Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

28 286

Dierenwelzijn

Nr. 921

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 juni 2017
Op 2 maart 2016 heb ik u, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, het rapport Dieren Verboden toegezonden, vergezeld van
een beleidsreactie (Kamerstuk 28 286, nr. 853). Het rapport biedt inzicht in
de frequentie waarmee het strafrechtelijk houdverbod wordt benut, op
welke wijze hieraan invulling wordt gegeven en hoe deze bijzondere
voorwaarde in de praktijk wordt gehandhaafd. Ook is het strafrechtelijk
houdverbod zoals we dat in Nederland kennen vergeleken met toepassingsvormen in het buitenland. Ten slotte zijn alternatieve maatregelen
tegen dierenmishandeling en -verwaarlozing binnen verschillende
rechtsgebieden in Nederland verkend.
In de beleidsreactie is reeds ingegaan op enkele belangrijke bevindingen
en conclusies van de onderzoekers en zijn maatregelen toegezegd om de
bekendheid van het houdverbod te vergroten en de handhaafbaarheid te
verbeteren. Ook is de eerder gedane toezegging herhaald om een
houdverbod als zelfstandige maatregel mogelijk te maken. Tijdens het
Algemeen Overleg van 16 juni 2016 (Kamerstuk 28 286, nr. 885) is
uitgebreid gesproken over de mogelijke vorm, invulling en duur van een
zelfstandig houdverbod. Bij die gelegenheid heb ik toegezegd om deze (en
andere belangrijke) punten te adresseren in een contourenbrief. Mede
namens de Staatssecretaris van Economische Zaken doe ik deze
toezegging gestand en bied ik u hierbij de contourenbrief aan.
Deze contourenbrief bevat voorstellen om het instrumentarium voor het
openbaar ministerie en de rechter in dierenwelzijnszaken op onderdelen
te versterken. Ook wordt een nieuwe bestuursrechtelijke bevoegdheid van
de Minister van Economische Zaken voorgesteld. Voor zover deze
voorstellen, al dan niet in aangepaste vorm, worden opgenomen in een
wetsvoorstel, zal dit wetsvoorstel zoals gebruikelijk voor consultatie
worden voorgelegd aan de meest betrokken instanties.

kst-28286-921
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

1

Inleiding
Slechts enkele decennia geleden was er in de samenleving nauwelijks
belangstelling voor dierenwelzijn. De maatschappelijke visie op de positie
van dieren is sindsdien ingrijpend veranderd. Zo zijn gezelschapsdieren
niet meer weg te denken uit het gezinsleven, het gebruik van wilde dieren
in circussen is inmiddels verboden en in de toekomst van de intensieve
veehouderij staat het dier centraal. De intrinsieke waarde van het dier
wordt erkend en het uitgangspunt dat mensen een morele verplichting
hebben om dieren zoveel mogelijk te beschermen tegen (menselijke)
handelingen die de gezondheid en het welzijn aantasten, lijkt dan ook
alom geaccepteerd. Illustratief hiervoor is de afschuw en verontwaardiging die zonder uitzondering volgt op berichten over dierenmishandeling, -verwaarlozing of andere misstanden waarbij dierenleed is
veroorzaakt. Dierenwelzijn en de handhaving daarvan is belangrijk en leeft
breed in de samenleving. Tegen deze achtergrond is er de afgelopen jaren
specifieke wetgeving met betrekking tot dieren tot stand gebracht, zoals
het verbod op ontucht met dieren en het verhogen van het strafmaximum
voor dierenmishandeling. Gelet op de maatschappelijke impact van
dierenmishandeling of -verwaarlozing en de ernst van deze feiten is het
van belang om snel en effectief te kunnen ingrijpen. In dit kader stel ik
voor om het instrumentarium voor het openbaar ministerie en de rechter
op onderdelen te versterken.
Geconstateerde knelpunten in wetgeving en praktijk
In het rapport Dieren Verboden komen alle aspecten van het houdverbod
als bijzondere voorwaarde aan de orde, variërend van juridische beperkingen tot handhaving en toezicht. Ik memoreer hieronder de belangrijkste bevindingen en conclusies uit het rapport.
De onderzoekers constateren ten eerste dat plegers van dierenmishandeling en -verwaarlozing die een houdverbod krijgen vaak al lange tijd bij
verschillende instanties bekend zijn wegens meervoudige problematiek.
Dit varieert van psychosociale problematiek tot financiële problemen en
criminaliteit. Vanwege een dergelijke achtergrond is een deel van de
daders niet in staat om hun dieren goed te verzorgen of, in het geval van
bedrijfsmatige dierhouderij, tot een adequate bedrijfsvoering. De
doelgroep hanteert bovendien vaak ongebruikelijke normen en waarden
ten aanzien van de omgang met dieren en soms ook ten aanzien van de
omgang met mensen.
Voor wat betreft het toezicht onderschrijven de onderzoekers het belang
van een verantwoordelijke toezichthouder die op de hoogte is van een
opgelegde straf of maatregel. De feitelijke handhaving is een probleem op
zich. Gezien de doelgroep is er van vrijwillige medewerking aan controles
niet altijd sprake, terwijl het voor een effectieve controle noodzakelijk is
om in de woning van de veroordeelde te kijken. Voor geen van de
toezichthouders, ook niet voor de politie, is het echter zonder meer
mogelijk om achter de voordeur te kijken. Idealiter wordt de uitvoering
van de handhaving wettelijk mogelijk gemaakt en koppelt de rechter een
medewerkingsverplichting aan het houdverbod die tevens in de uitspraak
wordt vastgelegd. Het niet-verlenen van medewerking aan controles zou
dan ook als een overtreding van de bijzondere voorwaarde kunnen
gelden.
In het rapport wordt verder een aantal knelpunten in de uitvoeringspraktijk gesignaleerd. De achterliggende gedachte bij het houdverbod als
bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke straf is dat de voorwaardelijke straf de werking heeft van «een stok achter de deur». Bij overtreding

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

2

van het houdverbod binnen de geldende proeftijd kan de officier van
justitie de rechter verzoeken te beslissen tot tenuitvoerlegging van de
voorwaardelijke straf. Zodra de voorwaardelijke straf ten uitvoer is gelegd,
komt het houdverbod te vervallen. Dit wordt met het oog op dierenwelzijn
en het risico op herhaling over het algemeen een onwenselijk effect
gevonden. De veroordeelde kan dan immers weer ongestraft dieren
houden en er zal een nieuw (strafrechtelijk) dossier moeten worden
aangelegd. Dieren kunnen nadat het houdverbod is komen te vervallen
alleen dan weer worden weggehaald als er sprake is van strafbaar gedrag
van de eigenaar jegens die dieren.
Tot slot merken de onderzoekers op dat een houdverbod als zelfstandige
maatregel een krachtiger vorm zou kunnen zijn dan het houdverbod als
bijzondere voorwaarde. Het voornaamste voordeel van een zelfstandige
maatregel ten opzichte van een bijzondere voorwaarde is dat het houdverbod blijft doorlopen, ook in geval van overtreding. Met het oog op de
handhaving van dierenwelzijn en het voorkomen van recidive kan dit een
krachtiger werking hebben dan een bijzondere voorwaarde. Zij signaleren
echter dat ook voor een houdverbod als zelfstandige maatregel geldt dat
dit pas effectief is wanneer dit structureel wordt gecontroleerd en
gehandhaafd, juist omdat het houdverbod van kracht blijft na overtreding
ervan.
De ervaringen uit de praktijk komen overeen met de conclusies uit het
rapport. De Landelijke Inspectie Dierenbescherming (LID) bevestigt dat
een nieuwe aanvullende modaliteit noodzakelijk is. Met name in gevallen
waarin een verdachte geen bereidheid toont om het dierenhoudverbod na
te leven, wordt het opleggen ervan niet gepast geacht. Ook ernstige
gedragsstoornissen vormen een contra-indicatie voor de oplegging van
een bijzondere voorwaarde. De LID signaleert voorts dat de mogelijkheid
ontbreekt om het dierenhoudverbod dadelijk ten uitvoer te leggen.
Daardoor is geen sprake van een effectief dierenhoudverbod in het geval
hoger beroep of cassatie wordt ingesteld. Ook bestaat bij overtreding van
het dierenhoudverbod voor de LID of politie geen enkele grond om het
aangetroffen dier in beslag te nemen. Tot slot komt het dierenhoudverbod
te vervallen indien er (naar aanleiding van een overtreding) een volledige
tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf wordt gelast. Mocht de
rechter bij wijze van oplossing toch een gedeeltelijke tenuitvoerlegging
gelasten – wat overigens niet altijd gepast is – dan wordt de voorwaardelijke straf daaraan vanzelfsprekend aangepast. Dat betekent ook dat de
«dreiging» voor veroordeelde kleiner wordt: de stok achter de deur wordt
steeds kleiner.
Inhoud van het wetsvoorstel
Vastgesteld moet worden dat het houdverbod in de huidige vorm en met
de huidige toepassing geen snelle en effectieve reactie biedt op dierenmishandeling en -verwaarlozing. In het strafrecht dienen toereikende
mogelijkheden voor effectieve interventies beschikbaar te zijn, zowel
voorafgaand aan de berechting van de verdachte als tijdens de tenuitvoerlegging van sancties. Op dit punt zijn nog verbeteringen mogelijk die ik
hierna zal toelichten. De bescherming van dierenwelzijn en het
voorkomen van recidive wegen hierbij zwaar.
Gedragsaanwijzing
De ervaring leert dat de voorlopige hechtenis in dierenwelzijnszaken
zelden of nooit wordt toegepast. Veroordelingen tot een vrijheidsbenemende straf of maatregel in verband met dierenmishandeling of
-verwaarlozing zijn niet talrijk en de straf of maatregel is vaak te kort om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

3

met bijzondere voorwaarden een gedragsverandering te bewerkstelligen
en (daarmee) recidive te voorkomen. Zoals hiervoor al is toegelicht, kan
het in de periode voorafgaand aan de berechting toch aangewezen zijn
om verplichtende maatregelen op te leggen aan een verdachte zodat een
ongewenste situatie direct wordt beëindigd en het risico op recidive tot
een minimum wordt beperkt. Algemeen aangenomen wordt dat hoe
langer een berechting op zich laat wachten, des te minder effectief de
bestraffing is. In gevallen van dierenmishandeling en -verwaarlozing komt
daar nog bij dat een verdachte, in afwachting van de einduitspraak van de
rechter, opnieuw dieren mag aanschaffen of houden. Juist plegers van
dierenmishandeling en -verwaarlozing vervallen snel in herhaling,
vanwege sociale en psychische problematiek waarmee zij te maken
hebben. Een verbod om in afwachting van de einduitspraak dieren te
houden is in dat licht bezien een voor de hand liggende en effectieve
maatregel om recidive te voorkomen. Daarom wordt voorgesteld een
gedragsaanwijzing mogelijk te maken, vergelijkbaar met de huidige
regeling in artikel 509hh Sv. Hiermee kan de officier van justitie aan de
verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan een gedragsaanwijzing
geven die in elk geval inhoudt dat de verdachte tot aan de zitting geen
dieren mag houden. De gedragsaanwijzing geldt voor 90 dagen en kan
maximaal drie keer worden verlengd. Deze periode sluit aan bij de
gemiddelde duur waarmee dierenwelzijnszaken op zitting komen.
Aansluitend op de gedragsaanwijzing kan de officier van justitie ter zitting
oplegging van een voorwaardelijke straf vorderen, met als bijzondere
voorwaarde een gedragsvoorwaarde die overeenkomt met de gedragsaanwijzing (tenzij de officier van justitie een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf aangewezen acht). De rechter kan vervolgens bij een voorwaardelijke
straf voorwaarden stellen omtrent het gedrag, waaronder een houdverbod. Met een gedragsaanwijzing is een houdverbod en het toezicht
daarop ook voorafgaand aan de uitspraak verzekerd. Ook is direct
ingrijpen mogelijk in de periode tussen het moment waarop het strafbare
feit is begaan of wordt ontdekt en de veroordeling van de verdachte door
de rechter. Overtreding van de gedragsaanwijzing is bovendien strafbaar
(artikel 184a Sr) en biedt een grondslag voor inbeslagneming.
Dadelijke tenuitvoerlegging
Op grond van artikel 14e Sr kan de rechter bevelen dat algemene en
bijzondere voorwaarden die zijn verbonden aan een voorwaardelijke
veroordeling of invrijheidstelling dadelijk ten uitvoer worden gelegd. Door
middel van de bijzondere voorwaarden kan gericht worden gewerkt aan
gedragsverandering bij veroordeelden met het oog op het voorkomen van
recidive en daarmee het vergroten van de veiligheid. De reclassering
houdt, onder verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie, toezicht
op de naleving van de voorwaarden. De intensiteit van dat toezicht is
afgestemd op het recidiverisico en het gevaar dat de veroordeelde vormt
voor personen of goederen. Gedragsbeïnvloeding als onderdeel van
bijzondere voorwaarden is kansrijk door de combinatie met gevangenisstraf als stok achter de deur: het overtreden van de voorwaarden leidt tot
tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf.
Dadelijke tenuitvoerlegging van voorwaarden is mogelijk wanneer er
ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de veroordeelde
wederom een misdrijf zal begaan dat is gericht tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer
personen. De bescherming van de veiligheid en lichamelijke integriteit
van personen rechtvaardigt dat de mogelijkheid wordt gecreëerd om in
individuele gevallen af te wijken van het uitgangspunt dat de tenuitvoerlegging eerst een aanvang neemt na het onherroepelijk worden van de
veroordeling. Hetzelfde criterium is opgenomen in artikel 14b Sr in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

4

verband met het vaststellen van een proeftijd van ten hoogste tien jaren.
In het derde lid van artikel 14b Sr is echter ook voorzien in een proeftijd
van ten hoogste tien jaren indien er ernstig rekening mee moet worden
gehouden dat de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan dat de
gezondheid of het welzijn van een of meer dieren benadeelt. De dadelijke
tenuitvoerlegging ex artikel 14e Sr is thans beperkt tot de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer personen; gevaar voor recidive
in geval van dierenmishandeling of -verwaarlozing valt niet onder het
bereik van artikel 14e Sr. Gelet op de psychosociale problematiek die
kenmerkend is voor veel plegers van dierenwelzijnsdelicten, zou de
dadelijke tenuitvoerlegging juist ook in deze zaken van toegevoegde
waarde zijn. Zeker in combinatie met de nieuwe werkwijze van het
openbaar ministerie waarbij de rechter standaard wordt verzocht om
zowel een medewerkingsplicht te verbinden aan een houdverbod als een
specifieke toezichthouder aan te wijzen. Niet alleen in geval van een
houdverbod als bijzondere voorwaarde, maar ook andere voorwaarden
die het gedrag betreffen, zoals deelname aan cursussen, opleidingen of
andere gedragsinterventies die tot doel hebben tot een gedragsverandering bij de veroordeelde te komen. Daarom wordt voorgesteld de
dadelijke tenuitvoerlegging van voorwaarden ook mogelijk te maken
wanneer er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de
veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan dat de gezondheid of het
welzijn van een of meer dieren benadeelt.
Zelfstandige maatregel
Zoals reeds is toegezegd zal een houdverbod als rechterlijke zelfstandige
(vrijheidsbeperkende) maatregel mogelijk worden gemaakt.1 Voorgesteld
wordt om een regeling op te nemen in de Wet Dieren die vergelijkbaar is
met de regeling in het Wetboek van Strafrecht (artikel 38v e.v.) op grond
waarvan de rechter een vrijheidsbeperkende maatregel kan opleggen ter
beveiliging van de maatschappij of ter voorkoming van strafbare feiten.
De maatregel kan worden opgelegd bij een veroordeling voor zowel
overtredingen als misdrijven en is onder andere bedoeld ter voorkoming
van herhaling van relatief lichte strafbare feiten, zoals vormen van
vandalisme of overtredingen van de APV.
Een houdverbod zou ook in de vorm van een bijkomende straf kunnen
worden gerealiseerd. In de gevallen waarin het gaat om dierenmishandeling en -verwaarlozing, is een maatregel echter te verkiezen boven een
straf. Dit vloeit voort uit het verschil in aard en inhoud van beide sancties.
Daar waar een straf primair vergelding tot doel heeft, zijn maatregelen
gericht op preventie en bescherming van de geschonden rechtsorde. Het
belangrijkste doel van een houdverbod is het voorkomen van nieuwe
strafbare feiten waarbij de gezondheid of het welzijn van dieren wordt
aangetast. Een maatregel is daarvoor het meest aangewezen instrument.
Bij een zelfstandige maatregel is de relatie tussen de zwaarte en duur van
de maatregel en de ernst van de feiten niet leidend, terwijl de rechter hier
bij het opleggen van een straf juist wel rekening mee houdt. Noodzaak,
inhoud en duur van de maatregel worden bepaald door het maatschappelijk belang om de geschonden rechtsorde te herstellen en te
beschermen. Evenals bij het rechterlijk gebieds- of contactverbod (artikel
38v e.v. Sr) kan het ook gaan om feiten met een relatief lage strafbedreiging, maar waarbij het maatschappelijk belang met zich meebrengt
dat de maatregel met het oog op preventie toch voor langere tijd wordt
opgelegd. Gevallen van dierenmishandeling zorgen vrijwel zonder
uitzondering voor maatschappelijke onrust en verontwaardiging. Ook in
1

Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 2239

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

5

brede zin beïnvloeden deze zaken de veiligheidsbeleving van burgers. Een
maatregel ligt om voornoemde redenen dan ook meer voor de hand dan
een bijkomende straf.
Inhoud van de maatregel
Het houdverbod beoogt te voorkomen dat dieren in de nabije toekomst
wederom mishandeld of verwaarloosd worden door te verhinderen dat
mensen (weer) dieren gaan houden. Er zijn echter ook zaken bekend
waarbij daders dieren op kinderboerderijen of dieren in weides mishandelen. In die gevallen heeft een houdverbod geen effect, omdat de dieren
niet gehouden worden door de daders. In dergelijke gevallen is een
locatieverbod effectiever. Zo kan iemand ervan weerhouden worden om
in de (directe) omgeving van kinderboerderijen, stallen of weides te
komen. Naast een houdverbod, zal de zelfstandige maatregel daarom ook
een locatieverbod (kunnen) behelzen. Het spreekt voor zich dat de rechter,
in het kader van de proportionaliteit van de op te leggen maatregel, altijd
eerst moet bezien of een gericht verbod van beperkte omvang afdoende
is. Als echter blijkt van zodanige feiten of omstandigheden dat een
verdergaand verbod noodzakelijk is, dan kan daartoe worden overgegaan.
Hierbij geldt onverkort dat toepassing van de maatregel niet mag leiden
tot een inbreuk op het gezinsleven van betrokkene. Bij de toepassing van
de maatregel dient tevens rekening te worden gehouden met het gebied
waar de betrokkene woont. Evenmin zal de maatregel betrokkene mogen
beperken in de uitoefening van zijn godsdienst of levensovertuiging, tenzij
bijzondere omstandigheden daartoe nopen. Ook de mogelijkheden voor
betrokkene om in zijn levensonderhoud en dat van zijn gezinsleden te
voorzien, mogen niet worden beperkt. De maatregel zal bovendien een
exacte omschrijving bevatten van het gebied waarbinnen de betrokkene
zich niet mag bevinden en op welke dieren het verbod betrekking heeft.
Dit zal individueel moeten worden afgewogen.
Gelet op de aard van de feiten en het te beschermen belang is snelheid
geboden en dient de maatregel zo snel mogelijk na de uitspraak van de
rechter ten uitvoer te kunnen worden gelegd. Daarom wordt voorgesteld
de rechter de mogelijkheid te geven om de maatregel dadelijk uitvoerbaar
te verklaren, zoals in de huidige regeling van de vrijheidsbeperkende
maatregel in het Wetboek van Strafrecht ook al is voorzien. Een houdverbod beperkt een verdachte gericht en slechts minimaal in zijn vrijheid,
zodat ook hier de mogelijkheid van afwijking op de hoofdregel dat de
tenuitvoerlegging eerst een aanvang neemt na het onherroepelijk worden
van de veroordeling, gerechtvaardigd is.
In de huidige regeling van het rechterlijk gebieds- of contactverbod is
voorzien in vervangende hechtenis wanneer de betrokkene zich niet houdt
aan de maatregel. Ook na het ondergaan van de vervangende hechtenis
blijft de maatregel van kracht. Zoals hierboven al is opgemerkt, is
psychosociale problematiek vaak kenmerkend voor plegers van dierenwelzijnsdelicten. Voor deze groep zal vervangende hechtenis in veel
gevallen niet of onvoldoende afschrikwekkend zijn. Bij het opleggen van
een houdverbod als zelfstandige maatregel is het voorkomen van
dierenleed het belangrijkste doel. In de beslissing om een houdverbod op
te leggen, ligt tevens het oordeel besloten dat de betrokkene (voorlopig)
niet in staat moet worden geacht om op de juiste manier met dieren om te
gaan. Daarom is het niet wenselijk dat de betrokkene opnieuw dieren zal
houden, zelfs als er (nog) geen sprake is van mishandeling of verwaarlozing. In dit licht wordt voorgesteld om het niet-naleven van het
houdverbod als onderdeel van de zelfstandige maatregel afzonderlijk
strafbaar te stellen. Overtreding levert dan een nieuw strafbaar feit,
waarmee inbeslagneming tevens mogelijk wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

6

Voor de duur van de maategel kan aangesloten worden bij het rechterlijk
gebieds- of contactverbod uit het Wetboek van Strafrecht, namelijk een
periode van vijf jaar. Voor een langere maximale termijn bestaat geen
aanleiding. Tot op heden zijn geen rechterlijke verboden opgelegd van
langer dan drie jaar voor dierenmishandeling of -verwaarlozing. Ook van
de maximale termijn voor de proeftijd (10 jaar) op grond van artikel 14b Sr
wordt in de praktijk geen gebruik gemaakt. Het zal bij het opleggen van
een vrijheidsbeperkende maatregel zo zijn dat de rechter steeds zal
beoordelen of de reikwijdte van de maatregel proportioneel is ten
opzichte van het doel dat met de maatregel wordt beoogd. De inbreuk die
de maatregel maakt op een verdragsrechtelijk of grondwettelijk
beschermd recht, is daarbij een wezenlijk punt van afweging. In het
concrete geval zal beoordeeld worden of een inbreuk op een fundamenteel recht aanvaardbaar en proportioneel is. Naarmate de duur van de
maatregel langer en de inhoud ingrijpender is, hoe lastiger het wordt om
deze toets te doorstaan.
Verhouding ten opzichte van de bijzondere voorwaarde
Het strafrecht kent reeds een aantal voorwaardelijke modaliteiten, waarbij
een specifiek gebod of verbod kan worden opgelegd. Het gaat om een
voorwaarde bij schorsing van de voorlopige hechtenis, voorwaarde bij
voorwaardelijke gevangenisstraf en de voorwaarde bij voorwaardelijke
invrijheidsstelling. Met de toepassing van bijzondere voorwaarden in het
kader van de voorwaardelijke bestraffing wordt beoogd om in een
proeftijd van enkele jaren te komen tot doorbreking van criminele
gedragspatronen. Bij niet-naleving van de voorwaarden dreigt immers de
tenuitvoerlegging van het resterend deel van de straf. Alleen indien deze
strafdreiging zwaar genoeg is, is er een prikkel voor de veroordeelde om
de voorwaarden na te leven. Om die reden komt een rechter bij de
berechting van minder ernstige feiten aan de toepassing van bijzondere
voorwaarden in het kader van een voorwaardelijke straf niet altijd toe. Met
de thans voorgestelde zelfstandig op te leggen maatregel is de rechter
niet gebonden aan het kader van de voorwaardelijke strafoplegging en
kan hij ook bij delicten met een minder hoge strafbedreiging effectief
worden opgetreden. Ook kan de rechter met het opleggen van een
vrijheidsbeperkende maatregel voortbouwen op een gedragsaanwijzing
met eenzelfde vrijheidsbeperking die door de officier van justitie kan
worden opgelegd. Samenloop van de zelfstandige maatregel met andere
straffen of maatregelen is ook mogelijk, evenals in de huidige regeling.
Uitbreiding strafbaarstelling aanhitsen
De uitbreiding van artikel 425 Sr met het aanhitsen van een dier tegen een
ander dier en het onvoldoende terughouden van een dier dat aanvalt, is
reeds toegezegd en zal onderdeel uitmaken van het wetsvoorstel.2
Achtergrond van deze wijziging is de aanbeveling van de Raad voor
Dieraangelegenheden dat gelet op de aard en de ernst van de schade die
kan optreden bij bijtincidenten artikel 425 Sr moet worden aangemerkt als
een misdrijf in plaats van als een overtreding, zodat inbeslagneming
tevens mogelijk wordt bij «niet-heterdaad»-zaken. Recente incidenten met
agressieve honden onderstrepen de noodzaak van deze wijziging.
Inbeslagneming buiten heterdaad op grond van artikel 96 Sv is thans
alleen mogelijk indien sprake is van een verdenking een misdrijf als
omschreven in artikel 67, eerste lid, Sv. Artikel 96 Sv bevat naast de
bevoegdheid tot inbeslagneming ook de bevoegdheid tot het betreden
van een plaats en tot bevriezing van de situatie ter plaatse. De betredingsbevoegdheid is een steunbevoegdheid ter inbeslagneming en strekt zich
2

Kamerstuk 28 286, nr. 772

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

7

ook uit tot woningen (waarvoor op grond van de Algemene wet op het
binnentreden aanvullende voorwaarden gelden). Voorgesteld wordt om
artikel 425 Sr daarom een plaats te geven in Boek 2 van het Wetboek van
Strafrecht en artikel 67, eerste lid, Sv aan te vullen.
Het huidige strafmaximum op grond van artikel 425 Sr is zes maanden.
Met de uitbreiding van de strafbaarstelling en de kwalificatie als misdrijf
in plaats van een overtreding, is een hoger strafmaximum aangewezen.
Daarom wordt voorgesteld het strafmaximum te verhogen naar één jaar.
Bestuursrechtelijke maatregel
Met de vorenstaande wijzigingen wordt het strafrechtelijk instrumentarium om doeltreffend te kunnen optreden tegen dierenmishandeling en
-verwaarlozing aangevuld en verbeterd. De afgelopen jaren is gebleken
dat ook met bestuursrechtelijke maatregelen in bepaalde gevallen effectief
kan worden opgetreden tegen mishandeling en verwaarlozing van dieren.
De inzet van het bestuursrecht kan, in gevallen van verwaarlozing waarbij
niet zozeer sprake is van moedwillig verwaarlozen maar van onkunde of
onwetendheid, ertoe leiden dat een houder in staat wordt gesteld een dier
wel weer op een goede manier te houden. In de praktijk moeten houders
op grond van bestuursdwang nu soms de huisvesting van een dier
aanpassen of een dierenarts inschakelen waarmee een structurele
oplossing bereikt kan worden. Een adequaat bestuursrechtelijk instrumentarium is om deze redenen ook van groot belang. Zoals onder meer
aangekondigd in de brief van 18 december 2015 heeft het kabinet
nagedacht over de introductie van een bestuurlijke educatieve maatregel.3
Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat die introductie mogelijk en
wenselijk is. Daarom wordt een bestuursrechtelijke bevoegdheid van de
Minister van Economische Zaken voorgesteld om aan een houder een
educatieve maatregel op te leggen in geval van verwaarlozing van dieren.
Deze educatieve maatregel is bedoeld voor houders van gezelschapsdieren van wie wordt ingeschat dat het gedrag voortvloeit uit onkunde of
onwetendheid en niet zozeer uit bewust handelen en waarbij de ernst van
de situatie niet tot strafrechtelijke vervolging noopt. Zij kunnen op grond
van de educatieve maatregel worden gedwongen een (korte) cursus te
volgen over het verzorgen van dieren. Naar verwachting wordt op deze
manier in een substantieel aantal gevallen van dierverwaarlozing van met
name huisdieren voor zowel het dier als de houder een structurele
oplossing gevonden. Ook toekomstige situaties van verwaarlozing door
deze persoon kunnen op deze manier worden voorkomen.
Conclusie
Met voornoemde voorstellen en aanvullingen wordt zowel het strafrechtelijk als het bestuursrechtelijk instrumentarium versterkt. Het openbaar
ministerie krijgt met de gedragsaanwijzing een instrument om voorafgaand aan de zitting toezicht uit te (laten) oefenen en de rechter hoeft zich
bij de vrijheidsbeperking door middel van een houdverbod niet langer te
beperken tot het voorwaardelijke kader. Daarbij zal in de toelichting op het
te concipiëren wetsvoorstel tot uitdrukking worden gebracht dat de
voorwaardelijke modaliteiten, met name bij de zwaardere strafbare feiten,
het primair te hanteren instrument is voor de rechter. In de situaties
waarbij de rechter niet komt tot een voorwaardelijke veroordeling, kan hij
kiezen voor het houd- of locatieverbod als zelfstandige maatregel. Ook kan
de rechter kiezen voor een houdverbod als blijkt dat de omstandigheden
waaronder het strafbare feit is begaan, zeer situationeel zijn bepaald. Met
de introductie van een bestuursrechtelijke educatieve maatregel en de
3

Kamerstuk 28 286, nr. 850

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

8

bevoegdheid om een tijdelijke houdbeperking op te leggen worden ook in
het bestuursrecht de mogelijkheden om op te treden in geval van
verwaarlozing aangevuld en versterkt. Beoogd wordt een daadwerkelijke
verruiming van de mogelijkheden om effectieve en op de situatie
toegesneden maatregelen te kunnen treffen die nodig zijn in reactie op
zaken van dierenmishandeling en -verwaarlozing.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 28 286, nr. 921

9