke digitale dienstencoördinator krijgen. Voor de uitvoering van de taken
moet die digitale dienstencoördinator diverse bevoegdheden krijgen, zoals de
mogelijkheid om informatie te vorderen en boetes op te leggen.
AI Act
Op 21 april 2021 heeft de Europese Commissie haar voorstel voor een Europese AIverordening (AI Act) gepresenteerd. Het doel van de AI Act is om ervoor te zorgen dat
AI-systemen die op de Europese markt komen veilig en in overeenstemming zijn met
de fundamentele rechten en waarden binnen de EU. Op die manier beoogt de AI Act
een interne markt voor veilige en betrouwbare AI te faciliteren. Om dat te bereiken
introduceert de AI Act verschillende vereisten voor de ontwikkeling, het op de markt
brengen en het in gebruik nemen van hoog-risico AI-systemen.
Data Governance Act en Data Act
Op 25 november 2020 heeft de Europese Commissie haar voorstel voor de Data
Governance Act gepresenteerd. De Data Governance Act heeft tot doel de
beschikbaarheid van data in de EU te faciliteren door vertrouwen in datatussenpersonen te vergroten en datadeelmechanismes te versterken. De Data
Governance Act heeft vier hoofdonderdelen: hergebruik van beschermde data in het
beheer van openbare lichamen, voorwaarden voor datadeeldiensten, data -altruïsme en
de Europese Data Innovatie Raad. Naast de Data Governance Act moet de Data Act de
tweede pijler in het Europese databeleid worden. Het voorstel voor de Data Act wordt
naar verwachting in het vierde kwartaal van 2021 door de Europese Commissie
gepresenteerd.

83

BNC-fiche Digital Markets Act, kst 22 112, nr. 3049

85

ePrivacyverordening
Op 10 januari 2017 heeft de Europese Commissie een voorstel voor een
ePrivacyverordening gepubliceerd, ter vervanging van de bestaande ePrivacyrichtlijn
(2002/58/EG). De verordening moet het vertrouwen in en de veiligheid van digitale
diensten vergroten door te voorzien in een hoog beschermingsniveau van de privacy
van gebruikers van elektronische communicatiediensten en een gelijk speelveld voor
alle marktpartijen. De totstandkoming van de verordening heeft de afgelopen jaren
forse vertraging opgelopen door verdeeldheid in de Europese Raad. Het ministerie van
EZK zet zich in 2021 verder actief in voor de totstandkoming en implementatie van
een ambitieuze Europese e-privacy verordening. 84
Herziening van de NIB-richtlijn (NIB2.0)
In december 2020 heeft de Europese Commissie een voorstel gepresenteerd voor
herziening van de Netwerk- en informatiebeveiligingsrichtlijn (NIB-richtlijn). De
oorspronkelijke NIB-richtlijn is vastgesteld in 2016 en is eind 2018 in Nederland
geïmplementeerd in de Wet Beveiliging Netwerk- en Informatiesystemen (Wbni). De
Commissie constateert dat de digitalisering sinds invoering van de NIB-richtlijn is
toegenomen en dat het dreigingsbeeld zich heeft ontwikkeld. In de nieuwe richtlijn
vallen daarom bedrijven in meer sectoren onder de definitie van vitale aanbieders.
Daarnaast worden de eisen voor de zorgplicht en meldingsplicht aangescherpt.
Cybersecurity Act
Op 27 juni 2019 is de Europese Cybersecurity Act (CSA) in werking getreden. In de
CSA is een kader voor de certificering van ICT-producten, -processen en –diensten
gedefinieerd, Bovendien vergroot de CSA het mandaat van ENISA, het Europese
Agentschap voor cybersecurity.
Radio Equipment Directive (RED)
In de Radio Equipment Directive 85 (RED) zijn vereisten opgenomen voor apparaten die
gebruik maken van radiospectrum. Nederland zet zich in Europees verband in voor het
aanpassen van deze richtlijn, zodat er ook geharmoniseerde eisen gaan gelden voor
nieuwe ‘slimme’ apparaten die ontwikkeld zijn sinds de invoering van de huidige
richtlijn in 2014.
9 . 1 . 3 F in a nc i e r ing
Op Europees niveau bestaan verschillende initiatieven om de digitale transformatie te
helpen financieren. Het Digital Europe Programma (DEP) is een nieuw programma
binnen het Meerjarig Financieel Kader voor Europa om het innovatie- en
concurrentievermogen van de EU te verhogen en de strategische digitale capaciteiten
te verstevigen. Dit is aanvullend aan het Horizon Europe Programma, dat zich meer
richt op onderzoek en innovatie.
Naar aanleiding van de coronapandemie heeft de Europese Commissie de ‘Recovery
and Resilience Facility’ opgezet, een tijdelijke financieringsregeling in de vorm van
leningen en subsidies om de economische en sociale gevolgen van de coronapandemie
te mitigeren. Lidstaten dienen 20% van hun investeringen te besteden aan de digitale
transitie.

84
85

86

Toelichting op de begroting van het ministerie van EZK, 2021 (kst 35 570 XIII, nr. 2).
Richtlijn 2014/53/EU.

9 . 1 . 4 D i g i ta a l Ko mpa s 20 30 : E ur op e se a a n pa k vo or h et d i g ita l e d ec enn i um
Op 9 maart 2021 presenteerde de Europese Commissie het Digitaal Kompas 2030, de
visie en strategie van de Commissie voor de digitale transformatie van Europa in de
periode tot 2030. 86 Deze visie voor het digitale decennium van de EU is opgezet langs
vier hoofdlijnen:
 Vaardigheden.
 Veilige en duurzame digitale infrastructuur.
 Digitale transformatie van bedrijven.
 Digitalisering van overheidsdiensten.
Voor elk van deze vier gebieden zijn concrete doelstellingen en mijlpalen opgesteld,
inclusief KPI’s en bijbehorende streefwaarden. Zo zijn op het gebied van vaardigheden
twee meetbare doelen geformuleerd voor 2030: 20 miljoen ICT-specialisten aan het
werk, met een evenwicht tussen vrouwen en mannen en 80 % van de burgers in de
leeftijdsgroep van 16 tot 79 jaar moet minstens over digitale basisvaardigheden
beschikken.
Om de doelstellingen te realiseren, stimuleert de Europese Commissie
meerlandenprojecten, onder andere met diverse vormen van financiering zoals de
Recovery and Resilience Facility.

9.2

Nederlandse Digitaliseringsstrategie
De Nederlandse Digitaliseringsstrategie is in 2018 geïntroduceerd als kabinetsbrede
strategie ten aanzien van digitalisering. Deze paragraaf beschrijft eerst de doelen,
ambities en thema’s binnen de Nederlandse Digitaliseringsstrategie en bespreekt
vervolgens wat ervoor nodig is om dit nieuwe beleid in de toekomst te kunnen
monitoren en evalueren. Tot slot besteedt deze paragraaf aandacht aan de plek van
het digitaliseringsbeleid op de rijksbegroting.

9 . 2 . 1 B es ch r ij v in g va n de N ed e r la n ds e D i g ita l is e r in gs st ra t e g ie
De Nederlandse Digitaliseringsstrategie (NDS) is gelanceerd in 2018. Met de NDS is er
voor het eerst een kabinetsbreed beleid op het gebied van digitalisering geformuleerd.
Daarvoor bestaande digitaliseringsagenda’s waren alleen op departementaal niveau
georganiseerd. Jaarlijks wordt een update van de NDS gepubliceerd, waarin ook
voortgang van de acties van voorgaande jaren wordt meegenomen. Het ministerie van
EZK heeft zowel een coördinerende als een inhoudelijke rol bij de NDS.
Doel en ambitie
Digitalisering biedt tal van kansen voor economische groei, innovatie en nieuwe
bedrijvigheid. Bovendien kan digitalisering helpen bij het oplossen van de
maatschappelijke uitdagingen van deze tijd, bijvoorbeeld op gebied van zorg,
mobiliteit of duurzaamheid. Tegelijkertijd zorgt digitalisering voor nieuwe,
fundamentele vragen, bijvoorbeeld op gebied van privacy, cybersecurity, de macht
van digitale platforms, toegang tot data, betrouwbaarheid van informatie, ethisch
gebruik van technologie, de invloed op het functioneren van de democratie en de
gevolgen voor (kleine) ondernemers.
Nederland wil de kansen van digitalisering optimaal benutten en tegelijkertijd de
fundamenten voor de noodzakelijke basisvoorwaarden versterken. Dat moet bijdragen

86

https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/europes-digital-decade-digitaltargets-2030_nl

87

aan het behalen van de door het kabinet geformuleerde ambitie om digitaal koploper
van Europa te worden.
Rol van EZK
Vanuit de coördinerende rol is EZK verantwoordelijk voor de doorontwikkeling van de
NDS, voor het stellen van prioriteiten en voor de overkoepelende strategische keuzes.
Daarnaast worden er op diverse niveaus overleggen georganiseerd:
directeurenoverleg, DG-overleg en politiek overleg. Doel is om verschillende sectoren
en domeinen dichter bij elkaar te brengen, omdat veel digitaliseringsthema’s in
meerdere sectoren of domeinen spelen.
Samen met de ministeries van BZK en JenV vormt EZK de bestuurlijke driehoek op
digitalisering (de ‘digitale driehoek’). De focus van BZK ligt op het terrein van de
digitale overheid, die van JenV op cybersecurity en EZK richt zich voornamelijk op de
digitale economie (en de overkoepelende digitaliseringstrategie).
De inhoudelijke rol van EZK beslaat heel veel verschillende initiatieven, gericht op
diverse aan digitalisering gerelateerde thema’s. In sommige gevallen gaat het om al
lopend beleid, dat vanuit het doel van integrale benadering van digitalisering in de
NDS is opgenomen. Een voorbeeld hiervan is het Actieplan digitale connectiviteit, dat
in hoofdstuk 6 al aan bod is gekomen. Deze beleidsdoorlichting gaat specifiek over
artikel 1 van de begroting van EZK, maar indien alleen de onderdelen uit d e NDS
gefilterd worden die onder dit artikel vallen, dan zou de samenhang die juist het doel
van de NDS is, verloren gaan. Hieronder wordt daarom globaal de inhoud van de NDS
besproken, zonder dat daarbij wordt gekeken of dit binnen de scope van artikel 1 valt.
Thema’s binnen de NDS
De acties binnen de NDS zijn verdeeld in twee sporen, die een reflectie zijn van de
ambitie om zowel de kansen van digitalisering te benutten als de noodzakelijke
basisvoorwaarden op orde te krijgen:
1. Maatschappelijke en economische kansen benutten
2. Versterken van het fundament (basisvoorwaarden)
Spoor 1: Maatschappelijke en economische kansen benutten
Binnen spoor 1 wordt gewerkt aan acties om de digitale transitie te versnellen en
zodoende de kansen te benutten die digitalisering biedt. Acties op het terrein van EZK
zijn gericht op een digitaal vaardig MKB, een vooruitstrevende en flexibele industrie
en een flexibel energiesysteem.
Daarnaast bevat spoor 1 acties om bij te dragen aan: een transparante en
toegankelijke digitale overheid (BZK), slimme en duurzame mobiliteit (IenW),
digitalisering laten werken voor kwaliteit van leven (VWS) en duurzame en veilige
voedselvoorziening (LNV).
Spoor 2: Versterken van het fundament (basisvoorwaarden)
Binnen spoor 2 wordt gewerkt aan het versterken van het fundament. Dat gebeurt via
de volgende speerpunten:


88

Grensverleggend onderzoek en innovatie: het stimuleren van de ontwikkeling en
toepassing van hoogwaardige kennis over technologieën, onder meer door publiekprivate samenwerkingen voor onderzoek en innovatie op terreinen als AI, big data,
cybersecurity, blockchain en quantumcomputing. Op het gebied van AI is in oktober
2019 het Strategisch Actieplan AI (SAPAI) gelanceerd. Net als de NDS is SAPAI bedoeld











om een kabinetsbrede aanpak te faciliteren, om zodoende de kansen van AI te kunnen
benutten en de uitdagingen aan te pakken.
Ander werk, nieuwe vaardigheden en een leven lang leren: digitalisering heeft
ingrijpende gevolgen op de arbeidsmarkt, en vraagt een onderwijscurriculum dat up-todate is, een adequaat niveau van digitale vaardigheden, een lerende beroepsbevolking,
duidelijkheid over werken via platforms en voldoende ICT-professionals. EZK draagt
hieraan bij door middel van de Human Capital Agenda ICT.
Een dynamische digitale economie: het gebruik van data in de economie en het
groeiende belang ervan biedt kansen en gaat tegelijkertijd gepaard met zorgen over
toegang tot data, de controle over data en de macht van grote platformbedrijven. Om te
zorgen voor competitieve markten en eerlijke onderlinge verhoudingen heeft Nederland
zich in Europa sterk gemaakt voor de Digital Markets Act en de ‘Platform-to-Business’
(P2B) verordening (zie paragraaf 9.1). Daarnaast is om te zorgen voor een florerende
data-economie onder andere de Data Sharing Coalition opgezet.
Weerbaarheid van burgers en bedrijven versterken: het kabinet wil burgers en
bedrijven weerbaar maken waar het gaat om hun digitale vrijheid en persoonsgegevens.
Daartoe is onder andere de Nederlandse Cyber Security Agenda (NCSA) opgesteld en is
het DTC opgericht (zie paragraaf 6.2). In Europees verband heeft Nederland zich hard
gemaakt voor de Cyber Security Act en de e-privacy verordening. Een ander onderdeel is
het zorgen voor goede bescherming van consumenten bij aankopen op internet.
Nederland heeft daartoe in Europa ingezet op de Digital Services Act (DSA). Daarnaast
wordt op Europees niveau gewerkt aan de ‘New Deal for Consumers’.
Grondrechten en ethiek in de digitale tijd: de digitale transformatie roept
fundamentele vragen op, bijvoorbeeld rondom de invloed van o.a. algoritmen op
autonomie en gelijke behandeling. Het is belangrijk dat er aandacht is voor deze
fundamentele vragen en voor de borging van publieke waarden. Het kabinet heeft onder
andere de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) om advies gevraagd
over de kansen en bedreigingen rondom kunstmatige intelligentie.
Digitale connectiviteit: digitale infrastructuur van wereldklasse was al in de eerste
versie van de NDS (2018) een belangrijk thema. Waar dat in eerste instantie werd
geschaard onder de noemer ‘Een dynamische digitale economie’ is er in de update van
de NDS in 2020 voor gekozen om digitale connectiviteit als zesde speerpunt toe te
voegen. Onder deze noemer wordt gewerkt aan een vaste en mobiele infrastructuur van
wereldklasse. Het frequentiebeleid en het Actieplan Digitale Connectiviteit (beide
besproken in paragraaf 6.1) zijn uitwerkingen hiervan.

9 . 2 . 2 V o o rt ga ng , mon i to r in g e n to ek oms t ig e ev a l ua ti e s
Voortgang en monitoring
De Nederlandse Digitaliseringsstrategie wordt sinds de eerste versie uit 2018 elk jaar
geactualiseerd. Naast een actualisatie van de strategie en bijbehorende acti es, geeft
de jaarlijkse update ook een beeld van wat er gebeurd is, in hoeverre de acties uit
voorgaande edities van de NDS zijn uitgevoerd en wat dat heeft opgeleverd.
De ambities uit de NDS zijn veelal kwalitatief geformuleerd, al zijn er voorbeelden
waar deze wel kwantitatief geformuleerd zijn, bijvoorbeeld op het terrein van digitale
connectiviteit. Monitoring van de voortgang en resultaten vindt vooral op het niveau
van activiteiten en output plaats: zijn de acties uitgevoerd zoals gepland en heeft da t
de output opgeleverd die voorzien was (bijvoorbeeld in de vorm van een rapport, een
bijeenkomst of een samenwerkingsverband).
Idealiter worden voor het monitoren van de uitkomsten van het beleid en het al dan
niet behalen van doelstellingen zoveel mogelijk concrete doelstellingen geformuleerd.
Vervolgens dient te worden gekeken hoe die doelstellingen geoperationaliseerd

89

kunnen worden en op welke manier meetbare indicatoren zijn vast te stellen. Dit is
een complexe exercitie, zeker als het gaat om digitaliseringsbeleid. Vaak spelen bij
digitaliseringsthema’s een veelheid aan publieke belangen tegelijkertijd, waardoor het
lastig is betekenisvolle indicatoren en streefwaarden op te stellen. Bij een thema als
AI bijvoorbeeld is het beschermen van publieke waarden een belangrijke doelstelling,
maar het ruimte geven voor innovatie ook. Het is niet eenvoudig om daar concrete
indicatoren voor vast te stellen. De werkwijze bij het Europese Digitaal Kompas 2030
kan voor sommige onderdelen wellicht als voorbeeld dienen. Niet alleen heeft men er
daar voor gekozen om concrete meetbare doelen te stellen, bij het vaststellen van
streefwaarden en indicatoren is al rekening gehouden met de beschikbaarheid van
databronnen, zodat al vooraf duidelijk is op welke wijze de voort gang gemonitord kan
worden. Belangrijke kanttekening hierbij is wel dat de scope van het Digitaal Kompas
beperkter is dan de NDS.
In Nederland is al wel een begin gemaakt met het verzamelen van data op het gebied
van digitalisering, in de Monitor Nederland Digitaal. 87 Daarin zijn cijfers verzameld om
in kaart te brengen hoe Nederland ervoor staat op het gebied van digitalisering. Deze
Monitor bevat zonder twijfel relevante data die bruikbaar kan zijn voor het monitoren
van de NDS en in de toelichting wordt de relevantie van de gepresenteerde data ook
wel aannemelijk gemaakt. Uit de Monitor wordt echter niet duidelijk welke
doelstellingen uit de NDS er op geoperationaliseerd worden, laat staan dat er sprake is
van concrete streefwaarden op indicatoren. Het verdient aanbeveling dat het
ministerie van EZK en andere ministeries voor zover het beleid betreft dat in andere
begrotingen verantwoord wordt, nadenken over het concreter formuleren van doelen,
en waar mogelijk het operationaliseren ervan in meetbare indicatoren (bij voorkeur op
basis van al beschikbare informatie, zoals in de Monitor Nederland Digitaal) en het
vaststellen van streefwaarden.
Toekomstige evaluaties
De NDS is een kabinetsbrede, overkoepelende strategie die uit veel verschillende
onderdelen bestaat. Die onderdelen zelf zijn vaak ook weer uitgewerkt in een agenda
of actieplan, bijvoorbeeld het Strategisch Actieplan AI, de Human Capital Agenda ICT
of het Actieplan Digitale Connectiviteit. Het beleidsterrein is daarmee zo breed en
omvangrijk dat het integraal evalueren van de gehele NDS per definitie niet haalbaar
is.
Evaluatie van het digitaliseringsbeleid zal dus op onderdelen moeten plaatsvinden,
langs de lijnen van de in de NDS genoemde thema’s/ambities. Daarbij dient, zoals in
elke evaluatie, uiteraard wel oog te zijn voor de samenhang met ander beleid (zowel
binnen de NDS als daarbuiten).
Voor een goede evaluatie van de doeltreffendheid van het beleid is het noodzakelijk
dat er duidelijke doelen geformuleerd zijn. Andere belangrijke stappen zijn het
beschrijven van de (noodzaak voor) de rol van de overheid en de wijze waarop het
beleid wordt geacht bij te dragen aan het bereiken van de doelen. Het opstellen van
een beleidstheorie per thema, met een doelenboom/effectketen van input tot impac t
zoals ook gebruikt in hoofdstuk 2 van dit rapport, biedt kaders om het beleid
inzichtelijk te maken en goed te kunnen evalueren. Het opstellen van een
beleidstheorie is niet altijd eenvoudig, maar kan helpen om bij een complex
onderwerp als digitalisering alle afwegingen en mogelijke beleidseffecten goed in

87

90

https://monitor-nederlanddigitaal.nl/digitalisering-in-nederland-4

beeld te brengen. Bovendien kan een opgestelde beleidstheorie helpen bij het
vaststellen van indicatoren op verschillende niveaus.
Ten slotte is het goed te beseffen dat de NDS naast een kabinetsbrede strategie
vooral ook een interdepartementale aanpak en samenwerkingsstructuur is die de
integrale beoordeling van digitaliseringsvraagstukken en gezamenlijke actie
stimuleert. In dat kader heeft de NSOB recentelijk een essay gepubliceerd over de
governancestructuur van het digitaliseringsbeleid. 88 Uit onderzoek van de NSOB blijkt
dat betrokkenen over het algemeen gematigd positief zijn over de huidige governance
en dat de noodzaak om digitalisering aan te pakken als een overkoepelend vraagstuk
steeds breder onderkend wordt. Betrokkenen signaleren echter ook dat verbeteringen
van de huidige governancestructuur gewenst zijn, zowel om een breder besef van
urgentie voor het thema digitalisering te creëren (in termen van politiek -bestuurlijke
en maatschappelijke aandacht), als om effectiever interdepartementaal en bestuurlijk
te werken. In het essay laten de onderzoekers van de NSOB zien dat ook alternatieve
governancestructuren risico’s en valkuilen kennen.
In hun beschouwing stelt de NSOB dat governance zou moeten beginnen bij de vraag
hoe verschillende waarden of perspectieven op waarden een plek krijgen in de
vormgeving van beleid:
“Soms verhouden waarden zich harmonieus tot elkaar bij een vraagstuk, dit maakt het
mogelijk wederzijdse verbinding als uitgangspunt te nemen: door waarden te
combineren of de ene waarde als context voor andere waarde(n) te benutten en
synergie te ontwikkelen. Soms verhouden waarden zich conflictueus tot elkaar bij een
vraagstuk, dan is het belangrijk om conflicten te expliciter en: door waarden te
confronteren om het conflict zichtbaar te maken of juist te zoeken naar de balans hoe
waarden ondanks conflict zich tot elkaar kunnen verhouden.” 89
Een dergelijke expliciete waardenweging kan goed samengaan met het gestructureerd
in kaart te brengen van beleidsdoelen en (bedoelde en onbedoelde) effecten van
beleid in een beleidstheorie.

9 . 2 . 3 P la a ts va n h et d i gi ta l ise r i ng sb e l e id b in n en d e b e g ro ti ng
De Nederlandse Digitaliseringsstrategie laat duidelijk zien hoeveel verschillende
aspecten er aan digitalisering zitten en dat dit de beleidsterreinen van verschillende
ministeries raakt.
In het kader van deze beleidsdoorlichting, die gaat over het beleid onder artikel 1 van
de begroting EZK, rijst de vraag hoe het digitaliseringsbeleid binnen de structuur van
de begroting past. Voor sommige onderdelen, zoals het frequentiebeleid en het
actieplan digitale connectiviteit, is direct duidelijk dat dit onderwerpen zijn die (ook al
voor het bestaan van de NDS) binnen het beleidsterrein van artikel 1 va llen. Andere
onderdelen passen misschien ook lastig binnen de noemer ‘markt voor elektronische
communicatie’ of ‘goede en betrouwbare netwerken en markten voor
telecommunicatie en post’. Weer andere onderdelen worden verantwoord via

88

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2021), Actuele kwestie, klassieke afweging. Een verkenning naar
de governance van het Nederlands digitaliseringsbeleid.
89
De suggestie van NSOB om waarden op een dergelijke manier te wegen biedt een algemeen handvat, dat
vooral voor specifieke vraagstukken, waar discussies verhit zijn, de belangen groot en er niet direct zicht is op
overeenstemming, handvatten kan bieden. De suggestie van NSOB is dus niet om elke afzonderlijke casus op
deze manier te benaderen.

91

begrotingen van andere departementen. De vraag rijst: hoe verhoudt de
begrotingssystematiek zich tot de ontwikkeling van digitalisering?
Het kennis- en innovatiebeleid op gebied van cybersecurity en ICT is recentelijk
(2019) bijvoorbeeld van beleidsartikel 2 naar beleidsartikel 1 verplaatst, uit de
behoefte om het digitaliseringsbeleid dat onder de verantwoordelijkheid van het
ministerie van EZK valt juist in één begrotingsartikel bij elkaar te brengen. Meer in het
algemeen geldt dat het uitdijende domein van digitalisering een steeds grotere rol in
het beleid gaat spelen en dat het digitaliseringsbeleid zich lastig laat vangen door de
structuur van de begroting. Digitalisering speelt zonder meer een grote rol voor een
‘goed functionerende economie en goed functionerende markten’, maar is veel breder
dan dat. De behoefte om het digitaliseringsbeleid van EZK binnen één artikel te
brengen zorgt zodoende voor spanning met de systematiek van begrotingsartikelen.

9.3

De platformsamenleving en gevolgen voor toekomstig beleid
De toenemende digitalisering heeft geleid tot de opkomst van digitale platforms, die
de manier waarop de markt is ingericht ingrijpend heeft veranderd. Deze paragraaf
beschouwt de impact van die platformisering op markten en op de samenleving en
schetst de consequenties voor toekomstig beleid.
Impact van de platformeconomie op markten
In de platformeconomie zijn enkele zeer grote platformen actief, die een zeer
dominante rol hebben in het digitale ecosysteem. Dat wordt ook onderkend in het
voorstel van de Europese Commissie voor een Digital Markets Act: die ziet specifiek op
de grootste platformen die een poortwachtersfunctie vervu llen. De positie van de
grootste platforms heeft op verschillende manieren impact op markten.
Ten eerste de poortwachtersfunctie die deze bedrijven vervullen. Diensten als
clouddiensten en browsers, maar ook identificatie- en loginsystemen en natuurlijk
zoekmachines, sociale netwerken worden vrijwel uitsluitend door of met behulp van
deze partijen aangeboden. De grote platforms hebben hiermee voor zichzelf een
tweezijdige markt gecreëerd: aan de ene kant faciliteren zij voor aanbieders van
(sectorale) producten of diensten de toegang tot de markt, aan de andere kant
bedienen zij de eindgebruikers (consumenten) van die producten of diensten. Zowel
ten opzichte van aanbieders als van eindgebruikers hebben de platforms een
dominante positie.
De dominante positie van platforms gaat echter verder dan alleen deze tussenlaag.
Ook in de infrastructuurkant van het digitale ecosysteem (denk aan kabels,
satellieten, datacentra, een domeinnamensysteem, internetprotocollen, hardware
zoals laptops en tablets) wordt de rol van de grote bedrijven steeds sterker.
Bovendien manifesteren de grote platformbedrijven zichzelf ook steeds meer als
aanbieders van sectorale diensten, bijvoorbeeld digitale toepassingen in de zorg of het
onderwijs. Op deze manier hebben enkele grote partijen een dominante positie in
verschillende lagen van het digitale ecosysteem. Die dominante positie wordt nog
versterkt doordat de platformbedrijven door hun positie in alle lagen van het systeem
de mogelijkheid hebben om datastromen te controleren en data te accumuleren.
Hiermee kunnen zij hun dominante positie verder versterken.
Deze verticale integratie, waarbij de dominante partijen een machtspositie hebben in
alle lagen van het ecosysteem, zowel op infra, als op platformdiensten, als op

92

sectorale diensten, is onvergelijkbaar met enige marktsituatie uit het verleden. Het
ligt dus voor de hand dat herziening van bestaande mededingingsinstrumenten nodig
is.
Impact op samenleving en publieke waarden
Het digitale (platform)ecosysteem heeft niet alleen impact op de markt, maar op veel
meer aspecten van de samenleving. Ook publieke organisaties moeten gebruik maken
van de markt, omdat de digitale samenleving voor 99% door marktpartijen beheerst
wordt. Doordat de digitale samenleving voor 99% door marktpartijen beheerst wordt,
is er niet of nauwelijks sprake van een digitale publieke ruimte. De consequentie
hiervan is dat de voorwaarden voor het gebruik van digitale diensten in grote mate
bepaald worden door de grote platforms. Dat bemoeilijkt de taak van o verheden om in
het digitale domein het publieke belang te beschermen en publieke waarden te
borgen.
De benadering van de platformeconomie moet dus verder gaan dan de vraag of
markten naar behoren functioneren. In discussies hierover kan dus gesproken word en
van een platformsamenleving, in plaats van slechts een platformeconomie. Alle
aspecten van de samenleving waarop digitalisering invloed heeft, zouden in
samenhang moeten worden behandeld. De integrale aanpak die is gekozen met de
introductie van de Nederlandse Digitaliseringsstrategie biedt een eerste aanzet
hiervoor.
Consequenties voor toekomstig beleid
De hierboven geschetste impact van platformisering op markten en op de samenleving
heeft gevolgen voor de rol van de overheid bij het zorgdragen voor goed
functionerende markten, en voor het borgen van publieke belangen in het algemeen.
Allereerst is het van belang om op een integrale manier te kijken naar de
platformsamenleving, dus met een breder waardenperspectief dan alleen het
bevorderen van eerlijke mededinging. Een benadering die zich enkel richt op de
marktpositie van bedrijven is te beperkt om alle publieke belangen te kunnen dienen.
Bij het bepalen van de rol van de overheid dient eerst antwoord gegeven te worden op
fundamentele vragen over de vorm van de gewenste (digitale) samenleving:
 Hoe moet de digitale transitie in Nederland worden vormgegeven? Welke publieke
waarden moeten daarbij beschermd worden?
 Wanneer is er sprake van een goed functionerende markt? Wat is ervoor nodig om
markten gezond te houden?
Met het antwoord op deze vragen kunnen principes geformuleerd worden waaraan op
digitale markten en in de digitale samenleving voldaan moet worden. Voorbeelden van
principes zouden kunnen zijn: transparantie van datastromen en datagebruik, eisen
aan dataportabiliteit en interoperabiliteit, transparantie over gebruikte technologie
(bijvoorbeeld algoritmes) en wellicht in sommige sectoren gebruik van open source
software.
Gezien het internationale karakter van digitale producten en diensten l igt het voor de
hand dat dit beleid in Europees verband wordt vormgegeven. Het overzicht in
paragraaf 9.1 laat zien dat er op dat terrein ook al het nodige gebeurt. Voor de
effectiviteit van die initiatieven is het van belang dat er in alle deelinitiatieve n oog is
voor de integrale aanpak, zodat de publieke belangen ook effectief beschermd worden.

93

10

Beleidsopties 20% minder of meer
Bij de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek is het een vereiste om bij een
beleidsdoorlichting aan te geven welke beleidsopties er mogelijk zijn in het geval er
significant minder middelen beschikbaar zijn (minus circa 20% van de middelen op het
beleidsartikel). In dit onderzoek heeft het ministerie van EZK een voorstel gedaan
voor scenario’s voor de besparingsvariant (overzicht op welke posten de besparing
plaatsvindt). Daarbij heeft het ministerie van EZK een toelichting gegeven wat de
besparingen voor gevolgen hebben op de gemaakte keuzes en de ju ridische
consequenties daarvan. Panteia is tijdens de interviews ook ingegaan op beleidsopties
over significant 20% minder middelen. De belangrijkste conclusie is dat in veel
gevallen een besparing van 20% conflicteert met de juridische verplichtingen die het
ministerie van EZK is aangegaan (op grond van bijvoorbeeld langer lopende
contracten of Europese regelgeving). Daarnaast geven partijen zonder uitzondering
aan dat daarbij dusdanig kernactiviteiten worden geraakt, dat verplichtingen niet
kunnen worden nagekomen en dat daarmee de realisatie van de doelen van goed
functionerende markten en een goed functionerende economie sterk negatief wordt
beïnvloed. Daarmee is de voorgestelde besparingsvariant niet realistisch. We merken
hierbij op dat wellicht kleinere besparingen mogelijk zijn, maar dat de onderliggende
rapportages onvoldoende handvatten bieden om hier uitspraken over te doen. Een
analyse van dergelijke mogelijkheden maakt overigens geen deel uit van deze
beleidsdoorlichting en daarom kunnen daarover in het kader van deze
beleidsdoorlichting ook geen uitspraken worden gedaan.
Verder is op verzoek van het ministerie van EZK door Panteia verkend welke
beleidsopties er zouden kunnen zijn uitgaande van significant meer middelen (plus
circa 20%). De verkenning van significant meer middelen is uitgevoerd met
gebruikmaking van de documentenanalyses, evaluaties en interviews.
Eerst wordt hierna ingegaan op de beleidsopties significant minder middelen en
daarna komen de beleidsopties aan bod bij significant meer middelen.

10.1

Beleidsopties 20% minder middelen
De grondslag voor de berekening van een 20%-variant bestaat uit de som van de
bedragen die op de meest recente begroting staan vermeld bij het doorgelichte beleid.
Het ministerie van EZK heeft aangegeven om bij de ombuigingsvariant te focussen op
de vier grootste posten van beleidsartikel 1. Deze vier posten omvatten ruim 86% van
de totale kosten voor beleidsartikel 1.
In tabel 15 is weergegeven welke vier posten dat zijn, welk bedrag daar in de
begroting 2021 voor is opgenomen en wat het betekent als op deze grootste vier
posten 20% van de totale begrotingskosten voor beleidsartikel 1 wordt bespaard.

95

tabel 15

Beleidsopties 20% minder middelen op vier grootste posten conform begroting 2021

Onderdeel

Begroting 2021

Bedrag minder middelen

bedragen x 1.000 euro
CBS

154.210

35.764

Agentschap Telecom

25.883

6.003

RVO voor PIANOo/TenderNed

11.175

2.592

Metrologie

9.741

2.259

201.009

46.618

Totaal vier grootste posten

Minder middelen t.o.v begroot
Totaal begroot beleidsartikel 1

233.095

20%

De aangegeven besparing van 20% op de middelenbesteding van beleidsartikel 1 zoals
weergegeven in tabel 15 heeft tot gevolg dat kerntaken onder druk komen te staan.
Bestaande contractuele en Europese verplichtingen kunnen niet nagekomen worden en
daarmee worden een goed functionerende economie en markten negatief beïnvloed.
Het ministerie van EZK heeft de juridische implicaties van deze beleidsoptie
aangegeven. Daarop wordt ingegaan in de volgende paragraaf.

10.2

Implicaties beleidsopties 20% minder middelen
De juridische implicaties van beleidsopties bij verstrekking van 20% minder middelen
zijn aangegeven door het ministerie van EZK. Panteia is tijdens de interviews ook
ingegaan op beleidsopties over significant 20% minder middelen. Zonder
uitzonderingen geven partijen aan dat daarbij dusdanig kernactiviteiten worden
geraakt, zodat verplichtingen niet kunnen worden nagekomen en daarmee een goed
functionerende economie en markten sterk negatief wordt beïnvloed.
CBS
In de CBS-wet worden aan het CBS twee taken toebedeeld, die het CBS ook bij een
eventuele ombuiging van 20% zal moeten blijven uitvoeren:


Het van overheidswege verrichten van statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk,
beleid en wetenschap en het openbaar maken van de op grond van zodanig onderzoek
samengestelde statistieken;



De productie van Europees verplichte statistieken.

Volgens de vorige beleidsdoorlichting uit 2016 is het CBS doeltreffend en liet
doelmatigheidsverbeteringen zien. Deze beleidsdoorlichting liet zien dat het CBS
effectief is: het CBS levert eigentijdse statistieken van hoge kwaliteit, die nationaal en
internationaal door uiteenlopende doelgroepen zijn gebruikt en worden gewaardeerd.
Bovendien liet de laatste evaluatie van de wettelijke taken van het CBS zien dat de
doelmatigheid in ieder geval in de periode 2010-2015 is verbeterd.
Hoofdimplicatie bij verstrekking van 20% minder middelen is dat het CBS niet meer
kan voldoen aan haar wettelijke taken. Het grootste deel van de lumpsumbijdrage van
EZK op artikel 1 (95%) is nodig om te voldoen aan Europese verplichtingen. Deze
kunnen niet eenzijdig aangepast worden.
Het schrappen van het verplichte Europese statistiekprogramma heeft tot gevo lg dat
de Europese Commissie een inbreukprocedure kan starten bij het Hof van Justitie van

96

de Europese Unie, die vervolgens een aanzienlijke sanctie aan de Nederlandse Staat
kan opleggen. Het statistiekprogramma levert statistieken die ook nationaal van groot
belang zijn, zoals statistieken op het gebied van de werkgelegenheid, economische
groei, overheidstekort en overheidsschuld. Naast de maatschappelijke gevolgen.
Het overige deel van de lumpsumbijdrage (5%) zet het CBS in voor aanvullende
statistiekbehoeften. Deze aanvullende statistiekbehoeften zijn niet Europees verplicht,
maar worden beleidsmatig zeer nuttig geacht. Aangezien deze statistieken niet op het
beleidsterrein van één departement liggen, worden deze ook betaald uit het
basisbudget van EZK. Met het schrappen van de aanvullende statistiekbehoeften
verliest het CBS haar beleidsvrijheid, doordat de Europese wetgever alle statistieken
bepaalt. Daarbij is er dan geen ruimte meer om in te spelen op de behoefte aan
(actuele) nationale statistische informatie (subdoel van art. 1) zonder dat daar een
financiële vergoeding door de gebruiker tegenover staat. Daarmee zou discontinuïteit
ontstaan in het gebruik door praktijk, beleid en wetenschap. De implicatie van het
schrappen van alle niet verplichte statistieken belemmert daarmee het goed
functioneren van economie en markten.
Agentschap Telecom
Bijdrage Agentschap Telecom aan Toezicht, beleidsondersteuning en
uitvoering Telecom
Agentschap Telecom is zowel uitvoerder op het gebied van onder meer
vergunningverlening, beleidsondersteuner als toezichthouder op de naleving van wet en regelgeving op het gebied van digitale infrastructuren, apparaten en diensten.
Daarbij geeft AT uitvoering aan uiteenlopende taken op het gebied van
frequentiebeleid en ziet het toe op de beschikbaarheid van technische infrastructuur,
de veiligheid en weerbaarheid van netwerken en diensten en het veilige en
storingsvrije gebruik van frequentieruimte en apparaten.
Kerntaken zijn onder meer:
 het beheer van het Nederlandse frequentiespectrum in een nationale en internationale
context en het zorgdragen voor het storingsvrij gebruik en functioneren ervan
(Telecommunicatiewet);
 toezicht op de dekking en continuïteit van telecomnetwerken en de veiligheid van
radioapparatuur (Telecommunicatiewet, Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en
ondergrondse netten en netwerken);
 toezicht op de cybersecurity van telecomnetwerken, energiesector, internetinfrastructuur
en clouddiensten (Telecommunicatiewet, Wet Beveiliging Netwerk- en
Informatiesystemen).
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat financiert een deel van de
exploitatie van AT. In 2021 is dat circa € 21 mln. voor toezicht telecom (13,4 mln. in
2021) en voor beleidsondersteuning en uitvoering (7,6 mln. in 2021). Doordat de
taken en werkvelden van AT in de afgelopen jaren zijn verruimd en bovenal complexer
zijn geworden is de bijdrage aan AT de afgelopen jaren toegenomen. Zo is AT gaan
toezien op meerdere lagen en dimensies van de digitale infrastructuur. Daarnaast
heeft AT extra taken gekregen in het kader van de Wet Beveiliging Netwerk- en
Informatiesystemen (Wbni). Ook bereidt AT zich voor op de uitoefening van taken die
voortvloeien uit de nog vast te stellen Uitvoeringswet cyberbeveiligingsverordening.
Besparingen brengen risico’s met zich mee met betrekking tot de uitvoering van
bepaalde (wettelijke) taken en de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van digitale
infrastructuren, apparaten en diensten in Nederland. Bovendien kenmerkt het domein

97

waarin AT werkt zich door snel op elkaar volgende nieuwe technologische
ontwikkelingen en bijbehorende nieuwe (Europese) wet- en regelgeving. In algemene
zin zal de uitvoering van de besparing grote gevolgen hebben voor het ordentelijk
verloop van de groei en instandhouding van de digitale infrastructuur en daarmee een
negatief effect hebben voor de duurzame ontwikkeling van de digitale economie.
Ten eerste betreft dit taken ter voorbereiding en uitvoering van het Nederlandse
frequentiebeleid. Voldoende en bruikbare frequentieruimte is een essentiële
‘grondstof’ voor draadloze mobiele diensten. De financiering betreft grotendeels
bijdragen aan beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie voor frequentiebeleid en
veiligheid, uitgifte van frequentierechten (soms op basis van veilingen van
vergunningen voor schaarse frequentieruimte voor omroep en openbare mobiele
telecommunicatiediensten), uitvoering van nationaal antennebeleid en het be - en
afhandelen van juridische procedures. Deze taken zijn vereist vanuit wet - en
regelgeving. Ombuiging zal daarom ook effect hebben op de overige inzet van AT: de
bijdrage aan maatschappelijke vraagstukken zoals het informeren van burgers en
gemeenten over antennes en het plaatsingsproces van antennes voor mobiele
communicatie, het verhogen van de bewustwording onder bedrijven van de risico’s
van uitval van ICT-voorzieningen (telekwetsbaarheid), alsmede het voorkomen van
storingen op bestaande radiocommunicatietoepassingen, en internationale coördinatie.
Dit laatste speelt vooral bij de introductie van nieuwe toepassingen.
Ten tweede betreft het wettelijke toezichttaken. Het domein waar A T als
toezichthouder voor staat, omvat de beschikbaarheid, betrouwbaarheid, weerbaarheid
en veiligheid van digitale infrastructuren en diensten en het vertrouwen in het gebruik
en de veiligheid van apparaten, zodat Nederland veilig verbonden is. Ook houdt A T
toezicht op het voorkomen van graafschades door netbeheerders en de werking van
meet- en weeginfrastructuur in Nederland. De centrale thema’s in het toezicht zijn :
weerbaarheid en security van vitale infrastructuren, veilige apparaten, en toezicht o p
de naleving van ingebruiknameverplichtingen zoals die spelen bij de uitrol van
bijvoorbeeld 5G. Ook ziet AT toe op de blootstelling van het publiek aan
elektromagnetische velden verspreid door de antennes van bijvoorbeeld mobiele
telecommunicatiesystemen.
AT zet in op weerbaarheid en veiligheid van de (digitale) infrastructuur. Een speerpunt
is het toezicht op de aangescherpte eisen die worden gesteld aan de veiligheid en
integriteit van de mobiele telecommunicatienetwerken, zoals de extra hoge eisen die
worden gesteld aan leveranciers van diensten en producten in de kritieke onderdelen
in het telecomnetwerk. Ook houdt AT vanuit de Wbni toezicht op aanbieders van
essentiële diensten in de energie- en telecomsector en digitale dienstverleners. Verder
bereidt AT zich voor op zijn nieuwe wettelijke taak als nationale
cyberbeveiligingscertificeringsautoriteit onder de Europese
cyberbeveiligingsverordening. Daarbij zal AT toezicht houden op
cyberbeveiligingscertificeringsregelingen en conformiteitsbeoordelingsinstanties.
Daarnaast krijgt AT een uitvoeringstaak bij de uitgifte van certificaten met
zekerheidsniveau hoog.
AT is ook verantwoordelijk voor het toezicht op elektronische identiteiten en
vertrouwensdiensten. Dit toezicht wordt in de nabije toekomst uitgebreid met het
toezicht onder de wet Digitale Overheid op de betrouwbaarheid van elektronische
identificatiemiddelen die het veilig en betrouwbaar kunnen inloggen voor Nederlandse
burgers en bedrijven bij de (semi-)overheid regelen.

98

Op het gebied van veilige apparaten houdt AT ook toezicht. Dit toezicht is erop gericht
dat burgers en bedrijven erop moeten kunnen vertrouwen dat apparatuur veilig en
betrouwbaar is in het gebruik en ongestoord werkt. Daarbij kijkt het agentschap in
zijn toezicht integraal naar diverse veiligheidsaspecten, waaronder
storingsgevoeligheid, elektromagnetische velden en elektrische veiligheid. Verder
breidt AT zijn focus op het toezicht van apparaten uit met cyberweerbaarheid wanneer
in de EU digitale veiligheidseisen onder de radioapparatuur richtlijn (Radio Equipment
Directive) van kracht worden.
De uitrol van 5G is een ander belangrijk thema. AT houdt toezicht op de dekkings - en
capaciteitsverplichting die gekoppeld is aan het gebruik van de daarvoor uitgegeven
schaarse frequentieruimte. Daarnaast voert AT veldsterktemetingen uit om te
controleren of de niveaus van nieuwe 5G-apparatuur beneden de gestelde limieten
blijven en om op te treden indien dit onverhoopt niet zo is.
Een verdere afname van de capaciteit betekent naast minder inspecties op risicorijke
gebieden vooral het afstoten van toezichtstaken. Dit heeft onder andere als gevolg
grotere risico’s op verstoring en uitval van digitale infrastructuur (met name mobiele
communicatie) en het ontbreken van een adequate reactie vanuit de overheid,
verhoogde risico’s op de veilige en betrouwbare werking van apparaten waarbij
burgers en bedrijven zullen merken dat er meer ondeugdelijke apparaten op de markt
komen, verminderd proactief cybersecuritytoezicht op aanbieders van essentiële
diensten en digitale dienstverleners en verminderd proactief toezicht op
telecomsecurity.
Bijdrage Agentschap Telecom aan Toezicht, beleidsondersteuning en
uitvoering Metrologie
Een taakstelling van min 20% op het toezicht op de Metrologiewet en Waarborgwet zal
betekenen dat AT de vernieuwing van het toezicht die nodig is om de grootschalige
ontwikkelingen in de digitale infrastructuur (ten gevolge van klimaatverandering,
energietransitie en digitalisering) het hoofd te bieden, niet zal kunnen doorvoeren.
Hierdoor komt het toezicht op de energie-infrastructuur (slimme energie- en
gasmeters, laadstations) niet van de grond.
Verder komt de inzet (namens Nederland) van experts (voornamelijk van AT) als
deskundigen in internationale gremia onder druk te staan. Een taakstelling van min
20% betekent dat Nederland zich internationaal verder terug zal trekken. Hierdoor
dreigt Nederland de aansluiting bij de internationale metrologiewereld te verliezen en
stagneert de ontwikkeling van technisch inhoudelijke regelgeving (onder andere voor
de energietransitie).
RVO uitgaven PIANOo en TenderNed
PIANOo, Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van EZK heeft als taak het
inkopen en aanbesteden bij overheden te professionaliseren. Deze taak is toegelicht
onder paragraaf 5.4 van de Memorie van Toelichting bij de Aanbestedingswet 2012.
Een vermindering van 20% budget gaat ten koste van een effectieve uitvoering va n
deze taak.
TenderNed is het aanbestedingssysteem van de Nederlandse overheid. TenderNed
bestaat uit twee onderdelen: een aankondigingenplatform waar aanbestedende
diensten hun aankondigingen publiceren en een applicatie waarmee aanbestedingen
volledig digitaal kunnen verlopen. Onder de aanbestedingsrichtlijnen 2014/23, 24 en
25 en 2009/81 zijn er verplichtingen met betrekking tot e-aanbesteden. Vanaf 1 juli

99

2017 is het verplicht om een inschrijving volledig elektronisch in te dienen (AW2012).
Een vermindering van 20% budget heeft directe gevolgen voor de doorontwikkeling
van TenderNed. Dit zal leiden tot een minder stabiele applicatie. Dit heeft mogelijk tot
gevolg dat aanbestedende diensten en ondernemers niet conform de verplichtingen uit
de Aanbestedingswet kunnen aanbesteden (bijvoorbeeld vanwege een storing). Ter
illustratie: de storingen zijn de afgelopen jaren afgenomen door de doorontwikkeling
van TenderNed. Op korte termijn heeft een reductie van het budget met 20% ook voor
EZK juridische implicaties vanwege de implementatie van de zogeheten eForms, één
van de grootste stelselwijzigingen in de aanbestedingspraktijk tot nu toe waaraan nu
ook al gelden worden besteed. De deadline voor afronding is eind 2023. Een reductie
van het budget met 20% zal ervoor zorgen dat TenderNed, en daarmee Nederland, de
deadline niet haalt en daarmee niet aan de (Europees)rechtelijke verplichtingen
voldoet.
Metrologie
VSL heeft de wettelijke taak om als onafhankelijke en onpartijdige organisatie, zorg te
dragen voor het beheer en de ontwikkeling van de nationale primaire
meetstandaarden. Een eerdere taakstelling, die inmiddels is teruggedraaid, heeft
aangetoond dat VSL met minder budget haar wettelijke taak niet op het minimaal
vereiste niveau kan uitvoeren. Een taakstelling van -20% zou VSL opnieuw in
financiële problemen brengen, met als gevolg dat de dienstverlening aan het
Nederlandse bedrijfsleven op het gebied van meetstandaarden niet langer kan worden
gegarandeerd.

10.3

Beleidsopties 20% meer middelen
Op basis van de bevindingen uit de brede beleidsdoorlichting en interviews is aan te
geven op welke posten geïntensiveerd zou kunnen worden. In interviews is gevraagd
waar significant meer middelen (plus 20%) in dat licht het beste besteed zouden
kunnen worden om meer doeltreffend te zijn. Deze beleidsopties worden hierna
gepresenteerd naar de volgende deelterreinen:


Optimale mededinging bevorderen.



Goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie en post.



Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten.



Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken.

Optimale mededinging bevorderen
PIANOo
Met 20% meer middelen zou PIANOo verder kunnen investeren in zogenaamde
buyersgroepen. Binnen een buyersgroep werken publieke en private opdrachtgevers
gezamenlijk aan een gedeelde marktvisie en -strategie op het verduurzamen van een
specifieke productcategorie. De bedoeling is dat de betrokken opdrachtgevers deze
visie en strategie binnen twee jaar implementeren in hun aanbestedingspraktij k. Dit
stimuleert de markt om duurzame oplossingen te ontwikkelen die passen bij een
concrete, breed gedragen behoefte. Het betreft veelal inkopers die een strategie
ontwikkelen op een bepaald domein, zoals duurzaam inkopen . Het is een vorm van
netwerk bevorderen en inhoud delen, samenwerken en elkaar leren kennen. Politie,
brandweer, defensie kunnen samen met PIANOo bijvoorbeeld gezamenlijk een
strategie ontwikkelen voor bijvoorbeeld inkopen van bedrijfskleding, hoe dat het beste
te doen, hoe maak dit uit te vragen, welke criteria toepassen. Men koopt dan niet
gezamenlijk in, maar ontwikkelen gezamenlijk een strategie. Deelnemers voeren

100

bijvoorbeeld de marktverkenning en -dialoog uit, leren van elkaars ervaringen en
trekken samen op in het ontwikkelen van specificaties en gunningscriteria, waardoor
de doeltreffendheid verbeterd wordt.
TenderNed
Een belangrijke ontwikkeling voor TenderNed voor de komende jaren is eForms van de
Europese Commissie. EForms houdt in dat alle aanbestedingsformulieren worden
veranderd, waarbij een deel van de velden van de formulieren verplicht is en een deel
door de lidstaten zelf kan worden bepaald. Dat betekent voor TenderNed dat alle
formulieren in het systeem moeten worden aangepast voor november 2023. Dit is een
complexe opgave. Extra middelen geven meer ruimte om specifieke wensen van
gebruikers te honoreren.
Goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie en post
Telecommunicatiewet en toezicht en uitvoering
In de afgelopen jaren is het werkveld als gevolg van digitalisering aanzienlijk
uitgebreid en zijn er nieuwe taken bijgekomen. Zo heeft AT onder meer extra taken
gekregen in het kader van de Wet Beveiliging Netwerk- en Informatiesystemen (Wbni)
en de cyberbeveiligingsverordening. Zodoende verbreedt de organisatie zich van de
traditionele radiotechniek naar andere lagen van de ICT, zoals netwerk - en
informatiebeveiliging. In de komende jaren zullen uit nieuwe Europese wet - en
regelgeving aanvullende toezichtstaken voortvloeien, voor AT en ACM en wellicht o ok
voor toezichthouders die buiten de verantwoordelijkheid van EZK vallen (denk aan AP,
AFM, DNB). Bij een intensivering kunnen de toezichthouders alvast anticiperen op de
invulling en uitvoering van deze nieuwe taken.
Verder ziet de beleidskern verschillende ontwikkelingen die betekenisvol zijn voor de
toezichtstaken van de verschillende onder de verantwoordelijkheid van EZK vallende
toezichthouders op het gebied van digitalisering, waaronder AT. Dit betreft
verschillende Europese wetgevingstrajecten rond digitalisering die nog in ontwikkeling
zijn en waar nog geen verantwoordelijk toezichthouder en concrete taken zijn
toegekend. Met intensivering van middelen kan worden voorgesorteerd op de
benodigde vakinhoudelijke kennis en expertise bij de toezichthouder(s). Daarnaast
heeft AT zelf ook een aantal ontwikkelingen geïdentificeerd die mogelijk tot uitbreiding
van taken en werkzaamheden kunnen leiden:
 De opkomst van AI leidt tot allerlei vraagstukken. Agentschap Telecom kijkt daarbij naar
de daarin voor hem relevante vraagstukken, omdat deze raken aan kwesties rond de
beschikbaarheid, continuïteit, betrouwbaarheid en authenticiteit van de digitale
infrastructuur. Ontwikkeling van normen en toezicht daarop is van toenemend belang.
 Door digitalisering is er steeds meer sprake van integratie van beleidsterreinen. Een
voorbeeld is de energietransitie en de gevolgen voor cyberweerbaarheid. Laadpalen of
zonnepanelen kunnen bijvoorbeeld ook gehackt worden.
 Het werkterrein wordt steeds internationaler en veel regels ontstaan in EU-verband.
Nieuwe Europese regelgeving zal ook gaan leiden tot uitbreiding van toezichtstaken.
 Op sommige terreinen leidt toenemend gebruik ertoe dat gekeken moet worden naar
nieuwe oplossingen. Bijvoorbeeld Dynamisch Spectrummanagement en Sharing (DSMS),
waarbij het frequentiespectrum dynamisch kan worden toegewezen. Defensie heeft
bijvoorbeeld een spectrum tot zijn beschikking, maar gebruikt dat lang niet het hele jaar
door. Die ruimte kan dan tijdelijk aan een andere gebruiker worden toegewezen, met
behulp van het DSMS-systeem.
 De digitale transitie vraagt om nieuwe samenwerkingsvormen tussen toezichthouders,
bijvoorbeeld tussen AT en ACM, maar ook met DNB en AP.

101

Digitaliseringsbeleid
Het digitaliseringsbeleid neemt in omvang toe en leidt tot nieuwe taken, uitdagingen
en ambities. Zowel nationaal als Europees zijn er de nodige plannen en ambities om
de digitale transitie verder vorm te geven. Daaruit volgen enkele aandachtspunten
voor mogelijke intensiveringsopties.
Cybersecurity
DTC heeft een doelgroep van 1,8 miljoen bedrijven en zal gaan groeien in taken en
capaciteit, waarvoor meer geld nodig is. In april 2021 is een advies van de Cyber
Security Raad (CSR) verschenen 90, waarin onder andere wordt geadviseerd om
structureel per jaar extra te investeren in het DTC. Het gaat dan met name om het
uitbreiden van de notificatie door de informatiedienst.
Ook op andere onderdelen van het cybersecuritybeleid adviseert de CSR om extra
investeringen te doen. Binnen de scope van beleidsartikel 1 van EZK gaat het dan
onder andere om invoering en toezicht op richtlijnen voor veilige producten en
diensten en bewustwordingscampagnes voor het belang van veilige producten, maar
ook om extra investeringen in kennis, onderzoek en innovatie op het gebied van
cybersecurity.
Digitale vaardigheden, kennis en innovatie
Sinds 2019 is het ICT-beleid onderdeel van beleidsartikel 1. In de meest recente
versie van de NDS is nogmaals de ambitie benoemd om de digitalisering van het MKB
en digitale vaardigheden van ondernemers te versnellen en uit te breiden. Daarnaast
ligt er vanuit het Strategisch Actieplan AI de ambitie om de ontwikkeling en
toepassing van AI te versnellen en uit te breiden.
Infrastructuur
In Europees verband worden initiatieven opgezet om te werken aan Europese data- en
cloudinfrastructuur, onder andere via het IPCEI-CIS-programma en het al langer
lopende Gaia-X-initiatief. Het kabinet heeft laten weten bedrijven die bij Gaia -X willen
aansluiten te willen faciliteren.
Universele Postdienst
Als de markt blijft krimpen is uitvoering van een ongewijzigde UPD op termijn
mogelijk een verliesgevende taak. Op termijn zullen op hoog niveau beleidskeuzes
gemaakt moeten worden over hoe de UPD betaalbaar kan blijven.
Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten
Metrologiewet
De doeltreffendheid van VSL kan verbeterd worden door structureel te intensiveren op
het onderzoeksbudget. Daardoor kan onderzoek gedaan worden naar maatschappelijk
relevante onderwerpen, zoals waterstof en PFAS, zodat VSL nationale prim aire
meetstandaarden voor deze thema’s tijdig kan ontwikkelen. Meer budget zou de
ruimte van VSL vergroten om onderzoek te doen op deze gebieden en een voor het
functioneren van de Nederlandse economie belangrijke rol uit te breiden . Een andere
mogelijkheid kijkend ook naar andere landen is de integrale aanpak van de
kwaliteitsinfrastructuur te verbeteren tussen VSL, NEN, RvA en EZK. In het Verenigd
Koninkrijk en Duitsland zijn er programma’s om vanuit de kwaliteitsinfrastructuur hun
maatschappelijke rol en toegevoegde waarde te maximaliseren.

90

102

CSR Adviesrapport ‘Integrale aanpak cyberweerbaarheid’, CSR Advies 2021, nr. 2

Waarborgwet
De internetverkopen is een aandachtspunt dat de concurrentieverhoudingen kan
verstoren. Meer toezicht daarop is noodzakelijk en kan met 20% meer middelen
geïntensiveerd worden.
NEN
Intensivering van de taakgerichte financiering (tafi) van het ministerie van EZK aan
NEN heeft vooral betrekking op het voorlichtingsdeel en bereikbaarheid, omdat de rest
van het bedrag redelijk vaststaat (lidmaatschap en deelname in de EU aan gremia).
Als 20% meer te besteden is dan kan men zich meer richten op de grotere transities
als innovatie en digitalisering waar ook de Normalisatie-agenda zich op richt.
Heel veel rijkstaken zijn nu gedecentraliseerd naar 350 gemeenten, 12 provincies en
20 waterschappen die naar believen eigen normen kunnen gaan maken of afwijken
van de norm. Meer aandacht zou bij 20% meer middelen besteed kunnen worden aan
standaardisatie mede gecoördineerd door het ministerie van EZK. AI via big data /
webcrawling zou bij 20% meer middelen meer ingezet kunnen worden om
stakeholders in kaart te brengen.
Raad voor Accreditatie
De rijksbijdrage van het ministerie van EZK is bedoeld voor voorlichting, kosten van
deelname aan organisaties (inclusief deelname aan de peer review van de EA) en
consultancy voor beleidsdepartementen. Er is een groeiend beroep dat door
ministeries op de RvA wordt gedaan om consultancy te verrichten. Daar zouden meer
middelen aan besteed kunnen worden. Daarnaast zouden meer middelen gebruikt
kunnen worden om nog meer voorlichting te geven over het systeem /
kwaliteitsinfrastructuur ook samen met NEN en om meer te doen op social media.
Intensivering met 20% meer middelen zou volgens de RvA bij dit alles uitkomst
bieden.
Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken
De doeltreffendheid van het CBS kan vergroot worden door tijdig te investeren in de
ICT-infrastructuur, zodat deze toekomstbestendig is en voldoet aan de
veiligheidsvereisten. Dit is weergegeven in het Strategische Meerjarenprogramma
2019-2023 van het CBS. Verder is verbetering van de kwaliteit van de statistieken
mogelijk door projecten om bijstellingen en meetfouten te verkleinen te intensiveren.
Zo kan bijvoorbeeld de betrouwbaarheid van statistieken over economische groei
verbeterd worden. Dit ook om zo tegemoet te komen aan de wensen vanuit de
samenleving en de politiek ten aanzien van het statistisch programma. De
toegankelijkheid van informatie wordt zo vergroot, de kwaliteit van de statistieken
verbeterd en de toekomstbestendigheid van de voorzieningen vergroot.
Investeringen in het intensiveren van het zoeken en toevoegen van nieuwe bronnen
aan de bestaande data van het CBS kan een nieuwe impuls geven aan
onderzoeksmogelijkheden bijvoorbeeld door wetenschappelijke instellingen. Het CBS
heeft een unieke infrastructuur waarin data kunnen worden ontsloten voor statistisch
onderzoek. Deze infrastructuur geeft mogelijkheden om databronnen snel en efficiënt
te kunnen combineren. Nieuwe behoeften van gebruikers zouden benut kunnen
worden als meer middelen beschikbaar komen in het basisprogramma. Het is dan wel
zaak om te prioriteren en te bepalen per behoefte/statistiek wat dat zou betekenen en
of dit bij de wettelijke taak past.

103

In het Strategische Meerjarenprogramma 2019-2023 van het CBS is ook aangegeven,
dat het Europees statistisch werkprogramma op de terreinen van het sociale beleid,
duurzaamheid, economisch en monetair beleid en interne markt naar verwachting als
volgt zal worden uitgebreid:
 Bij het sociale beleid gaat het met name om meer en vooral om tijdige gegevens over
verdelingsvraagstukken rondom inkomen, bestedingen en vermogen (zowel van
bevolkingsgroepen als van regio’s), sociale uitsluiting, kwetsbare groepen en welzijn.
 Bij duurzaamheid worden met name meer gegevens gevraagd over luchtemissies,
energieverbruik, grondstoffenverbruik, circulaire economie, water en het monitoren van
ecosystemen.
 Daarnaast worden de nodige inspanningen gevraagd bij het verder verbeteren van de
kwaliteit van de Europese statistiek in termen van vergelijkbaarheid en tijdigheid, en het
versterken van de regionale en ruimtelijke dimensie, zoals het investeren in geoinformatie.
Daarbij geeft het CBS in haar Strategisch Meerjarenprogramma 2019-2023 aan dat
wanneer het CBS extra werkzaamheden moet uitvoeren die voortvloeien uit nieuwe
Europese wetgeving, het CBS zich voor de financiering hiervan zal richten tot het
ministerie van EZK.
Weging opties 20% meer middelen
In deze paragraaf zijn een aantal beleidsopties naar voren gekomen waaraan meer
middelen zouden kunnen worden besteed. De vraag is hoe deze beleidsopties gewogen
kunnen worden. In tabel 2 in hoofdstuk 3 is weergegeven dat de uitgaven onder
beleidsartikel 1 bestaan uit een aantal grote kostenposten, maar ook een aantal
kleinere kostenposten. Indien er 20% meer uitgaven zouden kunnen worden gedaan
dan gaat dat om een bedrag van circa € 45 miljoen. Een mogelijkheid zou kunnen zijn
om dit bedrag te verdelen door elke bestaande afzonderlijke kostenpost met 20% te
verhogen, waarbij ideeën kunnen worden gerealiseerd, zoals in deze paragraaf
benoemd zijn.
Echter op grond van de beleidsdoorlichting is duidelijk geworden dat door de
uitdijende Europese regelgeving meer uitgaven zullen moeten worden gedaan om daar
aan te voldoen. De verdergaande digitalisering en de zorg voor een veilige digitale
samenleving speelt daarin een grote rol. Daarom ligt het in de rede om eventuele
intensiveringen vooral daarop te richten. Aanvullend onderzoek is nodig om te bepalen
welke opties daarbij het meest doeltreffend en doelmatig zijn.
Uit de begroting van het ministerie van EZK voor beleidsartikel 1 goed functionerende
economie en markten voor de komende jaren blijkt dat al extra gelden worden ingezet
voor de EU-cofinanciering Digital Europe (2022, 2023 en 2024 elk jaar € 15 miljoen).
Het Digital Europe Programma (DEP) is een nieuw programma binnen het Meerjarig
Financieel Kader voor Europa om het innovatie & concurrentievermogen van de EU te
verhogen en de strategische digitale capaciteiten te verstevigen. Dit is aa nvullend aan
het Horizon Europe Programma, dat zich meer richt op ‘onderzoek en innovatie’. De
voorgestelde prioriteiten binnen het programma zijn onder meer: Artificiële
Intelligence, Cybersecurity en Vertrouwen, Digitale vaardigheden voor gevorderden en
European Digital innovation Hubs. Bij het uitbreiden van de uitgaven richting
digitalisering is het van belang om goed na te gaan wat met die extra uitgaven bereikt
dient te worden en hoe dat samenhangt met andere activiteiten op het gebied van
digitalisering. Tenslotte is er nog sprake van een uitbreiding van het Europees
statistisch werkprogramma. Dit zal wellicht voor het CBS extra werkzaamheden mee
kunnen brengen, die mogelijk extra uitgaven vergen.

104

11

Conclusies en aanbevelingen

11.1

Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid
Doel van een beleidsdoorlichting is het verantwoorden van de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleid. In deze beleidsdoorlichting is gekeken naar de
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleidsartikel 1 van het ministerie van
Economische Zaken en Klimaat in de periode 2015-2020. De algemene doelstelling
van het beleidsartikel luidt:


Het scheppen van voorwaarden voor een goed functionerende economie en goed
functionerende markten, waaronder de markt voor elektronische communicatie

De uitgaven aan instrumenten onder het beleidsartikel zijn in de beschouwde periode
toegenomen van 200 miljoen euro in 2015 naar 228 miljoen euro in 2020. Het
grootste deel van de uitgaven heeft betrekking op het CBS. Dat aandeel daalde van
76% in 2015 tot 67% in 2020. Het aandeel van het Agentschap Telecom in de totale
uitgaven nam toe van 6% in 2015 naar 13% in 2020, Dit komt mede doordat het
toezicht op uitvoering van de Metrologiewet en Waarborgwet in de beschouwde
periode is overgegaan van Verispect naar het Agentschap Telecom. Het aandeel van
PIANOo en TenderNed in de totale uitgaven bleef nagenoeg gelijk, namelijk 4,5% in
2015 en 4,7% in 2020. 91
Algemeen oordeel
Zoals gebruikelijk bij een beleidsdoorlichting heeft Panteia de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de instrumenten onder het beleidsartikel zoveel mogelijk
beschouwd op basis van recente evaluaties. In de beleidsdoorlichting beschouwen we
de periode 2015-2020. De beschikbare evaluaties die gebruikt zijn voor de
beleidsdoorlichting zijn beoordeeld op de mate waarin de evaluatiemethode causale
relaties tussen beleid en de effecten van beleid kan vaststellen. De beoordeling van de
kwaliteit van het onderliggend evaluatiemateriaal vindt plaats aan de hand van de
effectladder. De effectladder kent een kwalificatie toe aan de kwaliteit van de
evaluatie op basis van de eigenschappen van de gebruikte onderzoeksmethode. De
effectladder kent vijf niveaus die de hardheid van de gemeten resultaten aangeven
(zie tabel 1). Verdere uitleg over de effectladder is opgenomen in paragraaf 1.4 van
dit rapport.
In tabel 16 is per subdoelstelling een overzicht opgenomen van de relevante
evaluaties die betrekking hebben op de periode van de beleidsdoorlichting 2015-2020.
Daarbij is tevens de score op de effectladder weergegeven.

91

Door de overgaan van PIANOo en TenderNed naar RVO waren de uitgaven in 2015 verdeeld over ‘Opdracht
PIANOo/TenderNed’, RVO en DICTU. In 2020 waren alle uitgaven opgenomen onder RVO.

105

tabel 16

Beschikbare evaluaties per subdoelstelling met betrekking tot (een deel van) de periode 20152020 en de score op de effectladder

Subdoelstelling/evaluatie

Jaar

Score Effectladder

Evaluatieonderzoek ACM

2020

4

Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk

2019

3

Evaluatie Aanbestedingswet

2015

3

2020

4

Evaluatieonderzoek ACM

2020

4

Doorlichting Agentschap Telecom

2020

3

Evaluatie Programma Digital Trust Center

2020

3

Evaluatie Universele Postdienst

2017

3

Evaluatie van het Forum voor Interconnectie en Speciale Toegang

2017

2

Onderzoek naar Digitale Etherradio (DAB+)

2016

2

Evaluatie van de Nota Frequentiebeleid

2015

2

Evaluatie functioneren aangewezen instanties metrologie

2019

2

Evaluatie Raad voor Accreditatie

2016

3

2016

2

Optimale mededinging bevorderen

Het behouden en versterken van de positie van de consument
Evaluatieonderzoek ACM

Goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie
en post

Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten

Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken
Wettelijke evaluatie CBS in feiten en cijfers

*) Uitleg over de effectladder en de scores is opgenomen in paragraaf 1.4 van dit rapport.
Bron: Panteia

Gebleken is dat het aantal beschikbare relevante evaluaties beperkt is, waarbij een
deel van de evaluaties ook slechts een (klein) deel van de beschouwde periode 20152020 betreft. Dit geldt onder andere voor het CBS, dat de grootste uitgavenpost
binnen het beleidsartikel is.
Daar waar (recente) evaluaties ontbreken, is onder meer gekeken naar oudere
evaluaties en is dit aangevuld met bijvoorbeeld materiaal uit jaarverslagen. Daarnaast
zijn, om de lacunes op te vullen interviews gehouden met vijftig beleidsmedewerkers
en stakeholders, die betrokken zijn bij het beleid onder beleidsartikel 1 op de EZK begroting 92. De open-interviews leverden aanvullende informatie op om de
onderzoeksvragen te beantwoorden over de werking van een instrument, de
doeltreffendheid, de doelmatigheid en recente en toekomstige ontwikkelingen. Verder
is met geïnterviewden nagegaan wat er met aanbevelingen is gedaan uit eerdere
92

Het betreft hier diverse accounthouders en dossierhouders van het ministerie van EZK op de beleidsterreinen
vallend onder beleidsartikel 1, alsmede vertegenwoordigers van PIANOo, TenderNed, NEN, de Raad voor
Accreditatie, Agentschap Telecom en de Autoriteit Consument en Markt.

106

evaluaties en hoe de activiteiten zich hebben ontwikkeld in de niet -geëvalueerde
periode.
In het algemeen kan voor de meeste terreinen binnen het beleidsartikel niet hard op
basis van uitgevoerde evaluaties worden geconcludeerd dat het beleid en de inzet van
instrumenten onder het beleidsartikel doeltreffend en doelmatig zijn. Daarvoor is het
aantal beschikbare evaluaties te beperkt en/of is de periode waarover de evaluatie
gaat te beperkt. Uit de aanvullende gesprekken is wel een indruk ontstaan dat over
het algemeen doeltreffend en doelmatig wordt gewerkt binnen het beleidsartikel en
dat het beleid en de instrumenten bijdragen aan het scheppen van voorwaarden voor
goed functionerende markten en voor een goed functionerende economie. Maar dit
kan over het algemeen niet worden onderbouwd op basis van recent uitgevoerde
evaluaties.
Hierbij is het van belang op te merken dat de uitgaven relatief beperkt zijn. Het zijn
vooral de wetgevende kaders die, mits nageleefd, bijdragen aan het scheppen van
voorwaarden voor goed functionerende markten en voor een goed functionerende
economie. De uitgaven hebben vooral betrekking op toezicht, uitvoering en
voorlichting. Als voorbeeld kan gekeken worden naar de Mededingingswet. Hierin
staan regels die ervoor zorgen dat er eerlijke concurrentie plaatsvindt op markten en
dat markten daarmee goed werken. De ACM houdt toezicht op de naleving van die
regels. Dit toezicht waarborgt dat de Mededingingswet wordt nageleefd en dus
bijdraagt aan de goede werking van markten.
Verder dient te worden opgemerkt dat de context in de periode 2015-2020 is
veranderd. Er zijn belangrijke ontwikkelingen gaande zoals aandacht voor andere
publieke belangen (dan alleen het marktbelang), duurzaamheid, klimaat, geopolitiek,
digitalisering, e.d. Deze hebben consequenties voor het beleid en de inzet van
instrumenten onder het beleidsartikel. Op veel van deze aspecten wordt reeds
duidelijk geacteerd. Uit documenten en uit gesprekken is gebleken dat de
ontwikkelingen aandacht krijgen. Er wordt over nagedacht en er worden concrete
stappen gezet. Of dat voldoende is kan niet op basis van recent uitgevoerde
evaluaties worden vastgesteld. De doeltreffendheid en doelmatigheid zijn in de meeste
gevallen (nog) niet geëvalueerd.
Hierna wordt ingegaan op de conclusies ten aanzien van de verschillende
beleidsterreinen binnen het beleidsartikel.
Optimale mededinging bevorderen
De Mededingingswet inclusief het toezicht op naleving hiervan door de ACM en het
aanbestedingskader (Aanbestedingswet 2012, PIANOo, Ten derNed en Commissie van
Aanbestedingsexperts) zijn gericht op het bevorderen van optimale mededinging. De
uitgaven voor het betreffende instrumentarium binnen het beleidsartikel betroffen in
2020 ruim 0,6 miljoen voor de ACM en 10,8 miljoen voor PIANOo en TenderNed. De
uitgaven aan de ACM betreffen de uitgaven voor het bestuur van de ACM. De overige
uitgaven vallen niet onder beleidsartikel 1, maar onder beleidsartikel 40, en
bedroegen in 2020 69,5 miljoen euro. De uitgaven aan de Commissie van
Aanbestedingsexperts zijn zeer beperkt en vallen niet onder beleidsartikel 1.
De Mededingingswet en het toezicht van de ACM op de naleving van de
Mededingingswet zijn doeltreffend. De Mededingingswet en het toezicht door de ACM
(zowel het optreden tegen overtredingen als de ‘afschrikwekkende’ werking)

107

voorkomen in belangrijke mate dat marktpartijen kartelafspraken maken of een
economische machtspositie misbruiken of dat te sterke concentraties ontstaan op
markten. Zonder Mededingingswet en zonder toezicht zou concurre ntie op markten
(sterk) beperkt worden door marktpartijen. De Mededingingswet en het toezicht van
de ACM zijn daarom een belangrijke waarborg voor eerlijke concurrentie op markten
en daarmee op goed functionerende markten. In een evaluatie van de ACM in 20 20 is
geconcludeerd dat het toezicht van de ACM doeltreffend en doelmatig is.
Overheden zijn met hun grote inkoopvolumes een grote marktpartij. Om efficiënt in te
kunnen kopen en goede prijskwaliteitverhoudingen te kunnen realiseren bij de inkoop
is het van belang dat er sprake is van eerlijke concurrentie tussen aanbieders. Het
aanbestedingskader is in het leven geroepen om dit te realiseren. Het
aanbestedingskader betreft de Aanbestedingswet 2012, PIANOo, TenderNed en
Commissie van Aanbestedingsexperts. Met uitzondering van de evaluatie van de
Commissie van Aanbestedingsexperts in 2019 zijn er voor het aanbestedingskader
geen recente evaluaties beschikbaar. Derhalve kan niet op basis van recent
uitgevoerde evaluaties geconcludeerd worden dat het aanbestedingskader doeltreffend
en doelmatig is. Echter, zonder de Aanbestedingswet zouden aanbestedende instanties
niet verplicht zijn om opdrachten open te stellen voor concurrentie, waardoor ook de
toegang voor bedrijven tot overheidsopdrachten zou worden beperkt. Op basis van
gevoerde gesprekken en bestudeerde documenten is wel de indruk ontstaan dat de
Aanbestedingswet 2012, PIANOo (professionalisering van het aanbesteden) en
TenderNed (aanbestedingsplatform) hebben bijgedragen aan verbetering van de
mededinging en aan vermindering van de administratieve lasten voor ondernemers.
Alleen de doeltreffendheid van de CvAE bleek volgens de evaluatie in 2019
onvoldoende. Inmiddels zijn door het ministerie plannen opgesteld om de
doeltreffendheid van de CvAE in de komende jaren te verbeteren.
Het behouden en versterken van de positie van de consument
Consumenten zijn belangrijke marktpartijen. Ze zijn echter veelal klein ten opzichte
van de aanbieders, waardoor hun positie op de markt zwak is. Het consumentenbeleid
en het toezicht door de ACM zijn bedoeld om de positie van de consument op markten
te versterken. Een sterkere en goed geïnformeerde consument draagt bij aan het
beter functioneren van markten. Het toezicht door de ACM en de
consumentenvoorlichting door de ACM (met name Consuwijzer) hebben in de
beschouwde periode bijgedragen in het beter informeren van consumenten en aan het
beschermen van de consument. In een evaluatie van de ACM in 2020 is geconcludeerd
dat het toezicht van de ACM doeltreffend en doelmatig is.
Goede en betrouwbare netwerken en markten voor telecommunicatie en post
De digitale infrastructuur in Nederland is van een hoog niveau. Kwalitatief
hoogwaardige verbindingen met een goede dekking zijn algemeen beschikbaar,
consumenten hebben ruime keuze en de rechten van consumenten zijn gewaarborgd.
De veiligheid en betrouwbaarheid van de netwerken is in orde. Daarmee kan gesteld
worden dat het telecommunicatiebeleid over het algemeen doeltreffend functioneert.
Uit evaluaties blijkt dat uitgangspunten en instrumenten uit het frequentiebeleid in
algemene zin hebben bijgedragen aan het bereiken van de doelstellingen, dat de ACM
doeltreffend en doelmatig heeft gefunctioneerd in de periode 2015-2020 en dat het
functioneren van het AT positief beoordeeld kan worden.
Uit evaluatie blijkt dat het digitaliseringsbeleid van de etherradio heeft bijgedragen
aan de uitrol van die netwerken. Voordat er volledig wordt overgeschakeld op digitale

108

radio is er sprake van een overgangsfase, waarin digitale en analoge eth erradio naast
elkaar bestaan. Om de digitalisering te bevorderen is er bovendien in 2017 voor
gekozen om vergunningen te verlengen en niet opnieuw te verdelen. Deze keuzes
leiden tot (tijdelijke) ondoelmatigheden, die echter beschouwd kunnen worden als een
noodzakelijke stap om in de toekomst een doelmatiger frequentiegebruik te realiseren.
Het DTC is er over het algemeen goed in geslaagd om het bereik te vergroten, wat
een noodzakelijke voorwaarde is om doeltreffend te kunnen zijn. Het effect van DTC is
lastiger te bepalen. Uit de begin 2020 gepubliceerde evaluatie blijkt wel dat
gesprekspartners de manier waarop het DTC zich in korte tijd heeft ontwikkeld
waarderen. Daarbij wordt vaak benadrukt dat het DTC relatief klein is in verhouding
tot de grote doelgroep die zij bedienen. Op basis van die beperkte omvang kan ook
een kanttekening geplaatst worden bij de (potentiële) doeltreffendheid van het DTC.
Uit de evaluatie blijkt weliswaar dat DTC goed werk levert, maar de vraag is hoeveel
impact een relatief klein DTC kan hebben in een wereld waarin digitale dreiging
alsmaar toeneemt.
De evaluatie van de UPD concludeerde dat de kwaliteit van de UPD -dienstverlening op
niveau is, dat de kwaliteitsindicatoren aan de normen voldoen en dat er geen
opvallende bevindingen zijn met betrekking tot de klanttevredenheid, evenmin zijn er
klachten over de dienstverlening. Het beleid is doeltreffend met betrekking tot de
toegankelijkheid en betaalbaarheid van de postvoorziening voor iedereen. De
beleidskeuzes hebben er wel toe geleid dat concurrentie op het deel van de postmarkt
dat buiten de UPD valt kleiner is geworden. Echter gezien de bewuste keuze het doel
van concurrentiebevordering ondergeschikt te maken aan (andere) publieke belangen,
met name het betaalbaar houden van de UPD en bescherming van de positie van
werkenden, kan geconcludeerd worden dat het hoofddoel, een betaalbare en
toegankelijke postvoorziening voor iedereen in Nederland bereikt is. Voor het bereiken
van dat doel is geen financiering uit publieke middelen ingezet, in tegenstelling tot in
andere Europese landen.
Minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten
Op het terrein van minimale informatie-asymmetrie en transactiekosten worden op
grond van beleidsartikel 1 rijksbijdragen door het ministerie van EZK besteed aan de
Metrologiewet (inclusief VSL, rol aangewezen diensten en Verispect/AT), de
Waarborgwet (inclusief Verispect/AT), NEN en de Raad voor Accreditatie. Deze komen
hierna achtereenvolgend aan bod.
VSL is op grond van de Metrologiewet aangewezen als nationaal instituut voor de
meetstandaarden. Voor wat betreft VSL is er geen externe evaluatie uitgevoerd
waaruit de doelmatigheid of doeltreffendheid van VSL kan worden afgeleid. Qua
doeltreffendheid zijn er ook geen cijfermatige (kwantitat ieve) indicatoren. Op het
gebied van het beheren van meetfaciliteiten zijn er echter wel jaarlijks tussentijdse en
eindrapportages over het functioneren van meetfaciliteiten binnen tolerantiegrenzen.
Als dat niet goed is dan blijkt dat uit deze rapportages. Daarnaast is er de RvD die
gedurende het jaar contact heeft met de experts van VSL over beheer en research en
een signaleringsfunctie heeft als er iets misgaat. Binnen de Europese structuur is de
governance dusdanig dat VSL moet blijven voldoen aan de prestatieniveaus die horen
bij de meetstandaarden die ze onderhouden. Dat gebeurt door middel van
rapportages, deelname aan ringonderzoeken en audits. Daarover wordt door VSL en
RvD teruggerapporteerd aan het ministerie van EZK. Ook binnen het Europese
onderzoeksprogramma is een rapportagestructuur van realisatie versus planning

109

geborgd. De nationale meetstandaarden moeten goed aansluiten bij de behoeften van
het Nederlandse bedrijfsleven. Daarover gaan ook de evaluaties van de Raad van
Deskundigen voor de Nationale Meetstandaarden. Op deze wijze bevordert de RvD de
doeltreffendheid van VSL. Ten aanzien van VSL wordt de doelmatigheid gevolgd aan
de hand van afspraken via de jaarlijkse goedkeurende accountantsverklaring. Door
nationale meetstandaarden te ontwikkelen en te beheren en hier internationaal
afspraken over te maken, schept de overheid de basis voor een goed functionerende
economie en markten.
Uit de Evaluatie van het functioneren van aangewezen instanties Metrologiewet door
Kwinkgroep 93 kan worden afgeleid dat de aangewezen instanties hun taken over het
algemeen doeltreffend uitvoeren. Er is onderzoek gedaan naar de tariefontwikkeling
bij de aangewezen instanties en er is gekeken naar de veranderingen en innovaties in
de werkprocessen van aangewezen instanties die hebben geresulteerd in besparingen.
Er heeft dus geen volledige beoordeling van doelmatigheid plaatsgevonden, waardoor
een overkoepelend oordeel over doelmatigheid in de evaluatie niet kon worden
gegeven.
Vanaf 2016 is het toezicht op de Metrologie en Waarborg door Verispect bij
Agentschap Telecom terechtgekomen. Specifiek op het toezicht van AT op de
metrologie is geen evaluatie gehouden. In 2020 is er wel een brede doorlichting
geweest van AT zonder dat daar specifiek is ingegaan op de Metrologie en Waarborg.
Daarmee kan vooralsnog geen uitspraak gedaan worden over de doelmatigheid en
doeltreffendheid van het toezicht van AT op de metrologie.
Er zijn twee waarborginstellingen, namelijk Edelmetaal Waarborg Nederland en
WaarborgHolland die op grond van de Waarborgwet functioneren als privaatrechtelijk
deeltijd-ZBO’s / rechtspersonen met een wettelijke taak. De kwaliteit wordt
gewaarborgd op basis van accreditatie door de RvA (volgens de normen ISO/IEC
17025 (de criteria voor laboratoria)) en ISO/IEC 17020 (de criteria voor inspectieinstellingen). Eind 2022 wordt de evaluatie van het functioneren van de
waarborginstellingen verwacht aan de hand waarvan meer over de doeltreffendheid
van de waarborginstellingen kan worden aangegeven. AT oefent t oezicht uit op de
waarborginstellingen in het kader van de Waarborgwet. Het aantal afwijkingen is heel
laag en de naleving is erg hoog. Er is dan ook geen aanleiding om meer handhaving in
te zetten. Een uitdaging zijn wel de internetverkopen om daar grip op te krijgen.
NEN faciliteert het proces van normalisatie en brengt belanghebbenden in
normcommissies bij elkaar om normen te ontwikkelen, begeleidt dit proces en beheert
en publiceert de in Nederland geldende normen. Daarnaast geeft NEN informatie,
cursussen en advies over normalisatie en (gebruik van) normen. NEN ontvangt op
basis van beleidsartikel 1 een taakgerichte financiering (tafi) van het ministerie van
EZK. Het verkregen budget maakt 2 à 3% uit van de totale omzet van NEN. Daarvoor
worden werkzaamheden verricht als: voorlichting over normen, informeren van
Nederlandse belanghebbenden over initiatieven van de Europese en mondiale
normalisatie-instellingen en een deel wordt gebruikt voor contributies aan de Europese
en mondiale normalisatie-instellingen.
In de periode 2015-2020 is NEN in relatie tot de tafi de eerste paar jaar vooral bezig
geweest met de aanbevelingen uit de evaluatie. De laatste jaren is steeds meer
opvolging gegeven aan het verhogen van de betrokkenheid van belanghebbenden via
93

110

Evaluatie functioneren aangewezen instanties Metrologiewet, Kwink Groep, oktober 2019.

contacten met branches. Met name kan de informatie op een andere manier ontsloten
worden en hoe kan de input van het MKB efficiënter georganiseerd worden?
Qua doelmatigheid is in de eerdere evaluatie vastgesteld in welke mate de resultaten
van de taken ‘Informeren’ en ‘Notificeren en controleren’ van NEN in verhouding staan
tot de bestede tijd en financiële middelen. Daarbij is geconstateerd dat er geen
aanleiding is te veronderstellen dat het informeren van belanghebbenden met minder
tijd en budget kan worden uitgevoerd. Ook de taakuitvoering van ‘Notificeren en
controleren’ wordt als doelmatig beoordeeld. In de evaluatie is aangegeven dat er
geen aanleiding is te veronderstellen dat het bekendmaken van nieuwe
(ontwerp)normen met minder tijd en budget kan worden uitgevoerd. Hetzelfde geldt
voor het controleren van vervallen normen in regelgeving.
De Raad voor Accreditatie verkrijgt op basis van beleidsartikel 1 geld van het
ministerie van EZK dat besteed wordt aan voorlichting, buitenlandse representatie in
gremia (inclusief deelname aan de peer review van de EA) en consultancy voor
ministeries. Het verkregen budget maakt 1 à 2% uit van de totale omzet van de RvA.
Voor de periode van 2010 t/m 2015 is de RvA geëvalueerd door Kwink. Momenteel
loopt de nieuwe evaluatie van de RvA, maar de resultaten daarvan komen pas aan het
einde van 2021 beschikbaar. Afgemeten op de rijksbijdrage zijn er geen prestatie indicatoren in relatie tot doelmatigheid en doeltreffendheid van de RvA. De meeste
controles zijn financieel. Er zijn overigens weinig tot geen klachten over het
functioneren van de RvA. Op grond van de toetsingscriteria is in de eerdere evaluatie
van de RvA vastgesteld dat de RvA zijn (wettelijke) taken gedurende de
evaluatieperiode op doeltreffende wijze heeft uitgevoerd. Ook over de doelmatigheid
kan nog geen uitspraak gedaan worden op basis van een recente evaluatie. In de
eerdere evaluatie is geconstateerd dat de RvA op doelmatige wijze invulling gegeven
heeft aan zijn (wettelijke) taken. Binnen de RvA zijn er voldoende voorzieningen die
bijdragen aan kostenbeheersing en aan doelmatige besteding van middelen. De
begroting en tarieven worden jaarlijks voorgelegd aan de gebruikersraad. De
gebruikersraad is een statutair vastgelegd adviespanel dat uit vertegenwoo rdigers van
directe RvA-klanten bestaat.
Voorzien in de maatschappelijke behoefte aan statistieken
Uit de evaluatie van het CBS in de periode 2010-2015, blijkt dat gebruikers uitermate
tevreden zijn over de kwaliteit van de CBS-statistieken en diensten. De strategische
afwegingen van het CBS, zoals geformuleerd in meerjarenprogramma’s en de
strategische agenda, geven invulling aan het van overheidswege verrichten van
statistisch onderzoek ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap. De
meerjarenprogramma’s worden door het CBS praktisch vertaald in jaarlijkse
werkprogramma’s, waarin concrete werkzaamheden voor het komende jaar zijn
opgenomen. Het CBS lijkt bovendien doeltreffend te zijn geweest in het verder
reduceren van administratieve lasten, door steeds meer gegevens via registers op te
vragen en te innoveren in de wijze van uitvraag bij bedrijven.
In relatie tot doeltreffendheid kunnen over 2015-2020 geen uitspraken gedaan worden
door het ontbreken van een wettelijke evaluatie van het CBS over de per iode 20152020. Wel zijn veel zaken opgepakt die in de eerdere evaluatie 2010 -2015 zijn
aanbevolen. De informatie van het CBS draagt bij aan het goed functioneren van
zowel de democratie als de economie.

111

Volgens de evaluatie van het CBS in de periode 2010-2015 is het CBS veel
doelmatiger geworden. Onder doelmatigheid wordt daarin verstaan of het CBS zijn
taken op een efficiënte manier heeft uitgevoerd. Het betreft hier de verhouding tussen
middelenbesteding (bijvoorbeeld fte, kosten) en de realisatie van de wettelijke taken.
De bedrijfsopbrengsten van het CBS zijn per saldo gedaald. Dit door de lagere
bijdrage van het ministerie van EZK, die het gevolg was van taakstellingen van het
kabinet. Als reactie op de dalende bedrijfsopbrengsten heeft het CBS de bedrijfslasten
gereduceerd. Hiertegenover staat dat de statistiekproductie voor de wettelijke taken
nagenoeg constant is gebleven, met behoud van de kwaliteit van statistieken. De
doelmatigheid van het CBS is volgens de evaluatie als gevolg hiervan verbeterd. Ook
in de periode 2015-2020 zijn er taakstellingen vanuit het ministerie geweest. De
kosten van het CBS voor het basisprogramma zijn aanzienlijk gedaald in de periode
2017-2020 vergeleken met 2015-2016. In relatie tot doelmatigheid kunnen over
2015-2020 geen uitspraken gedaan worden door het ontbreken van een wettelijke
evaluatie van het CBS over de periode 2015-2020.
Beleidsopties 20% minder middelen en 20% meer middelen
Bij de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek is het een vereiste om bij een
beleidsdoorlichting aan te geven welke beleidsopties er mogelijk zijn in het geval er
significant minder middelen beschikbaar zijn (minus circa 20% van de middelen op het
beleidsartikel). In dit onderzoek heeft het ministerie van EZK een voorstel gedaan
voor scenario’s voor de besparingsvariant (overzicht op welke posten de besparing
plaatsvindt). Daarbij heeft het ministerie van EZK een toelichting gegeven wat de
besparingen voor gevolgen hebben op de gemaakte keuzes en de juridische
consequenties daarvan. Panteia is tijdens de interviews ook ingegaan op beleidsopties
over significant 20% minder middelen. De belangrijkste conclusie is dat in veel
gevallen een besparing van 20% conflicteert met de juridische verplichtingen die het
ministerie van EZK is aangegaan (op grond van bijvoorbeeld langer lopende
contracten of Europese regelgeving). Daarnaast geven partijen zonder uitzondering
aan dat daarbij dusdanig kernactiviteiten worden geraakt, dat verplichtingen niet
kunnen worden nagekomen en dat daarmee de realisatie van de doelen van goed
functionerende markten en een goed functionerende economie sterk negatief wordt
beïnvloed. Daarmee is de voorgestelde besparingsvariant niet realistisch. We merken
hierbij op dat wellicht kleinere besparingen mogelijk zijn, maar dat de onderliggende
rapportages onvoldoende handvatten bieden om hier uitspraken over te doen. Een
analyse van dergelijke mogelijkheden maakt overigens geen deel uit van deze
beleidsdoorlichting en daarom kunnen daarover in het kader van deze
beleidsdoorlichting ook geen uitspraken worden gedaan.
Verder is op verzoek van het ministerie van EZK door Panteia verkend welke
beleidsopties er zouden kunnen zijn uitgaande van significant meer middelen (plus
circa 20%). De verkenning van significant meer middelen is uitgevoerd met
gebruikmaking van de documentenanalyses, evaluaties en interviews. Ingeval er 20%
meer middelen beschikbaar zouden komen dan zou het een mogelijkheid kunnen zijn
om elke bestaande afzonderlijke kostenpost met 20% te verhogen, waarbij ideeën
kunnen worden gerealiseerd, zoals in paragraaf 10.3 zijn benoemd. Echter op grond
van de beleidsdoorlichting is duidelijk geworden dat door de uitdijende Europese
regelgeving meer uitgaven zullen moeten worden gedaan om daar aan te voldoen. De
verdergaande digitalisering en de zorg voor een veilige digitale samenleving speelt
daarin een grote rol. Daarom ligt het in de rede om eventuele intensiveringen vooral
daarop te richten. Aanvullend onderzoek is nodig om te bepalen welke opties daarbij
het meest doeltreffend en doelmatig zijn.

112

Uit de begroting van het ministerie van EZK voor beleidsartikel 1 goed functionerende
economie en markten voor de komende jaren blijkt dat al extra gelden worden ingezet
voor de EU-cofinanciering Digital Europe (2022, 2023 en 2024 elk jaar € 15 miljoen).
De voorgestelde prioriteiten binnen het programma zijn onder meer: Artificiële
Intelligence, Cybersecurity en Vertrouwen, Digitale vaardigheden voor gevorderden en
European Digital innovation Hubs. Bij het uitbreiden van de uitgaven richting
digitalisering is het van belang om goed na te gaan wat met die extra uitgaven bereikt
dient te worden en hoe dat samenhangt met andere activiteiten op het gebied van
digitalisering. Tenslotte is er nog sprake van een uitbreiding van het Europees
statistisch werkprogramma. Dit zal wellicht voor het CBS extra werkzaamheden mee
kunnen brengen, die mogelijk extra uitgaven vergen.

11.2

Aanbevelingen
Beleidsvelden en de algemene doelstelling
De algemene doelstelling van beleidsartikel 1 luidde in de periode 2015 -2020: ‘Het
scheppen van voorwaarden voor een goed functionerende economie en goed
functionerende markten, waaronder de markt voor elektronische communicatie’. Zoals
in hoofdstuk 2 is aangegeven is deze doelstelling erg breed. Dat geldt vooral voor het
deel ‘goed functionerende economie’. Een goed functionerende economie is een
doelstelling die voor het gehele ministerie van Economische Zaken en Klimaat geldt en
ook voor andere ministeries. Om de algemene doelstelling meer specifiek te maken
zou te overwegen zijn deze te beperken tot ‘het scheppen van voorwaarden voor goed
functionerende markten’ (hetgeen bijdraagt aan een goed functionerende economie).
Een belangrijk deel van wat nu onder het beleidsartikel valt past hier goed onder,
namelijk het beleid ten aanzien van mededinging, consument, aanbesteden, waarborg
en metrologie. Het ‘voorzien in maatschappelijke behoefte aan statistieken’ draagt
zeker ook bij aan het scheppen van voorwaarden voor goed functionerende markten
en ook aan het scheppen van voorwaarden voor een goed functionerende economie.
Maar het doel van het CBS is breder en anders dan goed functionerende markten en
een goed functionerende economie. Namelijk het leveren van betrouwbare statistische
informatie en data in relatie tot maatschappelijke vraagstukken. Het CBS past dan ook
niet goed onder het beleidsartikel en onder de algemene doelstelling. Voor het
beleidsveld ‘digitalisering’ geldt in wezen hetzelfde. Het digitaliserin gsbeleid draagt
niet alleen bij aan goed functionerende markten en een goed functionerende
economie, maar draagt ook bij aan een goed functionerende (digitale) samenleving.
De structuur van begrotingen en beleidsartikelen heeft weliswaar voordelen, maar ee n
aantal opgaven is artikeloverstijgend of zelfs begrotingoverstijgend.
Door de diversiteit in beleidsvelden binnen het beleidsartikel is het de vraag of een
eenduidige algemene doelstelling wel mogelijk is. Uiteraard kan worden overwogen om
beleidsvelden onder een ander of een nieuw beleidsartikel te plaatsen of bij een ander
ministerie onder te brengen. Dit leidt mogelijk tot dezelfde knelpunten om een
passende algemene doelstelling te vinden of het leidt tot meer beleidsartikelen. Indien
alle beleidsvelden onder het beleidsartikel gehandhaafd blijven, zou een meer
pragmatische oplossing zijn om een driedeling in de algemene doelstelling aan te
brengen, zoals:
 Het scheppen van voorwaarden voor goed functionerende markten,
 Het scheppen van voorwaarden voor een goed functionerende digitale samenleving,
 Het voorzien in maatschappelijke behoefte aan statistieken.

113

De keuze voor een driedeling doet beter recht aan de verschillende beleidsvelden
binnen het beleidsartikel. Daarnaast biedt het betere mogelijkheden om scherpere en
concretere doelstellingen te formuleren, een passende beleidstheorie op te stellen en
de resultaten van het beleid beter te monitoren.
Bij het onderdeel ‘Het scheppen van voorwaarden voor goed functionerende markten’
kan ook het beleid met betrekking tot de interne markt meegenomen worden dat nu
geen onderdeel uitmaakt van de huidige beleidsdoorlichting van beleidsartikel 1. Dit
draait om het waarborgen en versterken van de vrijheden op de interne markt , de EU.
Het doel van dit beleid is het creëren en in stand houden van een open interne markt.
Het gaat daarbij specifiek om subdoelen en instrumenten als:


De inzet van Nederland als lidstaat in de EU als het gaat om het bevorderen van
een open en weerbare interne markt door Europese inzet 94 en SOLVIT Nederland 95.



Het bevorderen van het vrije verkeer van diensten (en gereglementeerde
beroepen) via de Dienstenwet, de Algemene wet erkenning EU beroepskwalificaties, de Nederlandse organisatie voor internationalisering in
onderwijs (Nuffic) en het Interne Markt Informatiesysteem (IMI).



Het bevorderen van het vrije verkeer van goederen via het Verbindingsbureau.

De doeltreffendheid en doelmatigheid van de Nederlandse inzet als geheel zijn niet
eenvoudig te meten. Wel is het, tot op zekere hoogte, meetbaar of onderdelen
daarvan op EU-niveau overgenomen worden. Daarnaast is het relevant dat de
Europese Commissie dit jaar een eerste jaarlijks intern marktrapport uitgebracht heeft
met economische informatie over het functioneren daarvan. De inzet én u itkomst van
de overige instrumenten is wel te meten, aangezien deze specifieke opdrachten geven
c.q. kennen.
Doelstellingen
In de algemene doelstelling, maar ook in de toelichting bij de algemene doelstelling en
bij de subdoelstellingen, komen begrippen voor als ‘goed functionerend’, ‘optimaal’,
‘effectief’, etc. Nergens wordt echter uitgewerkt wanneer iets ‘goed functionerend’,
‘optimaal’, ‘effectief’, etc. is. Het verdient aanbeveling om de doelstellingen concreter
uit te werken. Niet alleen biedt dat betere handvatten om gericht beleid te maken en
te onderbouwen. Het schept ook betere mogelijkheden om resultaten te monitoren en
te evalueren.
In de rapportage is verschillende keren aan de orde gekomen dat er ontwikkelingen
zijn die invloed hebben op de doelstellingen van het beleid. De meest in het oog
springende ontwikkelingen zijn de digitalisering, de invloed van publieke belangen
(waaronder duurzaamheid), klimaat, geopolitiek, etc. Dit heeft invloed op het
formuleren en uitwerken van de doelstellingen. Bij digitalisering kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan het effect van platforms op goed functionerende markten. Ook
het meenemen van publieke belangen in het beleid en de uitvoering daarvan heeft
invloed op de definitie van goed werkende markten. Bij het bepalen van wat een goed
functionerende markt is kunnen bijvoorbeeld duurzaamheidsdoelstellingen worden
meegenomen bij het bepalen wat ‘goed’ is. Hier liggen veelal politieke keuzes aan ten
grondslag. Bij de uitwerking van de doelstellingen is het aan te bevelen dergelijke
ontwikkelingen mee te nemen en periodiek (bijvoorbeeld) jaarlijks te herijken.

94
95

114

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-22112-2703.html.
https://ec.europa.eu/solvit/index_nl.htm.

Beleidstheorie
Het voorgaande over het vaststellen van de doelstellingen en de uitwerking daarvan
heeft ook consequenties voor de beleidstheorie. De genoemde driedeling en de
benodigde nadere uitwerking van de doelstellingen leidt automatisch ook tot
aanpassing van de beleidstheorie. Wij bevelen aan op korte termijn na te denken over
aanpassing van de doelstellingen en de beleidstheorie en deze opnieuw vorm te
geven, zodat een volgende beleidsdoorlichting of periodieke rapportage kan
plaatsvinden op basis van een goed doordachte beleidstheorie.
Monitoring en prestatie-indicatoren
Monitoring van de output en outcome komt momenteel niet in alle beleidsvelden in
dezelfde mate voor. Daarnaast is de link met de doelstellingen niet altijd even helder.
Wanneer, zoals hiervoor is aanbevolen, doelstellingen beter zijn uitgewerkt en
geconcretiseerd wordt het ook beter mogelijk om gerichte prestatie -indicatoren vast
te stellen en deze te monitoren. Niet alleen kan het beleid hier beter mee worden
gemonitord, maar het biedt ook mogelijkheden om de vinger aan de pols te houden of
doelstellingen en beleidstheorie nog up-to-date zijn.
Het verdient aanbeveling dat het ministerie van EZK nadenkt over het concreter
formuleren van doelen, het operationaliseren ervan in meetbare indicatoren ( bij
voorkeur op basis van al beschikbare informatie, zoals in de Monitor Nederland
Digitaal) en het vaststellen van streefwaarden. Dit is een complexe exercitie, zeker als
het gaat om digitaliseringsbeleid. Vaak spelen bij digitaliseringsthema’s een veelhe id
aan publieke belangen tegelijkertijd, waardoor het lastig is betekenisvolle indicatoren
en streefwaarden op te stellen. De werkwijze bij het Europese Digitaal Kompas 2030
kan voor sommige onderdelen wellicht als voorbeeld dienen. Niet alleen heeft men e r
daar voor gekozen om concrete meetbare doelen te stellen, bij het vaststellen van
streefwaarden en indicatoren is al rekening gehouden met de beschikbaarheid van
databronnen, zodat al vooraf duidelijk is op welke wijze de voortgang gemonitord kan
worden. Belangrijke kanttekening hierbij is wel dat de scope van het Digitaal Kompas
beperkter is dan de NDS.
Evalueren en digitaliseringsbeleid
Tijdens de beleidsdoorlichting is gebleken dat verschillende instrumenten lange tijd
niet zijn geëvalueerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor PIANOo en TenderNed. Daarnaast
zijn er evaluaties van instrumenten die momenteel lopen of op korte termijn worden
opgestart, zoals RvA en CBS. Dat betekent dat over deze instrumenten voor deze
beleidsdoorlichting geen harde uitspraken kunnen worden gedaan over de
doeltreffendheid en doelmatigheid. Voor een goede volgende beleidsdoorlichting of
periodieke rapportage helpt het enorm wanneer van alle instrumenten recente
evaluaties beschikbaar zijn. Wij bevelen dan ook aan om de planning van evaluaties
op de afzonderlijke onderliggende beleidsonderdelen zo goed mogelijk af te stemmen
op de geplande beleidsdoorlichting, zodat deze evaluaties voor de beleidsdoorlichting
gebruikt kunnen worden.
Met betrekking tot de Nederlandse Digitaliseringsstrategie is het voor een goede
evaluatie van de doeltreffendheid van het beleid noodzakelijk dat er duidelijke doelen
geformuleerd zijn. Andere belangrijke stappen zijn het beschrijven van de (noodzaak
voor) de rol van de overheid en de wijze waarop het beleid wordt geacht bij te dragen
aan het bereiken van de doelen. Het opstellen van een beleidstheorie per thema, met
een doelenboom/effectketen van input tot impact zoals ook gebruikt in hoofdstuk 2
van dit rapport, biedt kaders om het beleid inzichtelijk t e maken en goed te kunnen

115

evalueren. Het opstellen van een beleidstheorie kan tevens helpen bij het vaststellen
van indicatoren op verschillende niveaus.
Volgende beleidsdoorlichting
In het voorgaande is aanbevolen om bij de doelstelling een driedeling to e te passen.
Voor een volgende beleidsdoorlichting is het dan ook aan te bevelen om deze
driedeling te hanteren. Dat kan betekenen dat de drie beleidsvelden apart worden
doorgelicht of dat in de beleidsdoorlichting de drie beleidsvelden los van elkaar
worden beschouwd.

116

Bijlage 1

Samenstelling begeleidingscommissie
Ministerie van EZK/Directie Mededinging en Consumenten:
Geert Moelker (voorzitter tot 22 september 2021)
Angela van Diejen (voorzitster vanaf 22 september 2021)
Upton van der Vliet (secretaris tot 28 april 2021)
Daan Martens (secretaris van 28 april tot 22 september 2021)
Bas Willigenburg (secretaris vanaf 22 september 2021)
Ministerie van EZK/Directie Algemene Economische Politiek:
Victor Joosen
Anouk Roethof
Frans Suijker (vervanger Victor Joosen in begeleidingscommissie op 28 april 2021)
Marijke Bos (vervangster Victor Joosen in begeleidingscommissie op 9 juni 2021)
Ministerie van EZK/Directie Digitale Economie:
Heleen Uijt de Haag
Maartje Beltman
Ministerie van EZK/Directie Financieel-Economische Zaken:
Peter Wagenmaker
Henk Niepoth
Wouter Panneman
Ministerie van Financiën/Inspectie der Rijksfinanciën:
Roel Harkema
Daphne Hubert
Ministerie van LNV:
Henk Massink
Onafhankelijke deskundigen:
Anna Gerbrandy (Universiteit Utrecht)
Paul Timmers (IIVII B.V.)

117