Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

21 501-02

Raad Algemene Zaken en Raad Buitenlandse
Zaken

Nr. 2518

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 juli 2022
Naar aanleiding van de aangenomen motie van de leden Kamminga en
Piri (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2452), zoals ingediend tijdens het Tweeminutendebat Raad Algemene Zaken van 17 februari jl. (Handelingen II
2021/22, nr. 52, item 5) ga ik in deze brief in op de redenering achter de
Nederlandse instemming met het openen van Cluster 4 met Servië.
Het kabinet ziet er, conform de motie van de leden Kamminga en
Amhaouch (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2358), op toe dat de Europese
Commissie de voortgang van kandidaat-lidstaten strikt monitort. Hierbij
speelt het kabinet zelf ook een actieve rol. Zo wordt onder meer via het
Nederlandse rechtsstatelijkheidsnetwerk in de regio voortgang
gemonitord en wordt input geleverd voor de voortgangsrapporten op
basis van eigen bevindingen op het gebied van onder meer justitiële
samenwerking, migratie en rechtsstaatontwikkeling. Het kabinet verbindt
hier, in het geval van geen of onvoldoende voortgang, consequenties aan
zoals deze in het toetredingskader voorhanden zijn, conform bovengenoemde motie.
Nieuwe methodologie
Op 14 februari 2020 ging uw Kamer de kabinetsappreciatie toe van de
door de Commissie voorgestelde herziening van de uitbreidingsmethodologie (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1511). De nieuwe methodologie werd door
de Raad in maart 2020 verwelkomd. Het kabinet is van mening dat de
herziene methodologie op een aantal terreinen wezenlijke verbeteringen
bevat en verwelkomt de grotere nadruk op hervormingen van de
rechtsstaat, het openbaar bestuur en de economie zoals uiteengezet in de
mededeling van de Commissie hierover. Door het expliciet maken van het
belang van de rechtsstaat als basis voor een stabiel democratisch systeem
wordt gegarandeerd dat kandidaat-lidstaten niet toetreden tot de EU
totdat het democratisch fundament in deze landen solide is. Verder wordt

kst-21501-02-2518
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2518

1

voortgang op andere terreinen nog sterker gekoppeld aan voortgang op
rechtsstaatsterrein en wordt explicieter gemaakt dat het uitbreidingsproces omkeerbaar is. Niet alleen wordt de mogelijkheid om een gesloten
hoofdstuk te heropenen benoemd, tegelijkertijd wordt het pauzeren of
geheel stoppen van de onderhandelingen een reële mogelijkheid indien
de voortgang op rechtsstaatsterrein stagneert of terugglijdt.
De Raad besluit met unanimiteit of is voldaan aan de criteria voor het
openen van een cluster, alsook of is voldaan aan de criteria voor het
sluiten van een hoofdstuk. Dit waarborgt de blijvende intensieve
betrokkenheid van de Raad bij het gehele proces. Ook de dialoog in het
kader van de lopende onderhandelingen met Servië en Montenegro vindt
op basis van de nieuwe clusterindeling plaats.
Kabinetsappreciatie uitbreidingspakket 2021
In de kabinetsappreciatie van het jaarlijkse uitbreidingspakket gaat het
kabinet in op de belangrijkste elementen en aanbevelingen van het
uitbreidingspakket van de Commissie. De meest recente kabinetsappreciatie dateert van 12 november 20211. In deze appreciatie wordt ook
ingegaan op de ontwikkelingen in Servië.
Het kabinet heeft in de appreciatie aangegeven dat het van mening was
dat het voortgangsrapport het beginnende nieuwe momentum in het
hervormingsproces in Servië goed weerspiegelde. Op rechtsstaatsterrein
werden in de rapportageperiode (Juni 2020–Juni 2021) soms jarenlange
vertragingen aangepakt en actiepunten geïmplementeerd. Waar de
Commissie in voorgaande jaren nog van «geen voortgang» sprak met
betrekking tot rechtspraak en mediavrijheid, stelde de Commissie in het
rapport van oktober 2021 dat op alle kernonderwerpen; bestuur, rechtspraak, corruptie, georganiseerde misdaad en media, sprake was van
«beperkte voortgang». Het kabinet heeft in de appreciatie de grotere
betrokkenheid van de Servische regering bij de hervormingen
verwelkomd. Tegelijkertijd werd geconstateerd dat de implementatie op
kernpunten selectief bleef.
Alles afwegende was het uiteindelijke oordeel van het kabinet dat Servië
beloond zou kunnen worden met het instemmen met een bescheiden stap
in de toetredingsonderhandelingen. Een dergelijke stap paste in de ogen
van het kabinet bij de Nederlandse strikt, fair en betrokken benadering ten
aanzien van het uitbreidingsproces en zou ook kunnen helpen om druk op
Servië te houden om te hervormen. Gezien de belangrijke stappen op het
gebied van rechtsstaatshervormingen, met name de aanpassing van de
constitutie om de onafhankelijkheid van de rechtspraak te versterken, en
het toenemende belang van samenwerking met Servië op energieterrein,
ook vanuit geopolitiek oogpunt, lag het volgens het kabinet in de rede om
ten aanzien van Cluster 4, Green Agenda and Sustainable Connectivity,
waar het hoofdstuk energie onderdeel van is, bescheiden stappen te
zetten. Het openen van twee clusters, zoals door de Commissie voorgesteld, was wat het kabinet betreft te optimistisch. De reden hiervoor was
dat dit geen recht zou doen aan de belangrijke zorgen die er in de praktijk
nog steeds waren op het terrein van de rechtsstaat en fundamentele
vrijheden, zo concludeerde het kabinet.

1

Kamerstuk 23 987, nr. 391.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2518

2

Onderhandelingen uitbreidingspakket 2021
Het uitbreidingspakket is besproken tijdens de Raad Algemene Zaken op
23 november 20212. Tijdens deze Raad pleitten enkele lidstaten voor het
openen van nieuwe onderhandelingsclusters met Servië3. Op dat moment
was er nog geen overeenstemming over de raadsconclusies over het
uitbreidingspakket, noch over het openen van een cluster met Servië.
In aanloop naar de Raad Algemene Zaken van 14 december intensiveerden de onderhandelingen over de raadsconclusies over het uitbreidingspakket, de te nemen stappen met Servië en de EU-posities voor de
Intergouvernementele Conferenties (IGC’s) met Servië en Montenegro die
voorafgaand aan de Raad in december zouden plaatsvinden, conform de
nieuwe methodologie.
Tijdens deze onderhandelingen was de inzet van het kabinet conform
hetgeen was uiteengezet in de kabinetsappreciatie van het uitbreidingspakket van 12 november jl., zoals aangegeven in de geannoteerde agenda
voor deze Raad4. Het krachtenveld bewoog vervolgens tijdens de
onderhandelingsperiode richting duidelijke erkenning van de stappen die
Servië had gezet.
Uiteindelijk is in aanloop naar de Raad van 14 december door het kabinet
ingestemd met het openen van Cluster 4 met Servië. Het kabinet heeft
hierbij evenwel benadrukt dat het instemmen met het openen van
cluster 4 op basis van beperkte maar belangrijke voortgang op rechtsstaatsterrein geenszins een precedent zal zijn voor het openen van
toekomstige clusters. Voortgang op het terrein van de rechtsstaat blijft de
voortgang bepalen in het toetredingsproces, conform de nieuwe
methodologie. Bij het openen van een volgend cluster met Servië weegt
de voortgang op rechtsstaatsterrein opnieuw zwaar, zo heeft het kabinet
duidelijk gemaakt. Het openen van een volgend cluster met Servië zal
derhalve moeten plaatsvinden op basis van goede (in tegenstelling tot
beperkte) voortgang op het terrein van de rechtsstaat. Dit is ook benadrukt
door België namens Nederland en Luxemburg tijdens de IGC met Servië,
voorafgaand aan de Raad in december, zoals toelicht in het verslag van
die Raad5.
Conclusie
Terugkijkend op het proces van afgelopen jaar had het kabinet in de
Kabinetsappreciatie uitbreidingspakket 2021 explicieter kunnen benoemen
wat het zetten van bescheiden stappen precies in zou kunnen houden.
Zoals toegezegd tijdens het CD Informatievoorziening op 10 februari jl.
(Kamerstuk 22 112, nr. 3301) en verzocht in de motie van de leden
Kamminga en Piri (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2452) zal ik de Kamer bij grote
en politiek gevoelige onderwerpen, zoals informatie aangaande stappen
in het EU toetredingsproces, nog explicieter en proactief informeren.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

2

Kamerstuk 21 501-02, nr. 2424.
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2430.
4
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2435.
5
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2430.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-02, nr. 2518

3