Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 393

Betrekkingen tussen de Europese Unie en het
Verenigd Koninkrijk

Nr. 32

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN
VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 januari 2021
Hierbij informeren wij u, mede namens de Minister van Buitenlandse
Zaken, nader over de implementatieverplichtingen die voortvloeien uit de
Handels- en Samenwerkingsovereenkomst (HSO) tussen de Europese
Unie en het Verenigd Koninkrijk (VK). Dat het is gelukt om in een zeer
korte tijd een akkoord van deze omvang te bereiken is een verdienste van
de onderhandelaars, maar liever had het kabinet gezien dat het akkoord
ruim voor het einde van de overgangsperiode was bereikt. Dan was er
meer tijd geweest voor alle belanghebbenden om zich op basis van het
akkoord voor te bereiden en voor het goedkeuringsproces van het
akkoord. Zoals reeds aangekondigd in de memorie van toelichting bij de
wijziging van de Verzamelwet Brexit1 kunnen zich in het geval van een
akkoord situaties voordoen waarin met grote spoed nationale wetgeving
moet worden aangepast. Dit komt omdat de definitieve inhoud van het
akkoord en de doorwerking daarvan in de nationale rechtsorde pas in een
zeer laat stadium bekend is geworden en dat met het akkoord is gebleken
dat de verdragsluitende partijen geen ruimte hebben gelaten voor
noodzakelijke implementatie- en uitvoeringsmaatregelen. Zoals op
4 januari jl. aan uw Kamer gemeld2, geeft het akkoord op het terrein van
rechtshandhaving en justitiële samenwerking in strafzaken aanleiding
voor Nederland om implementatiewetgeving aan te nemen om het
nationaal recht in overeenstemming met het akkoord te brengen.
De HSO is een EU-verdrag dat in beginsel geen rechtstreekse werking
heeft. Daarop is in het akkoord echter een belangrijke uitzondering
gemaakt voor de samenwerking inzake rechtshandhaving en justitie. Dit
betekent dat dit deel van het akkoord ook rechten en verplichtingen voor
personen creëert en zij het akkoord voor de nationale rechter kunnen
inroepen. De HSO creëert ook bevoegdheden voor de strafvorderlijke
1
2

kst-35393-32
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Kamerstuk 35 595, nr. 3
Kamerstuk 35 393, nr. 31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 393, nr. 32

1

autoriteiten die direct kunnen worden toegepast, zodra de aanmelding
van die autoriteiten bij de Commissie heeft plaatsgevonden. Die aanmeldingen moeten uiterlijk 15 januari 2021 worden gedaan. Niet alleen
moeten er door de lidstaten autoriteiten worden aangewezen die de HSO
uitvoeren en handhaven, ook moet het interne recht in overeenstemming
met het verdrag worden gebracht. De procedures die moeten worden
gevolgd om de bevoegdheden op grond van de HSO toe te passen
worden in beginsel beheerst door het recht van de lidstaten. Om die reden
moet aanpassing van de wetgeving plaatsvinden en bestaat er rechtsonzekerheid, zolang de wet niet is aangepast.
Hieronder wordt ingegaan op die onderdelen van de samenwerking
inzake rechtshandhaving en justitie waaruit implementatieverplichtingen
voor Nederland voortvloeien. Er wordt tevens ingegaan op de wijze
waarop het kabinet beoogt deze wetswijzigingen spoedig tot stand te
brengen en op de werkwijze in de tussenperiode.
Overlevering
De HSO voorziet in afspraken met betrekking tot de overlevering van
verdachten en veroordeelden. Overlevering in de zin van de Overleveringswet is echter niet hetzelfde als overlevering in de zin van de HSO. De
Overleveringswet implementeert het kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel dat alleen tussen de lidstaten geldt. Door het aflopen van de
overgangsperiode kunnen er sinds 1 januari 2021 geen Europese
aanhoudingbevelen meer worden uitgevaardigd jegens personen die zich
in het VK bevinden. Omgekeerd kan het VK dergelijke bevelen ook niet
meer uitvaardigen jegens personen die zich in Nederland bevinden. Er
moet daarom een voorziening worden getroffen om de begrippen uit de
Overleveringswet overeenkomstig te kunnen toepassen. Deze voorziening
moet met spoed worden getroffen gezien de rechtsonzekerheid die is
ontstaan door de rechtstreekse werking van dit deel van de HSO, dat al
sinds 1 januari 2021 voorlopig wordt toegepast.
Het is in dit geval niet mogelijk om een tijdelijke voorziening te treffen met
behulp van artikel X van de Verzamelwet Brexit, daar artikel 2, lid 3, van
de Grondwet voorschrijft dat regels met betrekking tot uitlevering3 bij wet
moeten worden vastgesteld, zonder de mogelijkheid van delegatie naar
een lager niveau van regelgeving. Om aan deze implementatieverplichting
te voldoen wordt daarom een spoedwet voorbereid. Het streven is binnen
enkele weken een voorstel van wet aan de ministerraad te kunnen
voorleggen.
Zolang de wettelijke voorziening niet is getroffen, bestaat er geen
alternatief voor overlevering tussen Nederland en het VK. Reden hiervoor
is dat het uitleveringsverdrag van de Raad van Europa uit 1957 in de HSO
expliciet buiten werking wordt gesteld in de relatie tussen de EU en het
VK. In het nog wel van toepassing zijnde regelgevingskader is hiervoor
evenmin een sluitende oplossing gevonden.
In de tussenliggende periode kan waar mogelijk toepassing worden
gegeven aan de uitleveringsbepalingen bij andere verdragen van de Raad
van Europa en verdragen van de Verenigde Naties, zoals bijvoorbeeld het
VN-Drugsverdrag en het VN-Verdrag tegen grensoverschrijdende
misdaad. Het OM zal voorts zo mogelijk op basis van de rechtstreekse
werking van de HSO per geval het procesrisico bij uitvoering van de HSO
3

Uit het advies van de Raad van State dat in 2002 is uitgebracht bij het voorstel voor de
Overleveringswet moet worden afgeleid dat onder uitlevering in de zin van de Grondwet
overlevering mede moet worden begrepen. (Kamerstuk 29 042, B)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 393, nr. 32

2

afwegen tegen het veiligheidsrisico bij opschorting van de uitvoering.
Vaststelling van de al dan niet rechtstreekse toepasselijkheid van de
overleveringsbepalingen uit de HSO komt daarbij uiteindelijk de rechter
toe.
Rechtshulp
Ten aanzien van rechtshulp is de nationale wetgeving niet volledig in lijn
met de bepalingen in de HSO. Het gaat daarbij voornamelijk om het in de
HSO expliciet uitgeschreven proportionaliteits- en noodzakelijkheidsbeginsel bij rechtshulp. Er wordt nog bezien of dit tot wetswijziging noopt.
Indien het noodzakelijk wordt geacht tot wetwijziging over te gaan, kan
deze wijziging worden opgenomen in de spoedwet ten behoeve van de
overleveringsbepalingen. Het Europees onderzoeksbevel kan in de relatie
met het VK niet langer worden toegepast. In de tussenliggende periode
kan wel gebruik worden gemaakt van het rechtshulpverdrag van de Raad
van Europa uit 1959, dat onverkort van toepassing blijft. Daarom wordt
een eventuele voorziening met behulp van artikel X in dit geval niet
noodzakelijk geacht.
Doorgifte justitiële gegevens
De HSO voorziet in de doorgifte van justitiële gegevens van en aan het
VK, zowel periodiek als op verzoek. Voor de periodieke doorgifte van deze
gegevens aan het VK – aan de orde als in Nederland veroordelingen
worden uitgesproken tegen onderdanen van het VK – is sprake van een
tegenstrijdigheid tussen de HSO en nationale wetgeving. De doorgifte van
justitiële gegevens waarin de HSO voorziet stuit op het gesloten karakter
van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens dat de desbetreffende
verwerking niet toestaat. Om de discrepantie tussen de HSO en nationale
wetgeving op te heffen, zal in de bovengenoemde spoedwet ten behoeve
van de overleveringsbepalingen ook worden voorzien in de implementatie
van de HSO op dit onderdeel. In de tussentijd zal de periodieke doorgifte
van justitiële gegevens en de doorgifte op verzoek ten behoeve van de
strafrechtspleging worden voortgezet voor zover mogelijk op basis van de
HSO.
Daarnaast voorziet de HSO in de mogelijkheid tot doorgifte van justitiële
gegevens van en aan het VK voor andere doelen van de strafrechtspleging, waaronder voor de VOG voor zover die is aangevraagd met het
oog op het werken met kinderen. Op dit onderdeel is sprake van een
leemte tussen de HSO en nationale wetgeving omdat die doorgifte
volgens de HSO in overeenstemming dient te zijn met het nationaal recht
en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens nog niet in die
mogelijkheid voorziet.
Gelet op de belangen van het kind als zeer bijzondere omstandigheid zal
ten behoeve van de doorgifte van justitiële gegevens voor het onderzoek
met betrekking tot de afgifte van een VOG voor zover die is aangevraagd
met het oog op het werken met kinderen gebruik worden gemaakt van de
mogelijkheid om met spoed een tijdelijke voorziening te treffen op grond
van artikel X van de Verzamelwet Brexit. Dit strekt tot continuering van de
situatie zoals die bestond voorafgaand aan het aflopen van de overgangsperiode op 31 december 2020. Er wordt naar gestreefd dat die tijdelijke
regeling volgende maand in werking kan treden. De tijdelijke regeling
betreft een ministeriële regeling die overeenkomstig artikel X wordt
nagehangen bij beide Kamers van de Staten-Generaal. Deze tijdelijke
regeling zal terugwerkende kracht worden verleend tot en met 1 januari
jongstleden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 393, nr. 32

3

In de periode voorafgaand aan inwerkingtreding van de tijdelijke regeling
zal de doorgifte voor dit bijzondere doel reeds worden hervat. De
werkwijze op grond van de tijdelijke regeling zal zo snel mogelijk in
nationale regelgeving worden verankerd. De tijdelijke regeling komt te
vervallen bij inwerkingtreding van voornoemde spoedwet ten behoeve
van de overleveringsbepalingen, waarbij tevens zal worden voorzien in
een duurzame grondslag voor de doorgifte van justitiële gegevens aan en
van het VK voor het onderzoek met betrekking tot de afgifte van een VOG
voor zover die is aangevraagd met het oog op het werken met kinderen.
PNR
Met betrekking tot de doorgifte van Passenger Name Record (PNR)
gegevens door de Passagiersinformatie-eenheid aan het VK is de
nationale wetgeving niet in lijn met de HSO. De Wet gebruik van
passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige
misdrijven (PNR-wet) bevat de regels voor doorgifte van PNR-gegevens
aan derde landen. Omdat de doorgifte van PNR-gegevens aan het VK
beheerst wordt door de HSO moet in de PNR-wet helder worden
vastgelegd dat artikel 13 van de PNR-wet met betrekking tot de doorgifte
aan derde landen niet van toepassing is op de doorgifte van
PNR-gegevens aan het VK.
Mede in verband met lopende zaken is het van belang op korte termijn de
nationale wetgeving in lijn te brengen met de HSO om eventuele
onduidelijkheid in de uitvoeringspraktijk weg te nemen, zodat de
PNR-doorgifte aan het VK niet belemmerd wordt. Om dit op een zo kort
mogelijke termijn te repareren zal een tijdelijke voorziening worden
getroffen middels de voornoemde ministeriële regeling op basis van
artikel X van de Verzamelwet Brexit. De uitwisseling zal in de tussentijd
doorgang vinden op basis van de HSO, die op dit onderdeel voorgaat
boven de nationaalrechtelijke bepalingen. De tijdelijke regeling komt te
vervallen bij inwerkingtreding van voornoemde spoedwet ten behoeve
van de overleveringsbepalingen waarbij wordt voorzien in een structurele
wetswijziging.
Confiscatie/bevriezing
De HSO ziet op verzoeken tot confiscatie binnen en buiten het kader van
het strafrecht. De HSO voorziet in de verplichting tot tenuitvoerlegging
van een confiscatiebevel door erkenning van het buitenlandse confiscatiebevel of omzetting daarvan in een nationale confiscatiebeslissing, waarbij
de keuze aan de tenuitvoerleggende staat is. Daarbij gelden weigeringsgronden. Nader zal worden bekeken in hoeverre de HSO op dit punt
aanleiding geeft tot aanvulling van de Nederlandse wetgeving. De
justitiële samenwerking op het gebied van de tenuitvoerlegging van
confiscatiebevelen zal in de tussentijd doorgang vinden op basis van de
HSO.
Aan verzoeken buiten het kader van het strafrecht (non-conviction based
confiscation) moet worden voldaan in de mate waarin dat door het
nationale recht wordt toegestaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 393, nr. 32

4

Met betrekking tot dergelijke verzoeken zal uitvoering worden gegeven in
de mate waarin dat op dit moment ook gebeurt.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 393, nr. 32

5