Second opinion bij de Brexitluchtvaartnota van het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat
Juridische analyse van de mogelijkheden om tot
bilaterale afspraken te komen met het Verenigd
Koninkrijk op het gebied van luchtvaart

Dr. W.Th. Douma, Dhr. O. Güven LLM, Dr. L. Pantaleo,
Dr. K. Pieters, Dhr. S. van der Velde LLM.
Eindrapport
Oktober 2018

Geschreven in opdracht van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

KvK nr.: 72109440
www.eulegal.nl
Auteurs:
Dr. W.Th. Douma, O. Güven LLM, Dr. L. Pantaleo,
Dr. K. Pieters & S. van der Velde LLM.
M.m.v. Prof. P. Mendes de Leon, Universiteit Leiden.
Geschreven in opdracht van:
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Rijnstraat 8
Postbus 20901
2500 EX Den Haag
Den Haag, oktober 2018
Gebruik van de informatie uit dit rapport is voorbehouden aan het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat. Publicatie van materiaal uit dit rapport kan uitsluitend
geschieden onder vermelding van de volgende referentie: Douma, W.Th., Güven, O., Pantaleo,
L., Pieters, K., Van der Velde, S., Second opinion bij de Brexit-luchtvaartnota van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, EU Legal, Den Haag, oktober 2018.

Inhoudsopgave
1.

Inleiding .............................................................................................................................................. 1

2.

Bevoegdheidsverdeling tussen de EU en haar Lidstaten in de luchtvaartsector ................................ 2

3.

Reikwijdte van de EU-bevoegdheid per luchtvaartonderwerp ........................................................... 5
3.1.

Inleiding ................................................................................................................................................ 5

3.2.

Toegang tot de Interne Markt en de Europese Economische Ruimte ................................................ 5

3.3.

Luchtvaartveiligheid ............................................................................................................................. 9

3.4.

Luchtvaartbeveiliging ......................................................................................................................... 12

3.5.

Mededingingsrecht ............................................................................................................................. 13

3.6.

Milieubescherming ............................................................................................................................. 16

3.7.

Consumentenrechten .......................................................................................................................... 18

3.8.

Sociale- en arbeidsrechten ................................................................................................................. 21
Nationale bevoegdheid tot uitwisselen van verkeersrechten met het VK .......................................... 23

4.
4.1.

Wat gebeurt er na Brexit met bestaande verkeersrechten zonder vervangende afspraken? ............ 23

4.2.

De status van de bestaande NL-VK Luchtvaartovereenkomst .......................................................... 23

4.3.

De werking van het beginsel van gemeenschapstrouw...................................................................... 26

4.4.

Mogelijkheden om tot bilaterale uitwisseling van verkeersrechten te komen................................... 29
Nationale bevoegdheid tot afgeven van chartervergunningen .......................................................... 31

5.
5.1.

Ongeregeld luchtvervoer in Nederland .............................................................................................. 31

5.2.

Voorwaarden vergunningen voor luchtvaartmaatschappijen uit derde landen ............................... 32
Ontvlechting van het VK uit EU-recht.............................................................................................. 34

6.

7.

6.1.

Britse verdragsverplichtingen richting derde landen ........................................................................ 34

6.2.

Brits constitutioneel recht .................................................................................................................. 35

6.3.

Unilaterale beëindiging van verdragen .............................................................................................. 37

6.4.

Nieuwe afspraken met de EU en/of derde landen ............................................................................. 39

6.5.

Statenpraktijk bij opvolging en opdeling van staten .......................................................................... 40
Conclusies.......................................................................................................................................... 43

LITERATUURLIJST EN JURISPRUDENTIE ......................................................................................... 45
BIJLAGEN.................................................................................................................................................. 49
Bijlage I Overzicht bepalingen m.b.t. eenzijdig opzeggen EU luchtvaartovereenkomsten ............................. 49
Bijlage II Overzicht luchtvaartvrijheden.......................................................................................................... 52
Bijlage III Rechtspraak inzake gebruikmaking externe bevoegdheden EU ................................................... 53

Second opinion bij de Brexit-luchtvaartnota
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
1. Inleiding
De Beslisnota ‘Brexit en scenario’s voor de luchtvaart’ (hierna: de IenW Brexit-nota) beschrijft
verschillende scenario’s voor de toekomst van de relatie tussen Nederland en het VK op het
gebied van luchtvaart: een breed EU-VK luchtvaartverdrag, een herleving van de bilaterale
afspraken tussen Nederland en het VK, en het tijdelijk gebruik maken van chartervergunningen
om het vliegverkeer doorgang te laten vinden. De IenW Brexit-nota spreekt een duidelijke
voorkeur uit voor een toekomstig EU-VK luchtvaartverdrag waarin EU-breed voor alle EULidstaten luchtverkeersrechten worden afgesproken en afspraken worden gemaakt ten aanzien
van het EU-luchtvaartacquis. Dit scenario past binnen de EU Brexit-richtsnoeren die een
gezamenlijke strategie en oplossing van de diverse Brexit-onderdelen voorschrijven. Er wordt
aangegeven dat dit het te prefereren scenario is en dat dit de inzet zou moeten worden bij de
onderhandelingen tussen het VK en de EU.
Het is echter onzeker of een eventueel EU-VK Luchtvaartverdrag tijdig gereed is. Vandaar dat
ook de opties om terug te vallen op (bestaande) bilaterale afspraken en/of van het tijdelijk
afgeven van chartervergunningen moeten worden bekeken. De EU is niet op alle onderwerpen
binnen de regulering van luchtvaart gelijkelijk bevoegd. Het is daarom van belang te weten wat
de reikwijdte van de EU-bevoegdheid is en op welke terreinen Nederland nog zelfstandig kan
reguleren in het geval de EU niet tijdig met vervangende regelgeving komt. Deze second
opinion bekijkt aan de hand van EU-recht, voorbeelden van brede EU-luchtvaartakkoorden
(zoals met name de akkoorden die de EU sloot met de Verenigde Staten, Canada en
Zwitserland), de bestaande bilaterale afspraken tussen Nederland en het VK en internationaal
publiekrecht wat de mogelijkheden voor toekomstige afspraken zijn.
De lijn zoals in de IenW Brexit-nota uitgezet gaat uit van de volgende bevoegdheidsverdeling
op het gebied van luchtvaart:
I.

II.

De EU is bevoegd op het gebied van markttoegang voor luchtvaartmaatschappijen
(3.2), luchtvaartveiligheid (3.3), luchtvaartbeveiliging (3.4), mededingingsrecht
(3.5), milieumaatregelen (3.6), consumentenbescherming (3.7), en sociale rechten
(3.8);
De EU-Lidstaten zijn bevoegd ten aanzien van het luchtverkeersrechten (4) die met
derde landen worden uitgewisseld, vastgelegd in bilaterale afspraken.

Deze second opinion zal waar nodig nuanceringen aanbrengen of aanvullingen geven op deze
punten.

1

2. Bevoegdheidsverdeling tussen de EU en haar Lidstaten in de
luchtvaartsector
In deze inleidende paragraaf staan de volgende vragen centraal: Welke bevoegdheden hebben
de Europese Unie (EU) en de Lidstaten op het terrein van transport, op het specifieke terrein
van de luchtvaart en op deelterreinen zoals verkeersrechten binnen de luchtvaart? Welke van
die bevoegdheden zijn exclusief voor de Unie, gedeeld met de Lidstaten of exclusief voor de
Lidstaten?
In overeenstemming met het principe van bevoegdheidstoebedeling (attributiebeginsel) kan de
EU alleen binnen de grenzen handelen die zijn opgesteld door de Lidstaten, zoals vastgelegd in
de Verdragen.1 Dit geldt voor zowel interne wetgevende bevoegdheden (de bevoegdheid om
‘binnenlandse’ wetgeving aan te nemen) als de bevoegdheid om naar buiten toe op te treden
(om internationale verdragen af te sluiten en andere actie te ondernemen in de internationale
arena). Transport vormt ingevolge artikel 4 lid 2 sub g VWEU een gedeelde bevoegdheid van
zowel de EU als haar Lidstaten. In het geval van gedeelde bevoegdheden kunnen de EULidstaten alleen optreden voor zover de EU dat nog niet heeft gedaan.2 Met andere woorden,
op het gebied van transport zijn in principe zowel de EU als de Lidstaten bevoegd om zowel
intern als extern op te treden, hetzij alleen, hetzij gezamenlijk.3 Deze algemene uitgangspunten
gaan echter niet volledig op voor de luchtvaart. Voor dat terrein geldt namelijk ingevolge artikel
100 VWEU dat de bepalingen van de vervoerstitel hierop niet van toepassing zijn, in
tegenstelling tot het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren. Op wat dat
concreet betekent wordt hieronder nader ingegaan.
Artikel 3 lid 1 VWEU somt de gebieden op waarop de Unie exclusief bevoegd is, waaronder
de gemeenschappelijke handelspolitiek en de douane-unie. Zoals voortvloeit uit vaste
rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU), en nu vastgelegd in artikel
3 lid 2 VWEU, is de EU tevens exclusief bevoegd een internationale overeenkomst te sluiten
indien een wetgevingshandeling van de Unie daarin voorziet, indien dit noodzakelijk is om de
Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of wanneer die sluiting
gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen. In principe
betekent dit dat de EU exclusief bevoegd kan zijn op een bepaald gebied, ook in het geval deze
bevoegdheid intern gedeeld wordt met de EU-Lidstaten, mits één van de drie bovengenoemde
voorwaarden is vervuld. De opsomming van bevoegdheden in artikel 3 lid 2 VWEU wordt
daarom ook wel opgevat als de ‘impliciet exclusieve bevoegdheden’ van de EU, omdat de EULidstaten in dergelijke gevallen zijn uitgesloten (pre-empted) om op dit gebied nog op te treden.

1

Zie artikel 5 VEU.
Zie artikel 2 lid 2 VWEU.
3
Het uitoefenen van gedeelde bevoegdheden betekent niet automatisch dat er gezamenlijk actie wordt ondernomen
door de EU én de Lidstaten op internationaal niveau. De EU kan onafhankelijk van de Lidstaten een dergelijke
bevoegdheid uitoefenen, en vice versa voor zover de EU haar bevoegdheid nog niet heeft gebruikt.
2

2

In artikel 4 VWEU wordt daaraan toegevoegd dat er sprake is van een met de Lidstaten gedeelde
bevoegdheid in gevallen waarin de Verdragen een bevoegdheid toedelen aan de Unie die buiten
de in de artikelen 3 en 6 VWEU genoemde gebieden valt. Ingevolge artikel 4 lid 2 sub g VWEU
is vervoer een gebied waar de Unie en de Lidstaten bevoegdheden met elkaar delen. Zoals
gezegd wordt in artikel 100 VWEU duidelijk gemaakt dat de vervoerstitel van toepassing is op
vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren, maar voor wat betreft luchtvervoer
is er sprake van een bijzondere situatie. De bepaling schrijft voor dat het Europees Parlement
en de Raad op het terrein van de luchtvaart volgens de gewone wetgevingsprocedure ‘passende
bepalingen’ kunnen vaststellen. Deze gedeelde bevoegdheid omvat een aantal kwesties, maar
het verlenen van verkeersrechten behoort daar niet toe. Dat is een onderwerp waar de Lidstaten
exclusief bevoegd zijn gebleven. Het HvJEU onderstreepte ook dat op grond van artikel 100
lid 2 VWEU de Raad de EU de bevoegdheid kan verlenen om in een concreet geval een
internationale overeenkomst inzake luchtvervoer te sluiten, maar tekent daarbij aan dat deze
bepaling op zich geen externe EU-bevoegdheid inzake luchtvervoer in het leven roept.4
Luchtvervoer omvat, zo maken de Open Skies arresten duidelijk, voor een deel een impliciete
exclusieve bevoegdheid van de EU.5 Deze arresten geven inzicht in de bevoegdheidsverdeling
tussen de EU en haar Lidstaten.6 Het HvJEU concludeerde in deze zaken dat de EU exclusieve
bevoegdheden verworven had op een aantal specifieke luchtvaartterreinen, waarbij er sprake
was van strijdigheid met het Europese recht, en met name de ownership en control clausules.
Het HvJEU bepaalde verder nog dat de Unie op drie specifieke gebieden met betrekking tot
luchtvaart, namelijk de toewijzing van luchthavenslots, elektronische boekingssystemen en
intracommunautaire tarieven, ook exclusieve bevoegdheid geniet. Andere elementen die in de
luchtvervoersovereenkomst aan bod kwamen werden in principe bestempeld als vallende onder
de gedeelde bevoegdheden van de EU en de EU-Lidstaten op basis van artikel 4 lid 2 sub g
VWEU. Tenslotte zijn er onderwerpen zoals verkeersrechten die zoals reeds aangegeven tot de
exclusieve bevoegdheid van de Lidstaten behoren omdat de Unie er geen bevoegdheden over
heeft.7 Deelname van de EU-Lidstaten aan de internationale luchtvaartovereenkomsten met
derde landen waarin verkeersrechten worden geregeld is daarom altijd vereist. Daarom worden
deze in de vorm van gemengde akkoorden (mixed agreements) afgesloten.
Op terreinen waarop de Unie exclusief bevoegd is, is het de EU-Lidstaten per definitie niet
toegestaan om actie te ondernemen, tenzij ze daartoe expliciet zijn gemachtigd door de EU.8
4

HvJEU, C-476/98, Commissie t Duitsland, ECLI:EU:C:2002:631, 5 november 2002, para 84.
De Commissie spande inbreukprocedures aan tegen een aantal EU Lidstaten omdat zij ervan overtuigd was dat
de luchtvaartovereenkomsten van deze Lidstaten afgesloten met derde landen een inbreuk vormden op de Unie’s
bevoegdheden op dit terrein. Zie de zaken C-466/98 Commissie t. Verenigd Koninkrijk; C-467/98 Commissie t.
Denemarken; C-468/98 Commissie t. Zweden; C-469/98 Commissie t. Luxemburg; C-475/98 Commissie t.
Oostenrijk; en C-476/98 Commissie t. Duitsland.
6
Zie ook COM(2005)79, Ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap,
Brussel, 11 maart 2005.
7
Vgl. Maresceau, M., A typology of mixed bilateral agreements, in C. Hillion and P. Koutrakos (eds.), Mixed
agreements revisited. The EU and its Member States in the world, Oxford and Portland, Oregon, 2010, pp. 11-29,
die op p. 26 over het Open Skies verdrag met de VS opmerkt: “It is evident that certain aspects of the agreement
are within Community competences while others are not; moreover, there is no clear hierarchy of objectives. All
this explains and justifies the mixed character of the agreement.”
8
Artikel 2 lid 1 VWEU.
5

3

Anders gezegd, elk lidstatelijk handelen op een terrein dat valt onder de exclusieve
bevoegdheden van de EU is op zichzelf voldoende om te kunnen spreken van een inbreuk op
de handelingsbevoegdheid van de EU. In deze context werd Verordening (EG) nr. 847/2004
aangenomen.9 EU-Lidstaten zijn op grond van deze verordening bevoegd om nieuwe
luchtvaartovereenkomsten af te sluiten en bestaande overeenkomsten te wijzigen onder
bepaalde voorwaarden en met inachtneming van de opgenomen procedures. Een dergelijke
overeenkomst mag de doelstellingen van het gemeenschappelijk vervoersbeleid niet
ondermijnen uit hoofde van het beginsel van gemeenschapstrouw.10 Lidstaten mogen dus op
basis van artikel 218 VWEU bilaterale verdragen blijven afsluiten met derde landen onder
voorbehoud van toepassing van het EU-recht en alleen tot het moment dat de EU besluit
regelgevend op te treden op dat terrein. In die gevallen waarin ingevolge artikel 4 lid 2 sub g
VWEU de Lidstaten naast de Unie bevoegd zijn dienen de Unie-instellingen te handelen in
overeenstemming met de toepasselijke regels, met name artikel 218 VWEU. Het feit dat de
Lidstaten een bepaalde exclusieve bevoegdheid hebben, zoals t.a.v. verkeersrechten, maakt het
nog steeds niet mogelijk voor de Raad om af te wijken van de voorgeschreven wijze van
besluitvorming als er een gemengde overeenkomst moet worden gesloten. Het feit dat artikel
100 lid 2 VWEU als rechtsbasis voor te nemen besluiten, bijvoorbeeld voor een EU-VK
luchtvaartverdrag, wordt gebruikt betekent niet dat er door de EU-Instellingen aan de eisen van
artikel 218 VWEU voorbij mag worden gegaan. Het HvJEU onderstreepte in zaak C-28/12 dat
bij een met derde staten gesloten gemengde overeenkomst de Unie en de individuele Lidstaten
overeenkomstsluitende partijen zijn. Bij de onderhandelingen over een dergelijke
overeenkomst en het sluiten ervan dient elk van die partijen te handelen in het kader van de
bevoegdheden waarover zij beschikt, onder eerbiediging van de bevoegdheden van iedere
andere overeenkomstsluitende partij. De Raad diende zich in casu te houden aan de in artikel
218 VWEU specifiek voor het onderhandelen van overeenkomsten tussen de Unie en derde
landen voorgeschreven normen. Doordat de Raad dit niet deed, en met name door niet bij
gekwalificeerde meerderheid te besluiten, verklaarde het Hof het bestreden besluit nietig. De
uitspraak brengt met zich mee dat de EU ook bij gemengde akkoorden dient te handelen
conform artikel 218 VWEU.11
Op de deelterreinen binnen de luchtvaart waarop de Unie exclusief bevoegd is, mag
Nederland per definitie geen eigen akkoorden sluiten, tenzij expliciet daartoe gemachtigd
door de EU. Nederland heeft een zelfstandige bevoegdheid op een aantal deelterreinen van
het luchtvaartvervoer, en met name waar het om verkeersrechten gaat. Nederland zou daarom
een bilaterale luchtvaartovereenkomst kunnen afsluiten met het VK met inachtneming van
Verordening (EG) nr. 847/2004, mits er geen EU-overeenkomst bestaat en er ook geen
vooruitzicht is op een dergelijke overeenkomst. Bovendien mag een eventuele NL-VK
luchtvaartovereenkomst het gemeenschappelijke vervoersbeleid niet ondermijnen op grond
van het beginsel van gemeenschapstrouw.

9

Verordening (EG) nr. 847/2004 inzake onderhandelingen over en de uitvoering van overeenkomsten inzake
luchtdiensten tussen Lidstaten en derde landen PB L 157/7, 30 april 2004.
10
Artikel 4 lid 3 VEU jo. Artikel 4 lid 3 Verordening (EG) nr. 847/2004.
11
Op een aantal andere arresten van het Hof rond deze kwestie wordt nader ingegaan in Bijlage III.
4

3. Reikwijdte van de EU-bevoegdheid per luchtvaartonderwerp
3.1. Inleiding
Zoals blijkt uit het voorgaande, kan de EU ten aanzien van een volgens de Verdragen gedeelde
bevoegdheid desondanks exclusief bevoegd worden. Binnen het onderwerp luchtvaart is dit op
deelterreinen in een aantal gevallen ook daadwerkelijk gebeurd en is de EU ook in haar
bilaterale relaties met derde landen op die deelterreinen exclusief bevoegd (geworden) om
internationale verbintenissen aan te gaan. Op andere deelterreinen, zoals met name wat betreft
verkeersrechten, zijn de Lidstaten exclusief bevoegd gebleven. Bij de ontwikkeling van het EUluchtvaartacquis werd voornamelijk gebruik gemaakt van de bevoegdheid van de Raad en het
Parlement om besluiten met betrekking tot de luchtvaartsector te nemen zoals neergelegd in
artikel 100 lid 2 VWEU. In deze paragraaf worden de onderwerpen behandeld waarop de EU
al regelgevend optrad en wordt besproken wat de gevolgen zijn van Brexit voor Nederland op
deze terreinen. De uitwisseling van bovengenoemde verkeersrechten wordt hier hoofdzakelijk
besproken voor zover hierin is voorzien in EU-luchtvaartverdragen die werden afgesloten als
gemengde akkoorden. De Lidstatelijke bevoegdheid op dit gebied komt uitgebreider aan bod in
paragraaf 4.

3.2. Toegang tot de Interne Markt en de Europese Economische Ruimte
Het onderwerp ‘toegang tot de Europese luchtvaartmarkt’ kan opgesplitst worden in
verschillende deelonderwerpen. Drie van deze deelonderwerpen worden in deze paragraaf
behandeld. Alvorens luchtvaartmaatschappijen toestemming verleend wordt om een bepaalde
route te mogen exploiteren moeten er allereerst (I) verkeersrechten zijn uitgewisseld tussen
twee landen. Daarnaast moeten zij in het bezit zijn van een (II) geldige exploitatievergunning
en de luchtvaartmaatschappij moet daarnaast (III) routevergunningen aanvragen.
(I)
Uitwisselen van verkeersrechten
Zonder uitwisseling van verkeersrechten, oftewel de rechten om een luchtdienst te exploiteren
tussen twee luchthavens, kan luchtverkeer niet plaatsvinden. Deze rechten worden over het
algemeen ingedeeld in negen luchtvaartvrijheden, oplopend in mate van opgave van
soevereiniteit over het eigen luchtruim (van het recht van gebruikmaking van elkaars luchtruim
tot het recht om passagiers of lading te vervoeren binnen een vreemde staat).12 De meest
12

1e vrijheid: Recht om over vreemd luchtruim heen te vliegen zonder te landen; 2e vrijheid: Recht om op vreemd
grondgebied te landen voor niet-verkeersdoeleinden; 3e vrijheid: Recht om lading en passagiers te vervoeren vanaf
de staat van welke een luchtvaartmaatschappij de nationaliteit bezit of waar deze is gevestigd; 4e vrijheid: Recht
om lading en passagiers te vervoeren vanuit een vreemde staat naar de staat van welke een luchtvaartmaatschappij
de nationaliteit bezit of waar deze is gevestigd; 5e vrijheid: Recht om lading en passagiers te vervoeren tussen
twee vreemde staten en vice versa, als voortzetting op een vlucht gebruik makende van de 3e of 4e vrijheid; 6e
vrijheid: Recht om lading en passagiers te vervoeren tussen twee vreemde staten en vice versa via een Staat van
welke een luchtvaartmaatschappij de nationaliteit bezit of waar deze is gevestigd; 7e vrijheid: Recht om lading en
passagiers te vervoeren tussen twee vreemde staten en vice versa, zonder gebruikmaking van 3e en 4e vrijheden;
8e vrijheid: Recht om lading en passagiers te vervoeren binnen een vreemde staat, met gebruikmaking van 3e en
4e vrijheden; 9e vrijheid: Recht om lading en passagiers te vervoeren binnen een vreemde staat zonder
5

vergaande uitwisseling van verkeersrechten tussen staten in de geschiedenis van de luchtvaart
vond plaats tussen de EU-Lidstaten en de ECAA-landen, die onderling alle negen vrijheden
genieten.13
Het uitwisselen van verkeersrechten is een uiting van de soevereiniteit die Staten genieten over
hun luchtruim, vastgelegd in artikel 1 Verdrag van Chicago, en als zodanig een nationale
bevoegdheid. Echter, in het geval van onderhandelingen over een EU-luchtvaartverdrag met
een derde land kan de Raad een verticaal onderhandelingsmandaat aan de Commissie afgeven
waardoor zij in staat wordt gesteld om afspraken te maken namens de EU-Lidstaten met derde
landen op het gebied van verkeersrechten. De bestaande EU-luchtvaartverdragen die
bepalingen met betrekking tot het onderling verlenen van verkeersrechten bevatten zijn
afgesloten als gemengde akkoorden. Dit betekent dat de EU-Lidstaten individueel Partij bij dit
type verdrag zijn omdat, zoals hierboven al werd aangegeven, het daadwerkelijk uitwisselen
van verkeersrechten een bevoegdheid van de Lidstaten is.
In Luchtvaartverdragen die de EU met de VS en Canada afsloot werden dergelijke afspraken
vastgelegd. EU-luchtvaartmaatschappijen mogen vliegen op elke luchthaven in de VS en vice
versa (derde en vierde vrijheden, alsmede vijfde vrijheid en zevende vrijheid voor vracht). VSluchtvaartmaatschappijen mogen intra-EU-vluchten uitvoeren als voortzetting van een vlucht
die begon in de VS (vijfde vrijheid). EU-luchtvaartmaatschappijen mogen geen intra-VSpassagiers, en vrachtvluchten uitvoeren. VS-luchtvaartmaatschappijen mogen bovendien
lading vervoeren tussen twee luchthavens binnen een EU-Lidstaat, terwijl EUluchtvaartmaatschappijen cargovluchten mogen uitvoeren vanuit een punt in de VS naar een
punt in een derde land, mits dat derde land daarin toestemt (zevende vrijheid). Het EU-Canada
Luchtvaartverdrag bepaalt dat EU- en Canadese luchtvaartmaatschappijen op elkaars
luchthavens mogen vliegen gebruikmakend van derde, vierde, en vijfde vrijheidsrechten, met
uitzondering van vervoer binnen de deelnemende Staten. Verdere liberalisering van
verkeersrechten, met name van zevende vrijheidsrechten, wordt in gradaties doorgevoerd,
parallel aan het vergroten van de mogelijkheden om financiële posities in te nemen in elkaars
luchtvaartmaatschappijen. Met Zwitserland werden alle vrijheidsrechten uitgewisseld, met
uitzondering van binnenlands vervoer.
De EU-Moldavië Gemeenschappelijk Luchtruimovereenkomst gaat een stap verder dan de
verdragen afgesloten met de VS en Canada.14 De overeenkomst integreert beide
luchtvaartmarkten en creëert één luchtruim (Common Aviation Area) gebaseerd op de regels
van het EU-luchtvaartacquis waarin de Partijen gebruik kunnen maken van alle negen
vrijheden. Als een dergelijke optie gevolgd zou worden brengt dit met zich mee dat het VK
zich zou moeten blijven committeren aan de implementatie en uitvoering van de desbetreffende

gebruikmaking van 3e en 4e vrijheden. Mendes de Leon, P. [1], Introduction to Air Law, Kluwer Law
International, Alphen aan den Rijn, 2017, pp. 61-62.
13
Havel, B.F., Sanchez, G.S., The principles and practices of international aviation law, Cambridge University
Press, New York, 2014, p. 97.
14
Common Aviation Area Agreement between the European Union and its Member States and the Republic of
Moldova, PB L 292/3, 20 oktober 2012.
6

EU-regels, maar ook dat het land formeel niet meebeslist over toekomstige aanpassingen en
uitbreidingen van het EU-luchtvaartacquis. Misschien is het VK wel bereid hiertoe als het om
een specifiek afgebakend onderwerp zoals luchtvaart gaat. De bereidheid daartoe van de zijde
van Moldavië (en de andere ECAA-landen) valt overigens met name te verklaren uit het feit
dat deze landen ernaar streven in de toekomst lid van de Europese Unie te worden.
In een toekomstige EU-VK luchtvaartovereenkomst zou een bepaling waarin derde en vierde
vrijheden worden verleend zoals is vastgelegd in bestaande EU-luchtvaartverdragen als basis
kunnen dienen. Het is dan aan de EU-onderhandelaars of zij hierin verder willen gaan met het
verlenen van rechten aan VK-luchtvaartmaatschappijen, bijvoorbeeld het recht om intra-EUvluchten uit te voeren, met de mogelijkheid dat uit te breiden tot binnenlands (bijvoorbeeld
intra-Italië vluchten) vervoer als onderdeel van een vlucht met een VK-verbinding (zoals ook
met de VS en Canada is vastgelegd).
(II)
Exploitatievergunning
Op basis van de Nederlandse Luchtvaartwet mag vervoer met luchtvaartuigen in, naar, uit of
via Nederland slechts plaatsvinden door luchtvaartmaatschappijen aan wie door de Minister een
vergunning is verleend tenzij anders bepaald bij internationale overeenkomst.15 Deze laatste
toevoeging betekent dat, voor exploitatievergunningen afgegeven in Nederland, de
voorwaarden en procedures zoals gesteld in Verordening (EG) nr. 1008/2008 gelden.16 De
verordening, gebaseerd op het huidige artikel 100 lid 2 VWEU, bevat gemeenschappelijke
regels voor de exploitatie van luchtdiensten binnen de EU, inclusief de Europese Economische
Ruimte (EER) en de verdere voorwaarden voor toegang tot de deze markt.17 EUluchtvaartmaatschappijen hebben middels deze verordening het recht om intra-EU vluchten uit
te voeren.18 Hiervoor moeten ze in het bezit zijn van een exploitatievergunning afgegeven door
de bevoegde autoriteiten van één van de EU-Lidstaten. De daadwerkelijke afgifte van de
exploitatievergunning gebeurt dus niet door een EU-instelling maar door een nationale
luchtvaartautoriteit en is nog altijd een nationale bevoegdheid. De exploitatievergunning wordt
alleen afgegeven aan maatschappijen met een geldig Air Operator’s Certificate (AOC) die hun
hoofdkwartier in een EU-Lidstaat aanhouden en voor meer dan 50 % in handen zijn van EULidstaten of -burgers.19 De EU-Lidstaten mogen toelating tot de Interne Markt voor
intracommunautaire luchtverkeersdiensten niet afhankelijk stellen van andere vergunningen.20
Na Brexit is het VK geen EU-Lidstaat meer en is Verordening (EG) nr. 1008/2008 niet langer
van toepassing op VK-luchtvaartmaatschappijen. Hierdoor verliezen zij hun
exploitatievergunning en hebben zij geen toegang meer tot de EU Interne Markt op basis van
15

Artikel 16 Luchtvaartwet, Stb 1958, 47.
Artikel 16a Luchtvaartwet.
17
Verordening (EG) nr. 1008/2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de
Gemeenschap (Herziening), PB L 293/3, 31 oktober 2008. Zie ook: COM(2008)227 over de toepassing van
Verordening (EEG) nr. 95/93 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van "slots" op
communautaire luchthavens, zoals gewijzigd, Brussel, 30 april 2008.
18
Artikel 15 lid 1 Verordening (EG) nr. 1008/2008.
19
Artikel 4 Verordening (EG) nr. 1008/2008.
20
Artikel 15 lid 2 Verordening (EG) nr. 1008/2008.
16

7

deze verordening. Voor hen gaat dus de Nederlandse procedure met betrekking tot
verkeersrechten en derde landen gelden.21 VK-luchtvaartmaatschappijen zullen na de Brexit
bovendien niet meer gebruik kunnen maken van de automatische acceptatie van de AOC die
onder verordening (EG) nr. 1008/2008 aan EU-luchtvaartmaatschappijen wordt gegund. Zij
zullen bij de EASA in plaats daarvan Third Country Authorisation (in de vorm van een Third
Country Operators-vergunning ofwel TCO-vergunning) moeten aanvragen. Als alternatief
zouden VK-luchtvaartmaatschappijen er ook voor kunnen kiezen om te blijven voldoen aan de
voorwaarden van artikel 4 Verordening (EG) nr. 1008/2008 door zich binnen de EU te vestigen.
Vooruitlopend op Brexit nam EasyJet eerder dit jaar al het zekere voor het onzekere door een
Oostenrijkse - dus in de EU gevestigde - dochteronderneming op te richten, waardoor deze het
predicaat ‘EU-luchtvaartmaatschappij’ kan blijven voeren.22
Nieuwe afspraken met betrekking tot markttoegang kunnen op EU-niveau worden vastgelegd
in een luchtvaartverdrag, zoals al eerder gebeurde met bijvoorbeeld de VS. Het EU-VS
Luchtvaartverdrag bepaalt dat de Partijen alle luchtvaartmaatschappijen (a) waarvan eigendom
in meerderheid in de VS of de EU is gevestigd en (b) die een geldige vergunning hebben onder
één van deze jurisdicties en (c) voldoen aan de veiligheids- en beveiligingseisen moeten worden
toegelaten tot elkaars luchtvaartmarkt.23 Via dergelijke bepalingen verkrijgen
luchtvaartmaatschappijen uit derde landen toegang tot de Interne Markt.
Zonder een vervangende regeling na Brexit blijft het wederzijds erkennen van
exploitatievergunningen een nationale aangelegenheid en zullen de Nederlandse en VKluchtvaartautoriteiten tot nieuwe afspraken moeten komen op dit terrein.
(III) Routevergunning
Wanneer er een juridische basis bestaat die voorziet in de uitwisseling van luchtverkeersrechten
(op EU- dan wel nationaal niveau) en de exploitatievergunningen op orde zijn moeten
luchtvaartmaatschappijen vergunningen bemachtigen om op specifieke routes te mogen
vliegen. Verordening (EG) nr. 1008/2008 bepaalt expliciet dat de EU-Lidstaten zelf bevoegd
zijn om het verkeer tussen EU-luchthavens te verdelen.24 Voor EU-luchtvaartmaatschappijen
geldt dat zij zonder beperkingen van verkeersrechten mogen vliegen binnen de EU en de EER.
Luchtvaartmaatschappijen die buiten de EU zijn gevestigd moeten een routevergunning
aanvragen bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Deze routevergunning wordt in
beginsel altijd toegekend indien hierover in een bilateraal luchtvaartverdrag tussen Nederland
en het land van herkomst van de betreffende luchtvaartmaatschappij afspraken zijn gemaakt.
De EU speelt bij dit aspect van markttoegang geen rol. Na Brexit moeten VKluchtvaartmaatschappijen die willen vliegen op Nederlandse bestemmingen een aanvraag
indienen bij het Nederlandse Ministerie en vice versa. Wanneer de EU tot een
luchtvaartakkoord komt met een derde land wordt doorgaans afgesproken dat geen aparte
21

Artikel 16b Luchtvaartwet.
Zie: https://www.luchtvaartnieuws.nl/nieuws/categorie/72/algemeen/geen-zicht-op-brexit-deal-voor-britseluchtvaart.
23
Artikel 4 EU-VS Luchtvaartverdrag.
24
Artikel 19 lid 2 Verordening (EG) nr. 1008/2008.
22

8

routevergunningen nodig zijn. Dergelijke afspraken kunnen ook op bilateraal (NL-VK) niveau
worden vastgelegd.
Zonder vervangende afspraken vervalt na Brexit de toegang van VK- en NLluchtvaartmaatschappijen tot elkaars luchtvaartmarkt en zullen zij terugvallen op nationale
procedures omdat het verdelen van het luchtvaartverkeer tussen EU- en niet-EU-luchthavens
een nationale bevoegdheid. Nederland kan met betrekking tot het uitwisselen van
verkeersrechten een verticaal mandaat aan de Commissie steunen om tot een EU-breed
luchtvaartakkoord te komen. VK-luchtvaartmaatschappijen kunnen er ook voor kiezen zich
voor de Brexit binnen de EU te vestigen om zo gebruik te kunnen blijven maken van
Verordening (EG) nr. 1008/2008 en op die manier een ‘EU-luchtvaartmaatschappij’ te
blijven.

3.3. Luchtvaartveiligheid
Luchtvaartveiligheid is, als onderdeel van het beleidsterrein ‘transport’, een gedeelde
bevoegdheid van de EU en haar Lidstaten.25 De bevoegdheid om op EU-niveau besluiten te
nemen op dit gebied is vastgelegd in artikel 100 lid 2 TFEU. Omdat de EU al uitgebreid
regelgevend optrad op dit gebied kan gesteld worden dat het hier inmiddels een impliciet
exclusieve bevoegdheid van de Unie betreft. Exclusiviteit geldt ook in relatie met derde landen.
Bij het afsluiten van een internationale overeenkomst met bepalingen betreffende
luchtvaartveiligheid, kan alleen de EU optreden op dit gebied. De EU heeft haar
luchtvaartveiligheidswetgeving voor een belangrijk deel opgebouwd binnen de
minimumkaders die geboden worden door het Verdrag van Chicago.26
Het Verdrag van Chicago bepaalt dat Partijen uniforme regels moeten nastreven met betrekking
tot het faciliteren van luchtvaart binnen hun grondgebied. Hierbij kunnen Partijen zich baseren
op de minimumnormen met betrekking tot luchtvaartveiligheid (essentiële eisen aan
luchtvaartproducten, -onderdelen en -uitrustingsstukken, personen en organisaties) zoals
neergelegd in het Verdrag. Binnen de EU is luchtvaartveiligheid voornamelijk gereguleerd
middels Verordening (EU) nr. 2018/1139 en uitvoerende regelingen.27 Deze verordening bevat
bijvoorbeeld materiële eisen voor luchtwaardigheid, bemanning, vluchtuitvoeringen,
ATM/ANS en luchtverkeersleiders en bevat de juridische basis en taakomschrijving van het
Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA).28 De EASA heeft ook taken
en bevoegdheden ten opzichte van exploitanten in derde landen. Zo is de EASA samen met de
25

Artikel 4 lid 2 sub g VWEU.
Alle individuele EU-Lidstaten, inclusief het VK, zijn partij bij dit verdrag.
27
Verordening (EU) nr. 2018/1139 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot
oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart, en tot wijziging van
de Verordeningen (EG) nr. 2111/2005, (EG) nr. 1008/2008, (EU) nr. 996/2010, (EU) nr. 376/2014 en de
Richtlijnen 2014/30/EU en 2014/53/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van de
Verordeningen (EG) nr. 552/2004 en (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening
(EEG) nr. 3922/91 van de Raad, PB L212/1, 22 augustus 2018. In werking getreden per 12 september 2018.
28
Artikel 75 Verordening (EU) nr. 2018/1139.
26

9

nationale autoriteiten bevoegd om certificaten af te geven op basis van door
luchtvaartautoriteiten van een derde land afgegeven certificaten, indien zulks geregeld is in
erkenningsovereenkomsten tussen de EU of een Lidstaat en dat land.29 De verordening is ook
van toepassing op de uitvoering van vluchten naar, binnen of vanuit een EU-Lidstaat door een
luchtvaartuigexploitant uit een derde land.30
Op basis van Verordening (EU) nr. 452/2014 (de TCO-verordening) moeten
luchtvaartmaatschappijen uit derde landen voldoen aan bepaalde veiligheidsstandaarden
wanneer zij commerciële luchtvaartdiensten willen aanbieden naar, in en vanuit de EU.31 Voor
het afgeven van TCO-vergunningen is de EASA exclusief bevoegd. De EASA is verder belast
met het toezicht op exploitanten in derde landen die vliegen op, binnen of naar een EU-Lidstaat,
zij regelt de vernieuwing en afgifte van licenties.32 Het Agentschap staat open voor deelname
van Europese derde landen die Partij bij het Verdrag van Chicago zijn en die met de Europese
Unie overeenkomsten hebben gesloten. Hiertoe moeten deze landen alle
uitvoeringsvoorschriften van Verordening (EU) nr. 2018/1139 overnemen en toepassen.33 Het
VK heeft overigens aangegeven om als niet EU-Lidstaat deel uit te willen blijven maken van
EASA (net als Noorwegen, IJsland, Liechtenstein en Zwitserland). Dit kan, aangezien het land
Partij is bij het Verdrag van Chicago. Dit brengt echter wel met zich mee dat het VK alle
uitvoeringshandelingen die worden aangenomen onder Verordening (EU) nr. 2018/1139 moet
overnemen en toepassen. Kiest het VK ervoor om geen lid te blijven van EASA, dan moeten
VK-luchtvaartmaatschappijen, als ‘third country operators’ een TCO-vergunning aanvragen.
Middels Verordening (EG) nr. 549/2004 en latere wijzigingen werd het Gemeenschappelijke
Europese Luchtruim (Single European Sky, SES) opgetuigd.34 De verordening is verbonden met
andere regelgeving met betrekking tot de organisatie en het gebruik van het
gemeenschappelijke Europese luchtruim,35 de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het
gemeenschappelijke Europese luchtruim,36 en interoperabiliteit van het Europese netwerk voor
luchtverkeersbeveiliging.37 Deelname aan SES door niet-EU-landen is mogelijk. Dit zou
gefaciliteerd kunnen worden door overeenkomsten tussen de Unie en deze derde landen. Deze
landen moeten dan alle uitvoeringsverordening die worden aangenomen binnen dit kader
overnemen en toepassen.38

29

Artikel 68 lid 1 Verordening (EU) nr. 2018/1139.
Artikel 2 lid 1 sub c Verordening (EU) nr. 2018/1139.
31
Verordening (EU) nr. 452/2014 tot vaststelling van technische eisen en administratieve procedures voor
vluchtuitvoering door exploitanten uit derde landen, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 216/2008 van het
Europees Parlement en de Raad, PB L 133/12, 6 mei 2014. Mendes de Leon [1], p. 342.
32
Artikel 68 lid 2 Verordening (EU) nr. 2018/1139.
33
Artikel 129 Verordening (EU) nr. 2018/1139.
34
Verordening (EG) nr. 549/2004 tot vaststelling van het kader voor de totstandbrenging van het
gemeenschappelijke Europese luchtruim, PB L 96/1, 31 maart 2004.
35
Verordening (EG) nr. 551/2004, PB L 96/20, 31 maart 2004.
36
Verordening (EG) nr. 550/2004, PB L 96/10, 31 maart 2004.
37
Verordening (EG) nr. 552/2004, PB L 96/26, 31 maart 2004.
38
Artikel 7 Verordening (EG) nr. 549/2004.
30

10

Alle individuele EU-Lidstaten, inclusief het VK, zijn partij bij het Verdrag van Chicago. Dit
brengt met zich mee dat het VK, ook na uittreding uit de EU, haar
luchtvaartveiligheidswetgeving zal blijven baseren op dit verdrag en daarmee de aansluiting
met de EU-Lidstaten op dit gebied niet zal verliezen. Bovendien sluiten de VK-wetgeving en
het EU-acquis momenteel volledig op elkaar aan op dit gebied. Het in standhouden van deze
situatie in de toekomst lijkt de meest voor de hand liggende oplossing. Dit kan op verschillende
manieren worden overeengekomen.
Op 15 maart 2011 sloten de VS en de EU een samenwerkingsovereenkomst op het gebied van
veiligheid, de ‘Agreement between the USA and the EU on cooperation in the regulation of
civil aviation safety' (BASA). Door deze overeenkomst wordt wederzijdse erkenning van
veiligheidsrapportages, goedkeuringen op het gebied van milieueisen, constateringen van
vluchtwaardigheid en de uitwisseling van veiligheidsdata gefaciliteerd. De overeenkomst is een
uitwerking van artikel 8 EU-VS Luchtvaartakkoord, waarin de Partijen waren overeengekomen
om elkaars standaarden en licenties te accepteren, onder het voorbehoud van de
minimumstandaarden die uit het verdrag voortvloeien. Ook de EU en Canada hebben een
soortgelijke samenwerkingsovereenkomst afgesloten, de ‘Agreement on Civil Aviation Safety
between the European Community and Canada’. Deze overeenkomst is gebaseerd op artikel 6
EU-Canada Luchtvaartakkoord en is qua inhoud vergelijkbaar met de overeenkomst met de
VS. Het EU-Moldavië Gemeenschappelijk Luchtruimverdrag bepaalt dat Moldavië zich
verplicht tot het overnemen van de EU-wetgeving zoals genoemd in Annex III, deel C van het
Verdrag, betreffende luchtvaartveiligheid.39
De mogelijkheden om tot bilaterale afspraken te komen met betrekking tot
luchtvaartveiligheid zijn, gezien de hoge mate van regulering op EU-niveau, zeer beperkt.
Hierbij maakt de EU in hoge mate gebruik van de kaders geboden in ICAO-verband die
vervolgens een grondslag hebben gekregen in het EU-luchtvaartacquis. Nederland blijft
gecommitteerd aan dit regelgevend kader. Als het VK kiest voor continuering van deelname
aan EASA committeert het land zich aan de EU-eisen en zullen er zich op dit vlak in de
relatie met Nederland geen problemen voordoen. Als het VK geen lid blijft van EASA
moeten VK-luchtvaartmaatschappijen voor wat betreft luchtvaartveiligheid een TCOvergunning aanvragen bij EASA als zij op EU-bestemmingen willen blijven vliegen.

39

Artikel 14 EU-Moldavië Gemeenschappelijk Luchtruimverdrag. Vergelijk ook ECAA en de verdragen met
Jordanië, Israël, Marokko etc.
11

3.4. Luchtvaartbeveiliging
De beveiliging van de burgerluchtvaart is, als onderdeel van transportbeleid, een gedeelde
bevoegdheid van zowel de EU als haar Lidstaten.40 Op EU-niveau zijn minimumafspraken
gemaakt, de ‘gemeenschappelijke basisnormen’, welke de Lidstaten ten minste moeten
naleven.
Verordening (EG) nr. 300/2008 stelt gemeenschappelijke regels inzake de beveiliging van de
burgerluchtvaart en daaraan gekoppelde regelingen.41 De verordening is gebaseerd op artikel
100 lid 2 VWEU. Middels een bijlage worden gemeenschappelijke basisnormen voor de
bescherming van de burgerluchtvaart tegen wederrechtelijke daden die een gevaar vormen voor
de veiligheid van de burgerluchtvaart neergelegd. Het is de Lidstaten toegestaan om, op basis
van een risicobeoordeling, striktere maatregelen toe te passen dan vastgesteld in deze
verordening.42 Deze verordening verschaft tevens de basis voor een gemeenschappelijke
interpretatie van Bijlage 17 van het Verdrag van Chicago inzake de internationale
burgerluchtvaart. Op basis van artikel 20 Verordening (EG) nr. 300/2008 kunnen bepalingen
omtrent de erkenning van gelijkwaardigheid van toegepaste beveiligingsnormen worden
opgenomen in Luchtvaartverdragen met derde landen. Op deze manier kan ook met deze landen
worden toegewerkt naar ‘one-stop security’. Tevens moet Nederland de Commissie op de
hoogte stellen van afwijkingen van de basisnormen door derde landen.43
De EU heeft overeenkomsten afgesloten met Canada en de VS met betrekking tot het instellen
van one-stop-security.44 Het EU-VS Luchtvaartverdrag bevat een uitgebreide bepaling omtrent
beveiliging waarin de Partijen worden opgeroepen zich te committeren aan een lijst van
verdragen met betrekking tot verschillende beveiligingsonderwerpen.45 Verder worden Partijen
opgeroepen zich te houden aan de Aviation Security Standards en ICAO best practices. Het
EU-Canada Luchtvaartakkoord bevat eenzelfde lijst van verdragen, maar voegt daar de
‘Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection’ aan toe, en
verder enkele andere multilaterale overeenkomsten betreffende luchtvaartbeveiliging waar de
Partijen aan verbonden zijn.46 Het EU-Moldavië Gemeenschappelijk Luchtruimverdrag bepaalt
dat Moldavië zich committeert aan het overnemen van alle EU-wetgeving met betrekking tot
40

De justitiële en strafrechtelijke aspecten van luchtvaartbeveiliging worden hier buiten beschouwing gelaten.
Verordening (EG) nr. 300/2008 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de
burgerluchtvaart en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2320/2002, PB L 97/72, 9 april 2008.
42
Artikel 6 Verordening (EG) nr. 300/2008.
43
Artikel 7 lid 1 Verordening (EG) nr. 300/2008.
44
Europese Commissie, https://ec.europa.eu/transport/modes/air/security/aviation-security-policy/oss_en,
geraadpleegd op 17 september 2018.
45
Artikel 9 lid 1 EU-VS Luchtvaartverdrag noemt de volgende verdragen: Convention on Offenses and Certain
Other Acts Committed on Board Aircraft, done at Tokyo September 14, 1963; Convention for the Suppression of
Unlawful Seizure of Aircraft, done at The Hague December 16, 1970; Convention for the Suppression of Unlawful
Acts against the Safety of Civil Aviation, done at Montreal September 23, 1971; Protocol for the Suppression of
Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, done at Montreal February 24, 1988.
Zie ook de conventies en Protocollen van Beijing, en de amendementen op deze verdragen uit 2009/2010 op
www.icao.int (die nog niet in werking zijn).
46
Artikel 7 lid 2 EU-Canada Luchtvaartverdrag.
41

12

luchtvaartbeveiliging, zoals opgesomd in Annex III, deel D van het Verdrag.47 Ook moet
Moldavië inspecties toestaan van de Commissie met betrekking tot de naleving van deze
verplichtingen.48 Mocht het VK kiezen voor het deel blijven uitmaken van het Europese
Gemeenschappelijke Luchtruim, dan heeft het net als Moldavië geen andere keus dan het
volledig overnemen van de EU-wetgeving met betrekking tot luchtvaartbeveiliging.
Het VK is (net als de overige EU-Lidstaten) Partij bij elk verdrag dat hierboven is genoemd en
als zodanig gebonden aan de correcte toepassing daarvan. Een eventueel EU-VK
luchtvaartverdrag zou een soortgelijke bepaling kunnen bevatten om continuïteit op dit vlak te
waarborgen. Verder ligt het voor de hand dat de toekomstige relatie met het VK op dit vlak ook
gebaseerd is op one-stop-security. Dit vergt een erkenning van wederzijdse
beveiligingsvoorschriften gebaseerd op artikel 20 Verordening (EG) nr. 300/2008 en het
afsluiten van een overeenkomst met als doel het wegnemen van de belemmeringen bij de
douane en bagagecontrole.
De mogelijkheden tot het komen tot bilaterale afspraken tussen het VK en Nederland op het
gebied van regulering met betrekking tot one-stop-security zijn zeer beperkt omdat
Nederland gebonden is aan de Europese regels op dit gebied.

3.5. Mededingingsrecht
Mededingingsrecht is een exclusieve bevoegdheid van de EU wanneer de werking van de
Interne Markt in het geding is.49 Het EU-mededingingsrecht is van toepassing op gedragingen
van ondernemingen die “de handel tussen de Lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden” en de
mededinging op de interne markt verstoren.50
Verordening (EG) nr. 1/2003 maakte nog een expliciete uitzondering met betrekking tot de
toepassing van de mededingingsregels op luchtvervoer tussen Lidstaten en derde landen.51 De
Commissie kwam al snel tot inkeer en erkende dat concurrentieverstorende praktijken in het
luchtvervoer tussen de EU en derde landen het handelsverkeer tussen de Lidstaten nadelig
kunnen beïnvloeden.52 Verordening (EG) nr. 411/2004 verklaart de mededingingsregels
daarom van toepassing op de luchtvaartsector en op internationale routes.53 Hierdoor kan de

47

Artikel 15 lid 1 EU-Moldavië Gemeenschappelijk Luchtruimverdrag.
Artikel 15 lid 2 EU-Moldavië Gemeenschappelijk Luchtruimverdrag.
49
Artikel 3 lid 1 sub b VWEU.
50
Artikel 101 VWEU.
51
Verordening (EG) nr. 1/2003 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82
van het Verdrag, PB L1/1, 4 januari 2003.
52
Overweging 3 Verordening (EG) nr. 412/2004.
53
Verordening (EG) nr. 411/2004 houdende intrekking van Verordening (EEG) nr. 3975/87 en houdende wijziging
van Verordening (EEG) nr. 3976/87 en Verordening (EG) nr. 1/2003 wat betreft het luchtvervoer tussen de
Gemeen- schap en derde landen, PB L 68/1, 6 maart 2004. Zie ook Verordening (EG) nr. 487/2009 (PB L148/1,
11 juni 2009), op basis waarvan de Commissie uitzonderingen kan maken voor bepaalde vormen van afspraken
tussen luchtvaartmaatschappijen.
48

13

Commissie ingrijpen wanneer luchtvaartmaatschappijen prijsafspraken maken,54 hun
dominante marktpositie misbruiken,55 of ongeoorloofde staatssteun ontvangen.56 De
toepassingsverklaring kan worden gezien als een uitvloeisel van de “effects doctrine” oftewel
de extraterritoriale werking van het EU-mededingingsrecht.57 Hierdoor zijn alle economische
activiteiten die impact hebben op het functioneren van de EU Interne Markt onderworpen aan
de EU-mededingingsregels.58 Concreet kan de Commissie aan VK-luchtvaartmaatschappijen
die activiteiten ondernemen met een impact op de Interne Markt en daarmee EUmededingingsregels schenden ook na Brexit nog boetes opleggen en is het HvJEU bevoegd om
over de rechtmatigheid van dergelijke boetes te oordelen. De VK-luchtvaartmaatschappijen zijn
in die zin ook na Brexit nog onderworpen aan de jurisdictie van het HvJEU.
Bestaat er ook een Nederlands-Britse mededingingsrelatie, die anders is dan de VK-EU relatie?
Nederland en het VK zijn onderworpen aan dezelfde regels van de EU interne markt. Na Brexit
blijft Nederland onderworpen aan de regels van de Interne Markt, met de Commissie als
handhavende instelling. Indien de EU exclusief bevoegd is, dan sluit dit a priori de bevoegdheid
van de Lidstaat uit, tenzij de EU de bevoegdheid delegeert aan de Lidstaat. Lenaerts laat nog
een andere mogelijkheid open voor de Lidstaat om op te treden, ook al is de Commissie
exclusief bevoegd, namelijk wanneer de Commissie verzuimt om op te treden, en bij gebrek
aan een andere overheid, een impasse dreigt te ontstaan. Veranderde politieke en economische
omstandigheden kunnen het optreden van de Lidstaat in dit geval wenselijk maken.59 In de
Brexit-context kan hieruit afgeleid worden dat bij niet-optreden of niet-tijdig optreden van de
EU lacunes kunnen ontstaan die dringend gereguleerd moeten worden. Hier zou het wenselijk
kunnen zijn dat de Lidstaat toch individueel optreedt.
Idealiter krijgen alle luchtvaartmaatschappijen dezelfde rechten en kansen wat betreft toegang
tot diensten die verband houden met luchtvervoer. Het komt voor dat dit in derde landen niet
het geval is omdat discriminerende praktijken en subsidies daar een oneerlijk
concurrentievoordeel verlenen aan luchtvaartmaatschappijen uit die landen zelf. De Commissie
heeft erkend dat de EU-luchtvaartmaatschappijen uiteindelijk zelf verantwoordelijk zijn voor
hun concurrentiekracht en dat ze hun producten en bedrijfsmodellen moeten blijven aanpassen
aan de marktomstandigheden. Het is echter ook belangrijk dat de concurrentie, zowel binnen
als buiten de EU, gebaseerd is op openheid, wederkerigheid en billijkheid en niet wordt
verstoord door oneerlijke praktijken. Wanneer daartegen niet wordt opgetreden kunnen deze op
lange termijn leiden tot een dominante machtspositie of zelfs een monopolie op de
luchtvaartmarkt, met minder keuze, minder connectiviteit en hogere prijzen voor de EU-burgers
tot gevolg. In gevallen waarin de connectiviteit en concurrentiekracht van de EU in gevaar zijn,
moet de EU dan ook effectief kunnen optreden om te zorgen voor een open en concurrerende
54

Artikel 101 TFEU.
Artikel 102 TFEU.
56
Artikel 107 TFEU.
57
Mendes de Leon, P. [2], Luchtvaart, in: Horbach, N., Lefeber, R. en Ribbelink, O., (eds.) Handboek
internationaal recht, pp. 801-838, T.M.C. Asser Press, p. 834.
58
T-102/96, Gencor Ltd t. Commissie, ECLI:EU:T:1999:65, 25 maart 1999; T-286/09, Intel Corp t. Commissie,
ECLI:EU:T:2014:547, 12 juni 2014; C-413/14, Intel Corp t. Commissie, ECLI:EU:C:2017:632, 6 september 2017.
59
Lenaerts, K., Europees recht: studentenbundel 2007, Intersentia, 2007, p. 69.
55

14

markt. Eerlijke concurrentievoorwaarden tussen luchtvaartmaatschappijen kunnen aan bod
komen in overeenkomsten inzake luchtvervoer of luchtdiensten. Tot dusver ontbreken
dergelijke regels nog in de meeste overeenkomsten inzake luchtdiensten of luchtvervoer met
derde landen.60 Dit vormt geen probleem, omdat de EU zich steeds kan beroepen op het
hierboven al vermelde extraterritoriaal effect van het EU-mededingingsrecht. Indien
concurrentieverstorende problemen voorkomen op de Interne Markt, kan de Commissie
ondernemingen uit derde landen boetes opleggen, ook al ontbreken specifieke bepalingen in
luchtvaartovereenkomsten over dit onderwerp. De Commissie geeft wel aan dat bilaterale
luchtvaartverdragen of luchtvaartakkoorden tussen de EU en haar Lidstaten en derde landen hét
middel zijn om in wederkerigheid eerlijke concurrentie te bereiken.61 Naar verwachting zal er
in de toekomst steeds meer wederkerigheid in bilaterale verdragen worden ingebouwd om
acceptatie van de EU-verordeningen betreffende luchtvaart door derde landen te helpen
versoepelen.62
Verordening (EG) nr. 868/2004 strekt tot de bescherming van EU-luchtvaartmaatschappijen die
nadelige invloed kunnen ondervinden van oneerlijke en discriminerende praktijken van
luchtvaartmaatschappijen uit derde landen zoals het ontvangen van subsidies of andere vormen
van steun verleend door een overheid.63 Op basis van deze verordening kan de EU corrigerende
maatregelen treffen tegen dergelijke praktijken. De bescherming geldt alleen voor EUluchtvaartmaatschappijen. Dit betekent dat VK-luchtvaartmaatschappijen die nadeel
ondervinden van, bijvoorbeeld, verleende staatssteun van de Verenigde Arabische Emiraten
aan Emirates, geen beroep meer kunnen doen op de geboden bescherming.64 Dit instrument
heeft de potentie om de slagkracht van de verenigde EU-luchtvaartmarkt te benutten vis-à-vis
derde landen in het geval van oneerlijke concurrentie. Het VK dreigt na Brexit de voordelen
die gezamenlijk optreden in dergelijke gevallen met zich meebrengt te verliezen en, bovendien,
een potentieel doelwit te worden van deze verordening. Deze verordening vormt dus een
troefkaart van de Commissie die tijdens de onderhandelingen over een eventuele EU-VK
luchtvaartovereenkomst gespeeld kan worden.

60

Europese Commissie, Voorstel Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van
de mededinging in de luchtvaart, houdende intrekking van Verordening (EG) nr. 868/2004, COM(2017)289
definitief, Brussel, 8.6.2017, p. 4.
61
Europese Commissie, Een luchtvaartstrategie voor Europa, COM(2015)598 definitief, 7 december 2015, p. 2.
62
In het VK bestaat er momenteel geen specifieke wetgeving met betrekking tot staatssteun. De Britse overheid
meldt dat na een harde Brexit de Competition and Markets Authority (CMA) de EU-staatsteunregels overnemen
in het VK. Het nieuwe regime zal van toepassing zijn op alle transacties op het VK-grondgebied, door VKondernemingen, EU-ondernemingen en ondernemingen in derde landen. Bron: Department for Business, Energy
& Industrial Strategy, Guidance. State aid if there’s no Brexit deal, 23 August 2018,
https://www.gov.uk/government/publications/state-aid-if-theres-no-brexit-deal/state-aid-if-theres-no-brexit-deal,
geraadpleegd op 30 september 2018.
63
Verordening (EG) nr. 868/2004 betreffende bescherming tegen aan communautaire luchtvaartmaatschappijen
schade toebrengende subsidiëring en oneerlijke tariefpraktijken bij de levering van luchtdiensten vanuit landen die
geen lid zijn van de Europese Gemeenschap, PB L 162/1, 30 april 2004.
64
Overigens wordt Verordening (EG) nr. 868/2004 vervangen door een nieuw instrument, aangekondigd in
COM(2017)289 definitief, waarin de mogelijkheden om een klacht in te dienen wordt opengesteld voor individuele
luchtvaartmaatschappijen en EU-Lidstaten.
15

De toekomst van het beleidsterrein mededinging in de luchtvaartsector hangt grotendeels af
van de positie van het VK ten opzichte van de Interne Markt na Brexit. Wanneer het VK deel
blijft uitmaken van de Interne Markt zal het ook de Europese mededingingsregels moeten
accepteren, inclusief de jurisdictie van het HvJEU. Brexit-onderhandelingen tot nu toe wijzen
uit dat dit een zeer gevoelig punt is voor het VK. Nederlandse luchtvaartmaatschappijen
blijven bescherming genieten onder EU-recht tegen eventuele oneerlijke praktijken van VKluchtvaartmaatschappijen. Na Brexit zal geen aparte NL-VK mededingingsrelatie ontstaan,
aangezien de EU-luchtvaartmarkt dusdanig geïntegreerd en grensoverschrijdend van karakter
is dat de belangrijkste bevoegdheden op dit terrein bij de Commissie zijn komen te liggen.

3.6. Milieubescherming
Milieubescherming is een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en haar Lidstaten.65 Binnen de
luchtvaartsector zijn met name twee milieu-onderwerpen van belang; geluid en emissies. Door
het regelgevend optreden van de EU op deze terreinen, respectievelijk gebaseerd op artikel 100
lid 2 en artikel 192 lid 1 VWEU, zijn de Lidstaten in belangrijke mate uitgesloten van
individueel optreden.
Het uitfaseren van de vliegtuigen die het meeste geluid produceren gebeurt op Europees niveau
middels Verordening (EU) nr. 598/2014, waarbij de ‘balanced approach’ van de ICAO als
uitgangspunt wordt gebruikt. De verordening is van toepassing op alle vliegtuigen die EUluchthavens aandoen, inclusief die van derde landen. Richtlijn 2002/49/EG inzake de evaluatie
en de beheersing van omgevingslawaai bevat de te gebruiken methode bij het meten van
vliegtuiggeluid.66 Deze regelgeving zal dus blijven gelden voor VK-luchtvaartmaatschappijen
die vliegen op EU-luchthavens.
Luchtvaart is onderworpen aan het Emissions Trading System (ETS) van de EU middels
Richtlijn 2008/101/EG.67 De bedoeling was dat alle vluchten van en naar EU-luchthavens
onderworpen zouden worden aan het ETS,68 inclusief de vluchten uitgevoerd door
luchtvaartmaatschappijen uit derde landen. De toepassing van het systeem op deze laatste
spelers is, ondanks bevestiging van de juridische houdbaarheid van deze wetgeving door het
HvJEU,69 uitgesteld middels Verordening (EU) nr. 421/2014 in afwachting van de
inwerkingtreding van het door de ICAO ontwikkelde wereldwijde systeem voor emissiehandel
voor luchtvaartmaatschappijen (CORSIA)70 waaraan de EU en haar Lidstaten uiteindelijk ook
65

Artikel 4 lid 2 sub e VWEU.
Richtlijn 2002/49/EG inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, PB L 189/12, 18 juli 2002.
67
Richtlijn 2008/101/EG, tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen
in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, PB L 8/3, 13 januari 2009.
Zie ook ICAO-resolutie A35-5.
68
Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de
Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad, PB L 275/32, 25 oktober 2003.
69
C-366/10, Air Transport Association of America e.a. t. Secretary of State for Energy and Climate Change,
ECLI:EU:C:2011:864, 21 december 2011.
70
Verordening (EU) nr. 421/2014 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de
handel in broeikas- gasemissierechten binnen de Gemeenschap, met het oog op de tenuitvoerlegging tegen 2020
66

16

zullen meedoen. Op dit moment zijn alleen vluchten binnen en tussen de EEA-landen (de EULidstaten en IJsland, Noorwegen en Liechtenstein) onderworpen aan het EU-systeem. Na
Brexit vervallen de verplichtingen van het VK in dit verband, tenzij nieuwe afspraken worden
gemaakt.
Op multilateraal niveau werden in EU-verband, behalve toezeggingen om de impact van
luchtvaart op het milieu te beperken, geen concrete maatregelen opgenomen in de EUluchtvaartverdragen. Het EU-VS Luchtvaartverdrag bevat na de herziening van 2010 een
nieuwe milieubepaling, waarin de Partijen zich committeren aan het beperken en verkleinen
van de milieu impact van luchtvaart. Hierbij moeten Partijen zich laten leiden door de
milieustandaarden van de ICAO. In het terugdringen van geluidsoverlast moeten Partijen de
balanced approach van ICAO aanhouden en beperkende maatregelen moeten nondiscriminatoir zijn, mogen niet verder gaan dan nodig om de milieudoelstellingen van de
luchthaven te halen en moeten non-arbitrair zijn.71 Het EU-Canada Luchtvaartverdrag bevat
ook een milieubepaling waarin de ICAO-normen als leidend worden erkend. Als partij bij
ICAO heeft het VK zich gecommitteerd aan de balanced approach en zal zij niet snel een ander
beleid voeren op dit gebied dan de EU in de toekomst.
Het VK kan met betrekking tot het terugdringen van emissies in de luchtvaartsector twee sporen
kiezen. Het land kan zich, net als de EEA-landen, committeren aan het Europese systeem zoals
opgetuigd onder Richtlijn 2008/101/EG, of het kan wachten tot het in ICAO-verband opgezette
CORSIA in werking treedt. Met betrekking tot de eerste optie kan een bepaling hiertoe worden
opgenomen in een toekomstig EU-VK luchtvaartverdrag.
Nederland is met betrekking tot het terugdringen van geluid en emissies gebonden aan de
EU-regelgeving op dit terrein. Dit betekent dat VK-vliegtuigen die vliegen op Nederlandse
luchthavens onderworpen blijven aan de eisen met betrekking tot het terugdringen van
vliegtuiggeluid. Tot aan de inwerkingtreding van het door de ICAO ontwikkelde wereldwijde
systeem voor emissiehandel voor luchtvaartmaatschappijen (CORSIA) zullen vluchten uit
het VK na Brexit niet meer worden onderworpen aan het Europese ETS.

van een internationale overeenkomst die op emissies van de internationale luchtvaart wereldwijd één
marktgebaseerde maatregel toepast, PB L 129/1, 30 april 2014.
71
Artikel 15 EU-VS Luchtvaartverdrag.
17

3.7. Consumentenrechten
Consumentenbescherming is een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en haar Lidstaten.72 De
EU kan maatregelen nemen in de context van de Interne Markt en ter ondersteuning van
nationaal beleid van de Lidstaten.73 Lidstaten mogen op dit gebied strengere regels vaststellen.74
Consumentenrechten in de luchtvaartsector worden op EU-niveau hoofdzakelijk gewaarborgd
middels vier verordeningen.
Verordening (EG) nr. 261/2004 regelt compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij
instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten,75 en is van toepassing op
passagiers die vertrekken vanaf een EU-luchthaven (en EER-luchthavens) en op passagiers die
met een EU-luchtvaartmaatschappij vertrekken vanaf een in een derde land gelegen luchthaven
naar een EU-luchthaven, tenzij zij al compensatie hebben ontvangen en bijstand hebben
gekregen in dat derde land.76 Na Brexit vervalt deze bescherming voor, bijvoorbeeld,
Nederlandse passagiers die met een VK-luchtvaartmaatschappij vliegen op een EUluchthaven.77 EU- en VK-burgers die vertrekken vanaf een EU-luchthaven met een VKluchtvaartmaatschappij naar een VK-luchthaven kunnen dus gebruik blijven maken van de
geboden bescherming.
Verordening (EU) nr. 1107/2006 beschermt de rechten van gehandicapten en personen met
beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen.78 Binnen de EU zijn de regels van toepassing
op personen met beperkte mobiliteit die gebruikmaken van commerciële luchtdiensten voor
passagiers voor het vertrek van, de doorreis via of de aankomst op een EU-luchthaven.79
Passagiers die met een EU-luchtvaartmaatschappij vertrekken vanaf een niet-EU-luchthaven
kunnen aanspraak maken op bescherming zoals geboden in artikel 3, 4 en 10 van de
verordening.80
Omdat
VK-luchtvaartmaatschappijen
na
Brexit
geen
EUluchtvaartmaatschappijen meer zijn vervalt de bescherming die geboden wordt voor reizigers
met een fysieke beperking die met een VK-luchtvaartmaatschappij van het VK naar een EULidstaat reizen. Voor passagiers die met een EU-luchtvaartmaatschappij vertrekken vanaf een
VK-luchthaven blijft specifieke EU-wetgeving van kracht (bijvoorbeeld het verlenen van
assistentie door de luchtvaartmaatschappij).81

72

Artikel 4 lid 2 sub f VEU.
Artikel 169 lid 2 VWEU.
74
Artikel 169 lid 4 VWEU.
75
Verordening (EG) nr. 261/2004, tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand
aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van
Verordening (EEG) nr. 295/91, PB L 46/1, 17 februari 2004.
76
Artikel 3 lid 1 Verordening (EG) nr. 261/2004.
77
Europese Commissie, Notice to stakeholders: Withdrawal of the United Kingdom and EU rules on consumer
protection and passenger rights, Brussel, 27 februari 2018, p. 5.
78
Verordening (EU) nr. 1107/2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die
per luchtvervoer reizen, PB L 204/1, 26 juli 2006.
79
Artikel 1 lid 2 Verordening (EG) nr. 1107/2006.
80
Artikel 1 lid 3 Verordening (EG) nr. 1107/2006.
81
Supra 77.
73

18

Verordening (EG) nr. 2027/97, zoals geamendeerd in 2002 na de inwerkingtreding van het
Verdrag van Montreal, regelt de aansprakelijkheid van luchtvervoerders met betrekking tot het
luchtvervoer van passagiers en hun bagage.82 De verordening is van toepassing op EUluchtvaartmaatschappijen.83 Zij zet enkele bepalingen van het Verdrag van Montreal om in
Europees recht.84 De EU is gebonden aan slechts enkele bepalingen, terwijl de Lidstaten
gebonden zijn aan alle bepalingen. De EU heeft bijvoorbeeld geen competenties onder dit
Verdrag ten aanzien van vracht en bagage. Een verschil tussen het Verdrag en de verordening
is verder dat de verordening voorziet in gestandaardiseerde en onmiddellijke schadevergoeding,
terwijl het Verdrag van Montreal voorziet in rechtsmiddelen waarbij de omvang van de schade
per individueel geval moet worden beoordeeld en bijgevolg alleen aanleiding kan geven tot
compensatie op individuele basis.85 Wanneer het VK uit de EU treedt zal zij terug kunnen vallen
op de regels zoals vastgelegd in het Verdrag van Montreal. Voor Nederland blijft de
Verordening van kracht en verandert er op dit gebied niets. Ook VK-burgers, gebruikmakend
van EU-luchtvaartmaatschappijen, blijven aanspraak maken op schadevergoeding zoals
geregeld in dit instrument.
Op basis van Verordening (EG) nr. 2111/2005 stelt de Commissie een zwarte lijst op van
luchtvaartmaatschappijen die als onveilig worden beschouwd.86 De plicht om passagiers op de
hoogte te brengen van het feit dat een luchtvaartmaatschappij op deze lijst staat geldt ten tijde
van het maken van een reservering (of zo snel mogelijk), en is van toepassing wanneer de vlucht
deel uitmaakt van een vervoerscontract en het vervoer in de EU is aangevangen en a) de vlucht
vertrekt vanaf een EU-luchthaven, of b) de vlucht vertrekt vanaf een luchthaven in een derde
land met als bestemming een EU-luchthaven, of c) de vlucht vertrekt vanaf een luchthaven in
een derde land met als bestemming een luchthaven in een derde land.87 Reizigers die na Brexit
vanuit een derde land naar het VK vliegen vallen dus in principe buiten deze actieve
informatieplicht omdat deze vluchten niet zijn aangevangen in de EU. De Commissie heeft
overigens voorstellen gedaan voor een wereldwijde zwarte lijst, maar dit stuitte op weerstand
vanuit ICAO.88

82

Verordening (EG) nr. 2027/97 betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders met betrekking tot het
luchtvervoer van passagiers en hun bagage, PB L 285/1, 17 oktober 1997.
83
C-240/14, Eleonore Prüller-Frey t. Norbert Brodnig, Axa Versicherung AG, ECLI:EU:C:2015:567, 9 september
2015, par. 29.
84
Verdrag tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationale luchtvervoer, Montreal, 28
mei 1999.
85
Mededeling van de Commissie, Richtsnoeren voor de interpretatie van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het
Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan
luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en van Verordening (EG)
nr. 2027/97 van de Raad betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders bij ongevallen, zoals gewijzigd bij
Verordening (EG) nr. 889/2002 van het Europees Parlement en de Raad, C-214/5, 15 juni 2015, p. 19.
86
Verordening (EG) nr. 2111/2005 betreffende de vaststelling van een communautaire lijst van
luchtvaartmaatschappijen waaraan een exploitatieverbod binnen de Gemeenschap is opgelegd en het informeren
van luchtreizigers over de identiteit van de exploiterende luchtvaartmaatschappij, en tot intrekking van artikel 9
van Richtlijn 2004/36/EG, PB L 344/15, 27 december 2005.
87
Artikel 10 lid 1 Verordening (EG) nr. 2111/2005.
88
Mendes de Leon [1], p. 343.
19

Het EU-VS Luchtvaartverdrag onderstreept het belang van consumentenbescherming en wijst
het Joint Committee als discussieforum aan.89 Het EU-Canada Luchtvaartverdrag bevat
eenzelfde bepaling, en geeft daarnaast een lijst met specifieke onderwerpen die op dit gebied
van belang zijn (bijv. financiële compensatie bij het niet doorgaan van vluchten,
ongevallenverzekeringen en toegang voor mensen met fysieke beperkingen).90 Moldavië, als
onderdeel van ECAA, heeft het gehele EU-acquis met betrekking tot consumentenbescherming
overgenomen.91
Het VK is erbij gebaat om de bescherming van de rechten van haar burgers na Brexit op een
gelijk niveau te houden met die van EU-burgers. Daarom ligt het voor de hand dat het VK
ervoor kiest om de geldende EU-regels met betrekking tot consumentenrechten te blijven
accepteren. Een bepaling daartoe in een EU-VK luchtvaartverdrag kan daarvoor als basis
dienen. Hier speelt wederom de politieke vraag in hoeverre het VK bereid is EU-wetgeving te
blijven accepteren na 29 maart 2019.
Consumentenbescherming is een gedeelde bevoegdheid van de Unie en haar Lidstaten. Na
Brexit verliezen Nederlandse passagiers bepaalde bescherming die nu nog wordt
gegarandeerd in EU-recht. Nederlandse passagiers die met een VK-luchtvaartmaatschappij
vliegen op een EU-luchthaven verliezen hun bescherming tegen annulering, vertraging en
instapweigering. In het geval van schade aan bagage kunnen Nederlandse passagiers die
gebruikmaken van een VK-luchtvaartmaatschappij terugvallen op bescherming zoals
geboden onder het Verdrag van Montreal. Zonder vooruitzicht op vervangende afspraken op
EU-niveau kan Nederland ervoor kiezen om deze onderwerpen bilateraal te regelen met het
VK.

89

Artikel 16 EU-VS Luchtvaartverdrag.
Artikel 10 EU-Canada Luchtvaartverdrag.
91
Artikel 18 EU- Moldavië Gemeenschappelijk Luchtruimverdrag.
90

20

3.8. Sociale- en arbeidsrechten
Het verbeteren van arbeidsomstandigheden is een gezamenlijke doelstelling van de Unie en
haar Lidstaten,92 waarbij het primaat nog duidelijk bij de laatsten ligt en de EU zich beperkt tot
het aannemen van maatregelen ter bevordering van de onderlinge samenwerking en het
vaststellen van minimumeisen.93 Middels Richtlijn 2000/79/EG wordt de ‘Europese
Overeenkomst betreffende de organisatie van de arbeidstijd van mobiel personeel in de
burgerluchtvaart’ geïmplementeerd in Europees recht.94 Hierin zijn afspraken vastgelegd met
betrekking tot werk- en rusttijden van vliegend luchtvaartpersoneel. De Lidstaten mogen
gunstigere maatregelen aannemen.95 Verder bepaalt Richtlijn 2003/88/EG dat EU Lidstaten
maatregelen moeten nemen die ervoor te zorgen dat mobiele werknemers recht hebben op een
passende rusttijd.96
Krachtens artikel 32 lid 1 sub a Verordening (EU) nr. 2018/1139 is de Commissie gemachtigd
om gedelegeerde handelingen vast te stellen met betrekking tot beperkingen van de vlieg- en
diensttijd, alsmede de rustverplichtingen voor bemanningsleden. Zolang de Commissie dit nog
niet gedaan heeft blijft Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 83/2014 van de Commissie van
kracht.97 Hierin zijn regels opgenomen met betrekking tot vlieg- en diensttijdenbeperking en
rusttijden. De uitvoeringsverordening stelt dat deze geen afbreuk mag doen aan betere
bescherming die wordt gewaarborgd door nationale wetgeving en collectieve
arbeidsovereenkomsten inzake arbeidsomstandigheden en de veiligheid en gezondheid op het
werk.98 Alle uitvoeringsverordeningen die aangenomen werden onder Verordening (EU) nr.
216/2008 blijven van kracht na intrekking van dit instrument (12 september 2018)99 tot uiterlijk
12 september 2023.100
Het EU-VS Luchtvaartverdrag bevordert de harmonisering van de rechten van werknemers
binnen de EU en de VS. Hun rechten mogen niet worden ondermijnd door de uitwerking van
de overeenkomst. Het Joint Committee moet sociale aspecten binnen het Verdrag met regelmaat
bespreken.101 Het EU-Canada Luchtvaartverdrag stelt dat de effecten op werknemers en
arbeidsomstandigheden moeten worden meegenomen in de beslissingen die genomen worden

92

Artikel 151 lid 1 VWEU.
Artikel 153 lid 2 VWEU.
94
Richtlijn 2000/79/EG inzake de inwerkingstelling van de Europese Overeenkomst betreffende de organisatie
van de arbeidstijd van mobiel personeel in de burgerluchtvaart gesloten door de Association of European Airlines
(AEA), de European Transport Workers' Association (ETF), de European Cockpit Association (ECA), de
European Regions Airline Association (ERA) en de International Air Carrier Association (IACA), PB L 302/57,
1 december 2000.
95
Artikel 2 lid 1 Richtlijn 2000/79/EG.
96
Artikel 20 Richtlijn 2003/88/EG.
97
Verordening (EU) Nr. 83/2014 houdende wijziging van Verordening (EU) nr. 965/2012 tot vaststelling van
technische eisen en administratieve procedures voor vluchtuitvoering, overeenkomstig Verordening (EG) nr.
216/2008 van het Europees Parlement en de Raad, PB L28/17, 29 januari 2014.
98
Overweging 4 Verordening (EU) nr. 83/2014.
99
Artikel 139 lid 1 Verordening (EU) nr. 2018/1139.
100
Artikel 140 lid 2 Verordening (EU) nr. 2018/1139.
101
Artikel 17bis EU-VS Luchtvaartverdrag.
93

21

onder het Verdrag.102 Het Joint Committee kan in overleg treden over deze kwesties. Met
betrekking tot sociale aspecten van luchtvaartwetgeving bepaalt het EU-Moldavië
Gemeenschappelijk Luchtruimverdrag dat Partijen zich moeten houden aan de EU-wetgeving
zoals opgenomen in Annex III, deel F van het Verdrag (Richtlijn 2000/79/EG en Richtlijn
2003/88/EG).
Brexit zal op het terrein van sociale en arbeidsrechten niet acuut problemen opleveren.
Personeel dat onder het VK- dan wel Nederlands arbeidsrecht valt zal daaronder blijven
vallen. De minimumeisen zoals neergelegd in EU-recht zullen niet meer gelden voor het VK,
wat het risico met zich meebrengt dat men in het VK veranderingen doorvoert in haar
arbeidsrecht en minder strenge eisen invoert dan de Europese Unie. Om dat te voorkomen
zou een toekomstig EU-VK luchtvaartovereenkomst kunnen voorschrijven dat de EUminimumeisen voor beide partijen blijven gelden en dat er verder onderling overleg op dit
gebied zal plaatsvinden. Het Nederlands arbeidsrecht blijft van toepassing op Nederlands
mobiel personeel dat naar het VK vliegt, met inachtneming van de EU-minimumeisen.

102

Artikel 19 EU-Canada Luchtvaartverdrag.
22

4. Nationale bevoegdheid tot uitwisselen van verkeersrechten met
het VK
4.1. Wat gebeurt er na Brexit met bestaande verkeersrechten zonder vervangende
afspraken?
Tot de Brexit-datum houden Nederlandse en VK-luchtvaartmaatschappijen toegang tot het
intracommunautaire routenetwerk op grond van Verordening (EG) nr. 1008/2008. Daarna
ontstaat, zonder vervangende regelgeving, de volgende situatie:
•
•

•

•

EU-luchtvaartmaatschappijen verliezen het recht te vervoeren naar een punt in het VK
en vice versa;
VK-luchtvaartmaatschappijen verliezen het recht om te vervoeren naar derde landen
zoals gebaseerd op bilaterale (horizontale) luchtvaartverdragen tussen individuele EULidstaten en die derde landen (o.b.v. de ‘EU air carrier clause’);
EU-luchtvaartmaatschappijen verliezen het recht om op derde landen te vliegen
gebaseerd op bilaterale (horizontale) verdragen van het VK (ook o.b.v. de ‘EU air
carrier clause’);
Luchtvaartmaatschappijen uit derde landen waar de EU een luchtvaartovereenkomst
mee heeft kunnen niet langer profiteren van verkeers- en vervoersrechten van of naar
het VK zoals afgegeven onder deze overeenkomst.103

4.2. De status van de bestaande NL-VK Luchtvaartovereenkomst
De IenW Brexit-nota suggereert dat, in geval van het uitblijven van afspraken op EU-niveau,
terug kan worden gevallen op (bestaande) bilaterale afspraken waarin de EU-Lidstaten
afspraken kunnen maken met derde landen met betrekking tot de uitwisseling van
verkeersrechten. Nederland heeft in het verleden inderdaad een luchtvaartovereenkomst met
het VK gesloten.104 De NL-VK Luchtvaartovereenkomst uit 1946 was een voor die tijd zeer
liberaal instrument waarin de belangrijkste verkeers- en vervoersrechten, inclusief de zesde en
zevende vrijheden, werden uitgewisseld. Alleen cabotage viel er niet onder. De overeenkomst
vormde de opmaat voor latere initiatieven op EU-niveau ter liberalisering van het EUluchtruim. De NL-VK Luchtvaartovereenkomst bevat ook specifieke bepalingen omtrent de
verlening van exploitatievergunningen.105 De bevoegdheid tot het sluiten van deze
overeenkomsten is een uitvloeisel van het ICAO Verdrag. In latere EU-verdragen waarin
dergelijke toegang werd geregeld is steeds uitgegaan van de nationale bevoegdheid met
betrekking tot de verkeersrechten. Dit kwam tot uiting door de verplichte medeondertekening
103

Europese Commissie, Notice to stakeholders: Withdrawal of the United Kingdom and EU rules in the field of
air transport, Brussels, 19 januari 2018, pp. 1-2.
104
Overeenkomst tussen de Nederlandse Regering en de Regering van het Verenigd Koninkrijk betreffende
Bepaalde Luchtdiensten, Trb. 1965, 154, Londen, 13 augustus 1946.
105
Artikel 2 NL-VK Luchtvaartovereenkomst.
23

door de individuele EU-Lidstaten, die als verdragspartij expliciet toestemming verleenden voor
de toegang van luchtvaartmaatschappijen uit derde landen tot hun luchtruim. De Commissie
stelt echter dat de oude bilaterale afspraken zijn komen te vervallen door de inwerkingtreding
van de intracommunautaire afspraken met betrekking tot het luchtverkeer. Er zijn echter goede
internationaal- en Europeesrechtelijke argumenten aan te voeren die een ‘herleving’ van de
oude bilaterale NL-VK Luchtvaartovereenkomst ondersteunen.
Internationaal publiekrecht
De NL-VK Luchtvaartovereenkomst werd in 1946 afgesloten en trad in werking op de dag van
de ondertekening (13 augustus 1946). De wijziging van de overeenkomst is sinds 26 juni 1987
van kracht. Het verdragenrecht is bepalend voor de beantwoording van vragen inzake
beëindiging, opschorting en wijziging van verdragen.106 Hoewel de NL-VK
Luchtvaartovereenkomst ouder is dan het Weens Verdragenverdrag (WVW) en deze laatste
niet met terugwerkende kracht kan worden toegepast,107 dient opgemerkt te worden dat de
WVV-bepalingen grotendeels een codificatie zijn van reeds bestaand gewoonterecht. Derhalve
kan het WVV als leidraad worden gebruikt. Uitgangspunt van het verdragenrecht is het beginsel
dat verdragen moeten worden nagekomen (pacta sunt servanda).108 De NL-VK
Luchtvaartovereenkomst valt binnen de definitie van een verdrag (een internationale
overeenkomst in geschrifte (i), tussen Staten gesloten (ii), beheerst door het volkenrecht (iii),
en één of meer samenhangende akten (iv)).109 De beëindiging van verdragen kan enkel
geschieden middels de bepalingen van het verdrag of anders in overeenkomst met het
verdragenrecht zoals gecodificeerd in het WVV.110 Hieruit volgt dat de handelingen van
verdragspartijen bepalend zijn voor de status van een verdrag. De bilaterale overeenkomst
tussen Nederland en het VK heeft geen einddatum. Volgens artikel 11 NL-VK
Luchtvaartovereenkomst kunnen Partijen ‘te allen tijde aan de andere mededeeling doen van
haar wensch deze Overeenkomst te beëindigen’.111 Geen van beide Partijen heeft ooit een
dergelijke mededeling gedaan. Bovendien hebben zowel Nederland als het VK de bilaterale
overeenkomst in hun traktatenblad opgenomen en beschouwen zij deze als in werking zijnde.
Derde staten kunnen eventueel rechten of plichten verwerven uit of door een verdrag gesloten
door andere partijen.112 De EU voldoet niet aan de definitie van derde staat in Art 2 lid 1 sub h
WVV. Maar ook internationale organisaties kunnen rechten en plichten verwerven uit
verdragen waartoe zij geen partij zijn.113 Het uitgangspunt van artikel 34 WVV dient hier

106

De tekst van de overeenkomst, met bijlage en nota’s wordt bekendgemaakt bij Koninklijk Besluit van 1 maart
1947, Stb. H77 en nog steeds geldig. Tevens zie UK Foreign & Commonwealth Office:
http://treaties.fco.gov.uk/treaties/treatyrecord.htm?tid=8568.
107
Artikel 4 WVV.
108
Artikel 26 WVV.
109
Artikel 2 lid 1 sub a WVV.
110
Artikel 42 lid 2 WVV.
111
Artikel 11 NL-VK Luchtvaartovereenkomst.
112
Artikelen 34, 35, 36, 37 en 38 WVV.
113
Artikelen 35, 36 en 37 Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht tussen Staten en internationale
organisaties of tussen internationale organisaties.
24

onderstreept te worden,114 namelijk dat derde staten en derde organisaties geen rechten en
plichten kunnen verwerven zonder instemming van de verdragspartijen. Hieruit volgt ook de
inversie van de regel, dat zonder instemming van de verdragspartijen derde staten en derde
organisaties geen invloed hebben op de status en inhoud van verdragen. Omdat Nederland en
het VK de bilaterale overeenkomst nog steeds als werkend beschouwen, en de overeenkomst
zelf geen einddatum noemt, kan op basis van het verdragenrecht geconcludeerd worden dat de
NL-VK Luchtvaartovereenkomst nog steeds van kracht is. Desalniettemin speelt ook EU-recht
een rol bij de interne ordening van bevoegdheden.
EU-recht
De NL-VK Luchtvaartovereenkomst werd afgesloten vóór de oprichting van de EEG. Binnen
de Unie is artikel 351 VWEU is van toepassing op overeenkomsten die de nieuwe Lidstaten
vóór hun toetreding hebben afgesloten. Artikel 351 lid 1 VWEU, is erop gericht de EUinstellingen te verplichten de betrokken Lidstaat in staat te stellen de krachtens de eerdere
overeenkomst op hem rustende verplichtingen na te komen. Artikel 351 lid 2 VWEU vraagt de
betrokken Lidstaten om, voor zover de door hen vóór de inwerkingtreding van het verdrag
gesloten overeenkomsten niet met het EG-Verdrag verenigbaar zijn, gebruik te maken van de
passende middelen om de vastgestelde onverenigbaarheid op te heffen en indien nodig elkaar
bijstand te verlenen of een gemeenschappelijke gedragslijn te volgen. De Lidstaten moeten dus
onderhandelingen aanvangen om de eerdere bilaterale overeenkomst aan te passen. Als dit niet
lukt moeten ze de overeenkomst op te zeggen.115 Deze aanpassing/opzegging betreft enkel de
bepalingen onverenigbaar met het EU-recht. De andere bepalingen moeten niet worden
aangepast. De Lidstaten moeten enkel afstand van hun rechten en plichten doen indien dit voor
de nakoming van de nieuwe EU-rechten en plichten noodzakelijk is.116
Er moet onderscheid gemaakt worden tussen de werking van een verdrag en de
toepasbaarheid daarvan. Gelet op de interne verdeling van bevoegdheden binnen de EU zijn de
bilaterale verdragen wellicht deels niet meer uitvoerbaar, maar ze verliezen niet hun
kracht zolang verdragspartijen het verdrag nog als slapend beschouwen. Bovendien is vanuit
Brits perspectief na EU-uittreding de interne bevoegdheidsordening van de EU niet relevant
voor de status van het bilateraal verdrag. Statenpraktijk toont aan dat bilaterale verdragen
voortbestaan, zelfs wanneer soevereiniteit volledig wordt opgegeven (zolang de voormalige
staat nog een bestuurlijke entiteit behoudt). Zie het voorbeeld van de continuering van de
bilaterale verdragen tussen de VS en Pruissen, ook na de Duitse eenwording; en de continuering
van de bilaterale verdragen tussen het VK en IJsland, ook na de totstandkoming van de
soevereine unie tussen Denemarken en IJsland.117

114

En diens tegenhanger, artikel 34 Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht tussen Staten en internationale
organisaties of tussen internationale organisaties.
115
Lenaerts, K., Van Nuffel, P., Europees recht in hoofdlijnen, derde herziene uitgave, Maklu, 2018, p. 664.
116
Decker de, M., Europees Internationaal Rivierenrecht, 2015, Maklu, p. 557-558.
117
Cotran, E., Some Legal Aspects of the Formation of the United Arab Republic and the United Arab States, The
International and Comparative Law Quarterly, 1959, vol. 8, no. 2, p. 357.
25

Verordening (EG) nr. 1008/2008 verhindert de toepassing van bilaterale overeenkomsten niet
volledig.118 In bilaterale instrumenten kunnen onderwerpen aan de kaart worden gesteld die niet
door EU-recht worden beheerst, zoals samenwerking bij kapingen of sabotage of vliegverkeer
naar overzeese gebiedsdelen van EU-Lidstaten. Verder werden de bilaterale verdragen tussen
EU-Lidstaten en de VS en Canada slechts ‘opgeschort of vervangen’119 door middel van de
inwerkingtreding van de EU-brede luchtvaartverdragen met die landen. Dit is expliciet
opgenomen in Annex I bij het EU-VS Luchtvaartverdrag en Annex III bij het EU-Canada
Luchtvaartverdrag. Opschorting duidt op tijdelijk buiten werking treden en voor vervanging is
een rechtshandeling van een EU-Lidstaat zelf nodig. Een dergelijke formele verklaring met
betrekking tot de intra-EU luchtvaartovereenkomsten is nooit afgegeven door de Nederlandse
overheid. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat het Zweedse Transportagentschap deed
weten dat zowel de Zweedse intra-EU luchtvaartovereenkomsten als luchtvaartovereenkomsten
met niet-EU landen nog van kracht waren.120
Uit zowel het verdragenrecht, EU-recht als de praktijk van Nederland en het VK komt naar
voren dat de NL-VK Luchtvaartovereenkomst nog van kracht is. Dergelijke intra-EU
verdragen moeten worden aangepast wanneer strijdigheid met het EU-recht ontstaat maar
mogen wel worden aangehouden door de Lidstaten. Bovendien kunnen in deze verdragen
onderwerpen aan bod komen die niet op EU-niveau zijn geregeld. De NL-VK
Luchtvaartovereenkomst is dus nog van kracht en kan (eventueel tijdelijk) herleven. Er is
goede juridische grond om aan te nemen dat de positie die de Commissie inneemt ten aanzien
van deze oude verdragen onjuist is.

4.3. De werking van het beginsel van gemeenschapstrouw
Bij het uitblijven van vervangende afspraken op EU-niveau en het daarop aangaan van
bilaterale onderhandelingen met het VK bestaat volgens de Commissie het risico dat de
Lidstaten hun verdragsverplichtingen in de context van gemeenschapstrouw schenden. Artikel
4 lid 3 VEU omschrijft het beginsel van gemeenschapstrouw:
'Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de Lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij
de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. De Lidstaten treffen alle algemene en bijzondere
maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van
de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De Lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de
Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar
kunnen brengen.'

118

Zie bijvoorbeeld artikel 15 lid 5 Verordening (EG) nr. 1008/2008: “Onverminderd de bepalingen van bilaterale
overeenkomsten tussen lidstaten …”.
119
Zie de Nederlandse versie van de EU-Canada luchtvaartovereenkomst in de Verdragenbank.
120
Email uitwisseling auteurs met het Zweedse Transportagentschap. Zie ook Europese Commissie, International
aviation: Russia, https://ec.europa.eu/transport/modes/air/international_aviation/country_index/russia_en,
geraadpleegd 30 september 2018. Het ‘principle of EU designation’ houdt in dat iedere EU-luchtvaartmaatschappij
die als zodanig gekwalificeerd is recht heeft op toegang tot routes van een EU-Lidstaat naar derde landen als een
bilaterale overeenkomst tussen die EU-Lidstaat en het derde land daarin voorziet.
26

Gemeenschapstrouw, zoals hier verwoord, heeft geen rechtstreekse werking. De bepaling kan
echter ter onderbouwing worden ingeroepen wanneer een onvoorwaardelijke en voldoende
nauwkeurige verplichting op de Lidstaten rust. Het is dan bijvoorbeeld aan een nationale rechter
om de bepalingen van het nationale recht, die de volle werking van het EU-recht belemmeren,
buiten toepassing te verklaren.121 De concrete inhoud van de gemeenschapstrouw hangt af van
geval tot geval van de bepalingen van het Verdrag of van de regels welke uit het algemeen
stelstel van het Verdrag kunnen worden afgeleid.122 Dit betekent dat een eventuele schending
van de gemeenschapstrouw per casus onderzocht moet worden.
Conform het beginsel van gemeenschapstrouw kunnen de Lidstaten geen oude bepalingen
handhaven die strijdig zijn met het EU-recht. Dergelijke bepalingen moeten worden afgeschaft
of aangepast. Wat betreft een bilateraal akkoord tussen twee Lidstaten dat de toepassing van
een bepaling van het EU-recht dreigt te belemmeren, bepaalde het HvJEU dat de Lidstaten
elkaar moeten bijstaan om de toepassing van die bepaling te vergemakkelijken. Het Hof spreekt
niet over afschaffing van dergelijke bilaterale akkoorden.123 Verder kan volgens het HvJEU het
gedrag van andere Lidstaten of de vrees voor binnenlandse moeilijkheden geen rechtvaardiging
zijn voor een Lidstaat om het EU-recht niet correct toe te passen, tenzij de Lidstaat kan bewijzen
dat werkelijk gevaar bestaat voor de openbare orde124 en als de Lidstaat dit gevaar met de hem
ter beschikking staande middelen niet kan oplossen.125 Advocaat-Generaal Jacobs nuanceert
deze mogelijkheid van individuele Lidstaten om een beroep te doen op gevaar voor de openbare
orde en stelt dat de veiligheid van een staat hoe langer hoe minder als een geïsoleerd probleem
kan worden beschouwd. Dit laatste omdat de veiligheid van een staat nauw samenhangt met de
veiligheid van de internationale gemeenschap en van de andere staten.126
Verordening (EG) nr. 847/2004 bevat een concreet voorbeeld van de werking van het beginsel
van gemeenschapstrouw. Met betrekking tot de luchtvaartonderwerpen die onder de gedeelde
bevoegdheid van de EU en haar Lidstaten vallen wordt bepaald dat de EU-Lidstaten nog steeds
bevoegd zijn tot het aangaan van bilaterale luchtvaartovereenkomsten. Hier zijn wel
voorwaarden aan verbonden die voortvloeien uit het beginsel van gemeenschapstrouw. Zo
wordt dit recht bijvoorbeeld beperkt wanneer de doelstellingen van lopende communautaire
onderhandelingen met derde landen mogelijk ondermijnd worden door bilaterale demarches
van EU-Lidstaten.127 De Commissie sprak in de Artikel-50 Richtsnoeren al van het voornemen
om een luchtvervoersovereenkomst, gecombineerd met overeenkomsten inzake
121

Lenaerts, K., Van Nuffel, P., Europees recht in hoofdlijnen, derde herziene uitgave, Maklu, 2018, p. 138.
HvJEU, C-78/70, Deutsche Grammophon Gesellschaft mbH t. Metro-SB-Großmärkte GmbH & Co,
ECLI:EU:C:1971:59, 8 juni 1971.
123
HvJEU, C-235/87, Annunziata Matteucci t. Franse Gemeenschap van België en Commissariaat-generaal voor
de internationale betrekkingen van de Franse Gemeenschap van België, ECLI:EU:C:1988:460, 27 september
1998, par. 17-19.
124
HvJEU, C-265/95, Commissie t. Frankrijk, ECLI:EU:C:1997:595, 9 december 1997, par. 55-59. In het
zogenaamde Aardbeien-arrest, deed Frankrijk een beroep op de openbare orde als rechtvaardiging voor de
belemmering van het vrij verkeer.
125
Lenaerts, Van Nuffel, p. 138.
126
HvJEU, C-70/94, Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmbH t. Bondsrepubliek Duitsland,
ECLI:EU:C:1995:328, 17 oktober 1995, par 26.
127
Artikel 1 lid 4 Verordening (EG) nr. 847/2004.
122

27

luchtvaartveiligheid en luchtvaartbeveiliging, met het VK af te sluiten.128 Het ligt dus in de lijn
der verwachtingen dat de Commissie toestemming zal vragen van de Raad om middels een
verticaal mandaat in te zetten op een zo breed mogelijk luchtvaartakkoord met het VK, inclusief
de onderwerpen die onder de gedeelde bevoegdheid vallen. Hierdoor kan Nederland in dit geval
niet bilateraal pogingen ondernemen om tot een vergelijkbare overeenkomst te komen.
Wanneer Nederland dit wel zou doen, worden de onderhandelingen op EU-niveau ondermijnd
en schendt Nederland naar het zich laat aanzien haar verplichtingen in het kader van
verordening (EG) nr. 847/2004 en haar verplichtingen in de context van de
gemeenschapstrouw.
Het beginsel van gemeenschapstrouw kan in principe alleen in stelling worden gebracht door
de Commissie wanneer sprake is van Lidstatelijke actie daar waar de Unie exclusief bevoegd
is of daar waar de Unie te kennen heeft gegeven handelend op te willen treden op een gedeelde
bevoegdheid.129 In het geval van exclusieve bevoegdheid van de Lidstaten, zoals het geval is in
de context van het uitwisselen van verkeersrechten, is gemeenschapstrouw minder snel aan de
orde en kan dit argument waarschijnlijk niet worden aangevoerd tegen EU-Lidstaten die op dit
vlak willen optreden.
Gemeenschapstrouw kan op zichzelf niet worden ingeroepen tegen een Lidstaat en moet
altijd betrekking hebben op een concrete verdragsverplichting. Het beginsel brengt onder
andere met zich mee dat met het EU-recht strijdige bepalingen in eerder tussen twee Lidstaten
afgesloten verdragen moeten worden afgeschaft of aangepast. Ook moet Nederland zich
onthouden van het aangaan van bilaterale onderhandelingen met het VK op onderwerpen die
onder de gedeelde bevoegdheid vallen en waarvan de Commissie al heeft aangegeven deze
te willen meenemen op EU-niveau. Daar waar de Lidstaten bevoegd zijn gebleven kan
gemeenschapstrouw waarschijnlijk niet worden ingeroepen. Bovendien zou, met een beroep
op gevaar voor de openbare orde in geval van continuering van toepassing van het EU-recht,
het beginsel van gemeenschapstrouw tijdelijk buiten werking kunnen worden gesteld.

128

Europese Raad, Artikel-50 Richtsnoeren, Brussel, 23 maart 2018, §11.
Craig, P., Búrca de, G., EU Law: Texts, Cases, and Materials, Oxford University Press, Oxford, vijfde editie,
2011, p. 337.

129

28

4.4. Mogelijkheden om tot bilaterale uitwisseling van verkeersrechten te komen
De situatie kan zich voordoen dat de EU er niet in slaagt om tijdig vervangende maatregelen te
treffen die de continuïteit van het VK-EU vliegverkeer kunnen waarborgen. In dit geval ligt het
voor de hand om op bilateraal niveau actie te ondernemen, met inachtneming van bestaand EUrecht en de beperkingen die het beginsel van gemeenschapstrouw met zich meebrengt. Het
uitwisselen van verkeersrechten zal uiteindelijk waarschijnlijk op EU-niveau vastgelegd
worden (middels een mandaat daartoe afgegeven door de EU-Lidstaten), maar zal op korte
termijn op een andere manier moeten plaatsvinden. Daartoe zouden de EU-Lidstaten gebruik
kunnen maken van hun bevoegdheid op het gebied van verkeersrechten in combinatie met
bestaand secundair EU-recht.
Verordening (EG) nr. 847/2004 is alleen van toepassing op het gebruik van gedeelde
bevoegdheden door individuele EU-Lidstaten. Nederland zou desalniettemin de Commissie
schriftelijk op de hoogte kunnen stellen van het voornemen om de bestaande bilaterale
afspraken met het VK met betrekking tot verkeersrechten te wijzigen volgens de in de
Verordening neergelegde procedures. De Commissie wordt zo in staat gesteld om een positie
in te nemen op dit dossier en kan de EU-Lidstaten op de hoogte brengen van haar eigen
toekomstige voornemens met betrekking tot het uitwisselen van verkeersrechten. Bovendien
bepaalt artikel 5 Verordening (EG) nr. 847/2004 dat, wanneer Lidstaten tot een overeenkomst
met een derde staat met betrekking tot verkeersrechten komen, deze Lidstaat erop toe moet zien
dat de verkeersrechten op eerlijke en transparante wijze worden verdeeld onder de EUluchtvaartmaatschappijen.130 Hiermee wordt overigens impliciet weergegeven dat de
individuele Lidstaten vooralsnog bevoegd zijn tot het uitwisselen van verkeersrechten met
derde landen.
Een interessant precedent met betrekking tot lidstatelijk handelen op dit gebied wordt geboden
door de onderhandelingen over een luchtvaartovereenkomst tussen de Europese Commissie en
Brazilië. Het mandaat van de Commissie om tot een EU-breed luchtvaartakkoord te komen
werd hier tijdelijk ‘on hold’ gezet na het vastlopen van de onderhandelingen, waardoor de
individuele EU-Lidstaten het recht terugwonnen om bilaterale afspraken te maken. Niet lang
daarna (augustus 2018) werd in principe overeenstemming bereikt tussen Brazilië en Nederland
(overigens ook met het VK) over het sluiten van een bilateraal luchtvaartakkoord. De afspraken
zouden onder meer over het verlenen van vijfde vrijheden gaan, waarbij Braziliaanse
luchtvaartmaatschappijen zouden mogen doorvliegen vanuit Nederland naar bestemmingen
buiten de EU.131
Dit voorbeeld biedt mogelijkheden om de bestaande NL-VK Luchtvaartovereenkomst weer
nieuw leven in te blazen. De bevoegdheid met betrekking tot het uitwisselen van
verkeersrechten werden sinds lange tijd overvleugeld door de ontwikkelingen van EUluchtvaartverdragen, maar zou na Brexit weer een (tijdelijke) functie kunnen gaan vervullen
130

Artikel 5 Verordening (EG) nr. 847/2004.
Braziliaans Nationaal Agentschap voor Burgerluchtvaart (ANAC),
http://www.anac.gov.br/noticias/avancam-os-acordos-aereos-do-brasil-com-reino-unido-holanda-e-luxemburgo.

131

29

wanneer de onderhandelingen met het VK op EU-niveau niet tijdig zijn afgerond of in een
impasse terechtkomen. Het aanpassen van deze overeenkomst aan de huidige overgangssituatie
in Nederland en het VK zou onderdeel kunnen zijn van een tijdelijke oplossing in afwachting
van een EU-brede overeenkomst met betrekking tot de verlening van verkeersrechten.
Nederland blijft als EU-Lidstaat verder gebonden aan de regels omtrent toegang tot de Interne
Markt zoals deze op EU-niveau zijn overeengekomen. Dit betekent dat eventuele NL-VK
afspraken omtrent toegang tot elkaars luchtvaartmarkt automatisch van toepassing worden op
alle EU-luchtvaartmaatschappijen die zich in Nederland hebben gevestigd en in meerderheid
eigendom zijn van EU-Lidstaten of -burgers. Nederland mag ‘haar’ luchtvaartmaatschappijen
geen voordelen gunnen ten opzichte van andere EU-luchtvaartmaatschappijen middels
bilaterale afspraken met derde landen. Het verlenen van derde en vierde vrijheden aan het VK,
d.w.z. het toestaan van luchtvervoer van en naar elkaars grondgebied, heeft dus voor Nederland
tot gevolg dat alle EU-luchtvaartmaatschappijen die gevestigd zijn in Nederland mogen vliegen
op VK-luchthavens.
Het verlenen van de vijfde vrijheid, i.e. het toestaan van VK-vluchten naar Nederland of vice
versa inclusief het recht om door te vliegen naar derde landen, brengt meer uitdagingen met
zich mee. Deze derde landen moeten toestemming geven voor dergelijke vluchten. Vóór Brexit
mochten VK-luchtvaartmaatschappijen ongehinderd doorvliegen naar andere landen waar de
EU een luchtvaartovereenkomst mee afsloot en waarin dit recht werd verleend. Ná Brexit
moeten zij deze toestemming weer expliciet verwerven. Het verlenen van vijfde
vrijheidsrechten ligt over het algemeen politiek gevoelig, omdat hiermee controle uit handen
wordt gegeven over de bestemming van vertrekkende vluchten vanaf de eigen luchthaven.
Verordening (EG) nr. 847/2004 en recente statenpraktijk wijzen uit dat bilaterale uitwisseling
van verkeersrechten tussen EU Lidstaten en derde landen nog steeds kan plaatsvinden. Ook
wanneer al pogingen op EU-niveau zijn ondernomen, maar deze op niets uitlopen, zouden
EU-Lidstaten hun bevoegdheid op dit gebied weer kunnen laten gelden. Nederland kan, in
afwachting van een vervangende EU-regeling, haar bevoegdheid tot het uitwisselen van
verkeersrechten met het VK inzetten met inachtneming van de bepalingen van Verordening
(EG) nr. 847/2004. In overeenstemming met deze Verordening moet de Commissie
bijvoorbeeld op de hoogte worden gehouden.

30

5. Nationale bevoegdheid tot afgeven van chartervergunningen
5.1. Ongeregeld luchtvervoer in Nederland
Op dit moment is er nog geen alternatief voor het naderende verlies van vliegvergunningen
door zowel VK- als Nederlandse luchtvaartmaatschappijen. Het uitwisselen van tijdelijke
chartervergunningen voor luchtvaartmaatschappijen lijkt daarom een reële oplossing voor het
hierboven vermelde probleem. De Partijen bij het Verdrag van Chicago hebben afgesproken
dat zij ongeregeld luchtvervoer onderling zullen toestaan, met inachtneming van eventuele
nationale eisen die gesteld worden aan vergunningverlening.132 Het Verdrag van Chicago zelf
geeft luchtvaartuigen die worden ingezet op niet-geregelde diensten de vrijheid zonder
voorafgaande toestemming door het luchtruim van een andere verdragsluitende staat te vliegen
en er een technische tussenlanding te maken (eerste en tweede luchtvaartvrijheid). Alle overige
operationele- en vervoersrechten zijn afhankelijk van het bezit van een vergunning en moeten
worden onderhandeld tussen staten.
In Nederland wordt ongeregeld verkeer geregeld in het Besluit ongeregeld luchtvervoer.133 De
Minister moet toestemming verlenen voor het uitvoeren van ongeregeld luchtverkeer tenzij
Nederland in een internationale overeenkomst hiertoe anders heeft bepaald.134 In principe wordt
ongeregeld luchtverkeer toegestaan op basis van wederkerigheid,135 en kan dit worden
vastgelegd in aparte afspraken. Nederland had bijvoorbeeld een afspraak met betrekking tot
chartervluchten met Canada in de vorm van een briefwisseling. Deze afspraken kwamen te
vervallen door de inwerkingtreding van het EU-Canada Luchtvaartverdrag.136 Het EU-Canada
Luchtvaartverdrag verklaarde vervolgens de belangrijkste verdragsbepalingen met betrekking
tot o.a. veiligheid, beveiliging, milieu, mededinging en consumentenbescherming van
toepassing op chartervluchten tussen de Verdragspartijen.137
Verder is het Besluit van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 12 mei 2014,
houdende vaststelling van beleidsregels inzake vergunningen voor geregeld en ongeregeld
luchtvervoer (Beleidsregel vergunningen voor geregeld en ongeregeld luchtvervoer)138 van
toepassing. Artikel 6 e.v. van dit Besluit bevatten de voorwaarden voor het ongeregeld
luchtvervoer. Op het verlenen van een vergunning voor het uitvoeren van ongeregeld
luchtvervoer zijn de voorwaarden van toepassing zoals in deze paragraaf opgenomen. Een
vergunning wordt alleen afgegeven als de EU-luchtvaartmaatschappij voldoet aan de
internationaal geldende eisen ten aanzien van exploitatie en veiligheid en indien deze beschikt
over een vergunning als bedoeld in artikel 16a Luchtvaartwet en een vergunning als bedoeld in
artikel 4.1 Luchtvaartwet.
132

Artikel 5 Verdrag van Chicago.
Stb. 1975, 227.
134
Artikel 3 Besluit.
135
Artikel 6 sub c Besluit.
136
Exchange of Notes between the Government of Canada and the Government of the Kingdom of the Netherlands
constituting an Agreement relating to the Operation of Non-scheduled (charter) Flights, 2 juni 1989.
137
Artikel 13 lid 16 EU-Canada Luchtvaartverdrag.
138
Stcrt. 2014, 13842.
133

31

De vergunning ongeregeld vervoer wordt verleend aan een niet in Nederland gevestigde EUluchtvaartmaatschappij, indien Nederland met het land van afkomst van de desbetreffende
luchtvaartmaatschappij een reciprociteitsverklaring heeft afgesloten. Indien geen sprake is van
een reciprociteitsverklaring wordt te allen tijde de luchtvaartpolitieke relatie met het
desbetreffende land van afkomst betrokken bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. De
vergunning wordt per seizoen aangevraagd en wordt uiterlijk anderhalf jaar voor de aanvang
van het vervoer ingediend en afgehandeld. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat moet
terughoudendheid zijn bij het verlenen van een vergunning voor ongeregeld luchtvervoer indien
hierdoor onevenredige schade zou worden toegebracht aan het geregelde vervoer en de
netwerkkwaliteit. Bij de toekenning van een vergunning wordt, behoudens politieke restricties,
zo min mogelijk in de markt geïntervenieerd.
Het afgeven van vergunningen voor ongeregeld luchtvervoer is dus, net als het afgeven van
reguliere exploitatievergunningen, een nationale competentie. De bestaande EUluchtvaartverdragen erkennen dit ook (impliciet) door er slechts voor te zorgen dat de afspraken
met betrekking tot bijvoorbeeld veiligheid en beveiliging ook van toepassing zijn op
chartervluchten tussen de Verdragspartijen. Niet-geregeld luchtvervoer is, net als geregeld
luchtvervoer, onderworpen aan het EU-luchtvaartacquis.139
Wanneer na Brexit geen afspraken op EU-niveau worden gemaakt om luchtvervoer tussen
de EU en het VK doorgang te laten vinden, kan Nederland op basis van reciprociteit
chartervluchten, uitgevoerd door VK-luchtvaartmaatschappijen, toestaan. Met het aangaan
van bilaterale afspraken met betrekking tot chartervluchten begeeft Nederland zich op
juridisch minder glad ijs dan het geval is bij Nederlandse pogingen om tot een breder
luchtvaartakkoord met het VK te komen. Zolang Nederland het bestaande EUluchtvaartacquis toepast op chartervluchten en ander ongeregeld vervoer naar het VK worden
de verplichtingen die in het kader van gemeenschapstrouw op ons land rusten in principe
vervult.

5.2. Voorwaarden vergunningen voor luchtvaartmaatschappijen uit derde landen
Aan het verlenen van vergunningen voor ongeregeld vervoer worden speciale voorwaarden
gesteld in de al genoemde Beleidsregel vergunningen voor geregeld en ongeregeld
luchtvaartvervoer. Deze vergunningaanvraag wordt beoordeeld aan de hand van: a) het bredere
maatschappelijke economisch belang van de vergunningaanvraag, en; b) de effecten die het
verlenen van een vergunning op het gehele netwerk van luchtverbindingen voor Nederland zou
hebben. Bij de beoordeling van het effect van uit te voeren vervoer op het netwerk van
luchtverbindingen van, naar en via Nederland worden in ieder geval de volgende aspecten
betrokken: a) de bestemming die wordt aangedaan; b) de vraag of de onder a bedoelde

139

En dan met name aan Verordening (EG) nr. 1008/2008 houdende het vergunningenstelsel met betrekking tot
de exploitatie van intracommunautair luchtverkeer, is bijvoorbeeld ook van toepassing op chartervluchten.
32

bestemming aansluit bij het netwerk en de overstaptijden bij een indirecte verbinding; c) de
mate waarin voldoende wordt bijgedragen aan de netwerkkwaliteit vanuit het perspectief van
de in- en uitstappende reizigers enerzijds, en de overstappende reizigers anderzijds; d) de mate
waarin bij beperkt beschikbare verkeersrechten sprake is van een directe verbinding hetgeen in
principe zo veel mogelijk voorrang zal krijgen boven een indirect uitgevoerde verbinding; e) het
behoud van de kwaliteit van het netwerk als primair streven.
Te allen tijde wordt de luchtvaartpolitieke relatie met het land van afkomst van de
desbetreffende luchtvaartmaatschappij betrokken bij de beoordeling van de
vergunningaanvraag; reciprociteit is daarbij een belangrijk uitgangspunt. De
luchtverkeersrechten voor de aangevraagde vergunning zijn beschikbaar onder de
luchtvaartovereenkomst die de grondslag biedt voor het op de betreffende route uit te voeren
vervoer, is van overeenkomstige toepassing op het uitvoeren van zevende vrijheidsvervoer naar,
via of vanuit Nederland. Onverminderd het bepaalde in deze beleidsregel is het combineren van
geregeld en ongeregeld luchtvervoer door een in Nederland gevestigde EUluchtvaartmaatschappij in beginsel toegestaan, mits meer dan de helft van de capaciteit op een
dergelijke combinatievlucht als geregelde dienst wordt aangeboden. Het uitvoeren van vijfde
vrijheidsvervoer is niet toegestaan bij combinaties van geregeld en ongeregeld luchtvervoer,
tenzij sprake is van vervoer waarbij op de eerste bestemming die de vlucht aandoet een gedeelte
van de passagiers uitstapt, dan wel passagiers aan boord worden genomen die eerder op de
desbetreffende bestemming zijn afgezet en terugkeren naar hun oorspronkelijke luchthaven van
vertrek.
Na Brexit kan de Minister chartervergunningen afgeven aan Britse luchtvaartmaatschappijen.
Deze vergunningen moeten volgens de Beleidsregel vergunningen voor geregeld en ongeregeld
luchtvaartvervoer 1,5 jaar voorafgaand aan de Brexit worden ingediend en afgehandeld.140
Nederlandse luchtvaartmaatschappijen die beschikken over een in het VK afgegeven
vergunning worden na Brexit ook geconfronteerd met ongeldigheid en zijn afhankelijk van de
VK-autoriteiten. Deze zullen de Nederlandse vliegmaatschappij moeten voorzien van een
chartervergunning. Dit kan op een ad hoc basis, en voor een kortere of langere termijn.
Wanneer na Brexit geen afspraken op EU-niveau worden gemaakt om luchtvervoer tussen
de EU en het VK doorgang te laten vinden, kan Nederland terugvallen op nationale
procedures voor het afgeven van chartervergunningen aan luchtvaartmaatschappijen uit
derde landen. Voor de voorwaarden gesteld aan de afgifte van deze vergunningen geldt, in
tegenstelling tot vergunningen voor de exploitatie van luchtvaartmaatschappijen en de
technische operatie van luchtvaartuigen, een hoge mate van beleidsvrijheid voor de
Nederlandse overheid.

140

Ingevolge artikel 7 lid 3 Beleidsregel vergunningen voor geregeld en ongeregeld luchtvaartvervoer. Omdat het
een beleidsregel betreft kan er gemotiveerd worden afgeweken van deze eis.
33

6. Ontvlechting van het VK uit EU-recht
6.1. Britse verdragsverplichtingen richting derde landen
Brexit roept niet alleen vragen op rondom de EU-rechtelijke gevolgen maar ook over de
ontvlechting van de verdragsverplichtingen die het VK was aangegaan met derde landen tijdens
én in het kader van haar EU-lidmaatschap. Het volkenrechtelijke kader waarbinnen het VK de
ontvlechting uitwerkt wordt gevormd door het verdragenrecht dat ontstaan is uit gewoonterecht
en gecodificeerd is in het Weens Verdragenverdrag (WVV) dat in 1980 in werking trad.141 Met
uitzondering van Frankrijk en Roemenië zijn alle EU-Lidstaten partij bij het WVV, waaronder
het VK sinds 1971 en Nederland sinds 1985. Van de landen die een luchtvaartovereenkomst
afsloten met de EU zijn IJsland, Israël, Jordanië, Kosovo (i.v.m. beperkte erkenning) en
Noorwegen geen partij bij het WVV en heeft de VS het WVV enkel ondertekend.142 Zoals al
opgemerkt vormt het WVV grotendeels een codificatie van bestaand gewoonterecht, waardoor
de gecodificeerde beginselen ook sturend kunnen zijn voor verdragsrelaties met nietpartijstaten en voor oudere verdragen. Het verdragenrecht zal dan ook leidend zijn bij de
analyse van de ontvlechting van Britse verdragsverplichtingen.
Dat het VK partij is bij EU luchtvaartovereenkomsten met derde landen is deels een gevolg van
haar EU-lidmaatschap. Zoals hierboven uitgelegd omvatten deze overeenkomsten bepalingen
die enerzijds tot de EU competentie behoren en anderzijds tot de competentie van de Lidstaten.
De verdragsbepalingen zijn moeilijk te scheiden naar hun werking en effect op de EU enerzijds
en de Lidstaten anderzijds.143 Daaruit volgt dat het VK als individueel land ook zelfstandig een
verdragspartij is bij deze gemengde verdragen met derde landen.144 De amendementen op die
verdragen omvatten tevens het akkoord van het VK. Hierbij zijn de definities uit artikel 2 WVV
ook bepalend, immers benadrukt de bepaling het element van “instemming” (consent) als een
van de cruciale factoren voor de definitie van een verdragspartij.145 Derhalve blijft de status van
het VK als verdragspartij bij verdragen die zij is aangegaan met derde landen tijdens haar EUlidmaatschap van kracht, onafhankelijk van haar EU-lidmaatschap. Dit is een interpretatie die
ook door verscheidene juristen wordt gesteund.146
141

Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, Wenen, 1978, United Nations Treaty Collection, volume 1155,
p. 331.
142
Zie United Nations Treaty Collection,
https://treaties.un.org/PAGES/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXIII1&chapter=23&Temp=mtdsg3&clang=_en.
143
Wessel, R.A., Consequences of Brexit for international agreements concluded by the EU and its Member States,
Common Market Law Review, 2018, vol. 55, p. 108.
144
Zie bijvoorbeeld het EU-VS luchtvaartverdrag.
145
Art 2 lid 1 sub f en g WVV.
146
Zie Advies 2/15 (EU-Singapore Vrijhandelsovereenkomst), Conclusie van Advocaat-Generaal E. Sharpston,
ECLI:EU:C:2016:992, 21 december 2016, paragraaf 77: “Ten slotte blijft het volgens het internationale recht
iedere lidstaat vrijstaan om, wanneer een internationale overeenkomst door zowel de Europese Unie als de lidstaten
is ondertekend, die overeenkomst te beëindigen in overeenstemming met de daarvoor volgens die overeenkomst
geldende procedure. De lidstaat is immers partij bij de overeenkomst in zijn hoedanigheid van soevereine staat en
niet louter als aanhangsel van de Europese Unie (de omstandigheid dat de Europese Unie een leidende rol kan
hebben gespeeld bij de onderhandelingen over de overeenkomst doet in dit verband niet ter zake). Als de lidstaat
hiertoe zou overgaan, volgt evenwel uit artikel 216, lid 2, VWEU dat hij vanuit Unierechtelijk oogpunt gebonden
34

Echter, afhankelijk van het onderwerp en de strekking van de verdragen kunnen deze door
Brexit onuitvoerbaar worden voor het VK, bijvoorbeeld waar het om bepalingen in de EUluchtvaartovereenkomsten gaat die gericht zijn op luchtvaartvrijheden. Een situatie waarin een
verdrag juridisch van kracht is maar niet uitvoerbaar blijkt te zijn kan leiden tot
rechtsonzekerheid en rechtsgeschillen. Specifieke stappen zijn daarom vereist opdat het VK
rechtszekerheid kan bieden richting derde landen en richting burgers en ondernemingen in het
VK over de status en continuïteit van verdragsverplichtingen en stabiele bilaterale relaties.
Uittreding van het VK uit de EU leidt niet ipso facto tot uittreding uit de
luchtvaartovereenkomsten tussen de EU en derde landen. Echter, na uittreding zullen deze
verdragen grotendeels onuitvoerbaar worden. De onuitvoerbaarheid van een verdrag leidt op
zichzelf niet tot beëindiging van dat verdrag. Daarvoor zijn specifieke acties van het VK
vereist.

6.2. Brits constitutioneel recht
Vanuit VK-perspectief zijn er principaal twee kaders die van invloed zijn bij de vraag of en hoe
het VK een verdrag kan beëindigen of wijzigen, te weten het volkenrecht en het constitutioneel
recht van het VK. Overigens moet worden onderstreept dat, volkenrechtelijk gezien, het
constitutioneel recht geen rechtsgrond kan zijn voor beëindiging of niet-naleving van een
verdrag.147 Desalniettemin is het relevant om te begrijpen hoe het VK haar constitutionele
ordening in relatie tot hun internationale verbintenissen en verplichtingen interpreteert en
daardoor wellicht de voorkeur geeft aan een oplossing die in haar constitutionele ordening
past.148
Het constitutioneel systeem van het VK berust op het beginsel van Parlementaire
Soevereiniteit,149 waarbij het parlement de absolute soevereiniteit van de monarch heeft
overgenomen. De soevereiniteit van het parlement kan niet permanent worden ingeperkt via
een wet. Omdat het VK een dualistische theorie hanteert over de werking van internationale
verdragen en verplichtingen in het nationaal recht, kan geconcludeerd worden dat ook
verdragen de soevereiniteit van het parlement niet permanente mogen inperken. Verdragen
blijft aan de aspecten van de overeenkomst die zijn gesloten uit hoofde van de bevoegdheid van de Unie (omdat
hij een lidstaat van de Unie is), tenzij en totdat de Europese Unie de overeenkomst opzegt.(…) Dat de lidstaat
internationaalrechtelijk zelfstandig kan handelen, is een uitvloeisel van het feit dat de internationale bevoegdheid
van de lidstaat blijft bestaan; het feit dat de lidstaat gedeeltelijk gebonden blijft door de overeenkomst ook wanneer
hij deze conform het internationale recht heeft opgezegd, is niet een uitvloeisel van het internationale recht maar
van het recht van de Europese Unie.” Sharpston merkt in een voetnoot nog op dat ze “in het midden [laat] of de
eenzijdige terugtrekking van een lidstaat uit een door zowel de lidstaten als de Europese Unie gesloten
overeenkomst zonder voorafgaand overleg met de instellingen van de Europese Unie (in het bijzonder de
Commissie en de Raad), in strijd zou kunnen worden geacht met de verplichting van loyale samenwerking uit
hoofde van artikel 4 lid 3 VEU.” Zie ook: Volterra, R., Brexit Negotiations Series: 'The Impact of Brexit on the
UK’s Trade with Non-EU Member States Under the EU’s Mixed Free Trade Agreements', Oxford Business Law
Blog, 17 May 2017. Vergelijk ook Slot, P.J., Brexit in de transortsector. Into thin air?, SEW, 2018, nr. 1.
147
Artikel 27 WVV.
148
Zie in het verlengde van dit argument ook artikel 46 lid 1 WVV.
149
Zie UK Parliament, https://www.parliament.uk/about/how/role/sovereignty/.
35

moeten immers omgezet worden in nationaal recht voordat ze werking in het nationale recht
van het VK kunnen sorteren.
Met het oog op deze beginselen is er voor de Britse regering geen constitutionele belemmering
voor beëindiging of wijziging van internationale verdragen die het VK in het kader van haar
EU-lidmaatschap met derde landen is aangegaan. Wat enigszins een beperkende rol kan spelen,
maar voor deze studie verder weinig van invloed is, is het feit dat de regering geen carte blanche
geniet wanneer bepalingen van verdragen zijn omgezet in VK statutair recht. In dat geval vereist
het constitutioneel recht ook een parlementaire handeling omdat bij de wijziging van en/of
uittreding uit het verdrag sprake is van een wijziging van statutair recht.
In het geval van uittreding betekent dat een wijziging van de 1972 European Communities Act
dat in het VK constitutioneel recht het primaire instrument vormt voor doorwerking van EU
recht in het VK recht. Jurisprudentie in het VK impliceert dat er een parlementaire handeling
vereist is voor wijziging van de 1972 European Communities Act, maar dat wellicht ook hier
beperkingen op kunnen bestaan met betrekking tot fundamentele mensenrechten die van kracht
zijn middels dezelfde 1972 European Communities Act.150
Dit laatste zal echter niet veel betrekking hebben op de ontvlechting van de
luchtvaartovereenkomsten die veelal technisch en economisch van aard zijn. Het volkenrecht
en voorbeelden uit de statenpraktijk zijn dus ook vanuit het perspectief van het VK leidend ten
aanzien van de ontvlechtingopties die het VK heeft. In de volgende paragrafen volgt een
uiteenzetting van de mogelijkheden die de status of toepassing van de EU-gerelateerde
verdragen met derde landen kunnen wijzigen of die het VK kunnen bevrijden van haar
verdragsverplichtingen.
Nationaal recht kan geen grondslag zijn voor niet-nakoming van internationale
verplichtingen. Desondanks is het constitutioneel recht van het VK van invloed op de
beeldvorming omtrent de opties die het VK tot haar beschikking heeft met betrekking tot
ontvlechting. Het beginsel van Parlementaire Soevereiniteit in combinatie met het systeem
van dualisme biedt de overheid veel ruimte om internationale verplichtingen te ontvlechten.
Een belemmering doet zich voor wanneer verdragsverplichtingen omgezet zijn in VK
statutair recht, in welk geval een mandaat van het parlement vereist is om het statutair recht
te wijzigen/beëindigen. Een andere belemmering kan zich voordoen bij de wijziging van
statutair recht met betrekking tot fundamentele mensenrechten die van kracht zijn middels
dat instrument, zoals de implicaties bij de wijziging van de 1972 European Communities Act.
Het is onwaarschijnlijk dat deze belemmeringen zich voordoen in het kader van de
ontvlechting van de luchtvaartakkoorden omdat deze meer economisch en technisch van aard
zijn en niet via statutair recht zijn omgezet.

150

Young, A.L., Brexit, Miller, And the Regulation of Treaty Withdrawal: One Step Forward, Two Steps Back?,
AJIL Unbound, 2017, vol. 111, p. 435; en Vidmar, J., Brexit, Democracy, and Human Rights: The Law between
Secession and Treaty Withdrawal, Wisconsin International Law Journal, 2018, vol. 35, no. 2, p. 446.
36

6.3. Unilaterale beëindiging van verdragen
Na uittreding van het VK uit de EU blijven de EU-luchtvaartverdragen met derde landen van
kracht. Derhalve betekent uittreding van het VK geen einde van de verdragen. Derde landen
zouden eventueel de EU kunnen vragen om heronderhandeling wegens gewijzigde
omstandigheden, bijvoorbeeld omdat het EU-territorium kleiner wordt.151 Het VK zal een
beslissing moeten nemen tot een unilaterale beëindiging en/of het aangaan van bilaterale
afspraken ter wijziging en/of aanvulling van de verdragen.
De relevante verdragen voor dit onderzoek zijn de EU luchtvaartverdragen met Canada, Israël,
Jordanië, Marokko, Moldavië en de VS apart en de EU luchtvaartovereenkomst (ECAA) met
Albanië, Bosnië-Herzegovina, IJsland, Kosovo, Montenegro, Noorwegen en Servië
gezamenlijk. Deze verdragen hebben allemaal een soortgelijke beëindigingsclausule omdat de
verdragen gebaseerd zijn op standaardmodellen die gebruikt worden voor veel
luchtvaartverdragen. Hoewel het bestaan van een beëindigingsclausule geen absoluut vereiste
is om uit een verdrag uit te kunnen treden152 beschikken alle luchtvaartverdragen afgesloten
door de EU en haar Lidstaten en derde landen over specifieke beëindigingsclausules met
uittredingsprocedures.
Opvallend aan de beëindigingsclausules is dat in veel verdragen (met uitzondering van de
verdragen met Canada, Zwitserland en de ECAA-landen) de term “[e]ither Party” (nadruk
toegevoegd) is opgenomen. Dit impliceert dat die verdagen een bilaterale aard hebben, i.e.
tussen de EU en een derde land. Daarentegen wordt de term “[a] Party” (nadruk toegevoegd)
in het verdrag met Canada en “[e]ach Contracting Party” (nadruk toegevoegd) in het verdrag
met de ECAA-landen gebruikt, en in het verdrag met Zwitserland zijn dergelijke termen geheel
afwezig.
Gezien de ruime bewoording van de mogelijkheid tot beëindiging en gebrek aan inhoudelijke
toetsing zijn er weinig barrières om gebruik te maken van de bovengenoemde
beëindigingsclausules. Een mogelijk standpunt van de Europese Commissie dat Lidstaten
zelfstandig geen gebruik kunnen maken van de beëindigingsclausules (i.v.m. het beginsel van
gemeenschapstrouw)153 wordt niet ondermijnd wanneer het VK, na Brexit, uit de verdragen
treedt en dan een derde land wordt waarop het beginsel van gemeenschapstrouw niet langer van
toepassing is.
Indien het VK haar status als verdragspartij bij de luchtvaartverdragen wil voortzetten kan dat
alleen als de andere partijen hiermee instemmen.154 Dit is vereist omdat de rechten uit het
verdrag die toegekend zijn aan het VK in het kader van EU-lidmaatschap niet meer uitvoerbaar
151

Vgl. Slot, P.J., Brexit in de transortsector. Into thin air?, SEW, 2018, nr. 1; en Loo van der, G., Brexit en EUinternationale overeenkomsten, SEW, 2017, nr. 10.
152
Het VK zal de procedures van de beëindigingsclausules uit de ASA’s moeten volgen, maar bij afwezigheid van
dergelijke clausules zou het VK eventueel ook beroep kunnen doen op Art 56 WVV.
153
Wessel, R.A., Consequences of Brexit for international agreements concluded by the EU and its Member States,
Common Market Law Review, 2018, vol. 55, p. 108.
154
Ibidem, p. 122.
37

zijn. Het VK treedt dan weer tot het verdrag toe als derde land. Voor de ECAA kan een
dergelijke hertoetreding een optie zijn vanwege het multilaterale karakter van het verdrag. Voor
de bilaterale verdragen tussen de EU en derde landen kan dit uit de aard van dergelijke
verdragen moeilijker liggen, alhoewel de toetreding van IJsland en Noorwegen tot het EU-VS
Luchtvaartverdrag een voorbeeld zou kunnen bieden voor de manier waarop de rechten van het
VK onder een dergelijk verdrag zouden kunnen worden geregeld.155 In ieder geval zal er moeten
worden vastgelegd welke rechten en plichten het VK in een dergelijk geval zou krijgen.
In het extreme geval dat geschillen niet overbrugd worden, kan het VK eventueel ook beroep
doen op een fundamentele wijziging van omstandigheden voor het niet kunnen uitvoeren van
haar verdragsverplichtingen (rebus sic stantibus)156 of anders op force majeure.157 Voor beide
instrumenten geldt dat de gewijzigde omstandigheden een direct gevolg moeten hebben voor
de uitvoering van een specifiek verdrag en zal deze causaliteit belicht moeten worden. Derhalve
is een algemene verwijzing naar Brexit als wijziging van omstandigheden of als reden van force
majeure niet genoeg om deze instrumenten effectief te gebruiken. Het is echter niet
waarschijnlijk dat deze twee middelen gebruikt zullen worden door het VK. Zij geven immers
geen garantie dat het VK permanent bevrijd wordt van haar verdragsverplichtingen en ze
scheppen
meer
rechtsonzekerheid
dan
de
beëindigingsclausules
in
de
luchtvaartovereenkomsten.
Daarnaast is er nog het rechtsbeginsel van desuetudo waarbij de verdragen tussen het VK en
derde landen door onbruik hun kracht kunnen verliezen. Dit beginsel is echter gebaseerd op een
rechtsgevolg dat vaak onopzettelijk tot stand komt over een langer tijdsbestek. Een dergelijke
situatie zal zich in de context van Brexit (een gewogen en gekozen rechtshandeling die in een
relatief korte tijd uitgevoerd wordt) niet snel voordoen. Tevens is dit beginsel niet opgenomen
in het WVV, gezien de verdragspartijen voorkeur geven aan rechtszekerheid, voorspelbaarheid
en grotere controle over de duur van verdragen. Dat vormt een indicatie dat desuetudo niet door
een brede groep staten erkend wordt en dat het zeer onwaarschijnlijk is dat het VK hierop een
beroep zal doen.158
Bij de vraag hoe de beëindiging van deze verdragen het beste uitgevoerd kan worden, is het
verstandig voor het VK om de procedures van de beëindigingsclausules te volgen. In de praktijk
zal dit betekenen dat het VK voor de specifieke verdragen de wederpartijen (zowel derde landen
alsook de EU-Lidstaten en de EU) zal moeten informeren over haar besluit tot beëindiging. Dit
geniet de voorkeur boven een algehele structurele verklaring van beëindiging. Uit de
statenpraktijk van landen na een drastische omwenteling, zoals de Sovjet-Unie, China en Iran,
blijkt dat een categorale beëindiging van verdragen niet door veel verdragspartijen wordt

155

IJsland en Noorwegen zijn in 2011 toegetreden tot het EU-VS luchtvaartverdrag. Voor IJsland is daarbij bepaald
dat dit land de status van EU-Lidstaat kreeg.
156
Rebus sic stantibus, Art 62 WVV.
157
Artikelen 23 en 26 van de Ontwerpartikelen inzake staatsaansprakelijkheid voor internationale onrechtmatige
daden.
158
Kohen, M.G., Desuetude and Obsolescence of Treaties, in: E. Cannizzaro (ed.), The Law of Treaties - Beyond
the Vienna Convention, Oxford University Press, 2011, p. 351.
38

geaccepteerd. Dat kan leiden tot grote geschillen en juridische procedures.159 Gelet op de
statenpraktijk van het VK is het onwaarschijnlijk dat het land zal kiezen voor een algemene
categorale beëindiging. In plaats daarvan is het waarschijnlijk dat er voor een ad hoc benadering
wordt gekozen om per verdrag de keuze te maken om wel of niet over te gaan tot beëindiging
en hierop, na het besluit tot beëindiging, de verdragspartijen te informeren.
Verdragsrechtelijk gezien bieden de beëindigingsclausules in de luchtvaartakkoorden de weg
van de minste weerststand voor unilaterale uittreding door het VK. Om dit te bewerkstelligen
zal het VK de andere verdragspartijen schriftelijk moeten informeren over haar besluit
daartoe. Het verdragenrecht biedt daarnaast nog andere mogelijkheden tot unilaterale actie.
Daaronder is het beginsel van rebus sic stantibus ex artikel 62 WVV de meest voor de hand
liggende optie. Echter, gezien de inhoudelijke vereisten die gesteld worden aan de
onderbouwing bij het gebruik van dit instrument en de mogelijkheid tot repliek en weerstand
van de wederpartijen, geldt hiervoor een zwaardere eis dan het gebruik van de
beëindigingclausules uit de luchtvaarakkoorden.

6.4. Nieuwe afspraken met de EU en/of derde landen
Naast unilaterale beëindiging heeft het VK ook de mogelijkheid om de bestaande afspraken te
wijzigen middels het aangaan van nieuwe afspraken die in de plaats komen van de oude
afspraken, overeenkomstig het beginsel van lex posterior derogat legi priori.160 Hoewel hierbij
in eerste instantie gedacht wordt aan derde landen is het in beginsel ook mogelijk dat het VK
haar luchtvaartafspraken met de EU herziet. Partijen kunnen tijdens de Brexitonderhandelingen specifieke afspraken overeenkomen die gericht zijn op toegang van VKluchtvaartmaatschappijen tot de EU-luchtvaartmarkt en de wijziging/aanvulling van de
verplichtingen zoals neergelegd in de luchtvaartverdragen die het VK in het kader van haar EUlidmaatschap met derde landen is aangegaan.
Een dergelijke oplossing leidt echter tot veel rechtsonzekerheid. Als een derde land niet
betrokken is bij de totstandkoming van de nieuwe afspraken kan dat land onduidelijkheid
ervaren over welke regels van toepassing zijn voor de relaties tussen het VK en het derde land.
Het kan bijvoorbeeld onduidelijk zijn wanneer en hoe de aanvullende of wijzigende regels
uitgevoerd moeten worden. Derde landen zouden ook de totstandkoming of toepassing van de
nieuwe regels kunnen betwisten en vervolgens een beroep doen op uitvoering of handhaving
van de regels zoals die opgenomen zijn in het verdrag dat het derde land enkel is aangegaan
met de EU en het VK conform het rechtsbeginsel van res inter alios acta.
Juist doordat het VK ook zelfstandig een verdragspartij is bij veel van de verdragen die de EU
afsloot met derde landen, is deze technische oplossing tot een gedetailleerde Brexit-uitwerking
159

Noonan, P., Revolutions and Treaty Termination, Penn State International Law Review, 1984, vol. 2, nr. 2, pp.
309-314.
160
Lex posterior derogat legi priori wordt doorgaans geïnterpreteerd als een door beschaafde naties erkend
algemene rechtsbeginsel ex artikel 38 lid 1 sub c, Statuut van het Internationaal Gerechtshof.
39

over luchtvaart tussen de EU en het VK juridisch gezien niet bevredigend voor wijziging of
aanvulling van de Britse verplichtingen richting derde landen. Bijkomstige aspecten zijn
enerzijds dat de Commissie bij een te gunstige regeling voor het VK een afschrikkingseffect op
uittreding verliest, en anderzijds dat het VK en derde landen zeer waarschijnlijk een nadere
invulling zullen willen geven aan de regels die van toepassing zijn op hun bilaterale relatie in
de post-Brexit situatie.161 Daarom zal deze oplossing waarschijnlijk geen voorkeur genieten of
opportuun blijken.
Een andere optie, al dan niet in combinatie met nieuwe overeenkomsten met de EU, is het
aangaan van nieuwe afspraken met derde landen. Hierbij kan de situatie zich voordoen dat de
uitvoering van de bestaande luchtvaartovereenkomsten tussen het VK en derde landen
opgeschort of beëindigd wordt middels nieuwe afspraken.162 De optie voor het aangaan van
nieuwe afspraken ter vervanging van de bestaande afspraken is voor het VK de meest logische
optie om te voorkomen dat het land terugvalt op oudere regimes of anders in een leemte
belandt.163
Na Brexit moet het VK tot nieuwe afspraken komen omtrent luchtvaartverkeer met de EU en
met andere landen. Haar bestaande afspraken kunnen worden gewijzigd middels het aangaan
van nieuwe afspraken die in de plaats komen van de oude afspraken, overeenkomstig het
beginsel van lex posterior derogat legi priori. De speelruimte om tot nieuwe afspraken te
komen wordt beïnvloed door verschillende belangen. Zo zal de Commissie willen
verhinderen dat de uiteindelijke regeling voor het VK niet genoeg afschrikkingseffect zal
hebben op toekomstige uittreding van andere lidstaten, en zal het VK na Brexit zo veel
mogelijk een eigen invulling willen geven aan haar bilaterale relaties met derde landen.

6.5. Statenpraktijk bij opvolging en opdeling van staten
In de context van Brexit zou er aan het recht inzake statenopvolging kunnen worden gedacht.
Na voltooiing van een Britse uittreding is er echter geen sprake van een wijziging in de
continuïteit van het VK. Er zijn geen wijzigingen in het staatsbestel die de continuïteit van het
VK als staat in twijfel brengen. Ook het feit dat het VK uit een supranationale organisatie treedt
brengt geen verandering in de continuïteit van de staat. Het VK was immers al een soevereine
staat vóór toetreding tot de EU, is een soevereine staat gebleven tijdens haar EU-lidmaatschap,
en zal dat ook blijven na uittreding. Bovendien doet statenopvolging zich enkel voor tussen
staten,164 terwijl volkenrechtelijk gezien de EU een internationale organisatie is met bepaalde
161

Zoals dat blijkt uit de gestarte besprekingen/“onderhandelingen” tussen het VK en de VS,
https://centreforaviation.com/analysis/reports/us-uk-bilateral-aviation-talks-could-provoke-post-brexit-rethink416403.
162
Artikel 58 WVV.
163
Overigens moet het VK hier wel het beginsel van gemeenschapstrouw in acht nemen, dit omvat ook
beperkingen in de mogelijkheid om te onderhandelen, maar daartegen werkt het beginsel ook richting de
Commissie. Zie Wessel, R.A., Consequences of Brexit for international agreements concluded by the EU and its
Member States, Common Market Law Review, 2018, vol. 55, p. 108.
164
Artikel 2 Verdrag van Wenen inzake statenopvolging met betrekking tot verdragen, Wenen, 1978.
40

soevereine bevoegdheden.165 Op basis van deze constateringen kan geconcludeerd worden dat
eventuele verdragswijzigingen die ontstaan in het kader van statenopvolging zich niet voordoen
bij Brexit.
Desondanks kunnen voorbeelden uit de statenpraktijk met betrekking tot statenopvolging
inzicht geven inzake de opties die het VK heeft. Uit het verleden zijn maar een paar voorbeelden
bekend waarbij de opdeling van een unie van staten een gedeeltelijke overeenkomst toont met
de situatie van Brexit, te weten: (I) de Baltische staten bij herwinning van hun
onafhankelijkheid in 1990 (Letland en Litouwen) en 1991 (Estland) en (II) Syrië bij haar
splitsing van de Verenigde Arabische Republiek in 1961.
Na de eerste wereldoorlog werden de Baltische staten onafhankelijk. Dit bleek echter van korte
duur toen de Sovjetunie deze staten tijdens de Tweede Wereldoorlog annexeerde. De annexatie
werd door veel Westerse landen de jure niet erkend. Na herwinning van hun onafhankelijkheid
begin jaren ‘90 ontstonden vragen over de status van de internationale verdragen die de
Baltische staten tijdens het interbellum waren aangegaan. Moesten deze beschouwd worden als
verdragen die van kracht waren en na herwinning van de Baltische onafhankelijkheid weer
uitvoerbaar werden, of betrof het verdragen die in onbruik zijn geraakt of nietig werden na
annexatie?
Er werd geen eenduidig antwoord gevonden op deze vragen, mede omdat staten niet eensgezind
waren over de beantwoording van de vraag of de annexatie juridisch ook effect had of niet. De
Baltische staten hanteerden de interpretatie dat de oude verdragen nog steeds van kracht waren,
maar kozen uiteindelijk voor een pragmatische oplossing waarbij een selectie van verdragen
voortgezet werd en waar nodig, vanwege de inhoudelijke tekortkoming van een oud verdrag of
vanwege onenigheid over de status van een verdrag, nieuwe verdragen werden aangegaan.166
Na dekolonisatie koos Syrië eind jaren 50 voor een ‘fusie’ met Egypte, onder de naam
Verenigde Arabische Republiek, een soevereine eenheidsstaat met een gescheiden bestuur voor
de regio’s Egypte en Syrië.167 Na drie jaar verenigd te zijn koos het bestuur in Syrië in 1961
voor een eenzijdige afsplitsing om weer verder te gaan als de soevereine Syrische staat. Dit
bestuur had als uitgangspunt dat o.a. de verdragen die Syrië voor de eenwording met Egypte
was aangegaan voortgezet zou worden en dat er herleving zou zijn van Syrisch lidmaatschap in
de internationale organisaties waar Syrië of de Verenigde Arabische Republiek al lid van was.
Tevens verklaarde het bestuur dat de internationale verplichtingen die de Verenigde Arabische
Republiek was aangegaan voor de duur dat Syrië een onderdeel daarvan uitmaakte (tussen 1958

165

Wessel, R.A., Consequences of Brexit for international agreements concluded by the EU and its Member States,
Common Market Law Review, 2018, vol. 55, p, 116.
166
Bühler, K., State Succession and Membership in International Organizations: Legal Theories Versus Political
Pragmatism, Martinus Nijhoff Publishers, 2001, p. 179. Zie ook Kerikmäe, T., Vallikivi, H., State Continuity in
the Light of Estonian Treaties Concluded Before World War II, Juridica International, 2000, no. 1, p. 35.
167
Niet te verwarren met de Verenigde Arabische Staten, een statenbond tussen de Verenigde Arabische Republiek
en Yemen waarbij de twee staten hun soevereiniteit behielden en enkel voor een selectie van activiteiten een
eenheid vormden (buitenlands beleid, diplomatieke missies en defensie).
41

en 1961) van kracht zouden blijven.168 De reactie van de VN-Lidstaten was pragmatisch. Zij
erkenden het bestuur als de Syrische regering en stonden toe dat lidmaatschap van Syrië kon
herleven.
Beide voorbeelden tonen aan dat staten eerder een pragmatische benadering en oplossing kiezen
dan dat zij enkel een puur juridische doctrine toepassen. Het VN-Handvest omvat immers geen
regels over terugkeer van staten die hun soevereiniteit en/of lidmaatschap hebben opgegeven.
Stricto sensu had Syrië opnieuw lidmaatschap moeten aanvragen. Ook de Baltische staten
maakten een pragmatische een keuze voor ‘herleving’ van de oude verdragen daar waar het
mogelijk (erkenning door wederpartij dat het verdrag van kracht is) en relevant (inhoudelijk
gezien) was en zijn anders nieuwe verdragen zijn aangegaan. Hierbij dient wel rekening te
worden gehouden met het feit dat de gevolgen van de hier besproken verdragen voor derde
partijen, waaronder ook andere dan internationale rechtssubjecten, zeer groot kunnen zijn.
Verdragswijzigingen die kunnen ontstaan in het kader van statenopvolging doen zich in de
situatie van Brexit niet voor. De statenpraktijk van statenopvolging biedt echter wel twee
voorbeelden uit de geschiedenis die tot een beperkte mate overeenkomsten vertonen met
vraagstukken die zich voordoen bij Brexit. Er kan bijvoorbeeld een parallel getrokken
worden met het vraagstuk dat ontstond over de status van de vooroorlogse bilaterale
verdragen van de Baltische staten na herwinning van hun onafhankelijkheid in de jaren 90.
Ook kan worden gekeken naar het hertoetredingsverzoek van Syrië tot de VN en andere
internationale organisaties naar aanleiding van haar unilaterale afsplitsing van de Verenigde
Arabische Republiek in de jaren 60. In beide voorbeelden werd een keuze gemaakt voor een
pragmatische oplossing om de continuïteit van of overgang naar stabiele verdragsrelaties niet
te verstoren.

168

Ribbelink, O., On the uniting of States in respect of treaties, in: Netherlands Yearbook of International Law,
1995, vol. 26, pp. 154-156.
42

7. Conclusies
De EU en de Lidstaten delen de bevoegdheid met betrekking tot transport, waarbij er voor
luchtvaart echter sprake is van een bijzondere situatie waarbij bepaalde deelterreinen nog
exclusieve nationale bevoegdheden zijn. Zodra de EU regelgevend optreedt op deelterreinen
binnen de luchtvaart verliezen de Lidstaten hun bevoegdheid. Tevens verwerft de EU dan de
exclusieve bevoegdheid om extern op te treden. Als aan een aantal voorwaarden is voldaan is
de EU ook exclusief bevoegd zelfs als er nog geen interne regels zijn aangenomen. Op het
gebied van luchtvaart heeft de EU op deze wijzen op verscheidene deelterreinen een vrijwel
exclusieve bevoegdheid verworven. Dit geldt met name voor het reguleren van markttoegang,
luchtvaartveiligheid, grote delen van luchtvaartbeveiliging, regulering van mededinging,
milieubescherming en de bescherming van consumentenrechten. Bescherming van werknemers
is een beleidsterrein waarop de EU Lidstaten nog veel beleidsvrijheid genieten.
Er bestaat geen voorbeeld uit de praktijk waarin de EU, bij monde van de Commissie,
zelfstandig verkeersrechten heeft uitgewisseld met derde landen. Alle luchtvaartverdragen die
de EU tot nu toe afsloot werden onderhandeld door de Commissie op basis van een mandaat
van de Raad en werden afgesloten als gemengde overeenkomsten waar naast de EU de EULidstaten elk afzonderlijk hun handtekening onder hebben gezet. Deze praktijk onderstreept de
soevereiniteit die de EU Lidstaten nog steeds genieten over hun luchtruim, zoals ook is
vastgelegd in artikel 1 Verdrag van Chicago. Het verlenen van toegang tot elkaars luchtruim,
wat gebeurt aan de hand van het uitwisselen van verkeersrechten, is dus nog altijd een
exclusieve nationale bevoegdheid, ondanks het feit dat artikel 4 VWEU vervoer in zijn
algemeenheid als een gedeelde bevoegdheid omschrijft. Artikel 100 VWEU maakt echter
duidelijk dat voor de luchtvaart de algemene regels van de vervoerstitel niet gelden. In plaats
daarvan kunnen het Europees Parlement en de Raad samen passende bepalingen vaststellen en
bestaan er dus ook deelterreinen, zoals verkeersrechten, waar de Lidstaten bevoegd zijn
gebleven.
Zoals voortvloeit uit Verordening (EG) nr. 847/2004, mogen EU Lidstaten
luchtvaartovereenkomsten afsluiten met derde landen voor zo ver deze niet indruisen tegen het
gemeenschappelijke transportbeleid en niet strijdig zijn met EU-recht. Tevens moeten de
Lidstaten de Commissie informeren over de stappen die op dit gebied gezet worden. Uit niets
blijkt tevens dat de oude NL–VK luchtvaartovereenkomst ooit is ingetrokken. Nederland zou
daarom, bij verder uitblijven van actie op EU-niveau kunnen voortbouwen op dit instrument
met inachtneming van Verordening (EG) nr. 847/2004. Hierin kunnen ook nieuwe afspraken
worden vastgelegd met betrekking tot de uitwisseling van verkeersrechten.
Ook kan de Nederlandse overheid ervoor kiezen om een tijdelijk systeem van
chartervergunningen op te tuigen op basis van het Besluit ongeregeld luchtvervoer. Hierin
wordt bepaald dat de Minister, onder voorbehoud van vervulling van de gesteld voorwaarden,
dergelijke vergunningen kan verlenen aan luchtvaartmaatschappijen uit derde landen.

43

EU-uittreding van het VK leidt niet ipso facto tot beëindiging van haar status als verdragspartij
tot de multilaterale verdragen waartoe het VK is toegetreden in het kader van haar EUlidmaatschap. Met uitzondering van de ASA tussen de EU en Zwitserland blijft de status van
het VK als verdragspartij van kracht in de andere ASA-regimes. Veel van de
verdragsbepalingen zullen echter voor het VK niet meer uitvoerbaar zijn.
Conform de beëindigingsclausules zal het VK de partijen schriftelijk moeten informeren over
haar besluit tot uittreding. Alle ASA’s tussen de EU en derde landen hebben een
beëindigingsclausule waardoor Brits beroep op Art 56 WVV niet nodig is. Brits gebruik van
andere rechtsmiddelen zoals rebus sic stantibus of force majeur is onwaarschijnlijk. Rebus sic
stantibus is onnodig voor de verdragen waar beëindigingsclausules zijn opgenomen. Bovendien
biedt rebus sic stantibus minder rechtszekerheid dan de beschreven procedures in de clausules.
Daartegen is force majeur onbevredigend omdat dit middel het VK niet bevrijdt van haar status
als verdragspartij.
Ook is het onwaarschijnlijk dat er sprake zal zijn van een categorale beëindiging van de ASA’s
door het VK. Alternatief voor uittreding is het aangaan van nieuwe afspraken met de EU en/of
derde landen. In hoeverre dit opportuun is hangt erg af van de huidige Brexit-onderhandelingen
en de intensiteit en vordering van Britse besprekingen en onderhandelingen met derde landen.
Van de ASA’s is het ECAA-verdrag relatief gezien het meest eenvoudige voor voortzetting van
verdragsrelaties vanwege de multilaterale aard van het verdrag. Daartegen zal het VK
automatisch geen lid meer zijn van de luchtvaartovereenkomst tussen de EU en Zwitserland.
Ten slotte is het verstandig om een pragmatische houding aan te nemen bij de totstandkoming
van de toekomstige luchtvaartrelatie tussen het VK en de EU. Immers, zoals ook naar voren
komt in de preambule van het EU-Canada Luchtvaartverdrag is nauwe toekomstige
samenwerking de voor de hand liggende route omdat:
“the standards and systems of the other Party for the airworthiness and environmental
certification or acceptance of Civil Aeronautical Products are sufficiently equivalent to
its own to make an agreement practicable”.169
Op het moment van Brexit sluiten het VK en het EU-luchtvaartacquis nog naadloos op elkaar
aan en dit levert zowel EU- als VK-burgers en bedrijven significante voordelen op zoals
versnelde grondafhandeling, verhoogde veiligheid en uitgebreidere routenetwerken. Brexit
vormt hoe dan ook bedreiging voor het voortbestaan van deze voordelen en de bereikte
convergentie op wetgevingsgebied, die er toe leidde dat de Lidstaten op veel deelterreinen van
de luchtvaart niet langer de bevoegdheid hebben zelfstandig op te treden. In het belang van de
luchtreiziger en bedrijven is het dus zaak om in de toekomstige EU-VK luchtvaartrelatie de
nadelen als gevolg van Brexit zo beperkt mogelijk te houden.

169

Overwegingen bij het Besluit betreffende de EU-Canada Luchtvaartovereenkomst, OJ L 153/11, 17 juni 2006.
44

LITERATUURLIJST EN JURISPRUDENTIE
Academische bronnen
Bühler, K., State Succession and Membership in International Organizations: Legal Theories
Versus Political Pragmatism, Martinus Nijhoff Publishers, 2001.
Cotran, E., Some Legal Aspects of the Formation of the United Arab Republic and the United
Arab States, The International and Comparative Law Quarterly, 1959, vol. 8, no. 2.
Craig, P., Búrca de, G., EU Law: Texts, Cases, and Materials, Oxford University Press, Oxford,
vijfde editie, 2011.
Decker de, M., Europees Internationaal Rivierenrecht, Maklu, 2015.
Havel, B.F., Sanchez, G.S., The principles and practices of international aviation law,
Cambridge University Press, New York, 2014.
Kerikmäe, T., Vallikivi, H., State Continuity in the Light of Estonian Treaties Concluded Before
World War II, Juridica International, 2000, no. 1.
Kohen, M.G., Desuetude and Obsolescence of Treaties, in: E. Cannizzaro (ed.), The Law of
Treaties - Beyond the Vienna Convention, Oxford University Press, 2011, pp. 350-359.
Lenaerts, K., Europees recht: studentenbundel 2007, Intersentia, 2007.
Lenaerts, K., Van Nuffel, P., Europees recht in hoofdlijnen, derde herziene uitgave, Maklu,
2018.
Loo van der, G., Brexit en EU-internationale overeenkomsten, SEW, 2017, nr. 10.
Maresceau, M., A typology of mixed bilateral agreements, in C. Hillion and P. Koutrakos (eds.),
Mixed agreements revisited. The EU and its Member States in the world, Oxford and Portland,
Oregon, 2010.
Mendes de Leon, P. [1], Introduction to Air Law, Kluwer Law International, Alphen aan den
Rijn, 2017.
Mendes de Leon, P. [2], Luchtvaart, in: Horbach, N., Lefeber, R. en Ribbelink, O., (eds.)
Handboek internationaal recht, pp. 801-838, T.M.C. Asser Press, 2007.
Noonan, P., Revolutions and Treaty Termination, Penn State International Law Review, 1984,
vol. 2, nr. 2.
Ribbelink, O., On the uniting of States in respect of treaties, in: Netherlands Yearbook of
International Law, 1995, vol. 26, pp. 139-169.
Slot, P.J., Brexit in de transortsector. Into thin air?, SEW, 2018, nr. 1.
Vidmar, J., Brexit, Democracy, and Human Rights: The Law between Secession and Treaty
Withdrawal, Wisconsin International Law Journal, 2018, vol. 35, no. 2.
Volterra, R., Brexit Negotiations Series: 'The Impact of Brexit on the UK’s Trade with Non-EU
Member States Under the EU’s Mixed Free Trade Agreements', Oxford Business Law Blog,
17 May 2017.
Vrbaski, L., Flying into the Unknown: The UK’s Air Transport Relations with the European
Union and Third Countries Following ‘Brexit’, Air and Space Law, 2016, vol. 41, issue 6.
Wessel, R.A., Consequences of Brexit for international agreements concluded by the EU and
its Member States, Common Market Law Review, 2018, vol. 55.
Young, A.L., Brexit, Miller, And the Regulation of Treaty Withdrawal: One Step Forward, Two
Steps Back?, AJIL Unbound, 2017, vol. 111.
45

Publicaties van de Europese instellingen
Europese Commissie, Een luchtvaartstrategie voor Europa, COM(2015)598 definitief, Brussel,
7 december 2015.
Europese Commissie, Notice to stakeholders: Withdrawal of the United Kingdom and EU rules
on consumer protection and passenger rights, Brussel, 27 februari 2018.
Europese Commissie, Notice to stakeholders: Withdrawal of the United Kingdom and EU rules
in the field of air transport, Brussel, 19 January 2018.
Europese Commissie, Ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de
Gemeenschap, COM(2005)79, Brussel, 11 maart 2005.
Europese Commissie, Over de gevolgen van de arresten van het Hof van 5 november 2002
inzake het Europese luchtvervoersbeleid, COM(2002)649, Brussel, 19 november 2002.
Europese Commissie, Richtsnoeren voor de interpretatie van Verordening (EG) nr. 261/2004
van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels
inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of
langdurige vertraging van vluchten en van Verordening (EG) nr. 2027/97 van de Raad
betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders bij ongevallen, zoals gewijzigd bij
Verordening (EG) nr. 889/2002 van het Europees Parlement en de Raad, C-214/5, 15 juni
2015.
Europese Commissie, Withdrawal of the UK and EU aviation safety rules, Brussel, 13 April
2018.
Europese Commissie, Withdrawal of the UK and EU rules in the field of aviation security and
maritime security (Notice to stakeholders), Brussel, 5 July 2018.
Europese Raad, Artikel-50 Richtsnoeren, Brussel, 23 maart 2018.
Europese Unie, Common Aviation Area Agreement between the European Union and its
Member States and the Republic of Moldova, PB L 292/3, 20 oktober 2012.

Jurisprudentie HvJEU
C-240/14, Eleonore Prüller-Frey t. Norbert Brodnig, Axa Versicherung AG,
ECLI:EU:C:2015:567, 9 september 2015.
C-70/94, Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmbH t. Bondsrepubliek Duitsland,
ECLI:EU:C:1995:328, 17 oktober 1995.
C-78/70, Deutsche Grammophon Gesellschaft mbH t. Metro-SB-Großmärkte GmbH & Co,
ECLI:EU:C:1971:59, 8 juni 1971.
C-235/87, Annunziata Matteucci t. Franse Gemeenschap van België en Commissariaatgeneraal voor de internationale betrekkingen van de Franse Gemeenschap van België,
ECLI:EU:C:1988:460, 27 september 1998.
C-366/10, Air Transport Association of America e.a. t. Secretary of State for Energy and
Climate Change, ECLI:EU:C:2011:864, 21 december 2011.
C-413/14, Intel Corp t. Commissie, ECLI:EU:C:2017:632, 6 september 2017.
Adviesprocedure 2/15, Conclusie van Advocaat-Generaal E. Sharpston, ECLI:EU:C:2016:992,
21 december 2016.
46

C-265/95, Commissie t. Frankrijk, ECLI:EU:C:1997:595, 9 december 1997.
T-102/96, Gencor Ltd t. Commissie, ECLI:EU:T:1999:65, 25 maart 1999.
T-286/09, Intel Corp t. Commissie, ECLI:EU:T:2014:547, 12 juni 2014.
C-466/98 Commissie t. Verenigd Koninkrijk, ECLI:EU:C:2002:624, 5 november 2002.
C-467/98 Commissie t. Denemarken, ECLI:EU:C:2002:625, 5 november 2002.
C-468/98 Commissie t. Zweden, ECLI:EU:C:2002:626, 5 november 2002.
C-469/98 Commissie t. Luxemburg, ECLI:EU:C:2002:627, 5 november 2002.
C-475/98 Commissie t. Oostenrijk, ECLI:EU:C:2002:630, 5 november 2002.
C-476/98, Commissie t Duitsland, ECLI:EU:C:2002:631, 5 november 2002.

Nieuwsartikelen
Katrina Manson, Alex Barker and Tanya Powley, US offers UK inferior open skies deal after
Brexit, 5 March 2018.
CAPA Centre for Aviation, US-UK bilateral aviation talks could provoke post-Brexit rethink,
9 May 2018.

NGO raporten
European Network of the Heads of Environment Protection Agencies (EPA Network), Progress
report on aircraft noise abatement in Europe v3, Berlin, Maastricht, July 2015.

Overheidsbronnen
UK government, The future relationship between the UK and the EU, July 2018.
Exchange of Notes between the Government of Canada and the Government of the Kingdom of
the Netherlands constituting an Agreement relating to the Operation of Non-scheduled
(charter) Flights, 2 juni 1989.
Overeenkomst tussen de Nederlandse Regering en de Regering van het Verenigd Koninkrijk
betreffende Bepaalde Luchtdiensten, Trb. 1965, 154, Londen, 13 augustus 1946.

Websites
Braziliaans Nationaal Agentschap voor Burgerluchtvaart (ANAC),
http://www.anac.gov.br/noticias/avancam-os-acordos-aereos-do-brasil-com-reino-unidoholanda-e-luxemburgo.
Department for Business, Energy & Industrial Strategy, Guidance. State aid if there’s no
Brexit deal, https://www.gov.uk/government/publications/state-aid-if-theres-no-brexitdeal/state-aid-if-theres-no-brexit-deal.

47

Europese Commissie, https://ec.europa.eu/transport/modes/air/security/aviation-securitypolicy/oss_en.
Europese Commissie, International aviation: Russia,
https://ec.europa.eu/transport/modes/air/international_aviation/country_index/russia_en.
Luchtvaartnieuws, https://www.luchtvaartnieuws.nl/nieuws/categorie/72/algemeen/geenzicht-op-brexit-deal-voor-britse-luchtvaart.

48

BIJLAGEN
Bijlage I Overzicht bepalingen m.b.t. eenzijdig opzeggen EU luchtvaartovereenkomsten
Wederpartij Titel, Bepaling
Canada
Termination,
Art 24

ECAATermination,
landen
Art 31(1)
(Albanië,
BosniëHerzegovina,
IJsland,
Kosovo,
Montenegro,
Noorwegen
en Servië)

Israël

Termination,
Art 28(2)

Jordanië

Termination,
Art 27(2)

Tekst
A Party may at any time give notice in writing through
diplomatic channels to the other Party of its decision to
terminate this Agreement. Such notice shall be
communicated simultaneously to the International Civil
Aviation Organization and the United Nations Secretariat.
The Agreement shall terminate one (1) year after the date
of receipt of the notice by the other Party, unless the notice
to terminate is withdrawn by mutual consent before the
expiry of this period. In the absence of an
acknowledgement of receipt by the other Party, the notice
shall be deemed to have been received fourteen (14) days
after the receipt of the notice by the International Civil
Aviation Organization and the United Nations Secretariat.
Each Contracting Party may denounce this Agreement by
notifying the depository, which shall notify this
termination to the other Contracting Parties as well as the
International Civil Aviation Organisation. If this
Agreement is denounced by the European Community and
the EC Member States it shall cease to be in force one year
after the date of notification. If this Agreement is
denounced by any other Contracting Party it shall cease to
be in force only with respect to such Contracting Party one
year after the date of notification. However, air services
operated at the date of expiry of this Agreement may
continue until the end of the International Air Transport
Association (IATA) scheduling season into which that
date of expiry falls.
Either Party may, at any time, give notice in writing
through diplomatic channels to the other Party of its
decision to terminate this Agreement. Such notice shall be
sent simultaneously to the ICAO. This Agreement shall
terminate at midnight GMT at the end of the IATA traffic
season in effect one year following the date of written
notification of termination, unless the notice is withdrawn
by agreement of the Contracting Parties before the expiry
of this period.
Either Contracting Party may, at any time, give notice in
writing through diplomatic channels to the other

49

Marokko

Termination,
Art 28(2)

Moldavië

Termination,
Art 27

VS

Provisional
Application,
Art 25

VS
(Amend.)

Provisional
Application,
Art 9(2)

Contracting Party of its decision to terminate this
Agreement. Such notice shall be sent simultaneously to
ICAO. This Agreement shall terminate at midnight GMT
at the end of the IATA traffic season in effect one year
following the date of written notification of termination,
unless: (a) the notice is withdrawn by agreement of the
Contracting Parties before the expiry of this period; or (b)
the Contracting Party other than the one giving the notice
for termination requests a longer period of time, not
exceeding 18 months, in order to ensure satisfactory
negotiation of the subsequent regime applicable to air
services between their respective territories.
Either Party may at any time give notice in writing through
diplomatic channels to the other Party of its decision to
terminate this Agreement. Such notice shall be sent
simultaneously to the ICAO. This Agreement shall
terminate twelve months after the date of receipt of the
notice by the other Party, unless the notice to terminate is
withdrawn before the expiry of this period.
Either Party may, at any time, give notice in writing
through diplomatic channels to the other Party of its
decision to terminate this Agreement. Such notice shall be
sent simultaneously to ICAO. This Agreement shall
terminate at midnight GMT at the end of the International
Air Transport Association (IATA) traffic season in effect
one year following the date of written notification of
termination, unless the notice is withdrawn by mutual
agreement of the Parties before the expiry of this period.
Either Party may at any time give notice in writing through
diplomatic channels to the other Party of a decision to no
longer apply this Agreement. In that event, application
shall cease at midnight GMT at the end of the International
Air Transport Association (IATA) traffic season in effect
one year following the date of written notification, unless
the notice is withdrawn by agreement of the Parties before
the end of this period.
Either Party may at any time give notice in writing through
diplomatic channels to the other Party of a decision to no
longer apply this Protocol. In that event, application of this
Protocol shall cease at midnight GMT at the end of the
International Air Transport Association (IATA) traffic
season in effect one year following the date of written
notification, unless notice is withdrawn by agreement of

50

the Parties before the end of this period. In the event that
provisional application of the Agreement ceases pursuant
to paragraph 2 of Article 25 of the Agreement, provisional
application of this Protocol shall cease simultaneously.
Zwitserland* (Geen titel), Art In the event of termination of this Agreement, under the
35(1)
provisions of Article 36(4), air services operated at the
date of its expiry under the provisions of Article 15 may
continue until the end of the scheduling season into which
that date of expiry falls.
*Dit verdrag is gesloten tussen de Commissie en Zwitserland, de Lidstaten zijn niet
individueel partij tot het verdrag.

51

Bijlage II Overzicht luchtvaartvrijheden
Voor de exploitatie van de luchtvaart zijn de vervoersrechten uiteraard wezenlijk. De
‘Vrijheden van de lucht’ worden onderverdeeld in twee operationele rechten en zeven
vervoersrechten. Deze vrijheden die betrekking hebben op de uitoefening van geregelde
diensten doch ook een rol spelen voor niet-geregelde diensten (charters). De noodzaak tot het
opstellen van de ‘Vrijheden van de lucht’ illustreert het restrictieve en protectionistische
karakter van de naoorlogse internationale burgerluchtvaart. Bovendien geldt dat, hoe hoger de
ladder van de vrijheden van de eerste tot de negende trede wordt bestegen, des te zwaarder
wordt verwerving van zo’n vrijheid. Immers, iedere ‘hogere’ vrijheid betekent een additionele
concessie op de nationale soevereiniteit, die zeker in het verleden ook werd geïdentificeerd met
nationale veiligheid en nationale economische belangen. Voor deze concessies moest een steeds
hogere prijs worden betaald op basis van het beginsel van reciprociteit. Aangezien multilaterale
verdragen geen basis konden vormen voor de praktijk van de uitwisseling van de combinatie
van verkeers- en vervoersrechten, moesten de luchtvarende staten hun toevlucht nemen tot een
ander instrument, te weten bilaterale luchtvaartovereenkomsten.170
1e vrijheid

Recht om over vreemd luchtruim heen te vliegen zonder te landen

2e vrijheid

Recht om op vreemd grondgebied te landen voor niet-verkeersdoeleinden

3e vrijheid

Recht om lading en passagiers te vervoeren vanaf de staat van welke een
luchtvaartmaatschappij de nationaliteit bezit of waar deze is gevestigd

4e vrijheid

Recht om lading en passagiers te vervoeren vanuit een vreemde staat naar de staat van welke
een luchtvaartmaatschappij de nationaliteit bezit of waar deze is gevestigd

5e vrijheid

Recht om lading en passagiers te vervoeren tussen twee vreemde staten en vice versa, als
voortzetting op een vlucht gebruik makende van de 3e of 4e vrijheid

6e vrijheid

Recht om lading en passagiers te vervoeren tussen twee vreemde staten en vice versa via een
Staat van welke een luchtvaartmaatschappij de nationaliteit bezit of waar deze is gevestigd

7e vrijheid

Recht om lading en passagiers te vervoeren tussen twee vreemde staten en vice versa,
zonder gebruikmaking van 3e en 4e vrijheden

8e vrijheid

Recht om lading en passagiers te vervoeren binnen een vreemde staat, met gebruikmaking
van 3e en 4e vrijheden

9e vrijheid

Recht om lading en passagiers te vervoeren binnen een vreemde staat zonder gebruikmaking
van 3e en 4e vrijheden.171

170

Tekst integraal overgenomen uit: Luchtvaart, in: Horbach, N., Lefeber, R. en Ribbelink, O., (eds.) Handboek
internationaal recht, pp. 801-838, T.M.C. Asser Press, 2007, p. 807.
171
Mendes de Leon [1], pp. 61-62.
52

Bijlage III Rechtspraak inzake gebruikmaking externe bevoegdheden EU
In die gevallen waarin ingevolge artikel 4 lid 2 sub g VWEU de Lidstaten naast de Unie
bevoegd zijn dienen de Unie-instellingen te handelen in overeenstemming met de toepasselijke
regels, met name artikel 218 VWEU. De regels hebben ook betrekking op besluiten ten aanzien
van gemengde verdragen die op basis van artikel 100 lid 2 VWEU (de algemene bevoegdheid
van de Raad en het Europees Parlement om bepalingen m.b.t. luchtvaart aan te nemen) worden
voorbereid. Het feit dat de Lidstaten een bepaalde bevoegdheid hebben, zoals t.a.v.
verkeersrechten, maakt het nog steeds niet mogelijk voor de Raad om af te wijken van de
voorgeschreven wijze van besluitvorming als er een gemengde overeenkomst moet worden
gesloten. Het feit dat artikel 100 lid 2 (ex 80 lid 2) VWEU als rechtsbasis wordt gebruikt voor
te nemen besluiten, bijvoorbeeld aangaande een EU-VK luchtvaartverdrag, betekent niet dat er
aan de eisen van artikel 218 VWEU voorbij mag worden gegaan, met andere woorden. Het
HvJEU heeft in een aantal arresten duidelijk gemaakt hoe de Raad gebruik mag maken van haar
bevoegdheden met betrekking tot internationale verdragen.
De zaak C-28/12 Europese Commissie t Raad van de Europese Unie betrof twee
Raadsbesluiten. Het eerste betrof een besluit inzake de overeenkomst inzake luchtvervoer
tussen ten eerste de Verenigde Staten van Amerika, ten tweede de EU en haar Lidstaten, ten
derde IJsland en ten vierde Noorwegen (de toetredingsovereenkomst). Het tweede Raadsbesluit
was inzake de ondertekening en voorlopige toepassing van de Aanvullende Overeenkomst
tussen ten eerste de Europese Unie en haar Lidstaten, ten tweede IJsland en ten derde het
Koninkrijk Noorwegen met betrekking tot de toepassing van de hierboven genoemde
Overeenkomst inzake luchtvervoer. De Commissie had voorgesteld dat alleen de Raad over
deze kwesties zou beslissen op basis van artikel 100 lid 2 VWEU juncto artikel 218 lid 5 en 8
VWEU. In laatstgenoemde bepalingen staat dat de Raad op voorstel van de onderhandelaar een
besluit vaststelt waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van de internationale
overeenkomst en, in voorkomend geval, in afwachting van de inwerkingtreding, tot de
voorlopige toepassing ervan (lid 5) en dat de Raad bij gekwalificeerde meerderheid van
stemmen beslist.
De Raad volgde het voorstel van de Commissie niet, maar besloot vanwege het gemengde
karakter van de overeenkomsten tot een hybride besluit waarbij ook de (vertegenwoordigers
van de) Lidstaten (in het kader van de Raad bijeen) mee beslisten als coauteurs. Tegen het aldus
vastgestelde besluit werd beroep ingesteld door de Commissie en het Europees Parlement,
waarbij met name bezwaar werd gemaakt tegen het besluiten bij unanimiteit in plaats van bij
gekwalificeerde meerderheid. De Advocaat Generaal merkte in zijn conclusie op dat het
bestreden besluit formeel gezien dan wel één enkele handeling mag zijn, maar dat het in
werkelijkheid inhoudelijk twee afzonderlijke besluiten omvat, namelijk in de eerste plaats een
besluit van de Raad betreffende de ondertekening en voorlopige toepassing van de betrokken
overeenkomsten door de Unie en in de tweede plaats een intergouvernementele handeling van
de vertegenwoordigers van de Lidstaten betreffende de voorlopige toepassing van bedoelde
overeenkomsten door laatstgenoemde. Hij merkt op dat artikel 218 VWEU ook voor het sluiten
van gemengde overeenkomsten geldt. Behalve voor twee specifieke kwesties (het EVRM en de
53

mogelijkheid om voorafgaand advies van het Hof in te winnen, zoals België t.a.v. het CETA
deed) voorziet deze bepaling op geen enkel moment in de tussenkomst van de Lidstaten in de
procedure voor het onderhandelen over of het sluiten van internationale overeenkomsten door
de Unie. De Lidstaten als zodanig worden dus niet geacht een rol te spelen in het kader van de
procedure in de zin van artikel 218 VWEU, die een eigen procedure van de Unie is.
Het Hof volgde het advies van de Advocaat Generaal en onderstreepte dat bij een met derde
staten gesloten gemengde overeenkomst de Unie en de individuele Lidstaten
overeenkomstsluitende partijen zijn. Bij de onderhandelingen over een dergelijke
overeenkomst en het sluiten ervan dient elk van die partijen te handelen in het kader van de
bevoegdheden waarover zij beschikt, onder eerbiediging van de bevoegdheden van iedere
andere overeenkomstsluitende partij. Doordat de Raad niet handelde overeenkomstige de in
artikel 218 VWU voorgeschreven normen (en met name door niet bij gekwalificeerde
meerderheid te besluiten) wordt het bestreden besluit nietig verklaard door het Hof. De
uitspraak brengt met zich mee dat bij gemengde akkoorden de Unie dient te handelen conform
artikel 218 VWEU en de Lidstaten apart besluiten dienen te nemen.
In de zaak C-687/15 Europese Commissie t Raad van de Europese Unie werd de
nietigverklaring geëist van de conclusies van de Raad over de Wereldradiocommunicatieconferentie 2015 wegens schending van artikel 218 lid 9 VWEU. Die zaak betrof niet het
onderhandelen of sluiten van een internationale overeenkomst door de Unie, maar het bepalen
van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in het kader van haar deelneming
aan de vaststelling, binnen de bij de betrokken internationale overeenkomst opgerichte
beslissende instantie, van handelingen die die overeenkomst toepassen of uitvoeren. In
navolging van de Advocaat-Generaal, die aanhaakte bij C-28/12 waar het gaat om het leveren
van een bijdrage aan de eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie en de
Lidstaten, wees het HvJ EU deze eis toe. De Advocaat-Generaal meldde het eens te zijn met
beide partijen in deze zaak dat de aard van de bevoegdheid van de Unie, namelijk of deze
exclusief is of met de Lidstaten wordt gedeeld, niet van invloed is op de toepasselijkheid van
artikel 218, lid 9, VWEU. Frankrijk en Tsjechië waren overigens een andere mening toegedaan.
Tenslotte werd in zaak C-425/13 Europese Commissie t Raad van de Europese Unie bepaald
dat de Raad waar het om onderhandelingen met Australië inzake een milieurechtelijk
onderwerp gaat mag eisen dat de Commissie na iedere onderhandelingsronde en in ieder geval
om de drie maanden aan de Raad schriftelijk verslag uitbrengt over het resultaat van de
onderhandelingen.
De
Raad
mag
in
de
onderhandelingsrichtsnoeren
ook
procedurevoorschriften opnemen die gelden voor het proces van informatieverstrekking,
communicatie en overleg tussen een bijzonder comité en de Commissie, en eisen dat de
Commissie de Raad op de hoogte brengt van ieder groot probleem dat tijdens de
onderhandelingen kan rijzen en het bijzondere comité daarover om advies verzoekt. Wat de
Raad niet mag eisen is dat in voorkomend geval de onderhandelingsstandpunten van de Unie
in detail worden vastgesteld in het bijzondere comité of in de Raad, of dat er aan het bijzondere
comité wordt toegestaan om voor elke onderhandelingssessie onderhandelingsstandpunten op
te stellen. Dergelijke bepalingen binden de onderhandelaar (de Commissie) in strijd met artikel

54

218 lid 4 VWEU (“De Raad kan de onderhandelaar richtsnoeren geven en een bijzonder comité
aanwijzen; de onderhandelingen moeten in overleg met dat comité worden gevoerd.”).

55

56