Rapport
Datum

10 maart 2008

Toezicht Waterbeheer in
ontwikkeling
Visiedocument 2008-2012

VERSIE 1.1

Datum

Pagina

10 maart 2008

2 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Inhoudsopgave
Samenvatting

3

1

Doel en aanleiding nieuwe visie

5

2

Het domein Waterbeheer

6

2.1
2.2

Beknopte domeinbeschrijving
Beknopte weergave huidig toezichtarrangement

6
6

3

Analyse van trends in domein en toezicht

8

3.1 Trends in het domein
8
3.1.1 Beleidsprogramma Balkenende IV
8
3.1.2 De Watervisie brengt samenhang
8
3.1.3 De wet- en regelgeving verandert
9
3.1.4 De organisatie van het waterbeheer verandert mee
10
3.1.5 Ideeën en standpunten van stakeholders en branche- en maatschappelijke
organisaties
11
3.1.6 Waarnemingen uit eigen inspectieonderzoeken
11
3.2 Trends in het toezicht:: negen principes van goed toezicht
13

4

Een nieuwe toezichtvisie Waterbeheer

16

4.1
4.2
4.3
4.4

Visie en missie toezicht waterbeheer 2008-2012
Kernwaarden
Ontwikkelagenda IVW Wb
Realisatie

16
16
17
20

Bijlage 1 – Ontwikkeling in het wettelijk kader

23

Bijlage 2 – Lijst van afkortingen

25

Bijlage 3 – Literatuurlijst

26

Versiebeheer

27

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

3 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Samenvatting
Voor u ligt het visiedocument op het Toezicht binnen het domein waterbeheer.
In dit document staat te lezen welke verbeteringen de Toezichtseenheid
Waterbeheer (hierna: IVW Wb) wil realiseren en waarom die verbeteringen nodig
zijn. Doel van dit document is om richting te geven aan verbetering en
vernieuwing van het toezicht op waterbeheer door de Inspectie Verkeer en
Waterstaat.
De omgeving waarin de Inspectie toezicht uitoefent is divers, veelzijdig en in
beweging. De grenzen van de toekomstige toezichtrol van de Inspectie liggen
niet vast. Ontwikkelingen zoals het advies van de Commissie Oosting, de
vernieuwing van de rijksinspecties zoals uitgesproken door het Kabinet in de nota
Vernieuwing Rijksdienst en veranderingen in organisatie en beleid binnen
Verkeer en Waterstaat, hebben hun invloed. Dat geldt evenzeer voor de
bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen in ons land. Zeker binnen het
domein waterbeheer spelen grote belangen, onder meer tot uitdrukking gebracht
in de kabinetsvisie op waterbeleid en waterbeheer “Nederland veroveren op de
toekomst”, kortweg Watervisie (september 2007). Daarmee zijn de belangrijkste
externe motieven voor verandering en vernieuwing van het toezicht geschetst.
De visie van de Inspectie op het domein Waterbeheer is een veilig, duurzaam en
klimaatbestendig integraal waterbeheer met zo weinig mogelijk incidenten en
milieuverontreiniging. Daaraan verbindt IVW toezichteenheid Waterbeheer (IVW
Wb) als missie het bevorderen en bewaken van een veilig en klimaatbestendig
integraal waterbeheer dat bijdraagt aan duurzaam leven met water en aan een
sterke economie. IVW Wb doet dit door op gezaghebbende en zichtbare wijze,
effectief en betrokken toezicht te houden op de juiste uitvoering en toepassing
van de waterwet- en regelgeving binnen het domein Waterbeheer en door
rekening te houden met het vigerende én voorgenomen beleid, zoals dat
geschetst wordt in de Watervisie van het Kabinet Balkenende IV. Daarbij richt de
Inspectie zich in het bijzonder op bovenregionale belangen en
internationaalrechtelijke verplichtingen. De Inspectie bericht over haar resultaten
in openbaarheid.
Bovenstaande visie en missie zijn te vatten in vier kernwaarden: gezaghebbend,
zichtbaar, effectief en betrokken. Deze kernwaarden geven aan waar IVW Wb
voor staat en daarmee wat haar medewerkers willen uitstralen. Om de visie
inhoud te geven, zet IVW Wb de volgende ontwikkellijnen inwaarlangs
verbetering en vernieuwing de komende vier jaar plaatsvinden:

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

4 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Toezicht nog selectiever;
Samen met andere rijksinspecties: toezicht eenduidiger en effectiever.
Adviesfunctie richting beleid verder uitbouwen;
Proactiever op Europese dossiers;
Toezichtrelatie op RWS nog professioneler;
Duidelijker profiel binnen de interbestuurlijke toezichtsrelatie.

Bij de totstandkoming van het voorliggende visiedocument is gebruik gemaakt
van ideeën en standpunten van stakeholders, branche- en maatschappelijke
organisaties. Mede op basis daarvan zijn relevante trends en ontwikkelingen
gesignaleerd binnen het domein Waterbeheer, die leidend zijn geweest bij het
formuleren van de visie, missie en ontwikkelagenda van de IVW Wb.
Aan de ontwikkellijnen zijn acties verbonden. Borging van deze acties vindt
plaats in het Toezichtarrangement en in de jaarplannen van de Inspectie.
Verantwoording vindt plaats via het jaarverslag. Het voorliggende visiedocument
past in het streven van de Inspectie VenW om in een cyclisch proces haar
toezichtarrangementen te herzien. Het is als beslisdocument dus cruciaal. Met de
vaststelling van de nieuwe visie kan IVW Wb op weg om het nieuwe
arrangement te formuleren, te implementeren en toe te passen.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

5 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

1 Doel en aanleiding nieuwe visie
De Inspectie Verkeer en Waterstaat werkt aan verbetering van haar toezicht op
het waterbeheer in Nederland. In dit visiedocument staat te lezen welke
verbeteringen de Toezichteenheid Waterbeheer (hierna: IVW Wb) wil realiseren
en waarom die verbeteringen nodig zijn.
Aanleiding voor een nieuwe visie op toezicht waterbeheer
De omgeving waarin de Inspectie VenW toezicht uitoefent is divers, veelzijdig en
in beweging. De grenzen van de toekomstige toezichtrol van de IVW Wb liggen
niet vast. Ontwikkelingen zoals het advies van de Commissie Oosting, de
vernieuwing van de rijksinspecties zoals uitgesproken door het Kabinet in de nota
Vernieuwing van de Rijksdienst en veranderingen in organisatie en beleid binnen
Verkeer en Waterstaat, hebben hun invloed. Dat geldt evenzeer voor de
bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen in ons land. Zeker bij
Waterbeheer spelen daarbinnen grote belangen, onder meer tot uitdrukking
gebracht in de kabinetsvisie op waterbeleid en waterbeheer “Nederland
veroveren op de toekomst” (september 2007). Daarmee zijn de belangrijkste
externe motieven voor verandering van het toezicht geschetst.
Bij de totstandkoming van het voorliggende visiedocument is gebruik gemaakt
van ideeën en standpunten van stakeholders, branche- en maatschappelijke
organisaties. Mede op basis daarvan zijn relevante trends en ontwikkelingen
gesignaleerd binnen het domein Waterbeheer, die leidend zijn geweest bij het
formuleren van de visie, missie en ontwikkelagenda waarlangs verbetering en
vernieuwing van het toezicht op Waterbeheer door de Inspectie de komende vier
jaar vorm krijgt.
Het visiedocument past, conform het programma “Toezicht in Beweging”, in het
streven van de Inspectie om in een cyclisch proces al haar toezichtarrangementen
te herzien. Het is als beslisdocument dus cruciaal. Met de vaststelling van de
nieuwe visie kan IVW Wb op weg om het nieuwe arrangement uit te werken, te
implementeren en toe te passen.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

6 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

2 Het domein Waterbeheer
2.1 Beknopte domeinbeschrijving
In het domein Waterbeheer werkt een reeks betrokken organisaties aan het op
orde brengen en houden van oppervlaktewateren en grondwaterlichamen in
Nederland. Beleid wordt vooral door het Directoraat Generaal Water van het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat gemaakt. De uitvoering geschiedt door de
Rijkswaterstaat bij rijkswateren, waterschappen en provincies bij regionale
wateren, gemeenten bij gemeentelijke watertaken. Ook het toezicht komt deels
voor rekening van bovenstaande partijen, in hun rol van overheid. In deze rol
passen zij de wet- en regelgeving toe ten aanzien van burgers en bedrijven en
zijn zij in dat kader verantwoordelijk voor de handhaving. Het toezicht in het
interbestuurlijke verkeer komt deels voor rekening van de provincies als primaire
toezichthouders op de waterschappen, en deels voor rekening van de Inspectie.
Het intrabestuurlijk (binnendepartementale) toezicht op RWS komt voor
waterbeheer voor rekening van IVW Wb.

2.2 Beknopte weergave huidig toezichtarrangement
Doelen van het toezicht
Toezicht door IVW Wb draagt eraan bij dat waterbeheerders het vastgestelde
beleid uitvoeren en daarbij conform wet- en regelgeving werken en gestimuleerd
worden tot een uniforme toepassing. Dit bevordert de rechtsgelijkheid en
rechtszekerheid, verhoogt de effectiviteit van de uitvoering van het waterbeheer,
en draagt aldus bij aan het bereiken van de volgende beleidsdoelstellingen:
• Een veilig, klimaatbestendig en bewoonbaar Nederland.
• Gezonde en veerkrachtige watersystemen, waarmee een duurzaam
gebruik van de watersystemen gegarandeerd wordt.
• Een veilig en vlot vervoer over water.
De Inspectie richt zich vooral op de goede werking van het systeem rond
uitvoering en toepassing van de waterwet- en regelgeving in de context van het
vigerende beleid en de borging van bovenregionale belangen en
internationaalrechtelijke verplichtingen daarbij. Zij ondersteunt daarmee de
ministeriële (systeem)verantwoordelijkheid. De omvang van de Inspectie
Waterbeheer is ongeveer 50 fte.
Deelarrangementen
In het huidige toezichtarrangement (TZA) Waterbeheer zoals dat door de
Inspectie wordt gehanteerd, onderkennen we de volgende deelarrangementen:
• Intrabestuurlijk toezicht op de uitvoering en toepassing van waterwet- en
regelgeving in de context van het vigerende beleid. Het toezicht richt zich op
Rijkswaterstaat.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

7 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

•
•

•
•

Intrabestuurlijk toezicht in de rol van Bevoegd Gezag ten aanzien van de
eigen werken van of werken in opdracht van Rijkswaterstaat.
Interbestuurlijk toezicht op de uitvoering en toepassing van waterwet- en
regelgeving in de context van het vigerende beleid. Het toezicht richt zich op
medeoverheden.
Uitvoeringstoezicht op certificerende en accrediterende instellingen in het
(water)bodembeheer.
Nalevingstoezicht op intermediairs in het (water)bodembeheer.

Hoofdprocessen
• Toelating en Continuering: onder andere inspectie- en uitvoeringskaders
gericht op vergunningen eigen werken van RWS.
• Inspectie: onder meer het uitvoeren van audits en dieptecontroles en het
uitbrengen van inspectie- en uitvoeringskaders.
• Kennis en advies: onder andere instrument- en methodiekontwikkeling en
advies over handhaafbaarheid van nieuwe regelgeving.
• Berichtgeving: nota’s, adviezen en rapporten aan de politieke en ambtelijke
leiding en bijdragen aan het Jaarverslag van de Inspectie VenW.
Programmeren op basis van risicoanalyse en signalen van buiten
De Inspectie stelt een risicobeeld op van kansen en effecten in het waterbeheer.
Ondertoezichtgestelden en Beleids-DG’s dragen bij aan dit risicobeeld. Op basis
van dit risicobeeld stelt de Inspectie haar jaarprogramma op. Dat bevat naast
inspectieonderzoeken ook het uitbrengen van inspectiekaders, het doen van
verkenningen en instrument- en methodiekontwikkeling. In het jaarprogramma
reserveert de Inspectie daarnaast ruimte voor onderzoek vanuit signalen van
buiten (het van-buiten-naar-binnen-spoor).
Onafhankelijk en openbaar
Binnen de grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht
opereert de Inspectie als onafhankelijke toezichthouder op waterbeherend
Nederland. Ze heeft eigen verantwoordings- en rapportagelijnen naar de
politieke en ambtelijke leiding van het departement, vooral belangrijk omdat het
toezicht deels betrekking heeft op RWS, collega-agentschap binnen VenW.
De Inspectie bericht over haar resultaten in openbaarheid. Dat dient twee doelen.
Enerzijds stelt ze de interveniërende overheden (de minister, de provincie) in
staat om adequaat te handelen op geconstateerde gebreken. Anderzijds voldoet
de Inspectie ermee aan haar maatschappelijke taak en verantwoordelijkheid.
Samenwerken met andere toezichthouders
De Inspectie werkt samen met allerlei andere toezichthouders, vooral met de
VROM-Inspectie en met de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. De Inspectie
is actief betrokken bij het programma Vernieuwing Toezicht. Daarnaast
participeert de Inspectie in het verwoorden van een interdepartementale visie op
Interbestuurlijk Toezicht.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

8 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

3 Analyse van trends in domein en toezicht
Het domein waterbeheer is in ontwikkeling. De richting van die ontwikkeling is
van belang voor de aanpassing van het toezicht. Analyse ervan strekt zich op
hoofdlijnen uit over zowel de domeingebonden trends, als over de trends in het
toezicht.
Aanzet voor de ontwikkelagenda
Daar waar we mogelijke consequenties voor de vormgeving van het toezicht op
waterbeheer zien, wordt dit en marge aangegeven. Deze kolom en marge vormt
de aanzet voor de ontwikkelagenda van de Inspectie zoals beschreven in
paragraaf 4.3

3.1 Trends in het domein
De belangrijkste ontwikkelingen en trends liggen op het vlak van het strategische
kabinetsbeleid, de daaruit voortvloeiende Watervisie, nieuwe wet- en
regelgeving en daarmee samenhangend wijzigingen in de organisatie van het
waterbeheer, ook in relatie tot de Europese verplichtingen. Ideeën en
standpunten van branche- en maatschappelijke organisaties over toezicht op het
waterbeheer geven richting binnen de analyse van trends.

Samenwerkende
toezichthouders
Calamiteitenorganisatie is
prioriteit
Samen werken aan IBT

3.1.1 Beleidsprogramma Balkenende IV
In het Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV 2007-2011 “Samen werken –
samen leven” zijn de afspraken uit het Coalitieakkoord geconcretiseerd in een
zestal pijlers. Deze pijlers zijn wat betreft waterbeheer nader ingevuld in de
Watervisie, waarover de volgende paragraaf gaat. Daarnaast zijn belangrijke
beleidsvoornemens uit de overige pijlers voor (toezicht op) waterbeheer de
volgende:
• Verder terugdringen van administratieve lasten; beperking van vergunningen
ten gunste van algemene regels; terugdringen toezichtlasten; eenduidig
toezicht.
• Professionele crisisbeheersing en rampenbestrijding(sorganisatie), waarbinnen
dijkgraven en hoofddirecteuren van regionale diensten van RWS
samenwerken met de besturen van Veiligheidsregio’s.
• Verbeteren van de bestuurlijke verhoudingen, met onder andere stroomlijnen
van het Interbestuurlijk Toezicht.
3.1.2 De Watervisie brengt samenhang
De kabinetsvisie “Nederland veroveren op de toekomst”, kortweg Watervisie,
gaat vooral over klimaatverandering, samenhang binnen het waterbeleid en
duurzame ontwikkeling. De visie moet de 6 pijlers van het kabinet met elkaar

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

9 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

verbinden. Dat wordt uitgewerkt voor de thema’s klimaatbestendigheid, met
water een sterkere economie, duurzaam leven met water, Nederland helpt
wereldwijd met waterkennis, en Nederlanders herontdekken leven met water.
In de beschreven beleidsintensiveringen zit een aantal beleidsinhoudelijke keuzes,
die ook voor het toezicht op waterbeheer relevant zijn, vooral bij de prioritering
van het toezicht. De keuzes beïnvloeden daarmee het risicobeeld waterbeheer. In
de Watervisie gaat het vooral om:
Samenhang Waterwet en Wro
PPS-constructie vraagt om
ander toezicht
Risicobeeld: waterkering is
prioriteit
Risicobeeld: prioriteit in
toezicht Europese regelgeving

Bijdragen aan speerpunt
Nederland helpt wereldwijd
met waterkennis

•
•
•
•
•
•

Water stuurt mede de ruimtelijke ontwikkeling,
Klimaatbestendige rivieren en lokale en regionale watersystemen
Economisch voordeel uit combinatie van diverse functies van
water(staatswerken).
Schoon water, natuur en landschap en Europese regelgeving (KRW, HWR)
Intensivering van het hoogwaterbeschermingsbeleid
Betrokkenheid van andere bestuurslagen en private partijen, waarbij het Rijk
kaders stelt en bovenregionale belangen bewaakt. Dit geldt in het bijzonder
bij de ontwikkeling van waterplannen en het voldoen aan Europeesrechtelijke
verplichtingen.

Het kabinet heeft in haar watervisie als één van de speerpunten vastgelegd dat
Nederland wereldwijd helpt met waterkennis. De Inspectie wil hieraan naar
vermogen, op zeer beperkte schaal, bijdragen.
3.1.3 De wet- en regelgeving verandert
Dit visiedocument heeft als vertrekpunt het huidige wettelijke kader. Dit kader
omvat globaal de VenW-waterwet- en regelgeving aangevuld met wet- en
regelgeving op milieugebied (Wet milieubeheer) en de gezamenlijke besluiten
(bijvoorbeeld het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer).

Toezicht Kwalibo wordt
geïmplementeerd samen met
VROM-I

Interbestuurlijk toezicht
beperkt en selectief

De meest opvallende ontwikkeling voor de komende jaren betreft de afronding
van de parlementaire behandeling en de inwerkingtreding van de Waterwet
(Wtw) die een achttal waterwetten zal gaan vervangen. Deze wet is ook het
kader voor de implementatie van Europese regelgeving (KRW, HWR etc.) en
schept voorwaarden voor toezicht dat uitgaat van de principes “getrapt tenzij”
en “toezicht volgt beleid”. Deze principes leiden tot een zo beperkt mogelijk
rijkstoezicht op medeoverheden, waarbij het juridische interventieinstrumentarium zoveel mogelijk slechts als stok achter de deur fungeert.
De herziene Wet Bodembescherming en het Besluit uitvoeringskwaliteit
bodembeheer (Kwalibo) hebben het kader geschapen voor het toezicht –samen
met de VROM-Inspectie- op de uitvoering van (natte) bodemwerken. Het betreft
hier een risicovolle sector, waarbij ketentoezicht van groot belang is. Het toezicht
moet kwaliteit en integriteit van intermediairs in het bodembeheer bevorderen.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

10 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Nieuwe en aangepaste VROM-regelgeving is ook van belang voor het toezicht
waterbeheer zoals de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro). De
samenhang tussen Waterwet en Wro moet de ruimtelijke doorwerking van water
beter borgen, nu een aantal planvormen in de Waterwet het label structuurvisie
opgeplakt hebben gekregen.
Toezicht houdt rekening met
nieuwe omgevingsvergunning

Voorts is van belang de ontwerp Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) waarin de omgevingsvergunning is ondergebracht, een verbreding van
de oude Wm-vergunning, waarvoor coördinatie met de watervergunning nog
steeds nodig is. Dit wordt nader uitgewerkt in het kader van de Invoeringswet
Waterwet.
In Bijlage 1 is een meer uitvoerige beschrijving van het huidig en toekomstig
wettelijk kader opgenomen.

Adviezen over
handhaafbaarheid en
afrekenbaarheid van plannen
etc.

3.1.4 De organisatie van het waterbeheer verandert mee
De Waterwet en het strategisch beleid van het kabinet leiden tot een versterkte
rol van de onderscheiden overheidslagen, waarbij vertrouwen een belangrijk
uitgangspunt is. Dit moet gaan blijken in de wijze waarop de waterplannen de
komende jaren tot stand komen. Een centrale rol is daarbij weggelegd voor de
bestuurlijke overleggen zoals LBOW en LBOH. De taak van IVW Wb is om
daarbij te adviseren over handhaafbaarheid en afrekenbaarheid van gemaakte
plannen, afspraken, convenanten etc. Extra aandacht zal de Inspectie daarbinnen
geven aan de Europese dimensie. Daar is immers sprake van volledige
ministeriële verantwoordelijkheid. Ook bij de uitvoering van plannen door de
medeoverheden zal de IVW Wb conform de systematiek van de Waterwet
risicogebaseerd toezicht houden.
Het is zinvol om hierbij onderscheid te maken tussen het verzamelen van
informatie in het kader van beleidsevaluatie-monitoring en in het kader van
(signalerend) toezicht houden. In het eerste geval wordt bijgehouden hoe het
staat met de uitvoering en wordt daartoe standaard informatie opgevraagd. Het
gaat dus om informatie die gebruikt wordt voor het aanscherpen van het beleid
en ook gebruikt kan worden voor de rapportageverplichtingen jegens Brussel. Bij
(signalerend) toezicht houden verzamelt men op basis van risicoanalyse gericht
informatie (waar onder informatie uit beleidsevaluatie-monitoring) om een
oordeel te kunnen vellen over de (kwaliteit van) de uitvoering rond een bepaald
thema. Dit signalerend toezicht ondersteunt de ministeriële
(systeem)verantwoordelijkheid. Het stelt de bewindspersoon in staat om zonodig
gebruik te maken van zijn toezichtbevoegdheden. Dit toezicht vergt slechts een
beperkte inzet van de toezichthouder en kost medeoverheden en RWS weinig
toezichtlast.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

11 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

3.1.5 Ideeën en standpunten van stakeholders en branche- en
maatschappelijke organisaties
Een aantal stakeholders bij beleid, uitvoering en medeoverheden is in het
voorjaar van 2007 bevraagd op hun visie op IVW Wb. Als belangrijke evaluatieve
opmerkingen is aan IVW Wb meegegeven:
• de zichtbaarheid kan beter;
• meer actief zijn in beleidsprocessen;
• betrokkenheid van stakeholders bij het risicobeeld kan steviger;
• nog meer samenwerking met anders inspecties.
Deze opmerkingen hebben een plaats gekregen in paragraaf 4.2, 4.3 en 4.4.
Daarnaast is een ruwe schets van het huidige TZA is besproken met
vertegenwoordigers van brancheorganisaties en maatschappelijke organisaties. In
deze gesprekken zijn de volgende formele en soms informele standpunten en
ideeën over toezicht op waterbeheer geformuleerd.
Stichting De Noordzee en Stichting Natuur en Milieu vinden een onafhankelijke
toezichthouder op de uitvoering van het waterbeheer van belang. Gehoopt
wordt dat zo beter zichtbaar wordt gemaakt wat er niet goed gaat in het
waterbeheer. Met name Stichting De Noordzee geeft aan dat ook de kwaliteit
van de handhaving omhoog moet.
De Vereniging Nederlandse Chemische Industrie (VNCI) vindt het, evenals het
Midden en Kleinbedrijf Nederland (MKB), de Vereniging van Waterbouwers in
Bagger-, Kust- en Oeverwerken (VBKO) en VNO/NCW belangrijk dat het
toezicht geen lastenverzwaring voor het bedrijfsleven oplevert. Daarnaast vindt
men een “level playing field” van belang.
Deze organisaties vinden, evenals de ANWB de uniformiteit van het toezicht van
groot belang, waarbij het MKB en de ANWB pleiten voor één nationale
toezichthouder waterbeheer. Tot slot vinden de VNCI en de ANWB een
risicobenadering wenselijk.
3.1.6 Waarnemingen uit eigen inspectieonderzoeken
Vanuit de praktijkervaringen met en informatie uit recente inspectieonderzoeken
doet de inspectie onder meer de volgende waarnemingen binnen het domein van
waterbeheer:
Interventiestrategie
nadrukkelijk blijven inzetten

Zichtbare verbetermaatregelen RWS blijven in een aantal gevallen achter
Uit een aantal onderzoeken blijkt dat RWS in vervolg op inspectieonderzoeken,
en ondanks het maken van een verbeterplan, in de praktijk geen zichtbare
verbetering realiseert. Voorbeelden hiervan zijn onderzoeken naar het Besluit
Risico’s Zware Ongevallen en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Dit beeld
wordt bevestigd door de achterblijvende aanpak van diffuse bronnen, zowel bij
RWS zelf als bij derden.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

12 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Informatiebeheer op orde

Rolverdeling duidelijk en
eenduidig afspreken

Bestuurlijke maatwerkaanpak
nadrukkelijk gebruiken in
Interventiestrategie

Proactief op Europese dossiers

Kwaliteitsniveau informatiebeheer RWS bemoeilijkt systeemtoezicht door de
Inspectie
De Inspectie signaleert dat het informatiebeheer van RWS beter kan. Op die
manier wordt de uitoefening van systeemtoezicht door de Inspectie beter
mogelijk. Zo blijkt dat de door de regionale diensten van Rijkswaterstaat
aangeleverde jaaroverzichten over aard en omvang van vergunningen eigen
werken qua diepgang en kwaliteit verschillen en nog niet altijd volledig zijn. Ook
heeft RWS onvoldoende kwantitatief zicht op de naleving van regelgeving door
derden, doordat informatiesystemen zoals Wvo-info niet in staat zijn benodigde
kwantitatieve gegevens te genereren.
Hiaten in beschikbare gegevens over toestand waterkeringen zijn een probleem
Uit de door de Inspectie opgestelde landelijke rapportage van de vijfjaarlijkse
toetsing van primaire waterkeringen blijkt dat 24% van deze keringen
(waaronder de Afsluitdijk) niet voldoet aan de wettelijke veiligheidsnorm.
Bovendien hebben zowel RWS als de waterschappen, van één derde van de
keringen onvoldoende gegevens zodat deze in de samenvatting door de inspectie
van het landelijke beeld met “geen oordeel” zijn aangemerkt. Dit percentage is
vergeleken met de vorige toets maar weinig gedaald. Ook constateren we dat de
provincies hun rol van toezichthouder op de waterkeringbeheerders in het
toetsproces op een te diverse manier invullen. Voor de derde toetsing in 2011 is
versterkte regie vanuit het rijk absoluut noodzakelijk.
Bestuurlijke maatwerkaanpak maakt probleem riooloverstorten beheersbaar
De Inspectie stelt vast dat het aantal risicovolle overstorten fors is gedaald: nog
slechts twaalf van de oorspronkelijk meer dan 700 voldoen niet aan de norm.
Voor de helft daarvan hebben de waterbeheerders inmiddels afspraken gemaakt
zodat ze in 2007 een adequate vergunning hebben of gesaneerd zijn. Voor de
overige gevallen zullen de waterbeheerders bestuurlijke handhavingsmiddelen
inzetten om sanering af te dwingen. Dit resultaat is mede bereikt door gerichte
inzet van de Inspectie, onder meer door gesprekken van de hoofdinspecteur met
betrokken dijkgraven en hoofdingenieur-directeuren van RWS.
Implementatie Europese IPPC-richtlijn blijft achter
De Inspectie heeft samen met de VROM-I een landelijk onderzoek uitgevoerd
naar de implementatie van de Europese IPPC-richtlijn (Integrated Pollution
prevention and control, 1996). Provincies, gemeenten, waterschappen en RWS
bleken een forse achterstand te hebben bij het aanpassen van de vergunningen.
Dit levert een reëel risico op dat Brussel Nederland in gebreke stelt. De beide
Inspecties hebben de bevoegde medeoverheden en RWS aangespoord tempo te
maken. Tevens hebben ze een handreiking uitgebracht om de aanpassingen te
vergemakkelijken (compliance assistance) en handhavingsacties aangekondigd
richting bedrijven en overheden.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

13 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

3.2 Trends in het toezicht:: negen principes van goed toezicht
De huidige modernisering van het toezicht komt vooral tot uitdrukking in de
volgende drie ontwikkelingen. Ten eerste het kabinetsbeleid zoals ingezet met
het “programma” van de Kaderstellende kabinetsvisie op toezicht “Minder last,
meer effect”, met als kernbegrippen selectief, slagvaardig en samenwerkend.
Vervolgens het kabinetsstandpunt over Interbestuurlijk Toezicht (2006). Ten
derde de kabinetsreactie op de moties Aptroot over nalevingstoezicht (2006)
leidend tot het programma Vernieuwing Toezicht van de Inspectieraad.
Voor de Inspectie Waterbeheer is het een uitdaging om haar toezicht meer toe te
snijden op de principes van de Kaderstellende Visie op Toezicht. De Inspectie
moet daarbij een zodanige bijdrage leveren dat de waterbeheerders in Nederland
actief meedoen bij de uitgangspunten ingezet met het programma Eenduidig
Toezicht. Dit vraagt om reductie van administratieve lasten door samenwerking
bij de uitvoering van inspecties, het gezamenlijk opstellen van risicoanalyses en
gegevensuitwisseling. Ook wordt de Inspectie uitgedaagd om de interbestuurlijke
toezichtrol effectief en gezaghebbend vorm te geven met respect voor de
eigenstandige rol van medeoverheden.
Ambities vanuit negen principes van goed toezicht.
Hieronder zijn de trends in het toezicht geïdentificeerd aan de hand van de
negen principes van goed toezicht zoals de Inspectie VenW ze hanteert in
aansluiting op de Kaderstellende Visie op Toezicht. Deze analyse laat in het
huidige rijkstoezicht Waterbeheer de volgende mogelijke tekortkomingen en
ambities zien, waarop verandering gewenst is.
Zoveel mogelijk gebruik
blijven maken van eigen
verantwoordelijkheid RWS
t.a.v. eigen dienst
Bij IBT horizontale
verantwoording gebruiken

Gezamenlijke risicoanalyse IBT

1
Selectief: eigen verantwoordelijkheid stimuleren
In het toezicht op de eigen dienst van RWS maakt de Inspectie maximaal gebruik
van wat RWS zelf aan vergunningverlening en handhaving kan doen. IVW kan
de eigen verantwoordelijkheid van medeoverheden sterker aanspreken door
maximaal gebruik te maken van bij de medeoverheden, bijvoorbeeld hun
rekenkamers, al beschikbare informatie. Op haar beurt kan de Inspectie bijdragen
aan het onderling leren en de onderlinge controle zoals bij benchmarking. Het
uitvoeringstoezicht (Kwalibo) zal zoveel mogelijk vormgegeven worden als
systeemtoezicht met realitychecks.
2
Selectief: een integraal beeld van domein van toezicht gebruiken
Toezicht moet zoveel mogelijk selectief zijn. Dat lukt door goed
risicomanagement. Bij IBT zal de Inspectie gaan werken aan risicoanalyse op het
brede domein van de fysieke leefomgeving samen met verwante
rijkstoezichthouders, in het bijzonder de VI en de IOOV.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

14 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Kritische bepalingen
vaststellen

Nalevingsonderzoek, in het
bijzonder motieven van nietnaleven
Opschalingsmodel
combineren met afspraken in
LOM

IVW laat RWS en
medeoverheden aanhaken bij
ET
Gezamenlijke inspectieonderzoeken IBT

Instellingsbesluit IVW
aanpassen

Van buiten naar binnen:
ICW vervangen door
adviesstructuur

Inspectie is Aarhus-proof

De noodzakelijke informatie wordt onder meer verkregen door risicoanalyse,
nalevingsmeting, effectmeting en kernbepalingen1 die in afstemming met
Beleids-DG’s zijn vastgesteld.
3
Slagvaardig: streven naar “flexible response”
De Inspectie zet haar capaciteit zoveel mogelijk in op de plekken waar de risico’s
met de ermee verbonden effecten het grootst zijn en richt zich daarbij meer op
ondertoezichtgestelden die al dan niet bewust zwakker presteren dan andere.
Daarvoor is gerichte “nalevingsmeting” nodig. Bij de interventiestrategie
hanteert de Inspectie een opschalingsmodel, waarbij de regel geldt dat
bestuursrecht gaat voor strafrecht, tenzij afspraken met het OM of binnen LOMverband anders voorschrijven.
4
Samenwerkend: rijkstoezichthouders kunnen samen meer en beter
Als Intra- en Interbestuurlijke toezichthouder is IVW Wb niet direct betrokken bij
de vooral op nalevingstoezicht gerichte vorming van Frontoffices in het
programma Eenduidig Toezicht. De Inspectie stimuleert wél de bijdrage van RWS
en van medeoverheden bij die FO-vorming en de overige uitgangspunten die
door het programma zijn ingezet. Bij IBT werkt de Inspectie nauw samen met
toezichthouders op het brede domein van de fysieke leefomgeving, zowel bij
inspectieonderzoeken (diverse samenwerkingsvormen) als bij risicoanalyse.
5
Onafhankelijk
De Inspectie werkt op basis van wettelijke bevoegdheden en heeft een rol en
een positie die gekenmerkt wordt door onafhankelijk informatie verzamelen,
oordelen en zo nodig (doen) interveniëren. Daarbij bericht de Inspectie in
openbaarheid over haar resultaten. Voor haar taakuitvoering bij IBT en Kwalibo,
alsmede voor aspecten van de intrabestuurlijke toezichtrol ten aanzien van RWS,
zal de Inspectie het Instellingsbesluit en/of het mandaatbesluit moeten
aanpassen.
6
Transparant
Jaarlijks komt de Inspectie met één afgestemd jaarprogramma waarin de
activiteiten van IVW Waterbeheer worden beschreven. Bij de programmering
worden adviezen van de ondertoezichtgestelden en van de Beleids-DG’s
betrokken. Deze adviezen komen in de plaats van het Inspectiecomité
Waterbeheer. Achteraf wordt verantwoording afgelegd in het jaarverslag.
Inspectieresultaten maakt de Inspectie actief en passief openbaar waarbij
internet een belangrijk medium is. De Inspectie voldoet op korte termijn aan alle
vereisten van het verdrag van Aarhus met betrekking tot milieu-informatie.

1

Kernbepalingen zijn op basis van prioriteit geselecteerde wettelijke bepalingen waarbij overtreden

van normering leidt tot een aanmerkelijke vermindering van de realisatie van beleidsdoelen.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

15 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Van buiten naar binnen:
gebruikersoverleg
waterbeheer instellen

Gamma-expertise uitbouwen

Advies bij implementatie en
toetsen plannen op
handhaafbaarheid

Actualiseren beeld van
handhaving buurlanden
Beeld van Brusselse toetsing
onderzoeken

Informatiestrategie voor IBT
en Kwalibo ontwikkelen

7
Professioneel: openstaan voor de buitenwereld; grote expertise in huis
De ‘Maatschappelijke oriëntatie’ zit al in de wijze van programmeren, waarbij
ongeveer 40% beschikbaar is voor signalen van buiten, zowel vanuit adviezen
van ondertoezichtgestelden en Beleids-DG’s als uit de samenleving (methode
’van buiten naar binnen’). De Inspectie kan zijn sensitiviteit voor signalen uit de
samenleving versterken. Bijvoorbeeld door een “gebruikersoverleg waterbeheer”
te vormen uit brancheorganisaties en NGO’s.
De expertise van de Inspectie is inmiddels breed gespreid. Niettemin blijkt uit
evaluatie van dossiers, dat de Inspectie haar expertise op gamma-gebied zou
moeten versterken, in het bijzonder op psychologisch, sociologisch en
bestuurskundig terrein.
8
Actief in Europa
Internationale wet- en regelgeving worden in het waterbeheer steeds
belangrijker. Vooral de Europese richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn Water, de
Hoogwaterrichtlijn, de Kaderrichtlijn Marien en de IPPC-richtlijn geven het
Waterbeheer nieuwe verplichtingen en kansen. De Inspectie moet inzetten op
een actieve adviesrol aan de voorkant, en op een duidelijke toezichtsrol bij de
uitvoering van deze richtlijnen.
De Europese Commissie wil kunnen toetsen of de lidstaten de richtlijnen goed
implementeren en uitvoeren. Veel van die uitvoering is ook afhankelijk van de
situatie in bovenstrooms gelegen landen. De Inspectie wil daarom het overzicht
op de organisatie van toezicht in de buurlanden actualiseren en daarbij betrekken
de wijze waarop Brussel de Europeesrechtelijke verplichtingen wil toetsen.
9
Digitaal
De Inspectie draagt bij aan informatiesystemen die door waterbeheerders en
milieuhandhavingsorganisaties gebruikt worden. Bij IBT en Kwalibo moet de
Inspectie de informatiestromen nog beter in beeld krijgen, om met zo weinig
mogelijk toezichtlast informatie te halen, te matchen en te delen.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

16 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

4 Een nieuwe toezichtvisie Waterbeheer
4.1 Visie en missie toezicht waterbeheer 2008-2012
De visie van de Inspectie op het domein
Waterbeheer is een veilig, duurzaam en
klimaatbestendig integraal waterbeheer met zo
weinig mogelijk incidenten en
milieuverontreiniging.
De daaruit afgeleide missie toezicht Waterbeheer
is het bevorderen en bewaken van een veilig en
klimaatbestendig integraal waterbeheer dat
bijdraagt aan duurzaam leven met water en aan
een sterke economie.
De Inspectie Waterbeheer doet dit door op
gezaghebbende en zichtbare wijze, effectief en
betrokken toezicht te houden op de juiste
uitvoering en toepassing van de waterwet- en
regelgeving binnen het domein Waterbeheer en
door rekening te houden met het vigerende én
voorgenomen beleid, zoals dat geschetst wordt in
de Watervisie van het Kabinet Balkenende IV.
Daarbij richt de Inspectie zich in het bijzonder op
bovenregionale belangen en
internationaalrechtelijke verplichtingen. De
Inspectie bericht over haar resultaten in
openbaarheid.

De wereld van IVW
Bij IVW leven beelden van de ideale
wereld voor waterbeherend
Nederland. In deze wereld zijn
lozingen op oppervlaktewater netjes
gereguleerd en wordt dito gehandeld.
Bij de aanleg en onderhoud van
waterstaatswerken wordt gewerkt
conform wet- en regelgeving, waarbij
veiligheid en een gezond milieu
worden bevorderd. Het slepen met
bagger en grond vindt plaats op een
juiste en gecertificeerde wijze.
Misstanden binnen het waterbeheer
komen niet meer voor of worden
direct aan het licht gebracht en
vervolgens snel en duurzaam opgelost.
Waterbeheerders, (mede)overheden
en toezichthouder, werken als
partners samen aan de realisatie van
schoon en helder water, een gezond
watersysteem, klimaatbestendige en
veilige dijken en ruimte voor water en
natuur.
Aan realisatie van deze ideale wereld

4.2 Kernwaarden
De visie en missie van de Inspectie Waterbeheer
zijn te vatten in vier kernwaarden: gezaghebbend,
zichtbaar, effectief, betrokken. Deze kernwaarden
geven aan waar de Inspectie voor staat en wat
haar medewerkers willen uitstralen. Ze geven
richting aan de gewenste vaardigheden, houding
en kwaliteiten van de medewerkers van de
inspectie.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

werkt de Inspectie vanuit haar rol en
verantwoordelijkheid iedere dag
opnieuw. Dit doet de Inspectie ter
ondersteuning van de
(systeem)verantwoordelijkheid van de
staatssecretaris voor een juiste
uitvoering van de “natte” wet- en
regelgeving, maar ook vanuit de
publieksfunctie die de inspectie
vervult door onafhankelijke advisering
en signalering.

Datum

Pagina

10 maart 2008

17 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Gezaghebbend
Onze rapporten worden beschouwd als gedegen, juist en getuigend van
expertise. Dit wil de Inspectie vasthouden en daardoor een meer bepalende
bijdrage leveren aan goed waterbeheer. De Inspectie doet dit door de kwaliteit
van advisering en rapportage nog beter te borgen en richting beleid haar
adviezen nog meer te richten op informatie uit inspectieresultaten.
Zichtbaar
De Inspectie wil zichtbaarder zijn voor een breed publiek, ook omdat ze daarmee
de waterbeheerder wil “prikkelen”. Dit doet zij door actief in te zetten op brede
publieksmedia met communicatie over misstanden en maatschappelijke risico’s.
Zo wil ze inspectieresultaten periodiek publiceren in vakbladen zoals bijvoorbeeld
“Het waterschap”. Ook wil ze haar communicatie richting ondertoezichtstaanden
verbeteren door tijdiger te rapporteren over inspectieresultaten.
Effectief
De Inspectie wil haar effectiviteit vergroten. Dit doet zij door zo effectief
mogelijk gebruik te maken van (bestuurlijke) interventiemiddelen en hiervoor een
meer uitgebreide interventiestrategie te ontwikkelen. Bij het beoordelen welke
inspectiemethoden het meeste effect hebben, maakt de Inspectie gebruik van
effectmeting. Ook focust zij haar risicoanalyse, en daarmee haar
inspectieonderzoeken, door binnen de onderwerpen milieu en veiligheid
nadrukkelijker in te zetten op maatschappelijke en politiek-bestuurlijke risico’s.
Betrokken
De Inspectie is een betrokken toezichthouder maar wordt nog niet altijd
betrokken bij onderwerpen die haar wel aangaan. Ze wil die betrokkenheid
vergroten door zelf proactiever te zijn. Hierdoor kan de Inspectie in de fase van
de beleidsvoorbereiding al bijdragen aan wet- en regelgeving die straks
uitvoerbaar en handhaafbaar is. Dit doet ze door haar adviesrol richting BeleidsDG’s over de handhaafbaarheid van (nieuwe) wet- en regelgeving en het
voortraject daar naar toe verder uit te bouwen.

4.3 Ontwikkelagenda IVW Wb
De trends in het domein en het toezicht, gecombineerd met de visie en missie op
waterbeheer en gelegd langs de kernwaarden van de Inspectie leveren de
volgende ontwikkellijnen op, waarlangs de Inspectie haar toezicht de komende
vier jaar wil verbeteren en vernieuwen. De actiepunten en marge benoemd in
hoofdstuk 3 klinken door in deze ontwikkellijnen en in de acties van §4.4.
Toezicht nog selectiever
De Inspectie zal zich inspannen om haar toezicht de komende vier jaar nog
selectiever te maken.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

18 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Bij de uitoefening van haar toezicht houdt ze enerzijds meer rekening met
maatschappelijke en politiek-bestuurlijke risico’s en reductie van administratieve
lasten en anderzijds geeft ze daarbij een maximale rol aan de eigen
verantwoordelijkheid van ondertoezichtstaanden. Dit doet ze bijvoorbeeld door
gebruik te maken van informatie die uit horizontale verantwoording naar buiten
komt, zoals onderzoeksresultaten van provinciale rekenkamers naar de invulling
van de rol van provincies binnen het waterbeheer.
De Inspectie kiest ervoor om met haar toezicht
de (systeem)verantwoordelijkheid van de
bewindspersoon te blijven ondersteunen.
Gespiegeld aan deze
(systeem)verantwoordelijkheid heeft de Inspectie
haar toezicht ingericht. Ze ziet erop toe dat RWS
en medeoverheden “in control” zijn bij de
uitvoering en toepassing van de “natte” wet- en
regelgeving en de uitvoering van het beleid. Dit
betekent dat IVW signaleert wanneer dit niet het
geval is en daarover adviseert aan de
bewindspersoon. Deze kan vervolgens besluiten
al dan niet over te gaan tot een interventie. Bij
vergunningverlening van of in opdracht van de
“eigen dienst” van RWS kan IVW als Bevoegd
Gezag direct interveniëren en daarmee bijdragen
aan het beheersen van mogelijke
maatschappelijke en politiek-bestuurlijke risico’s
voor de bewindspersoon. Op deze wijze is de
Inspectie in staat om met een relatief “kleine”
organisatie het veld en de bewindspersoon te
bedienen zonder daarbij veel toezichtlast te
veroorzaken.
Samen met andere Rijksinspecties: toezicht
eenduidiger en effectiever
Toezicht moet eenduidiger en effectiever worden
met zo min mogelijk toezichtlast voor burgers,
bedrijven, instellingen en medeoverheden. De
Inspectie werkt mee aan de uitgangspunten voor
samenwerking tussen Rijksinspecties en
toezichthouders zoals ingezet met het
programma Eenduidig Toezicht en wordt
voortgezet onder de vlag van de Inspectieraad.

Samenwerking met VROM-Inspectie
Belangrijke uitdaging is om het
systeemtoezicht rond het besluit
Besluit Bodemkwaliteit samen met het
ministerie van VROM in te richten en
uit te voeren. Dit besluit reguleert het
stelsel van accreditatie en certificering
bij het verplaatsen en toepassen van
bagger, grond en bouwstoffen.
Samenwerking in toezicht bij dit
besluit brengt een nieuwe dimensie.
De markt reguleert zichzelf via
certificering en accreditatie waardoor
een flink deel van het
nalevingstoezicht ingericht kan
worden als systeemtoezicht. De twee
rijksinspecties werken samen, maar
gaan nog verder en richten
handhaving in vanuit de keten samen
met politie, justitie, provincies,
gemeenten en waterschappen. Zowel
de VROM Inspectie alsook de
Inspectie VenW hebben instrumenten
om handhavend op te treden in de
keten en signalerend op te treden
richting het betrokken lokale gezag,
de betrokken certificerende
instellingen en de Raad voor
Accreditatie. Samenwerking vindt niet
alleen plaats door een gezamenlijke
risicoanalyse en het opstellen van
interventiestrategieën, maar ook door
het inrichten van een toezichtloket,
waar signalen uit het veld worden
verzameld en beoordeeld. Daarnaast
vullen beide inspecties de
adviesfunctie over verbetering van
regelgeving in richting beleidsdirecties.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

19 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Ook bij IBT werkt de Inspectie met verwante toezichthouders samen om het
systeemtoezicht op medeoverheden eenduidiger en effectiever te maken met
minimale toezichtlasten. Samenbindend thema daarbij is de fysieke
leefomgeving, waaronder bijvoorbeeld ook hoogwaterbescherming te rekenen
valt. Voor de vormgeving van dit selectieve toezicht kiest de Inspectie ervoor om
medeoverheden te betrekken langs drie wegen:
• Allereerst wordt met de uitkomst van risicoanalyses gepoogd te komen tot
een gezamenlijk gedragen risicobeeld;
• Vervolgens wordt ingezet op een breed draagvlak voor het daaruit
voortkomende inspectieprogramma;
• Tenslotte wordt de te verzamelen toezichtinformatie breed gedeeld en
gematcht, zodat deze meervoudig bruikbaar is.
Adviesfunctie richting beleid verder uitbouwen
IVW kiest, conform de wens van DGW, ervoor haar adviesfunctie over
handhaafbaarheid van (nieuwe) wet- en regelgeving en het voortraject daartoe
verder uit te bouwen. Daarmee draagt de Inspectie bij aan meer uniformiteit,
betere handhaafbaarheid en grotere effectiviteit van beleid en wordt onnodige
toezichtlast voorkomen. IVW neemt deel aan onderzoeken met
beleidsevaluatieve elementen en doet dat vanuit de vraag of wet- en regelgeving
op een juiste wijze worden uitgevoerd en toegepast. Het is aan het Beleids-DG
om op basis van de adviezen van de Inspectie verbetervoorstellen te ontwikkelen
en door te voeren.
Proactiever op de Europese dossiers
Specifiek accent in de advisering aan het beleidsdepartement zal liggen op
Europese wet- en regelgeving. Dit ter ondersteuning van de bewindspersoon in
zijn verantwoordelijkheid voor het borgen van bovenregionale belangen en
internationaalrechtelijke verplichtingen. De Inspectie zal een proactieve opstelling
kiezen, om samen met de betrokken beleidsdepartementen een
agendabepalende rol te kunnen vervullen in internationaal verband.
Toezichtrelatie op RWS nog professioneler
De Inspectie zet in op een verder professionalisering van het toezicht op RWS.
Aannemers krijgen de komende jaren een grotere rol bij de uitvoering van eigen
werken als gevolg van publiek-private samenwerking en innovatieve
aanbesteding. De Inspectie kiest ook in die situaties voor een professionele
Bevoegd Gezag-rol met veel aandacht voor een strakkere sturing op uniformiteit
in de uitvoering en een juiste toepassing van regelgeving door RWS en door
betrokken aannemers.
Duidelijker profiel binnen de toezichtrelatie
De Inspectie kiest ervoor de komende twee jaar een duidelijk profiel neer te
zetten in de toezichtsrelatie met medeoverheden en Rijkswaterstaat. Dit profiel
zal in lijn zijn met de nieuwe Waterwet en de daarin opgenomen clausuleringen.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

20 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

De nadruk zal liggen op ondersteuning van de bewindspersoon in zijn
verantwoordelijkheid voor de borging van bovenregionale belangen en
internationaalrechtelijke verplichtingen. Nieuwe ontwikkeling daarin is de
vormgeving van signalerend toezicht op planuitvoering door medeoverheden,
waarin doorwerking van Europese regelgeving kritisch meegenomen zal worden.

4.4 Realisatie
Dit Visiedocument vormt de opmaat naar een nieuw te formuleren
Toezichtarrangement Waterbeheer. Voor de implementatie daarvan is een aantal
acties nodig. In Hoofdstuk 3 van dit Visiedocument is al in de linkermarge een
aantal actiepunten aangeduid. Ten dele zijn deze acties al verwerkt in de hiervoor
beschreven ontwikkellijnen. Van meer operationele aard zijn in aanvulling daarop
de volgende acties voorgenomen of soms al in gang gezet.
Risicomanagement en samenhangende instrumenten versterken
Het risicobeeld waterbeheer zal aandacht geven aan de volgende elementen:
• De betrokkenheid van Beleids-DG, waterbeheerders en sector blijft
vormgegeven door actieve raadpleging ten behoeve van bijstelling risicobeeld
en jaarprogrammering.
• Een gebruikersgroep uit brancheorganisaties en NGO’s wordt ingesteld als
klankbord voor risicobeeld en programmering.
• In het risicobeeld wordt (conform de Watervisie) een verhoogde prioriteit van
hoogwaterveiligheid en borging van Europeesrechtelijke verplichtingen
meegenomen.
• Met andere (rijks)toezichthouders, in het bijzonder VROM-Inspectie en
Inspectie OOV wordt een gezamenlijke risicoanalyse “fysieke leefomgeving”
opgezet in het interbestuurlijke veld.
• “Nalevingsonderzoek” wordt uitgebreid.
• Effectmeting wordt verder ontwikkeld en geïmplementeerd.
• De interventiestrategie wordt meer in relatie gebracht met de motieven van
niet naleven. Daarbij wordt deze strategie gecombineerd met vergelijkbare
afspraken in LOM-verband. De strategie toont parallellen met de Interventiepiramide zoals Inspectiebreed gehanteerd en is aangepast aan de bestuurlijke
interventiemogelijkheden in het intra- en interbestuurlijk toezicht.
• Samen met DGW wordt een lijst van kritische bepalingen opgesteld.
Meer samenwerken met andere toezichthouders
De volgende acties zijn inmiddels in gang gezet:
• Gezamenlijke inspecties op het terrein van milieu, hoogwaterveiligheid,
crisisbeheersing en calamiteitenzorg met VI en IOOV in afstemming met de
Taskforce Management Overstromingen. Daarbij wordt gestreefd naar
gezamenlijke programmering op basis van gemeenschappelijke risicoanalyse,

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

21 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

het voor elkaar vervullen van de ”oog- en oorfunctie” en waar nodig en
zinvol wederzijdse taakoverdracht.
• Vormgeven van toezicht Kwalibo samen met de VI.
• De Inspectie bevordert dat RWS en waterschappen betrokken zijn bij de voor
hen relevante Frontoffices en uitgangspunten ingezet met het programma
Eenduidig Toezicht.
In aanvulling daarop zullen in het bijzonder binnen de interbestuurlijke
toezichtrelaties de volgende acties ondernomen worden:
• Ontwikkelen van een informatiestrategie voor IBT en het Besluit
Bodemkwaliteit (samenwerking met medeoverheden en toezichthouders).
• In kaart brengen op welke manier benchmarking bij medeoverheden al
functioneert en daarbij aanhaken
Toezicht planstelsel vormgeven
• In samenwerking met DGW ontwikkelen en uitvoeren van toetsen op
aspecten van handhaafbaarheid en afrekenbaarheid van plannen in het kader
van de Waterwet, de Kaderrichtlijn Water, de Hoogwaterrichtlijn en
aanverwante Europese regelgeving.
• De Inspectie ontwikkelt in samenwerking met DGW en medeoverheden een
toezichtmodel voor planuitvoering waarin rekening gehouden wordt met de
borging van bovenregionale belangen en Europeesrechtelijke verplichtingen.
Toezicht op de eigen werken van RWS aanpassen
In verband met de veranderende rol van RWS bij het uitvoeren van eigen werken
en van werken in opdracht van RWS heroverweegt de Inspectie haar rol. PPSconstructies en vormen van Innovatief Aanbesteden leiden tot een nieuwe
invulling van de rol van IVW Wb als Bevoegd Gezag. Actie:
• Het Instellingsbesluit van IVW wordt aangepast. Uitgangspunt daarbij blijft
dat de Inspectie de rol van Bevoegd Gezag vervult, ook ten opzichte van
aannemers als die bij een opdracht van RWS zélf vergunninghouder worden.
• De Inspectie gaat nauwkeurig bijhouden welke werken RWS uitvoert,
respectievelijk laat uitvoeren zodat het vergunningenbestand volledig actueel
is en handhavingsinspanningen het volledige veld afdekken.
Bij deze acties blijft de Inspectie zoveel mogelijk gebruik maken van de eigen
verantwoordelijkheid van RWS.
Professionalisering
• Gamma-expertise wordt uitgebouwd onder meer door gericht inhuren en
door aanvullende scholing van medewerkers.
De internationale dimensie: actief in Europa en wereldwijd
• Het huidige beeld van de organisatie van de handhaving in de ons
omringende landen wordt geactualiseerd.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

22 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

•

•

•

De Inspectie brengt in beeld op welke wijze Brussel de toetsing van de
Europeesrechtelijke verplichtingen gaat inrichten ten behoeve van eventuele
aanpassingen van het eigen toezicht.
De Inspectie claimt nadrukkelijk een rol bij de advisering over
handhaafbaarheid van (nieuwe) Europese regelgeving ook in het voortraject,
zoals de richtlijn Prioritaire stoffen.
De Inspectie zal zich op zeer beperkte schaal inzetten om haar kennis over en
ervaring met (het inspecteren in) het waterdomein over te brengen naar
ontwikkelingslanden door inbreng in het programma van UNESCO-IHE
Institute for Watereducation.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

23 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Bijlage 1 – Ontwikkeling in het wettelijk kader
Dit visiedocument heeft als vertrekpunt het huidige wettelijke kader. Dit kader
omvat globaal de volgende wet- en regelgeving, inclusief de daaronder vallende
AMvB’s en Ministeriële Regelingen:
• Wet verontreiniging oppervlaktewateren*;
• Wet verontreiniging zeewater*;
• Wet bodembescherming;
• Wet op de waterhuishouding*;
• Wet Milieubeheer;
• Wet op de waterkering*;
• Grondwaterwet*;
• Ontgrondingenwet;
• Wet beheer rijkswaterstaatswerken*;
• Scheepvaartverkeerswet;
• Waterstaatswet 1900*;
• Wet droogmakerijen en indijkingen*;
• Wrakkenwet*.
Voor de taakopdracht van IVW Waterbeheer jegens provincies en waterschappen
zijn voorts nog van belang:
• Waterschapswet
• Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer
Bij toezicht houden in samenwerking met andere rijkstoezichthouders, zowel
binnen als buiten de inspectie, kunnen onder meer de volgende wetten een rol
spelen:
• Wet vervoer gevaarlijke stoffen;
• Wet voorkoming verontreiniging door schepen;
• Mijnbouwwet;
• Kernenergiewet;
• Wet milieugevaarlijke stoffen;
• Wet op de ruimtelijke ordening;
• Wet op de veiligheidsregio’s.
Het toekomstige wettelijk kader wordt voornamelijk gevormd door de nieuwe
Waterwet zoals deze in behandeling is bij de Tweede Kamer, en naar
verwachting medio 2009 in werking zal treden. De hierboven met een sterretje
(*) aangegeven wetten zullen te zijner tijd opgaan in de Waterwet.
Ook op het terrein van de VROM-wet- en regelgeving zijn zulke veranderingen
te verwachten. De nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening is inmiddels in het
Staatsblad verschenen en de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo)
zal op of rond 1 januari 2009 in werking treden.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

24 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

In de Wabo wordt voorzien in opname van de regelingen ingevolge en krachtens
het Besluit Kwaliteitseisen milieuhandhaving.
Het nieuwe wettelijke regime zoals dat hier voorzien wordt, is nog aanhangig bij
het parlement. In de hier gepresenteerde toezichtvisie wordt als uitgangspunt de
actuele stand van beleid en wetgeving gehanteerd.

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

25 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Bijlage 2 – Lijst van afkortingen
ALOM
BLOM
DGW
FO
HRW
IBT
IOOV
IPPC
IVW
IVW Wb
KRM
KRW
KVoT
Kwalibo
LBOH
LBOW
LOM
NGO
OM
RWS
TZA Waterbeheer
UNESCO-IHE
VROM-I
Wabo
Wro
Wtw
Wvo
Wvo-info

Ambtelijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving
Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving
Directoraat Generaal Water
Frontoffice
Europese Hoogwaterrichtlijn
Interbestuurlijk toezicht
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
Integrated Pollution Prevention and Control (EU-richtlijn)
Inspectie Verkeer en Waterstaat
IVW toezichteenheid Waterbeheer
Europese Kaderrichtlijn Marien
Europese Kaderrichtlijn Water
Kaderstellende visie op toezicht, I uit 2001, II uit 2005
Uitvoeringskwaliteit bodembeheer
Landelijk Bestuurlijk Overleg Hoogwaterbescherming
Landelijk Bestuurlijk Overleg Waterbeheer
Landelijk Overleg Milieuhandhaving
Niet Gouvernementele Organisatie
Openbaar Ministerie
Rijkswaterstaat
Toezichtarrangement Waterbeheer
Universitair instituut van UNESCO voor scholing in
waterbeheer, gevestigd in Delft
VROM-Inspectie
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wet op de ruimtelijke ordening
Waterwet
Wet verontreiniging oppervlaktewateren
Informatiesysteem m.b.t. vergunningverlening en handhaving
van de Wvo

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

26 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Bijlage 3 – Literatuurlijst
Beleidsprogramma Kabinet Belkenende IV 2007-2011 “Samenwerken – samen
leven”, Den Haag 2007
Handhaving in de ons omringende landen, Waterwetgeving in België, Duitsland
en Frankrijk, rapport van RIZA in opdracht van Inspectie Verkeer en Waterstaat
divisie Water, Lelystad 2004
Jaarbericht 2005, Inspectie Verkeer en Waterstaat, Den Haag 2005
Jaarbericht 2006, Inspectie Verkeer en Waterstaat, Den Haag 2006
Kabinetsstandpunt Interbestuurlijk Toezicht, Kamerstukken II, 2005-2006, 30
300 nr. 65
Nota “Toezicht in Beweging”, Inspectie Verkeer en Waterstaat, Den Haag 2004
Onderzoek implementatie IPPC-richtlijn in Nederland in 2006, VROM-Inspectie
en Inspectie Verkeer en Waterstaat Waterbeheer, Den Haag 2007
Primaire waterkeringen getoetst, Landelijke Rapportage Toetsing 2006, Inspectie
Verkeer en Waterstaat Waterbeheer, Lelystad 2006
Rapport Vervolgonderzoek naar het gebruik van Wvo-info, Inspectie Verkeer en
Waterstaat, toezichteenheid Waterbeheer, Lelystad 2005
Rapportage Interbestuurlijk Toezicht Wetsvoorstel Waterwet ten behoeve van
de Commissie Oosting voor de doorlichting van IBT-arrangementen, Ministerie
van Verkeer en Waterstaat, Den Haag 2007
Risicobeeld Waterbeheer, rapport Inspectie Verkeer en Waterstaat,
toezichteenheid Waterbeheer, Lelystad 2006
Toezichtarrangement Waterbeheer deel A, Inspectie Verkeer en Waterstaat
Divisie Water, Lelystad 2004
Watervisie “Nederland veroveren op de toekomst”, kabinetsvisie, Ministerie van
Verkeer en Waterstaat, Den Haag 2007
Werkprogramma Inspectieraad 2007 – 2008 “Meer effect, minder last”,
Inspectieraad, Den Haag 2007

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

10 maart 2008

27 van 27

Rapport

Toezicht Waterbeheer in ontwikkeling

Versiebeheer
v.01: 10.08.2007
v.02: 15.08.2007
v.03
24.08.2007
v.04
29.08.2007
v.05
30.08.2008
v.06
31.08.2007
v.07
12.09.2007
v.08
18.09.2007
v.09
20.09.2007
v.1.0 30.11.2007
v.1.1 15.02.2008
beleidsmatige toets

MSm - dummy
MSm
PMe/MSm
MSm
PMe
MSm-redactieslag
PMe – SB-versie
PMe
MSm – MT-versie
Pme/MSm – nav ATiB
Pme/MSm – nav jur en

Colofon
Uitgever

IVW Waterbeheer

Datum

10.03.2008

Contactpersoon

Martin Smid/Paul Meijer

Doorkiesnummer

0320 29 95 81/ 0320 29 95 68

Fax

0320 29 95 01

Uitvoerder
Opmaak

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands