Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

24 515

Preventie en bestrijding van stille armoede en
sociale uitsluiting

Nr. 190

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 september 2010
Staatssecretaris Klijnsma heeft uw Kamer bij brief van 15 december 20091
toegezegd onderzoek te laten doen naar de vraag of, en zo ja hoe een
breed wettelijk moratorium in het kader van de minnelijke schuldhulpverlening vormgegeven kan worden. Thans is de eerste fase van dit
onderzoek afgerond. Daarin stond de wenselijkheid van invoering van een
dergelijk moratorium centraal. Mede namens de minister van Justitie
stuur ik u hierbij dit tussenrapport.2
Aanleiding en opzet onderzoek
Aanleiding voor het onderzoek naar een wettelijk moratorium was de
bevinding uit het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!»3 dat
schuldhulpverlening effectiever kan. In dat verband werd ook geopperd
dat een wettelijk moratorium dat crediteuren verplicht om tijdelijk hun
invorderingsmaatregelen te staken, een mogelijkheid zou kunnen bieden
om het minnelijke traject te bevorderen.

2

Hoewel het mogelijk is dat rechtsmaatregelen van schuldeisers om het
verhaal van hun vordering te verzekeren, de schuldhulpverlening
bemoeilijken, wil dit nog niet zeggen dat een wettelijk moratorium nuttig,
nodig en wenselijk is om dit op te lossen. Het onderzoek beoogt daar
duidelijkheid over te brengen. Het beoogt een kader te scheppen op grond
waarvan de wenselijkheid van een wettelijk moratorium objectief kan
worden vastgesteld en indien dit het geval is onder welke voorwaarden
dat dan zou moeten geschieden. Teneinde een compleet beeld te krijgen
van de aspecten die zijn verbonden aan een wettelijk moratorium is
gesproken met vertegenwoordigers van de meest relevante partijen uit
het veld van de schuldhulpverlening.

kst-24515-190
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 190

1

Kamerstukken II 2009–10, 24 515, nr. 174.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.
3
Hiemstra en De Vries, juli 2008.

1

De vraag naar nut en noodzaak van een breed wettelijk moratorium wordt
in het tussenrapport onderzocht en beantwoord aan de hand van criteria
die aan de «Aanwijzingen voor de regelgeving» zijn ontleend, te weten:
1. welke knelpunten zich voordoen in de schuldhulpverlening;
2. of zelfregulering deze knelpunten kan oplossen;
3. of invoering van een moratorium geschikt en doeltreffend is om deze
knelpunten op te lossen;
4. of de te verwachte effecten opwegen tegen mogelijke neveneffecten
5. in hoeverre bij de belangrijkste betrokken partijen draagvlak bestaat
voor het instrument.
Bevindingen en conclusies
In het voorliggend tussenrapport concluderen de onderzoekers, mede op
basis van gesprekken met alle relevante organisaties dat invoering van
een breed wettelijk moratorium niet wenselijk is. Dit berust op de
volgende bevindingen ten aanzien van de genoemde criteria.
Ad 1. Knelpunten
Voor wat de knelpunten betreft richt het onderzoek zich primair op die
waarvan partijen veronderstellen dat zij door invoering van een breed
wettelijk moratorium worden opgelost. Vandaar dat de nadruk vooral ligt
op het niet-meewerken van schuldeisers aan een minnelijk traject van
schuldsanering en minder op het niet-meewerken van de schuldenaar. In
het onderzoek worden drie (clusters van) knelpunten onderscheiden:
• toenemende schuldenlast en een toenemend aantal crediteuren;
• sterke positie van schuldeisers bij beslag of verrekening;
• schuldeisers hebben weinig vertrouwen in het minnelijke traject en
geven de voorkeur aan wettelijke schuldsanering.
Ad 2. Zelfregulering
Op dit moment is er al sprake van zelfregulering op het terrein van de
schuldhulpverlening in de vorm van convenanten die door (koepels van)
schuldhulpverleners worden afgesloten met (koepels van) schuldeisers.
Daarin kunnen ook afspraken zijn opgenomen over een periode waarin de
schuldeiser zijn incassomaatregelen stopzet en de voorwaarden
waaronder dit gebeurt.
Uit het onderzoek blijkt dat alle betrokken partijen menen dat deze
convenanten goed werken. Convenanten kunnen het wederzijdse
vertrouwen tussen (koepels van) schuldhulpverleners en (koepels van)
schuldeisers bevorderen. Juist in het minnelijke schuldhulptraject dient
dat vertrouwen centraal te staan: schuldeiser en schuldenaar zullen
immers tot een bepaalde procedurele en/of inhoudelijke afspraak moeten
komen. Nadeel van convenanten is wel dat ze niet dekkend zijn voor het
geheel aan economische activiteiten en er dus altijd schuldeisers kunnen
zijn die invorderingsmaatregelen treffen.
Een andere vorm van zelfregulering is het initiatief van de NVVK en KBvG
(Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders) dat op dit
moment in de vorm van een pilot wordt uitgevoerd door drie gerechtsdeurwaarderskantoren uit Friesland en de Kredietbank Nederland
(vestiging Leeuwarden). Deze pilot is erop gericht te voorkomen dat
schuldeisers onnodige buitengerechtelijke en gerechtelijke kosten maken
en dat de schulden van een schuldenaar, die al een beroep heeft gedaan
op schuldhulpverlening, niet onnodig hoog oplopen. Wederzijdse
informatieverstrekking is in de schuldhulp een wezenlijk onderwerp, en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 190

2

deze pilot is een hoopgevende ontwikkeling op dat punt, die door mij en
de Minister van Justitie met belangstelling wordt gevolgd.
Ad 3. Effectiviteit
Gevraagd naar de effectiviteit van een breed wettelijk moratorium om de
geïdentificeerde knelpunten op te lossen, blijken de meningen van
verschillende partijen uiteen te lopen, afhankelijk van ieders invalshoek.
Ad 4. Neveneffecten
Met name vanuit de zijde van de (koepels van) schuldeisers, de rechterlijke macht, de Raad voor de Rechtsbijstand en de KBvG worden
negatieve neveneffecten gezien, zoals:
• vermindering van de druk op de schuldenaar om zijn schulden snel af
te lossen waardoor zijn motivatie om mee te werken afneemt;
• aanzuigende werking op schuldhulpverlening, omdat het vooruitzicht
van een periode waarin incassomaatregelen worden gestaakt voor de
schuldenaar aantrekkelijk is;
• vertraging in het schuldhulpverleningstraject (langere doorlooptijd); en
• een toenemende druk op de rechterlijke macht. Daarbij moet opgemerkt worden dat dit mede wordt bepaald door de uiteindelijke
vormgeving van een moratorium.
Ad 5 Draagvlak
Geconstateerd wordt dat er maar een beperkt draagvlak is voor een
wettelijk moratorium. Partijen hebben genuanceerde en uiteenlopende
visies op invoering daarvan. Voorstanders zijn te vinden bij partijen die de
sector schuldhulpverlening vertegenwoordigen, zoals de VNG, Divosa, de
NVVK en de MOgroep Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening. Bij
anderen, zoals de rechterlijke macht, de Raad van de Rechtsbijstand, de
KBvG, de (koepels van) schuldeisers is slechts beperkt of geen draagvlak
aanwezig. Bij hun standpunt weegt mee dat er andere alternatieven en
instrumenten denkbaar zijn om effectiviteit te vergroten.
Beschouwing en conclusie
In het rapport wordt op basis van de uitkomsten van het onderzoek de
conclusie getrokken dat invoering van een breed wettelijk moratorium niet
wenselijk is. Gegeven dat deze conclusie berust op een toetsing aan de
criteria die ontleend zijn aan de «Aanwijzingen voor de regelgeving» moet
de conclusie dan ook leiden tot de slotsom dat het niet wenselijk en ook
niet nodig is om een wettelijk moratorium in te voeren. Er zijn weliswaar
knelpunten in de schuldhulpverlening die opgelost moeten worden, maar
het is niet waarschijnlijk dat een breed wettelijk moratorium tot meer
oplossingen in het minnelijk traject zal leiden, terwijl de knelpunten zich
beter door zelfregulering laten oplossen. De huidige convenanten
functioneren goed en ook de pilot van de NVVK en KBvG biedt wellicht
nieuwe mogelijkheden om problemen op te lossen. Het is niet goed
mogelijk om effecten en neveneffecten tegen elkaar af te wegen, waar
beide op verwachtingen berusten, maar feit is dat veel partijen negatieve
effecten verwachten. Buiten de koepels van schuldhulpverleners is er dan
ook weinig tot geen draagvlak voor een dergelijke maatregel. Tenslotte
zullen ook de kosten en uitvoering een rol moeten spelen bij de afweging,
hoewel deze geen onderwerp vormden van het onderzoek.
Een breed wettelijk moratorium maakt inbreuk op de rechten van
schuldeisers terwijl er alternatieven zijn die bijdragen aan de effectiviteit
van de minnelijke schuldhulpverlening en op meer draagvlak kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 190

3

rekenen. Om die reden meent het kabinet dat het niet wenselijk en niet
noodzakelijk is om te komen tot invoering van een wettelijk moratorium.
Tegelijk wil het kabinet, met het oog op de knelpunten die er zijn, inzetten
op een verdergaande zelfregulering door de sector die er naar de
verwachting toe zal leiden dat schuldeisers in meer gevallen dan tot nog
toe een afkoelingsperiode bij de invordering in acht zullen nemen.
Uit het onderzoek blijkt dat er binnen de sector schuldhulpverlening nu al
twee vormen van zelfregulering worden toegepast. Dit zijn convenanten
waarvoor onder partijen een groot draagvlak is en de op dit moment
lopende pilot van NVVK en KBvG. Wil schuldhulp succes hebben dan
zullen schuldeisers, schuldhulpverleners en schuldenaren met zeker
vertrouwen met elkaar om moeten kunnen gaan. Convenanten en
zelfregulering bieden daar een betere basis voor, dan wettelijk
dwangmaatregelen.
Onderkend wordt dat de convenanten niet alle economische activiteiten
dekken. Een ander nadeel is dat niet alle schuldeisers incasseren via een
deurwaarder omdat zij kunnen verrekenen. Wat dit laatste betreft gaat het
echter met name om de Belastingdienst, UWV, de gemeenten en in de
praktijk ook banken. Deze partijen zijn echter alle gebonden door geldende
convenanten. Door een combinatie van werking van de geldende en
mogelijk nog af te sluiten convenanten en een landelijke uitrol van de pilot
van NVVK en KBvG worden alle schuldeisers van cliënten van de
schuldhulpverlening met de gevolgen van zelfreguling geconfronteerd.
Op die wijze zal naar verwachting in de meeste gevallen door schuldeisers
bij de invordering een afkoelingsperiode in acht worden genomen.
Schuldeisers die aan een convenant gebonden zijn, nemen een afkoelingsperiode in acht indien aan de voorwaarden is voldaan. Bij de
landelijke uitrol van de pilot zullen schuldeisers die niet aan een
convenant zijn gebonden, op het moment dat zij gebruik willen maken van
de diensten van een deurwaarder worden geconfronteerd met de vraag of
het, gezien het feit dat de schuldenaar een beroep doet op de schuldhulpverlening, zinvol is extra buitengerechtelijke en gerechtelijke kosten te
maken. Dit zal er naar verwachting toe leiden dat veel schuldeisers zullen
besluiten deze extra kosten niet te maken en de uitkomsten van de
minnelijke schuldhulpverlening af te wachten.
Daarnaast zal aanvaarding van het wetsvoorstel maximering incassokosten bijdragen aan de beperking van de buitengerechtelijke incassokosten.
Indien de sector zich inzet om tot de hiervoor beschreven zelfregulering te
komen is het naar onze stellige overtuiging mogelijk om in veel gevallen
de met een breed wettelijk moratorium beoogde afkoelingsperiode te
bereiken. Een belangrijk voordeel van zelfregulering door de sector is dat
partijen zelf afspraken maken en tot een evenwichtige afweging van
belangen kunnen komen.
Om de sector te ondersteunen bij vormgeving bij de hiervoor beschreven
wijze van zelfregulering zal de tweede fase van het onderzoek worden
gewijd aan de mogelijke vormgeving van de beoogde zelfregulering.
Indien daartoe de noodzaak blijkt en de sector bereid is om tot zelfregulering te komen is financiële ondersteuning bij de realisering van de
noodzakelijke randvoorwaarden voor de wenselijke zelfregulering,
bespreekbaar. Het wetsvoorstel gemeentelijke schuldhulpverlening biedt
juist op dit moment een goed aanknopingspunt om een verdere stap te
zetten. In het kader van de implementatie van het wetsvoorstel gemeentelijke schuldhulpverlening is het namelijk ook mogelijk gemeenten te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 190

4

ondersteunen bij het doorvoeren van de werkwijze die voortvloeit uit de
hiervoor geschetste zelfregulering.
Indien het stelsel van zelfregulering in een concreet geval geen oplossing
biedt, zou de minnelijke schuldhulpverlening ook meer dan thans gebruik
kunnen maken van het dwangakkoord en het minnelijk moratorium, zoals
opgenomen de Wsnp. Het gebruik van deze rechtsmiddelen zal door de
minister van Justitie worden gefaciliteerd door bestaande
Wsnp-bewindvoerders, die daarvoor in aanmerking willen en kunnen
komen, toe te staan hun expertise ook in te zetten bij de behandeling van
verzoekschriften op basis van de artikelen 287a (dwangakkoord), 287b
(minnelijk moratorium) en 287 lid 4 (voorlopige voorziening bij voorraad)
Faillissementwet. Deze inzet kan plaatsvinden indien de Raad voor
Rechtsbijstand daarvoor een toevoeging afgeeft op grond van de Wet op
de Rechtsbijstand. Het voorgaande kan er aan bijdragen dat het minnelijke
schuldhulptraject meer profijt zal ondervinden van het dwangakkoord (om
onredelijke weigeringen van schuldeisers tegen te gaan) en het minnelijk
moratorium (om noodsituaties tijdelijk te bevriezen).
Verder is bij het onderzoek gebleken dat het huidige wettelijke instrumentarium, waaronder het huidige moratorium op grond van artikel 287b van
de Faillissementswet, ook aanknopingspunten kan bieden die bijdragen
aan een oplossing voor schulden. Wij zullen de mogelijkheden daartoe
bezien.
Om al deze redenen acht het kabinet het niet wenselijk en niet nodig om
tot de invoering van een breed wettelijk moratorium te komen. Er zijn
alternatieven die kunnen bijdragen aan de effectiviteit van de minnelijke
schuldhulpverlening en die op meer draagvlak kunnen rekenen dan een
wettelijk moratorium.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. P. H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 190

5