Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 057

Regels met betrekking tot de financiering van
het toezicht op de financiële markten (Wet
bekostiging financieel toezicht)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 29 september 2011 en het nader rapport d.d.
21 oktober 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van
Financiën, mede namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 21 juli 2011, no. 11.001795, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
houdende regels met betrekking tot de financiering van het toezicht op de
financiële markten (Wet bekostiging financieel toezicht), met memorie van
toelichting.
Het voorstel bevat regels betreffende de financiering van de kosten van de
Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank N.V.
(DNB). Het vervangt de bestaande bekostigingssystematiek die is
vastgelegd in de afzonderlijke financiële toezichtwetten. De hoogte van de
overheidsbijdrage voor het financiële toezicht wordt forfaitair vastgesteld
op een bedrag dat aansluit bij het niveau van de bijdrage voorafgaand aan
de financiële crisis. Tot slot loopt het voorstel vooruit op een wet die de
AFM en DNB onder de werking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zal brengen.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de nadere invulling
van het criterium «strijd met het algemeen belang» en de forfaitaire
bijdrage van het Rijk aan de toezichtkosten. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

kst-33057-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 juli 2011,
no. 11.001795, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 4

1

rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
29 september 2011, no.W06.11 0307/III, bied ik u hierbij aan.
Naar aanleiding van het advies wordt het volgende opgemerkt.
1. Nadere invulling van het criterium «strijd met het algemeen belang»
Het voorstel bepaalt dat de toezichthouder de begroting ter instemming
zendt aan de Ministers van Financiën en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.1 De instemming kan worden onthouden wegens strijd met het
recht of met het algemeen belang.2 Het voorstel bepaalt vervolgens, op
basis van artikel 2, zevende lid, dat de beide ministers, alvorens de
toezichthouders de begroting ter instemming voorleggen, een nadere
invulling kunnen geven aan het criterium «strijd met het algemeen
belang», op grond waarvan de ministers instemming met de begroting
kunnen onthouden.3 De bepaling wordt, aldus de toelichting, gehanteerd
om de ministers een beleidskader te doen vaststellen, waarmee tevens
wordt voorzien in de verantwoordelijkheid van beide ministers om de
omvang van de toezichtkosten te bewaken.
De Afdeling merkt op dat het bepaalde in artikel 2, zevende lid, eerder deel
uitmaakte van het wetsvoorstel versterking governance van De Nederlandsche
Bank en de Autoriteit Financiële Markten, zoals dat aan de Afdeling is
voorgelegd.4 De Afdeling heeft destijds geadviseerd om deze bepaling te
schrappen.5
De Afdeling merkt in lijn met haar vorige advies op dat niet duidelijk is
waarom het nodig is te bepalen, dat de ministers vooraf krachtens de wet
nader invulling kunnen geven aan het criterium «strijd met het algemeen
belang». Immers, ook zonder deze bepaling kunnen de ministers, gelet op
dit criterium, bij de besluitvorming over de instemming met de begroting
invulling geven aan hun verantwoordelijkheid om de omvang van de
toezichtkosten te bewaken.
De Afdeling adviseert artikel 2, zevende lid, te schrappen.
1. Nadere invulling van het criterium «strijd met het algemeen belang»

1

Artikel 2, vijfde lid.
Artikel 2, zesde lid.
3
Artikel 2, zevende lid.
4
Toen strekte de bepaling zich uit over het
gehele criterium «strijd met het recht of het
algemeen belang» en niet alleen tot het deel
«strijd met het algemeen belang».
5
Zie het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State van 15 april 2011 inzake
het wetsvoorstel versterking governance van
De Nederlandsche Bank en de Autoriteit
Financiële
Markten (zaak W06.11 0047/III; Kamerstukken II
2010/11, 32 782, nr. 4).
6
Advies van de Raad van State van
15 april 2011 inzake het wetsvoorstel
versterking governance van De Nederlandsche
Bank en de Autoriteit Financiële Markten (zaak
W06.11.0047-III+ Kamerstukken II 2010/11,
32 782, nr. 4).
7
Kamerstuk 32 648, nr. 1.
2

In lijn met een eerder uitgebracht advies6 merkt de Afdeling advisering
van de Raad van State op dat niet duidelijk is waarom het nodig is te
bepalen, dat de ministers vooraf krachtens de wet nader invulling kunnen
geven aan het criterium «strijd met het algemeen belang». Immers, zo laat
de Afdeling weten, ook zonder deze bepaling kunnen de ministers, gelet
op dit criterium, bij de besluitvorming over de instemming met de
begroting invulling geven aan hun verantwoordelijkheid om de omvang
van de toezichtkosten te bewaken.
De hier bedoelde bepaling is te zien in samenhang met het voorstel om de
hoogte van de overheidsbijdrage niet langer afhankelijk te doen zijn van
de feitelijke ontwikkeling van de kosten bij de toezichthouder. Deze
budgettaire zekerheid voor de rijksoverheid doet de onzekerheid bij
marktpartijen over de hoogte van toekomstige heffingen toenemen. Van
beide voor het toezicht op de financiële markten verantwoordelijke
ministers mag dan ook worden verwacht dat zij de ontwikkeling van de
toezichtkosten in de gaten houden. Ter structurering van dat proces wordt
een kostenkader ontwikkeld dat opgenomen zal worden in het op
10 februari 2011 naar de Tweede Kamer toegestuurde toezichtarrangement.7 Bij de jaarlijkse invulling van het kader wordt rekening
gehouden met uit internationale regelgeving voortvloeiende principes die
voorschrijven dat staten ervoor zorg dragen dat nationale toezichthouders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 4

2

ten behoeve van hun taken over adequate middelen dienen te beschikken.
Een ter instemming toegestuurde toezichtbegroting wordt getoetst aan
het kader. Bij een negatief uitvallende toets zullen beide ministers onder
verwijzing naar het criterium «strijd met het algemeen belang» hun
instemming met de toezichtbegroting onthouden tenzij de toezichthouder
aantoont dat een bijstelling van het kader in de rede ligt.
Omdat de Afdeling aangeeft dat de voorgestelde bepaling niet nodig is
om bovenstaand doel te verwezenlijken, is overeenkomstig de strekking
van het uitgebrachte advies besloten de bepaling ter nadere invulling van
het criterium «strijd met het algemeen belang» te schrappen. De
toelichting op artikel 2 is hierop aangepast.
2. De forfaitaire bijdrage van het Rijk aan de toezichtkosten
Het voorstel legt voor het jaar van inwerkingtreding van de wet de hoogte
van de rijksbijdrage vast.1 Uit de toelichting blijkt dat de hoogte van de
rijksbijdrage aansluit bij het niveau van de overheidsbijdrage van vóór de
financiële crisis.2 Vervolgens komt de na het jaar van inwerkingtreding
van de wet te verstrekken rijksbijdrage overeen met de daartoe in
hoofdstuk IXB van de rijksbegroting opgenomen bedragen per toezichthouder.3 De bijdrage zal, aldus de toelichting, jaarlijks muteren vanwege
binnen de rijksbegroting verwerkte loon- en prijsbijstellingen en
opgelegde taakstellingen.4 Als gevolg van het voorstel komt een
eventuele toename in de kosten van de AFM of DNB in principe voor
rekening van de financiële sector.5
Uit de toelichting blijkt dat met name budgettaire overwegingen van het
Rijk aan het voorstel ten grondslag liggen om de rijksbijdrage in de vorm
van een forfait in de wet vast te leggen. De toelichting gaat echter niet in
op de vraag waarom elke koppeling tussen de rijksbijdrage en de feitelijk
gemaakte toezichtkosten moet komen te vervallen. De ontkoppeling heeft
als gevolg dat voor het Rijk een rechtstreeks financieel belang om de groei
van de toezichtkosten in te dammen, vervalt. Volgens de toelichting
brengen de eventuele financiële gevolgen van het voorstel voor de
financiële sector, een extra verantwoordelijkheid met zich mee voor de
betrokken ministers om in het kader van de controle op de begroting de
toezichtkosten te bewaken.2 Het valt de Afdeling op dat maar in beperkte
mate wordt ingegaan op de vraag hoe de betrokken ministers onder het
voorgestelde bekostigingsregime deze verantwoordelijkheid, al dan niet in
samenwerking met de sector, inlossen.

1

Artikel 10, tweede lid.
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
Inleiding.
3
Artikel 10, derde lid.
4
Memorie van toelichting, Algemeen deel,
Voorgesteld bekostigingssysteem.
5
Artikel 13, tweede lid.
6
Artikel 30, zevende lid, luidt: De voor het jaar
dat volgt op het jaar waarin deze wet in
werking treedt op te nemen bedragen in de
rijksbegroting, bedoeld in artikel 10, derde lid,
worden berekend vanuit het bedrag per
toezichthouder, bedoeld in artikel 10, tweede
lid.
2

De Afdeling constateert tegelijkertijd dat de bijdragen van de Staat aan de
toezichthouders voor de jaren na het jaar van inwerkingtreding van het
voorstel niet vastliggen.3 Hoewel de systematiek van de wet helder is, lijkt
het voorstel daarmee niet tegemoet te komen aan de in de toelichting
genoemde doelstelling om duidelijkheid te bieden over de verdeling van
de kosten tussen de overheid en de financiële sector. Voor zover artikel 30,
zevende lid, van het voorstel beoogt fundamentele wijzigingen van de
overheidsbijdrage te voorkomen, stelt de Afdeling vast dat het deze
waarborg niet biedt.6
De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, de toelichting aan te
vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.
2. De forfaitaire bijdrage van het Rijk aan de toezichtkosten
Onder verwijzing naar de toelichting merkt de Afdeling advisering van de
Raad van State op dat met name budgettaire overwegingen van het Rijk
aan het voorstel ten grondslag liggen om de rijksbijdrage in de vorm van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 4

3

een forfait in de wet vast te leggen. De toelichting gaat, aldus de Afdeling,
niet in op de vraag waarom elke koppeling tussen de rijksbijdrage en de
feitelijk gemaakte toezichtkosten moet komen te vervallen.
Het wetsvoorstel is mede bedoeld om bestaande budgettaire onzekerheden bij de overheidsbijdrage voor het toezicht weg te nemen. Deze
onzekerheden worden thans in de hand gewerkt door het onzekere
verloop van de toezichtkosten. Kosten waarvan algemeen wordt verondersteld dat deze de komende periode verder zullen toenemen. De daarmee
gepaard gaande budgettaire onzekerheden zijn te voorkomen door de
hoogte van de rijksbijdrage niet langer afhankelijk te stellen van de
feitelijk gemaakte toezichtkosten. De toelichting bij het wetsvoorstel is
hierop aangevuld.
Het valt de Afdeling advisering van de Raad van State tevens op dat maar
in beperkte mate wordt ingegaan op de vraag hoe de betrokken ministers
onder het voorgestelde bekostigingssysteem de verantwoordelijkheid
voor het bewaken van de toezichtkosten, al dan niet in samenwerking met
de sector, inlossen. Een vraagstuk dat zich afspeelt in het spanningsveld
tussen een op afstand geplaatste toezichthouder en een minister die
eindverantwoordelijk is voor het terrein waar die toezichthouder op
toeziet. De dynamische omgeving waarbinnen de toezichthouders
opereren zorgen er voor dat zij, mede rekening houdend met de afspraken
die hierover in internationaal verband zijn gemaakt, moeten kunnen
inspelen op ontwikkelingen die op hen afkomen. Voor een minister is het
zaak om deze ontwikkelingen op hun juiste waarde in te schatten. Deels
gebeurt dat aan de hand van informatie die verkregen is van zowel de
toezichthouder als van marktpartijen. Bijvoorbeeld tijdens de panelbijeenkomsten die de toezichthouder tweemaal per jaar organiseert. Die
informatie is mede bepalend voor de (jaarlijkse) invulling van het
kostenkader. Een ter instemming toegestuurde toezichtbegroting wordt,
zoals hiervoor onder 1 is beschreven, aan dat kader getoetst.
Tot slot heeft de Afdeling advisering van de Raad van State bij dit
onderdeel geconstateerd dat de bijdragen van de Staat aan de toezichthouders voor de jaren na het jaar van inwerkingtreding van het voorstel
niet vastliggen. Hoewel de systematiek van de wet volgens de Afdeling
helder is, lijkt het voorstel niet tegemoet te komen aan de in de toelichting
genoemde doelstelling om duidelijkheid te bieden over de verdeling van
de kosten tussen de overheid en de financiële sector. Voor zover artikel 30,
zevende lid, van het voorstel beoogt fundamentele wijzigingen van de
overheidsbijdrage te voorkomen, stelt de Afdeling advisering van de Raad
van State vast dat het deze waarborg niet biedt.
De bijdragen van de Staat aan de toezichthouders liggen voor het jaar van
inwerkingtreding van de wet vast in de wet (artikel 10, tweede lid). Het is
de bedoeling om deze bedragen jaarlijks aan te passen vanwege de
binnen de rijksbegroting verwerkte loon- en prijsbijstellingen en
opgelegde taakstellingen. Dit is aanvankelijk getracht duidelijk te maken
via de in het derde lid van artikel 10 opgenomen bepaling dat de na het
eerste jaar te verstrekken bijdragen overeenkomen met de daartoe voor
dat jaar in hoofdstuk IXB van de rijksbegroting opgenomen bedragen per
toezichthouder. Om te voorkomen dat het verband met de in het eerste
jaar te verstrekken bijdragen wordt verbroken, bevatte het zevende lid van
artikel 30 de bepaling dat de voor het tweede jaar in de rijksbegroting op
te nemen bedragen worden berekend vanuit de in het tweede lid van
artikel 10 vastgelegde bedragen. De constatering dat hiermee geen
fundamentele wijzigingen van de overheidsbijdrage zijn te voorkomen,
wordt onderschreven. Vandaar dat thans in het derde lid van artikel 10
expliciet is vastgelegd dat de aan de toezichthouders te verstrekken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 4

4

bijdragen jaarlijks worden bijgesteld vanwege binnen de rijksbegroting
verwerkte loon- en prijsmutaties en opgelegde taakstellingen.
3. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
3. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Afdeling advisering van de Raad
van State zijn overgenomen. Tevens is gebruik gemaakt van de
gelegenheid om een aantal veranderingen aan te brengen. De belangrijkste daarvan zijn:
a. in artikel 29 is een samenloopbepaling met het wetsvoorstel tot
wijziging van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen;
b. de op de AFM en DNB betrekking hebbende overzichten in bijlage I
zijn qua indeling meer in lijn met elkaar gebracht;
c. aangezien het binnen de Europese Unie niet gebruikelijk is om
Europees paspoorthouders te belasten voor het toezicht in het
gastland is bijlage I daarop geschoond;
d. in bijlage II komt nu beter tot uitdrukking dat de toezichthouder
jaarlijks een bedrag in rekening brengt aan personen aan wie een
vergunning is afgegeven dan wel aan personen die beschikken over
een verklaring van ondertoezichtstelling;
e. het op de AFM betrekking hebbende overzicht in bijlage II is
aangevuld met de toezichtcategorie Betaalinstellingen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Mede namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moge ik
u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 4

5

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W06.11.0307/III met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
–

–
–
–
–
–
–

In de bijlage van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie «Wet
bekostiging financieel toezicht» toevoegen, zodat in lijn met de
toelichting is geregeld dat hoger beroep ingesteld kan worden bij het
College van Beroep voor het bedrijfsleven tegen uitspraken van de
Rechtbank Rotterdam inzake het beroep tegen besluiten op basis van
het wetsvoorstel.
De delegatiebepaling in artikel 13, twaalfde lid, van het wetsvoorstel
voorzien van een toelichting.
Artikel 1, onderdelen b en c, schrappen.
In artikel 1, onderdeel f, «voortkomt uit» vervangen door: plaatsvindt
krachtens.
In artikel 2, zevende lid, «criterium» vervangen door: het criterium.
In artikel 11 «bij de onder 6° en 15° bedoelde wetten» vervangen door:
bij de in artikel 1, onderdeel e, onder 6° en 15° bedoelde wetten.
Artikel 23, vervangen door: Paragraaf 5 van Hoofdstuk 2 van de Wet
toezicht trustkantoren vervalt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 4

6