Ordening en toezicht
in de zorg
Evaluatie van de
Wet Marktordening Gezondheidszorg (WMG)
en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa)

In samenwerking met

Inhoud

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

Managementsamenvatting
Aanleiding en beleidscontext
Vraagstelling en methodologie
Beantwoording deelvragen
Conclusies en beantwoording hoofdvragen
Aanbevelingen
Tot slot

4
4
4
5
17
18
21

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Inleiding
Aanleiding voor het evaluatieonderzoek
Wet Marktordening Gezondheidszorg en Nederlandse Zorgautoriteit
Vraagstelling
Methodologie en onderzoeksverantwoording
Leeswijzer

22
22
22
25
26
27

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9

Tarief- en prestatieregulering
Inleiding
Aansluiting bij doelen van WMG en algemeen consumentenbelang
Instrument begrenzing
Innovatie
Multidisciplinaire samenwerking
Aanvullend pakket
Fraude
Verbods- gebodsstelsel
Tussenconclusies tarief- en prestatieregulering

28
28
29
46
51
57
60
63
65
68

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7

Markttoezicht
Inleiding
Aanmerkelijke marktmacht
Verhouding AMM en mededingingsinstrumentarium
Marktmaken en fusietoezicht
Transparantie
Artikel 45 WMG
Tussenconclusies markttoezicht

71
71
72
80
81
86
89
92

5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

Uitvoeringstoezicht op Zorgverzekeringswet
Inleiding
Zorginkoop
Algemeen consumentenbelang
Prikkelwerking richting zorgverzekeraars
Fraude
Tussenconclusies uitvoeringstoezicht Zvw

94
94
98
104
109
115
120

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6

Uitvoeringstoezicht op Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
Inleiding
Fraude
Zorgkantoren
Handhavingsinstrumentarium
Algemeen consumentenbelang
Tussenconclusies uitvoeringstoezicht AWBZ

122
122
124
129
131
133
135

7
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
7.9

Functioneren van Nederlandse Zorgautoriteit
Inleiding
Uitkomsten evaluatie functioneren NZa 2009
Aandachtsgebied sturing en governance
Aandachtsgebied organisatie en werkprocessen
Aandachtsgebied financiën en planning & control
Aandachtsgebied HRM
Aandachtsgebied informatievoorziening en ICT
Aandachtsgebied externe communicatie en samenwerking
Tussenconclusies functioneren NZa

137
137
138
139
147
152
156
162
168
171

8
8.1
8.2

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
Aanbevelingen

173
173
180

Bijlage 1. Lijst met afkortingen

184

Bijlage 2. Referenties

185

Bijlage 3. Lijst met gesprekspartners

197

Bijlage 4. Overzicht van deelvragen

200

1 Managementsamenvatting
In opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) een evaluatie uitgevoerd van de werking van de Wet
Marktordening Gezondheidszorg (WMG) en het functioneren van de Nederlandse
Zorgautoriteit (NZa). AEF heeft voor dit onderzoek samengewerkt met Radicand Economics
en Tilburg Law & Economics Center (TILEC).
1.1

Aanleiding en beleidscontext
De inwerkingtreding van de WMG, de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de oprichting van de
NZa maakten in 2006 deel uit van de introductie van een nieuw zorgstelsel in Nederland.
Met dit nieuwe stelsel werd de omslag in gang gezet van een systeem met centrale
aanbodsturing door de overheid naar vraagsturing en marktwerking tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders, zorgaanbieders en patiënten/cliënten, en zorgverzekeraars en consumenten.
In 2009 zijn de WMG en de NZa voor het eerst geëvalueerd. Sindsdien is er in het
Nederlandse zorgstelsel het nodige veranderd. De meest nadrukkelijke verandering betreft
de verdere ontwikkeling naar prestatiebekostiging in de curatieve en langdurige zorg. In de
medisch-specialistische zorg zijn zorgverzekeraars meer risicodragend geworden en is een
vereenvoudigd bekostigingssysteem (DOT) ingevoerd. Binnen de GGZ is gestreefd naar een
betere aansluiting met eerstelijnszorg, en is eveneens een systeem van prestatiebekostiging geïntroduceerd voor curatieve GGZ op basis van Diagnose Behandel
Combinaties (DBC’s). Ook in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is een nieuw
bekostigingssysteem geïntroduceerd, in de vorm van Zorgzwaartepakketten (ZZP’s). In een
aantal ‘deelmarkten’ in de zorg zijn tussen het ministerie en het veld bestuurlijke
akkoorden gesloten over een gemaximeerde uitgavengroei. Voor drie deelmarkten is een
macrobeheersinstrument (MBI) ontworpen, bedoeld om kostenoverschrijdingen te kunnen
verrekenen. Ook kreeg de NZa in de afgelopen jaren een formele rol in de goedkeuring van
zorgfusies. En ten slotte is van belang dat fraude en onrechtmatigheid binnen de zorg een
grote rol zijn gaan spelen in het publieke en politieke debat.
Bovenstaande schets van ontwikkelingen vormen de context en aanleiding voor een nieuwe
evaluatie van de WMG en de NZa. Daarnaast wordt met deze evaluatie voldaan aan de
verplichting in de Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) om een periodieke
evaluatie naar het functioneren uit te voeren.

1.2

Vraagstelling en methodologie
In 2009 zijn de WMG en de NZa voor het eerst geëvalueerd, destijds in afzonderlijke
trajecten. Bij aanbieding van beide evaluaties aan de Tweede Kamer in 2009 gaf de minister
van VWS aan dat hij de WMG en NZa in 2014 wederom zou evalueren. Het ministerie van
VWS heeft er nu voor gekozen beide evaluaties te integreren in één project, teneinde
parallellen te kunnen trekken tussen de werking van de wet en het functioneren van het
Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) dat de wet uitvoert. De Zvw wordt apart geëvalueerd en
valt buiten de reikwijdte deze rapportage.

GV278-3-457

4

De centrale onderzoeksvragen van deze evaluatie zijn door het ministerie van VWS als volgt
geformuleerd:
1 Hoe wordt de WMG in de praktijk toegepast en welke eventuele knelpunten en problemen
doen zich daarbij voor? Geven deze bevindingen in het licht van de doelstelling van de WMG
aanleiding de wet of het beleid te wijzigen?
2 Op welke wijze functioneert de NZa en welke conclusies en aanbevelingen volgen hieruit?
Deze onderzoeksvragen worden beantwoord aan de hand van vijf thema’s en een groot
aantal deelvragen, die onderdeel waren van de vraagstelling van het ministerie. De evaluatie
is uitgevoerd op basis van literatuurstudie van openbare en niet-openbare documenten,
data-analyse en een groot aantal gesprekken met medewerkers van het ministerie van VWS,
de NZa, zorgverzekeraars, zorgaanbieders, patiëntenverenigingen en andere publieke of
private organisaties met een rol in de zorgsector. Deelvragen, brondocumenten en
gesprekspartners zijn opgenomen in de bijlagen bij deze rapportage.
Parallel aan dit evaluatieonderzoek over de WMG en de NZa heeft KPMG Plexus een
evaluatie van de Zorgverzekeringswet uitgevoerd. Met de opdrachtgever en de uitvoerders
van deze evaluatie heeft afstemming plaatsgevonden om zorg te dragen voor een heldere
afbakening tussen beide onderzoeken.
Gedurende de periode waarin het onderzoek werd uitgevoerd is naar aanleiding van
publicaties in NRC Handelsblad een onafhankelijk onderzoek gestart naar het intern
functioneren van de NZa, uitgevoerd door de ‘commissie Borstlap’. Om overlap tussen
beide onderzoeken te voorkomen zijn de thema’s ‘kwaliteit van informatiebeveiliging’ en
‘personeel en cultuur’ in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Met het secretariaat
van de commissie heeft afstemming plaatsgevonden over de afbakening van de
onderzoeksthema’s. Voor zover relevant heeft AEF daarbij hoofdlijnen van de bevindingen
van dit onderzoek gedeeld met de commissie.
In deze evaluatie geldt als belangrijk (methodologisch) voorbehoud dat er in de periode die
deze evaluatie omvat – tussen 2009 en heden – diverse aanpassingen hebben plaatsgevonden in het beleidskader dat op het stelsel van toepassing is. Als gevolg daarvan is het
niet mogelijk om het stelsel te evalueren aan de hand van een duidelijk referentiepunt en
(voldoende) constante data. Causale verbanden tussen het beleid en de uitkomsten van het
stelsel zijn moeilijk vast te stellen, zeker in gevallen waarin de verbanden niet los zijn te
zien van aanpalende ontwikkelingen.
Binnen bovenstaande context en methodologische grenzen heeft AEF haar onderzoek op
een professioneel verantwoorde en onafhankelijke wijze kunnen uitvoeren.
1.3
1.3.1

Beantwoording deelvragen
Tarief- en prestatieregulering
Eén van de centrale gedachten achter het Nederlandse zorgstelsel is dat zorgverzekeraars
zorg inkopen bij zorgaanbieders aan de hand van door NZa vastgestelde prestatiebeschrijvingen. In sommige sectoren zijn aan deze prestatiebeschrijvingen door NZa
gereguleerde tarieven gekoppeld. In hoofdstuk 3 van dit rapport beantwoorden we de
deelvragen bij dit thema. Samengevat zijn onze bevindingen per deelvraag als volgt.

GV278-3-457

5

1

2

In hoeverre levert tarief- en prestatieregulering een noodzakelijke bijdrage aan
betaalbaarheid, toegankelijkheid en de kwaliteit van zorg? Is tarief- en prestatieregulering
effectief en doelmatig in het bereiken van deze doelen?
Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met algemeen consumentenbelang?
Deze eerste twee deelvragen zijn in verregaande mate aan elkaar gerelateerd en worden
daarom gezamenlijk beantwoord. Die is met de nodige onzekerheid omgeven. De
deelmarkten in de zorg verschillen teveel van elkaar om een algemeen beeld te kunnen
schetsen en algemeen consumentenbelang is een erg algemeen en complex begrip.
Uit ons onderzoek komt allereerst naar voren dat de rol van tarief- en prestatieregulering
bij contractering van zorg in verschillende deelmarkten sterk verschilt. Prestatiebekostiging
is binnen de langdurige zorg beter tot haar recht gekomen dan binnen de curatieve zorg.
Vooral bij medisch-specialistische zorg wordt in beperkte mate gecontracteerd aan de hand
van prestatiebeschrijvingen zoals het stelsel dat heeft beoogt. In plaats daarvan
contracteren zorgverzekeraars grotendeels op basis van aanneemsommen met
zorgaanbieders.
Daarnaast stellen we vast dat het mogelijke effect op betaalbaarheid van zorg van tarief- en
prestatieregulering beïnvloed wordt door de bestuurlijke akkoorden die zijn gesloten voor
de medisch-specialistische zorg, GGZ en eerste lijn. De groeiplafonds uit deze akkoorden
worden als leidend beschouwd, wat de facto betekent dat er budgettering plaatsvindt in
een vraaggestuurd zorgstelsel. Tenslotte nemen we waar dat de tarief- en prestatieregulering zich in haar huidige vorm moeizaam verhoudt tot de belangen van kwaliteit en
toegankelijkheid van zorg, met name omdat in het stelsel de nadruk ligt op het belang van
betaalbaarheid.

3 Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met het instrument begrenzing
voor macrokostenbeheersing?
Het onderzoek toont een spanning tussen het functioneren van prestatiebekostiging en het
bestaan van het instrument begrenzing in de vorm van het macrobeheersinstrument (MBI).
Binnen het huidige zorgstelsel is het MBI een remmende factor om de beoogde prestatiebekostiging en vrij onderhandelbare tarieven tot wasdom te brengen: de facto is er dan
namelijk nog steeds sprake van budgettering.
4 Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met dynamiek en innovatie in de
zorgverleningsmarkt?
AEF concludeert dat tarief- en prestatieregulering een gemengd effect heeft op dynamiek en
innovatie binnen de sector. Binnen sectoren met brede prestatiebeschrijvingen, zoals
medisch-specialistische zorg en AWBZ-zorg, kan innovatie goeddeels binnen de bestaande
prestatiebeschrijvingen plaatsvinden. Over het algemeen belemmeren of bespoedigen
prestatiebeschrijvingen innovatie hier niet. In de eerstelijnszorg zijn verschillende vormen
van facultatieve prestaties beschikbaar, die vanwege uiteenlopende redenen relatief weinig
gebruikt worden door zorgverzekeraars en zorgaanbieders om zelfstandig zorgprestaties
overeen te komen.
Experimentele zorgprestaties die tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders worden
overeengekomen en worden gefaciliteerd door de NZa dragen vooral bij aan
GV278-3-457

6

procesinnovatie en het ontwikkelen van integrale zorgtrajecten waarin verschillende
disciplines met elkaar gecombineerd worden. In de uitvoering doet zich echter een aantal
problemen voor bij deze innovatieve zorgprestaties. Deze problemen hebben met name
betrekking op het administratieve proces van het honoreren of afwijzen van ingediende
zorgprestaties en de overgang van innovatieve naar reguliere zorgprestaties.
In twee gevallen hebben zorgaanbieders geprobeerd buiten bestaande prestatiebeschrijvingen om de zorgaanbodmarkt te betreden met innovatieve zorgverlening. In
beide gevallen is deze toetreding verzand in bureaucratie, en aanzienlijk vertraagd.
5 Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met multidisciplinaire
samenwerking?
Ketenzorg, waarin door multidisciplinaire samenwerking substitutie van de tweede lijn naar
de eerste lijn beoogd wordt, vormt in feite een live experiment in samenwerking tussen
zorgaanbieders. Op basis van het onderzoek is het op dit moment niet mogelijk definitieve
conclusies te verbinden aan het functioneren van ketenzorg. Dit heeft vooral te maken met
de grote variëteit bij de invulling van ketenzorg, waardoor een eenduidig beeld over de
sector als geheel vooralsnog ontbreekt. Het is daarom niet mogelijk om op dit moment een
eenduidig beeld te geven over in hoeverre integrale bekostiging van ketenzorg ook tot
integrale zorg geleid heeft en of de beoogde substitutie vanuit de tweede lijn daadwerkelijk
plaatsvindt.
6 Is tarief- en prestatieregulering nodig binnen aanvullende pakketten?
AEF concludeert dat door de NZa vastgestelde tarief- en/of prestatieregulering voor
aanvullende zorg niet noodzakelijk is. Binnen verschillende vormen van aanvullende zorg
declareren zorgaanbieders niet aan de hand van door NZa vastgestelde prestatiebeschrijvingen bij zorgverzekeraars, zonder dat hierdoor problemen ontstaan. Hoewel dit
volgens de WMG verboden is, treedt de NZa niet handhavend op.
Uit deze constatering volgt overigens niet automatisch dat prestatiebeschrijvingen an sich
binnen het aanvullende pakket niet langer noodzakelijk zijn. Een uniforme declaratietaal is
nog steeds waardevol in het kader van transparante zorginkoop; het is alleen de vraag of
de NZa deze prestatiebeschrijvingen nog moet vaststellen.
7 Hoe fraudebestendig is tarief- en prestatieregulering?
Over de fraudebestendigheid van tarief- en prestatieregulering kunnen wij geen definitieve
uitspraken doen. Hoewel het onduidelijk is in welke vorm en hoe vaak declaratiefraude
precies voorkomt, is wel duidelijk dat fraudebestendigheid over het algemeen geen rol van
betekenis heeft gespeeld in het ontwikkelen van prestatieregulering. Bij het (door)ontwikkelen van prestatieregulering wordt fraudebestendigheid tegenwoordig echter wel
nadrukkelijk meegenomen in de overwegingen, bijvoorbeeld in de vorm van een
fraudebestendigheidstoets voor nieuwe beleidsregels. Eveneens laat de NZa in haar
handhaving zien fraude serieus aan te willen pakken.

GV278-3-457

7

8 Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met het verbodsstelsel? In
hoeverre dient een verbodsstelsel de doelen van de WMG? In hoeverre is er een alternatief
voor het verbodsstelsel?
Momenteel is het onder de WMG verboden voor zorgaanbieders om zorg te declareren die
niet overeenkomt met door NZa vastgestelde tarieven of prestatiebeschrijvingen. AEF
concludeert dat dit ‘verbodsstelsel’ de doelen van de WMG slechts in beperkte mate
ondersteunt. Er lijkt voldoende reden te zijn om de verbodsbepalingen uit artikel 35 WMG
te heroverwegen en vrije vormen van prestaties mogelijk te maken als aanvulling op vrije
tarieven.
Een noodzakelijke voorwaarde voor een ‘gebodsstelsel’ is dat bij het wegvallen van
prestatieregulering in deelmarkten sterker wordt ingezet op markttoezicht, om zo het
evenwicht op de zorgmarkten te bewaken. Met name transparantieverplichtingen zijn in dit
verband belangrijk. Daarnaast spelen de prestatiebeschrijvingen op dit moment een rol bij
de risicoverevening en pakketafbakening. Voor deze vormen van afgeleid gebruik van
prestatiebeschrijvingen moeten alternatieven aangedragen kunnen worden.
Hoofdvraag tarief- en prestatieregulering: In hoeverre draagt tarief- en prestatieregulering bij aan het functioneren van het zorgstelsel?
AEF concludeert dat tarief- en prestatieregulering in haar huidige vorm in beperkte mate
bijdraagt aan het functioneren van het zorgstelsel. Dit gaat met name op voor curatieve
zorg. Hoewel tariefregulering stelselmatig is afgebouwd, ligt er mede door toedoen van de
bestuurlijke akkoorden in het stelsel nog altijd veel nadruk op de betaalbaarheid die
afgedwongen wordt door de overheid. De rol van zorgverzekeraars als centrale spil van het
zorgstelsel komt onvoldoende tot uitdrukking.
Met name in de medisch-specialistische zorg spelen prestatiebeschrijvingen een te geringe
rol bij de zorginkoop en/of -declaraties. Dat gegeven is een pregnant signaal dat de
toegevoegde waarde van de huidige inrichting van prestatieregulering binnen dit deel van
het zorgstelsel gering is.
1.3.2

Markttoezicht
Het markttoezichtsinstrumentarium uit de WMG stelt de NZa in staat om zorgmarkten te
‘maken en bewaken.’ Om beoogde de stap te kunnen zetten van aanbodsturing naar
vraagsturing in de zorg is het doel om markten waar nodig op gang te brengen en
vervolgens te zorgen dat eerlijke concurrentie op de zorgmarkten gehandhaafd blijft.
Hiertoe is het mogelijk verplichtingen op te leggen in geval van aanmerkelijke marktmacht
(AMM), zorgfusies procedureel te toetsen en van zienswijzen aan de Autoriteit Consument
en Markt (ACM) te voorzien, transparantieverplichtingen te handhaven en voorwaarden aan
overeenkomsten te stellen op grond van artikel 45 WMG. Dit thema bestaat uit een aantal
deelvragen, die wij uitgebreid beantwoorden in hoofdstuk 4 van het rapport.

1

Is het AMM-instrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de met
het instrument beoogde doelen te behalen?
AEF concludeert dat het AMM-instrumentarium op papier voldoende slagvaardig is om met
tijdelijke verplichtingen de negatieve effecten van AMM tegen te gaan. Wanneer AMM
geconstateerd wordt, beschikt de NZa over een scala aan verplichtingen om op te leggen
aan marktpartijen.
GV278-3-457

8

Uit de casuïstiek blijkt dat het merendeel van de AMM-procedures niet tot een constatering
van AMM geleid heeft. Dit kan wijzen op een gebrek aan noodzaak om het AMMinstrumentarium toe te passen, of op een gebrek aan (juridische) toepasbaarheid, in de
gevallen dat daar wel een noodzaak toe is. Er aanwijzingen dat de NZa het AMMinstrumentarium niet voldoende toepasbaar acht om toetsing van de bestuursrechter te
doorstaan. Dit verklaart het lage aantal AMM-procedures en de keuze om met name in te
gaan op zaken waarin bijzonder hoge marktaandelen aan de orde zijn.
NZa beredeneert dat marktmacht van zorgaanbieders (‘verkoopmacht’) schadelijker is voor
consumenten dan marktmacht van zorgverzekeraars (‘inkoopmacht’), met name omdat
inkoopmacht van zorgverzekeraars ten goede komt aan de consument. Om die reden
besteedt de NZa daarom meer aandacht aan verkoopmacht. Dit beleidsuitgangspunt is
gestoeld op aannames die naar ons oordeel op dit moment niet allemaal meer van
toepassing zijn. Gezien de ingrijpendheid van het AMM-instrumentarium is de NZa naar de
sector toe verplicht haar beleidsuitgangspunten voortdurend te blijven motiveren, en bij te
stellen wanneer wetgeving of marktontwikkelingen veranderen. AEF is van oordeel dat daar
op dit moment reden toe is.
2

Is het AMM–instrumentarium en de toepassing daarvan door de NZa nodig naast het
mededingingsinstrumentarium en de toepassing daarvan door de ACM?
In beginsel is sectorspecifiek AMM-toezicht door de NZa een waardevolle aanvulling op
mededingingstoezicht door ACM. Zolang ‘markt maken’ in de zorgsector nog noodzakelijk
wordt geacht, is er naar ons oordeel ook sectorspecifiek markttoezicht nodig.
Overigens betekent dit niet automatisch dat de NZa dit sectorspecifieke toezicht ook moet
uitvoeren en handhaven. Gezien de ervaring die de NZa sinds 2006 heeft opgebouwd heeft
met zorgmarkten, is het naar ons oordeel echter wel aan te bevelen deze taak bij de NZa te
blijven beleggen.

3

In hoeverre draagt markttoezicht en met name het fusietoezicht door de NZa bij aan het op
gang brengen van de markt?
De procedurele zorgspecifieke fusietoets is pas in 2014 ingevoerd. In hoeverre deze toets
van toegevoegde waarde kan zijn kan op dit moment nog niet vastgesteld worden. De
eerste ervaringen duiden erop dat de toetsing een waardevolle bijdrage kan leveren in het
beter onderbouwen van met name bestuurlijke fusies.
Naast de zorgspecifieke fusietoets kan NZa zienswijzen indienen op voorgenomen fusies bij
de ACM, die de fusies inhoudelijk toetst. Vanuit de sector en de wetenschap wordt de
nodige kritiek geuit op de fusietoetsing door ACM. De zienswijzen van de NZa worden in
beperkte mate meegewogen door de ACM, ondanks inspanningen van NZa om bij
ziekenhuisfusies beter aan te sluiten bij de econometrische methodologie van ACM. De NZa
zou effectiever kunnen optreden in het op gang brengen van markten door haar
econometrische capaciteit voor deze activiteit te verleggen naar AMM-toezicht.

GV278-3-457

9

4

Is het transparantie-instrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om
de met het instrument beoogde doelen te behalen?
Inzichtelijkheid in de kwaliteit van zorg is van cruciaal belang voor het functioneren van de
zorginkoopmarkt. AEF concludeert dat de NZa voldoende instrumenten paraat heeft om
transparantie binnen de zorgmarkten slagvaardig na te streven. In de toepassing van dit
instrumentarium heeft de NZa in de evaluatieperiode slechts beperkt uitvoering gegeven
aan haar mandaat. Recent heeft de NZa stappen gezet in de richting van het verbeteren van
kwaliteitstransparantie.

5

Is het art. 45-instrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de met
het instrument beoogde doelen te behalen?
Via artikel 45 WMG kan de NZa eisen stellen aan de totstandkoming van de (voorwaarden
voor) overeenkomsten met betrekking tot zorg en tarieven. De NZa heeft weinig
belemmeringen dit artikel slagvaardig toe te passen, maar gaat terughoudend om met
toepassing van dit artikel. De belangrijkste reden daarvoor is dat het opleggen van
contractvoorwaarden een ingrijpend instrument is, wat niet lichtzinnig ingezet zou moeten
worden door een publieke instantie.
De NZa heeft tot taak om zorgvuldig af te wegen in hoeverre contractvoorwaarden
noodzakelijk zijn bij het contracteerproces bij de zorginkoop en binnen welke deelmarkten
deze voorwaarden om aandacht vragen. Met name onder vrije beroepsbeoefenaars wordt
stelselmatig aandacht gevraagd voor de inkoopmacht van verzekeraars. Hiervoor is al
gesteld dat het de vraag is of alle aannames onder het algemene beleidsuitgangspunt ten
aanzien van inkoopmacht van zorgverzekeraars nog geldig zijn. Dit geeft aanleiding voor
een bredere discussie over nut en noodzaak van regulering om (sommige vormen van)
inkoopmacht tegen te gaan.
Hoofdvraag markttoezicht: Is het markttoezichtsinstrumentarium voldoende toepasbaar
en slagvaardig in te zetten om de beoogde doelen te behalen?
AEF concludeert dat het instrumentarium van de NZa vanuit de WMG over het algemeen
slagvaardig is. De praktische toepassing van dit instrumentarium is gedurende de
evaluatieperiode echter beperkt geweest. In een deel van de gevallen kan dit verklaard
worden vanuit een terughoudendheid van de NZa.

1.3.3

1

Uitvoeringstoezicht Zvw
De WMG schrijft de NZa voor om toe te zien op de rechtmatige uitvoering van de Zvw door
zorgverzekeraars. Het onderzoek evalueert hoe deze vorm van uitvoeringstoezicht zich
ontwikkeld heeft sinds 2009 aan de hand van een aantal deelvragen die in detail in
hoofdstuk 5 besproken worden.
In welke mate dragen de NZa en WMG bij aan een goede zorginkoop door
zorgverzekeraars?
De NZa heeft in de wet een beperkte rol bij de zorginkoop, die wordt beschouwd als een
proces dat afgehandeld moet worden tussen private spelers. De NZa ziet in het Zvw-domein
alleen toe op rechtmatige uitvoering van de Zvw, en niet op doelmatige uitvoering daarvan.
De terughoudendheid van de NZa om zich te mengen in de zorginkoop past bij de rol van

GV278-3-457

10

de NZa als controlerende toezichthouder: de NZa heeft niet als doel om te controleren of
verzekeraars ‘goede’, of ‘de beste’ zorg inkopen.
Bij het bevorderen van ‘goede zorginkoop’ beperkt de NZa zich tot een voorwaardenscheppende rol. De acties die de NZa onderneemt, zoals het vervroegen van de eigen
deadlines en het uitbrengen van de leidraad good contracting practices, zijn vooral
faciliterend van aard.
2

In hoeverre dragen WMG en de NZa bij aan de bescherming van het algemeen
consumentenbelang, waaronder de beschikbaarheid van keuze-informatie en
transparantie?
De NZa beschermt het algemeen consumentenbelang via haar rechtmatigheidstoezicht op
zorgverzekeraars op een indirecte manier. In het uitvoeren van haar taak als beschermer
van het algemeen consumentenbelang richt de NZa zich vooral op het functioneren van het
systeem als geheel.
Betaalbaarheid lijkt daarbij het dominante thema; de aandacht van de NZa is de afgelopen
jaren steeds meer komen te liggen op fraudebestrijding, gepast gebruik en de bestrijding
van oneigenlijk gebruik en misbruik. De oorspronkelijke ‘kroonjuwelen’ van de wet – de
zorgplicht, acceptatieplicht en het verbod op premiedifferentiatie – worden wel zoals
gebruikelijk gemonitord, maar krijgen relatief minder aandacht dan de betaalbaarheid van
zorg. De pijlers toegankelijkheid en (inzichtelijkheid van) kwaliteit van zorg hebben sinds
2009 relatief minder gewicht gekregen dan de betaalbaarheid.

3

In hoeverre draagt het rechtmatigheidstoezicht van de NZa eraan bij dat zorgverzekeraars
(formele en materiële) controles uitvoeren zodat fraude door zorgaanbieders wordt
voorkomen dan wel aangepakt?
Het toezicht van de NZa op zorgverzekeraars is sterk geïntensiveerd; er is ingezet op een
stevige prikkel vanuit het toezicht naar de zorgverzekeraars. Sinds de evaluatie in 2009 is
de aandacht voor fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik binnen de NZa toegenomen en is
er extra capaciteit ingezet op dit terrein. Het rechtmatigheidstoezicht van de NZa draagt er
daarmee in zekere mate aan bij dat verzekeraars materiële en formele controles uitvoeren.
Met de nadrukkelijke aandacht voor zorgfraude is echter een bureaucratisering gepaard
gegaan die er toe heeft geleid dat het rechtmatigheidstoezicht een regulerend karakter
heeft gekregen in relatie tot de middelen van verzekeraars. Daarmee is het huidige toezicht
ingrijpender dan oorspronkelijk met de WMG beoogd, en staat het op gespannen voet met
de in de WMG beoogde rol van verzekeraars als private spelers.

4

Is het rechtmatigheidstoezicht van de NZa effectief ter bestrijding van fraude?
Het is niet mogelijk om een feitelijk onderbouwde uitspraak te doen over de vraag of de
NZa met haar uitvoeringstoezicht op een effectieve manier fraude bestrijdt. Er is simpelweg
niet genoeg informatie beschikbaar over de omvang van het fenomeen ‘fraude’ (dan wel
misbruik, onrechtmatigheid, oneigenlijk gebruik en/of foutieve declaraties). Wel kan
gesteld worden is dat de NZa effect heeft gesorteerd op het gebied van bewustwording: er
is veel aandacht voor de bestrijding van onrechtmatig gebruik van zorggelden en de
controles door verzekeraars.

GV278-3-457

11

Om aansluiting te vinden bij de manier waarop de verantwoordelijkheden in het in 2006
ontworpen zorgstelsel verdeeld zijn, zou de verantwoordelijkheid om fraude op te sporen
meer bij verzekeraars moeten liggen. Zij zijn immers verantwoordelijk voor de gelden die
omgaan in het Zvw-domein en zouden financieel geprikkeld moeten zijn om ondoelmatig
gebruik ervan tegen te gaan. Dat het uitvoeringstoezicht van de NZa wordt gezien als een
belangrijk middel ten behoeve van fraudebestrijding wijst op significante imperfecties in
het zorgstelsel.
Hoofdvraag uitvoeringstoezicht Zvw: Is het instrumentarium voor uitvoeringstoezicht op
de Zvw voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de beoogde doelen te behalen?
Er zijn geen tekenen dat het instrumentarium van de NZa onvoldoende toepasbaar of van
onvoldoende gewicht is.
Of de beoogde doelen worden bereikt hangt af van hoe die gedefinieerd worden. Ten
aanzien van de ‘kroonjuwelen’ lijkt de NZa effectief, maar ten opzichte van de financieel
georiënteerde controles minder. In het algemeen kan gezegd worden dat het
uitvoeringstoezicht zich moeizamer is gaan verhouden tot de in het stelsel beoogde
rolverdeling tussen NZa en verzekeraars. De focus in het uitvoeringstoezicht van de NZa is
steeds meer komen te liggen op de rechtmatige inzet van de beschikbare middelen. Het
was niet de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever dat de NZa zich in het Zvw-domein
zo intensief zou (hoeven) bezighouden met deze zaken.
De manier waarop de NZa invulling geeft aan het toezicht kan in het veld op weinig
draagvlak rekenen. Er is met name kritiek op de protocollering en de manier waarop de NZa
die handhaaft.
1.3.4

Uitvoeringstoezicht AWBZ
Op basis van de WMG is de NZa ook belast met het toezien op de rechtmatige en de
doelmatige uitvoering van de AWBZ. De hieronder opgenoemde deelvragen corresponderen
met hoofdstuk 6 van dit rapport.

1

In welke mate draagt het doel- en rechtmatigheidstoezicht van de NZa bij aan de bestrijding
van fraude?
Het stelsel in de AWBZ bevat geen financiële prikkels voor fraudebestrijding door AWBZuitvoerders. Wel voelen AWBZ-uitvoerders een reputatieprikkel. De sturing op controles en
de versterkte inzet van de NZa op reputatieprikkels heeft het systeem van fraudebestrijding
versterkt.
De manier waarop de NZa toezicht houdt op controles wordt tot nu toe door AWBZuitvoerders niet als effectief ervaren. Het toezicht is duidelijk en wordt consequent
toegepast, maar wordt gezien als te weinig outcome-gericht. Dat de NZa activiteiten
onderneemt om hier vanaf 2014 verandering in te brengen wordt gewaardeerd door
veldspelers.
De vraag of het uitvoeringstoezicht van de NZa bijdraagt aan de bestrijding van fraude
binnen de AWBZ is niet eenduidig te beantwoorden. De omvang van daadwerkelijke of
vermeden fraude in de AWBZ is dusdanig onbekend dat we geen algemene conclusie
kunnen trekken over de effectiviteit van het toezicht van de NZa.

GV278-3-457

12

2

Zijn de wijze waarop de NZa de prestaties van concessiehouders meet en de keuze voor
aandachtsgebieden, zoals Zorg in natura, Klachtenbehandeling, Contracteerproces,
materiële controle en bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik, effectief?
De NZa wordt als toezichthouder in het AWBZ-domein serieus genomen. De keuze van
aandachtsgebieden die de NZa hanteert wordt door het veld overgenomen. Concessiehouders en zorgkantoren geven echter aan dat de manier waarop de NZa de prestaties
meet niet altijd aansluit bij hun werkwijzen. De combinatie van selectief toezicht en het feit
dat handhaving minstens een jaar na dato plaatsvindt leidt tot onbegrip in het veld.
Veldspelers geven aan dat de NZa te weinig stelling neemt tegen de veranderlijke politiekbestuurlijke eisen; zowel verzekeraars als aanbieders zeggen dat de NZa een waardevolle
rol zou kunnen spelen als ‘buffer’ tussen de politiek en het veld. Die rol wordt in hun ogen
nu te weinig opgepakt.

3

Beschikt de NZa over een afdoende handhavingsinstrumentarium?
De handhavingsinstrumenten van de NZa in het AWBZ-domein zijn in de afgelopen periode
intensiever ingezet. De NZa heeft vooral in het begin van 2014 veel meer gebruik gemaakt
van haar instrumentarium dan in de voorgaande jaren. Veldpartijen en de NZa geven aan
het handhavingsinstrumentarium voldoende effectief te vinden.
De NZa ziet wel beperkingen in haar mogelijkheden om direct tegen zorgkantoren
handhavend op te treden. Hierbij wordt vooral de praktische inzetbaarheid van het
instrumentarium als suboptimaal beschouwd, vanwege de administratieve lasten van het
indirect aanspreken van zorgkantoren. Binnen de huidige juridische structuur lijkt het
instrumentarium van de NZa echter afdoende en voldoende praktisch inzetbaar

4

In welke mate dragen het doel- en rechtmatigheidstoezicht van de NZa en het
instrumentarium van de WMG bij aan de bescherming van het algemeen
consumentenbelang?
Het huidige uitvoeringstoezicht in de AWBZ draagt op een indirecte manier bij aan het
algemeen consumentenbelang. De NZa heeft beperkt invloed op de betaalbaarheid op
macroniveau. Het is haar rol om de doelmatigheid in de het AWBZ-domein te waarborgen en
dit doet zij voornamelijk middels haar protocollen voor zorgkantoren aangaande de
formele en materiële controles.
De NZa stelt zich vooral op als stelselbewaker, niet als belangenbehartiger van de
consument. Het zorgveld geeft het signaal af dat de NZa de regels te rigide hanteert. De
NZa, aldus betrokkenen in het veld, besteedt wel aandacht aan consumentenbelangen en is
betrokken, maar kan deze houding tot nu toe niet vertalen naar een op de praktijk gerichte
vorm van toezicht.
Hoofdvraag uitvoeringstoezicht AWBZ: Is het instrumentarium voor het uitvoeringstoezicht op de doel- en rechtmatige uitvoering van de AWBZ door Zorgkantoren, AWBZverzekeraars en CAK voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de beoogde
doelen te behalen?
Er is geen aanleiding om te constateren dat het handhavingsinstrumentarium voor de AWBZ
te weinig toepasbaar of slagvaardig is. Wel geeft de NZa aan dat ze zorgkantoren directer
GV278-3-457

13

zou willen kunnen aanspreken. De juridische structuur van de AWBZ lijkt niet tot problemen
te leiden in de uitvoering van het toezicht van de NZa. Wel wordt deze structuur al jaren als
overmatig ingewikkeld beschouwd, vooral vanwege de positie van zorgkantoren, en gaan
soms hoge administratieve lasten gepaard met het handhavende werk aan de kant van de
NZa.
De NZa onderneemt in de AWBZ stappen om in samenwerking met het veld te komen tot
een meer outcome-gerichte en principle based stijl van toezicht houden. Uitgaand van de
beelden die onder de uitvoerders van de AWBZ leven, slaagt zij daar nog niet voldoende in.
1.3.5










Functioneren NZa
Het laatste thema van de evaluatie betreft het functioneren van de NZa. Binnen dit thema
heeft het ministerie op voorhand geen uitgewerkte deelvragen geformuleerd. Wel zijn de
volgende aandachtspunten voor de evaluatie benoemd:
de (effectieve) inzet van het beschikbare instrumentarium en de kruisbestuiving tussen
regulering- en (markt)toezichtstaken. Belangrijk aandachtspunt hierbij is het belang van
fraudebestrijding. Bij de evaluatie van de inzet van de NZa op het gebied van markttoezicht
dient de werkwijze van de ACM betrokken te worden inclusief de consequenties daarvan
voor de NZa
het bedrijfsmatig–organisatorisch functioneren van de NZa, waarbij specifieke aandacht
wordt gevraagd voor de stand van zaken m.b.t. automatisering van de primaire
werkzaamheden, de kwaliteit van de informatie die daar uit voortvloeit voor intern en
extern gebruik, of die op orde is en gewaarborgd. Dit mede met het oog op tijdige
gegevensaanlevering voor het budgettaire besluitvormingsproces bij VWS
de relatie die de NZa met de minister/staatssecretaris c.q. het ministerie van VWS
onderhoudt, waarbij specifieke aandacht wordt gevraagd voor de scheiding beleid en
uitvoering
de relaties die de NZa met stakeholders onderhoudt. Het gaat daarbij om collega–zbo’s
(artikel 17 WMG), zorgaanbieders, zorgverzekeraars, zorgkantoren en patiëntenorganisaties
de bedrijfsmatig-organisatorische criteria die worden gehanteerd bij de beoordeling van het
jaarlijks functioneren van de NZa met ingang van het jaarverslag 2011. Het gaat daarbij om
de volgende criteria: kwaliteit verantwoordingsinformatie, toestand financiën, kwaliteit
bedrijfsvoering, doeltreffendheid en doelmatigheid en goed bestuur (governance).
Hieronder vatten we onze bevindingen ten aanzien van het functioneren samen. Een meer
uitgebreide beschrijving is opgenomen in hoofdstuk 7 van deze rapportage.
Het overkoepelende beeld van AEF uit de evaluatie is dat de NZa zich in de afgelopen jaren
verder ontwikkeld heeft tot een professionele inhoudelijk kundige organisatie, gericht op
het leveren van een betekenisvolle bijdrage aan de ontwikkeling van het zorgstelsel. Deze
ontwikkeling heeft plaatsgevonden in een turbulente werkomgeving en een complex en bij
tijd en wijle ook wispelturig politiek-bestuurlijk krachtenveld. Voor de NZa betekende dit
dat de organisatie vrijwel structureel ‘alle zeilen bij heeft moeten zetten’ om aan de
verwachtingen te voldoen. De resultaten die de NZa heeft neergezet zijn dan ook voor een
belangrijk deel toe te schrijven aan de kundigheid, gedrevenheid en betrokkenheid van
haar medewerkers.

GV278-3-457

14

In relatie tot de voorgaande evaluatie is de NZa er echter slechts gedeeltelijk in geslaagd
om zich te ontwikkelen tot ‘een instituut dat, zonder zich al te veel aan te trekken van de
waan van de dag, het optimaal functioneren van zorgmarkten bewaakt en bevordert’.1 Het
beeld van AEF is dat de NZa nog te weinig in staat is gesteld en geweest een eigen,
onafhankelijke positie te verwerven en daarmee los te komen van de waan van de dag.
Aan deze situatie liggen verschillende oorzaken ten grondslag, die niet alle binnen de
beïnvloedingssfeer van de NZa liggen. Belangrijke oorzaken zijn de rol die de WMG aan het
ministerie van VWS toedicht, de beleidsgevoelige taakopdracht van de NZa en de transitie
van het zorgstelsel. Binnen de eigen beïnvloedingssfeer ontbreekt het de NZa aan een eigen
strategische agenda en maakt de organisatie in haar optreden naar de buitenwereld
onvoldoende een scheiding tussen haar rollen als controleur, bewaker en regulator.
Deze oorzaken hebben tot gevolg dat in de relatie tussen het ministerie van VWS en de
NZa, met name op het vlak van regulering, sprake is van een onduidelijke scheiding tussen
beleid en uitvoering. Hierbij is het beeld dat de NZa zich vooral (moet) richt(en) op de
beleidsdoelen van het ministerie van VWS op korte termijn, waardoor de doelstellingen van
de WMG, die meer gericht zijn op de lange termijn, enigszins op de achtergrond geraken.
Deze focus wordt versterkt door het feit dat de exploitatiebijdrage die de NZa van het
ministerie van VWS ontvangt gestoeld is op de betreffende beleidsdoelen. Hierdoor
ontbreekt het vanuit het ministerie van VWS aan een scherp afgebakende, consistente
taakopdracht voor de NZa.
Gegeven de beschreven context heeft de NZa zich de afgelopen jaren vooral sterk gericht
op de complexe vraagstellingen die op de organisatie afkwamen. Deze gerichtheid past bij
de inhoudelijke gedrevenheid van de organisatie. Op het gebied van de bedrijfsvoering zijn
de afgelopen jaren weliswaar stappen voorwaarts gezet, tegelijk is er nog ruimte voor
verdere verbetering.
Ten aanzien van deze bedrijfsvoering is de NZa in een groot aantal opzichten in control: de
primaire en ondersteunende werkprocessen worden conform de geldende richtlijnen
uitgevoerd, de interne en externe informatievoorziening is grotendeels op orde, de interne
sturing is over het algemeen adequaat en de externe verantwoording over de geleverde
prestaties in de richting van het ministerie van VWS is professioneel en transparant.






Op een aantal punten is de bedrijfsvoering van de NZa tegelijk ook kwetsbaar:
de topstructuur is weinig integratief in de zin dat de samenhang in de activiteiten en de
afstemming tussen de directies verbetering behoeft;2
de interne checks & balances zijn relatief zwak ontwikkeld, waardoor er tussen de beleidsen stafdirecties onvoldoende ‘tegenkracht’ georganiseerd is om in de besluitvorming te
zorgen voor een integrale afweging van belangen;
het ontbreekt binnen de NZa aan een interne auditfunctie, die het functioneren van de
organisatie in brede zin monitort en op basis van de resultaten hiervan adviezen geeft aan
de Raad van Bestuur;

1
2

Boer & Croon, Evaluatie CVZ en NZa (2009)
Met de recente introductie van een Gemeenschappelijk Management

Team is hier een eerste stap in gemaakt.

GV278-3-457

15









een kritisch deel van de exploitatiebijdrage van het ministerie van VWS aan de NZa bestaat
al langere tijd uit incidentele middelen, wat maakt dat de NZa geen structurele invulling kan
geven aan de activiteiten die met deze middelen uit te voeren zijn;
het ontbreekt de NZa aan een organisatiebrede aanpak voor de omgang met het (vooral als
gevolg van de incidentele middelen) grote aantal tijdelijke medewerkers, waardoor voor een
aantal bedrijfsonderdelen sprake is van een continuïteitsrisico;
de benadering van de informatievoorziening en ICT is nogal instrumenteel, waarbij het
strategisch belang van deze onderwerpen in brede zin binnen de organisatie wordt
onderschat;
de ontwikkelingen op het gebied van ICT vinden op te grote afstand van de primaire
processen plaats, waardoor het risico bestaat dat applicaties niet voldoen aan de behoeften
van toekomstige gebruikers.3
De partijen die opereren in het zorgstelstel typeren de NZa als een sterke inhoudelijke
organisatie met kundige, gedreven en betrokken medewerkers. Het beeld van deze partijen
is tegelijk wel, dat de NZa zich de afgelopen jaren steeds meer is gaan richten op de
formele procedures en minder sensitief is geworden voor signalen uit de omgeving.
Hoofdvraag functioneren NZa: Draagt de NZa met de door haar geleverde prestaties in
bedrijfsmatige zin bij aan het realiseren van de bedoelingen van de wetgever en realiseert
de NZa haar prestaties tegen zo laag mogelijke kosten en met een zo hoog mogelijke
kwaliteit?
Deze deelvraag valt uiteen in een beoordeling van de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van de organisatie.
Voor de doeltreffendheid geldt dat de NZa in de afgelopen periode een betekenisvolle
bijdrage heeft geleverd aan het verbeteren van de werking van het zorgstelsel. De wijze
waarop dit gebeurd is, kenmerkt zich door een sterke inhoudelijke focus, een grote
gedrevenheid en betrokkenheid van medewerkers en een sterke gerichtheid op het
bereiken van tastbare resultaten met betrekking tot het naleven van wetten, regels en
procedures. Er zijn echter ook factoren aan te wijzen die de NZa in haar doeltreffendheid
belemmeren. Voor een deel liggen deze buiten de eigen invloedsfeer van de organisatie. Zo
heeft het vanuit het ministerie van VWS, onder meer door de beleidsgevoeligheid van de
activiteiten van de NZa, ontbroken aan een strak omlijnde taakopdracht. Het beeld hierbij is
dat de meer op korte termijn gerichte beleidsprioriteiten in de aansturing van de NZa een
belangrijkere rol spelen dan de langetermijndoelen van de WMG. Vooral op het gebied van
regulering heeft dit geleid tot een voor de buitenwereld diffuse sturingsrelatie tussen het
ministerie van VWS en de NZa en een onduidelijke scheiding tussen beleid en uitvoering.
Binnen de eigen invloedsfeer van de NZa is vooral het ontbreken van een eigen strategische
agenda (afgeleid van de langetermijndoelen van de WMG) een belemmering om koersvast te
opereren. Daarnaast is de voor de buitenwereld onduidelijk ingevulde scheiding tussen de
verschillende rollen die de NZa vervult een handicap in het functioneren. Partijen weten
onvoldoende of ze te maken hebben met de NZa als controleur van uitgaven, bewaker van
marktverhoudingen of reguleerder van tarieven dan wel prestaties. Tot slot heeft het strikt

3

Door de introductie van een alignmentstructuur zijn op dit punt in

de afgelopen periode verbeteringen in gang gezet.

GV278-3-457

16

willen voldoen aan de geldende wetten, regels en procedures, onder meer op het gebied
van het uitvoeringstoezicht op de Zvw geleid tot een verstarring in het opereren van de
organisatie, waardoor de relaties met externe partijen onder druk zijn komen te staan.
Voor de doelmatigheid geldt dat de NZa de afgelopen jaren vrijwel structureel ‘alle zeilen
moest bijzetten’ om aan alle verwachtingen te voldoen. Dit als gevolg van de transitie van
het zorgstelsel en de politiek-bestuurlijke dynamiek die daarmee samenhangt. Hierdoor
heeft het accent in de activiteiten sterk gelegen op de inhoud van het werk en minder op de
bedrijfsvoering. De sturing op doelmatigheid van de organisatie is hierdoor enigszins op de
achtergrond geraakt. Dit neemt niet weg dat er de afgelopen jaren wel verbeteringen in de
bedrijfsvoering zijn doorgevoerd, onder meer daar waar het gaat om het verbeteren van de
operationele informatievoorziening en het efficiënter inrichten van het proces van
budgettering binnen de directie Zorgmarkten Care. Tegelijk is de bedrijfsvoering van de
NZa op een aantal punten kwetsbaar. De belangrijkste van deze punten zijn de beperkte
interne samenwerking tussen vooral de beleidsdirecties, de zwak functionerende interne
checks and balances tussen beleids- en stafdirecties (onder meer door het ontbreken van
een audit functie), de afhankelijkheid van incidentele middelen voor een aantal kritische
activiteiten, het (als afgeleide hiervan) relatief grote aantal tijdelijke medewerkers en de
weinig strategische benadering van de interne informatievoorziening en ICT.
Overall heeft de NZa in haar functioneren de afgelopen jaren een belangrijke ontwikkeling
doorgemaakt. Deze ontwikkeling heeft zich echter vooral voorgedaan op inhoudelijk
terrein. Gezien de transitie van het zorgstelsel, de nauwe relatie met het ministerie van VWS
en de interne drive binnen van de organisatie is dit verklaarbaar. De ontwikkeling van de
bedrijfsvoering is hierbij op een aantal fronten achtergebleven en verdient de komende
periode op een aantal punten extra aandacht. Het bijtrekken van dit ‘tweede been’ is nodig
om de NZa in staat te stellen haar gezaghebbende rol als toezichthouder in de toekomst in
stand te houden en verder te ontwikkelen.
1.4

1

Conclusies en beantwoording hoofdvragen
Op grond van het onderzoek komt AEF tot de volgende conclusies, die nader worden
besproken in paragraaf 8.1.
Hoe wordt de WMG in de praktijk toegepast en welke eventuele knelpunten en problemen
doen zich daarbij voor? Geven deze bevindingen in het licht van de doelstelling van de WMG
aanleiding de wet of het beleid te wijzigen?
AEF concludeert dat de WMG op een aantal gebieden goed functioneert en op andere
gebieden minder goed aansluit bij ontwikkelingen in het Nederlandse zorgstelsel. Op het
gebied van tarief- en prestatieregulering functioneert de WMG naar ons oordeel niet
optimaal: er is een te grote nadruk op (macro)betaalbaarheid ontstaan, en hierdoor raken
de andere doelen van tarief- en prestatieregulering – met name kwaliteit van zorg – in de
verdrukking. Ook blijkt dat het met de WMG beoogde systeem van prestatiebeschrijvingen
in de curatieve zorg in beperkte mate wordt toegepast bij zorginkoop.
In haar markttoezicht gaat de NZa, in het licht van haar brede mandaat, terughoudend te
werk. Die terughoudendheid is deels te begrijpen, maar wreekt zich bij het aanzetten tot
kwaliteitstransparantie onder zorgaanbieders. Zonder inzicht in kwaliteit kan zorginkoop
niet optimaal plaatsvinden en wordt de dynamiek in de zorgmarkt die het stelsel beoogt,
belemmerd.

GV278-3-457

17

Daarnaast komt op meerdere plekken in het onderzoek terug dat er structureel weinig
aandacht besteed wordt aan inkoopmacht van zorgverzekeraars ten opzichte van met name
kleine aanbieders. De NZa zou in ons oordeel uitvoeriger moeten motiveren in hoeverre de
inkoopmacht van zorgverzekeraar ten goede komt aan de consument.
Wat betreft het fusietoezicht is de reikwijdte van de WMG beperkt: de zorgspecifieke
fusietoets van de NZa is procedureel van aard en zienswijzen aan de ACM zijn niet bindend.
Het uitvoeringstoezicht kan op basis van de WMG goed uitgevoerd worden. Het huidige
takenpakket van de NZa op dit gebied gaat echter, mede onder externe druk, verder dan de
oorspronkelijke intentie van de wetgever. Door de grote politieke en publieke aandacht
voor fraude, gepast gebruik en incorrect declareren heeft het uitvoeringstoezicht zich
ontwikkeld van een low profile administratief controlemechanisme tot een vorm van quasiregulering. Hiermee lijkt het uitvoeringstoezicht in zijn huidige vorm haar doel vanuit de
WMG voorbijgeschoten.
2

Op welke wijze functioneert de NZa en welke conclusies en aanbevelingen volgen hieruit?
AEF concludeert dat de NZa zich in de afgelopen jaren vooral heeft gericht op de
beleidsmatige vraagstellingen die vanuit het ministerie van VWS op de organisatie
afkwamen. Deze vraagstellingen lagen niet per definitie in het logische verlengde van de
langetermijndoelen van de WMG lagen. Door de directe invloed van het ministerie van VWS
op activiteiten van de NZa (vooral daar waar het gaat om regulering) en de afwezigheid van
een eigen strategische agenda, is door de NZa onvoldoende nadrukkelijk op deze
langetermijndoelen gestuurd.
Het beroep dat met de beleidsmatige vraagstellingen op de organisatie werd gedaan en ook
de gedrevenheid van de NZa om met deze vraagstelling aan de slag te gaan, maakten dat
de focus de afgelopen jaren in mindere mate op de interne bedrijfsvoering heeft gelegen.
Ondanks dat in deze bedrijfsvoering wel stappen voorwaarts zijn gemaakt, is sprake van
een aantal kwetsbaarheden. Deze kwetsbaarheiden hangen samen met onder meer de te
beperkte interne samenhang en afstemming, de zwak ontwikkelde interne checks and
balances, de afhankelijkheid van een relatief grote groep tijdelijke medewerkers en de
weinig strategische benadering van de informatievoorziening en de ICT. Het beeld van AEF
is dat deze punten een risico vormen voor het functioneren van de organisatie op lange
termijn en daarmee voor de kwaliteit van uitvoering van de regulerings- en toezichtstaken.

1.5

Aanbevelingen
Op basis van ons onderzoek komen wij tot een aantal concrete aanbevelingen, gegroepeerd
aan de hand van de vijf onderzoeksthema’s die deze evaluatie hebben gestructureerd. Deze
aanbevelingen worden in meer detail besproken in hoofdstuk 8.2.

1.5.1

Tarief en prestatieregulering
Breng meer evenwicht tussen de doelstellingen van tarief- en prestatieregulering. Door
de bestuurlijke nadruk op betaalbaarheid zijn toegankelijkheid en kwaliteit van zorg
ondergesneeuwd in het zorginkoopproces. De bestuurlijke akkoorden en het MBI hebben
budgettering geherintroduceerd in de zorg. Hierdoor wordt, met name binnen de medischspecialistische zorg, vooral onderhandeld op basis van prijs en volume en zijn
zorgverzekeraars minder geprikkeld om in te kopen op basis van kwaliteit. Om werkelijke
prestatiebekostiging tot stand te laten komen, zal het belang van door de overheid
afgedwongen budgettering teruggeschaald moeten worden. Als er meer evenwicht is tussen



GV278-3-457

18





1.5.2






1.5.3


1.5.4


betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van zorg kan prestatiebekostiging beter tot
wasdom komen. De DBC-zorgproducten (DOT’s) in de medisch-specialistische zorg kunnen
op die manier een functionele rol spelen in een zorginkoopproces waarin naast prijs en
volume ook kwaliteit een prominente rol speelt.
Besteed meer aandacht aan de monitoring van ketenzorg. Op dit moment is onduidelijk
of integrale bekostiging van ketenzorg ook tot integrale zorg geleid heeft en of de
beoogde, op preventie gerichte substitutie vanuit de tweede lijn plaatsvindt.
Overweeg om de verbodsbepaling uit artikel 35 WMG los te laten. Er is, onder een
aantal noodzakelijke voorwaarden, gelegenheid om op grotere schaal zorgverzekeraars en
zorgaanbieders zelf zorgprestaties overeen te laten komen, waarbij de NZa toeziet op
transparantie en vergelijkbaarheid van deze vrije zorgprestaties.
Markttoezicht
Motiveer de prioritering van inkoopmacht en verkoopmacht beter. NZa motiveert haar
prioritering van het tegengaan van verkoopmacht boven het tegengaan van inkoopmacht
vanuit de aanname dat in een concurrerende zorgverzekeringsmarkt inkoopmacht van
zorgverzekeraars de consument ten goede komt, terwijl verkoopmacht van zorgaanbieders
negatieve gevolgen voor consumenten heeft. De aannames die ten grondslag liggen aan
deze prioritering zijn echter veranderd, met name op het gebied van risicodragendheid van
zorgverzekeraars en de mogelijkheid tot selectief contracteren. Daarnaast bestaat er onder
zorgaanbieders veel onvrede over vermeende inkoopmacht van zorgverzekeraars, en
worden soft law instrumenten als good contracting practices als ontoereikend gezien om
tegenwicht te bieden. Het is daarom zaak dat NZa beter motiveert waarom verkoopmacht
anno 2014 meer aandacht verdient dan inkoopmacht, en haar markttoezicht aldus beter
toelicht.
Besteed meer aandacht aan het stimuleren van kwaliteitstransparantie van
zorgaanbieders. Zorginkoop op basis van kwaliteitscriteria vindt op te beperkte schaal
plaats. Zoals hierboven aangegeven heeft dit deels te maken met de huidige inrichting van
tarief- en prestatieregulering. Tegelijkertijd is er in het markttoezicht van de NZa te weinig
aandacht geweest voor het stimuleren van kwaliteitstransparantie onder zorgaanbieders.
Verleg binnen de NZa economische onderzoekscapaciteit van zorgfusies naar AMMtoezicht. Wij raden aan dat de NZa in haar zienswijzen uniformer aandacht besteed aan
effecten op zowel betaalbaarheid, toegankelijk en kwaliteit van zorg. De rekenkracht van de
voor fusies gebruikte econometrische modellen kan vervolgens goed van pas komen binnen
AMM-toezicht.
Uitvoeringstoezicht Zvw
Stuur de inrichting van uitvoeringstoezicht op de Zvw bij. De invulling van het toezicht
op de rechtmatige uitvoering van de Zvw door zorgverzekeraars is doorgeschoten richting
de bestrijding van fraude, incorrect declareren, ongepast gebruik en misbruik. Het toezicht
is steeds meer gericht op macrobetaalbaarheid en is bureaucratisch van aard geworden.
Hierdoor bestaat er een spanning tussen de oorspronkelijke opzet van het Zvw-domein als
een privaatrechtelijk stelsel en de verantwoordelijkheden van de NZa als toezichthouder op
de besteding van middelen in de zorg. Deze situatie maakt een heroverweging van de
reikwijdte en aard van het uitvoeringstoezicht noodzakelijk.
Uitvoeringstoezicht AWBZ
Beweeg in het uitvoeringstoezicht op de AWBZ van rule-based naar principle-based
toezicht. Over het algemeen is het toezicht op de rechtmatige en doelmatige uitvoering van
de AWBZ door AWBZ verzekeraars, zorgkantoren en het CAK voldoende slagvaardig en
toepasbaar. Bij de inrichting van deze vorm van uitvoeringstoezicht heeft de NZa zich
GV278-3-457

19

echter te veel gericht op het in detail naleven van regels en wij raden aan meer aandacht te
besteden aan toezicht op principe-niveau, waarbinnen zorgkantoren meer speelruimte
krijgen.
1.5.5
















Functioneren NZa
Herijk de sturingsrelatie tussen het ministerie van VWS en de NZa. Binnen deze
sturingsrelatie kan meer dan nu een onderscheid gemaakt worden tussen de uiteenlopende
inhoudelijke rollen van de NZa (controleur, bewaker en regulator) en de opdrachtgevers- en
eigendomsrelatie.4 Voor een gezaghebbende rolinvulling door de NZa is in de toekomst
behoefte aan voldoende onafhankelijkheid ten opzichte van het departement.
Ontwikkel als NZa een eigen strategische agenda gericht op de toekomstige
ontwikkeling van de organisatie. Hiervoor dient vanuit de langetermijndoelen van de
WMG een vertaling te worden gemaakt naar de primaire werkprocessen en van daaruit naar
de bedrijfsvoering. Onderdeel van de agenda is het herijken van de verhouding tussen
regulering en toezicht. Het onderzoek laat zien dat er ruimte is om de regulerende rol van
de NZa verder af te bouwen en meer ruimte te geven aan het veld. Deregulering vraagt wel
om een sterke en gezaghebbende toezichthouder die het algemeen belang bewaakt en
ingrijpt waar dat nodig is. In het licht van dit ontwikkelingsperspectief is er – althans op dit
moment – geen reden om te tornen aan het samengaan van regulering en toezicht binnen
één toezichthouder.
Verbeter binnen de NZa de samenwerking tussen de directies. Hierbij is het onder meer
van belang de interne verantwoordelijkheden zodanig in te richten, dat in de aansturing het
functioneren van de NZa als één organisatie centraal staat.
Intensiveer het toezicht op het functioneren van de NZa door het installeren van een
externe, onafhankelijke auditcommissie. Deze auditcommissie dient zich primair te
richten op het monitoren van de (langetermijn)bedrijfsvoering binnen de NZa en het op
basis hiervan geven van adviezen aan de Raad van Bestuur.
Versterk de interne checks & balances binnen de NZa. Hiervoor dienen de stafdirecties
(vooral daar waar het gaat om de informatievoorziening, de ICT en de HRM) beter in positie
gebracht en de interne controlefunctie versterkt te worden.
Verken vanuit de NZa de mogelijkheden om op het terrein van de ondersteunende
werkprocessen nader samen te werken met gelieerde partijen. Gezien de schaalgrootte
van de NZa is het aan te bevelen te onderzoeken op welke gebieden samenwerking met
partijen zoals de IGZ, het Zorginstituut, andere toezichthouders en het ministerie van VWS
toegevoegde waarde heeft.
Voer een integrale audit uit op het terrein van informatievoorziening en ICT. Er hebben
op een aantal deelterreinen van ICT al audits plaatsgevonden. In aanvulling hierop is er
behoefte aan een integrale audit met een strategische, lange termijn perspectief. De
resultaten van deze audit zijn te benutten voor een herijking van het Informatieplan 20142018, de integratie van DBC-O en de selectie van een nieuwe ICT-partner.
Vergroot de stabiliteit en continuïteit in de financiering van de NZa door de
exploitatiebijdrage los te koppelen van het jaarlijkse werkprogramma. Door de
exploitatiebijdrage te relateren aan de op te stellen strategische agenda en het
functiegebouw van de NZa, zijn meer garanties in te bouwen voor de continuïteit van de
organisatie. Om de flexibiliteit in de organisatie, die nodig is om tussentijdse opdrachten

4

De scheiding tussen de opdrachtgevers- en eigendomsrelatie is

binnen het ministerie van VWS reeds in voorbereiding.

GV278-3-457

20









1.6

van VWS op te vangen, te waarborgen, is een deel van de exploitatiebijdrage te reserveren
voor nieuwe, onvoorziene werkzaamheden.
Gebruik de begroting als kader voor het jaarlijkse werkprogramma. Aan de hand van de
prioriteiten in de strategische agenda is te bepalen welke processen en projecten binnen de
budgettaire ruimte uit te voeren zijn. Hiermee worden de geldende kaders leidend voor de
Richt het interne mobiliteitsbeleid op de doorstroming van medewerkers op alle
niveaus binnen de organisatie. De uitgangspunten hiervoor dient te zijn een evenwichtige
opbouw van de organisatie, voldoende doorgroeimogelijkheden voor de medewerkers en
een geleidelijke, maar continue vernieuwing van de organisatie.
Ga op een meer strategische en systematische manier om met de flexibele schil aan
medewerkers en inhuur van externe expertise. Hierbij is uit te gaan van de incidentele
behoeften van de organisatie aan specifieke expertise en de tijdelijke karakter van een deel
van de financiering vanuit het ministerie van VWS.
Versterk het strategisch relatiemanagement met de belangrijkste stakeholders. Naast
een plan voor de benadering van deze stakeholders gaat het om het vergroten van de
sensitiviteit van de organisatie in relatie tot ontwikkelingen in het werkveld. Dit betekent
niet dat alle signalen tot actie hoeven te leiden, maar wel dat beargumenteerde
terugkoppeling plaatsvindt.
Concretiseer de criteria die gebruikt worden voor de jaarlijkse beoordeling van de
NZa. Hierbij dient te worden aangesloten op de aandachtspunten die voortvloeien uit de
voorliggende evaluatie, zodat de voortgang op deze punten periodiek gemonitord wordt.
Tot slot
De conclusies en aanbevelingen hebben met elkaar gemeen dat ze erop gericht zijn om het
door de WMG beoogde zorgstelsel beter tot zijn recht te laten komen. De evaluatie laat zien
dat binnen de contouren van het huidige stelsel er nog de nodige ruimte is voor
verbetering.
Het stelsel als geheel is gebaat bij een sterkere rol en positie voor de eindgebruikers van de
zorg. De Zorgautoriteit kan haar gezag versterken door zich in haar optreden
nadrukkelijker als belangenbehartiger van de patiënt/consument op te stellen, waar nodig
onafhankelijk van het departement.
De ontwikkeling van de NZa als organisatie vraagt ten slotte om een consistente en
voorspelbare lijn vanuit het departement, en – gezien de recente ontwikkelingen – ruimte
om invulling te geven aan de taakopdracht voor de langere termijn.

GV278-3-457

21

2 Inleiding
2.1

Aanleiding voor het evaluatieonderzoek
De Wet marktordening gezondheidszorg (WMG) is in werking getreden op 1 oktober 2006. 5
Op basis van deze wet is de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) opgericht. In 2009 heeft een
eerste evaluatie van de WMG plaatsgevonden,6 alsmede een (separate) eerste evaluatie van
de NZa als zelfstandig bestuursorgaan (ZBO).7 Bij het aanbieden van de beide evaluaties aan
de Tweede Kamer in 2009 gaf de minister van VWS aan dat hij de WMG en NZa in 2014
opnieuw zou evalueren.8
Deze rapportage bevat de bevindingen van de evaluatie van zowel de WMG als het
functioneren van de NZa. Deze evaluatie is in opdracht van het ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) uitgevoerd in de periode van maart tot september
2014.
Omdat de evaluaties van 2009 relatief kort volgden op de inwerkingtreding van de WMG,
lag de focus destijds op het functioneren van de instrumenten die de WMG aan de NZa
geeft. Nu er acht jaren sinds de inwerkingtreding verstreken zijn, kan de huidige evaluatie
ook aandacht besteden aan de toepassing van de instrumenten uit de WMG in de praktijk
en het functioneren van de NZa binnen een verder ontwikkeld zorgstelsel.
Anders dan in 2009 zijn de beide evaluaties nu samengevoegd in één traject. Dit heeft het
mogelijk gemaakt om de toepasbaarheid van de WMG en het functioneren van de
organisatie die deze wet grotendeels uitvoert met elkaar in verband te brengen.

2.2





Wet Marktordening Gezondheidszorg en Nederlandse Zorgautoriteit
De totstandkoming van de WMG in 2006 was onderdeel van één van de omvangrijkste
stelselwijzigingen in de Nederlandse zorgsector. Samen met de Zorgverzekeringswet (Zvw)
vormde de WMG het hart van een nieuw zorgstelsel waarin de omslag gemaakt werd van
aanbodsturing door de overheid naar vraagsturing en concurrentie tussen zorgverzekeraars
en zorgaanbieders, zorgaanbieders en patiënten, en zorgverzekeraars en consumenten.
Het nieuwe zorgstelsel van de WMG en Zvw bestaat uit drie ‘deelmarkten’ (zie figuur 1):
de zorgverleningsmarkt waar zorgaanbieders en patiënten elkaar ontmoeten
de zorgverzekeringsmarkt waarop verzekerden en zorgverzekeraars interacteren
de zorginkoopmarkt waar zorgverzekeraars zorg inkopen bij zorgverleners.

5
6
7
8

Kamerstukken II, 2005-2006, 30 186, nr. 1
ZonMw, Evaluatie Wet Marktordening Gezondheidszorg, 2009.
Boer & Croon, Evaluatie CVZ en NZa, 2009
Kamerstukken II, 2009-2010, 29 689 en 32 123 XVI, nr. 282

GV278-3-457

22

Figuur 1 - De drie zorgmarkten van de WMG en Zvw (bron: Ministerie van VWS)

Verzekerde/Patiënt

Zorgverleningsmarkt

Zorgverzekeringsmarkt

Zorgverzekeraar










Zorginkoopmarkt

Zorgaanbieder

Concurrentie9 op de zorgmarkten wordt gezien als een voorwaarde voor het slagen van het
nieuwe zorgstelsel. Om te komen tot een systeem waarin naast deze marktwerking
publieke belangen zijn geborgd, is de WMG in het leven geroepen, met als doelstellingen:
concurrentie op gang te brengen en te houden
waar nodig tarieven en prestaties van zorgaanbieders te reguleren
informatievoorziening voor verzekerden en patiënten te bevorderen
samenhang te creëren in het reguleren van de drie zorgmarkten.
Om deze doelen te realiseren voorziet de WMG in:
het oprichten van de NZa;
het vastleggen van de taken, bevoegdheden en (handhavings)instrumenten van de NZa;
het definiëren van de verhouding tussen NZa en het ministerie van VWS en andere
regulerings- en toezichthoudende instanties.
Artikel 3, vierde lid WMG stelt dat de NZa bij de uitoefening van al haar taken het ‘algemeen
consumentenbelang’ voorop moet stellen. De memorie van toelichting van de WMG
definieert het algemeen consumentenbelang als volgt:
De opdracht aan de zorgautoriteit rekening te houden met de belangen van de consument betekent
niet dat het consumentenbelang altijd de doorslag moet geven. Het betekent wel dat de
zorgautoriteit, in een systeem dat beoogt de consument beter aan zijn trekken te laten komen,

9

Wij hanteren hier en in de rest van dit rapport de termen

‘concurrentie’ of ‘competitie’ in plaats van de in beleidsstukken
gebruikelijke term ‘marktwerking.’ Marktwerking is een relatief
ambigu begrip, dat geen basis heeft in economische wetenschap en
moeilijker af te bakenen is. Het gebruik van deze termen impliceert
geen stellingname vooraf over de wenselijkheid ervan.

GV278-3-457

23

nadrukkelijk stilstaat bij de vraag in hoeverre een beslissing een bijdrage kan of zal leveren aan de
10

consumentenbelangen.

Specifiek valt het algemeen consumentenbelang uiteen in de publieke belangen van
betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van zorg, met de NZa als hoeder van deze
belangen.11 Betaalbaarheid van zorg heeft vooral betrekking op micro-betaalbaarheid voor
consumenten, aangezien macro-betaalbaarheid van het zorgstelsel ten algemene geborgd
wordt binnen het budgettair kader zorg (BKZ). Tegelijkertijd zijn micro- en macrobetaalbaarheid niet precies van elkaar te scheiden: veranderingen in macro-betaalbaarheid
hebben namelijk via zorgpremies en eigen bijdragen ook een effect op microbetaalbaarheid. Toegankelijkheid van zorg wordt geïnterpreteerd in termen van tijdige
beschikbaarheid en bereikbaarheid van zorg voor patiënten/cliënten. Kwaliteit van zorg
wordt door de NZa meer indirect nagestreefd. Immers: het bewaken van de kwaliteit van
zorgverlening in Nederland is belegd bij de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ), terwijl
het Zorginstituut kwaliteitsindicatoren formuleert voor zorg. De NZa heeft echter wel
nadrukkelijk een taak bij het inzichtelijk en vergelijkbaar maken van kwaliteit van zorg, en
streeft hiermee kwaliteit van zorg na. In het vervolg van dit rapport zal de term ‘algemeen
consumentenbelang’ een nadrukkelijke rol spelen en in een aantal deelvragen terugkomen.
De voorgaande evaluatie in 2009 richtte zich noodgedwongen op de werking van
instrumenten uit de WMG, gezien de relatief korte tijd die verstreken was sinds de
invoering van de wet. Geconcludeerd werd dat de WMG relatief geruisloos in werking
getreden was, en dat er voor de verdere ontwikkeling van het zorgstelsel een aantal
knelpunten lagen, bijvoorbeeld in de informele manier waarop de NZa toezicht hield en het
achterblijven van kwaliteitstransparantie. Het evaluatierapport over het functioneren van de
NZa in 2009 concludeerde dat de NZa zich te midden van een snel veranderend zorgstelsel
en een wisselende politieke koers nog in een opbouwfase bevond. Gezien deze
ontwikkelingen was de conclusie dat de NZa haar taken voortvarend had opgepakt.
Sinds 2009 heeft een aantal majeure veranderingen plaatsgevonden bij de inrichting van de
WMG en het zorgstelsel ten algemene, waardoor er op dit moment wederom aanleiding is
om de WMG en NZa te evalueren. We stippen deze ontwikkelingen hier kort aan.
De meest nadrukkelijke verandering betreft de verdere ontwikkeling naar prestatiebekostiging in de curatieve en langdurige zorg. In de medisch-specialistische zorg werden
zorgverzekeraars meer risicodragend en werd een vereenvoudigd bekostigingssysteem
(DBC’s op weg naar Transparantie, DOT’s12) ingevoerd als vervanging van de bestaande
systematiek van Diagnose Behandel Combinaties (DBC’s). Binnen de gespecialiseerde
geestelijke gezondheidszorg (GGZ) werd de koppeling met eerstelijnszorg gezocht en voor
de curatieve GGZ werd prestatiebekostiging geïntroduceerd aan de hand van DBC’s. Ook

10
11

Kamerstukken II, 2005-2006, 30 186, nr. 3 (MvT), p. 52
MvT WMG, p. 4. Zie ook Sauter, Marktwerking in de zorg - Toezicht:

met oog op de consument, 2009, p. 25-30
12

De NZa hanteert de term ‘DBC-zorgproducten’; om onderscheid te

maken tussen DBC’s pre en post het DOT traject, gebruiken wij in het
vervolg van het rapport de term DOT of DOT’s voor DBC
zorgproducten die onder de DOT structuur vallen.

GV278-3-457

24

binnen AWBZ-zorg werd een nieuw bekostigingssysteem geïntroduceerd voor intramurale
zorg, in de vorm van Zorgzwaartepakketten (ZZP’s) waarmee integrale bekostiging werd
nagestreefd.
In een aantal deelmarkten zijn tussen de minister van VWS en veldpartijen bestuurlijke
akkoorden gesloten over gemaximeerde uitgavengroei. Ook werd een macrobeheersinstrument (MBI) voor zorgaanbieders in drie deelmarkten ontworpen om kostenoverschrijdingen van het Budgettair Kader Zorg (BKZ) te kunnen verrekenen. Daarnaast kreeg de
NZa een formele procedurele rol in de goedkeuring van zorgfusies in aanvulling op de
mededingingstoetsing van Autoriteit Consument en Markt (ACM).
In de afgelopen jaren is fraude binnen de zorg een grote rol gaan spelen in het publieke en
politieke debat. Zorgfraude is in de publieke opinie een breed gedefinieerd begrip
geworden, dat betrekking heeft op alle vormen van onrechtmatige en oneigenlijke
toepassing van de WMG, Zvw en verwante wetten. Daarmee gaat zorgfraude verder dan
fraude in strafrechtelijke zin, en omvat naast doelbewust frauduleus handelen ook
bijvoorbeeld niet-gepast gebruik van zorg en incorrect declareren van zorg door
zorgaanbieders bij zorgverzekeraars.13 Gezien de nadrukkelijke publieke en politieke
discussie over fraude in de zorg14 is dit thema in een aantal deelvragen verwerkt.
2.3

Vraagstelling
De centrale onderzoeksvraag van deze evaluatie bestaat uit twee onderdelen, en is
geformuleerd door het ministerie van VWS:

1 Hoe wordt de WMG in de praktijk toegepast en welke eventuele knelpunten en problemen
doen zich daarbij voor? Geven deze bevindingen in het licht van de doelstelling van de WMG
aanleiding de wet of het beleid te wijzigen?
2 Op welke wijze functioneert de NZa en welke conclusies en aanbevelingen volgen hieruit?





Deze onderzoeksvragen zijn door de opdrachtgever onderscheiden naar deelvragen, die te
vinden zijn in bijlage 4 van dit rapport en in de komende hoofdstukken afzonderlijk
beantwoord worden. Deze deelvragen zijn gegroepeerd aan de hand van een vijftal thema’s
aan de hand waarvan het evaluatieonderzoek geordend is. Het gaat om de volgende
thema’s:
Tarief- en prestatieregulering (hoofdstuk 3) – Dit betreft het geheel aan regulering
uitgevoerd door de NZa op grond van de WMG van tarieven en/of prestaties van
zorgaanbieders. De hoofdvraag van dit thema luidt: In hoeverre draagt tarief- en
prestatieregulering bij aan het functioneren van het zorgstelsel?
Markttoezicht (hoofdstuk 4) – Het markttoezichtsinstrumentarium uit de WMG stelt de
NZa in staat om zorgmarkten te ‘maken en bewaken.’ Om de stap te kunnen zetten van
aanbodsturing naar vraagsturing in de zorg, is het van belang om markten waar nodig op
gang te brengen en vervolgens te zorgen dat eerlijke concurrentie op de zorgmarkten
gehandhaafd blijft. Hiertoe is het mogelijk verplichtingen op te leggen in geval van

13
14

AEF (2014) Verkenning opsporingsfunctie in de zorg
Zie bijvoorbeeld Plan van aanpak bestrijding fraude in de zorg,

Kamerstukken II 2013-2014, 28828 nr. 50

GV278-3-457

25







2.4

aanmerkelijke marktmacht (AMM); zorgfusies procedureel te toetsen en van zienswijzen
aan ACM te voorzien; transparantieverplichtingen te handhaven en voorwaarden aan
overeenkomsten te stellen op grond van artikel 45 WMG. De hoofdvraag van dit thema is: Is
het markttoezichtsinstrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om
de beoogde doelen te behalen?
Uitvoeringstoezicht Zvw (hoofdstuk 5) – De WMG maakt het mogelijk voor de NZa om toe
te zien op de rechtmatige uitvoering van de Zvw door zorgverzekeraars. De hoofdvraag van
dit thema luidt: Is het instrumentarium voor uitvoeringstoezicht op de Zvw voldoende
toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de beoogde doelen te behalen?
Uitvoeringstoezicht AWBZ (hoofdstuk 6) – Op basis van de WMG is de NZa ook belast met
het toezien op de rechtmatige en de doelmatige uitvoering van de AWBZ door AWBZzorgverzekeraars, zorgkantoren, en het Centraal Administratiekantoor (CAK). De
hoofdvraag hierbij is: Is het instrumentarium voor het uitvoeringstoezicht op de doel- en
rechtmatige uitvoering van de AWBZ door Zorgkantoren, AWBZ-verzekeraars en CAK
voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de beoogde doelen te behalen?
Functioneren NZa (hoofdstuk 7) – Wat betreft het functioneren van de NZa gaat het om de
beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de organisatie. De vraag is of de
organisatie haar prestaties tegen zo laag mogelijke kosten en met een zo hoog mogelijke
kwaliteit realiseert. De hoofdvraag van dit thema luidt: Draagt de NZa met de door haar
geleverde prestaties in bedrijfsmatige zin bij aan het realiseren van de bedoelingen van de
wetgever en realiseert de NZa haar prestaties tegen zo laag mogelijke kosten en met een zo
hoog mogelijke kwaliteit?
Methodologie en onderzoeksverantwoording
De evaluatie is uitgevoerd op basis van literatuurstudie van openbare en niet-openbare
documenten, data-analyse en gesprekken met medewerkers van het ministerie van VWS, de
NZa, zorgverzekeraars, zorgaanbieders, patiëntenverenigingen en andere publieke of
private organisaties met een rol in de zorgsector. Overzichten van brondocumenten en
gesprekspartners zijn opgenomen als bijlagen bij deze rapportage.
De bevindingen van de evaluatie presenteren we in de voorliggende rapportage met enig
voorbehoud. In de periode die deze evaluatie omvat, hebben namelijk continu
aanpassingen plaatsgevonden in het vigerende beleidskader. Daarnaast zijn de causale
verbanden tussen beleid en marktontwikkelingen moeilijk vast te stellen, zeker indien deze
niet geïsoleerd kunnen worden van andere ontwikkelingen binnen de zorgmarkten.
Het evaluatieonderzoek is in opdracht van het Ministerie van VWS uitgevoerd door
organisatieadviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) in samenwerking met Radicand
Economics en Tilburg Law & Economics Center (TILEC).



De bevindingen, conclusies en aanbevelingen die uit dit onderzoek volgen, zijn tot stand
gekomen op basis van onafhankelijk onderzoek. Tijdens het onderzoek heeft meermaals
afstemming plaatsgevonden met belanghebbenden. Het gaat hier om:
Afstemming met het Ministerie van VWS – Het ministerie is als opdrachtgever op de hoogte
gehouden van stand van zaken van het onderzoek, heeft medewerkers ter beschikking
gesteld ter begeleiding van het onderzoek en is betrokken geweest bij de praktische
organisatie. Binnen het departement is een begeleidingscommissie ingesteld die meermaals
de gelegenheid heeft gekregen om aanbevelingen en suggesties te doen, in diverse stadia
van het onderzoek. Met de minister en staatssecretaris van VWS zijn wel gesprekken
gevoerd, maar deze hebben geen input geleverd voor het onderzoek.

GV278-3-457

26







Afstemming met de NZa – De NZa is op de hoogte gehouden van stand van zaken van het
onderzoek en heeft eveneens medewerkers ter beschikking gesteld ter begeleiding van het
onderzoek.
Afstemming met de evaluatie Zvw – Parallel aan dit evaluatieonderzoek over de WMG en de
NZa heeft KPMG Plexus een evaluatie van de Zorgverzekeringswet uitgevoerd. Met de
opdrachtgever en de uitvoerders van deze evaluatie heeft afstemming plaatsgevonden om
zorg te dragen voor heldere afbakening tussen beide onderzoeken.
Afstemming met Commissie Borstlap - Eveneens parallel aan deze evaluatie heeft naar
aanleiding van publicaties in NRC Handelsblad een onafhankelijk onderzoek plaatsgevonden naar het intern functioneren van de NZa (‘commissie Borstlap’). Om overlap
tussen beide onderzoeken te voorkomen zijn de thema’s ‘kwaliteit van informatiebeveiliging’ en ‘personeel en cultuur’ in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Met het
secretariaat van de commissie heeft afstemming plaatsgevonden over de afbakening van
onderzoeksthema’s. Voor zover relevant heeft AEF daarbij de hoofdlijnen van de
bevindingen van dit onderzoek gedeeld met de commissie.
Binnen bovenstaande context en methodologische grenzen heeft AEF een professioneel
verantwoorde en onafhankelijke evaluatie kunnen uitvoeren.

2.5

Leeswijzer
Dit rapport bestaat uit 8 hoofdstukken. Na de managementsamenvatting (hoofdstuk 1) en
deze inleiding (hoofdstuk 2) volgen inhoudelijke hoofdstukken over de vijf beschreven
thema’s: tarief- en prestatieregulering (hoofdstuk 3), markttoezicht (hoofdstuk 4),
uitvoeringstoezicht Zvw (hoofdstuk 5), uitvoeringstoezicht AWBZ (hoofdstuk 6) en het
functioneren van de NZa (hoofdstuk 7).
Hoofdstuk 8 bevat de conclusies per thema en een beantwoording van de hoofdvragen van
de evaluatie. In het tweede deel van dit hoofdstuk formuleert AEF, wederom per thema, een
aantal aanbevelingen die voortvloeien uit de eerdere conclusies.

GV278-3-457

27

3 Tarief- en prestatieregulering
3.1

Inleiding
De betaalbaarheid van zorg vormt een van de centrale doelstellingen van de WMG, naast
het borgen van toegankelijkheid en kwaliteit. Zorguitgaven hebben een exponentiële groei
gekend in de laatste 60 jaar.15 Ook na de komst van de Zvw en WMG zijn de collectieve
uitgaven voor zorg blijven stijgen,16 waardoor het totaal aan zorguitgaven in 2012
neerkwam op meer dan 92 miljard euro.17 Het financieren van deze uitgaven vindt plaats op
basis van premiebetalingen voor Zvw- en AWBZ-zorg, particuliere zorgpremies, eigen
betalingen van patiënten en cliënten en bijdragen van de rijksoverheid en decentrale
overheden.
Om de groei en omvang van de zorguitgaven te beheersen bestaat er in Nederland sinds
1994 een Budgettair Kader Zorg (BKZ)18 waarin met het oog op een sluitende rijksbegroting
wordt vastgesteld hoe hoog de collectief gefinancierde zorguitgaven jaarlijks mogen zijn.
Onder collectieve zorguitgaven wordt daarbij verstaan: uitgaven in de vorm van (inkomensafhankelijke) premies, eigen bijdragen en rijksbijdragen voor (basis) Zvw- en AWBZ zorg,
uitgaven vanuit het gemeentefonds in het kader van de Wet Maatschappelijke Ontwikkeling
(WMO) en enkele andere begrotingsgefinancierde posten.19 Overige zorguitgaven vallen
buiten het BKZ. De omvang en inhoud van het BKZ is overigens veranderlijk: sinds de
mondzorg grotendeels naar het aanvullende pakket is overgeheveld, vallen uitgaven
hiervoor bijvoorbeeld niet meer onder het BKZ.
Binnen het BKZ werd in 2012 67 miljard euro besteed, waarvan rond de 80% afkomstig is
uit zorgpremies en (inkomensafhankelijke) bijdragen op basis van de Zvw en AWBZ. De
resterende 20% bestaat uit eigen bijdragen en rijksbijdragen voor zorg voor kinderen onder
de 18 jaar, aanvullingen op het Zvw- en AWBZ-budget en toeslagen.20





Er zijn verschillende manieren om de zorguitgaven die onder het BKZ vallen te beheersen:
reguleren van prijzen en volumes
opstellen van omzetplafonds voor (deel)markten of afzonderlijke zorgaanbieders
verminderen van collectieve zorguitgaven, bijvoorbeeld door het basispakket te verkleinen
of eigen betalingen van patiënten te verhogen.

15

De Kam en Donders, “zonder zorg vaart niemand wel”, in: Een

economisch gezonde gezondheidszorg. KVS Preadviezen (2012), p. 21
16
17

CPB policy brief 2011/11
CBS statline, Zorgrekeningen; uitgaven (in lopende en constante

prijzen) en financiering
18

Wet beperking contracteerplicht en invoering maximumtarieven,

Stb. 1991, 584
19

Binnen het BKZ kan onderscheid gemaakt worden tussen een netto

en bruto variant, waarbij het bruto BKZ alle collectieve zorguitgaven
omvat en het netto BKZ alle collectieve uitgaven minus eigen
betalingen omvat.
20

RIVM, Zorgbalans 2012

GV278-3-457

28

Met name de eerste twee punten komen in dit deel van het onderzoek aan bod; het derde
punt bespreken we zijdelings in paragraaf 3.6 (aanvullend pakket). Het BKZ vormt het
referentiekader voor tarief- en prestatieregulering: het geheel van tarieven en prestaties
moet immers binnen het kader van het BKZ vallen, en het BKZ moet ruimte bieden voor de
tarieven en prestaties die de NZa vaststelt.
De NZa is in het zorgstelsel belast met het vaststellen van tarieven en prestaties binnen die
(deel)markten van de zorginkoopmarkt waar geen vrije tarieven gelden. De NZa is eveneens
belast met het vaststellen van prestaties in die deelmarkten die onder de reikwijdte van de
WMG vallen en waar tarieven wel vrij onderhandelbaar zijn.21 Daarnaast verzorgt de NZa de
uitvoering van ingrepen op last van de minister ten behoeve van de macrokostenbeheersing, een onderwerp dat we bespreken in paragraaf 3.3.
In de paragrafen hierna gaan we aan de hand van verschillende deelvragen in op de tariefen prestatieregulering onder de WMG. Op basis van deze deelvragen kunnen wij de
overkoepelende hoofdvraag van dit thema beantwoorden: In hoeverre draagt tarief- en
prestatieregulering bij aan het functioneren van het zorgstelsel?
3.2
3.2.1

Aansluiting bij doelen van WMG en algemeen consumentenbelang
Context en vraagstelling
De WMG maakt het mogelijk om tarieven en prestaties te reguleren voor zorg die valt onder
de Zvw, AWBZ of artikel 1, eerste lid van de Wet op de beroepen in de individuele
gezondheidszorg (hierna: Wet BIG).
Deze taak is toebedeeld aan de overheid.22 In de praktijk is de rolverdeling als volgt. De
minister heeft het primaat om te bepalen of er sprake moet zijn van tarief- en prestatieregulering en in welke vorm. Op basis van art. 2, WMG kan bij algemene maatregel van
bestuur een aantal deelmarkten of vormen van zorg worden uitgezonderd van tarief- en
prestatieregulering. Deze uitzonderingen zijn opgenomen in artikel 3 en 4, besluit
uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG (hierna: BUB). Op grond van art. 7, eerste lid,
onder b, WMG kan de minister een aanwijzing geven over de beleidsregels die de NZa moet
opstellen om tarieven en/of prestaties te reguleren. Art. 59 WMG legt vervolgens vast in
welke gevallen de NZa alleen op aanwijzing van de minister een beleidsregel op mag
stellen: bij het vaststellen of wijzigen van een tariefsoort, het vaststellen of wijzigen van
een grens (zie paragraaf 3.3), het vaststellen van een beschikbaarheidsbijdrage of
vereffening, of het instellen van een experiment.
Artikel 57 WMG bepaalt dat de NZa beleidsregels dient op te stellen. In deze beleidsregels
legt de NZa op basis van aanwijzingen vast of er in een deelmarkt sprake is van vrije
tarieven, vaste tarieven, minimum- of maximumtarieven en aan welke prestatiebeschrijvingen deze tarieven worden gekoppeld (artikel 50, eerste lid WMG). De procedure
en voorwaarden aan de hand waarvan de NZa tarieven en prestaties vaststelt, zijn
gebundeld in artikelen 50 tot en met 56 WMG. Het vaststellen van vrije tarieven doet de

21

Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG, Stb. 2006,

431, art. 3
22

Wet Marktordening Gezondheidszorg, kst 2005-30186, nr. 3 (MvT)

p. 4

GV278-3-457

29

NZa ambtshalve (artikel 51), terwijl het vaststellen van vaste, bandbreedte-, minimum- of
maximumtarieven ook op aanvraag van ziektekostenverzekeraars en zorgaanbieders kan
plaatsvinden (artikelen 52 en 54 WMG). Op grond van art. 53 kan de NZa prestatiebeschrijvingen opstellen, ook als deze niet zijn gekoppeld aan gereguleerde tarieven.
De afwijzingsgronden en afwijzingsprocedure bij het vaststellen van tarieven en prestaties
zijn gebundeld in artikelen 55 en 56 WMG. Op grond van artikel 37 WMG kan de NZa
tenslotte na aanwijzing van de minister van VWS vaststellen tussen welke partijen de
vastgestelde tarieven worden verrekend, wanneer meerdere partijen samen zorg aanbieden.
De NZa reguleert momenteel tarieven in 15 deelmarkten. Tabel 1 geeft daarvan een
overzicht.
Tabel 1 - Overzicht van markten waarin tariefregulering van toepassing is. (Peildatum: juni 2014)

Zorgverzekeringswet
-







Basis-GGZ
Gespecialiseerde GGZ
Revalidatiezorg
Huisartsenzorg
Verloskundige zorg
Logopedie
Kraamzorg
Mondzorg
Kaakchirurgie
Ambulancezorg
Medisch-specialistische zorg
(gereguleerde en vast segment)

AWBZ
-

Langdurige intramurale GGZ
Gehandicaptenzorg
Verpleging en verzorging
Forensische zorg op basis van besluit
uitbreiding en beperking werkingssfeer
WMG (deze taak wordt aangepast en
opgenomen in de toekomstige Wet
Forensische Zorg (WFZ)23

De gereguleerde tarieven in deze deelmarkten zijn aan prestaties gekoppeld. Daarnaast
bestaat een breed scala aan prestatiebeschrijvingen die niet gekoppeld zijn aan
gereguleerde tarieven. Hier gaat het bijvoorbeeld om:
Medisch-specialistische zorg (vrije segment, met uitzondering van honorariumtarieven)
Farmaceutische zorg
Dieetadvisering
Fysiotherapie
Oefentherapie.
De tarief- en prestatieregulering voor bepaalde vormen van curatieve en langdurige zorg is
ondergebracht in respectievelijk Diagnose-Behandelcombinaties (DBC’s, voor medischspecialistische zorg en GGZ) of Zorgzwaartepakketten (ZZP’s, voor AWBZ-zorg).

23

Forensische zorg met strafrechtelijke titel ontleent

bekostigingstitels aan de AWBZ in de vorm van DBBC’s (Diagnosebehandel- en –beveiligingscombinaties). De financiering van
forensische zorg valt buiten het BKZ en wordt aangestuurd door de
minister van Veiligheid en Justitie. Derhalve valt forensische zorg
buiten de reikwijdte van deze evaluatie.

GV278-3-457

30

De DBC-systematiek voor medisch-specialistische zorg stamt uit 2005 en legt per
aandoening vast welke medische handelingen gemiddeld gebruikelijk zijn vanaf diagnose
tot en met behandeling. Alle verrichtingen worden verwerkt in één bedrag. Zorgaanbieders
kunnen aan de hand van DBC’s onderhandelen over prijzen. Het DBC-systeem is bedoeld
om bij te dragen aan de geleidelijke overgang van de oorspronkelijke budgetbekostiging
naar prestatiebekostiging van ziekenhuizen, naast andere maatregelen hiertoe op het
gebied van bijvoorbeeld transitiemodellen en overgangsregelingen voor kapitaallasten.
Vanaf 2008 is met de gedeeltelijke overheveling van de GGZ van de AWBZ naar de Zvw een
DBC-systeem ingericht voor curatieve GGZ aan de hand van gemiddelde tijdseenheden. Het
doel van deze transitie was om meer grip te krijgen op prijs en prestatie van GGZ-zorg en
deze verhouding beter inzichtelijk te maken voor patiënten en verzekerden.24 Het DBCsysteem binnen de GGZ verschilt daarmee van DBC’s in de medisch-specialistische zorg:
waar GGZ-DBC’s zijn georganiseerd rond gemiddelde tijdseenheden, zijn DBC’s in de
medisch-specialistische zorg ingericht aan de hand van gemiddelde uitgevoerde
zorgactiviteiten.
Met het bestuurlijk akkoord over de toekomst van GGZ werd in 2012 een nieuw onderscheid afgesproken tussen generalistische basis-GGZ en gespecialiseerde GGZ.25 Basis-GGZ
wordt sinds 2014 bekostigd aan de hand van vier patiëntgerichte zorgvraagzwaarteprestaties, gepaard aan maximumtarieven. Binnen de gespecialiseerde GGZ gelden DBC’s.
De langdurige GGZ valt vervolgens onder AWBZ zorg en wordt bekostigd aan de hand van
ZZP’s.
Het systeem van Zorgzwaartepakketten (ZZP’s) geldt voor intramurale AWBZ-zorg en is
tussen 2009 en 2011 gefaseerd ingevoerd. In deze periode werd de omslag gemaakt van
(aanbodgestuurde) budgetbekostiging naar (vraaggestuurde) prestatiebekostiging voor
verpleging en verzorging (ouderenzorg), gehandicaptenzorg en geestelijke gezondheidszorg aan de hand van ZZP’s. Intramurale zorg wordt in ZZP-categorieën ingedeeld met
bijbehorende tarieven, op basis waarvan deze zorg wordt bekostigd.26
De ZZP’s vallen binnen het kader van de contracteerruimte tussen zorgkantoren en
zorgaanbieders, die per zorgkantoorregio op macroniveau wordt vastgesteld. De
contracteerruimte per zorgkantoor komt daarmee neer op een regionaal budgettair kader
waarbinnen productie gecontracteerd wordt.
De invoering van DBC’s en ZZP’s vormde een integraal onderdeel van de gewenste overgang
van een aanbodgestuurd naar een vraaggestuurd zorgstelsel. Met name bij de curatieve

24

Invoering diagnosebehandelcombinaties in GGZ, kst 2008-II, 29248

nr. 71 (Brief)
25

Bestuurlijk akkoord toekomst GGZ 2013-2014 kamerstukken 2012-

II 25424 nr. 183
26

Nza, Beleidsregel CA-392, Invoering zorgzwaartepakketten (2009);

NZa, Beleidsregel CA-393, Herallocatie ZZP-invoering (2009); NZa,
Beleidsregel CA-437, Prestatiebeschrijvingen en tarieven
zorgzwaartepakketten (2009).

GV278-3-457

31

zorg ontstond na de evaluatie van de WMG in 2009 het besef dat de trage ontwikkeling van
de bekostigingssystematiek de ontwikkeling naar een werkelijk vraaggestuurd stelsel in de
weg stond. Een deel van de curatieve zorg werd al op basis van prestaties bekostigd, terwijl
een groot gedeelte nog middels budgetbekostiging was ingericht. Daarnaast waren
zorgverzekeraars nu weliswaar verantwoordelijk voor zorginkoop, maar slechts in beperkte
mate risicodragend. Hiermee ontstond de constatering dat curatieve zorg ‘stuck in the
middle’ was tussen vraag- een aanbodsturing in, waardoor de sterke stijging van uitgaven
in de curatieve zorg in haar geheel minder goed beheersbaar was.27
De minister concludeerde vanwege bovenstaande ontwikkelingen in 2011 dat de overgang
van budget- naar prestatiebekostiging niet voorspoedig genoeg verliep. Ze sprak de wens
uit om per 2012 over te stappen op een algeheel systeem van prestatiebekostiging in de
medisch-specialistische zorg. Met deze vorm van prestatiebekostiging declareren
zorgaanbieders op basis van geleverde prestaties en integrale tarieven bij zorgverzekeraars.28
De overgang naar prestatiebekostiging ging gepaard met het progressief schrappen van
budgetbekostiging en het voornemen om tot werkelijk integrale tarieven te komen: in de
medisch-specialistische zorg was (en is) namelijk sprake van een gescheiden kosten- en
honorariumcomponent binnen een tarief, waardoor van integraliteit geen sprake is.
Daarnaast werd het DOT-traject ingevoerd binnen de medisch-specialistische zorg (DBC’s
Op weg naar Transparantie), waarmee per 1 januari 2012 het aantal DBC’s werd
teruggebracht van 30.000 naar 4.400, teneinde de bekostiging van ziekenhuiszorg
inzichtelijker te maken. DOT-zorgproducten zijn onderling homogeen geformuleerd op
basis van feitelijke behandeling, in tegenstelling tot de oorspronkelijke DBC zorgproducten.
Dit zou contractering tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders transparanter en
efficiënter moeten maken. 29 Ook werd het B-segment van vrije tariefvorming uitgebreid tot
70% van de ziekenhuiszorg, met uitzondering van het honorarium van medischspecialisten, zoals hieronder beschreven.30

27

Inspectie der Rijksfinanciën, Curatieve zorg 2.0: Rapport brede

heroverwegingen. Bijlage bij kamerstukken II, 2009-2010, 32 359, nr.
1.
28

Een integraal tarief houdt in dat alle kosten voor een ziekenhuis

inclusief honoraria verdisconteerd zijn in één tarief. Tot op heden is
het honorarium van medisch-specialisten echter niet integraal
opgenomen in een DOT-tarief, maar wordt separaat verrekend.
29
30

“Zorg die loont”, Kamerstukken 2011-II, 32620, nr. 6, p. 8 (brief).
Eveneens sprak de Minister de ambitie binnen somatische zorg

zorgverzekeraars volledig risicodragend te maken en nieuwe
maatregelen voor macrobeheersing van uitgaven mogelijk te maken.
Risicodragendheid van zorgverzekeraars valt buiten de reikwijdte van
deze evaluatie, terwijl macrobeheersing behandeld wordt in paragraaf
3.3.

GV278-3-457

32







Met de overgang naar prestatiebekostiging van medisch-specialistische zorg werd beoogd
tot drie segmenten van bekostiging te komen:
een vrij segment, waarin prijzen en volumes vrij onderhandelbaar zijn tussen
zorgaanbieders en zorgverzekeraars. Dit segment kwam overeen met wat voorheen het Bsegment was en werd verder uitgebreid tot 70% van alle medisch-specialistische zorg. Hier
dient wel vermeld te worden dat de gereguleerde honoraria (het gaat hier de facto om
tarieven) van medisch-specialisten buiten het vrije segment vallen. Alle kosten minus de
honoraria zijn dus vrij onderhandelbaar.31
een gereguleerd segment, waarin gedeclareerd wordt op basis van zorgprestaties en
maximumtarieven. Het gaat hier om medisch-specialistische zorg waar sprake is van
concentratie en toetredingsdrempels waardoor vrije tarieven tot marktfalen kunnen leiden,
zoals zorg die onder de Wet op bijzondere medische verrichtingen valt; of zorg die niet
goed in de DBC systematiek verrekend kan worden, zoals IC-zorg en dure geneesmiddelen.
De maximumtarieven worden vastgesteld door de NZa.
een vast segment, waarin bekostiging plaatsvindt op basis van (gedeeltelijk) productieonafhankelijke normen, betaald aan zorgaanbieders rechtstreeks uit het zorgverzekeringsfonds. Het gaat hier om vormen van zorg die zich niet lenen voor declarabele prestaties,
waarvan de minister via AMvB heeft bepaald dat die beschikbaar moet zijn, zoals donoruitnameteams en traumahelikopters. Daarnaast omvat het vaste segment vormen van zorg
die slechts gedeeltelijk in een DBC kunnen worden uitgedrukt, zoals spoedeisende hulp,
traumazorg en brandwondenzorg. Voor zover de beschikbaarheid van deze zorg niet
afgedekt kan worden via DBC’s, wordt een beschikbaarheidsbijdrage vastgesteld. 32
Het vaststellen van en overhevelen tussen deze drie segmenten vindt plaats op aanwijzing
van de minister van VWS. De minister beslist hiermee over de verdere mate van
(de)regulering in de zorg. Praktisch gezien werd de overgang naar prestatiebekostiging
begeleid aan de hand van een transitiemodel om zorg te dragen voor een geleidelijke
overgang en de financiële risico’s voor zorgaanbieders en macrokostenoverschrijding zo
veel mogelijk te beperken.33
Tot slot is het belangrijk te vermelden dat tarief- en prestatieregulering niet in isolatie
plaatsvindt. Er zijn meer ontwikkelingen die invloed hebben gehad op betaalbaarheid,
toegankelijkheid en kwaliteit van zorg.

31

Per 2015 is er geen onderscheid meer tussen het kostendeel en het

honorariadeel bij de bekostiging van medisch-specialistische zorg, maar
wordt er gedeclareerd op basis van integrale tarieven.
32
33

Zorg die loont, bijlage 1
NZa (2011) Verantwoordingsdocument Invoering prestatiebekostiging

medisch-specialistische zorg: Uitwerking van implementatie per 2012, 21-29

GV278-3-457

33

Met name noemen wij hier de onderhandelakkoorden van de minister van VWS met medisch
specialisten (2010)34 en NVZ, NFU, ZKN en ZN (2011),35 en de in 2013 gesloten bestuurlijke
akkoorden tussen de minister van VWS en de medisch-specialistische zorg, eerste lijn en
GGZ over de beperking van uitgavengroei.36
De wijze waarop het instrumentarium van tarief- en prestatieregulering is ingezet, is
ingrijpend veranderd sinds de laatste evaluatie van de WMG in 2009. Deze verandering lijkt
ingevoerd vanuit de gedachte dat de doelen van de WMG in een gemengd stelsel van
budget- en prestatiebekostiging onvoldoende bereikt kunnen worden.37 Hierdoor is het van
belang om gezien deze versnelde transitie naar vraaggestuurde zorg de volgende deelvraag
te stellen: In hoeverre levert tarief- en prestatieregulering een noodzakelijke bijdrage aan
betaalbaarheid, toegankelijkheid en de kwaliteit van zorg? Is tarief- en prestatieregulering
effectief en doelmatig in het bereiken van deze doelen?
Het effect van tarieven en prestaties op betaalbaarheid van zorg is intuïtief het beste te
volgen: door zorg in prestatiebeschrijvingen te ordenen en hier vrije, vaste, gemaximeerde
of bandbreedtetarieven aan te koppelen kan de betaalbaarheid van prestaties op
macroniveau beïnvloed worden. Hiermee heeft prestatieregulering ook een effect op
toegankelijkheid van zorg: contractering tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders leidt
tot een bepaalde toegankelijkheid van het zorgaanbod voor patiënten en consumenten in
termen van tijd en afstand. De relatie tussen prestatieregulering en kwaliteit van zorg, ten
derde, heeft een normatiever karakter: het idee is dat prestatieregulering tot betere
kwaliteit van zorg zou moeten leiden. Door een systeem van vergelijkbare en transparante
zorgprestaties is het de bedoeling dat zorgverzekeraars kunnen contracteren met de
zorgaanbieder die de beste kwaliteit van zorg levert. Hierbij dient vermeld te worden dat
zorgprestaties zelf geen informatie over kwaliteit bevatten, maar alleen over verrichtingen
al dan niet in combinatie met tijdseenheden. Het opstellen van kwaliteitsindicatoren is
belegd bij het Zorginstituut, en de IGZ ziet toe op kwaliteit van zorgverlening.
Zoals aangegeven in de algemene inleiding van dit rapport wordt de combinatie van
betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van zorg gedefinieerd als het algemeen
consumentenbelang. In wat volgt gaan wij eerst specifieker in op het algemeen
consumentenbelang in relatie tot tarief- en prestatieregulering, waarna we overgaan tot het
presenteren van de onderzoeksbevindingen.

34

Onderhandelingsresultaat Hoofdlijnen bekostiging vrij gevestigd

medisch specialisten transitie 2012-2014
35

Bestuurlijk hoofdlijnenakkoord 2012-2015 tussen de Nederlandse

Vereniging van Ziekenhuizen, de Nederlandse Federatie van Universitair
Medische Centra, Zelfstandige Klinieken Nederland, Zorgverzekeraars
Nederland en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
36

Zie Onderhandelaarsresultaat medisch-specialistische zorg 2014

tot en met 2017; Onderhandelaarsresultaat GGZ 2014 tot en met
2017; Onderhandelaarsresultaat Eerste Lijn 2014 tot en met 2017
37

Inspectie Rijksfinanciën, Curatieve zorg 2.0, p. 19

GV278-3-457

34

Algemeen Consumentenbelang
Betaalbaarheid van zorg wordt in het kader van tarief- en prestatieregulering vaak benaderd
vanuit een macroperspectief: in hoeverre drukken collectief gefinancierde zorgkosten op de
rijksbegroting? Tarief- en prestatieregulering heeft echter ook een effect op microniveau
waar het patiënten en consumenten op de zorgverleningsmarkt en de zorgverzekeringsmarkt betreft.
De NZa stelt dat zij er met tariefregulering voor zorgt dat “de consument nooit te veel
betaalt voor zijn zorg.”38 Deze betaalbaarheid van zorg op het niveau van individuele
consumenten is in de inrichting van tariefregulering in de WMG echter niet te traceren: in
artikelen 50 tot 57 WMG ligt de nadruk op de verhouding tussen zorgaanbieders en
zorgverzekeraars op de zorginkoopmarkt.39
Dit neemt niet weg dat ook in de WMG het patiënten- en consumentenperspectief betrokken
wordt bij tarief- en prestatieregulering. Immers, onder artikel 3, vierde lid, WMG dient de
NZa bij de uitoefening van al haar taken het algemeen consumentenbelang voorop te
stellen. Artikel 38 WMG verplicht zorgaanbieders patiënten in te lichten over prestaties en
daarbij horende tarieven. Dit artikel geeft de NZa de mogelijkheid om nadere regels te
stellen omtrent het bekendmaken en specificeren van zorgnota’s, op een manier die voor
consumenten vergelijking met andere zorgaanbieders mogelijk maakt. De NZa formuleerde
op grond van artikel 38 WMG meerdere regelingen omtrent de inzichtelijkheid van tarieven
en prestaties voor patiënten en consumenten, onder andere in de mondzorg, GGZ,
medisch-specialistische zorg, fysiotherapie en farmaceutische zorg.
Dergelijke transparantieverplichtingen zijn echter een afgeleide van tarieven en prestaties.
De voorliggende deelvraag is gericht op hoe de tarief- en prestatieregulering op zichzelf
bijdraagt aan het algemeen consumentenbelang. Het is hierom dat de bijbehorende vraag
luidt: hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met algemeen
consumentenbelang?
Hierna staan we stil bij bevindingen over hoe tarief- en prestatieregulering de doelen van de
WMG (betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid) stimuleert en hoe tarief- en
prestatieregulering het algemeen consumentenbelang dient.
3.2.2

Bevindingen
Het is niet eenvoudig vast te stellen of tarief- en prestatieregulering al dan niet doelmatig
en effectief bijdraagt aan de betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid van zorg. Als
gevolg van een aantal oorzaken is de impact van tarief- en prestatieregulering als geheel op
het zorgstelsel niet te isoleren. Allereerst verschilt de wijze waarop tarieven en/of
prestaties gereguleerd worden sterk per deelmarkt. Daarnaast bestaat er geen
referentiepunt op basis waarvan de impact van tarief- en prestatieregulering vergeleken kan
worden, zoals een vergelijkbaar land waar geen tarief- en prestatieregulering is ingevoerd,
waarmee een methodologisch zuivere vergelijking gemaakt zou kunnen worden. Ook heeft
de periode van deze evaluatie een aanzienlijk aantal wijzigingen op het gebied van tarief-

38
39

NZa, Visiedocument “(In) het belang van de consument” (2007) p. 19
MvT WMG, p.16. Overigens vindt in het geval van niet-verzekerde

zorg wel zorginkoop plaats door consumenten.

GV278-3-457

35

en prestatieregulering gekend, waardoor een integraal beeld over effectiviteit en
doelmatigheid ook binnen afzonderlijke deelmarkten moeilijk vast te stellen is. En ten
slotte is het ingewikkeld om causaliteit te verbinden aan de vermeende effecten van tariefen prestatieregulering. Of een effect op bijvoorbeeld betaalbaarheid van zorg ook
daadwerkelijk veroorzaakt wordt door een bepaalde vorm van prestatieregulering is niet
vast te stellen.
Rekening houdend met bovenstaande voorbehouden, gaan we hierna in op de gevolgen van
tarief- en prestatieregulering in de periode die dit onderzoek omvat. Het gaat hier om de
output van tarief en prestatieregulering – het geheel aan producten van de NZa dat
voortvloeit uit het beleid en het stelsel op het gebied van tarief- en prestatieregulering – en
de mogelijke effecten hiervan in de praktijk. Wij bespreken output en effecten aan de hand
van enkele sectoren in de (verzekerde) zorg, te weten: medisch-specialistische zorg, GGZ,
eerstelijnszorg en AWBZ.
Medisch-specialistische zorg
In de medisch-specialistische zorg geldt zoals al eerder besproken een hybride systeem van
door de NZa vastgestelde tarieven en prestaties voor het gereguleerde segment en
vastgestelde prestaties voor het vrije segment. Dit alles geschiedt in termen van DOTzorgprestaties en vóór 2012 in de vorm van DBC’s.
BETAALBAARHEID
De collectieve uitgaven aan medisch-specialistische zorg zijn vanaf 2009 gemiddeld met
zo’n 5% toegenomen.40 Het is niet mogelijk hier een causaal verband met de introductie van
prestatiebekostiging, de DOT-systematiek of uitbreiding van het B-segment aan te
verbinden. Bovendien vonden deze stelselwijzigingen pas vanaf 2012 plaats, waardoor
effecten op betaalbaarheid van zorg op dit moment hooguit prematuur zijn. Hoe het ook
zij, na een daling van de uitgaven aan medisch-specialistische zorg met minder dan een
procent in 2011 ten opzichte van 2010, vond er vanaf 2012 weer een stijging van
gemiddeld 5% plaats. Tussen 2009 en 2011 stegen deze uitgaven echter gemiddeld met
6%. In Figuur 2 is de ontwikkeling van de uitgaven in deze sector weergegeven.
Figuur 2 - Collectieve uitgaven medisch-specialistische zorg in mln €. (Bron: CBS Statline)

30.000
25.000
Bedrag

20.000
15.000
10.000
5.000
0
2009

2010

2011

2012

2013

Jaar

40

CBS statline. Voor 2013 zijn de collectieve uitgaven voor medisch-

specialistische zorg door het ministerie van VWS overigens nog niet
definitief vastgesteld.

GV278-3-457

36

Uit vraaggesprekken met zorgaanbieders en zorgverzekeraars komt het beeld naar voren
dat vooral het bestuurlijk akkoord voor medisch-specialistische zorg uit 2013 een zichtbaar
effect gehad heeft op betaalbaarheid van zorg. In dit akkoord is een gemaximeerde groei
afgesproken, waaraan verzekeraars en aanbieders zich hebben gecommitteerd.
Met het afspreken van groeiplafonds lijkt het effect van DOT’s op betaalbaarheid binnen
een systeem van prestatiebekostiging af te nemen. Dit uit zich in het afsluiten van
zorginkoopovereenkomsten op basis van aanneemsommen of omzetplafonds tussen
zorgverzekeraars en aanbieders van medisch-specialistische zorg. Hiermee is een
systematiek ontstaan waarbij DOT’s op dit moment niet fungeren als onderhandeleenheid
voor de zorginkoop maar als categorisatie-systeem nadat de inkoop al heeft
plaatsgevonden.
TOEGANKELIJKHEID
De overgang naar prestatiebekostiging zou tot meer toegankelijkheid van zorg moeten
leiden, vooral in termen van tijd. Immers: budgetbekostiging leidt tot wachtlijsten wanneer
het budget uitgeput is, en daarmee tot verminderde tijdige toegankelijkheid van zorg voor
patiënten. Hoewel vanaf 2012 de versnelde overgang naar prestatiebekostiging is ingezet
en budgetbekostiging in principe tot het verleden zou moeten gaan behoren, heeft het
bestuurlijke akkoord voor de medisch-specialistische zorg tot nieuwe vormen van
budgetbekostiging geleid door zorgverzekeraars.
De invoering van prestatiebekostiging in de medisch-specialistische zorg zou in theorie ook
een negatief effect op de toegankelijkheid van zorg kunnen hebben. Wanneer verzekeraars
scherper onderhandelen en selectief contracteren is het aannemelijk dat zij met minder
instellingen een contract afsluiten en zorg voor sommige consumenten minder goed
bereikbaar wordt.41 In hoeverre een dergelijk verlies van toegankelijkheid heeft plaatsgevonden valt op dit moment niet met zekerheid te zeggen. Tot 2015 hebben tarieven in
het vrije segment nog een gereguleerde honorariumcomponent, waardoor nog geen sprake
is van volledige prestatiebekostiging. Uit het uitvoeringstoezicht van NZa blijkt bovendien
niet dat de zorgverzekeraars verzaken in hun zorgplicht.42 De toegankelijkheid van
medisch-specialistische zorg die zich niet, of beperkt, in prestatiebeschrijvingen laat
vertalen wordt bovendien aangevuld met een beschikbaarheidsbijdrage.
KWALITEIT
De invoering van prestatiebekostiging in medisch-specialistische zorg is doorgevoerd om
verzekeraars meer inzicht te kunnen geven in kwaliteit van zorg en vervolgens op basis
daarvan selectief te kunnen inkopen.43 Hiermee wordt beoogd dat naast prijsconcurrentie
tussen zorgaanbieders ook concurrentie op basis van kwaliteit zal ontstaan. 44 Er is geen

41
42
43

Uiteraard binnen de kaders van de zorgplicht, zie paragraaf 5.2
Dit bespreken wij uitgebreid in paragraaf 5.2.
NZa, Consultatiedocument: Invoering prestatiebekostiging medisch

specialistische zorg, uitwerking van implementatie per 2012 (2011),
p. 19; NZa, Monitor Zorginkoop (2014), p. 11-12
44

Halbersma, van Manen en Sauter, “De verzekeraars als motor van

het zorgstelsel” Zorg en Financiering, 10(11) (2011), p. 10-23

GV278-3-457

37

aanleiding om te stellen dat de zorgverlening in Nederland kwalitatief niet in orde is, maar
een eenzijdige focus op prijsconcurrentie zou mogelijk wel tot kwalitatief mindere zorg
kunnen leiden.
Inkoop op basis van kwaliteit is op dit moment moeilijk te objectiveren. Kwaliteitskenmerken zijn immers niet in een prestatiebeschrijving opgenomen. Het is echter wel
mogelijk om op basis van vraaggesprekken in beeld te brengen in hoeverre zorgverzekeraars daadwerkelijk inkopen op basis van kwaliteit. Uit de interviews met
zorgaanbieders, brancheverenigingen en zorgverzekeraars blijkt dat zorginkoop met name
langs de assen van prijs en volume plaatsvindt en kwaliteit van zorg in mindere mate een
factor is bij zorginkoop.
Vooralsnog lijkt er overigens geen aanleiding te zijn om te veronderstellen dat deze focus
op prijs tot een verminderde kwaliteit van zorg heeft geleid. Het is wel degelijk zo dat één
van de doelstellingen van tarief- en prestatieregulering, namelijk selectieve inkoop op basis
van kwaliteit, in beperkte mate heeft plaatsgevonden in de periode die deze evaluatie
omvat.45 Overigens zijn er volgens de NZa wel degelijk signalen dat zorginkoop op basis
van kwaliteit licht toeneemt, wat bijvoorbeeld blijkt uit het vaker voorkomen van
volumenormen voor bepaalde vormen van operaties.46
Hiermee ontstaat de vraag of het geconstateerde uitblijven van selectieve inkoop op basis
van kwaliteit verband houdt met tarief- en prestatieregulering in de medisch-specialistische
zorg, of dat er andere oorzaken aan ten grondslag liggen. Uit de vraaggesprekken is
daarover geen eenduidig beeld naar voren gekomen. Enerzijds is het mogelijk dat DOT’s,
gekoppeld aan gereguleerde of vrije tarieven, onvoldoende inzicht geven in de verhouding
tussen prijs en kwaliteit van zorg: prestatiebeschrijvingen geven aan hoe gemiddelde
zorgtrajecten van diagnose tot en met behandeling er uit zien en hieruit valt kwaliteit
moeilijk af te leiden. De mogelijkheid om aan de hand van DOT’s kwaliteit inzichtelijk te
maken hangt daarmee af van de vermeende correlatie tussen volume en kwaliteit van zorg.
Recent onderzoek toont aan dat deze correlatie voor een aantal behandelingen vastgesteld
kan worden, maar tegelijkertijd voor veel behandelingen nooit onderzocht of aangetoond
is.47
Anderzijds kan het zijn dat artikel 13 van de Zorgverzekeringswet een beperking vormde
van selectief contracteren op basis van kwalitatieve criteria. Daarnaast is het mogelijk dat
het onderhandelakkoord voor de medisch-specialistische zorg er toe bijdraagt dat prijs en
volume dominant zijn bij de zorginkoop en kwaliteit in mindere mate een rol speelt. Het
afgesproken maximale groeipercentage uit dit onderhandelakkoord kan als dominant
gezien worden: alle andere maatregelen uit het onderhandelakkoord, zoals verbeterde
informatievoorziening en de versnelling van de contracteercyclus, moeten plaatsvinden

45

Van Kleef, Schut en Van de Ven (IBMG), Evaluatie Zorgstelsel en

Risicoverevening. Acht jaar na invoering Zorgverzekeringswet:
succes verzekerd? (2014), p. 54. Zie ook NZa, Monitor Zorginkoop
(2014), p. 31
46
47

NZa, Monitor Zorginkoop (2014), p. 32
Consortium onderzoek kwaliteit van zorg, De relatie tussen volume

en kwaliteit van zorg: Tijd voor een brede benadering (2012)

GV278-3-457

38

binnen de kaders van gemaximeerde groei. Hoewel het onderhandelakkoord ook aandacht
besteedt aan kwaliteit en doelmatigheid,48 gaat het hier minder om de rol van kwaliteit van
zorg bij zorginkoop, maar om kwaliteits- en doelmatigheidstransparantie voor
consumenten.49
ALGEMEEN CONSUMENTENBELANG
Hoe verhouden bovenstaande bevindingen op het gebied van betaalbaarheid,
toegankelijkheid en kwaliteit van zorg zich tot het algemeen consumentenbelang in de
medisch-specialistische zorg? Op basis van de bovenstaande bevindingen kan op zijn best
een gemengd beeld geschetst worden. Vanuit het perspectief van betaalbaarheid kan het
effect op het algemeen consumentenbelang momenteel niet vastgesteld worden; hetzelfde
geldt voor toegankelijkheid. Daarnaast is onze constatering dat de inzichtelijkheid van
kwaliteit van zorg onvoldoende gewaarborgd wordt door tarief- en prestatieregulering,
omdat prijzen en volumes de belangrijkste parameters lijken te zijn bij de zorginkoop.
Het is echter voorstelbaar dat er sprake is van communicerende vaten: wanneer selectief
contracteren op basis van kwaliteit wel goed uit de verf zou komen, zou dit een effect op
zowel kwaliteit als betaalbaarheid van zorg kunnen hebben. Bovendien kan er in geval van
selectief contracteren ook sprake zijn van tegengestelde effecten wat betreft micro- en
macro-betaalbaarheid: collectieve uitgaven voor zorg kunnen dalen wanneer zorgverzekeraars niet langer alle zorgaanbieders hoeven te vergoeden, maar in individuele
gevallen kan dit tot meer eigen betalingen voor patiënten leiden. Ook is het voorstelbaar
dat patiënten verder zullen moeten gaan reizen voor gecontracteerde zorg. Ten aanzien
van het algemeen consumentenbelang als geheel kunnen dus dus zowel verbeteringen als
verslechteringen plaatsvinden.
GGZ
De GGZ wordt zowel vanuit de Zvw als vanuit de AWBZ bekostigd en vanuit beide wetten
zijn er de nodige veranderingen opgetreden voor de GGZ als sector. In de periode die deze
evaluatie omvat zijn in de GGZ zowel DBC’s als ZZP’s ingevoerd. Daarnaast bestaan er voor
generalistische basis-GGZ sinds 2014 zorgvraagzwaarte-prestaties. Ook is prestatiebekostiging binnen de GGZ gefaseerd ingevoerd: voor vrijgevestigden vanaf 2008 en voor
instellingen vanaf 2013. Deze hybride situatie maakt het beperkt mogelijk om een
algemeen beeld te geven van de effecten en effectiviteit van beide bekostigingssystemen op
de sector als geheel.
BETAALBAARHEID
Binnen GGZ als geheel zijn de collectieve uitgaven na een aanzienlijke stijging in 2009
(~7%) vanaf 2011 minder hard gaan stijgen, naar 1,1% in 2013 ten opzichte van 2012.50
Hierbij dient opgemerkt te worden dat de beperkte mogelijkheid tot selectief contracteren

48

Zie ook de uit het onderhandelakkoord voortgekomen “kwaliteits-

en doelmatigheidsagenda medisch specialistische zorg: Verbinden,
verbeteren, borgen” van NPCF, de orde van medisch specialisten, NVZ,
NFU, ZKN, ZN en VWS (2014)
49
50

Onderhandelakkoord Medisch-specialistische zorg (2013), p. 3-5
CBS statline. Zie ook RIVM, Kostenontwikkeling GGZ (2012)

GV278-3-457

39

het verzekeraars bemoeilijkt om de betaalbaarheid van GGZ in toom te houden.51
Bovendien zijn verzekeraars wat curatieve GGZ betreft nog beperkt risicodragend.
Figuur 3 - Collectieve uitgaven GGZ (mln €). (Bron: CBS Statline)

7.000
6.000

Bedrag

5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2009

2010

2011

2012

2013

Jaar

Zoals gezegd heeft de GGZ momenteel zowel betrekking op Zvw- als AWBZ-zorg. In gevallen
van samenhang tussen deze wetten binnen één behandeltraject treden er mogelijk op
macro-niveau bekostigingsproblemen op. Dit kan zich bijvoorbeeld manifesteren bij
‘ambulantisering,’ waarbij binnen de GGZ substitutie beoogd wordt van de langdurige GGZ
in een instelling naar ambulante behandeling binnen basis- of gespecialiseerde GGZ.52
Hierbij wordt een langdurig zorgtraject curatief, maar ontstaat ook een verschuiving van
collectieve uitgaven vanuit de AWBZ naar de Zvw. Gezien de gemaximeerde groei voor
curatieve GGZ op basis van het betreffende bestuurlijke akkoord is een verschuiving van
kosten naar basis- en gespecialiseerde GGZ echter onwenselijk voor zorgverzekeraars en
zorgaanbieders. Binnen de kaders van het bestuurlijk akkoord blijven wordt door
veldpartijen als relevanter ervaren dan binnen de AWBZ contracteerruimte blijven: de
politiek bestuurlijke druk die van het bestuurlijk akkoord GGZ uitgaat is groter dan bij de
contracteerruimte.
TOEGANKELIJKHEID
De GGZ is een deelmarkt waarbinnen zowel instellingen als zelfstandige beroepsbeoefenaren actief zijn, met veel dynamiek en verloop.53 Zoals aangegeven worden
zorgverzekeraars momenteel beperkt geprikkeld om selectief te contracteren binnen de
GGZ, wat een positief effect op toegankelijkheid voor consumenten kan hebben: bij het
uitblijven van selectief contracteren is er namelijk meer aanbod.
Op basis van vraaggesprekken blijkt dat met name onder zelfstandige beroepsbeoefenaren
binnen de GGZ de vrees bestaat dat wanneer het voor verzekeraars mogelijk wordt om nietgecontracteerde zorg niet te vergoeden, de GGZ minder toegankelijk zal worden voor

51
52
53

Bestuurlijk akkoord geestelijke gezondheidszorg 2014-2017, p. 7
Trimbos Instituut, Trendrapportage GGZ: ambulantisering, (2012)
NZa (2014) Monitor zorginkoop, p. 39

GV278-3-457

40

patiënten54.
Daarnaast blijkt uit de interviews dat de overgang van curatieve GGZ van de AWBZ naar de
Zvw en de komst van prestatiebekostiging en DBC’s hebben geleid tot meer keuzevrijheid
voor patiënten en een grotere zichtbaarheid van de sector binnen de curatieve zorg. Met de
overheveling naar de Zvw van curatieve GGZ is een nieuwe markt ontstaan, met als gevolg
dat er naast ‘overgehevelde’ zorgaanbieders ook veel nieuwe toetreders tot de markt voor
curatieve GGZ zijn gekomen. Wachtlijsten naar aanleiding van budgetplafonds zijn
verdwenen, wat geïnterpreteerd kan worden als toegenomen toegankelijkheid van de GGZ
voor meer Nederlanders.
KWALITEIT
Bij het in kaart brengen van de effecten op kwaliteit van tarief- en prestatieregulering
binnen de GGZ spelen dezelfde methodologische problemen de we voorheen beschreven in
relatie tot medisch-specialistische zorg. Op basis van vraaggesprekken met
zorgverzekeraars, zorgaanbieders en brancheverenigingen kunnen wij in aanvulling hierop
een aantal observaties doen.
Binnen de GGZ leeft de indruk dat de introductie van DBC’s geleid heeft tot interne
professionalisering, vanuit het besef dat curatieve GGZ een volwaardige vorm van
geneeskundige zorg is. Of DBC’s als onderhandelingstaal in de curatieve GGZ bijdragen aan
de kwaliteit van zorg, wordt binnen de sector betwijfeld. Binnen de GGZ zijn diagnose en
behandeling notoir slecht van elkaar te onderscheiden en zijn behandeltrajecten zeer
heterogeen. Dit maakt dat DBC’s te generiek zijn om representatief te zijn. In de langdurige
GGZ speelt deze problematiek sector minder: de uitgangspunten van een maanddeclaratie
en vaste bedragen hebben er toe geleid dat een ingewikkelde doelgroep met heterogene
zorgvraag toch binnen een prestatiebeschrijving past.
ALGEMEEN CONSUMENTENBELANG
Ook binnen de GGZ lijkt het effect van tarief- en prestatieregulering op het algemeen
consumentenbelang ambigu te zijn: veranderingen in betaalbaarheid hebben mogelijk ook
een effect op toegankelijkheid en andersom. Bovendien leiden positieve effecten op macrobetaalbaarheid die gepaard gaan met selectief contracteren mogelijk tot negatieve effecten
op het gebied van micro-betaalbaarheid. Hiernaast is het moeilijk te onderscheiden in
hoeverre de vermeende verbetering in toegankelijkheid en kwaliteit van zorg binnen de
GGZ te danken is aan de komst van DBC’s en prestatiebekostiging, of aan de overheveling
van AWBZ naar Zvw.
Eerstelijnszorg
De eerstelijnszorg is een heterogeen geheel qua regulering van tarieven en prestaties. In de
huisartsenzorg,55 verloskunde, kraamzorg, basis-GGZ en mondzorg worden tarieven en
prestaties gereguleerd, terwijl paramedici, diëtisten en apothekers werken met vrije

54

In hoofdstuk 3 (markttoezicht) zal meer aandacht besteed worden

aan het vermeende probleem van inkoopmacht door verzekeraars ten
opzichte van zelfstandige beroepsbeoefenaars binnen de GGZ.
55

met uitzondering van M&I verrichtingen, zie paragraaf 3.4 en

ketenzorg, zie paragraaf 3.5

GV278-3-457

41

tarieven. Daarnaast is het in alle sectoren met vrije tarieven mogelijk om facultatieve
prestaties overeen te komen tussen zorgaanbieders en zorgverzekeraars. Het is daarom dat
wat betreft de betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van eerstelijnszorg aandacht
besteed zal worden aan de meest relevante voorbeelden en knelpunten uit de afzonderlijke
sectoren, zonder te pogen een algemeen beeld hieruit te destilleren. Met name gaan wij in
op huisartsenzorg.
BETAALBAARHEID
De collectieve uitgaven aan huisartsenzorg, mondzorg en paramedische zorg
gecombineerd zijn tussen 2009 en 2013 gemiddeld met ~3% gestegen. De collectieve
uitgaven aan huisartsenzorg laat tussen 2009 en 2013 de grootste schommelingen zien,
met een flinke stijging van ~8% in 2011 en sindsdien een redelijk constant niveau. De
collectieve uitgaven voor paramedici en tandartsen zijn niet representatief, aangezien een
gedeelte van deze vormen van zorg niet binnen het basispakket vallen. Dit maakt dat de
effecten op betaalbaarheid van zorg binnen de eerste lijn als geheel bijzonder moeilijk in te
schatten zijn.
Figuur 4 - Collectieve uitgaven huisartsenpraktijken, tandartspraktijken en paramedische praktijken (mln €).
(Bron: CBS Statline)

3.500
3.000

Bedrag

2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2009

2010

2011

2012

2013

Jaar

Figuur 5 - Collectieve uitgaven huisartsengeneeskunde (mln €). (Bron: CBS Statline)

8.000

Bedrag

6.000
4.000
2.000
-

2009

2010

2011

2012

Jaar

GV278-3-457

42

Net als bij medisch-specialistische zorg en GGZ is het ingewikkeld het effect van tarief- en
prestatieregulering op betaalbaarheid te scheiden van het effect van het bestuurlijk
akkoord voor de eerste lijn. Dit speelt met name bij huisartsenzorg: zowel de
gemaximeerde groei als de substitutie vanuit de tweede lijn hebben een invloed op de
betaalbaarheid van huisartsenzorg, die niet los gezien kan worden van de impact die
gereguleerde tarieven hebben.
Wat andere deelmarkten betreft komt een gemengd beeld naar voren over betaalbaarheid:
binnen de mondzorg heeft het vrijgeven van tarieven bijvoorbeeld tot prijsstijgingen geleid,
maar binnen paramedische sectoren niet.
TOEGANKELIJKHEID
Op basis van het onderhandelakkoord is de huisarts een centralere rol gaan spelen in de
‘verlengde’ eerste lijn en is een aantal taken uit de tweede lijn nu bij huisartsen belegd. De
tarief- en prestatiebeschikkingen voor huisartsenzorg weerspiegelen deze ontwikkeling,
alsmede de diverse M&I-modules die besproken zullen worden in paragraaf 3.4. Op basis
van deze ontwikkeling zou de toegankelijkheid van (tweedelijns)zorg in de toekomst
kunnen toenemen. Volgens dezelfde redenering kan echter ook betoogd worden dat de
toegankelijkheid van eerstelijnszorg zal afnemen door de verlengde eerste lijn:
oorspronkelijke tweedelijnszorg wordt dichter bij de patiënt of cliënt belegd, en hierdoor
wordt reguliere eerstelijnszorg mogelijk minder toegankelijk.
Binnen mondzorg en paramedische zorg speelt toegankelijkheid op basis van tarief- en/of
prestatieregulering op een ander niveau dan binnen huisartsenzorg, aangezien een
gedeelte van deze deelmarkten buiten het basispakket valt. Toegankelijkheid van
aanvullende zorg is in mindere mate een taak voor de overheid. Er zijn geen aanwijzingen
dat de mond- en paramedische zorg die onder de basisverzekering valt door tarief- en
prestatieregulering meer of minder toegankelijk zijn geworden.
KWALITEIT
Op basis van vraaggesprekken blijkt dat ook wat betreft eerstelijnszorg in twijfel wordt
getrokken in hoeverre zorginkoop op basis van kwaliteit van zorg daadwerkelijk
plaatsvindt. Markscans van NZa geven aan dat er ruimte is voor verbetering op dit gebied,
maar noemen wel signalen die wijzen op meer zorginkoop aan de hand van
kwaliteitscriteria.56 Deze afweging is overigens minder relevant binnen mondzorg,
aangezien de contracteergraad (de mate waarin aanbieders overeenkomsten hebben
gesloten met zorgverzekeraars) hier relatief laag is.
Vervolgens dient de vraag zich aan of het systeem van tarief- en prestatieregulering bij
huisartsenzorg, paramedische zorg en geboortezorg debet is aan het vermeende ontbreken
van inkoop op basis van kwaliteit, of dat externe factoren hieraan bijdragen. Uit onze
vraaggesprekken is hierover geen eenduidig beeld naar voren gekomen.

56

NZa, Marktscan Huisartsenzorg (2012), p. 33-34; NZa, Marktscan

eerstelijns bewegingszorg (2013), p. 25; NZa, Marktscan Zorg rondom
zwangerschap en geboorte (2012).

GV278-3-457

43

ALGEMEEN CONSUMENTENBELANG
De verhouding tussen tarief- en prestatieregulering binnen de eerste lijn en het algemeen
consumentenbelang is moeilijk vast te stellen. De sector is heterogeen in wijze van
bekostiging en er bestaat geen representatief beeld van collectieve uitgaven. Dit speelt
zowel binnen de betaalbaarheid, als toegankelijkheid en kwaliteit van eerstelijnszorg.
AWBZ-zorg
In de evaluatie van de WMG van 2009 werd een aantal problemen in de bekostiging van
AWBZ-zorg gesignaleerd. Sindsdien is er het nodige veranderd. ZZP’s zijn ingevoerd en een
aanzienlijk gedeelte van de AWBZ-zorg wordt per 2015 overgeheveld naar Zvw of WMO.
Sinds 2012 maakt de normatieve huisvestingscomponent (NHC) onderdeel uit van ZZP, 57
met een overgangsmodel naar tarieven waarin de NHC integraal verwerkt is. Een dergelijke
omvangrijke verandering stelt grenzen aan de mogelijkheden om te evalueren. In wat volgt
bespreken wij de effecten van tarief- en prestatieregulering binnen de langdurige zorg.
BETAALBAARHEID
De collectieve uitgaven aan AWBZ-zorg zijn tussen 2009 en 2012 met gemiddeld ~4,5%
toegenomen. Met name in de gehandicaptenzorg vinden in deze periode meerdere malen
uitgavenstijgingen van tegen de 10% plaats. Het jaar 2013 laat een stabilisatie zien ten
opzichte van 2012. De ouderenzorg is iets stabieler dan de gehandicaptenzorg en stijgt
jaarlijks gemiddeld met ~4%. Ondanks deze stijging van collectieve uitgaven slagen de
zorgkantoren er echter in om de zorgkosten per regio binnen de contracteerruimte te
houden.
Ook in deze sector is geen uitsluitsel te geven over de mate waarin prestatiebeschrijvingen
ten opzichte van de maximale contracteerruimte bijdragen aan de betaalbaarheid van
AWBZ-zorg.

Bedrag

Figuur 6 - Collectieve uitgaven AWBZ (mln €) (Bron: CBS Statline)

20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2009

2010

2011

2012

2013

Jaar
Aanbieders van ouderenzorg

57

Aanbieders van gehandicaptenzorg

De NHC vaste vergoeding voor de kosten van bouwen, grond,

onderhoud en aflossing van rente.

GV278-3-457

44

Aan de hand van vraaggesprekken komt een redelijk uniform beeld naar voren over de
status van ZZP’s. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de medisch-specialistische zorg wordt het
ZZP-systeem nadrukkelijk gebruikt als onderhandeltaal tussen zorgaanbieders en
zorgkantoren. ZZP’s worden door zorgkantoren over het algemeen als goed te hanteren
zorgprestaties beschouwd voor de inkoop van langdurige zorg. Het aantal ZZP’s wordt als
overzichtelijk beschouwd. Onder partijen wordt echter wel een structurele prikkel tot
upcoding in zwaardere ZZP’s waargenomen, waardoor langdurige zorg minder doelmatig
wordt.
TOEGANKELIJKHEID
Op basis van vraaggesprekken blijkt dat met ZZP’s de toegankelijkheid van langdurige zorg
is toegenomen. Meer dan andere zorgprestaties zijn ZZP’s ook bedoeld ter verbetering van
de transparantie van zorg richting consumenten. De omvang van langdurige zorg is daarom
inzichtelijk voor consumenten. Hier gaan vervolgens ook nadelige effecten mee gepaard,
omdat transparantie in bepaalde mate leidt tot ‘claimgedrag’ onder (naasten van) cliënten
die op basis van een ZZP verworvenheden opeisen. De zorgvraag van cliënten is echter een
stuk heterogener dan ZZP’s veronderstellen.
KWALITEIT
Ook komt uit onze vraaggesprekken naar boven dat kwaliteit van langdurige zorg door
tarief- en prestatieregulering in dit domein te weinig geborgd wordt. Kwaliteit van
langdurige zorg is in verregaande mate gebaseerd op beleving van cliënten en hun naasten,
en de vergelijkbaarheid van deze beleefde kwaliteit is niet eenvoudig inzichtelijk te maken
aan de hand van zorgprestaties. Wat eveneens meespeelt is dat de ‘cliëntvolgendheid’ die
nagestreefd wordt met ZZP’s zich in beperkte mate manifesteert. ZZP’s worden als te breed
ervaren om maatwerk te leveren binnen een bijzonder heterogene groep cliënten, wat
maakt dat kwaliteitsverbetering afhankelijk is van de vele toeslagen binnen de langdurige
zorg. Hiermee is maatwerk om in individuele gevallen tot kwaliteitsverbetering te komen
direct gekoppeld aan de ad-hoc beschikbaarheid van budget uit toeslagen.
ALGEMEEN CONSUMENTENBELANG
Op basis van het voorafgaande kan gesteld worden dat tarief- en prestatieregulering binnen
de AWBZ-zorg een gemengd effect heeft op het algemeen consumentenbelang. We nemen
op het gebied van toegankelijkheid verbeteringen waar, maar er zijn geen zichtbare
effecten van prestatieregulering op de kwaliteit van langdurige zorg. Effecten op
betaalbaarheid zijn niet eenduidig vast te stellen. Wel komt ondubbelzinnig uit ons
onderzoek naar voren dat ZZP’s een dominante rol spelen bij het inkopen van zorg.
3.2.3

Deelconclusies doelen WMG en algemeen consumentenbelang
Het is niet eenvoudig om algemene conclusies te trekken over het functioneren van tariefen prestatieregulering binnen de beoogde doelen van de WMG. De bevindingen maken het
slechts ten dele mogelijk conclusies te trekken over hoe tarief- en prestatieregulering in
algemene zin functioneert in relatie tot het algemeen consumentenbelang: hiervoor zijn de
deelmarkten in de zorg te verschillend van elkaar en is consumentenbelang een te
algemeen en complex begrip.
In wat volgt kunnen wij echter wel een aantal observaties doen over de manier waarop
tarief- en prestatieregulering een bijdrage levert aan betaalbaarheid, toegankelijkheid en
kwaliteit van zorg en hoe effectief en doelmatig deze bijdrage is.

GV278-3-457

45

Uit het onderzoek komt allereerst naar voren dat tarief- en prestatieregulering op
wisselende wijze een rol speelt binnen de contractering van zorg in verschillende
deelmarkten. ZZP’s worden nadrukkelijk gebruikt als ‘onderhandeltaal’ tussen
zorgaanbieders en zorgkantoren. Tegelijkertijd zien wij dat er binnen de medischspecialistische zorg weinig sprake is van inkoop aan de hand van DOT’s. Hiermee kan
discussie ontstaan over de toegevoegde waarde van tarief- en prestatieregulering binnen
het zorgstelsel: wanneer prestatiebeschrijvingen niet gebruikt worden voor zorginkoop,
blijft het beoogde effect van dit instrument op betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit
van zorg gering.
Een tweede observatie is dat het mogelijke effect op betaalbaarheid van zorg van tarief- en
prestatieregulering beïnvloed wordt door de onderhandelakkoorden die voor de medischspecialistische zorg, GGZ en eerste lijn gesloten zijn. Het is zeer wel mogelijk dat sectorbrede afspraken over gelimiteerde uitgavengroei een groter effect hebben op
betaalbaarheid dan tarief- en prestatieregulering, maar met zekerheid is dat niet vast te
stellen.
Daarnaast nemen wij waar dat tarief- en prestatieregulering zich moeizaam verhoudt tot
kwaliteit van zorg. Uit vraaggesprekken komt naar voren dat kwaliteit van zorg in beperkte
mate een rol van betekenis speelt bij de zorginkoop, terwijl zorginkoop op basis van
transparante zorgprestaties die kwaliteitsvergelijking mogelijk maken wel een doelstelling
van prestatieregulering is. Hiermee is overigens niet direct gezegd dat de kwaliteit van zorg
in het geding is, maar wel dat het huidige systeem van tarief- en prestatieregulering daar
niet of slechts beperkt aan bijdraagt. In paragraaf 4.5 besteden wij meer aandacht aan
transparantie van kwaliteit van zorg in het kader van het markttoezicht van de NZa.
Een afgerond oordeel over de bijdrage van tarief- en prestatieregulering aan brede
consumentenbelangen is te geven als ook overige effecten van het instrumentarium in
beeld worden gebracht. In de conclusies aan het einde van dit hoofdstuk komen we daarom
op deze deelvraag terug.
3.3
3.3.1

Instrument begrenzing
Context en vraagstelling
In een stelsel met budgetbekostiging, zoals dat bestond voor de invoering van de Zvw en
WMG, was er een risico dat zorgaanbieders meer zouden behandelen dan dat het
begrotingskader toeliet, waardoor correcties achteraf nodig waren. Dergelijke correcties
konden – binnen de verschillende varianten van bekostiging die hebben bestaan –
plaatsvinden aan de hand van premieverhogingen, het inperken van verzekerde zorg en/of
het verlagen van subsidies, tarieven en budgetten.
In de periode voor 2006 was het gebruikelijk om budgetoverschrijdingen te corrigeren door
de tarieven van zorgaanbieders op last van de minister generiek te korten, zonder rekening
te houden met welke specifieke aanbieders hun portie van het budget al dan niet
overschreden hadden. De komst van de Zvw en WMG in 2006 zette de geleidelijke
verandering in naar een vraaggestuurd zorgstelsel, maar tot de volledige transitie naar
prestatiebekostiging was er nog wel sprake van budgetbekostiging in sommige
deelmarkten. De Memorie van Toelichting bij de WMG sprak de wens uit om af te stappen

GV278-3-457

46

van generieke kortingen en de NZa een rol te geven bij het invullen van gedifferentieerde
kortingsinstrumenten.58
Met de economische crisis vanaf 2008 en de hiermee gepaard gaande noodzaak tot
bezuiniging op rijksniveau, werd een verdere stijging van collectieve zorguitgaven in
toenemende mate onwenselijk. In het bijzonder hebben de stijgende collectieve uitgaven
aan medisch-specialistische zorg de discussie over macrokostenbeheersing sinds de
invoering van de WMG levend gehouden. De invoering van het DBC-systeem leidde tot
volumestijgingen in medisch-specialistische zorg die de beheersbaarheid van kosten op
macroniveau onder druk zetten, ondanks de generieke kortingen die tot dan toe werden
toegepast.59 Tegelijkertijd maakte de transitie naar prestatiebekostiging het in sectoren
met vrije tarieven minder eenvoudig om de uitgaven op macroniveau te beheersen.
Vanuit deze motivatie werd de WMG met de ‘Wet aanvulling instrumenten bekostiging
WMG’ dusdanig gewijzigd dat het ‘instrument begrenzing’ vanaf 2012 werd ingevoerd. Het
instrument begrenzing was beoogd als ‘veiligheidsmaatregel’ voor zorgaanbieders,
onafhankelijk van de wijze waarop tarieven in deelmarkten tot stand komen. Met een
vaste-, boven-, onder-, of bandbreedtegrens kunnen toegerekende kosten aan zorgaanbieders gelimiteerd worden, op aanwijzing van de minister en uitgevoerd door de NZa
middels een beleidsregel. Hiermee is het instrument begrenzing een verrekeningsmethode
voor kostenoverschrijding, ook wanneer er geen sprake meer is van budgetbekostiging in
een bepaalde deelmarkt. Het instrument begrenzing kan worden toegepast als specifieke
maatregel voor individuele zorgaanbieders, dan wel generiek worden ingezet op hele
deelmarkten.60 De verrekening van overschrijdingen kan op verschillende manieren worden
ingevuld.
Om het instrument in te voeren werd artikel 50, tweede lid, WMG gewijzigd. Daarmee werd
de NZa bevoegd om op aanwijzing van de minister een vaste -, onder-, boven- of
bandbreedtegrens vast te stellen voor het totaal van de tarieven voor de betrokken
prestaties, gerelateerd aan een de daarbij aangegeven periode.
In de sector medisch-specialistische zorg wordt het instrument begrenzing in de vorm van
een macrobeheersinstrument (MBI) als ex-post korting toegepast, en in de vorm van het
beheersmodel vrijgevestigd medisch-specialisten dat geldt als een ex-ante ondergrens. Op
dit laatste beheersmodel, waarin per instelling honoraria gebudgetteerd worden, heeft de
nodige kritiek bestaan.61 Met de komst van integrale tarieven voor de medischspecialistische zorg in 2015 wordt dit beheersmodel echter beëindigd.62 Hierna
concentreren wij ons daarom op het MBI.

58
59

MvT WMG, 17
Wet aanvulling instrumenten bekostiging WMG, kamerstukken-II

2009-2010, 32393, nr. 3 (MvT) p. 11-12
60
61

MvT Wet aanvulling instrumenten bekostiging WMG, 26
Baarsma et al, Advies Commissie Macrobeheersinstrument (2012),

p. 21
62

NZa, Invoering integrale tarieven medisch specialistische zorg

(2014), p. 6

GV278-3-457

47






Het MBI werkt als volgt:63
De minister stelt voorafgaand per jaar een macro-uitgavenkader vast waar de medischspecialistische zorg als geheel binnen moet blijven;
De daadwerkelijke uitgaven van de medisch-specialistische zorg in dat jaar worden
vergeleken met dit kader;
Wanneer er een overschrijding van het kader wordt geconstateerd, verrekent de NZa deze
generiek over alle instellingen, naar rato van het marktaandeel van iedere instelling;
De zorginstellingen dragen de verrekening af aan het zorgverzekeringsfonds.
Generieke MBI’s zijn in 2013 ook ingevoerd voor de curatieve GGZ en geriatrische
revalidatiezorg. In deze beide deelmarkten is sprake van gereguleerde maximumtarieven:
het MBI lijkt hier dus vooral te dienen om volumestijgingen in te perken.64 Voor de
bestuurlijke akkoorden over gemaximeerde groei voor medisch-specialistische zorg en GGZ
van 2013 is het instrument begrenzing een middel om de groei-afspraken af te dwingen.
Sinds de (voorbereiding op de) invoering van de drie MBI’s wordt discussie gevoerd over de
efficiëntie van generieke verrekening. Generieke kortingen kunnen namelijk leiden tot
ongewenste effecten. Zorgaanbieders die niet overbehandelen worden door de generieke
korting toch gestraft als er overschrijding in de sector als geheel plaatsvindt. Succesvolle
zorgaanbieders worden feitelijk gekort omdat ze een hoger marktaandeel hebben. Ook kan
een MBI zowel prijsopdrijvend werken als tot volumestijgingen leiden. 65





Een voorstel van Zorgverzekeraars Nederland (ZN) om te komen tot invoering van een
gedifferentieerd MBI werd door de NZa in een uitvoeringstoets ongeschikt geacht vanwege
juridische en praktische bezwaren.66 De minister stelde daarop een onafhankelijke
commissie in om alternatieven voor het MBI te onderzoeken. De Commissie Baarsma koos
ervoor om geen keuze te maken tussen een generiek of specifiek MBI, maar kwam tot
aanbevelingen om het inzetten van een MBI an sich zo veel mogelijk te voorkomen.
Concreet hielden deze aanbevelingen in:67
een objectieve partij zoals het CPB dient een raming te maken van zorguitgaven; deze
raming dient verwerkt te worden in het BKZ
vanuit het BKZ moet vervolgens een transparante vertaling naar MBI-kaders voor
verschillende sectoren binnen de zorg gemaakt worden
deze kaders worden verdeeld onder zorgverzekeraars; voor het basispakket wordt het
sluiten van overeenkomsten tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders verplicht

63

Macrobeheersinstrument curatieve zorg, Kamerstukken II, 2010-

2011, 29284 nr. 219
64

Eveneens speelt mee dat tariefkortingen in deze sectoren niet

effectief zijn, aangezien er op grote schaal onder de maximumtarieven gecontracteerd wordt.
65

Douven en Boone, “Budgetten en marktwerking in de zorg: waarom

en hoe?”, in: Een economisch gezonde gezondheidszorg: KVS preadviezen (2012), 54-61
66
67

Nza, Uitvoeringstoets Macrobeheersinstrument (MBI), 2011
Advies commissie Baarsma, kamerstukken II, 2011-2012, 29248 nr.

232

GV278-3-457

48



wanneer het contracteerproces sterk vervroegd wordt, is het kader al verdeeld voor
aanvang van het jaar waarop het uitgavenkader betrekking heeft. Hiermee is de kans klein
dat kaders overschreden worden en hoeft het MBI alleen als uiterst redmiddel ingezet te
worden. Een voorwaarde is wel dat budgetbekostiging volledig verdwijnt.
Het instrument begrenzing heeft nu sinds 2012 op een drietal deelmarkten betrekking en
zal, wanneer daar aanleiding toe is, vooralsnog generiek worden toegepast. Hoewel de
toevoeging van het instrument begrenzing aan het bestaande stelsel van tarief- en
prestatieregulering dus relatief recent is, is het op dit moment wel waardevol om voorlopig
te evalueren wat de toegevoegde waarde van dit instrument binnen het stelsel is. Hiermee
rijst de vraag: Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met het instrument
begrenzing voor macrokostenbeheersing?

3.3.2

Bevindingen
De output van de NZa op het gebied van macrokostenbeheersing is op papier helder: voor
de medisch-specialistische zorg, GGZ en geriatrische revalidatiezorg zijn beschikkingen
opgesteld met landelijke en individuele MBI-omzetplafonds. De beoordeling van de werking
van deze output kan minder helder vastgesteld worden: tot op heden is er immers nog
geen MBI-heffing of MBI-korting opgelegd om overschreden macrokosten terug te halen.
Uit onze vraaggesprekken komt een kritisch beeld naar voren over het functioneren van de
MBI’s. Het gaat daarin om twee onderwerpen: het al dan niet differentiëren van het MBI en
de rol van het MBI binnen het (beoogde) systeem van prestatiebekostiging.
Generiek of gedifferentieerd?
De perverse prikkels die uitgaan van een generiek MBI zijn uitvoerig gedocumenteerd en in
de voorgaande paragraaf kort aangehaald. Hiermee ontstaat de vraag of het stelsel van
tarief- en prestatieregulering niet meer gebaat is bij een gedifferentieerd MBI. Echter, het
grote voordeel dat een generiek MBI ten opzichte van een gedifferentieerde versie heeft, is
dat het beter uitvoerbaar is. Dit speelt met name binnen de GGZ en geriatrische revalidatiezorg: binnen deze sectoren is een groot aantal kleine aanbieders actief en is er bovendien
het nodige verloop. Hierdoor wordt het administratief uiterst ingewikkeld om, in het geval
van een overschrijding op macroniveau, overschrijdingen terug te kunnen vorderen.
Gezien de relatieve stabiliteit binnen de medisch-specialistische zorgverlening zou een
gedifferentieerde verdiscontering van macrokostenoverschrijding onder instellingen
administratief minder ingewikkeld zijn dan binnen de GGZ en geriatrische revalidatiezorg.
Wanneer macrokostenoverschrijdingen binnen de medisch-specialistische zorg echter
alleen worden teruggehaald bij die instellingen die ze veroorzaakt hebben, kan dit de
solvabiliteit van instellingen ernstig aantasten.
MBI en prestatiebekostiging
De praktische werking van de huidige MBI’s oogst de nodige kritiek vanuit wetenschap,
gezien de perverse prikkels die ervan uitgaan.68 Aangezien er binnen curatieve GGZ en

68

Douven en Boone, “Budgetten en marktwerking in de zorg: waarom

en hoe?”, in: Een economisch gezonde gezondheidszorg: KVS
preadviezen (2012), 54-61

GV278-3-457

49

geriatrische revalidatiezorg sprake is van tariefregulering, is het bestaan van een MBI als
‘slot op de deur’ om volumestijging in toom te houden te begrijpen. Binnen de medischspecialistische zorg, waarbinnen inmiddels ongeveer 75% tot het vrije segment behoort,
gaat deze redenering echter minder goed op en bestaat er een grotere kans op perverse
prikkels. Terwijl het merendeel van de prestaties binnen de medisch-specialistische zorg
vrij onderhandelbaar is, heeft het MBI, in combinatie met de gelimiteerde uitgavengroei uit
de onderhandelakkoorden voor medisch-specialistische zorg en GGZ, de facto de functie
van een budget. Dat staat haaks op het streven bij de invoering van prestatiebekostiging.
Daarnaast worden met het MBI overschrijdingen verhaald op zorgaanbieders, terwijl in het
huidige stelsel het juist de zorgverzekeraars zijn die collectieve zorguitgaven besteden
(door in te kopen bij zorgaanbieders). Het zou daarom, binnen het huidige stelsel, meer
voor de hand liggen om een MBI betrekking te laten hebben op zorgverzekeraars. Gezien
het relatief kleine aantal verzekeraars maakt dit een gedifferentieerd MBI ook beter
uitvoerbaar. Het is echter mogelijk dat het terugvorderen van overschrijdingen
geïnterpreteerd wordt als ingrijpen in de vrijheid van verzekeraars om zelf premies vast te
stellen onder artikel 29 van de Europese derde Schaderichtlijn.69 Nader onderzoek is nodig
om vast te stellen in hoeverre het verhalen van een MBI op zorgverzekeraars Europeesrechtelijk toegestaan zou zijn.
Daarnaast zorgen de MBI’s voor substantiële onzekerheid onder aanbieders. De looptijd van
geopende zorgprestaties kan afzonderlijke boekjaren overschrijden en na het afsluiten van
een ‘boekjaar’ kunnen verzekeraars nog controles uitvoeren bij aanbieders. Hiermee blijft
de dreiging van macrokostenoverschrijding uit het voorafgaande jaar relatief lang boven de
sector hangen. Eveneens kan via het restitutiesysteem, gecombineerd met de zorgplicht
van zorgverzekeraars, een overschrijding van kosten door zorgaanbieders plaatsvinden
buiten de invloedssfeer van de zorgverzekeraar.
3.3.3

Deelconclusies instrument begrenzing
Het onderzoek laat een forse spanning zien tussen het functioneren van het huidige (en
beoogde) systeem van tarief- en prestatieregulering en het bestaan van het instrument
begrenzing in de vorm van het MBI. In een stelsel met budgettering, vaste tarieven en ex
post-risicoverevening is het bestaan van een mechanisme om volumestijging door
overbehandelende zorgaanbieders in toom te houden verdedigbaar. Binnen de huidige
omstandigheden is het MBI echter een remmende factor om het doel van risicodragende en
kritisch inkopende zorgverzekeraars als spil van het zorgstelsel tot wasdom te brengen: de
facto is er namelijk nog steeds sprake van budgettering. Het huidige, generieke, MBI staat
daarmee haaks op het beoogde zorgstelsel.
In beginsel zou een gedifferentieerd MBI beter kunnen functioneren binnen het (beoogde)
stelsel van tarief- en prestatieregulering: de perverse prikkels die gepaard gaan met het
generieke MBI blijven dan immers achterwege. Tot op heden is er echter geen
gedifferentieerd MBI ontwikkeld dat praktisch uitvoerbaar is en niet tot disproportionele
administratieve lasten leidt. Op grond daarvan concluderen wij dat een gedifferentieerd MBI
op dit moment alleen in theorie haalbaar is. In hoeverre overschrijdingen op

69

NZa, Uitvoeringstoets macrobeheersinstrument (MBI), 2011, p. 11

GV278-3-457

50

zorgverzekeraars (praktisch en juridisch) verhaald kunnen worden, zou verder kunnen
worden onderzocht.
Op grond van het bovenstaande dreigt de situatie dat de overheid met het MBI in een
patstelling terecht komt: bij (dreiging van) daadwerkelijke inzet van het MBI is de kans
groot dat een aantal perverse prikkels zich manifesteert, terwijl de overheid aan
geloofwaardigheid inboet wanneer de MBI’s niet worden ingezet bij overschrijding.
3.4
3.4.1

Innovatie
Context en vraagstelling
Tarief- en prestatieregulering is een instrument om, naast betaalbaarheid, toegankelijkheid
en kwaliteit van zorg, grip op de collectieve zorguitgaven te bewerkstelligen. Het
vaststellen van tarieven in deelmarkten gebeurt vanuit de overtuiging dat zorgverzekeraars
en zorgaanbieders (nog) niet in staat zijn een marktconform tarief te onderhandelen dat
past binnen de doelstellingen van de WMG. Het vaststellen van prestaties in vrij onderhandelbare deelmarkten is bedoeld om het onderhandelingsproces transparant te maken,
zodat zorgaanbieders en verzekeraars effectief afspraken kunnen maken over prijzen en
kwaliteit van zorg.
Tarief- en prestatieregulering beoogt het functioneren van een vraaggestuurde zorginkoopmarkt te ondersteunen. Tegelijkertijd gaat met dergelijke regulering een bepaalde
bureaucratisering gepaard: de wettelijke verplichting tot het vaststellen van tarieven en/of
prestaties door de NZa leidt tot een vorm van overheidsinmenging die van invloed is op de
dynamiek in de sector. Tarief- en prestatieregulering heeft dus mogelijk een negatief effect
op dynamiek en innovatie van het zorgaanbod.
Er ligt tegelijkertijd een tweede, omgekeerde, spanning tussen tarief- en prestatieregulering
en innovatie. Nieuwe, innovatieve behandelmethoden kunnen leiden tot hogere kosten: niet
alleen kunnen de behandelmethoden door gebruik van geavanceerde materialen relatief
duur zijn; bij succesvolle, nieuwe behandelmethoden kunnen ook volumestijgingen
ontstaan. Meer innovatieve zorg kan leiden tot druk op de collectieve zorguitgaven.70
Het is gezien deze dubbele spanning tussen tarief- en prestatieregulering en innovatie dat
een deelvraag in dit onderzoek luidt: Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in
verband met dynamiek en innovatie in de zorgverleningsmarkt?
Innovatie is een veelomvattend begrip, dat kan worden omschreven als de manier waarop
nieuwe ideeën in de vorm van processen, producten en diensten naar de markt gebracht
worden.71 Binnen zorginnovatie kan onderscheid gemaakt worden tussen productinnovatie

70
71

CPB, Toekomst voor de zorg (2013), p. 57
Bendis en Byler “Creating a National Innovation Framework:

Building a Public-Private Support System to Encourage Innovation,”
Science Progress (2009)

GV278-3-457

51

(zorginhoudelijke vernieuwing) en procesinnovatie (andere manieren om de zorg te
organiseren).72





Gelet op de behoefte om zorginnovatie buiten het DBC- of ZZP-systeem snel naar de markt
te kunnen brengen, gaf de minister de NZa aanwijzingen,73 op basis waarvan de NZa de
beleidsregel ‘Innovatie ten behoeve van nieuwe zorgprestaties’ opstelde. Op basis van deze
beleidsregel wordt het zorgaanbieders en zorgverzekeraars mogelijk gemaakt kortdurend
te experimenteren met het contracteren van innovatieve prestaties met een vrij tarief, met
als doel de prijs/kwaliteitverhouding van de zorg te verbeteren. De innovatie die beoogd
wordt met deze beleidsregel betreft:
nieuwe of vernieuwde zorglevering met een betere prijs/kwaliteitsverhouding;
efficiëntere zorgorganisatie, waaronder substitutie van tweedelijnsgezondheidszorg naar
eerstelijnsgezondheidszorg;
verbetering van kwaliteit van zorg voor de patiënt.74
Over het algemeen lijkt innovatie een andere rol te spelen binnen de curatieve zorg dan de
langdurige zorg. In de curatieve sector manifesteert de mogelijke spanning tussen tariefen prestatieregulering en innovatie zich nadrukkelijk binnen de DBC-systematiek. DBCOnderhoud, de stichting die DBC’s ontwerpt en onderhoudt, probeert gericht om zorginnovaties zo efficiënt mogelijk in het administratieve DBC-proces verwerkt te krijgen.75
Ook de NZa verwoordde in een visiedocument haar intentie om het DBC-systeem recht te
laten doen aan zorgvraag en zorgaanbod en om innovatie niet te laten beperken door
onnodig vertraagde toepassing in het zorgaanbod.76
In de langdurige zorg heeft innovatie meer betrekking op betere manieren van zorgverlening gegeven de geïndiceerde zorgzwaarte. Bij het onderhoud van de ZZP-systematiek,
dat bij de NZa belegd is, lijkt daarom meer nadruk te liggen op het afwegen van cliëntenbelang en doelmatigheid.77
Naast de beleidsregel innovatie heeft de NZa ook een specifieke beleidsregel opgesteld
voor modernisering en innovatie binnen de huisartsenzorg.78 Hierin is een aantal
verrichtingen opgenomen in het kader van substitutie van enkele tweedelijnsbehandelingen
naar de huisarts, waarvoor vrije tarieven en in sommige gevallen vrije prestatiebeschrijvingen gelden. Te denken valt aan kleine chirurgische ingrepen, het inbrengen van

72

Schrijvers, Ruimte voor ziekenhuisinnovaties: advies over de

bekostiging van innovaties in de medisch-specialistische zorg,
uitgebracht aan de NVZ (2010)
73

Brief van 22 dec 2006 (MC-2738968); brief van 8 mei 2008 (MC-U-

2847325)
74
75
76

NZa, beleidsregel AL/BR-0011 (2012)
DBC-Onderhoud, position paper zorginnovatie en DBCs (2013)
NZa, Visiedocument Toetsingskader en criteria voor ontwikkeling

DBC-systeem (2006)
77

NZa, Voorlichting Onderhoud zorgzwaartebekostiging:

Gestructureerde samenwerking tussen overheid en
veldpartijen onder coördinatie van de NZa (2011)
78

NZa, beleidsregel BR/CU-7070, Huisartsenzorg - Verrichtingenlijst

M&I, 2012

GV278-3-457

52

een spiraaltje, of langdurige huisbezoeken aan (terminale) patiënten met een hoge ZZPindicatie.
Ook tariefregulering kan invloed hebben op innovatie. De mate van vrijheid waarin
zorgaanbieders en zorgverzekeraars tarieven overeen kunnen komen, kan bepalen hoe
innovatieve zorgprestaties naar de markt gebracht worden. Vaste, door de NZa vastgestelde
tarieven kunnen bijvoorbeeld voor minder dynamiek zorgen in de ontwikkeling in de
bijbehorende zorgprestatie. Het is hierom dat de NZa in 2012 in een aantal sectoren met
maximumtarieven (mondzorg en curatieve GGZ), zogenaamde ‘max-max’ tarieven invoerde,
waarbij zorgverzekeraars en zorgaanbieders over tarieven kunnen onderhandelen boven
het oorspronkelijke maximumtarief.79
3.4.2

Bevindingen
Er is geen uitputtend beeld van innovatie in de zorgsector in relatie tot tarieven en
prestaties. De mate van innovatie is niet eenvoudig te objectiveren of te kwantificeren. Bij
het beschrijven van de innovatieve output van zorgaanbieders en zorgverzekeraars binnen
tarief- en prestatieregulering kan voor een gedeelte voortgebouwd worden op de
gedocumenteerde voorbeelden van zorginnovatie als gevolg van de ‘beleidsregel innovatie.’
Daarnaast zijn de bevindingen zijn gebaseerd op diverse vraaggesprekken met de NZa,
VWS, experts, zorgaanbieders en zorgverzekeraars.
Innovatie binnen de zorgsector, en dan met name de technisch-inhoudelijke innovatie die
leidt tot nieuwe methoden van diagnostiek of behandeling, vindt in verregaande mate
plaats binnen de kaders van bestaande zorgprestaties. Dit geldt met name voor de
medisch-specialistische zorg. Met de komst van de meer generieke prestatiebeschrijvingen
van het DOT-systeem kunnen innovatieve diagnose- of behandelmethodes relatief
eenvoudig ingepast worden binnen bestaande prestaties. Hier belemmeren prestatiebeschrijvingen innovatie dus niet of nauwelijks. Financiering voor innovatie wordt door
(academische)ziekenhuizen veelal intern geoormerkt, over het algemeen zonder tussenkomst van zorgverzekeraars. Daarnaast kunnen zorgverzekeraars en zorgaanbieders onder
artikel 52, lid a, WMG samen een prestatie en tarief aanvragen bij de NZa, mits daarmee
voldaan wordt aan bestaande beleidsregels.
Binnen de eerstelijnszorg is geëxperimenteerd met facultatieve prestaties, waarbinnen
zorgaanbieders en zorgverzekeraars vrij zijn een specifieke invulling van die prestatie
overeen te komen en overeenkomstig te bekostigen. Binnen de sector wordt slechts in
beperkte mate gebruik gemaakt van deze facultatieve prestaties. Dit kan verklaard worden
vanuit het gegeven dat vrije prestaties weinig veranderen aan het (financiële) risico dat
innoveren met zich meebrengt. Verzekeraars zijn logischerwijs huiverig om innovatieve
(vrije) prestaties te financieren zonder een sluitende business case. Daarbij komt dat in
sommige sectoren binnen de eerste lijn, zoals farmacie, bestaande prestaties al dusdanig
breed geformuleerd zijn dat er onder aanbieders geen prikkel is om vrije prestaties te
gebruiken.

79

NZa, Bandbreedtetarieven prestatiebekostiging cGGZ (2012); NZa,

Tariefbeschikkingen mondzorg 2013, C1/12/96C (2012)

GV278-3-457

53

Zoals aangegeven kan ook tariefregulering een effect hebben op innovatie. De zogenaamde
max-max tarieven zouden meer flexibiliteit moeten bieden bij door de NZa vastgestelde
maximumtarieven. Binnen de mondzorg ligt de contracteergraad relatief laag. Hierdoor zijn
er ook sinds invoering relatief weinig max-max tarieven overeengekomen tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders. Binnen de curatieve GGZ hebben max-max tarieven, in
combinatie met verhogingen van maximumtarieven door de NZa, tot de nodige discussie
geleid. Zorgverzekeraars vreesden door beide ontwikkelingen niet meer binnen de
groeiafspraken van het hoofdlijnenakkoord te kunnen blijven.80 De NZa heeft daarop in met
name de verslavingszorg de tarieven bijgesteld.81
Met betrekking tot de beleidsregel innovatie is de output van innovatieve zorg relatief
inzichtelijk. In december 2013 was er sprake van 52 ‘lopende’ innovatieve zorgprestaties.
Een groot aandeel van deze prestaties (40) had betrekking op curatieve zorg. Vrijwel alle
vormen van curatieve zorg komen aan bod in de vorm van een experiment, waarbij de GGZ,
huisartsenzorg, medisch-specialistische zorg en geboortezorg goed vertegenwoordigd zijn.
Een klein aantal verzekeraars is verantwoordelijk voor de bekostiging van de meerderheid
aan innovatieve zorgprestaties.
De prestaties hebben met name betrekking op procesinnovatie en minder op (technischinhoudelijke) productinnovatie. Over het algemeen worden innovatieve prestaties gebruikt
om te experimenteren met bijvoorbeeld het beter onderling afstemmen van medicijngebruik, of online fysiotherapie. Daarnaast manifesteren veel innovatieve zorgprestaties
zich in de vorm van integrale ketenzorgtrajecten buiten de kaders van keten-DBC’s (zie
paragraaf 3.5). Hier gaat het bijvoorbeeld om ketenzorg voor astma, integrale SOA
diagnostiek en behandeling en integrale revalidatie voor patiënten met chronisch hartfalen.
Voor de langdurige zorg is sprake van 12 ‘lopende’ innovatieve zorgprestaties. De
meerderheid van deze innovatieve prestaties heeft betrekking op ouderenzorg. Daarnaast
bestaan er prestaties voor de integrale behandeling van chronische aandoeningen als
Huntington en de ziekte van Parkinson en twee prestaties met betrekking tot
gehandicaptenzorg. Ook binnen de langdurige zorg is met name sprake van procesinnovatie en ketenaanpak, bijvoorbeeld om de leefstijl van kwetsbare ouderen te
monitoren, of integrale kortdurende opname ter stabilisering van parkinsonpatiënten.
De NZa faciliteert al deze experimenten met innovatieve zorgprestaties, inclusief de
instandhouding van experimenten na drie jaar en de inpassing van de experimenten in
reguliere prestaties. Op basis van vraaggesprekken komt echter een aantal procedurele
kanttekeningen naar boven bij innovatieve zorgprestaties. Onder aanbieders en
verzekeraars lijkt bijvoorbeeld te weinig aandacht besteed te worden aan het evalueren van
de experimenten, hetgeen instandhouding van experimenten bemoeilijkt. De NZa heeft hier
een aandachtspunt van gemaakt. Ook kan bij het vaststellen van innovatieve (keten)zorg
het verschil in bekostiging tussen Zvw- en AWBZ-zorg (of zelfs ondersteuning via de WMO)

80

ZN: ‘Extra tariefverhoging ggz dupeert cliënt" Skipr, 27 september

2013, http://www.skipr.nl/actueel/id15988-zn-extra-tariefverhogingggz-dupeert-client.html
81

Reactie op de brief van Zorgverzekeraars Nederland (ZN) over de

tariefstijging in de ggz, kamerstukken 2013-II, 25424 nr. 236

GV278-3-457

54

binnen één prestatie voor structurele problemen zorgen. Tenslotte lijken veel aanbieders er
van uit te gaan dat innovatieve zorgprestaties onder het basispakket zullen gaan vallen, wat
niet zonder meer het geval is. Op dit gebied geeft de NZa inmiddels meer voorlichting.
Aanbieders en verzekeraars binnen langdurige zorg zijn ontevreden over de behandeling
van aanvragen voor innovatieve prestaties, en stellen dat het grootste aantal aanvragen op
formele gronden wordt afgewezen, met name omdat de prestatie volgens de NZa te veel
overeenkomt met een bestaande prestatie. Binnen de curatieve zorg is dit nadrukkelijk niet
het geval, en worden aangevraagde innovatieve zorgprestaties over het algemeen
gehonoreerd.
Ook is er volgens aanbieders en verzekeraars te weinig sprake van probleemloze
aansluiting van lopende innovatieve prestaties naar ‘reguliere’ prestaties. Ondanks de
instandhouding van experimenten komt het voor dat innovatieve prestaties pas na een
vertraging van maanden als (bijvoorbeeld) een reguliere DBC kunnen worden gedeclareerd.
Deze tekortkoming ondergraaft de toegevoegde waarde van de innovatieve zorgprestaties.
Bij bovenstaande bevindingen was er telkens sprake van innovatie binnen de bestaande
kaders van tarief- en prestatieregulering. De praktijk heeft echter aangetoond dat innovatie
in zorg ook kan ontstaan buiten bestaande prestatieregulering. In 2008 werd het initiatief
SOS-arts gestart, waarbij huis- of spoedartsen huisbezoeken aflegden tegen betaling. De
NZa besloot echter geen tarief- of prestatiebeschrijving binnen de huisartsenzorg vast te
stellen voor dit initiatief, maar de initiatiefnemers te verwijzen naar de beleidsregel
innovatieve zorgprestaties en uit te nodigen samen met een zorgverzekeraar een
innovatieve zorgprestatie in te dienen.82 Een ingediende aanvraag werd in 2010 echter
afgewezen omdat volgens NZa ten onrechte verondersteld werd dat de SOS-arts onder het
basispakket zou vallen. Hierop vroeg SOS-arts opnieuw een zorgprestatie aan, die door NZa
in 2011 afgewezen werd vanwege “risico’s […] voor de kwaliteit, betaalbaarheid en
organisatie van de basiszorg.”83 Deze motivering werd door de SOS-arts aangevochten, en
het bedrijf werd door de rechter in het gelijk gesteld.84 Hierop stelde de NZa de
beleidsregel Zorg op afroep vast, gekoppeld aan maximumtarieven,85 waarna de SOS-arts in
het najaar van 2011 van start kon.
Een tweede, soortgelijke casus kwam naar voren toen in 2014 de inloopkliniek ‘Care to Go’
zich vestigde op Station Den Haag Centraal en niet-verzekerde zorg aanbood in de sfeer
van eenvoudige medische ingrepen. Hiermee werd laagdrempelige zorg aangeboden, ook
buiten kantooruren. Care to Go hanteerde tarieven zonder een door de NZa vastgestelde
prestatiebeschrijving, wat onder artikel 35 WMG verboden is. De minister van VWS toonde

82

NZa, NZa: nog geen financiering voor SOS-huisarts, SOS huisarts

kan gaan experimenteren (persbericht), 2008,
http://www.nza.nl/publicaties/nieuws/129825/
83

NZa, NZa adviseert experiment zorg op afroep. NZa: voorlopig geen

tarief (persbericht), 2010, http://www.nza.nl/publicaties/nieuws/NZaadviseert-experiment-zorg-op-afroep/
84
85

AWB 10/687, ECLI:NL:CBB:2011:BP6915 (SOS-Arts/NZa), 2011
NZa, beleidsregel BR/CU-7041, zorg op afroep van de patiënt

(2011)

GV278-3-457

55

zich enthousiast over de innovatieve zorgverlening van Care to Go en gaf aan dat de
aangeboden zorg volgens de NZa onder de prestatiebeschrijvingen van huisartsenzorg
diende te vallen. De tarieven die Care to Go hanteerde, vielen echter boven de gereguleerde
tarieven voor huisartsenzorg.86 Uiteindelijk werd alsnog besloten een aparte prestatiebeschrijving te formuleren als aanvulling op de bestaande beleidsregel voor “Zorg op
afroep van de patiënt” gekoppeld aan maximumtarieven.87
Het gaat hier om een beperkt aantal voorbeelden, waaruit echter wel valt op te maken dat
toetreding tot de zorgaanbodmarkt buiten bestaande prestatiebeschrijvingen een relatief
langdurig en complex proces is. Het is voorstelbaar dat de ervaringen van de SOS-arts en
Care to Go nieuwe toetreders ontmoedigen.
3.4.3

Deelconclusies
Op basis van bovenstaande bevindingen concluderen wij dat tarief- en prestatieregulering
een gemengd effect heeft op dynamiek en innovatie binnen de sector. Binnen sectoren met
brede prestatiebeschrijvingen, zoals medisch-specialistische zorg en AWBZ-zorg kan in
verregaande mate binnen bestaande prestatiebeschrijvingen innovatie plaatsvinden. Over
het algemeen belemmeren of bespoedigen prestatiebeschrijvingen innovatie hier niet.
Experimenten tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders, gefaciliteerd door de NZa,
leiden vooral tot procesinnovatie en integrale zorgtrajecten waarbij verschillende disciplines
met elkaar gecombineerd worden. In het laatste geval ontstaan ketenprestaties en
proeftuinen buiten het ‘gebaande pad’ van de hiervoor bedoelde keten-DBC’s.
Wanneer verzekeraars en aanbieders een prestatie overeenkomen, zouden de partijen in
beginsel de ruimte moeten hebben om hiermee te experimenteren. Om experimenten met
innovatieve prestaties te doen slagen, is het noodzakelijk dat de procedurele
randvoorwaarden geen belemmering vormen. Een aantal knelpunten zou door de NZa
relatief eenvoudig verholpen kunnen worden: het nastreven van een naadloze overgang van
experimentele naar reguliere prestaties is noodzakelijk. Het regionale karakter van veel
experimenten bemoeilijkt deze overgang naar reguliere prestaties. Wanneer aanvragen voor
experimentele zorgprestaties standaard een landelijk bereik zouden moeten hebben (tenzij
zorgverzekeraars en zorgaanbieders anders overeen komen) zou dat de overgang naar het
reguliere systeem van prestatieregulering in de verschillende deelmarkten eenvoudiger
maken.
Andere procedurele moeilijkheden, zoals het combineren van Zvw -, AWBZ - en WMO-zorg
binnen één ketenprestatie, als gevolg van de verschillende manieren van bekostiging
minder eenvoudig op te lossen. Dat neemt echter niet weg dat de NZa met de beleidsregel
innovatie een relatief succesvol platform in het leven geroepen heeft om proces- en
keteninnovatie mogelijk te maken. Dit zou reden te meer moeten zijn om het proces van
totstandkoming van innovatieve zorgprestaties zo veel als mogelijk te stroomlijnen.

86

Antwoord van Minister Schippers op vragen van het Lid van Gerven

(ontvangen 16 mei 2014). Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2013–2014, nr. 1819
87

NZa, tariefbeschikking TB/CU-7088-01, Zorg op afroep van de

patiënt en zorg geleverd in een inloopkliniek (2014)

GV278-3-457

56

3.5
3.5.1

Multidisciplinaire samenwerking
Context en vraagstelling
Prestatiebeschrijvingen vormen een relatief gecompartimenteerd systeem: onder de noemer
van bijvoorbeeld DBC’s wordt uiteengezet hoe en door welke arts of behandelaar een
bepaalde aandoening gediagnosticeerd en behandeld wordt. Iedere (groep van)
aandoeningen heeft een eigen prestatiebeschrijving. Daarnaast hebben verschillende
beroepsbeoefenaren in de zorg hun eigen vorm van prestatiebeschrijving: een patiënt kan
bijvoorbeeld met een klacht bij de huisarts komen, worden doorverwezen naar een
medisch-specialist en kan na behandeling revalideren bij een fysiotherapeut. In alle gevallen
worden prestatiebeschrijvingen gedeclareerd die overeenkomen met dezelfde aandoening
van de patiënt, maar in hermetisch afgesloten systemen tussen de verschillende
specialismen. Een multidisciplinaire, gestroomlijnde prestatiebeschrijving georganiseerd
rondom de patiënt zou bij sommige aandoeningen kunnen bijdragen aan een efficiënter en
integraler zorgtraject.
Net zoals bij de voorgaande deelvraag over innovatie, lijkt de beleidsdoelstelling van multidisciplinaire samenwerking vooral betrekking te hebben op curatieve zorg. Immers, de
langdurige zorg is al in verregaande mate multidisciplinair ingericht. ZZP’s zijn
gecategoriseerd op tijd en zorgzwaarte, waaraan een scala van rond de 25 verschillende
behandelaren multidisciplinair invulling kan geven.
In de oorspronkelijke inrichting van het prestatiebeschrijvingen was er geen mogelijkheid
om prestaties met elkaar te integreren, terwijl er wel een aantal (chronische) aandoeningen
bestaat waarbij een voorspelbare, overzichtelijke vorm van samenwerking tussen
beroepsgroepen kan leiden tot preventie en minder druk op de tweede lijn. 88 Daarom zijn
er sinds de invoering van DBC’s ontwikkelingen in gang gezet om multidisciplinaire
samenwerking binnen de prestatieregulering te stimuleren. Vooral op het gebied van
eerstelijnszorg bestond er behoefte om zorg om de patiënt heen te organiseren en niet
andersom. Hieruit voort vloeide het idee van ‘functionele bekostiging,’ waarbij bekostiging
plaatsvindt op basis van een prestatie, onafhankelijk van welke zorgaanbieder deze
prestatie levert.89





De minister van VWS stelde een aanwijzing op aan de hand waarvan de NZa in 2012 een
beleidsregel vaststelde over integrale bekostiging van multidisciplinaire zorgverlening bij
een drietal niet-complexe, chronische aandoeningen:90
Diabetes Mellitus type 2 voor personen ouder dan 18 jaar (DM type 2)
Verhoogd risico op Vasculair risicomanagement (VRM)
Chronic Obstructive Pulmonary Disease (COPD).

88

Gootzen en Bonte ‘Het rendement van Ketenzorg’ medisch contact

64(4) (2010), 180-182
89

NZa, Visiedocument Functionele bekostiging vier niet-complexe

chronische zorgvormen (2006)
90

NZa, beleidsregel BR/CU-7056, Integrale bekostiging

multidisciplinaire zorgverlening chronische aandoeningen (DM type 2,
VRM, COPD), 2012

GV278-3-457

57

Met deze beleidsregel was het voor samenwerkende zorgaanbieders mogelijk om in geval
van deze aandoeningen multidisciplinaire zorg in zijn geheel te declareren bij verzekeraars
en integraal te laten bekostigen. De NZa spreekt in dit verband over ‘ketenzorg,’ waarbij de
bekostiging van samenhangende zorg rondom de zorgvraag van de patiënt georganiseerd
is.
Ketenzorg wordt georganiseerd door een zorggroep. Dit is noodzakelijk, omdat er een
rechtsvorm moet bestaan die de verschillende beroepsgroepen in een zorgketen overstijgt
en de integrale prestatie contracteert met verzekeraars. Hiermee ontstaan er binnen
ketenzorg twee zorginkoopmarkten: de inkoopmarkt tussen zorgverzekeraar en zorggroep
en de inkoopmarkt tussen zorggroep en zorgverleners. De zorggroep is het platform waar
beide inkoopmarkten elkaar raken. Er bestaan varianten waarin de zorggroep zelf
zorgverleners in loondienst heeft; in andere gevallen worden zelfstandige zorgverleners
ingehuurd. Onder de verleners van ketenzorg binnen een zorggroep is de huisartsgeneeskunde de kerndiscipline: de huisarts voert de regie over het ketenzorgtraject.
In 2010 besloot de minister om verpleging, diagnostiek en farmacie op te nemen in het
integrale bekostigingsmodel van de drie ketenzorg-aandoeningen. Tegelijkertijd werd door
de NZa afgeraden vooralsnog nieuwe aandoeningen middels ketenzorg te financieren,
aangezien de definitieve effecten ervan nog niet inzichtelijk waren. 91
Vanuit het bestuurlijk akkoord voor de eerstelijnszorg van 2013 is een politieke noodzaak
om meer vormen van multidisciplinaire samenwerking en integrale bekostiging mogelijk te
maken. Het bestuurlijk akkoord zet namelijk in op substitutie van de tweede lijn naar de
eerste lijn. In een advies aan de minister stelde de NZa daarom in 2014 voor de drie huidige
ketenprestaties samen te voegen in één ketenprestatie ‘programmatische multidisciplinaire
zorg,’ en hier de behandeling van astma aan toe te voegen. Doel van deze samenvoeging is
om in de toekomst gemakkelijker nieuwe aandoeningen in te passen, zoals dementie of
depressie.92 Voor dementie en stoppen met roken programma’s zijn inmiddels al
beleidsregels omtrent ketenzorg van kracht.93 Hiermee wordt de reikwijdte van de ketenDBC vergroot tot het domein van AWBZ-zorg.
De ontwikkelingen om bekostiging van multidisciplinaire zorg te faciliteren zijn dus in volle
gang. In dit verband beantwoorden wij de deelvraag: Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met multidisciplinaire samenwerking?
3.5.2

Bevindingen
Sinds de invoering van keten-DBC’s zijn vier prestatiebeschrijvingsbeschikkingen
geformuleerd, waarbij sinds 2011 alle geselecteerde aandoeningen voor ketenzorg in één
beschikking zijn geïntegreerd. Het relatief kleine aantal chronische aandoeningen waarvoor
ketentrajecten bestaat, maakt dat het functioneren van prestatieregulering bij integrale en
multidisciplinaire zorgtrajecten goed onderzocht kan worden.

91

NZa, Uitvoeringstoets Uitbreiding integrale bekostiging ketenzorg,

Verruiming grenzen en soorten ketens (2010)
92

NZa, Advies Bekostiging huisartsenzorg en multidisciplinaire zorg

2014
93

NZa, beleidsregel CA-300-485, Ketenzorg dementie (2012)

GV278-3-457

58

Het functioneren van keten-DBC’s is inmiddels uitgebreid geëvalueerd.94 Uit evaluaties blijkt
dat met name diabeteszorg als integrale prestatie gecontracteerd wordt door verzekeraars,
maar dat de andere vormen van ketenzorg achterblijven. Binnen de aangeboden vormen
van integrale diabeteszorg blijkt een aanzienlijke variatie, zowel in de invulling van ketenzorg tussen zorggroepen, als in de hoogte van tarieven. Dit laatste vloeit voort uit de mate
van praktijkvariatie, maar kan ook duiden op een sterke onderhandelingspositie van
zorggroepen ten opzichte van zorgverzekeraars.
Over het algemeen is het beeld dat er minder ketenzorg wordt gecontracteerd dan
oorspronkelijk verwacht. Verzekeraars wijten dit aan een gebrek aan transparantie en
vergelijkbaarheid van kwaliteit binnen zorggroepen. De zorggroep wordt te veel als een
‘black box’ ervaren door verzekeraars.95 Ook in de tweede inkoopmarkt, tussen zorggroep
en zorgaanbieders, worden problemen geconstateerd. Huisartsen zijn in veel gevallen
(mede)eigenaar van zorggroepen en zijn daarnaast medisch-inhoudelijk regisseur en
schakel binnen een keten. Zowel het RIVM als de evaluatiecommissie integrale bekostiging
constateren (potentiële) mededingingsproblemen in deze driedubbele rol van huisartsen
binnen de ketenzorg. Dit uitte zich bijvoorbeeld in uitsluiting van fysiotherapeuten en
diëtisten ten opzichte van praktijkondersteuners.
De Evaluatiecommissie Integrale Bekostiging stelt dat de nieuwe manier van bekostiging die
ketenzorg biedt, nog te weinig leidt tot een zorginhoudelijke verandering die door
patiënten ervaren kan worden. De commissie stelt voor de patiënt meer te betrekken bij de
invulling van het behandeltraject.96
De NZa heeft ketenzorg eveneens beoordeeld met het oog op de belangen van betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid van zorg.97 Daaruit blijkt dat de verwachte kwaliteitswinst van ketenzorg in 2012 nog niet inzichtelijk gemaakt kon worden. Andere evaluaties,
zoals van het RIVM en de evaluatiecommissie integrale bekostiging, konden evenmin
uitspraken doen over kwaliteit van ketenzorg. Anno 2014 neemt NZa een stijgende lijn in
kwaliteit waar, maar ook de nodige variëteit tussen zorggroepen. Op basis van enquêteonderzoek stelde de NZa in 2012 dat een intuïtief verlies van ervaren toegankelijkheid
onder patiënten – immers, de zorggroep kiest behandelaars, niet de patiënt – uitblijft, en
bevestigt dit beeld in 2014. Het RIVM komt overigens in haar evaluatie van de keten-DBC
van diabetes wel tot de conclusie dat de toegankelijkheid is verminderd.98 De uitgaven aan
ketenzorg zijn sinds invoering substantieel gestegen. Dit zou verklaarbaar kunnen zijn

94

Zie bijvoorbeeld J.N. Struijs, J.T. van Til, C.A. Baan, RIVM

Experimenteren met de keten-dbc diabetes: De eerste zichtbare
effecten (2009); Evaluatiecommissie Integrale Bekostiging; Monitoring
Integrale Bekostiging Zorg voor Chronisch Zieken: Tweede rapportage
(2012); NZa, Marktscan Ketenzorg (2012); NZa, Markscan Ketenzorg
(2014)
95
96
97

Evaluatiecommissie Integrale Bekostiging, p. 9
Evaluatiecommissie Integrale Bekostiging, p. 18
Marktscan Ketenzorg (2012), p. 43-59; Markscan Ketenzorg (2014),

p. 35-59
98

Experimenteren met de keten-dbc diabetes, p. 39

GV278-3-457

59

vanuit substitutie vanuit de tweede lijn naar ketenzorg, wat een gewenst effect is, maar
hierover kon de NZa anno 2012 geen afgeronde conclusies trekken. Ook in 2014 kan de
NZa nog niet met data onderbouwen in hoeverre substitutie vanuit de tweede lijn
daadwerkelijk plaatsvindt.
Uit de vraaggesprekken komt naar voren dat er nog steeds een grote variatie tussen
zorggroepen ervaren wordt op het gebied van kwaliteit, tarieven en invulling aan ketenzorg. Dit blijkt eveneens uit de kwalitatieve benchmarking van de branchevereniging van
zorggroepen.99 Effecten op betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid zijn nog niet
voldoende in beeld. Wel lijkt er sprake te zijn van enige lerende effecten op het gebied van
inkoop binnen de zorggroep en met verzekeraars: zo is er initiatief genomen voor
zelfregulering over contractvoorwaarden.
3.5.3

Deelconclusies multidisciplinaire samenwerking
De relatief kleinschalige ketenzorgtrajecten bieden de mogelijkheid om in een relatief
gecontroleerde omgeving te onderzoeken hoe tarief- en prestatieregulering zich verhoudt
tot multidisciplinaire samenwerking. Op basis van het bestaande materiaal is het op dit
moment echter niet mogelijk definitieve conclusies te verbinden aan het functioneren van
ketenzorg. Dit heeft vooral te maken met de grote ervaren variëteit tussen zorggroepen bij
de invulling van ketenzorg, waardoor een eenduidig beeld over de sector als geheel nog
ontbreekt. Deze grote variatie speelde al ten tijde van de eerste evaluaties van ketenzorg.
De recente laatste marktscan van NZa en deze evaluatie laten zien dat hier momenteel nog
steeds sprake van is.
Het is op grond hiervan niet mogelijk om op dit moment een eenduidig beeld te geven over
in hoeverre integrale bekostiging ook tot integrale zorg geleid heeft en de beoogde
substitutie vanuit de tweede lijn plaatsvindt. Er is aanleiding voor een uitvoeriger evaluatie
van de ketenzorg zoals deze op dit moment functioneert. Er is namelijk informatie en data
te vergaren over contractering tussen verzekeraars en zorggroepen, de inrichting van
zorggroepen en zorguitgaven binnen eerste en tweede lijn. Op basis van uitgebreider en
data-gedreven onderzoek kunnen onderbouwde aanbevelingen gedaan worden over
multidisciplinaire samenwerking en de bekostiging daarvan.

3.6
3.6.1

Aanvullend pakket
Context en vraagstelling
Tarief- en prestatieregulering heeft enerzijds tot doel om de collectieve zorguitgaven te
beheersen en anderzijds de contractvorming tussen zorgaanbieders en zorgverzekeraars
op de zorginkoopmarkt te faciliteren. Binnen het contracteerproces is het in principe niet
van belang of de deelmarkt waarover onderhandeld wordt op de zorginkoopmarkt onder
het basis- of aanvullende pakket valt.
Uit de Memorie van Toelichting van de Zvw blijkt dat de wetgever het onderscheid tussen
basis- en aanvullende zorg maakt op basis van noodzakelijkheid: “in [de] aanvullende
verzekering zitten alleen die voorzieningen waarvan de regering vindt dat die voor rekening

99

InEen, Transparante ketenzorg diabetes mellitus, copd en vrm,

rapportage zorggroepen over 2013: op weg naar genuanceerde
rapportage van zorg, 2014

GV278-3-457

60

en verantwoordelijkheid van de verzekerde zelf kunnen komen.” Daarom rekent de
overheid het resultaat van contracteren in de vorm van aanvullend verzekerde zorg niet tot
haar verantwoordelijkheid.100 Hier ontstaat, zeker op deelmarkten die gedeeltelijk onder het
basis- en gedeeltelijk onder het aanvullende pakket vallen, mogelijkerwijs een spanning.
Mondzorg is een voorbeeld van een deelmarkt die zowel onder het basis- als aanvullende
pakket valt: mondzorg voor jongeren onder de 18 jaar en sommige vormen van bijzondere
tandheelkundige zorg vallen onder het basispakket, terwijl reguliere tandheelkundige zorg
voor volwassenen onder het aanvullende pakket valt. Vanaf 1 januari 2012 was een
experiment van kracht met vrije prijsvorming voor mondzorg,101 dat op last van de Tweede
Kamer per 1 januari 2013 weer ongedaan gemaakt werd vanwege het stijgen van (vrije)
tarieven voor mondzorg.102 De NZa stelt daarom sinds 1 januari 2013 weer zowel tarieven
als prestaties vast deze sector.103
Binnen andere deelmarkten die (gedeeltelijk) onder het aanvullende pakket vallen, zoals
fysiotherapie, heeft het afbouwen van tariefregulering wel geleid tot een daling van
tarieven. De stand van zaken wat betreft het reguleren van tarieven en prestaties binnen
aanvullende zorg is daarmee op dit moment als volgt. In alle aanvullende deelmarkten die
onder de WMG vallen wordt door de NZa prestaties vastgesteld; in de mondzorg worden
tarieven en prestaties vastgesteld door de NZa. Met het reguleren van tarieven en prestaties
op de zorginkoopmarkt heeft de overheid daarom nog steeds in meer of mindere mate
invloed op de invulling van aanvullende zorg.
De NZa heeft de wens uitgesproken zich niet langer bezig te houden met tarief- en
prestatieregulering bij aanvullende zorg.104 Hiermee rijst de onderzoeksvraag: Is tarief- en
prestatieregulering nodig binnen aanvullende pakketten? Deze onderzoeksvraag is minder
evaluatief van karakter en richt zich meer op de toekomst van de regulering.
3.6.2

Bevindingen
De output van tarief- en prestatieregulering voor aanvullende zorg bestaat uit tarieven en
prestatiebeschrijvingen die betrekking hebben op aanvullende zorg binnen de eerste lijn
(bijvoorbeeld mondzorg en fysiotherapie boven de 18 jaar) en medisch-specialistische zorg
(bijvoorbeeld niet-medisch noodzakelijke plastische chirurgie). Omdat de inhoud van het
basispakket veranderlijk is – zo valt GGZ zorg sinds kort voor een groot gedeelte onder het
basispakket – is het niet direct mogelijk een algemeen beeld te schetsen van tarief- en
prestatieregulering binnen het aanvullende pakket gedurende de periode die deze evaluatie
omvat. Wij richten ons daarom op een aantal specifieke casussen en dan met name de
ervaringen binnen de mondzorg.

100
101

MvT Zvw, 44.
Nza,beleidsregel BR/CU-7058, Experiment vrije prijsvorming

mondzorg, 2012
102
103
104

Zie bijvoorbeeld NZa, Marktscan Mondzorg-juni (2012)
NZa, Tariefbeschikkingen mondzorg 2013
NZa, Bijlage 4 consultatiedocument Publieke en private taken en

verantwoordelijkheden binnen de DBC-systematiek, 2013

GV278-3-457

61

Vanuit de wetenschap is de nodige kritiek geleverd op het stopzetten van vrije tarieven
binnen de mondzorg.105 Wanneer de overheid de prijsontwikkeling binnen de mondzorg
langer op zijn beloop had gelaten, waren er meer waardevolle beleidsaanbevelingen uit te
destilleren geweest.
In een aantal vormen van aanvullende zorg past de NZa zowel tarief- als prestatieregulering
toe. Het gaat hier om specifieke vormen van GGZ (zowel basis als specialistisch), medischspecialistische zorg, mondzorg en geboortezorg. Op de resterende vormen van aanvullende
zorg binnen de WMG zijn alleen prestatiebeschrijvingen van toepassing. De verzekeraars en
aanbieders in het veld, zoals bijvoorbeeld op het gebied van cosmetische chirurgie, arbogeneeskunde en niet-geïndiceerde langdurige intramurale zorg geven aan dat in beperkte
mate wordt gedeclareerd aan de hand van vastgestelde prestatiebeschrijvingen. Bovendien
geven zij aan dat de NZa in haar toezicht slechts beperkt prioriteit geeft aan deze vorm van
(incorrect) declareren. Dit beeld wordt intern door de NZa bevestigd. Binnen andere
sectoren die onder het aanvullende pakket vallen, zoals mondzorg, is er vanuit de NZa
vervolgens wel veel aandacht voor correct declareren, zowel binnen de mondzorg die onder
het basispakket valt en mondzorg die aanvullende zorg betreft. Zo geeft de NZa een
aanzienlijk aantal aanwijzingen en boetebesluiten aan tandartsen op basis van incorrect
declareren.106
Op basis van vraaggesprekken constateren wij echter ook dat aanbieders en verzekeraars
het afschaffen van prestatiebeschrijvingen voor aanvullende zorg als onwenselijk
beschouwen. Het belang van een uniforme ‘declaratietaal’ wordt algemeen onderstreept,
vooral ook om te zorgen dat de zorg die niet onder het basispakket valt voor consumenten
transparant blijft. Het is echter de vraag of de NZa een rol zou moeten spelen in het
vaststellen van prestaties voor aanvullende zorg, zoals zij dat nu doet. Het is denkbaar dat
toegewerkt wordt naar een situatie waarin de NZa toeziet op door de sector vastgestelde
prestaties aan de hand van uniformiteits- en transparantie-eisen.
3.6.3

Deelconclusies aanvullend pakket
Op basis van de bovenstaande bevindingen kan de noodzakelijkheid van door de NZa
vastgestelde tarief- en/of prestatieregulering voor aanvullende zorg in twijfel worden
getrokken. Dit blijkt met name uit het feit dat de NZa tarief- en prestatieregulering niet op
een consistente manier tussen sectoren handhaaft. Waar in sommige sectoren, zoals
mondzorg, streng wordt toegezien op het naleven van prestaties en tarieven, wordt nietcorrect declareren bij andere vormen van aanvullende zorg toegestaan zonder dat zich
daarbij problemen voordoen. Deze situatie leidt tot reguleringsonzekerheid.
Dat de NZa binnen het aanvullende pakket verschillend handhaaft valt uiteindelijk terug te
voeren op een vraagstuk van pakketafbakening. Sinds het stopzetten van vrije tarieven in

105

Beetsma, “Overheid maakt zichzelf onbetrouwbaar met flip-flop

tandartstarieven”, Me Judice, (10 juli 2012)
106

NZa, Aanwijzing F. Fathi (mei 2012); NZa, Aanwijzing M.Fathi

h.o.d.n. Tandartsenpraktijk Floriande (mei 2012); NZA, Aanwijzing
Beperfect Clinics B.V. (november 2011); NZa, Aanwijzing tandarts
(maart 2011); NZa Boetebesluit BePerfect Clinics BV (november 2012)
NZa, Boetebesluit Eurosmile BV (augustus 2012)

GV278-3-457

62

de mondzorg is onduidelijk of het onderscheid tussen het basispakket en het aanvullende
pakket gemaakt wordt op basis van betaalbaarheids- of noodzakelijkheidscriteria. De
politieke beslissing om tarieven te reguleren in de mondzorg lijkt moeilijk te rijmen met de
positie van mondzorg binnen het aanvullende pakket. Het aanvullende pakket is ingericht
als een schadeverzekering voor niet-noodzakelijke zorg, waarbij de overheid in principe op
afstand staat. Wanneer in onderdelen van dat aanvullende pakket alsnog tariefregulering
nodig is om de betaalbaarheid van zorg te garanderen, kan dit duiden op suboptimale
pakketafbakening, of op reguleringsfalen.
Uit het voorgaande volgt overigens niet automatisch dat prestatiebeschrijvingen binnen het
aanvullende pakket niet langer noodzakelijk zijn. Een uniforme declaratietaal is nog steeds
waardevol in het kader van transparantie. Het is alleen de vraag of de NZa deze prestatiebeschrijvingen nog moet vaststellen.
3.7
3.7.1

Fraude
Context en vraagstelling
Fraude in de zorg is recent sterk in de publieke en politieke belangstelling komen te staan.
Het ‘plan van aanpak bestrijding fraude in de zorg’ stelt voor 2014 vijf miljoen euro en
vanaf 2015 tien miljoen euro extra jaarlijks beschikbaar voor fraudebestrijding binnen de
zorgketen.107 Het onderwerp komt op verschillende plaatsen in deze evaluatie aan de orde.
In de context van tarief- en prestatieregulering gaat het specifiek om fraude door zorgaanbieders die, al dan niet doelbewust, incorrect declareren bij zorgverzekeraars, met als
doel hier wederrechtelijk financieel voordeel uit te behalen.
De inrichting van tarief- en prestatieregulering in artikelen 50 tot en met 56 van de WMG
stelt geen eisen aan de correctheid van declaraties van zorgaanbieders. De verbodsbepaling
van artikel 35 WMG (zie paragraaf 3.8) doet dit wel.







De NZa heeft zelf onderzoek gedaan naar declaratiefraude in de zorginkoopmarkt en komt
tot vier mogelijke vormen van incorrect declareren:108
dubbel claimen – waarin meerdere keren dezelfde behandeling bij dezelfde patiënt
gedeclareerd wordt
profiteren van dubbele bekostiging – waarbij zorgaanbieders twee keer bekostigd worden
voor dezelfde zorg vanuit zowel een niet-patiënt gebonden vaste component (bijvoorbeeld
een beschikbaarheidsbijdrage), een prestatie die wel patiëntgebonden is
ontbundelen – waarbij ketenzorg alsnog opgeknipt wordt en afzonderlijk nogmaals
gedeclareerd
upcoding – waarbij een goedkopere behandeling onterecht als een duurdere behandeling
wordt gedeclareerd.
Op dit moment is er nog veel onduidelijk over de aard en omvang van zorgfraude.
Schattingen hierover lopen ver uiteen.109 In dit verband is het relevant om in kaart te

107

Plan van aanpak bestrijding fraude in de zorg, Kamerstukken II

2013-2014, 28828 nr. 50, p. 3
108
109

NZa, Onderzoek zorgfraude Tussenrapport, 2013, p. 30
Andersson Elffers Felix, Verkenning opsporingsfunctie in de zorg,

2014, p. 10

GV278-3-457

63

brengen in hoeverre het systeem van tarief- en prestatieregulering zoals dat nu
functioneert, fraude ontmoedigt of juist in de hand werkt. Hieruit vloeit de deelvraag voort:
Hoe fraudebestendig is tarief- en prestatieregulering?
3.7.2

Bevindingen
De fraudebestendigheid van tarief- en prestatieregulering laat zich moeilijk in beeld
brengen, vanwege het ontbreken van concrete cijfers over hoe vaak welke vormen van
fraude voorkomen. Ook is er geen ‘nulmeting’ beschikbaar, waardoor de fraudebestendigheid tussen verschillende vormen van tarief- en prestatieregulering niet goed vergelijkbaar
is. Wij bespreken de fraudebestendigheid van tarief- en prestatieregulering daarom vooral
aan de hand van de ervaringen uit de praktijk.
Wat nadrukkelijk uit het onderzoek naar voren komt, is dat iedere vorm van classificatie en
tarifering leidt tot (mogelijkheden voor) ongewenst gebruik. Declaratiefraude en vormen
van onjuist declareren zijn vanuit dat perspectief nooit volledig uit te bannen. Die
onderzoeksvraag is daarom veeleer, welke kenmerken van het huidige systeem van tariefen prestatieregulering fraude en oneigenlijk gebruik mogelijk in de hand werken.
In het Nederlandse zorgstelsel bestaat er afstand tussen de ontvanger van zorg en de
betaler van zorg: de aanbieder declareert geleverde zorg bij een verzekeraar. Zolang de
verzekeraar niet over de schouder van de zorgaanbieder mee kan kijken (en de ontvanger
van zorg geen inzicht heeft in of belang heeft bij correcte declaratie), heeft de aanbieder
mogelijkheden om declaraties in te dienen die niet overeenkomen met de geleverde zorg.
Daarnaast kan de bekostiging van zorg die gepaard gaat met tarief- en prestatieregulering
uitermate complex zijn: voorbeelden zijn het grote aantal medisch-specialistische
handelingen dat onderdeel kan uitmaken van een DOT, of het feit dat het in de systematiek
gaat om gemiddelde zorgtrajecten die in individuele gevallen kunnen afwijken. Binnen deze
speelruimte is niet-correct declareren, al dan niet moedwillig, een reële mogelijkheid.
In het verleden heeft fraudebestendigheid bij het vaststellen van veel vormen van tarief- en
prestatieregulering een beperkte rol gespeeld. Met name bij AWBZ-zorg is prestatieregulering in de vorm van ZZP’s vooral ingezet om bij te dragen aan meer toegankelijke en
transparante zorgverlening tegen minder administratieve lasten. Het nastreven van
toegankelijkheid staat op gespannen voet met het tegengaan van oneigenlijk gebruik. In de
medisch-specialistische zorg gaat een vergelijkbare redenering op: het DOT-traject is
ingezet om prestatiebeschrijvingen breder inzetbaar te maken bij de onderhandeling
tussen verzekeraars en aanbieders. Het voorkomen van onjuiste declaraties is niet
meegenomen in deze ontwikkeling.
Tegenwoordig is fraudebestendigheid meer ingebed in het ontwerpproces van tarief- en
prestatieregulering. Zo vormt fraudebestendigheid een onderdeel van het project
‘Herziening bekostigingsstructuur mondzorg’ van de NZa en heeft de NZa frauderisico’s
geïdentificeerd bij de overheveling van langdurige GGZ naar de Zvw.110 Ook wordt
momenteel de prikkeling tot upcoding binnen geëxtramuraliseerde AWBZ-zorg onderzocht,

110

NZa, Advies Overheveling langdurige GGZ naar de Zvw Bekostiging

van de langdurige GGZ gericht op behandeling en verblijf (2013)

GV278-3-457

64

met als doel de prestatiebeschrijvingen en uurtarieven aan te kunnen passen om perverse
prikkels tegen te gaan.111 Er is duidelijk sprake van een leerproces, dat echter nog niet als
afgerond is te beschouwen.
De NZa investeert in haar handhaving in het bestrijden van incorrect declareren. Van de
boetebesluiten en aanwijzingen die de NZa opgelegd heeft wegens incorrect declareren,
springt met name het boetebesluit voor het St. Antonius ziekenhuis in het oog.112 Op basis
van vraaggesprekken bij zorgaanbieders blijkt dat van deze zaak een sterke signaalwerking
is uitgegaan. In het boetebesluit van de NZa is de opzettelijkheid van onjuist declareren
buiten beschouwing gelaten. De casus toont aan dat een focus op ‘incorrect declareren’ in
plaats van ‘declaratiefraude’ niet aan effect hoeft in te boeten: ook zonder het gedrag van
St. Antonius-medewerkers als moedwillig frauduleus te bestempelen, heeft het boetebesluit
de gewenste werking.
3.7.3

Deelconclusies fraude
Over de fraudebestendigheid van tarief- en prestatieregulering zijn op basis van het
onderzoek geen definitieve uitspraken te doen, met name omdat er geen consensus over
de aard en omvang van fraude in het Nederlandse zorgstelsel. Wel is duidelijk dat fraudebestendigheid over het algemeen geen rol van betekenis heeft gespeeld in het ontwikkelen
van prestatieregulering. Inmiddels wordt fraudebestendigheid meer nadrukkelijk
meegenomen in de overwegingen, bijvoorbeeld in de vorm van een fraudebestendigheidstoets voor nieuwe beleidsregels. Eveneens laat de NZa in haar handhaving zien fraude
serieus aan te willen pakken. Het gaat hier om een ontwikkeling waarin goede stappen
worden gezet, maar die nog niet is afgerond.

3.8
3.8.1

Verbods- gebodsstelsel
Context en vraagstelling
Het functioneren van tariefregulering staat of valt bij de koppeling van tarieven aan
prestaties: een tarief zonder prestatiebeschrijving bestaat niet. In artikel 35 WMG, eerste
lid, is daarom vastgelegd dat het verboden is voor zorgaanbieders een tarief in rekening te
brengen waarvoor geen prestatiebeschrijving is vastgesteld (onderdeel c), of waarvoor een
andere prestatiebeschrijving wordt gehanteerd dan vastgesteld (onderdeel d). Bovendien is
alleen de NZa bevoegd om prestatiebeschrijvingen vast te stellen onder artikel 50, eerste
lid, onderdeel D van de WMG.
Dit verbod is dusdanig sterk verankerd dat het twee kanten op werkt: het is volgens artikel
35, derde lid, WMG ook verboden voor zorgverzekeraars om een tarief te betalen dat niet
met een prestatie overeenkomt. Daarnaast is het niet alleen verboden een tarief in rekening
te brengen dat hoger is dan vastgesteld door de NZa: het is ook verboden een tarief in
rekening te brengen dat lager is dan een bandbreedte- of vast tarief.
Met de Wet aanvulling instrumenten bekostiging WMG is aan art. 35 een zevende lid
toegevoegd, dat aanbieders verbiedt in hun integrale som van tarieven af te wijken van het
door de NZa vastgestelde grensinstrument. Eveneens werden met deze wijzigingswet
artikelen 35a en 35b toegevoegd, waarin aanvullende verbodsbepalingen verbieden dat

111
112

NZa, beleidsbrief Marktscan AWBZ (2014), p. 2.
NZa, Boetebesluit St. Antonius Ziekenhuis (februari 2014)

GV278-3-457

65

zorgaanbieders een hogere beschikbaarheidsbijdrage in rekening brengen dan is
vastgesteld en verzekeraars het recht ontnemen om een hoger vereffeningsbedrag in
rekening te brengen dan is vastgesteld.
De formulering van de bovenstaande verbodsbepalingen in de WMG is strikt en laat geen
ruimte voor zorgaanbieders en zorgverzekeraars om zonder tussenkomst van NZa
prestatiebeschrijvingen overeen te komen. De deelvraag in deze paragraaf luidt: Hoe
functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met het verbodsstelsel? In hoeverre
dient een verbodsstelsel de doelen van de WMG? In hoeverre is er een alternatief voor het
verbodsstelsel?
In wat volgt gaan wij uit van de termen ‘verbodsstelsel’ en ‘gebodsstelsel.’ In een
verbodsstelsel – de huidige wijze van tarief- en prestatieregulering – stelt de overheid vast
welke tarieven en/of prestatiebeschrijvingen gehanteerd mogen worden en is afwijken
hiervan verboden. In een gebodsstelsel stelt de overheid niet langer vast welke tarieven
en/of prestatiebeschrijvingen gehanteerd mogen worden, maar richt zij zich alleen op de
randvoorwaarden van tarief- en prestatieregulering, in de vorm van geboden voor
bijvoorbeeld transparantie, fraude en vergelijkbaarheid.
3.8.2

Bevindingen
De beantwoording van deze deelvraag is zowel evaluatief als verkennend van karakter. Het
bestaande verbodsstelsel van artikel 35 WMG wordt geëvalueerd met een mogelijk
alternatief in gedachten. We bespreken de oorsprong en toekomst van de verbodsopzet van
het stelsel in het licht van mogelijke alternatieven.
Artikel 35 WMG vindt zijn oorsprong in artikel 2 van de Wet Tarieven Gezondheidszorg
(WTG) zoals dat goed in het zorgstelsel van voor 2006. De inhoud en formulering van art. 2
WTG zijn bijna rechtstreeks in artikel 35 WMG terecht gekomen. In een aanbodgestuurd en
gebudgetteerd zorgstelsel is het strikt reguleren van tarieven ten opzichte van prestaties
voor de hand liggend. In het huidige systeem van vraagsturing, prestatiebekostiging en ex
ante risicoverevening is deze vanzelfsprekendheid van een verbodsbepaling minder groot:
wanneer verzekeraar en aanbieder vrij zijn tarieven overeen te komen, waarom zouden zij
dan niet eveneens (buiten de NZa om) een bijbehorende prestatie kunnen vastleggen?
Er bestaat een aantal praktische voorbeelden waaruit blijkt dat stringente verbodsbepalingen zoals artikel 35 WMG op gespannen voet staan met prestatiebekostiging en
risicodragende verzekeraars.
Allereerst wijzen de knelpunten van tarief- en prestatieregulering voor aanvullende zorg in
paragraaf 3.6 erop dat er prestatiebeschrijvingen minder nodig zijn binnen het aanvullende
pakket. Verzekeraars en aanbieders contracteren in sectoren die niet tot het basispakket
behoren (zoals cosmetische chirurgie, arbozorg en niet-geïndiceerde intramurale
langdurige zorg) vaak niet volgens door de NZa vastgestelde prestatiebeschrijvingen. Ook
de declaratie bij deze zorgvormen vindt vaak niet plaats volgens door de NZa vastgestelde
prestaties. In deze gevallen treedt de NZa niet handhavend op, zonder dat dat tot
problemen leidt. Hiermee lijkt de noodzaak van door de NZa vastgestelde prestatieregulering voor aanvullende zorg beperkt te zijn.
Ten tweede wijst de praktijk uit dat prestaties met name binnen de medisch-specialistische
zorg (de DOT’s) een beperkte rol spelen bij het onderhandelproces tussen verzekeraars en
aanbieders. In plaats daarvan maken verzekeraars afspraken over aanneemsommen of
GV278-3-457

66

budgetplafonds met aanbieders, waarvan uiteindelijk teruggerekend wordt naar de zorgprestaties aan de hand waarvan gedeclareerd moet worden. Hiermee wordt de prijs die per
zorgprestatie in rekening gebracht wordt een ambigue eenheid, die geen reële afspiegeling
is van de onderhandeling tussen beide partijen. DOT’s zijn echter wel in het leven geroepen
om als onderhandelingstaal tussen verzekeraars en aanbieders te fungeren. Wanneer deze
onderhandelingstaal als zodanig niet gebruikt wordt, rijst de vraag of DOT’s in het vrije
segment nog wel nodig zijn. Deze redenering lijkt overigens in mindere mate van
toepassing op AWBZ-zorg en curatieve GGZ. Uit vraaggesprekken met zorgaanbieders en
zorgverzekeraars/zorgkantoren blijkt dat ZZP’s wel degelijk als onderhandelingstaal
fungeren binnen de AWBZ. Binnen de GGZ wordt dit jaar pas voor het eerst volledige
prestatiebekostiging gehanteerd, waardoor het op dit moment niet te bepalen is in
hoeverre DBC’s aldaar fungeren als onderhandelingsinstrument.
Aan de hand van deze voorbeelden komt de noodzaak van de huidige verbodsbepaling uit
artikel 35 WMG onder druk te staan en rijst de vraag of, met name binnen vrije sectoren en
aanvullende zorg, door de NZa vastgestelde prestatiebeschrijvingen nog wel opportuun
zijn.
Het afschaffen van prestatiebeschrijvingen door de NZa gaat echter met nadelen gepaard.
Het systeem van tarief- en prestatieregulering op basis van de WMG heeft namelijk geleid
tot een aantal vormen van afgeleid gebruik die niet in eerste instantie werden nagestreefd
met de WMG. Daarmee hebben de NZa-prestaties in bepaalde mate een ‘systeemfunctie’
binnen het stelsel hebben gekregen. Zo worden prestatiebeschrijvingen gebruikt als basis
voor de risicoverevening tussen zorgverzekeraars, voor het toepassen van eigen risico van
verzekerden, bij het vaststellen van een MBI korting (de facto kan een MBI niet ingezet
worden zonder door de NZa vastgestelde prestaties) en voor de pakketafbakening door het
College voor Zorgverzekeringen (CVZ, inmiddels Zorginstituut Nederland). Dit maakt dat
het huidige systeem van prestatiebeschrijvingen onder artikel 35 WMG niet zomaar
aangepast kan worden, althans niet zonder rekening te houden met al deze vormen van
afgeleid gebruik.
Daarnaast noodzaakt het loslaten van prestatiebeschrijvingen door de NZa in vrije
segmenten of aanvullende zorg tot meer aandacht voor andere vormen van toezicht. Het
blijft namelijk van belang voor het functioneren van het stelsel dat zorgprestaties
inzichtelijk zijn voor verzekeraars en consumenten. Dit kan ondervangen worden door het
intensiveren van het markttoezicht op zorgaanbieders ten behoeve van (met name)
transparantieverplichtingen. Ook kan de NZa aanbieders en verzekeraars verplichten tot
een uniforme prestatie- en declaratietaal (aangesloten op internationale standaarden), die
door de sector zelf wordt vastgesteld.
Er zijn kortom goede argumenten om de verbodsbepalingen uit artikel 35 WMG om te
vormen tot een ‘gebodsstelsel’ waarin meer ruimte bestaat voor verzekeraars en aanbieders
om bij de zorginkoop en de declaratie buiten de kaders van door de NZa vastgestelde
prestaties te opereren. Naar verwachting zou een dergelijke omvorming nieuwe
zorgprestaties ook eerder toepasbaar maken; het is immers niet meer nodig innovatie via
de NZa naar de markt te brengen. Ook kunnen integrale bekostigingsvormen op grotere
schaal worden geïmplementeerd wanneer traditionele ‘schotten’ tussen de bekostiging van
de eerste en tweede lijn minder een rol spelen bij zorginkoop. Binnen een dergelijk
gebodsstelsel zijn verschillende varianten mogelijk.

GV278-3-457

67

Een logische eerste stap in de richting van een gebodsstelsel zou bestaan uit het
dereguleren van aanvullende zorg. Een tweede mogelijkheid betreft het breder invoeren van
facultatieve prestaties (die nu al gelden binnen de eerstelijnszorg), waarbij als aanvulling op
bestaande prestaties verzekeraars en aanbieders zelfstandig en onder auspiciën van de NZa
prestaties en alternatieve bekostigingsvormen overeen kunnen komen. Daarnaast kunnen
via het BUB bepaalde deelmarkten buiten de werkingssfeer van de WMG geplaatst worden.
De laatste stap in deze beweging zou bestaan uit herziening van artikel 35 WMG zelf. Met
het aanpassen van artikel 35 WMG dient echter prudent te worden omgesprongen. Immers,
artikel 35 WMG bestaat ook als grondslag tegen declaratiefraude en is eveneens van belang
als terugvaloptie wanneer verzekeraars en aanbieders niet in staat blijken om prestaties
overeen te komen.
3.8.3

Deelconclusies verbods- en gebodsstelsel
Op basis van het bovenstaande verkennende onderzoek concluderen wij dat het bestaande
verbodsstelsel de doelen van de WMG slechts in beperkte mate ondersteunt. Binnen
aanvullende zorg wordt de facto zonder door de NZa vastgestelde prestatiebeschrijvingen
gedeclareerd, zonder dat hierbij problemen optreden. In het vrije segment van medischspecialistische zorg dragen prestatiebeschrijvingen slechts beperkt bij aan hun doelstelling,
te weten het faciliteren van de zorginkoop. In deze gevallen geldt dat tarief- en
prestatieregulering beter gedijt bij een gebodsstelsel dan het bestaande verbodsstelsel.
Hiermee lijkt er voldoende reden en momentum te zijn om de verbodsbepalingen uit artikel
35 WMG te heroverwegen en vrije vormen van prestaties mogelijk te maken als aanvulling
op vrije tarieven. Wij hebben een aantal stappen voorgedragen waarin dit proces
vormgegeven kan worden.
Om het evenwicht op zorgmarkten te bewaken dient bij het wegvallen van prestatieregulering in deelmarkten sterker worden ingezet op markttoezicht. Met name
transparantieverplichtingen zijn in dit verband belangrijk; het blijft immers van belang dat
zorg op basis van uniforme prestaties ingekocht en gedeclareerd wordt. Uniforme
prestaties zijn daarmede belangrijkste noodzakelijke voorwaarde voor een gebodsstelsel.
Ten tweede is er een aantal vormen van afgeleid gebruik uit het verbodsstelsel voortgekomen waarmee andere doelen vanuit de Zvw en WMG worden gediend. Het gaat hier
bijvoorbeeld om risicoverevening en macrokostenbeheersing. Wanneer er alternatieven
aangedragen kunnen worden voor deze vormen van afgeleid gebruik kan een gebodsstelsel
slagen.

3.9

Tussenconclusies tarief- en prestatieregulering
De centrale vraag van dit hoofdstuk is in hoeverre tarief- en prestatieregulering bijdraagt
aan het functioneren van het zorgstelsel. Aan de hand van diverse indicatoren is
bijgedragen aan een antwoord op deze vraag. In deze concluderende paragraaf staan wij
stil bij wat vanuit de samenhang tussen de afzonderlijke deelvragen valt te concluderen
over tarief- en prestatieregulering.
Allereerst is uit ons onderzoek gebleken dat tarief- en prestatieregulering een gevarieerde
verzamelterm is voor regulering, met een reikwijdte die verder gaat dan afzonderlijke
deelmarkten. De manier waarop tarieven en/of prestaties door de NZa worden vastgesteld,
varieert per deelmarkt. Daarnaast heeft de invulling van prestatiebeschrijvingen in meer of
mindere mate invloed op macrokosten, innovatie, samenwerking tussen zorgaanbieders en
de mogelijkheid tot incorrect declareren.
GV278-3-457

68

Ons onderzoek over tarief- en prestatieregulering is gebonden aan een aantal onzekerheden. In veel gevallen ontbreekt bruikbare data, enige vorm van ‘nulmeting’ en de
mogelijkheid effecten te isoleren. Daarnaast is het aanbrengen van causaal verband tussen
regulering en effect in de meeste gevallen niet mogelijk. Onze conclusies zijn daarom
voorzichtig van aard. Tegelijkertijd moet vastgesteld worden dat er wel degelijk een
noodzaak ligt om tarief- en prestatieregulering grondig te evalueren.
Op basis van het onderzoek concluderen wij dat tarief- en prestatieregulering in een aantal
deelmarkten slechts in beperkte mate bijdraagt aan de doelen van de WMG, te weten de
betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van zorg. Wat betaalbaarheid betreft lijkt het
effect van de afgesloten bestuurlijke akkoorden in een aantal deelmarkten groter te zijn
dan de rol van gereguleerde prestaties en tarieven in de zorginkoop. Gemaximeerde groei
leidt de facto tot budgettering door zorgverzekeraars en binnen een budget heeft vrije
onderhandeling over afzonderlijke prestaties weinig effect. Het dominante effect van de
bestuurlijke akkoorden op betaalbaarheid van zorg wordt nog versterkt door de
aanwezigheid van een macrobeheersingsinstrument als slot op de deur.
Tarief- en prestatieregulering draagt in wisselende mate bij aan het waarborgen of
vergroten van de toegankelijkheid. Wij zien de contouren van positieve effecten op de
toegankelijkheid binnen de eerstelijnszorg, GGZ en AWBZ. Binnen de medischspecialistische zorg is het effect van tarief- en prestatieregulering op toegankelijkheid niet
met voldoende zekerheid vast te stellen.
In het algemeen kan gesteld worden dat tarief- en prestatieregulering weinig bijdraagt aan
zorginkoop op basis van kwaliteit van zorg. Prestatiebeschrijvingen geven op zichzelf geen
inzicht in de kwaliteit van zorg, maar transparante prestatiebeschrijvingen zouden het wel
mogelijk zouden moeten maken om kwaliteit van zorg inzichtelijk te maken voor
inkopende zorgverzekeraars. Inkoop vindt op dit moment echter met name plaats aan de
hand van prijs- en volumecriteria. Dit gaat het meest nadrukkelijk op voor de medischspecialistische zorg, met name in die sector draagt de prestatieregulering onvoldoende bij
aan het inzichtelijk maken van kwaliteit van zorg.
In een aantal opzichten functioneert tarief- en prestatieregulering beperkt. Dit komt het
duidelijkst naar voren binnen aanvullende zorg: hier leidt declareren zonder prestatiebeschrijvingen, hetgeen op grote schaal gebeurt, niet tot problemen, hetgeen voor de NZa
aanleiding is om in deze sectoren slechts beperkt te handhaven. Daarnaast blijkt dat, met
name binnen de medisch-specialistische zorg, prestatiebeschrijvingen niet fungeren als
‘declaratietaal’ tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders. Er wordt in plaats daarvan op
grote schaal ingekocht aan de hand van aanneemsommen of budgetplafonds waarbinnen
zorgprestaties niet direct herleidbaar zijn. De met DOT beoogde transparantie van
zorginkoop hebben wij in de praktijk niet kunnen waarnemen.
Het is van belang te vermelden dat bovenstaande observaties nadrukkelijk niet gelden voor
de ZZP-systematiek binnen de AWBZ. Binnen de langdurige zorg zijn ZZP’s de basis
geworden voor een integrale behandeling en bekostiging in de vorm van een declaratietaal
die inzichtelijk en hanteerbaar is voor zorgaanbieders, zorgverzekeraars en cliënten en hun
naasten. De keerzijde van deze heldere declaratietaal is echter dat ZZP’s in toenemende
mate als een recht gezien worden en tot upcoding kunnen leiden.

GV278-3-457

69

In haar huidige vorm lijkt tarief- en prestatieregulering in beperkte mate bij te dragen aan
het functioneren van het zorgstelsel. Er zullen echter altijd deelmarkten blijven bestaan
waarop tariefregulering noodzakelijk is, wanneer zorgvormen bijvoorbeeld niet uitgedrukt
kunnen worden in reguliere zorgprestaties. In die gevallen zal de noodzaak tot een
bijbehorende prestatiebeschrijving er zijn, opdat duidelijk is waar een tarief zich toe
verhoudt.
Daarnaast zal er in het huidige zorgstelsel altijd een noodzaak blijven voor uniforme en
transparante zorgprestaties, aan de hand waarvan ingekocht en gedeclareerd kan worden.
Zorgverzekeraars en zorgaanbieders moeten daarin een gezamenlijke taal kunnen spreken,
zodanig dat ook de consument zicht heeft op de geleverde zorg. Onze analyse suggereert
echter dat prestatiebeschrijvingen in hun huidige vorm niet de meest efficiënte manier zijn
om deze transparantie en uniformiteit te bereiken.
De evaluatie laat zien dat het onder specifieke voorwaarden vermoedelijk mogelijk is een
minder stringent systeem van prestatieregulering in te richten. In een dergelijk stelsel
hebben zorgaanbieders en zorgverleners meer vrijheid bij het inkopen van zorg en kunnen
innovatieve en multidisciplinaire zorgprestaties overeengekomen worden en declaraties
plaatsvinden zonder dat daar beleidsregels van de NZa voor nodig zijn. De voorwaarden
hiervoor vragen om een noodzakelijke (gedeeltelijke) verschuiving van regulering naar
toezicht. Wanneer zorgverzekeraars en zorgaanbieders zelfstandig onderhandelen over
prijs, kwaliteit en volume is het van belang dat er toezicht is op transparantie en
uniformiteit van zorgprestaties. Daarnaast dienen alternatieve methoden vastgesteld te
worden om de vormen van afgeleid gebruik van door de NZa vastgestelde prestatiebeschrijvingen te ondervangen. Hier gaat het met name om de manier waarop prestatiebeschrijvingen gebruikt worden voor de risicoverevening.

GV278-3-457

70

4 Markttoezicht
4.1

Inleiding
Naast haar reguleringsopdracht heeft de NZa een toezichthoudende taak. Dit hoofdstuk
behandelt het markttoezicht dat de NZa uitvoert. Er moet sprake zijn van functionerende
(gereguleerde) concurrentie om evenwicht binnen het zorgstelsel in stand te houden. Het
markttoezicht van de NZa moet deze concurrentie waar nodig op gang brengen en in het
algemeen in stand houden. Dit “maken en bewaken”113 van markten is naast regulering en
uitvoeringstoezicht één van de centrale doelstellingen van de WMG en de NZa.
In de zorgmarkten bestaat een aantal vormen van marktfalen.114 Bij marktfalen kan
overheidsingrijpen noodzakelijk zijn, zolang dit ingrijpen proportioneel is ten opzichte van
het nagestreefde doel. De NZa kan als markttoezichthouder, in beginsel, twee vormen van
marktfalen aanpakken waarmee de zorgmarkten kampen: asymmetrische informatie en
marktmacht. Asymmetrische informatie tussen marktpartijen, zoals tussen zorgverleners
en patiënten, of zorgaanbieders en zorgverzekeraars, kan tegengegaan worden door
transparantieverplichtingen. Marktmacht kan voorkomen worden door het inzetten van het
Aanmerkelijke Marktmacht (AMM)-instrumentarium tegen individuele partijen, of door in
gehele (deel)markten eisen te stellen aan contractvoorwaarden op basis van art. 45 WMG.
Het markttoezicht zoals vormgegeven in de WMG is een vorm van sectorspecifiek toezicht:
het gaat hier om toezichtinstrumenten die specifiek bedoeld zijn voor de zorgmarkten. In
aanvulling op dit sectorspecifieke toezicht is het generiek mededingingstoezicht van
toepassing. Zodra er sprake is van een onderneming onder de Mededingingswet (hierna:
Mw) heeft de Autoriteit Consument en Markt (ACM) een toezichthoudende rol. Hiermee
vallen AWBZ-verzekeraars overigens buiten het bereik van de ACM, aangezien zij geen
ondernemingen zijn volgens de Mw en ook niet met elkaar concurreren.115
Naast het onderscheid tussen specifieke en generieke toepassing verschilt het markttoezicht van de NZa van het mededingingstoezicht van de ACM in het moment van
interventie. De ACM opereert (met uitzondering van fusietoetsing) ex post: na een
vermeende schending van het mededingingsrecht komt de ACM in actie. De NZa kan
daarentegen ook ex ante optreden, door potentiële obstakels voor de ontwikkeling van
volwaardige concurrentie te lijf te gaan en markten op die manier ‘op gang te brengen.’
In wat volgt gaan we in op de drie typen van markttoezicht door de NZa (AMM,
fusietoezicht en het artikel 45-instrumentarium). Op basis van de deelvragen over deze
typen toezicht wordt de overkoepelende hoofdvraag van dit thema beantwoord: is het
markttoezichtsinstrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de
beoogde doelen te behalen?

113
114

MvT WMG, p 5
De Kam en Donders, De Kam en Donders, ‘Zonder zorg vaart

niemand wel’, in: Een economisch gezonde gezondheidszorg. KVS
Preadviezen, 2012
115

NMa, Visiedocument AWBZ-zorgmarkten, 2004

GV278-3-457

71

4.2
4.2.1

Aanmerkelijke marktmacht
Context en vraagstelling
Het begrip aanmerkelijke marktmacht is afkomstig uit het telecommunicatierecht, 116 en
betekent in het kader van de WMG dat:
“een of meer zorgaanbieders of ziektekostenverzekeraars […] alleen dan wel gezamenlijk de
ontwikkeling van daadwerkelijke concurrentie op de Nederlandse markt of een deel daarvan […]
kunnen belemmeren door de mogelijkheid zich in belangrijke mate onafhankelijk te gedragen van
[…] concurrenten […], ziektekostenverzekeraars […], zorgaanbieders [en] consumenten.”

117

Het was de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever om het AMM-instrumentarium alleen
van toepassing te laten zijn op de zorginkoopmarkt en ook louter voor die segmenten waar
sprake is van vrije tarieven. Deze beperking in toepasbaarheid vloeide voort uit de intentie
om slechts concurrentie op gang te brengen waar dit strikt noodzakelijk was. De zorgverzekeringsmarkt kende bijvoorbeeld al concurrentie tussen zorgverzekeraars ten tijde
van de invoering van de WMG en in markten met gereguleerde tarieven is het op gang
brengen van concurrentie moeilijk omdat concurrentie op prijs bij voorbaat niet mogelijk
is.118
Bij amendement van de Tweede Kamer werd dit toepassingsgebied echter uitgebreid met
de zorgverlenings- en zorgverzekeringsmarkt, zodat de NZa ook kan toezien op het borgen
van publieke belangen in de zorgverzekeringsmarkt en zorgverleningsmarkt. Bovendien
sprak de Kamer met haar amendement de wens uit het AMM-instrumentarium van
toepassing te laten zijn in markten waar weliswaar geen vrije tarieven gelden, maar waar
wel een beperkte contracteervrijheid geldt, omdat er bijvoorbeeld sprake is van maximumen bandbreedtetarieven.119
De NZa kan ondernemingen met AMM verplichtingen opleggen om zo een gelijk speelveld
op de zorgmarkt te bereiken of te herstellen.120 Om te bepalen of de NZa daarin kan slagen
luidt een deelvraag van het onderzoek: Is het AMM instrumentarium voldoende toepasbaar
en slagvaardig in te zetten om de met het instrument beoogde doelen te behalen?
De wettelijke basis voor het vaststellen van AMM en het opleggen van verplichtingen vloeit
voort uit de artikelen 47-49 WMG. Art. 47 stelt de hierboven genoemde definitie van AMM
vast en art. 49 zet de procedure uiteen voor een spoedeisende noodzaak tot ingrijpen bij
AMM door de NZa. Artikel 48 vormt de kern voor de toepassing van AMM-toezicht in de
zorgmarkten en behandelt zowel het vaststellen van AMM, als het opleggen van
verplichtingen in geval van AMM.

116

Sauter, “Aanmerkelijke marktmacht in de zorg,” Markt en

Mededinging 8 (2007), p. 3-11
117
118
119

Artikel 47 WMG
MvT WMG, p. 25
Kamerstukken II, 2005-2006, 30 186, nr. 23 (amendement lid

Heemskerk)
120

MvT WMG, p. 19

GV278-3-457

72








Volgens de Memorie van Toelichting van de WMG sluit het vaststellen van AMM aan bij het
vaststellen van een economische machtspositie onder geldend (Europees) mededingingsrecht.121 Hieruit volgt dat de NZa een relevante markt moet afbakenen waarop een partij al
dan niet AMM heeft, op basis van zowel een productmarkt- als een geografische afbakening
zoals gebruikelijk binnen het mededingingsrecht.122 Vervolgens stelt de Memorie van
Toelichting dat er een gradatie van marktaandelen van de vermeend dominante partij
bestaat, waarbij het meer of minder waarschijnlijk dat er sprake is van AMM. Deze gradatie
volgt eveneens uit geldend Europees recht:123
bij een marktaandeel van minder dan 25% is het onwaarschijnlijk dat een marktpartij zich
onafhankelijk van andere partijen kan gedragen
bij een marktaandeel van tussen de 25% en 40% kan onder bepaalde omstandigheden
sprake zijn van AMM, bijvoorbeeld wanneer een marktpartij controle heeft over voor andere
partijen essentiële voorzieningen, er langdurig niet-marktconforme prijzen gelden of
marktmacht uit andere (deel)markten aangewend wordt om marktmacht uit te oefenen bij
een klein marktaandeel
bij een marktaandeel van tussen de 40% en 55% is het aannemelijk dat sprake is van AMM
en geldt een aantal aanvullende indicatoren, zoals het relatieve marktaandeel ten opzichte
van andere marktpartijen; omvang en vermogen van de onderneming; commercieel en
technisch vermogen van de onderneming en aanbodfactoren zoals hoge investeringskosten, schaalvoordelen en milieutechnische of geografische restricties
bij een marktaandeel van 55% of meer wordt er van uit gegaan dat de betreffende
onderneming AMM kan uitoefenen.
In tegenstelling tot in het mededingingsrecht hoeft in een AMM procedure geen misbruik
van marktmacht vastgesteld te worden. Om markten op gang te brengen kan het nodig zijn
preventief op te treden, nog voordat marktmacht feitelijk misbruikt wordt door aanbieders
of verzekeraars.124
De NZa is onder art. 57, eerste lid, onder a, ook zelf verplicht tekst en uitleg te geven over
haar voorgenomen toepassing van het wettelijke kader van AMM. Uit deze verplichting
vloeit de beleidsregel ‘Aanmerkelijke marktmacht in de zorg’ van de NZa voort.125 In deze
beleidsregel legt de NZa vast dat zij de productmarkt afbakent middels het bepalen of
inschatten van vraag- of aanbodsubstitutie en de geografische markt afbakent op basis van
een gebied met homogene concurrentieomstandigheden.126 Beide afbakeningsprincipes
volgen hier geldend Europees recht. De Memorie van Toelichting van de WMG zet een
aantal indicatoren uiteen die kunnen duiden op AMM in het geval van marktaandelen van

121

Op cruciale punten verschilt de toepassing van het AMM

instrumentarium echter van de toepassing van generiek
mededingingsrecht, zie hiervoor 1.1.2
122
123
124
125

MvT WMG, p. 21-22
MvT WMG, p. 19-20
MvT WMG, p. 21
NZa, Beleidsregel AL/BR-100.069, Aanmerkelijke Marktmacht in de

zorg (2007)
126

Beleidsregel AMM in de zorg, p. 2-3

GV278-3-457

73





tussen de 40 en 55%.127 Uit de AMM-beleidsregel van de NZa valt op te maken dat deze
indicatoren volgens de NZa onafhankelijk van marktaandelen van toepassing zijn op alle
vermeende gevallen van AMM door een individuele onderneming, aangevuld met:
de aan- of afwezigheid van toetredingsdrempels
overstapkosten voor afnemers en/of consumenten
de compenserende inkoopmacht van afnemers en/of consumenten.
In aanvulling hierop stelt de NZa ook een aantal indicatoren op aan de hand waarvan
gezamenlijke AMM van meerdere zorgaanbieders of zorgverzekeraars vastgesteld kan
worden. Het begrip gezamenlijke AMM vloeit voort uit Europees mededingingsrecht. De
opsomming van individuele, dan wel gezamenlijke AMM-indicatoren is overigens volgens de
NZa niet uitputtend.
De NZa kan zowel zelfstandig (‘ambtshalve’) als op aanvraag van een belanghebbende
partij onderzoek doen naar vermeende AMM en in geval van vastgestelde AMM
verplichtingen opleggen. Bovendien kan de NZa van haar discretionaire bevoegdheid
gebruik maken om AMM-zaken al dan niet door te zetten op basis van ernst, redelijk
vermoeden, schade aan het algemeen consumentenbelang, de mogelijkheid tot doelmatig
en doeltreffen optreden en beschikbare mensen en middelen.128
In aanvulling op de beleidsregel ‘AMM in de zorg’ heeft de NZa toelichting gegeven op haar
beleid ten opzichte van vermeende inkoopmacht door zorgverzekeraars en verkoopmacht
door zorgaanbieders.129 NZa redeneert dat inkoopmacht leidt tot ‘scherp onderhandelen’
door zorgverzekeraars, en dat de voordelen hiervan kunnen worden doorvertaald naar
lagere premies voor consumenten. Een voorwaarde hierbij is wel dat de zorgverzekeringsmarkt voldoende concurrerend is. Verkoopmacht leidt volgens de NZa tot het bedingen van
hogere prijzen van zorgverlening, waarvan consumenten nadeel ondervinden. De NZa stelt
daarom dat een competitieve zorgverzekeringsmarkt een bepaalde mate van inkoopmacht
nodig heeft.130

127

Bij een marktaandeel van tussen de 40% en 55% is het aannemelijk

dat sprake is van AMM en geld een aantal aanvullende indicatoren,
zoals het relatieve marktaandeel ten opzichte van andere
marktpartijen; omvang en vermogen van de onderneming;
commercieel en technisch vermogen van de onderneming en
aanbodfactoren zoals hoge investeringskosten; schaalvoordelen en
milieu-technische – of geografische restricties.
128
129

Beleidsregel AMM in de zorg, p. 4-5
NZa, Toelichting beleidsregel Aanmerkelijke marktmacht in de

Zorg, 2010, p. 22-23; NZa, Visiedocument Inkoopmacht en collectief
onderhandelen, 2010, p. 10-15
130

NZa, Toelichting beleidsregel Aanmerkelijke marktmacht in de

Zorg, p. 23

GV278-3-457

74

Zorgverzekeraars zijn met hun zorginkoop namelijk de ‘aanjagers’ van het zorgstelsel:
door scherp in te kopen zien zij toe op de betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van
zorgverlening.131
De wetgever erkent dat AMM-verplichtingen, opgelegd door de NZa, ingrijpende gevolgen
kunnen hebben voor zorgaanbieders en zorgverzekeringen. Het is hierom dat de zware
procedure van afdeling 3:5 van de Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: AWB) van kracht is
om de brede AMM bevoegdheid van de NZa van de nodige checks and balances te
voorzien.132 De AWB verbindt regels aan de manier waarop de overheid, met inbegrip van
zelfstandige bestuursorganen als de NZa, zich moet verhouden ten opzichte van natuurlijke
en rechtspersonen.
Het AMM-toezicht van de NZa is van toepassing op individuele en gezamenlijke ondernemingen die marktmacht bezitten. Het is daarmee een vorm van specifiek toezicht,
waarbij mogelijke verplichtingen worden opgelegd aan partijen met AMM. Het is echter
mogelijk dat er structurele belemmeringen zijn voor het goed functioneren van
concurrentie op de zorgmarkten. In de paragrafen 4.5 en 4.6 zal bij twee van deze
structurele maatregelen worden stilgestaan.
4.2.2

Bevindingen
Bij de NZa zijn in de periode van 2009 tot 2014 enkele honderden mogelijke-AMM zaken
binnengekomen via signalen, advies of aanvragen. Het precieze aantal is niet bekend,
omdat de NZa veelvuldig vergelijkbare signalen of aanvragen gezamenlijk afhandelt en
afdoening door de jaren heen op verschillende manieren heeft gecategoriseerd. Naar
schatting gaat het om rond de 800 signalen, adviezen of aanvragen. In 25 gevallen werd op
basis van het binnengekomen signaal, advies of een aanvraag overgegaan tot het starten
een AMM-procedure. De overige zaken zijn over het algemeen telefonisch of per email
afgedaan, zijn afgedaan met soft-law instrumenten zoals rondetafelgesprekken, of zijn
doorverwezen naar ACM of IGZ.
Van de doorlopen AMM procedures vonden er 24 plaats op basis van een klacht van een
aanbieder of verzekeraar. Van die zaken hadden er 22 betrekking op klachten van
zorgaanbieders tegen een zorgverzekeraar. Bij de overige twee zaken ging het om klachten
van een zorgaanbieder tegen een andere zorgaanbieder. Eén AMM procedure is door de
NZa ambtshalve geïnitieerd.

131

De NZa noemt in haar visiedocument een aantal natuurlijke

begrenzingen van inkoopmacht die misbruik van inkoopmacht
mitigeren: de zorgplicht van zorgverzekeraars, bestaande
beperkingen op selectief contracteren, het ontbreken van
kwaliteitstransparantie en de beperkte risicodragendheid van
zorgverzekeraars anno 2010, waardoor inkoopvoordelen weer
gedeeltelijk vereffend werden. Merk op dat op zorgplicht na deze
mitigerende factoren anno 2014 in mindere mate van toepassing zijn.
132

MvT WMG, p. 22

GV278-3-457

75

Van de 25 AMM-procedures is in drie gevallen AMM vastgesteld. Het gaat hier om de
volgende zaken.
Menzis / Apotheek van Dalen (2009)
Dit betrof een spoedprocedure op basis van art. 49 WMG, op basis van een klacht van
zorgverzekeraar Menzis van vermeende AMM van apotheek van Dalen te Breskens. De
klacht van Menzis volgde op de weigering van apotheek van Dalen om akkoord te gaan
met de selectieve contractering van Menzis (in de vorm van een zogenaamd preferentiebeleid). Gezien het spoedeisende belang bouwde de NZa in deze zaak voort op de
afbakening van product- en geografische markt zoals toegepast op apothekers door de
toenmalige NMa en kwam tot de conclusie dat apotheek van Dalen over AMM beschikte.
De NZa stelde vervolgens zelfstandig vast dat het marktaandeel van apotheker van Dalen
op deze product- en geografische markt 100% betrof en inkoopmacht door zorgverzekeraars of mogelijke toetreding tot de markt door andere apothekers onvoldoende
tegenwicht boden bij de geconstateerde AMM. Hierop legde NZa apotheek van Dalen de
verplichting op te voldoen aan ieder redelijk verzoek tot contracteren door een zorgverzekeraar, voor een periode van zes maanden. Hoewel de NZa in een AMM-procedure
geen misbruik van marktmacht hoeft aan te tonen, besteedt ze in het besluit uitvoerig
aandacht aan de manier waarop de marktmacht van apotheek van Daalen kan leiden tot
leveringsweigering en de gevolgen hiervan voor de betaalbaarheid van zorg. Dat de NZa
aandacht besteedt aan misbruik van AMM door apotheek van Dalen hangt vermoedelijk
samen met de gevoelde noodzaak om de proportionaliteit van de opgelegde verplichting
te beargumenteren.
Menzis / Apotheek van Dalen (2011)
Dit AMM-besluit betreft de ambtshalve opvolging van de hierboven beschreven spoedprocedure, aangezien apotheek van Dalen de opgelegde verplichtingen met succes had
aangevochten bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (hierna: CBB).133 Uit
onderzoek van de NZa blijkt dat apotheek van Dalen met drie zorgverzekeraars heeft
geweigerd te contracteren sinds 2008. In het AMM-besluit stelt de NZa de productmarkt
vast en concludeert ze op basis van kwalitatief onderzoek en declaratiegegevens dat de
geografische markt voor apotheekproducten in dit geval een straal van 8 kilometer rond
apotheek van Dalen betreft. Binnen de vastgestelde product- en geografische markt had
apotheek van Daalen volgens de NZa een marktaandeel van 80% of meer. De NZa
concludeert vervolgens dat er geen concurrentiedruk of markttoetredingsdreiging is om
het geconstateerde AMM te mitigeren en dat compenserende inkoopmacht door
zorgverzekeraars ontbreekt. Hierop legde NZa apotheek van Daalen wederom de
verplichting op om op redelijk verzoek te contracteren met verzekeraars. Wederom
vooruitlopend op een proportionaliteitstoets, stelde NZa bovendien dat de verplichting
voorziet in het tegengaan van misbruik van AMM.134 Dit misbruik zou zich volgens NZa
manifesteren in de vorm van supra-marktconforme prijzen.

133

CBB, LJN: BM4260, AWB 09/1495. Het CBB achtte de

spoedprocedure van NZa niet langer opportuun nadat CZ en Apotheek
van Dalen alsnog tot een overeenkomst waren gekomen.
134

Ondanks het feit dat misbruik van marktmacht niet aangetoond

hoeft te worden bij AMM

GV278-3-457

76

Thuisapotheek / Huisartsenpraktijk Prinsenbeek (2013)
Deze AMM-procedure vond plaats op basis van een klacht van de Thuisapotheek, waarin
huisartsenpraktijk Prinsenbeek beticht werd van weigering tot het versturen van recepten
aan de Thuisapotheek, een internetapotheek. Logischerwijs is de productmarkt in casu
vastgesteld op de markt voor huisartsenzorg. Op basis van bestaand onderzoek en
kwantitatieve analyses van patiëntenstromen stelt de NZa vast dat de geografische markt
het dorp Prinsenbeek betreft. Meer dan 80% van de inwoners van Prinsenbeek is
ingeschreven bij Huisartsenpraktijk Prinsenbeek, waaruit volgens de NZa een marktaandeel
van meer dan 80% blijkt. Het aannamebeleid van huisartsen werpt vervolgens een te hoge
overstap- en toetredingsdrempel op om de geconstateerde marktmacht te compenseren en
zorgverzekeraars staan in de onderhandeling met huisartsen volgens de NZa te zwak om
verwijzingen naar alle apothekers af te dwingen. De aldus vastgestelde AMM van
Huisartsenpraktijk Prinsenbeek leidde volgende de NZa tot misbruik in de vorm van
uitsluiting, waarop de NZa een verplichting tot transparantie en non-discriminatie oplegde.
In juridisch commentaar wordt de methodiek van de NZa in het toepassen van het AMMinstrumentarium als gedegen beschouwd.135 De procedures waarin AMM daadwerkelijk
werd vastgesteld, betreffen alle drie situaties met hoge marktaandelen. Bijzonder hoge
marktaandelen, vooral in combinatie met een zeer kleine geografische markt, zijn niet
eenvoudig op inhoudelijke gronden aan te vechten door de partijen aan wie verplichtingen
opgelegd wordt. Op dit moment is onduidelijk hoe de NZa AMM-procedures zou doorlopen
in geval van marktaandelen tussen de 40% en 50%, of lager. Bovendien heeft er nog geen
onderzoek naar meervoudige marktmacht plaatsgevonden.
Zoals gezegd zijn er naast deze drie zaken waarin AMM is vastgesteld 22 AMM-klachten
afgewezen. Zoals beschreven kan de NZa van een bepaalde discretionaire bevoegdheid
gebruik maken om te besluiten een AMM-procedure al dan niet in gang te zetten. Bij
afgewezen AMM-klachten is deze bevoegdheid over het algemeen het uitgangspunt van de
redenering: in geval van het veronderstelde ontbreken van schade voor het algemeen
consumentenbelang, of het ontbreken van ernst of middelen, wordt een klager te kennen
gegeven dat diens AMM-klacht niet behandeld zal worden. Bij de vaststelling van AMM,
zoals beschreven in de bovenstaande drie zaken, wordt een omgekeerde redenering
gebruikt: eerst wordt middels marktafbakening AMM vastgesteld, en vervolgens wordt
toegelicht waarom de NZa wil handhaven gezien haar discretionaire bevoegdheid. Bij het
afwijzen van AMM-klachten hanteert de NZa dus een andere toepassing van de beleidsregel
AMM dan wanneer AMM geconstateerd wordt.

135

Wiggers en Sluijs, “Menzis – apotheek J.D. Van Dalen,” Markt en

Mededinging 3 (2010), p. 114-120; Wiggers en Sluijs, “Menzis –
apotheek J.D. Van Dalen,” Markt en Mededinging 4 (2011), p. 145-150

GV278-3-457

77

Figuur 7 - Verhouding inkoopmacht en verkoopmacht in behandelde AMM zaken (Bron: NZa)

14
12
10
8

Inkoopmacht
zorgverzekeraar

6

Verkoopmacht
zorgaanbieder
Anders

4
2
0
2009

2010

2011

2012

2013

Vrijwel alle afgewezen AMM-klachten betreffen vermeende inkoopmacht door
zorgverzekeraars. Bij alle zaken waarin AMM geconstateerd werd, was er sprake van
verkoopmacht. Deze verhouding tussen inkoopmacht en verkoopmacht sluit aan bij de
beleidsuitgangspunten van NZa, waarbij verkoopmacht als schadelijker voor het algemeen
consumentenbelang wordt gezien dan inkoopmacht. In de afhandeling van klachten over
inkoopmacht is een ontwikkeling zichtbaar: waar de NZa klachten in eerste instantie
formeel en weinig inhoudelijk behandelde is de afgelopen jaren zichtbaar dat de NZa haar
(negatieve) AMM beslissingen uitvoeriger en inhoudelijker is gaan motiveren.
4.2.3

Deelconclusies aanmerkelijke marktmacht
Wij concluderen dat het AMM instrumentarium voldoende slagvaardig zou moeten zijn om
middels tijdelijke verplichtingen de negatieve effecten van AMM tegen te gaan. Wanneer
AMM geconstateerd wordt, heeft de NZa een scala aan verplichtingen achter de hand om op
te leggen aan marktpartijen. De drie gevallen waarin AMM is vastgesteld tonen aan dat de
NZa niet terughoudend is om verplichtingen op te leggen en dat ze dit bovendien doet met
aandacht voor de proportionaliteit van die verplichtingen.
Uit de casuïstiek blijkt dat het merendeel van de AMM-procedures niet tot een constatering
van AMM geleid heeft. Dit kan wijzen op een gebrek aan noodzaak om het AMMinstrumentarium toe te passen, of een gebrek aan toepasbaarheid waar er wel een
noodzaak toe is. Tot op heden is AMM geconstateerd in zaken waarin marktmacht relatief
eenvoudig aan te tonen was, met weinig aanleiding voor bezwaar en beroep.
Marktmacht in geval van marktaandelen beneden de 55% laat meer ruimte voor bezwaar en
beroep. Bij gebrek aan casuïstiek is niet duidelijk hoe de NZa dergelijke beslissingen zou
motiveren. Hiermee rijst de vraag of het AMM-instrumentarium voldoende toepasbaar is.
Het is denkbaar dat de bewijslast voor marktmacht te strikt is in geval van marktaandelen
beneden de 55%, of dat de NZa niet in staat is het AMM-instrumentarium afdoende toe te
passen bij lage marktaandelen. Het is ook mogelijk dat een combinatie van deze twee
factoren speelt. Daarnaast dient vermeld te worden dat er geen (wetenschappelijke)
consensus is over in hoeverre marktaandelen beneden de 55% problematisch zijn en of
GV278-3-457

78

ingrijpen door toezichthouders hierbij noodzakelijk is.136 De terughoudendheid in het
toepassen van het AMM instrumentarium bij marktaandelen minder dan 55% is daarmee
voorstelbaar.
Op basis van de behandelde AMM-zaken blijkt een verschil in toepassing van het AMMinstrumentarium tussen vermeende inkoopmacht van zorgverzekeraars en verkoopmacht
van zorgaanbieders. Alle gevallen van vermeende verkoopmacht hebben tot een
constatering van AMM geleid en alle gevallen van vermeende inkoopmacht hebben tot het
niet-constateren van AMM geleid. Daarnaast zijn inkoopmachtzaken verschillend
opgebouwd dan verkoopmachtzaken: zoals hierboven beschreven wordt de AMM procedure
aan de hand van de beleidsregel ‘AMM in de zorg’ (en het visiedocument ‘Inkoopmacht en
collectief onderhandelen’) bij alle afgewezen klachten van inkoopmacht anders doorlopen
dan bij de toegewezen klachten van verkoopmacht.
Op grond van het AMM instrumentarium an sich lijkt er geen verschil in toepasbaarheid te
zijn tussen inkoopmacht en verkoopmacht: de instrumenten van artikels 47-49 WMG geven
geen voorkeur aan één van beide vormen van marktmacht. Gezien de belangrijke functie
van zorgverzekeraars in het zorgstelsel, is het echter wel voorstelbaar dat de NZa meer
prioriteit geeft aan verkoopmacht van zorgaanbieders, dan aan inkoopmacht van
zorgverzekeraars. Immers: onder voorwaarde dat de zorgverzekeringsmarkt competitief is,
zou inkoopmacht van de zorgverzekeraars tot lagere verzekeringspremies bij consumenten
moeten leiden. Verkoopmacht leidt niet tot een dergelijke consumentenvoordeel.
Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat een aantal van de door NZa in 2010 vastgestelde
mitigerende factoren voor inkoopmacht137 over het algemeen niet meer van toepassing
(zullen) zijn: zorgverzekeraars kunnen in toenemende mate selectief contracteren;
zorgverzekeraars zijn in toenemende mate risicodragend geworden (waardoor scherp
inkopen loont), en het belang van kwaliteitstransparantie voor zorginkoop wordt breed
onderkend en gestimuleerd. Hiermee blijft alleen de zorgplicht van zorgverzekeraars
overeind als tegenwicht tegen inkoopmacht.
Wij stellen vast dat de toepassing van het AMM instrumentarium ten overstaan van
inkoopmacht en verkoopmacht te verklaren is vanuit de beleidsuitgangspunten van NZa,
maar dat deze beleidsuitgangspunten afhankelijk zijn van de aannames dat de effecten van
inkoopmacht (in tegenstelling tot bij verkoopmacht) voordelig zijn voor consumenten, en
dat een aantal verzachtende factoren uit het zorgstelsel schadelijke inkoopmacht
tegengaat. Wij constateren dat er aanleiding is om deze aannames opnieuw tegen het licht
te houden. Een aantal omstandigheden – zoals de beperkte risicodragendheid van
verzekeraars en de beperkte mogelijkheid tot selectief contracteren – is niet langer van
kracht. In het algemeen heeft de NZa, gezien de ingrijpende gevolgen van AMM
verplichtingen, een verplichting naar zorgaanbieders en zorgverzekeraars om haar
beleidsuitgangspunten bij AMM voortdurend te motiveren en aan zo nodig te passen aan

136

Van Damme, “Concurrentie en samenwerking op de

zorgverleningsmarkt,” Een economisch gezonde gezondheidszorg: KVS
pre-adviezen (2012), p. 179-200
137

NZa, Visiedocument Inkoopmacht en collectief onderhandelen,

2010, p. 11

GV278-3-457

79

veranderende ontwikkelingen in markt of beleid. AEF is van oordeel dat daar op dit moment
voldoende reden toe is.
4.3
4.3.1

Verhouding AMM en mededingingsinstrumentarium
Context en vraagstelling
De NZa en ACM staan in een bijzondere verhouding tot elkaar wat betreft markttoezicht. De
NZa is verantwoordelijk voor ex ante sectorspecifiek toezicht in aanvulling op het
generieke, ex post mededingingstoezicht van de ACM. Daarnaast verhouden de NZa en
ACM zich tot elkaar in het (ex ante) fusietoezicht, een onderwerp dat we bespreken in
paragraaf 4.4.
Het vraagstuk van AMM hangt samen met het principe van economische machtspositie
(EMP) uit het mededingingsrecht. Echter, waar onder mededingingsrecht alleen het
misbruik van EMP strafbaar is, kan in de zorgmarkten het constateren van AMM al
voldoende zijn voor de NZa om bestuursrechtelijke verplichtingen op te leggen aan
zorgaanbieders en zorgverzekeraars. Hiermee hebben AMM-verplichtingen een preventief
karakter, wat de ex ante rol van ‘markt maken’ door de NZa onderstreept.
Aangezien het de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever was om het AMMinstrumentarium alleen van toepassing te laten zijn op de zorginkoopmarkt, werd weinig
samenloop met de (toenmalige) NMa voorzien. De gedachte was dat de WMG en
mededingingswet goed op elkaar aansloten.138 Met de uitbreiding van de reikwijdte van het
markttoezicht van de NZa door amendement van de Tweede Kamer, ontstonden echter
meer mogelijkheden tot overlap tussen de NZa en de ACM.
Art. 18 van de WMG is erop gericht om mogelijke overlap van bevoegdheden van de NZa en
ACM te ondervangen en op elkaar af te stemmen. In principe is deze overlap beperkt tot
het toepassingskader van AMM-toezicht (tweede lid), waarbij het sectorspecifieke AMM
toezicht van de NZa in principe voorrang heeft op het generieke EMP-toezicht door de ACM
(derde lid), tenzij door beide ZBO’s anders wordt afgesproken (vijfde lid). Wel past de NZa
haar begrippenkader aan op de geldende praktijk van het mededingingsrecht (vierde lid).
De samenwerking tussen ACM en de NZa vindt verder gestalte in een samenwerkingsprotocol dat beide organisaties volgens art. 17, eerste lid, onder a, moeten opstellen. Het
huidige samenwerkingsprotocol vloeit voort uit eerdere werkafspraken op het gebied van
concurrentietoezicht (2006) en concentratiezaken (2008).139 Uitgangspunt van het protocol
is dat beide organisaties elkaar met ‘raad en daad’ bijstaan. Concreet uit zich dit in het
vaststellen van de gebieden op welke er mogelijk sprake is van overlap. Beide organisaties
krijgen hierbij, in aanvulling op art. 18 WMG, de mogelijkheid een schriftelijke zienswijze
op te stellen, al dan niet op verzoek.
Uit de evaluatie van de WMG in 2009 kwam een aantal knelpunten naar voren die de NZa
belemmerden zich goed te positioneren in de samenwerking met de (toenmalige) NMa. 140

138
139
140

MvT WMG, 21
Samenwerkingsprotocol NMa/NZa, 2010
ZonMw, Evaluatie Wet Marktordening Gezondheidszorg, 2009,

145-146

GV278-3-457

80

Dit geeft aanleiding om de verhouding tussen beide organisaties alsnog te evalueren.
Deelvraag in het onderzoek is dan ook: Is het AMM–instrumentarium en de
toepassing daarvan door de NZa nodig naast het mededingingsinstrumentarium en de
toepassing daarvan door de ACM?
4.3.2






4.3.3

Bevindingen
AMM- en EMP-toezicht zijn verschillend van aard. Met AMM heeft de NZa het doel markten
te ‘maken’: AMM dient om concurrentie op gang te brengen. Het is hierom dat het
aantonen van marktmacht die de ontwikkeling naar competitieve zorgmarkten kan
belemmeren an sich al voldoende is om verplichtingen op te leggen. Het EMPinstrumentarium van de ACM heeft daarentegen als doel markten te bewaken. EMP is een
corrigerend mechanisme, dat ex post toegepast wordt.
Het samenspel tussen markten maken en markten bewaken uit zich in het opgestelde
samenwerkingsprotocol tussen de NZa en ACM en de praktische concretisering hiervan:
het protocol wordt met name geconcretiseerd in de zienswijzen van de NZa richting ACM
bij zorgfusies en doorverwijzingen die over en weer plaatsvinden. Deze doorverwijzingen
tussen ACM en de NZa lijken met name informeel plaats te vinden, tussen individuele
medewerkers
het protocol heeft geleid tot nadere afspraken over concentratiezaken tussen de NZa en de
toenmalige NMa,141 waarin met name de rol van zienswijzen door de NZa geconcretiseerd is
geïnitieerd door het ministerie van VWS hebben de NZa en ACM onlangs een rondgang door
Nederland gemaakt om op publieke bijeenkomsten informatie te geven over hun samenwerking en over mededinging binnen de zorgsector.142
Deelconclusies verhouding AMM en mededingingsinstrumentarium
Het is helder dat het ex post EMP-instrumentarium van ACM zich niet leent voor het op
gang brengen van zorgmarkten. Ex ante toezicht is een noodzakelijke voorwaarde om
markten op gang te brengen.
In beginsel is sectorspecifiek AMM-toezicht door de NZa een waardevolle aanvulling op
mededingingstoezicht door ACM. Wanneer ‘markt maken’ in de zorgsector nog
noodzakelijk wordt geacht, is er naar ons oordeel ook sectorspecifiek markttoezicht nodig.
Overigens betekent dit niet automatisch dat de NZa dit sectorspecifieke toezicht ook moet
uitvoeren en handhaven. Gezien de ervaring die de NZa sinds 2006 heeft opgebouwd heeft
met zorgmarkten, lijkt het echter wel logisch deze taak bij de NZa te blijven beleggen.

4.4
4.4.1

Markt maken en fusietoezicht
Context en vraagstelling
Het doel van de AMM-bevoegdheid van de NZa, zo bleek uit de voorgaande paragraaf, ligt
met name op het gebied van ‘markt maken’. Het preventieve karakter van AMM-

141
142

Werkafspraken tussen NMa en NZa m.b.t. concentratiezaken, 2008
Rondgang door Nederland over samenwerking tussen

zorgverleners (2013),
http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/12/24/rondgang-doornederland-over-samenwerking-tussen-zorgverleners.html

GV278-3-457

81

verplichtingen benadrukt de taak van de NZa om deze verplichtingen op te leggen om
concurrentie op gang te brengen.
De evaluatie van de WMG in 2009 was kritisch over de toepassing van het AMMinstrumentarium door de NZa. Het oordeel was dat de NZa niet alleen de AMM-middelen die
zij tot haar beschikking heeft slechts zeer spaarzaam toepaste, maar ook dat de wijze
waarop zij dit deed niet consistent was.143 Hiermee kwam de toegevoegde waarde van AMM
bij het op gang brengen van de zorgmarkten ter discussie te staan. Deze punten zijn in de
huidige evaluatie behandeld en opnieuw geëvalueerd in paragraaf 4.2.2.
Een ander punt van kritiek in de evaluatie van 2009 betrof de beperkte toegevoegde waarde
van de rol van de NZa in het beoordelen van zorgfusies, ondanks de afstemming tussen de
NZa en ACM in het beoordelen van fusies in hun samenwerkingsprotocol.144 Volgens het
protocol levert de NZa een zienswijze in bij de ACM in geval van voorgenomen
concentraties binnen de zorg. Dit gebeurt aan de hand van een vrij in te vullen toetsingskader waarin publieke belangen centraal staan.145
Vanuit deze situatie ontstond politieke druk om het markttoezicht van de NZa uit te breiden
met zorgspecifiek (niet-mededingingsrechtelijk) fusietoezicht. Een voornemen daartoe werd
uiteindelijk opgenomen in het regeer- en gedoogakkoord van 2010, wat uitmondde in een
wijzigingswet van (onder andere) de WMG die in 2013 van kracht werd. 146 Bij amendement
van de Tweede Kamer werd eveneens besloten dat de NZa nog steeds zienswijzen bij ACM
kon indienen bij voorgenomen concentraties – het oorspronkelijke wetsvoorstel voorzag
hier niet in.147
Met deze wijzigingswet werden de AMM-gerelateerde artikelen uit de WMG uitgebreid met
artikelen 49a tot en met 49d. Hierin wordt natuurlijke personen of rechtspersonen die
beroeps- of bedrijfsmatig zorg verlenen met meer dan 50 zorgverleners en voornemens
zijn te concentreren, verboden tot concentratie over te gaan zonder goedkeuring van de
NZa (artikel 49a). De zorgaanbieder in kwestie stelt hiertoe een rapport op met een
uitvoerige beschrijving van de beoogde effecten van de concentratie (artikel 49b).

143

ZonMw, Evaluatie Wet Marktordening Gezondheidszorg, 2009, 40-

41
144

ZonMw, Evaluatie Wet Marktordening Gezondheidszorg, 2009,

138-139
145
146

Samenwerkingsprotocol NMa/NZa 2010, art. 15-17
Wet van 27 november 2013 tot wijziging van de Wet

marktordening gezondheidszorg, de Wet cliëntenrechten zorg en
enkele andere wetten in verband met het tijdig signaleren van risico’s
voor de continuïteit van zorg alsmede in verband met het aanscherpen
van procedures met het oog op de kwaliteit en bereikbaarheid van
zorg, Stb. 2013, 522
147

Kamerstukken II, 2012-2013, 33253 nr. 39 (amendement lid Van

der Staaij)

GV278-3-457

82







Op grond van artikel 49c kan de NZa geen goedkeuring aan de voorgenomen concentratie
geven wanneer:
cliënten, personeel en andere betrokkenen niet op een zorgvuldige wijze zijn betrokken bij
de voorbereiding van de concentratie
het oordeel van deze cliënten, personeel en andere betrokkenen niet voldoende
meegewogen is in de uiteindelijke beslissing tot concentratie
de continuïteit van ambulancezorg, spoedeisende hulp, acute verloskunde, crisisopvang
GGZ of AWBZ-zorg (‘cruciale zorg’) volgens de NZa in het geding komt bij de voorgenomen
concentratie
het rapport van de zorgaanbieders niet voldoet aan de eisen gesteld in artikel 49b.
De NZa kan de voorgenomen concentratie bovendien voorwaardelijk goedkeuren (art. 49c,
vierde lid).
Het tijdspad van een goedkeuringsprocedure bij een voorgenomen concentratie in de
zorgsector ziet er met de wijzigingswet vanaf 2014 als volgt uit. De zorgaanbieder meldt
zich met een concentratierapport bij de NZa, waarop de NZa de voorgenomen concentratie
procedureel toetst. Het gaat er om dat zorgaanbieders van te voren, samen met alle
betrokkenen, goed nadenken over het nut en de risico's van een concentratie en of de
verlening van cruciale zorg niet in gevaar komt door een concentratie. Wanneer de NZa de
in gang gezette procedure van concentratie (al dan niet voorwaardelijk) goedkeurt, is de
ACM aan zet.148
In tegenstelling tot het AMM-instrumentarium ligt het concentratietoezicht van de NZa niet
in het verlengde van het mededingingsrecht. De NZa borgt bij concentraties procedurele
voorwaarden.149 Ook de beschikbaarheid van cruciale zorg (art. 49c, tweede lid, onder c) is
voor de wetgever van belang bij het beoordelen van concentraties.150 Hiermee wordt de
concentratietoets van de NZa een voorwaardelijk, sectorspecifiek en procedureel voorportaal van de op mededingingsprincipes gestoelde concentratietoets van de ACM.
Om te oordelen over de effecten van een voorgenomen concentratie op de kwaliteit van
zorg, informeert de NZa de IGZ van de voorgenomen concentratie, waarop de IGZ de
instellingen die voornemens zijn te concentreren verscherpt controleert. 151 De bevindingen
van deze verscherpte controles vormen de kwaliteitstoetsing van de NZa (art. 49c, vijfde lid,
WMG).
Gezien deze recente veranderingen in het wettelijk kader, is de onderzoeksvraag binnen dit
deelthema: in hoeverre draagt markttoezicht en met name het fusietoezicht, door de NZa,
bij aan het op gang brengen van de markt?

4.4.2

Bevindingen
Eerder is aangegeven dat er de nodige kritiek bestaat op de wijze waarop ACM fusies in de
zorgsector beoordeelt. Daarnaast was er op politiek-bestuurlijk niveau onvrede over het

148
149
150
151

MvT wijzigingswet, p. 15
MvT wijzigingswet, p. 9
MvT wijzigingswet, p. 12-13
MvT wijzigingswet, p. 13

GV278-3-457

83

schijnbare gemak waarmee partijen in zorgmarkten tot fusieplannen overgingen, zonder
goed na te denken over continuïteit van zorg en het informeren van stakeholders. Dit heeft
geleid tot de komst van de zorgspecifieke fusietoets voor zorgaanbieders.152 Onder experts
waren de verwachtingen over de toegevoegde waarde van de zorgspecifieke fusietoets
laaggespannen.153 Gevreesd werd dat het procedurele karakter van de toets onvoldoende
drempel zou opwerpen voor verdere concentratie binnen de zorg en dat een goedkeuring
door de NZa te veel precedent zou scheppen voor een schijnbaar onvermijdelijke
goedkeuring door ACM.
Sinds de inwerkingtreding van de zorgspecifieke fusietoets is al een aanzienlijk aantal
fusies beoordeeld door de NZa. De NZa heeft tot en met de evaluatie twaalf fusiebesluiten
opgeleverd. Deze zijn over het algemeen vrij bondig en beoordelen puntsgewijs in hoeverre
voldaan is aan de procedurele eisen van de zorgspecifieke fusietoets en hoeverre hier,
gezien de specifieke omstandigheden van iedere fusie, al aan voldaan had kunnen worden
(niet iedere organisatie heeft bijvoorbeeld een ondernemingsraad om te consulteren). Tot
het moment van schrijven zijn alle voorgenomen fusies door de NZa goedgekeurd. Uit
interviews blijkt dat, ondanks alle goedkeuringen, verwacht wordt dat de fusietoets van de
NZa wel ingezet kan worden tegen bestuurlijke fusies die als voorportaal van een
instellingsfusie worden ingezet. Met de zorgspecifieke fusietoets worden bestuurders nu,
meer dan voorheen, gedwongen een voorgenomen fusie intern van draagvlak te voorzien.
NZa stelt niet bij alle voorgenomen vormen van concentratie in de zorg een zienswijze op,
maar besluit op inhoudelijke gronden bij ongeveer een derde van de zorgfusies een
zienswijze kenbaar te maken. Oorspronkelijk concentreerden de zienswijzen van de NZa
zich puur op de publieke belangen van de voorgenomen concentratie. Dit maakte dat de
zienswijzen van de NZa dikwijls geen grote rol speelden in de economisch-georiënteerde
fusiebesluiten van ACM – dit gebeurde het meest prominent in de fusie van Zeeuwse
Ziekenhuizen.154
Sinds 2011 zijn de NZa zienswijzen voor ziekenhuisfusies meer economisch van aard
geworden, geredeneerd vanuit het smallere publieke belang van betaalbaarheid van zorg. In
een aanzienlijk aantal gevallen worden zienswijzen bij voorgenomen ziekenhuisfusies nu
voorzien van twee fusiesimulatiemodellen, waarin het effect van de voorgenomen fusie
econometrisch gemodelleerd wordt. Het gaat hier allereerst om zogenaamde Logit
Competition Index (LOCI) test, waarin op basis van overlap in productaanbod de
concurrentiepositie van fusiepartijen op een index tussen 0 (monopolie) en 1 (perfecte
concurrentie) wordt geplaatst. Daarnaast wordt de Willingness to Pay (WTP) test toegepast,
waarin patiëntenvoorkeuren worden vertaald naar de bereidheid om te betalen voor
bijvoorbeeld het opnemen van een ziekenhuis in het gecontracteerde zorgaanbod van
zorgverzekeraars.

152

Kamerstukken II, 2012-2013, 33253, nr. 6 (Nota naar aanleiding

van verslag), p. 12-16
153

M. Varkevisser en E. Schut, “Zorgspecifieke fusietoets is overbodig

en ongewenst,” Tijdschrift voor toezicht 2(1) (2011), 33-41
154

Zaak 6424/Ziekenhuis Walcheren - Oosterscheldeziekenhuizen

(2009) 6424/427

GV278-3-457

84

Deze fusiesimulatiemodellen zijn bijzonder geavanceerd en gebaseerd op de laatste
inzichten over fusies vanuit de economische wetenschap. De combinatie van deze modellen
levert een inschatting op in hoeverre de voorgenomen fusie zal leiden tot prijsstijgingen
voor consumenten, die vervolgens in het zienswijzedocument wordt gecontextualiseerd. In
de zienswijzen ‘nieuwe stijl’ formuleert de NZa haar uiteindelijke visie op de voorgenomen
concentratie in meer wetenschappelijke termen.
Hoewel de zienswijzen nu methodologisch beter aansluiten bij de economisch
georiënteerde fusietoetsing van ACM, heeft ACM meermaals te kennen gegeven de fusiesimulatietesten van beperkt praktisch nut te vinden: de modellen zijn volgens ACM te
gestileerd en ontberen empirische onderbouwing. Bovendien is het volgens ACM
aannemelijk dat LOCI en WTP testen altijd tot prijsstijging leiden.155
4.4.3

Deelconclusies markt maken en fusietoezicht
Anno 2014 draagt de NZa bij aan concentratietoezicht via zowel zienswijzen als door
zorgspecifieke, procedurele toetsing van voorgenomen fusies van zorgaanbieders.
Voor een afgewogen oordeel over de zorgspecifieke fusietoets door de NZa komt deze
wetsevaluatie te vroeg. Op basis van de eerste ervaringen lijkt de sectorspecifieke
fusietoets echter wel potentie te hebben in het voorkomen van te beperkt onderbouwde
bestuurlijke fusies. Het voorkomen van dergelijke vormen van concentratie lijkt in het
verlengde van de doelstellingen van de zorgspecifieke fusietoets te liggen.
De zienswijzen van de NZa bij de toetsing door de ACM van fusies binnen de zorgsector
vinden hun formele basis in het samenwerkingsprotocol en de hieruit voortvloeiende
samenwerkingsafspraken omtrent concentratie in de zorg. Sinds 1 januari 2014 hebben de
zienswijzen ook een wettelijke grondslag. Inhoudelijk heeft de zienswijze van de NZa bij
ziekenhuisfusies een ontwikkeling doorgemaakt van een kwalitatief georiënteerde toetsing
op publieke belangen naar een kwantitatief econometrische test. Binnen deze econometrische test ligt de nadruk op betaalbaarheid van zorg en is minder aandacht voor de
consumentenbelangen van toegankelijkheid en kwaliteit.
In de beraadslaging van de ACM bij voorgenomen fusies speelde de zienswijze van de NZa
voor 1 januari 2014 geen formele rol: de ACM was niet gebonden aan de zienswijzen van
de NZa. De zienswijzen ‘oude stijl’ sloten vanwege hun kwalitatieve methodiek ook slecht
aan op de beraadslaging van de ACM.
De ACM heeft echter ook meermaals te kennen gegeven de recente fusiesimulatiemodellen
van de NZa van beperkt praktisch nut te vinden bij haar fusiebesluiten, ondanks hun meer
kwantitatieve karakter. Hiermee ontstaat het beeld dat ondanks de zorgvuldige werkwijze
van NZa bij haar zienswijzen, de effectiviteit van deze zienswijzen gering is.
Als de NZa gelooft in haar methodiek om concentratie te meten op zorgmarkten, lijkt het
meer voor de hand te liggen om deze capaciteit ook in te zetten bij onderzoek naar

155

Zie bijvoorbeeld 7545/HagaZiekenhuis – Reinier de Graaf Groep

(2013), §66 en 13.1465.22/Isala – Noorderboog (2014) §79-80

GV278-3-457

85

AMM.156 Hier heeft de NZa immers zelf het heft in handen. De methodologische onderbouwing van LOCI- en WTP-testen zou de uniformiteit van het AMM-onderzoek ten goede
kunnen komen. Hierbij dient wel de kanttekening gemaakt te worden dat LOCI en WTP
testen in Nederland nog niet rechterlijk getoetst zijn en dat beide testen afhankelijk zijn
van betrouwbare data uit deelmarkten.
We concluderen dat de beoordeling van fusies die de NZa toepast een waardevolle
aanvulling kan leveren aan haar rol als ‘marktmaker’ in de zorg. In hoeverre de
zorgspecifieke fusietoets hieraan bij kan dragen kan op dit moment nog niet worden
vastgesteld, maar in eerste instantie lijkt het alsof de toets wel een waardevolle bijdrage
kan leveren in het beter onderbouwen van met name bestuurlijke fusies. De NZa zou haar
positie als marktmaker kunnen verbeteren wanneer de toegepaste methodiek bij
zienswijzen aan ACM, ook zou worden toegepast bij AMM-zaken.
4.5
4.5.1







Transparantie
Context en vraagstelling
Het afdwingen of stimuleren van transparantie is een middel om informatie-asymmetrie
tegen te gaan. Door partijen met een kennisvoorsprong te dwingen informatie openbaar te
maken, zijn partijen met een kennisachterstand beter in staat geïnformeerde keuzes te
maken op de zorgmarkten.157 Op de zorgmarkten kan een aantal vormen van transparantie
van belang zijn. Hier gaat het om:
transparantie van zorginhoudelijke kwaliteit door zorgaanbieders (kwaliteitstransparantie)158
transparantie en inzichtelijkheid van zorgprestaties en tarieven ten behoeve van de
zorginkoop door zorgverzekeraars en consumenten
transparantie van voorwaarden voor zorginkoop
transparantie van zorgnota’s voor patiënten
transparantie van zorgverzekeringsproducten.
Op basis van de WMG heeft de NZa een aantal mogelijkheden om meer transparantie op de
zorgmarkten te bewerkstelligen. Allereerst kan de NZa onder art. onder art. 36 WMG de
administratie van zorgaanbieders en zorgverzekeraars reguleren, zodat deze gegevens
inzichtelijk en vergelijkbaar worden. Dit zou concurrentie moeten bevorderen.
Daarnaast beschikt de NZa over de mogelijkheid om algemene informatieverplichtingen op
te leggen aan zorgaanbieders en zorgverzekeraars. Dit komt er op neer dat de NZa eisen
kan stellen aan de “doeltreffendheid, juistheid, inzichtelijkheid en vergelijkbaarheid” van de

156

Overigens vinden de fusiesimulaties en AMM onderzoeken plaats

binnen twee verschillende directies binnen de NZa.
157
158

MvT WMG, p. 24
Op het gebied van kwaliteitstransparantie zijn meerdere

organisaties actief. De IGZ toetst op grond van de beschikbare
(openbare en bedrijfsgevoelige) informatie in hoeverre zorgaanbieders
zich aan de vereiste kwaliteitsnormen houden. Het
ZorginstituutNL/Kwaliteitsinstituut is in het leven geroepen om tot
meer openbare, toetsbare, begrijpelijke, bij voorkeur op outcome
gebaseerde kwaliteitsnormen te komen.

GV278-3-457

86

informatievoorziening van zorgaanbieders (art. 38, zevende lid) en zorgverzekeraars (art.
40, vierde lid) aan hun klanten. Ook wordt transparantie geborgd door een verbod op
misleidende informatieverstrekking door zorgaanbieders (artikel 39, eerste lid, WMG) en
zorgverzekeraars (artikel 40, derde lid, WMG).
Op basis van deze wettelijke taken heeft de NZa in 2009 een visiedocument transparantie
opgesteld dat een toetsingskader bevat. Dit toetsingskader is niet bedoeld om op te
handhaven; het is eerder een middel om voor de NZa zelf inzichtelijk te maken wat de
stand van zaken is op dit gebied. Op basis van geconstateerde knelpunten kan de NZa
gericht actie ondernemen en de situatie blijven monitoren. 159






De NZa hanteert de volgende toetsingscriteria:
het is voor de betrokkenen duidelijk welke informatie minimaal moet worden verstrekt op
basis van wet en regelgeving
de informatie moet doeltreffend, juist, inzichtelijk en vergelijkbaar zijn voor de doelgroep
van die informatie; de NZa onderzoekt hiertoe vergelijkingssites van zorgaanbieders
en -verzekeraars
op een zorgmarkt is voor alle groepen consumenten of hun ondersteuners keuzeinformatie beschikbaar; hiertoe reageert de NZa op signalen uit het veld.160
Transparantie is van groot belang om het zorgstelsel te laten functioneren. Zonder inzicht
in de prijs, kwaliteit en inhoud van zorg is het immers minder goed mogelijk zorg in te
kopen, of een verzekeringspolis te kiezen. Het is hierom dat de volgende deelvraag
onderdeel uitmaakt van dit onderzoek: Is het transparantie-instrumentarium voldoende
toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de met het instrument beoogde doelen te
behalen?

4.5.2

Bevindingen
De output van de NZa op het gebied van transparantie laat zich indelen aan de hand van
het onderscheid tussen beleidsstukken en handhavingsbesluiten.
Beleidsstukken
Hier gaat het om beleidsregels, zoals de beleidsregel Transparantie zorgaanbieders,161 de
richtsnoeren informatieverstrekking voor respectievelijk ziektekostenverzekeraars en
zorgaanbieders en diverse (regulerings)instrumenten waarmee de visie van de NZa op
transparantie in bepaalde sectoren of het stimuleren van zelfregulering op dit gebied
centraal staat. Bij het laatste gaat het bijvoorbeeld om de ‘Monitor en beleidsbrief
Transparantie voor consumenten’, de publicatie ‘Transparantie-eisen aan apotheken’ in
aanvulling op de regeling Farmacie, het ‘Self assessment transparantie zorgverzekeraars’ en
de good contracting practices (hierna: GCP) voor zorgverzekeraars en vrije beroepsbeoefenaren. Daarnaast is transparantie nadrukkelijk een onderdeel van de monitors van
alle afzonderlijke zorgmarkten, zoals voor medisch-specialistische en intramurale AWBZzorg.

159
160
161

NZa, Visiedocument transparantie (2009), p. 26
Visiedocument transparantie, p. 28-31
NZa, Beleidsregel TH/BR-012 Transparantie zorgaanbieders (2014)

GV278-3-457

87

Uit deze beleidstukken blijkt dat de NZa inzet op transparantie van zorgprestaties ten
behoeve van verzekeraars, transparantie van polissen, transparantie bij zorginkoop en
transparantie van zorgnota’s voor patiënten. Een aanvullende vorm van transparantie,
namelijk kwaliteitstransparantie, lijkt in de beleidsstukken minder nagestreefd te worden.
Uit interviews blijkt dat kwaliteitstransparantie in de afgelopen jaren (te) weinig aandacht
heeft gekregen. De NZa heeft te kennen gegeven hier verbetering in aan te willen brengen,
waarvan bijvoorbeeld de recente Regeling ‘Verplichte publicatie sterftecijfers’ getuigt.
Wat betreft transparantie bij zorginkoop blijkt uit een rondgang onder vrije beroepsbeoefenaren dat de GCP als waardevol beschouwd worden, maar niet afdwingbaar zijn. GCP
ziet toe op het proces van contrateren en in mindere mate op de inhoud van contracten;
bemoeienis met de inhoud van private overeenkomsten past immers niet binnen
contractvrijheid. Mede op basis van klachten uit het veld zijn de GCP in 2013 geëvalueerd
door de NZa. De NZa constateert grieven onder zorgaanbieders over contractering door
zorgverzekeraars. Deze bezwaren gaan over de inhoud van contracten (met name de
ervaren beperkte onderhandelmogelijkheid op het gebied van zowel tarieven als
inhoudelijke voorwaarden) en in mindere mate over het contracteerproces (communicatie
over inkoopbeleid en termijnen, bijvoorbeeld).
De NZa heeft de klachten van zorgaanbieders over de inhoudelijke component van de
zorginkoop echter niet meegenomen in de herziene versie van GCP die in maart 2014 is
verschenen, maar zich louter gericht op verbeteringen in het contracteerproces. Ook hier
speelt het argument dat het gaat om privaatrechtelijke overeenkomsten, waarbinnen de
NZa in principe geen rol kan spelen. In het GCP-document heeft de NZa overigens
aangegeven dat bij niet functioneren van deze richtlijnen een generieke maatregel onder
artikel 45 WMG overwogen kan worden.162
Handhavingsbesluiten
De NZa heeft de artikelen 36, 38 en 40 WMG gehandhaafd in een vijftal aanwijzingen en
zeven lasten onder dwangsom. Met de aanwijzingen, alle recentelijk uitgebracht aan
ziekenhuizen vanwege het uitblijven van de publicatie van sterftecijfers, wordt met name
kwaliteitstransparantie nagestreefd.
De lasten onder dwangsom betreffen het niet naleven van informatieverzoeken, het niet
inzichtelijk maken van prijzen en het niet naleven van administratievoorschriften. Deze
vormen van handhaving passen in het streven naar meer transparantie van zorgprestaties
voor zorgverzekeraars en transparantie van zorgnota’s voor consumenten.
4.5.3

Deelconclusies transparantie
Transparantie is één van de noodzakelijke voorwaarden voor het functioneren van het
zorgstelsel: alleen door transparantie van (bijvoorbeeld) prestaties, polissen, kwaliteit en
nota’s kunnen de actoren op de zorgmarkten de van hen verwachte rollen innemen.

162

NZa, rapport Good contracting practices (2014) p. 37. Artikel 45

wordt in de volgende paragraaf besproken.

GV278-3-457

88

De NZa heeft met name ingezet op het nastreven van transparantie rond zorginkoop,
zorgnota’s, prestaties en polissen. Deze prioritering volgt ten dele uit de wens van
consumenten, die door NZa zijn bevraagd over hun behoefte aan informatie over zorg.163
Het toezien op kwaliteitstransparantie lijkt lange tijd minder prioriteit gehad te hebben bij
de NZa,164 terwijl dit wel tot haar wettelijke taken behoort. Wanneer het om kwaliteit van
zorg ging, werd te snel verwezen naar IGZ of het recent opgerichte Kwaliteitsinstituut.165
Hoewel toezicht op de kwaliteit van zorgverlening in Nederland inderdaad bij de IGZ belegd
is, en het kwaliteitsinstituut een wettelijke taak heeft om voor kwaliteitsindicatoren te
zorgen, heeft de NZa wel degelijk een taak in het inzichtelijk maken van kwaliteit. Deze
constatering lijkt te worden gedeeld binnen de NZa zelf en door haar recente aandacht voor
het publiceren van sterftecijfers toont de NZa kwaliteitstransparantie een onderdeel te
willen maken van haar transparantieagenda. Dit is als een positieve ontwikkeling te
beschouwen.
Wat betreft transparantie rond zorginkoop, leeft met name onder vrije beroepsbeoefenaren
het bezwaar dat de good contracting practices de NZa te weinig soelaas bieden om een
beter contracteerproces te bewerkstelligen. Hoewel de GCP primair gericht zijn op het
contracteerproces en hier in de laatste versie van GCP verbeteringen zijn aangebracht, zijn
er vanuit de sector vooral klachten over de inhoud van de zorginkoop. In de ogen van veel
zorgaanbieders is er te weinig ruimte voor daadwerkelijke onderhandeling.
Op basis van deze constateringen concluderen wij dat de NZa voldoende instrumenten
paraat lijkt te hebben om transparantie binnen de zorgmarkten slagvaardig na te streven.
In de toepassing van dit instrumentarium heeft de NZa echter wisselend uitvoering gegeven
aan haar mandaat. Recent heeft NZa stappen gezet in de richting van het verbeteren van
kwaliteitstransparantie.
4.6
4.6.1

Artikel 45 WMG
Context en vraagstelling
Naast de specifieke verplichtingen die de NZa op basis van het AMM-instrumentarium uit de
WMG kan opleggen aan individuele zorgaanbieder of zorgverzekeraar, beschikt de NZa ook
over de mogelijkheid om verplichtingen op te leggen die voor zorgmarkten of deelmarkten
in hun totaliteit gelden. Eén van die structurele verplichtingen kan opgelegd worden op
basis van art. 45 WMG.166 Met dit artikel kan de NZa eisen stellen aan de totstandkoming
van de (voorwaarden voor) overeenkomsten met betrekking tot zorg en tarieven.

163
164

NZa, Monitor Transparantie voor consumenten (2014)
Deze constatering is in bepaalde mate van toepassing op de

zorgsector ten algemene. Ook bij zorgaanbieders en zorgverzekeraars
is er langer minder aandacht geweest voor kwaliteitstransparantie.
165

Zie bijvoorbeeld NZa, “duidelijke kwaliteit”,

http://www.nza.nl/zorgonderwerpen/dossiers/vrije-prijzeneerstelijnszorg/inzicht-in-prijs-en-kwaliteit/duidelijke_kwaliteit/
166

Andere structurele verplichtingen betreffen bijvoorbeeld het

hanteren van een bepaalde kostentoerekenmethode op basis van art.
36 WMG, of de transparantieverplichtingen onder art. 38, 39 en 40
WMG.

GV278-3-457

89

De Memorie van Toelichting bij de WMG benoemt als mogelijke doelen van artikel 45 WMG
het tegengaan van exclusieve levering; onredelijke betalingscondities; onredelijke contracttermijnen en onredelijke voorwaarden bij het opzeggen van contracten.167 Met deze
concrete doelen lijkt de wetgever vooral beoogd te hebben overstapdrempels (switching
costs) op de zorgmarkten te verminderen en daarmee marktwerking te bevorderen.
Gezien de structurele aard van artikel 45-verplichtingen heeft de NZa potentieel veel
invloed op het functioneren van zorgmarkten. Het gaat hier immers om verplichtingen die
de contractvrijheid van ondernemingen inperken, met verstrekkende gevolgen voor de
manier waarop zorgaanbieders en zorgverzekeraars met elkaar omgaan. In dit kader is het
interessant dat de checks and balances die afdeling 3:5 AWB biedt bij de AMM-bevoegdheid
van de NZa niet aanwezig zijn om de bevoegdheden van de NZa op basis van art. 45 WMG
van tegengewicht te voorzien. Sterker nog: aangezien een regeling op basis van art. 45
WMG de status van een algemeen verbindend voorschrift heeft, is ertegen geen bezwaar en
beroep mogelijk. Uiteraard kan de handhaving van een regeling op basis van artikel 45
WMG in de vorm van een aanwijzing, last onder dwangsom of boete wel aangevochten
worden voor een rechter.
De NZa heeft een document opgesteld om haar toepassing van art. 45 WMG toe te
lichten.168 Gezien de verregaande bevoegdheid die art. 45 potentieel biedt, heeft de NZa
haar eigen reikwijdte in de toepassing van deze bevoegdheid beperkt. Alleen wanneer de
NZa algemene en structurele belemmeringen constateert, kan zij ten behoeve van de
inzichtelijkheid van en concurrentie op de zorgmarkten eisen stellen bij de totstandkoming
van overeenkomsten of voorwaarden in die overeenkomsten. Het gaat hier wel om alle
mogelijke contractrelaties op de zorgmarkten: tussen zorgaanbieders en consumenten,
Zvw- of AWBZ-zorgverzekeraars en zorgaanbieders en zorgaanbieders onderling. Deze
verplichtingen kunnen lokaal, regionaal of landelijk gelden.169
In de toepassing van artikel 45 wil de NZa prioriteit geven aan het indammen van verkoopmacht en het voorkomen van uitsluiting boven het inperken van inkoopmacht en uitbuiting.
De achterliggende gedachte is volgens NZa hierbij, net zoals bij het AMM-toezicht, dat de
zorgverleningsmarkt meer aandacht behoeft dan de zorginkoopmarkt (zie paragraaf 4.2).
De deelvraag die bij dit deelthema hoort is: Is het art. 45 instrumentarium voldoende
toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de met het instrument beoogde doelen te
behalen?
4.6.2

Bevindingen
De output van de NZa op basis van artikel 45 WMG is beperkt. Zoals al eerder opgemerkt
wordt dit als onwenselijk beschouwd door vrije beroepsbeoefenaren, die graag stringentere
regels zouden zien bij het contracteerproces om vermeende inkoopmacht van
zorgverzekeraars tegen te kunnen gaan. Artikel 45 WMG heeft geleid tot twee regelingen en
twee handhavingsbesluiten. Een van de twee regelingen, omtrent de transparantie in het
contracteerproces AWBZ, stamt bovendien uit 2007 en valt daarmee buiten de reikwijdte

167
168
169

MvT WMG, 24
NZa, Toelichting toepassing artikel 45 WMG (2009).
NZa, Toelichting toepassing artikel 45 WMG (2009), p.9 en p. 15

GV278-3-457

90

van deze evaluatie. In wat volgt wordt daarom enkel de regeling elektronische netwerken en
de handhaving daarvan besproken.
De regeling elektronische netwerken vloeit voort uit een aantal NMa-zaken waarin
apothekers ex ante werden gedwongen hun elektronische netwerken te delen met
concurrenten.170 Naast deze zaken kwam een aanzienlijk aantal signalen binnen bij de NZa
over het niet toegankelijk zijn van elektronische netwerken voor sommige aanbieders,
bijvoorbeeld voor doorverwijzingen. De NZa lijkt hierdoor de noodzaak onderkend te
hebben van een generieke maatregel op basis van artikel 45 WMG waarin zorgaanbieders
ten algemene wordt verplicht hun netwerken tegen redelijk verzoek beschikbaar te stellen
voor andere zorgaanbieders, onder objectief transparantie en non-discriminatoire
voorwaarden.
Vanuit academische hoek is incidenteel kritiek geweest op de verbodsbepaling die artikel 2,
eerste lid, van de regeling bevat en de mogelijke strijdigheid met het Europees recht die dit
oplevert.171 Uit interviews blijkt bovendien dat de regeling juridisch gezien als een verkapte
contracteerplicht beschouwd wordt, wat mogelijk free rider-problemen met zich
meebrengt: hoewel eigenaars van elektronische netwerken een redelijke vergoeding
(inclusief voor investeringskosten) kunnen vragen van toetreders, kan toegang tot
netwerken strategisch ingezet worden om met minimale inspanningen mee te liften op de
inspanning van andere marktpartijen.
Handhaving van de regeling elektronische netwerken kan zich uiten in een aanwijzing en
eventueel daaropvolgend een last onder dwangsom, beide met betrekking tot apothekers
en het elektronisch uitwisselen van recept- of medicatiegegevens. Op basis van de jaarlijkse
rapportage signaaltoezicht blijkt dat er verder geen signalen uit het veld binnenkomen over
weigering van of voorwaarden tot toegang tot elektronische netwerken.
4.6.3

Deelconclusies artikel 45 WMG
Het opleggen van contractvoorwaarden is een ingrijpend instrument, dat niet lichtzinnig
door een publieke instantie ingezet zou moeten worden. Het is daarom begrijpelijk dat de
NZa terughoudend geweest is met regulering op basis van artikel 45 WMG.
Het is aan de NZa om zorgvuldig af te wegen in hoeverre contractvoorwaarden noodzakelijk
zijn inzake het contracteerproces bij de inkoop door zorgverzekeraars en binnen welke
deelmarkten deze voorwaarden aandacht zouden behoeven. Met name onder vrije
beroepsbeoefenaars leven stelselmatige bezwaren over inkoopmacht van verzekeraars.
Zoals al eerder geconstateerd bij het AMM-toezicht, is het prefereren van inkoopmacht
boven verkoopmacht van bepaalde aannames afhankelijk, waarvan nagegaan moet worden
of al deze assumpties heden ten dage nog gelden. Ook ten aanzien van artikel 45 heeft de
NZa de plicht haar beleidsuitgangspunten up to date te houden. Dit geeft aanleiding voor
een bredere discussie over nut en noodzaak van regulering om (sommige vormen van)
inkoopmacht tegen te gaan. Deze discussie kan ook gevoerd worden aan de hand van de
good contracting practices.

170

Zie Zaak 3022/ Stichting automatisering gezondheidszorg Breda

en Zaak 2501/Dienstapotheek Assen
171

Wiggers (2013) 330-334

GV278-3-457

91

De kritiek op de regeling elektronische netwerken uit wetenschappelijke hoek trekt het
bestaansrecht en de noodzaak van deze regeling niet in twijfel. Wel blijkt dat er mogelijk
een aantal glad te strijken plooien in de regeling zitten, op het gebied van inbedding in
Europees recht en het voorkomen van free rider problemen. Een evaluatie door de NZa van
de regeling lijkt op dit moment opportuun.
Op basis van deze constateringen concluderen we dat de NZa weinig belemmering heeft om
artikel 45 slagvaardig toe te passen, maar terughoudend omgaat met toepassing van dit
artikel.
4.7

Tussenconclusies markttoezicht
Op basis van de bovenstaande deelvragen komen wij tot algemene conclusies over de
hoofdvraag van dit hoofdstuk: Is het markttoezichtinstrumentarium voldoende toepasbaar
en slagvaardig in te zetten om de beoogde doelen te behalen?
De doelen van markttoezicht bestaan uit het bewerkstelligen en beschermen van evenwicht
op de zorgmarkten ten behoeve van de consument en dit vertaalt zich in het credo van
‘markten maken en bewaken’ dat de NZa voorstaat. Markttoezicht heeft als voornaamste
doelen om machtsposities en informatie-asymmetrie aan te pakken.
Voordat wij tot de beantwoording van de hoofdvraag overgaan, dient vermeld te worden
dat – zolang ‘markt maken’ van belang is in de zorgsector – er een noodzaak is voor sectorspecifiek markttoezicht. Dit heeft met name de maken met de positie en reikwijdte van
ACM als markttoezichthouder. Het instrumentarium van ACM is niet bedoeld voor het op
gang brengen van zorgmarkten, de NZa heeft uitdrukkelijk wel die mogelijkheid.
Het instrumentarium van de NZa lijkt in beginsel afdoende om invulling te geven aan de
noodzaak van sectorspecifiek markttoezicht. De NZa kan een scala aan verplichtingen
opstellen aan partijen met aanmerkelijke marktmacht. Ook kan de NZa in verregaande mate
verschillende vormen van transparantie afdwingen en verplichtingen opleggen bij het
contracteren tussen partijen. Sinds kort kan de NZa ook fusies toetsen op procedurele
gronden en continuïteit van cruciale zorg.
Wat betreft de slagvaardigheid van fusietoezicht komen wij tot gemengde conclusies. De
NZa heeft getracht haar zienswijzen zo goed mogelijk aan te doen sluiten bij de werkwijze
van de ACM, maar de zienswijzen van de NZa sorteren onvoldoende effect in het toetsingsproces van de ACM. Hieruit blijkt een probleem van toepassing: de inzet van een
omvangrijke econometrische fusiesimulatie in zienswijzen wordt door de ACM openlijk in
twijfel getrokken. Het is aan te bevelen om deze econometrische capaciteit elders binnen
de NZa in te zetten, binnen AMM-procedures.
De zorgspecifieke fusietoets is nog te kort in gebruik om een uniform beeld te geven over
toepassing en toepasbaarheid. De fusietoetsing door de NZa lijkt echter wel potentieel te
hebben in het aansporen tot het beter onderbouwen van bestuurlijke fusies.
De NZa lijkt zich zeer bewust te zijn van de mogelijke impact van haar instrumentarium op
de markt. Dit blijkt met name uit de aandacht voor proportionaliteit van verplichtingen in
AMM-besluiten en de prudente toepassing van artikel 45 WMG.

GV278-3-457

92

Het is ingewikkelder om te beoordelen of het instrumentarium voor markttoezicht vanuit de
WMG voldoende toepasbaar is voor de NZa, met name omdat de toepasbaarheid van de
instrumenten en de toepassing van de instrumenten door de NZa in elkaar overlopen.
Beiden zijn van invloed op het al dan niet functioneren van het markttoezicht.
Het beeld over toepassing en toepasbaarheid van het instrumentarium is onvoldoende
duidelijk. Voor AMM geldt dat er geen procedures zijn gevoerd voor marktaandelen
beneden 55%. Deels kan dit te maken hebben met de praktische moeilijkheid om markten
af te bakenen, maar het is ook denkbaar dat de NZa terecht terughoudend is. Het resultaat
is desalniettemin dat het AMM-instrumentarium weinig is toegepast en dat het op dit
ogenblik ontbreekt aan een uniforme methodiek in het voeren van AMM-procedures.
Het transparantie-instrumentarium van de NZa lijkt voldoende toepasbaar, maar de NZa
heeft relatief weinig invulling gegeven aan haar rol om kwaliteitstransparantie af te
dwingen. Uit recente handhavingsbesluiten blijkt dat de NZa meer aandacht is gaan geven
aan dit onderwerp.
Het instrumentarium van art 45, waarin voorwaarden aan overeenkomsten gesteld kan
worden, lijkt voldoende toepasbaar. De NZa stelt zich vervolgens terughoudend op in de
toepassing van artikel 45. Er is aanleiding de (gewenste) toepassing van artikel 45 te
monitoren en evalueren.








Wanneer de slagvaardigheid en toepasbaarheid van het markttoezichtsinstrumentarium
worden gerelateerd aan de doelen van dit instrumentarium, leidt dit tot de volgende
conclusies.
Het markttoezichtsinstrumentarium wordt door NZa slagvaardig ingezet.
Bij het AMM-instrumentarium wordt de nadruk gelegd op zeer grote marktaandelen en het
tegengaan van verkoopmacht. Dit beleidsuitgangspunt is gekozen vanuit de theorie dat
inkoopmacht beter is voor consumenten dan verkoopmacht. Dit uitgangspunt is echter van
bepaalde aannames afhankelijk, en deze randvoorwaarden zijn veranderd door toegenomen
risicodragendheid van zorgverzekeraars en selectief contracteren. De NZa is verplicht haar
beleidsuitgangspunten bij te stellen aan de hand van veranderende omstandigheden in
zorgmarkten of wetgeving, en de assumpties waaronder zij het AMM instrumentarium
toepast helder te blijven communiceren naar zorgaanbieders en zorgverzekeraars.
Het markttoezicht vanuit de WMG heeft te weinig grip op zorgfusies. De recent ingevoerde
zorgspecifieke fusietoets heeft alleen betrekking op procedurele afwegingen binnen een
voorgenomen fusie en de inhoudelijke zienswijzen van NZa spelen in beperkte mate een rol
bij de beraadslaging van de ACM in haar fusiebesluiten.
Wat betreft informatie-asymmetrie ligt er een duidelijke taak voor de NZa om breder in te
zetten op kwaliteitstransparantie. De NZa is ook stappen aan het zetten in deze richting.
Het belang van inzicht in de kwaliteit van zorg is niet te onderschatten, met het oog op het
functioneren van het Nederlandse zorgstelsel: alleen dan kan namelijk zorginkoop op basis
van kwaliteit plaatsvinden.

GV278-3-457

93

5 Uitvoeringstoezicht op Zorgverzekeringswet
Het uitvoeringstoezicht van de NZa heeft betrekking op de uitvoering van de Zorgverzekeringswet (Zvw) door de zorgverzekeraars en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) door de AWBZ-verzekeraars. Voor beide soorten verzekeraars gelden
wettelijke verplichtingen die publieke belangen moeten borgen. Dit hoofdstuk gaat over het
toezicht op de Zorgverzekeringswet (Zvw), In hoofdstuk 6 behandelen we het toezicht op
de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).
5.1
5.1.1

Inleiding
Centrale vraagstelling
De Zorgverzekeringswet verplicht ziektekostenverzekeraars om toegankelijke en goede
zorg te leveren. De NZa heeft als taak om te controleren of ziektekostenverzekeraars zich
ook aan de regels houden die bij of krachtens de Zvw gesteld zijn. Op die manier bewaakt
de NZa de publieke belangen die de Zvw en AWBZ moeten waarborgen.
De NZa heeft verschillende instrumenten tot haar beschikking om ervoor te zorgen dat
zorgverzekeraars acht slaan op wet- en regelgeving. De NZa kan in bepaalde situaties
informatie opeisen, aanwijzingen geven, of boetes opleggen. In haar beleidsregel
handhaving172 legt de NZa uit welke overwegingen zij maakt bij het inzetten van dit
instrumentarium. Het doel van het toezicht is het algemeen consumentenbelang te dienen.
Om dit te bereiken wil de NZa een strenge doch rechtvaardige toezichthouder zijn, die
alleen ingrijpt als dat noodzakelijk, effectief en efficiënt is.
De centrale vraag over het uitvoeringstoezicht op de Zorgverzekeringswet luidt: Is het
instrumentarium voor uitvoeringstoezicht op de Zvw voldoende toepasbaar en slagvaardig
in te zetten om de beoogde doelen te behalen?
Het onderwerp van deze vraag is het instrumentarium dat de NZa tot haar beschikking
heeft om zorgverzekeraars er toe te bewegen zich aan de wet te houden. Dat
instrumentarium kan de NZa inzetten bij het uitvoeren van haar wettelijke taak: het
controleren van “de rechtmatige uitvoering door de zorgverzekeraars van hetgeen bij of
krachtens de Zorgverzekeringswet is geregeld.”173
Voordat tot beantwoording van de hoofdvraag en deelvragen wordt overgegaan is het
belangrijk om te vermelden dat het zorgverzekeringsstelsel privaatrechtelijk van aard is.
De Zvw verplicht alle Nederlanders er toe om een zorgverzekering af te sluiten die wordt
aangeboden door private partijen. Er is sprake van een klantrelatie van verzekerde tot
zorgverzekeraar; de verzekerde betaalt voor een product, dat de zorgverzekeraar geacht
wordt te leveren. In het geval van de zorgverzekeringsmarkt staan deze transacties onder
toezicht van de overheid, omdat de overheid wil borgen dat de verzekeraars zich aan hun
wettelijke verplichtingen houden; zij wil de zorg toegankelijk houden voor iedere burger.174

172
173
174

NZa, ‘Beleidsregel Handhaving’, 2012, p. 5
WMG, art. 16 sub b
MvT WMG, 2004/05, 3 (p. 26)

GV278-3-457

94

De zorgautoriteit geeft haar toezicht vorm aan de hand van jaarlijks opnieuw afgestemde
documenten. De methode van de NZa is gebaseerd op een cyclus van protocollering,
verantwoording en waar nodig handhaving. Binnen deze cyclus werd in eerste instantie
gebruik gemaakt van een zogenaamd risicoanalysemodel (RAM). Het RAM bracht in beeld
wat de risico’s waren, waaraan de NZa in het betreffende jaar aandacht besteedde. Sinds
2011 bestaat het RAM niet meer. In het Zvw-domein wordt er gewerkt aan de hand van een
‘informatiemodel uitvoeringsverslag’. Dit document geeft aan op welke indicatoren de
zorgverzekeraars verantwoording moeten afleggen aan de NZa. In een ander jaarlijks
gepubliceerd document, het ‘protocol onderzoek Zvw’, staan de eisen die de NZa stelt aan
het accountantsonderzoek waartoe zorgverzekeraars ieder jaar verplicht zijn.
5.1.2

Terminologie
De NZa voert diverse toezichthoudende activiteiten uit. Soms wordt daarin onderscheid
aangebracht tussen ‘nalevingstoezicht’ en ‘uitvoeringstoezicht’. Het onderscheid tussen
deze twee vormen van toezicht is niet altijd duidelijk; in documenten van en in gesprekken
met VWS en NZa worden ofwel geen heldere definities van de twee vormen van toezicht
gehanteerd, ofwel meerdere definities naast elkaar. Soms wordt uitvoeringstoezicht
begrepen als het toezicht op ‘de taken’ van de uitvoerders van de Zvw en AWBZ en
nalevingstoezicht als ‘de verplichtingen’ van die partijen. In een andere context wordt
onder het nalevingstoezicht het toezicht op de WMG verstaan en onder uitvoeringstoezicht
het toezicht op de Zvw en de AWBZ. Soms vallen de taken die verzekeraars hebben op basis
van de Zvw en AWBZ weer onder de noemer ‘nalevings– en uitvoeringstoezicht’.
De verschillen tussen deze definities kunnen gering lijken, maar in de context van deze
evaluatie kunnen ze veel invloed hebben op de interpretatie van de onderzoeksvragen.
Daarom is er voor gekozen een heldere definitie te hanteren. Het uitgangspunt is daarbij
artikel 16 van de WMG. Op basis daarvan is de NZa belast met “toezicht op de rechtmatige
uitvoering door de zorgverzekeraars van hetgeen bij of krachtens de Zorgverzekeringswet
is geregeld”. Op basis van dit artikel hanteren wij als definitie: uitvoeringstoezicht (Zvw) is
het toezicht op de rechtmatige uitvoering van de Zvw door zorgverzekeraars.
Deze definitie wordt ook door de NZa gehanteerd in haar visie op toezichthouden, als de
NZa stelt: “De categorie ‘uitvoeringstoezicht’ omvat voor de NZa twee wetten, de Zvw en de
AWBZ […].”175 De overige toezichtactiviteiten noemt de NZa in dezelfde tekst nalevingstoezicht. In aansluiting daarop hanteren wij daarom als definitie: nalevingstoezicht omvat
het toezien op alle regels die bij of krachtens de WMG zijn gesteld.176
In de beantwoording van de deelvragen hierna ligt het accent op het uitvoeringstoezicht
van de NZa. Waar van toepassing zullen we ook stilstaan bij aanpalende activiteiten die de

175
176

NZa, Zicht Op Toezicht, 2009, p. 27
Het komt voor dat het onderscheid tussen nalevingstoezicht en

uitvoeringstoezicht niet goed aansluit bij de dagelijkse werkelijkheid
van de activiteiten van de NZa. Dan is het logisch om onderdelen van
het nalevingstoezicht te betrekken bij de bespreking van het
uitvoeringstoezicht. Op de plekken waar dit het geval is, zal het
nalevingtoezicht daarom ook besproken worden. In de tekst wordt
vermeld wanneer dit het geval is.

GV278-3-457

95

NZa uitvoert, ook als die strikt genomen niet behoren tot het toezicht op rechtmatige
uitvoering van de Zvw. Daarbij denken wij vooral aan de taken die de NZa uitvoert onder de
noemer van het nalevingstoezicht, dat terdege een rol speelt in bijvoorbeeld de bestrijding
van onrechtmatige declaraties door aanbieders. Op deze wijze ontstaat een voldoende
volledig beeld van de rol en activiteiten van de NZa als toezichthouder op de Zvw.
5.1.3







Wettelijk kader
De zorgverzekeraars hebben de taak om de Zvw uit te voeren en zich daarbij te houden aan
bepaalde wettelijke verplichten en verboden. Het toezicht van de NZa moet voorkomen dat
verzekeraars zich niet houden aan deze verplichtingen en verboden. In deze evaluatie ligt
de nadruk op de plichten die de NZa hanteert in haar jaarlijkse rapportages over de
rechtmatigheid van de uitvoering van de Zvw. Deze vijf plichten zijn geselecteerd op basis
van hun belang in het stelsel, hun waarde voor de consument.177 Het gaat om:
de zorgplicht (artikel 11 Zvw)
de acceptatieplicht (artikel 3 Zvw)
het verbod op premiedifferentiatie (artikel 17, onder 2 Zvw)
de verplichting tot het aanleveren van de juiste informatie voor de vereveningsbijdrage
(artikel 32 en 34 en aanpalende wetgeving)
verplichtingen die in relatie staan tot informatievoorziening (artikel 3, lid 3, artikel 5 lid 3,
artikel 6 lid 3 en lid 5, artikel 9, artikel 18 leden a en b en artikel 90 Zvw)
Daarnaast benoemt de NZa specifieke risico’s in haar modellen voor het uitvoeringstoezicht; ook die vormen onderwerp van dit onderzoek. Voorbeelden van verplichtingen die
we niet expliciet onderzoeken zijn: het eigen risico (artikelen 20 tot 23 Zvw), de statuten
(artikel 28 Zvw), het werkgebied (artikel 29 Zvw) of het stoppen met - (artikelen 30 en 31
Zvw) of beginnen met het aanbieden van verzekeringen (artikelen 25 tot 27 Zvw). Deze zijn
van minder centraal belang voor het functioneren van het stelsel en komen dus niet of
slechts zijdelings aan bod.

5.1.4







Instrumentarium
De NZa moet toezicht houden op de rechtmatige uitvoering van de Zvw en kan regels
stellen om dat proces te faciliteren. Als de NZa constateert dat zorgverzekeraars zich niet
aan hun verplichtingen houden, kan zij ingrijpen.
Het wettelijk kader dat er voor moet zorgen dat de NZa in staat is toezicht te houden wordt
gevormd door de WMG en regelt dat:
eenieder gegevens en inlichtingen aan de NZa moet verstrekken als die voor de uitvoering
van haar taken van belang kunnen zijn (artikel 61 WMG) en dat die informatie volledig en
waarheidsgetrouw dient te zijn (artikel 63 WMG)
de NZa regels mag stellen over welke informatie zorgverzekeraars haar op incidentele of
structurele basis en op welke manier ze die haar moeten doen toekomen (artikel 62 en 68
WMG)178
zorgverzekeraars verplicht zijn de NZa ieder jaar een zogenaamd ‘uitvoeringsverslag’ te
sturen (artikel 38 Zvw)

177
178

MvT WMG, 2004/05, p. 26
De bevoegdheid om verzekeraars op regelmatige basis gegevens

te laten verstrekken heeft de NZa ook op basis van artikel 90 Zvw

GV278-3-457

96





de NZa onderzoek in kan stellen bij zorgverzekeraars als de minister of het Zorginstituut
daarom vraagt (artikel 26 WMG)
de NZa informatie kan opvragen bij de minister (artikel 22 WMG) en bij zorgverzekeraars
(artikel 25 WMG)
de NZa regels mag opstellen over de controle door zorgverzekeraars (artikel 27 WMG).
Naast de regelingen die de NZa van toegang tot informatie verzekeren, heeft de NZa op
grond van de WMG de bevoegdheid te interveniëren. Hierbij gaat het om het optreden
tegen zorgverzekeraars die niet aan de WMG of aan de Zvw houden. De NZa heeft
verschillende mogelijkheden om in te grijpen (aanwijzing, bestuursdwang, last onder
dwangsom, bestuurlijke boete en openbaarheid), waarbij niet elke interventie is in te zetten
voor elke mogelijke overtreding. Per deelvraag wordt ingegaan op specifieke mogelijkheden
tot interventie.

5.1.5

Ontwikkeling van het toezicht sinds 2009
Als algemene inleiding op dit hoofdstuk is het van belang te melden dat het toezicht van de
NZa de afgelopen jaren in intensiteit is toegenomen. Sinds 13 juli 2009 heeft de NZa een
aparte directie voor de uitvoering van het uitvoerings-, nalevings- en markttoezicht: de
directie Toezicht en Handhaving. Deze directie is substantieel in omvang toegenomen sinds
2009179. De voornaamste aanleidingen voor deze groei lagen in een door de NZa ervaren
tekort aan toezichtscapaciteit enerzijds en toegenomen aandacht voor gepast gebruik en
de bestrijding van fraude, misbruik, oneigenlijk gebruik en onrechtmatig declareren
anderzijds. De toegenomen aandacht voor het toezicht van de NZa op de uitvoering van
Zvw en AWBZ is terug te zien in de groei van de bijbehorende documentatie; de protocollen
die de NZa voor haar toezicht hanteert zijn sinds de vorige evaluatie van de WMG en de NZa
substantieel in omvang toegenomen.
De NZa heeft de uitgangspunten voor haar toezicht vastgelegd in een visiedocument ‘Zicht
op Toezicht’, gepubliceerd in 2009.180 De uitgangspunten zijn gebaseerd op een rijksbrede
visie op toezicht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties181. De
zes principes van goed toezicht uit deze notitie (selectiviteit, slagvaardigheid,
samenwerking, onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit) zijn verwerkt in de
toezichtsvisie van de NZa.
In de evaluatie van de WMG uit 2009, werd vastgesteld dat de NZa tot dan toe vooral een
‘lerend’ perspectief toepaste in haar toezicht; ze gaf het nieuwe zorgstelsel een kans om
zich te ontwikkelen en te ‘landen’182. De NZa maakte in de jaren 2006 tot 2009 erg weinig
gebruik van haar handhavingsinstrumentarium; in de evaluatie werd dan ook de vraag
gesteld of de NZa te zijner tijd de omslag naar meer repressief toezicht zou kunnen maken

179

In 2009 telde de directie 38 fte, anno 2014 is ze gegroeid tot 75 fte.

De groeit heeft grotendeels sinds 2013 plaatsgevonden
180
181
182

NZa, Zicht Op Toezicht, p. 23
Ministerie van BZK, ‘Minder last, meer effect’, 2005
ZonMw, Evaluatie Wet Marktordening Gezondheidszorg, 2009, p. 150

GV278-3-457

97

om zo de beoogde slagvaardige toezichthouder183 te worden die “zacht is waar het kan en
hard waar het moet”.184
De groei van de directie Toezicht en Handhaving is opvallend in het licht van de Memorie
van Toelichting van de WMG, waarin een afnemend belang van uitvoeringstoezicht op de
Zvw en AWBZ wordt verwacht. In de visie waarop het stelsel van gereguleerde marktwerking
is gebaseerd, is besloten dat marktpartijen steeds meer hun rol als zelfstandige speler
nemen. De rol van de NZa is om deze groei mogelijk te maken en marktpartijen in een
parallelle beweging de ruimte te geven om hun verantwoordelijkheid te nemen, hetgeen
een terugtrekkende beweging in het uitvoeringstoezicht impliceert.185
In de visie die de NZa in 2009 formuleerde voor het uitvoeringstoezicht geeft zij aan het
toezicht vorm te willen geven op een moderne, risico-gestuurde manier die gebaseerd is op
vertrouwen.186 Dit sluit aan bij de terugtrekkende beweging die beschreven is in de MvT en
bij de rijksbrede visie op toezicht, die aangeeft dat toezicht soms opgevat kan worden als
een aanvulling op de eigen verantwoordelijkheid van spelers, die dan ook de ruimte moeten
krijgen om invulling te geven aan deze eigen verantwoordelijkheid.187 Op het moment van
evalueren werkt de NZa aan een nieuwe visie op toezicht, waarin deze gedachtegang (in
concept) ook aanwezig is.
Beleidsontwikkelingen die relevant zijn voor één van de volgende deelvragen worden
besproken in relatie tot die deelvraag. Zo besteden we bij de deelvraag over zorginkoop
aandacht aan de voorgestelde wijziging van artikel 13 van de Zorgverzekeringswet en gaan
we bij de deelvraag over controles door zorgverzekeraars in op de afbouw van ex post
verevening.
5.2
5.2.1

Zorginkoop
Context en vraagstelling
Zorgverzekeraars kopen zorg in bij zorgaanbieders en maken daarbij afspraken over de
hoeveelheid zorg die ze afnemen. De basis voor die afspraken is dat ze op basis van artikel
11 van de Zvw verplicht zijn zorg te leveren aan hun verzekerden. Deze zorgplicht houdt in
dat verzekeraars ervoor moeten zorgen dat hun verzekerden (via zorg in natura, restitutie
of in een combinatiepolis) de (vergoeding van) zorg krijgen die ze nodig hebben.
De zorginkoop door zorgverzekeraars vormt een cruciaal onderdeel van het zorgstelsel. Het
is de intentie van de beleidsmakers geweest dat zorgverzekeraars fungeren als de spil van
het zorgstelsel door kostenbewust, doelmatig en op kwaliteit in te kopen. Scherpe
zorginkoop, zowel op prijs als in volume en kwaliteit, moet ten goede komen aan de
consument in de vorm van lage premies en efficiënte en kwalitatieve zorg. Concurrentie
tussen zorgaanbieders is daarvoor een belangrijke randvoorwaarde.

183
184

ZonMw, Evaluatie Wet Marktordening Gezondheidszorg, p. 151
BZK, ‘Minder Last, Meer Effect: Zes Principes van Goed Toezicht’,

2005, p. 21
185
186
187

MvT WMG, 2004/05, p. 37
NZa, Zicht Op Toezicht, p. 39
BZK, p. 9.

GV278-3-457

98








De Zvw kent twee artikelen die in directe relatie staan tot inkoop:
artikel 11, dat de zorgplicht omvat voor zowel natura- als restitutiepolissen
artikel 12, tweede lid, dat verzekeraars voor bepaalde vormen van zorg een
contracteerplicht oplegt.
De WMG geeft de NZa verschillende handvatten om haar taak als toezichthouder te
vervullen. Slechts een deel daarvan is voor de zorginkoop relevant. Dat zijn:
de mogelijkheid om aanwijzingen te geven aan zorgverzekeraars die zich niet aan hun
verplichtingen houden zoals de Zvw die voorschrijft (artikel 77 WMG) en om eventueel
daarna last onder bestuursdwang op te leggen of openbaar te maken dat de verzekeraar
zich niet aan de Zvw houdt (artikel 80 WMG)
De mogelijkheid om een last onder dwangsom op te leggen aan verzekeraars die een
zorgverzekering aanbieden die niet aan(bepaalde artikelen van) de Zvw voldoet (artikel 83
WMG).
Om aan de zorgplicht te kunnen voldoen moeten verzekeraars zorg inkopen of
vergoeden.188 De semi-private opzet van het Nederlandse zorgstelsel moet verzekeraars
prikkelen om daarbij een afweging te maken tussen verschillende aanbieders. De deelvraag
die wij over dit systeem beantwoorden, luidt: In welke mate dragen de NZa en WMG bij aan
een goede zorginkoop door zorgverzekeraars?
Bij het beantwoorden van deze vraag is het belangrijk om in het achterhoofd te houden dat
de NZa in haar rol als toezichthouder op de uitvoering van de Zorgverzekeringswet geen
verplichting heeft om te controleren of verzekeraars ‘goede’ of doelmatige zorg inkopen189.
Afgezien van bepaalde minimumeisen, die door IGZ gehandhaafd worden, heeft de
verzekerde zelf de rol om te beoordelen of de verzekerde zorg van afdoende kwaliteit is.
Het uitvoeringstoezicht ten aanzien van zorginkoop richt zich in hoofdzaak op de
zorgplicht.
De meest ingrijpende beleidsontwikkelingen in het kader van de inkoop door zorgverzekeraars zijn de vergrote risicodragendheid van verzekeraars en de invoering van
prestatiebekostiging (via DBC’s/DOT’s). De vergrote risicodragendheid van verzekeraars is
grotendeels het gevolg van de afbouw van de ex post verevening. De bedoeling daarvan is
geweest om verzekeraars te prikkelen om in te kopen en zo hun verzekerden een
aantrekkelijke polis te bieden. De selectieve inkoop door verzekeraars is ook besproken in
de recente evaluatie van de Zvw. We zullen hier verderop dieper op ingaan.
In juli 2013 zijn tussen de overheid en ziekenhuizen, medisch-specialisten, GGZ,
huisartsen, zorgverzekeraars en patiëntenorganisaties afspraken gemaakt over het
maximeren van de groei van de zorgkosten.190 Daarnaast is er sprake van een MBI, dat in
paragraaf 3.3 uitgebreid is besproken. Ook is sinds de evaluatie van de WMG in 2009 het

188

Hoewel het verzekeraars op dit moment (tot de invoering van de

Wet verbod verticale integratie) ook toegestaan is om de zorg zelf te
leveren
189

Behoudens de eis dat de zorg altijd aan de wettelijke

minimumkwaliteitseisen voldoet, gesteld door het IGZ
190

NZa, Monitor Zorginkoop, p. 16

GV278-3-457

99

representatiemodel in de ziekenhuiszorg en de GGZ afgeschaft. Daarnaast is in 2013 de
GGZ opgedeeld in specialistische en basis-GGZ. In de basis-GGZ worden zorgzwaartepakketten gefinancierd, in de specialistische GGZ gaat dat via DBC’s.191 In 2015 zullen een
nieuwe bekostiging van de huisartsenzorg en integrale tarieven in de medischspecialistische zorg worden ingevoerd.192 Deze onderwerpen komen ter sprake in de
evaluatie van de Zorgverzekeringswet die parallel aan dit onderzoek is uitgevoerd.
Zeer recent is er in de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangenomen om artikel 13 van de
Zvw te wijzigingen, zodat verzekeraars niet-gecontracteerde zorg in het geheel niet hoeven
te vergoeden. De gewenste uitkomst van deze veranderingen is een toename in de sturende
rol voor verzekeraars, die leidt tot uitgavenbeheersing en betaalbaarheid voor de cliënt.
Daarbij is het idee dat verzekeraars door de ruimere mogelijkheid tot selectieve inkoop
meer gaan letten op kwaliteit, zonder de prijs uit het oog te verliezen. De (dreiging van)
selectieve inkoop zou aanbieders er toe moeten aanzetten doelmatiger goede en op de
wensen van de patiënt afgestemde zorg te leveren.193
5.2.2

Bevindingen
Positie van de WMG
De WMG beïnvloedt de zorginkoop door de NZa de mogelijkheid op te leggen om de zorgplicht van verzekeraars af te dwingen. Naast deze zaken heeft de wet in het kader van het
uitvoeringstoezicht geen artikelen die bedoeld zijn om de publieke randvoorwaarden in
deze onderhandelingen te beschermen194. De zorginkoop wordt door de NZa behandeld als
een aangelegenheid tussen aanbieders en verzekeraars.
De Memorie van Toelichting bij de WMG geeft aan dat het rechtmatigheidstoezicht geen
toezicht is op de rechtmatige besteding van de voor de uitvoering van de Zorgverzekeringswet verkregen middelen.195 Ook houdt de zorgautoriteit geen toezicht op het doelmatig
functioneren van verzekeraars: “Het is de markt die uitwijst of een zorgverzekeraar al dan
niet efficiënt werkt. Kernpunt bij het toezicht op de nieuwe zorgverzekering is dat de
overheid zich ervan vergewist dat zorgverzekeraars de verzekerden leveren waar zij recht
op hebben.”196 Het draait er bij het toezicht dus om dat zorgverzekeraars zich aan hun
zorgplicht houden.
Ontwikkeling zorginkoop
Het belang van doelmatige zorginkoop is met de invoering van DOT’s en de afbouw van de
ex postverevening voor verzekeraars fors groter geworden. Er wordt daardoor, zoals de
NZa ook concludeert in haar monitor zorginkoop, door verzekeraars vooral ingezet op de
kwantitatieve kant van de zorginkoop197: volumes en prijzen zijn dominante thema’s in de

191
192
193
194

NZa, Monitor Zorginkoop, p. 17
NZa, Monitor Zorginkoop, p. 17
NZa, Monitor Zorginkoop, pp. 32–33
Wel heeft de NZa regelende bevoegdheden op basis van artikel 45

WMG, die toegepast zouden kunnen worden op de zorginkoop. Tot nu
toe is dat echter nog niet gedaan
195
196
197

MvT WMG, p. 26
MvT WMG, p. 26
NZa, Monitor Zorginkoop, p. 8

GV278-3-457

100

onderhandelingen. Uit onze interviews met verzekeraars, aanbieders en brancheorganisaties blijkt dat het nog erg moeilijk voor verzekeraars is om de kwaliteit van zorg
mee te laten spelen in de contractering.
De inspanningen die zorgverzekeraars leveren om doelmatig zorg in te kopen, worden door
de NZa als positief beoordeeld. Of ze resultaat hebben op het gebied van betaalbaarheid is
een vraag die echter (nog) moeilijk is te beantwoorden. Op macroniveau stijgen de
zorgkosten net als in voorgaande jaren gestaag198, in aansluiting met de onderhandelakkoorden tussen minister en veldpartijen. Er kan dus niet gesproken worden van een
zichtbaar positief effect op de betaalbaarheid van zorg 199. Wel is er een positief signaal wat
betreft de microbetaalbaarheid van zorg in 2013: in dit jaar daalde de gemiddelde premie
voor een zorgverzekering voor het eerst in jaren.200 Dit is voor consumenten op de korte
termijn goed nieuws, maar er kan nauwelijks uit geconcludeerd worden dat de betaalbaarheid van zorg structureel beter wordt.
Selectief inkopen is in de beleidstheorie een belangrijke stap naar betaalbare en kwalitatief
hoogstaande zorg. Het idee is dat verzekeraars alleen zorg inkopen die relatief goedkoop is
en waarvan ze weten dat hij goed is en afgestemd op de wensen van de patiënt. De
selectieve inkoop van zorg komt echter nog onvoldoende van de grond. Bovendien wisselt
het beeld: sommige vormen van zorg worden door verzekeraars meer selectief ingekocht
dan andere.201 Ook geeft de NZa aan dat informatieverstrekking door zorgverzekeraars over
selectieve inkoop bijna alleen reactief is.202 De verzekerde kan daardoor in het maken van
zijn keuze voor een zorgverzekeraar niet goed laten meewegen welke verzekeraars welke
zorg hebben ingekocht.
Het is moeilijk te voorspellen of de veronderstelde werking van selectief inkopen zich in de
praktijk zal laten zien. Bij gebrek aan een nulmeting kunnen bovendien geen conclusies
getrokken worden over de eventuele bijdrage van selectief inkopen aan de betaalbaarheid
en kwaliteit van zorg. Wel is het zo dat de mogelijkheid van selectief inkopen, onafhankelijk
van het feit of die wel of niet benut wordt, een prikkelend effect kan hebben. Het feit dat
verzekeraars nog weinig laten zien op het gebied van selectieve inkoop, betekent dus niet
per se dat de wijziging van artikel 13 van de Zorgverzekeringswet geen effect zal hebben.
De toekomst zal moeten uitwijzen welk scenario werkelijkheid wordt.
De zorgautoriteit
De afgelopen jaren heeft de NZa bij het uitvoeren van haar toezichtstaak veel aandacht
gehad voor de zorgplicht van verzekeraars. In 2014 publiceerde de NZa een monitor

198
199

NZa, Stand van de Zorgmarkten 2013, 2013, p. 14
Mede door het ontbreken van betrouwbare, recente gegevens over

(eventuele) stijging van de zorgvraag
200
201

NZa, Stand van de Zorgmarkten 2013, p. 9
NZa, Rechtmatigheid Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012:

Onderdelen Acceptatieplicht, Verbod Op Premiedifferentiatie,
Zorgplicht, 2013, p. 17
202

NZa, Rechtmatigheid Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012:

Onderdelen Acceptatieplicht, Verbod Op Premiedifferentiatie,
Zorgplicht, p. 8

GV278-3-457

101






zorginkoop, die een actueel beeld geeft van de ontwikkelingen in het beleid van de NZa.
Speerpunten waren hierbij de selectieve inkoop en veranderingen in het beleid die bedoeld
zijn om selectieve inkoop te faciliteren. De belangrijkste acties van de NZa zijn dan ook:
het faciliteren van de onderhandelingen tussen aanbieders en verzekeraars, zoals met
richtlijnen in de vorm van de Good Contacting Practices’ (besproken in paragraaf 3.5.2)
Het vervroegen van de publicatie van eigen regels. Er kwamen signalen binnen bij de NZa
dat onduidelijkheid over de regels die het volgende jaar zouden gelden een vertragende
factor vormde in de onderhandelingen. Omdat de NZa inzet op een afronding van de
onderhandelingen voor een bepaald jaar in november van het voorafgaande jaar, zal zij
vanaf 2014 per 1 juli de eigen regels publiceren. Dan staan de bakens voor een tijdige
zorginkoop, zodat zorgverzekeraars medio november naar (potentiële) verzekerden kunnen
communiceren welke zorg ze gecontracteerd hebben203
het doen van aanbevelingen om de wetgeving aan te passen zodat selectief inkopen verder
wordt gefaciliteerd. Daarbij moet hoofdzakelijk gedacht worden aan de aanpassing van
artikel 13 van de Zorgverzekeringswet. De NZa ziet die wetswijziging als een voorwaarde
voor een doelmatige zorginkoop en een goede kwaliteit van de ingekochte zorg.204
De NZa signaleerde in de periode voor 2010 ongenoegen aan zowel de kant van
verzekeraars als die van aanbieders over het verloop van de onderhandelingen. Om hier
verandering in aan te brengen, zijn de good contracting practices (GCP’s) voor verzekeraars
en aanbieders uitgebracht. Deze GCP’s functioneren als handreiking voor de
onderhandelingen. Bij gebrek aan vergelijkingsgegevens is het niet mogelijk om de
effectiviteit van GCP’s vast te stellen. Hiervoor is besproken dat de richtlijn wisselend wordt
gewaardeerd, aangezien sommige partijen hem als waardevol beschouwen en sommige als
onvoldoende bindend.
De eerste GCP’s werden in 2010 opgesteld. In 2013 werd dit document geëvalueerd en dat
leidde tot een hernieuwd document per 2014. Daarbij werden veranderingen doorgevoerd
om aanbieders tegemoet te komen, zoals de toevoeging van artikel 3, dat aangeeft dat
verzekeraars beschikbaar zouden moeten zijn voor vragen van aanbieders, en artikel 15,
dat zegt dat verzekeraars aanbieders de tijd moeten geven om het contract te overwegen.
Inhoudelijke klachten over de GCP’s zijn ons in onze gespreksronde in het veld niet ter
oren gekomen. De onvrede die bij sommige van de door ons geïnterviewde partijen bestaat
ten aanzien van de richtlijn van de NZa, lijkt gericht te zijn op de aard van het document:
het is een richtlijn en dus ‘zachte’ regelgeving. De NZa handhaaft niet als de GCP’s niet
gehanteerd worden, met als reden dat zij het contracteringsproces beschouwt als een zaak
tussen aanbieder en verzekeraar, waar de overheid zich niet in dient te mengen.
Naast het uitgeven van deze richtlijnen is de NZa gestart met het vervroegen van de eigen
deadlines. De NZa probeert de omstandigheden voor zorgverzekeraars optimaal te maken
door duidelijkheid te scheppen over wat er van hen qua contracteren verwacht wordt. Deze
verbetering is echter pas dit jaar van kracht, wat betekent dat deze zomer de eerste is
waarin de zelfopgelegde deadline voor de NZa geldt. Over het effect van deze maatregel
kan daardoor weinig geconcludeerd worden. Wel kan gezegd worden dat het positief is dat
de situatie zoals die vóór deze beleidsverandering bestond, tot actie van de NZa heeft

203
204

NZa, Monitor Zorginkoop, p. 24
NZa, Brief Bevindingen Monitor Zorginkoop, 2014

GV278-3-457

102

geleid. In 2012 werden gedurende het desbetreffende jaar nog afspraken gemaakt tussen
zorgverzekeraars en aanbieders.
De NZa geeft in gesprekken aan dat de situatie inmiddels verbeterd is, maar dat er zeker
nog niet in alle gevallen gecontacteerd wordt vóór de start van het betreffende kalenderjaar. Het wetsvoorstel verticale integratie en aanpassing artikel 13 Zvw moet in deze zaak
verandering brengen, door verzekeraars de plicht op te leggen om de kosten van zorg
volledig te vergoeden als ze vóór 6 weken voor het eind van het jaar niet hebben
aangegeven de betreffende zorg niet te contracteren.205
Kwaliteitsindicatoren
Om kwaliteit echt te kunnen betrekken bij de zorginkoop hebben verzekeraars indicatoren
nodig over de kwaliteit die aanbieders leveren. Deze ‘kwaliteitsindicatoren’ zijn veelvuldig
onderwerp van gesprek binnen het zorgdomein; verzekeraars geven aan te weinig inzicht te
hebben in de kwaliteit van zorg.
In de beleidstheorie functioneert het Nederlandse zorgstelsel op basis van differentiatie:
burgers sluiten een zorgverzekering af en worden geacht daarmee aan te geven welke
zorgverzekeraar de polis aanbiedt die bij hun wensen aansluit. Daarbij zou het niet alleen
om prijs, maar ook om kwaliteit moeten gaan. In deze gedachtegang zorgen zorgverzekeraars er op hun beurt voor dat ze (ook) op dit laatste gebied met elkaar kunnen
concurreren; als iedereen dezelfde polis aanbiedt, wordt er door patiënten vanzelfsprekend
op prijs geselecteerd.
Voor het functioneren van dit stelsel in de praktijk zijn kwaliteitsindicatoren cruciaal; de
verzekeraar kan alleen een kwalitatief goed pakket aanbieden als hij het onderscheid kan
maken tussen goede en minder goede aanbieders. De NZa signaleert echter dat er bij de
zorginkoop weinig aandacht wordt besteed aan kwaliteitscriteria, een beeld dat door deze
evaluatie wordt ondersteund.206
Het nastreven van betere of meer kwaliteitsindicatoren is een taak die primair is neergelegd
bij veldpartijen. Ondanks het uitblijven van acties van veldpartijen op dit gebied, heeft de
NZa sinds 2009 zelf ook beperkt actie ondernomen. Een verklarende factor is dat de
verantwoordelijkheid voor het waarborgen van kwaliteit van zorg niet bij de NZa ligt maar
bij de IGZ en het Zorginstituut Nederland. In gesprekken met de NZa komt wel naar voren
dat de NZa zich bewust is van de terughoudende manier van acteren op dit gebied en de
wens heeft om in de toekomst proactiever te zijn. Recent heeft de NZa daarom actie
ondernomen door het publiceren van sterftecijfers in de medisch-specialistische zorg
verplicht te stellen.
Over de rol van de NZa bij de zorginkoop komen diverse signalen uit het veld. Sinds de
vorige evaluatie van de NZa krijgt de NZa jaarlijks veel klachten van aanbieders over
inkoopmacht van zorgverzekeraars.207 Aanbieder geven aan niet anders te kunnen dan het

205

VWS, Bijlage Kamerbrief Plan van Aanpak Fraude in de Zorg, 2013,

pp. 150743–110124–Z (p. 7)
206
207

NZa, Monitor Zorginkoop, p. 8
NZa, Monitor Zorginkoop, pp. 8, 25

GV278-3-457

103

contract met de verzekeraar aan te gaan voor de prijs die gesteld is. Dit is een onderwerp
dat raakt aan de rol van de NZa en WMG bij de zorginkoop door verzekeraars. Uit interviews
blijkt dat aanbieders het gevoel hebben dat er bij de contractering van zorg te weinig
aandacht is voor kwaliteit. Aanbieders denken dat de NZa te gemakkelijk heeft
geconcludeerd dat inkoopmacht geen obstakel is voor het behoorlijk functioneren van het
huidige Nederlandse zorgstelsel. Zij vinden dat de NZa zich te weinig verantwoordt over
haar keuze om niets te doen met de signalen over inkoopmacht die ze krijgt.
5.2.3

Deelconclusies zorginkoop
De WMG is in relatie tot de zorginkoop instrumenteel van aard; de wet is van invloed
doordat hij de NZa de instrumenten geeft om zorgplicht te handhaven. De NZa speelt een
beperkte rol bij de zorginkoop, die wordt beschouwd als een zaak tussen private spelers.
De doelmatigheid van de zorginkoop valt buiten de reikwijdte van uitvoeringstoezicht op de
Zvw208.
Bij de bevordering van kwaliteit beperkt NZa zich tot een voorwaardenscheppende rol. De
acties die de NZa onderneemt, zoals het vervroegen van de eigen deadlines en het
uitbrengen van good contracting practices, zijn vooral faciliterend van aard.

5.3
5.3.1

Algemeen consumentenbelang
Context en vraagstelling
In paragraaf 5.1.3. staan de belangrijkste verplichtingen van zorgverzekeraars beschreven.
Dit zijn de zorgplicht, acceptatieplicht, het verbod op premiedifferentiatie, de
verplichtingen ten aanzien van de vereveningsbijdrage en het voorzien van juiste
informatie. De NZa dient te controleren of verzekeraars deze verplichtingen nakomen en of
daarmee de consumentenbelangen toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit geborgd
zijn. De volgende deelvraag is daarmee: In hoeverre dragen WMG en de NZa bij aan de
bescherming van het algemeen consumentenbelang, waaronder de beschikbaarheid van
keuze-informatie en transparantie?
Deze vraag gaat over de verschillende soorten effect die het toezicht van de NZa heeft op
het borgen van consumentenbelangen. De NZa kan keuzes maken bij het vervullen van haar
toezichtstaak en de vraag is of zij dat goed doet. Hebben de keuzes die de NZa maakt een
positief effect op de belangen van consumenten? Ook taken die niet onder het uitvoeringstoezicht vallen, zoals het toezicht van de NZa op keuze-informatie en transparantie, zijn
onderdeel van het kader dat de NZa hanteert bij het houden van toezicht.

5.3.2

Bevindingen
Het doel van de WMG is het borgen van de algemene consumentenbelangen betaalbaarheid,
kwaliteit en toegankelijkheid. Daarom luidt artikel 3, lid 4 van de WMG: “De zorgautoriteit
stelt bij de uitoefening van haar taken het algemeen consumentenbelang voorop.” In de
Memorie van Toelichting van de WMG wordt dat algemeen consumentenbelang uitgelegd
209
als toegankelijkheid, kwaliteit en betaalbaarheid van zorg. In talloze beleidsdocumenten

208

In theorie is er een link met de zorgplicht, maar tot nu toe is er in

zo beperkte mate sprake van selectieve inkoop, dat de
toegankelijkheid van zorg niet in het geding is.
209

MvT WMG, p. 2

GV278-3-457

104

(en in deze evaluatie) is deze driedeling terug te vinden. Onder deze deelvraag
onderzoeken we hoe de NZa omgaat met haar verplichting om het algemeen
consumentenbelang voorop te stellen in de uitoefening van haar toezichtstaken.
De bijdrage van de WMG aan het beschermen van de consumentenbelangen bestaat uit het
creëren van een wettelijke basis voor de NZa en het instrumentarium dat de NZa heeft om
de consumentenbelangen in de zorg te waarborgen. De mate waarin de wet bijdraagt aan
het algemeen consumentenbelang kan daardoor afgelezen worden aan de mate waarin de
wet de NZa uitrust om haar taak goed uit te oefenen.
Daarnaast is de vraag of de NZa dat instrumentarium goed inzet. In het kader van de acties
van de NZa bespreken we haar output op de terreinen zorgplicht, acceptatieplicht, kwaliteit
en transparantie. In dat opzicht heeft deze deelvraag enige overlap met het algemeen
consumentenbelang zoals dat in hoofdstuk 2 is behandeld.
Output van de NZa
Het jaarlijkse informatiemodel uitvoeringsverslag geeft inzicht in het toezicht van de NZa.
In een uitvoeringsverslag verantwoordt de zorgverzekeraar zich in ieder geval over zijn
profiel en organisatie, de corporate governance van het bedrijf, de waarborgen die de
verzekeraar hanteert ten overstaan van het algemeen consumentenbelang en het naleven
van de wettelijke verplichtingen. Vooral de laatste twee onderdelen van het uitvoeringsverslag zijn van belang in relatie tot consumentenbelangen. Het verslag over consumentenbelangen richt zich vooral op de afhandeling van klachten en opmerkingen van
verzekerden. Het onderdeel over wettelijke verplichtingen richt zich onder andere op de
zorgplicht, acceptatieplicht en het verbod op premiedifferentiatie.210
Naast het informatiemodel uitvoeringsverslag stelt de NZa ook ieder jaar een document op
over de informatieverstrekking aan verzekerden. Tussen 2006 tot en met 2010 heette dat
het ‘richtsnoer informatieverstrekking’, vanaf 2011 is het de ‘Beleidsregel informatieverstrekking ziektekostenverzekeraars en volmachten’. Hierin kunnen verzekeraars nalezen
welke invulling de NZa geeft aan de wettelijke verplichtingen van verzekeraars over
informatievoorziening.
Op hoofdlijnen is die invulling in de afgelopen jaren hetzelfde gebleven. Sinds 2011 werkt
de NZa met zogenaamde ‘self-assessments’, waarmee zorgverzekeraars hun eigen
informatievoorziening en transparantie beoordelen. Daarbij gaat het om de
informatievoorziening via website, overzichten, polis en declaratieoverzichten. De NZa
gebruikt deze self-assessments in haar toezicht. Daarnaast voert de NZa steekproefsgewijs
controles uit op de juistheid van de self-assessments. Het primaat in het toezicht op
transparantie komt hierdoor meer bij zorgverzekeraars te liggen.
Zorgplicht
Sinds 2009 is er vanuit de NZa veel aandacht geweest voor de zorgplicht. Wettelijk gezien
is de zorgplicht een open norm; de NZa heeft de afgelopen jaren ingezet op een duidelijker
invulling van die norm door zorgverzekeraars. In 2010 heeft de NZa een beleidsregel
toezichtkader zorgplicht gepubliceerd, gebaseerd op overleg met verzekeraars, waarmee

210

NZa, ‘Informatiemodel Uitvoeringsverslag 2012’, 2012

GV278-3-457

105

de zorgplicht geconcretiseerd is. De beleidsregel is de afgelopen periode jaarlijks
geactualiseerd.
Het toezicht van de NZa op de naleving van de zorgplicht is zowel structureel als
incidenteel van aard. In het kader van het structurele toezicht moeten zorgverzekeraars
jaarlijks aan de NZa rapporteren over de manier waarop zij invulling geven aan de
zorgplicht. Het incidentele toezicht houdt verband met het monitoren van de markt en het
ingrijpen bij situaties waarin zorgverzekeraars hun zorgplicht niet (lijken te) kunnen
vervullen. Voorbeelden van dergelijke gevallen zijn de casussen van het MCA Gemini te Den
Helder, het faillissement van het Ruwaard van Putten ziekenhuis in Spijkenisse en het
Langeland Ziekenhuis te Zoetermeer en de transgenderzorg in het VU medisch centrum.
Naast de monitoring door de NZa om op de hoogte te blijven van eventuele risico’s komt er
voor zorgverzekeraars een meldingsplicht van situaties waarin zij door overmacht niet
kunnen voldoen aan de zorgplicht. De nadere regel hierover is met veldpartijen besproken,
maar moet nog worden vastgesteld door de NZa.
De NZa concludeerde in haar rapport over de uitvoering van de Zvw in 2012 dat zorgverzekeraars in toenemende mate aandacht besteden aan de zorgplicht.211 Het toezichtkader zorgplicht verandert elk jaar omdat de open norm ingevuld moet worden op een
manier die aansluit bij de praktijk. Op het moment beschouwt de NZa haar invulling van de
zorgplicht als afdoende: in het rapport over de uitvoering van de Zvw in 2012 zegt ze geen
aanleiding te zien om in de nabije toekomst de norm voor zorgplicht verder in te vullen.212
Uit interviews met zorgverzekeraars blijkt dat zij zich over het algemeen kunnen vinden in
deze kijk op de huidige staat van de beleidsregel.
Acceptatieplicht
De toegankelijkheid van zorg wordt naast de zorgplicht geborgd door de verplichting die
verzekeraars hebben om iedereen als verzekerde te accepteren voor de polissen die ze
aanbieden. De NZa geeft ieder jaar in haar verslag over de uitvoering van de Zvw aan of
verzekeraars zich aan de acceptatieplicht hebben gehouden en wat de NZa heeft gedaan
waar dat niet het geval was. Zo heeft de NZa in 2009 bekend gemaakt dat twee
verzekeraars op hun website zodanig informatie verstrekten dat hun polissen niet voor
iedereen toegankelijk leken,213 en heeft ze in 2011 een signaal van weigering van een
verzekerde op onwettelijke basis doorverwezen naar de Stichting Klachten en Geschillen

211

NZa, Rechtmatigheid Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012:

Onderdelen Acceptatieplicht, Verbod Op Premiedifferentiatie,
Zorgplicht, p. 8
212

NZa, Rechtmatigheid Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012:

Onderdelen Acceptatieplicht, Verbod Op Premiedifferentiatie,
Zorgplicht, p. 22
213

NZa, Rechtmatigheid Uitvoering Zorgverzekeringswet 2009:

Onderdeel Acceptatieplicht, Verbod Op Premiedifferentiatie,
Zorgplicht, 2010, p. 8

GV278-3-457

106

Zorgverzekeringen.214 In 2010 en 2012 concludeerde de NZa dat er geen signalen waren
over schendingen van de acceptatieplicht.215
Eind 2013 heeft er een publiek debat plaatsgevonden over bedreigingen van de
toegankelijkheid van zorg die grensden aan een schending van de acceptatieplicht. Het
ging daarbij om risicoselectie op basis van het aanvullend pakket, waarbij verzekeraars
dure verzekerden zouden proberen te weren door ze te weigeren voor de aanvullende
verzekering. Voor een aanvullende verzekering geldt geen acceptatieplicht; het is niet bij
wet verboden verzekerden daaruit te weren. De dreiging bestaat eruit dat verzekerden die
behoefte hebben aan een bepaalde aanvullende verzekering dan ook niet de basisverzekering van een verzekeraar nemen. Op deze signalen is de NZa ingegaan in haar
verdiepend onderzoek van april dit jaar over de acceptatieplicht en de naleving daarvan
door verzekeraars. Ze schrijft dat “pas wanneer zorgverzekeraars actiever in gaan zetten op
selectie via aanvullende verzekeringen en de prikkels daartoe onvoldoende ondervangen
kunnen worden door het vereveningssysteem, [bekeken dient] te worden of het nodig is om
216
nadere maatregelen te treffen.” De NZa geeft aan via haar reguliere marktscans in de
gaten te houden of er actievere risicoselectie plaatsvindt. Zij geeft aan in haar
uitvoeringstoezicht aandacht te besteden aan het onderwerp. Verder ingrijpen acht zij op
dit moment niet noodzakelijk omdat er geen wetten overtreden worden.217 Vanuit
wetenschappelijke hoek is recentelijk een aantal imperfecties geconstateerd in het huidige
systeem van risicoverevening, met prikkeling tot risicoselectie als gevolg. Aangeraden
wordt deze imperfecties te repareren door het risicovereveningsmodel te repareren met
nieuwe vereveningscriteria.218
De activiteiten van de NZa ten aanzien van de acceptatieplicht zijn voornamelijk
monitorend; de NZa houdt in de gaten of de acceptatieplicht geschonden wordt. In het
verdiepend onderzoek van de NZa stelt de toezichthouder zichzelf de vraag of meer
proactief toezicht op de acceptatieplicht noodzakelijk is.219 Op deze vraag geeft zij geen
expliciet antwoord, maar zoals hierboven beschreven voorziet zij geen verandering in haar
toezicht op dit onderdeel van de wettelijke taken van verzekeraars. Het ministerie van VWS
geeft in interviews aan dat de NZa de vinger goed aan de pols lijkt te houden. Onder
partijen in het veld is het beeld verdeeld; sommigen vrezen dat de belangen van de
consument in de discussie rond risicoselectie te snel ondergeschikt worden gemaakt aan
die van de verzekeraar.

214

NZa, Rechtmatigheid Uitvoering Zorgverzekeringswet 2011:

Onderdelen Acceptatieplicht, Verbod Op Premiedifferentiatie, Zorgplicht,
2012, p. 15
215

NZa, Rechtmatigheid Uitvoering Zorgverzekeringswet 2010: Onderdeel

Acceptatieplicht, Verbod Op Premiedifferentiatie, Zorgplicht, 2011, p. 12;
NZa, Rechtmatigheid Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012: Onderdelen
Acceptatieplicht, Verbod Op Premiedifferentiatie, Zorgplicht, p. 18
216
217
218

NZa, Naleving Acceptatieplicht Door Zorgverzekeraars, 2014, p. 20
NZa, Naleving Acceptatieplicht Door Zorgverzekeraars, p. 23
Van Kleef, Richard, Erik Schut en Wynand van de Ven, Evaluatie

zorgstelsel en risicoverevening, 2014, p. 42-53
219

NZa, Naleving Acceptatieplicht Door Zorgverzekeraars, p. 9

GV278-3-457

107

Kwaliteit en transparantie
De inspanningen van de NZa met betrekking tot transparantie zijn al besproken bij de
deelvraag over transparantie die onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2 van deze evaluatie.
Hier is duidelijk geworden dat de NZa zich de afgelopen jaren beperkt heeft ingezet om
kwaliteitstransparantie te stimuleren. Ook is reeds besproken dat kwaliteitsbevordering
geen onderdeel is van het rechtmatigheidstoezicht van de NZa. In principe moet de
kwaliteit van zorg onderdeel zijn van het concurrentiemechanisme tussen zorgverzekeraars. Wel is kwaliteit van zorg een onderdeel van het ‘algemeen consumentenbelang’ en als zodanig een thema dat de NZa in de uitvoering van haar taken voorop dient
te zetten. Daar waar er duidelijke signalen waren dat verzekeraars of aanbieders onjuiste
informatie verspreidden, heeft de NZa wel middels haar handhavingsinstrumentarium
ingegrepen. Ook heeft de NZa met haar recente acties in relatie tot sterftecijfers laten zien
dat ze zich bewust is van het belang van kwaliteitsindicatoren.
Differentiatie in de kwaliteit in de zorg dient input te zijn voor de keuzeprocessen van
verzekerden en verzekeraars. Binnen dit mechanisme is artikel 40 van de WMG, dat
verzekeraars er toe verplicht informatie omtrent hun diensten toegankelijk te maken, een
cruciale borging van de toegankelijkheid van informatie over de kwaliteit van zorg in ons
stelsel. Passend bij deze visie ziet de NZa kwaliteit als iets dat geborgd kan en moet
worden middels transparantie. In de stand van de zorgmarkten stelt de NZa transparantie
impliciet gelijk aan kwaliteitsbevordering, door in de drie-eenheid van consumentenbelangen in de zorg kwaliteit te vervangen door ‘transparante informatie’.220 De rol die de
NZa bij het afdwingen van transparantie zou kunnen spelen pakt ze beperkt op; ze
controleert informatie wel op juistheid, maar dwingt qua kwaliteitstransparantie weinig af.
Daarmee nemen de kwaliteit van zorg en kwaliteitsindicatoren in de zorg in de taakopvatting van de NZa een minder prominente plek in dan de betaalbaarheid van zorg.
5.3.3

Deelconclusies algemeen consumentenbelang
De NZa beschermt het algemeen consumentenbelang via haar rechtmatigheidstoezicht op
zorgverzekeraars op een indirecte manier. In het uitvoeren van haar taak als beschermer
van het algemeen consumentenbelang, richt de NZa zich vooral op het functioneren van het
systeem. Betaalbaarheid is daarbij het dominante thema; de aandacht van de NZa is de
afgelopen jaren steeds meer komen te liggen op fraudebestrijding, gepast gebruik en de
bestrijding van oneigenlijk gebruik en misbruik. Hoewel de ‘kroonjuwelen’ zorgplicht,
acceptatieplicht en verbod op premiedifferentiatie op eenzelfde wijze gemonitord worden
als gedurende de vorige evaluatieperiode, staan ze door de intensieve aandacht voor
betaalbaarheid relatief steeds minder in de schijnwerpers.
De toegankelijkheid van zorg is vooralsnog als geborgd te beschouwen. De acties van de
NZa in casussen als MCA Gemini, Ruwaard van Putten en VUmc laten zien dat de NZa
serieus omgaat met de signalen van een mogelijke schending van de zorgplicht. Zorgplicht,
acceptatieplicht en verbod op premiedifferentiatie worden gemonitord en uit interviews
blijkt dat men in het algemeen vertrouwen heeft in de signalerende functie van de NZa op
dit gebied. We schrijven dat de toegankelijkheid ‘vooralsnog’ geborgd is omdat er wel
degelijk risico’s zijn die haar bedreigen. Deze risico’s lijken op het moment echter
voldoende in beeld te zijn.

220

NZa, Stand van de Zorgmarkten 2013, p. 7

GV278-3-457

108

De WMG draagt zoals hierboven beschreven bij aan de kwaliteit van de zorg door
transparantie verplicht te stellen. Afgezien van de vraag of de NZa in de uitvoering van dit
artikel zo daadkrachtig is als ze zou moeten zijn, is het relevant om te bezien of er
voldoende reden is om een causale relatie aan te nemen tussen informatieverstrekking en
kwalitatief hoogstaande zorg, zoals de NZa dat lijkt te doen.
De houding die de NZa aanneemt ten overstaan van kwaliteit en transparantie kan als
problematisch gezien worden als wordt getwijfeld aan het functioneren van de zorgmarkt
als een ‘gewone’ markt. Het is op zich al de vraag of er op een markt met weinig marktfalen
kan worden uitgegaan van de rationele keuzes van consumenten. In de zorg speelt dit
vraagstuk in versterkte mate vanwege de informatieachterstand van verzekerden, die nooit
het kennisniveau van de arts zullen bereiken – hoe transparant hun polis of zorgnota ook
is. Of verzekerden in staat zullen zijn om hun verzekering te selecteren op basis van
kwaliteitscriteria, is nog niet aangetoond. De rol die de NZa voor zichzelf ziet in het
bevorderen van kwaliteit gaat daar wel van uit en is overeenkomstig terughoudend
geweest. Dit gegeven is op zichzelf niet problematisch of alarmerend, maar wel een reden
om een meer fundamenteel debat te voeren over de rol van verzekerden en patiënten in
hun hoedanigheid als consument.
5.4
5.4.1






Prikkelwerking richting zorgverzekeraars
Context en vraagstelling
Zorgverzekeraars verrichten controle op de rechtmatigheid van de declaraties die door
zorgaanbieders bij hen gedaan worden. Het gaat hier om formele controles en materiële
controles. Formele controles hebben betrekking op de vraag:
of een persoon wel verzekerd was voor de gedeclareerde prestatie
of de prestatie in de administratie van de aanbieder, verzekeraar en het dossier van de
verzekerde overeenkomt
of de zorgaanbieder bevoegd was
of het juiste tarief in rekening gebracht is.
Materiële controle moet vaststellen of de in rekening gebrachte prestatie ook daadwerkelijk
geleverd is en of de cliënt redelijkerwijs op de prestatie aangewezen was.221 De NZa houdt
toezicht op (de kwaliteit van) deze controles. De regeling controle en administratie
zorgverzekeraars, van kracht sinds 1 januari 2013, verplicht verzekeraars om formele en
materiële controles uit te voeren en om fraudesignalen op te pakken.222
De controles worden uitgevoerd aan de hand van een protocol dat door de NZa wordt
opgesteld: het jaarlijkse ‘protocol vereveningsonderzoek’. De wettelijke basis van dat
protocol is artikel 27 van de WMG. Verzekeraars dienen aan de hand van dit protocol een
plan van aanpak op te stellen voor hun controles.

221

Als de patiënt op zorg aangewezen is, betekent dat simpel gezegd

dat hij of zij die zorg nodig heeft. Artikel 14 van de
zorgverzekeringswet stelt regels over wanneer dat het geval is.
222

NZa, Regeling Controle En Administratie Zorgverzekeraars, Stcrt.

2012, 26404, 2012 art 4

GV278-3-457

109

Over de effecten van het toezicht van de NZa op de controles die zorgverzekeraars doen,
beantwoorden wij de volgende deelvraag: In hoeverre draagt het rechtmatigheidstoezicht
van de NZa eraan bij dat zorgverzekeraars (formele en materiële) controles uitvoeren zodat
fraude door zorgaanbieders wordt voorkomen dan wel aangepakt?
De ‘prikkelwerking’ die in de titel van deze paragraaf benoemd wordt, doelt op het
veronderstelde causale verband tussen de acties van de NZa en de inspanningen van
verzekeraars om fraude en oneigenlijk gebruik op te sporen.
De regeling controle en administratie zorgverzekeraars is gebaseerd op artikel 27 van de
WMG en daarom strikt gesproken geen onderdeel van het uitvoeringstoezicht zoals dat in
dit onderzoek gedefinieerd is. Omdat formele controles en materiële controles onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, worden formele controles bij de beantwoording van
deze deelvraag wel betrokken.
Voordat we overgaan tot beantwoording van deze deelvraag schetsen wij kort de relevante
beleidsontwikkelingen. De afbouw van de ex post risicoverevening, voornamelijk sinds
2012, zorgt ervoor dat zorgverzekeraars steeds meer risicodragend zijn. Het doel hiervan
is om verzekeraars te prikkelen te investeren in beheersing van de kosten en in goede
zorg.223 De afbouw heeft daarmee ook een relatie met het thema fraudebestrijding. Het feit
dat verzekeraars enkel vooraf gecompenseerd worden voor verschillen in risico’s, zou hen
moeten prikkelen om fraude op te sporen voordat de ex ante verevening voor het volgend
jaar plaatsvindt. Doen ze dat niet, dan hebben ze de gedeclareerde kosten al uitbetaald en
kunnen ze die niet meer verhalen op de overheid via ex post verevening. Het opheffen van
die verevening zou er dus toe moeten leiden dat verzekeraars uit financiële overwegingen
meer onderzoek doen naar de rechtmatigheid van declaraties.224
De regelgeving wordt op bepaalde vlakken aangepast om de rol van verzekerden als
kritisch consument te versterken. Zo is het wetsvoorstel VTO WMG in voorbereiding, dat
zorgverzekeraars de verplichting oplegt om hun verzekerden een overzicht te verstrekken
van betalingen aan aanbieders, zodat verzekerden kunnen controleren of hun declaraties
rechtmatig zijn.
5.4.2

Bevindingen
In de afgelopen jaren is er meer aandacht gekomen voor fraude, oneigenlijk gebruik,
onrechtmatige declaraties en het toezicht van verzekeraars en de NZa daarop. Het toezicht
van de NZa op de informatievoorziening aan zorgverzekeraars is flink geïntensiveerd,
bijvoorbeeld door het uitbreiden van protocollen, een jaarlijkse prestatiemeting en
intensievere controles daarvan.
De omvang van het ‘Onderdeel vereveningsonderzoek en CER’ van het samenvattend
rapport rechtmatige uitvoering ZVW is in de jaren 2010-2014 toegenomen van 18 naar 73
pagina’s, hetgeen laat zien dat de aandacht voor vereveningsinformatie is toegenomen.
Ook hebben CVZ en NZa het onderwerp gepast gebruik opgenomen in het Protocol

223
224

NZa, Monitor Zorginkoop, p. 16
NZa, Onderzoek Zorgfraude: Tussenrapport, 2013, p. 35

GV278-3-457

110

vereveningsonderzoek; verzekeraars moeten nagaan of hun verzekerden wel aangewezen
zijn op de verzekerde zorg.
De inwerkingtreding van de regeling controle en administratie zorgverzekeraars per 1
januari 2013 heeft ook effect gehad op de inhoud van het Protocol vereveningsonderzoek.
Onderdelen van de regeling zijn opgenomen in dit protocol van de NZa, waarin in detail
wordt weergegeven wat er van zorgverzekeraars wordt verwacht. Als gevolg hiervan is ook
dit document in 2014 in omvang toegenomen.225
De NZa heeft meer handhavingsinstrumenten ingezet naar aanleiding van haar onderzoek
over controles door zorgverzekeraars. De meest opvallende cijfers over de inzet van
handhavingsinstrumenten gaan over aanwijzingen die samenhangen met controles door
zorgverzekeraars. Over de jaren vóór 2012 werden dergelijk aanwijzingen nooit gegeven,
maar begin dit kalenderjaar werden over het jaar 2012 enkele tientallen van dergelijke
aanwijzingen gegeven.226
Deze grote toename in aanwijzingen door de NZa naar aanleiding van het onderzoek naar
vereveningsbijdragen hangt samen met wijziging in regelgeving. Met de inwerkingtreding
van de Regeling administratie en controle zorgverzekeraars werd het voor de NZa mogelijk
om aanwijzingen te geven als de verplichtingen van verzekeraars ten aanzien van controles
niet werden nageleefd. Vóór 2013 was dit geen optie. De NZa heeft per direct intensief
gebruik gemaakt van de nieuwe mogelijkheden die de regeling biedt. Daarbij verschuift ook
het doel van de ingezette instrumenten: waar het accent aanvankelijk lag op het prikkelen
van verzekeraars om verbeterplannen op te stellen, hebben de aanwijzingen als doel om
dergelijke plannen ook daadwerkelijk tot uitvoering te brengen.
Naast de meer intensieve inzet van haar handhavingsinstrumentarium publiceert de NZa
sinds de terugkoppeling over de uitvoering van de Zvw over 2012 de prestaties van
afzonderlijke verzekeraars. In haar rapporten over het onderdeel vereveningstaken zijn per
verzekeraar overzichten te vinden van de score (onvoldoende of voldoende) per prestatieindicator. De indicatoren zijn: materiële controles, misbruik en oneigenlijk gebruik, gepast
gebruik, de financiële opgaaf en de verzekerdenopgaaf. De NZa geeft aan het verstrekken
van deze informatie te zien als een belangrijke verandering in haar toezichtspraktijk.
In haar rapport over de uitvoering van vereveningstaken in 2012 zegt de NZa een groeiende
sense of urgency waar te nemen onder zorgverzekeraars met betrekking tot het doen van
controles.227 De NZa geeft aan dat “meerdere zorgverzekeraars [verbetertrajecten zijn]
gestart op het gebied van materiële controle, [misbruik en oneigenlijk gebruik] en gepast

225

Daarbij is het protocol per 2014 opgesplitst in twee delen; één dat

betrekking heeft op de taken van de accountant en één dat betrekking
heeft op de taken van de zorgverzekeraars zelf.
226

De exacte aantallen aanwijzingen die door de NZa zijn gegeven

worden hier niet genoemd omdat het gaat om niet-openbare
gegevens.
227

NZa, Rechtmatige Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012;

Vereveningsonderzoek En Compensatie Eigen Risico (CER), p. 14

GV278-3-457

111

gebruik.”228 Zorgverzekeraars onderschrijven dat zij steeds actiever zijn bij het doen van
controles bij aanbieders.
Uit gesprekken met zorgverzekeraars blijkt echter dat het toezicht van de NZa naar hun
idee veelal te laat komt om nog relevant te zijn. Dit is een uitvloeisel van het feit dat de
cyclus van verantwoording, toezicht en handhaving een tijdspanne beslaat die zo lang is
dat het moment van handhaving, of breder gezien de terugkoppeling, laat valt. De zwaktes
in de uitvoering in het jaar t worden pas in het begin van t+2 door de NZa vertaald in
handhaving. Uitvoerders van de Zvw geven aan dat ze op dat moment vaak al lange tijd
bezig zijn met het implementeren van verbeteringen. Ook zeggen ze hun aandacht te willen
besteden aan de uitvoering van processen in jaar t+2, niet jaar t. De NZa geeft op haar
beurt aan dat de terugkoppeling ook eerder dan het moment van handhaving al op
onofficiële wijze van start gaat, en dat de late oplevering van bevindingen mede
veroorzaakt wordt door de late oplevering van de verantwoordingsdocumenten van
verzekeraars. Met haar handhavingsmaatregelen wil de NZa een correcte uitvoering in de
toekomst garanderen, maar deze werkwijze wordt in het veld door de vertraging in de
cyclus met onbegrip bezien.
Bij zorgverzekeraars en NZa zijn in interviews zorgen geuit over de manier waarop de
protocollen (voor het uitvoeringsverslag) van de NZa zich de afgelopen jaren ontwikkeld
hebben. Ook deze protocollen zijn gedurende de afgelopen jaren enigszins in omvang
toegenomen. Daarbij hebben ze in toenemende mate een uitputtend karakter aangenomen,
voornamelijk op het gebied van controles en fraudebestrijding229. De uitbreiding van deze
protocollen is volgens de NZa het gevolg van een combinatie van twee factoren; de
gebrekkige naleving van regels omtrent controles door verzekeraars, en de eisen die
zorgverzekeraar aan die regels stellen. De NZa geeft namelijk aan het verzoek te krijgen om
zaken in het protocol op steeds groter detailniveau expliciet te maken. Zorgverzekeraars
geven op hun beurt aan dat ze behoefte hebben aan explicieter informatie omdat de NZa
pas gedurende het jaar waarover de controles gaan haar protocollen bekend maakt. Een
voorbeeld daarvan is dat op het moment van schrijven van deze evaluatie de protocollen
voor 2014 nog niet in definitieve vorm bij zorgverzekeraars bekend zijn.230

228

NZa, Rechtmatige Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012;

Vereveningsonderzoek En Compensatie Eigen Risico (CER), p. 24
229

NZa, Informatiemodel Uitvoeringsverslag 2011; NZa,

Informatiemodel Uitvoeringsverslag 2012; NZa, Informatiemodel
Uitvoeringsverslag 2013; NZa, Informatiemodel UV Zorgverzekeraars
2014
230

Wel werd in april van dit jaar het concept voor het protocol met

verzekeraars gedeeld.

GV278-3-457

112

Dit leidt er toe dat zorgverzekeraars het gevoel hebben dat de NZa de regels aanpast
gedurende het jaar waarin zij over de naleving van die regels oordeelt.231 De ‘retroactiviteit’
in de toezichtcyclus is de reden dat zorgverzekeraars vragen blijven stellen over de
protocollering; ze willen weten wat er bij de jaarlijkse controles van hen verwacht wordt.
5.4.3

Deelconclusies uitvoeringstoezicht en prikkelwerking richting zorgverzekeraars
Het toezicht van de NZa op zorgverzekeraars is sterk geïntensiveerd; er is een steviger
prikkel vanuit het toezicht naar de zorgverzekeraars. Sinds de evaluatie in 2009 is de
aandacht voor fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik binnen de NZa toegenomen en is er
extra capaciteit ingezet op dit terrein. Naar aanleiding van de ervaringen van de NZa, die
duidden op een gebrekkige uitvoering van controles door zorgverzekeraars, is hiermee
gereageerd op signalen dat de bestrijding van fraude, misbruik, oneigenlijk gebruik en
incorrect declareren meer aandacht nodig had.
Het rechtmatigheidstoezicht van de NZa draagt er in zekere mate aan bij dat verzekeraars
materiële en formele controles uitvoeren. De extra aandacht die de NZa schenkt aan
formele en materiële controles heeft geleid tot reacties aan de kant van zorgverzekeraars.
Die zetten extra capaciteit in voor het doen van controles en investeren in het ontwikkelen
van vaardigheden op het terrein van bijvoorbeeld datamining.
Toch moet er met voorzichtigheid betracht worden om deze deelvraag op grond van het
voorgaande positief te beantwoorden. Ten eerste zijn de grootste veranderingen van de
activiteit van de NZa op dit vlak van zeer recente datum: de aanwijzingen die de NZa
zorgverzekeraars over 2012 heeft gegeven dateren van begin van dit jaar en ook het
werken met prestatie-indicatoren vindt pas sindsdien plaats. Het is daarom voorbarig om
effecten toe te kennen aan de handhaving van begin 2014. Dit is ook wat de NZa zelf
aangeeft in haar rapport; de verantwoordings- en controlecyclus zijn dusdanig lang dat het
moeilijk is om nu al te zien welke effecten die hebben.232
Ten tweede is het zo dat ook de gewijzigde macronacalculatie een rol speelt in het
vergroten van prikkelwerking richting zorgverzekeraars; afgezien van het toezicht van de
NZa hebben verzekeraars steeds meer financiële reden tot het doen van controles.
Verzekeraars kunnen er financieel op vooruitgaan als ze zelf het initiatief tot controles
nemen, vooral sinds de afschaffing van ex post nacalculatie. De veranderingen die de
afgelopen jaren hebben plaatsgevonden in het gedrag van verzekeraars ten overstaan van
controlerende taken kunnen ook (deels) het gevolg zijn van de groeiende risicodragendheid
van verzekeraars. Daarmee is het groeiende urgentiebesef niet noodzakelijkerwijs een
gevolg van het rechtmatigheidstoezicht van de NZa.

231

Het belangrijkste voorbeeld hiervan is in de zienswijze van de

verzekeraars dat er van de inwerkingtreding van de Regeling controle
en administratie zorgverzekeraars (per 1 januari 2013) door de NZa
gebruik werd gemaakt om over de werkzaamheden van 2012 een
oordeel te vellen. De NZa ziet dit argument niet als steekhouden
omdat de taken waar zij op controleerde ook in 2012 al bij
zorgverzekeraars lagen.
232

NZa, Rechtmatige Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012;

Vereveningsonderzoek En Compensatie Eigen Risico (CER), p. 24

GV278-3-457

113

De manier waarop de NZa haar toezicht uitvoert staat ter discussie. Verzekeraars geven aan
dat de NZa te laat is met het publiceren van haar protocollering en dat haar toezicht te laat
tot terugkoppeling leidt. De timing en duur van de verantwoordings- en toezichtscyclus
beperken volgens verzekeraars de effectiviteit van het toezicht. Dit lijkt een algemeen
gedragen beeld te zijn, dat zowel in het Zvw- als het AWBZ-domein naar voren komt. Uit
onze interviewronde blijkt dat problemen in de uitvoering van Zvw en AWBZ soms nog tot
een aanwijzing leiden nadat ze opgelost zijn.
Toenemende protocollering maakt de huidige toezichtspraktijk minder effectief. De NZa en
de uitvoerders van de Zvw zijn geen van beide tevreden over de voorschriften die de basis
van het toezicht vormen. Verzekeraars vinden dat de protocollen te laat gepubliceerd
worden en zijn bang om voor verassingen te komen te staan. De NZa heeft het gevoel dat
ze gedwongen wordt steeds gedetailleerder voorschriften te publiceren. Ze staat onder
tijdsdruk om de bevindingen van haar toezicht te publiceren, maar geeft aan zich
gedwongen te voelen dat toezicht steeds gedetailleerder te maken. Het oorspronkelijke
ontwerp van het toezicht van de NZa, gebaseerd op selectiviteit, prioritering en
risicoanalyses, verdwijnt hiermee naar de achtergrond. De protocollen van de NZa worden
zo uitputtend dat van een selectie van onderwerpen nauwelijks meer sprake kan zijn.
Fraude, gepast gebruik, oneigenlijk gebruik, misbruik en incorrect declareren speelden een
zeer beperkte rol bij het ontwerp van het stelsel in 2005 en 2006, maar zijn nu de
onderwerpen die de meeste aandacht van de NZa vergen. De politieke aandacht voor de
macrobetaalbaarheid van zorg is daarmee van grote invloed op de eisen die aan de NZa
gesteld worden. Het is sterk de vraag of deze ontwikkeling in het toezicht aansluit bij de
opzet van het stelsel in de Zvw, waarin verzekeraars zelfstandig besluiten nemen over hun
bedrijfsvoering, en zelf verantwoordelijk zijn voor de zorg die ze inkopen. Controles op
zaken als gepast gebruik en correct declareren liggen in de beleidstheorie binnen de
verantwoordelijkheid van verzekeraars, maar zijn in de praktijk onderwerpen waar de NZa
zeer intensief op toeziet.
Juridisch gezien is de focus van de NZa op de correcte aanlevering van gegevens voor de
vereveninginformatie een logisch onderdeel van haar rechtmatigheidstoezicht. In de
praktijk wordt de verantwoordelijkheid van verzekeraars om zelf het doelmatig gebruik van
zorggelden te bewerkstelligen echter in grote mate beïnvloed door de regels die de NZa
stelt en handhaaft. Omdat de NZa via de verzekeraars toeziet op de informatie die
aanbieders aanleveren (en die rechtmatig moet zijn voor de risicoverevening), en dit
toezicht bureaucratisch van aard en zeer intensief en is, krijgt haar toezicht een regulerend
karakter, waarmee verzekeraars minder afwegingsruimte krijgen bij het invullen van hun
controles richting de aanbieders. Dit leidt tot een spanning tussen de materiële
verantwoordelijkheden van verzekeraars en NZa en de oorspronkelijke invulling van deze
taakverdeling.
De Memorie van Toelichting geeft aan dat het toezicht op de Zvw “geen toezicht [is] op de
rechtmatige besteding van de voor de uitvoering van de Zorgverzekeringswet verkregen
middelen […]. Het is de markt die uitwijst of een zorgverzekeraar al dan niet efficiënt

GV278-3-457

114

werkt.”233 De focus die de NZa (onder politieke druk) legt op controles bij verzekeraars gaat
echter wel over de ‘middelen’ die zij hebben voor de uitvoering van de wet; dat is immers
ook het onderwerp van de risicoverevening. Daarmee ontstaat een spanning tussen de rol
van de NZa en de verantwoordelijkheid van verzekeraars als private spelers. Waar bij het
ontwerpen van het stelsel werd uitgegaan van een zelfstandig beheer van hun middelen
door verzekeraars en gerekend werd op de regulerende werking van onderlinge competitie,
wordt deze regulerende rol nu ingevuld door de NZa.
De NZa heeft deze rol ook opgepakt als reactie op het – in de ogen van de toezichthouder –
falen van de werking van het stelsel. De wens om verzekeraars in de goede richting te
duwen wat betreft de bestrijding van fraude, oneigenlijk gebruik, misbruik, ongepast
gebruik en incorrect declareren, heeft echter als onbedoeld effect dat verzekeraars steeds
minder de ruimte krijgen om hun bedoelde rol op te pakken.
De vraag of het toezicht van de NZa daadwerkelijk leidt tot betere fraudebestrijding moet
worden bezien in de bredere context van fraude en fraudebestrijding in het zorgstelsel. Om
die reden bespreken we dit onderwerp in de volgende paragraaf.
5.5
5.5.1

Fraude
Context en vraagstelling
Hiervoor is aangegeven dat de aandacht voor fraude in de zorg in de afgelopen jaren sterk
is toegenomen. In paragraaf 5.4.1 is een afbakening gegeven van het thema fraude en is de
relatie aangegeven met oneigenlijk en ondoelmatig gebruik. In 2.7 is aandacht besteed aan
zorgfraude in relatie tot tarief- en prestatieregulering.
In deze paragraaf gaan we in op de relatie tussen het rechtmatigheidstoezicht van de NZa
(zoals besproken in de vorige paragraaf) en het thema fraude. De onderzoeksvraag luidt: Is
het rechtmatigheidstoezicht van de NZa effectief ter bestrijding van fraude?
Deze deelvraag heeft betrekking op de effectiviteit van de activiteiten die de NZa in het
kader van het rechtmatigheidstoezicht Zvw uitvoert. Ze omvat, in aanvulling op de vorige
paragraaf, ook fraudebestrijding anders dan de rechtmatigheidstoetsing ten aanzien van de
controles door zorgverzekeraars.
Het wettelijk kader voor deze deelvraag is weergegeven in de algemene inleiding van dit
hoofdstuk (paragraaf 5.1.3). Taken als de invulling van het basispakket en de informatievoorziening aan de NZa zijn hier relevant. Daarom geldt ook bij deze deelvraag dat het
nalevingstoezicht relevant is voor het beantwoorden van de vraag (bijvoorbeeld artikelen 24
tot 27 van de WMG, die de NZa bepaalde bevoegdheden geven op het gebied van haar
toezicht op zorgverzekeraars).

5.5.2

Bevindingen
Voordat we overgaan tot een beschrijving en duiding van de activiteiten van de NZa
schetsen we een beeld van wat fraude is en welke problemen er spelen rondom de aanpak
van zorgfraude.

233

MvT WMG, p. 26

GV278-3-457

115

Toezicht op fraude
Fraude in de zorg is een fenomeen dat pas recent in de aandacht is komen te staan. Daarbij
is het belangrijk een onderscheid te maken tussen fraude in de strafrechtelijke zin van het
woord en fraude zoals de NZa dat woord gebruikt als overkoepelende term in haar
‘rapportage zorgfraude’. Er is een groot grijs gebied tussen rechtmatig bestede zorggelden
die juist gedeclareerd worden en fraude die opzettelijk gepleegd wordt met geldelijk gewin
als doel. Daaronder vallen misbruik en oneigenlijk gebruik, maar ook ongepast gebruik en
incorrect declareren. In strafrechtelijke zin is ‘fraude’ dan het topje van de ijsberg.
Los van deze definitiekwesties is er nog geen beeld van de aard en omvang van fraude in
de zorg. Er zijn simpelweg geen betrouwbare cijfers beschikbaar over het fenomeen,
waardoor het niet mogelijk is om conclusies te trekken over de effectiviteit van het
rechtmatigheidstoezicht.
Succesvolle bestrijding van fraude vraagt om een integrale aanpak, waarbij alle elementen
van de keten (ordening, regulering, toezicht én opsporing) in samenhang moeten
functioneren234. In een dergelijke keten is het huidige toezicht van de NZa op controles één
element. Dit beperkt de NZa per definitie in haar mogelijkheden. Het toezicht van de NZa
richt zich louter op die soorten fraude die met controles door zorgverzekeraars
opgespoord kunnen worden. Er zijn ook vormen van fraude die niet bestreden worden door
controles van zorgverzekeraars: het is bijvoorbeeld mogelijk dat verzekeraars zelf
frauderen, alleen of in samenwerking met aanbieders. De NZa wijst in haar rapport over
zorgfraude zelf op deze mogelijkheid, hoewel zij er geen consequenties aan verbindt.235
In deze deelvraag ligt de focus op het uitvoeringstoezicht van de NZa. Gezien het belang
van de ketenaanpak staan we echter ook kort stil bij de andere activiteiten die de NZa
uitvoert.
Fraudebestrijding
In paragraaf 5.4.2 hebben we aangegeven welke activiteiten de NZa uitvoert om
verzekeraars te prikkelen tot het uitvoeren van formele en materiële controles. Ook hebben
we een duiding gegeven van de wijze waarop de NZa dat doet. Vanuit het oogpunt van
fraudebestrijding in de Zvw speelt de NZa een rol in de tweede lijn. Een primaire rol is
weggelegd voor verzekeraars, van wie de NZa verwacht dat ze fraude opsporen. Over de
mate waarin verzekeraars dat kunnen en moeten doen is (nog) geen eenheid van opvatting.
Verzekeraars ervaren belemmeringen in het doen van controles en in veel gevallen zijn die
afhankelijk van hun omvang. De NZa verwacht bijvoorbeeld van verzekeraars dat ze gebruik
maken van datamining en spiegelinformatie. Beiden methoden destilleren informatie uit
grote hoeveelheden data. Spiegelinformatie is informatie die men verkrijgt door databestanden over bijvoorbeeld ziekenhuizen met elkaar te vergelijken; door het ene
ziekenhuis aan het andere te ‘spiegelen’, kunnen uitschieters geconstateerd worden. Door
duiding te geven aan onregelmatigheden in de spiegelinformatie kunnen vormen van
fraude, oneigenlijk gebruik of onrechtmatig declareren aan de orde gesteld worden. Kleine

234

Andersson Elffers Felix, Verkenning opsporingsfunctie in de zorg

(2014)
235

NZa, Onderzoek Zorgfraude: Tussenrapport, p. 39, 40

GV278-3-457

116

verzekeraars hebben databestanden die soms zo weinig verzekerden omvatten voor een
bepaalde aanbieder, dat spiegelen tussen aanbieders geen betrouwbare informatie
oplevert.
Om zulke obstakels op de schaal van kleine verzekeraars te voorkomen en om de
informatiepositie van grote verzekeraars te versterken, is bundeling van data door
verzekeraars noodzakelijk. Dit vraagt om gezamenlijke actie van verzekeraars en/of
overheid. Het delen van data kan een gevoelig onderwerp zijn voor sommige verzekeraars
omdat zij de betreffende data als concurrentiegevoelig beschouwen. Ook kan samenwerking tussen verzekeraars gecompliceerd zijn in de context van het mededingingsrecht.
Naast de obstakels die verzekeraars aantreffen in hun informatiepositie, is het lastig dat
verzekeraars een dubbele rol vervullen in het stelsel: ze hebben het primaat in de
opsporing van fraude en ondoelmatigheden, maar zijn verplicht de NZa als hun toezichthouder informatie te leveren. Aan de ene kant worden verzekeraars zo verantwoordelijk
gehouden voor fraudeopsporing en dragen zij de financiële risico’s die gepaard gaan met
verlate opsporing van ondoelmatig gebruik of onrechtmatig declareren door aanbieders. Dit
is een prikkel voor verzekeraars om zich in te spannen om fraude op te sporen. Aan de
andere kant staan verzekeraars echter onder toezicht van de NZa en is het missen van een
signaal van fraude een reden voor de NZa om ze een aanwijzing of boete te geven. Dit is
een reden voor verzekeraars om signalen van fraude niet aan de NZa kenbaar te maken, of
niet op te pakken als de baten de kosten niet dekken. Het feit dat de NZa bij verzekeraars
over de schouder meekijkt met hun inspanningen bij de controles, maakt verzekeraars
terughoudend in hun praktijk. De NZa bevindt zich daardoor in een dilemma, waarbij zij
zowel een coulante houding, gericht op samenwerking met verzekeraars, kan aannemen,
als ook de rol van strikte toezichthouder.
Ook de NZa is beperkt in haar mogelijkheden om fraude te bestrijden. De NZa heeft een
beperkte eigen informatiepositie. De toegang die zij heeft tot informatie over het primaire
proces in het Zvw-domein is zeer beperkt. De NZa heeft geen goed zicht op wat er gebeurt
bij de levering van zorg en er zijn wettelijke beperkingen aan de mogelijkheden die zij
heeft om die informatie op te vragen.
Buiten haar rol als toezichthouder van de zorgverzekeraars is de NZa ook bezig met de
bestrijding van zorgfraude en oneigenlijk gebruik. Ze houdt in het kader van het nalevingstoezicht bijvoorbeeld ook toezicht op aanbieders. In dat kader heeft de NZa recentelijk het
St. Antonius ziekenhuis in Nieuwegein een boete van 2,5 miljoen euro opgelegd wegens
onrechtmatig declareren. Haar nalevingstoezicht is zo aanvullend aan het toezicht dat
zorgverzekeraars voeren.
De NZa is ook beheerder van het in 2013 opgerichte verzamelpunt zorgfraude, waar alle
informatie over (mogelijke) zorgfraude tussen verschillende toezichthouders uitgewisseld
wordt. Ook ondertekende de NZa het convenant dat de Taskforce Integriteit Zorgsector
oprichtte. Deze taskforce dateert uit 2013 en moet preventie, detectie en repressie van
zorgfraude bevorderen. In de zomer van 2013 besloot de taskforce tot het oprichten van
het Expertisecentrum Zorgfraudebestrijding (EZb), dat sinds januari dit jaar operationeel is.
De NZa vaardigt als één van de convenantpartijen medewerkers af naar het EZb. Ook is de
NZa een deelnemende partij van de stuurgroep Intensivering Ketenaanpak Correct
Declaratieproces (IKCD), die de kwaliteit van declaraties in het zorgdomein wil verbeteren.
IKCD is een vervolg op het Project Intensivering Controle en Toezicht (PiNCeT) dat eerder
door het ministerie van VWS gestart werd.
GV278-3-457

117

In opdracht van de minister van VWS is de NZa op dit moment bezig met het schrijven van
een rapportage over de omvang en bestrijding van fraude in de zorg. In december 2013
publiceerde de NZa een tussenrapportage van het document dat in september 2014 moet
uitkomen. De publicatie van het tussenrapport is de NZa op kritiek komen te staan toen
bleek dat de cijfermatige onderbouwing over de omvang van foutieve declaraties niet
correct was; de berekeningen waren gedeeltelijk gebaseerd op cijfers over declaraties die al
door zorgverzekeraars gecorrigeerd bleken te zijn.236
Resultaten en effecten
Het is niet mogelijk om de effectiviteit van de activiteiten van de NZa in beeld te brengen,
enerzijds omdat de aard en omvang van het fenomeen niet bekend is en ten tweede omdat
er geen relatie is te leggen tussen de activiteiten van de NZa en de mate waarin daarmee
fraude wordt voorkomen.
De NZa zelf lijkt het effect van haar toezicht op de prevalentie van fraude en ondoelmatigheid positief in te schatten. Ze verbindt hier geen kwantitatief georiënteerde conclusies
aan, maar geeft wel aan dat de sense of urgency onder verzekeraars lijkt te groeien.237 Ook
geven medewerkers van de NZa in interviews aan dat ze het gevoel hebben dat de aandacht
voor fraude en oneigenlijk gebruik binnen de sector groeit als gevolg van de inspanningen
van de NZa. In de casus van het St. Antonius heeft de NZa incorrect declareren aangetoond,
maar geeft zij aan dat er geen sprake is van opzet. De casus heeft mede geleid tot een
sectorbreed traject in de ziekenhuisbranche dat de focus legt op correcte jaarrekeningen.
Ook in het geval van de boete die de NZa aan vijf zorgverzekeraars van Achmea oplegde in
begin 2014 is fraude niet aangetoond – hierbij ging het waarschijnlijk om onzorgvuldigheid
in de interne administratie.
In haar benadering van zorgfraude oogst de NZa kritiek van de uitvoerders van de Zvw, die
menen dat het uitvoeringstoezicht niet specifiek gericht op is fraude, maar op alle zaken
die niet in complete overeenstemming zijn met de wetgeving en de door de NZa opgestelde
regelgeving. Dit vinden veldspelers problematisch omdat de regels als te ingewikkeld
worden beschouwd. Aanbieders en verzekeraars geven aan dat ze het gevoel hebben dat de
praktijk moet worden aangepast om bij het toezicht te passen, in plaats van dat het
toezicht zich naar de praktijk schikt. Daarbij spelen twee zaken: de ervaren complexiteit
van de regelgeving en protocollen en het idee dat de NZa zaken uit het grijze gebied tussen
correct declareren en fraude te snel tot het laatste rekent.
Bovenstaande laat zien dat het onderwerp zorgfraude sterk in beweging is. Als gevolg van
de toegenomen aandacht voor oneigenlijk gebruik ten opzichte van vier jaar geleden, kan
een afschrikkend effect worden verwacht, maar de mate waarin dat optreedt is op dit
ogenblik niet in te schatten.

236

NZa, Brief Aan de Minister over Vervolgstappen in Onderzoek

Onregelmatigheden Declaraties, 2014
237

NZa, Rechtmatige Uitvoering Zorgverzekeringswet 2012;

Vereveningsonderzoek En Compensatie Eigen Risico (CER), p. 14

GV278-3-457

118

5.5.3

Deelconclusies fraude in de Zvw
Het is niet mogelijk om een feitelijk onderbouwde uitspraak te doen over de vraag of de
NZa met haar uitvoeringstoezicht op een effectieve manier fraude bestrijdt. Er is simpelweg
niet genoeg bekend over de omvang van het fenomeen ‘fraude’ (dan wel misbruik,
oneigenlijk gebruik en/of foutieve declaraties). Wat wel gezegd kan worden is dat de NZa
effect heeft gesorteerd op het gebied van bewustwording: er is veel aandacht voor de
bestrijding van ondoelmatig gebruik van zorggelden en de bestrijding van fraude.
Fraudebestrijding is een relatief nieuw fenomeen voor de NZa en de zorgsector in het
algemeen. Zowel de NZa als de veldpartijen waarop zij toezicht houdt moeten wennen aan
de nieuwe focus op zorgfraude, oneigenlijk gebruik en correct declareren. De snel
groeiende aandacht voor deze fenomenen levert volgens veel veldspelers ‘groeikrampen’
op. Ook gaan de ontwikkelingen op het gebied van zorgfraudebestrijding dusdanig snel dat
de retroactieve aard van het toezicht van de NZa hier extra in het oog valt.
De NZa hanteert in haar rapport zorgfraude geen duidelijke afbakening tussen fraude,
oneigenlijk gebruik en vormen van incorrect declareren. In andere publicaties, zoals
persberichten, nieuwsbrieven en dergelijke, gaat de NZa zorgvuldig om met het gebruik
van de term. Toch heeft het rapport zorgfraude onder velen het idee doen groeien dat de
NZa de term ‘fraude’ afwisselend wordt gebruikt in de strafrechtelijke zin van het woord en
in de bredere zin van zaken die vallen onder incorrect declareren, misbruik, ongepast
gebruik of oneigenlijk gebruik. Onduidelijkheid over deze termen is problematisch omdat
ze leidt tot vermenging tussen fraudebestrijding – die in het strafrechtelijk domein plaats
hoort te vinden - en bestrijding van misbruik, ongepast gebruik, incorrect declareren en
oneigenlijk gebruik, waarbij dat niet het geval is. Dit komt bovendien de mogelijkheid om
de omvang om het fenomeen in te schatten niet ten goede. Ook levert de woordkeuze van
de NZa irritaties op in het veld omdat spelers zich gecriminaliseerd voelen. De onduidelijkheid over begrippen heeft mogelijk negatieve gevolgen voor de effectiviteit van het toezicht
van de NZa.
De NZa slaagt er met haar uitvoeringstoezicht beperkt in een duidelijke rol op te pakken bij
het bestrijden van fraude. De overlap tussen fraude enerzijds en oneigenlijk gebruik,
misbruik en onrechtmatig declareren anderzijds is daartoe in haar beleid te groot.
De verdeling van verantwoordelijkheden in relatie tot fraudebestrijding wijst op een onderliggend probleem. Om aansluiting te vinden bij de manier waarop de verantwoordelijkheden in het huidige zorgstelsel verdeeld zijn, zou de verantwoordelijkheid om fraude op
te sporen meer bij verzekeraars moeten liggen. Zij zijn immers verantwoordelijk voor de
gelden die omgaan in het Zvw-domein en zouden financieel geprikkeld moeten worden om
ondoelmatig gebruik ervan tegen te gaan.

GV278-3-457

119

Dat het uitvoeringstoezicht van de NZa wordt gezien als een belangrijk middel ten behoeve
van fraudebestrijding, wijst op een systeemprobleem: als het systeem zou functioneren als
beoogd, zouden verzekeraars zelfstandig hun verantwoordelijkheden in relatie tot
controles op zich nemen238.
5.6

Tussenconclusies uitvoeringstoezicht Zvw
Sinds 2009 heeft de NZa haar toezichtstaken met verve opgepakt. Het beeld van de
tandeloze toezichthouder dat uit de evaluaties van 2009 naar voren kwam, lijkt voor geen
van de spelers in de zorg meer herkenbaar.
Er zijn geen signalen dat het instrumentarium van de NZa voor het Zvw-domein niet toepasbaar is. De enige gesignaleerde onregelmatigheid had te maken met het feit dat het vóór
2014 niet mogelijk was om aanwijzingen te geven naar aanleiding van gebrekkige controles
door zorgverzekeraars. Inmiddels is deze onregelmatigheid door een verandering in de
wetgeving verholpen.
Het instrumentarium van de NZa lijkt voor het overige afdoende. Veldspelers geven aan dat
de stevige inzet van het handhavingsinstrumentarium in de afgelopen anderhalf jaar hier en
daar partijen wakker heeft geschud. Dat lijkt vooral het geval te zijn geweest in de casussen
waarin aanbieders aangesproken werden op hun gedrag, met het St. Antonius ziekenhuis
als duidelijkste voorbeeld.
Uit de steviger inzet van het handhavingsinstrumentarium van de NZa is niet direct te
concluderen dat de NZa als toezichthouder meer invloed uitoefent. Zorgverzekeraars
hechten niet altijd evenveel belang de aanwijzingen van de NZa, omdat die voornamelijk
gaan over controles en dus over indirect toezicht op aanbieders. De controles die zorgverzekeraars uitvoeren moeten bepalen of aanbieders hun werk goed doen en de
verzekeraars hebben het gevoel dat zij worden gestraft door de NZa als aanbieders hun
zaken niet op orde hebben. De grote hoeveelheid aanwijzingen die de NZa over 2012 heeft
gegeven kan in deze context duiden op nog niet uitgekristalliseerde verhoudingen en
onmacht van de kant van de toezichthouder.
Concluderend kan gesteld worden dat er geen tekenen zijn dat het instrumentarium van de
NZa onvoldoende toepasbaar of van onvoldoende gewicht is. Of de beoogde doelen worden
bereikt hangt af van hoe die gedefinieerd worden. Ten aanzien van de ‘kroonjuwelen’ lijkt
de NZa redelijk effectief, maar ten opzichte van de financieel georiënteerde controles
minder.
In het algemeen is het toezicht zich moeizamer gaan verhouden tot de rolverdeling tussen
NZa en verzekeraars (in hun rol als ‘motor van het zorgstelsel’); zoals besproken in
paragraaf 5.4.3 is de focus van het toezicht van de NZa steeds meer komen te liggen op
controles. Daarmee schuurt het toezicht aan tegen zaken die in de oorspronkelijke

238

Dit systeemprobleem kan (deels) een uitvloeisel zijn van het feit

dat het huidige systeem nog in transitie is. Echter, de huidige
beweging naar meer controles op de controles van de verzekeraars,
wijst niet op een ontwikkeling richting een zelfstandiger rol voor de
verzekeraars.

GV278-3-457

120

bedoeling van de wetgever de verantwoordelijkheid zouden moeten zijn van de private
spelers in het Zvw-domein.
De manier waarop de NZa invulling geeft aan het toezicht kan in het veld op weinig
draagvlak rekenen. Er is kritiek op de protocollering en de manier waarop de NZa die
handhaaft. Hoewel het logisch is dat het werk van een toezichthouder in die zin altijd zijn
beperkingen heeft, is de huidige mate van onbegrip voor het toezicht van de NZa binnen
het Zvw-domein zorgelijk. Een herziening van het toezichtsregime lijkt nodig om de
effectiviteit ervan te waarborgen.

GV278-3-457

121

6 Uitvoeringstoezicht op Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten
6.1

Inleiding
In tegenstelling tot de zorgverzekeringsmarkt is de AWBZ-verzekeringsmarkt een publiekrechtelijk vormgegeven markt. In de AWBZ-verzekeringsmarkt is er geen sprake van
concurrentie. Doelmatigheid is een eis die aan de uitvoering van de AWBZ gesteld wordt,
omdat de AWBZ-verzekeringsmarkt deze doelmatigheid niet middels zijn opzet borgt, zoals
dat bij de Zvw-verzekeringsmarkt wel wordt verondersteld. De eis tot toezicht op
doelmatigheid staat in de wet; artikel 16, onder d, van de WMG belast de NZa met het
toezicht op een zowel recht- als doelmatige uitvoering van de AWBZ.
Overeenkomstig artikel 33 van de AWBZ kunnen zorgverzekeraars in de zin van de Zvw zich
aanmelden voor de uitvoering van de AWBZ en zo (ook) AWBZ-verzekeraar worden. Na
aanmelding is de verzekeraar verplicht zich te houden aan de voorwaarden van de AWBZ.
De NZa houdt (onder andere) toezicht op de naleving van die regels in de uitvoering van de
wet. De onderzoeksvraag voor het uitvoeringstoezicht op de AWBZ luidt: Is het
instrumentarium voor het uitvoeringstoezicht op de doel- en rechtmatige uitvoering van de
AWBZ door Zorgkantoren, AWBZ-verzekeraars en CAK voldoende toepasbaar en slagvaardig
in te zetten om de beoogde doelen te behalen?

6.1.1

Terminologie
De AWBZ legt verschillende typen spelers in de langdurige zorg verplichtingen op. De
verdeling van taken tussen deze spelers en vooral de wettelijke grondslag daarvan wordt
niet altijd op consequente wijze aangeduid. Daarom wordt hier eerst verduidelijkt wat het
verschil is tussen AWBZ-verzekeraars, zorgkantoren (verbindingskantoren) en het CAK.
De term ‘zorgkantoor’ is geen wettelijke term. Volgens artikelen 16 en 40 van de AWBZ kan
de minister rechtspersonen aanwijzen die de administratie van AWBZ-zorg moeten doen. In
de AMvB waarmee dit artikel werd ingevuld, legt de minister deze rol neer bij ‘verbindingskantoren’239. Artikel 8 van datzelfde besluit legt verbindingskantoren hun wettelijke taken
op.
De term verbindingskantoor komt voort uit de oorspronkelijke functie van de rechtspersonen; het verbindingskantoor was bedoeld ter bevordering van “het administratieve
contact tussen de zorgaanbieders enerzijds en het centraal administratiekantoor anderzijds.”240 Het Centraal Administratiekantoor (CAK) voert taken uit die verband houden met
het eigen risico, vergoedingen en het landelijke afhandelen van geldstromen in de AWBZsector. Ook onderhoudt zij contact met burgers over hun eigen risico en vergoedingen voor
AWBZ-zorg. Verbindingskantoren worden tegenwoordig bijna altijd ‘zorgkantoren’
genoemd. Ze zijn op verzoek van AWBZ-verzekeraars over de jaren heen steeds mee zorggerelateerde taken op zich gaan nemen; vandaar hun naam. Als in dit rapport de term

239
240

Administratiebesluit Bijzondere Ziektekosten, art. 3
Administratiebesluit Bijzondere Ziektekosten, art. 8 sub 1

GV278-3-457

122

‘zorgkantoor’ wordt gebruikt, dan wordt verwezen naar de concessie die door het Rijk aan
AWBZ-verzekeraars is toegekend.
Zorgkantoren zijn de uitvoeringsorganen van de AWBZ. Ze zijn echter niet eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de AWBZ; zorgkantoren doen hun werk onder de verantwoordelijkheid van een AWBZ-verzekeraar. Zij zijn namelijk de ‘concessie’ van een bepaalde
AWBZ-verzekeraar. Als er in de context van zorgkantoren en AWBZ-verzekeraars over
verplichtingen gesproken wordt, gaat het bijna altijd om de verplichtingen van AWBZverzekeraars, oftewel de concessiehouders. Verzekeraars hebben de taken die ze op grond
van de AWBZ hebben voor een groot deel neergelegd bij, of gemandateerd aan, hun
concessies, te weten de verbindingskantoren of zorgkantoren.
6.1.2










Wettelijk kader
De verplichtingen die AWBZ-verzekeraars hebben op basis van de AWBZ zijn:
zorgplicht, zowel zorg in natura (ZiN) (artikel 6 lid 3 AWBZ) als restitutie (artikel 12 AWBZ)
acceptatieplicht niet-verzekerden, identificatie verzekerden (artikel 9 AWBZ)
informatieplicht voorwaarden verzekering (artikel 14 AWBZ)
inkoop van AWBZ-zorg (artikel 15 AWBZ) en de regels die gelden voor de contractering
daarvan (artikel 16 AWBZ)
doelmatige uitvoering van hun werkzaamheden (artikel 34 AWBZ)
een van de Zvw-activiteiten gescheiden administratie (artikel 35 AWBZ)
financiële verslaglegging aan de NZa (artikel 36 AWBZ) en een uitvoeringsverslag (artikel 37
AWBZ)
beheren van persoonsgegevens (artikel 52 AWBZ) en de uitwisseling daarvan (artikelen 53
en 55 AWBZ)
verplichtingen in verband met de invloed van de AWBZ op het burgerlijk recht (artikel 65
AWBZ).
De verplichtingen die zorgkantoren/verbindingskantoren hebben op basis van de AWBZ
staan in het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekosten, dat invulling geeft aan artikelen
16 en 40 van de AWBZ en neerkomt op een deel van de administratielast van de AWBZ-zorg.
Dit omvat het jaarlijkse Besluit aanwijzing zorgkantoren en de taken die zorgkantoren
daarmee opgelegd krijgen. Daarnaast staan verplichtingen beschreven in het jaarlijks
Besluit aanwijzing administratie-instellingen bijzondere ziektekosten, dat de minister
krachtens het Administratiebesluit bijzondere ziektekosten mag uitvaardigen.








De verplichtingen die het CAK heeft op basis van de AWBZ zijn:
de verplichtingen uit het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekosten, dat invulling geeft
aan artikel 40 van de AWBZ en neerkomt op een deel van de administratielast van de AWBZzorg
financiële verslaglegging aan de NZa (artikel 36 AWBZ) en een uitvoeringsverslag (artikel 37
AWBZ)
de vaststelling en inning van de eigen bijdragen uit AWBZ en Wmo; de vaststelling en
vestrekking van tegemoetkomingen op basis van de Wtcg en de Zvw; het verrichten van
betalingen aan zorgaanbieders aan welke zorgverzekeraars of het CVZ betaling
verschuldigd zijn (artikel 49 AWBZ)
het hebben van een bestuursreglement (artikel 50 AWBZ) en een werkprogramma en
begroting (artikel 51 AWBZ).
Het handhavingsinstrumentarium van de NZa met betrekking tot het uitvoeringstoezicht op
de AWBZ beschrijven we bij de betreffende deelvraag in paragraaf 6.4.
GV278-3-457

123

6.1.3

De AWBZ sinds 2009
In de AWBZ zijn de afgelopen jaren grote veranderingen opgetreden. Sinds 2009 is de
zorgzwaartebekostiging van kracht geworden. Ook zijn de functies ondersteunende
begeleiding en activerende begeleiding naar de WMO overgeheveld. Sinds 2013 vallen de
geriatrische revalidatiezorg en de uitleen van hulpmiddelen niet meer onder de AWBZ.
De positie van het CAK heeft sinds 2011 ingrijpende veranderingen ondergaan.
Aanvankelijk werden haar taken door de minister toegewezen aan een niet nader
gespecificeerd rechtspersoon.241 Het CAK kreeg die taken toegewezen en haar takenpakket
groeide over de jaren. Op termijn vond de overheid de grote hoeveelheid publieke taken en
de verantwoordelijkheid die daarbij hoorde, niet meer passen bij de vorm van het CAK als
private organisatie. Daarom is het CAK tot een publiekrechtelijk ZBO omgevormd en geldt
voor haar een toezichtskader dat lijkt op dat voor andere uitvoerders van de AWBZ (en Zvw).
Deze verplichtingen zijn middels de Veegwet VWS 2013242 vastgelegd en betreffen
financiële verslaglegging, het maken van een uitvoeringsverslag en regelgeving omtrent
gegevensuitwisseling.243 Voor de NZa betekent dit dat zij ook ten aanzien van het CAK
jaarlijks een verantwoordings- en toezichtscyclus heeft.
In dit hoofdstuk worden vier deelvragen besproken. De onderwerpen die aan de orde zullen
komen zijn fraudebestrijding, het toezicht van de NZa op zorgkantoren, het instrumentarium van de NZa en het algemeen consumentenbelang. Tussen deze vragen bestaat op
bepaalde punten overlap. Waar nodig wordt daarom in de tekst verwezen naar andere
deelvragen.

6.2
6.2.1

Fraude
Context en vraagstelling
De bestrijding van fraude, misbruik, oneigenlijk gebruik en onrechtmatig declareren in de
AWBZ is een taak die grotendeels ligt bij zorgkantoren. Er zijn meer partijen die in het
AWBZ-domein een rol spelen bij de bestrijding van deze fenomenen, zoals het CIZ, maar de
zorgkantoren voorzien in het toezicht op aanbieders. Hierboven zijn we al ingegaan op de
taakverdeling tussen AWBZ-verzekeraars en zorgkantoren; in wat volgt lichten we toe waar
de wettelijke verplichtingen bij fraudebestrijding liggen. Het kennen van de constructie is
van belang om te begrijpen wat de uitdagingen zijn als het gaat om fraudebestrijding in het
AWBZ-domein.
AWBZ-verzekeraars hebben de wettelijke verplichting om middels controles aan fraudebestrijding te doen. Krachtens artikel 31 van de WMG kan de zorgautoriteit regels stellen
met betrekking tot de controle door AWBZ-verzekeraars. De Regeling controle en
administratie AWBZ-verzekeraars levert de verdere invulling van dit artikel. Op basis van

241
242

Administratiebesluit Bijzondere Ziektekosten, art. 3 sub 1
Een wetsvoorstel dat beperkte wijzigingen van een aantal wetten

op het terrein van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) bevatte.
Het ging zowel om reparatie van wetstechnische misslagen en
intrekking van een tweetal uitgewerkte wetten, als om enkele
aanpassingen met beperkte beleidsmatige gevolgen.
243

Stb. 2013, 560, 2013

GV278-3-457

124

deze regeling hebben AWBZ-verzekeraars verplichtingen tot onder andere: het controleren
van de rechtmatigheid van de verlening van AWBZ-zorg, het opstellen van een controleplan,
het controleren van de financiële administratie en het controleren van de productie van
aanbieders op basis van de gemaakte afspraken.
De genoemde taken worden in werkelijkheid uitgevoerd door het zorgkantoor, omdat
AWBZ-verzekeraars zorgkantoren (privaatrechtelijk) volmacht en mandaat verlenen voor het
uitvoeren van deze taken. Daarmee zijn zorgkantoren feitelijk de instellingen die controles
uitvoeren en fraude moeten bestrijden, terwijl AWBZ-verzekeraars juridisch aansprakelijk
zijn voor deze taken.
Bij het mandateren van deze verantwoordelijkheden zijn AWBZ-verzekeraars niet vrij in de
keuze van het zorgkantoor. De minister wijst namelijk ieder jaar een concessie aan per
regio. Op basis van artikel 3, eerste lid, van het administratiebesluit Bijzondere Ziektekosten mag de minister instellingen aanwijzen voor de uitvoering van de in (artikel 8 van)
het Besluit aangegeven taken. Op basis van het derde lid van artikel 3 van het Besluit mag
de minister voorwaarden verbinden aan die uitvoering. Deze voorwaarden worden ingevuld
met het jaarlijkse Besluit aanwijzing administratie-instellingen bijzondere ziektekosten (of
Besluit aanwijzing zorgkantoren), waarmee de minister bepaalde concessiehouders een
concessie geeft.
Op basis van de aanwijzing van de minister zijn verbindingskantoren verplicht hun
(materiële en formele) controles uit te voeren volgens door de NZa opgestelde regels.244 Zo
moeten de controles uitgevoerd worden op basis van risicoanalyses en in samenhang met
de AO/IC regeling.245 Ook moeten verbindingskantoren zorg dragen voor informatievoorziening over en de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik in de AWBZ.246
Al sinds 2006 zijn zowel de uitvoering van materiële controles als de bestrijding van
misbruik en oneigenlijk gebruik prestatie-indicatoren waarop AWBZ-verzekeraars
beoordeeld worden. De positie van zorgkantoren en de rol van de NZa als toezichthouder
zijn sinds 2006 niet veranderd. Er zijn plannen geweest om de AWBZ-verzekeraars
risicodragend te maken voor de uitvoering van de AWBZ, maar die hebben vooralsnog geen
doorgang gevonden. Het kabinet heeft in juni 2012 besloten het betreffende wetsvoorstel
(Uitvoering van de AWBZ door Zorgverzekeraars, oftewel UAZ) niet naar de Tweede Kamer
te sturen en de besluitvorming zo aan een nieuwe volksvertegenwoordiging over te laten. Er
zijn sindsdien geen plannen geweest om dit wetsvoorstel alsnog doorgang te laten vinden.
Ook na de invoering van de Wet Langdurige Zorg (WLZ), de vervanger van de huidige AWBZ,
zal er in de langdurige zorg geen sprake zijn van risicodragende uitvoeringsorganen. Zorgkantoren, of ‘WLZ-uitvoerders’, zoals ze zullen komen te heten, blijven de uitvoerders van

244

Besluit Aanwijzing Administratie-Instellingen Bijzondere

Ziektekosten, Stcrt. 2013, 30391, 2013, art. 3 sub d
245

De regeling Administratieve Organisatie en Interne Controle van

de NZa, volgend uit artikelen 36, derde lid, 61 en 68 van de WMG, die
aanbieders verplichtingen oplegt ten aanzien van hun administratie en
de eigen controle daarvan.
246

Besluit Aanwijzing Administratie-Instellingen Bijzondere

Ziektekosten, art. 3 sub e

GV278-3-457

125

de wet en lopen geen financieel risico over hun zorginkoopkosten. Ze lopen wel risico over
de beheerskosten voor de uitvoering van controles en een financiële prikkel voor het
uitvoeren van controles is dus niet aanwezig.247
Fraude in de AWBZ is, evenals fraude in de Zvw, een fenomeen waarvan de omvang en aard
nog relatief onbekend zijn. In haar rapport over zorgfraude van december 2013 signaleert
de NZa een serie risico’s op fraude en oneigenlijk gebruik in de AWBZ.248 Voorbeelden van
gesignaleerde fraude zijn er ook, zoals casussen waarbij patiënten in intramurale
instellingen moesten bijbetalen voor zaken die in de zorg waren inbegrepen.
De vraag die we in deze paragraaf beantwoorden is: In welke mate draagt het doel- en
rechtmatigheidstoezicht van de NZa bij aan de bestrijding van fraude?
6.2.2

Bevindingen
Zoals gezegd controleert de NZa al sinds 2006 of zorgkantoren hun taken in relatie tot de
bestrijding van misbruik, oneigenlijk gebruik en fraude oppakken. De intensiteit van de
aandacht die bij de controles uitgaat naar fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik is
toegenomen tussen 2009 en 2014.249
De NZa heeft sinds de vorige evaluatie van de WMG en de NZa meer ingezet op het
uitvoeren van controles op locatie, met als doel om meer gevoel te krijgen voor de
werkelijkheid achter het papier. De NZa geeft aan dat een voorwaarde voor deze
verandering een groei van de haar beschikbare capaciteit was. In 2010 was het tekort aan
capaciteit bij de NZa dusdanig dat slechts 4 prestatie-indicatoren aan daadwerkelijke
controle onderworpen werden. De uitvoering van controles was in de ogen van de NZa
destijds op een minimumniveau qua kwaliteit, wat de organisatie er toe heeft aangezet om
meer middelen te vragen. Inmiddels is de capaciteit voor controles op locatie in de ogen
van de NZa weer afdoende beschikbaar.
Handhaving en rapportages
Begin 2014 heeft de NZa aan alle AWBZ-verzekeraars een aanwijzing gegeven. Het ging
daarbij om (a) de uitvoering van de AWBZ op de onderdelen materiële controle, bestrijding
misbruik en oneigenlijk gebruik, administratieve organisatie/interne beheersing, PGB en (b)
negatieve wettelijke reserves.
Alle AWBZ-verzekeraars werden daarmee verplicht verbetermaatregelen te nemen en zich
daarover elk kwartaal te verantwoorden. De meeste aanwijzingen betroffen de bestrijding
van misbruik of ondoelmatigheid (materiële controles en bestrijding misbruik en
oneigenlijk gebruik). Niet eerder werden handhavingsmiddelen met een dergelijke
intensiteit ingezet. In 2013 kreeg een AWBZ-uitvoerder een aanwijzing toen een aanbieder
gedeclareerde kosten uitbetaald kreeg terwijl bekend was dat die aanbieder diensten in
rekening bracht die al bij het Zorgzwaartepakket waren inbegrepen. In 2011 heeft een

247
248
249

NZa, Onderzoek Zorgfraude: Tussenrapport, p. 37
NZa, Onderzoek Zorgfraude: Tussenrapport, p. 16
Deze stelling wordt onder 5.3.2 verder onderbouwd, omdat daar

centraal staat welke keuzes de NZa maakt in het selecteren van
aandachtsgebieden.

GV278-3-457

126

AWBZ-uitvoerder een aanwijzing gekregen omdat er geen bruikbare wachtlijstinformatie
beschikbaar was gesteld over een deel van het kalenderjaar. In andere jaren zijn aan AWBZuitvoerders geen aanwijzingen gegeven.
Sinds het rapport over 2011 presenteert de NZa de uitkomsten van het uitvoeringstoezicht
AWBZ door middel van een ranglijst, waaruit blijkt hoe de verschillende concessiehouders
scoren in de ogen van de NZa.250
Effectiviteit van het toezicht
Bij het beantwoorden van de vraag of het toezicht van de NZa bijdraagt aan fraudebestrijding geldt dezelfde restrictie als in paragraaf 5.5 is genoemd: de omvang van
zorgfraude is onbekend. Wel lijkt er in het AWBZ-domein een duidelijker beeld te zijn van
de aard van de fraude. Uit onze interviews blijkt het idee dat fraude in de AWBZ vooral
rondom PGB’s en indicatiestelling voorkomt breed gedragen.
De NZa heeft de afgelopen jaren meer ingezet op controles door zorgkantoren omdat zij
het noodzakelijk acht druk uit te oefenen op de zorgkantoren om effectieve fraudebestrijding te bewerkstelligen. In het rapport dat de NZa in december 2013 publiceerde
over zorgfraude geeft ze aan dat “het merendeel van de zorgkantoren geen consequenties
verbindt aan de geconstateerde tekortkomingen uit de controles.”251
Uit onze interviews blijkt dat binnen de NZa het idee leeft dat de extra inspanningen van de
NZa op het gebied van controles door zorgkantoren al vruchten afwerpen. Dit vertaalt zich
volgens hen voornamelijk in een groeiend urgentiebesef, zoals zij dat ook zeggen waar te
nemen in het Zvw-domein.
De NZa heeft met haar nieuwe ranking-systematiek ingezet op een imagoprikkel bij
verzekeraars. Ze hoopt dat zorgkantoren bij de afwezigheid van een financiële prikkel
gevoelig zijn om niet onderaan de ranglijst te willen belanden. Zorgkantoren geven aan de
ranking in de gaten te houden. Daarbij zeggen zij dat het hen vooral gaat om de imagoprikkel die de ranking uitoefent. Volgens de gehoorde zorgkantoren is die prikkel er
onafhankelijk van een bepaalde plaats op de ranglijst. De mogelijkheid om negatief te
verschijnen in de media vormt de voornaamste afschrikwekkende factor.
AWBZ-uitvoerders hebben een minder positief beeld dan de NZa over de effectiviteit van het
toezicht van de NZa op controles naar fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik. De NZa
heeft zich de afgelopen jaren volgens AWBZ-verzekeraars en zorgkantoren te veel op de
letterlijke naleving van de regels gericht en te weinig op de effectiviteit van de controles die
gedaan zijn. De uitvoerders geven aan zich niet te herkennen in de oordelen van de NZa,
omdat die de wijze van controleren beoordelen en niet de uitkomst van de controles. De
NZa, aan de andere kant, geeft aan dat AWBZ-uitvoerders te weinig menskracht investeren
in controles en dat signalen van fraude bevestigen dat de controles tot nog toe te weinig
effectief zijn.

250

NZa, Uitvoering AWBZ 2011, 2012, p. 10; NZa, Uitvoering AWBZ

2012, 2013, p. 7; NZa, Uitvoering AWBZ 2009, 2010; NZa, Uitvoering
AWBZ 2010, 2011
251

NZa, Onderzoek Zorgfraude: Tussenrapport, p. 51

GV278-3-457

127

In het veld wordt het normenkader van de NZa beschouwd als een duidelijk document. De
spanning tussen een allesomvattend en een selectief georiënteerd protocol, zoals die in het
Zvw-domein bestaat, zien we niet terug in de AWBZ. Veldspelers geven aan dat het accent
van de controles van de NZa ieder jaar op een andere plek ligt. Deze selectie van onderwerpen wordt beschouwd als een sterk punt in het toezicht van de NZa in het AWBZdomein: er wordt gestuurd op risicofactoren.
Het toezicht van de NZa sluit volgens diverse veldpartijen te weinig aan bij bestaande
kennis over fraude in de AWBZ. Partijen geven aan een helder idee te hebben van de
plekken waarop in het AWBZ-domein zwaktes zijn ten opzichte van misbruik, fraude en
oneigenlijk gebruik. De meest genoemde voorbeelden zijn de PGB-regeling en de indicatiestelling door het CIZ en gemandateerde aanbieders. Veldspelers geven echter aan dat de
NZa zich er te weinig op richt om dergelijke zwakke plekken te dichten. De (hantering van
de) normenkaders door de NZa wordt gezien als te weinig gericht op de vanuit de praktijk
bekende risico’s. In het licht van deze kritiek is een recent programma van de NZa relevant,
waarin de NZa in samenwerking met concessiehouders voor de controles voor 2014
prestatie-indicatoren heeft ontworpen die meer outcome-gericht zijn. Zowel NZa als
veldpartijen geven aan dat het proces om tot deze indicatoren te komen productief en
prettig is geweest.
De NZa laat met dit initiatief zien dat zij concreet invulling geeft aan haar wens om meer
principle-based toezicht te houden. Uit onze interviews blijkt echter dat veldspelers deze
ambitie graag meer in de praktijk zouden willen zien.
6.2.3

Deelconclusies fraude in de AWBZ
De vraag of het rechtmatigheidstoezicht van de NZa bijdraagt aan de bestrijding van fraude
is niet eenduidig te beantwoorden. De omvang van fraude in de AWBZ is dusdanig
onbekend dat we geen conclusie kunnen trekken ten aanzien van de effectiviteit van het
toezicht van de NZa.
Het stelsel in de AWBZ bevat geen financiële prikkels voor fraudebestrijding door AWBZuitvoerders. Wel voelen AWBZ-uitvoerders een reputatieprikkel. De sturing op controles en
de versterkte inzet van de NZa op reputatieprikkels heeft het systeem van prikkelwerking
versterkt.
Het feit dat de NZa toezicht houdt op de uitvoering van materiële controle en de bestrijding
van misbruik en oneigenlijk gebruik, is een prikkel voor zorgkantoren om aandacht te
besteden aan deze controles in hun werk. Zorgkantoren geven aan dat zij ook de
principiële noodzaak zien tot het doen van controles, maar alles overwegend kan gezegd
worden dat zorgkantoren hoofdzakelijk hun controles uitvoeren omdat ze daar door de NZa
op afgerekend worden. De NZa wil in de toekomst met meer principle-based toezicht het
initiatief bij de zorgkantoren neer gaan leggen.
Het toezicht op controles door de NZa wordt tot nu toe door de ondertoezichtstaanden niet
als effectief ervaren. Het toezicht is duidelijk en wordt consequent toegepast, maar wordt
gezien als te weinig outcome-gericht. Wel worden de activiteiten die de NZa heeft ondernomen om hier voor 2014 verandering in te brengen gewaardeerd.

GV278-3-457

128

6.3
6.3.1

Zorgkantoren
Context en vraagstelling
De NZa houdt toezicht op concessiehouders en zorgkantoren. Het toezicht op de AWBZ is
vergelijkbaar met dat op de Zvw: ook in de AWBZ wordt gewerkt aan de hand van een
uitgebreide set aan prestatie-indicatoren die zijn omschreven in het ‘Protocol prestatiemeting’,252 een jaarlijks verschijnend normenkader dat aangeeft welke onderdelen van de
uitvoering dat jaar in de aandacht staan.
In paragraaf 6.2 behandelden wij de effectiviteit van het toezicht van de NZa ten aanzien
van fraudebestrijding. In aansluiting daarop is hier aandacht voor de keuzes die de NZa
maakt bij het omschrijven en inzetten van prestatie-indicatoren. De deelvraag die we hier
behandelen, luidt: Is de wijze waarop de NZa de prestaties van concessiehouders meet en
de keuze voor aandachtsgebieden, zoals Zorg in natura, Klachtenbehandeling, Contracteerproces, Materiële Controle en Bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik, effectief? Waar de
tekst in het kader van deze deelvraag spreekt van ‘selectiviteit’ in het toezicht gaat het om
de mate waarin de NZa keuzes maakt in haar toezicht.
Om de effectiviteit van dit aspect van het uitvoeringstoezicht te kunnen bepalen, bekijken
we achtereenvolgens a) de achtergrond van de keuzes die de NZa maakt, b) de wijze
waarop die in het veld worden ervaren en c) de (veronderstelde) bijdrage van de activiteiten
aan de doelen van de WMG.

6.3.2

Bevindingen
Het normenkader van de NZa verschilt per jaar. Sinds 2009 is er voornamelijk aandacht
geweest voor onderwerpen die sterk gerelateerd zijn aan de Uitvoering van de AWBZ door
Zorgverzekeraars (UAZ) enerzijds en fraude of doelmatigheid anderzijds. Het eerste
onderwerp, UAZ, is vooral terug te zien in de eisen die de NZa in 2010, 2012 en 2013
stelde aan de administratie op verzekerdenniveau voor zowel zorg in natura als persoonsgebonden budgetten. De administratie voor zorg in natura kwam in 2011 en 2012 sterk
aan de orde, om de bevoorschotting in 2013 op basis van declaratie op cliëntniveau te
kunnen doen.253 In het protocol van 2013 krijgt dit onderdeel veel minder aandacht
vanwege het niet doorgaan van de uitvoering van de AWBZ door Zorgverzekeraars.”254 Voor
de administratie van PGB’s was vooral in 2012 aandacht.255
Meer nog dan bij de administratie op verzekerdenniveau laten de aandachtsgebieden die de
NZa selecteert de groeiende aandacht zien voor fraudebestrijding, misbruik, oneigenlijk
gebruik, incorrect declareren en gepast gebruik in de zorg. Vanaf 2012 is er een stijging te
zien in de aandacht voor materiële controles die zich vooral uit in de toepassing van
artikelen 7.2 tot en met 7.9 van de Regeling zorgverzekering.256 Een vergelijking tussen de
vereisten in de jaren 2012 en 2013 laat zien dat de regels gedetailleerder worden.257

252
253
254
255
256
257

Eerder de ‘Toelichting Prestatiemeting’ genoemd
NZa, Prestatiemeting AWBZ 2012, 2012, p. 20
NZa, Prestatiemeting AWBZ 2013, 2013, p. 19
NZa, Prestatiemeting AWBZ 2012, pp. 20, 44–46
NZa, Prestatiemeting AWBZ 2012, p. 20
NZa, Prestatiemeting AWBZ 2012, pp. 51–54; NZa, Prestatiemeting

AWBZ 2013, pp. 51–58

GV278-3-457

129

Interviews met de NZa en zorgkantoren bevestigen het beeld dat deze onderwerpen veel
aandacht genoten van de NZa in de betreffende jaren.
Selectie van aandachtsgebieden
De manier waarop de selectie van prestatiegebieden door de NZa plaatsvindt, wordt door
sommige uitvoerders van de AWBZ bekritiseerd. Ze geven aan dat de NZa te weinig selectief
is in het uitvoeren van de opdrachten die haar vanuit de politiek worden aangereikt. Het
beeld dat zij hebben is dat de NZa de afweging tussen de belangen van de overheid en die
van de burger niet afdoende maakt. Wat betreft de veldpartijen zijn er signalen die op deze
situatie wijzen, in die zin dat de belangen van VWS rechtstreeks vertaald worden in het
beleid van de NZa en dat de NZa te weinig een eigen visie uitdraagt over de grote vragen
die in het zorgdomein spelen.
Hiervoor is geconstateerd dat de ontwikkelingen in de aandachtsgebieden van de NZa
aansluiten bij de eisen die vanuit de politiek aan de NZa gesteld worden. In de normenkaders van de NZa is zichtbaar dat betaalbaarheid steeds meer aandacht krijgt in het
zorgdomein. Deze focus op fraude, misbruik, gepast gebruik, oneigenlijk gebruik en
declaraties stoort sommige AWBZ-uitvoerders, die vrezen dat er te weinig aandacht
overblijft voor de (overige) belangen van consumenten.
Effectiviteit van de meting
Concessiehouders geven aan dat de prestatiegebieden die de NZa in haar jaarlijkse
normenkader beschrijft door het veld worden overgenomen. Sommige concessiehouders en
zorgkantoren twijfelen echter aan de effectiviteit van de manier waarop de NZa de
prestaties meet. Ze geven aan dat de beoordeling die zij van de NZa krijgen beperkt
correleert met de inspanningen die zij in een bepaald jaar geleverd hebben. Dit heeft
voornamelijk te maken met het feit dat de prestatie-indicatoren die de NZa selecteert om
aan uitgebreidere controle te onderwerpen met het jaar veranderen.
De combinatie van dit met het jaar veranderende selectieve toezicht en de retroactiviteit
van de toezicht-cyclus zorgt voor fluctuaties in de scores van zorgkantoren. De score die
aan zorgkantoren wordt toebedeeld, wordt minstens een jaar na afloop van het betreffende
jaar bekend gemaakt. Een zorgkantoor kan in dat jaar bijzonder veel geïnvesteerd hebben
in de onderdelen van het normenkader van de NZa die in het voorgaande jaar in de
aandacht stonden. Als in het nieuwe jaar echter de nadruk wordt gelegd op andere onderdelen, kan het zijn dat het zorgkantoor ondanks alle inspanningen slechter scoort dan in
het voorgaande jaar.
De NZa erkent dat de selectie van aandachtsgebieden fluctuaties kan opleveren in de
beoordeling van zorgkantoren en begrijpt dat dat voor zorgkantoren vervelend kan zijn.
Tegelijkertijd is voor de NZa de vraag hoe daarin verandering aan te brengen zonder de
selectiviteit van haar toezicht op te offeren. Het is namelijk juist die selectiviteit die het de
NZa mogelijk maakt om haar toezicht te baseren op geconstateerde risico’s en zo de
gewenste effectiviteit te bereiken.
6.3.3

Deelconclusies zorgkantoren
De NZa wordt als toezichthouder in het AWBZ-domein serieus genomen. De keuze van
aandachtsgebieden die de NZa hanteert wordt door het veld overgenomen. Concessiehouders en zorgkantoren geven echter dat de manier waarop de NZa de prestaties meet
niet altijd aansluit bij hun inspanningen. Het is de combinatie van selectief toezicht en het
feit dat handhaving minstens een jaar na dato plaatsvindt die leidt tot dit onbegrip in het
GV278-3-457

130

veld. Uit interviews komt naar voren dat de werkwijze van de NZa, gericht op imagoprikkels, wel werkt, maar niet altijd voldoende aansluit bij de inspanningen van zorgkantoren.
De NZa laat zich in haar keuze van aandachtsgebieden leiden door de thema’s die politiek
actueel zijn. Haar focus op de UAZ en doelmatigheid in de normenkaders laat dit zien en
ook medewerkers van de NZa geven dit in interviews aan. In het veld leeft het beeld dat de
oorzaak hiervan is dat de NZa te weinig tegenwicht biedt aan het beleid van VWS. De NZa
wordt door veldspelers gezien als te weinig stelling nemend ten overstaan van veranderlijke
politiek-bestuurlijke eisen; zowel verzekeraars als aanbieders zeggen dat de NZa een
waardevolle rol zou kunnen spelen als ‘buffer’ tussen de politiek en het veld, die ze nu in
hun ogen te weinig oppakt. Dit is een thema dat ook in hoofdstuk 7 van dit rapport aan de
orde zal komen.
6.4
6.4.1





Handhavingsinstrumentarium
Context en vraagstelling
Voor wat betreft het uitvoeringstoezicht op de AWBZ bestaat het handhavingsinstrumentarium van de NZa uit de mogelijkheid tot:
geven van een aanwijzing (artikel 78 WMG)
opleggen van last onder bestuursdwang of openbaarheid (artikel 80 WMG), en
opleggen van last onder dwangsom (artikel 84 WMG).
Bij overtreding van bepaalde artikelen van de WMG kan de NZa ook een bestuurlijke boete
opleggen. Strikt gesproken valt dit echter niet onder het uitvoeringstoezicht op de AWBZ,
maar onder het nalevingstoezicht. Naast deze formele handhavingsmogelijkheden kan de
NZa ook informeel handhaven door middel van normoverdragende gesprekken of brieven.
De NZa kan haar handhavingsinstrumentarium inzetten om de recht- en doelmatige
uitvoering van de AWBZ te waarborgen. Dat geldt voor de uitvoerende werkzaamheden van
zowel concessiehouders als het CAK. Over dit instrumentarium wordt de volgende
deelvraag beantwoord: Beschikt de NZa over een afdoende handhavingsinstrumentarium?
Het handhavingsinstrumentarium dat de NZa heeft om overtreders van de AWBZ aan te
pakken is niet sterk veranderd ten opzichte van de situatie in 2009. Een kleine maar
relevante wijziging is doorgevoerd met de Veegwet VWS 2013, waardoor de NZa ook een
aanwijzing kan geven in het geval van een overtreding van artikel 31 WMG, dat eisen stelt
aan de controle door AWBZ-verzekeraars.258
Zoals besproken onder 5.1.5 maakte de NZa in de jaren 2006 tot 2009 zeer weinig gebruik
van haar handhavingsinstrumentarium. In de evaluatie van de WMG in 2009 werd dan ook
de vraag gesteld of de NZa te zijner tijd de omslag naar meer repressief toezicht zou
kunnen maken.259 Bij de beantwoording van deze deelvraag gaan wij voor de AWBZ na of
dat het geval is.

258
259

Veegwet VWS 2013, Stb. 2013, 560, 2013, art. XVIII sub A
ZonMw, Evaluatie Wet Marktordening Gezondheidszorg, p. 151

GV278-3-457

131

6.4.2

Bevindingen
Hiervoor is al geconstateerd dat alle concessiehouders in het begin van 2014 een
aanwijzing hebben gekregen over ofwel onderdelen van de uitvoering van de AWBZ
(materiële controles, bestrijding van M&O, administratieve organisatie en interne
beheersing, PGB) ofwel de wettelijke reserves van een zorgkantoor. In 2013 en 2011 heeft
de NZa het CAK een aanwijzing gegeven over de administratieve organisatie en interne
beheersing. In 2013 heeft zij ook aan een concessiehouder een aanwijzing opgelegd omdat
deze een aanbieder gedeclareerde kosten had uitbetaald terwijl bekend was dat die
aanbieder haar klanten bij het ZZP inbegrepen diensten in rekening bracht.
Deze handhavingsbesluiten laten zien dat de NZa in het jaar 2012 meer aanwijzingen aan
verzekeraars oplegt dan in eerdere jaren. Ze focust daarbij op het naleven van de voorschriften die er voor de uitvoerders van de Zvw en AWBZ zijn in het doen van controles. De
toename in de inzet van handhavingsinstrumenten is vergelijkbaar met die in het Zvwdomein. In het geval van het toezicht op het CAK is deze ontwikkeling er niet; het toezicht
op het CAK is stabiel en de relaties lijken rustiger dan bij zorgkantoren en verzekeraars het
geval is.
Deze vraag gaat niet direct over de effectiviteit van het handhavingsbeleid van de NZa,
maar over de mogelijkheden die de NZa heeft met haar handhavingsinstrumentarium. Bij de
beantwoording van de twee voorgaande vragen is duidelijk geworden dat de NZa haar
handhavingsinstrumentarium de afgelopen jaren veelvuldiger heeft ingezet dan daarvoor.
De kritiek die de NZa in 2009 oogstte op het minimale gebruik van haar mogelijkheden is
daarmee niet meer actueel: er is gebleken dat de NZa de slag naar meer repressief toezicht
heeft kunnen maken.





Bij de beantwoording van deze vraag zijn twee aspecten relevant:
Ten eerste bezien wij of de inzet van formele handhavingsinstrumenten in de huidige
situatie ‘afdoende’ is, of juist aanleiding geeft om de NZa zwaardere of andersoortige
instrumenten te geven. Omdat de toename in inzet van het instrumentarium door de NZa
van zeer recente datum is, is het niet mogelijk om uitspraken te doen over de effectiviteit
hiervan. Wel kan aangegeven worden dat zowel de NZa als veldpartijen menen dat de
uitgedeelde aanwijzingen serieus genomen worden. Volgens hen zijn zorgverzekeraars de
afgelopen jaren gevoeliger geworden voor negatief commentaar op de prestaties van
concessies en hechten zij meer belang aan een terugkoppeling van zulk commentaar naar
het zorgkantoor. Er is naar idee van beide partijen geen aanleiding om het instrumentarium
van de NZa uit te breiden.
De tweede relevante kwestie is of het stelsel in de AWBZ zich wel leent voor een effectieve
inzet van de handhavingsinstrumenten van de NZa, onafhankelijk van de inhoud van dat
instrumentarium. In andere woorden; doet de inhoud van het instrumentarium van de NZa
er wel toe als zorgkantoren er toch niet direct mee aangesproken worden, of er geen acht
op (zouden kunnen) slaan omdat lasten bij hen niet voor eigen rekening komen en zij
(althans binnen een bepaald tijdsframe) een monopoliepositie hebben?
Zoals bij de beantwoording van de voorgaande vragen helder is geworden, geven zorgkantoren aan wel degelijk via AWBZ-verzekeraars prikkels binnen te krijgen om verbetermaatregelen te nemen als zij een aanwijzing hebben gekregen. De aanwijzing komt
namelijk op naam te staan van de betreffende verzekeraar en levert haar mogelijk
imagoschade op.

GV278-3-457

132

Het wetsvoorstel VTO WMG moet het mogelijk maken om rechtstreeks aan zorgkantoren
aanwijzingen op te leggen, waardoor het enerzijds gemakkelijker wordt een zorgkantoor
rechtstreeks aan te spreken, maar anderzijds de prikkel bij verzekeraars wellicht minder
gevoeld wordt. Een voordeel van de wijziging in de regelgeving zou zijn dat het
administratieve proces van aanwijzingen in de AWBZ eenvoudiger zou zijn. Op het moment
stuurt de NZa namelijk een zeer groot aantal brieven uit per aanwijzing, omdat ze niet de
betreffende zorgkantoren, maar de AWBZ-verzekeraars op iedere aparte
handhavingsmaatregel attendeert.
Het voorstel voor de WLZ zoals dat nu (augustus 2014) voorligt zou deze wijziging van de
WMG echter weer ongedaan maken. De WLZ voorziet erin dat de WLZ-uitvoerder verantwoordelijk is voor de eigen verzekerden, terwijl een vertegenwoordiger in de regio de
uitvoering van de inkoop en controleactiviteiten doet. De scheiding tussen wat nu AWBZverzekeraars en zorgkantoren zijn zou daarmee in stand blijven. Hiermee blijft het voor de
NZa een wens om zorgkantoren op meer zaken direct te kunnen aanspreken.
6.4.3

Deelconclusies instrumentarium AWBZ
De inzet van handhavingsinstrumenten door de NZa in het AWBZ-domein is in intensiteit
toegenomen. De NZa heeft vooral in het begin van 2014 veel meer gebruik gemaakt van
haar handhavingsinstrumentarium dan in de voorgaande jaren. Voor 2014 betrof de
voornaamste inzet van haar instrumentarium haar aanwijzingen aan het CAK van 2011 en
2013.
Veldpartijen en de NZa zeggen het handhavingsinstrumentarium voldoende effectief te
vinden. Ondanks de beperkte invloed die aanstaande wetswijzigingen zullen hebben op de
risicodragendheid van de uitvoerders van de AWBZ, zijn veldpartijen en de NZa in interviews
positief over de ontwikkelingen in de mate waarin zorgkantoren gevoelig lijken te zijn voor
handhaving vanuit de NZa. Zorgkantoren geven aan meer terugkoppeling te ontvangen
vanuit hun concessiehouders.
Binnen de huidige juridische structuur lijkt het instrumentarium van de NZa daarmee
afdoende en voldoende praktisch inzetbaar. De NZa plaatst kanttekeningen bij het laatste,
aangezien zij zorgkantoren niet direct kan aanspreken, en dit ondanks het voorstel voor de
VTO WMG onder de nieuwe WLZ zo zou blijven.

6.5
6.5.1

Algemeen consumentenbelang
Context en vraagstelling
Het uitvoeringstoezicht op de AWBZ heeft met name betrekking op de betaalbaarheid en
kwaliteit van zorg. Toegankelijkheid is grotendeels gegarandeerd door de publieke
vormgeving van de AWBZ. De consument is verplicht collectief verzekerd voor de AWBZ en
kan geen invloed uitoefenen op basis van haar keuze voor een bepaalde verzekeraar. AWBZverzekeraars lopen dan ook geen risico als ze hun taken niet of onvoldoende uitvoeren;
gebruikers kunnen in de AWBZ per definitie niet ‘met de voeten stemmen’. Dit betekent ook
dat de AWBZ in mindere mate dan de Zvw het onderscheid kent tussen ‘patiënt’ en
‘verzekerde’; elke Nederlander is AWBZ-verzekerde, maar heeft als zodanig geen rol als
klant van de verzekeraar.
Afgezien van het publieke karakter van de AWBZ is de positie van het algemeen
consumentenbelang goeddeels hetzelfde in de AWBZ als de Zvw. Ook voor het uitvoeringstoezicht op de AWBZ vormen de belangen van betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit
de grondslag van de beleidstheorie. Over het algemeen consumentenbelang beantwoorden
GV278-3-457

133

we de deelvraag: In welke mate dragen het doel- en rechtmatigheidstoezicht van de NZa en
het instrumentarium van de WMG bij aan de bescherming van het algemeen
consumentenbelang?
Het uitvoeringstoezicht van de NZa op de AWBZ bestaat in belangrijke mate uit de prestatiemeting bij concessiehouders. Dit toezicht is al onder 6.3 beschreven en geëvalueerd. Naast
dit toezicht monitort de NZa de uitvoering van de AWBZ door het CAK. In de positie en
plichten die het CAK heeft, is zoals beschreven verandering opgetreden sinds 2009. Wat
overblijft is het toezicht van de NZa op de rechtmatigheid van geldstromen van en naar
concessiehouders en verbindingskantoren. In de manier waarop de NZa haar toezicht
hierop invult, is geen grote verandering opgetreden sinds de evaluatie van 2009.
6.5.2

Bevindingen
Het algemeen consumentenbelang is moeilijk te definiëren. In deze evaluatie hebben wij de
klassieke driedeling van toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit gehanteerd om het
begrip tastbaarder te maken. Het toezicht van de NZa zou moeten bijdragen aan de
borging van deze drie zaken. Zoals besproken heeft de toegankelijkheid van zorg in de
AWBZ minder borging nodig dan in de Zvw: het stelsel is zo ingericht dat iedere
Nederlander automatisch verzekerd is voor AWBZ-zorg en die krijgt als het CIZ (of een
gemandateerde zorgaanbieder) een indicatie geeft.
Betaalbaarheid
Macrobetaalbaarheid van zorg is een kwestie waar de NZa in de AWBZ weinig grip op heeft.
De overheid stelt macrobudgettaire kaders vast voor de AWBZ. Ieder zorgkantoor krijgt een
budget en moet daarbinnen de zorg leveren aan alle AWBZ-patiënten in de betreffende
regio.
Het toezicht van de NZa in de AWBZ is sterk gericht op fraudebestrijding en controles door
zorgkantoren. Binnen het breed opgezette toezicht van de NZa op deze zaken bestrijdt het
toezicht onrechtmatige declaraties en oneigenlijk gebruik actief. Zoals reeds besproken,
zijn de effecten van deze inspanningen zeer moeilijk in te schatten. Wel hebben we kunnen
concluderen dat de effectiviteit van de controles van de NZa door veldpartijen wisselend
wordt beoordeeld, daar zij het gevoel hebben dat de NZa te weinig aandacht heeft voor
outcome en te veel voor het proces dat zorgkantoren voeren.
Naast de aandacht die de NZa aan controles besteedt, is er het normenkader voor de
doelmatige uitvoering van de AWBZ. Hierbij is het echter niet mogelijk voor de NZa om
invloed uit te oefenen anders dan door het controleren van de controles van de
zorgkantoren. De doelmatigheidseis die zij aan zorgkantoren stelt260 is namelijk niet te
controleren zonder gebruik te maken van de gegevens van zorgkantoren zelf. De
betreffende gegevens worden door zorgkantoren verzameld in het kader van de eigen
controles.
Kwaliteit
Het normenkader prestatiemeting 2013 legt in relatie tot algemeen consumentenbelang de
nadruk op informatievoorziening en klantenservice. Daar is in het normenkader veel

260

NZa, Prestatiemeting AWBZ 2013, p. 36

GV278-3-457

134

aandacht voor, met name in de prestatie-indicator ‘klachtenbehandeling’ en de aandacht
die voor informatievoorziening bestaat bij de prestatie-indicatoren ZiN en PGB. Het
onderdeel PGB stelt een ‘cliëntvriendelijke brief’ over het PGB zelfs verplicht als voorwaarde
voor een score ‘goed’ op prestatie-indicator.261 Naast deze aandacht voor de communicatie
met de cliënt bevat het normenkader een indicator ‘innovatie en kwaliteit dienstverlening’.
Daarin wordt van concessiehouders geëist dat ze de vinger aan de pols houden wat betreft
stimulatie van zorg in de eigen omgeving, het kwaliteitssysteem van aanbieders en de
samenhang van de zorg.262
In het normenkader van de NZa speelt kwaliteitsbevordering daarmee een grote rol. De
vraag die we hier beantwoorden, gaat echter om de effectiviteit van de controles door de
NZa. Die valt moeilijk in te schatten, aangezien er geen vergelijking kan worden gemaakt
met een eerdere situatie. Tijdens interviews met veldpartijen blijkt wel dat de NZa de
afgelopen 3 á 4 jaar in haar toezicht de nadruk heeft gelegd op interne administratie en de
bestrijding van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik. Het functioneren van zorgkantoren
wordt in de breedte onderzocht, maar veldpartijen hebben het gevoel dat aan de genoemde
onderwerpen het meeste belang wordt gehecht.
Naast haar toezicht heeft de NZa zich ook in de AWBZ beperkt ingezet ter bevordering van
de aanwezigheid van kwaliteitsindicatoren. Dit komt terug in gesprekken met zowel de NZa
als veldpartijen. Een gedeelde taal blijft daarmee op dit terrein buiten beeld, omdat
veldspelers noch overheid het onderwerp proactief hebben opgepakt.
6.5.3

Deelconclusies algemeen consumentenbelang AWBZ
Als het toezicht van de NZa bijdraagt aan het algemeen consumentenbelang, is dat op een
vrij indirecte manier. De NZa heeft beperkt invloed op de betaalbaarheid op macroniveau.
Het is haar rol om doelmatigheid in de het AWBZ-domein te waarborgen en dit doet zij
voornamelijk middels haar protocollen voor zorgkantoren betreffende formele en materiële
controles. Haar aandacht voor dit onderwerp is groot, maar de effectiviteit ervan staat in
het veld ter discussie. Voor kwaliteit van dienstverlening en informatievoorziening is in de
documenten van de NZa veel aandacht. Ook in haar reguliere toezicht heeft de NZa in het
AWBZ-domein aandacht voor deze zaken. De effectiviteit van het toezicht van de NZa op de
kwaliteit van zorg lijkt echter beperkt bij gebrek aan een gemeenschappelijke taal.
De NZa stelt zich vooral op als stelselbewaker, niet direct als belangenbehartiger van de
consument. Ondanks de inzet van de NZa om haar toezicht vanaf 2014 meer outcomegericht in te steken, geeft het veld het signaal af dat de NZa de regels te rigide hanteert. De
NZa, is het idee, besteedt wel aandacht aan consumentenbelangen en is betrokken, maar
kan deze houding tot nu toe niet vertalen naar een op de praktijk gerichte stijl van toezicht.

6.6

Tussenconclusies uitvoeringstoezicht AWBZ
Hier geven we antwoord op de overkoepelende vragen van hoofdstuk 6: Is het
instrumentarium voor het uitvoeringstoezicht op de doel- en rechtmatige uitvoering van de
AWBZ door Zorgkantoren, AWBZ-verzekeraars en CAK voldoende toepasbaar en slagvaardig
in te zetten om de beoogde doelen te behalen?

261
262

NZa, Prestatiemeting AWBZ 2013, p. 26
NZa, Prestatiemeting AWBZ 2013, p. 38

GV278-3-457

135

Zoals besproken komen er vanuit het veld geen geluiden dat het handhavingsinstrumentarium voor de AWBZ te weinig toepasbaar of krachtig is. Wel geeft de NZa aan
dat ze zorgkantoren directer zou willen kunnen aanspreken, voornamelijk vanwege de
vermindering van administratieve lasten die dat met zich mee zou brengen.
De juridische structuur van de AWBZ lijkt niet tot problemen te leiden in de uitvoering van
het toezicht van de NZa. Wel wordt deze structuur al jaren als overmatig ingewikkeld
beschouwd, vooral vanwege de positie van zorgkantoren. De positie van zorgkantoren
wordt echter, afgezien van de genoemde beperking, niet gezien als een obstakel voor de
effectieve inzet van het instrumentarium van de NZa. Onder de WLZ zou deze structuur in
stand gehouden worden.
De NZa onderneemt in de AWBZ stappen om in samenwerking met het veld te komen tot
een meer outcome-gerichte stijl van toezicht houden. Uitgaande van de beelden die onder
de uitvoerders van de AWBZ leven, slaagt zij er echter nog niet in om haar toezicht
principle-based vorm te geven. De NZa heeft volgens het veld een te grote focus op de
processen waarmee zorgkantoren hun verplichtingen invullen. De relevante vraag over het
uitvoeringstoezicht van de NZa op de AWBZ lijkt daarmee niet zozeer te zijn of de NZa
voldoende instrumentarium heeft, maar of ze het op de juiste manier inzet.

GV278-3-457

136

7 Functioneren van Nederlandse Zorgautoriteit
7.1
7.1.1




Inleiding
Vraagstelling
In vervolg op de voorgaande hoofdstukken over de tarief- en prestatieregulering en het
markt- en uitvoeringstoezicht staat in dit hoofdstuk het functioneren van de NZa als
organisatie centraal. De evaluatie richt zich hierbij op het beoordelen van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de organisatie. De te beantwoorden vragen zijn of de NZa:
met de door haar geleverde prestaties bijdraagt aan het realiseren van de bedoelingen van
de wetgever;
haar prestaties realiseert tegen zo laag mogelijke kosten en met een zo hoog mogelijke
kwaliteit.
De eerste vraag is in de voorgaande hoofdstukken voor een belangrijk deel al aan bod
gekomen. In deze hoofdstukken stond het inhoudelijk perspectief centraal. In dit hoofdstuk
wordt hier het bedrijfsmatige perspectief aan toegevoegd.





Voor de beoordeling van het functioneren van de NZa is door het ministerie van VWS op
voorhand een aantal specifieke aandachtspunten geformuleerd. Deze aandachtspunten zijn
expliciet in de evaluatie meegenomen:
het bedrijfsmatig-organisatorisch functioneren van de NZa, met bijzondere aandacht voor
de informatievoorziening en de automatisering van de primaire werkprocessen;
de relatie van de NZa met de minister / staatssecretaris dan wel het ministerie van VWS,
waarbij vooral de scheiding tussen beleid en uitvoering van belang is;
de relaties die de NZa met stakeholders onderhoudt, waarbij het gaat om collega-ZBO’s
alsmede zorgaanbieders, -verzekeraars en -kantoren en patiëntenorganisaties.
Daarnaast heeft het ministerie gevraagd in hoeverre de bedrijfsmatig-organisatorische
criteria die worden gehanteerd bij de beoordeling van het jaarlijks functioneren van de NZa
de juiste beoordelingsgronden zijn.

7.1.2








Aandachtsgebieden
In deze evaluatie is het functioneren van de NZa opgedeeld in zes samenhangende
aandachtsgebieden:
sturing en governance
organisatie en werkprocessen
financiën en planning & control
HRM
informatievoorziening en ICT
externe communicatie en samenwerking.
In het eerder aangehaalde onderzoek van de commissie-Borstlap staan twee onderwerpen
centraal die direct raken aan deze aandachtsgebieden: de kwaliteit van de informatiebeveiliging en de werkdruk en cultuur binnen de NZa. Omwille van een zo helder mogelijke
afbakening tussen het onderzoek van de commissie en de evaluatie van AEF, heeft AEF in
wel onderzoek gedaan naar de ICT van de NZa in brede zin, maar niet naar de wijze waarop
de NZa omgaat met de beveiliging van informatie. Daarnaast heeft AEF wel onderzoek
gedaan naar het personeelsbeleid, maar is de interne werksfeer hierbij buiten beschouwing
gelaten.

GV278-3-457

137

Voor het bepalen van de beoordelingscriteria die binnen de onderzochte aandachtsgebieden van belang zijn, is onder meer gebruik gemaakt van het visiedocument ‘Criteria
voor goed toezicht’ van het Markttoezichthoudersberaad.263
De zes aandachtsgebieden komen hieronder één voor één aan bod. Het hoofdstuk start met
een samenvatting van de bevindingen uit de voorgaande evaluatie van de NZa, die plaatsvond in 2009.
7.2

Uitkomsten evaluatie functioneren NZa 2009
In 2009 is een gecombineerde evaluatie van het CVZ en de NZa uitgevoerd. Hierin werd
over de NZa geconcludeerd dat zij zich nog in een opbouwfase bevond. De organisatie was
in 2006 ontstaan uit een fusie tussen het College Tarieven Gezondheidszorg (CTG) en het
College van toezicht op de zorgverzekeringen (CTZ). De periode tot 2009 kenmerkte zich
volgens de onderzoekers door het opbouwen van een adequaat instrumentarium en het
ontwikkelen van een nieuwe cultuur, terwijl “de winkel ondertussen open was”264. Een
aanvullende constatering was dat door de onduidelijke politieke koers in de periode tot
2009 de opdracht aan de NZa niet helder was. Het gevolg hiervan was een fluctuerende
agenda. Tegelijk was sprake van een Rijksbrede versoberingsoperatie, die voor de NZa niet
zonder gevolgen bleef. Daarnaast leidden externe incidenten tot ongeplande beslagen op
de organisatie.
Gegeven deze context werd in de evaluatie van 2009 waardering uitgesproken voor het
werk van de NZa: “De NZa heeft een zeer zware opdracht gekregen, die zij, met vallen en
opstaan, op indrukwekkende wijze gestalte heeft gegeven. De organisatie vertoont alle
kenmerken van een leergierige organisatie, die voortdurend verbetering zoekt”.265
Tegelijk werd in de evaluatie geconstateerd dat de NZa, ondanks het feit dat zij nog steeds
in de opbouwfase verkeerde, toe was aan een volgende fase.266 In deze volgende fase zou
de NZa haar autoriteit nadrukkelijker moeten laten gelden. Dit advies was gebaseerd op de
constatering dat het zorgstelsel gebaat was, en is, bij een instituut dat op onverstoorbare
wijze, zonder zich al te veel aan te trekken van de waan van de dag, het optimaal
functioneren van zorgmarkten bewaakt en bevordert. Om dit doel te bereiken was er, zo
constateerden de onderzoekers, behoefte aan inhoudelijk gezaghebbend, op benodigde
onderdelen zichtbaar onafhankelijk en professioneel vlekkeloos opereren.




In het onderstaande overzicht zijn de belangrijkste onderliggende bevindingen uit de
evaluatie in 2009 in puntsgewijs weergegeven.
De NZa evalueert zichzelf frequent en zoekt voortdurend naar doelmatige uitvoering van
haar taken.
De organisatiestructuur is onder invloed van de ervaringen van de afgelopen jaren
aangepast. Het personeelsmanagement is voortvarend opgepakt met adequaat
instrumentarium. Het verzuim is laag, het verloop normaal. Binnen de organisatie is er op
uitvoerend niveau behoefte aan het meer eenduidig uitdragen van visies en

263
264
265
266

Markttoezichthoudersberaad, Criteria voor goed toezicht (2013).
Boer & Croon, Evaluatie CVZ en NZa (2009).
Ibidem
Ibidem

GV278-3-457

138













voorbeeldgedrag door hoger management aangetroffen. Ook hebben medewerkers er
behoefte aan dat aangekondigde verbeteracties met meer voortvarendheid worden
doorgevoerd.
De automatisering is nog onvoldoende op orde. Zowel systeemtechnisch als op het gebied
van de service levels zijn er knelpunten, welke leiden tot een laag gebruik van de systemen.
Dit heeft de aandacht van het bestuur. Er wordt momenteel gewerkt aan een goed overzicht
van de beschikbare NZa informatie en de borging van het ontsluiten van deze informatie.
Binnen de planning & control-cyclus monitort de NZa activiteiten goed. Bij tijd en wijle
wordt, door noodzaak gedreven, “een zware wissel getrokken” op de organisatie bij het
realiseren van grote projecten. De ondersteuning van de kerntaken door staffuncties kan
nog beter. In financieel opzicht houdt de NZa goed de vinger aan de pols en is het helder
over besteding van middelen.
Het werkprogramma wordt jaarlijks in afstemming en overleg met VWS vastgesteld. Hierin
komt de spanning tot uiting tussen de taakomvang en de daarvoor beschikbare middelen
enerzijds en de bezuinigingsdoelstelling anderzijds. De NZa moet keuzes maken wat zij wel
en niet kan doen en prioriteiten stellen. Onvoorziene vragen vanuit de politiek of ad hoc
situaties vragen een moeilijk van te voren vast te stellen ruimte in het werkprogramma.
De NZa probeert de kosten voor externe inhuur zo beperkt mogelijk te houden. De vraag is
of in plaats daarvan niet een integrale visie zou moeten worden ontwikkeld op de expertise
die structureel extern wordt ingehuurd en dus intern niet hoeft te worden opgebouwd
(denk bijvoorbeeld aan corporate finance, legal, fiscaal, bij beoordeling steunverleningsaanvragen). Dit zou per dossier een professionele en gezaghebbende start ten goede
kunnen komen.
De NZa is de afgelopen jaren geleid door een Raad van Bestuur, die gekenschetst kan
worden als “historisch gegroeid met een politiek ervaren bestuurder erbovenop”. Dit is
effectief en logisch gezien de aanvangsperiode van de NZa. Op het moment van evalueren
is in bestuurlijke zin al enige tijd sprake van een interim-periode.
Na deze opbouwfase past een bestuur dat extern en intern professioneel gezag uitstraalt,
niet primair door excellente politiek-bestuurlijke ervaring, maar primair door haar kennis
van zaken. Zo’n bestuur geeft vanuit haar inhoudelijke expertise professioneel richting aan
de interne organisatie en is extern gezaghebbend. De invulling van het bestuur na de
interim-periode is cruciaal voor de verdere ontwikkeling van de NZa.
De bevindingen uit de evaluatie van 2009 zijn als specifieke aandachtspunten meegenomen
in de uitvoering van de huidige evaluatie, waarbij ook is onderzocht welke ontwikkelingen
zich in de afgelopen jaren hebben voorgedaan.

7.3
7.3.1

Aandachtsgebied sturing en governance
Context
Bij dit eerste aandachtsgebied staan twee onderwerpen centraal: de sturingsrelatie tussen
het ministerie van VWS en de NZa en de interne sturing binnen de NZa.
Sturingsrelatie tussen ministerie van VWS en NZa
De NZa is een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO), wat maakt dat op de sturingsrelatie met
het ministerie van VWS naast de WMG ook de Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen van
toepassing is. In deze sturingsrelatie is tevens het Informatiestatuut van belang dat de

GV278-3-457

139

uitwisseling van informatie tussen beide organisaties regelt.267 De verplichting om dit
statuut op te stellen, is opgenomen in de WMG.
Aan de sturingsrelatie tussen het ministerie van VWS en de NZa wordt invulling gegeven
aan de hand van een sturingscyclus, die jaarlijks wordt doorlopen. Deze start met een
prioriteitenbrief, die wordt opgesteld door het ministerie. Hierin staat welke accenten VWS
in het betreffende jaar in de opdracht van de NZa aanbrengt. Op basis van deze brief stelt
de NZa een werkprogramma op dat door het departement wordt goedgekeurd. Gedurende
het jaar doet de NZa verslag van de voortgang van haar activiteiten in drie tussenrapportages; een drie-, zeven- en twaalfmaandsrapportage.268 Deze rapportages vormen de
basis voor besluiten over eventuele wijzigingen in het werkprogramma. Aan het eind van
het jaar stelt de NZa een jaarverslag op dat (inclusief een accountantsverklaring) wordt
goedgekeurd door het ministerie van VWS. In aanvulling hierop vindt jaarlijks op hoofdlijnen een beoordeling plaats van het bedrijfsmatig en organisatorisch functioneren van de
NZa. De resultaten van deze beoordeling vormen de basis van een brief van de minister van
VWS aan de Tweede Kamer over het functioneren van de NZa.
In aanvulling op deze cyclus vindt sturing van de NZa door het ministerie van VWS plaats
door het geven van aanwijzingen over in de richting van de sector uit te voeren activiteiten.
Deze aanwijzingen zijn inhoudelijk van aard en betreffen vooral de invulling van de tariefen prestatieregulering. Eveneens kan de minister de NZa in zogenaamde adviesaanvragen
vragen te rapporteren over de uitvoerbaarheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van
voorgenomen beleid. Tot slot kan de minister de NZa verzoeken signaleringen op te stellen
over feitelijke ontwikkelingen in de zorgsector. De NZa kan deze signaleringen overigens
ook ongevraagd indienen.
Naast de bovenstaande sturingselementen vindt er veelvuldig formeel en informeel contact
plaats tussen de verschillende beleidsdirecties van het ministerie van VWS en de NZa. Deze
contacten zijn gericht op afstemming dan wel informatie-uitwisseling.
In de sturingsrelatie tussen het ministerie van VWS en de NZa is in 2010 een ontwikkeling
in gang gezet om de sturing meer op hoofdlijnen in te vullen. De sturing zou zich daarmee
minder op het operationeel functioneren van de organisatie en meer op de strategische
kaders moeten richten. Het doel van de aanpassing was om de NZa in het licht van de
dynamiek in het zorgstelsel meer ruimte te bieden om te anticiperen en te reageren op
nieuwe ontwikkelingen. Tevens hangt de aanpassing samen met de gewenste verschuiving
van het accent in de werkzaamheden van de NZa van regulering naar toezicht. Deze
verschuiving maakt het onafhankelijke karakter van de NZa nog belangrijker.
Interne sturing binnen NZa
De belangrijkste kaders voor de interne sturing van de NZa zijn het Bestuursreglement en
het Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging.269 Het Bestuursreglement regelt

267
268

Informatiestatuut ministerie van VWS – NZa (2010)
Sinds 2014 zijn de 4- en 8-maandsrapportage vervangen door

deen 3- en 7-maandsrapportage.
269

NZa, Bestuursreglement (2011) en NZa, Besluit organisatie,

mandaat, volmacht en machtiging NZa (2011)

GV278-3-457

140

de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Raad van Bestuur en is in 2011
goedgekeurd door het ministerie van VWS. Het Besluit organisatie, mandaat, volmacht en
machtiging NZa beschrijft de inrichting van de besluitvorming binnen de organisatie. Dit
besluit is in 2011 volledig herzien en opnieuw door de Raad van Bestuur vastgesteld. In
aanvulling op beide documenten bestaat er een omvangrijk aantal (interne) documenten dat
betrekking heeft op de sturing binnen de NZa.











De belangrijkste kenmerken van de huidige interne sturing zijn de volgende.
De Raad van Bestuur heeft (uitgaande van een meerhoofdige invulling) onderling een
taakverdeling aangebracht, zodat voor ieder aandachtsgebied een bestuurslid als
portefeuillehouder benoemd is.
Directeuren zijn verantwoordelijk voor een goede uitvoering van de werkzaamheden die tot
het aandachtsgebied van hun directie behoren. Het is de verantwoordelijkheid van de
directeuren om – binnen de kaders van het door de Raad van Bestuur vastgestelde
werkprogramma, de begroting en de personeelsformatie – sturing te geven aan de
werkzaamheden van hun directie en daarbinnen prioriteiten te stellen.
Vanuit de VBTB-systematiek (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) werkt de NZa
met een werkprogramma, waarin de uit te voeren processen en projecten worden
vastgelegd en worden gekoppeld aan de begroting. In het jaarverslag wordt verantwoording
afgelegd over de bereikte resultaten.
Ten behoeve van het plannings- en verantwoordingsproces leggen de directies via
voortgangsrapportages (zowel inhoudelijk als financieel) verantwoording af over de
werkzaamheden.
De Raad van Bestuur geeft leiding aan de organisatie op basis van het beginsel van
integraal management, wat inhoudt dat directeuren en unitmanagers hun afdelingen
integraal aansturen en verantwoordelijk zijn voor de input en output van de directie of de
unit, zowel beleidsinhoudelijk en financieel als op het terrein van de personele organisatie.
De Raad van Bestuur wordt in haar activiteiten bijgestaan door een Raad van Advies. Deze
raad bestaat uit onafhankelijke deskundigen met uiteenlopende achtergronden, die door de
Raad van Bestuur op persoonlijke titel zijn uitgenodigd. De Raad van Advies fungeert als
denktank en heeft een rol bij de voorbereiding van de standpuntbepaling door de Raad van
Bestuur. Ze legt zich daarbij uitsluitend toe op vragen gerelateerd aan de zorgmarkten en
aan marktwerking, en is niet betrokken bij de interne bedrijfsvoering.

7.3.2



Bevindingen sturingsrelatie tussen ministerie van VWS en NZa
Diffuse sturingsrelatie
De sturingsrelatie tussen het ministerie van VWS en de NZa laat in de praktijk een diffuus
beeld zien. Beide organisaties opereren in elkaars directe nabijheid en werken, vooral op
het terrein van regulering, nauw met elkaar samen. Dit maakt dat de precieze rolverdeling
tussen de organisaties voor de buitenwereld niet altijd even duidelijk is.
De diffuse sturingsrelatie is het gevolg van een tweetal omstandigheden. Ten eerste noopt
de context waarin de NZa opereert tot een nauwe werkrelatie met het ministerie van VWS,
om verschillende redenen.
De WMG geeft naast de NZa ook het ministerie een duidelijke taak. In de wet is opgenomen
dat regulering in sommige gevallen plaats dient te vinden op basis van aanwijzingen van de
minister. Dit is onder meer het geval bij het wijzigen of vastleggen van tariefsoorten,
experimenten, beschikbaarheidsbijdragen en vereffeningsbedragen. Er is dus sprake van
directe invloed van het departement op de activiteiten van de NZa. De grens tussen beleid
en uitvoering is dan ook niet altijd scherp te trekken.
GV278-3-457

141





De taakopdracht van de NZa is beleidsgevoelig. De WMG is gericht op het borgen van
publieke belangen (betaalbaarheid, toegankelijkheid, kwaliteit), die dicht aanliggen tegen
het domein van het departement.
Het veld waarbinnen beide organisaties opereren, is sterk in ontwikkeling. Voor de transitie
die momenteel binnen de zorgmarkt plaatsvindt, bestaat geen blauwdruk of uitgestippelde
route. Dit maakt dat deze transitie werkende weg plaatsvindt, waarbij sprake is van nauwe
afstemming tussen het departement en de NZa.
Door deze context is het niet duidelijk hoe de rollen tussen het ministerie van VWS en de
NZa precies verdeeld zijn en welke onderwerpen bij wie thuis horen. Dit geldt vooral voor
de onderwerpen die te maken hebben met tarief- en prestatieregulering. Voor deze thema’s
speelt mee dat het beleid van het ministerie van VWS niet altijd in het logische verlengde
ligt van de doelstellingen van de WMG. In lijn met de conclusie in de voorgaande evaluatie
is ook de afgelopen jaren geen sprake geweest van een scherp gerichte en strak omlijnde
taakopdracht van het ministerie van VWS aan de NZa. Dit is een belemmering voor de
rolvastheid in het (externe) opereren van beide organisaties.







Ten tweede is van belang, dat de NZa in het zorgstelsel uiteenlopende rollen vervult. Het
gaat om:
een controlerende rol: in deze rol ziet NZa toe op de rechtmatige en/of doelmatige
uitvoering van Zvw en AWBZ, op basis waarvan gehandhaafd kan worden. Deze rol komt
overeen met uitvoeringstoezicht. Het ministerie van VWS staat hier relatief op afstand,
gezien het instrumentele karakter van deze vorm van toezicht als beoogd met de WMG270
een bewakende rol: deze rol komt grotendeels overeen met markttoezicht, oftewel het
bewaken (en maken) van markten middels AMM, transparantieverplichtingen, artikel 45
WMG en fusietoezicht. Wat deze rollen bindt is de autonomie waarmee NZa kan opereren.271
Handhaving binnen deze rol vindt op een casuïstische basis plaats
een regulerende rol: deze rol betreft vooral tarief- en prestatieregulering. Het gaat hier
echter niet om een autonome regulerende bevoegdheid. De Minister en indirect de Tweede
Kamer, hebben het beleidsprimaat. Regulering door de NZa vindt plaats op aanwijzing van
de Minister.272
Elk van deze rollen vraagt om een andere relatie tussen de NZa en het ministerie en ook
tussen de NZa en de zorgsector. Voor de controlerende rol is een bepaalde afstandelijkheid
noodzakelijk, waarbij sprake is van een duidelijke scheiding tussen beleid en uitvoering.
Deze scheiding moet het mogelijk maken om in de sector met gezag te opereren. Vanuit
haar bewakende rol heeft de NZa de taak om onevenwichtigheden in de marktverhoudingen
te corrigeren, wat als een zekere haat-liefde-verhouding met de sector tot gevolg heeft. Ook
hier is onafhankelijk optreden als ‘marktmeester’ van belang. De regulerende rol vraagt,
gezien de publieke belangen die spelen, juist om een nauwe samenwerkingsrelatie met het
ministerie. Ten opzichte van de sector is er vanuit deze rol behoefte aan vertrouwen en
gezamenlijke initiatieven, opdat duidelijke en werkbare afspraken gemaakt kunnen worden,
bijvoorbeeld met het doel de zorg betaalbaar te houden.

270
271
272

MvT WMG, p. 26-28
MvT WMG, p. 30
MvT WMG, p. 29

GV278-3-457

142

Uit de evaluatie blijkt dat het onderscheid tussen de uiteenlopende rollen van de NZa in de
praktijk onvoldoende duidelijk is. Binnen de NZa wordt dit onderscheid wel gemaakt, maar
in de relatie met het ministerie en vooral ook met externe partijen is het niet altijd duidelijk
of deze met de NZa als controleur, bewaker of regulator van doen hebben. In het opereren
van de NZa wordt onvoldoende rekening wordt gehouden met de consequenties van het
samengaan van de verschillende rollen binnen één organisatie.
In de onderlinge relatie zijn het ministerie van VWS als de NZa nog zoekende naar een
zuivere invulling van hun rollen en de sturing. Daar waar het gaat om de afbakening van de
bevoegdheden en autonomie van de NZa is sprake van een grijs gebied. Dit is voornamelijk
het geval in relatie tot de regulerende rol van de NZa. Binnen dit grijze gebied verschillen
de ideeën van het ministerie van VWS en de NZa over de onderlinge scheidslijnen. Er zijn
echter geen signalen dat er sprake is van structurele ongewenste inmenging van het
ministerie van VWS in de bevoegdheden en autonomie van de NZa.
Onderwaardering van eigendomsrelatie in de sturing
Uit ons onderzoek blijkt verder dat in de sturingsrelatie tussen het ministerie van VWS en
de NZa geen duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de opdrachtgevers- en
eigendomsrelatie. In de sturing legt het ministerie het accent op de opdrachtgeversrelatie;
daarin richt zij zich vooral op marktontwikkelingen binnen het zorgstelsel, waardoor de
sturing voornamelijk inhoudelijk van aard is. De bedrijfsvoering van de NZa, een onderdeel
van de eigendomsrelatie, staat in de sturingsrelatie minder hoog op de agenda. De
aandacht die hiervoor bestaat, richt zich vooral op het werkprogramma. Omdat dit
werkprogramma steeds slechts een jaar vooruit kijkt, ontbreekt het in de relatie tussen het
ministerie van VWS en de NZa in het geval van de bedrijfsvoering aan een langetermijnperspectief. Ook het toezicht vanuit het ministerie van VWS op het bedrijfsmatig
functioneren van de NZa is beperkt. Dit toezicht richt zich op het goedkeuren van het
jaarverslag en het uitvoeren van jaarlijkse beoordelingen.
Het ministerie van VWS onderkent de beperkingen van de huidige situatie, ook waar het
gaat om de aansturing van andere ZBO’s. Ze heeft daarom onlangs het initiatief genomen
om de opdrachtgevers- en eigendomsrelatie met ZBO’s sterker uit elkaar te trekken. Een
dergelijke ontwikkeling zou de beschreven situatie in de komende jaren veranderen.
Zorgvuldiger gebruik van aanwijzingen, signaleringen en adviezen
Het aantal aanwijzingen van het ministerie aan de NZa is in 2013 voor het eerst sinds jaren
afgenomen (zie Tabel 2). De komende jaren zal blijken of op dit punt sprake is van een
trend.
Tabel 2 Aantal aanwijzingen ministerie van VWS aan NZa. (Bron: Ministerie van VWS)

Aanwijzingen

2009

2010

2011

2012

2013

12

11

17

19

12

Het is relevant om op te merken dat er een verschil van inzicht bestaat tussen het
ministerie van VWS en de NZa over de noodzaak tot het geven van specifieke aanwijzingen
gegeven de afbakening van de bevoegdheden van de NZa.
In de sturingsrelatie zijn naast de aanwijzingen van het ministerie van VWS aan de NZa ook
de signaleringen en de adviezen van de NZa aan het ministerie van VWS van belang (zie
Tabel 3). Het aantal signaleringen is sinds 2010 afgenomen tot een enkele per jaar. De

GV278-3-457

143

signaleringen waarvoor dat relevant was, zijn vrijwel allemaal door het ministerie van VWS
opgevolgd.
Het aantal adviezen is sinds 2010 juist toegenomen. Ook deze zijn vrijwel allen door het
ministerie van VWS overgenomen. Het overgrote deel van de adviezen had, zoals de WMG
beoogt, betrekking op door het ministerie van VWS voorgenomen beleid. De meeste
adviezen betroffen de regulerende rol van de NZa. Slechts een beperkt aantal adviezen had
betrekking op de bewakende en controlerende rol. In het overgrote deel van de gevallen
waren de adviezen de basis voor aanwijzingen van het ministerie van VWS aan de NZa en
zijn daarmee dus opgevolgd.
Tabel 3 - Aantal signaleringen en adviezen van NZa aan ministerie van VWS. (Bron: NZa)

2009

2010

2011

2012

2013

Signaleringen

4

6

0

2

0

Adviezen

9

6

7

10

15

Sturing op hoofdlijnen effectief
Het voornemen om de aansturing van de NZa meer op hoofdlijnen te laten plaatsvinden, is
in de praktijk op een aantal fronten geëffectueerd. De prioriteitenbrief, het document
waarin het ministerie jaarlijks de opdracht aan de NZa verwoordt, concentreert zich de
laatste jaren meer op het bepalen van de strategische kaders. In samenhang hiermee is ook
het werkprogramma dat de NZa aan het ministerie ter goedkeuring voorlegt minder
diepgaand, al bevat dit nog steeds een groot aantal details. Het gaat hier bijvoorbeeld om
de inzet van formatie op de processen en processen. Deze zijn feitelijk meer van belang
voor de interne organisatie van de NZa dan voor de sturing vanuit het ministerie van VWS.
De minder gedetailleerde aansturing biedt de NZa de vrijheid om, gegeven de transitie van
het zorgstelsel, meer dan in het verleden zelfstandig afwegingen te maken en besluiten te
nemen. Hierdoor kan de organisatie sneller anticiperen en reageren op nieuwe
ontwikkelingen. Het is bijvoorbeeld beter mogelijk om zonder tussenkomst van het
ministerie de prioriteiten in het toezicht tussentijds te herijken en binnen de begroting te
schuiven met budgetten. Ondanks deze ontwikkeling opereert de NZa nog steeds in de
directe nabijheid van het politiek-bestuurlijke krachtenveld (zie vervolg).
Functionele praktische sturingsrelatie
Operationeel gezien functioneert de sturingsrelatie tussen het ministerie van VWS en de
NZa naar behoren. De jaarlijkse sturingscyclus is eenduidig vastgelegd en werkbaar, de
onderlinge afstemming is professioneel en transparant, de overeengekomen termijnen
worden over het algemeen gehaald en bij voorvallen en incidenten weten beide organisaties
elkaar snel en gemakkelijk te vinden.
In het kader van deze sturingscyclus bestaan wel twee aandachtspunten. Een eerste
aandachtspunt is het gebrek aan regie op de tussentijdse stroom aan opdrachten en
verzoeken die vanuit de betrokken beleidsdirecties van het ministerie in de richting van de
NZa gaat. Daarnaast komt een groot aantal van de opdrachten en verzoeken bovenop de
werkafspraken die eerder gemaakt zijn. Hoewel over deze opdrachten en verzoeken in de
tussentijdse reviews wel afspraken gemaakt worden tussen het ministerie van VWS en de
NZa, ontbreekt het aan een strategisch kader op basis waarvan prioriteiten te stellen zijn en
een bredere afweging mogelijk is.

GV278-3-457

144

Tweede punt van aandacht is de manier waarop het ministerie regie voert op de uiteenlopende contacten die er vanuit de verschillende geledingen met de NZa zijn. Dit geldt
vooral voor onderwerpen binnen het domein van toezicht, een domein waar meerdere
onderdelen van het departement direct bij betrokken zijn. Door de uitsplitsing van de
opdrachtgevers- en eigendomsrelatie neemt het aantal contactpunten voor de NZa binnen
het ministerie verder toe, waardoor ook de behoefte aan een betere coördinatie en
afstemming groeit.
Jaarlijkse beoordeling oppervlakkig
De criteria die het ministerie van VWS jaarlijks gebruikt op het functioneren van de NZa in
bedrijfsmatig-organisatorische zin te beoordelen, zijn nogal abstract en niet vertaald naar
concrete prestatie-indicatoren. Hierdoor levert de beoordeling een nogal ‘hoog over’ beeld
op van het functioneren van de NZa. De informatieve waarde hiervan is beperkt.
7.3.3







Bevindingen interne sturing NZa
Ontbreken van eigen strategische agenda
De interne sturing binnen de NZa is sterk gericht op de beleidsdoelen van het ministerie
van VWS. De organisatie beschikt niet over een eigen strategische agenda, die vanuit de
doelstellingen van de WMG richting bepaalt, focus geeft en prioriteiten stelt. Het ontbreekt
hierdoor aan een (intern en extern) gedeeld beeld van het langetermijnperspectief van de
NZa.
Het ontbreken van een eigen strategische agenda heeft een aantal nadelen.
Ten eerste belemmert wordt de NZa belemmerd om in de relatie met het ministerie van
VWS ‘tegenwicht’ te bieden aan de (ad hoc) vragen die op de organisatie afkomen. Dit
verklaart voor een deel het beeld van externe partijen dat de NZa te sterk meebeweegt met
de politieke waan van de dag en onvoldoende toekomt aan de ‘grote’ opgaven die voortvloeien uit de WMG. Mede door de sectorgerichte benadering, die ook door het ministerie
van VWS in aansturende zin gebezigd wordt, ontbreekt het de NZa in deze zin aan
voldoende sectoroverstijgende, strategische initiatieven gericht op de langetermijndoelen
van de WMG.
Ten tweede betekent de afwezigheid van een eigen agenda dat keuzes die gemaakt moeten
worden, bijvoorbeeld daar waar het gaat om investeringsbeslissingen, onvoldoende vanuit
een integraal ontwikkelingsperspectief voor de langere termijn worden bezien. Voor
dergelijke beslissingen wordt wel naar de toekomst gekeken, maar dit gebeurt
gefragmenteerd en onvoldoende vanuit een overkoepelend algemeen kader.
Ten derde zorgt het ontbreken van een eigen strategische agenda ervoor dat het ook voor
medewerkers niet duidelijk is in welke richting de organisatie zich beweegt en welke
bijdrage zij hieraan kunnen leveren.273 In de afgelopen jaren zijn er binnen de NZa wel
pogingen ondernomen om een strategische agenda op te stellen, maar door de druk om de
ontwikkelingen in de zorgmarkt bij te benen en het ontbreken van een gevoel van urgentie,
hebben deze geen resultaat opgeleverd.
Grote elasticiteit van de organisatie
De sturingsrelatie tussen het ministerie van VWS en de NZa maakt dat de interne
organisatie van de NZa direct onder invloed staat van politiek-bestuurlijke ontwikkelingen.

273

NZa, Medewerkertevredenheidsonderzoek (2014).

GV278-3-457

145

De (impliciete) verwachting van het ministerie is hierbij dat de NZa in staat is om snel en
adequaat op deze ontwikkelingen te reageren. In de praktijk lijkt de NZa deze verwachting
in veel gevallen ook waar te maken. In termen van professionaliteit, inzet en betrokkenheid
betekent dit echter wel dat een zwaar beroep wordt gedaan op de organisatie. Om alle
ontwikkelingen bij te benen, dient de NZa vrijwel structureel ‘alle zeilen bij te zetten’.
Organisatie in control
De interne sturingscyclus binnen de NZa wordt uitgevoerd in lijn met de interne richtlijnen
die hiervoor gelden en is functioneel. De organisatie is in control, in de zin dat er op het
niveau van de Raad van Bestuur continu een helder en compleet beeld bestaat van de stand
van zaken binnen de organisatie. Op de lagere niveaus, waaronder het niveau van de
directies, is dit beeld meer gefragmenteerd en ontbreekt het samenhangende overzicht,
waardoor niet altijd duidelijk is hoe operationele activiteiten passen binnen het grotere
geheel.






Weinig krachtige interne checks en balances
Ondanks het functioneren van de interne sturingscyclus zijn de checks and balances relatief
zwak ontwikkeld, waardoor er onvoldoende ‘tegenkracht’ is om in de besluitvorming te
zorgen voor een integrale afweging van belangen. Dit geldt voor zowel inhoudelijke als
organisatorische besluiten. De checks and balances zijn over het algemeen wel ingericht,
maar missen de countervailing power om ook als zodanig te functioneren. Hiervoor is een
aantal redenen aan te wijzen.
De beleidsdirecties zijn sterk gericht op hun eigen inhoudelijke aandachtsgebied en missen
voor hun activiteiten een overkoepelend kader van waaruit zij opereren.
Gegeven het principe van integraal management ligt de focus van nature sterk op de
inhoudelijke aspecten van het werk en minder op de organisatorische aspecten. Deze
organisatorische aspecten krijgen niet altijd de aandacht die wenselijk is. Het gaat hier
bijvoorbeeld om de optimalisering van de bedrijfsprocessen en de uitvoering van het
operationele personeelsbeleid. Tussen de verschillende directies zijn op dit punt
significante verschillen waar te nemen.
De stafdiensten vervullen binnen de organisatie, naast de ondersteunende rol ten opzichte
van de beleidsdirecties, te weinig een volwaardige, zelfstandige rol in de richting van de
Raad van Bestuur en de directie.
Beperkt reflectief vermogen
De NZa heeft de afgelopen jaren uiteenlopende acties ondernomen om het eigen
functioneren van de organisatie te verbeteren. Het gaat hierbij onder meer om het
vergroten van de interne mobiliteit van medewerkers, het stroomlijnen van de interne
informatieprocessen en het verbeteren van de verwerking van aanvragen voor budgettering
en nacalculatie. Hiermee heeft de NZa daar waar het gaat om de (interne) werkprocessen,
procedures en systemen belangrijke stappen voorwaarts gezet (zie hiervoor ook de
volgende paragrafen).
Tegelijk is het beeld van AEF dat het reflectief vermogen van de organisatie beperkt is waar
het gaat om de te realiseren resultaten en de aanpak die daarvoor het meest effectief en
efficiënt is. De organisatie heeft de neiging zich te veel te concentreren op de complexe
inhoudelijke regulerings- en toezichtsvraagstukken die zich vrijwel aan de lopende band
aandienen. De affiniteit met deze vraagstukken en de prestatiegedrevenheid om deze op te
lossen maken dat de aandacht vooral hierop gericht is. De organisatie gunt zichzelf weinig
tijd en ruimte om boven dit niveau uit te stijgen en het eigen functioneren in een bredere

GV278-3-457

146

context van de transitie van het zorgstelsel tegen het licht te houden. In deze zin is de
strategische (denk)kracht van de organisatie beter te benutten.
Bescheiden invloed van de Raad van Advies
De Raad van Advies van de NZa heeft een ondersteunende rol in het voorbereiden van de
interne standpuntbepaling. In de praktijk acteert de raad sterk reactief, in de zin dat zij
zich vooral richt op vraagstellingen vanuit de Raad van Bestuur. Op het moment dat de
Raad van Advies om advies gevraagd wordt, bevindt de beleidsvoorbereiding rond de
betreffende vraagstellingen zich veelal al in een vergevorderd stadium, wat maakt dat de
ruimte voor de raad om te adviseren beperkt is.
Hierbij speelt ook dat de bijeenkomsten van de raad niet worden afgesloten met een
concrete standpuntbepaling in de richting van de Raad van Bestuur. Beide omstandigheden
maken dat de invloed van de Raad van Advies op het opereren van de NZa bescheiden is.
7.4
7.4.1

Aandachtsgebied organisatie en werkprocessen
Context
Het tweede aandachtsgebied dat in dit hoofdstuk behandeld wordt, richt zich op de
inrichting van de organisatie en de uitvoering van de operationele werkprocessen.
De NZa bestaat uit een Raad van Bestuur en vijf directies. De directies zijn uit te splitsen in
drie beleidsdirecties en twee stafdirecties, die elk bestaan uit meerdere units (zie Figuur 8).
Figuur 8 - Organisatiestructuur NZa. (Bron: Jaarverslag 2013 NZa)

Raad van Bestuur

Stafdirectie
Strategie en Juridische
Zaken

Beleidsdirectie
Zorgmarkten Cure

Beleidsdirectie
Toezicht en Handhaving

Stafdirectie
Bedrijfsvoering en
Informatie

Beleidsdirectie
Zorgmarkten Care

Beleidsdirecties
De directies Zorgmarkten Care en Zorgmarkten Cure zijn belast met het monitoren van
deze zorgmarkten en het uitvoeren van tarief- en prestatieregulering. Ook is het hun taak
om de uitvoeringstoetsen uit te voeren en te adviseren over marktordening. De directie
Care kent de units Verzorging en Verpleging A en B en Gehandicaptenzorg; de directie Cure
de units Eerstelijnszorg en Ketens, Tweedelijns Somatische Zorg en Geestelijke
Gezondheidszorg.

GV278-3-457

147

De directie Toezicht en Handhaving is belast met het toezicht op de uitvoering van de in de
AWBZ en Zvw geregelde verzekeringen. Ze ziet toe op de naleving van het bij of krachtens
de WMG bepaalde, signaaltoezicht, zaken betreffende aanmerkelijke marktmacht, het
uitbrengen van zienswijzen en handhaving. De directie bestaat uit de unit Markttoezicht en
Toezicht Zorgaanbieders en de unit Toezicht Zorgverzekeraars.274
Stafdirecties
De directie Bedrijfsvoering en Informatie is belast met de uitvoering van projecten, met
personele, financiële en facilitaire ondersteuning, de informatievoorziening van de NZa,
procesmanagement, organisatieontwikkeling en het beheer van de informatielijn. De
directie kent de units Informatie- en Facilitair Management, Informatie- en Coördinatiecentrum, Financiën en Control, Human Resource Management en de Projectenpool.
De directie Strategie en Juridische Zaken is belast met advisering van de Raad van Bestuur
op economisch, medisch en juridisch gebied. Ook adviseert ze beleidsdirecties op de
gebieden van kennisontwikkeling, onderzoek, strategie en communicatie, relatiebeheer,
bestuurlijke kaderstelling, bestuursondersteuning, control en juridische zaken. Ook brengt
de directie zienswijzen uit ten behoeve van de ACM. De directie kent de units Economisch
en Medisch Bureau, Strategie en Communicatie en Juridische Zaken. 275







Om tot de huidige organisatie te komen is sinds de evaluatie van de NZa in 2009 een aantal
reorganisaties en herinrichtingen doorgevoerd.
In 2009 is de directie Toezicht en Handhaving opgericht (zie paragraaf 5.1.5). Om het
toezicht slagvaardiger te maken is destijds besloten om het markt-, nalevings- en
uitvoeringstoezicht in de sectoren cure en care te bundelen in één directie. Naast het
behalen van operationele voordelen was het doel om duidelijk te maken dat de NZa als
marktmeester een heldere scheiding aanbrengt tussen haar regulerende en
toezichthoudende taken.
In 2010 heeft een herinrichting plaatsgevonden, waarbij een aantal veranderingen in de
organisatie zijn doorgevoerd:
- binnen de (toenmalige) directie Organisatieontwikkeling en Bedrijfsvoering werd de unit
Facilitaire Zaken opgeheven
- de unit Informatiemanagement werd omgevormd tot de unit Informatie- en Facilitair
Management
- de unit Informatievoorziening werd opgericht (die later opgaat in het Informatie- en
Coördinatiecentrum)
- het takenpakket van de unit Personeel en Organisatie werd uitgebreid met enkele
strategische taken en ging de unit HRM heten
In 2011 vond een reorganisatie plaats, waarbij de directie Organisatieontwikkeling en
Bedrijfsvoering werd omgevormd tot de directie Bedrijfsvoering en Informatie. Daarnaast
werd de staf van de Raad van Bestuur samengevoegd met de stafafdeling Ontwikkeling.
Beide gingen op in de nieuwe stafdirectie Strategie en Juridische Zaken. De doelen van deze
aanpassingen waren het creëren van meer duidelijkheid in de sturing, het verder

274

NZa, Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging NZa

(2011)
275

NZa, Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging NZa

(2011)

GV278-3-457

148









professionaliseren van de juridische functie en het optimaliseren van de strategische
ondersteuning
In 2014 is de unit Strategie en Communicatie omgevormd tot de unit Corporate
Communicatie. De verantwoordelijkheid voor de strategische ontwikkeling komt hierbij te
liggen bij de beleidsdirecties. De stafdirectie Strategie en Juridische Zaken heeft ten aanzien
van deze ontwikkeling een coördinerende rol
In 2014 is tevens sprake geweest van een verandering in de inrichting van de
beleidsdirectie Toezicht en Handhaving. Als gevolg van een uitbreiding van de formatie is
de directie uitgebreid met de unit Toezicht zorgaanbieders en detectie, gericht op
signaaltoezicht en detectie. De overige activiteiten zijn binnen de bestaande units
herschikt.
In aanvulling op deze reorganisaties en herinrichtingen is een aantal aanvullende
veranderingen doorgevoerd, te weten:
de vorming van een Informatie- en Coördinatiecentrum voor de afhandeling van de
inkomende en uitgaande informatiestromen
het digitaliseren van werkprocessen in de bedrijfsvoering gericht op het verhogen van de
effectiviteit en efficiëntie
het aanstellen van een Security Officer en de Functionaris Gegevensbescherming gericht op
het verbeteren van het beleid ten aanzien van het beveiligen van gegevens.
Op dit moment bereidt de NZa de integratie voor van de activiteiten DBC-Onderhoud (DBCO) in de organisatie. DBC-O is een expertisecentrum dat inzicht biedt in zorgprestaties en
opereert als objectieve en onafhankelijke expert op het vlak van de DBC-zorgproducten en
andere vormen van zorgprestaties. De integratie zal de komende jaren haar beslag krijgen.

7.4.2

Bevindingen organisatie
Functionele organisatiestructuur
De organisatiestructuur van de NZa kent een functionele indeling in directies en units. De
aanpassingen die hier in de afgelopen jaren in zijn doorgevoerd, zijn vanuit de verandering
in de taakopdracht aan de organisatie logisch te verklaren. Dit geldt onder meer voor de
uitbreiding van de activiteiten op het gebied van toezicht en handhaving. De doorgevoerde
aanpassingen in de organisatie lijken in de praktijk effectief te zijn, al bestaat de neiging
om oplossingen vooral te zoeken aan de ‘harde’ kant van de organisatie, zoals in de
structuur en de inrichting van werkprocessen, en minder aan de ‘zachte’ kant van de
organisatie, zoals in de houding in het gedrag van medewerkers.
Aanvullend is de NZa nog zoekende naar de wijze waarop de activiteiten op het gebied van
regulering en toezicht binnen één organisatie te combineren zijn, mede gezien de
uiteenlopende eisen ten aanzien van de ondersteunende werkprocessen, bijvoorbeeld daar
waar het de omgang met informatiestromen betreft.
Weinig integratieve topstructuur
De gelaagdheid van de organisatiestructuur is in algemene zin passend bij de omvang en
activiteiten van de NZa. De inrichting van de topstructuur is hierbij een punt van aandacht.
De vraag is of het huidige onderscheid tussen de Raad van Bestuur en de Directie nodig is
en in de praktijk waarde aan de organisatie toevoegt. Het beeld van AEF hierbij is dat de

GV278-3-457

149

directeuren, in lijn met de geldende richtlijnen276, primair verantwoordelijk zijn voor het
functioneren van hun eigen directie en in mindere mate een verantwoordelijkheid voor de
organisatie als geheel hebben.277 Dit zorgt ervoor dat integrale afwegingen pas op het
niveau van de Raad van Bestuur plaatsvinden. Actuele ontwikkelingen binnen de NZa laten
zien dat in deze situatie verandering komt, doordat directeuren een meer organisatiebrede
verantwoordelijkheid krijgen.
Onvoldoende interne afstemming en samenhang
Het beeld van AEF is dat de interne afstemming tussen de beleidsdirecties van de NZa
onvoldoende is ingevuld. Externe partijen geven aan dat de medewerkers van de NZa niet
altijd met één mond spreken en dat de opvattingen van de NZa kunnen verschillen
afhankelijk van de beleidsdirectie waarmee gesproken wordt. Mede door het ontbreken van
een gezamenlijke agenda opereren de beleidsdirecties nog relatief onafhankelijk van
elkaar.
In de samenwerking tussen de beleids- en stafdirecties de afgelopen jaren stappen
voorwaarts gezet. Zo is er vanuit de directie Bedrijfsvoering en Informatie een strategie
ontwikkeld voor de interne dienstverlening en zijn er aanvullende plannen opgesteld om de
huidige en toekomstige dienstverlening te definiëren. Ondanks deze stappen is er ruimte
voor (verdere) verbetering. Het beeld van AEF is dat de ondersteunende bedrijfsprocessen
nog steeds op afstand van de primaire processen worden ingevuld en uitgevoerd. Dit maakt
dat er binnen de stafdirecties geen volledig zicht bestaat op de toekomstige ontwikkelingen
binnen de beleidsdirecties en hierop ook onvoldoende kan worden geanticipeerd. Ook
betrekken de beleidsdirecties de stafdirecties niet altijd tijdig bij hun activiteiten. Hierdoor
bestaat het risico op onvolkomenheden in de beleidsinhoudelijke, juridische dan wel
financiële voorbereiding van vraagstukken.
7.4.3

Bevindingen werkprocessen
Groeiende werkomvang
Ten aanzien van de primaire werkprocessen is het beeld van AEF dat de NZa in control is, in
de zin dat de werkvoorraden laag zijn, (wettelijke) termijnen in algemene zin gehaald
worden en het aantal klachten over het functioneren van de NZa beperkt is. Tegelijk is het
beeld dat de werkomvang de afgelopen jaren is toegenomen. Dit blijkt onder meer uit het
aantal vragen, signaleringen en Wob-verzoeken. In het vervolg van deze paragraaf zijn de
belangrijkste kwantitatieve ontwikkelingen in het werkpakket van de NZa opgenomen.
Het aantal door de NZa (geregistreerde) ontvangen vragen is de afgelopen jaren sterk
toegenomen (zie Tabel 4). Dit geldt vooral voor het aantal telefonisch gestelde vragen. De
in de tabel opgenomen aantallen zijn inclusief de door de NZa ontvangen signalen. Het
aantal Wob-verzoeken is vanaf 2010 tot 2012 afgenomen, maar laat in 2013 weer een
toename zien. Op basis van de gevoerde gesprekken is het beeld dat het aantal Wob-

276

NZa, Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging NZa

(2011)
277

Een uitzondering is de directeur Bedrijfsvoering en Informatie, die

op voor een aantal onderwerpen een bredere verantwoordelijkheid
heeft.

GV278-3-457

150

verzoeken in 2014 verder zal toenemen, wat een steeds groter tijdsbeslag voor de
medewerkers betekent.
Tabel 4 - Aantal vragen aan NZa. (Bron: Jaarverslagen NZa)

2009
Vragen

2010

2011

2012

2013

10.185

11.049

17.461

18.308

26.762

n.b.

55

24

22

37

Wob-verzoeken

Ook het aantal signalen dat de NZa vanaf 2009 gekregen heeft, is sterk toegenomen (zie
Tabel 5). Deze signalen zijn vooral zorgaanbieders en zorgverzekeraars. Het aantal
interventies dat de organisatie op basis van deze signalen pleegde, nam eveneens toe,
maar minder dan evenredig. Dit als gevolg van de eerder beschreven wijze waarop de NZa
haar toezichthoudende rol invult.
Tabel 5 - Aantal signalen voor en interventies door NZa. (Bron: Jaarverslagen NZa)

2009

2010

2011

2012

2013

Signalen

419

332

417

1058

2.247

Interventies

55

30

36

135

86

Het aantal bezwaarschriften dat de NZa ontvangen heeft in vervolg op afgegeven
beschikkingen is in de periode vanaf 2009 in eerste instantie afgenomen en vervolgens
gestabiliseerd (zie Tabel 6). Door de introductie van het zaakgericht werken worden deze
bezwaarschriften sneller afgehandeld, waardoor de gemiddelde werkvoorraad is gedaald.
Het aantal beroepschriften is na een verklaarbare stijging in 2010 in de daarop volgende
jaren afgenomen. Ook hiervoor is de snellere afhandeling van bezwaarschriften een
verklarende factor.
Tabel 6 - Aantal bezwaar- en beroepschriften gericht aan NZa. (Bron: Jaarverslagen NZa)

2009

2010

2011

2012

2013

Bezwaarschriften

1.205

566

431

530

455

Beroepschriften

46

161

80

79

61

Het aantal beroepszaken dat tot een zitting heeft geleid is in de periode van 2009 tot 2012
toegenomen. In 2013 is dit aantal afgenomen (zie Tabel 7). Bijna driekwart van deze
beroepszaken is door de rechter ongegrond verklaard of niet ontvankelijk verklaard. De
overige beroepszaken zijn door de rechter geheel of gedeeltelijk gegrond verklaard.
Tabel 7 - Uitspraken in beroepszaken (Bron: NZa)

2009
Uitspraken

2010

2011

2012

2013

23

25

45

57

41

-

Ongegrond

13

8

22

34

22

-

Gegrond

4

8

5

9

11

6

9

18

13

11

- Overig*
* Vooral niet ontvankelijk

Tot slot is het aantal klachten over het functioneren van de NZa in de periode vanaf 2009
afgenomen en schommelt die de laatste jaren op een constant niveau (zie Tabel 8).

GV278-3-457

151

Tabel 8 - Aantal klachten over functioneren NZa. (Bron: Jaarverslagen NZa)

2009
Klachten

2010
8

2011
0

2012
4

2013
2

3

Beperkte sturing op efficiëntie
De sturing binnen de primaire werkprocessen richt zich vooral op het leveren van
kwalitatief hoogwaardige prestaties en minder op het efficiënt uitvoeren van de activiteiten.
Het zaakgericht werken dat in de afgelopen jaren geïntroduceerd is, heeft een positief
effect op de uitvoering van de werkprocessen. Daarnaast is binnen de directie Zorgmarkten
Care het proces van budgetaanvragen efficiënter ingericht. Door een aantal gerichte
procesoptimalisaties is echter nog meer winst te behalen. Met name de directies die zich
bezighouden met regulering kunnen ten aanzien van hun operationele processen (budgeten nacalculaties) meer samen optrekken. De winst die hieruit voortvloeit zal in termen van
formatie en budget echter bescheiden zijn.
7.5
7.5.1

Aandachtsgebied financiën en planning & control
Context
Het derde aandachtsgebied, financiën en planning & control, richt zich op zowel de
financiële stand van zaken binnen de NZa, als de manier waarop de sturing op financiën
binnen de organisatie (in relatie tot het ministerie van VWS) plaatsvindt. De evaluatie richt
zich hierbij op de financiële ontwikkelingen sinds 2009. Op een aantal specifieke onderdelen is het presteren van de NZa vergeleken met dat van andere toezichthouders.
De NZa draagt als ZBO zelf de verantwoordelijkheid voor haar financiële reilen en zeilen. De
eindverantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de Raad van Bestuur, die bij de invulling hiervan
wordt ondersteund door de unit Financiën en Control (F&C), vallend onder de stafdirectie
Bedrijfsvoering en Informatie. Het ministerie van VWS stelt de begroting van de NZa jaarlijks
vast als onderdeel van het eerder beschreven werkprogramma. Na afloop van het
kalenderjaar legt de NZa in het jaarverslag verantwoording af over de bereikte resultaten en
de gemaakte kosten. De NZa is financieel gezien volledig afhankelijk van de middelen die
het ministerie van VWS op basis van het werkprogramma toezegt.
Binnen de organisatie van de NZa zijn de directeuren zelf verantwoordelijk voor de
financiële situatie van hun eigen directie (onderdeel van het systeem van integraal
management). Dit betekent dat zij binnen de kaders van het jaarlijkse werkprogramma
aanspreekbaar zijn op de effectieve en efficiënte inzet van de beschikbare middelen. De
directeuren hebben binnen dit kader de vrijheid om zelf te sturen en prioriteiten te stellen.
De directies brengen over hun financiële positie periodiek verslag uit aan de unit F&C. Deze
unit ondersteunt en monitort de directies met betrekking tot hun planning & control-cyclus
en houdt een vinger aan de pols aangaande de financiële positie van de NZa als geheel.
Middels interne managementrapportages wordt de Raad van Bestuur op kwartaalbasis
geïnformeerd over de voortgang van de processen en projecten en de uitputting van de
financiële middelen.
Drie keer per jaar bericht de NZa het ministerie van VWS over de financiële stand van zaken.
Dit gebeurt in een drie-, zeven- en twaalfmaandsreview. Hierin wordt op hoofdlijnen verslag
gedaan over de stand van zaken over het werkprogramma, inclusief de begroting. Ook
vindt een (her)prioritering plaats op basis van nieuwe tussentijdse opdrachten vanuit het
ministerie van VWS.

GV278-3-457

152

Ten aanzien van het financieel functioneren van de NZa is in de Kaderwet ZBO’s vastgelegd
dat het verschil tussen de exploitatiebijdrage van VWS en de uiteindelijke lasten aan het
einde van een boekjaar ten gunste of ten laste van de egalisatiereserve van de NZa komt.278
Deze reserve heeft het karakter van het eigen vermogen van de organisatie. Wettelijk mag
de omvang van de egalisatiereserve maximaal 5 procent van het totale begrotingsbedrag
bedragen. Overschrijdt de egalisatiereserve deze grens, dan wordt het overbodige bedrag
door het ministerie van VWS afgeroomd279.
7.5.2

Bevindingen
Structurele incidentele financiering
Een substantieel deel van het takenpakket van de NZa bestaat uit structurele taken, die
jaarlijks terugkeren. Het overige deel is afhankelijk van de tijdelijke prioriteiten die het
ministerie van VWS en de NZa stellen en bestaat uit taken voor één of meerdere jaren. In
sommige gevallen gaan deze incidentele taken op termijn over in structurele taken. In de
afgelopen jaren ging het hier bijvoorbeeld om het intensiveren van toezicht en handhaving
en fraudebestrijding. Onlangs is een deel van het hiervoor bestemde incidentele budget
omgezet in structurele middelen.
Desondanks bestaat het budget van de NZa voor een – ten opzichte van vergelijkbare
instellingen – relatief groot deel uit incidentele middelen (zie Tabel 11 op pagina 155). Dit
heeft onder meer te maken met het feit dat van de voorziene uitfasering van de
reguleringstaken ten gunste van nieuwe toezichtszaken door de lange transitietrajecten
nog maar beperkt van de grond komt en er aan de kant van regulering dus maar beperkt
budget vrijgevallen is dat besteed kon worden aan toezicht. Hierdoor was er behoefte aan
extra budgetten, die tijdelijk van aard waren. Onlangs is een deel van deze budgetten
omgezet in structurele middelen.
Aan de incidentele middelen kleeft voor de NZa het nadeel dat er jaarlijks onzekerheid
bestaat over de continuering ervan. Dit heeft consequenties voor de besteding van deze
middelen en daarmee voor de bedrijfsvoering van de organisatie. Zo leidde de incidentele
financiering de afgelopen jaren tot de inzet van aanzienlijke aantallen tijdelijke krachten,
binnen specifieke directies oplopend tot een derde deel van de formatie (zie paragraaf 7.6).
Het ministerie van VWS onderkent de nadelen die samengaan met de incidentele middelen,
maar ziet vooralsnog geen mogelijkheden om hier structureel iets aan te doen. Wel worden
er met ingang van 2010 meerjarenafspraken gemaakt op basis van de afspraken in het
regeerakkoord. Deze meerjarenafspraken lopen in 2014 af. Voor de periode vanaf 2015 is
er sprake van een verkenning om de jaarlijkse financiering sterker te baseren op het
functiegebouw van de NZa en op een meerjarige activiteitenplanning.
Constante personeelskosten in lijn met andere toezichthouders
De lastenkant van de exploitatierekening vertoont over de periode waarop de evaluatie
betrekking heeft een beperkt aantal opvallende zaken. De belangrijkste kostenpost in de
exploitatie zijn de personeelslasten. Deze beslaan ruim 60% van de totale kosten. Dit

278
279

Kaderwet ZBO’s, Artikel 33
Regeling bezoldiging en beheerskosten bestuursorganen

volksgezondheid (2011), artikel 19, lid 1

GV278-3-457

153

percentage is over de jaren constant en in lijn met de personeelslasten van vergelijkbare
toezichthoudende organisaties (zie Tabel 9).
Tabel 9 - Personeelskosten als percentage van totale lasten. (Bron: Jaarverslagen NZa, AFM, OPTA en NMa)

Organisatie

2010

2011

2012

2013

NZa
AFM
OPTA*
NMa*

65,9%
63,0%
60,2%
59,2%

63,0%
70,7%
65,0%
61,0%

62,2%
72,2%

63,6%
70,4%

71,9%

63,4%

* Vanaf 2013 vormen NMa, Consumentenautoriteit en OPTA samen de ACM. De cijfers voor de jaren 2012 en 2013 zijn
gebaseerd op het jaarverslag 2013 van de ACM.

Hoge kosten van externe inhuur
De kosten van de inhuur van externe deskundigheid zijn binnen de NZa relatief hoog. Deze
kosten bestaan uit de kosten van het personeel dat in tijdelijke dienst is en de inhuur van
externe expertise op uitzend- of detacheringsbasis. Een deel van de hoge kosten is te
verklaren door het al eerder aangehaalde grote aantal tijdelijke contracten. Echter, ook
wanneer deze kosten buiten beschouwing worden gelaten, blijven de kosten voor externe
inhuur hoog (zie Tabel 10).
Tabel 10 - Kosten externe inhuur (exclusief tijdelijke contracten) als percentage van totale exploitatielasten.
(Bron: Jaarverslagen NZa, AFM, OPTA en NMa)

Organisatie

2010

2011

2012

2013

NZa
AFM
OPTA*
NMa*

13,8%
3,4%
11,4%
5,9%

18,0%
2,5%
8,2%
4,3%

18,5%
3,2%

18,2%
2,4%

4,3%

3,2%

* Vanaf 2013 vormen NMa, Consumentenautoriteit en OPTA samen de ACM. De cijfers voor de jaren 2012 en 2013 zijn
gebaseerd op het jaarverslag 2013 van de ACM.

Een verklaring voor deze hoge kosten is dat de NZa naast de tijdelijke contractering van
eigen personeel ook andere externe krachten op detacherings- en uitzendbasis ingehuurd
heeft om de incidenteel gefinancierde onderdelen en tussentijdse aanpassingen van het
werkprogramma op te vangen. Tot 2012 speelde hierbij mee dat het ministerie van VWS
een maximale omvang van de vaste formatie van de NZa had vastgesteld. In 2012 is dit
maximum losgelaten.
Ondanks de (noodzakelijke) inzet van een groot aantal tijdelijke medewerkers, ontbreekt
het de NZa aan een centrale regie op de invulling van de tijdelijke behoefte aan
medewerkers. Deze behoefte wordt, weliswaar binnen procedurele kaders, op ad hoc basis
per organisatieonderdeel ingevuld, waarbij het gebruik van de interne projectenpool een
van de mogelijkheden is (zie paragraaf 7.6). Dit bevordert de doelmatigheid niet.
Stabiele exploitatiebijdrage
De jaarlijkse exploitatiebijdrage van het ministerie van VWS aan de NZa is in de periode
vanaf 2010 niet substantieel gewijzigd (zie Tabel 11). De hoogte van deze bijdrage wordt
vastgesteld op basis van de processen en projecten in het werkprogramma. Indien nodig
wordt de vergoeding in de loop van een jaar bijgesteld. Deze wijze van bekostigen heeft als
voordeel dat er een directe en traceerbare link is tussen de middelen die het ministerie van
VWS aan de NZa beschikbaar stelt en de activiteiten die de NZa uitvoert. Een nadeel is de
continue fluctuatie in het budget als gevolg van wijzigingen in de activiteiten van de NZa.
GV278-3-457

154

Deze wijzigingen zijn er de afgelopen jaren wel geweest, maar hebben door de saldering
met andere ontwikkelingen uiteindelijk niet geleid tot een omvangrijke aanpassing van de
exploitatiebijdrage.
Een reden hiervoor ligt in de taakstellingen waar de NZa in de afgelopen jaren vanuit het
Rijk mee te maken heeft gehad. Sinds 2009 zijn meerdere efficiëntietaakstellingen, een
taakstelling op externe inhuur en een formatieve taakstelling doorgevoerd. Daarnaast is in
de afgelopen jaren meermaals geen inflatiecorrectie toegepast op de salarissen van de
medewerkers van de NZa en is de exploitatiebijdrage ook als geheel niet gecorrigeerd voor
inflatie. Deze bezuinigingen zijn rechtstreeks verrekend met de exploitatiebijdrage. De
kortingen die hieruit voortvloeiden, zijn gecompenseerd met uitbreidingen van het
takenpakket of door extra bijdragen voor dreigende tekorten.
Tabel 11 - Incidentele middelen. (Bron: Jaarverslagen en tussenrapportages NZa)

Middelen

2010

2011

2012

2013

Structurele middelen

€ 29.155.000

€ 28.923.000

€ 28.599.000

€ 29.212.000

Incidentele middelen

€ 4.216.720

€ 7.711.040

€ 4.980.950

€ 4.875.130

Totale exploitatiebijdrage VWS

€ 33.371.720

€ 36.634.040

€ 33.579.950

€ 34.087.130

14,5%

26,7%

17,4%

16,7%

Percentage incidentele middelen

Robuuste balans
De balanspositie van de NZa is op orde. Zoals al is beschreven, werkt de organisatie met
een egalisatiereserve die niet meer dan 5% van de begroting mag bedragen. De reserve
schommelde in de afgelopen jaren steeds rond deze grens (zie Figuur 9).
Figuur 9 - Egalisatiereserve als percentage van begroting. (Bron: Jaarverslagen NZa)

6,00
5,00

Percentage

4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
2009

2010

2011

2012

2013

Jaar

Naast de egalisatiereserve zijn ook de overige balansposten op orde. De hoogte van de post
liquide middelen hangt samen met het patroon van ontvangsten en uitgaven en bestaat
voor het overgrote deel uit overlopende posten.
Ook heeft de NZa een ruime post aan voorzieningen op haar balans staan. Deze post heeft
vooral betrekking op werkloosheidsuitkeringen, aanspraken op vervroegde uittreding,
jubileumuitkeringen en pensioenen. De hoogte van de voorzieningen wordt jaarlijks herijkt,

GV278-3-457

155

waardoor de omvang in lijn is met de (verwachte) verplichtingen waarvoor de betreffende
voorziening bestemd is. In 2011 is een voorziening voor de reorganisatie toegevoegd, die
tot een verhoging van de balanspost van 1,4 miljoen euro leidde. Sindsdien schommelt de
post voorzieningen rond 20 procent van het balanstotaal.
Financiële sturing op orde, met uitzondering van de auditfunctie
Voor de sturing op financiën geldt dat de NZa in control is. Dit is vooral het gevolg van de
transparant ingerichte planning & control-cyclus, zowel binnen de NZa als in de financiële
relatie met het ministerie van VWS. Daarnaast is de interne financiële informatievoorziening
op orde. In 2009 is een systeem geïntroduceerd dat ervoor zorgt dat alle directies en units
hun processen en projecten op een vergelijkbare manier registreren. Dit geeft real time
inzicht in de financiële stand van zaken. Verder wordt er scherp gestuurd op het schrijven
van uren door de medewerkers, dat maakt dat de gepresenteerde gegevens ook
daadwerkelijk actueel zijn. Dit stelt de organisatie in staat adequaat in te grijpen waar en
wanneer dat nodig is.
Ondanks het heldere, actuele zicht op de financiële stand van zaken, laten de tussentijdse
voortgangsrapportages en de uiteindelijke jaarrekening ten opzichte van de begroting in
het werkprogramma sterke fluctuaties zien in de middelen die voor de processen en
projecten benodigd zijn. Voor een deel zijn deze te verklaren door ad hoc vragen vanuit het
ministerie van VWS. Voor het overige deel komen deze fluctuaties voort uit belemmeringen
in de interne sturing. Dit laatste blijkt uit het feit dat een groot aantal aanpassingen na
verloop van tijd toch niet nodig bleek te zijn. In dit opzicht is nog sprake van een
leerproces in de richting van een meer stabiele financiële sturing.
Een opvallend punt in de financiële sturing is dat het binnen de NZa ontbreekt aan een
eigen interne auditfunctie. De doorlichtingen die hebben plaatsgevonden, zijn uitgevoerd
door externe bureaus. Een nadeel hiervan is dat er binnen de organisatie geen geheugen
wordt opgebouwd, wat het leervermogen van de organisatie beperkt.






Beperkte aandacht voor risicomanagement
De NZa heeft te maken met een aantal belangrijke financiële risico’s:
onzekerheid over de jaarlijkse toekenning van de incidentele middelen en de effecten die
dit heeft op de bedrijfsvoering
integratie van DBC-Onderhoud in de NZa met een efficiëntiekorting voor de verwachte
synergie-effecten
groei van toezicht en handhaving door de NZa, waardoor het aantal beroeps- en
bezwaarzaken naar verwachting zal toenemen
dekking van de uitgaven die voortvloeien uit het lange termijn Informatie- en ICT-plan,
waarvan de uitvoering al in gang is gezet.
Binnen de unit Financiën en Control zijn deze risico’s voldoende in beeld. De vraag is
echter of deze risico’s ook breder binnen de organisatie onderkend worden en of hierop
actief wordt gestuurd. Dit is in het beeld van AEF maar beperkt het geval. Er is op dit punt
een verbeterslag mogelijk.

7.6
7.6.1

Aandachtsgebied HRM
Context
De NZa is voor de kwaliteit van haar werk sterk afhankelijk van haar medewerkers. In de
aansturing van deze medewerkers werkt de organisatie zoals eerder beschreven op basis
van de principes van integraal management. Dit houdt in dat directeuren en unitmanagers
GV278-3-457

156

direct verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het personeelsbeleid binnen hun
bedrijfsonderdeel. De stafunit Human Resource Management stelt het beleid, de procedures
en richtlijnen op en toetst deze. Daarnaast adviseert en ondersteunt de unit de Raad van
Bestuur en de managers op het gebied van werving & selectie, beoordeling en beloning, inen uitstroom en begeleidt ze medewerkers. De personeelsadministratie is grotendeels
uitbesteed.
Bevindingen
Afgenomen vast personeelsbestand
De formatie van de NZa is in de periode van 2009 tot 2011 met 21 fte (8%) gedaald. Dit was
onder ander het gevolg van de formatieve taakstelling die tot 2011 van kracht was.
Sindsdien is de formatie vrijwel constant en beweegt deze zich rond 250 fte (zie Figuur 10).
Figuur 10 - Formatie in aantal fte per jaar. (Bron: NZa)

300
250

Omvang foramtie

7.6.2

200
150
100
50
0
2009

2010

2011

2012

2013

Jaar

De bezetting van de formatie is vanaf 2009 met enkele tussentijdse schommelingen
toegenomen tot circa 100% (zie Figuur 11). Dit betekent dat het aantal openstaande
vacatures in de organisatie beperkt is.

GV278-3-457

157

Figuur 11 - Bezetting als percentage van formatieve ruimte. (Bron: NZa)

120%
100%

Percentage

80%
60%
40%
20%
0%
2009

2010

2011

2012

2013

Jaar

Omvangrijke groep ‘oudgedienden’
In de opbouw van het personeelsbestand van de NZa is opvallend dat een relatief groot
aantal medewerkers al sinds de oprichting bij de organisatie werkt (zie Figuur 12). Het
betreft hier circa een derde deel van het personeelsbestand. Uit aanvullende gegevens blijkt
dat de helft van deze groep medewerkers al vóór 2000 en een derde vóór 1995 bij één van
de twee voorlopers van de NZa in dienst was. Voor het overige laat de organisatie een
gelijkmatige opbouw zien.
Figuur 12 - Formatie uitgesplitst naar aantal dienstjaren (Bron: NZa)

45%
40%
35%

Percentage

30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
0-1

1-2

2-3

3-4

4-5

5-6

6-7

7+

Aantal dienstjaren

GV278-3-457

158

Stabiele interne mobiliteit
De verschillende indicatoren voor de mobiliteit van het personeel van de NZa laten zien dat
deze de laatste jaren relatief constant is geweest (zie Tabel 12).
Tabel 12 - Doorstroom, in- en uitstroom (Bron: Jaarverslagen NZa)

Indicator*

2010

2011

2012

2013

Instroomratio

10,9%

8,2%

13,6%

10,5%

Uitstroomratio

9,8%

11,2%

9,3%

6,3%

Promotieratio

8,7%

8,6%

9,7%

6,6%

Mobiliteitsratio

3,6%

1,1%

3,2%

6,6%

* Het aantal medewerkers dat bij de organisatie in dienst is gekomen, respectievelijk uit dienst is gegaan, promotie heeft
gemaakt dan wel een nieuwe functie op vergelijkbaar niveau heeft gekregen, ten opzichte van het totaal aantal
medewerkers van de NZa.

Het percentage medewerkers dat per jaar in een nieuwe functie is gestart (de optelsom van
de instroom-, promotie- en mobilitetsratio) bedroeg de afgelopen jaren circa 25% (zie Tabel
13). Dit betekent dat de medewerkers van de NZa gemiddeld een keer per vier jaar van
functie wisselen. Doordat er binnen de NZa sprake is van een omvangrijke groep van
medewerkers die al langere tijd bij de organisatie werken en in relatieve zin een beperkte
mobiliteit hebben, is er sprake van een grote bandbreedte rond dit gemiddelde.
Medewerkers die relatief kort in dienst zijn, hebben een grotere mobiliteit.
Tabel 13 - Percentage medewerkers met een nieuwe functie (Instroom en horizontale of verticale doorstroom, bron: NZa)

NZa

2010

2011

2012

2013

23,3%

17,8%

26,5%

23,7%

Ondanks de gezonde gemiddelde doorstroom ervaren de medewerkers de interne
doorgroeimogelijkheden binnen de NZa al langere tijd als te beperkt. Signalen hierover
hebben geleid tot een actief beleid om de interne doorstroming te bevorderen. Tabel 12
laat zien dat de kwantitatieve effecten van dit beleid vooralsnog beperkt zijn geweest. Uit
het recente MTO blijkt ook geen verbetering in het oordeel van medewerkers.280 Vragen
over de interne mogelijkheden voor doorgroei worden hierin – in tegenstelling tot andere
vragen over HRM – laag gescoord. Opvallend is dat medewerkers die kort in dienst zijn (0
tot 2 jaar) de betreffende vragen aanzienlijk positiever beantwoorden dan medewerkers die
langer in dienst zijn.
De bovenstaande gegevens laten zien dat het personeelsbestand van de NZa grofweg in
twee groepen uiteenvalt. Er is een groep van medewerkers die al langere tijd bij de NZa of
een van haar voorgangers werkt. Deze mensen hebben, mede omdat zij het eind van de
salarisschaal bereikt hebben, weinig doorgroeimogelijkheden meer. Anderzijds is er een
groep medewerkers die nog maar kort bij de NZa werkt, direct na binnenkomst snel een
aantal functies heeft doorlopen. In het doorstroombeleid van de organisatie is aandacht
nodig voor interne mobiliteit en de mogelijkheden voor juist deze groep van medewerkers
om verder door te groeien en zich te blijven ontwikkelen.

280

Medewerkerstevredenheidsonderzoek, NZa (2014)

GV278-3-457

159

Groot aantal tijdelijke contracten
Zoals eerder beschreven bestaat de jaarlijkse exploitatiebijdrage van het ministerie van VWS
aan de NZa voor een deel uit incidentele middelen. Door de onzekerheid over de
continuïteit van deze middelen vult de NZa de formatie die hiermee samenhangt in met
tijdelijke contracten. Dit maakt dat over de afgelopen periode gemiddeld 20% van de
medewerkers gewerkt heeft op basis van een tijdelijke aanstelling. De verschillen tussen de
directies op dit punt zijn groot. Met name de directies Zorgmarkten Cure en Toezicht &
Handhaving kennen veel tijdelijke contracten.
Het grote aantal tijdelijke contracten maakt de NZa in de afgelopen jaren kwetsbaar. Een
eerste reden is dat de druk op het management en de vaste medewerkers, die de back bone
van de organisatie vormen, hierdoor groot is. Er is veel tijd en aandacht van hen nodig om
nieuwe medewerkers op te leiden en daarnaast dienen deze medewerkers ook de gaten in
de organisatie te vullen op het moment dat medewerkers met een tijdelijk contract
vertrekken. Ten tweede geldt dat steeds weer opnieuw geïnvesteerd dient te worden in de
opleiding van nieuwe medewerkers, die na korte tijd weer zouden kunnen vertrekken.
Onduidelijke rol projectenpool
Een van de manieren waarop de NZa invulling geeft aan de flexibiliteit van de organisatie, is
de projectenpool. Feitelijk is dit geen pool van projecten, maar van projectmedewerkers.
Deze medewerkers worden voor kortere of langere tijd ingezet binnen de verschillende
directies. Het accent in de inzet lag in het verleden op de directie Cure. Momenteel zijn de
medewerkers van de pool ongeveer gelijk verdeeld over de directies Cure en Toezicht &
Handhaving.281
In 2013 heeft een evaluatie van de projectenpool plaatsgevonden. Daaruit is gebleken dat
de directies die gebruik maken van de pool tevreden zijn over de kwaliteit en kundigheid,
de (snelle) inzetbaarheid, de aansluiting binnen de directie of de projectgroep, de output en
flexibiliteit van medewerkers. Over het algemeen kunnen de directies ook goed uit de
voeten met de breed inzetbare competenties van deze projectmedewerkers.282 Belangrijk
punt van aandacht is de terughoudendheid van de directies om te investeren in de
kennisontwikkeling en de ontwikkelmogelijkheden van poolmedewerkers, vanuit de
gedachte ‘eigen mensen eerst’. Een tweede aandachtspunt is het vraagstuk waar de
personele en functionele verantwoordelijkheden voor de betreffende medewerkers belegd
zijn.
Punt van aandacht is verder de rol van de projectenpool in de invulling van de benodigde
flexibiliteit in de organisatie. Zoals eerder beschreven geschiedt deze invulling nogal op ad
hoc basis, waardoor de exacte rol van de projectenpool en de eisen die deze rol stelt aan
de medewerkers onvoldoende duidelijk zijn.
Gedreven organisatie met betrokken medewerkers
Ten aanzien van het werkklimaat is sprake van een grote betrokkenheid en inzet van
medewerkers. Ook de onderlinge saamhorigheid onder (groepen van) medewerkers is

281
282

NZa, Memo tussentijdse evaluatie Projectenpool (2013), p.1
NZa, Memo tussentijdse evaluatie Projectenpool (2013), p.2

GV278-3-457

160

groot. In het onlangs uitgevoerde MTO geeft een ruime meerderheid van de medewerkers
aan het werk inhoudelijk interessant en uitdagend te vinden, hard te werken en veel
waardering te hebben voor de samenwerking met collega’s.283 De keerzijde hiervan is dat
gesproken wordt over een organisatie die gedreven wordt door het leveren van prestaties
en waar minder ruimte bestaat voor het aangeven van grenzen, reflecteren en het uiten van
twijfels of onzekerheden.
Een indicator voor de gezondheid van de organisatie is het ziekteverzuim. Bij de NZa is dit
vanaf 2010 afgenomen tot een niveau onder dat van andere toezichthouders en onder de
zogenaamde Verbaannorm (zie Tabel 14).
Tabel 14 - Verzuim in procenten (Bron: Jaarverslagen NZa, OPTA en NMa)

Organisatie

2010

2011

2012

2013

NZa

3,7%

3,2%

3,2%

2,7%

OPTA*

3,0%

3,4%

4,8%

NMa*

4,4%

4,3%

4,0%

Verbaannorm

2,9%

2,9%

2,9%

4,4%
2,9%

* Vanaf 2013 vormen NMa, Consumentenautoriteit en OPTA samen de ACM. De cijfers voor de jaren 2012 en 2013 zijn
gebaseerd op het jaarverslag 2013 van de ACM.

Heldere beoordelingscyclus, met uitzondering van vlootschouw
Een belangrijk onderdeel van het HRM-beleid is de jaarlijkse beoordelingscyclus. Deze
cyclus bestaat uit verschillende onderdelen en mondt uit in een formele beoordeling. Als
input voor deze beoordeling vindt door de Raad van Bestuur en de directie een vlootschouw
plaats.
Uit het MTO blijkt dat deze beoordelingscyclus door de medewerkers als positief wordt
beoordeeld.284 Medewerkers geven aan dat de cyclus eenduidig en transparant is ingevuld,
al worden er in het doorlopen van deze cyclus wel duidelijke verschillen tussen de directies
ervaren. Een punt van aandacht zijn de twijfels van medewerkers over de objectiviteit van
de vlootschouw. Dit is zorgelijk omdat er de afgelopen periode maatregelen zijn getroffen
om deze objectiviteit beter te borgen, bijvoorbeeld door het protocolleren van de
beoordeling.
Competentie- en kennismanagement in ontwikkeling
Aan het competentiemanagement is binnen de NZa in reactie op de voorgaande evaluatie in
2009 veel aandacht besteed. Deze acties hebben geleid tot verbeteringen. Zo is er
organisatiebreed een ontwikkelingsprogramma voor medewerkers opgezet en is er een
competentiehandboek opgesteld. In het recente MTO beoordelen de medewerkers de
mogelijkheden tot competentieontwikkeling en het volgen van opleidingen dan ook als
positief. Dit onderzoek geeft wel aan dat de competentieontwikkeling rondom het relatief
nieuwe thema fraudebestrijding nog extra aandacht behoeft.

283
284

NZa, Medewerkerstevredenheidsonderzoek (2014), p.22
NZa, Medewerkerstevredenheidsonderzoek (2014), p. 25

GV278-3-457

161

Wat betreft kennismanagement beschikt de NZa over kundige medewerkers die goed thuis
zijn in de wereld van regulering en toezicht binnen de zorg. Gezien het verloop van het
tijdelijk personeel vergt de borging van hun kennis wel de nodige aandacht. Het systeem
dat hiervoor ontwikkeld is, Kennisnet genaamd, vervult hierin echter nog maar een
bescheiden rol. Hierop wordt in paragraaf 7.7 nader ingegaan.
Aanvullend is het beeld van partijen in het veld dat de NZa in brede zin beperkte kennis
heeft van de operationele processen bij zorgaanbieders. Hierdoor is het voor medewerkers
lastig om zich in te leven in de belevingswereld van sommige veldpartijen en hiermee
voldoende rekening te houden.
Rol HRM-unit binnen integraal management
De stafunit HRM heeft een kaderstellende, ondersteunde, adviserende en toetsende rol ten
aanzien van het personeelsbeleid binnen de directies. De directeuren en managers hebben
vanuit het principe van integraal management de vrijheid om binnen de centraal gestelde
kaders hun personeelsbeleid vorm te geven. Een consequentie hiervan is dat de verschillen
tussen de beleidsdirecties in de omgang met het personeelsbeleid groot zijn. Dit blijkt ook
uit de waardering van medewerkers zoals gemeten in het MTO. Het ontbreekt aan interne
reflectie op de vraag of de bestaande verschillen wenselijk zijn.
7.7
7.7.1






Aandachtsgebied informatievoorziening en ICT
Context
Voor het uitvoeren van haar kerntaken maakt de NZa gebruik van grote hoeveelheden
informatie. Leidde de introductie van de DBC-systematiek al tot omvangrijke stromen aan
gegevens, door de marktscans en zorgfraude-opsporing zijn deze stromen de afgelopen
jaren verder toegenomen.285 Dit aandachtsgebied betreft de wijze waarop de NZa met deze
stromen omgaat en de ICT-systemen die deze stromen ondersteunen.
De NZa maakt onderscheid tussen vier informatiestromen:286
vragen
data
kennis en informatie
documenten.
Een belangrijk deel van informatiestromen verloopt via het Informatie- en Coördinatiecentrum (ICC). De unit Informatie- en Facilitair Management houdt zich bezig met de ICT
die benodigd is om de stromen te faciliteren. Beide onderdelen van de organisatie maken
onderdeel uit van de directie Bedrijfsvoering en Informatie.287
Ter ondersteuning van de vier informatiestromen maakt de NZa gebruik van een breed
scala aan systemen. In de voorgaande evaluatie van de NZa in 2009 werd geconstateerd dat
deze systemen nog onvoldoende op orde waren, zowel systeemtechnisch als op het gebied

285
286
287

NZa, Informatieplan 2014-2018 (2013)
NZa, Memo Organisatievorm van het ICC (2011)
NZa, Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging NZa

(2011)

GV278-3-457

162

van service levels.288 De afgelopen periode zijn meerdere projecten uitgevoerd om de
systemen te vernieuwen en te verbeteren.










Informatievoorziening
Een van de meest belangrijke projecten die in de afgelopen jaren is uitgevoerd, betrof het
project ‘Professionaliseren Informatiestromen’. Dit project is in 2009 van start gegaan. De
aanleiding voor het uitvoeren van dit project was dat de vier beschreven informatiestromen
onvoldoende helder waren gestructureerd. Concrete knelpunten waren:
onduidelijke verantwoordelijkheden voor het beheer en de verstrekking van informatie;
gebrek aan overzicht over de beschikbare informatie en kennis binnen de NZa
gebrek aan een duidelijke contactpunten voor externen
gebrek aan een gestructureerde manier van documentatie en archivering. 289
In 2011 zijn onder de vlag van het programma ‘Informatievoorziening’ meerdere projecten
uitgevoerd, gericht op het realiseren van een eenduidige en gestructureerde kanaalsturing
van informatiestromen, zowel binnen de NZa als tussen de NZa en derden.290 Een van de
projecten betrof de oprichting van het ICC als front office van de NZa. Dit centrum ging
opereren als centraal informatiepunt dat vragen beantwoordt en gegevens uitvraagt,
ontvangt, beheert, opslaat en verstrekt.291 Het ICC bestaat uit drie teams:
Datacentrum: verantwoordelijk voor inkomende en uitgaande datastromen
Voorlichting: verantwoordelijk voor inkomende vragenstromen en meldingen
Documentaire Informatievoorziening (DIV): verantwoordelijk voor inkomende digitale en
fysieke poststromen.
ICT
Sinds de voorgaande evaluatie in 2009 is ook een groot aantal veranderingen doorgevoerd
in de ICT-systemen ter ondersteuning van de informatiestromen. In 2011 is besloten om
het aflopende contract met CapGemini niet te verlengen en is via een aanbesteding een
nieuwe dienstverlener geselecteerd. Dit betrof Nobel (nu Pink Elephant geheten). In nauwe
samenwerking met deze partij is onderzocht hoe de ICT-architectuur van de NZa eruit zou
moeten zien. Het ontwerp hiervoor is vertaald in het meerjarenprogramma ‘De nieuwe
werkplek’ dat in 2012 van start is gegaan. In het kader van dit project zijn de fysieke ICTwerkplekken vervangen, heeft een upgrade van de werkplekautomatisering plaatsgevonden
en zijn twee nieuwe systemen opgeleverd: een kennismanagementsysteem (Kennisnet) en
een CRM-systeem (PerfectView). Het programma ‘De nieuwe werkplek’ is inmiddels
afgerond.
Een aanvullende, ingrijpende verandering in de ICT heeft in 2013 plaatsgevonden. Het
betrof hier de vervanging van het systeem waarmee de beleidsdirecties Zorgmarkten Cure
en Care sinds eind jaren tachtig de berekening en de verwerking van de budgetten en
tarieven van zorgaanbieders uitvoerden. Het oude systeem is vervangen door een platform
(Mendix) dat het voor de NZa mogelijk maakt om zelf applicaties te ontwikkelen. Een

288
289
290
291

Boer & Croon, Evaluatie CVZ en NZa (2009)
NZa, Memo Organisatievorm van het ICC (2011).
NZa, Jaarverslag 2011 (2012)
NZa, Memo Organisatievorm van het ICC (2011)

GV278-3-457

163

voorbeeld van een dergelijke applicatie is het Meldpunt Zorgfraude dat momenteel wordt
gebruikt door de verschillende instanties die actief zijn op het gebied van zorgfraude.292
Meerjarenplan informatie en ICT
Op verzoek van het ministerie van VWS heeft de NZa in 2013 het Informatieplan 2014-2018
opgesteld.293 In afwijking op het tot dan toe geldende proces om, in het kader van het
werkprogramma, een jaar vooruit te kijken, heeft dit plan een langere horizon. Het verzoek
van het ministerie van VWS om dit plan op te stellen, werd ingegeven door de grilligheid in
de budgettering van de ICT-investeringen. In het plan zijn de benodigde toekomstige ICTontwikkelingen beschreven en zijn de financiële consequenties voor zowel de investeringen
als de exploitatie van de ICT in beeld gebracht.
7.7.2

Bevindingen informatievoorziening
Functioneren ICC
De realisatie van het ICC heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het kanaliseren van de
informatiestromen. De werkprocessen en verantwoordelijkheden rond informatieverzoeken
zijn hiermee duidelijk vastgelegd. Niet alleen functioneert het ICC in operationele zin naar
behoren, het centrum heeft ook effectieve werkrelaties opgebouwd met de aanpalende
onderdelen van de NZa, waardoor het centrum goed is ingebed in de organisatie. Met het
ICC is voor externe partijen een duidelijke ingang bij de NZa gecreëerd dat in staat is om
het merendeel van de vragen van deze partijen te beantwoorden. Ook heeft het ICC
gegevens voor zowel interne als externe afnemers toegankelijk gemaakt. Gegevensstromen
zijn gedigitaliseerd en toegankelijk gemaakt middels speciale, beveiligde portals. Dit heeft
geleid tot een afname van de administratieve belasting van medewerkers, een van de
doelen die met het oprichten van het ICC werd nagestreefd.
Groei werkpakket ICC
Een van de aandachtspunten voor het ICC is de omvang van het werkpakket. Door de
toename van het aantal Wob-verzoeken en het aantal vragen van externe partijen aan de
NZa (zie paragraaf 7.4.2) is de werklast voor het ICC de afgelopen jaren sterk toegenomen.
Het ‘team Voorlichting’, verantwoordelijk voor de beantwoording van dit toenemende
aantal externe vragen, heeft de groei in werkzaamheden vooralsnog weten op te vangen,
mede door een goede samenwerking met de beleidsdirecties. De directies Care en Cure
hebben een ‘team Bereikbaarheid’ ingesteld, waarbij van elke directie twee medewerkers
per dag bereikbaarheidsdienst hebben. Met hun inzet ondersteunen zij de activiteiten van
het ICC. Het team springt ook in als er sprake is van pieken en achterstanden in de te
beantwoorden vragen door deze in één keer in zogenaamde ‘veegweken’ af te handelen.
Ook voor het team Documentaire Informatievoorziening (DIV) is de werklast de afgelopen
jaren een attentiepunt geweest. Het team kent grote piekmomenten in de werkdruk, die
samenhangen met de jaarplanning van de beleidsdirecties. Mede hierdoor resteert er weinig
tijd om aan de slag te gaan met meer langetermijnprojecten.

292
293

NZa, Jaarverslag 2013 (2014)
NZa, Informatieplan 2014-2018, 2013

GV278-3-457

164

Het Datacentrum was de afgelopen jaren het meest kwetsbare onderdeel van het ICC. Dit
centrum heeft lange tijd te maken gehad met een onderbezetting, waardoor het vrijwel
continu achter de feiten heeft aangelopen.
In 2014 is er door extra middelen uit het budget voor fraudebestrijding meer ruimte
gekomen om de bezettingsproblemen binnen de drie teams van het ICC op te lossen. De
verwachting is dat de grootste knelpunten hiermee verholpen kunnen worden.
Onduidelijke borging kwaliteit gegevens
Een ander aandachtspunt in de afwikkeling van de informatiestromen is de borging van de
kwaliteit van de gegevens. De verantwoordelijkheden hieromtrent zijn op papier wel helder
belegd, maar het naleven van deze afspraken in de praktijk vergt nog aandacht. De
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de gegevens ligt bij de beleidsdirecties. Deze
zijn zich hier niet altijd van bewust, waardoor het ontbreekt aan eigenaarschap. Het
afgelopen jaar is door het ICC wel geïnvesteerd in een instrument om beter te kunnen
sturen op kwaliteit van gegevens, maar dit instrument wordt door de beleidsdirecties nog
maar beperkt benut.
Strategisch belang onderbelicht
Voor de informatievoorziening geldt dat het perspectief er vooral op gericht is om de
operationele werkzaamheden zo goed mogelijk uit te voeren. Hierin zijn de afgelopen jaren
ook belangrijke stappen voorwaarts gezet. Door de groei van de werkzaamheden en de
druk op de formatie die dit oplevert, resteert er weinig tijd om na te denken over de meer
strategische ontwikkelingen op langere termijn. Deze ontwikkelingen stellen naar
verwachting nieuwe en zwaardere eisen aan de informatiestromen. De toenemende
aandacht voor toezicht en handhaving zal bijvoorbeeld aanvullende inspanningen vergen
om de vertrouwelijkheid van informatie te garanderen, de uitwisseling van (vertrouwelijke
en beveiligde) informatie met ketenpartners mogelijk te maken en meer te kunnen doen
met big data. Daarnaast zal ook de integratie van DBC-O in de komende jaren van grote
invloed zijn op de inrichting van de informatievoorziening binnen de NZa.
Binnen de NZa bestaan wel plannen hoe met dergelijke ontwikkelingen om te gaan, maar
het ontbreekt nog aan het organisatiebrede besef dat informatieverwerking dé kritieke
succesfactor is voor het toekomstig functioneren van de organisatie. Zowel de
doelmatigheid als de doeltreffendheid van de NZa zijn hier voor een belangrijk deel van
afhankelijk. In die zin is er behoefte aan een meer strategische benadering van het
onderwerp en een prominentere plaatsing ervan binnen de bedrijfsvoering.
7.7.3

Bevindingen ICT
Stabiele ICT-kosten in lijn met andere toezichthouders
De toenemende aandacht voor informatiestromen en ICT heeft in de afgelopen periode niet
geleid tot een toename in de absolute en relatieve omvang van de automatiseringskosten
van de NZa. De kosten zijn in de periode van 2010 tot 2014 bij benadering gelijk gebleven.
Ook ten opzichte van de AFM en de ACM wijken de automatiseringskosten van de NZa niet
sterk af (zie Figuur 13).

GV278-3-457

165

Figuur 13 - ICT-budget als percentage van totale lasten van NZa, AFM en ACM (Bron: Jaarverslagen NZa, ACM
en AFM)

12,0%
10,0%
8,0%

NZa

6,0%

AFM
ACM

4,0%

Lineair (NZa)
2,0%
0,0%
2010





2011

2012

2013

Ontwikkeling in alignment met primaire werkprocessen
De afgelopen jaren is veel energie gestoken in het verbeteren van de afstemming tussen de
primaire werkprocessen en de ICT. Recent is een sturingsmodel ontwikkeld dat gericht is
op een integrale afstemming over de behoeften op het vlak van ICT en de prioriteitstelling
in de ICT-investeringen.294 De stappen die hiervoor zijn gezet zijn:
het benoemen van een portefeuillehouder voor ICT in de Raad van Bestuur;
het instellen van een alignment-structuur tussen de primaire werkprocessen en de ICT;
het inrichten van een regie-organisatie voor de uitvoering van alle ICT-projecten.295
Dit model moet een oplossing bieden voor de nu nog beperkte aansluiting van de ICTfunctie op de primaire bedrijfsprocessen binnen de beleidsdirecties. In het recente MTO
geven medewerkers bijvoorbeeld aan dat nieuwe systemen onvoldoende aansluiten op hun
behoeften en ook niet gebruiksvriendelijk zijn. Ook is er kritiek op het feit dat er
onvoldoende aandacht is voor het informeren en opleiden van toekomstige gebruikers van
deze systemen. Door deze omstandigheden wordt een aantal nieuwe systemen vooralsnog
slechts beperkt gebruikt (zie verder).
Met de implementatie van het model is een begin gemaakt met het verbeteren van de
primaire werkprocessen en de ICT, en het vanuit een meer strategisch perspectief te kijken
naar ICT-investeringen. Een van de eerste producten van de alignmentstructuur is het
Informatieplan 2014-2018. Bij het opstellen van dit plan is gebruik gemaakt van de inbreng
vanuit de verschillende beleidsdirecties. Door het ontbreken van een NZa-brede
strategische agenda is het echter de vraag of dit plan voldoende aansluit op de
organisatiebrede ontwikkeling van de NZa. Een aanvullend aandachtspunt is de
financiering, omdat er vooralsnog onvoldoende middelen beschikbaar zijn. Omdat de
implementatie van het plan al wel gestart is, is hier sprake van een risico.

294
295

NZa – Architectuur & Governance 2012-2016 (2011).
NZa – Informatieplan 2014-2018 (2013).

GV278-3-457

166

Wisselende beelden implementatie nieuwe systemen
De afgelopen jaren zijn er meerdere initiatieven genomen om de ICT-voorzieningen binnen
de NZa te professionaliseren. Zo hebben de introductie van het Mendix-platform en de
digitalisering van processen op het gebied van HRM en financiën geleid tot significante
verbeteringen in de ondersteuning van de activiteiten van de beleidsdirecties. Ook is de
werkplekautomatisering sterk verbeterd.
Er zijn echter ook initiatieven die tot nu toe minder succesvol zijn geweest dan verwacht.
Twee prominente voorbeelden hiervan zijn de realisatie en implementatie van de
organisatiebrede systemen Kennisnet en CRM / Perfectview. De redenen voor het beperkte
succes zijn de te beperkte betrokkenheid van gebruikers bij de ontwikkeling en het
ontbreken van voldoende aandacht, tijd en budget voor de implementatiefase van de
systemen.
Het systeem Kennisnet wordt nog maar beperkt gebruikt. Dit systeem is bedoeld om in
reactie op de voorgaande evaluatie het kennismanagement binnen de organisatie te
verbeteren.296 In het jaarverslag van 2011 staat vermeld dat dit systeem gereed is en dat
het in 2012 door medewerkers gevuld dient te gaan worden.297 Tot op heden is dit slechts
beperkt gebeurd en wordt het systeem ook nog maar door een enkel bedrijfsonderdeel
gebruikt. Eén reden daarvoor is het beperkte beschikbare geheugen; een tweede reden is
dat er geen organisatiebrede afspraken zijn gemaakt over het gebruik van het systeem. Het
is aan elke directie zelf om te bepalen het systeem al dan niet te gaan gebruiken. Daarnaast
is er geen traject in gang gezet om het oude systeem uit te faseren.
Het nieuwe CRM-systeem PerfectView moet een zaakgerichte manier van werken op basis
van een centraal klanten- en adressenbestand mogelijk maken. Een aantal organisatieonderdelen is met dit systeem aan de slag gegaan. Omdat het in de praktijk echter
onvoldoende bleek aan te sluiten op de functionele behoeften van de gebruikers en ook de
gebruiksvriendelijkheid als een belemmering werd gezien, zijn in de loop van de tijd
nieuwe functionaliteiten aan het systeem toegevoegd. Een consequentie hiervan was dat het
systeem trager ging werken en als nog minder gebruiksvriendelijk werd ervaren. Gebruikers
zijn hierdoor afgehaakt en teruggevallen op hun oude manier van werken.
Zowel Kennisnet als CRM / Perfectview worden nu verder ontwikkeld, mede op basis van
input van toekomstige gebruikers. Naast het verbeteren van de systemen, zou echter ook
een plan opgesteld moeten worden om de systemen effectief organisatiebreed te kunnen
implementeren.
Afhankelijkheid van externe dienstverlener
Een belangrijk deel van de ICT is door de NZa uitbesteed aan een externe dienstverlener. In
algemene zin geven de medewerkers aan over deze dienstverlening tevreden te zijn, al
wordt wel een sterke afhankelijkheid ervaren. Aandachtspunten in de relatie met deze
dienstverlener zijn de kennis van de operationele werkprocessen van de NZa en het
vermogen om op strategisch niveau mee te denken over de ontwikkelingen op het gebied

296
297

Boer & Croon, Evaluatie CVZ en NZa (2009)
NZa, Jaarverslag 2011 (2012)

GV278-3-457

167

van de informatievoorziening en de ICT. Deze punten maken de NZa kwetsbaar, vooral ook
omdat de intern beschikbare expertise beperkt is.
7.8
7.8.1

Aandachtsgebied externe communicatie en samenwerking
Context
Het laatste aandachtsgebied dat we in dit hoofdstuk behandelen, richt zich op de relatie
met samenwerkingspartners en de communicatie met de belanghebbenden in het krachtenveld rond de NZa. Primair gaat het hierbij om consumenten, zorgverzekeraars en zorgaanbieders. Daarnaast gaat het om een groot aantal aanvullende partijen, waaronder
belangenorganisaties, onderzoeksinstituten en andere toezichthouders.
De samenwerking tussen de NZa en de genoemde partijen is voor een deel wettelijk
verankerd.298 Deze wettelijke verankering heeft vooral betrekking op de benodigde
informatie-uitwisseling. Zo vraagt het Centraal Bureau voor de Statistiek periodiek gegevens
op over afgesloten en gedeclareerde DBC’s om daarmee statistische analyses uit te voeren
voor de Nederlandse zorgmarkt. Voor de samenwerking met een groot aantal partijen zijn
door de NZa protocollen opgesteld, waarin de voorwaarden voor informatie-uitwisseling
zijn vastgelegd. Daar waar de samenwerking verder gaat dan het uitwisselen van informatie
is veelal geen sprake van wettelijke voorschriften.





Naast de bilaterale samenwerking met partijen participeert de NZa in meerdere brede
samenwerkingsverbanden. De deelname hieraan vloeit voort uit de intensivering van de
werkzaamheden van de NZa op het gebied van toezicht en handhaving. Verschillende
samenwerkingsverbanden zijn al kort aan de orde gekomen in paragraaf 5.5.2. De
belangrijkste samenwerkingsverbanden van de NZa zijn:
Markttoezichthoudersberaad: op het gebied van toezicht bundelt de NZa haar krachten met
andere toezichthouders in het Markttoezichthoudersberaad.299 Elke toezichthouder heeft
een eigen taak en markt, maar aanvullend daarop bundelt het orgaan op gezamenlijke
thema’s en vraagstukken de krachten van toezichthouders door middel van kennis- en
informatie-uitwisseling300
Gepast gebruik: in april 2014 heeft de NZa het ‘Tweede convenant Gepast gebruik’
ondertekend, samen met DBC Onderhoud, ZonMw, Zorginstituut Nederland en acht
vertegenwoordigers van patiënten, verzekerden, zorgverleners en zorgverzekeraars.301 In
dit convenant bevestigen de twaalf partijen hun commitment om een gepaster gebruik van
zorg te realiseren. Eens in de zes weken wordt in een rondetafelbijeenkomst casuïstiek
besproken en worden structurele belemmeringen onder de aandacht gebracht

298

WMG (art.17, 21, 22, 61, 63, 64, 65, 67, 69, 70), AWBZ (art.9a, 54,

55), ZVW (art. 91, 93)
299

Naast de NZa en ACM zijn hier ook de Autoriteit Financiële

Markten, het College bescherming persoonsgegevens, de
Nederlandsche Bank en de Kansspelautoriteit in verenigd.
300
301

Markttoezichthoudersberaad, Agenda 2014 (2014)
ActiZ, de Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie, de

Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der
Geneeskunst, Zorgverzekeraars Nederland, de Landelijke Huisartsen
Vereniging, de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen, de Orde van
Medisch Specialisten, Verpleegkundigen en Verzorgenden Nederland

GV278-3-457

168









7.8.2

Taskforce Integriteit Zorgsector: in deze taskforce werkt de NZa met meerdere publieke
partijen samen om een verbetering van de preventie, detectie en repressie van zorgfraude
te bewerkstelligen.302 In dit kader is op 1 januari 2014 ook het Expertisecentrum
Zorgfraudebestrijding opgericht
Stuurgroep Intensivering Ketenaanpak Correct Declaratieproces: deze stuurgroep heeft in
2013 het Project Intensivering Controle en Toezicht opgevolgd en beoogt de kwaliteit van
declaraties in het zorgdomein te verbeteren. De NZa is hierin een van de deelnemende
partijen
Centraal Selectieoverleg: dit is een breed selectieoverleg over ernstige fraudesignalen in de
zorg, dat gevoerd wordt tussen het Funtioneel Parket van het OM, NZa, FIOD, IGZ en ISWZ.
Dit vindt sinds 2014 plaats ter vervanging van de overleggen die het OM met elke
toezichthouder afzonderlijk voerde
Verzamelpunt Zorgfraude: de NZa is beheerder van het in 2013 opgerichte verzamelpunt
ter uitwisseling van informatie en signalen over mogelijke fraude tussen verschillende
toezichthouders in de zorg, inspecties en zorgverzekeraars.
Bevindingen
De bevindingen vallen uiteen in observaties ten aanzien van externe communicatie
enerzijds en de samenwerking met derden anderzijds.
Wisselende externe beelden
De beelden die stakeholders hebben bij het functioneren van de NZa zijn wisselend.
Stakeholders geven aan dat de NZa een professionele organisatie is, die bestaat uit kundige
en betrokken medewerkers, waarmee het in een één-op-één relatie in procesmatige zin
prettig samenwerken is. Wij concluderen daarmee dat het operationeel relatiemanagement
op orde is. Door de sterk wisselende contactpersonen, ontbreekt het echter aan continuïteit
in de relaties. Vanuit de NZa is dit soms een bewuste keuze om cliëntisme en integriteitsproblemen te voorkomen. De vraag is of deze strategie in dergelijke gevallen voldoende
gecommuniceerd is met externe partners.
Verder is het beeld van zorgaanbieders dat de afstand van de NZa tot het operationele
werkveld van de zorgaanbieders en zorgverzekeraars te groot is. Medewerkers van de NZa,
zo zegt men, kunnen zich onvoldoende een voorstelling maken van wat zich op
uitvoeringsniveau binnen deze organisaties afspeelt. De NZa wordt in dit licht ervaren als
een organisatie die sterk gericht is op de formele regels en procedures. Er is naar de
mening van partijen weinig ruimte voor dialoog en de responsiviteit op signalen vanuit de
markt wordt als beperkt ervaren. Hierbij ervaren partijen ook dat de NZa door de
wisselende bezetting moeite heeft om het hoge (en gewaardeerde) kennisniveau vast te
houden.
Hoewel het bovenstaande beeld voor een belangrijk deel past bij een partij met een rol van
toezichthouder, kan de NZa meer doen aan het beheren van de verwachtingen van

302

Het ministerie van VWS, De Inspectie voor de Gezondheidszorg,

Zorgverzekeraars Nederland, Inspectie Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst,
Belastingdienst, Openbaar Ministerie en het Centrum Indicatiestelling
Zorg

GV278-3-457

169

veldpartijen door meer proactief te communiceren. De organisatie is immers gebaat bij
goede verhoudingen met het werkveld, zeker in het licht van haar rol van bewaker van
publieke belangen.
De NZa onderkent dit punt, maar zoekt nog naar een manier om hiermee om te gaan. Op
het gebied van fraudebestrijding zoekt de organisatie bijvoorbeeld wel actief de samenwerking met ketenpartners op (getuige ook de eerder beschreven samenwerkingsverbanden), maar is het nog zoeken naar de wijze waarop de formele en vastomlijnde
wettelijke opdracht die de NZa heeft zich kan verhouden tot de flexibiliteit die nodig is om
effectief met ketenpartners op te trekken.
Operationele benadering van relatiemanagement
In relatie tot het bovenstaande ligt de nadruk in het relatiemanagement op de uitvoering
van de operationele activiteiten en ontbreekt een meer strategische benadering. Zo
ontbreekt het bijvoorbeeld aan informatie over de tevredenheid van externe partners
aangaande de samenwerking met de NZa. Ook zijn voor de samenwerkingsrelaties van de
NZa geen langetermijndoelen geformuleerd. Dit kan in samenhang worden bezien met de
afwezigheid van een strategische agenda. Door het ontbreken daarvan is de invulling van
de relaties met de partijen in de directe werkomgeving op de lange termijn ingewikkeld.
Achterstallig onderhoud website
Over de middelen die de NZa voor haar communicatie inzet, is het beeld van externe
partijen wisselend. Hierbij past de opmerking dat dit beeld sterk wordt bepaald door de
tevredenheid over de website van de NZa. De belanghebbenden die deze regelmatig
raadplegen geven aan dat deze website niet klantvriendelijk is ingericht. Men geeft aan dat
de website niet duidelijk weergeeft wat de organisatie voor welke doelgroep kan betekenen.
Daarnaast is de website moeilijk te doorzoeken en bevat deze regelmatig verouderde
informatie.303 Een voorbeeld hiervan is de informatie over het Risico Analyse Model
Zorgverzekeraars. De laatste versie van dit model op de website stamt uit 2010. Navraag
leert dat dit model in het geheel niet meer wordt toegepast (zie ook paragraaf 5.1). De
problemen met de website zijn binnen de NZa bekend. Door eenmalig extra budget
beschikbaar te stellen, zullen deze in 2014 voor een belangrijk deel verholpen worden.
In de communicatie ontbreekt het aan een strategisch plan dat gericht is op het
presenteren van de NZa als een zelfstandige organisatie. De organisatie is hierin weinig
sturend. Er wordt met andere woorden niet actief ingezet op het profileren en positioneren
van de organisatie binnen het relevante krachtenveld. Deze observatie houdt mogelijk
verband met het ontbreken van een eigen strategische agenda, waardoor het profiel van de
organisatie onvoldoende scherp gedefinieerd is.
Inbedding communicatiefunctie verbeterd
De externe communicatiefunctie an sich is binnen de NZa effectief georganiseerd. In het
onlangs gehouden MTO wordt de invulling hiervan als positief beoordeeld.304 Een
aandachtspunt hierbij is de verbinding tussen de unit Corporate Communicatie en de
overige onderdelen van de organisatie. Deze verbinding is de afgelopen jaren verbeterd,

303
304

NZa, Rapportage 'Wat vind jij van Communicatie?' (2014), p.2
Rapportage 'Wat vind jij van Communicatie?' (2014, p.1

GV278-3-457

170

onder meer door de directere betrokkenheid van communicatiemedewerkers bij de
activiteiten van de beleidsdirecties en door de samenwerking met het nieuw ingerichte
Informatie- en Coördinatiecentrum. Tegelijk is slechts een beperkt gedeelte van de
medewerkers van de NZa op de hoogte van de communicatie-activiteiten.
7.9

Tussenconclusies functioneren NZa
In dit hoofdstuk stond de vraag centraal of de NZa met de door haar geleverde prestaties
bijdraagt aan het realiseren van de bedoelingen van de wetgever en of zij deze prestaties
realiseert tegen zo laag mogelijke kosten en met een zo hoog mogelijke kwaliteit.
Het overkoepelende beeld van AEF uit de evaluatie is dat de NZa zich in de afgelopen jaren
verder ontwikkeld heeft tot een professionele inhoudelijk kundige organisatie, gericht op
het leveren van een betekenisvolle bijdrage aan de ontwikkeling van het zorgstelsel. Deze
ontwikkeling heeft plaatsgevonden in een turbulente werkomgeving en een complex en bij
tijd en wijle ook wispelturig politiek-bestuurlijk krachtenveld. Voor de NZa betekende dit
dat de organisatie vrijwel structureel ‘alle zeilen bij heeft moeten zetten’ om aan de
verwachtingen te voldoen. De resultaten die de NZa heeft neergezet zijn dan ook voor een
belangrijk deel toe te schrijven aan de kundigheid, gedrevenheid en betrokkenheid van
haar medewerkers.
In relatie tot de voorgaande evaluatie is de NZa er echter slechts gedeeltelijk in geslaagd
om zich te ontwikkelen tot ‘een instituut dat, zonder zich al te veel aan te trekken van de
waan van de dag, het optimaal functioneren van zorgmarkten bewaakt en bevordert’.305 Het
beeld van AEF is dat de NZa nog te weinig in staat is gesteld en geweest een eigen,
onafhankelijke positie te verwerven en daarmee los te komen van de waan van de dag.
Aan deze situatie liggen verschillende oorzaken ten grondslag, die niet alle binnen de
beïnvloedingssfeer van de NZa liggen. Belangrijke oorzaken zijn de rol die de WMG aan het
ministerie van VWS toedicht, de beleidsgevoelige taakopdracht van de NZa en de transitie
van het zorgstelsel. Binnen de eigen beïnvloedingssfeer ontbreekt het de NZa aan een eigen
strategische agenda en maakt de organisatie in haar optreden naar de buitenwereld
onvoldoende een scheiding tussen haar rollen als controleur, bewaker en regulator.
Deze oorzaken hebben tot gevolg dat in de relatie tussen het ministerie van VWS en de
NZa, met name op het vlak van regulering, sprake is van een onduidelijke scheiding tussen
beleid en uitvoering. Hierbij is het beeld dat de NZa zich vooral (moet) richt(en) op de
beleidsdoelen van het ministerie van VWS op de korte termijn, waardoor de doelstellingen
van de WMG, die meer gericht zijn op de lange termijn, enigszins op de achtergrond raken.
Dit wordt versterkt door het feit dat de exploitatiebijdrage die de NZa van het ministerie
van VWS ontvangt, gestoeld is op de betreffende beleidsdoelen. Hierdoor ontbreekt het
vanuit het ministerie van VWS aan een scherp afgebakende, consistente taakopdracht voor
de NZa.
Gegeven de beschreven context heeft de NZa zich de afgelopen jaren vooral sterk gericht
op de complexe vraagstellingen die op de organisatie afkwamen. Deze gerichtheid past bij
de inhoudelijke gedrevenheid van de organisatie. Op het gebied van de bedrijfsvoering zijn

305

Boer & Croon, Evaluatie CVZ en NZa (2009)

GV278-3-457

171

de afgelopen jaren weliswaar stappen voorwaarts gezet, maar is nog ruimte voor verdere
verbetering.
In haar bedrijfsvoering is de NZa in een groot aantal opzichten in control: de primaire en
ondersteunende werkprocessen worden conform de geldende richtlijnen uitgevoerd, de
interne en externe informatievoorziening is grotendeels op orde, de interne sturing is over
het algemeen adequaat en de externe verantwoording over de geleverde prestaties in de
richting van het ministerie van VWS is professioneel en transparant.














Op een aantal punten is de bedrijfsvoering van de NZa tegelijk ook kwetsbaar:
de topstructuur is weinig integratief in de zin dat de samenhang in de activiteiten en de
afstemming tussen de directies verbetering behoeft;306
de interne checks & balances zijn relatief zwak ontwikkeld, waardoor er tussen de beleidsen stafdirecties onvoldoende ‘tegenkracht’ georganiseerd is om in de besluitvorming te
zorgen voor een integrale afweging van belangen;
het ontbreekt binnen de NZa aan een interne auditfunctie, die het functioneren van de
organisatie in brede zin monitort en op basis van de resultaten hiervan adviezen geeft aan
de Raad van Bestuur;
een kritisch deel van de exploitatiebijdrage van het ministerie van VWS aan de NZa bestaat
al langere tijd uit incidentele middelen, wat maakt dat de NZa geen structurele invulling kan
geven aan de activiteiten die met deze middelen uit te voeren zijn;
het ontbreekt de NZa aan een organisatiebrede aanpak voor de omgang met het (vooral als
gevolg van de incidentele middelen) grote aantal tijdelijke medewerkers, waardoor voor een
aantal bedrijfsonderdelen sprake is van een continuïteitsrisico;
de benadering van de informatievoorziening en ICT is nogal instrumenteel, waarbij het
strategisch belang van deze onderwerpen in brede zin binnen de organisatie wordt
onderschat;
de ontwikkelingen op het gebied van ICT vinden op te grote afstand van de primaire
processen plaats, waardoor het risico bestaat dat applicaties niet voldoen aan de behoeften
van toekomstige gebruikers.307
De partijen die opereren in het zorgstelstel typeren de NZa als een sterke inhoudelijke
organisatie met kundige, gedreven en betrokken medewerkers. Het beeld van deze partijen
is tegelijk wel, dat de NZa zich de afgelopen jaren steeds meer is gaan richten op de
formele procedures en minder sensitief is geworden voor signalen uit de omgeving.

306

Met de recente introductie van een Gemeenschappelijk

Management Team is hier een eerste stap in gemaakt.
307

Door de introductie van een alignmentstructuur zijn op dit punt in

de afgelopen periode verbeteringen in gang gezet.

GV278-3-457

172

8 Conclusies en aanbevelingen
In wat volgt staan wij stil bij de belangrijkste conclusies uit de voorgaande hoofdstukken en
hoe die zich tot elkaar verhouden. Op basis van een synthese van deze conclusies komen
wij tot een aantal aanbevelingen.
8.1

Conclusies
Met de komst van de WMG en Zvw in 2006 is een radicale verandering in gang gezet over
hoe zorgverlening in Nederland wordt georganiseerd. In plaats van een aanbodgestuurd
zorgstelsel met de overheid als centrale speler, werd een nieuw, vraaggestuurd stelsel
beoogd met private zorgverzekeraars als centrale spelers, concurrentie tussen zorgaanbieders, en verzekerden en patiënten als kritische consumenten van zorg.
Deze in 2006 ingezette systeemwijziging is te zien als een proces: concurrentie ontstaat in
de regel niet vanzelf; zorgverzekeraars moeten uiteindelijk een financiële baten zien in het
oppakken van een rol als kritische inkopers, en de overheid staat meer op afstand dan
voorheen bij het organiseren van zorg. Anno 2014 staan we ergens op het pad tussen
vraagsturing en aanbodsturing; het is de taak van deze evaluatie geweest om te onderzoeken hoe de WMG als wettelijk instrument en de NZa als uitvoerder van dit
instrumentarium op dit pad hebben gefunctioneerd.
In de periode die deze wets- en organisatie-evaluatie omvat hebben continu aanpassingen
plaatsgevonden in het beleidskader. Dit is logisch, gezien het feit dat de ontwikkeling van
aanbodsturing naar vraagsturing nog in volle gang is. Omdat beleidsdoelen en -prioriteiten
regelmatig aan verandering onderhevig zijn, ontstaat er geen consistente dataset van
beleidsoutput die afgemeten kan worden ten opzichte van een referentiepunt. Daarnaast
zijn causale verbanden tussen voorgenomen beleid en marktontwikkelingen moeilijk vast te
stellen, wanneer ze niet geïsoleerd kunnen worden van andere ontwikkelingen in de
zorgmarkten.
Binnen bovenstaande context en methodologische grenzen heeft AEF een professioneel
verantwoorde en onafhankelijke evaluatie kunnen uitvoeren. Uit deze evaluatie komen
conclusies voort, die aanleiding geven tot concrete aanbevelingen op beleids- en
organisatieniveau. Alvorens tot deze aanbevelingen over te gaan, staan wij eerst stil bij de
belangrijkste conclusies per thema, waarna een synthese volgt van deze conclusies ten
opzichte van de hoofdvragen van dit onderzoek.

8.1.1

Conclusies tarief- en prestatieregulering
De deelvraag die wij beantwoordden in dit thema luidt: In hoeverre draagt tarief- en
prestatieregulering bij aan het functioneren van het zorgstelsel?
Het functioneren van het zorgstelsel is afhankelijk van een aanzienlijk aantal factoren, een
aantal waarvan opgenomen is in de verschillende deelvragen binnen dit thema. Een
belangrijke indicator voor het functioneren van tarief- en prestatieregulering is in hoeverre
de ‘drie-eenheid’ van doelen van de WMG – te weten, betaalbaarheid, toegankelijkheid en
kwaliteit van zorg – nagestreefd wordt door tarief- en prestatieregulering. De bevindingen
uit hoofdstuk 3 geven hierbij aanleiding tot de volgende constateringen.
Ten eerste is de betaalbaarheid van zorg de dominante doelstelling voor tarief- en
prestatieregulering. Dit uit zich zowel op beleidsniveau, als op inkoop- en declaratieniveau.
GV278-3-457

173

De meeste initiatieven op beleidsniveau hebben betrekking op betaalbaarheid van zorg,
met de MBI’s als meest pregnante voorbeelden. Ook binnen het inkoopproces is
betaalbaarheid voor zorgverzekeraars de belangrijkste overweging. Daarnaast is het
opvallend dat de daadwerkelijke toegevoegde waarde van tarieven en/of prestaties is
afgenomen in de periode van deze evaluatie.
Dit heeft geleid tot de situatie waarin we op dit moment verkeren, waar betaalbaarheid van
zorg binnen het BKZ veelal wordt afgedwongen door bestuurlijke akkoorden tussen de
minister en marktpartijen, met in sommige sectoren een MBI als slot op de deur. Uit deze
afspraken over gemaximeerde uitgavengroei volgen budgetafspraken tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders, waardoor er de facto minder terecht komt van de beoogde
onderhandeling tussen beide partijen aan de hand van prestatiebeschrijvingen.
Ten tweede blijkt uit hoofdstuk 3 dat tarief- en prestatieregulering in wisselende mate
bijdraagt aan het waarborgen of vergroten van toegankelijkheid van zorg. Met name binnen
de GGZ en AWBZ zien wij contouren van positieve effecten op toegankelijkheid: binnen
deze sectoren heeft prestatieregulering er toe bijgedragen dat zorg bereikbaarder, en
laagdrempeliger geworden is voor patiënten en hun naasten. Wij hebben aanleiding om te
stellen dat een vergelijkbare ontwikkeling binnen de medisch-specialistische zorg met de
komst van de DOT-systematiek beperkter heeft plaatsgevonden. Wat betreft het effect van
tarief- en prestatieregulering op de toegankelijkheid van eerstelijnszorg kunnen wij geen
eenduidig beeld schetsen. Het relatief kleine effect op toegankelijkheid (door de
toegenomen aandacht voor betaalbaarheid) lijkt op basis van de beschikbare informatie
overigens niet tot problemen en risico's geleid te hebben.
Ten slotte blijkt dat de huidige wijze van tarief- en prestatieregulering relatief weinig
bijdraagt aan het inzichtelijk maken van kwaliteit van zorg. Met name binnen de curatieve
zorg was het doel van tarief- en prestatieregulering dat zorgverzekeraars op basis van
kwaliteit, prijs en volume zouden inkopen bij zorgaanbieders. Zorginkoop aan de hand van
kwalitatieve criteria heeft in de periode van evaluatie echter op zeer beperkte schaal
plaatsgevonden, en wij constateren dat beperkte inzichtelijkheid van kwaliteit van zorg aan
de hand van prestatiebeschrijvingen hier debet aan kan zijn.
Naast deze constateringen op het gebied van betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit
komt uit hoofdstuk 3 nog een aantal bevindingen voort die de huidige inrichting van tariefen prestatieregulering aan de hand van de WMG ter discussie stellen. Deze kritiek is
overigens over het algemeen niet van toepassing op AWBZ-zorg. Binnen de langdurige zorg
zijn tarief- en prestatiebeschrijvingen in de vorm van ZZP's de basis geworden voor een
integrale behandeling en bekostiging in de vorm van een declaratietaal die inzichtelijk en
hanteerbaar is voor zorgaanbieders, zorgverzekeraars, cliënten en hun naasten.
Binnen de medisch-specialistische zorg constateren wij dat prestatiebeschrijvingen in
beperkte mate als 'declaratietaal' gebruikt worden tussen verzekeraars en aanbieders; er
wordt op grote schaal ingekocht aan de hand van aanneemsommen of budgetplafonds. De
met DBC en DOT beoogde transparantie van zorginkoop is niet tot stand gekomen, zodat
het onderling vergelijken van zorgaanbieders op basis van zorgprestaties minder goed
mogelijk is.
Daarnaast blijkt dat – hoewel het onder artikel 35 WMG wettelijk verboden is om zorg te
declareren die niet onder door NZa vastgestelde prestatiebeschrijving valt – dit in de

GV278-3-457

174

aanvullende zorg op grote schaal plaatsvindt, zonder dat dit tot noemenswaardige
problemen leidt bij zorgaanbieders als zorgverzekeraars.
Er lijkt ruimte te zijn om de inrichting van tarief- en prestatieregulering aan de hand van
verbodsbepalingen in bepaalde mate te herzien, door zorgverzekeraars en zorgaanbieders
meer ruimte te geven om zelf zorgprestaties overeen te komen. Dit kan uiting krijgen in het
uitbreiden van facultatieve prestaties in deelmarkten, of in het terugschalen van
prestatieregulering in aanvullende zorg en het vrije segment van medisch-specialistische
zorg. Hiermee komt de minister bij tarief- en prestatieregulering meer op afstand te staan,
in een rol die meer past bij de positie die de WMG oorspronkelijk beoogde ten opzichte van
zorgverzekeraars en zorgaanbieders als privaat onderhandelende partijen. Een aantal
randvoorwaarden is echter van belang voor het slagen van een ‘gebodsstelsel’ in deze
vorm. Dit heeft met name te maken met een aantal vormen van afgeleid gebruik van tariefen prestatieregulering, bijvoorbeeld op het gebied van risicoverevening of pakketafbakening. Ook is het van groot belang dat toegezien wordt op de transparantie en
vergelijkbaarheid van zorgprestaties die zelfstandig worden overeengekomen tussen
zorgaanbieders en zorgverzekeraars.
Onze conclusie bij dit thema is daarom dat tarief- en prestatieregulering in haar huidige
vorm in beperkte mate bijdraagt aan het functioneren van het zorgstelsel. Dit gaat met
name op voor curatieve zorg. Hoewel tariefregulering stelselmatig afgebouwd is, ligt er nog
altijd veel nadruk op betaalbaarheid die afgedwongen wordt door de overheid. Hierdoor
komt de rol van zorgverzekeraars als spil van het zorgstelsel minder tot uitdrukking; het is
immers de Minister die uitgavengroei controleert. Een neveneffect van de nadruk op
betaalbaarheid binnen tarief- en prestatieregulering is dat toegankelijkheid en kwaliteit van
zorg een te geringe rol spelen bij zorginkoop. Prestatiebeschrijvingen spelen in een aantal
sectoren te weinig een rol bij zorginkoop en/of declaraties. Dit is het meest pregnante
signaal dat de toegevoegde waarde van de huidige inrichting van prestatieregulering
binnen het zorgstelsel te gering is.
8.1.2

Conclusies markttoezicht
De deelvraag die wij in dit thema beantwoorden luidt: Is het markttoezichtsinstrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de beoogde doelen
te behalen?
Het markttoezichtsinstrumentarium dat de WMG biedt heeft als doel om economische
machtsposities en informatie-asymmetrie te voorkomen. Dit heeft geleid tot het adagium
van markten ‘maken en bewaken’ dat de NZa hanteert bij het toepassen van markttoezicht
op basis van de WMG. De deelvraag van dit thema is tweeledig en richt zich op de effecten
van de wijze waarop de WMG toegepast wordt (slagvaardigheid) en de manier waarop de
WMG al dan niet toegepast kan worden (toepasbaarheid). Wij behandelen beide
componenten in omgekeerde volgorde.
De WMG maakt het mogelijk verplichtingen op te stellen aan partijen met aanmerkelijke
marktmacht (AMM), transparantie af te dwingen, verplichtingen op te leggen bij het
contracteren tussen partijen op basis van artikel 45 WMG en fusies te toetsen op
procedurele gronden en informeel van zienswijzen te voorzien. Het is onze indruk dat dit
instrumentarium vanuit de WMG afdoende slagvaardig ingezet kan worden door de NZa,
met uitzondering van fusietoezicht. De WMG biedt voldoende handvatten om disciplinerend
op te treden ten opzichte van marktpartijen en het is daarbij positief dat de NZa veel
aandacht besteedt aan de proportionaliteit van verplichtingen in AMM-besluiten en artikel
GV278-3-457

175

45 WMG prudent toepast. De zorgspecifieke fusietoets is nog te kort in bedrijf voor een
objectief oordeel over haar slagvaardigheid. De slagvaardigheid van NZa-zienswijzen aan de
ACM is beperkt, aangezien de zienswijzen volgens de ACM te weinig aansluiten bij de
fusietoetsing van de ACM.
In hoeverre het markttoezichtsintrumentarium vanuit de WMG voldoende toepasbaar is, is
minder eenvoudig te beantwoorden. Hier is namelijk moeilijk een scheiding aan te brengen
tussen de toepasbaarheid van de instrumenten en de daadwerkelijke toepassing ervan door
de NZa.
Het AMM-instrumentarium is weinig toegepast en er zijn weinig verplichtingen uit
voortgekomen. NZa beredeneert dat marktmacht van zorgaanbieders (‘verkoopmacht’)
schadelijker is voor consumenten dan marktmacht van zorgverzekeraars (‘inkoopmacht’),
en besteedt daarom meer aandacht aan verkoopmacht. Dit beleidsuitgangspunt is van een
aantal aannames afhankelijk die op dit moment niet allemaal meer van toepassing zijn.
Gezien de potentiële impact van het AMM-instrumentarium is de NZa naar de sector toe
verplicht haar beleidsuitgangspunten voortdurend te blijven motiveren, en bij te stellen
wanneer wetgeving of marktontwikkelingen veranderen. Naar ons oordeel is daar op dit
moment reden toe.
Het transparantie-instrumentarium van de NZa lijkt voldoende toepasbaar. De NZa heeft
echter relatief weinig gebruik gemaakt van het instrumentarium om transparantie af te
dwingen, met name waar het gaat om kwaliteitstransparantie. Het instrumentarium van art
45, waarin voorwaarden aan overeenkomsten gesteld kan worden, lijkt voldoende
toepasbaar. De NZa stelt zich met reden terughoudend op in de toepassing van artikel 45.
Wij concluderen dat het instrumentarium van NZa vanuit de WMG over het algemeen
slagvaardig is. De praktische toepassing van dit instrumentarium is echter beperkt geweest
in de periode van evaluatie. In sommige gevallen kan dit verklaard worden vanuit een
terughoudende houding van de NZa, zoals bij artikel 45 WMG en verplichtingen ten aanzien
van (kwaliteits)transparantie. Bovendien zijn er aanwijzingen dat NZa het AMMinstrumentarium niet voldoende toepasbaar acht om toetsing van de bestuursrechter te
doorstaan. Dit verklaart het lage aantal AMM-procedures en de prioritering van zaken met
bijzonder hoge marktaandelen en verkoopmacht.
8.1.3

Conclusies uitvoeringstoezicht Zvw
De deelvraag die we in deze deelvraag beantwoorden luidt: Is het instrumentarium voor
uitvoeringstoezicht op de Zvw voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de
beoogde doelen te behalen?
De WMG draagt de NZa op toezicht te houden op de rechtmatige uitvoering van de Zvw
door zorgverzekeraars. Sinds 2009 is binnen deze taak een tweedeling ontstaan, waarbij
naast de 'kroonjuwelen' van de Zorverzekeringswet (zorgplicht, acceptatieplicht, verbod op
premiedifferentiatie) de controles door zorgverzekeraars en fraudebestrijding een steeds
grotere rol zijn gaan spelen. Daardoor is het uitvoeringstoezicht – gedeeltelijk onder druk
van publiek debat – omvangrijker geworden dan in het private stelsel was beoogd.
Er zijn geen signalen dat het instrumentarium van de NZa voor het Zvw-domein niet
toepasbaar is. Het instrumentarium van de NZa lijkt bovendien voldoende slagvaardig. De
stevige inzet van het handhavingsinstrumentarium in de afgelopen anderhalf jaar heeft
partijen in het veld wakker geschud.
GV278-3-457

176

Ondanks de stevige inzet van het handhavingsinstrumentarium voelen zorgverzekeraars
zich niet altijd aangesproken door de aanwijzingen van de NZa. De aanwijzingen van de
NZa gaan namelijk voornamelijk over controles die verzekeraars dienen uit te voeren en dus
over indirect toezicht op zorgaanbieders. Verzekeraars voelen zich onterecht gestraft door
de NZa voor het feit dat aanbieders hun zaken niet op orde hebben. De verhoudingen lijken
hier nog niet uitgekristalliseerd. De manier waarop de NZa invulling geeft aan het toezicht
kan daarnaast in het veld op weinig draagvlak rekenen. Er is kritiek op de protocollering en
de manier waarop de NZa die handhaaft.
Wij concluderen dat de WMG de NZa voldoende toepasbare en slagvaardige instrumenten
biedt om effectief toe te zien op de rechtmatige uitvoering van de Zvw. Wel is er door het
toegenomen toezicht op de juiste aanlevering van informatie voor de risicoverevening een
spanning ontstaan tussen de bedoelde private opzet van het stelsel en de taken van de
NZa. Het uitvoeringstoezicht sluit daardoor niet goed meer aan op de wettelijke rol van de
NZa in het domein van de Zorgverzekeringswet.
8.1.4

Conclusies uitvoeringstoezicht AWBZ
In hoofdstuk 6 beantwoorden wij de deelvraag: Is het instrumentarium voor het
uitvoeringstoezicht op de doel- en rechtmatige uitvoering van de AWBZ door Zorgkantoren,
AWBZ-verzekeraars en CAK voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de
beoogde doelen te behalen?
De WMG stelt de NZa als doel om toe te zien op de doelmatige en rechtmatige uitvoering
van de AWBZ. Dit houdt in dat de NZa onder andere toeziet op zorgplicht en acceptatieplicht van de AWBZ-verzekeraars, op contractering door zorgkantoren, op doelmatige
uitvoering van de AWBZ en op de inning en administratie van eigen bijdragen door het CAK.
Naast de vele beleidswijzigingen die plaats hebben gevonden in de langdurige zorg, is ook
binnen dit domein meer aandacht ontstaan voor fraude.
Er zijn geen signalen dat het handhavingsinstrumentarium voor de AWBZ te weinig
toepasbaar of slagvaardig is. Wel geeft de NZa aan dat ze zorgkantoren directer zou willen
kunnen aanspreken. Hoewel het wetsvoorstel VTO WMG voorziet in de door de NZa
gewenste verandering, zou die met de invoering van de WLZ weer ongedaan gemaakt
worden. Het blijft dus een wens van de NZa om directer handhavingsinstrumenten te
kunnen inzetten bij zorgkantoren.
De juridische structuur van de uitvoering van de AWBZ lijkt op orde in relatie tot de
toepasbaarheid van het instrumentarium van de NZa. De constructie van zorgkantoren is
juridisch ingewikkeld, maar hun positie lijkt afgezien van de hierboven besproken,
hoofdzakelijk administratieve, beperking geen obstakel te zijn voor een effectieve inzet van
het instrumentarium van de NZa.
Wij komen tot de conclusie dat er vanuit de WMG genoeg mogelijkheid is voor de NZa om
het toezichtsinstrumentarium op de rechtmatige en doelmatige uitvoering van de AWBZ
slagvaardig toe te passen. Binnen de sector zijn er twijfels over de effectiviteit van het
toezicht van de NZa. Er is ook naar onze mening ruimte voor verbetering van de
daadwerkelijke uitvoering van dit instrumentarium richting een principle-based in plaats
van rule-based toepassing. De NZa is het afgelopen jaar begonnen stappen te zetten in
deze richting, maar haar toezicht wordt in het veld nog als te ambtelijk ervaren.

GV278-3-457

177

8.1.5

Conclusies functioneren van de Nederlandse zorgautoriteit
De deelvraag die wij in dit thema beantwoorden luidt: Draagt de NZa met de door haar
geleverde prestaties in bedrijfsmatige zin bij aan het realiseren van de bedoelingen van de
wetgever en realiseert de NZa haar prestaties tegen zo laag mogelijke kosten en met een zo
hoog mogelijke kwaliteit? Deze deelvraag valt uiteen in een beoordeling van de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van de organisatie.
Voor de doeltreffendheid geldt dat de NZa in de afgelopen periode een betekenisvolle
bijdrage heeft geleverd aan het verbeteren van de werking van het zorgstelsel. De wijze
waarop dit gebeurd is, kenmerkt zich door een sterke inhoudelijke focus, een grote
gedrevenheid en betrokkenheid van medewerkers en een sterke gerichtheid op het
bereiken van tastbare resultaten met betrekking tot het naleven van wetten, regels en
procedures. Er zijn echter ook factoren aan te wijzen die de NZa in haar doeltreffendheid
belemmeren. Voor een deel liggen deze buiten de eigen invloedsfeer van de organisatie. Zo
heeft het vanuit het ministerie van VWS, onder meer door de beleidsgevoeligheid van de
activiteiten van de NZa, ontbroken aan een strak omlijnde taakopdracht. Het beeld hierbij is
dat de meer op korte termijn gerichte beleidsprioriteiten in de aansturing van de NZa een
belangrijkere rol spelen dan de langetermijndoelen van de WMG. Vooral op het gebied van
regulering heeft dit geleid tot een voor de buitenwereld diffuse sturingsrelatie tussen het
ministerie van VWS en de NZa en een onduidelijke scheiding tussen beleid en uitvoering.
Binnen de eigen invloedsfeer van de NZa is vooral het ontbreken van een eigen strategische
agenda (afgeleid van de langetermijndoelen van de WMG) een belemmering om koersvast te
opereren. Daarnaast is de voor de buitenwereld onduidelijk ingevulde scheiding tussen de
verschillende rollen die de NZa vervult een handicap in het functioneren. Partijen weten
onvoldoende of ze te maken hebben met de NZa als controleur van uitgaven, bewaker van
marktverhoudingen of reguleerder van tarieven dan wel prestaties. Tot slot heeft het strikt
willen voldoen aan de geldende wetten, regels en procedures, onder meer op het gebied
van het uitvoeringstoezicht op de Zvw geleid tot een verstarring in het opereren van de
organisatie, waardoor de relaties met externe partijen onder druk zijn komen te staan.
Voor de doelmatigheid geldt dat de NZa de afgelopen jaren vrijwel structureel ‘alle zeilen
moest bijzetten’ om aan alle verwachtingen te voldoen. Dit als gevolg van de transitie van
het zorgstelsel en de politiek-bestuurlijke dynamiek die daarmee samenhangt. Hierdoor
heeft het accent in de activiteiten sterk gelegen op de inhoud van het werk en minder op de
bedrijfsvoering. De sturing op doelmatigheid van de organisatie is hierdoor enigszins op de
achtergrond geraakt. Dit neemt niet weg dat er de afgelopen jaren wel verbeteringen in de
bedrijfsvoering zijn doorgevoerd, onder meer waar het gaat om het verbeteren van de
operationele informatievoorziening en het efficiënter inrichten van het proces van
budgettering binnen de directie Zorgmarkten Care.
Tegelijk is de bedrijfsvoering van de NZa op een aantal punten kwetsbaar. De belangrijkste
daarvan punten zijn de beperkte interne samenwerking tussen vooral de beleidsdirecties,
de zwak functionerende interne checks and balances tussen beleids- en stafdirecties (onder
meer door het ontbreken van een audit functie), de afhankelijkheid van incidentele
middelen voor een aantal kritische activiteiten, het (als afgeleide hiervan) relatief grote
aantal tijdelijke medewerkers en de weinig strategische benadering van de interne
informatievoorziening en ICT.

GV278-3-457

178

Overall heeft de NZa in haar functioneren de afgelopen jaren een belangrijke ontwikkeling
doorgemaakt. Deze ontwikkeling heeft zich echter vooral voorgedaan op inhoudelijk
terrein. Gezien de transitie van het zorgstelsel, de nauwe relatie met het ministerie van VWS
en de interne gedrevenheid binnen de organisatie is dit verklaarbaar. De ontwikkeling van
de bedrijfsvoering is hierbij op een aantal fronten achtergebleven en verdient de komende
periode op een aantal punten extra aandacht. Het bijtrekken van dit ‘tweede been’ is nodig
om de NZa in staat te stellen haar gezaghebbende rol als toezichthouder in de toekomst in
stand te houden en verder te ontwikkelen.
8.1.6

Beantwoording centrale onderzoeksvragen
Dit evaluatieonderzoek is uitgevoerd aan de hand van twee door de opdrachtgever
geformuleerde centrale onderzoeksvragen:

1 Hoe wordt de WMG in de praktijk toegepast en welke eventuele knelpunten en problemen
doen zich daarbij voor? Geven deze bevindingen in het licht van de doelstelling van de WMG
aanleiding de wet of het beleid te wijzigen?
2 Op welke wijze functioneert de NZa en welke conclusies en aanbevelingen volgen hieruit?
Wij concluderen dat de WMG op een aantal gebieden goed functioneert en op andere
gebieden minder goed aansluit bij ontwikkelingen in het Nederlandse zorgstelsel. Op het
gebied van tarief- en prestatieregulering functioneert de WMG naar ons oordeel niet
optimaal: er is een te grote nadruk op (macro)betaalbaarheid ontstaan, en hierdoor raken
de andere doelen van tarief- en prestatieregulering – met name kwaliteit van zorg – in de
verdrukking. Ook blijkt dat het met de WMG beoogde systeem van prestatiebeschrijvingen
in de curatieve zorg in beperkte mate wordt toegepast bij zorginkoop.
Op het gebied van uitvoeringstoezicht en markttoezicht zijn over het algemeen de juiste
instrumenten in de WMG aanwezig. Bij fusietoezicht liggen de zaken ingewikkelder. Hoewel
de effecten van de recentelijk ingevoerde zorgspecifieke fusietoets te prematuur zijn om
mee te nemen in de conclusies van dit onderzoek, kunnen wij wel stellen dat de kritiek op
de wijze van goedkeuring van concentratie in de zorg door ACM vanuit de WMG niet
gepareerd kan worden.
De toepassing van de WMG staat voor een gedeelte los van haar functioneren op papier.
Hier zien wij, in aanvulling op het functioneren van de wet, een aantal knelpunten. Deze
knelpunten concentreren zich met name in het toezicht dat de WMG inricht. Op het gebied
van markttoezicht en uitvoeringstoezicht biedt de WMG over het algemeen de juiste
instrumenten om toezichtstaken uit te voeren. Er doet zich echter een aantal knelpunten
voor bij de uitvoering van die toezichtstaken.
Binnen het markttoezicht gaat de NZa, mede gezien haar brede mandaat, terughoudend te
werk. Op het gebied van aanmerkelijke marktmacht hangt dit wellicht samen met de
toepasbaarheid van het instrumentarium, maar met name bij het aanzetten tot kwaliteitstransparantie onder zorgaanbieders is de NZa te terughoudend te werk gegaan. Op
meerdere plekken in ons onderzoek komt terug hoe belangrijk het is dat de kwaliteit van
zorgaanbieders inzichtelijk is voor zorgverzekeraars en consumenten. Zonder inzicht in
kwaliteit kan zorginkoop niet optimaal plaatsvinden en worden de dynamische zorgmarkten
die het stelsel beoogt in hun ontwikkeling belemmerd. Gezien deze centrale rol van
kwaliteitstransparantie is het van belang dat hieraan in het markttoezicht meer aandacht
wordt besteed.
GV278-3-457

179

Daarnaast is een rode lijn door het markttoezicht dat er relatief meer aandacht besteed
wordt aan verkoopmacht van zorgaanbieders, en minder aan inkoopmacht door
zorgverzekeraars. De NZa stelt zich op het beleidsuitgangspunt dat de effecten van
inkoopmacht voordelig zijn voor de consument, terwijl verkoopmacht nadelige effecten
voor consumenten heeft. Het is de vraag of de assumpties die ten grondslag liggen aan dit
uitgangspunt voldoende up to date zijn in het licht van veranderende omstandigheden in
de markt en het wetgevingskader. De NZa heeft een plicht hier helder over te
communiceren.
Het uitvoeringstoezicht kan op basis van de WMG goed uitgevoerd worden. Het huidige
takenpakket van de NZa op dit gebied gaat echter, mede onder druk van buiten, verder dan
de oorspronkelijke intentie van de wetgever. Door de grote politieke en publieke aandacht
voor fraude, gepast gebruik en incorrect declareren heeft uitvoeringstoezicht zich
ontwikkeld van een low profile administratief controlemechanisme tot een vorm van quasiregulering. Hiermee worden de doelen die de WMG met uitvoeringstoezicht beoogt
voorbijgeschoten, waardoor de NZa in onrustig vaarwater opereert en er druk op de
organisatie ontstaat.
Daar waar het gaat om het functioneren van de NZa is de aandacht de afgelopen jaren
vooral uitgegaan naar de beleidsmatige vraagstellingen die vanuit het ministerie van VWS
op de organisatie afkwamen. Deze vraagstellingen lagen niet per definitie in het logische
verlengde van de langetermijndoelen van de WMG. Door de directe invloed van het
ministerie van VWS op activiteiten van de NZa (vooral daar waar het gaat om regulering) en
de afwezigheid van een eigen strategische agenda, is door de NZa onvoldoende
nadrukkelijk op deze langetermijndoelen gestuurd.
Het beroep dat met de beleidsmatige vraagstellingen op de organisatie werd gedaan en de
gedrevenheid van de NZa om met deze vraagstellingen aan de slag te gaan, maakten dat de
focus de afgelopen jaren in mindere mate op de interne bedrijfsvoering heeft gelegen.
Ondanks dat in deze bedrijfsvoering wel stappen voorwaarts zijn gemaakt, is sprake van
een aantal kwetsbaarheden. Deze kwetsbaarheden zijn een gevolg van onder meer de te
beperkte interne samenhang en afstemming, de zwak ontwikkelde interne checks and
balances, de afhankelijkheid van een relatief grote groep tijdelijke medewerkers en de
weinig strategische benadering van de informatievoorziening en de ICT. Het beeld van AEF
is dat deze kwetsbaarheden een risico vormen voor het functioneren van de organisatie op
lange termijn en daarmee voor de kwaliteit van uitvoering van de regulerings- en
toezichtstaken.
8.2

8.2.1


Aanbevelingen
Op basis van de deel- en hoofdconclusies van dit evaluatieonderzoek komen wij tot een
aantal concrete aanbevelingen. Deze aanbevelingen groeperen wij aan de hand van de
afzonderlijke thema’s van dit onderzoek en formuleren wij puntsgewijs.
Tarief en prestatieregulering
Breng meer evenwicht tussen de doelstellingen van tarief- en prestatieregulering. Door
de bestuurlijke nadruk op betaalbaarheid zijn toegankelijkheid en kwaliteit van zorg
ondergesneeuwd in het zorginkoopproces. De bestuurlijke akkoorden en het MBI hebben
budgettering geherintroduceerd in de zorg. Hierdoor wordt, met name binnen de medischspecialistische zorg, vooral onderhandeld op basis van prijs en volume en zijn
zorgverzekeraars minder geprikkeld om in te kopen op basis van kwaliteit. Om werkelijke
GV278-3-457

180





8.2.2






8.2.3


prestatiebekostiging tot stand te laten komen, zal het belang van door de overheid
afgedwongen budgettering teruggeschaald moeten worden. Als er meer evenwicht is tussen
betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van zorg kan prestatiebekostiging beter tot
wasdom komen. De DBC-zorgproducten (DOT’s) in de medisch-specialistische zorg kunnen
op die manier een functionele rol spelen in een zorginkoopproces waarin naast prijs en
volume ook kwaliteit een prominente rol speelt.
Besteed meer aandacht aan de monitoring van ketenzorg. Op dit moment is onduidelijk
of integrale bekostiging van ketenzorg ook tot integrale zorg geleid heeft en of de beoogde
substitutie vanuit de tweede lijn plaatsvindt. Er is daarom aanleiding om het functioneren
van ketenzorg grondig te evalueren.
Overweeg om de verbodsbepaling uit artikel 35 WMG los te laten. Er is gelegenheid om
op grotere schaal zorgverzekeraars en zorgaanbieders zelf zorgprestaties overeen te laten
komen, waarbij de NZa toeziet op transparantie en vergelijkbaarheid van deze vrije
zorgprestaties. Een belangrijke randvoorwaarde hierbij is zorgdragen voor vormen van
afgeleid gebruik van het huidige stelsel van prestatieregulering, zoals voor
pakketafbakening en risicoverevening.
Markttoezicht
Motiveer de prioritering van inkoopmacht en verkoopmacht beter. NZa motiveert haar
prioritering van het tegengaan van verkoopmacht boven het tegengaan van inkoopmacht
vanuit de aanname dat in een concurrerende zorgverzekeringsmarkt inkoopmacht van
zorgverzekeraars de consument ten goede komt, terwijl verkoopmacht van zorgaanbieders
negatieve gevolgen voor consumenten heeft. De aannames die ten grondslag liggen aan
deze prioritering zijn echter veranderd, met name op het gebied van risicodragendheid van
zorgverzekeraars en de mogelijkheid tot selectief contracteren. Daarnaast bestaat er onder
zorgaanbieders veel onvrede over vermeende inkoopmacht van zorgverzekeraars, en
worden soft law instrumenten als good contracting practices als ontoereikend gezien om
tegenwicht te bieden. Het is daarom op zijn minst zaak dat NZa beter motiveert waarom
verkoopmacht anno 2014 meer aandacht verdient dan inkoopmacht, en haar markttoezicht
aldus beter toelicht.
Besteed meer aandacht aan het stimuleren van kwaliteitstransparantie van
zorgaanbieders. Zorginkoop op basis van kwaliteitscriteria vindt op te beperkte schaal
plaats. Zoals hierboven aangegeven heeft dit deels te maken met de huidige inrichting van
tarief- en prestatieregulering. Tegelijkertijd is er in het markttoezicht van de NZa te weinig
aandacht geweest voor het stimuleren van kwaliteitstransparantie onder zorgaanbieders.
Zeker wanneer het mogelijk wordt voor zorgaanbieders en zorgverzekeraars om op grotere
schaal zelfstandig prestaties overeen te komen, is het zaak dat sterker wordt toegezien op
de vergelijkbaarheid en uniformiteit van dergelijke prestaties.
Verleg binnen de NZa econometrische capaciteit van zorgfusies naar AMM-toezicht. De
geavanceerde econometrische modellen in zienswijzen van de NZa bij voorgenomen
zorgfusies spelen in beperkte mate een rol in de goedkeuringsprocedure van ACM.
Bovendien wordt met deze modellen het algemeen consumentenbelang van fusies te
eenzijdig getoetst op alleen betaalbaarheid van zorg. Wij raden daarom aan dat de NZa in
haar zienswijzen uniformer aandacht besteedt aan effecten op zowel betaalbaarheid,
toegankelijk en kwaliteit van zorg. De rekenkracht van de voor fusies gebruikte
econometrische modellen kan vervolgens goed van pas komen binnen AMM-toezicht.
Uitvoeringstoezicht Zvw
Stuur de inrichting van uitvoeringstoezicht op de Zvw bij. De invulling van het toezicht
op de rechtmatige uitvoering van de Zvw door zorgverzekeraars is doorgeschoten richting
de bestrijding van fraude, incorrect declareren, ongepast gebruik en misbruik. Het toezicht
GV278-3-457

181

is steeds meer gericht op macrobetaalbaarheid en is erg bureaucratisch van aard geworden.
Door de grote politiek-bestuurlijke aandacht voor fraude en gepast gebruik is er relatief
minder aandacht voor de klassieke doelen van uitvoeringstoezicht (zorgplicht,
acceptatieplicht, verbod op premiedifferentiatie). Ook bestaat er een spanning tussen de
oorspronkelijke opzet van het Zvw-domein als een privaatrechtelijk stelsel en de
verantwoordelijkheden van de NZa als toezichthouder op de besteding van middelen in de
zorg. Deze situatie maakt een heroverweging van de reikwijdte en aard van het
uitvoeringstoezicht noodzakelijk, waarbij moet worden nagegaan hoe de activiteiten van de
NZa zich dienen te verhouden tot de privaatrechtelijk opzet van het Zvw-domein.
8.2.4


8.2.5










Uitvoeringstoezicht AWBZ
Beweeg in het uitvoeringstoezicht op de AWBZ van rule-based naar principle-based
toezicht. Over het algemeen is het toezicht op de rechtmatige en doelmatige uitvoering van
de AWBZ door AWBZ verzekeraars, zorgkantoren en het CAK voldoende slagvaardig en
toepasbaar. Bij de inrichting van deze vorm van uitvoeringstoezicht heeft de NZa zich
echter te veel gericht op het in detail naleven van regels; wij raden aan meer aandacht te
besteden aan toezicht op principe-niveau, waarbinnen zorgkantoren meer speelruimte
krijgen.
Functioneren NZa
Herijk de sturingsrelatie tussen het ministerie van VWS en de NZa. Binnen deze
sturingsrelatie kan meer dan nu een onderscheid gemaakt worden tussen de uiteenlopende
inhoudelijke rollen van de NZa (controleur, bewaker en regulator) en de opdrachtgevers- en
eigendomsrelatie.308 Voor een gezaghebbende rolinvulling door de NZa is in de toekomst
behoefte aan voldoende onafhankelijkheid ten opzichte van het departement.
Ontwikkel als NZa een eigen strategische agenda gericht op de toekomstige
ontwikkeling van de organisatie. Hiervoor dient vanuit de langetermijndoelen van de
WMG een vertaling te worden gemaakt naar de primaire werkprocessen en van daaruit naar
de bedrijfsvoering. Onderdeel van de agenda is het herijken van de verhouding tussen
regulering en toezicht. Het onderzoek laat zien dat er ruimte is om de regulerende rol van
de NZa verder af te bouwen en meer ruimte te geven aan het veld. Deregulering vraagt wel
om een sterke en gezaghebbende toezichthouder die het algemeen belang bewaakt en
ingrijpt waar dat nodig is. In het licht van dit ontwikkelingsperspectief is er – althans op dit
moment – geen reden om te tornen aan het samengaan van regulering en toezicht binnen
één toezichthouder.
Verbeter binnen de NZa de samenwerking tussen de directies. Hierbij is het onder meer
van belang de interne verantwoordelijkheden zodanig in te richten, dat in de aansturing het
functioneren van de NZa als één organisatie centraal staat.
Intensiveer het toezicht op het functioneren van de NZa door het installeren van een
externe, onafhankelijke auditcommissie. Deze auditcommissie dient zich primair te
richten op het monitoren van de (langetermijn)bedrijfsvoering binnen de NZa en het op
basis van de uitkomsten hiervan adviseren van de Raad van Bestuur.
Versterk de interne checks & balances binnen de NZa. Hiervoor dienen de stafdirecties
(vooral daar waar het gaat om de informatievoorziening, de ICT en de HRM) beter in positie
te worden gebracht en de interne controlefunctie versterkt te worden.

308

De scheiding tussen de opdrachtgevers- en eigendomsrelatie is

binnen het ministerie van VWS reeds in voorbereiding.

GV278-3-457

182

















8.2.6

Verken vanuit de NZa de mogelijkheden om op het terrein van de ondersteunende
werkprocessen nader samen te werken met gelieerde partijen. Gezien de schaalgrootte
van de NZa is het aan te bevelen te onderzoeken op welke gebieden samenwerking met
partijen zoals de IGZ, het Zorginstituut, andere toezichthouders en het ministerie van VWS
toegevoegde waarde heeft.
Voer een integrale audit uit op het terrein van informatievoorziening en ICT. Er hebben
op een aantal deelterreinen van ICT al audits plaatsgevonden. In aanvulling hierop is er
behoefte aan een integrale audit met een strategisch langetermijnperspectief. De resultaten
van deze audit zijn te benutten voor een herijking van het Informatieplan 2014-2018, de
integratie van DBC-O en de selectie van een nieuwe ICT-partner.
Vergroot de stabiliteit en continuïteit in de financiering van de NZa door de
exploitatiebijdrage los te koppelen van het jaarlijkse werkprogramma. Door de
exploitatiebijdrage te relateren aan de op te stellen strategische agenda en het
functiegebouw van de NZa, zijn meer garanties in te bouwen voor de continuïteit van de
organisatie. Om de flexibiliteit in de organisatie, die nodig is om tussentijdse opdrachten
van VWS op te vangen, te waarborgen, is een deel van de exploitatiebijdrage te reserveren
voor nieuwe, onvoorziene werkzaamheden.
Gebruik de begroting als kader voor het jaarlijkse werkprogramma. Aan de hand van de
prioriteiten in de strategische agenda is te bepalen welke processen en projecten binnen de
budgettaire ruimte uit te voeren zijn. Hiermee worden de geldende kaders leidend voor de
activiteiten.
Richt het interne mobiliteitsbeleid op de doorstroming van medewerkers op alle
niveaus binnen de organisatie. De uitgangspunten hiervoor dient te zijn een evenwichtige
opbouw van de organisatie, voldoende doorgroeimogelijkheden voor de medewerkers en
een geleidelijke, maar continue vernieuwing van de organisatie.
Ga op een meer strategische en systematische manier om met de flexibele schil aan
medewerkers en inhuur van externe expertise. Hierbij is uit te gaan van de incidentele
behoeften van de organisatie aan specifieke expertise en de tijdelijke karakter van een deel
van de financiering vanuit het ministerie van VWS.
Versterk het strategisch relatiemanagement met de belangrijkste stakeholders. Naast
een plan voor de benadering van deze stakeholders gaat het om het vergroten van de
sensitiviteit van de organisatie in relatie tot ontwikkelingen in het werkveld. Dit betekent
niet dat alle signalen tot actie hoeven te leiden, maar wel dat beargumenteerde
terugkoppeling plaatsvindt.
Concretiseer de criteria die gebruikt worden voor de jaarlijkse beoordeling van de
NZa. Hierbij dient te worden aangesloten op de aandachtspunten die voortvloeien uit de
voorliggende evaluatie, zodat de voortgang op deze punten periodiek gemonitord wordt.
Tot slot
De conclusies en aanbevelingen hebben met elkaar gemeen dat ze erop gericht zijn om het
door de WMG beoogde zorgstelsel beter tot zijn recht te laten komen. De evaluatie laat zien
dat binnen de contouren van het huidige stelsel, dan wel met beperkte aanpassingen, er de
nodige ruimte is voor verbetering.
Van belang daarbij is in onze ogen dat er voldoende samenhang wordt aangebracht in de
vervolgactiviteiten, zowel ten aanzien van de wet als bij de organisatorische ontwikkeling
van de NZa. Voor beide – maar in het bijzonder voor het laatste thema – geldt dat het
ontwikkelen van het stelsel vraagt om een consistente en voorspelbare lijn vanuit het
departement, en – gezien de recente ontwikkelingen – ruimte om invulling te geven aan de
taakopdracht op langere termijn.

GV278-3-457

183

Bijlage 1. Lijst met afkortingen
ACM
AEF
AMM
AWB
AWBZ
BKZ
CAK
CBS
CIZ
DBC
DNB
DOT
EZb
GGZ
GCP
IKCD
M&O
MBI
MvT
Mw
NMA
NZa
PiNCeT
VWS
WMG
WMO
Zvw
ZZP

GV278-3-457

Autoriteit Consument en Markt
Andersson Elffers Felix
Aanmerkelijke Marktmacht
Algemene Wet Bestuursrecht
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
Budgettair Kader Zorg
Centraal Administratie Kantoor
Centraal Bureau voor de Statistiek
Centrum Indicatiestelling Zorg
Diagnose-Behandel Combinatie
De Nederlandsche Bank
DBC Op weg naar Transparantie
Expertisecentrum Zorgfraudebestrijding
Geestelijke Gezondheidszorg
Good Contracting Practices
(Stuurgroep) Intensivering Ketenaanpak Correct Declaratieproces
Misbruik en Oneigenlijk gebruik
Macro-Beheersinstrument
Memorie van Toelichting
Mededingingswet
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Nederlandse Zorgautoriteit
Project Intensivering Controle en Toezicht
(Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wet Marktordening Gezondheidszorg
Wet Maatschappelijke Ondersteuning
Zorgverzekeringswet
Zorgzwaartepakket

184

Bijlage 2. Referenties
Wetteksten, parlementaire stukken
- Aanwijzing administratie-instellingen bijzondere ziektekosten, Stcrt. 2013, 30391.
- Aanwijzing inzake voortzetting van het macrobeheersinstrument voor geriatrische
revalidatiezorg, Stcrt. 34464, 2013.
- Administratiebesluit bijzondere ziektekosten, Stb. 1983, 253.
- Algemene wet bijzondere ziektekosten, Stb. 1967, 617.
- Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG, Stb. 2006, 431.
- Besluit zorgverzekering, Stb. 2005, 389.
- Evaluaties Zvw, Wzt, WMG, CVZ en NZa, Kamerstukken II, 2009/10, 29689, nr. 282.
- Gewijzigd amendement van het lid Schippers ter vervanging van dat gedrukt onder nr.
20, Kamerstukken II, 2005/06, 30186, nr. 37.
- Herziening zorgstelsel, Kamerstukken II, 2013/14, 29689, nr. 479.
- Invoering diagnose behandel combinaties in GGZ, Kamerstukken II, 2008/09, 29248, nr.
71.
- Invoering diagnose behandel combinaties, Kamerstukken II, 2010/11, 29248, nr. 216.
- Invoering diagnose behandel combinaties, Kamerstukken II, 2012/13, 29248, nr. 248.
- Invoering diagnose behandel combinaties, Kamerstukken II, 2012/13, 29248, nr. 257.
- Kaderstellende visie toezicht, Kamerstukken II, 2005/06, 27831, nr. 15.
- Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen, Stb. 2006. 587.
- Kamerstukken II, 2012-2013, 33253 nr. 39 (amendement lid Van der Staaij).
- Kamerstukken II, 2012-2013, 33253, nr. 6 (Nota naar aanleiding van verslag).
- Macrobeheersinstrument curatieve zorg, Kamerstukken II, 2010-2011, 29284, nr. 219.
- Memorie van Toelichting van wijziging van de Wet marktordening gezondheidszorg, de
Wet cliëntenrechten zorg en enkele andere wetten in verband met het tijdig signaleren
van risico’s voor de continuïteit van zorg alsmede in verband met het aanscherpen van
procedures met het oog op de kwaliteit en bereikbaarheid van zorg, Kamerstukken II,
2011/12, 33253, nr. 3.
- Memorie van Toelichting Wet Marktordening Gezondheidszorg, Kamerstukken II,
2004/05, 30186, nr. 3.

GV278-3-457

185

- Memorie van Toelichting Zorgverzekeringswet, Kamerstukken II, 2003/04, 29763, nr. 3.
- Onderhandelaarsresultaat eerste lijn 2014-2017, 2013.
- Onderhandelaarsresultaat geestelijk gezondheidszorg 2014-2017, 2013.
- Onderhandelaarsresultaat medisch-specialistische zorg 2014-2017, 2013.
- Plan van aanpak bestrijding fraude in de zorg, Kamerstukken II 2013-2014, 28828 nr. 50
- Plan van aanpak fraude in de zorg, Kamerstukken II, 2013/14, 28828, nr. 50.
- Project intensivering controle en toezicht op de rechtmatige uitvoering van de
Zorgverzekeringswet, 2012.
- Regeling bezoldiging en beheerskosten bestuursorganen volksgezondheid, Stb.2011, nr.
11257.
- Regeling zorgverzekering, Stb. 1983, 253, 2005.
- Resultaten zorgoverleg, Kamerstukken II, 2012/13, 33566, nr. 29.
- Toekomst AWBZ, Kamerstukken II, 2010/11, 30597, nr. 198.
- Toekomst AWBZ, Kamerstukken II, 2013/14, 30597, nr. 373.
- Uitvoeringstoets macrobeheersinstrument, Kamerstukken II, 2011/12, 29248, nr. 218.
- Veegwet VWS 2013, Stb. 2013, 560, 2013.
- Verzoek uitvoering fraudetoets, Kamerstukken II, 2014/15, 28828, nr. 32.
- Wet aanvulling instrumenten bekostiging WMG, kamerstukken-II, 2009/10, 32393, nr. 3.
- Wet beperking contracteerplicht en invoering maximumtarieven, Stb. 1991, 584, 1991.
- Wet marktordening gezondheidszorg, Stb. 2006, 415.
- Wet van 27 november 2013 tot wijziging van de Wet marktordening gezondheidszorg, de
Wet cliëntenrechten zorg en enkele andere wetten in verband met het tijdig signaleren
van risico’s voor de continuïteit van zorg alsmede in verband met het aanscherpen van
procedures met het oog op de kwaliteit en bereikbaarheid van zorg, Stb. 2013, 522
- Wijziging van de Wet marktordening gezondheidszorg en enkele andere wetten, teneinde
te voorkomen dat zorgverzekeraars zelf zorg verlenen of zorg laten aanbieden door
zorgaanbieders waarin zij zelf zeggenschap hebben, Kamerstukken II, 2012/13, 33362,
nr. 1.
- Wijziging van de Wet marktordening gezondheidszorg, de Wet cliëntenrechten zorg en
enkele andere wetten in verband met het tijdig signaleren van risico’s voor de
continuïteit van zorg alsmede in verband met het aanscherpen van procedures met het
oog op de kwaliteit en bereikbaarheid van zorg, Kamerstukken II, 2011/12, 33253, nr. 1.

GV278-3-457

186

- Zorg die loont, Kamerstukken II, 2010/11, 32620, nr. 6.
- Zorgverzekeringswet, Stb. 2005, 358, 2005.

Publicaties Nederlandse Zorgautoriteit
———, Aanwijzing Beperfect Clinics B.V., november 2011.
———, Aanwijzing F. Fathi, mei 2012.
———, Aanwijzing M.Fathi h.o.d.n. Tandartsenpraktijk Floriande, mei 2012.
———, Aanwijzing tandarts, maart 2011.
———, Advies bekostiging huisartsenzorg en multidisciplinaire zorg, 2014
———, Advies inzake gedrag tandartsen, 2012.
———, Advies organisatie DBC-systematiek, 2013.
———, Advies Overheveling langdurige GGZ naar de Zvw Bekostiging van de langdurige
GGZ gericht op behandeling en verblijf, 2013.
———, Advies overheveling langdurige GGZ naar de Zvw, 2013.
———, Advies uitvoering AWBZ door zorgverzekeraars, 2012.
———, Advies verkorten doorlooptijden DBC-zorgproducten, 2013.
———, Beïnvloedingsstrategie transparantietoezicht mondzorg, 2012.
———, Beleidsregel aanmerkelijke marktmacht in de zorg, 2007.
———, Beleidsregel AL/BR-100.069, Aanmerkelijke Marktmacht in de zorg, 2007,
———, Beleidsregel BR/CU-7058, Experiment vrije prijsvorming mondzorg, 2012.
———, Beleidsregel CA-300-485, Ketenzorg dementie (2012).
———, Beleidsregel handhaving, 2012.
———, Beleidsregel herallocatie ZZP-invoering, 2009.
———, Beleidsregel huisartsenzorg - verrichtingenlijst M&I, 2012.
———, Beleidsregel informatieverstrekking zorgverzekeraars, 2011.
———, Beleidsregel informatieverstrekking zorgverzekeraars, 2012.
———, Beleidsregel informatieverstrekking zorgverzekeraars, 2013.
———, Beleidsregel innovatie ten behoeve van nieuwe zorgprestaties, 2012.

GV278-3-457

187

———, Beleidsregel integrale bekostiging multidisciplinaire zorgverlening chronische
aandoeningen (DM type 2, VRM, COPD), 2012.
———, Beleidsregel integrale bekostiging multidisciplinaire zorgverlening chronische
aandoeningen, 2013.
———, Beleidsregel invoering zorgzwaartepakketten, 2009.
———, Beleidsregel ketenzorg dementie, 2011.
———, Beleidsregel prestatiebeschrijvingen en tarieven zorgzwaartepakketten, 2009.
———, Beleidsregel regelarme Instellingen, 2014.
———, Beleidsregel samenwerking ten behoeve van geïntegreerde eerstelijnszorgproducten,
2013.
———, Beleidsregel TH/BR-012 Transparantie zorgaanbieders, 2014.
———, Beleidsregel transparantie zorgaanbieders, 2014.
———, Bijlage 4 consultatiedocument Publieke en private taken en verantwoordelijkheden
binnen de DBC-systematiek, 2013.
———, Boetebesluit BePerfect Clinics BV, november 2012.
———, Boetebesluit Eurosmile BV, augustus 2012
———, Boetebesluit St. Antonius Ziekenhuis, februari 2014
———, Brief aan de minister over vervolgstappen in onderzoek onregelmatigheden
declaraties, 2014.
———, Brief bevindingen monitor zorginkoop, 2014.
———, Brief evaluatie transitiemodel medisch-specialistische zorg, 2012.
———, Brief onderzoek Europsyche, 2012.
———, Brief rapport toezichtonderzoek cGGZ, 2013.
———, Brief tussenrapportage Europsyche, 2013.
———, Consultatiedocument: (In) het belang van de consument, 2007.
———, Good Contracting Practices, 2010.
———, Good Contracting Practices, 2014.
———, Impactanalyse verkorten doorlooptijd DBC-zorgproducten, 2013.
———, Informatiemodel uitvoeringsverslag 2010, 2010.
———, Informatiemodel uitvoeringsverslag 2011, 2011.

GV278-3-457

188

———, Informatiemodel uitvoeringsverslag 2012, 2012.
———, Informatiemodel uitvoeringsverslag 2013, 2013.
———, Invoering prestatiebekostiging curatieve GGZ, 2012.
———, Jaarrapportage signaaltoezicht 2010, 2011.
———, Jaarrapportage signaaltoezicht 2012, 2013.
———, Jaarrapportage signalen 2009, 2010.
———, Marktscan AWBZ 2013, 2013.
———, Marktscan extramurale AWBZ, 2012.
———, Marktscan intramurale AWBZ, 2012.
———, Marktscan medisch-specialistische zorg 2011, 2011.
———, Marktscan medisch-specialistische zorg 2012, 2013.
———, Marktscan Mondzorg-juni, 2012
———, Marktscan zorgverzekeringsmarkt 2011, 2011.
———, Marktscan zorgverzekeringsmarkt 2012, 2012.
———, Marktscan zorgverzekeringsmarkt 2013, 2013.
———, Model jaarverslag CAK, 2013.
———, Monitor extramurale farmacie, 2010.
———, Monitor zorginkoop, 2010.
———, Monitor zorginkoop, 2014.
———, Monitor zorgverzekeringsmarkt 2009, 2009.
———, Naleving acceptatieplicht door zorgverzekeraars, 2014.
———, Onderzoek zorgfraude: Tussenrapport, 2013.
———, Prestatiemeting AWBZ 2009, 2009.
———, Prestatiemeting AWBZ 2010, 2010.
———, Prestatiemeting AWBZ 2011, 2011.
———, Prestatiemeting AWBZ 2012, 2012.
———, Prestatiemeting AWBZ 2013, 2013.
———, Protocol accountantsonderzoek concessiehouders AWBZ, 2013.
GV278-3-457

189

———, Protocol onderzoek Zvw met oplevering in 2014, 2013.
———, Protocol vereveningsonderzoek Zvw 2009, 2009.
———, Protocol vereveningsonderzoek Zvw en onderzoek uitvoeringsverslag 2010, 2010.
———, Protocol vereveningsonderzoek Zvw met oplevering in 2012 en onderzoek
uitvoeringsverslag Zvw 2011, 2011.
———, Protocol vereveningsonderzoek Zvw met oplevering in 2013 en onderzoek
uitvoeringsverslag Zvw 2012, 2012.
———, RAM Zorgverzekeringswet 2008, 2008.
———, RAM Zorgverzekeringswet 2009, 2009.
———, RAM Zorgverzekeringswet 2010, 2010.
———, Rapport materiële controle zorgverzekeraars, 2009.
———, Rechtmatige uitvoering Zorgverzekeringswet 2012; Vereveningsonderzoek en
compensatie eigen risico (CER), 2014.
———, Rechtmatigheid uitvoering Zorgverzekeringswet 2009: Onderdeel acceptatieplicht,
verbod op premiedifferentiatie, zorgplicht, 2010.
———, Rechtmatigheid uitvoering Zorgverzekeringswet 2009; Onderdeel vereveningstaken
en compensatie eigen risico (CER), 2010.
———, Rechtmatigheid uitvoering Zorgverzekeringswet 2010: Onderdeel acceptatieplicht,
verbod op premiedifferentiatie, zorgplicht, 2011.
———, Rechtmatigheid uitvoering Zorgverzekeringswet 2010; Onderdeel
vereveningsonderzoek Zvw en compensatie eigen risico (CER), 2012.
———, Rechtmatigheid uitvoering Zorgverzekeringswet 2011: Onderdelen acceptatieplicht,
verbod op premiedifferentiatie, Zorgplicht, 2012.
———, Rechtmatigheid uitvoering Zorgverzekeringswet 2011; Onderdeel
vereveningsonderzoek Zvw en compensatie eigen risico (CER), 2012.
———, Rechtmatigheid uitvoering Zorgverzekeringswet 2012: Onderdelen acceptatieplicht,
verbod op premiedifferentiatie, Zorgplicht, 2013.
———, Regeling administratieve organisatie en interne controle AWBZ-Zorgaanbieders
2013, Stcrt. 2013, 35289, 2013.
———, Regeling controle en administratie AWBZ-Verzekeraars, Stcrt. 2006, 246, 2006.
———, Regeling controle en administratie zorgverzekeraars, Stcrt. 2012, 26404, 2012.
———, Richtsnoer informatieverstrekking Zorgverzekeraars 2009, 2009.
———, Richtsnoer informatieverstrekking Zorgverzekeraars 2010, 2010.

GV278-3-457

190

———, Risicoanalysemodel AWBZ-Zorgverzekeraars, 2007.
———, Selectielijst van de Nederlandse Zorgautoriteit en rechtsvoorgangers op het
beleidsterrein toezicht en regulering in de gezondheidszorg, 1949-, 2011.
———, Stand van de zorgmarkten 2011, 2011.
———, Stand van de zorgmarkten 2012, 2012.
———, Stand van de zorgmarkten 2013, 2013.
———, Tariefbeschikkingen mondzorg, 2013
———, Thematisch onderzoek zorgplicht, 2010.
———, Toelichting RAM, 2007.
———, Toetsingskader Zorgplicht Zvw, 2013.
———, Toezichtskader zorgplicht zorgverzekeraars, 2013.
———, Toezichtsonderzoek mondzorg, 2011.
———, Toezichtsstrategie cGGZ, 2013.
———, Uitvoering AWBZ 2009, 2010.
———, Uitvoering AWBZ 2010, 2011.
———, Uitvoering AWBZ 2011, 2012.
———, Uitvoering AWBZ 2012, 2013.
———, Uitvoeringstoets MBI, 2011.
———, Uitvoeringstoets mededingingsanalyse zorggroepen, 2010.
———, Uitvoeringstoets Uitbreiding integrale bekostiging ketenzorg, Verruiming grenzen en
soorten ketens (2010)
———, Verantwoordingsdocument invoering prestatiebekostiging medisch-specialistische
zorg: Uitwerking van implementatie per 2012, 2011.
———, Visiedocument Richting geven aan keuzes, 2007.
———, Visiedocument functionele bekostiging vier niet-complexe chronische zorgvormen,
2006.
———, Visiedocument inkoopmacht en collectief onderhandelen, 2010.
———, Visiedocument marktimperfecties in de medisch-specialistische zorg, 2010.
———, Visiedocument monitoring Zicht op de zorgmarkten, 2010.

GV278-3-457

191

———, Visiedocument toetsingskader en criteria voor ontwikkeling DBC-systeem, 2006.
———, Visiedocument transparantie, 2009.
———, Visiedocument zorgplicht medisch-specialistische zorg, 2013.
———, Voorlichting onderhoud zorgzwaartebekostiging: Gestructureerde samenwerking
tussen overheid en veldpartijen onder coördinatie van de NZa, 2011.
———, Werkafspraken tussen NMa en NZa m.b.t. concentratiezaken, 2008.
———, Zicht op toezicht, 2009.
———, Zorgverzekeraars voldoen aan zorgplicht en kopen steeds beter zorg in, Website
NZa http://www.nza.nl/publicaties/nieuws/Zorgverzekeraars-voldoen-aanzorgplicht-en-kopen-steeds-beter-zorg-in/, 30 juni 2014.
Interne documenten Nederlandse Zorgautoriteit
———, Architectuur & Governance 2012-2016, 2011.
———, Audit Informatievoorziening NZa, 2009.
———, Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging, 2011.
———, Bestuursreglement, 2011.
———, Functiegebouw, 2010.
———, Functiegebouw, 2011.
———, Functiegebouw, 2012.
———, Functiegebouw, 2013.
———, Handboek DIV, 2013.
———, Hoofdlijnen Hot Scan Informatievoorziening NZa, 2010.
———, Informatiebeleid 2012 – 2016, 2011.
———, Informatieplan 2014 – 2018, 2013.
———, Jaarverslag 2009, 2010.
———, Jaarverslag 2010, 2011.
———, Jaarverslag 2011, 2012.
———, Jaarverslag 2012, 2013.
———, Jaarverslag 2013, 2014.
———, Kwaliteitsprotocol Informatielijn 2.0, 2013.
———, Medewerkerstevredenheidsonderzoek, 2014.

GV278-3-457

192

———, Memo aandacht voor de steunpilaren, 2011.
———, Memo anticiperend personeelsbeleid - stand van zaken, 2014.
———, Memo archief en postprocessen, 2014.
———, Memo controle op kosten outsourcing, 2012.
———, Memo handleiding bij onvoldoende functioneren, 2010.
———, Memo inwerkbeleid NZa, 2014.
———, Memo organisatievorm van het ICC, 2011.
———, Memo spelregels beheer en control 2013, 2013.
———, Memo tussentijdse evaluatie Projectenpool, 2013.
———, Notulen bijeenkomst alignementmanagers informatieplan 2014 – 2018, 2013.
———, Notulen strategisch alignmentoverleg 17 oktober 2013, 2013.
———, Notulen strategisch alignmentoverleg 18 juli 2013, 2013.
———, Opleidingsbeleid, 2012.
———, Procesbeschrijving afhandelen externe informatieonderzoeken, 2013.
———, Procesplaat Afhandelen externe informatieverzoeken, 2012.
———, Protocol agressie, 2014.
———, Rapportage enquête “Wat vind jij van Communicatie”, 2014.
———, Samenwerkingsmodel analyse en gebruik data, 2014.
———, Stappenplan en toelichting bij stappenplan Wob-verzoeken, 2010.
———, Stappenplan gebruikerswensen CRM, 2014.
———, Strategieoverleg: Transparantie, data en informatie – deel 1: “open data”, 2013.
———, Toetsingskader informatieverzoeken publieke partijen, 2014.
———, Werkinstructie klachtenbehandeling over dienstverlening Informatielijn.
Mazars, EDP audit Informatiebeveiliging, 2014.
Secundaire literatuur
- AEF (2014) Verkenning opsporingsfunctie in de zorg
- Algemene Rekenkamer, Kaderwet ZBO’s: Reikwijdte en implementatie, 2012.
———, Uitgavenbeheersing in de zorg: Deel 2, 2013.
———, Uitgevenbeheersing in de zorg: Deel 1, 2011.
GV278-3-457

193

- Beetsma, ‘Overheid maakt zichzelf onbetrouwbaar met flip-flop tandartstarieven’, Me
Judice, 10 juli 2012
- Bendis en Byler, ‘Creating a National Innovation Framework: Building a Public-Private
Support System to Encourage Innovation’, Science Progress, 2009.
- Boer & Croon, Evaluatie CVZ en NZa, 2009.
- Commissie Baarsma, Advies commissie macrobeheersinstrument, 2012.
- Consortium onderzoek kwaliteit van zorg, De relatie tussen volume en kwaliteit van zorg:
Tijd voor een brede benadering, 2012.
- CPB, CPB policy brief 2010/11: Trends in gezondheid en zorg, 2011.
- CPB, Toekomst voor de zorg, 2013.
- DBC-Onderhoud, Position paper zorginnovatie, 2013.
- De Kam en Donders, ‘Zonder zorg vaart niemand wel’, in: Een economisch gezonde
gezondheidszorg. KVS Preadviezen, 2012.
- Douven en Boone, ‘Budgetten en marktwerking in de zorg: waarom en hoe?’, in: Een
economisch gezonde gezondheidszorg: KVS preadviezen, 2012.
- Evaluatiecommissie Integrale Bekostiging; Monitoring Integrale Bekostiging Zorg voor
Chronisch Zieken: Tweede rapportage, 2012
- Gootzen en Bonte, ‘Het rendement van Ketenzorg’, Medisch contact 64 (4), 2010.
- Guus Schrijvers, Ruimte voor ziekenhuisinnovaties, 2010.
- Halbersma, Rein, Johan van Manen en Wolf Sauter, Research paper NZa: Voldoen de
verzekeraars in hun rol als motor van het zorgstelsel?, 2012.
- InEen (2014), Transparante ketenzorg diabetes mellitus, copd en vrm, rapportage
zorggroepen over 2013: op weg naar genuanceerde rapportage van zorg
- Inspectie der Rijksfinanciën, Curatieve zorg 2.0: Rapport brede heroverwegingen, bijlage
bij Kamerstukken II, 2009/10, 32359, nr. 1.
- Loozen, Schut en Varkevisser, ‘Fusie zorgverzekeraars Achmea en De Friesland: hoezo
functioneel concentratietoezicht?’, Markt & Mededinging 5, 2011, p. 169-177
- Loozen, Varkevisser en Schut, ‘Beoordeling ziekenhuisfusies door ACM: staat de
consument wel echt centraal?’, Markt & Mededinging 1, 2014 p. 5-14
- M. Varkevisser en E. Schut, ‘Zorgspecifieke fusietoets is overbodig en ongewenst’,
Tijdschrift voor toezicht 2(1), 2011, 33-41
- Maasdam, ‘Publieke belangen in de zorg geborgd door toepassing mededingingsregels
door de Nederlandse Mededingsautoriteit?’ in: Ars Aequi 07/08, 2011, p. 540-548

GV278-3-457

194

- Markttoezichthoudersberaad, Criteria voor goed toezicht, 2013.
———, Agenda 2014, 2014.
- Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘Minder last, meer effect: Zes
principes van goed toezicht’, 2005.
- NMa en NZa, Richtsnoeren zorggroepen, 2010.
- NMa, Richtsnoeren voor de zorgsector, 2010.
- NVZ, NFU, ZKN, ZN en VWS, Bestuurlijk hoofdlijnenakkoord ziekenhuiszorg 2012-2015,
2011.
- NZa et al., Convenant bestrijding zorgfraude, 2013.
- Pomp, Marc, Research paper NZa: No risk, no gain, 2012.
- RIVM, Experimenteren met de keten-dbc diabetes: De eerste zichtbare effecten, 2009
———, Zorgbalans: De prestaties van de Nederlandse zorg, 2004.
———, Zorgbalans: De prestaties van de Nederlandse zorg, 2010.
———, Zorgbalans, 2012.
- RVZ, De staat van het stelsel, 2004.
- Sauter, ‘Aanmerkelijke marktmacht in de zorg,’ Markt en Mededinging 8, 2007, p. 3-11
- Sauter, Wolf, ‘Research paper NZa: An analysis of the general consumer interest as a
source of regulatory legitimacy in the case of the Dutch healthcare authority’, 2008.
- Schut, Loozen en Varkevisser, ‘Consumentenwelvaart en de beoordeling van
ziekenhuisfusies’, ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling, 99,2014,
p. 40-45
- Trimbos Instituut, Trendrapportage GGZ: Ambulantisering, 2012.
- Triple A, Onderzoek gedifferentieerd macrobeheersinstrument, 2013.
- Van Damme, ‘Concurrentie en samenwerking op de zorgverleningsmarkt,’ Een
economisch gezonde gezondheidszorg: KVS pre-adviezen, 2012, p. 179-200
- Van Kleef, Richard, Erik Schut en Wynand van de Ven, Evaluatie zorgstelsel en
risicoverevening, 2014.
- Wiggers en Sluijs, ‘Menzis – apotheek J.D. Van Dalen’, Markt en Mededinging 3, 2010,
p. 114-120
- Wiggers en Sluijs, ‘Menzis – apotheek J.D. Van Dalen’, Markt en Mededinging 4, 2011,
p. 145-150

GV278-3-457

195

- Wiggers, De NMa en de NZa in de curatieve zorgsector (2013)
- ZN, Advies alternatief MBI, 2013.
———, Eindrapportage onderzoek mogelijk misbruik transitiemodel: ‘Spelen met regels
én systeem in transitie’, 2013.
- ZonMw, Evaluatie Wet Marktordening Gezondheidszorg, 2009.
Overig
- NMa, Zaak 3022/ Stichting automatisering gezondheidszorg Breda, 2004
- NMa, Zaak 2501/Dienstapotheek Assen, 2004
- NMa, Zaak 6424/Ziekenhuis Walcheren – Oosterscheldeziekenhuizen, 2009
- ACM, Zaak 7545/HagaZiekenhuis – Reinier de Graaf Groep, 2013
- ACM, Zaak 13.1465.22/Isala – Noorderboog, 2014

GV278-3-457

196

Bijlage 3. Lijst met gesprekspartners
Organisatie

Naam

Functie

Achmea

Nelleke de Kruijff

Manager stafbureau zorginkoop

ACM

Krijn Schep

Senior beleidsmedewerker

ACM

Tineke Serlie

MT-lid directie mededinging

Actiz

Herma Oosterom

Senior beleidsadviseur

Actiz

Michiel Kooijman

Juridisch beleidsadviseur

ASR

Geert van Kruistum

Senior business consultant ziektekosten

CAK

Jacqueline van den Burg

Accounthouder VWS/beleidsadviseur

CIZ

Pauline de la Court

Hoofd afdeling fraudebestrijding

CZ

Rens van Oosterhout

Manager farmacie en curatieve GGZ

DNB

Dagmar van Ravenswaay

Hoofd toezicht zorgverzekeraars

Claasen
DNB

Peter Hoekstra

Coördinator verzekeringscluster toezicht

DSW

Aad de Groot

Directielid

DSW

Chris Oomen

Bestuursvoorzitter

DSW

Dirk Pons

Directielid

Erasmus universiteit

Wynand van de Ven

Professor of health insurance

FLORET

Jan Koen Sluijs

Advocaat/partner

GGZ Nederland

Paul van Rooij

Directeur

IederIn

Marijke Hempenius

Beleidsmedewerker

IGZ

Joke de Vries

Hoofdinspecteur Maatschappelijke Zorg

InEen

Hansmaarten Bolle

Directeur

KNMP

Leon Tinke

Algemeen directeur

KNMP

Jean Hermans

Hoofd beleid

KVVP

Judith Veenendaal

Directeur

LHV

Ad Vermaas

Senior beleidsmedewerker

LHV

Lodi Hennink

Algemeen directeur

Loyens & Loeff

Marc Wiggers

Advocaat

Medisch Spectrum

Bas Leerink

Voorzitter raad van bestuur

Menzis

Hans Springer

Manager inkoop langdurige zorg

Menzis

Joëlline Verloop-Goossen

Secretaris CFO/CRO

Menzis

Ruben Wenselaar

Vice-voorzitter raad van bestuur

Ministerie van VWS

Adriaan Brouwer

Coördinerend beleidsmedewerker

Ministerie van VWS

Bas van der Dungen

DG curatieve zorg

Ministerie van VWS

Caroline Bos-de Jager

Senior juridisch beleidsadviseur

Ministerie van VWS

Dmitri Schakelaar

Projectcoördinator

Ministerie van VWS

Frank Hoogendijk

Coördinerend beleidsmedewerker GGZ

Ministerie van VWS

Fred Krapels

Hoofd tweedelijns somatische zorg/plv. directeur

Ministerie van VWS

Gelle Klein Ikkink

Directeur zorgverzekeringen

Ministerie van VWS

Henriëtte Ribberink

Juridisch beleidsmedewerker

Ministerie van VWS

Janneke Boer

Projectleider kwaliteitsinstituut

Twente

curatieve zorg

GV278-3-457

197

Ministerie van VWS

Joost Moes

Senior beleidsmedewerker

Ministerie van VWS

Jorit de Kruijff

Juridisch beleidsadviseur

Ministerie van VWS

Kees Molenaar

Programmamanager

Ministerie van VWS

Marcel Amelung

Senior beleidsmedewerker

Ministerie van VWS

Margaret Hof

Accounthouder de NZa

Ministerie van VWS

Mariken Meijs

Projectleider/beleidsjurist

Ministerie van VWS

Rudo van den Brink

Senior beleidsadviseur

Ministerie van VWS

Veronique Esman

Directeur curatieve zorg

Nationale Ombudsman

Marcel Haddink

Teamleider zorg en onderwijs

Nefarma

Jan Oltvoort

Senior beleidsadviseur

Nefarma

Michel Dutrée

Directeur-generaal

NFU

Frank de Bos

Coördinator sturing en financiering

NMT

Albert-Jan Rijnsburger

Hoofd sturing en financiering

NPCF

Winny Toersen

Senior beleidsmedewerker

NvPF

Bart van den Bemt

Secretaris/ Vice-voorzitter

n.v.t.

Guus Schrijvers

Oud-hoogleraar public health,

NVZ

Lilianne van der Velde

Beleidsadviseur

NVZ

Margot van der Starre

Directeur

NZa

Annemiek van der Laan

Unitmanager economisch en medisch bureau

NZa

Bernard Creutzberg

Beleidsmedewerker

NZa

Cornelis Jan Diepeveen

Senior beleidsmedewerker

NZa

Daan Molenaar

Unitmanager Markttoezicht en Toezicht

gezondheidseconoom

Zorgverzekeraars
NZa

Dick Evelein

Unitmanager informatie- en coördinatie centrum

NZa

Eldert Boersma

Beleidsmedewerker toezicht

NZa

Erik Langeveld

Beleidsmedewerker toezicht

NZa

Eva Flikkema

Senior beleidsadviseur, voorzitter
ondernemingsraad

NZa

Eveline van der Waarde

Manager finance & control

NZa

Hanneke Miedema

Manager communicatie

NZa

Hein Mak

Unitmanager informatie en facilitair management

NZa

Jan Hakker

Senior onderzoeker

NZa

Katinka Lops

Beleidsmedewerker

NZa

Loes de Maat

Directeur toezicht en handhaving

NZa

Manou van der Kraan

Unitmanager projectenpool

NZa

Martijn de Keizer

Directiesecretaris toezicht en handhaving

NZa

Martine van de Kerkhof

Unitmanager HRM

NZa

Maurice van de Werd

Adviseur planning en control

NZa

Michiel Lugt

Manager toezicht

NZa

Michiel Veersma

Strategisch-juridisch adviseur RvB

NZa

Mindert Mulder

Directeur cure

NZa

Misja Mikkers

Directeur strategie en juridische zaken

NZa

Rein Halbersma

Expert economisch-medisch bureau

NZa

Rik Lagerwaard

Directeur care

NZa

Ruud van Donk

Unitmanager juridische zaken

NZa

Sander Koopman

Unitmanager care

GV278-3-457

198

NZa

Tim Maas

Directeur bedrijfsvoering en informatie

NZa

Vincent Pelgrom

Beleidsmedewerker

NZa

Wim Komrij

Plv. directeur toezicht en handhaving

ONVZ

Erno Kleijnenberg

Directeur

Orde van Medisch

Ernst Ziere

Directeur organisatie en financiën

V&VN

Francis Bolle

Senior adviseur

V&VN

Helma Zijlstra

Directeur

VGN

Hans Cosijnse

Senior beleidsadviseur

VGZ

Hans van Noorden

Directeur langdurige zorg

VGZ

Mirjam Klerks

Hoofd juridische zaken

VGZ

Peter Hoppener

Divisievoorzitter zorg

Westfries Gasthuis

Hugo Keuzenkamp

Directielid

ZKN

Marijn Lamers

Manager kwaliteit en veiligheid

Zorg en Zekerheid

Anneke Augustinus

Manager inkoop zorg AWBZ

Zorgverzekeraars

Pieter Hasekamp

Algemeen directeur

-

Eitel Homan

Voormalig lid raad van bestuur NZa

-

Theo Langejan

Voormalig lid raad van bestuur NZa

Specialisten

Nederland

GV278-3-457

199

Bijlage 4. Overzicht van deelvragen
1

In hoeverre draagt tarief- en prestatieregulering bij aan het functioneren van het
zorgstelsel?
- In hoeverre levert tarief- en prestatieregulering een noodzakelijke bijdrage aan de doelen
van de WMG (Betaalbaarheid, toegankelijkheid en de kwaliteit van zorg)? Is tarief- en
prestatieregulering effectief en doelmatig in het bereiken van deze doelen?
- Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met algemeen
consumentenbelang?
- Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met het instrument begrenzing
voor macrokostenbeheersing?
- Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met dynamiek en innovatie in
de zorgverleningsmarkt?
- Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met multidisciplinaire
samenwerking?
- Is tarief- en prestatieregulering nodig binnen aanvullende pakketten?
- Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met fraudebestendigheid?
- Hoe functioneert tarief- en prestatieregulering in verband met het verbodsstelsel en het
mogelijke alternatief daarvan? In hoeverre dient een verbodsstelsel de doelen van de
WMG?

2

Is het markttoezichtsinstrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om
de beoogde doelen te behalen?
- Is het AMM-instrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de
met het instrument beoogde doelen te behalen?
- Is het AMM–instrumentarium en de toepassing daarvan door de NZa nodig naast het
mededingingsinstrumentarium en de toepassing daarvan door de ACM?
- In hoeverre draagt markttoezicht en met name het fusietoezicht, door de NZa, bij aan het
op gang brengen van de markt?
- Is het transparantie-instrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten
om de met het instrument beoogde doelen te behalen?
- Is het art. 45-instrumentarium voldoende toepasbaar en slagvaardig in te zetten om de
met het instrument beoogde doelen te behalen?

GV278-3-457

200

3

Is het instrumentarium voor uitvoeringstoezicht op de Zvw voldoende toepasbaar en
slagvaardig in te zetten om de beoogde doelen te behalen?
- In welke mate dragen de NZa en WMG bij aan een goede zorginkoop door
zorgverzekeraars?
- In hoeverre dragen WMG en de NZa bij aan de bescherming van het algemeen
consumentenbelang, waaronder de beschikbaarheid van keuze-informatie en
transparantie?
- In hoeverre draagt het rechtmatigheidstoezicht van de NZa eraan bij dat
zorgverzekeraars (formele en materiële) controles uitvoeren zodat fraude door
zorgaanbieders wordt voorkomen dan wel aangepakt?
- Is het rechtmatigheidstoezicht van de NZa effectief ter bestrijding van fraude?

4

Is het instrumentarium voor het uitvoeringstoezicht op de doel- en rechtmatige uitvoering
van de AWBZ door Zorgkantoren, AWBZ-verzekeraars en CAK voldoende toepasbaar en
slagvaardig in te zetten om de beoogde doelen te behalen?
- In welke mate draagt het doel- en rechtmatigheidstoezicht van de NZa bij aan de
bestrijding van fraude?
- Is de wijze waarop de NZa de prestaties van concessiehouders meet en de keuze voor
aandachtsgebieden, zoals Zorg in natura, Klachtenbehandeling, Contracteerproces,
Materiële Controle en Bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik, effectief?
- Beschikt de NZa over een afdoende handhavingsinstrumentarium?
- In welke mate dragen het doel- en rechtmatigheidstoezicht van de NZa en het
instrumentarium van de WMG bij aan de bescherming van het algemeen
consumentenbelang?

5

Draagt de NZa met de door haar geleverde prestaties in bedrijfsmatige zin bij aan het
realiseren van de bedoelingen van de wetgever en realiseert de NZa haar prestaties tegen
zo laag mogelijke kosten en met een zo hoog mogelijke kwaliteit?
Bij deze vraag zijn geen vragen maar aandachtspunten gedefinieerd, te weten:
- de (effectieve) inzet van het beschikbare instrumentarium en de kruisbestuiving tussen
regulering- en (markt)toezichtstaken. Belangrijk aandachtspunt hierbij is het belang van
fraudebestrijding. Bij de evaluatie van de inzet van de NZa op het gebied van
markttoezicht dient de werkwijze van de ACM betrokken te worden inclusief de
consequenties daarvan voor de NZa
- het bedrijfsmatig–organisatorisch functioneren van de NZa, waarbij specifieke aandacht
wordt gevraagd voor de stand van zaken m.b.t. automatisering van de primaire
werkzaamheden, de kwaliteit van de informatie die daar uit voortvloeit voor intern en
extern gebruik, of die op orde is en gewaarborgd. Dit mede met het oog op tijdige
gegevensaanlevering voor het budgettaire besluitvormingsproces bij VWS

GV278-3-457

201

- de relatie die de NZa met de minister/staatssecretaris c.q. het ministerie van VWS
onderhoudt, waarbij specifieke aandacht wordt gevraagd voor de scheiding beleid en
uitvoering
- de relaties die de NZa met stakeholders onderhoudt. Het gaat daarbij om collega-zbo’s
(artikel 17 WMG), zorgaanbieders, zorgverzekeraars, zorgkantoren en
patiëntenorganisaties
- de bedrijfsmatig–organisatorische criteria die worden gehanteerd bij de beoordeling van
het jaarlijks functioneren van de NZa met ingang van het jaarverslag 2011. Het gaat
daarbij om de volgende criteria: kwaliteit verantwoordingsinformatie, toestand financiën,
kwaliteit bedrijfsvoering, doeltreffendheid en doelmatigheid en goed bestuur
(governance).

GV278-3-457

202

Datum

1 september 2014
Opdrachtgever

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Auteurs

Aris van Veldhuisen
Robert-Jaap Voorn
Jasper Sluijs
Katy Hofstede
Allard Amelink
Jane Fain
Met medewerking van

Paul de Bijl, Radicand Economics
Jan Boone, TILEC
Foto omslag

Jannes Linders
Referentie

GV278-3-457

www.aef.nl