Onbenut potentieel
Kwalitatief onderzoek naar werkzame factoren in de
opzet en uitvoering van de maatregel plaatsing in een
Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD)

Thomas Martinelli, Sanne Struijk, Elske Wits, Cas Barendregt,
Michiel van der Wolf, Gera Nagelhout

Colofon

Wij danken alle geïnterviewden, deelnemers aan de focusgroepen en vooral de werknemers van de vijf
deelnemende ISD-locaties voor het beschikbaar stellen van hun kennis en tijd.

Uitgave
© 2022 Onderzoeksinstituut IVO
Auteursrechten voorbehouden. Niets uit dit rapport mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt
door middel van druk, fotokopie, microfilm, digitale verwerking of anderszins, zonder voorafgaande
schriftelijke toestemming van naam opdrachtnemer.
Auteurs: Thomas Martinelli (IVO), Sanne Struijk (EUR, RUG), Elske Wits (IVO), Cas Barendregt (IVO),
Michiel van der Wolf (RUG, UL), Gera Nagelhout (IVO)
Redactie: Onderzoeksinstituut IVO
Opdrachtgever: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), Ministerie van Justitie
en Veiligheid

Postbus 30833
2500 GV Den Haag
www.ivo.nl
Hoewel grote zorgvuldigheid is betracht bij het samenstellen van dit rapport, aanvaarden
Onderzoeksinstituut IVO en de betrokkenen geen enkele aansprakelijkheid uit welke hoofde dan ook
voor het gebruik van de in deze publicatie vermelde gegevens. Alles uit deze uitgave mag worden
vermenigvuldigd en/of openbaar worden gemaakt mits de bron wordt vermeld.

2

Inhoudsopgave

Colofon .............................................................................................................................................2
Inhoudsopgave ................................................................................................................................3
Samenvatting ...................................................................................................................................5
Lijst met afkortingen......................................................................................................................12
1 Onderzoeksopzet en methoden .................................................................................................13
1.1 Aanleiding voor het onderzoek.......................................................................................... 13
1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen ....................................................................................15
1.3 Methoden .......................................................................................................................... 16
1.3.1 Planevaluatie: reconstructie beleidstheorie ........................................................... 17
1.3.2 Procesevaluatie: procedures en praktijkvoering ....................................................18
1.3.3 Afbakening ............................................................................................................22
1.3.4 Begeleidingscommissie......................................................................................... 22
1.4 Leeswijzer ......................................................................................................................... 22
2. Planevaluatie ISD-beleid: wat is de beleidstheorie van de ISD-maatregel?.......................... 23
2.1 Historische context: van SOV naar ISD ............................................................................23
2.1.1 Invoering ISD-maatregel ....................................................................................... 24
2.1.2 Wettelijke criteria en ISD-doelgroep......................................................................25
2.2 Beleidstheorie deel 1: Hoe de ISD criminaliteit en recidive op de korte termijn vermindert
via detentie (onderzoeksvraag 1) ...................................................................................26
2.3 Beleidstheorie deel 2: Hoe de ISD via een intensieve aanpak met zorg en begeleiding
criminaliteit en recidive vermindert (onderzoeksvraag 1) ...............................................29
2.3.1 Forensische zorg ................................................................................................ 29
2.3.2 Ketenpartners .....................................................................................................30
2.3.3 Doorlopende fasering ......................................................................................... 31
2.3.4 Motivatie .............................................................................................................33
2.3.5 Drugsontmoedigingsbeleid .................................................................................34
2.4 Beoordeling van de validiteit van de beleidstheorie (onderzoeksvraag 3, 4 en 5) .........35
2.4.1 Validiteit beleidstheorie deel 1: Hoe de ISD-maatregel criminaliteit en recidive
op de korte termijn vermindert via detentie ......................................................... 35
2.4.2 Validiteit beleidstheorie deel 2: Hoe de ISD via een intensieve aanpak met zorg
en begeleiding criminaliteit en recidive vermindert .............................................37
2.4.3 Inzichten over verslavingsbehandeling ter aanvulling van de beleidstheorie
(onderzoeksvraag 5) ........................................................................................... 41
2.4.4 Kanttekeningen beoordeling beleidstheorie .......................................................... 45
3. Procesevaluatie deel 1: invulling van de ISD op basis van documenten en procedures ....46
3.1 Landelijke procedures en invulling ISD .............................................................................46
3.1.1 Fasering van de maatregel ...................................................................................47
3.1.2 Motiverende omgeving .......................................................................................... 47
3.1.3 Personeel ..............................................................................................................48
3.1.4 Ketenpartners .......................................................................................................49
3.2 Lokale invulling uitvoering ISD .......................................................................................... 49
3.3 Hoe zijn de lokale procedures vormgegeven? (Onderzoeksvraag 6) ................................ 50
3.3.1 Landelijke Productspecificatie DJI ........................................................................51
3.3.2 Bespreking lokale documenten .............................................................................51
3.3.3 Rol forensische zorg en re-integratie ....................................................................53
3.4 Hoe verhouden de procedures van de ISD-locaties zich tot de beleidstheorie?
(Onderzoeksvraag 7 en 8) ............................................................................................. 53

4. Procesevaluatie deel 2: praktijkervaring met de ISD .............................................................. 55
4.1 Casusbeschrijvingen .........................................................................................................55
4.2 Financiering en capaciteit van personeel (onderzoeksvraag 9) ........................................56
4.2.1 Hoe is de financiering geregeld?...........................................................................57
4.2.2 Hoe wordt de financiering en personeelscapaciteit ervaren? ................................ 59
4.2.3 Verbetermogelijkheden financiering en personeel ................................................61
4.3 Contextfactoren van de PI (onderzoeksvraag 12) ............................................................. 62
4.3.1 Inrichting ISD: differentiatie in fases en afdelingen ...............................................62
4.3.2 Een eigen werkcultuur .......................................................................................... 64
4.3.3 Leefklimaat en intramurale zorg ............................................................................64
4.3.4 De context van de PI als gebouw..........................................................................66
4.3.5 De context van de PI als organisatie met een werkklimaat, regels en procedures67
4.3.6 Het Drugsontmoedigingsbeleid van de PI ............................................................. 69
4.3.7 Risicoscreener (Wet Straffen en Beschermen) .....................................................70
4.3.8 Verbetermogelijkheden contextfactoren PI ........................................................... 71
4.4 Rol en inzet forensische zorg (onderzoeksvraag 10 en 11) ..............................................71
4.4.1 In hoeverre is forensische zorg toereikend voor de ISD-doelgroep? ....................71
4.4.2 Diagnostiek en trajectbepaling ..............................................................................74
4.4.3 Motivatie en motiveren .......................................................................................... 75
4.4.4 Verbeterpunten voor inzet forensische zorg.......................................................... 75
4.5 Re-integratie en recidive (onderzoeksvraag 13, 14 en 15) ...............................................76
4.5.1 Hoe wordt volgens de betrokken professionals invulling gegeven aan het reintegratietraject? .................................................................................................77
4.5.2 Welke middelen kunnen worden ingezet voor succesvolle re-integratie? .............77
4.5.3 Verklaring verhoging recidivecijfers na 2009 ......................................................... 79
4.5.4 Verbetermogelijkheden voor re-integratie ............................................................. 80
5. Conclusie en discussie .............................................................................................................82
5.1 Kanttekeningen bij het onderzoek .....................................................................................82
5.1.1 Planevaluatie: analyse van de beleidstheorie ....................................................... 82
5.1.2 Procesevaluatie deel 1: documentanalyse ............................................................ 82
5.1.3 Procesevaluatie deel 2: (groeps)interviews en landelijke focusgroep ...................82
5.2 Conclusie en discussie .....................................................................................................83
5.2.1 Hoe verhoudt de praktijk van de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel en
nazorg zich tot de procedures en de (getoetste) beleidstheorie, zowel per ISDlocatie (en betreffende gemeenten), als in vergelijking met elkaar?
(onderzoeksvraag 16) ......................................................................................... 83
5.2.2 Wat zijn vanuit de praktijk de mogelijkheden (‘kansrijke verbeterpunten’) om de
recidive van deze groep ISD’ers verder terug te dringen? (onderzoeksvraag
17) ......................................................................................................................84
5.2.3 Wat zijn de mogelijkheden om de rol van forensische zorg (verder) te
intensiveren? (onderzoeksvraag 18)...................................................................87
5.2.4 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek .................................................................88
5.3 Tot slot .............................................................................................................................. 89
Literatuurlijst ..................................................................................................................................91
Bijlagen .........................................................................................................................................100
Bijlage 1: Figuur Pijlenschema beleidstheorie ......................................................................100
Bijlage 2: Figuur Schematische weergave van ISD-traject ...................................................101
Bijlage 3: Procesbeschrijving ISD 2009 ................................................................................102
Bijlage 4: Stroomschema ISD ............................................................................................... 105
Bijlage 5: Topiclijsten ............................................................................................................107
Bijlage 5.1 Topiclijst groepsinterview 1 ........................................................................107
Bijlage 5.2 Topiclijst groepsinterview 2 ........................................................................108
Bijlage 5.3 Stellingen focusgroepen 1 en 2 ..................................................................109
Bijlage 6: Begeleidingscommissie ......................................................................................... 110
4

Samenvatting
Dit rapport doet verslag van een kwalitatief onderzoek naar de opzet en uitvoering van de strafrechtelijke
maatregel plaatsing in een Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD). Onderzocht is hoe de ISDmaatregel tot stand is gekomen, wat de aannames zijn achter het wettelijk kader en het beleid, hoe die
aannames zich verhouden tot de literatuur en wat dit betekent voor de uitvoering en mogelijke
werkzaamheid van de maatregel. Kern van de onderzoeksbevindingen is dat er onduidelijkheid bestaat
over het doel van de ISD. Deze maatregel behelst namelijk twee doelen met ieder een eigen perspectief.
Aan de ene kant het kortetermijnperspectief: het beschermen van de samenleving tegen de criminaliteit
en overlast afkomstig van stelselmatige daders, door opsluiting in een speciale inrichting binnen een
Penitentiaire Inrichting (PI) gedurende maximaal twee jaar. Aan de andere kant is er het
langetermijnperspectief: resocialisatie via het verminderen van de problematiek van personen die tot de
ISD zijn veroordeeld, door het aanbieden van een intensief zorg- en behandeltraject tijdens de
vrijheidsbeneming. Deze tweeledigheid en de onvoldoende heldere uitwerking ervan in het beleid,
maken het moeilijk om activiteiten die nodig zijn voor goede zorg en behandeling binnen de ISD te
legitimeren in een context waar beveiliging voorop staat, alsook om ketenpartners aan te spreken op hun
verantwoordelijkheden. De huidige praktijk van de ISD laat zich als gevolg hiervan moeilijk
onderscheiden van de PI. Een belangrijke aanbeveling is daarom om een integrale visie op de ISD uit te
werken met – meer dan in het huidige beleid – aandacht voor de zorg- en behandeltrajecten die
kenmerkend zijn voor de ISD.
Aanleiding en onderzoeksvragen
De ISD-maatregel kan sinds 2004 worden opgelegd aan zeer actieve veelplegers. Het is een maximaal
twee jaar durende vrijheidsbenemende maatregel, gegrond op de overlast door het criminele gedrag, het
hoge risico op herhaling daarvan en de gevoelde noodzaak om de samenleving daar beter tegen te
beschermen. De tenuitvoerlegging van de maatregel vindt in ieder geval (deels) intramuraal plaats in een
Inrichting voor Stelselmatige Daders. Deze is ondergebracht in een PI, waar ook het huis van bewaring
en een gevangenis deel van uitmaken. De ISD kan ook deels extramuraal plaatsvinden, bijvoorbeeld in
een instelling voor forensische zorg of in een (beschermde of begeleide) woonvorm onder toezicht. De
ISD is gematigd effectief in het verminderen van recidive. Het ontvangen van forensische zorg tijdens de
ISD lijkt daarbij een extra dempend effect op recidive te hebben. Er is echter nog weinig inzicht in hoe dit
wordt bereikt. Bovendien blijkt na enkele in 2009 doorgevoerde verbetermaatregelen de recidive (één tot
drie jaar) na ISD hoger te zijn dan voorheen. Dit vormde aanleiding voor het ministerie van Justitie en
Veiligheid om de ISD-maatregel te evalueren en te bekijken of er mogelijkheden voor verbetering zijn te
vinden. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) gaf Onderzoeksinstituut
IVO de opdracht om de plan- en procesevaluatie uit te voeren. Het onderzoek is verricht in vijf van de
negen penitentiaire inrichtingen waarin de ISD ten uitvoer wordt gelegd, te weten de PI Rotterdam
locatie Hoogvliet, PI Veenhuizen, PI Vught, PI Zaanstad en PI Zwolle.
In dit rapport staan de volgende vragen centraal:
Planevaluatie
•
Wat is de beleidstheorie van de ISD, inclusief de rol van de forensische zorg en de re-integratie
na de ISD daarin, en hoe verhoudt deze zich tot de literatuur?
Procesevaluatie deel 1
•
Hoe zijn (beleids)procedures van de ISD vormgegeven en hoe verhouden deze zich tot de
beleidstheorie?
Procesevaluatie deel 2
•
Hoe wordt in de praktijk invulling gegeven aan de ISD en hoe staat deze praktijk in relatie tot
het beleid van de PI?
•
Hoe wordt geprobeerd om beoogde en behaalde resultaten vast te houden na uitstroom?
•
Hoe verhoudt de praktijk zich tot de (beleids)procedures en beleidstheorie?
•
Welke verbeterpunten zijn daarin te benoemen?

5

Om deze vragen te beantwoorden werden de volgende methoden ingezet:
•
Beleidsanalyse;
•
Literatuuronderzoek en documentstudie;
•
Semigestructureerde (groeps)interviews met bij de ISD betrokken professionals en experts;
•
Focusgroepen met bij de ISD betrokken professionals en experts, inclusief
ervaringsdeskundigen.
Planevaluatie: Beleidstheorie ISD
In de reconstructie van de beleidstheorie van de ISD wordt in dit rapport eerst de historische context
beschreven: hoe is de ISD ontstaan uit de maatregel Strafrechtelijke Opvang van Verslaafden (SOV)?
De SOV maakte voor het eerst vrijheidsbeneming mogelijk voor mannen met een harddrugsverslaving
die een gevaar voor zichzelf of voor anderen vormden. Het doel van de SOV was het terugdringen van
overlast en beheersbaar maken van de verslavingsproblematiek voor het individu en de samenleving.
Ten behoeve van zowel resocialisatie als beëindiging van de recidive. De ISD vergrootte het bereik van
deze gedwongen vrijheidsbeneming naar een heterogene doelgroep van zowel mannelijke, als
vrouwelijke zeer actieve veelplegers, zonder verslaving als voorwaarde. Daarbij benadrukte de
beleidsdoelstelling van de ISD – meer dan van de SOV – de maatschappijbescherming door
vrijheidsbeneming, en minder het oplossen van de persoonlijke problematiek en resocialisatie.
In lijn met deze nadruk veronderstelt de huidige ISD-beleidstheorie dat met het langer vasthouden van
stelselmatige daders de criminaliteit (en daarmee onveiligheid en overlast) afneemt, doordat hen het
plegen van nieuwe delicten tijdens de detentieperiode onmogelijk wordt gemaakt. Dit is het zogenoemde
incapacitatie-effect. De wetenschappelijke literatuur bevestigt dit veronderstelde effect van detentie op
criminaliteit en recidive op de korte termijn.
De ISD heeft echter ook als subsidiair doel om een bijdrage te leveren aan het oplossen van de
persoonlijke problematiek van de ISD’er via een intensieve aanpak met zorg en begeleiding, om
daarmee de (kans op) recidive en maatschappelijke overlast op lange termijn te verminderen. De
veronderstelling hierbij is dat de persoonlijke problematiek van de ISD’er samenhangt met het
delictgedrag. De beleidstheorie is echter minder duidelijk op dit punt en het uitgangspunt hierover is
bovendien sinds de invoering van de ISD gewijzigd. Zo werd eerst verondersteld dat de ISD-maatregel in
een zeer beperkt regime zou plaatsvinden. Een intensieve interventie zou pas plaatsvinden als daarvoor
duidelijke aanknopingspunten en motivatie aanwezig waren bij de ISD’er. In deze zin was de ISD dus in
de eerste plaats een maatregel om veelplegers van de straat te houden. Het huidige uitgangspunt
daarentegen is juist een ISD mét een intensief zorgtraject. Pas wanneer zonder succes al het mogelijke
is aangeboden en geprobeerd om iemand te motiveren, wordt overgegaan op een beperkt regime. De
ISD is zodoende meer een zorgmaatregel geworden. De maatregel vormt als zodanig ook een
forensische zorgtitel. Hoe het (gedragsbeïnvloedende) zorgdoel wordt bereikt, hangt volgens de
beleidstheorie af van de persoon in kwestie en heeft maatwerk als uitgangspunt. In ieder geval kunnen
een doorlopende fasering (intramurale-, tussen- en extramurale fase) in de ISD en ondersteuning van
ketenpartners (inclusief forensische zorg en woonvoorzieningen) worden ingezet.
Dat het invullen van de ISD met zorg, behandeling en (gedrags)interventies kan bijdragen aan
stabilisering en vermindering van de persoonlijke problematiek, en daarmee het recidiverisico, is
plausibel en kan op onderdelen worden onderbouwd met literatuur. De gewenste verhouding tussen de
zorgbehoeften van de ISD-doelgroep enerzijds, en de duur en inhoudelijke invulling van het
strafrechtelijk kader voor vrijheidsbeneming anderzijds, is echter onduidelijk. Er ontbreekt daarmee een
uitgewerkte (behandel)visie op hoe (en hoe lang) stelselmatige daders met multiproblematiek en
middelenverslaving in een detentie of extramurale setting zouden moeten worden begeleid en behandeld
om te komen tot (duurzame) gedragsverandering. Er wordt ook niet verwezen naar visies die hierover
ontwikkeld zijn in de forensische zorgsector, zoals het Kwaliteitskader Forensische Zorg, het Basis
Zorgprogramma Forensische Zorg of het Zorgprogramma Forensische Verslavingszorg.
Procesevaluatie deel 1: ISD-procedures
Bij de tenuitvoerlegging van de ISD zijn veel actoren betrokken die samenwerken in de keten van justitie,
zorg en gemeenten. Verschillende documenten geven hier op landelijk of lokaal niveau invulling aan. Na

6

uitvraag bleken dergelijke documenten met visies of procedures niet bij alle ISD-locaties bekend of
aanwezig te zijn. De status en mate van implementatie van gevonden documenten is tevens onduidelijk.
In lijn met de eerder genoemde uitgangspunten van de beleidstheorie, beschrijft de landelijke
productspecificatie ISD op hoofdlijnen hoe de ISD dient te worden ingevuld. De inhoud van de
productspecificatie is weinig concreet. Zo staat er beschreven welke functies (personeel) beschikbaar
dienen te zijn in een ISD, maar wordt niet het (minimale) aantal fte, benodigde kennis en expertise of
taken waar zij aan bij dienen te dragen in een ISD-traject beschreven. Beknopt worden er verschillende
rollen, vaardigheden en activiteiten van personeel beschreven voor het stimuleren en motiveren tot
gedragsverandering van de ISD’er. Ook in de productspecificatie is maatwerk het uitgangspunt. Net als
in de beleidstheorie ontbreekt echter een uitgewerkte zorgvisie (of verwijzing daarnaar). Het belang van
samenwerking met ketenpartners wordt steeds benadrukt, maar net als in de beleidstheorie wordt niet
uitgewerkt hoe deze samenwerking kan worden gerealiseerd of geborgd.
Lokaal, op het niveau van de ISD-locatie, zijn procedures zeer verschillend ingevuld en in twee van de
vijf onderzochte locaties ontbraken documenten die de tenuitvoerlegging van de ISD beschrijven. De
visiedocumenten, handboeken en een werkmap (bedoeld voor ISD’ers) verkregen voor dit onderzoek
zijn zeer verschillend en globaal van karakter. Algemene uitspraken over hoe de lokale procedures zich
verhouden tot de beleidstheorie zijn daardoor niet mogelijk. Overkoepelend kan wel worden gesteld dat
de lokale documenten de gefaseerde opzet van de ISD volgen en beschrijven.
Uit de documenten blijkt dat de intramurale fase van de ISD niet primair draait om het bieden van
intensieve zorg en behandeling, maar meer om het doen van psychologisch onderzoek en
trajectbepaling (voor een vervolg buiten de PI). ISD’ers volgen in deze fase een dagprogramma en zijn
onderworpen aan dezelfde regels en procedures als reguliere – op een andere justitiële titel geplaatste –
gedetineerden. De uitvoering van de tussenfase is niet uitgewerkt in procedures. Ook is de beschrijving
van de uitvoering van de extramurale fase zeer beperkt. Het is op basis van de verkregen documenten
niet af te leiden hoe ISD-locaties dit faciliteren.
De reikwijdte van de documenten betreft dus voornamelijk de intramurale fase van de ISD. Daar waar
het gaat om (het organiseren van of toeleiden naar) zorg en behandeling wordt het weinig concreet. De
invulling van deze taken lijkt daarmee afhankelijk te zijn van ketenpartners, de beschikbaarheid van
lokaal hulpaanbod en (expertise en netwerken van) individuele professionals. Ook blijkt uit de lokale
documenten dat alle activiteiten binnen de ISD ondergeschikt zijn aan en ingekaderd worden door de
strakke (veiligheids)kaders van de PI, die dus ook voor de ISD gelden. Het onderscheidende karakter
van de ISD ten opzichte van andere detentieregimes – qua doelgroep en qua nadruk op zorg en
behandeling – wordt hiermee ondermijnd. Zo geldt in de ISD een dagprogramma voor ISD’ers dat
nagenoeg gelijk is aan die van de reguliere regimes in de PI met een grote nadruk op arbeid en weinig
ruimte voor diagnostiek, zorg en begeleiding. In twee bestudeerde visiedocumenten wordt extra
aandacht gevraagd voor het leefklimaat op de ISD. Hierin wordt de behoefte geuit om de beperkende
kaders van de PI minder van toepassing te laten zijn voor de ISD. In plaats daarvan roepen de
documenten op om het eigen karakter van de ISD en de overige (forensische zorg)regimes meer te
benadrukken. Dit punt komt ook naar voren in de analyse van de uitvoeringspraktijk, zoals hieronder zal
blijken.
Procesevaluatie deel 2: Praktijkervaring met de ISD
Met ISD-medewerkers en ketenpartners (vertegenwoordigers van reclassering, forensische
zorginstellingen en gemeenten) is gesproken over praktijkervaringen met personeelscapaciteit, de
setting en context van de PI waar de ISD zich in bevindt, de rol en inzet van forensische zorg en de reintegratie en recidive van ISD’ers. Opvallend in deze praktijkverkenning is dat de aanpak en (fysieke en
inhoudelijke) inrichting van de vijf bezochte ISD-locaties behoorlijk blijken te verschillen. De ene ISDlocatie legt de nadruk bijvoorbeeld meer op diagnostiek en doorverwijzing naar zorg buiten de PI, terwijl
bij een andere locatie de nadruk meer ligt op ondersteuning via een therapeutisch leefklimaat binnen de
PI. Deze verschillen zijn onder meer het gevolg van de ontstaansgeschiedenis van de ISD-locatie, de
expertise en ervaring van het personeel, het gebouw (van de PI), de directie en de aanwezigheid van
bepaalde faciliteiten in de PI (zoals een Penitentiair Psychiatrisch Centrum, PPC).

7

Op vrijwel elke locatie ervaren betrokkenen de ISD als een ondergeschoven kindje van de PI (en van de
Dienst Justitiële Inrichtingen, DJI). Men vindt bijvoorbeeld dat de gedragsbeïnvloedende zorgdoelstelling
van de ISD in het gedrang komt door zowel de dominante regels en het klimaat van de PI (en DJI)
gericht op risicobeheersing, als de beperkte beschikbaarheid van gedragsdeskundig personeel.
Betrokkenen zijn ervan overtuigd dat de doelgroep van de ISD zich onderscheidt van die van de rest van
de PI wat betreft hun bejegenings-, zorg- en ondersteuningsbehoeften. Zij vinden ook de aard van de
ISD-maatregel duidelijk anders dan die van een reguliere gevangenisstraf. In de huidige praktijk komt het
onderscheidende karakter van de ISD echter onvoldoende – of enkel met veel moeite en strijd van het
betrokken ISD-personeel – tot uiting in de tenuitvoerlegging. Dit wordt ook zo ervaren door ketenpartners
van de ISD.
Financiering en capaciteit personeel
Op alle bezochte locaties wordt de beschikbare inzet van gedragsdeskundigen als onvoldoende ervaren.
Diagnostiek en psychologisch onderzoek wordt niet uitgevoerd of is van onvoldoende kwaliteit.
Netwerken met ketenpartners in de forensische zorg worden door het tekort minder goed dan gewenst
onderhouden. Deze ervaren krapte is deels te verklaren uit de normeringen van DJI voor het financieren
van het personeel van de ISD. De integrale dagprijs per capaciteitsplaats van de intramurale fase van de
ISD (€ 360) is iets hoger, dan die van het huis van bewaring (€ 297) en van de gevangenis (€ 304), maar
een stuk lager dan die van een PPC (€ 706). Dit terwijl betrokkenen aangeven dat het werk op de ISD en
de ISD-doelgroep veel meer lijkt op die van de PPC, dan van de reguliere regimes. Sinds 2008 is het
budget voor de personeelsformatie van de ISD licht gestegen, maar deze is nog altijd lager dan destijds
voor de SOV (tot 2004).
Verder blijken betrokken psychologen en psychiaters niet enkel voor de ISD te werken, maar ook voor
andere afdelingen en regimes van de PI. De ervaren personeelscapaciteit van zorg- en
behandelinrichtingswerkers (ZBIW’ers), senior casemanagers en afdelingshoofden wordt als beter
ervaren. De lage bezettingsgraad van de ISD-cellen in de coronaperiode liet echter zien wat een relatief
grotere personeelsformatie aan mogelijkheden biedt om de ISD-maatregel beter uit te voeren: meer
persoonlijke aandacht, meer begeleiding van ISD’ers bij extramurale activiteiten en meer ruimte voor
therapeutische activiteiten.
Lokale invulling ISD
Er zijn aanzienlijke verschillen in de dagelijkse uitvoering en werkcultuur tussen de verschillende ISDlocaties. Deze ontstaan vooral door de manier waarop de inrichtingen zijn georganiseerd, zowel fysiek
als inhoudelijk. Eén bezochte locatie kent bijvoorbeeld aparte inkomsten- en tussenfase-afdelingen,
waartussen ISD’ers kunnen worden door- of teruggeplaatst. Een andere locatie hanteert vier afdelingen,
waar ISD’ers op basis van bepaalde persoonskenmerken of gedrag kunnen worden ingedeeld. Andere
ISD-locaties maken geen inhoudelijk onderscheid tussen afdelingen. In een aantal gevallen is de
inrichting van de afdeling een bewuste keuze, gebaseerd op verwachte positieve effecten van een
bepaalde inrichting. Dergelijke verwachte effecten verschillen tussen ISD-locaties. In andere gevallen is
de inrichting toevallig of het gevolg van mogelijkheden (of beperkingen) van het gebouw. Ondanks lokale
variatie in de organisatie en werkcultuur tussen ISD-locaties drukken betrokken medewerkers het eigen
karakter van de ISD vergeleken met reguliere regimes in de PI op dezelfde wijze uit: minder nadruk op
beveiligen en sanctioneren en meer nadruk op zorg en het traject van de ISD. Ter illustratie, (terugval in
het) gebruik van drugs of incidenten op de afdeling, worden gezien als zaken om te bespreken en van te
leren en niet om (enkel) te sanctioneren.
Contextfactoren van de PI
De context van de PI als organisatie en als terrein waarbinnen de ISD zich bevindt, blijkt een grote
invloed te hebben op de tenuitvoerlegging van de ISD. Deze PI-context wordt hoofdzakelijk als
beperkend ervaren. Betrokken personeel ervaart zoals gezegd vaak een strijd met het management en
beveiligingspersoneel van de PI. Zo delen ISD-medewerkers de mening dat het bijna niet mogelijk is om
een therapeutisch leefklimaat te realiseren op de ISD-afdelingen, door de beperkende regels en
beperkte ruimte die de PI biedt. Er is bijvoorbeeld een PI-breed, op sanctionering gericht,
drugsontmoedigingsbeleid (lees: verbod) dat ook voor de ISD geldt. Het ontbreekt echter aan
ondersteuning die ISD’ers nodig hebben om zich daaraan te houden, terwijl de meeste ISD’ers een
drugsverslaving hebben in combinatie met andere psychische problemen.

8

Naast de al genoemde krapte in middelen en personeel, ervaren ISD-professionals een contrasterende
werkcultuur tussen de ISD en de rest van de PI, omdat risicobeheersing en een dagprogramma voor
gedetineerden leidend zijn voor laatstgenoemde. Bovendien ontbreken voor de ISD geschikte systemen
om in te rapporteren en om een dossier (voortgangs- en eindverslagen) in bij te houden. Ten slotte wordt
ook het fysieke terrein van de PI als beperkend ervaren, omdat het moeilijk is voor gedetineerden om
van binnen naar buiten (en andersom) te bewegen. Het ISD-personeel en de ISD’ers stuiten regelmatig
op onbegrip van medewerkers wanneer zij (werk of behandel) activiteiten buiten de ISD doen. Iets dat
voor ISD’ers in de tussenfase juist cruciaal is. De ISD loopt met haar andere werkwijze dus op allerlei
manieren tegen de grenzen van het PI-klimaat aan.
Rol en inzet forensische zorg
Forensische zorg is in de context van de ISD iets dat wordt ‘toegevoegd’ aan het ISD-traject. Ondanks
de aanwezigheid van gedragsdeskundigen en ZBIW’ers in de ISD, is verblijf op een ISD-locatie op zich
geen behandeling. ISD-personeel beperkt zich tot beheersen, stabiliseren, diagnosticeren en
trajectbepalen. Behandeling wordt altijd ingekocht en door externen uitgevoerd. In een
trajectbepalingsoverleg bepalen de betrokken professionals of zij gaan inzetten op een klinisch of een
praktisch (ook wel ambulant) ISD-traject. Bij een klinisch traject blijven ISD’ers doorgaans intramuraal
totdat er plaats is in een forensische kliniek. Vanuit de kliniek beginnen ze vervolgens met het opbouwen
van vrijheden. Bij een praktisch traject krijgen ISD’ers vaak eerst ‘ambulante behandeling in huis’
(behandeling van een externe zorginstelling geleverd binnen de muren van de PI). Als dat goed gaat,
wordt dat gevolgd door activiteiten, behandeling en sociaal verlof buiten de PI. Diagnostiek kan,
afhankelijk van de beschikbare informatie vóór de start van de ISD (bijvoorbeeld uit een
reclasseringsadvies), onderdeel zijn van de trajectbepaling.
Hoewel de (intramurale) beginfase van de ISD een kans (tijd en ruimte) biedt om gedegen diagnostiek
uit te voeren, kan deze kans in veel gevallen niet worden benut vanwege onvoldoende
personeelscapaciteit. Het ontbreken van gedegen diagnostiek kan het moeilijk maken om ISD’ers op de
juiste plek (forensische zorginstelling) te krijgen en hen te motiveren voor een traject. Daarnaast hangt
het nog af van de regio waar de locatie zich bevindt en van de netwerken van het ISD-personeel of die
juiste plek (aanbod forensische zorg) überhaupt beschikbaar is. In sommige regio’s is voldoende aanbod
met de juiste specialismen voor de ISD-populatie, terwijl dit in andere regio’s beperkt is. Gevolgen van
een beperkt aanbod zijn bijvoorbeeld wachtlijsten, maar ook (tijdelijke) terugplaatsingen vanuit de
klinieken naar de PI. Wanneer ISD’ers ergens geplaatst worden waar er plek is, maar waar niet de juiste
expertise aanwezig is, komt het voor dat zij teruggeplaatst worden vanwege problematisch gedrag. Het
beperkt beschikbare zorgaanbod geldt nog sterker voor vrouwen in de ISD.
Re-integratie
Het ondersteunen van re-integratie heeft als doel om recidive op lange termijn te voorkomen. Betrokken
professionals geven aan dat met name de intramurale fase gericht is op kleine doelen, zoals het bieden
van structuur en een veilige omgeving waarin de ISD’er kan stabiliseren. Hiervoor worden extern
ingekochte interventies aangeboden, zoals mentoren, kook- en kunstprojecten, re-integratietrainers,
trainingen van de reclassering (zoals de Leefstijltraining) en cognitieve vaardigheidstrainingen. Een
beperking van deze intramurale activiteiten is dat ISD’ers niet kunnen oefenen met naar buiten gaan. Dit
is anders voor de extramurale fase van de ISD, die juist in het teken staat van re-integratie.
Ketenpartners, waaronder forensische zorgaanbieders, de reclassering en gemeenten, voeren deze
activiteiten uit of houden toezicht. Ondanks dat ketenpartners betrokken waren bij de (groeps)interviews,
is het nog onvoldoende helder hoe deze activiteiten eruit kunnen zien. Wel geven betrokkenen aan dat
afstemming en het vroeg betrekken van ketenpartners in een ISD-traject essentieel is voor een soepel
verloop. De mate waarin dit lukt verschilt per locatie en ketenpartner.
De samenwerking met de reclassering en forensische zorgaanbieders verloopt over het algemeen goed.
Beide ketenpartners geven echter aan dat zij meer zouden kunnen betekenen wanneer zij vanaf de start
van de ISD op een meer structurele manier zouden worden betrokken, bijvoorbeeld bij diagnostiek en
begeleiding. De samenwerking met gemeenten verloopt wisselend. Sommige gemeenten zijn
afwachtend en komen pas in actie op het moment dat een ISD’er ‘extramuraal gaat’. Terwijl andere
gemeenten via de Zorg- en Veiligheidshuizen wel vanaf het begin betrokken zijn bij de trajecten.

9

Recidivevermindering
Een belangrijk doel van de ISD is om bij te dragen aan het beëindigen van recidive. Betrokken
professionals achten dit doel in veel gevallen onhaalbaar en recidive komt dan ook veel voor. Een
realistischer doel is om de frequentie of tijd tot eerste recidive omlaag te krijgen, of de ernst van delicten
te verminderen. Welke uitkomstmaat ook wordt gekozen, verminderen van de recidive blijft moeilijk
vanwege de langdurige complexe problematiek van ISD’ers. Twee jaar is niet altijd genoeg om grote
stappen te maken. Na de ISD-maatregel blijven er vaak nog ondersteuningsbehoeften, terwijl er dan
geen juridisch kader meer is om forensische zorg te bieden. Ook zijn de huidige
ondersteuningsmogelijkheden te minimaal. Met name de overgang van een gesloten inrichting of een
forensische kliniek naar de samenleving is erg groot.
Er zijn verschillende middelen om ondersteuning te kunnen blijven bieden na de ISD, zoals met een
WLZ-indicatie of zorgmachtiging, maar er zijn niet altijd geschikte plekken beschikbaar. De reguliere ggz
is bovendien vaak onvoldoende uitgerust voor de complexe ISD-populatie. Dit resulteert in
terughoudendheid van ggz locaties, uit angst voor overlast en onveilige situaties.
Op de vraag wat een verklaring kan zijn voor de hogere recidivecijfers na de verbetermaatregelen van
2009, geven betrokkenen aan dat de populatie in de ISD (en in het gehele gevangeniswezen) ‘zwaarder’
en ‘kanslozer’ is geworden en de problematiek complexer. Tegelijk is de maatschappij complexer
geworden en wordt meer zelfredzaamheid van burgers verwacht. Als verklaring voor het zwaarder
worden van de populatie, worden grote maatschappelijke transities genoemd, zoals bezuinigingen en
ambulantisering in de ggz - met als gevolg gebrek aan geschikte plekken met begeleiding om na de ISD
uit te stromen in de maatschappij.
Conclusies
Uit het voorgaande concluderen we dat de beleidstheorie van de ISD in eerste instantie gestoeld is op
de uitgangspunten van de SOV, maar met een ruimere doelgroep en meer nadruk op detentie en minder
op resocialisatie en zorg. Een kenmerk van de ISD is daarnaast dat de maatregel het
gedragsbeïnvloedende doel beoogt te bereiken via maatwerk, afhankelijk van de problematiek en
motivatie van de ISD’er. Een aantal onderdelen van de beleidstheorie van de ISD-maatregel kan worden
onderbouwd met wetenschappelijke inzichten en is waarschijnlijk valide. Andere onderdelen zijn
onvoldoende uitgewerkt om te kunnen toetsen aan wetenschappelijke inzichten.
De beleidstheorie is bijvoorbeeld onduidelijk en onvolledig over hoe activiteiten in het ISD-traject bij
kunnen dragen aan het oplossen of verminderen van persoonlijke problematiek van de ISD’er, zoals
drugsverslaving. En maakt hierbij geen verwijzing naar bestaande visies en richtlijnen uit de forensische
zorg. Er is weinig aandacht voor de verhouding tussen aan de ene kant zorg en behandeling en aan de
andere kant detentie en beveiliging. Dit belemmert de vertaling van beleid naar procedures en de
praktijk. Dit is onder andere terug te zien in de uiteenlopende invulling van het secundaire zorg- en
behandeldoel van de ISD en het grotendeels ontbrekende eigen karakter van de ISD vergeleken met de
rest van PI.
Terwijl de beleidstheorie en landelijke procedures weinig kaders geven, zijn op lokaal niveau van de ISDlocaties eigen visies en procedures ontstaan over hoe invulling wordt gegeven aan de ISD. Uit onze
verkenning van de praktijk blijkt echter ook dat de ISD ondergeschikt is aan en wordt ondermijnd door de
beperkende setting (van de PI) waarin het zich bevindt en door de beperkte uitwerking van hoe men
recidivevermindering denkt te bereiken. Wel biedt de (maximaal) tweejarige vrijheidsbeneming een kans
om betere diagnostiek te doen en om structuur en behandeling in een therapeutisch klimaat aan te
bieden. Dit potentieel wordt echter door de onvoldoende uitgewerkte beleidsvisie – en daarbinnen een
behandelvisie – in de huidige praktijk nog onvoldoende benut, ondanks de hoge motivatie en inzet van
het ISD-personeel.
Verder blijken procedures en documenten over hoe de ISD-maatregel dient te worden uitgevoerd –
landelijk en lokaal – moeilijk te achterhalen. Van een aantal gevonden documenten is de status en mate
van implementatie onduidelijk. De landelijk opgestelde productspecificatie beperkt zich hoofdzakelijk tot
de plichten en verantwoordelijkheden die de ISD kent vanuit wets- en beleidsperspectief. Lokaal zijn er

10

verder handboeken die de werkwijze en verantwoordelijkheden van bepaalde functies in de ISD
beschrijven. In een tweetal bezochte ISD-locaties poogt men daarnaast via visiedocumenten meer
duidelijkheid en richting te geven over het doel en de verwachtingen van de ISD en hoe activiteiten,
bejegening en een leefklimaat binnen de ISD daaraan bij kunnen dragen. Het bestaan van deze lokale
visiedocumenten wijst volgens de praktijk op omissies in het beleid. Het is onduidelijkheid in de
beleidstheorie hoe de ISD beoogt bij te dragen aan het verminderen van problematiek en wat daarvan
de verwachte uitkomsten zijn, afgezien van een kortstondige beëindiging van de recidive gedurende de
vrijheidsbeneming.
Samenvattend probeert men in de dagelijkse praktijk zo goed mogelijk invulling te geven aan de ISD met
nadruk op het wettelijk als secundair geformuleerd zorg- en behandeldoel van deze maatregel, met de
beperkte middelen die er zijn en in de beperkende setting van de PI. De tweeledigheid van de wettelijke
ISD-doelen en de onvoldoende uitgewerkte beleidsvisie – en daarbinnen een behandelvisie – belemmert
dus ook de praktijk.
Verbetermogelijkheden voor de ISD zijn:
•
Het versterken van het eigen karakter van de ISD, zodat het zorg- en behandeldoel beter uit
de verf komt.
•
Om dit te realiseren is het nodig om een gezamenlijke landelijke ISD-visie te ontwikkelen, met
concrete en voorwaardenscheppende kaders om gedragsverandering binnen de twee jaar van
de ISD te stimuleren.
•
Belangrijk is om als onderdeel van deze ISD-visie ook een multidisciplinaire behandelvisie te
ontwikkelen, die onderbouwt hoe en welke forensische zorg op de lange termijn de kans op,
frequentie van en ernst van recidive kan verkleinen.
•
Hiervoor is het ook belangrijk dat de ISD niet, of in mindere mate, wordt beperkt door het
beheersmatige klimaat van de setting (PI) of het gebouw waarin het zich bevindt.
•
Ten slotte zijn er mogelijkheden om de ketensamenwerking te verbeteren en te borgen, via
structurele afspraken waarin de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van de ISD, de
PI en haar ketenpartners concreet zijn uitgewerkt.

11

Lijst met afkortingen
CoVa-training
DJI
DOB
FPK
FPA
fte
ggz
ISD
LVB
NIFP
Pbw
PI
Pm
PPC
SOV
TBO
VC
Wfz
WODC
ZBIW

Cognitieve vaardigheidstraining
Dienst Justitiële Inrichtingen
Drugsontmoedigingsbeleid
Forensisch Psychiatrische Kliniek
Forensisch Psychiatrische Afdeling
Fulltime-equivalent
Geestelijke gezondheidszorg
Inrichting Stelselmatige Daders
Licht verstandelijke beperking
Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie
Penitentiaire beginselenwet
Penitentiaire Inrichting
Penitentiaire maatregel
Penitentiair psychiatrisch centrum
Strafrechtelijke Opvang van Verslaafden
Trajectbepalingsoverleg
Vrijhedencommissie
Wet forensische zorg
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Zorg- en behandelinrichtingswerkers

12

1 Onderzoeksopzet en methoden
Voor u ligt de rapportage van het kwalitatieve onderzoek naar de opzet en uitvoering van de maatregel
plaatsing in een Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD) en naar mogelijkheden voor verbetering
hiervan. In dit eerste hoofdstuk worden de aanleiding, doelstellingen, onderzoeksvragen en de
bijbehorende methodiek van het onderzoek weergegeven.
1.1 Aanleiding voor het onderzoek
De ISD-maatregel kan sinds 20041 worden opgelegd aan personen die zijn aan te merken als zeer
actieve veelplegers2. Op grond van de ISD-maatregel kan voor maximaal twee jaar de vrijheid worden
ontnomen van deze personen. De eerste fase bestaat uit plaatsing in de ISD, binnen de muren van een
Penitentiaire Inrichting (PI). Vervolgens kan er, afhankelijk van de persoon en het verloop van het ISDtraject, een halfopen (of ‘tussen-’)fase met extramurale activiteiten en een volledig extramurale fase
volgen ten behoeve van behandeling en resocialisatie.
De ISD-maatregel volgde de 2001 ingevoerde maatregel Strafrechtelijke Opvang van Verslaafden (SOV)
op, die beperkt was tot vrijheidsontneming in het kader van criminele overlast van aan harddrugs
verslaafde mannen.3 De ISD-maatregel is gegrond op de maatschappelijke overlast die wordt
veroorzaakt door het stelselmatige criminele gedrag van de dader, het hoge risico op herhaling daarvan
en de gevoelde noodzaak om de samenleving daartegen te beschermen. In het wettelijk kader van de
ISD-maatregel staan de doelstellingen van maatschappijbeveiliging en recidivebeëindiging voorop (art.
38m, tweede lid, Sr). Een tweetal ISD-effectevaluaties toonde inmiddels aan dat deze maatregel
gematigd effectief is in het terugdringen van recidive.4 De ISD leidt tot een lichte vermindering in de
prevalentie van recidive en vermindert bovendien de recidive bij de doelgroep in hogere mate dan een
veroordeling tot een standaard gevangenisstraf.
Toch gaf de uitvoeringspraktijk in de beginjaren van de ISD aanleiding om een aantal
verbetermaatregelen door te voeren. Dit leidde in 2009 onder meer tot aanbevelingen voor maatregelen
langs de volgende lijnen:5
(1) Verbeterde diagnostiek en verblijfsplan: met als doel de aanwezigheid van psychiatrische
stoornissen en/of detentieongeschiktheid vast te stellen.
(2) Kwalitatief goed toegerust personeel en uitbreiding dagprogramma: personeel dient minimaal
op MBO-niveau te functioneren om de complexe doelgroep goed te kunnen begeleiden,
motiveren en door te leiden naar een zorgtraject. Meer ruimte in het dagprogramma is nodig om
deel te nemen aan een dergelijk zorgtraject.
(3) Doorstroom naar zorginstellingen: inkopen van forensische zorg; registratie van welke
strafrechtelijke titel de grond vormt voor de bekostiging, voor beter inzicht in de bestaande
behoefte aan zorgcapaciteit.
(4) Onderzoek naar zorgprogramma’s: het onderzoeken van effectieve interventies die geschikt zijn
voor de doelgroep in de ISD die vanwege verstandelijke beperkingen of een psychiatrische
stoornis niet in aanmerking komt voor reguliere gedragsinterventies.
(5) Gemeenten tijdig betrekken bij uitvoering extramurale activiteiten: om gemeenten zo goed
mogelijk in staat te stellen de extramurale fase vorm te geven, dienen zij tijdig bij reintegratieplannen te worden betrokken en zal Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) meer gebruik
gaan maken van ketenbrede overlegvormen (bijvoorbeeld in Veiligheidshuizen).

1

Wet van 9 juli 2004, Stb. 2004, 351, i.w.tr. op 1 oktober 2004 (Stb. 2004, 471).
De Richtlijn voor strafvordering bij meerderjarige veelplegers (2013R017) 2 verstaat onder een zeer actieve
veelpleger: “een persoon van 18 jaar of ouder die over een periode van vijf jaren processen-verbaal tegen zich
opgemaakt zag worden voor meer dan tien misdrijffeiten, waarvan ten minste één misdrijf in de laatste twaalf
maanden, terug te rekenen vanaf de pleegdatum van het laatst gepleegde misdrijffeit”.
3
Wet van 21 december 2000, Stb. 2001, 28, i.w.tr. op 1 april 2001, Stb. 2001, 158.
4
Tollenaar, Van der Laan & Beijersbergen 2014; Tollenaar e.a. 2019.
5
Kamerstukken II 2007/08, 31110, nr. 4.
2

13

(6) Halfopen fase: ervoor zorgen dat elke ISD-locatie de mogelijkheid heeft om een geleidelijke
overgang van de intramurale naar extramurale fase te bieden door een halfopen fase, om
ISD’ers6 stapsgewijs te leren omgaan met vrijheden en verantwoordelijkheden.
Tegengesteld aan de verwachting, blijkt uit de meest recente effectevaluatie7 dat in de jaren na de
implementatie van deze verbeteringen relatief meer ISD’ers recidiveren, waarbij ze dat bovendien per
persoon vaker doen dan voor de implementatie. Het is onbekend waar dit tegenvallende resultaat aan
toe te schrijven is. Desondanks blijft de ISD-maatregel enigszins effectiever in het verminderen van
recidive, dan een reguliere gevangenisstraf. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat, binnen een ISD-traject,
het ontvangen van forensische zorg een extra dempend effect heeft op recidive (Tollenaar, Beerthuizen,
Drieschner & Van der Laan, 2019). Echter, de precieze aard en intensiteit van deze forensische zorg in
het licht van de ISD-maatregel is nog onduidelijk, zoals in dit rapport geschetst zal worden.8 Tijdens een
ISD-traject zijn er bijvoorbeeld mogelijkheden om ISD’ers te verwijzen naar ambulante forensische zorg9
of om hen te plaatsen in een forensische kliniek10. Bovendien kan de inhoud van de behandeling binnen
deze forensische zorg uiteenlopen van bijvoorbeeld behandeling van middelenverslaving tot allerlei
andere psychiatrische aandoeningen. Dit alles bij elkaar maakt dat de inzichten in de werkzaamheid van
de ISD nog onvoldoende is.
Kijkend naar het achterliggende beleid en de bedoeling van de ISD, is in de eerste plaats onduidelijk wat
de beleidstheorie van de ISD-maatregel is. Met name de rol van de forensische zorg daarin en bij de reintegratie na de ISD verdient verduidelijking. Belangrijk is vervolgens om te bepalen hoe de aannames in
de beleidstheorie zich verhouden tot inzichten uit de wetenschappelijke literatuur.
In de tweede plaats ontbreekt inzicht in de (beleids)procedures van de ISD op lokaal niveau en hoe deze
zich verhouden tot de beleidstheorie. Onduidelijk is hoe vervolgens in de dagelijkse praktijk invulling
wordt gegeven aan de ISD en hoe deze praktijk in relatie staat tot het beleid van de PI. Ook de manieren
waarop men de in de ISD beoogde en behaalde resultaten probeert vast te houden na uitstroom zijn
onbekend. Tot slot zou moeten worden bepaald hoe de uitvoeringspraktijk zich verhoudt tot de
(beleids)procedures en beleidstheorie, en welke verbeterpunten voor beleid en praktijk te benoemen zijn.
In de beleidsreactie op onder meer de voornoemde meest recente ISD-effectevaluatie, onderkende de
toenmalige minister voor Rechtsbescherming het belang van nader (wetenschappelijk) inzicht in de
werking van de ISD-uitvoering en de mogelijke kansrijke verbeterpunten om de recidive van
stelselmatige daders verder omlaag te krijgen.11 Op verzoek van het Directoraat-Generaal ‘Straffen en
Beschermen’ van het ministerie van Justitie en Veiligheid gaf het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum (WODC) vervolgens Onderzoeksinstituut IVO de opdracht om dit nader te
onderzoeken.

Met de term ISD’er(s) verwijzen we in deze onderzoeksrapportage naar personen die een ISD-maatregel opgelegd
kregen bij hun veroordeling. We benadrukken dat deze personen nog meer levensrollen en kenmerken hebben dan
we met deze term duidelijk kunnen maken. De groep die tot ISD veroordeeld wordt is heterogeen: ‘de ISD'er' bestaat
dus niet. Het is belangrijk om hiervan bewust te zijn bij het lezen van dit rapport. Voor de leesbaarheid van het rapport
is wel gekozen voor deze korte aanduiding van deze personen.
7
Tollenaar e.a. 2019.
8
De ISD-maatregel betreft zelf ook een forensische zorgtitel, maar enkel verblijf in de ISD wordt niet als forensische
zorg gezien. Een forensische zorgtitel is de bekostigingsgrondslag voor vergoeding door het ministerie van Justitie en
Veiligheid (JenV) op grond waarvan forensische zorg kan worden ingekocht. Er zijn 28 forensische zorgtitels waarvan
de ISD-maatregel er één is. Zie https://www.forensischezorg.nl/introductie/keten-forensische-zorg/forensischezorgtitels
9
Ambulante forensische zorg kan zowel binnen de muren van de PI geboden worden (‘in huis’) als buiten de muren.
In dat laatste geval krijgt de ISD’er verlof om naar zijn of haar behandeling te gaan.
10
Er bestaan verschillende soorten forensische klinische zorgsettings waar een ISD’er geplaatst kan worden, zo zijn
er: Penitentiaire psychiatrische centra (PPC’s); Forensisch psychiatrische centra (FPC’s); Forensisch psychiatrische
klinieken (FPK’s); Forensisch psychiatrische afdelingen (FPA’s); Forensische verslavingsklinieken (FVK’s); en
Forensische verslavingsafdelingen (FVA’s).
11
Kamerstukken II 2019/20, 31110, nr. 20.
6

14

1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen
Dit onderzoek kent een vierledige doelstelling:
•
Zichtbaar maken waarom de ISD-maatregel een dempend effect op recidive kan hebben
vergeleken met reguliere detentie.
•
Bepalen hoe de uitvoering van de maatregel verder kan worden verbeterd.
•
Bepalen wat kansrijke verbeterpunten zijn om de recidive verder omlaag te krijgen.
•
Opstellen van aanbevelingen over verschillende mogelijke scenario’s via welke de
verbeteringen kunnen worden geïmplementeerd.
Omdat uit de meest recente effectevaluatie voorzichtig naar voren lijkt te komen dat forensische zorg in
het kader van een ISD-maatregel een dempend effect kan hebben op de recidive, zal ook worden
nagegaan of het intensiveren van de inzet van forensische zorg in dit verband mogelijk is en of dit de
effectiviteit zal vergroten.
De focus van dit onderzoek ligt nadrukkelijk op de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel en de kennis
en ervaringen van de partijen die de maatregel uitvoeren. Het onderzoek ziet dus niet toe op de
oplegging (of instroom) van de ISD, en is in mindere mate gericht op de kennis en ervaringen van de
partijen die na beëindiging van de justitiële titel zorgen voor opvang en begeleiding.
Centraal in het onderzoek staan de volgende onderzoeksvragen:12
Planevaluatie ISD-maatregel
1. Wat is de beleidstheorie (doelen/instrumenten/middelen, inclusief verbeterplan 2009), zowel
voor:
a) specifiek de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel en de rol van de forensische zorg
daarin, als voor;
b) de periode van nazorg om de behaalde resultaten van behandeling en het re-integratieplan
vast te houden?
In hoeverre is de beleidstheorie toegespitst op de doelgroep met zware problematiek zoals
verslaving, persoonlijkheidsstoornissen, (licht) verstandelijke beperkingen (LVB) en
multiproblematiek? En wat is de beoogde rol van de wil/motivatie en vaardigheden van de
ISD’er daarin?
2. Hoe verhoudt de beleidstheorie zich tot de literatuur over de werkzame factoren van de
reguliere zorg en de forensische (penitentiaire) zorg bij deze (te onderscheiden) doelgroep?
3. Hoe is de verhouding van de beleidstheorie tot de literatuur over de werkzame factoren voor
succesvolle re-integratie en behoud van behaalde resultaten bij deze doelgroep?
4. Zijn er aldus op onderdelen omissies in de beleidstheorie ten aanzien van de literatuur? Zo ja,
op welke onderdelen? Kijkend naar de grondslag van de ISD-maatregel, het doel waarmee het
wordt opgelegd en de invulling van de forensische zorg, alsmede de periode van nazorg, om de
behaalde resultaten van behandeling en het re-integratieplan vast te houden. Uitgaande van
een doelgroep met complexe en zware problematiek, is de beleidstheorie voldoende robuust
voor deze doelgroep?
5. Wat zijn ‘kansrijke verbeterpunten’ voor het aanvullen van de beleidstheorie en daarmee het
verder terugdringen van de recidive van ISD’ers op basis van de literatuur? Hoe kunnen deze
verbeterpunten tijdens de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel volgens de literatuur het
beste worden geïmplementeerd, en hoe dient hier aandacht te zijn voor de wil/motivatie en
vaardigheden van de ISD’er daarin?
Procesevaluatie ISD-maatregel deel 1: invulling van de ISD op basis van documenten en procedures
6. Hoe zijn de (beleids)procedures van de ISD-locaties vormgegeven t.a.v. de uitvoering van de
ISD-maatregel?
6a: Wat is daarin de rol van de forensische zorg en de nazorg, gericht op het vasthouden van
de behaalde resultaten van behandeling en re-integratie?
6b: Welk doel hebben deze (beleids)procedures per fase, per type problematiek van de ISD’er?

12

De onderzoeksvragen volgen uit een door het WODC opgestelde startnotitie.

15

7.

8.

Hoe verhouden de procedures van de ISD-locaties zich tot de beleidstheorie (inclusief
verbeterplan 2009)? Is duidelijk in de procedures welk onderdeel forensische zorg is? En hoe
wordt deze forensische zorg geregistreerd?
Worden in de procedures van de ISD-locaties eventuele, in de planevaluatie gevonden,
omissies in de beleidstheorie geadresseerd? Hoe zijn de procedures van de ISD-locatie t.a.v.
de ISD’er met gebrek aan behandelmotivatie?

Procesevaluatie ISD-maatregel deel 2: Praktijkervaring met de ISD
9. Hoe is in de praktijk per ISD-locatie de financiering van gekwalificeerd personeel (capaciteit) om
de ISD-maatregel ten uitvoer te brengen geregeld? Hoe wordt volgens de betrokken
professionals, inclusief gemeente en reclassering, de capaciteit van inzet ervaren? En voor
welke onderdelen kunnen daarin verbeteringen worden aangebracht?
10. In hoeverre vinden de betrokken professionals dat het aanbod van begeleiding en forensische
zorg toereikend is om de specifieke (multi)problematiek te stabiliseren en te behandelen? Wat
zijn daarin verbeterpunten? Is de verwachting om binnen twee jaar de complexe
(multi)problematiek te stabiliseren realistisch?
11. Hoe zou forensische zorg volgens de betrokken professionals geïntensiveerd kunnen worden
en met welke doelen?
12. Hoe staat de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel, met name de secundaire doelstelling met
betrekking tot het aanpakken van onderliggende (multi)problematiek, in verhouding tot het
drugsontmoedigingsbeleid in de praktijk binnen de PI, of andere contextfactoren van de setting
van de PI?
13. Hoe wordt volgens de betrokken professionals, inclusief gemeente en reclassering, invulling
gegeven aan het re-integratietraject na detentie, zoals toeleiding naar (begeleid)wonen en
werk? Welke verbeterpunten zijn daarin te benoemen?
14. Welke middelen kunnen nog meer ingezet worden om de resultaten van de behandeling na
afloop in de praktijk vast te houden?
15. Wat is volgens professionele betrokkenen de oorzaak van de verhoging van de recidivecijfers
na het verbeterplan in 2009? Hoe is er in de praktijk invulling gegeven aan de wijzigingen van
2009?
Conclusies
16. Hoe verhoudt de praktijk van de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel en nazorg zich tot de
procedures en de (getoetste) beleidstheorie, zowel per ISD-locatie (en betreffende gemeenten),
als in vergelijking met elkaar?
17. Wat zijn vanuit de praktijk de mogelijkheden (‘kansrijke verbeterpunten’) om de recidive van
deze groep ISD’ers verder terug te dringen?
18. Wat zijn de mogelijkheden om de rol van forensische zorg (verder) te intensiveren?
1.3 Methoden
Het onderzoek bestaat uit twee delen, te weten een planevaluatie en een procesevaluatie:
Planevaluatie: deze omvat de inventarisatie van de beleidstheorie en de beoordeling hiervan op
basis van interne logica en het bestuderen van (wetenschappelijke) literatuur.
Procesevaluatie: deze bestaat uit de evaluatie van de werkwijze van vijf ISD-locaties. De
procesevaluatie omvat
a) de analyse van documenten met (beleids)procedures van de geselecteerde ISDlocaties, en;
b) de analyse van de huidige uitvoeringspraktijk via (groeps)interviews met medewerkers
en betrokken ketenpartners, en observaties tijdens locatiebezoeken. Voor de
interpretatie van tussentijdse resultaten en voor het formuleren van aanbevelingen
organiseerden we tot slot een focusgroep met stakeholders en experts op landelijk
niveau.

16

Hieronder wordt de methodologie van elk onderdeel van het onderzoek afzonderlijk toegelicht.
1.3.1 Planevaluatie: reconstructie beleidstheorie
De analyse van de beleidstheorie richtte zich op onderzoeksvraag 1 tot en met 5 (zie paragraaf 1.2). Een
beleidstheorie is meestal niet expliciet omschreven in beleidstukken. Daarom is beleidsanalyse nodig om
inzicht te krijgen in de theorie en de veronderstelde mechanismen die achter een beleid zitten. Het
beleidsonderzoek richt zich daarmee op de onderliggende aannames van een beleid. Volgens Rogers et
al. (2000) omvat de beleidstheorie een model dat laat zien waarom en hoe een beleid de beoogde of
waargenomen resultaten zou moeten veroorzaken.13
Opzet
Bij het analyseren van de beleidstheorie voor het tenuitvoerleggen van de ISD-maatregel is gekozen
voor een beleidswetenschappelijke aanpak, zoals beschreven door Leeuw (2003).14 Hierbij worden de
volgende stappen gevolgd:
1.
2.
3.
4.
5.

6.

Het identificeren van doelstellingen en mechanismen die naar verwachting het probleem zullen
oplossen.
Het maken van een overzicht van uitspraken over de verklarende mechanismen en het
koppelen van de mechanismen aan de doelstellingen.
Het herformuleren van de uitspraken uit stap 2 in voorwaardelijke ‘als-dan’-stellingen of
stellingen met een vergelijkbare structuur.
Het zoeken naar warrants (rechtvaardigingen)15, om omissies in of tussen verschillende
proposities te identificeren door middel van argumentatieanalyse.
Het herformuleren van deze warrants in termen van voorwaardelijke ‘als-dan’-stellingen (of
stellingen met een vergelijkbare structuur) en het maken van een getekend overzicht van de
verbanden.
Het evalueren van de geldigheid van de stellingen door te kijken naar:
a. de logische consistentie van de verzameling stellingen;
b. hun empirische inhoud, oftewel de mate waarin de theorie en in het bijzonder de
veronderstelde impact van de gedragsmechanismen onderbouwd is door
wetenschappelijke literatuur over deze mechanismen en;
c. de mate waarin de theorie zich richt op variabelen die kunnen worden ‘gemanipuleerd’
of ‘gestuurd’ via beleidsprogramma’s.

In lijn met de bovengenoemde aanpak is deze analyse van de beleidstheorie te positioneren binnen de
traditie van realistische evaluatie (realistic evaluation), zoals beschreven door Pawson en Tilley (1997).16
Realistische evaluaties proberen vragen te beantwoorden als ‘wat werkt?’, ‘voor wie?’, ‘in welke
omstandigheden?’ en ‘waarom?’.
In dit rapport worden enkel de resultaten van de reconstructie van de beleidstheorie gepresenteerd (in
hoofdstuk 2 en bijlage 1), en niet de stellingen (stap 3, 4 en 5) die zijn geformuleerd om tot deze
resultaten te komen.
Bronnen voor de planevaluatie
Voor de beleidstheorie analyse van dit onderzoek zijn verschillende bronnen gebruikt, die we hieronder
toelichten.
a) Documenten
Verschillende soorten schriftelijke bronnen zijn bestudeerd, waaronder kamerstukken (parlementaire
geschiedenis), beleidsdocumenten en procedures (van DJI, PI’s en ISD-locaties), en het proefschrift
over de ISD-maatregel van Struijk (2011)17. Dit proefschrift bevat een zeer uitvoerige analyse van het
13

Rogers e.a. 2000.
Leeuw, American Journal of Evaluation 2003, vol. 24(1), p. 5-20.
15
Een warrant is het "omdat"-deel van een argument: het zegt dat B uit A volgt vanwege een (algemeen)
geaccepteerd principe.
16
Pawnson & Tilley 1997, p. 405-418.
17
Struijk 2011.
14

17

beleid in aanloop naar en bij de totstandkoming van de ISD-maatregel en is gebruikt als startpunt voor
de analyse.18 Alle hierna verschenen kamerstukken en procedures inzake de ISD of andere hieraan
verwante onderwerpen zijn aanvullend hierop geïncludeerd in de analyse.
b) Interviews met experts
Gedurende het onderzoek zijn verschillende bij de ISD betrokken experts gesproken. Voor de
planevaluatie is een interview met twee rechters (van de rechtbank Rotterdam) gehouden. Ook hebben
de individuele interviews en de landelijke focusgroepen (zie tabel 1 en 2 in paragraaf 1.3.2) bijgedragen
aan de analyse van de beleidstheorie. In deze interviews en in de focusgroepen werden onze
bevindingen over de beleidstheorie voorgelegd aan experts ter verdieping en bevestiging.
c) (Wetenschappelijke) Literatuur ten behoeve van de beoordeling van de beleidstheorie
Geïnventariseerd is welke onderbouwing bestaat voor de gevonden beleidstheorie. Als aanvulling op de
beleidstheorie is ook gezocht naar literatuur over werkzame elementen die de problematiek van de
doelgroep19 in een vergelijkbare context als het strafrechtelijk kader van de ISD kunnen verminderen.
Voor deze literatuurzoektocht zijn eerst enkele zorgstandaarden van de Nederlandse GGZ20, het
Kwaliteitskader Forensische Zorg, het Basis Zorgprogramma en het Zorgprogramma Forensische
Verslavingszorg van het Expertisecentrum Forensische Psychiatrie (EFP) geraadpleegd. In deze
documenten is de actuele wetenschappelijke, praktijk- en ervaringskennis op het gebied van
(forensische) zorg gecombineerd. Daarnaast is de literatuurstudie van Baas (1998) over de
onderbouwing van de SOV geraadpleegd.21
Deze eerste verkenning gaf inzichten over de onderbouwing van de beleidstheorie en over een aantal
factoren en aanbevelingen die relevant zijn voor de ISD-maatregel, -doelgroep en -setting. Volgend
hierop werd ook een aantal kennishiaten vastgesteld. Deze hebben ertoe geleid dat er meer specifieke
literatuur is gezocht over het effect van detentie op recidive (bijvoorbeeld het incapacitatie-effect), over
het effect van detentiefasering (het geleidelijk krijgen van meer vrijheden als voorbereiden op de
terugkeer in de samenleving), over de relatie tussen middelengebruik en delictgedrag en over
herstelprocessen bij verslaving en ggz-problematiek. Dit betroffen relatief eenvoudige en afgebakende
zoekopdrachten, in vakgebieden waar één of meerdere onderzoekers al expertise hebben.
1.3.2 Procesevaluatie: procedures en praktijkvoering
Voor de procesevaluatie zijn vijf ISD-locaties geselecteerd waarvan de uitvoeringspraktijk werd
onderzocht. De selectie vond plaats in overleg met DJI en de begeleidingscommissie van dit onderzoek
(inclusief een contactpersoon van het WODC). De onderzoekers deden een voorstel om zoveel mogelijk
een representatieve afspiegeling te verkrijgen van de negen ISD-locaties waar de maatregel wordt
toegepast. Bij deze selectie is rekening gehouden met:
diversiteit qua doelgroep (mannen, vrouwen, vreemdelingen22);
de historie van de ISD-locatie (het al dan niet reeds ervaring hebben met de SOV-maatregel als
voorloper van de ISD-maatregel);
de aan- of juist afwezigheid van een zogeheten Penitentiair Psychiatrisch Centrum (PPC)
binnen de PI waar de ISD zich bevindt en;
het aantal en de capaciteit van de ISD-afdelingen binnen een ISD-locatie.
Een overzicht van deze kenmerken in de geselecteerde ISD-locaties is weergegeven in tabel 1.
18

Deze analyse is gedaan vanuit historisch juridisch-dogmatisch perspectief, wettelijk perspectief, beleidsmatig
perspectief en jurisprudentieel perspectief.
19
Complexe multiproblematiek, inclusief persoonlijkheidsstoornissen, delictgedrag en middelenverslaving.
20
De eerste zorgstandaarden zijn in 2017 gepubliceerd en bevatten uitgebreide documenten rondom specifieke
aandoeningen, bijvoorbeeld opiaatverslaving, als meer algemeen geldende zaken zoals herstelondersteuning of het
betrekken van naasten bij behandeling. De onderzochte zorgstandaarden betreffen: Alcohol; Comorbiditeit; Drugs
(niet-opioïden); Dubbele diagnose; Herstelondersteuning; Opiaatverslaving en; Persoonlijkheidsstoornissen. Een
overzicht is te vinden op https://www.ggzstandaarden.nl/
21
Baas 1998.
22
De term vreemdeling verwijst in dit rapport naar een persoon die niet de Nederlandse nationaliteit of een
nationaliteit die daarmee gelijk wordt gesteld bezit. Vreemdelingen die in Nederland een misdrijf plegen, worden in de
regel ook in Nederland vervolgd. In deze context wordt naar hen verwezen als ‘vreemdelingen in de strafrechtketen’
(VRIS).

18

Tabel 1. Voor het onderzoek geselecteerde ISD-locaties en hun kenmerkenA

Penitentiaire
Inrichting
JC Zaanstad

Doelgroep(en)

PI Rotterdam,
locatie Hoogvliet

Mannen

PI Vught
PI Veenhuizen

Mannen
mannen en
(mannelijke)
vreemdelingen
Vrouwen

PI Zwolle

Mannen

SOVhistorie
Ja (via
personeel uit
Amsterdam)
Ja

PPC
aanwezig
Ja

Aantal
afdelingen
2

Capaciteit

Nee

2

48 plaatsen

Ja
Nee

Ja
Nee

4
4

60 plaatsen
72 plaatsen

Nee

Ja

1

22 plaatsen

48 plaatsen

A

Niet-geselecteerde locaties waar de ISD ook ten uitvoer wordt gelegd zijn: PI Alphen aan den Rijn, PI Nieuwegein
(tijdelijk in locatie Zeist), PI Achterhoek en PI Sittard.

Documentenanalyse
Om de (beleids)procedures en uitvoering van de ISD-maatregel per ISD-locatie te achterhalen, zijn de
volgende gegevens opgevraagd bij elke geselecteerde locatie:
Actuele en/of gemiddelde bezetting van de ISD-afdeling(en);
Een overzicht van voor de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel bestemde
personeelscapaciteit (welke functies en hoeveel fte’s);
Werkbeschrijving of uitvoeringsprotocol van de ISD (lokaal);
Dagprogramma’s van de verschillende units, inclusief de ISD;
Relevante stukken op het niveau van de PI, zoals lokale visiedocumenten, beleidsnotities,
evaluaties en audits.
In de documentenanalyse waren de eerder beschreven (zie paragraaf 1.2) onderzoeksvragen van de
procesevaluatie leidend (onderzoeksvraag 6, 7 en 8). Om de documenten te analyseren, werkten we
met een data-extractieformulier waarin informatie aan de hand van de onderzoeksvragen werd
gecategoriseerd. Door deze informatie in een vroege fase te bestuderen, werd duidelijk welke informatie
nog ontbrak en welke vragen daarover moesten worden meegenomen in de interviews. Gedurende het
onderzoek werd duidelijk dat twee van de vijf ISD-locaties niet beschikten over voor de ISD relevante
(beleids)documenten met procedures en visies. Personeel op deze locaties gaf aan dat dergelijke
documenten niet bestaan of worden gebruikt.
Interviews
In de geselecteerde ISD-locaties zijn in totaal 7 groepsinterviews gehouden met medewerkers van de
ISD-locatie en betrokken ketenpartners, in wisselende samenstelling (zie tabel 2). Afhankelijk van de
samenstelling van de groep werden één of twee groepsinterviews per ISD-locatie gehouden. Deze
professionals staan in contact met de doelgroep en ervaren dagelijks hoe het is om de ISD-maatregel uit
te voeren en wat het effect daarvan is op hun cliënten. Daarnaast zijn in totaal 12 individuele interviews
gehouden (zie tabel 3). In overleg met een vertegenwoordiger van de ISD-locatie (bijvoorbeeld een
afdelingshoofd of een plaatsvervangend directeur) bepaalden we het aantal en de selectie van te
interviewen personen, alsook de groepssamenstelling.
De onderzoeksvragen 9 tot en met 15 (zie paragraaf 1.2) waren leidend voor het samenstellen van de
topiclijsten voor de groepsinterviews en individuele interviews. Centraal in de interviews stonden de
ervaringen van de deelnemers met de huidige uitvoeringspraktijk en gewenste verbeterpunten.
Er werden verschillende topiclijsten gemaakt, afgestemd op de samenstelling van de groep (zie bijlage
5): één voor gedragsdeskundigen (psychologen en psychiaters) die betrokken zijn bij de ISD en één voor
de rest van het afdelingspersoneel (afdelingshoofden, casemanagers en ZBIW’ers). Het kwam voor dat
de samenstelling van de groep bij het interview afweek van deze beoogde samenstelling (zie tabel 2), in
dat geval zijn beide topiclijsten naast elkaar gehouden bij de interviews. De topiclijsten waren bovendien
dynamisch.

19

Elk afgenomen interview gaf input voor additionele topics voor de volgende interviews, bijvoorbeeld om
bepaalde thema’s verder uit te diepen of om deze te verifiëren. De interviews vonden plaats op locatie.
Alle zeven groepsinterviews werden afgenomen door de eerste auteur van dit rapport, in gezelschap van
een stagiaire van Onderzoeksinstituut IVO die ook de transcripten maakte van de interviews. Bij vier van
deze interviews was ook de tweede auteur aanwezig. Bij ieder groepsinterview werd een rondleiding
gekoppeld aan het bezoek, waarbij de onderzoekers uitleg kregen over de ISD-afdelingen, observaties
konden doen en in gesprek konden gaan met enkele ISD’ers om een goed beeld te krijgen van de lokale
situatie.
De individuele interviews (N=12, zie tabel 3) zijn eveneens door de eerste auteur afgenomen en vonden
op één interview na, telefonisch of via videobellen plaats. De topics voor de individuele interviews
werden steeds toegespitst op de functie van de respondent en aangevuld met topics volgend uit eerdere
interviews. Deze interviews waren aanvullend en verifiërend van aard ten opzichte van de
groepsinterviews.
Alle interviews zijn na toestemming van de respondenten opgenomen en getranscribeerd. De
groepsinterviews duurden elk ongeveer twee uur en de individuele interviews duurden tussen de 30 en
60 minuten.
Tabel 2. Samenstelling groepsinterviews

Organisatie
Groepsinterview PI Rotterdam, locatie Hoogvliet 1

Groepsinterview PI Rotterdam, locatie Hoogvliet 2

Groepsinterview PI Vught 1

Groepsinterview PI Vught 2

Groepsinterview PI Zaanstad

Groepsinterview PI Veenhuizen

Groepsinterview PI Zwolle

20

Functie
Afdelingshoofd (2x)
Senior casemanager (2x)
Psycholoog (2x)
Psychiater
Afdelingshoofd
Senior casemanager (2x)
ZBIW’er (4x)
Psycholoog
Behandelcoördinator
Psycholoog in opleiding (2x)
Psychiater
Verpleegkundig specialist
Staffunctionaris
Psycholoog
Behandelcoördinator
Psycholoog in opleiding (2x)
Psychiater
Verpleegkundig specialist
Staffunctionaris
Afdelingshoofd
Senior casemanager
ZBIW’er (3x)
Psycholoog
Afdelingshoofd
Senior casemanager
Psycholoog
ZBIW’er (2x)
Verpleegkundig specialist
Teamleider beveiliging
Plaatsvervangend hoofd D&R
Afdelingshoofd
Senior casemanager (2x)
ZBIW’er (2x)
Psycholoog (2x)

Tabel 3. Individuele interviews

Organisatie
PI Vught
PI Hoogvliet
PI Veenhuizen
PI Zaanstad
DJI
DJI
DJI
DJI
DJI

Functie
Staffunctionaris en projectleider ISD
Afdelingshoofd ISD
Plaatsvervangend directeur en beleidsmedewerker ISD
Afdelingshoofd ISD
Selectiefunctionaris
Financieel economisch adviseur
Senior adviseur zorginkoop
Senior adviseur financiën, analyse & integratie
Coördinerend financieel adviseur en Plaatsvervangend
afdelingshoofd
Reclasseringswerker
Beleidsadviseur
Beleidsadviseur

SVG Reclassering
SVG Reclassering
Reclassering Nederland

Landelijke focusgroep
Na afronding van de kwalitatieve analyses is een puntsgewijs verslag opgesteld van de tussentijdse
resultaten. Dit is voorgelegd in twee, voor dit onderzoek georganiseerde, landelijke focusgroepen die elk
twee en een half uur duurden. Het doel hiervan was om met ISD-professionals en experts nader van
gedachten te wisselen over de interpretatie van de onderzoeksresultaten en om aanbevelingen te
formuleren en bespreken. De onderzoeksvragen 16, 17 en 18 (zie paragraaf 1.2) waren leidend in de
focusgroepen.
Voor deze focusgroepen zijn (bij de ISD betrokken) medewerkers van DJI, forensische (verslavings)zorg,
gemeenten, reclassering en Openbaar Ministerie uitgenodigd, alsook vertegenwoordigers van cliënten,
die ervaring hebben met forensische (verslavings)zorg (zie tabel 4). De kennis en inzichten van deze
ervaringsdeskundigen vormen een aanvulling op de wetenschappelijke en professionele kennis in het
veld. Sommige personen die deelnamen aan de focusgroep zijn ook eerder voor dit onderzoek
(individueel of in groepsverband) geïnterviewd.
Tabel 4. Samenstelling focusgroepen

Focusgroep 1
Organisatie
DJI
DJI, HVO Querido

Focusgroep 2
Organisatie
DJI
DJI, HVO
Querido
Leger des Heils
reclassering
Reclassering
Nederland
DJI, PI Zwolle
DJI, PI Vught
DJI, PI Vught
DJI, PI
Veenhuizen
DJI, PI
Veenhuizen
DJI, divisie
forensische zorg

Functie
Ervaringsdeskundige
Ervaringsdeskundige

Leger des Heils
reclassering
Verslavingsreclassering
GGZ
Reclassering Nederland
DJI, PI Zwolle
DJI, PI Vught
DJI, PI Vught

Beleidsmedewerker

DJI, PI Veenhuizen

Hoofd D&R

DJI, PI Veenhuizen

Plaatsvervangend
directeur

DJI, PI Hoogvliet
DJI, PI Hoogvliet

Afdelingshoofd
Senior casemanager

Beleidsmedewerker
Beleidsmedewerker
Senior casemanager
Staffunctionaris
Psychiater

21

Functie
Ervaringsdeskundige
Ervaringsdeskundige
Beleidsmedewerker
Beleidsmedewerker
Senior casemanager
Staffunctionaris
Psychiater
Hoofd D&R
Plaatsvervangend directeur
Landelijk coördinator
psychische zorg
Gevangeniswezen

Focusgroep 1 was specifiek gericht op de situatie in de intramurale fase van de ISD en focusgroep 2
was specifiek gericht op de extramurale fase van de ISD en terugkeer naar de maatschappij na de ISD.
In elke focusgroep werd discussie gevoerd aan de hand van een aantal stellingen en één vraag (zie
bijlage 5).
Data en analyse
Alle opgenomen en getranscribeerde data uit de interviews en focusgroepen zijn op een veilige en
afgeschermde locatie bewaard bij Onderzoeksinstituut IVO. Deze data zijn enkel toegankelijk voor de
betrokken onderzoekers. Voor de rapportage zijn uitspraken en gegevens voor zover mogelijk en
relevant geanonimiseerd ten behoeve van de privacybescherming van respondenten.
Voor de analyse van de transcripten van interviews en focusgroep is gebruik gemaakt van het
kwalitatieve analyse programma Nvivo 12. De transcripten zijn door de hoofdonderzoeker™ met behulp
van dit programma gecodeerd in voor de onderzoeksvragen relevante thema’s.
1.3.3 Afbakening
Zoals eerder vermeld, richt dit onderzoek zich nadrukkelijk op de tenuitvoerlegging van de ISDmaatregel, en niet op de fase van de oplegging (of instroom) van de ISD, of de fase na beëindiging van
de justitiële titel. Omdat de tenuitvoerlegging echter in grote mate wordt beïnvloed door de (individuele
problematiek van de) instroom, komt die instroom wel zijdelings aan bod. Datzelfde geldt voor de
uitstroom, zij het dat deze enkel wordt belicht vanuit de tenuitvoerleggingsfase en de mogelijke
werkzame factoren ten behoeve van de (aansluiting op de) nazorg en re-integratie. Tot slot is van belang
dat dit onderzoek uitdrukkelijk gaat over de onvoorwaardelijke modaliteit van de ISD-maatregel. De
voorwaardelijke modaliteit wordt dus buiten beschouwing gelaten, omdat dit een ander (type)
evaluatieonderzoek zou vergen. Bovendien betreft het overgrote deel van de ISD-opleggingen de
onvoorwaardelijke modaliteit.
1.3.4 Begeleidingscommissie
Gedurende de gehele looptijd van het onderzoek was een begeleidingscommissie betrokken onder
leiding van prof. mr. P.C. Vegter, vanwege het WODC ingesteld.23 De onderzoekers en leden van de
begeleidingscommissie kwamen op verschillende momenten bijeen, in totaal viermaal. Eenmaal in de
beginfase, tweemaal gedurende het onderzoek en eenmaal om het conceptrapport te bespreken. De
onderzoekers zijn de leden van de begeleidingscommissie veel dank verschuldigd voor hun behulpzame
commentaar gedurende het verloop van het onderzoek en op het conceptrapport.
1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 worden de bevindingen van de planevaluatie beschreven, gericht op het achterhalen van
de beleidstheorie van de ISD-maatregel. In hoofdstuk 3 worden de bevindingen van het eerste deel van
de procesevaluatie weergegeven, wat betreft de bestaande beschreven procedures omtrent de ISDtenuitvoerlegging. In hoofdstuk 4 volgt het tweede deel van de procesevaluatie, met de
onderzoeksbevindingen over de tenuitvoerleggingspraktijk van de ISD-maatregel. In hoofdstuk 5 volgen
tot slot de overkoepelende conclusies en de aanbevelingen.

23

Zie voor de samenstelling van de begeleidingscommissie bijlage 6.

22

2. Planevaluatie ISD-beleid: wat is de beleidstheorie van de ISDmaatregel?
In dit hoofdstuk beschrijven we de reconstructie van de beleidstheorie van de ISD. Eerst belichten we de
aard en historische context van waaruit de ISD is ontstaan, alsook de invoering van de ISD (2.1).
Vervolgens worden twee, uit de analyse volgende hoofdonderdelen van de beleidstheorie van de ISD
nader belicht:
•
de aanname in het beleid dat de (relatief) langdurige vrijheidsbeneming van stelselmatige
daders effectief is in het terugdringen van maatschappelijke overlast. Het gaat hierbij om de
verklaring hoe de ISD de overlast van criminaliteit op korte termijn vermindert via detentie (2.2).
•
de activiteiten die in het kader van de tenuitvoerlegging van de ISD worden verricht. Het gaat
hierbij om de verklaring hoe deze activiteiten effect kunnen hebben op het verminderen van de
problematiek en het verbeteren van de resocialisatie van stelselmatige daders, en daarmee op
het terugdringen van de overlast van criminaliteit op de langere termijn. Oftewel: de
mechanismen achter de duurzame gedragsverandering die met de ISD wordt beoogd (2.3).
Ten slotte wordt naast deze reconstructie van de beleidstheorie ook bezien in hoeverre de
(wetenschappelijke) literatuur de aangenomen mechanismen ondersteunt (2.4). In bijlage 1 is de
hieronder beschreven beleidstheorie in een pijlenschema uitgebeeld.
2.1 Historische context: van SOV naar ISD
De achtergrond van de ISD-maatregel reikt uitdrukkelijk verder dan de inwerkingtreding van deze
maatregel op 1 oktober 2004. De maatregel trad namelijk rechtstreeks in de plaats van de in 2001
ingevoerde maatregel strafrechtelijke opvang van verslaafden (SOV). 24 Behandeling van personen met
een verslaving kon vóór de invoering van de SOV enkel plaatsvinden op vrijwillige basis. 25 Alleen als
iemand een gevaar voor zichzelf of voor anderen vormde, kon onder nadere voorwaarden opname in
een psychiatrische inrichting op grond van de toen geldende Wet bijzondere opnemingen in
psychiatrische ziekenhuizen (BOPZ) worden bevolen. Aan verslaving gerelateerde
verwervingscriminaliteit kon op zich zelf wel strafrechtelijk worden aangepakt. Meestal betrof dit feiten
waarvoor de rechter ten hoogste enkele maanden gevangenisstraf oplegde. Dit is te kort om de
problematiek die ten grondslag ligt aan verslaving en criminaliteit zodanig in beeld te brengen dat een
behandelplan kon worden gemaakt en uitgevoerd. Om die reden werd vervolgens een maatregel (de
SOV) door de wetgever ingevoerd die een duur van twee jaar kan hebben. Niet het incidentele delict,
maar het veroorzaken van structurele overlast werd gezien als een legitimatie voor en legitimeerde
vrijheidsontneming van deze (lange) duur. Tegelijk werd in zekere zin een intensief behandelaanbod
gezien als een compensatie van de disproportionaliteit tussen duur van de vrijheidsbeneming en het
relatief lichte misdrijf waarvoor de maatregel opgelegd kon worden.26
Het vergroten van de mogelijkheden om plaatsing op te leggen via het strafrecht door de SOV zou het
beperkte bereik en het beperkte effect op de behandelretentie van dranginterventies moeten
verbeteren.27 Met de nieuwe maatregel werd een nieuwe soort penitentiaire inrichting ingevoerd bestemd
voor de strafrechtelijke opvang van justitiabelen met een verslaving, voor maximaal twee jaar. Deze
maatregel was specifiek gericht op de doelgroep van aan harddrugsverslaafde, mannelijke veelplegers.
Omdat deze langdurige sanctionering niet berustte op de grondslag van de (ernst van de) afzonderlijk
gepleegde strafbare feiten, maar op de frequentie en ernst van de maatschappelijke overlast, werd de
SOV uitdrukkelijk vormgegeven als een maatregel ter beveiliging van de maatschappij door het
voorkomen van toekomstige feiten, en niet als een straf ter vergelding van reeds gepleegde feiten.28
Daarmee samenhangend werd aan de SOV de volgende tweeledige doelstelling toegekend:
24

Wet van 21 december 2000, Stb. 2001, 28, i.w.tr. op 1 april 2001, Stb. 2001, 158.
Struijk 2011.
Kooijmans 2002.
27
Kamerstukken I 1999/00, 26023, nr. 215b.
28
Het Nederlandse strafrecht kent naast straffen (met als hoofdstraffen: de gevangenisstraf, de taakstraf en de
geldboete) ook maatregelen. Dit heet het tweesporenstelsel. Zie nader over dit stelsel en het verschil in aard en
grondslag van de straf en de maatregel Van der Landen 1992 en Kooijmans 2002.
25
26

23

1.
2.

het terugdringen van ernstige overlast als gevolg van door drugsverslaafden gepleegde
strafbare feiten en;
het oplossen, althans beheersbaar maken van de individuele (verslavings)problematiek van
verslaafde delinquenten ten behoeve van hun terugkeer in de maatschappij en met het oog op
beëindiging van de recidive.29

Uit de parlementaire geschiedenis valt op te maken dat de SOV uitdrukkelijk zou (moeten) worden
opgelegd om beide doelstellingen te realiseren en dat bij afwezigheid van een reële kans op succes op
resocialisatie, de langdurige vrijheidsontneming niet gerechtvaardigd was.30 Met andere woorden, het
maatschappelijke doeleinde (overlastvermindering) prevaleerde niet boven het individuele doeleinde
(vermindering van verslavingsproblematiek). Daarbij werd overigens gesteld dat pas gedurende de
tenuitvoerlegging van de opgelegde SOV zou blijken of er sprake was van een reële kans op succes op
resocialisatie. Dit blijkt uit onderstaand citaat van toenmalig minister van Justitie Korthals:
“Indien tijdens de tenuitvoerlegging van de SOV blijkt dat het afstand nemen van drugs en
het resocialiseren niet of in onvoldoende mate gelukken, wordt de maatregel op andere
wijze tenuitvoergelegd. Onvoldoende succes bij verwezenlijking van het tweede doel levert
geen grond op om de maatregel te beëindigen. Dat zou ook een ongewenste premie kunnen
zijn op het niet meedoen aan de in de SOV geboden zorgvoorzieningen. De omstandigheid
dat de SOV voor betrokkene geen effect heeft gehad, zal er wel toe leiden dat hij in de
toekomst naar verwachting niet meer in aanmerking komt voor oplegging van de
maatregel.”31
Dat dit alles bij de huidige ISD-maatregel principieel anders wordt opgevat, zal nog blijken uit het vervolg
van dit onderzoeksrapport.32
De vrijheidsontnemende SOV-maatregel werd door de wetgever gezien als een ultimum remedium in
een keten van eerder (bij een individuele veroordeelde) beproefde (minder ingrijpende drang)interventies
ter bestrijding van de verslavingsoverlast.33 De komst van de SOV-maatregel betekende een omslag in
het Nederlandse verslavingsbeleid: van een nadruk op volksgezondheid, naar een nadruk op justitiële
overlastbestrijding.34 Vanwege de gevoeligheden om overlast grond te laten zijn voor langdurige,
maximaal tweejarige vrijheidsontneming werd de SOV-maatregel eerst als een experiment ingevoerd.
Een aantal jaar na de invoering vonden van dat experiment een procesevaluatie (van ’t Land et al, 2005)
en een effectevaluatie (Koeter en Bakker, 2007) plaats, maar de maatregel zelf was toen al komen te
vervallen door de komst van de ISD-maatregel in 2004.35
2.1.1 Invoering ISD-maatregel
Aan de basis van de ISD-maatregel stond de nota Naar een veiliger samenleving.36 In het kader van de
hiermee beoogde criminaliteits- en overlastreductie van 20 tot 25%, vooral in de publieke ruimte en via
een geïntensiveerde aanpak van recidiverende, overlastgevende daders, werd de SOV-maatregel als te
beperkend beschouwd. De maatschappij zou volgens deze nota pas werkelijk effectief kunnen worden
beveiligd als de mogelijkheid tot langdurige vrijheidsbeneming niet slechts beperkt zou zijn tot aan
harddrugs verslaafde mannen waar de SOV op was gericht. Het zou in plaats daarvan nodig zijn om het
toepassingsbereik te verbreden naar de heterogene doelgroep van zogeheten stelselmatige daders. Het
kabinet achtte het aangewezen noch nodig de evaluatiebevindingen van de experimentele SOV af te

29

Kamerstukken II 1997/98, 26023, nr. 3, p. 1.
Kamerstukken II 1998/99, 26023, nr. 5, p. 13. Zie ook de uitgebreide analyse in Kooijmans 2002, p. 185-188 en Struijk 2011.
31
Kamerstukken II 1998/99, 26 023, nr. 5, p. 13.
32
Uit de procesevaluatie van de praktijk (Hoofdstuk 4) blijkt dat de ISD meerdere malen aan eenzelfde persoon wordt
opgelegd.
33
Kamerstukken II 1999/00, 26023, nr. 8, p. 1-2.
34
Zie daarvoor uitvoerig Kooijmans 2002 en Struijk 2011.
35
Dit ondanks de herhaalde ministeriële toezeggingen voorafgaand aan en na de invoering van de SOV-maatregel
dat vooralsnog geen uitbreiding van deze sanctie werd overwogen en dat eerst de evaluatie zou worden afgewacht
(Handelingen II 2001/02, nr. 21, p. 1507 en Kamerstukken II 2002/03, 27834, nr. 13, p. 4).
36
Kamerstukken II 2002/03, 28684, nr. 1, p. 4 en 7.
30

24

wachten37 en met breed gedragen steun van het parlement werd het ISD-wetsvoorstel aangenomen. Op
1 oktober 2004 trad deze nieuwe maatregel in werking.38
2.1.2 Wettelijke criteria en ISD-doelgroep
De strafrechter is bij de beslissing tot oplegging van de ISD gebonden aan de volgende wettelijke criteria
(art. 38m, eerste lid, Sr):
1. Het door de verdachte begane feit betreft een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is
toegelaten;
2. De verdachte is in de vijf jaren voorafgaand aan het door hem begane feit ten minste driemaal
wegens een misdrijf onherroepelijk tot een vrijheidsbenemende straf of maatregel, een
vrijheidsbeperkende maatregel of taakstraf veroordeeld dan wel bij onherroepelijke
strafbeschikking een taakstraf opgelegd. Ook dient het feit te zijn begaan na tenuitvoerlegging
van deze straffen of maatregelen. Voorts dient er ernstig rekening mee gehouden te worden dat
de verdachte wederom een misdrijf zal begaan;
3. De veiligheid van personen of goederen eist het opleggen van de maatregel.
Deze wettelijke criteria geven uitdrukking aan de bewuste keuze van de wetgever om de ISD-doelgroep
breed en heterogeen te laten zijn. De onderliggende criminaliteit waarvoor de ISD opgelegd kan worden
is bijvoorbeeld niet nader genormeerd. Er is enkel de ondergrens dat de verdachte een misdrijf moet
hebben begaan waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten. Dat betreft als zodanig een breed palet van
misdrijven waarop vier jaar of meer gevangenisstraf is gesteld, aangevuld met enkele specifiek in de wet
opgesomde misdrijven zoals bedreiging, eenvoudige mishandeling, zaaksbeschadiging, verduistering en
oplichting (art. 67 Sv). Zodoende is er op grond van het wettelijk kader geen bovengrens aan de (ernst
van de) misdrijven waarvoor de ISD opgelegd kan krijgen. Bovendien beperkt de wet de rechter ook niet
met een criterium over de aard van de onderliggende criminaliteit. Dit betekent dat de ISD kan worden
opgelegd voor zowel vermogens- als geweldsmisdrijven. De wet sluit het zelfs niet uit voor zedendelicten
of voor levensdelicten. Al ligt bij dergelijke delicten de oplegging van deze maatregel niet voor de hand.
Bij de parlementaire behandeling van het ISD-wetsvoorstel zijn de bovengrens van ernst en aard van de
delicten waarvoor ISD opgelegd dient te worden enigszins, zij het nogal minimaal gespecificeerd. Met de
wettelijke criteria gerelateerd aan de vereiste maatschappelijke veiligheid, heeft de regering namelijk tot
uitdrukking willen brengen “dat de nieuwe maatregel is gericht op daders die de veiligheid van het
publieke domein in gevaar brengen, en deswege voor grote overlast zorgen”, waarbij werd gedacht “aan
delicten als (openlijk) geweld, bedreiging met geweld, mishandeling, straatroof, winkeldiefstal en
vernieling”.39 Ook hier wordt binnen een zekere restrictie een breed palet van type misdrijven
beschreven. In de rechtspraak heeft dat tot verschil van opvatting geleid over de vraag voor welk type
veelpleger met welk type onderliggende criminaliteit de ISD nu precies een passende sanctie is. 40
Tot slot is ook het criterium van recidive ruim geformuleerd. Bij de parlementaire behandeling werd
betoogd dat dit nader zou moeten worden gespecificeerd, maar toenmalig minister Donner achtte dit niet
“nodig noch wenselijk”:
“De voorgestelde uit de SOV-regeling afkomstige begrenzing geeft de uiterste grenzen aan
waarbinnen de ISD-maatregel kan worden opgelegd. De ISD is gericht op de groep van
hardnekkige veelplegers. Het is niet praktisch om deze begrenzing verder wettelijk te
nuanceren. De Aanwijzing voor het OM inzake de toepassing van de nieuwe regeling kan deze
groep desgewenst nader omschrijven. Het ligt niet voor de hand dat de maatregel zich richt op
stelselmatige daders die drie maal tot een (lichte) taakstraf zijn veroordeeld. Het is daarom niet

37

Kamerstukken II 2003/04, 28980, nr. 5, p. 10.
Wet van 9 juli 2004, tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders, Stb. 2004, 351 (i.w.tr. 1 oktober 2004, Stb.
2004, 471).
39
Kamerstukken II 2002/03, 28980, nr. 3, p. 13.
40
Zie bijvoorbeeld Rb. ’s-Gravenhage 6 december 2006, ECLI:NL:RBSGR:2006:AZ5126 en Rb. Dordrecht 28
september 2006, ECLI:NL:RBDOR:2006:AZ0048 in verhouding tot Rb. Rotterdam 20 april 2010,
ECLI:NL:RBROT:2010:BM1694. Nader in Struijk 2011, p. 479, alsook Struijk, Sancties 2013/1, p. 1-5.
38

25

verstandig om drempels zoals door deze leden gesuggereerd in de wettelijke regeling in te
bouwen.”41
Het citaat maakt duidelijk dat er van het OM wordt verwacht het ruime wettelijke toepassingskader nader
af te bakenen. Dit geschiedt aan de hand van het ISD-vorderingsbeleid. Centraal daarin staat de
afbakening dat het moet gaan om een zeer actieve veelpleger. De Richtlijn voor strafvordering bij
meerderjarige veelplegers (2013R017) verstaat onder een zeer actieve veelpleger:
“een persoon van 18 jaar of ouder die over een periode van vijf jaren processen-verbaal tegen
zich opgemaakt zag worden voor meer dan tien misdrijffeiten, waarvan ten minste één misdrijf
in de laatste twaalf maanden, terug te rekenen vanaf de pleegdatum van het laatst gepleegde
misdrijffeit.” 42
Behalve door de wettelijke criteria wordt de ISD-doelgroep dus ook bepaald door dit beleidsmatige
kader. De richtlijn heeft namelijk bindende werking voor zowel het OM bij het vorderen, als voor de
rechter bij het opleggen van de ISD.43 Het toepassingskader van de richtlijn is na invoering van de ISD
verruimd. Een belangrijke ontwikkeling daarbij is bijvoorbeeld de mogelijke toepassing van de ISD op de
tot vreemdeling verklaarde stelselmatige daders.44 Ten grondslag daaraan lag het beveiligingskarakter
van de ISD.
Tot slot is van belang dat uit verschillende onderzoeken die zijn uitgevoerd naar de ISD-doelgroep45
komen de volgende veel (en vaak gecombineerd) voorkomende kenmerken46 naar voren:
•
Op jonge leeftijd begonnen met het plegen van delicten
•
Achtergrond van niet-succesvolle hulpverleningstrajecten en/of zorgmijdend
•
Psychiatrische problematiek waaronder persoonlijkheidsstoornissen
•
Verslaving (drugs en/of alcohol)
•
Licht verstandelijk beperkt
•
Sociaaleconomische problemen (opleiding, werk en schulden)
2.2 Beleidstheorie deel 1: Hoe de ISD criminaliteit en recidive op de korte termijn vermindert via
detentie (onderzoeksvraag 1)
Bij de parlementaire behandeling van de ISD werd betoogd dat “door het oppakken en langer
vasthouden van stelselmatige daders meer criminaliteit van de straat wordt gehaald, waardoor de
onveiligheid, de (drugs)overlast en de verloedering in het publieke domein zullen afnemen” en dat hen
het plegen van nieuwe delicten voor de detentieperiode “feitelijk onmogelijk” wordt gemaakt.47 Deze
doelstelling betreft het zogenoemde incapacitatie-effect en is ook de beleidsmatige insteek in de eerder
genoemde Richtlijn van het Openbaar Ministerie inzake vordering van de ISD.48 Zoals eerder genoemd
is de ISD gegrond op de noodzaak om de samenleving te beveiligen tegen de maatschappelijke overlast
als gevolg van de stelselmatige criminaliteit en het hoge risico op herhaling daarvan. Sterker dan bij de
SOV het geval was, heeft de wetgever bij de ISD onderkend dat deze sanctie “uitdrukkelijk in de sleutel
van de beveiliging van de samenleving” staat.49 Bij de invulling van die gewenste
maatschappijbeveiliging werd vervolgens de nadruk gelegd op de (duur van de) vrijheidsontneming en
het daarin gelegen maatschappelijk belang. Veelzeggend in dat opzicht is bijvoorbeeld het volgende
drietal citaten uit de parlementaire geschiedenis:

41

Kamerstukken II 2003/04, 28980, nr.5, p. 16.
Stcrt. 2013, 35061, i.w.tr. op 1 januari 2014. Dit betreft de meest recente versie van deze Richtlijn.
43
De Richtlijn wordt namelijk beschouwd als ‘recht’ in de zin van art. 79 RO, waardoor beginselen van behoorlijke
rechtspleging eraan in de weg staan dat de rechter, die vaststelt dat een ISD-vordering is gedaan in strijd met de
Richtlijn, niettemin de ISD oplegt. Zie HR 7 januari 2020, ECLI:NL:HR:2020:2 en HR 7 juli 2009,
ECLI:NL:HR:2009:BH9943.
44
Overigens is het vorderingsbeleid in de afgelopen tien jaar continu verruimd. Zo ook nog in de huidige Richtlijn door
bij de kwalificatiecriteria in plaats van processen-verbaal voortaan misdrijffeiten te tellen.
45
Zie bijvoorbeeld Ganpat e.a. 2009; Raaijmakers e.a. 2014 alsook Beerthuizen, Tollenaar & Van der Laan 2018.
46
Deze kenmerken betreffen veelal criminogene factoren.
47
Kamerstukken II 2002/03, 28980, nr. 3, p. 1 en 8.
48
Stcrt. 2013, 35061, i.w.tr. op 1 januari 2014.
49
Kamerstukken I 2003/04, 28980, D, p. 6.
42

26

“Het gaat om een uitzonderlijke maatregel die is bedoeld om de meest hardnekkige
stelselmatige daders langere tijd aan het vrije maatschappelijk verkeer te onttrekken. Het
plegen van nieuwe delicten wordt daarmee voor de detentieperiode feitelijk onmogelijk.” 50
“Hardnekkige veelplegers moeten weten dat de overheid hun gedrag niet accepteert, hen niet
loslaat en niet aan hun lot overlaat, maar aanpakt en aanspreekt op hun gedrag. De
samenleving kan en mag niet aanvaarden dat hardnekkige veelplegers maar doorgaan met
hun gedrag. Volharden zij in hun gedrag, dan is een strenge reactie passend. Het is nodig dat
de wetgever dat signaal afgeeft.”51
“Doordat veelplegers steeds zo kort gedetineerd worden, heeft het huidige sanctiebeleid slechts
een beperkt effect op de criminaliteit die zij plegen. Het stelselmatig plegen van delicten wordt
immers slechts kort onderbroken. Bovendien zijn de opgelegde vrijheidsstraffen te kort om het
criminele gedrag door middel van gerichte interventies effectief te kunnen beïnvloeden.” 52
Men lijkt met het langer detineren en ‘aanpakken’ van de stelselmatige daders, zowel een korte termijn
(incapacitatie), alsook een lange termijn (beëindigen van recidive) doelstelling te beogen ter
bescherming van de maatschappij. Ook het wettelijk ISD-kader valt vanuit deze beschermingsgedachte
te bezien. Met aanpassing van de voorheen onder de wettelijke SOV-regeling geldende formulering is
thans in art. 38m, tweede lid, Sr neergelegd dat de ISD strekt tot beveiliging van de maatschappij en de
beëindiging van de recidive van de verdachte. Daarmee is recidivebeëindiging – dat volgens de
wetsgeschiedenis oorspronkelijk op de korte termijn werd bezien – een zelfstandig wettelijk doeleinde
geworden bij de ISD, zonder dat dit nader wordt geduid of van een uitkomstmaat wordt voorzien.
Dit is een wezenlijk verschil met de SOV-maatregel die, naast overlastbestrijding, de hoofddoelstelling
van resocialisatie kende. De SOV diende dus om beide doeleinden te verwezenlijken. Wanneer er geen
reële kans op succesvolle resocialisatie werd gezien, verviel de grond voor de oplegging van de SOV.53
Enkel detentie was dus nadrukkelijk niet de bedoeling.54 Hoewel detentie kan werken voor de korte
termijn – het bovengenoemd incapacitatie-effect – zou voor de langere termijn het effect ervan op de
problematische doelgroep te beperkt zijn. Omdat bij de SOV veiligheid ook op lange termijn werd
nagestreefd, kende de regering daarom nadrukkelijk een lange termijnperspectief toe aan de SOV: het
doorbreken van criminele carrières.55 Zowel het oplossingsgerichte behandelingsdoel, als de beoogde
recidivebeëindiging diende daarmee wettelijk in het teken te staan van resocialisatie. 56 In vergelijkbare
zin worden korte termijn en langetermijndoelen ook expliciet aan elkaar gekoppeld bij bijvoorbeeld de
TBS-maatregel:
“De beveiliging is primair en valt uiteen in beveiliging op korte termijn door middel van
verpleging in een meer of minder gesloten setting en beveiliging op langere termijn door middel
van behandeling, welke ernstige recidive beoogt te voorkomen.”57
Hoewel ook in het wettelijk ISD-kader een behandelingsdoel is opgenomen58, wordt hier geen koppeling
met recidivebeëindiging en resocialisatie op de lange termijn gemaakt (art. 38m, derde lid, Sr). Over
deze wezenlijk andere formulering en insteek van de resocialisatiedoelstelling is opmerkelijk genoeg
geen verklarende duiding gegeven.59 Voor de rechtvaardiging van de langdurige ISD-vrijheidsbeneming
wordt slechts verwezen naar de primaire doeleinden van maatschappijbeveiliging en recidivebeëindiging
(op de korte termijn) en subsidiair met het oplossingsgerichte behandelingsdoel.60 Deze insteek heeft bij
50

Kamerstukken II 2002/03, 28980, nr. 3, p. 8.
Kamerstukken I 2003/04, 28980, D, p. 9-10; alsook in soortgelijke bewoordingen Kamerstukken II 2003/04, 28980, nr. 5, p.1.
52
Kamerstukken II 2002/03, 28980, 3, p. 2.
53
Kamerstukken II 1998/99, 26023, nr. 5, p. 13.
54
Kamerstukken II 1997/98, 26023, nr. 3, p. 9.
55
Kamerstukken II 1997/98, 26023, nr. 3, p. 9.
56
Struijk 2011, paragraaf 3.5.3.
57
Kamerstukken II 1982/83, 11932, nr. 10, p. 6.
58
Indien de stelselmatige dader een verslaving heeft, of andere specifieke problematiek kent waarmee het plegen van
strafbare feiten samenhangt, strekt de ISD er volgens deze doelstelling mede toe een bijdrage te leveren aan de
oplossing van deze (verslavings)problematiek.
59
Struijk 2011, paragraaf 3.6.2.
60
Kamerstukken I 2003/04, 28980, F, p. 2.
51

27

de parlementaire behandeling forse kritiek gekregen, waarbij onder meer werd betoogd dat de ISD
hierdoor een verkapte straf zou zijn.61 Ook wezen enkele Kamerleden er op dat de regering aanvankelijk
met de ISD een bijkomende straf voor ogen had gestaan en dat zij pas na de consultatiefase in het
werkelijke wetsvoorstel had geopteerd voor de modaliteit van een maatregel.62 De regering volstond met
de verklaring dat de argumenten die pleiten voor de maatregel-modaliteit “bij nader inzien sterker” zijn.63
Ondanks de kritiek op de initiële insteek kan het accent dat de ISD-maatregel legt op beveiliging van de
maatschappij door onschadelijkmaking bezien worden in een bredere ontwikkeling naar meer beheersen
en repressie in de strafrechtelijke cultuur.64
Herhaalde oplegging van de ISD
De beleidsgedachte over de ISD-maatregel heeft dus vanaf het begin een zekere vaagheid gekend en
kan als ambigu worden getypeerd waarbij korte en langetermijndoelen door elkaar lopen. Deze vaagheid
is ook terug te zien in enige verdeeldheid in de rechtspraak, onder meer als we kijken naar de
mogelijkheid om de ISD meerdere malen op te leggen aan stelselmatige daders die na beëindiging van
een ISD-maatregel opnieuw recidiveren.65 Zo zijn er rechters die de korte termijn insteek onderschrijven
en overgaan tot herhaalde ISD-oplegging aan eenzelfde stelselmatige dader, ondanks het ontbreken van
een recidiveverminderend effect van de eerder opgelegde ISD-maatregel(en).66 Het maatschappelijk
veiligheidsbelang op de korte termijn geeft hier de doorslag, hoewel het ook van belang wordt geacht dat
deze persoon gedurende langere tijd intensief kan worden behandeld, begeleid en aangestuurd om de
nodige stappen te zetten die dienstig zijn aan een noodzakelijke gedragsverandering en een (veilige en)
zo stabiel mogelijke terugkeer in de maatschappij.67 Andere rechterlijke colleges gaan juist bewust niet
over tot herhaalde ISD-oplegging, omdat het niet te legitimeren is om een maatregel van langdurige
vrijheidsontneming toe te passen zonder de mogelijkheid (hoe gering ook) op een zinvolle behandeling.68
De geïnterviewde rechters (zie paragraaf 1.3.1) onderkennen de ambiguïteit van de ISD, die vanuit de
wet een nadruk op maatschappijbescherming kent, maar waarbij de praktijk juist de nadruk legt op
behandelen en een zinvolle lange termijn-benadering. Zij voegen daaraan toe dat de beeldvorming van
de ISD vanuit verdachten ook erg negatief is omdat het wordt ervaren als een lange straf en dat zij er
daarom op voorhand vaak negatief instaan.
Eenzelfde ambigue houding over het doel van de ISD en in hoeverre de langdurige vrijheidsbeneming
dient te (kunnen) worden benut voor meer lange termijn-doelen dan enkel de (tweejarige) duur van
opsluiting, wordt ook geconstateerd in de uitvoeringspraktijk, zoals in hoofdstuk 4 zal blijken. Voor nu is
van belang af te sluiten met de conclusie dat de beleidstheorie vanaf de start van de ISD op twee
gedachten lijkt te hinken over wat de precieze aard en insteek van deze sanctie is.

61

Handelingen II 2003/04, nr. 34, p. 2415; Handelingen II 2003/04, nr. 34, p. 2413 en Handelingen II 2003/04, nr. 34, p. 2417.
Rouvoet (Christen-Unie) merkte bijvoorbeeld het volgende op: “Aanvankelijk was het een bijkomende straf in de benadering
van de minister. Naar aanleiding van adviezen is het een maatregel geworden, maar de gedachte dat het eigenlijk een straf
is, zit nog wel in de stukken en in de toelichting en de formuleringen die de minister de vorige week koos: als het niet lukt en
wij niets kunnen doen, zijn ze in ieder geval wel twee jaar van de straat geweest en hebben ze niet nog meer delicten kunnen
plegen.” Handelingen II 2003/04, nr. 34, p. 2417. Zie voor woorden van soortgelijke strekking van SGP-zijde Handelingen II
2003/04, nr. 34, p. 2419.
63
Kamerstukken II 2002/03, 28980, nr. 3, p. 5.
64
Het onderwerp van de preadviezen van de Nederlandse Juristen Vereniging luidde in 2022: ‘de repressieve
samenleving’. De preadviseurs constateren vanaf “ruwweg de laatste eeuwwisseling” een ontwikkeling naar meer
repressie. Zie Bakhuysen e.a. 2022.
65
Kamerstukken I 2003/04, 28980, D, p. 2; Kamerstukken I 2003/04, 28980, F, p. 4.
66
In de praktijk worden stelselmatige daders zelfs voor een derde of een vierde keer veroordeeld tot de ISD, zoals in
respectievelijk Rb. Limburg 7 juli 2021, ECLI:NL:RBLIM:2021:5400 en Rb. Amsterdam 21 oktober 2020,
ECLI:NL:RBAMS:2020:5128. Zie nader over de herhaalde ISD-oplegging Struijk 2011, paragraaf 5.5, alsook Struijk,
Strafblad 2014/33, p. 213-220.
67
Bijvoorbeeld in Rb. Roermond 29 januari 2010, ECLI:NL:RBROE:2010:BL1085 en Rb. Utrecht 16 september 2011,
ECLI:NL:RBUTR:2011:BU7152.
68
Onder meer Rb. Groningen 9 augustus 2007, ECLI:NL:RBGRO:2007:BB1454; Rb. Utrecht 12 april 2010,
ECLI:NL:RBUTR:2010:BM5031 en Rb. Zeeland-West-Brabant 2 september 2016, ECLI:NL:RBZWB:2016:5625.
62

28

2.3 Beleidstheorie deel 2: Hoe de ISD via een intensieve aanpak met zorg en begeleiding
criminaliteit en recidive vermindert (onderzoeksvraag 1)
Ondanks de mogelijkheden die de ISD biedt om een op de individuele problematiek van de dader
afgestemde behandeling in te zetten69, is er van meet af aan in de parlementaire geschiedenis geuit dat
de langdurige vrijheidsbeneming niet per definitie gepaard hoeft te gaan met een behandeltraject. In de
memorie van toelichting werd voor de ISD-uitvoering het volgende uitgangspunt gehanteerd:
“[E]en langere vrijheidsbeneming in een zeer beperkt regime. Een intensieve interventie zal
alleen plaatsvinden als daarvoor bij betrokkene een duidelijk aanknopingspunt is”.70
De verwachtingen van het aantal beïnvloedbare en voor een behandeltraject te motiveren stelselmatige
daders waren bij invoering van de ISD laag.71 Maar al snel na de invoering bleek dat de maatregel
voornamelijk werd toegepast op stelselmatige daders met een ander profiel dan tevoren werd
aangenomen. In plaats van de verwachte calculerende veelpleger die uit is op snel economisch gewin
en voor twee jaar intramuraal zou verblijven in een zeer beperkt regime (basisregime), bleek de instroom
vooral te bestaan uit personen met comorbide problematiek van verslaving én een psychische stoornis,
niet zelden in combinatie met een (lichte) verstandelijke beperking.72 Deze als ’zorgwekkende
zorgmijders’ geduide groep justitiabelen werd doorgaans door de reguliere hulpverlening niet (meer)
bereikt en kwam nu via de ISD weer in zicht. Daardoor was bij de ISD-uitvoering meer zorg(toeleiding)
vereist dan gedacht en bleek slechts een kleine minderheid van de tot ISD-veroordeelden hun tijd in een
zeer beperkt regime door te brengen.73
Nadat dit ook door de regering werd onderkend, werd een aantal verbetermaatregelen voor de ISDuitvoering doorgevoerd.74 Deze, in hoofdstuk 1 belichte, verbetermaatregelen zijn onder meer gericht op
de opleiding en kunde van het inrichtingspersoneel, het dagprogramma en de doorstroom naar
zorginstellingen. Het (gedragsbeïnvloedende) behandeldoel kreeg hiermee een versterkte plaats in het
beleid. De kern van het ISD-beleid is nog steeds langdurige vrijheidsbeneming waardoor voortzetting
van het criminele gedragspatroon feitelijk onmogelijk wordt gemaakt, maar in die gevallen dat er
duidelijke aanknopingspunten zijn voor gedragsverandering en een reële kans op recidivevermindering
aanwezig lijkt, moeten (intensieve) behandelprogramma’s met dat doel worden aangewend via
aanbieders van forensische zorg. De achterliggende gedachte is dus dat forensische zorg kan leiden tot
recidivevermindering bij ISD’ers. In de hierop volgende paragraaf wordt besproken wat over deze
forensische zorg voor ISD’ers bekend is.
2.3.1 Forensische zorg
De ISD bestond al voordat de forensische zorg als beleidsterrein werd geïntroduceerd vanaf 2008. 75
Forensische zorg is, vrij vertaald vanuit de Wet forensische zorg (Wfz), zorg in strafrechtelijk kader die
wordt bekostigd door het ministerie van Justitie en Veiligheid op basis van een forensische zorgtitel.76 De
ISD is op zichzelf een forensische zorgtitel, dus een titel op grond waarvan bekostiging van forensische
zorg kan plaatsvinden en speelt als zodanig dus ook een rol in het bereiken van de doelen van de Wfz. 77

69

Hetgeen in de parlementaire geschiedenis ook uitdrukkelijk is erkend, in de bewoordingen van een
gedifferentieerde tenuitvoerlegging (Kamerstukken II 2002/03, 28980, nr. 3, p. 7) en maatwerk (Kamerstukken II 2003/04,
28980, nr. 5, p. 3).
70
Kamerstukken II 2002/2003, 28980, nr. 3, p. 4.
71
Kamerstukken I 2003/04, 28980, D, p. 7.
72
Kamerstukken II 2006/07, 31110, nr. 4, p. 2. Dit beeld kwam onder meer naar voren uit Tollenaar e.a. 2006; Tollenaar e.a.
2008; Inspectie voor de Sanctietoepassing 2008; Goderie en Lünnemann, a.w. en Goderie e.a. 2009.
73
Inspectie voor de Sanctietoepassing 2008, p. 18.
74
Kamerstukken II 2006/07, 31110, nr. 4 en Kamerstukken II 2008/09, 31110, nr. 10.
75
Zie bijvoorbeeld Van der Wolf, Reef & Wams 2020.
76
Er zijn 28 forensische zorgtitels waarvan de ISD-maatregel er één is. Zie
https://www.forensischezorg.nl/introductie/keten-forensische-zorg/forensische-zorgtitels.
77
Te weten: Patiënt op de juiste plek; Voldoende forensische zorgcapaciteit; Kwalitatief goede forensische zorg; en
een Goede aansluiting tussen de forensische en de reguliere zorg. Zie voor een planevaluatie van de Wfz Burger &
De Kogel 2022.

29

Enkel plaatsing in een ISD is echter geen forensische zorg. Alleen als er forensische zorg wordt
toegevoegd aan een ISD-traject op andere titel78 is er sprake van ISD mét forensische zorg. Dit kan
bijvoorbeeld zijn een interne overplaatsing naar een PPC, overbrenging vanuit de ISD-afdeling naar de
ggz of een poliklinische (ambulante) verrichting van de ggz op de ISD-afdeling. Forensische zorg vindt in
alle gevallen plaats nadat daarvoor een indicatie is gesteld. Een indicatie wordt alleen vertrekt indien een
gedetineerde gemotiveerd is voor forensische zorg, waardoor er enige voorselectie is in wie wel of geen
forensische zorg ontvangt. Hoewel de ISD-maatregel een vrijheidsbeneming betreft, kan er namelijk
(buiten noodgevallen) geen dwangbehandeling worden opgelegd in de ISD.
Over forensische zorg die in het kader van de ISD-maatregel wordt ingekocht, concludeert de minister
voor Rechtsbescherming in 2020 (in reactie op een effectevaluatie van het WODC) het volgende:
“Vooral de conclusie dat het krijgen van forensische zorg tijdens de ISD leidt tot significant
minder recidive maakt het belang van behandeling tijdens de ISD duidelijk. Het gaat immers om
een doelgroep met relatief zware problematiek die in de loop van de jaren mogelijk steeds
ernstiger wordt. Telkens een korte gevangenisstraf is niet genoeg voor de groep zeer actieve
veelplegers. Zij moeten een intensieve aanpak zoals de ISD krijgen om de recidive en de
maatschappelijke overlast die zij veroorzaken terug te brengen.”79
Er bestaat echter inhoudelijk veel variatie tussen de mogelijke vormen van forensische zorg: plaatsing in
een PPC binnen een PI verschilt immers aanzienlijk in aard en intensiteit van een extramurale
ambulante behandeling. Uit de hiervoor genoemde effectiviteitsevaluatie van de ISD80, noch uit de
recidivestudies ten aanzien van verschillende vormen van forensische zorg, 81 is af te leiden welke vorm
van forensische zorg voor significante recidivevermindering zorgt bij de doelgroep in de ISD. Het is dus
onduidelijk welke vorm van forensische zorg (het meest) werkzaam is. In verschillende beleidsstukken
wordt met betrekking tot forensische zorg tijdens de tenuitvoerlegging van de ISD slechts gesproken van
een persoonsgerichte aanpak, gekenmerkt door een trajectmatige benadering en ketensamenwerking.
De (minimale) inhoud van zorg van deze aanpak wordt nergens expliciet gemaakt. In plaats daarvan
worden enkel aanwijzingen over de organisatie van (forensische) zorg beschreven (‘maatwerk’,
‘persoonsgericht’ en ‘toegespitst op de problematiek’).82 Ook hieruit is dus niet op te maken welke
vormen van forensische zorg als werkzaam worden beschouwd.
2.3.2 Ketenpartners
Uit beleidsstukken blijkt verder dat ketenpartners van DJI worden geacht een belangrijke rol te spelen bij
de tenuitvoerlegging van de ISD. 83 Dit betreffen externe partijen waaronder het Nederlands Instituut voor
Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP), gemeenten, reclassering en (forensische) ggz- en
zorginstellingen. Alvorens de ISD wordt opgelegd bijvoorbeeld, formuleert de reclassering op basis van
de Risico Inschatting Schalen (RISc-instrument) en mogelijk ook een trajectconsult van het NIFP een
advies voor de rechter dat tevens door DJI gebruikt wordt als “leidraad bij het opstellen van het
verblijfsplan”.84 Ketenpartners worden hierbij betrokken, omdat zij op basis van de inschatting die wordt
gemaakt voor het verblijfsplan mogelijk ook een rol spelen in de uitvoering van het plan. Het
benadrukken van het belang van een goede ketensamenwerking laat zien dat, volgens de
beleidstheorie, de (met name secundaire) doelen van de ISD niet behaald kunnen worden door DJI
alleen. Echter, verantwoordelijkheden van ketenpartners en de taakverdeling tijdens de tenuitvoerlegging
Op de website van het ministerie van J&V wordt genoemd onder het kopje “Zorg in detentie, tijdens
tenuitvoerlegging vrijheidsstraf of ISD-maatregel”:
17) overbrenging vanuit Gevangeniswezen naar psychiatrisch ziekenhuis (art. 15 Pbw).
18) overbrenging vanuit Gevangeniswezen voor hulpverlening (art. 43 Pbw).
19) plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (art. 38p WvSr) (art. 38m WvSr jo art. 44b-44q Pm).
20) plaatsing in een instelling voor stelselmatige daders met voorwaarden (art. 38p WvSr).
21) penitentiair programma met zorg (art. 5 Pm).
22) interne overplaatsing naar penitentiair psychiatrisch centrum in het gevangeniswezen (art. 15 Pbw).
23) poliklinische verrichtingen door de ggz in het gevangeniswezen (art. 42 Pbw).
79
Kamerstukken II 2020, 31110, 20, p. 4.
80
Tollenaar e.a. 2019.
81
Drieschner e.a. 2020 en Drieschner, Hill & Weijters 2018.
82
Een nadere beschrijving van de organisatie van zorg in de ISD volgt in Hoofdstuk 3.
83
Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2007/08, 31110, nr. 4.
84
Kamerstukken II 2007/08, 31110, nr. 4, p. 7.
78

30

van de ISD zijn nauwelijks expliciet gemaakt en hangen voornamelijk af van het te bepalen persoonlijke
traject.
2.3.3 Doorlopende fasering
Bij de voorloper van de ISD (SOV) was nog sprake van een gefaseerde opzet met drie op elkaar
aansluitende fasen, namelijk een intramurale fase, een tussenfase en een extramurale fase, “waarin het
accent van de begeleiding geleidelijk steeds meer wordt verschoven van het afstand nemen van het
patroon van verslaving en criminaliteit naar de concrete voorbereiding op een ander, meer geregeld
bestaan”.85 Echter, bij de invoering van ISD bestond deze niet uit drie, maar uit twee fasen: een
intramurale en extramurale fase.86 Die keuze is niet nader toegelicht dan wel (wetenschappelijk)
onderbouwd. Opmerkelijk, omdat uit een literatuurverkenning ten tijde van het toenmalige SOVwetsvoorstel nog was gebleken dat de kans op succes toeneemt naarmate de behandeling tijdens een
dergelijke justitiële interventie langer duurde en waarbij een gefaseerde aanpak meer effect heeft dan
uitsluitend een intra- of extramurale behandeling.87 Hier werd bij de behandeling van het ISDwetsvoorstel niet meer op ingegaan. Wel werd het verschil tussen de SOV en de beoogde ISD
benadrukt, door onder meer het volgende op te merken:
“Kenmerk voor de SOV is een programmatische aanpak van harddrugs verslaafde veelplegers
in drie fasen. De ISD is een algemene maatregel, gericht op de aanpak van verschillende
soorten van veelplegers. In de ISD wordt alleen een programma aangeboden, wanneer zulks
zinvol is. Daarom wordt de SOV geïncorporeerd in de ISD, niet andersom.”88
Ondanks de kennis over en ervaring met een tussenfase, werd bij invoering van de ISD dus van een
dergelijke fase afgezien. Zowel de inrichting als capaciteit van de tenuitvoerlegging waren enkel gericht
op de intramurale en de extramurale fase. Zoals verderop in dit hoofdstuk zal blijken, is de tussenfase
later weer toegevoegd aan de ISD.
Aan het in aanmerking komen voor de extramurale fase zijn van meet af aan voorwaarden verbonden,
waarover het volgende is opgemerkt bij de parlementaire behandeling:
“Voor het doorlopen ervan komen alleen personen in aanmerking die bereid en in staat moeten
worden geacht aan die voorwaarden te voldoen. Deze personen zullen voldoende drang
gevoelen om aan die laatste fase mee te doen. Indien betrokkene niet meer in staat of bereid is
deel te nemen aan het programma in de laatste fase buiten de inrichting of te voldoen aan de
gestelde voorwaarden kan hij worden teruggeplaatst in de inrichting. Dat is de stok achter de
deur om mee te blijven doen.”89
Het juridisch kader voor de extramurale fase is hoofdzakelijk neergelegd in de Penitentiaire maatregel
(Pm), te weten in hoofdstuk 9a. Artikel 44d, derde lid. Pm biedt de grondslag voor buiten de inrichting
laten plaatsvinden van de ‘tenuitvoerlegging van de laatste fase van de maatregel’. De algemene
verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van deze extramurale fase ligt bij de directeur van de PI
waar de ISD’er de intramurale fase doorbracht. Terwijl de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van
85

Kamerstukken II 1998/99, 26023, nr. 5, p. 17. De drie fasen besloegen elk zes maanden, met per fase een
uitloopmogelijkheid van negen maanden, afhankelijk van de ontwikkeling van het gedrag van de betrokkenen, en
uiteraard met inachtneming van de maximale totale duur van 24 maanden. De eerste, gesloten fase stond
voornamelijk in het teken van het motiveren van de deelnemer, het fysiek aansterken, het aanbrengen van structuur,
het aanleren van sociale vaardigheden, het ombuigen van gedrag en het inventariseren van de stand van zaken op
een aantal gebieden waarna – toegespitst op de individuele behoeften en mogelijkheden – keuzes voor de toekomst
konden worden uitgewerkt, die reeds in de volgende fasen konden worden aangepakt. De tweede, halfopen fase
bood de deelnemer de mogelijkheid om vanuit een nog relatief besloten omgeving te oefenen met nieuw geleerd
gedrag en door middel van arbeid, scholing en schuldsanering langzaam toe te werken naar doorstroming naar de
open fase. Deze open (en derde) fase bood ten slotte de deelnemer de mogelijkheid om met aanwending van de
aangeleerde vaardigheden zelfstandig te functioneren in de maatschappij. Het was met name deze extramurale fase
waarin de stap naar de samenleving feitelijk werd gezet en ‘het proces van steeds meer op eigen benen staan’ werd
doorgezet vanuit een zelfstandige woonruimte.
86
Kamerstukken I 2003/04, 28980, D.
87
Baas 1998.
88
Kamerstukken I 2003/04, 28980, D, p.1.
89
Kamerstukken I 2003/04, 28980, D, p. 4.

31

deze fase bij het college van burgemeester en wethouders ligt (artikel 44e Pm). Hierover worden tussen
het Rijk en de gemeenten nadere afspraken gemaakt. Hierbij komen – net als bij de uitvoering van de
SOV – de kosten van de tenuitvoerlegging van de extramurale fase ten laste van de gemeente,
onverminderd het recht van betrokkene op een socialezekerheidsuitkering (artikel 44f Pm).
De vaststelling van het verblijfsplan voor deze fase geschiedt vanuit deze achtergrond door de directeur
van de PI en het college van burgemeester en wethouders tezamen (artikel 44g, eerste lid, Pm). Het is
de selectiefunctionaris van DJI die uiteindelijk beslist over plaatsing in de extramurale fase, op de
grondslag van een advies van de directeur van de PI en het college van burgemeester en wethouders
van de gemeente (artikel 44l, eerste lid, Pm). Bij deze beslissing worden in ieder geval de volgende
aspecten betrokken (artikel 44l, tweede lid, Pm):
a)
b)
c)

het verloop van de tenuitvoerlegging, waaronder het gedrag van betrokkene, het nakomen
van afspraken door de ISD’er en zijn of haar gemotiveerdheid;
het gevaar voor recidive;
de mate waarin hij of zij in staat zal zijn de met de grotere vrijheden gepaard gaande
verantwoordelijkheid te dragen.

Door de directeur of het college van burgemeester en wethouders kunnen bijzondere voorwaarden
gesteld worden aan plaatsing in de extramurale fase (artikel 44l, derde lid, Pm). Daarnaast worden in
ieder geval de volgende algemene voorwaarden gesteld (artikel 44l, derde lid, Pm):
a)

b)
c)
d)

betrokkene gedraagt zich overeenkomstig de aanwijzingen van de trajectcoördinator van de
PI en degenen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het programma en verschaft
aan dezen alle verlangde inlichtingen;
betrokkene doet van tevoren melding aan de trajectcoördinator van een verandering van
betrekking of woonplaats;
betrokkene maakt zich niet schuldig aan een strafbaar feit;
betrokkene onthoudt zich van het gebruik van middelen, vermeld op de bij de Opiumwet
behorende lijst I.

Indien de extramuraal geplaatste ISD’er niet of niet meer in staat of bereid is deel te nemen aan het
programma in de laatste fase buiten de inrichting, dan wel te voldoen aan de daaraan verbonden
voorwaarden, kan de selectiefunctionaris hem op de grondslag van een advies van de directeur en met
inachtneming van het oordeel van het college van burgemeester en wethouders en de trajectcoördinator
terugplaatsen in de (penitentiaire) inrichting (artikel 44m, eerste en tweede lid, Pm). Tegen de beslissing
tot terugplaatsing staat een bezwaarschriftprocedure open voor de ISD’er (derde artikellid). Bij
overtreding van de in artikel 44l, derde lid, Pm bedoelde voorwaarden kan de directeur bovendien
beslissen tot:
a)
b)

het geven van een waarschuwing aan betrokkene;
wijziging of aanvulling van de aan plaatsing buiten de inrichting gestelde bijzondere
voorwaarden.

Enkele jaren na de invoering van de ISD bleek uit onderzoek dat het ontbreken van de tussenfase
minder effectief was.90 Als reactie op deze en andere onderzoeksbevindingen werd de invoering van de
tussenfase onderdeel van de ISD-verbetermaatregelen uit 2009.91 Tijdens de tussenfase wordt
gedragsverandering gestimuleerd door de ISD’er te leren omgaan met vrijheden, verleidingen en de
consequenties van verkeerde keuzes. In de Pbw, het Drugs Ontmoediging Beleid (DOB) en
vrijhedenbeleid staan voorbeelden van beleid voor de toekenning van vrijheden en consequenties bij
overtreding van de voorwaarden of regels die daaraan gesteld worden.
Deze opzet komt deels overeen met het proces van detentiefasering. Hierbij heeft het gevangeniswezen
verschillende mogelijkheden in de plaats waar een gedetineerde van zijn vrijheid wordt beroofd, het
90

Tollenaar, Van der Laan & Beijersbergen 2014; Tollenaar e.a. 2019.
Kamerstukken II 2006/07, 31110, nr. 4. Zie voor deze en overige aanpassingen in het ISD-beleid nader
hoofdstuk 1.
91

32

regime en beveiligingsniveau dat op hem van toepassing is en de mate waarin en het tempo waarop hij
kan toewerken naar meer interne en externe vrijheden.92 Het is een geleidelijke schaal waarlangs
gedetineerden de overgang van detentie naar opbouwende vrijheden kunnen ondergaan. De
beleidsgedachte hierbij is dat met het belonen (met vrijheden) en sanctioneren (met terugplaatsen) het
gedrag van de gedetineerde kan worden geconditioneerd en verbeterd. In het kader van de
beleidstheorie van de ISD vormt de fasering in dit opzicht een ‘stok achter de deur’ om iemand
gemotiveerd te houden om mee te werken met het behandel- en resocialisatietraject, alsook om een zo
passend mogelijk verloop van de tenuitvoerlegging te kunnen genereren.
Samenvattend is er in een ISD-traject in ieder geval een intramurale fase. Deze vindt plaats in de ISDinrichting en kan gevolgd worden door een tussenfase die ook intramuraal wordt doorgebracht, zij het
met de mogelijkheid om tijdelijke (en eventueel geleidelijk steeds meer) extramurale activiteiten (zoals
behandeling of werk) te verrichten. Ten slotte kunnen deze twee fases worden gevolgd door een
extramurale fase met verblijf buiten de ISD, in een instelling voor forensische zorg of woonvorm. Of en
wanneer de tussen- en extramurale fases worden ingezet, hangt af van het gedrag van de ISD’er en de
op maat gemaakte trajectplannen.
2.3.4 Motivatie
De (extern gedreven) motivatie om mee te werken aan een traject speelt een belangrijke rol in het beleid
van de ISD. Zoals benoemd in paragraaf 2.1.1, betekende de SOV voor het eerst een wettelijke
mogelijkheid tot langdurige vrijheidsbeneming zonder instemming van de verdachte. Deze ontwikkeling
volgt uit de context van de jaren negentig van de vorige eeuw, waarin de overheid instak op een omslag
van ‘drang’ naar ‘dwang’. Het was volgens de regering nodig om via vrijheidsontneming, een ultimum
remedium, een groep van overlastgevende mannen met een verslaving en crimineel gedrag te bereiken
en bewegen tot medewerking aan een behandeltraject. Het Nederlands medisch(-ethisch) normerend
kader volgend werd echter ook in de SOV niet aan dwangbehandeling gedaan, maar werd er wel
geprobeerd om voorwaarden te scheppen waaronder veroordeelden gemotiveerd konden worden voor
deelname aan een behandeltraject. De ISD zet deze gedachte voort en kan zodoende ook worden
opgelegd aan verdachten die (nog) niet bereid zijn mee te werken aan een dergelijk traject. Dit wordt
gerechtvaardigd door te stellen dat “de wetgever de oplegging van de ISD-maatregel niet afhankelijk
heeft gesteld van de voorafgaande instemming van de verdachte”.93
Sterker nog, al dan niet aanwezige motivatie om mee te werken aan een ‘intensieve aanpak’ binnen de
ISD, was in het licht van het eerder benoemde uitgangspunt bij invoering van de ISD dat de maatregel in
een ‘zeer beperkt regime’ zou worden voltooid, al van ondergeschikt belang. In de rechtspraak is dit, na
enige aarzeling, bevestigd. 94 De in de rechtspraak heersende opvatting is dat een initieel gebrek aan
(behandel)motivatie van de verdachte niet in de weg hoeft te staan aan de oplegging van de ISD.
“Ook het feit dat verdachte uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven niet te willen meewerken aan
een behandeling staat aan bedoelde plaatsing niet in de weg. De maatregel is immers in de eerste
plaats een instrument om (ernstige) overlast door criminaliteit terug te dringen.” 95
Motivatie en ontvankelijkheid voor interventies werden in dit verband uitdrukkelijk als dynamische
begrippen bezien, waartoe de ISD-veroordeelden gedurende de gehele maatregel dienen te worden
aangespoord.96 Deze dynamische beschouwing werd nog versterkt, toen al snel na invoering van de ISD
bleek dat de ISD-populatie wel degelijk deelnam aan behandel- en resocialisatietrajecten. Dit blijkt onder
andere uit de verbetermaatregelen die in 2009 zijn ingevoerd, bijvoorbeeld uit de minimale
opleidingseisen (mbo-niveau) van personeel in een ISD-inrichting, waardoor zij worden geacht beter te
kunnen motiveren, het beleid dat tot ISD veroordeelden zoveel mogelijk bij elkaar geplaatst dienen te
worden voor een ‘veilig en motiverend klimaat’ en dat steeds geprobeerd zal worden om ongemotiveerde

92

Struijk, Sancties 2020/13.
Rb. Maastricht 31 januari 2006, ECLI:NL:RBMAA:2006:AV0701 en Rb. Alkmaar 28 juni 2005,
ECLI:NL:RBALK:2005:AT8607.
94
Rb. Dordrecht 20 maart 2007, ECLI:NL:RBDOR:2007:BA1269 en Rb. Dordrecht 12 januari 2006,
ECLI:NL:RBDOR:2006:AV0757.
95
Hof Arnhem 1 februari 2010, ECLI:NL:GHARN:2010:BL1597.
96
HR 6 maart 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ7777.
93

33

veroordeelden “te motiveren alsnog deel te nemen aan het programma-aanbod van interventies en/of
zorg op maat”.97
2.3.5 Drugsontmoedigingsbeleid
Bij de invoering van de ISD werd erkend dat het merendeel van de doelgroep waar de ISD op toeziet
verslaafd is aan harddrugs en daarmee voor een groot deel overeen komt met de doelgroep van de
SOV.98 Een expliciet beleid over het gebruik van drugs of beleid over omgaan met middelenverslaving in
de ISD ontbreekt echter. Van bijvoorbeeld de mogelijkheid tot het verstrekken van heroïne werd in ieder
geval niet veel verwacht voor de ISD:
“Vooralsnog kan worden gezegd dat het niet geheel om dezelfde doelgroepen gaat. De
heroïneverstrekking richt zich op een beperkte doelgroep van oudere, ernstig zieke
therapieresistente heroïneverslaafden (conform de brief van de minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport aan de Tweede Kamer van 11 december 2003,
Kamerstukken II, 2003/04, 24 077, nr. 123). De ISD richt zich op (verslaafde)
delinquenten met een hoge recidive in een hoge criminele fase van de carrière. Dit is in de regel
een eerdere en actievere fase dan de fase waarin de heroïneverstrekking plaatsvindt.” 99
Omdat de ISD-inrichting zich bevindt op het terrein en daarmee binnen de organisatorische kaders van
een penitentiaire inrichting, betekent het ontbreken van een eigen drugsbeleid van de ISD impliciet dat
op de tenuitvoerlegging van de ISD het penitentiair drugsontmoedigingsbeleid (DOB) van toepassing is.
Dit DOB is in 2009 aangepast, naar aanleiding van de constatering dat verschillende PI’s uiteenlopend
drugsbeleid uitvoerden – iets dat ook in de ISD voorkwam. Het aangepaste beleid kent de volgende
uitgangspunten:
1.
2.
3.
4.

Invoer en gebruik van drugs en de handel in drugs zijn verboden en worden gesanctioneerd.
Met preventieve maatregelen en controle in de inrichting wordt de invoer en het gebruik van
drugs zoveel mogelijk voorkomen.
Gedetineerden worden gestimuleerd en geholpen om hun verslaving aan te pakken.
Maatregelen worden binnen de penitentiaire inrichtingen eenduidig en consequent
uitgevoerd.100

Daarnaast werd een reeks van nieuwe of aangescherpte maatregelen ingevoerd, waaronder striktere en
meer frequente (urine)controles. Ook is het protocol aangescherpt voor de uitkomst van een
urinecontrole, op grond waarvan wordt gesanctioneerd, met een duidelijke opbouw in de
sanctionering.101 Een dergelijk eenduidige uitvoering van het penitentiair drugsbeleid werd noodzakelijk
geacht om de invoer en het gebruik van drugs in detentie te kunnen minimaliseren.
Volgens het implementatieplan ISD van de DJI (2004) dienen alle ISD’ers van wie duidelijk is dat
drugsgebruik speelt of gespeeld heeft, minimaal drie maal per week een urinecontrole te ondergaan. In
de praktijk gebeurt dit in de meeste ISD-locaties minder frequent:
“De hierover geïnterviewde gesprekspartners in die inrichtingen geven aan dat het landelijk
voorgeschreven intensieve drugsbestrijdingbeleid voor ISD’ers niet uitvoerbaar is”. 102
In het kader van het drugs- (en andere verslavende middelen) ontmoedigingsbeleid worden de ISD’ers
wekelijks – vaker dan in andere regimes in de PI – onderworpen aan urinecontroles. Ook vinden er
dagelijks (steekproefsgewijze of op basis van vermoeden) controles plaats. Sancties worden na
geconstateerd drugsgebruik bepaald aan de hand van maatwerk. Sinds november 2019 is ook de invoer
van contrabande, waaronder drugs, strafbaar als overtreding (art. 429a Sr).
97

Kamerstukken II 2007/08, 31110, 4, p. 7.
Kamerstukken II 2007/08, 31110, nr. 4, p. 6.
99
Kamerstukken II 2007/08, 31110, nr. 4, p. 10.
100
Kamerstukken II 2008/09, 31110, nr. 8, p. 2.
101
Kamerstukken II 2008/09, 31110, nr. 8, p. 4. Bij het sanctioneren wordt in het aangepaste protocol onderscheid
gemaakt tussen softdrugs en harddrugs, personen die preventief gehecht zijn en personen die veroordeeld zijn, met
of zonder traject en er wordt gekeken of er sprake is van een eerste positieve urinecontrole of dat vaker positief is
gescoord.
102
Inspectie voor de Sanctietoepassing 2008, p. 40.
98

34

2.4 Beoordeling van de validiteit van de beleidstheorie (onderzoeksvraag 3, 4 en 5)
In dit onderdeel worden de aannames in de hierboven beschreven beleidstheorie op validiteit
beoordeeld, op basis van interne logica en wetenschappelijke literatuur.
2.4.1 Validiteit beleidstheorie deel 1: Hoe de ISD-maatregel criminaliteit en recidive op de korte termijn
vermindert via detentie
Het probleem waarvoor de ISD in het leven is geroepen, is de ernstige maatschappelijke overlast
veroorzaakt door de stelselmatige criminaliteit van de dader en het hoge risico op herhaling daarvan. Uit
beleidsstukken uit de periode voor de invoering van de ISD werd gesteld dat een relatief groot deel van
de overlast van criminaliteit in Nederland wordt veroorzaakt door het gedrag van deze stelselmatige
daders.103 In overeenstemming hiermee, laat criminologisch onderzoek consistent zien dat een relatief
kleine groep zeer actieve daders verantwoordelijk is voor een disproportioneel aandeel in de totale
criminaliteit.104
Incapacitatie-effect
De beleidstheorie neemt op basis van dit gegeven aan dat het selectief detineren van deze zeer actieve
veelplegers de criminaliteit fors kan doen dalen. Of dit criminaliteit voorkomt, is per definitie een
hypothetische ‘wat als’-vraag: Wat als de veroordeelde persoon niet opgesloten was, hoeveel
criminaliteit had deze dan gepleegd? Dit effect van detentie op recidive wordt vaak het incapacitatieeffect genoemd.105 Wetenschappelijk onderzoek naar deze vraag kent een aantal belangrijke
beperkingen106 en hoewel er consensus is dat detentie over het algemeen criminaliteit vermindert, lopen
de schattingen van de hoeveelheid criminaliteit die wordt voorkomen uiteen.107 Een kanttekening hierbij
is dat detentie enkel crimineel gedrag buiten de inrichting voorkomt. Detentie sluit als zodanig crimineel
gedrag binnen de inrichting niet uit.108 Wel wordt de voortzetting van de carrière als veelpleger tijdens
detentie uitgesloten. Het Basis Zorgprogramma van de forensische zorg beschrijft detentie als onderdeel
van preventie van criminaliteit – specifiek als fysieke preventie – maar doet verder geen uitspraken over
de effectiviteit daarvan.109
De incapacitatie-gedachte bij veelplegers kan door de lens van verschillende wetenschappelijke
theorieën over de ontwikkeling van crimineel gedrag worden bezien. Blokland en Nieuwbeerta
beschrijven dat met name theorieën waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende typen
daders hierbij van belang zijn.110 Op basis van dergelijke theorie worden zogenoemde ‘persistente
daders’ en ‘adolescentie-gebonden daders’ van elkaar onderscheiden. Relevant in de context van de
ISD is dat de eerste groep zich kenmerkt door een criminele carrière met een vroege start, een hoge
delictfrequentie en een lange duur daarvan. Gedragsverandering zou in deze groep hoogst
onwaarschijnlijk zijn, wat het detineren rechtvaardigt als enige manier om de criminaliteit te doen
dalen.111 Deze theorie wordt echter bekritiseerd door criminologen, die meer algemene verklaringen van
crimineel gedrag zien in de data. Zij stellen dat criminele carrières, inclusief die van veelplegers, over het
algemeen genomen hetzelfde verlopen: een snelle stijging van het criminele gedrag tijdens de vroege
tienerjaren, een piek tegen het einde van de adolescentie en een gestage daling tijdens de
volwassenheid.112 Bovendien wordt gesteld dat met name impactvolle, en deels onvoorspelbare,
levensgebeurtenissen (denk aan het krijgen van een kind of het vinden of verliezen van werk) van
103

Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2002/03, 28980, nr. 3, p. 1.
Zie bijvoorbeeld voor internationale studies Auerhahn, Criminology 1999; Greenwood & Abrahamse 1982; Visher
1986; Wikstrom 1991; Wolfgang, Figlio & Sellin 1972; Wolfgang, Thornberry & Figlio 1987. En zie voor Nederlandse
studies Block & Van der Werff 1991; Meeus & 't Hart 1993; Meeus e.a. 2001.
105
Voor het reduceren van criminaliteit en recidive, zijn grofweg drie strategieën te onderscheiden: afschrikking (door
de negatieve consequenties van crimineel gedrag durft de dader dit in de toekomst niet meer te vertonen),
incapacitatie (daders worden onschadelijk gemaakt door hun bewegingsvrijheid te beperken) en resocialisatie (het
verminderen van criminogene factoren om de dader weerbaar te maken tegen het plegen van delicten).
106
Onderzoekers kunnen bijvoorbeeld de populatie in detentie vergelijken met een gelijkaardige populatie buiten
detentie om schattingen te maken, maar een gerandomiseerd experiment is om o.a. ethische redenen niet mogelijk.
107
Levitt & Miles 2007.
108
Denk bijvoorbeeld aan diefstal, geweldpleging en het verhandelen van drugs.
109
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2020, p. 7.
110
Blokland & Nieuwbeerta 2006.
111
Haapanen 1990.
112
Zie Gottfredson & Hirschi 1990; Laub & Sampson 2003; Sampson, Robert & Laub, Criminology 2003.
104

35

invloed zijn op de ontwikkeling van het criminele gedrag.113 Vanuit deze theorie gedacht, is het selectief
detineren van veelplegers juist niet gerechtvaardigd. Zo zou de frequentie van crimineel gedrag tegen de
tijd dat deze veelplegers worden geïdentificeerd inmiddels al aan het afnemen zijn en is reeds vertoond
crimineel gedrag geen goede voorspeller voor toekomstig gedrag. Uit de Monitor Veelplegers uit 2017
blijkt dat de gemiddelde leeftijd tijdens de eerste strafzaak 18,7 jaar is en dat de personen pas met
gemiddeld 34,7 jaar worden geïdentificeerd als zeer actieve veelpleger. 114 Als de daling van het plegen
van delicten dan al aan het plaatsvinden is, zal het detineren van veelplegers op deze leeftijd in beperkte
mate de totale criminaliteit doen dalen.
Er bestaan ook theorieën die stellen dat detentie de kans op criminaliteit juist verhoogt. In Wermink
vinden we bijvoorbeeld dat Hirschi’s sociale-controletheorie en Sampson’s en Laub’s theorie van
informele sociale controle beide als uitgangspunt hebben dat bepaalde controlemechanismen personen
van delinquent gedrag kunnen weerhouden.115 De mate waarin personen crimineel gedrag vertonen, zou
geassocieerd zijn met de mate waarin zij geloven in heersende normen, de inzet in en tijd en energie
besteed aan conventionele activiteiten, en de mate waarin personen affectieve bindingen hebben met
naasten die deviant gedrag afkeuren, zoals ouders, vrienden en collega’s. 116 Deze controlemechanismen
kunnen worden aangetast door detentie, waarbij iemand voor een bepaalde tijd uit zijn of haar sociale
omgeving en conventionele routines wordt gehaald. Of detentie kan, door de gesloten setting, de
ontwikkeling van dergelijke mechanismen bemoeilijken. De negatieve gevolgen hiervan kunnen zich
opstapelen over de levensloop en zo de kans op criminaliteit zelfs verhogen.117 Er bestaat daarnaast
wetenschappelijke literatuur rondom de populaire notie van ‘de gevangenis als universiteit voor de
misdaad’, die laat zien hoe sociale netwerken en interacties tussen personen in detentie een stimulerend
effect kunnen hebben op later crimineel gedrag.118
Uit de meest recente Monitor Veelplegers blijkt dat in 2015 zowel het relatieve, als absolute, aantal ‘zeer
actieve veelplegers’ bijna is gehalveerd ten opzichte van 2003 en 2004.119 Het aandeel processenverbaal dat toe te rekenen is aan veelplegers neemt tussen 2003 en 2007 ook af, van 10% tot 7%.120 De
onderzoekers van de Monitor Veelplegers geven diverse verklaringen voor de afname in aantallen zeer
actieve veelplegers.121 Zo is in Nederland de algemene (ook in andere populaties) criminaliteit gedaald
en het heroïnegebruik is afgenomen.122 De daling kan ook mede een gevolg zijn van de zogenoemde
beveiligingshypothese van Farral e.a., die inhoudt dat geliefde doelen van veelplegers steeds beter
beschermd zijn, waardoor veelplegers minder kans van slagen hebben.123 Ten slotte stellen de
onderzoekers dat ook de invoering van de ISD-maatregel – immers, speciaal gericht op zeer actieve
veelplegers – zou kunnen hebben bijgedragen aan de afname. Het is echter onduidelijk of en in welke
mate de ISD bijdraagt aan het verminderen van de ‘ernstige maatschappelijke overlast’, veroorzaakt
door stelselmatige daders. Vollaard poogde deze vraag al eerder te beantwoorden door de mogelijke
effecten van de insluiting van veelplegers op gemeentelijk niveau te berekenen en concludeerde dat dit
leidde tot ongeveer 30% reductie in auto- of woninginbraak.124 Deze, op gemeentelijk niveau
geaggregeerde bevinding zegt echter weinig over de effecten van criminaliteitsreductie van individuele
veelplegers die een ISD-maatregel opgelegd krijgen. Een andere kanttekening bij het onderzoek van
Vollaard is dat de focus op auto- en woninginbraken beperkt is, omdat ISD-veelplegers juist met name
eenvoudige diefstallen en geweldsdelicten plegen.125 De prevalentie van laatstgenoemde delicten in de
politiecijfers zijn ook sterk afhankelijk van de mate van (gerichte) opsporing door de politie. Uit een
onderzoek uit 2006 blijkt daarnaast dat er verschillen bestonden tussen regio’s in de mate waarin
113

Laub & Sampson, Criminology 1993; Sampson & Laub, 1995.
N. Tollenaar et al., Monitor veelplegers, WODC-recidivestudies 2017.
Wermink e.a., Tijdschrift voor Criminologie 2009; Hirschi 1969; Sampson & Laub, Criminology 1993.
116
Hirschi 1969.
117
Sampson & Laub, 1993.
118
Zie bijvoorbeeld: Damm & Gorinas, The Journal of Law and Economics 2020; Harris, Nakamura & Bucklen,
Criminology 2018; Stevenson, The Review of Economics and Statistics 2017.
119
Beerthuizen, Tollenaar & Van der Laan 2018.
120
Tollenaar & Van der Laan 2010.
121
Tollenaar & Van der Laan 2010.
122
N. Tollenaar et al., Monitor veelplegers, WODC-recidivestudies 2017, p. 45.
123
Farral e.a., Australian & New Zealand Journal of Criminology 2011.
124
Vollaard 2010.
125
Goderie & Lünnemann 2008.
114
115

36

veelplegers een ISD-maatregel krijgen opgelegd en dus in hoeverre de ISD-capaciteit wordt benut.126 Zo
kan het dus per regio verschillen in hoeverre de ISD heeft bijgedragen aan de reductie van veelplegers.
Als laatste verwijzen we naar een beoordeling van het effect van detentie op veelplegers uit een eerdere
(2008) beleidstheorie analyse van de opeenvolgende en aansluitende veiligheidsprogramma’s van de
kabinetten-Balkenende, waarin ook de ISD is geïntroduceerd.127 Hierin wordt geconstateerd dat zowel uit
Nederlands en internationaal onderzoek blijkt dat detentie effectief is voor de acute
maatschappijbeveiliging voor de duur van de detentie. Echter, er worden ook nadelige neveneffecten
benoemd volgend op het niet selectief toepassen van deze vrijheidsbeneming. Volgens de literatuur zou
vrijheidsbeneming gereserveerd moeten blijven voor misdadigers die herhaaldelijk ernstige vormen van
criminaliteit plegen. Echter, de veelplegeraanpak heeft juist als doel om zoveel mogelijk veelplegers van
lichtere criminaliteit langer te detineren. Dit kan een ongunstige kosten-batenanalyse opleveren.128
Conclusie deel 1
In overeenstemming hiermee concluderen we dat de aanname dat detentie op korte termijn criminaliteit
en recidive van stelselmatige daders vermindert valide is als het gaat om crimineel gedrag buiten de PI
gedurende de detentie. Het dempende effect van detentie op criminaliteit en recidive op de langere
termijn (na afloop van de maatregel) is echter niet te onderbouwen met beschikbare literatuur en
beschikbare literatuur wijst eerder op een tegenovergesteld effect.
2.4.2 Validiteit beleidstheorie deel 2: Hoe de ISD via een intensieve aanpak met zorg en begeleiding
criminaliteit en recidive vermindert
De ISD vormt mede door de hierboven beschreven kennis, naast een mogelijkheid tot
vrijheidsbeneming, ook een belangrijke justitiële titel op grond waarvan (doorgeleiding naar)
(forensische) zorg en behandeling kan worden verleend. Naast het verminderen en voorkomen van
overlast op korte termijn wordt hiermee, indien mogelijk, ook een gedragsbeïnvloedend en
recidiveverminderend effect op de lange termijn beoogd.
Forensische zorg en ketenpartners
De beleidstheorie (zoals vastgesteld in paragraaf 2.3) stelt dat het voorkomen en verminderen van
recidive alleen kan worden bereikt als de doelgroep, die kampt met meerdere problemen, intensieve,
forensische zorg wordt aangeboden. Dit deel van de beleidstheorie past goed binnen de expliciete
doelstellingen van forensische zorg, waarin het belang van zowel beveiliging van de maatschappij, als
behandeling van de forensische patiënt wordt benadrukt:
“Met inachtneming van het karakter van de vrijheidsbenemende straf of maatregel wordt de
tenuitvoerlegging hiervan zo veel als mogelijk aangewend voor herstel van de forensische
patiënt en vermindering van de kans op recidive, ten behoeve van de veiligheid van de
samenleving.”129
Zoals eerder genoemd, is echter onduidelijk welke vorm van forensische zorg werkzaam is. Bovendien
blijkt uit onderzoek naar ‘Recidive na forensische zorgtrajecten’ uit 2020 dat van alle personen die
tussen 2013 en 2015 forensische zorg ontvingen, de groep met een ISD-maatregel “met afstand” het
hoogste percentage recidivisten (81%) kent twee jaar na uitstroom.130 Gevolgd door de groep die
forensische zorg ontvangt en een vrijheidsstraf ondergaat en de groep aan wie forensische zorg wordt
verstrekt in het kader van een voorwaardelijke modaliteit. Uit deze recidivestudie is verder af te leiden
dat het recidivepercentage hoger is, als de forensische zorg tijdens een ISD-traject vooral heeft bestaan
uit zorg in detentie131 (88%). Als de zorg vooral extramuraal132 plaatsvond, zowel ambulant als klinisch,
is het recidivepercentage lager. Overigens kan dit, net als het verhoudingsgewijs hoge recidivecijfer van
ISD’ers in het algemeen, mogelijk ook verklaard worden door een selectie-effect: de grootste recidivisten
krijgen ISD en binnen de ISD krijgen de lastigste gevallen de minste vrijheden en zullen enkel degenen
126

Snippe, Ogier & Bieleman 2006.
Sociaal en Cultureel Planbureau 2008.
Sociaal en Cultureel Planbureau 2008.
129
Artikel 2.1 lid 1 Wet forensische zorg.
130
Drieschner e.a. 2020.
131
In dit geval zorg die geleverd wordt binnen de muren van de PI.
132
Zorg die buiten de muren van de PI wordt geleverd.
127
128

37

die gemotiveerd zijn deelnemen aan behandeling.133 Mogelijk zegt ook dit cijfer dus niets over de
werkzaamheid van forensische zorg voor ISD’ers in het algemeen.
De werkzaamheid van de verschillende typen forensische zorg zijn vooral onderzocht zonder
onderscheid te maken of dat type is gegeven aan een ISD’er of aan iemand met een andere
strafrechtelijke titel – over het algemeen zal de groep ISD’ers daarbinnen klein zijn. Hoewel de daarin
gevonden cijfers dus niet precies aangeven waarnaar wij in dit onderzoek op zoek zijn, geven ze wel een
indicatie. Na interne overplaatsing naar een PPC is sprake van een algemene en ernstige recidive na
twee jaar van respectievelijk 57% en 51%. Een dergelijke overplaatsing vindt veelal plaats op basis van
het criterium van de beheersbaarheid op een afdeling (voorheen ‘detentieongeschiktheid’). Het betreft
veelal crisisplaatsingen gericht op een zo snel mogelijke terugkeer naar de oorspronkelijke afdeling. Zo
kan het zijn dat voor uitstroom uit detentie iemand eerst weer op een reguliere afdeling heeft verbleven.
Het recidivepercentage na een poliklinische behandeling van de ggz in detentie is 56,5%.134 De externe
overplaatsingen naar zorginstellingen via artikel 15 lid 5 Pbw (algemene en ernstige recidive van 64 om
62%) en artikel 43 lid 4 Pbw (algemene en ernstige recidive van 61% om 51%) geschieden volgens die
artikelen respectievelijk om in geval van een psychische stoornis, diens recht op zorg en hulp te
verwezenlijken. Deze overplaatsingen zijn sinds het recidive-onderzoek op basis van de aangescherpte
eisen na het geval Michael P.135 minder voorgekomen.136
De meest specifieke indicatie voor werkzaamheid van een bepaald traject is waarschijnlijk dat uit
analyse van recidive na forensische zorgtrajecten blijkt dat wie direct uit de extramurale fase van de ISD
is gestroomd, zonder tussentijdse terugplaatsing naar de PI, een nagenoeg twee keer kleinere kans
heeft om te recidiveren.137 In deze gevallen kan een gecontroleerde en gefaseerde resocialisatie 138
plaatsvinden. Uit onderzoek blijkt echter dat een dergelijke afronding van forensische zorgtrajecten (ook
buiten de ISD-context) niet veel voorkomt.139
Eerder onderzoek naar knelpunten die worden ervaren door Forensisch Psychiatrische Klinieken (FPK’s)
en Forensisch Psychiatrische Afdelingen (FPA’s) wijst erop dat als gevolg van de ambulantisering van
de forensische zorg, de patiëntenpopulatie van de FPK’s en FPA’s zo zwaar is geworden, dat een
verantwoorde afbouw van het beveiligingsniveau binnen de vaak vrij korte titelperiode niet haalbaar is.140
Daar komt nog bij dat een aanzienlijk deel van de titelperiode wordt besteed aan een langdurig
plaatsingsproces zonder behandeling. Dit geldt in het bijzonder voor de ISD. Ook het feit dat in deze
gevallen de verantwoordelijke directie van de PI toestemming voor uitbreiding van vrijheden moet geven,
zou afschaling in het kader van resocialisatie bemoeilijken. De samenhang tussen de hogere recidive en
het vroegtijdig beëindigen van forensische zorg kan echter ook te maken hebben met de aard van de
ISD-doelgroep: het zijn immers stelselmatige daders. Bovendien, als tijdens de ISD de regels al op zo’n
manier worden geschonden dat werd besloten tot terugplaatsing, kan dat een teken zijn van het niet
gemotiveerd zijn voor of het niet aanslaan van het traject. Dat beeld is ook terug te zien in de cijfers van
de onttrekkingen tijdens de ISD: wanneer een ISD’er zich onttrekt, is de kans op recidive 59% hoger.
Voor een zeer ernstig delict141 wordt de verhoogde kans zelfs op 162% geschat.
De veronderstelling in de beleidstheorie is, in ieder geval sinds de verbetermaatregelen in 2009, dat de
ISD bestaat uit een traject met forensische zorg en behandeling. Er wordt uitgegaan van een traject met
op zijn minst meer dan basiszorg. Deze intensieve aanpak met forensische zorg dient bij te dragen aan
het verminderen van de problematiek van de doelgroep en daarmee het beëindigen van de recidive.
Deze conclusie wordt getrokken op basis van recidiveonderzoek. Zoals gezegd is het echter onduidelijk
waar deze forensische zorg precies uit bestaat en of, en welke, forensische zorg daadwerkelijk verleend

133

Van der Vis, Struijk & Van der Wolf, AA 2020, p. 321-330.
Drieschner, Hill & Weijters 2018.
135
Het ernstige incident uit 2017 waarbij Michael P., patiënt in de psychiatrische kliniek in Den Dolder, veroordeeld
werd voor het ontvoeren, verkrachten en doden Anne Faber.
136
Kamerstukken II 2018/19, 33628, nr. 44.
137
Drieschner, Hill & Weijters 2018.
138
Dat wil zeggen geleidelijke vermindering van het niveau van beveiliging en toezicht, naarmate de
delictgevaarlijkheid van de justitiabele door beïnvloeding van dynamische risicofactoren is afgenomen.
139
Drieschner, Hill & Weijters 2018.
140
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming 2018.
141
Misdrijven waar een gevangenisstraf van acht jaren of meer op is gesteld.
134

38

wordt en aan wie binnen de ISD-doelgroep. Zo is dus ook weinig te zeggen over de werkzaamheid van
(het type) forensische zorg in het kader van de ISD.
De opvatting dat recidive kan worden voorkomen en verminderd via zorg en behandeling past verder bij
de internationale en in Nederland steeds vaker gehanteerde What Works principes142 en het Risk-NeedResponsivity (RNR) model, dat één van de uitgangspunten vormt in het Kwaliteitskader Forensische
Zorg, het Basis Zorgprogramma en het Zorgprogramma Forensische Verslavingszorg.143 Daarin wordt
onder andere onderbouwd dat interventies die zorg, behandeling en/of begeleiding hoog in het vaandel
hebben staan vaker positieve effecten vertonen, dan interventies waarbij repressie het uitgangspunt
vormt. Dergelijke bevindingen zijn ook gevonden voor in Nederland uitgevoerde interventies.144 Deze
forensische (zorg)interventies dienen afgestemd te zijn op de risico’s (recidive kans) en de behoefte en
responsiviteit145 van de cliënt.146 De doelgroep in de ISD heeft naar verwachting een hoge kans op
recidive, kampt met veel problematiek en kan moeilijk gemotiveerd worden voor behandeling. Een
intensief zorgprogramma in een gedwongen kader kan in dat geval dus passend zijn. Reviews van het
RNR-model laten zien dat toepassing van de principes kan leiden tot een aanzienlijke vermindering van
recidive.147
Verschillende wetenschappers plaatsen echter kanttekeningen bij het onderzoek dat de What Works
principes onderbouwd: de selectie van onderzoeken en de onderlinge vergelijkbaarheid (van
onderzoeken en populaties) zou beperkt zijn.148 Bovendien komt dit bewijs voornamelijk voort uit studies
in het gevangeniswezen en is er veel minder bewijs over toepassing van het model in de forensische
zorg. De ISD bevindt zich als maatregel op het snijvlak tussen deze twee settingen en het is dus
onbekend in hoeverre het beschikbare bewijs voor de ISD geldt.
Uit eerder onderzoek is verder bekend dat de doelgroep van de ISD in grote mate kampt met complexe
problematiek en dat het primaire delictpatroon vaak gerelateerd is aan middelengebruik of -verslaving
(veel vaker dan bij gedetineerden zonder ISD-maatregel).149 Ook wordt de doelgroep gekenmerkt door
een relatief hoge prevalentie van licht verstandelijke beperking (LVB), psychische- en
persoonlijkheidsstoornissen, sociaaleconomische problemen (opleiding, werk en schulden), en
combinaties hiervan. Uit onderzoek blijkt dat met name de combinatie van dergelijke problematiek
behandeling bemoeilijkt.150 De complexiteit van de doelgroep maakt dat doorverwijzing naar externe
gespecialiseerde (forensische) zorg, ondersteuning en andere begeleiding nodig is om de doelgroep in
behandeling te houden en te werken aan gedragsverandering. Het is dus logisch dat hiervoor een goede
samenwerking en continuïteit tussen de ISD en de ketenpartners gewenst is.
De aanname dat recidive op lange termijn kan worden verminderd door het samenwerken met
ketenpartners en het (volgens RNR-principes) aanbieden van forensische zorg, kan dus deels worden
onderbouwd op basis van de beschikbare informatie over de kenmerken van de doelgroep in de ISD.
Het is echter nog de vraag waarom na de invoering van de verbetermaatregelen voor de ISD in 2009,

142

Dit betreft een stroming in het evaluatieonderzoek waarin op systematische wijze wordt ingegaan op de uitkomsten
van afzonderlijke effectevaluaties op het terrein van de tenuitvoerlegging van straffen en de condities waaronder
interventies effectief zijn.
143
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2022; Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2020;
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2017.
144
Wartna, Alberda & Verweij 2013.
145
Het responsiviteitsprincipe bestaat uit algemene responsiviteit en specifieke responsiviteit. Algemene responsiviteit
houdt in dat cognitieve gedragstherapeutische interventies het meest effectief zijn in het aanleren van nieuw gedrag,
ongeacht de problematiek (Andrews e.a., Criminology 1990). Specifieke responsiviteit verwijst naar het rekening
houden met het leervermogen, de leerstijl, omstandigheden en demografische kenmerken van individuen, zoals
geslacht, leeftijd en etniciteit (Andrews e.a., Criminal Justice and Behavior 2011; Bonta & Andrews, Rehabilitation
2007; Bonta & Andrews 2016).
146
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2022; Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2020;
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2017.
147
Andrews & Bonta 2017.
148
Zie bijvoorbeeld Van den Hurk & Nelissen, Sancties 2004; Petersilia, Federal Probation Journal 2004; Rovers,
Tijdschrift voor Veiligheid 2007.
149
Ganpat e.a. 2009.
150
Beschreven in Raaijmakers e.a. 2014 en Beerthuizen, Tollenaar & Van der Laan 2018.

39

waarbij er in principe meer nadruk werd gelegd op forensische zorg, de recidivecijfers van de ISD hoger
zijn ten opzichte van eerder onderzoek.151
Doorlopende fasering
In de beleidstheorie van de ISD wordt ook verondersteld dat via het toepassen van verschillende fases,
gekoppeld aan het verkrijgen van meer vrijheden (en daarmee meer behandel- en reintegratiemogelijkheden) en minder beveiliging, het gedrag van de ISD’er kan worden geconditioneerd
en verbeterd. Een systeem van belonen (met vrijheden) en sanctioneren (met terugplaatsen), dat
overeenkomsten vertoont met detentiefasering in het gevangeniswezen. In literatuuronderzoek in
aanloop naar de invoering van de SOV152 en uit de evaluatie van de SOV153 bleken de doorlopen fasen
voorspellers voor succes te zijn. Ook uit onderzoeken naar detentiefasering komt naar voren dat een
geleidelijke terugkeer naar de samenleving, mits onder begeleiding, het risico op recidive kan
terugdringen.154 Echter, zoals in 2.3.1 benoemd, lukt het in de praktijk in veel gevallen niet om deze
fases te doorlopen. De relatie tussen betere uitkomsten en het doorlopen van een resocialisatieproces
kan bovendien een selectie-effect zijn omdat met name gemotiveerde cliënten het gehele proces
doorlopen. Dit onderdeel van de beleidstheorie kan dus deels onderbouwd worden met
wetenschappelijke literatuur. In de specifieke setting van de ISD kunnen er naast vrijheden ook meer
behandel- en re-integratiemogelijkheden worden verworven door de ISD’er via het vertonen van gewenst
gedrag. Wetenschappelijke onderbouwing van de effectiviteit van dit specifieke mechanisme is niet
gevonden.
Motivatie
Een ander doel van de vrijheidsbeneming uit de beleidstheorie van de ISD is dat deze dient te leiden tot
verbetering van het bereik en de behandelretentie van dranginterventies. In een literatuurverkenning
naar voor de SOV relevantie studies over het onvrijwillig detineren van justitiabele personen met een
verslaving, onderzocht Baas (1998) verbanden tussen het effect van een behandelprogramma en de
wijze van plaatsing: al dan niet onder formele (strafrechtelijke) druk.155 Baas presenteert onder andere
onderzoek naar het effect van externe druk op het behandelresultaat van verslavingszorg en constateert
dat met enkel externe drukmiddelen geen blijvende verbetering wordt bereikt en dat intrinsieke motivatie
en betrokkenheid bij een behandeling cruciaal zijn. Die hoeft echter niet noodzakelijk bij de aanvang van
de behandeling aanwezig te zijn, maar kan zich gedurende de periode onder vrijheidsbeneming
ontwikkelen. De geraadpleegde experts in Kaal et al. (2009), de literatuurstudie van Koeter en Van
Maastricht (2006) en de overzichtsstudie van Van Ooyen-Houben et al. (2008) bevestigen dat intrinsieke
motivatie zich kan ontwikkelen, startende met drang of dwang156. De gedwongen situatie geldt dan als
randvoorwaarde om te kunnen werken aan het ontwikkelen van intrinsieke motivatie. Daarbij biedt een
langer durende detentie meer kans om gedetineerden te motiveren om (drang)behandeling te
accepteren.157 De subjectieve ervaring van drang speelt daarbij ook een rol. Uit diverse onderzoeken
blijkt namelijk dat het niveau van justitiële drang slechts beperkt samenhangt met de door de cliënt
ervaren drang.158

151

Beerthuizen, Tollenaar & Van der Laan 2018.
Baas 1998.
153
Koeter en Bakker 2007, hoofdstuk 6.
154
Zie de literatuur die wordt genoemd in Nagtegaal, Sancties 2014/22.
155
Baas 1998.
156
Van dwang wordt gesproken als iemand tegen zijn of haar wil wordt opgenomen of geplaatst in een inrichting of als
een vrijheidsbenemende maatregel wordt opgelegd voor de opname of het verblijf in een inrichting. Drang is minder
ingrijpend en hierbij behoudt de persoon enige keuzevrijheid. Bepaalde keuzeopties worden echter meer of minder
aantrekkelijk gemaakt, bijvoorbeeld doordat ze aan bepaalde voorwaarden worden verbonden. Denk aan een
voorwaardelijke straf die niet ingaat zolang een persoon meewerkt aan een opname.
157
Baas 1998.
158
Personen die onder dwang waren opgenomen in de SOV en personen die onder drang opgenomen waren in de
Forensische Verslavingskliniek (FVK) ervoeren externe druk (Koeter en Bakker 2007). Echter de meerderheid van de
dwangcliënten in de SOV en van de drangcliënten in de FVK gaf aan dat de instroom (overwegend) naar eigen wens
was. Zo gaven ze aan dat ook familie of vrienden drang hadden uitgeoefend en dat ze ook zélf in zorg wilden. Er was
zelfs een groep (een derde tot bijna de helft) die nauwelijks tot geen externe drang had ervaren.
152

40

Erkend wordt dat dwangbehandeling bij verslaving kan leiden tot meer wilsbekwaamheid en motivatie,
maar dat dit een controversieel onderwerp is waarvan weinig bekend is over de effectiviteit.159 Daarbij
plaatst het de kanttekening dat er weinig beschikbare plaatsen zijn waar in een gesloten setting kan
worden gewerkt aan ernstige verslavingsproblematiek. Dit geldt des te meer wanneer er sprake is van
comorbiditeit. Ook is er de beperking dat iemand in een gesloten setting waar drugsgebruik niet is
toegestaan, niet kan leren hoe men in de buitenwereld geen verslavende middelen neemt. Kortom, de
grenzen tussen dwang, drang, niet-vrijwillige en vrijwillige zorg zijn vaag en hoewel dit onderdeel van de
beleidstheorie dus deels is onderbouwd, kent het ook kanttekeningen.
Drugsontmoedigingsbeleid
Omdat een eigen drugsbeleid van de ISD ontbreekt in de beleidstheorie geldt voor de ISD het
penitentiair drugsontmoedigingsbeleid (DOB). Volgens het DOB leidt in beginsel ieder geconstateerd
drugsgebruik tot een interne disciplinaire sanctie met als doel de invoer en het gebruik van drugs uit te
bannen, ter bestraffing van dat drugsgebruik en om het signaal af te geven dat drugsgebruik de orde en
veiligheid in de PI verstoort. In het kader van de ISD kan de impliciete veronderstelling van de
beleidstheorie zijn dat een middelenvrije setting bijdraagt aan het ontvankelijk maken van ISD’ers voor
diagnostiek en behandeling, en aan het verhelpen van middelenverslaving en daarmee het verminderen
van het recidiverisico. Wanneer de middelen er niet zijn, kan men immers minder snel in verleiding
worden gebracht om te gebruiken en is men beter in staat te reflecteren op het eigen gedrag. Een
kanttekening hierbij is de realiteit dat ondanks vele inspanningen dergelijke middelen vrijwel niet uit te
bannen blijken te zijn, getuige de grote hoeveelheden drugs die ieder jaar worden aangetroffen in de
cellen van gedetineerden.160 Daarbij constateerde de inspectie al in 2008 dat medewerkers van de ISD
het DOB “niet uitvoerbaar”161 achten. Ook stellen de zorgstandaard Opiaatverslaving, zorgstandaard
Problematisch alcoholgebruik en alcoholverslaving en de forensische zorgprogramma’s dat een terugval
in middelengebruik een belangrijk onderdeel kan zijn van de behandeling van verslaving. Terugval is
namelijk veelvoorkomend, en het is dus essentieel voor de cliënt om hiermee om te leren gaan of om te
leren dit te voorkomen of de negatieve effecten hiervan te beperken. In een setting waar drugsgebruik
niet is toegestaan en ieder gebruik gesanctioneerd wordt, kan een terugval niet of moeilijker als
leermoment worden gebruikt. In dit laatste geval zou het DOB niet bijdragen aan vermindering van
problematiek en recidive van de ISD’er. Een drugsbeleid specifiek voor de ISD is dus een belangrijke
omissie in de beleidstheorie. Terwijl het geldende DOB bovendien onvoldoende onderbouwd is voor het
merendeel van de ISD-doelgroep.
Conclusie deel 2
Het deel van de beleidstheorie dat uitgaat van de veronderstelling dat het invullen van detentie met zorg,
behandeling en (gedrags)interventies bijdraagt aan resocialisatie en het verminderen van het
recidiverisico is plausibel en kan onderbouwd worden met literatuur. Er zijn in deze beleidstheorie
analyse echter ook een aantal lacunes geconstateerd. Zo is onbekend welke zorg, behandeling en
gedragsinterventies worden toegepast in de ISD, deze invulling is namelijk gebaseerd op maatwerk.
Daarnaast is onbekend of de behandeling van ISD’ers in een kader van vrijheidsbeneming effectiever is
dan in een (voorwaardelijk) drangkader. Ten slotte ontbreekt een specifiek drugsbeleid voor de ISD,
waardoor het DOB van de PI, waar de ISD zich bevindt, eveneens voor de ISD geldt. Het DOB houdt
echter onvoldoende rekening met personen met een drugsverslaving door een gebruiksverbod te
hanteren en hiermee bijvoorbeeld te weinig ruimte laat om te kunnen leren van een terugval. Dit terwijl in
zorgprogramma’s en kwaliteitskaders rondom (forensische) verslavingszorg dergelijke ruimte
nadrukkelijk als werkzame aanpak genoemd wordt.
2.4.3 Inzichten over verslavingsbehandeling ter aanvulling van de beleidstheorie (onderzoeksvraag 5)
Zoals gezegd, heeft het zoeken naar literatuur die iets zegt over de algemene werkzaamheid van
interventies voor afzonderlijke aandoeningen beperkt nut voor de ISD, omdat er onder de ISD-populatie
vaak sprake is van multiproblematiek, en dit apart onderzoek vereist dat er niet of nauwelijks is. Toch is
159

Zorgstandaard Opiaatverslaving, in 7.2 Generieke Module Drang en Dwang. Stichting Akwa heeft verschillende
kwaliteitsstandaarden voor de geestelijke gezondheidszorg ontwikkeld met patiënten, hun naasten en professionals.
Deze standaarden geven aanbevelingen en richtlijnen voor preventie, herkenning, diagnostiek en behandeling van
psychische aandoeningen. Zie www.ggzstandaarden.nl
160
Zie https://www.dji.nl/justitiabelen/onderwerpen/contrabande/cijfers-contrabande-gevangeniswezen
161
Inspectie voor de Sanctietoepassing 2008, p. 40.

41

het belangrijk dat de beleidstheorie wordt aangevuld met inzichten over de mogelijke effecten van de
ISD-maatregel op verslaving en de mechanismen die tot deze effecten leiden. Uit de voorgaande
analyse van de beleidstheorie blijkt dat de aanpak rondom het DOB en drugsverslaving nog
onvoldoende onderbouwd is in de beleidstheorie. Alcohol- en/of drugsverslaving is veruit de meest
voorkomende problematiek in de ISD.162 Bovendien is bekend uit internationaal onderzoek dat bij
veelplegers, verslaving vaak sterk verweven is met andere psychische problematiek en
delictgedrag.163,164 Aandacht voor de effectiviteit van activiteiten gericht op de aanpak van deze
aandoening in het kader van de ISD is dus gerechtvaardigd. Een goede aanpak voor verslaving zou een
belangrijke aanvulling op de huidige beleidstheorie kunnen zijn (zie onderzoeksvraag 5).
Kennis over effecten van SOV
Zoals benoemd in de paragraaf over de historische context van ISD (2.1) hebben twee effectevaluaties
naar de drangvariant van de SOV positieve effecten laten zien op verslavingsproblematiek: deelnemers
plegen significant minder delicten (en de afmakers minder dan de afhakers) in vergelijking met de
controlegroep.165 De laatste evaluatie vergeleek de SOV-deelnemers met personen uit twee intensieve
drangvoorzieningen (Triple-Ex en de Forensische Verslavingskliniek) en met regulier gedetineerde
personen met een verslaving. Zowel het aandeel recidivisten, als het aantal gepleegde delicten
verschilde nauwelijks tussen de SOV en de drangvoorzieningen, maar waren significant lager
vergeleken met reguliere detentie. De ISD-maatregel (en eerder al de SOV) is hiermee een verbetering
ten opzichte van reguliere detentie, maar vrijheidsbeneming is mogelijk overbodig (vergeleken met
drang). Een vertaling van de uitkomsten van de SOV-effectevaluatie naar de ISD is echter niet
vanzelfsprekend. Hoewel de ministers van Justitie en Volksgezondheid in hun beleidsbrief over de
justitiële verslavingsproblematiek166 stellen dat de positieve SOV-resultaten het nut bevestigen van de
basisprincipes die ook aan de ISD-maatregel ten grondslag liggen, zijn hier kanttekeningen bij te
plaatsen. Geconcludeerd kan worden dat de ISD enerzijds inderdaad in grote lijnen voortbouwt op de
SOV-fundamenten. Anderzijds wijkt de ISD daar wezenlijk van af, als gevolg van a) het nietexperimentele, landelijk karakter van de ISD-maatregel en b) de – ten opzichte van de SOV - bredere
sterk heterogene doelgroep van zowel mannelijke als vrouwelijke stelselmatige daders, al dan niet
kampende met een (drugs)verslaving of psychische stoornis.167 Hiermee is het de vraag in hoeverre de
werkzame elementen van de SOV van toepassing zijn bij de ISD. Gezien de beperkte onderbouwing van
het drugs- en verslavingsbeleid in de ISD, is aannemelijk dat belangrijke werkzame elementen van de
SOV bij de ISD ontbreken.
Internationale standaarden voor drugsverslaving in detentie
Een overzicht van literatuur over het effect van de behandeling van problematisch drugsgebruik bij
strafrechtelijke populaties is te vinden bij het vooraanstaande National Institute on Drug Abuse.168 Het is
bedoeld als hulpmiddel voor betrokken professionals en behandelaars die werken met personen met een
drugsverslaving in een justitieel kader. De publicatie vat 20 jaar (1994-2014) onderzoek samen en
formuleert richtlijnen voor op evidence-based praktijken en identificeert algemene principes voor het
effectief aanpakken van de drugsproblemen van personen die betrokken zijn bij het strafrechtelijk
systeem. Tabel 5 hieronder beschrijft de dertien principes en geeft aan of deze aanwezig zijn in de
huidige beleidstheorie van de ISD. We concluderen hieruit dat er op acht van de dertien principes ruimte
is voor verbetering in de huidige uitvoering van de ISD.

162

Ganpat e.a. 2009.
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2020; Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2017.
164
MacKenzie, Crime & Delinquency 2000; Mitchell e.a. 2012.
165
Biesma e.a. 2006; Koeter & Bakker 2007.
166
Kamerstukken II 2006/07, 31110, nr. 1.
167
Hoewel in theorie verslaving niet expliciet gekoppeld is aan de ISD lijkt dit in de praktijk wel zo te zijn. In 2009
constateren onderzoekers bijvoorbeeld dat alle ISD’ers verslavingsproblematiek hebben (Goderie e.a. 2009).
168
NIDA is het internationaal gezien het meest invloedrijke kennisinstituut op het gebied van verslaving en
problematisch middelengebruik. Zie voor een uitgebreide beschrijving van de principes:
https://nida.nih.gov/publications/principles-drug-abuse-treatment-criminal-justice-populations-research-basedguide/principles
163

42

Tabel 5. In hoeverre zijn de principes van de behandeling van drugsmisbruik voor strafrechtelijke populaties
(NIDA) aanwezig in de beleidstheorie van de ISD?

Principe
Drugsverslaving is een aandoening dat invloed
kan hebben op de werking van
hersenmechanismen en kan daarmee het
gedrag van mensen beïnvloeden. Dit tast de
mate waarin iemand verantwoordelijk kan
worden gehouden voor dat gedrag aan.
Herstel van drugsverslaving vereist een
effectieve behandeling, gevolgd door een
therapeutisch proces gedurende langere tijd.
Behandeling moet lang genoeg duren om
stabiele gedragsveranderingen teweeg te
brengen.

Evaluatie (van de problematiek) is de eerste
stap in de behandeling.
Het afstemmen van diensten op de behoeften
van het individu is een belangrijk onderdeel van
een effectieve behandeling.
Middelengebruik dient zorgvuldig te worden
gemonitord tijdens de behandeling.
De behandeling moet gericht zijn op factoren die
verband houden met crimineel gedrag.
Strafrechtelijk toezicht moet een
behandelingsplan bevatten, en externe
behandelaars moeten in samenwerking met het
strafrechtelijk toezicht dat plan evalueren.
Continuïteit van de zorg is essentieel voor een
succesvolle terugkeer in de gemeenschap.

Een evenwichtige balans tussen beloningen en
sancties stimuleert prosociaal gedrag en
deelname aan de behandeling.
Daders met gelijktijdig voorkomend
drugsgebruik en psychische problemen hebben
vaak een geïntegreerde behandelaanpak nodig.

Medicijnen (bijvoorbeeld substitutiebehandeling)
zijn een belangrijk onderdeel van de
behandeling.
Het behandelplan tijdens de terugkeer in de
gemeenschap moet strategieën bevatten die

Aanwezig in beleidstheorie ISD?
Nee.

Deels. Behandeling kan aanwezig zijn in ISD. Van
een langdurig therapeutisch proces na
behandeling is echter geen sprake in de
beleidstheorie.
Nee. De duur van de ISD is niet gebaseerd op wat
er nodig is om stabiele gedragsverandering
teweeg te brengen. Al vanaf de invoering van de
maatregel bestaat er discussie over een
mogelijkheid tot verlenging, na twee jaar.169
Ja. Diagnostiek vormt een belangrijk onderdeel
van ISD beleidstheorie.
Ja. Maatwerk is een belangrijk uitgangspunt in de
ISD beleidstheorie.
Ja. Regelmatige controles op middelengebruik zijn
onderdeel van het verscherpte drugsbeleid op de
ISD-afdelingen.
Nee. De beleidstheorie is hier onvoldoende
expliciet over.
Ja. Een trajectplan en ketensamenwerking vormen
belangrijke onderdelen van de ISD beleidstheorie.

Deels. Ketenpartners zijn mede verantwoordelijk
voor terugkeer in de gemeenschap (reclassering,
forensische zorg en gemeenten). Het is echter
onduidelijk hoe continuïteit wordt gewaarborgd in
dat proces. Bovendien is resocialisatie na de ISD
onvoldoende beschreven in de beleidstheorie.
Ja. De te doorlopen fases kunnen ingezet worden
als beloning of sanctie (terugplaatsing in eerdere
fase) om motivatie voor behandeling te stimuleren.
Nee. De beleidstheorie is niet expliciet over dat
multiproblematiek geïntegreerd aangepakt dient te
worden. Het is aannemelijk dat dit wel het geval is
in de forensische zorg die deel uit kan maken van
een ISD traject.
Nee. De beleidstheorie noemt niet de mogelijk
werkzame rol voor medicijnen als onderdeel van
behandeling.
Nee. De beleidstheorie noemt niet hoe ernstige,
chronische medische aandoeningen kunnen

169

Daar is tot nu toe bewust vanaf gezien. De zorg is dat de proportionaliteit van vrijheidsbeneming, gelet op het lichte
karakter van het delict dat de aanleiding vormt voor oplegging van de ISD, dan uit verhouding is. Een
verlengingsmogelijkheid werd dan ook resoluut van de hand gewezen en gezien als ‘een oneigenlijk en onevenredig
zwaar middel’ om als stok achter de deur te fungeren voor een succesvolle nazorg en resocialisatie. Kamerstukken I
2003/04, 28980, D, p. 2.

43

Principe
ernstige, chronische medische aandoeningen,
zoals hiv/aids, hepatitis B en C en tuberculose,
tegengaan en/of behandelen.

Aanwezig in beleidstheorie ISD?
worden voorkomen tijdens de terugkeer in de
gemeenschap.

Herstelondersteunende zorg
Buiten de strafrechtketen, is in de laatste twintig jaar een internationale beweging ontstaan met nieuwe
theorieën over hoe mensen duurzaam herstellen na een verslaving. Dit zogenoemde herstelmodel
kenmerkt zich door de visie dat herstel geen uitkomst is (bijvoorbeeld het bereiken van abstinentie),
maar in plaats daarvan een langdurig proces waarin persoonlijke, alsook functionele en sociaalmaatschappelijke levensdomeinen op een positieve manier ontwikkelen.170 Bij de ondersteuning van dit
herstelproces hoort een persoonsgerichte en brede welzijnsgerichte benadering.171 Hoewel dit
herstelmodel is ontwikkeld in de context van de geestelijke gezondheidszorg, zijn er verschillende
wetenschappers die de link maken met het herstelproces en het in de criminologie beschreven proces
van desistance, oftewel het afnemen van criminaliteit.172 Uit onderzoek naar dit proces waarin een
persoon stopt of mindert met crimineel gedrag, wordt voorzichtig duidelijk dat dit ook samenhangt met
persoonlijke en sociale drijfveren en levensdomeinen, zoals met de wens om goede dingen te doen en
om het leven anders in te richten.173 Onderzoek naar desistance bij mensen met delinquent gedrag die
verslaafd zijn aan drugs laat bovendien zien dat het proces van desistance samenhangt met het
herstelproces, maar dat desistance ondergeschikt is aan het herstelproces van drugsverslaving.174 Het
blijkt dat mensen met een verslaving die delinquent gedrag vertonen zichzelf vooral zien als
‘drugsgebruikers’ en niet als 'criminelen'. Hun primaire doel is daarom het herstellen van drugsverslaving
en zij zijn ervan overtuigd dat dit leidt tot het beëindigen van recidive.
Hoewel afzonderlijke verslavingsinterventies over het algemeen niet bepaald effectief zijn in het
beëindigen van middelengebruik, wordt uit herstelonderzoek steeds duidelijker dat, op de lange termijn,
het cumulatieve effect van verschillende interventies over verloop van tijd bijdraagt aan een positieve
ontwikkeling en vermindering van de verslavingsproblematiek.175 Een persoonsgerichte en brede
welzijnsgerichte benadering van verslaving, die ook rekening houdt met dit lange termijn perspectief, lijkt
dus beter te passen bij het verweven en chronische karakter van verslaving. Hier is een duidelijke
parallel te zien met het Good Lives Model, zoals ook beschreven in het Zorgprogramma Forensische
Verslavingszorg.176 Veelbelovend in deze context lijken zogenoemde herstelmanagement check ups.
Hierbij nemen behandelaars gedurende een langere periode regelmatig contact op met ex-patiënten om
na te gaan of ze ondersteuning nodig hebben. Onderzoek naar behandelingen waarin dit principe
geïmplementeerd is, laat zien dat patiënten eerder (opnieuw) in behandeling gaan (voordat hun
problematiek weer uit de hand loopt) en in behandeling blijven en dat de lange termijn uitkomsten
verbeteren.177
Een vergelijkbaar model is in Nederland ook uitgeprobeerd en onderzocht in vier forensisch
psychiatrische ziekenhuizen.178 Uit dit onderzoek bleek dat patiënten later en in mindere mate
recidiveerden, dan patiënten uit twee controlegroepen zonder (vrijwillige) check-ups. Daarnaast bieden
sommige ggz-instellingen in Nederland patiënten een strippenkaart aan na behandeling. Hiermee
kunnen cliënten na de behandeling vrijblijvend ondersteuning blijven aanvragen.179 Of dergelijke
vrijwillige vormen van ondersteuning ook in het kader van (gedwongen) ISD zullen werken, is te bezien,
maar de resultaten in forensisch psychiatrische instellingen zijn hoopvol. Duidelijk is dat recente
ontwikkelingen in het veld van verslaving en herstel aanknopingspunten bieden voor de verbetering van
170

Martinelli e.a. Drugs: Education, Prevention and Policy 2020.
Martinelli e.a., Journal of Drug Issues 2022.
172
Best 2019.
173
Maruna 2001 en Nelissen, Proces 2008.
174
Colman & Van der Laenen, Mental Health, Recovery, and the Community 2012.
175
Hser, Journal of Addictive Diseases 2007.
176
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2020; Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2017.
177
Dennis, Scott & Funk, Evaluation and Program Planning 2003; Dennis & Scott, Drug and Alcohol Dependence
2012; Scott, Dennis & Foss, Drug and Alcohol Dependence 2005; Scott e.a., Journal of Substance Abuse Treatment
2021.
178
Zie Schaftenaar e.a., International Journal of Law and Psychiatry 2018.
179
Zie bijvoorbeeld Van den Reek & De Muijnck 2015.
171

44

herstelondersteuning in de ISD. De beleidstheorie zou een herstelvisie voor verslaving met lange termijn
perspectief direct kunnen onderschrijven en implementeren in de ISD. Of zou explicieter de principes uit
de forensische zorgprogramma’s en het kwaliteitskader onderdeel kunnen maken van de ISD. In het
Zorgprogramma Forensische Verslavingszorg wordt bijvoorbeeld het herstelmodel ook onderschreven.
2.4.4 Kanttekeningen beoordeling beleidstheorie
Een kanttekening die gemaakt dient te worden, is dat het besluit tot de invoering van de ISD (volgend op
de SOV) niet is ontstaan uit inzichten die voortkwamen uit wetenschappelijk onderzoek.180 In plaats
daarvan kwam deze beleidsbeslissing vanuit een politiek gedreven behoefte aan een veiligere
samenleving. Dit betekent dat de meest werkzame aanpak van stelselmatige daders mogelijk buiten de
kaders van het huidige ISD-beleid ligt. Voor dit deel van het onderzoek is daarom ook buiten de kaders
van de ISD gezocht naar mogelijk werkzame elementen die kunnen bijdragen aan recidivevermindering
bij de doelgroep van de ISD (zie paragraaf 2.3.5). In deze zoektocht zijn een aantal potentiële
aanvullingen op de huidige beleidstheorie gevonden, met name bij de aanpak van verslaving. Of deze
aanvullingen werkzaam zullen zijn binnen de kaders van de huidige opzet van de ISD is echter niet te
bepalen zonder aanvullend (empirisch) onderzoek.
Verder is de beleidstheorie voor zover mogelijk onderbouwd op basis van interne logica en literatuur. Het
blijkt echter lastig empirische wetenschappelijke evidentie te vinden, zoals in de wetenschap vaak wordt
bereikt door het uitvoeren van bijvoorbeeld randomized controlled trials (RCT’s). Dergelijke studies
kunnen niet op de gangbare manier verkregen worden voor de ISD-doelgroep en de breed beschreven
aanpak in de ISD. Het is immers niet mogelijk (en ethisch onwenselijk) om vergelijkbare personen
willekeurig verschillende strafrechtelijke maatregelen op te leggen.181 Als laatste constateren we aan de
hand van deze beleidsanalyse dat het in de ISD draait om een persoonlijke aanpak waarbij maatwerk
steeds het uitgangspunt is. Daarmee staat dus niet vast welke exacte behandelingen en zorg, in welke
combinaties en op welk moment in het proces, worden geboden. Dit maakt het uitermate ingewikkeld om
deze ‘interventie’ te monitoren en wetenschappelijk te onderbouwen.

180

Uit recent onderzoek blijkt dat beleid van het ministerie van Justitie en Veiligheid zelden evidence-based is.
Regelmatig staat politieke dynamiek het gebruik van wetenschappelijke inzichten in de weg. Wanneer politieke
waardeoordelen haaks op wetenschappelijke inzichten staan, wordt vaak voorkeur gegeven aan het eerste.
Torenvlied e.a. 2022.
181
Koeter en Bakker schreven bijvoorbeeld in hun effectevaluatie van de SOV dat “noch de officier van justitie noch
de rechter bereid was zijn vordering c.q. uitspraak te laten afhangen van het toeval” (Koeter & Bakker 2017).

45

3. Procesevaluatie deel 1: invulling van de ISD op basis van
documenten en procedures
In dit eerste onderdeel van de procesevaluatie worden de op papier beschreven procedures voor de
uitvoering van de ISD besproken en geanalyseerd. Eerst beschrijven we hoe de uitvoering van de ISD is
beschreven in documenten met een landelijke reikwijdte (3.1). Vervolgens bespreken we enkele ‘lokale’
documenten van de vijf aan het onderzoek deelnemende ISD-locaties (3.2). Ten slotte reflecteren we in
dit hoofdstuk op hoe de procedures voor de uitvoering van de ISD zijn vormgegeven (3.3) en hoe deze
zich verhouden tot de beleidstheorie (3.4). Het belangrijkste beeld dat hieruit naar voren komt is dat er
weinig eenduidigheid en concrete uitwerking bestaat over hoe de ISD-maatregel in de verschillende ISDlocaties uitgevoerd kan worden.
3.1 Landelijke procedures en invulling ISD
Bij de totstandkoming van een ISD-traject zijn veel actoren betrokken die samenwerken in de keten van
justitie, zorg en gemeenten. Zij zijn grotendeels van elkaar afhankelijk en een goede samenwerking is
daarom van essentieel belang voor een succesvolle tenuitvoerlegging. In bijlage 2 en 3 is een volledige
procesbeschrijving toegevoegd van de stappen die worden doorlopen bij een ISD-proces en een
stroomschema van de ISD.182 Het begint bij de politie die op basis van een herkenningssysteem (lokale)
veelplegerslijsten opstelt. De politie doet dit op basis van landelijke richtlijnen die beschrijven waar
personen aan dienen te voldoen om aangemerkt te worden als potentiële ISD-kandidaten (zie paragraaf
2.1.2). In een (lokaal) casusoverleg tussen justitie, zorg en gemeenten, vaak gevoerd in het regionale
Veiligheidshuis, worden individuele casussen besproken en wordt bepaald wie in aanmerking komt voor
een ISD-traject. Vervolgens komt de reclassering in beeld voor vroeghulp in het kader van
inverzekeringstelling. De reclassering stelt een vroeghulprapport op waarin een ISD-traject wordt
geadviseerd aan de Rechter-Commissaris. De Rechter-Commissaris kan vervolgens de
inbewaringstelling bevelen. In deze periode van preventieve hechtenis werkt de reclassering met behulp
van de RISC aan een adviesrapport en wordt het NIFP gevraagd een trajectconsult uit te voeren. Op
basis van deze, en mogelijk aanvullende informatie van deskundigen, wordt de verdachte veroordeeld
tot een ISD-maatregel en in een ISD geplaatst. Afhankelijk van beschikbare informatie en problematiek
van de tot ISD-veroordeelde dient op bepaalde vlakken verdiepingsdiagnostiek plaats te vinden in de
ISD. Op basis hiervan volgt een indicatiestelling voor de benodigde zorg.183 Ook dient er in de eerste
weken in de ISD een verblijfsplan (ook wel ‘re-integratieplan) te worden opgesteld waarin per fase staat
beschreven welke organisatie verantwoordelijk is voor het re-integratietraject.
In de in 2021 vastgestelde Productspecificatie ISD, wordt verder beschreven hoe DJI verder invulling
geeft aan de uitvoering van de ISD-maatregel. Vergelijkbaar met de uitgangspunten die in de
beleidstheorie naar voren komen, worden de volgende uitgangspunten als meest belangrijk benoemd in
de productspecificatie voor de uitvoering:184
1.
2.

Langdurige vrijheidsbeneming, waardoor voortzetting van het criminele gedragspatroon
feitelijk onmogelijk wordt gemaakt.
De persoonsgerichte aanpak, waarbij op individuele basis wordt gekeken naar
aanknopingspunten voor gedragsverandering en een reële kans op recidivevermindering,
waarbij (intensieve) programma’s met dat doel worden aangewend. Waar nodig zal, indien
geïndiceerd, doorgeleiding plaatsvinden naar ambulante zorg en/of externe klinische
zorgvoorzieningen en/of begeleide woonvoorzieningen. Zijn er geen aanknopingspunten voor
zorg of gedragsinterventies dan krijgt men een persoonsgericht activiteitenprogramma binnen

182

Deze bijlage hoorde oorspronkelijk bij een kamerbrief over Justitieel Verslavingsbeleid: Kamerstukken II, 2008/09,
31110, 9, Bijlage 1: Procesbeschrijving ISD.
183
Ten aanzien van deze indicatiestelling en zorg bestaat een document: Best Practice: Psychologische en
Psychiatrische Zorg in ISD-inrichtingen (2012). Een geïnterviewde ISD-psychiater geeft echter aan dat dit document
niet leeft onder gedragsdeskundigen van de ISD-afdelingen en dat het gedateerd is. Mogelijk wordt er binnenkort een
poging gedaan om tot een nieuw document te komen.
184
Productspecificatie Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD) Mannen, vrouwen en vreemdelingen. Vastgesteld
op 02-08-2021. (p.3).

46

3.

de basis-ISD geboden en tracht men justitiabelen alsnog te motiveren tot gedragsverandering
en/of acceptatie van zorg.
De continuïteit van de in te zetten trajecten, te waarborgen door de activiteiten binnen en
buiten het netwerk op elkaar aan te laten sluiten. Politie, Openbaar Ministerie, Zittende
Magistratuur (ZM), DJI, Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), reclasseringsorganisaties,
zorginstellingen en gemeenten dienen nauw samen te werken om de aanpak van veelplegers
succesvol te maken. Justitie staat de levensloopbenadering voor. Dit betekent bijvoorbeeld
dat de in gang gezette behandeling en scholing van justitiabelen waar nodig na de justitiële
titel wordt gecontinueerd.

Het activiteitenprogramma binnen de ISD-inrichting wordt, evenals bij de andere regimes van PI’s,
geclusterd in de thema’s: veiligheid, resocialisatie en menswaardigheid en zorg. De intensiteit waarmee
wordt ingezet op deze thema’s verschilt. In het activiteitenprogramma ISD wordt met de hoogste
intensiteit ingezet op resocialisatie (niveau 4: ‘in zeer sterke mate’) en met de één na hoogste intensiteit
op veiligheid (niveau 3: ‘in normale mate’) en menswaardigheid en zorg (niveau 3: ‘intensieve zorg’). Het
is in de productspecificatie niet beschreven hoe dit zich verhoudt tot bijvoorbeeld andere regimes in de
PI.
3.1.1 Fasering van de maatregel
De productspecificatie van de ISD-maatregel beschrijft drie verschillende fasen die kunnen worden
doorlopen, afhankelijk van de motivatie tot gedragsverandering van de gedetineerde:
1. De intramurale (gesloten) fase: de ISD’er verblijft op een ISD-afdeling of in een penitentiair
psychiatrisch centrum (PPC).185 Deze fase dient vooral te worden benut voor het bieden van
structuur, stabilisatie en motivering. Hiernaast vindt screening, diagnose en indicatiestelling
voor zorg plaats. In deze fase kan ook ambulante zorg worden aangeboden. Op basis van
uitkomsten van de RISC186 kunnen ook erkende gedragsinterventies worden aangeboden.
2. De tussenfase (ofwel halfopen fase): ISD’er verblijft op een ISD-afdeling maar mag activiteiten
buiten de inrichting verrichten, bijvoorbeeld werk, dagbesteding of verloven.
3. De extramurale fase: deze kan bestaan uit een verblijf in een kliniek, in een begeleid of
beschermd wonen voorziening of in een eigen woning met dagbesteding en/of ambulante
zorg en ondersteuning. De verantwoordelijkheid voor de basisvoorzieningen (zoals inkomen,
werk en/of dagbesteding, huisvesting en ondersteuning) in deze fase ligt bij het college van
Burgemeester en Wethouders (college van B&W) van de desbetreffende gemeente.
Forensische zorg wordt gedurende de justitiële titel door Justitie bekostigd. De directeur van
de Penitentiaire Instelling (PI) blijft te allen tijde eindverantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging
van de maatregel.
De duur van de afzonderlijke fasen staat niet vast en evenmin is er sprake van een vaste, dwingende
volgorde.187 Dit alles wordt per ISD’er bepaald op basis van maatwerk. Bepalende factoren hierbij zijn
bereidheid om mee te werken aan behandeling en gedragsinterventies, de aard en ernst van de
individuele problematiek, en het veiligheidsrisico. De vrijhedencommissie (VC) van de PI dient te
beoordelen of bepaalde vrijheden zoals dagbesteding, behandeling en verlof buiten de inrichting kunnen
plaatsvinden.
3.1.2 Motiverende omgeving
De productspecificatie spreekt ook van het belang van een motiverende omgeving op de ISD-afdeling.
De volgende opgesomde factoren worden geacht bij te dragen aan een motiverende omgeving:
a)
b)

het concentreren van ISD’ers op één afdeling met een ISD-bestemming;
het beperkt houden van de grootte van de afdeling (maximaal 24 plaatsen);

Wanneer nodig kan een ISD’er ook op een afdeling voor 'Beheers Problematische Gedetineerden' (BPG) worden
geplaatst.
186
De RISC is een risicotaxatie- en adviesinstrument waarmee de reclassering op gestructureerde wijze risico- en
beschermende factoren in beeld breng.
187
ISD’ers kunnen van een extramurale of tussenfase bijvoorbeeld worden teruggeplaatst naar de intramurale fase en
soms kan een ISD’er direct van de intramurale naar extramurale fase gaan zonder tussenfase.
185

47

c)

d)

het beperkt houden van de groepsgrootte bij gedragsbeïnvloedende programmaonderdelen;
d) bij noodzakelijke plaatsing in combinatie met andere regimes, bij voorkeur met een ander
zorgregime en/of langgestrafte justitiabelen (minimaal 4 maanden) en op afdelingen die niet
groter zijn dan 24 plaatsen;
het zorgen dat activiteiten uit het programma niet gezamenlijk met justitiabelen uit een huis
van bewaring worden georganiseerd.188

3.1.3 Personeel
In de ISD dient doorgaans personeel met de volgende functies beschikbaar te zijn volgens de
productspecificatie:189
•
Afdelingshoofd (leefafdeling)
Het afdelingshoofd is verantwoordelijk voor de professionele uitvoering van de dagelijkse
begeleiding en zorg van gedetineerden volgens het vastgestelde detentieplan. Hiertoe zit het
afdelingshoofd een multidisciplinair overleg (MDO) voor, waarin de voortgang van
gedetineerdentrajecten wordt besproken en adviezen en besluiten worden voorbereid. Het
afdelingshoofd is daarbij verantwoordelijk voor het aansturen, ontwikkelen en motiveren van de
(senior) medewerkers. Het afdelingshoofd legt verantwoording af aan de (plaatsvervangend)
vestigingsdirecteur.
•
Zorg- en behandelinrichtingswerker (ZBIW’er)
De ZBIW’er is belast met de bewaring en beveiliging van personen geplaatst binnen de
inrichting. Daarnaast is de ZBIW’er belast met intensieve individuele begeleiding van
justitiabelen in de woon- en leefsituatie en bij activiteiten, met het bejegenen van justitiabelen
en met het verlenen van intensieve zorg aan justitiabelen. De ZBIW’er dient bij te dragen aan
een humane uitvoering van de detentie, aan een beperking van de detentieschade en aan
voorkoming van recidive. De ZBIW’er is verantwoording schuldig aan het afdelingshoofd.
•
Senior Casemanager
De senior casemanager is integraal verantwoordelijk voor het detentie- en re-integratieproces
voor zowel de intramurale als extramurale detentie van de toegewezen gedetineerde en houdt
regie hierop. De senior casemanager legt verantwoording af aan het (plaatsvervangend) hoofd
Detentie en Re-integratie.
•
GZ-psycholoog
De GZ-psycholoog is verantwoordelijk voor het goed functioneren van het gehele psychomedische zorgsysteem binnen een penitentiaire inrichting en geeft richting aan de op het
individu gerichte geestelijke gezondheidszorg, inclusief de eventuele nazorg. De GZpsycholoog pleegt psychologische interventies, doet diagnostiek en indicatiestelling bij
justitiabelen die extra psycho-medische zorg en/of forensische zorg in het kader van
recidivevermindering nodig hebben. De GZ-psycholoog werkt met grote autonomie en werkt
vaak alleen of met twee GZ-psychologen binnen een vestiging.
•
Psychiater
De psychiater is verantwoordelijk voor het psychiatrisch onderzoek en de psychiatrische
behandeling van justitiële patiënten in bewaring inclusief de eventuele nazorg. De psychiater
verzorgt de psychiatrische diagnostiek en stelt de psychiatrische behandelindicatie vast voor
het op te stellen behandelplan. De psychiater werkt in een multidisciplinair team en adviseert
samen met de psycholoog over psycho-medische aspecten in de begeleiding van justitiabelen
en over het zorgbeleid en begeleidingsklimaat ter verstrekking van de vereiste zorg.
Het personeel op de ISD dient te beschikken over voldoende vaardigheden op het gebied van
motiverende en stimulerende bejegening. Hiervoor bestaat een verplichte ISD-basisopleiding voor de
ZBIW’er en senior casemanager en is er aanvullende (optionele) bijscholing beschikbaar. Ook moet het
personeel, net als in andere regimes, de-escalerend kunnen optreden om de veiligheid en leefbaarheid
in de inrichting te waarborgen. De nadruk in de ISD ligt echter op het stimuleren en motiveren tot

188

Productspecificatie Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD) Mannen, vrouwen en vreemdelingen. Vastgesteld
op 02-08-2021.
189
De functiebeschrijvingen gepresenteerd in de opsomming zijn gebaseerd op de doelbeschrijvingen in de algemene
functieprofielen van DJI en betreffen daarmee niet specifiek functieprofielen voor de ISD.

48

gedragsverandering van de ISD’er. Over de taakbeschrijving van het personeel zegt de
productspecificatie ISD het volgende:190
Om dit te creëren zet DJI in op intensieve individuele begeleiding door (medior en senior)
ZBIW’ers (MBO c.q. HBO opgeleid), senior casemanagers en andere professionals voor het
voeren van individuele (mentor-, hulpverlenings)gesprekken, het aanbieden van dagbesteding,
het bieden van structuur, zorgen voor stabilisatie en medische zorg. Daarnaast vindt screening,
diagnose en indicatiestelling voor zorg plaats door (externe) gedragskundige experts
(psychologen en psychiaters).
De dagelijkse begeleiding wordt dus met name door de ZBIW’ers gedaan. De casemanagers gaan
gerichter te werk via afspraken en gesprekken met de ISD’ers. Tijdens de extramurale fase fungeert de
senior casemanager tegelijk als intermediair tussen de directeur van de PI en andere ketenpartners
(bijvoorbeeld de gemeente, reclassering of een zorginstelling). De senior casemanager is ook betrokken
bij het proces van tijdelijke en definitieve terugplaatsingen191.
3.1.4 Ketenpartners
De ISD kent verschillende ketenpartners die betrokken kunnen zijn bij de tenuitvoerlegging. In de
intramurale fase van de ISD kan bijvoorbeeld een forensische zorginstelling gevraagd worden om zorg in
de ISD aan te bieden.192 Voor de tussen- en extramurale fase zijn er per definitie ketenpartners
betrokken die activiteiten voor ISD’ers buiten de muren van de PI verzorgen. Dit kan gaan om
instellingen voor forensische zorg die ambulante of klinische zorg aanbieden, de reclassering die
toezicht houdt tijdens de extramurale fase, aanbieders van plaatsen voor begeleid of beschermd wonen
en gemeenten die mede verantwoordelijk zijn voor zowel de extramurale fase van de ISD (op grond van
art. 44e Penitentiaire maatregel) als de verdere re-integratie van ISD’ers. In het geval van ISD’ers die als
Vreemdelingen in de Strafrechtketen (VRIS) zijn aangeduid193 kan ook de Dienst Terugkeer en Vertrek
(DT&V) en de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND) betrokken zijn. De productspecificatie beschrijft
dat de ISD-inrichtingen verschillende verantwoordelijkheden hebben richting alle ketenpartners,
waaronder:
Het betrekken van netwerkpartners bij opstellen en uitvoering van het verblijfsplan.
Het verstrekken van de daarvoor benodigde informatie.
Het faciliteren van toegang van de netwerkpartners tot de ISD’er.
Aansluiting op zorg vanuit de ggz of de gemeente (vooraf en achteraf).
Realiseren van randvoorwaarden voor de extramurale fase.
De verantwoordelijkheden en rollen van ketenpartners bij de tenuitvoerlegging van de ISD worden niet
beschreven.
3.2 Lokale invulling uitvoering ISD
Zoals in paragraaf 1.3.2 beschreven bleken twee van de vijf geselecteerde locaties niet te beschikken
over voor de ISD relevante (beleids)documenten met procedures en visies. De uiteindelijk verkregen
documenten van ISD-locaties over uitvoering van de ISD-maatregel blijken in grote mate te verschillen
van inhoud en karakter en zijn onderling moeilijk vergelijkbaar. In het ene document is de uitvoering
gedetailleerd beschreven, terwijl in het andere document slechts een globale beschrijving is te vinden.
We introduceren hieronder eerst de bestudeerde documenten en gaan vervolgens dieper in op enkele
deelaspecten.

190

Productspecificatie Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD) Mannen, vrouwen en vreemdelingen. Vastgesteld
op 02-08-2021, p.19.
191
Een terugplaatsing kan in verschillende situaties plaatsvinden. Bijvoorbeeld wanneer een ISD’er zich niet houdt
aan gemaakte afspraken, ontoelaatbaar gedrag vertoont of wanneer deze onbeheersbaar is in een extramurale
setting.
192
In het geval van de intramurale fase van de ISD gaat het om zogenoemde ‘ambulante zorg in huis’. De
behandelaar komt in dat geval naar de PI in plaats van dat de ISD’er naar de behandelaar gaat.
193
Dit gaat om gedetineerden zonder verblijfsvergunning of Nederlandse identiteit.

49

-

-

-

Het plan (2021) van de ISD in PI a194, beschrijft welke accenten centraal staan en hoe deze (in
2021) worden geïmplementeerd in de organisatie. Het document reflecteert de ambitie van
deze ISD om de intramurale fase van de ISD optimaal te benutten, teneinde het ISD traject als
geheel succesvol te laten verlopen. Aanleiding voor het plan was de ingebruikname van een
vernieuwd gebouw voor de ISD op het terrein van de PI, als moment om met een nieuwe ISDwerkwijze te starten. Het plan tracht te voldoen aan de geldende landelijke normen, waarbij
wordt verwezen naar (een versie van) de ISD productspecificatie (geen jaartal). Het beschrijft
vooral voornemens over een te introduceren nieuwe aanpak en niet een beschrijving van de
manier waarop de feitelijke uitvoering in de huidige situatie eruit dient te zien. Enkele van de
beoogde resultaten worden omschreven als een ‘(concept) notitie’ of een ‘overzicht’. Andere
beoogde resultaten impliceren dat een activiteit of werkwijze is geïmplementeerd of afgerond,
zoals ‘evaluatieverslag’ of een ‘ingericht proces’.
Het visiedocument ISD van de ISD-locatie in PI b (10 pagina’s, 2022) heeft tot doel de ISD naar
een hoger niveau te brengen. Het document volgt het jaarplan van PI b en volgt de missie van
de DJI. Het document beschrijft op hoofdlijnen wat de ISD maatregel inhoudt, het doel, de
doelgroep en de fasering van de maatregel. Daarnaast wordt een zestal thema’s benoemd
waarop deze ISD zich wil ontwikkelen en onderscheiden teneinde de geambieerde
kwaliteitsverbetering te realiseren. In het visiedocument wordt verwezen naar een handboek.
Dit handboek is nog in ontwikkeling op het moment van schrijven van dit rapport.
De ISD-locatie in de PI c leverde drie documenten aan: een Handboek ISD (48 pagina’s), een
handboek voor senior casemanagers (42 pagina’s), beide uit 2019, en een werkmap voor
ISD’ers die al wordt ingezet maar nog steeds in ontwikkeling is. Het Handboek ISD kent geen
expliciete uitgangspunten of doelstelling. Het beschrijft wat de ISD is en hoe de uitvoering ervan
wordt vormgegeven. Het handboek oogt als een naslagwerk voor (nieuwe) medewerkers. Het
handboek voor senior casemanagers beschrijft met name interne processen en heeft tot doel
vorm te geven aan een “meer praktische uitvoering” van wettelijke kaders, om zodoende meer
draagvlak te creëren in de organisatie. De werkmap is bestemd voor de ISD’er, en is bedoeld
om deze te betrekken bij diens eigen ontwikkeling. De werkmap volgt de op maat bepaalde
fasering van de ISD en biedt ruimte voor de ISD’er om zelf afspraken en doelen op te schrijven,
waardoor het proces gepersonaliseerd en overzichtelijk wordt en de ISD meer grip krijgt over
zijn traject.

Wanneer in het vervolg van deze paragraaf wordt verwezen naar PI a, PI b en PI c, vormen de
hierboven beschreven documenten daarbij de bron.
3.3 Hoe zijn de lokale procedures vormgegeven? (Onderzoeksvraag 6)
Onderzoeksvragen 6a en 6b informeren naar de (beleids)procedures voor de uitvoering van de ISD en
de rol daarin van forensische zorg. Op grond van het beschikbare bronnenmateriaal uit drie locaties
kunnen we deze vragen slechts beperkt beantwoorden.
De termen procedure en proces worden in de bestudeerde documenten soms door elkaar gebruikt. 195 In
deze studie vallen voorgeschreven werkwijzen die de uitvoering van (onderdelen) van de ISD
structureren onder (beleids)procedures. Ze bevatten verwijzingen naar handelingen, naar situaties
waarin de handeling dient plaats te vinden, naar rollen of functionarissen die de handelingen dienen uit
te voeren, en naar termijnen waarbinnen de handelingen dienen te worden uitgevoerd. In het
navolgende wordt besproken hoe de (beleids)procedures in de beschikbare documenten zijn
beschreven. De meeste uitgebreide beschrijvingen van de procedures in de ISD staan in het handboek
voor de senior casemanager ISD en het Handboek ISD van PI c. Het document van PI b is een
visiedocument gericht op kwaliteitsverbetering. Het plan van PI a beschrijft (nog) niet bestaande
procedures, maar werkt een visie uit op het (beter) benutten van de intramurale fase van de ISD.
Hieronder wordt eerst gereflecteerd op hoe de landelijk vastgestelde productspecificatie ISD is
vormgegeven en daarna volgt een bespreking van de lokale documenten.
De PI’s zijn in dit deel van de rapportage geanonimiseerd; we spreken over de documenten van PI a, PI b, PI c.
Er is overlap tussen beide begrippen maar ze zijn niet hetzelfde. Een proces duidt op een reeks handelingen of
gebeurtenissen, waarbij een beginsituatie verandert in een nieuwe situatie. Een procedure is een voorgeschreven
manier om een proces vorm te geven.
194
195

50

3.3.1 Landelijke Productspecificatie DJI
De productspecificatie met landelijke reikwijdte (zie ook 3.1 voor een beschrijving van de inhoud)
beschrijft veelal dezelfde uitgangspunten die in de beleidstheorie naar voren komen en beschrijft op
hoofdlijnen hoe de ISD ingevuld dient te worden, maar blijft daarin globaal. Zo wordt bijvoorbeeld
genoemd welke functies aan personeel beschikbaar dienen te zijn in een ISD, maar ontbreekt het
(minimale) aantal FTE. Ook in de productspecificatie is maatwerk het uitgangspunt: impliciet blijft hoe het
ISD-personeel tot gedragsverandering komt, wie daarin welke rol heeft, of hoe wordt bepaald of iemand
gemotiveerd is. Het belang van samenwerking met ketenpartners wordt steeds benadrukt, echter wordt,
eveneens als in de beleidstheorie, niet uitgewerkt hoe deze samenwerking geborgd is. De
productspecificatie kaart ook het belang aan van een motiverende omgeving. De invulling hiervan is
echter beperkt tot een aantal factoren die toezien op de (groeps)grootte in de ISD en het gescheiden
houden van ISD’ers van andere regimes in de PI. Factoren zoals bejegening of leefklimaat blijven in
deze context onbenoemd.
3.3.2 Bespreking lokale documenten
Handboek voor senior casemanagers ISD & Handboek ISD (PI c)
Het handboek voor senior casemanagers van de ISD in PI c maakt een onderscheid in hoofd- en
deelprocessen en heeft als doel de werkzaamheden te uniformeren en te structureren. Het handboek
beoogt van globale processen procedures te maken door wettelijke kaders te vertalen “naar een
werkvorm die voor de betrokken disciplines herkenbaar en ook navolgbaar zal zijn” (p1). Het
hoofdproces bestaat uit een vijf stappen:
1.
2.
3.
4.
5.

pré-ISD;
inkomst;
intramurale fase;
extramurale fase; en
re-integratie en nazorg.

De eerste en de laatste stap zijn geen onderdeel van de werkzaamheden van de ISD-locatie in de PI. De
stappen 2, 3 en 4 worden wel door de ISD uitgevoerd of gemonitord. Deze drie onderdelen van het
hoofdproces bestaan elk uit een aantal deelprocessen die in het handboek worden beschreven (zie tabel
6). De deelprocessen zijn gevisualiseerd in stroomdiagrammen, waarin de handelingen van de
betrokken actoren worden benoemd. De processtappen worden onderbouwd met verwijzingen naar de
wettelijke kaders waarop deze zijn gebaseerd.
Tabel 6. Deelprocessen beschreven in het handboek voor senior casemanagers in PI c

Processen
Inkomst
IIa: Plaatsing
IIb: Trajectbepaling
IIc: Toetsing
Intramurale fase
IIIa: Klinisch traject
IIIb: Praktisch traject

Extramurale fase
IVa Klinische opname
IVb Uitplaatsen naar huisvesting
IVc Toeleiding naar dagbesteding
IVd Ambulante zorg
IVd Terugplaatsing

Opmerkingen
Het verblijfsplan en D&R plan (standaard in PI) zijn niet als
deelprocessen opgenomen in het handboek. Ze worden wel
kort beschreven. Aanvullend kent de ISD een trajectplan
voor de gemotiveerde ISD-er. Dit wordt beschreven in
deelproces Trajectbepaling.
Tijdens de intramurale fase verwijst de deelprocedure
klinisch traject niet naar behandeling maar naar de
(procedurele) voorbereiding op een behandeling buiten de
PI. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor het praktische
traject.
Als een ISD-er niet wil deelnemen aan een trajectplan, geldt
het reguliere dagprogramma.
Het toestemming vragen voor vrijheden in het klinisch traject
verloopt via reguliere PI procedures.
De tussenfase wordt wel genoemd in het handboek, maar
niet uitgewerkt in procedures.
Deelprocessen in de extramurale fase zijn summier
beschreven en beperkt tot dat wat onder de
verantwoordelijkheid van de PI valt, zoals het vrijhedenbeleid
en terugplaatsingen.

51

De beschrijving van de deelprocessen bevat, naast de volgordelijkheid van het proces, ook een
omschrijving van de rollen van de betrokken interne functionarissen en (externe) instanties, systemen en
functies, documenten en formulieren, en een opsomming van de proceseigenaren. Op diverse plaatsen
in dit handboek wordt verwezen naar processen en procedures die niet specifiek voor de ISD zijn, maar
onderdeel van reguliere werkwijzen in de PI. Inhoudelijk wordt er rekening gehouden met
“omstandigheden per casus” waardoor de beoordeling op maat is.
Het Handboek ISD kent grote tekstuele overlap met het handboek voor senior casemanagers. Het is
eveneens gericht op de beschrijving van de processen, verantwoordelijkheden (wie doet wat, wanneer)
en procedures. De procesbeschrijvingen zijn, meer dan in het handboek voor senior casemanagers,
ingebed in een toelichting van de werkwijze in samenhang met doelstelling van de ISD en de
samenhang met andere procedures van de PI. Het Handboek ISD is in die zin veelomvattender, omdat
het stilstaat bij inhoudelijke aspecten van de uitvoering, zoals de behandelvisie, motiverende bejegening
en gedragsinterventies. Dit handboek bevat daarnaast toelichtingen op enkele procedures die worden
uitgevoerd door ZBIW’ers, zoals het doen van urinecontroles en (beknopt) het dagprogramma.
De twee handboeken bieden tezamen een compleet beeld van de beoogde tenuitvoerlegging van de ISD
maatregel in deze PI voor betrokken medewerkers. Het Handboek ISD lijkt bedoeld als naslagwerk voor
(nieuwe) medewerkers. Het is een document dat de procedures beschrijft, inclusief toelichting. Het
handboek voor senior casemanagers is sterker gericht op procedures, rollen en taakverdelingen.
Daarmee lijkt het niet alleen een naslagwerk, maar ook een document dat de werkwijze van de senior
casemanager onderbouwt en legitimeert. De handboeken beschrijven de benodigde werkwijze voor de
ISD en helpen de procedures op de ISD te onderscheiden van de procedures in andere regimes van de
PI. De handboeken kunnen medewerkers mogelijk gebruiken om ruimte te claimen voor de speciale
bejegening die de ISD’ers nodig hebben ten opzichte van de andere gedetineerden.
Werkmap (PI c)
In de werkmap van de ISD in PI c staat onder andere een “tijdlijn van mijn ISD traject” (een
stroomdiagram) waarin geen onderscheid wordt gemaakt tussen de intramurale en extramurale fase,
maar enkel tussen een klinisch traject en een praktisch traject. De werkmap, dat als het ware praat tegen
de ISD’er, legt de verschillende procedures uit, zoals het trajectbepalingsoverleg en wat er gebeurt
wanneer voor een klinisch of praktisch traject is gekozen. Procedures met betrekking tot verlof worden
niet beschreven: het bevat enkel de voorwaarden waaraan moet worden voldaan. In de werkmap
worden enkele hulpbronnen beschreven die beschikbaar zijn tijdens de intramurale fase, zoals
(gedrags)trainingen, onderwijs en werk. Uit de werkmap wordt niet duidelijk of deze activiteiten exclusief
toegankelijk zijn voor mensen met een ISD-maatregel. De werkmap geeft ISD’ers verschillende
handvatten om meer vat te krijgen op hun eigen traject door de doelen van de maatregel en
ontwikkelingsmogelijkheden overzichtelijker te maken. Het doel daarvan is om bij te dragen aan het
gevoel dat het traject op maat wordt gemaakt en om de ISD’er te helpen zich aan het traject te
verbinden. De werkmap onderstreept het idee dat ISD een traject is waarbij het de bedoeling is er ‘beter’
uit te komen. Deze lokale oplossing laat mogelijk zien dat de standaard DJI-procedures niet toereikend
genoeg zijn om de doelgroep in de ISD voldoende aan te spreken en verantwoordelijk te maken voor
hun eigen traject, al zegt dit mogelijk ook iets over de kenmerken en (beperkte intellectuele) capaciteiten
van de ISD-doelgroep.
Visiedocument (PI b)
De beschrijving van (beleids)procedures in dit visiedocument is beperkt tot de globale fasering van de
ISD-maatregel, inclusief de opsplitsing in een basisregime voor mensen die nog niet zijn gemotiveerd en
een trajectregime voor hen die dat wel zijn. Ook wordt globaal de fase voorafgaand aan de feitelijke
tenuitvoerlegging van de maatregel beschreven (pré-ISD). Het visiedocument noemt verder de wettelijk
verplichte halfjaarlijkse bespreking van een evaluatieverslag met de ISD’er (art. 18c PBW) en op welke
aspecten daarbij moet worden in gegaan (conform art. 44q PM). Het document betreft daarmee
voornamelijk een beschrijving van landelijk vastgestelde procedures en voegt daar geen lokale accenten
of invulling aan toe.
Plan van aanpak (PI a)
Het plan van aanpak van de ISD in PI a is doordrongen van de visie dat de intramurale fase van de ISD
optimaal benut dient te worden. In dit document worden echter geen procedures beschreven die houvast

52

bieden bij de uitvoering van de ISD maatregel. Veeleer is het plan een opmaat naar te ontwikkelen
procedures die recht doen aan de kenmerken van de ISD-doelgroep. Het kan worden gezien als
uitwerking van de artikelen 44i (ISD verblijfsplan) en 44j (ISD programma) van de Penitentiaire
maatregel.196 Het document thematiseert onderwerpen die raken aan het verblijf van ‘de gemaatregelde’,
zoals onderwijs, sport en arbeid. Hierbij worden geen procedures beschreven, maar wordt juist de
behoefte aan een notitie, overzicht of evaluatie rondom het betreffende thema aangekaart. De bedoeling
hiervan is om input te verzamelen voor het concreet inrichten en vormgeven van ‘de dag’ van de ISD’ers.
Bij het thema ‘arbeid’, bijvoorbeeld, wordt gesteld dat dit een therapeutisch karakter zou kunnen hebben.
Daarmee is het doel van het plan om vooral op inhoudelijke gronden een sturend en motiverend
verblijfsklimaat te realiseren. Het plan houdt rekening met het reguliere aanbod in de PI, maar vraagt
nadrukkelijk om uitwerking en toespitsing op de kenmerken van de ISD-doelgroep. Dit accent, op een
het creëren van een sturend en motiverend verblijfsklimaat, is ingebed in een levensloopbenadering
waarin per ISD-fase wordt toegewerkt naar de beoogde eindsituatie. Ook onderdeel van het plan is het
opleveren van een overzicht van gemaakte en nog te maken procesafspraken met externe
ketenpartners, teneinde de samenwerking te verbeteren. In dat kader voorziet het plan ook in het
uitwerken van een “eenduidig werkproces” met ketenpartners waarin de totstandkoming, monitoring en
overdracht van verblijfs- en trajectplannen is beschreven.
Het plan suggereert dat de invulling van de intramurale fase van de ISD onvoldoende uitgewerkt is. Het
is daarmee een aanvulling op de productspecificatie en probeert het doel van de intramurale fase te
verheffen van een fase waarin enkel wordt gestabiliseerd en doorverwezen naar een fase waarin een
ISD’er zich kan ontwikkelen. Mogelijk is deze invulling het gevolg van de specifiek aangewezen
doelgroep die in de ISD in PI a verblijft, namelijk de Vreemdelingen in de Strafrechtketen (VRIS). Deze
ISD’ers hebben vaak geen recht op sociale voorzieningen en kunnen daardoor vaak niet doorverwezen
worden naar klinieken of extramurale voorzieningen. Voor deze ISD’ers is het dus extra belangrijk dat de
intramurale fase goed wordt benut.
3.3.3 Rol forensische zorg en re-integratie
Over de rol van forensische zorg en re-integratie na afloop van de maatregel wordt weinig gesproken in
de verkregen documenten. In het handboek voor senior casemanagers, beschrijven de deelprocessen
van de extramurale fase alleen de verantwoordelijkheid van het toezicht, zonder veel toelichting. In het
Handboek ISD staan de verantwoordelijkheden en daaraan gekoppelde processen gedetailleerder
beschreven. De rol van de forensische zorg en nazorg in het vasthouden van behaalde resultaten van de
behandeling en re-integratie komt in beide documenten slechts in algemene zin aan de orde. Genoemd
wordt dat de basisvoorwaarden in orde moeten zijn (huisvesting, dagbesteding/arbeid en kosten van
levensonderhoud). Hiertoe worden nadere afspraken gemaakt met de betreffende gemeente. De
documenten beschrijven in het re-integratieplan waaraan in de extramurale fase nog gewerkt moet
worden, de gemeente is verantwoordelijk voor invulling hiervan. Genoemd wordt dat een naadloze
aansluiting van nazorg op het beëindigen van de maatregel “cruciaal is voor het welslagen van de
maatregel als geheel.”
Bij het eindigen van de maatregel is er geen juridische titel meer om iemand in zorg te houden. De kunst
is, zo staat in het Handboek ISD, om iemand te ‘verleiden’ in zorg te blijven voor zover dat nodig of
wenselijk wordt geacht. Wat de best passende zorg is, wordt tijdens de ISD-maatregel met externe
partners besproken. Verder geldt het ‘Samenwerkingsmodel Nazorg volwassenen (ex-)gedetineerde
burgers, gemeente – Justitie’ waarin de taken van Justitie en gemeenten op het gebied van informatieuitwisseling op een aantal leefgebieden zijn beschreven. Dit is niet specifiek voor mensen met een ISDmaatregel, maar geldt ook voor andere gevangenisregimes. De documenten geven de indruk dat de
zorg voor nazorg meer een kwestie van goede wil en zorgprofessionaliteit is, dan onderdeel van een
vastgelegd proces met beschreven rollen, taken en verantwoordelijkheden.
3.4 Hoe verhouden de procedures van de ISD-locaties zich tot de beleidstheorie?
(Onderzoeksvraag 7 en 8)
De beleidstheorie van de ISD, zoals beschreven in hoofdstuk 2, stoelt op twee gedachten: (1)
bescherming van de samenleving door incapacitatie en (2) het voorkomen van recidive door het bieden
196

Zie hoofdstuk 9A van de Penitentiaire maatregel.

53

van intensieve zorg en behandeling. Op basis van de verkregen documenten over de ISD is het niet
mogelijk valide uitspraken te doen over hoe de landelijke en lokale procedures zich verhouden tot de
beleidstheorie, onder andere vanwege het globale karakter van de verkregen documenten. De
verscheidenheid in aard van de ontvangen documenten is ook groot.
Het eerste onderdeel van de beleidstheorie (incapacitatie) is niet terug te vinden in de procedures voor
de uitvoering van de ISD van de PI. Mogelijk omdat dit onderdeel niet enkel voor de ISD geldt, maar voor
de gehele PI. Over de invulling van het tweede onderdeel van de beleidstheorie is meer te vinden. De
handboeken van de ISD in de PI c bevatten uitleg over de uitvoering van de ISD en wat er kan worden
aangeboden, met name tijdens de intramurale fase. Het plan van de ISD in de PI a drukt de zoektocht uit
naar een scherpere doelstelling van de intramurale fase en de potentie om het verblijf in de ISD
therapeutisch te maken. Mogelijk biedt deze aanpak aanknopingspunten voor de ISD’er met gebrek aan
behandelmotivatie of met beperkte toegang tot extramurale zorg. Het visiedocument van de ISD in de PI
b volgt voornamelijk de productspecificatie en benadrukt met name het belang van het ontwikkelen van
goede samenwerkingsrelaties met externe partners, waaronder zorginstellingen, en benadrukt het
belang van een goede voorbereiding op de extramurale fase. Procedures rondom forensische zorg
worden echter nauwelijks genoemd in de documenten. Het lijkt erop dat er vanuit wordt gegaan dat
procedures voor forensische zorg voor ISD’ers voldoende zijn uitgewerkt door de aanbieders van
forensische zorg. Daarmee ontbreekt een overkoepelende behandelvisie voor de ISD-maatregel.
Concluderend kan gezegd worden dat de lokale documenten de gefaseerde opzet van de ISD volgen en
beschrijven en vooral inhoud trachten te geven aan de intramurale fase. De bestudeerde documenten
zijn met name gericht op het zo goed mogelijk beschrijven van deze fase, veelal los van (al dan niet
extramurale) forensische zorg en extramurale trajecten. Het vastleggen van de werkwijze in procedures
betreft de wettelijk vastgelegde verplichtingen. Daar waar het gaat om (het organiseren van) zorg en
behandeling, vrijwel altijd extramuraal, wordt er veel – zo niet bijna alles – open gelaten. De invulling van
deze taken lijkt daarmee eerder afhankelijk te zijn van netwerken met ketenpartners, de (lokale)
beschikbaarheid van hulpbronnen en expertise van individuele professionals en afdelingen dan op
procedures.
Deze ‘open’ kaders die vaak kenmerkend (en nodig voor maatwerk) zijn in de forensische zorgsector,
lijken in de documenten voor ISD-locaties onderschikt te zijn en ingekaderd te worden door de
consequente en strakke (veiligheids)kaders die door DJI worden gegeven voor PI’s in het algemeen (en
die dus ook voor de ISD gelden). In de intramurale fase lijkt er sowieso geen sprake te zijn van
‘intensieve zorg en behandeling’. Duidelijk is dat de ISD’ers grotendeels het reguliere dagprogramma
van de PI volgen en zijn onderworpen aan dezelfde regels en procedures. Net als bij regulier
gedetineerden wordt er voor ISD’ers een verblijfsplan en een detentie- en re-integratieplan gemaakt. Met
name het Plan van de ISD in de PI a probeert de intramurale kaders te verruimen door aandacht te
vragen voor het leefklimaat en daarmee het onderscheid tussen de ISD en de rest van de PI te
benadrukken. Verder lijkt de intramurale fase van de ISD in de praktijk voornamelijk als doel te hebben
om (psychologisch) onderzoek te doen en het vervolgtraject (buiten de PI) te bepalen, en veel minder
het bieden van een therapeutisch leefklimaat waarin voorwaarden worden geschapen voor positieve
ontwikkeling van de ISD’ers. De doelen en de uitvoering van de tussenfase is nog onduidelijker en is niet
uitgewerkt in procedures. Volgens de beleidstheorie staat deze fase in het teken van
resocialisatieactiviteiten en zorg en behandeling buiten de PI. Het is echter op basis van de verkregen
documenten onduidelijk hoe ISD-locaties dit faciliteren. In het volgende hoofdstuk wordt een en ander
duidelijker op basis van praktijkervaringen van bij de ISD betrokken professionals.

54

4. Procesevaluatie deel 2: praktijkervaring met de ISD
In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de uitvoering van de ISD-maatregel in de praktijk verloopt. De
(groeps)interviews met medewerkers in de vijf bezochte ISD-locaties en met experts en ketenpartners
vormen hiervoor de informatiebron, tenzij anders aangegeven. Aansluitend op de onderzoeksvragen
(beschreven in paragraaf 1.2) komen aan bod: casusbeschrijvingen (4.1), de financiering en capaciteit
van personeel (4.2), contextfactoren van de PI (4.3), de rol en inzet van forensische zorg (4.4) en reintegratie en recidive (4.5). Het belangrijkste beeld dat uit deze verschillende onderdelen naar voren
komt is dat de ISD zich, met name in de intramurale fase, nauwelijks onderscheidt (en kan
onderscheiden) van andere reguliere regimes in de PI.
4.1 Casusbeschrijvingen
Een schematische weergave van hoe een ISD-traject doorgaans verloopt is terug te vinden in Bijlage 2.
Voordat de resultaten uit de (groeps)interviews worden beschreven volgen ter illustratie eerst enkele
casusbeschrijvingen die een levendiger beeld geven van de doelgroep in de ISD en hoe een ISD-traject
in de praktijk kan verlopen. Vanwege de heterogene doelgroep in de ISD en het uitgangspunt van
maatwerk bij de trajecten, zijn deze voorbeelden mogelijk niet representatief.
Leo
Leo is een 32-jarige man, geboren in één van de Baltische staten. Zijn moeder overleed toen hij 1 jaar
oud was, waarna hij met zus door zijn oma liefdevol, maar in armoede is opgevoed. Naar zijn zeggen is
hij door mensenhandelaars naar Nederland gebracht, verslaafd gemaakt en ingezet voor criminele
activiteiten. Zo’n tien jaar terug pleegde hij een aantal strafbare feiten in Nederland, waarna hij vluchtte
naar Frankrijk om daar een aantal jaar te verblijven. Leo zegt dat hij daar geen strafbare feiten heeft
gepleegd. Terug in Nederland gaat hij weer verder met het plegen van vermogensdelicten. Hij gebruikt
dan ook regelmatig cocaïne en heroïne. Zijn middelenafhankelijkheid maakte hem depressief en hij heeft
eenmaal een suïcidepoging in zijn cel gedaan. Ook maakte hij een drugsgerelateerde psychose mee.
Sinds vorig jaar loopt er een IND-procedure om zijn verblijfsrecht in te trekken. De reclassering verwacht
echter dat hij ongeacht de uitkomst naar Nederland zal blijven terugkeren. Omdat Leo geen
verblijfsvergunning heeft, komt hij alleen in aanmerking voor een praktisch ISD-traject zonder
behandeling. Zijn traject is gericht op het zoeken van werk buiten de PI. Hij heeft geen recht op
uitkeringen of verblijf in sociale woonvoorzieningen en kan ook niet aangemeld worden voor ambulante
of klinische psychiatrische zorg. Bij de ISD-intake en het trajectbepalingsoverleg toont hij zich
desondanks gemotiveerd om zo snel mogelijk, zij het zonder behandeling, van zijn verslaving af te
komen en om via een praktisch traject aan het werk te gaan. Hij wilt zo geld opsparen om nog voor het
einde van de ISD zelfstandig een kamer te huren. In de ISD blijft Leo doelgericht aan het werk in de PI
en hij blijft vragen om stapsgewijs zijn methadon en kalmerende medicatie af te bouwen. Dit doet hij
uiteindelijk consequent, zonder te morren. Vier maanden na het trajectbepalingsoverleg start hij
goedgemutst met werk bij een aannemer. Hiervoor mag hij naar buiten vanuit de resocialisatieafdeling.
Hij heeft inmiddels ook contact en steun aan een naaste die ook in Nederland woont. De ZBIW’ers van
de resocialisatieafdeling hebben goede hoop dat hij op eigen kracht zijn ISD succesvol zal afronden. Het
is echter nog onbekend hoe de IND-procedure zal aflopen.
Romeo
Romeo is een 38-jarige man, geboren in Suriname. Hij is sinds zijn twaalfde jaar bekend bij Justitie en
heeft sindsdien verschillende gewelds- en vermogensdelicten gepleegd, maar ook tweemaal een
zedendelict. Hij heeft diverse jeugdmaatregelen (waaronder een PIJ-maatregel),
reclasseringstoezichten, werkstraffen, boetes en detenties op zijn naam. Hij is dus een goede bekende
bij het regionale Veiligheidshuis. Eerder werd bij Romeo een antisociale persoonlijkheid en een licht
verstandelijke beperking (IQ van rond de 65) vermoed, ook al weigerde hij om mee te werken aan het
psychologisch onderzoek. Verschillende behandelingen en hulpverlening komen niet van de grond. Deze
worden niet uitvoerbaar geacht. Hij is onvoldoende behandeltrouw en laat grensoverschrijdend en
dwingend gedrag zien. Romeo krijgt een ISD-maatregel opgelegd voor mishandeling (onder invloed van
alcohol) van zijn ex-partner en zijn zoon en feitelijke aanranding van de eerbaarheid. Tijdens zijn ISDmaatregel is hij gewelddadig en vinden andere gedetineerden hem dreigend. De reclassering schrijft een

55

uitgebreid plan van aanpak met risicotaxatie. Hierop volgend wordt Romeo extramuraal geplaatst met
enkelband in een beschermde woonvorm. Hij krijgt daar ambulante zorg van het forensisch FACT team,
volgt dagbesteding en krijgt schuldhulpverlening. In de beschermde woonvorm komt hij echter
verschillende keren in aanraking met politie vanwege zijn verstorende gedrag, zwartrijden in het
openbaar vervoer en vanwege het vermoeden dat hij in drugs handelt. Hij overtreedt het contactverbod
met zijn zoon en wordt dan tijdelijk teruggeplaatst naar de ISD. Daar is hij grensoverschrijdend naar
verpleegkundigen en bedreigt een medewerker op de werkplaats. Hierop volgt een strafoverplaatsing
naar een andere PI. Ondanks dit alles wordt hij binnen twee weken alsnog terug in de beschermde
woonvorm geplaatst. Daar maakt hij meermaals ongepaste opmerkingen naar het vrouwelijk personeel
en randt hij een klant en een medewerker aan bij de fysiotherapie. Een definitieve terugplaatsing naar
volgt en van zijn ISD-traject resteren nu nog vier maanden. Romeo weigert na zijn terugkomst met de
psychiater in gesprek te gaan. Om toch nog een vervolgbehandeling mogelijk te maken wordt een
zorgmachtiging aangevraagd en verleend. Ondanks verschillende inspanningen is er geen plek
beschikbaar voor Romeo in een SGLVG-kliniek aansluitend aan de ISD. Hij weigert bovendien mee te
werken aan intakes. De zorgmachtiging vervalt dan bij gebrek aan een borgende zorginstelling. Na het
eindigen van zijn ISD-maatregel trekt hij in bij zijn moeder.
Rayan
Rayan is een 43-jarige man uit de Randstad en is sinds zijn dertiende jaar bekend bij Justitie. Na de
scheiding van zijn ouders belandde hij al snel in de jeugdgevangenis. Hij ging het criminele pad op. Hij is
inmiddels meer dan 70 keer veroordeeld, vooral voor vermogens- en geweldsdelicten. Ooit heeft hij, met
twee anderen, iemand zwaar mishandeld met blijvend ernstig letsel bij het slachtoffer als gevolg. Rayan
leerde in een behandeling op de forensisch psychiatrische polikliniek dat hij dit soort gedrag niet meer
moet vertonen. Hij verwacht zelf dat dit moeilijk zal zijn, want hij heeft ‘nu eenmaal de genen van zijn
vader’. Er is wel eens door een behandelaar tegen hem gezegd dat hij ADHD heeft, maar hij heeft
weerzin tegen medicatie daarvoor. Maat houden met middelengebruik kan hij niet. Vooral bij
tegenslagen verliest hij zich in alcohol en cocaïne. Terugvallen, na eerdere forensische behandelingen,
verklaart hij als coping voor het verliezen van naasten. Hij kreeg een ISD-maatregel opgelegd vanwege
winkeldiefstal en verduistering. Hij begint enthousiast aan zijn traject en dat lijkt kansrijk, want na
langdurige periodes van detentie heeft hij inmiddels een huurwoning en kreeg hij ambulante behandeling
voor trauma en agressie. In het Veiligheidshuis constateert men tegelijk dat hij de afgelopen jaren vanuit
de woning veel overlast heeft veroorzaakt. Ook vertelt Rayan dat hij te vroeg gestopt is met zijn
behandeling. In het trajectbepalingsoverleg voor zijn ISD wordt gekozen voor een klinisch traject met
aanmelding voor een Forensisch Psychiatrische Afdeling. In afwachting daarvan wordt in de ISD op
basis van een screener de diagnose ADHD aannemelijk genoeg geacht om een proefbehandeling met
medicatie te beginnen. Rayan en zijn familie merken dat hij veel rustiger wordt van de ADHD-medicatie.
Na plaatsing op de Forensische Psychiatrische Afdeling wordt de diagnose ADHD bevestigd, en Rayan
maakt het klinisch traject bijna geheel af. Hij heeft al halve dagen verlof als hij zich uiteindelijk toch
definitief aan het programma onttrekt, met de medicatie stopt en het huis van een naaste vernielt. Na
terugplaatsing op de ISD is hij wel gemotiveerd om na afloop van de ISD-maatregel in behandeling te
gaan bij een forensische polikliniek en om medicatie voor ADHD te blijven nemen. Hij heeft nog een
reclasseringstoezicht open staan en informeert de reclassering beperkt over zijn dagbesteding. Door
extra inspanningen van zijn senior casemanager van de ISD kan hij na de ISD verder met ambulante
behandeling vanuit de begeleide woonvorm waar hij in het laatste deel van zijn ISD-traject geplaatst
werd.
4.2 Financiering en capaciteit van personeel (onderzoeksvraag 9)
Omdat afdoende financiering en capaciteit van gekwalificeerd personeel op de ISD belangrijke
voorwaarden zijn voor een goede uitvoering van de ISD-maatregel, gaan we als eerste in op de manier
waarop deze zaken in de praktijk zijn geregeld. Ook komt aan de orde hoe de personele capaciteit wordt
ervaren door de geïnterviewden en welke verbeteringen er mogelijk zijn (onderzoeksvraag 9). De
informatie over hoe de financiering is geregeld, is deels afkomstig uit documentatie van DJI en deels uit
de administratie van de geselecteerde locaties.
Het beeld dat hier wordt geschetst is van een situatie die vlak na de coronapandemie plaatsvond. Zoals
uit bezettingscijfers van de ISD (zie tabel 7a en 7b) en interviews blijkt, was de bezetting vergeleken met
voorgaande jaren relatief laag in de hierop volgende periode (2021-2022) en dus ook nog in de periode

56

waarin dit onderzoek is uitgevoerd. Het lagere bezettingspercentage in het jaar 2017 (78%, tabel 7) kan
worden verklaard door opstartfase van de ISD in JC Zaanstad.
Tabel 7a. Gemiddelde intramurale bezetting in de onderzochte ISD-locaties197

ISD-locatie
JC Zaanstad
PI Rotterdam, Hoogvliet
PI Veenhuizen
PI Vught
PI Zwolle

Capaciteit
48 A
48
60/72 B
48
22

Totale capaciteit
Totaal bezette plekken
Percentage bezet

2017
45
59
44
19

2018
4
43
71
47
21

2019
55
46
71
49
18

2020
47
43
72
51
21

2021
43
30
64
40
17

2022
38
25
64
31
14

178
167
94%

238
186
78%

238
239
100%

238
234
98%

238
194
82%

238
172
72%

-

A

JC Zaanstad opende officieel in september 2016.
Vanaf 2018 nam de capaciteit van de ISD in PI Veenhuizen toe door een verhuizing van 60 plaatsen naar 72
plaatsen.
B

Tabel 7b. Intramurale en extramurale bezettingscijfers van alle ISD-locaties in Nederland op peildatum 30
september van elk jaar

Intramuraal
Extramuraal
Totaal

2017
359
252
611

2018
400
249
649

2019
405
260
665

2020
373
276
649

2021
365
226
591

2022
317
161
478

4.2.1 Hoe is de financiering geregeld?
De bekostiging van de ISD door DJI wordt bepaald door het aantal ingeslotenen, de strafmodaliteiten
(productenmix) en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Voor het financieren van het personeel van
de vestigingen van de PI’s hanteert DJI algemene en gemiddelde normeringen. Hoe deze normbedragen
worden vastgesteld verschilt per functietype. Voor sommige functietypen geldt een algemeen
referentiekader op basis waarvan de beschikbare financiering wordt berekend, terwijl de normeringen
van andere functies worden vastgesteld op basis van het aantal ingeslotenen (PxQ). Het komt in de
praktijk voor dat vestigingen meer gefinancierd krijgen dan deze gemiddelde normen. Wanneer de
invulling van dagprogramma’s en roosters daarom vraagt, kan bijvoorbeeld van de normen worden
afgeweken. Ook is het mogelijk voor PI’s om intern (binnen een beperkte bandbreedte) een eigen
invulling te geven aan de gefinancierde formatie.
Uit de opgevraagde documentatie van DJI blijkt dat de integrale normprijs van de ISD € 360 per
capaciteitsplaats per dag bedraagt. Dit bedrag omvat zowel personeelskosten als materieelkosten en
DJI-brede overhead tijdens de intramurale fase van de ISD. Ter vergelijking, een dergelijke normprijs
bedraagt voor het huis van bewaring € 297; voor de gevangenis € 304; en voor de PPC198 € 706 (zie
tabel 8). De dagprijs van de ISD lijkt aan de lage kant gezien de complexe problematiek die de ISDpopulatie kenmerkt en de doelen van de intramurale fase van de ISD (zoals beschreven in de
procedures in paragraaf 3.1.1): het bieden van structuur, stabilisatie en motivering, en er dient screening,
diagnose en indicatiestelling voor zorg plaats te vinden.

197

Volgens registratie opgevraagd bij DJI.
Een kanttekening hierbij is dat de financiering van de PPC niet vanuit het Gevangeniswezen wordt gefinancierd,
maar vanuit de Divisie Forensische Zorg en het daarbij behorende (in 2021 geïntroduceerde) Zorgprestatiemodel
(ZPM).
198

57

Tabel 8. Gefinancierde gemiddelde normeringen van inzet in ISD, HvB en Gevangenis per
capaciteitsplaats per dag in 2021
Regime
Normprijs
Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD)A
€ 360
Huis van Bewaring
€ 297
Gevangenis
€ 304
Penitentiair Psychiatrisch Centrum (PPC)
€ 706
Verblijfsdag in een instelling voor forensische
€ 246 - € 872
zorgB
A

Dit betreft enkel de dagprijs voor de intramurale fase exclusief eventuele ambulante zorg.
De minimale prijs geldt voor een verblijfsdag met beveiligingsniveau 1 en een beperkte verzorgingsgraad
(prestatiecode VD0010) en de maximale prijs voor een verblijfsdag met beveiligingsniveau 4 en zeer intensieve
verzorgingsgraad (prestatiecode VD0056). Deze prijzen zijn exclusief (individuele of groeps)consulten, toeslagen en
overige zorgprestaties.
B

Het aantal ingeslotenen en de eigenschappen van gedetineerden zijn voor het gevangeniswezen een
gegeven dat niet kan worden beïnvloed. Echter, het blijkt dat de samenstelling van de instroom van
ingeslotenen de afgelopen jaren van aard is veranderd. DJI heeft in toenemende mate te maken met
personen die onbegrepen gedrag vertonen en ingeslotenen met psychische problemen of licht
verstandelijke beperkingen.199 Dergelijke ontwikkelingen hebben de taken van DJI verzwaard. Ook voor
de ISD zijn er signalen dat de doelgroep zwaarder is geworden. In de startnotitie voor dit onderzoek,
opgesteld door de opdrachtgever, staat vermeld dat “uit de gesprekken met DJI alsmede
portefeuillehouders ISD van J&V is gebleken dat de problematiek van de doelgroep de laatste jaren
zwaarder is geworden”. In de ISD gaat het thans om een doelgroep die veelal kampt met
middelenverslaving en persoonlijkheidsstoornissen, al dan niet in combinatie met een LVB. Dit vergt veel
van het personeel op de ISD-afdelingen.
Om te bezien of de financiering van de ISD is toegenomen met het zwaarder worden van haar populatie,
zijn vergelijkbare normprijzen door de jaren heen voor de financiering van personeelsformatie
opgevraagd bij DJI. Tabel 8 geeft een overzicht van de ontwikkeling van deze financiering vanaf 2004
(het jaar waarin de SOV werd vervangen door de ISD) tot en met 2022. Sinds 2008 is de beschikbare
formatie voor de ISD toegenomen over de jaren. De formatie ratio totale inzet ISD betrof 0.83 in 2008 en
0.93 in 2022 (tabel 8), wat wijst op een toename van de financiering van de ISD. Ten opzichte van de
SOV is de formatie per plaats van de ISD echter op alle meetmomenten lager.200 Ter vergelijking zijn ook
de formaties over de jaren tussen 2004 en 2022 van het huis van bewaring en de gevangenis
toegevoegd aan tabel 8. Beide regimes hebben minder financiering voor formatie ten opzichte van 2004,
met de grootste daling tussen 2004 en 2008. De financiering voor personeel van het huis van bewaring
is vervolgens na 2008 iets afgenomen, terwijl de formatie van de gevangenis iets is toegenomen.
Tabel 9. Normprijzen per capaciteitsplaats inclusief overhead van ISD, HvB en Gevangenis in 2022

Formatie ratio totale inzet SOV
Formatie ratio totale inzet ISD
Formatie ratio totale inzet HvB
Formatie ratio totale inzet Gevangenis

2004
1,1053
0,8271
0,8446

2008
0,8344
0,6812
0,6919

2013
0,9023
0,6665
0,6903

2018
0,8933
0,6647
0,6849

2022
0,9261
0,6766
0,7028

De reeds genoemde formaties betreffen meerdere functiegroepen binnen de regimes. Om meer gericht
inzicht te krijgen in de financiering en samenstelling van het personeel in de ISD is daarom ook de
personeelscapaciteit in de zogenoemde Fulltime-equivalent (fte) eenheid opgevraagd bij de ISD-locaties
die voor dit onderzoek bezocht zijn (zie tabel 9). Te zien is dat de beschikbare inzet van ZBIW’ers en
afdelingshoofden vergelijkbaar is tussen de vijf geselecteerde locaties (tussen de 0.38 en 0.42 fte per
plaats). De beschikbaarheid van senior casemanagers kent grotere verschillen tussen de locaties
(tussen 0.08 en 0.18 fte per plaats). Data over andere functiegroepen zijn onvolledig. Daarnaast zijn de
functies van psycholoog, psychiater en verpleegkundige (en in een enkel geval ook senior
199

Den Bak e.a., 2018; Koopmans e.a., 2021; PwC 2020.
In eerder onderzoek uit 2006 bleek ook al dat de vergoeding per ingeslotene per dag bij de SOV hoger lag (€
208,30) dan bij de ISD (€ 169,03). Zie daarvoor het onderzoek van Biesma e.a. 2006.
200

58

casemanagers) niet enkel voor de ISD beschikbaar, maar ook voor andere regimes binnen de PI. Dit
maakt vergelijking lastig. Dit laatste gegeven maakt wel duidelijk dat ondanks de aanwezigheid van
bepaalde functies, dit niet betekent dat de ISD er ook volledige beschikbaarheid over heeft. In de hierop
volgende onderdelen wordt besproken hoe betrokken medewerkers dit ervaren.
Overzicht beschikbaar personeel
Figuur 1 (volgende pagina) geeft een overzicht van welk personeel er beschikbaar is voor de bezochte
ISD-locaties en in welke verhouding ten opzichte van elkaar. Er zijn echter nog een aantal
kanttekeningen bij deze cijfers. Ten eerste, zijn niet alle cijfers van de beschikbare fte’s van de
gedragskundige functies compleet (aangegeven met een vraagteken in de figuur). Dit komt doordat deze
functionarissen niet enkel voor de ISD, maar ook voor andere afdelingen beschikbaar zijn. Het exacte
aandeel ter beschikking van de ISD bleek niet te achterhalen. Het aantal fte van de (GZ-)psychologen en
psychiaters moet om deze reden, ook voor de locatie waar wel cijfers van zijn ontvangen, met enige
voorzichtigheid gelezen worden. Ten tweede is er voor de ISD-locatie in PI Hoogvliet 2 fte beschikbaar,
maar is op het moment van het onderzoek (juni, 2022) slechts 1,5 fte ingevuld.
4.2.2 Hoe wordt de financiering en personeelscapaciteit ervaren?
Naast het opvragen van cijfers over personeelsbezetting, is ISD-medewerkers ook gevraagd naar hoe zij
de personeelscapaciteit ervaren. Op vrijwel alle locaties onderschrijft men dat met name de formatie van
gedragsdeskundigen (psychologen en psychiaters) “aan de krappe kant” is (Afdelingshoofd, 21-3). Over
de andere functies zijn de meningen wisselender. Zo geven de meeste ZBIW’ers en Senior
casemanagers aan dat ze geen hoge werkdruk ervaren. Hoewel ze vinden dat het werk intensief is en
zwaar kan zijn, helpen factoren zoals een goede werksfeer en een hecht team waarop men kan
terugvallen bij het ervaren van minder druk. Afdelingshoofden op de ISD vinden dat hun werk zwaarder
is dan dat van afdelingshoofden van andere (niet-ISD) afdelingen binnen een PI. Ze geven aan dat er
geen financiële compensatie tegenover deze extra werkdruk staat: “niet iedereen kan dit vak aan, je
moet er van houden” (Afdelingshoofd, 21-3).
Tegelijk zijn de geïnterviewden het er over eens dat meer formatie voor het afdelingspersoneel en de
afdelingshoofden gewenst is, omdat het mogelijkheden biedt om de ISD-maatregel beter uit te voeren.
Dit houdt in dat kerntaken, zoals diagnostiek, stabilisatie en motivatie regelmatig niet of onvoldoende
uitgevoerd kunnen worden en dat medewerkers kansen laten liggen om iets extra’s te doen voor de
ISD’ers. Het komt nu regelmatig voor dat er onvoldoende bezetting is om de benodigde diagnostiek uit te
voeren. Met name bij kleinere ISD-locaties, en bij locaties waar geen PPC aanwezig is in de PI, is dit een
veelvoorkomend probleem. Daarnaast geven gedragsdeskundigen zelf aan dat hun functie ook cruciaal
is in het onderhouden van een goed netwerk met ketenpartners, met name in de forensische zorg. Dit
belang onderschrijven de afdelingshoofden. Een extra belemmerende factor hierbij is dat het verloop
onder gedragsdeskundigen hoog is. Dat geldt niet alleen voor de ISD-afdelingen, maar voor de gehele
PI. Een andere belemmerende factor voor gedragsdeskundigen op de ISD is dat zij vaak ook
beschikbaar dienen te zijn voor andere afdelingen en regimes binnen de PI:
“Waar we voornamelijk last van hebben is eigenlijk dat de ISD valt onder het reguliere regime.
Het zou mooi zijn als dat gewoon losgekoppeld kan worden en we een ISD-regime krijgen.
Waarom hebben we daar last van? We willen het leefklimaat veranderen op de afdeling. Het is
een maatregel. We willen dat de overstap naar de kliniek kleiner wordt. Maar daar is geen geld
voor. We merken het ook in de dagelijkse zorg. Ze hebben meer zorg nodig, maar een
psychiater... Dat is moeilijk, want dat is voor het PPC. Dat is niet voor regulier. Ik vind onszelf
eigenlijk meer PPC dan regulier. De kwetsbaarheid, de grilligheid..” (Afdelingshoofd, 20-5).
Ook geven medewerkers aan dat zij bepaalde bij de ISD behorende ondersteuning, zoals stabilisatie,
motivatie en begeleiding, in de huidige situatie niet kunnen bieden vanwege de krappe bezetting van
afdelingspersoneel: “de kwaliteit neemt ook wel af hè, want dan is het allemaal snel, snel” (senior
casemanager, 12-4). Zo geeft een ZBIW’er aan dat hij in het afgelopen jaar, toen de instroom op zijn
ISD-afdeling uitzonderlijk laag was201, meer tijd kon investeren in zijn relatie met de ISD’ers op zijn

201

Gerelateerd aan de coronamaatregelen.

59

Figuur 1. Personeelscapaciteit in de vijf bezochte ISD-locaties: juni, 2022

60

afdeling en aan het begeleiden van hen: “En natuurlijk merk ik dat ik veel meer betrokken ben bij de
jongens” (ZBIW’er, 12-4). Ook andere collega’s op zijn afdeling merkten dat: “Nu kun je wat dieper kijken
en zaken navragen en daadwerkelijk doen. Ja, dat je meer rust hebt om het beter te kunnen beoordelen
dan in crisis. (..) Het verschil voel je gewoon, dat is gewoon kwaliteit en levert meer op” (senior
casemanager, 12-4). In de drukke periodes die eerder voorkwamen voelde het voor het personeel soms
als “aanmodderen”. Ze zien er tegenop om weer een dergelijk hoge caseload te krijgen wanneer de
instroom weer op normaal niveau komt. In de situatie met normale instroom is er dus niet of nauwelijks
een buffer in de capaciteit: “in PI [geanonimiseerd, red], waren twee basispsychologen en één GZpsycholoog. Die [GZ-psycholoog, red] gaat met zwangerschapsverlof, geen vervanging. Dan stort het
hele kaartenhuis in” (senior casemanager, 21-3). In één van de locaties geven geïnterviewden aan niet
genoeg personeel te hebben om ISD’ers naar buiten te begeleiden. Hierdoor kan er per dag maar
maximaal één ISD’er naar buiten.
Daarnaast geven medewerkers ook aan dat er nauwelijks geld beschikbaar is voor “extra” of “leuke”
activiteiten: “De financiering is gebaseerd op een basisregime. Als je iets extra’s wilt doen, moet je elders
compenseren. De organisatie is daar heel erg rigide in.” (Plaatsvervangend directeur, 16-3). Enerzijds
zijn het krappe budgetten en anderzijds de houding van de organisatie die beperkend zijn om activiteiten
te organiseren in de ISD. Meerdere geïnterviewden geven aan dat het moeilijk is om bepaalde
activiteiten te verantwoorden richting DJI: “’Jullie doen maar wat’ horen we vaak” (Afdelingshoofd, 14-4).
Zo werd er bijvoorbeeld in één van ISD-locaties de behoefte uitgesproken door ISD’ers en het
afdelingspersoneel om een oude motorfiets aan te schaffen om aan te sleutelen of om een keer met een
groepje ergens koffie te drinken of te gaan vissen: “Dat was een no-go.” (Plaatsvervangend directeur,
16-3).
4.2.3 Verbetermogelijkheden financiering en personeel
Op basis van de hierboven geschetste resultaten en aanbevelingen van geïnterviewde betrokkenen
kunnen de volgende verbetermogelijkheden worden geformuleerd:
•
Medewerkers van de ISD ervaren een hoge doorstroom van personeel, met name bij
gedragsdeskundigen en zijn van oordeel dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van uitvoering
van de ISD. Het is daarom belangrijk om doorstroom van personeel zoveel mogelijk te
voorkomen. Vaak kost het jaren om een netwerk met ketenpartners en een bepaalde
werkcultuur op de afdeling te realiseren, doorstroom van personeel breekt dat af.
•
In de huidige situatie worden op de ISD ook niet-geregistreerde psychologen (in opleiding)
ingezet. Zij mogen minder dan geregistreerde psychologen, maar kunnen alsnog een
belangrijke ondersteunende rol spelen voor de ISD. Als hun rol beter wordt uitgewerkt en
beschreven dan kunnen zij de personeelscapaciteit structureel vergroten en de kwaliteit van
uitvoering van de ISD vergroten.
•
Er lijkt structureel te weinig financiering te zijn om een bezetting neer te zetten die nodig is voor
de ISD en de daarbij behorende doelgroep. Bovendien is er op veel locaties geen buffer bij
uitval van personeel. Met name gedragsdeskundigen (psychiaters en psychologen) zijn ‘dun
uitgesmeerd’ over de gehele PI en zijn daardoor onvoldoende beschikbaar voor de ISD.
•
Betrokken medewerkers op de ISD ervaren dat qua kenmerken en behoeften, de ISDdoelgroep meer op de PPC-doelgroep lijkt dan op die van de Gevangenis of het HvB. In de
tweede paragraaf van dit hoofdstuk (4.2.1) wordt echter duidelijk dat qua financiering, de ISD
meer op de laatstgenoemde reguliere regimes lijkt. Een verbetermogelijkheid is dus om de
financiering van de ISD meer richting die van de PPC te laten gaan. Verken hierbij ook de
mogelijkheid om de ISD, net als de PPC, via het Zorgprestatiemodel van de Forensische Zorg
te financieren, in plaats van via de PI.
•
De inschaling van een Afdelingshoofd ISD is even hoog als bij andere PI-afdelingen, maar de
ISD kent meer complexe problematiek. Het vergt veel van mensen om dag in dag uit alles in
goede banen te leiden en een adequate bejegening en begeleiding te kunnen bieden. Een
verbetermogelijkheid is om de inschaling op de ISD hoger te maken.
•
De ISD vraagt soms meer flexibiliteit, ruimte in regels en tijd en bijzondere activiteiten vanwege
de bijzondere doelgroep. De huidige financiële kaders bieden die ruimte echter niet. De
uitvoering van de ISD zou dus verbeterd kunnen worden als er vrij budget komt voor op
maatwerk afgestemde activiteiten.

61

4.3 Contextfactoren van de PI (onderzoeksvraag 12)
Onderzoeksvraag 12 heeft betrekking op hoe de tenuitvoerlegging van de ISD in verhouding staat met
factoren die te maken hebben met de context van de PI. De ISD bevindt zich namelijk altijd binnen de
muren van het PI-complex met verschillende inrichtingen. Deze context is erg bepalend voor hoe de
ISD-maatregel uitgevoerd kan worden. In een PI gelden bepaalde interne regels en procedures, en er is
bijvoorbeeld op het gehele terrein van de PI sprake van een beveiligingsniveau waarbij gedetineerden
niet zomaar naar binnen of naar buiten kunnen. In deze paragraaf worden daarom de voor de ISD
relevante contextfactoren van de PI besproken, waaronder de inrichting van de ISD (in fases en
afdelingen), de werkcultuur in de ISD (versus die van de rest van de PI), het leefklimaat op de ISD, de
fysieke context (het gebouw), het drugsontmoedigingsbeleid en de recent ingevoerde Wet Straffen en
Beschermen (en de bijbehorende risicoscreener). De ervaringen met deze context van de geïnterviewde
professionals die bij de ISD betrokken zijn staan centraal. Ten slotte worden er op basis van de
resultaten een aantal verbetermogelijkheden geformuleerd.
4.3.1 Inrichting ISD: differentiatie in fases en afdelingen
Op basis van de beschikbare informatie over de beoogde procedures rondom de ISD zoals beschreven
in hoofdstuk 3, blijkt dat ISD-locaties verschillende verplichtingen hebben rond de tenuitvoerlegging van
de ISD-maatregel. Ook is eerder in dit rapport (Hoofdstuk 3) geconstateerd dat de beschreven
beleidstheorie en landelijke procedures ruimte laten voor lokale invulling van de ISD. Dit verschil in
invulling en uitvoering van de ISD werd in de groepsinterviews in de vijf geselecteerde locaties
bevestigd: “er is geen uniforme werkwijze” (Afdelingshoofd, 20-5).
Kijk, in de tijd dat de ISD ontstond ging het allemaal een beetje gezamenlijk op. Er waren
gezamenlijke plannen, gezamenlijk werd er uitvoering aan gegeven en er was landelijke sturing.
Maar gaandeweg zie je het product in allerlei inrichtingen verschuiven, het raakt een beetje in
het verdomhoekje. Er worden ook nieuwe afdelingen opgestart die zelf opnieuw het wiel willen
uitvinden met de ISD, met de informatie die ze op dat moment hebben. Zo zijn er gewoon
dingen waardoor je een beetje scheefgroei in de uitvoering krijgt. (Afdelingshoofd, 21-3)
Voor dit onderzoek zijn alle ISD-afdelingen van de vijf geselecteerde locaties door de onderzoekers
bezocht en geobserveerd tijdens rondleidingen. De observaties van de onderzoekers bevestigen al
enkele verschillen tussen locaties. In drie bezochte locaties is er bijvoorbeeld een ‘huiselijke’
gemeenschappelijke ruimte op de afdeling tussen de cellen, met een paar banken, een televisie en een
keuken. In de twee andere bezochte locaties, zijn de gemeenschappelijke ruimtes aanzienlijk soberder
en kaal.202 Verder werd in de (groeps)interviews duidelijk dat er verschillen zijn in de manier waarop de
locaties de ISD inrichten in verschillende afdelingen. Hierop gaan we hieronder verder in.
Onderscheid in fasering of persoonskenmerken
Op één locatie na hebben alle bezochte ISD-locaties meerdere afdelingen binnen de ISD. Eén van de
vijf bezochte locaties onderscheidt een inkomsten-afdeling en de tussenfase-afdeling. Op een andere
ISD-locatie worden vier verschillende afdelingen gehanteerd waar ISD’ers op basis van bepaalde
persoonskenmerken of gedrag kunnen worden ingedeeld: ‘inkomsten’, ‘teruggeplaatsten’, ‘kwetsbaren’
(of LVB) en ‘reguliere’. Op de overige drie locaties zijn de afdelingen gemengd. Op drie locaties geven
de geïnterviewden aan dat er een duidelijke visie achter de inrichting van de afdelingen schuilt. Op deze
locaties vinden de medewerkers over het algemeen dat deze visie van hun eigen aanpak beter is dan
wat er elders gebeurt, ongeacht of er gefaseerd onderscheid wordt gemaakt in afdelingen of dat deze
gemengd zijn. Op één locatie bestonden er tot voor kort een inkomsten- en een tussenfaseafdeling,
maar zijn deze afdelingen ‘gelijk getrokken’. De reden achter het gelijktrekken van de afdelingen is
volgens een geïnterviewd afdelingshoofd onbekend.
Medewerkers van ISD-locaties waar bewust onderscheid gemaakt wordt in gefaseerde afdelingen
beschrijven enkele voordelen van hun aanpak. Zo kan doorplaatsing naar een tussenfase-afdeling als
beloning voor goed gedrag worden ingezet en terugplaatsing als sanctie. Zo is er een zogenoemde stok
achter de deur. Op de inkomstenafdeling wordt in zo’n geval ook een andere nadruk gelegd ten opzichte

202

Waar de drie afdelingen met een gemeenschappelijke keuken en zitruimte meer lijken op een woongroep, lijken de
overige 2 afdelingen meer op het huis van bewaring en gevangenis afdelingen.

62

van de tussenfase-afdeling: “continu op die structuren zitten, de dingen in kaart brengen, continu op de
regels zitten” (Afdelingshoofd, 21-3). Deze inkomstenafdeling draait tevens om het voorbereiden op de
volgende fase door veel aandacht te besteden aan indicatiestelling en uitzetten van een trajectplan. Op
de tussenfase-afdeling kan het personeel “de teugels een beetje loslaten” en wordt verwacht dat de
ISD’ers meer zelfstandig zijn.
Op een andere ISD-locatie zijn de afdelingen niet gefaseerd, maar wordt het onderscheid meer gemaakt
op basis van kenmerken van de ISD’ers. Hoewel er een inkomstenafdeling is, worden de overige
afdelingen niet als tussenfase-afdeling bestempeld. In plaats daarvan wordt op de inkomstenafdeling
voor elke ISD’er bekeken op welke afdeling deze het best zou passen, bijvoorbeeld aan de hand van
persoonlijkheid, bepaalde persoonskernmerken of niveau van motivatie om mee te werken: “vaak
hebben we dan al een indicatie naar welke afdelingen ze naartoe gaan. Als het bijvoorbeeld echt een Lklant is, dan kan het best zijn dat we die al vrij snel doorplaatsen naar L, naar de LVB-afdeling. Er is niet
echt een concrete tijdsfactor van zoveel dagen of zoveel weken op de inkomstenafdeling” (ZBIW’er, 305). Op deze locatie hangt de tussenfase dus niet samen met de afdeling waarop de ISD’er verblijft, maar
van zijn traject.
Geen onderscheid tussen afdelingen binnen de ISD
Medewerkers van locaties waar bewust geen verschillende afdelingen worden gehanteerd, merken op
dat dit verschillende voordelen heeft voor zowel de ISD’ers als het personeel. Het voorkomt bijvoorbeeld
onrust onder de ISD’ers, omdat ze minder spanning ervaren zonder ‘dreiging’ van een terug- of
overplaatsing. In het verleden toen er nog verschillende afdelingen waren, merkten medewerkers
bijvoorbeeld dat iemand die teruggeplaatst werd van een tussenfase-afdeling naar een
inkomstenafdeling de sfeer en behandelmotivatie op de inkomstenafdeling kon verstoren. De anderen op
die afdeling krijgen die negatieve ervaring met het traject van een ander mee en dat kan de
verwachtingen over hun eigen traject aantasten. Een andere reden die wordt genoemd om geen
verschillende afdelingen te hanteren is dat op deze manier meer een “vaste club waar er af en toe eentje
wisselt” (GZ psychoog, 14-4) kan ontstaan met ‘bekende gezichten’. Dat zorgt voor een betere
continuïteit van het traject. Voor het personeel maakt dit het beheersen van de groepsdynamiek
eenvoudiger, omdat de mensen op de afdeling beter bekend zijn met elkaar. Ook zorgt het voor meer
variatie voor het personeel op de afdeling, doordat zij de ISD’ers in verschillende fasen moeten
begeleiden: “het is wel heel saai als je alleen maar de inkomstenafdeling doet” (Afdelingshoofd, 14-4).
Op één van de ISD-locaties wordt geen onderscheid gemaakt tussen afdelingen, vanwege fysieke
beperkingen van het gebouw. Op deze locatie geven geïnterviewde medewerkers aan dat er ook
gedetineerden met andere titels verblijven op dezelfde gang als de ISD, bijvoorbeeld gedetineerden van
de terroristenafdeling (TA) en langgestraften (Gevangenis). Een aantal cellen op deze afdeling heeft
formeel de bestemming voor niet-ISD’ers, maar soms worden de voor de ISD bestemde cellen
toegewezen aan overige gedetineerden: “Het is vaak lastig [voor personeel] om te schakelen, ‘oké,
wacht even, met wie ben ik nu.’” (ZBIW’er, 20-5). Hoewel ze erkennen dat deze keuzes vaak uit nood
worden gemaakt, zijn de geïnterviewde medewerkers niet tevreden over deze gang van zaken. Zij
hebben het gevoel dat de ISD niet serieus genomen wordt. Ze omschrijven de ISD’ers als een kwetsbare
doelgroep die onder druk kan worden gezet en wordt beïnvloed door de ‘sterkere’ gedetineerden uit
andere regimes als ze zo dicht bij elkaar zitten en dus contact met elkaar hebben.203 Bijvoorbeeld voor
het invoeren van drugs, omdat tijdens de tussenfase de ISD’ers vaker extramuraal gaan (voor ambulante
behandeling of re-integratieactiviteiten). Dit zorgt voor onrust op de afdeling en gaat ten koste van het
traject-klimaat voor de ISD’ers.
Combinatie van ISD en PPC
Ten slotte is er één locatie die sinds ongeveer een jaar experimenteert met een zogenoemde ISD-PPC
afdeling. Deze afdeling bevindt zich fysiek in het gebouw bij de andere PPC-afdelingen (en dus los van
de andere ISD-units) en is ook ingericht als een PPC-afdeling. Hier verblijven echter enkel ISD’ers
(N=12). De afdeling is volgens de medewerkers opgericht voor een doelgroep in de ISD die behandeling
nodig heeft, maar door “hun problematiek gaan ageren, gaan gebruiken, gaan terugvallen,
203

Zoals eerder genoemd is het volgens beleidsstukken en de productspecificatie ISD nadrukkelijk de bedoeling dat
ISD’ers zo min mogelijk met gedetineerden uit andere regimes in contact komen. Dit blijkt dus in de praktijk niet overal
mogelijk.

63

probleemgedrag laten zien, en worden teruggestuurd [uit klinieken]” (GZ-psycholoog, 22-3). Een ISDtraject op de ISD-PPC wordt beschreven als een intramurale klinische behandeling, omdat er meer
behandelfaciliteiten (en personeel) zijn op deze afdeling. Bijkomend voordeel is dat de ISD’er niet
weggestuurd hoeft te worden vanwege zijn gedrag. Een nadeel dat genoemd wordt van deze aanpak is
dat verlof krijgen op de PPC moeilijker is, waardoor minder geoefend kan worden met extramurale
vrijheden. Een kanttekening hierbij is dat de ISD-PPC is opgestart tijdens de coronapandemie, toen
verlof helemaal niet mogelijk was. Er is dus nog weinig ervaring opgedaan met verlof op deze nieuwe
afdeling.
4.3.2 Een eigen werkcultuur
De verschillen in uitvoering tussen ISD-locaties komen ook uit tot uitdrukking in de ‘eigen aanpak’ die
medewerkers beschreven. Deze verschillende aanpakken weken niet sterk af van het algemene doel
van de ISD, maar kende vooral eigen accenten: “Wij springen er samen met [naam andere PI] uit ten
opzichte van de andere ISD-locaties op het gebied van zorg. We passen meer behandeltechnieken toe
in de PI.” (Afdelingshoofd, 20-5). Kenmerkend voor alle aanpakken is dat medewerkers het belang van
een ‘hecht’ teamgevoel of werkcultuur onder medewerkers op de ISD benadrukken. Op alle locaties
wordt het belang van met ‘de neuzen dezelfde kant op staan’ benadrukt. Dit gaat bijvoorbeeld over het
faciliteren van ‘korte lijnen’ in de onderlinge communicatie, waardoor ISD’ers weinig tot geen ruimte
krijgen om te ‘sjacheren’.204 De werkcultuur gaat bovendien over gedeelde visies, bijvoorbeeld over hoe
om te gaan met bepaald gedrag en de trajecten van de ISD’ers. Zoals beschreven in hoofdstuk 3 is in
één van de locaties een specifieke visie over de invulling van de ISD op papier gezet (Plan van PI a). De
medewerkers van deze locatie onderschrijven het belang van deze visie en kunnen beschrijven hoe dit
zich uit in het dagelijks handelen op de afdeling. Ook beschrijven zij hoe ze vaak vragen krijgen van
collega’s van andere regimes binnen de PI over deze ‘eigen’ werkwijze omdat deze zo afwijkt van wat
andere regimes doen. Op een andere locatie is geen visie op papier gezet, maar maakt men gebruik van
een lokaal ontwikkelde methode (zie hoofdstuk 3, werkmap van PI c) die ISD’ers helpt om vat te krijgen
op hun traject. In een overzichtelijke, voor deze methode ontwikkelde, map staat in simpel taalgebruik
uitgelegd wat er mogelijk is in het traject en welke afspraken er zijn gemaakt met medewerkers. Het
werken met deze map helpt de medewerkers ook om op één lijn te zitten, omdat alle afspraken en
voortgang geregistreerd staan.
Vrijwel alle geïnterviewde medewerkers zien hun werkwijze als ‘anders’ ten opzichte van andere regimes
en afdelingen in de PI. Er is overeenstemming over dat men in de ISD minder ‘blauw’ is. Dat wil zeggen,
dat men minder de nadruk legt op beveiligen en sanctioneren en meer nadruk op zorg en het traject van
de ISD, inclusief het bespreken en leren van incidenten. Dit komt, volgens geïnterviewden, doordat de
ISD met een andere doelgroep te maken heeft vergeleken met de reguliere afdelingen. Er is een
bepaalde begrip nodig voor deze doelgroep bij het personeel. Een van de afdelingshoofden beschrijft dat
hij wel eens psychologen en casemanagers inzet om het gedrag van de ISD’ers uit te leggen aan
beveiligers, om dit begrip te kweken bij nieuwkomers of tijdelijke invalkrachten. Vaak wordt er
geprobeerd om bij het werven van nieuwe medewerkers, mensen uit te zoeken die goed bij deze manier
van werken passen en om de benodigde vaardigheden en houding te ontwikkelen bij nieuwe
medewerkers.
4.3.3 Leefklimaat en intramurale zorg
Hoewel onbenoemd in de onderzoeksvragen, lieten de geïnterviewden betrokkenen bij de ISD
regelmatig de term ‘leefklimaat’ vallen bij het bespreken van de intramurale ISD. Dit kwam onder andere
voort uit het gegeven dat de ISD een maatregel betreft en geen straf, en dat daarmee het ondersteunen
van de ISD’er bij diens problematiek een belangrijke doelstelling is. Volgens deze gedachte dient verblijf
op de ISD tot meer dan enkel het detineren van een persoon. Een aantal geïnterviewden spraken in die
context van het belang van een ‘therapeutisch’ of ‘pedagogisch’ leefklimaat in de ISD. Hiermee bedoelen
zij, dat alleen al het verblijven op de ISD een therapeutische werking zou moeten hebben en dat dit niet
alleen bijdraagt aan het stabiliseren van problematiek, maar ook aan het verbeteren ervan.

Medewerkers omschrijven dat de ISD’ers goed zijn in het tegen elkaar uitspelen van medewerkers. Bijvoorbeeld
door dezelfde vraag aan meerdere medewerkers te stellen en de verschillen in antwoorden te gebruiken voor eigen
gewin. Door de zogenoemde ‘korte lijnen’ die verschillende functies die op de ISD werken met elkaar hebben wordt dit
voorkomen.
204

64

Er bestaan verschillende gedachten over hoe dit leefklimaat het beste vormgegeven kan worden.
Bijvoorbeeld over hoe een bepaalde attitude van afdelingspersoneel hieraan bij kan dragen. Sommige
geïnterviewden vinden bijvoorbeeld dat een meer autoritaire en strenge houding richting de ISD’ers het
beste is om het gedrag te conditioneren (‘de teugels straks houden’), terwijl andere geïnterviewden meer
heil zien in een ‘vergevend’ leefklimaat, waar de ISD’er juist meer ruimte heeft om de fout in te gaan om
daarvan te kunnen leren (‘ze horen hun hele leven al dat ze alles fout doen’). Op alle bezochte locaties
vinden medewerkers de omgangsvormen tussen medewerkers en gedetineerden in de ISD anders dan
op de reguliere gevangenisafdelingen: “Niet te strak, maar een beetje losjes. HvB is veel meer pappen
en nathouden. Eigenlijk zorgen we ervoor dat we achter ze komen te staan. Dat ze het gevoel hebben
dat je met ze mee wil denken en dan krijgen ze op een gegeven moment een bepaalde bereidheid.”
(Senior casemanager, 10-5). ISD-medewerkers die nog in de SOV hebben gewerkt noemen daarnaast
dat in de SOV het personeel in burgerkleding werkte ten behoeve van het therapeutisch klimaat: “Maar ik
merk ook.. Heel af en toe loop ik hier [op de ISD-afdeling] in burger. Dan heb je gelijk een hele andere
connectie. Ze zoeken op een andere manier contact met je. Omdat je misschien een meer open
uitstraling hebt, omdat je je misschien ook fijner voelt in je burgerkleding. Ik weet niet wat het is, maar je
ziet wel dat er anders op gereageerd wordt.” (ZBIW’er, 10-5). In één van de locaties werd ter aanvulling
van het leefklimaat ook genoemd dat een standaard behandelaanbod op de ISD wenselijk is: “Ik zou
eigenlijk ook graag een basisaanbod willen bieden op de afdeling zelf: ‘een
verslavingsbehandelingsgroep’. Dat lijkt me gewoon noodzakelijk. Met deze doelgroep kan je hier
eigenlijk niet omheen, maar het is er niet. (..) Het is nu eigenlijk meer regulier plus.” (Psycholoog, 20-5).
Volgens deze psycholoog is een standaard intramuraal behandelaanbod ook nodig om de ISD meer te
onderscheiden van de rest van de PI.
Zoals uit hoofdstuk 3 blijkt, zijn er geen onderbouwde landelijke richtlijnen of doelen voor een
therapeutisch leefklimaat geformuleerd. In de huidige situatie blijkt de invulling van het leefklimaat met
name afhankelijk van de (team)visie van het lokale ISD-personeel. Dit verschilt dus per locatie en in
sommige gevallen zelfs per afdeling. Er is wel overeenstemming onder de geïnterviewden dat het
realiseren van een leefklimaat, dat daadwerkelijk therapeutisch kan zijn, in de huidige situatie bijna niet
mogelijk is. Daarvoor wordt de personeelscapaciteit en het feit dat de ISD zich in een PI bevindt als te
beperkend ervaren. Over de personeelscapaciteit is het een en ander beschreven in paragraaf 4.1 en in
het onderdeel hierna volgt meer uitleg over hoe de context van de ISD in een PI als beperkend kan
worden ervaren.
Ten slotte zijn er door geïnterviewde betrokkenen verschillende opmerkingen gemaakt over beperkingen
van het dagprogramma voor de ISD, dat leidend is wanneer ISD’ers intramuraal verblijven. Uit interviews
(maar ook uit de Productspecificatie ISD) blijkt dat het dagprogramma voor de ISD nauwelijks verschilt
van het reguliere dagprogramma van het Gevangeniswezen. Omdat het dagprogramma leidend is,
moeten verschillende begeleidings- of behandelactiviteiten binnen bepaalde blokken plaatsvinden: “of
het nu een CoVa-training is of een keer naar het REC - het moet in dat vierkantje” (Staf functionaris, 305). Activiteiten die bij moeten dragen aan de gedragsveranderende doelstelling van de ISD mogen
bijvoorbeeld arbeid niet overschrijden: “Terwijl het gros hier nooit betaald werk zal gaan verrichten. Zeg
maar gerust 90% niet. Je moet dan meer kijken naar dagbesteding. Maar hierbinnen [in de PI] naar
dagbesteding kijken.. Dat kan niet. De arbeid is hier zo heilig, terwijl voor vele dagbesteding het hoogst
haalbare is.” (Staf functionaris, 30-5). Zo komt het regelmatig voor dat er van ISD’ers die al een Wajonguitkering hebben verwacht wordt dat zij arbeidsproductie draaien. Het volle programma maakt verder
lastig voor het afdelingspersoneel om rustige momenten te hebben: “Je hebt heel beperkte tijd voordat
ze achter de deur gaan - tijdens de pauze bijvoorbeeld - om even met iemand te spreken. Het is in alle
gevallen ondergeschikt aan het dagprogramma.” (Senior casemanager, 20-5). Hoewel het
afdelingspersoneel erkent dat een dagprogramma ook helpend kan zijn bij het creëren van structuur,
vinden ze dat niet het programma, maar de ISD’ers leidend moeten zijn, “en daar omheen maak je een
programma” (Afdelingshoofd, 20-5). Overigens kan een ISD’er vrijstelling van het dagprogramma krijgen
(na toestemming van de VC) op dagen dat hij of zij extramurale activiteiten heeft. Echter, uit deze verder
vrij rigide toepassing van het dagprogramma, gevonden in alle bezochte ISD-locaties, blijkt hoe moeilijk
het is voor de ISD om een eigen werkwijze te hanteren binnen de PI.

65

4.3.4 De context van de PI als gebouw
Zoals blijkt uit het voorgaande is de setting waar de ISD ten uitvoer wordt gelegd, bepalend voor hoe
deze kan worden uitgevoerd. Deze context, van de PI (en soms DJI) als organisatie en van het fysieke
gebouw (of complex), vormt een belangrijke verklaring voor de knelpunten die worden ervaren voor de
uitvoering van de ISD. Een aantal geïnterviewden beschreef het als een strijd tussen de belangen van
de ISD aan de ene kant en die van de PI aan de andere kant.
In twee van de vijf bezochte locaties bevindt de ISD zich in een apart losstaand gebouw binnen het PIcomplex. Deze ISD’s staan wel op het complex van de PI en daarmee achter dezelfde beveiligde
grenzen van de voor de hele PI geldende Binnenkomst Afdeling Delinquenten (BAD), waar iedere
gedetineerde wordt gecontroleerd bij binnenkomst, bijvoorbeeld op het bezit van in de inrichting niet
toegestane voorwerpen. In de overige drie locaties, bevindt de ISD zich in hetzelfde gebouw (en soms
zelfs vleugel) als bijvoorbeeld het Huis van Bewaring of de Gevangenis. Geïnterviewden beschreven
verschillende gevolgen van het al dan niet los staan van de ISD van andere regimes. Zo heeft de
losstaande paviljoengebouw, zoals in één van de bezochte locaties, als voordeel dat “alleen ISD’ers in
kleine groepen met hun eigen behandelteam erop en eigen ZBIW’ers voor langere tijd bij elkaar zitten.
Dus de continuïteit in de persoon en de zorg is daar goed gegarandeerd. Dat vind ik een groot verschil
met afdelingen van andere instellingen waarbij er in hetzelfde gebouw een mix is van mensen die in
bewaring zitten, kort en langgestraften enzovoorts.” (psychiater, 22-3). Enerzijds biedt een apart gebouw
continuïteit en rust, omdat de ISD’ers steeds met hetzelfde personeel te maken hebben. Anderzijds is
het voordelig omdat de ISD’ers minder in contact komen met niet-ISD-gedetineerden, een middel dat
ook in de beleidstheorie terugkomt om de traject-motivatie te stimuleren en te behouden. Daarnaast
heeft een aparte locatie als voordeel dat het ISD-personeel in nabijheid van elkaar kan werken: “We
zitten allemaal bij elkaar en niet op verschillende eilandjes.” (afdelingshoofd, 14-4). Wat betreft de
grootte van de afdeling heeft het afdelingspersoneel voorkeur voor kleinere ISD-afdelingen, omdat deze
beter beheersbaar zijn.
Het meest duidelijk kwamen de verschillen tussen gebouwen naar voren bij een ISD-locatie waarbij de
ISD recent verhuisde naar een losstaand gebouw binnen hetzelfde terrein van de PI. Medewerkers van
de betreffende ISD-afdeling vonden de nieuwe situatie een enorme verbetering. Het meest opmerkelijke
verschil was dat ze een jaar lang geen positieve urinecontroles registreerden. Hierover ging het gesprek
als volgt:
Afdelingshoofd: Daar moet ooit onderzoek naar gedaan worden.
ZBIW’er: Maar je kan het ook wel een beetje invullen hè, waar het (drugs, red) vandaan komt. Je
weet precies hoe de lijnen liepen daar (in het oude gebouw, red).
Afdelingshoofd: Wij dachten, dat zal wel heel erg veel vervelend hier worden, hè? Want ze gaan
toch op zoek om het te krijgen. Nou, op een gegeven moment legden ze zich er bij neer. Het is toch
niet te krijgen, dus dan moet ik maar andere dingen gaan doen. En dat is wel grappig, omdat wij dat
heel anders hadden ingeschat.
GZ-psycholoog: Het creëerde een enorme rust. (14-4)
Ondanks de verwachting dat het wegvallen van drugsnetwerken tot onrust zou leiden, bleek dit juist rust
te brengen. Ook werd uitgelegd dat met deze verhuizing meer kan worden afgeweken van de reguliere
regimes, aangezien er tegelijk een plan is uitgerold waarin wordt ingezet op een motiverend
verblijfsklimaat, een trajectbenadering en het streven naar ‘multidisciplinaire’ teams die samen werken
aan het traject van de gedetineerde. Dat deze extra ruimte voor de invulling van de tenuitvoerlegging van
de ISD wordt ervaren naar aanleiding van de verhuizing, geeft aan dat bepaalde structuren en regimes
van de PI schuren met de ISD.
Naast het gebouw werd ook de nabije omgeving genoemd als een factor die van invloed kan zijn op hoe
de ISD-maatregel verloopt:
“Een voorbeeld: stel wij laten iemand naar de kwekerij hiernaast gaan. Dat is heel anders dan
wanneer je iemand ergens op een industrieterrein laat lopen. [Naam andere PI] laat ze dan
bijvoorbeeld richting de McDonalds gaan.. Hier kun je met iemand in het bos lopen, dat is

66

anders dan wanneer je midden in de stad zit. En zeker bij onze doelgroep die al gauw
overvraagd, overprikkeld wordt.” (Plaatsvervangend hoofd D&R, 14-4).
De rustige en landelijke omgeving van deze betreffende locatie heeft volgens de geïnterviewde een
positief effect op de ISD’ers. Het geeft minder prikkels en verleidingen die wel in een stad of drukkere
omgeving aanwezig zijn. Tegelijk geven medewerkers van andere ISD-locaties aan dat een afgelegen
locatie nadelen heeft bij verloven. Er is maar beperkt tijd voor verlof en als een ISD’er lang moet reizen
naar familie of een behandelaar en daarna vroeg moet terug zijn, bijvoorbeeld om de laatste bus te
halen, dan is dat een uitdaging qua planning. Dit levert stress op en kan een trigger zijn voor een
terugval of ander ongewenst gedrag.
4.3.5 De context van de PI als organisatie met een werkklimaat, regels en procedures
Een belangrijke contextfactor die door geïnterviewden herhaaldelijk werd benoemd betreft het beheersen beveiligingsklimaat van de PI: “We hebben hier zoveel te maken met de PI. Het BAD bijvoorbeeld, de
receptiezone. Dat zijn allemaal regels voor het gevangeniswezen, niet specifiek voor de ISD’er.”
(ZBIW’er, 10-5). De ISD loopt regelmatig aan tegen de grenzen van dat klimaat. In vergelijking met
andere regimes zien geïnterviewde medewerkers op de ISD zichzelf meer op zorg georiënteerd en
minder denkend vanuit repressie, beheersing en straf: “Maar ja, je valt wel onder regulier en zit binnen
die kaders.” (ZBIW’er, 20-5). Over het algemeen hebben ISD’ers, naarmate hun traject vordert, meer
bewegingsvrijheid ten opzichte van andere gedetineerden in de PI. Zoals eerder uitgelegd, heeft dit
proces als doel om toegang tot zorg te verlenen en om daarmee gedragsverandering en
recidivevermindering te bewerkstelligen. Dat gegeven is vaak niet bekend bij alle medewerkers van PI.
Zodoende lopen medewerkers van de ISD regelmatig aan tegen onbegrip van collega’s of krijgen zij in
sommige gevallen geen toestemming voor het verlenen van vrijheden: “Ik kan me nog wel herinneren
dat ik met deelnemers naar buiten ging met een busje vol. Nou de beveiliging stond op zijn achterste
poten. Die hadden zoiets van ‘wat ga jij doen met die boeven?’ Jij komt de toko niet uit. Die begrepen er
helemaal niks van.” (ZBIW’er, 14-4).
Op een andere ISD-locatie werd de huidige situatie van de ISD vergeleken met die van de SOV om
duidelijk te maken dat in de SOV de medewerkers beter wisten met wie ze te maken hadden: “Er stond
onverwachts een ISD’er bij de voorportier. Dan kon de voorportier zeggen: ‘Hé, maar Jantje, je gaat niet
op verlof. Nee, je moet naar de badmeester [Binnenkomst Afdeling Delinquenten], want je gaat op
transport.’ Die kende die persoon [de ISD’er]. Als je hier vraagt wat een ISD’er is bij de portier, dan weet
90% niet eens wat ISD überhaupt inhoudt, laat staan dat ze de inwoners kennen.” (Afdelingshoofd, 105). De grootte van de inrichting speelt dus ook een rol, des te meer omdat de ISD vaak één van de
kleinste regimes in een PI is. Hierdoor moeten ISD’ers soms ook activiteiten doen met andere
gedetineerden of verblijven op reguliere afdelingen, bijvoorbeeld omdat er geen plek voor is op de ISDafdeling: “Dat werkt niet, want daar gaan de dingen weer anders en dat kan veel agressie oproepen. Ze
zijn ook eigenlijk te kwetsbaar voor die afdelingen.” (Plaatsvervangend directeur, 16-3).
De ISD heeft voor het verkrijgen van toestemming voor vrijheden binnen de PI te maken met de
vrijhedencommissie (VC) van de PI205 en voor extramurale plaatsingen met de selectiefunctionaris van
DJI206 die daarover beslissingen nemen. De ervaringen van geïnterviewden met VC’s en
selectiefunctionarissen in de bezochte locaties zijn wisselend. Een aantal geïnterviewden geeft aan dat
de VC vooral kijkt naar veiligheid en onvoldoende naar re-integratiedoelen: “Dat belemmert gigantisch,
het is een continue strijd en vaak past het niet bij het traject wat wij voor ogen hadden.” (Afdelingshoofd,
21-3). Andere geïnterviewden geven juist aan dat het “meestal” goed gaat. Over de selectiefunctionaris
zeggen geïnterviewden dat of deze meegaat met de aanvragen van de ISD afhangt van wie er op dat
moment in die functie zit. Een geïnterviewde selectiefunctionaris geeft aan dat zij over het algemeen
mee gaat met de verzoeken van casemanagers. Een afweging om niet mee te gaan met een verzoek tot
plaatsing in een kliniek kan een eerder incident zijn dat heeft plaatsgevonden: “Bijvoorbeeld bij een
ernstig incident in de kliniek [geweld tegen een andere patiënt of behandelaar, red]. Je moet ook

205

Dit betreft de VC van de PI waar de ISD zich bevindt. In een aantal bezochte locaties bestaat een aparte VC voor
de ISD. Het is bij ons onbekend of dit voor alle PI’s met ISD-locaties geldt.
206
Selectiefunctionarissen zijn niet verbonden aan bepaalde PI’s maar functioneren landelijk. Zij verdelen verzoeken
op basis van thematische portefeuilles, bijvoorbeeld de portefeuille ‘gevoelige zaken’.

67

rekening houden met de risico’s en verstoring voor andere patiënten en de medewerkers in de kliniek.”
(Selectiefunctionaris, 4-8).
Tegelijk heeft de selectiefunctionaris een bepalende stem bij de beslissing of een ISD’er wordt
teruggeplaatst vanuit een extramurale setting. Als een ISD’er bijvoorbeeld drugs heeft gebruikt in een
(verslavings)kliniek, dan dient dat gemeld te worden aan de casemanager (soms via de reclassering).
Dan kan een verzoek tot terugplaatsing naar de PI volgen, het initiatief voor zo’n verzoek kan vanuit de
kliniek of vanuit de PI207 komen. Een casemanager van de ISD bespreekt dit verzoek vervolgens met de
selectiefunctionaris. De selectiefunctionaris kan afwijken van zo’n verzoek. Bijvoorbeeld wanneer de
selectiefunctionaris vindt dat er nog onvoldoende geprobeerd is om het behandeltraject voort te zetten
en de ISD’er te snel wordt teruggestuurd. Het kan ook voorkomen dat een selectiefunctionaris juist
besluit om een ISD’er terug te plaatsen tegen het advies van de kliniek en de casemanager in. Een
terugplaatsing kan definitief zijn met grote impact tot gevolg. In zo’n geval kan de behandeling niet
worden afgemaakt en in de resterende tijd die de ISD-maatregel nog biedt, is niet altijd genoeg ruimte
om een nieuw (zorg)traject op te starten. Het komt echter vaak voor dat de ISD en de kliniek onderling
afspreken om een bed in de kliniek vast te houden bij een terugplaatsing. De eerste 14 dagen wordt het
bed doorbetaald en binnen die tijd kan een nieuw verzoek tot plaatsing in de kliniek worden gedaan bij
de selectiefunctionaris.
De uitvoering van de ISD-maatregel wordt in de huidige situatie dus aangepast aan de heersende
normen, procedures en regels van de PI en de daarbinnen geldende reguliere regimes. Dit terwijl de
ISD, volgens de geïnterviewden208, afwijkend is van deze reguliere regimes. Het komt regelmatig voor
dat hier geen rekening mee wordt gehouden door personeel van andere afdelingen of dat zij niet weten
welke regels er gelden voor de ISD:
“Een ISD’er moest een bepaalde training volgen en daardoor kon hij niet naar de arbeid. Ja,
dan wordt hij niet betaald, want deze training valt niet onder de ‘Arbeidsdoorbrekende
trainingen’. En toen zei ik: ‘Nee, het is geen arbeidsdoorbrekende training voor het GW
[Gevangeniswezen], maar wij zijn niet het GW. Wij zijn een maatregel. Maar er wordt al gelijk
door heel veel afdelingen gelijk getrokken met het GW. Arbeid, het RIC [Re-integratie centrum],
noem maar op.” (Afdelingshoofd, 10-5)
Zodoende moeten ISD-medewerkers op hun hoede zijn en nagaan of de door de PI gestelde grenzen
wel daadwerkelijk gelden voor de ISD’ers. De strenge procedures omtrent het verkrijgen van vrijheden,
of het dagprogramma dat ook op de ISD leidend is, belemmert de medewerkers op de ISD om meer
volgens een zorg- en trajectgerichte manier te werken, “waardoor je veel sneller tot die doelgroep kan
komen. Door allerlei dingen te ondernemen en te experimenteren en te kijken wat past wel, wat past
niet. Hierbinnen zit je vaak toch gevangen.” (ZBIW’er 14-4). Deze context geeft beperkt de ruimte om de
ISD’er te laten oefenen en het voorbereiden op het leven buiten. Er is bijvoorbeeld weinig ruimte om een
keer de fout in te gaan en daarvan te leren.209
Verder zijn de mogelijkheden om te rapporteren en om een dossier bij te houden over ISD-trajecten
beperkt. Volgens een aantal geïnterviewden komt dit omdat de ISD onder de reguliere regimes valt.
Deze regimes rapporteren in Tulp210. Dat systeem is volgens één van de geïnterviewde
afdelingshoofden “echt gemaakt voor gevangenis en HvB” (20-5), maar voor de ISD te beperkt. Zo kan
het afdelingspersoneel het verblijfsplan, signaleringsplannen, rapportages van psychologen of senior
casemanagers er niet in opnemen. Dit betekent bijvoorbeeld dat afdelingspsychologen moeten zoeken in
verschillende systemen (PPC werkt bijvoorbeeld met User, het NIFP met Pro Justitia en de reclassering
en het OM met JD-online) om cliënten te kunnen overdragen naar een kliniek. Daarnaast is er ook geen
plek om voortgangs- of eindverslagen van ISD-trajecten te registreren: “Wij mogen geen
persoonsgegevens bewaren op de G-schijf. Dus je informatie, je dossiervorming kun je nergens kwijt.
207

Hier gaat zowel de casemanager van de ISD als de directie van de PI over. Zij komen in samenspraak tot een
dergelijk verzoek.
208
Volgens de wetgeving is de ISD een op zichzelf staande autonome penitentiaire inrichting en wijkt het daarmee
inderdaad af van de reguliere regimes.
209
Het belang hiervan wordt bijvoorbeeld onderschreven in Barendregt, Wits & De Haan 2021.
210
Tenuitvoerlegging persoonsgebonden straffen.

68

Het is echt versnipperd.” (Psycholoog, 20-5). Dit kan betekenen dat iemand voor de tweede keer (of
vaker) een ISD-traject krijgt opgelegd, maar dat in de systemen van de ISD niet meer terug te vinden is
hoe het vorige traject is verlopen.
4.3.6 Het Drugsontmoedigingsbeleid van de PI
Met behulp van diverse maatregelen wordt er met het drugsontmoedigingsbeleid (DOB) in de PI
gestreefd naar handhaving van de orde en veiligheid (beheersbaarheid), zorg voor de fysieke en
geestelijke gezondheid van gedetineerden (zorgdoelstelling) en het motiveren van gedetineerden om
hulp te zoeken (re-integratiedoelstelling). De ISD heeft ook te maken met dit PI-brede DOB. Een deel
van onderzoeksvraag 12 gaat over hoe dit DOB zich verhoudt tot het aanpakken van de onderliggende
problematiek van de ISD’ers die in hoge mate met drugsverslaving kampen.
Om het DOB uit te voeren hebben medewerkers verschillende controlemiddelen tot hun beschikking,
zoals speekselanalysetesten, urinecontroles, fouillering, visitatie en celinspecties. Deze middelen zijn
bedoeld om overtredingen van het DOB te kunnen vaststellen, zodat op basis van de uitkomst iemand
gesanctioneerd kan worden volgens sanctierichtlijnen.211 De geïnterviewde medewerkers van de ISD
hebben uiteenlopende ervaringen als het gaat om de uitvoering en praktijk van het DOB in de ISD. Een
aantal geïnterviewden ziet voordelen van het streven naar een drugsvrije detentie in de ISD. Volgens
hen komen ISD’ers die niet onder invloed zijn van drugs bijvoorbeeld eerder tot inzichten over hun
gedrag. Ook het zoeken en gebruiken van middelen kan voor onrust zorgen op de afdeling. ISD’ers die
gebruiken kunnen bijvoorbeeld schulden aangaan en dat kan tot onderlinge conflicten leiden. De
controlemiddelen stellen medewerkers daarnaast in staat om belangrijke inzichten te verzamelen over
de problematiek van de ISD’er en daarmee aanknopingspunten voor het traject.
Andere geïnterviewden ervaren juist moeilijkheden bij het toepassing van het DOB. Zij beschrijven het
als een zoektocht naar een balans tussen enerzijds het ontwikkelen van een goede (behandel)relatie
met de ISD’er, en anderzijds consequent (en rechtvaardig) zijn tegenover iedereen op de afdeling. Een
moeilijkheid hierbij is dat ISD’ers zich onderling met elkaar vergelijken: als bij de ene persoon geen
sanctie wordt toegepast maar bij de andere wel, dan kan dat voor onrust zorgen. Het is daarom van
belang om het wel of niet sanctioneren goed uit te leggen. Een tegenstrijdigheid die wordt benoemd met
betrekking tot het DOB, is het ontbreken van hulp bij (het herstellen van) verslaving in de ISD:
“De ISD bestaat voor een heel groot gedeelte uit mensen die verslaafd zijn. Bij het hek staat
een afbeelding dat drugs verboden zijn. Maar vervolgens zit er binnen de maatregel officieel
niet inbegrepen hoe dat je dat dan doet om van die middelen af te blijven en welke
ondersteuning je daarbij kan krijgen.” (Ervaringsdeskundige, 30-5)
Het DOB vraagt van ISD’ers dat ze zich houden aan een regel waar ze zich door hun
verslavingsproblematiek juist heel moeilijk aan kunnen houden. De ISD, noch de PI, biedt daarbij
toereikende hulpmiddelen om hen te helpen zich aan die regel te kunnen houden. Daarnaast zijn er
buiten de PI opvangplekken en beschermd wonen plekken waar cliënten mogen blijven gebruiken omdat
abstinentie of het verhelpen van de verslaving niet haalbaar blijkt. Deze mogelijkheid is er binnen het
DOB niet.
Over het algemeen ervaren geïnterviewden in de ISD meer ruimte voor maatwerk bij het toepassen van
de sanctierichtlijnen voor een drugsovertreding dan op reguliere afdelingen: “Ik denk dat wij zeker als
afdelingspersoneel altijd even geraadpleegd worden: ‘hebben jullie er al over nagedacht?’” (ZBIW’er, 205). Waar in andere regimes elk geconstateerd gebruik kan leiden tot een sanctie, hangt het bij de ISD
vaak van meerdere factoren af dan enkel het gebruik, bijvoorbeeld: “welk gedrag zit eraan vast en is hij
daar open en eerlijk over? Dan heb ik zoiets van, laat hem buiten zitten of laat hem weer aan de gang
gaan. Of het moet zo zijn dat er een delict aan gekoppeld zit, dan is het een ander verhaal” (senior
casemanager, 30-5). Er wordt dus wel gesanctioneerd in de ISD met disciplinaire straffen: “Het gaat over
het je houden aan regels en afspraken.” (afdelingshoofd, 10-5).

211

De voorheen bestaande sanctiekaart is per 1 juli 2021 ingetrokken met de nieuwe Wet Straffen en Beschermen.

69

Aanwezigheid PPC
In drie van de vijf bezochte locaties is een Penitentiair Psychiatrisch Centrum (PPC) aanwezig. Deze
wordt bij de tenuitvoerlegging van de ISD op verschillende manieren ingezet, met name tijdens de
intramurale fase. De meest gebruikelijke toepassing van een PPC-plaatsing is bij het ontstaan van een
psychische ‘crisissituatie’ (decompenseren). Het doel van de plaatsing is dan stabilisatie. Door
geïnterviewden wordt aangegeven dat bij een PPC-plaatsing de ISD’er ‘uit het traject’ is. Dat wil zeggen
dat de persoon officieel niet meer onder de verantwoordelijkheid van de ISD valt en het traject als het
ware tijdelijk stil komt te staan tijdens het verblijf in de PPC.
Hoewel een PPC normaal gesproken vooral wordt ingezet voor psychiatrische crisissituaties en
stabilisering daarvan, wordt deze in sommige gevallen ook ingezet als behandelplek (zonder crisis) voor
ISD’ers. Bijvoorbeeld als een ISD’er wordt teruggeplaatst uit een extramurale setting en er onvoldoende
tijd is om een nieuwe plaatsing te realiseren en er nog wel zorgbehoefte is. Opmerkelijk is dat, in het
verlengde daarvan, in één van de bezochte locaties een zogenoemde ISD-PPC afdeling is ingericht
waar de eerste intramurale fase al meer op een behandelsetting lijkt. In één van de groepsinterviews
wordt het verschil tussen de ISD-PPC-afdeling en de reguliere ISD-afdeling als volgt uitgelegd: “Op de
PPC-afdeling zijn er meer mogelijkheden om intramuraal al wat behandelingen vorm te geven” (Senior
Casemanager, 30-5). “Vaktherapie, muziektherapie, dat soort dingen hebben ze daar.” (ZBIW’er, 30-5).
“Terwijl de reguliere ISD’er een ambulante behandeling vanuit – [zorginstelling] krijgt.” (Senior
Casemanager, 30-5). De PPC kent verder enkel interne zorg en geen extern ingekochte (forensische)
zorg die op de ISD wel mogelijk is. Verder wordt, in het kader van de ISD, het niet kunnen oefenen met
vrijheden als een nadeel genoemd van de PPC.
Naast de mogelijkheden voor behandeling blijkt de al dan niet aanwezige PPC ook gevolgen te hebben
voor de mate waarin er intramuraal aan diagnostiek kan plaatsvinden. In één van de PI’s mét een PPC
wordt daar het volgende over gezegd: “Ik weet dat daar qua diagnostiek hele grote verschillen zitten. Wij
kunnen het doen, omdat je met best wel veel psychologen bent, maar in andere PI’s.. Heel vaak gaat
iemand meteen de kliniek in; ‘doe daar de diagnostiek maar’. Terwijl de meerwaarde hier is dat je,
vóórdat je iemand het traject in stuurt, best wel een gedegen beeld hebt.” (Psycholoog, 30-5).
Gedragsdeskundigen die op een PPC werken zijn in principe in dienst van de PI. In de meeste gevallen
kunnen deze derhalve ook op andere afdelingen ingezet worden, inclusief de ISD. Dit biedt een voordeel
voor ISD-afdelingen mét een PPC in de PI. Tegelijk is dergelijke inzet van gedragsdeskundigen meer
een gelegenheidsvoorziening dan een structurele oplossing voor het tekort aan gedragsdeskundigen op
de ISD. In twee bezochte locaties wordt de ISD-doelgroep vergeleken met die op de PPC: “Wij zijn
eigenlijk een PPC met verslaving.” (Psycholoog, 20-5). Medewerkers ervaren het als frustrerend dat ze
wel met een vergelijkbare doelgroep zitten, maar niet de middelen krijgen die eigenlijk nodig zijn om
hiermee om te gaan. Ten slotte heeft de nabijheid van een PPC als voordeel voor de ISD dat er goede
netwerken bestaan met ketenpartners die behandeling kunnen bieden.
4.3.7 Risicoscreener (Wet Straffen en Beschermen)
Met de in 2021 ingevoerde Wet Straffen en Beschermen is er voor het gehele gevangeniswezen,
inclusief de ISD, de zogenaamde ‘Risicoscreener Geweld’ geïntroduceerd. Dit instrument inventariseert,
op basis van een vragenlijst212, gegevens die van invloed zijn op het risico voor gewelddadig gedrag en
dient te helpen bij het maken van beslissingen over het geven van vrijheden tijdens detentie. Ervaringen
met de risicoscreener op de ISD-locaties zijn wisselend. Sommige geïnterviewden vinden het een
mismatch met ISD, omdat het de behandeling van agressieproblemen juist belemmert. Wanneer iemand
agressieproblematiek heeft, geeft de risicoscreener een ‘rood’ advies en beperkt dit de betreffende
persoon om vervolgens extramurale behandeling voor dit probleem te volgen. Andere geïnterviewden
vinden juist dat de risicoscreener meer en nuttige inzichten geeft in de problematiek van de ISD’ers. Er
worden verschillende voorbeelden genoemd van casussen waarbij de casemanager zonder de
risicoscreener bepaald risicogedrag niet geconstateerd zou hebben. Een aantal medewerkers ziet de
risicoscreener dus ook als een nuttige toevoeging voor de ISD.

212

Deze wordt ingevuld door een ISD-medewerker.

70

4.3.8 Verbetermogelijkheden contextfactoren PI
Op basis van de hierboven geschetste resultaten en aanbevelingen van geïnterviewde betrokkenen
kunnen de volgende verbetermogelijkheden worden geformuleerd:
•
De intramurale fase van ISD verschilt aanzienlijk tussen de verschillende bezochte ISD-locaties
zonder dat daar een duidelijke visie bij hoort. Er bestaan daarmee, min of meer toevallige, niet
op recht of rede gebaseerde verschillen in de uitvoering van de maatregel. Hierdoor is niet
uitgesloten dat de ISD’er in de ene inrichting aanzienlijk meer mogelijkheden worden geboden
dan in andere inrichtingen. Om dit te verbeteren zijn twee scenario’s mogelijk. Enerzijds kunnen
de verschillen als functioneel worden gezien, bijvoorbeeld wanneer bij de selectie en plaatsing
de locatie wordt afgestemd op de kenmerken van de ISD’er. Anderzijds, kan gestreefd worden
om de praktijkuitvoering gelijker te krijgen om zo ISD’ers gelijkere kansen te geven.
•
Medewerkers ervaren door de vrijheidsbeperkende context van de PI als complex met
verschillende inrichtingen dat het voor ISD’ers moeilijk is om met vrijheden te kunnen oefenen.
Dit maakt ook de stap naar de extramurale fase vaak (te) groot, met terugplaatsing als gevolg.
Een terugplaatsing kan funest zijn voor het traject, vooral als dit pas laat in het traject gebeurt
en er weinig tijd is om een nieuw traject op te starten. Ook is het lastig om op binnen de PI het
benodigde leefklimaat te realiseren, ISD’ers ervaren het zelf ook vooral als in een gevangenis
zitten. Overweeg daarom om de ISD buiten het terrein van een PI te vestigen, zoals een Huis
van Herstel, mét een ISD-gespecialiseerd team en eventueel een PI-directie voor de
beveiliging. Een apart gebouw binnen een PI, zoals Kamp Amerswiel213, wordt ook genoemd
als mogelijk gunstige situatie voor de ISD.
•
De nabijheid van een PPC lijkt voordelen te hebben voor een bepaalde doelgroep binnen de
ISD-populatie, maar ook qua beschikbaarheid van gedragskundig personeel dat kan worden
uitgewisseld met de ISD. Een nader uitgewerkte samenwerking tussen de ISD en PPC kan
helpen om deze voordelen voor de ISD structureler te benutten.
4.4 Rol en inzet forensische zorg (onderzoeksvraag 10 en 11)
De onderzoeksvragen 10 en 11 zijn gericht op de huidige toereikendheid van de forensische zorg voor
de ISD-doelgroep en op hoe de forensische zorg eventueel zou kunnen worden geïntensiveerd volgens
bij de ISD betrokken professionals. Deze vragen hebben als achterliggende context dat forensische zorg
een positief effect heeft op recidivevermindering (zie paragraaf 2.3.1). Tegelijk is het nog onduidelijk
waar die forensische zorg uit bestaat en hoe en wanneer deze ingezet wordt. In dit onderdeel worden de
ervaringen van betrokken professionals met (het bieden van) forensische zorg besproken.
4.4.1 In hoeverre is forensische zorg toereikend voor de ISD-doelgroep?
Zoals eerder in het rapport beschreven (2.3.1) is de ISD als zodanig een zelfstandige forensische
zorgtitel. Dit is echter met name voor de voorwaardelijke ISD van toepassing. Voor de onvoorwaardelijke
ISD is forensische zorg iets dat wordt toegevoegd aan het traject op basis van een andere titel. Het
aanbod forensische zorg is afhankelijk van wat DJI inkoopt bij zorgaanbieders. Dit kan bijvoorbeeld zijn:
een overplaatsing naar een PPC, plaatsing naar de ggz of een poliklinische behandeling van de ggz op
de ISD-afdeling. Het verblijf op de ISD-afdeling zelf is dus geen forensische zorg. Betrokken
professionals geven daarbij nadrukkelijk aan dat, ondanks de aanwezigheid van gedragsdeskundigen en
zogenoemde Zorg- en Behandelinrichtingswerkers (ZBIW’ers), er op de ISD-afdeling zelf geen
behandeling plaatsvindt door ISD-medewerkers, in engere noch in ruimere zin: er is nauwelijks sprake
van een therapeutisch milieu. Behandeling en zorg is iets dat door externen wordt uitgevoerd en wordt
ingekocht als forensische zorg.214 Een afdelingshoofd geeft aan dat behandeling in de ISD moeilijk is
vanwege de heterogene doelgroep:
“Ja, maar wat vergeten wordt is dat wat wij hier zitten met één groep met 24 man, met allerlei
soorten problematieken die je maar kan bedenken. En dat op één afdeling. Dat moeten we
leefbaar met elkaar houden. We zijn geen FPK of FPA, die speciaal ingericht is voor één type
problematiek. Wij moeten het vooral leefbaar houden.” (Afdelingshoofd, 21-3)

213

Dit betreft een Beperkt Beveiligde Afdeling (BBA).
Forensische zorg kan wel intramuraal geboden worden op een ISD-afdeling. Dit wordt vaak ‘ambulante
behandeling in huis’ genoemd en kan bijvoorbeeld worden ingezet om de wachttijd te overbruggen richting een
extramurale plaatsing.
214

71

Ondanks de wens om meer intramurale zorg te bieden (zie 4.2.3) is het volgens één van de
geïnterviewden ook goed dat zij als gedragsdeskundige in dienst van de ISD niet over de behandeling
gaat: “Ik heb pasgeleden bij een gesprek gezeten met een behandelaar van [ggz-instelling]. Je ziet dat
er een hele andere dynamiek is tussen de ISD’er en [naam behandelaar], en de ISD’er en mij. Ik denk
dat het goed is dat dit gescheiden blijft. Dat ze zich vertrouwd voelen en de problematiek met hun
behandelaar kunnen bespreken, en dat wij er zijn om het traject in goede orde te laten verlopen.”
(Psycholoog, 21-3).
Als het gaat om de inzet van forensische zorg wordt door betrokken professionals op de ISD
onderscheid gemaakt tussen een praktisch (of ‘ambulant’) traject en een klinisch ISD-traject215:
“Een klinisch traject is dat mensen binnen blijven totdat ze naar de kliniek gaan en niet eerst
verlof opbouwen. Dat wil de kliniek vaak. Dat ze dat in de kliniek mondjesmaat gaan opbouwen.
Als ze een ambulant [of praktisch] traject hebben, dan worden ze eerst binnen aangemeld voor
ambulante behandeling. Dan komt de behandelaar eerst naar binnen. Als die behandeling goed
gaat, gaan ze ook naar buiten.216 Dan kan soms ook dagbesteding naar buiten volgen, als de
behandeling goed loopt. Vervolgens kan er ook nog eventueel sociaal verlof mogelijk zijn.”
(Senior casemanager, 10-5)
Bij een trajectbepalingsoverleg (TBO) wordt de richting van het traject bepaald: “Wordt het een klinisch
traject, een praktisch traject, of moeten we het nog even parkeren omdat hij helemaal niks wil en dwars
ligt?” (Staffunctionaris, 30-5). Het komt ook voor dat een ingezet traject in de loop van het traject wordt
omgeschakeld naar een ander traject.217 Eén van de geïnterviewden noemt dat ISD’ers met een “goede
basis” (minder kwetsbaar) geschikter zijn voor een klinisch traject: “dat behandelklimaat is daar [in de
kliniek] ook op ingericht” (Psycholoog, 20-5). Een klinisch traject heeft als doelstelling om de ISD’er te
plaatsen in een forensische (verslavings)zorgkliniek. Verder is er in de bezochte locatie die beschikt over
een ISD-PPC-afdeling nog een traject waarbij ISD’ers in het PPC een “soort klinische behandeling”
krijgen maar niet in een kliniek geplaatst worden. In vergelijking met regulier gedetineerden in het PPC
krijgen deze ISD’ers in het PPC behandeling met een trajectbenadering (gericht op recidivereductie in
plaats van enkel crisisinterventies. Over praktische trajecten wordt gezegd dat deze meer op maat
samengesteld kunnen worden met ambulante behandelingen en trainingen binnen en/of buiten de PI.
Verder wordt genoemd dat ISD’ers die geen recht hebben op sociale voorzieningen en enkel op medisch
noodzakelijk zorg niet extramuraal (in een kliniek of woonvoorziening) geplaatst worden. 218 Dit is
problematisch in beide type trajecten: “Daar [bij klinische trajecten] lopen we tegen problemen aan. Want
er zijn mensen waarvan ik echt vind dat ze zorg nodig hebben op psychiatrisch vlak, ook met verslaving.
(..) We begrijpen niet helemaal waarom iemand die geen sociale voorzieningen kan krijgen de ISDmaatregel krijgt.” (Psycholoog, 21-3). In een praktisch traject is het bovendien problematisch dat er geen
gemeente van binding is en iemand niet kan werken aan re-integratie en zelfredzaamheid.
Het antwoord op de vraag of het huidige aanbod van forensische zorg toereikend is voor de ISDdoelgroep kan vanuit verschillende perspectieven worden bezien. Enerzijds omvat deze vraag of er
voldoende behandelcapaciteit is en anderzijds of de inhoud van het aanbod aansluit bij de
zorgbehoeften van de ISD. Voor beide aspecten lijkt de toereikendheid af te hangen van het aanbod en
de netwerken in de regio. Zo geven medewerkers uit twee van de drie bezochte locaties aan dat het
aanbod aan forensische zorg beperkt is in hun regio. Een geïnterviewde bevestigt de regionale variatie:
“Ik kom uit [naam PI], daar was het al jaren drama. Hier draait het. Het is allemaal goed geregeld.”
(Senior casemanager, 21-3). Betrokkenen geven aan dat het belangrijk is het netwerk met ketenpartners
215

Zie ook Bijlage 2 voor een schematische weergave van deze verschillende trajecten.
Of een ISD’er naar buiten mag is afhankelijk van het gedrag en de motivatie van de ISD’er en het oordeel daarover
van de vrijhedencommissie. Deze bespreekt eerst alle risico’s met de Senior casemanager en moet de aanvraag
goedkeuren voordat iemand naar buiten mag.
217
Meestal betreft dit een omschakeling van een klinische naar een praktisch traject vanwege de tijd die het kost om
een klinische traject voor te bereiden, aan te melden bij een forensische zorginstelling en uit te voeren. Een klinische
behandeling duurt tussen de zes en acht maanden.
218
Dit betreft mensen zonder verblijfsstatus of Nederlandse identiteit, de zogenoemde VRIS-doelgroep. Zij hebben
geen recht op voorzieningen uit publieke middelen. Dit heeft tot gevolg dat zij zich niet kunnen verzekeren tegen
ziektekosten.
216

72

actief te onderhouden. Een goed netwerk draagt niet alleen bij aan snelle en soepele doorplaatsing,
maar ook aan het beter uitwisselen van informatie tussen de casemanager en behandelaar(s) over
bijvoorbeeld de voortgang van de behandeling en eventuele terugplaatsingen. Deze netwerken lijken
tijdens de coronapandemie te zijn aangetast toen doorplaatsingen niet of nauwelijks mogelijk waren in
verband met lockdownmaatregelen. Ook geven betrokkenen aan dat het wenselijk is om ketenpartners
uit het forensisch veld zo vroeg mogelijk in het ISD-traject te betrekken, bijvoorbeeld al tijdens het TBO.
Als gevolg van het beperkte aanbod in sommige regio’s komen er wachtlijsten voor. Voor een ISD-traject
met een maximumduur kan dat problematisch zijn, omdat de behandeling binnen de twee jaar van de
ISD moet zijn afgerond. Als gevolg van de wachtlijsten worden sommige ISD’ers al in het begin van hun
traject voor een wachtlijst aangemeld, terwijl er op dat moment nog geen gedegen diagnostiek gedaan
is. Het kan dan voorkomen dat de ISD’er dan niet op de juiste plek terecht komt. Deze situatie resulteert
dan vaak in een vroegtijdige terugplaatsing, oftewel beëindiging van het traject.
Hoewel er voor de meeste bezochte locaties wel extern behandelaanbod beschikbaar is, geven
betrokkenen aan dat de ingekochte forensische zorg niet altijd past bij de ISD-doelgroep. Met name de,
onder ISD’ers veel voorkomende, licht verstandelijke beperkingen (LVB) of cognitieve beperkingen
gecombineerd met sterke gedrags- en middelenproblematiek wordt genoemd als kenmerk waar weinig
passend aanbod voor is. Ook wordt genoemd dat aanbieders die zijn ingekocht voor dergelijke
problematiek, eigenlijk het juiste specialisme missen: “die kunnen tot op een bepaalde hoogte werken
met cognitieve beperkingen, maar niet zoals een specialist dat kan” (Psycholoog, 22-3). Ook is een
specialisme voor de combinatie van problematiek die kenmerkend is voor ISD’ers vaak niet aanwezig bij
forensische klinieken volgens geïnterviewden. Met name de verslavingsexpertise mist. Een
afdelingspsycholoog die zelf ook in een FPA gewerkt heeft stelt:
“Wat je ziet bij een FPA is dat de verslavingsbehandeling kwalitatief minder goed is. Dat is mijn
ervaring ook zelf van een FPA. Dat doen ze er eigenlijk gewoon bij. De expertise is meer de
psychiatrie. Het is niet slecht, maar in een echte forensische verslavingskliniek staat het van
begin tot het eind van de dag alleen maar in het teken van verslaving en bijkomende
gedragspatronen. Maar daar hebben ze dus weer minder verstand van de psychiatrische
beelden.” (Psycholoog, 20-5)
Tegelijk is de ISD-doelgroep volgens betrokkenen ‘te zwaar’ voor de reguliere ggz, waar dergelijke
specialismen voor de combinatie psychiatrie en verslaving beter ontwikkeld zijn, maar die missen dan
weer het forensische specialisme. Zodoende vallen de ISD’ers ‘tussen wal en schip’. De schaarste aan
beschikbare capaciteit geldt nog sterker voor het aanbod Beschermd Wonen. Zo worden ISD’ers in één
van de bezochte locaties bijvoorbeeld vaak in SGLV-instellingen geplaatst (SGLV = Sterk
gedragsgestoord licht verstandelijk gehandicapt), waarvan er slechts vier in Nederland zijn met lange
wachtlijsten. Eén van de geïnterviewden vult aan: “Het zijn ook geen mensen die, als ze uiteindelijk in
beschermd wonen zitten, doorstromen. Je komt er niet meer vanaf. Daardoor slibt die VG [sector
Verstandelijk Gehandicapten], en zeker ook de woonzorg, gewoon dicht.” (Psycholoog, 22-3).
Dat de aangeboden forensische zorg vaak niet passend is, wordt vooral ook duidelijk doordat
terugplaatsingen219 eerder regel dan uitzondering zijn. Betrokken medewerkers noemen terugval in
middelengebruik en agressie als gebruikelijke aanleidingen voor zo’n terugplaatsing: “Door hun
problematiek gaan ze ageren, gebruiken, terugvallen, probleemgedrag laten zien, en dan worden ze
teruggestuurd.” (Psycholoog, 21-3). Er wordt een bepaalde tegenstrijdigheid gevoeld in het fenomeen
dat ISD’ers worden teruggestuurd uit forensische (verslavings)klinieken omdat ze gedrag vertonen
waarvoor ze in de eerste instantie in de betreffende kliniek zijn geplaatst. Als reactie daarop worden
ISD’ers soms langer intramuraal gehouden, “omdat ze hier alle gekkigheid uit kunnen halen en niet
weggestuurd worden” (Psycholoog, 22-3). Het niet weggestuurd kunnen worden zorgt voor meer
veiligheid en continuïteit, waardoor er volgens betrokkenen ook beter een werkalliantie opgebouwd kan
worden met de ISD’er. Zo bieden de kaders van de ISD dus een therapeutisch potentieel dat beter benut
zou kunnen worden. Voor vrouwen in de ISD wordt specifiek genoemd dat de forensische zorg vaak niet
is afgestemd op vrouwen: “Vrouwen zijn altijd in de minderheid. Maar dat is ook krom, hé. Ze zitten hier
219

Dit betreft terugplaatsingen van een extramurale (behandel)setting naar de ISD.

73

altijd alleen maar met vrouwen en leren eigenlijk niet om te gaan met mannen. En in een kliniek.. Hoe
vaak gebeurt het wel niet dat een dame van ons de enige vrouw is op de afdeling?” (Afdelingshoofd220).
Hetzelfde geldt voor instellingen voor beschermd wonen.
4.4.2 Diagnostiek en trajectbepaling
Bij het ingaan van de ISD-maatregel wordt de ISD’er door verschillende personen gezien. Er vindt een
eerste gesprek plaats met een mentor op de ISD-afdeling en vervolgens probeert een psycholoog of
maatschappelijk dienstverlener een eerste screening te doen. Hiervoor kan hulpverleningsgeschiedenis
en reeds andere bekende diagnostiek worden opgevraagd en wordt het adviesrapport van de
reclassering gebruikt. In sommige gevallen is er bijvoorbeeld vooraf een trajectconsult door het NIFP
gedaan, welk verslag te raadplegen is. De geïnterviewde gedragsdeskundigen geven aan dat ondanks
deze beschikbare informatie, aanvullende diagnostiek vrijwel altijd nodig blijft. De rol van de psychiater
bij deze diagnostiek varieert tussen de bezochte locaties. In sommige locaties is de psychiater vanaf het
begin betrokken en spreekt deze zelf met elke ISD’er. In andere locaties waar de psychiater minder tijd
beschikbaar heeft voor de ISD, wordt hij of zij pas later betrokken. Bijvoorbeeld in een adviserende rol,
na de intake van de psycholoog. De prevalentie van bepaalde stoornissen en/of andere problematiek die
wordt gediagnosticeerd wordt niet systematisch bijgehouden. Volgens geïnterviewden bestaat de meest
voorkomende problematiek uit: LVB, persoonlijkheidsstoornissen, middelenverslaving, trauma en
combinaties daarvan.
De mate waarin diagnostiek nodig is, is deels afhankelijk van de beschikbare informatie uit het
reclasseringsadvies. Medewerkers van de ISD geven de voorkeur aan een beknopt reclasseringsadvies,
waarin een traject nog niet ‘dichtgetimmerd’ is. Ook de reclassering geeft aan dat aan hen gevraagd
wordt om het advies beperkt te houden. Zo krijgen de ISD-locaties de ruimte om zelf te observeren en
diagnostiek uit te voeren, op basis waarvan zij een passend traject kunnen inrichten.221 Zoals ook
besproken in 4.3.1 bij de inzet van de PPC, is gedegen diagnostiek belangrijk om te komen tot een
passend traject en een goed verloop van de ISD. Een probleem is echter dat vrijwel alle geïnterviewde
gedragsdeskundigen, inclusief die van de reclassering, aangeven dat er in veel gevallen niet genoeg tijd
en capaciteit is voor degelijke diagnostiek. De diagnostiek wordt over het algemeen door
gedragsdeskundigen als ‘lastig’ en ‘tijdrovend’ ervaren. ISD’ers worden bijvoorbeeld als ‘streetwise’
beschreven. Het vergt van gedragsdeskundigen een bepaalde scherpte en tijd om te observeren ‘om
daar doorheen te prikken’ en bijvoorbeeld de licht verstandelijke beperking te zien. Dergelijk
psychologisch onderzoek kan tussen de 10 tot 12 weken duren en dergelijke tijdsinvestering is niet
mogelijk voor alle ISD’ers met de huidige personeelsbezetting (zie hiervoor 4.2 Financiering en capaciteit
van personeel). Een aanzienlijk deel van de ISD’ers krijgt deze gedegen diagnostiek dus niet; onbekend
is hoe groot dit deel is. Voor een klinische opname is het echter een voorwaarde dat er een diagnose
wordt gesteld: “Ik vind dat je daar terughoudend in moet zijn als je niet gedegen onderzoek hebt gedaan.
Je moet niet zomaar wat roepen. Ik kom dan meestal nog weg met een ‘voorlopige hypothese of
classificatie’. Dus dat is niet bindend. Ik wil niet maar wat overnemen en dat iemand daar vervolgens
mee wordt achtervolgd, terwijl ik het niet goed heb onderzocht. Maar goed, dat is wel lastig.”
(Psycholoog, 20-5).
Door een aantal gedragsdeskundigen wordt deze diagnostiek als een ‘eerste interventie’ beschreven,
omdat meewerken aan psychologisch onderzoek een indicatie is van een bepaalde motivatie bij de
ISD’er: “dat zijn echt grote stappen” (GZ-psycholoog, 14-4). Geïnterviewden van de reclassering geven
echter juist aan dat er in de eerste weken waarin diagnostiek wordt gedaan ‘niet zoveel gebeurt’ en
omschrijven dat als ‘zonde’, omdat deze fase dan te veel op kale detentie lijkt. Volgens hen kan een
zekere begeleiding al in de eerste fase vóór diagnostiek plaatsvinden: “verslaving en crimineel gedrag
hoef je niet eerst te diagnosticeren, daar kun je vanaf dag één al iets mee doen” (Reclassering, 15-6). 222
220

De datum van het interview is hier bewust weggelaten zodat andere quotes van die datum niet terug te herleiden
zijn naar de enige ISD-afdeling met vrouwen.
221
Op de ISD-afdeling wordt middels een trajectbepalingsoverleg (TBO) een passend traject voor de ISD’er
vastgesteld. In het TBO worden verschillende functionarissen in de PI, en in de meest gunstige situatie ook
ketenpartners, geraadpleegd.
222
De reclassering biedt bijvoorbeeld leefstijltrainingen aan. Deze trainingen zijn gericht op (verslaafd)
middelengebruik (bijvoorbeeld terugvalpreventie) en crimineel gedrag en kan in groepen worden aangeboden.
Dergelijke trainingen worden al gegeven op een aantal ISD-afdelingen, maar worden alleen geleverd op verzoek van
de PI.

74

Meteen aan de slag gaan en hulp bieden kan ook bijdragen aan het verhogen van de motivatie.
Dergelijke verschillen in visie zijn tevens een indicatie dat onder betrokken professionals een
verschillend beeld bestaat van het doel van de eerste intramurale fase van de ISD.
4.4.3 Motivatie en motiveren
Zoals terug te vinden in de beleidstheorie speelt motivatie een belangrijke rol bij de ISD (beschreven in
paragraaf 2.3.4). Door de mogelijkheid tot onvrijwillige plaatsing in de ISD, is er in eerste instantie geen
motivatie nodig van de ISD’er om in aanmerking te komen voor de ISD. Een doel van de ISD is om
veroordeelden vervolgens te motiveren voor deelname aan behandeling uitgevoerd door de forensische
zorg (zie ook 4.3.1). Echter er wordt niet aan dwangbehandeling gedaan. Het hangt dus mede af van de
motivatie van de ISD’er zelf hoe het ISD-traject er uiteindelijk uitziet. In alle bezochte locaties gaven
geïnterviewden aan dat volledig ongemotiveerde ISD’ers zeldzaam zijn: “Of je nou wilt of niet, iedereen
krijgt hier altijd een traject.” (Senior casemanager, 21-3). Op een enkeling na weten de betrokken
professionals vrijwel alle ISD’ers te motiveren om mee te werken. Dit betekent echter niet altijd
meewerken aan een klinische behandeling, maar kan ook motivatie voor een zogenoemd ‘praktisch
traject’ zijn (zie paragraaf 4.3.1 voor nadere duiding van dit begrip). Dat kan bijvoorbeeld motivatie voor
werk, huisvesting of andere resocialisatieactiviteiten zijn. Een ‘klinisch traject’ wordt alleen uitgezet als er
voldoende motivatie is voor behandeling.
Het uitzicht hebben op een traject wordt in meerdere locaties motiverend genoemd. Zoals eerder
vermeld kan het doen van diagnostiek hier ook bij helpen (zie 4.3.2). Betrokken professionals
beschrijven verder verschillende manieren waarop ze motivatie voor behandeling stimuleren. Soms is
het een kwestie van geduld en ‘zaadjes planten’ om voorbij weerstand te komen: “Je blijft die
toenadering zoeken, maar je moet er niet aan gaan trekken, dat heeft geen nut. Uiteindelijk ziet hij ook
wel dat andere mensen stappen maken.” (Senior casemanager, 14-4). Deze tijd die nodig is om
motivatie te ontwikkelen is er enkel bij een ISD-maatregel. Met een korte detentie “had je dat met deze
man gewoon niet bereikt” (Plaatsvervangend hoofd D&R, 14-4). Tegelijk zeggen anderen dat zelfs de
relatief lange tijd die er is in een ISD-traject beperkt is, wanneer er daarna ook aan behandeling en
resocialisatie gewerkt moet worden. Ook wordt het activiteitenprogramma, dat voor alle gedetineerden
en dus ook de ISD’ers leidend is, als een grote beperkende factor genoemd voor het werken aan
motivatie en andere voor de ISD belangrijke doelen. Een aanzienlijk deel van dat programma is
bijvoorbeeld gevuld met arbeid (16-20 uur per week). Gemotiveerde ISD’ers kunnen een zogenoemd
‘trajectprogramma’ krijgen in plaats van een ‘basisprogramma’, met iets meer ruimte voor ‘recreatie’ (tien
in plaats van zes uur).223
Voor het kweken van motivatie noemen geïnterviewden ook het bestaan van verschillende werkwijzen
(van bejegening) en het belang dat ISD-medewerkers als één team functioneren en dezelfde werkwijze
volgen, ‘zonder ruis’ (zie hiervoor ook paragraaf 4.3.2). In één van de locaties is dat bijvoorbeeld dat
men niet snel opgeeft als een bepaalde aanpak niet gelijk aanslaat: “In [naam andere PI] heb ik dat wel
meegemaakt. Dat was heel erg. Dan was het bij een ISD’er vaak bij plan A, bijvoorbeeld klinisch gaan,
‘Nee, dat ga ik echt niet doen, dit en dat.’ En dan gingen ze gewoon een week later over op plan B.”
(Senior casemanager, 21-3). Medewerkers op deze afdeling vinden dat streng en sturend zijn, zonder te
veel ruimte te geven aan de ISD’er, helpend is om motivatie te ontwikkelen. Op een andere ISD-locatie
wordt juist bepleit om de ISD’er wel ruimte te geven, bijvoorbeeld ruimte om de fout in te gaan. Daar
wordt van ISD-medewerkers vooral gevraagd om zorggericht en begripvol tegenover het
probleemgedrag van de ISD’ers te zijn. Er bestaat geen eenduidige methodiek of aanpak om ISD’ers te
motiveren voor behandeling, en de aanpak is enerzijds afhankelijk van de werkcultuur op de ISDafdeling, en wordt anderzijds bepaald door die af te stemmen op bepaalde kenmerken en gedrag van de
ISD’er, oftewel het bieden van maatwerk.
4.4.4 Verbeterpunten voor inzet forensische zorg
Op basis van de hierboven geschetste resultaten en aanbevelingen van geïnterviewde betrokkenen
kunnen de volgende verbetermogelijkheden worden geformuleerd:
•
Het is zeer complex om te achterhalen welke vorm of combinatie van forensische zorg het
beste werkt voor de ISD, maar in het algemeen heeft forensische zorg een sterk effect op de
223

Dit is tevens terug te vinden in de Productspecificatie ISD.

75

•

•

•
•

recidivevermindering. Algemene investeringen in de forensische zorg zullen daarom
waarschijnlijk ook voor de ISD gunstig uitpakken: meer bedden, personeel en deskundigheid
zijn nodig om in de nabijheid van alle ISD-locaties een passend aanbod te realiseren. Het is
daarbij belangrijk om ook te letten op de regionale spreiding van het aanbod en toegang voor
speciale doelgroepen zoals vrouwen en de VRIS.
Omdat de ISD maatwerk betreft is intensivering van (extern geleverde) forensische zorg niet
voor iedereen gepast. Echter, investeren in een beter op zorg en behandeling gericht klimaat in
de intramurale fase van ISD, kan er voor zorgen dat een ISD’er al eerder stappen kan maken in
zijn of haar traject. Het feit dat een ISD’er zich niet kan onttrekken van de afdeling biedt een
kader voor opbouw van een werkalliantie en een (socio)therapeutisch of pedagogisch milieu.224
Een dergelijke omgeving vergroot ook de kans dat ISD’ers gemotiveerd raken voor een
extramurale behandeling. De eerste fase van de ISD-maatregel dient dus naast het stellen van
een diagnose en werken aan de stabilisatie en motivatie, ook in het teken te staan van
begeleiding met bijvoorbeeld leefstijlinterventies. Ketenpartners, zoals de reclassering,
gemeenten en forensische zorgaanbieders, kunnen dergelijke begeleiding ook intramuraal
leveren als daarover goede afspraken worden gemaakt.
De PI en forensische zorginstellingen bieden soms onvoldoende ruimte aan de ISD’er om de
fout in te gaan tijdens het traject, terwijl dit wel een belangrijk onderdeel van herstel kan zijn. Zij
worden met regelmaat gesanctioneerd of teruggeplaatst omdat ze gedrag vertonen waarvoor
ze nu juist de ISD opgelegd kregen of in een kliniek geplaatst werden; met name
middelengebruik of antisociaal gedrag. Het is belangrijk dat hier een samenhangende
(behandel)visie over wordt geformuleerd, bijvoorbeeld overeenkomende met de huidige
forensische zorgprogramma’s en het kwaliteitskader.
Netwerken tussen ISD-locaties en forensische zorgaanbieders blijken belangrijk voor de
toegang en snelle plaatsing van ISD’ers. Het is daarom belangrijk om kennismaking en uitwisseling tussen ISD-personeel en ketenpartners te faciliteren.
Het is momenteel voor ISD’ers zonder recht op sociale voorzieningen lastig om de juiste hulp
en ondersteuning te bieden en de mogelijkheden voor re-integratieactiviteiten zijn nog
beperkter. Het is belangrijk om ook voor deze (VRIS-) doelgroep voldoende
ondersteuningsmogelijkheden te bieden omdat anders niet aan de doelstellingen van de ISD en
de daarbij behorende zorgplicht kan worden voldoen.

4.5 Re-integratie en recidive (onderzoeksvraag 13, 14 en 15)
Investeren in een succesvolle re-integratie is, als onderdeel van preventie, een belangrijk doel van een
straf of maatregel. Van gedetineerden wordt verwacht dat zij tijdens detentie werken aan een
verantwoorde en succesvolle terugkeer. Zij krijgen daarbij ondersteuning van DJI, gemeenten en
reclassering. In de meer specifieke context van de ISD heeft het proces van re-integratie het doel om bij
te dragen aan de beëindiging van het stelselmatige delictgedrag. Zoals beschreven in de eerdere
hoofdstukken wordt dit proces ondersteund door een fasering in de tenuitvoerlegging van de ISD,
waarbij de ISD’er in verschillende kaders steeds meer vrijheden krijgt; en door toeleiding naar zorg,
maatschappelijke ondersteuning, (begeleid of beschermd) wonen en werk. Hoewel de ISD-maatregel
maximaal twee jaar duurt, kan dit re-integratieproces ook door gaan na de maatregel, bijvoorbeeld bij het
zoeken van een woon- of werkplek. De justitiële instellingen (DJI en reclassering) kunnen na die twee
jaar echter geen interventies of ondersteuning meer opleggen of aanbieden: er is immers geen
strafrechtelijk kader meer. De verantwoordelijkheid ligt dan volledig bij de persoon zelf en eventueel bij
de gemeente waar hij of zij verblijft. In sommige gevallen heeft een ISD’er nog een reclasseringstoezicht
openstaan van een eerdere veroordeling, waardoor de reclassering wel betrokken blijft na de maatregel.
Er viel niet te achterhalen hoe vaak dit voorkomt. In de hierna volgende paragrafen wordt besproken hoe
de professionals in de praktijk invulling geven aan re-integratie (4.5.1), welke middelen zij daarbij kunnen
inzetten (4.5.2) en hoe professionals de toegenomen recidivecijfers van de afgelopen jaren verklaren
(4.5.3). Ten slotte worden er op basis van de verzamelde data een aantal verbetermogelijkheden ten
aanzien van re-integratiedoelen van de ISD besproken (4.5.4).

Vergelijkbaar met de kaders van de TBS met dwangverpleging, ook wel een ‘holding environment’ genoemd.
Onder holding verstaat men dat de cliënt zich in de psychotherapeutische setting “veilig vastgehouden” kan voelen.
Dit helpt bij het naar buiten brengen van zijn of haar innerlijke wereld. Zie bijvoorbeeld Winnicott 1986.
224

76

4.5.1 Hoe wordt volgens de betrokken professionals invulling gegeven aan het re-integratietraject?
De manier waarop het betrokken afdelingspersoneel van de ISD invulling geeft aan het reintegratieproces heeft vooral betrekking op de intramurale fase van de maatregel. Een manier waarop
professionals tijdens deze fase invulling geven aan re-integratie is door te richten op kleinere doelen. Dit
doen ze omdat volgens vrijwel alle geïnterviewden de mogelijkheden voor succesvolle re-integratie bij de
ISD-populatie beperkt zijn en alleen kleine stappen haalbaar zijn. “Iemand heeft 20 jaar lang een
bepaald gedrag aangeleerd en de verwachting is dus niet dat hij dat binnen twee jaar in één keer anders
gaat doen.“ (Afdelingshoofd, 21-3). Deze moeilijkheid wordt geaccepteerd en de verwachtingen en
doelen worden daarop aangepast: “Je gaat ook naar kleine doelen kijken, dus: hoe lang blijft hij weg? (..)
Je kunt wel zeggen ‘wij willen recidive verminderen en zorgen dat die gasten op het goede pad komen’,
maar ja, dat is onrealistisch.” (Afdelingshoofd, 21-3). Dit sentiment wordt breed gedeeld onder
geïnterviewden als het gaat om de huidige situatie waarin de ISD ten uitvoer wordt gelegd, waarin een
continue en aaneensluitend traject van hulpverlening niet vanzelfsprekend is.
Het visiedocument van de ISD in PI a (Hoofdstuk 3) is een voorbeeld van het kleiner maken van doelen.
Verblijf in de ISD is niet primair gericht op het oplossen van allerlei complexe problematiek, maar op het
bieden van “structuur en regelmaat en het creëren van een veilige omgeving waarbinnen de
gedetineerde optimaal kan functioneren.”225 Verder bestaat het aanbod in de ISD uit gesprekken met
mentoren, re-integratietrainers, trainingen van de reclassering (zoals de Leefstijltraining), de cognitieve
vaardigheidstraining CoVa226 en worden extern ingekochte interventies geleverd door regionale
ketenpartners. Enkele locaties hebben ook kook- en kunstprojecten. Een beperking die hierbij wordt
genoemd is dat deze activiteiten vooral binnen in de muren van de PI plaatsvinden: “Het zou goed zijn
om ook wat meer te oefenen met het daadwerkelijk naar buiten gaan. De meeste ISD’ers hebben zoiets
van: ‘Ja, zo’n training, het blijft wel theoretisch en abstract’. Het zou goed zijn om te gaan oefenen met
naar buiten en omgaan met de verleidingen.” (Psycholoog, 10-5). Tegelijk wordt ook benoemd dat
betrokkenen bij de ISD er naar streven dat de zorg en ondersteuning aansluitend doorloopt na
beëindiging van de maatregel ten behoeve van succesvolle re-integratie. Het doel is om een fundament
te leggen waar iemand op kan voortbouwen na de maatregel, bijvoorbeeld door het regelen van
huisvesting en inkomen.
4.5.2 Welke middelen kunnen worden ingezet voor succesvolle re-integratie?
Met name de extramurale fase van de ISD staat in het teken van re-integratie. Hierbij spelen
ketenpartners in veel gevallen een belangrijke rol. De algemene verantwoordelijkheid voor de
tenuitvoerlegging van de extramurale fase ligt bij de PI, maar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering
ligt bij de ketenpartners. Wanneer een ISD’er ‘extramuraal gaat’ tijdens de ISD-maatregel, bijvoorbeeld
naar een kliniek of naar een (beschermde of begeleide) woning, dan wordt ook een toezicht door de
reclassering opgestart. De reclassering ziet er op toe dat de ISD’er zich tijdens deze fase houdt aan de
algemene en eventuele bijzondere voorwaarden. Betrokken professionals geven aan dat het voor de reintegratie essentieel is om ketenpartners zo vroeg mogelijk te betrekken bij een traject. In één van de
locaties geeft het afdelingspersoneel aan dat vertegenwoordigers van de gemeente en reclassering
regelmatig aansluiten bij (TBO) en dat deze input gewaardeerd wordt. Op een andere ISD-locatie zijn ze
minder positief over de betrokkenheid van de gemeente: “Wij hebben ook iemand van de gemeente erbij
zitten, één keer in de maand. Maar ja, er wordt niks gezegd, dat is echt zo. Je denkt, oké, ze zitten erbij.
We kunnen een aantal dingen vertellen, maar oppakken doen we uiteindelijk zelf.” (Afdelingshoofd, 124). Er wordt aangegeven dat de gemeente pas in actie komt als een ISD’er aan de extramurale fase
begint, terwijl: “De winst zou zijn als ze intramuraal kunnen beginnen met heel veel dingen, desnoods
helemaal af hebben.” (Senior casemanager, 12-4).
De samenwerking met de reclassering is over het algemeen beter dan die met de gemeente, volgens
medewerkers van ISD. Geïnterviewden van de reclassering zelf geven aan dat het per ISD-locatie
verschilt waar in het ISD-traject zij worden betrokken bij een ISD-traject. In de huidige situatie is de
reclassering altijd betrokken voordat de ISD start (bij opdracht voor een advies), maar daarna verschilt
225

Uit het plan van van PI a, p.6.
Zie Henskens 2016: “CoVa geeft justitiabelen handvatten om de risico’s voor een criminele carrière terug te
dringen en hen te ondersteunen bij een prosociale houding. De training richt zich op het versterken van o.a.
impulscontrole, probleemoplossend vermogen en kritisch redeneren. De focus ligt op het ontwikkelen van prosociale
vaardigheden.”
226

77

het wanneer zij in beeld komen bij de tenuitvoerlegging. “In de meeste gevallen proberen we een kader
open te houden na de adviesopdracht, om te kijken of die opgelegd wordt en dat iemand wordt
geplaatst. Maar dat krijgen we niet gefinancierd.” (Reclassering, 15-6). Op dit moment ontwikkelt de
reclassering beleid om meer samen te werken met de PI: “We moeten eigenlijk vanaf dag 1
samenwerken en samen optrekken bij deze doelgroep. Die kaders zijn er nu niet. Dat is best wel gek,
dat er niet duidelijk is wat er van ons verwacht wordt.” (Reclassering, 15-6). Samenwerking kan
bijvoorbeeld bestaan uit informatie-uitwisseling met de PI en met afdelingspersoneel zoals een ZBIW’er,
bijvoorbeeld over hoe je mensen met een LVB het beste kunt bejegenen. Officieel krijgt de reclassering
pas een opdracht wanneer de extramurale fase van een ISD’er start. Zo komt het ook voor dat een PI de
reclassering pas inlicht nádat een ISD’er extramuraal geplaatst is: “Dat is niet wenselijk, want soms is het
dan al te laat en heeft hij zich al misdragen of een overtreding begaan.” (Reclassering, 15-6). Omdat het
ook afhangt van de vrijhedencommissie of een ISD’er extramuraal mag gaan, is het in de huidige situatie
soms moeilijk om de reclassering op tijd in te schakelen.
Klinisch traject
In een klinisch traject, waarbij het trajectplan toewerkt naar een plaatsing in een forensische zorgkliniek,
wordt met name in de kliniek aan re-integratie gewerkt. De meeste forensische klinieken hebben de
mogelijkheid om naarmate het traject vordert de zorgintensiteit en beveiligingsniveaus op of af te
schalen. In dit proces krijgt de ISD’er steeds meer vrijheden en wordt zijn of haar terugkeer stapsgewijs
voorbereid. Wanneer dit het geval is, wordt in de ISD niet of minder met vrijheden geoefend en wordt
bijvoorbeeld niet gebruik gemaakt van de ‘tussenfase’ die hiervoor bedoeld is. Het afdelingspersoneel
geeft aan dit niet te doen omdat het tot frustratie kan leiden wanneer ISD’ers in de kliniek weer ‘opnieuw’
moeten beginnen met het opbouwen van vrijheden.
Geïnterviewden geven ook aan dat een klinisch traject regelmatig vroegtijdig wordt afgebroken. In zo’n
geval is het moeilijk om nog aan een goede re-integratie te werken: “Voor een klinische behandeling
buiten [in een kliniek] heb je gemiddeld 6 tot 9 maanden nodig. Daarvoor zit dan nog een maandje
vooraleer iemand überhaupt naar een kliniek toe geleid is en geaccepteerd wordt. En dan moet die
kliniek nog plaats hebben. Dus als je nog maar een half jaar de tijd meer hebt, dan is er geen enkele
kliniek die hem nog wil accepteren.” (Psycholoog 22-3). Voor zover mogelijk wordt er geprobeerd de
resterende tijd in de ISD in goede banen te leiden, door in ieder geval aan de vijf basisvoorwaarden reintegratie te werken: een identiteitsbewijs; onderdak; werk en inkomen; schuldenaanpak en; zorg. 227 In
één van de bezochte locaties is er de mogelijkheid om de ISD’er voor de resterende tijd in het PPC te
plaatsen voor “een wat intensievere verslavingsbehandeling, vaktherapie, of dingen die op de ISDafdeling niet mogelijk zijn” (Psycholoog, 22-3).
Praktisch traject
Een trajectplan kan ook als doel hebben om toe te werken naar begeleid of beschermd wonen of naar
een zelfstandige woning. In zo’n geval kan de extramurale fase bestaan uit plaatsing in een woning of
wooninstelling. De intramurale fase in de ISD wordt in dit geval meer benut om te oefenen met vrijheden.
In zulke ‘praktische’ trajecten wordt meer gebruik gemaakt van de tussenfase waarin de ISD’er meer
vrijheden en activiteiten buiten de ISD kan doen. Dit kan bijvoorbeeld ambulante (forensische) zorg zijn,
waarbij de ISD’er naar zijn of haar behandeling toe gaat, werk buiten de PI, of verlof om familie te
bezoeken. Hoe dit traject er concreet uitziet hang af van persoonlijk maatwerk en de mogelijkheden en
motivatie van de ISD’er. Zowel geïnterviewden betrokkenen van de ISD, als de reclassering, vinden de
middelen voor re-integratie bij de ISD beperkt. Dit geldt des te meer voor ISD’ers die tijdens hun traject
vroegtijdig worden teruggeplaatst uit een kliniek of andere instelling. De standaard detentie- en reintegratieprocessen die gelden voor de gehele PI gelden ook voor de ISD, “maar het is een wassen neus
als je daarna gewoon op straat staat met je blauwe vuilniszak.” (Reclassering, 16-5). Deze standaard reintegratieactiviteiten zijn dus vaak onvoldoende.
Langdurige Zorg
Geïnterviewden geven aan dat ISD’ers veelal te beperkt zijn of te veel problemen hebben om met de
huidige minimale begeleiding succesvol te re-integreren en dat zij begeleiding nodig blijven hebben na
de maatregel. Een verbetering in dat opzicht is de in 2015 ingevoerde Wet Langdurige Zorg (WLZ). Via
227

Dit zijn de basisvoorwaarden re-integratie die voor alle gedetineerden (ook buiten de ISD) gelden.

78

deze wet lukt het casemanagers vaak om een indicatie voor zorg en begeleiding na de ISD te krijgen die
niet gebonden is aan een bepaalde gemeente of regio. Echter, een indicatie krijgen betekent niet altijd
dat er capaciteit is bij zorginstellingen om de zorg en begeleiding ook daadwerkelijk te kunnen leveren.
Verder biedt de WLZ na een ISD- maatregel geen juridisch kader meer en kan de zorg en begeleiding
alleen op vrijwillige basis worden verleend. In deze context is een aantal geïnterviewden gevraagd of het
nodig is om de mogelijkheid tot verlengen van ISD (of reclasseringstoezicht) toe te voegen aan de
maatregel: “Twee jaar is te kort voor sommige ISD’ers.” (Reclassering, 30-5). “Ze moeten oefenen met
verloven, naar de kliniek, meedoen aan persoonlijkheidsonderzoek, een IQ-test. Ze moeten zo veel,
maar er is zo weinig tijd en ook soms zo weinig personeel om dat op tijd te kunnen uitvoeren.” (ZBIW’er,
10-5).
Een bijkomend probleem hierbij zijn de al eerder genoemde wachtlijsten voor behandeling en
huisvesting. De wachttijd voor huisvesting kan al snel een jaar bedragen. Dat betekent dat een ISD’er
idealiter binnen één jaar op een wachtlijst voor een woning gezet wordt: “Maar soms wil je gewoon ook
nog dingen zien van die jongen. Ik weet nu bijvoorbeeld van iemand die is aangemeld, dat
[wooninstelling] eerst wil zien hoe de behandeling gaat. En hoe oefent hij met vrijheden buiten?” (Senior
casemanger, 10-5). In veel gevallen is het zelfs een vereiste dat een ISD’er eerst behandeling heeft
gevolgd om aangemeld te kunnen worden. “Maar ook die zorginstellingen hebben weer wachtlijsten, de
FACT-teams hebben wachtlijsten en noem maar op. Dus om dat allemaal te regelen.. Ja, dat is echt een
drama momenteel.” (Senior casemanager, 10-5).
Het intramurale deel van de ISD lijkt nu op het punt van re-integratie in veel opzichten op een regulier
gevangenisregime, volgens geïnterviewden. Meerdere geïnterviewden halen de inmiddels niet meer
bestaande Verslavingsbegeleidingsafdelingen (VBA’s)228 en SOV aan als voorbeelden van speciale
regimes die beter voldeden om re-integratie te realiseren vergeleken met de ISD: “De SOV was al een
versobering, maar bij de ISD is dat nog veel erger geworden.” (Reclassering, 15-6). Verder zijn de
middelen die kunnen worden ingezet voor re-integratie in het extramurale deel grotendeels afhankelijk
van aanbod in de regio en gemeente waar de ISD-locatie zich bevindt: “Je hebt geluk als je
Amsterdammer bent” (Reclassering, 16-5) en “In Zeeland is bijna niets ingekocht.” (Senior casemanager,
30-5).
Hoewel in sommige regio’s meer plaatsingsmogelijkheden en ketenpartnernetwerken bestaan, zijn deze
niet vanzelfsprekend geschikt voor ISD’ers. Over het algemeen ervaren betrokkenen een tekort aan
geschikte plaatsen met de juiste specialismen (zoals omgaan met LVB en verslavingsproblematiek) tot
de beschikking. Ook komt in verschillende (groeps)interviews naar voren dat de stap tussen intramuraal
en extramuraal vaak te groot is. Beide zaken dragen er aan bij dat trajecten regelmatig vroegtijdig
worden afgebroken, met terugplaatsing in de ISD als gevolg. Enkele geïnterviewden benoemen de
behoefte aan ‘een soort tussenvorm’ ter overbrugging van de stap tussen intramuraal en extramuraal. Dit
zou eigenlijk gevat moeten zijn in de ‘tussenfase’, die weliswaar op papier bestaat (zie paragraaf 3.3),
maar in de praktijk op verschillende manieren en vaak zeer beperkt tot uiting komt (zie paragraaf 4.3.1).
Mogelijk is de context van de PI als gebouw en organisatie (zie paragraaf 4.3.4 en 4.3.5) te beperking
om zo’n gewenste tussenfase op een goede manier tot uiting te laten komen.
4.5.3 Verklaring verhoging recidivecijfers na 2009
Zoals in paragraaf 1.1 vermeld, gaf de uitvoeringspraktijk in de beginjaren van de ISD aanleiding om in
2009 een aantal verbetermaatregelen door te voeren.229 Tegengesteld aan de verwachting, blijkt uit de
meest recente effectevaluatie230 dat in de jaren na de implementatie van deze verbeteringen relatief
meer ISD’ers recidiveren, en dat ISD’ers bovendien per persoon vaker recidiveren dan voor de
implementatie. Door betrokkenen worden verschillende verklaringen genoemd hiervoor. Ten eerste is de
populatie in de ISD volgens geïnterviewden in de afgelopen tien jaar “zwaarder” en “kanslozer”
geworden. De problematiek van de ISD’ers is complexer geworden en ook hebben zij meer somatische
De VBA’s richtten zich op beheersing van drugs- en verslavingsproblematiek en gedragsbeïnvloeding en
beoogden drugsvrij te zijn, maar richtten zich daarnaast uitdrukkelijk op zorg na detentie. De VBA’s zijn afgeschaft in
de tijd van strikte regimedifferentiatie van het in 2008 aangekondigde beleidsprogramma Modernisering
Gevangeniswezen.
229
Zie Hoofdstuk 1, p. 13 voor een beschrijving van de maatregelen.
230
Tollenaar e.a. 2019.
228

79

klachten, met “fracturen, schotwonden, steekwonden, doorgesneden pezen, doorgesneden zenuwen,
noem maar op” (Psychiater, 22-3). In sommige gevallen zijn deze klachten door verwaarlozing niet meer
te verhelpen en worden ze chronisch. Geïnterviewden voegen hieraan toe dat de gehele justitiële
populatie die in de PI terecht komt “zwaarder” wordt.231 Als verklaring voor het zwaarder worden van de
populatie worden grotere maatschappelijke transities genoemd, zoals bezuinigingen en ambulantisering
in de ggz: “De PI is in feite een overloop van tekortschietende ggz.” (Psychiater, 22-3). De gedachte is
dat problemen vaker uit de hand lopen doordat mensen steeds slechter in de reguliere ggz terecht
kunnen of ondergediagnosticeerd worden: “Dat je er na 30 jaar achter komt dat iemand echt forse
psychiatrische problematiek heeft die altijd onder gedragsproblemen is geschaard.” (Psycholoog, 22-3).
Dat kan maatschappelijke overlast opleveren, waardoor mensen sneller in aanraking komen met justitie.
Ten tweede zit de verklaring ook deels in hoe deze ‘zwaardere’ groep uitstroomt na de ISD. Doordat er
vaak geen geschikte plek is om op een goede manier terug te keren in de samenleving komen ze vaak
weer terug in de PI terecht: “hier [in de PI] problematiseert iemand verder. Wat hier zit aan problematiek,
dat maakt het onmogelijk om een zorgmachtiging effectief te kunnen uitvoeren. [Reguliere] ggzinstellingen zijn helemaal niet meer geëquipeerd op deze doelgroep.” (Psychiater, 22-3). Geen van de
geïnterviewden ziet de verbetermaatregelen als (onbedoelde) oorzaak van de verhoging van de
recidivecijfers.
Geïnterviewden geven, zoals in 4.5.1 te lezen is, ook nuancering bij de verwachting dat recidive
überhaupt terug te dringen is bij de ISD-populatie. Kleinere doelen en verwachtingen zijn volgens
betrokkenen realistischer. Bijvoorbeeld dat het langer duurt voordat een persoon recidiveert, of dat er
een terugval is maar dan zonder recidive: “Kijk, we gaan geen engeltjes maken. Het zou fantastisch zijn
natuurlijk. Maar dat streven we niet na. Dan ben je snel klaar met dit werk.” (Afdelingshoofd, 12-4). Voor
sommige ISD’ers is er geen verwachting dat hun gedrag beter wordt: “Sommige van die mensen
functioneren eigenlijk prima in deze structuur. Bij sommigen zal dat hun leven lang zo blijven.” (ZBIW’er,
12-4). In verschillende interviews komt in deze context ook de eerder onderzochte232
verlengingsmogelijkheid van de ISD aan bod. Dit wordt echter niet als een haalbare oplossing gezien
vanwege allerlei praktische en juridische haken en ogen welke ook al in het hier aangehaalde onderzoek
naar voren komen.
4.5.4 Verbetermogelijkheden voor re-integratie
Op basis van de hierboven geschetste resultaten en aanbevelingen van geïnterviewde betrokkenen
kunnen de volgende verbetermogelijkheden worden geformuleerd:
•
Een levensstijl en gedrag waar iemand vaak al tientallen jaren mee leeft is moeilijk te
veranderen in 2 jaar. Het kan nodig zijn om te accepteren dat enkel kleine stapjes mogelijk zijn
en om kleinere doelen te stellen aan de ISD, zoals vermindering van de ernst en frequentie van
recidive.
•
Het betrekken van ketenpartners blijkt essentieel voor re-integratie. Betrokkenen geven aan dat
hoe eerder zij meedenken, hoe beter dit is voor het traject. In de huidige situatie varieert de
intensiteit en timing van samenwerking nog sterk per regio en zelfs per casus.
•
Er is een tekort aan geschikte uitstroomplekken voor de ISD-doelgroep: begeleid of beschermd
wonen, klinieken voor langdurig verblijf, woonvoorzieningen met gecombineerde specialismen
(inclusief SGLVZ). Het is voor het behoud van de behaalde resultaten in de ISD dus belangrijk
om te investeren in dergelijke plekken.
•
Verschillende betrokkenen wijzen erop dat de stap van intramuraal naar extramuraal groot is
voor ISD’ers. Het is dus belangrijk om de continuïteit in begeleiding te vergroten en de
begeleiding te intensiveren tijdens de overstap naar extramuraal.
•
Continuïteit van zorg na afloop van de ISD-maatregel is niet gewaarborgd. De recent verkregen
mogelijkheid van een WLZ-indicatie, die het mogelijk maakt om de benodigde zorg te
financieren, is een verbetering ten opzichte van vroeger. Betrokkenen geven echter aan dat een
WLZ-indicatie krijgen nog niet gelijk staat aan plaatsing (bijvoorbeeld omdat er geen plek is).
Bovendien biedt zorg vanuit de WLZ geen juridisch kader, en de motivatie van ISD’ers om
vrijwillig in zorg te blijven is niet altijd aanwezig.

231
232

Dit wordt ook bevestigd in Den Bak e.a. 2018, Koopmans e.a. 2021, en PwC 2020.
Van Zutphen e.a. 2014.

80

•

In deze context wordt ook het verlengen van de ISD-maatregel besproken, bijvoorbeeld via
reclasseringstoezicht. Dergelijke constructies zijn echter al onderzocht, en blijken zonder
succes. Het organiseren van (vrijwillige) follow-ups is mogelijk veelbelovender. Een
casemanager, reclasseringswerker of behandelaar met wie de ISD’er een vertrouwensband
heeft opgebouwd gaat in zo’n geval periodiek (afhankelijk van de behoefte) na of er nog
ondersteuningsbehoeften zijn.233

233

Het recidive verminderende effect van contact houden werd al gevonden voor forensisch-psychiatrische patiënten
in het proefschrift van P. Schaftenaar (Schaftenaar 2018).

81

5. Conclusie en discussie
In dit hoofdstuk komen eerst enkele kanttekeningen bij dit onderzoek aan bod (paragraaf 5.1). Hierna
volgt de discussie van enkele concluderende onderzoeksvragen (paragraaf 5.2) waarin de resultaten van
de voorgaande hoofdstukken gezamenlijk worden beschouwd en waar duiding en richting wordt gegeven
aan de belangrijkste verbetermogelijkheden. Tot slot volgt een conclusie van het gehele onderzoek
(paragraaf 5.3).
5.1 Kanttekeningen bij het onderzoek
Dit kwalitatieve onderzoek kent enkele beperkingen. In dit onderdeel noemen we per
onderzoeksmethode een aantal kanttekeningen waarmee bij de interpretatie van de resultaten rekening
dient te worden gehouden.
5.1.1 Planevaluatie: analyse van de beleidstheorie
Een kanttekening bij de reconstructie van de beleidstheorie is dat de wetgever de veronderstelde
onderdelen van de beleidstheorie zoals besproken in hoofdstuk twee, niet expliciet op deze wijze
verwoordt. De veronderstellingen in het beleid zijn afgeleid uit Kamerstukken en wetsartikelen die
betrekking hebben op de ISD.234 Het doel van deze analyse was dan ook juist om meer impliciete
beschrijvingen te achterhalen van veronderstelde werkzame mechanismen van de ISD. Zodoende bevat
de reconstructie van de beleidstheorie een zekere interpretatie van de onderzoekers wanneer het gaat
om de precieze bewoording van de veronderstellingen in de beleidstheorie. Bij de reconstructie van de
beleidstheorie is nauwkeurig een beleidswetenschappelijke methode gevolgd (beschreven in paragraaf
1.3.1) en is op meerdere momenten verificatie gevraagd bij experts.
5.1.2 Procesevaluatie deel 1: documentanalyse
Een kanttekening bij het deel van de procesevaluatie dat zich toespitst op (beleids)procedures van de
ISD op basis van documenten is dat het beschikbare bronnenmateriaal niet zodanig was dat de
onderzoeksvragen (6a en 6b, beschreven in paragraaf 1.2) uitputtend beantwoord konden worden. Twee
van de vijf locaties konden dergelijke documenten niet aanleveren en de drie overige locaties leverden
documenten aan van zeer verschillende aard. Zo was vergelijking onderling niet goed mogelijk, en
ontbrak met name concrete informatie waarin de landelijk opgelegde plichten en verantwoordelijkheden
voor de ISD met onderbouwing naar de uitvoering van de ISD wordt vertaald.
5.1.3 Procesevaluatie deel 2: (groeps)interviews en landelijke focusgroep
Een kanttekening bij de procesevaluatie is dat deze met name gaat over de tenuitvoerlegging van de
ISD-maatregel vanuit het oogpunt van de ISD. Dit heeft te maken met de beperkte reikwijdte in
achtergrond van de respondenten en de in de interviews besproken onderwerpen, die door de
complexiteit van het onderwerp en het grote aantal betrokken maatschappelijke actoren
noodzakelijkerwijs niet de hele breedte van dit terrein konden bestrijken.235 Bij de groepsinterviews
waren ook ketenpartners aanwezig die meer toezien op de extramurale fase van de ISD, echter de
ervaringen van ketenpartners, zoals gemeenten en Zorg en Veiligheidshuizen zijn hierin nauwelijks
vertegenwoordigd. Zodoende zijn er nog enkele belangrijke blinde vlekken rondom de uitvoering van de
ISD die beter onderzocht dienen te worden. Hieronder vallen onder andere het advies voor, het verzoek
tot en de daadwerkelijke oplegging van de ISD door respectievelijk de RM, reclassering en het OM. Maar
ook de extramurale fase van de ISD, waarbij nu nog onvoldoende inzicht is in welke forensische zorg
wordt ingekocht en hoe er wordt gewerkt aan re-integratie.
Een andere kanttekening is dat er in dit rapport een beeld wordt geschetst van een situatie die vlak na
de coronapandemie plaatsvond. Zoals uit bezettingscijfers van de ISD (zie tabel 7a en 7b, paragraaf 4.2)
en interviews blijkt, was de bezetting relatief laag tijdens de coronapandemie en dus ook nog in de
periode waarin dit onderzoek is uitgevoerd. Hoewel deze periode dus mogelijk niet representatief is voor

234

In de tekst wordt telkens een verwijzing gegeven naar wetten, secties uit de memorie van toelichting of andere
Kamerstukken waarop de analyse is gebaseerd.
235
Zoals gezegd viel hierdoor bijvoorbeeld de voorwaardelijke ISD buiten de scope van dit onderzoek.

82

de gang van zaken zoals deze voorheen is geweest, gaf de relatief rustige periode wel inzicht in hoe de
ISD zou kunnen functioneren met een relatief lagere bezetting van de ISD.
Tot slot is een kanttekening dat in een procesevaluatie als deze, die zich onder andere richt op
verbetermogelijkheden, een tendens bestaat om zaken die niet optimaal verlopen naar de voorgrond te
brengen. Hierdoor kan een beeld ontstaan dat mogelijk negatiever is dan de werkelijkheid, omdat
processen die wel goed verlopen onderbelicht blijven. Voor dit onderzoek hebben wij geprobeerd om
deze bias zo veel mogelijk te ondervangen door systematisch te werken en door regelmatig experts
binnen de strafrechtketen en forensische zorg te raadplegen. Bovendien hebben we onze bevindingen
bediscussieerd in een landelijke focusgroep met experts om ons beeld van de ISD zo goed mogelijk te
bevestigen en aan te vullen waar nodig.
5.2 Conclusie en discussie
In dit deel worden onderzoeksvragen 16, 17 en 18 (zie paragraaf 1.2) besproken. Deze
onderzoeksvragen beschouwen de verschillende onderdelen van dit onderzoek in zijn geheel en vormen
als zodanig de overkoepelende beantwoording van de resultaten.
5.2.1 Hoe verhoudt de praktijk van de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel en nazorg zich tot de
procedures en de (getoetste) beleidstheorie, zowel per ISD-locatie (en betreffende gemeenten), als in
vergelijking met elkaar? (onderzoeksvraag 16)
Zoals in hoofdstuk 2 duidelijk werd, bestaat de beleidstheorie van de ISD uit twee onderdelen:
1. hoe de ISD criminaliteit en recidive op de korte termijn vermindert via detentie (het
incapacitatie-effect) en;
2. hoe de ISD via een intensieve aanpak met zorg en begeleiding criminaliteit en recidive
vermindert.
Het eerste onderdeel van de beleidstheorie lijkt zowel in de praktijk als in de procedures als een
vanzelfsprekendheid te worden beschouwd en krijgt weinig aandacht in de documenten en interviews.
Omdat een ISD’er voor de tijd dat de maatregel duurt onder de verantwoordelijkheid valt van een PI en bij de extramurale fase – onder toezicht van de reclassering, lijkt dit onderdeel als zodanig zowel in de
procedures als de praktijk gedekt.
Het tweede onderdeel van de beleidstheorie blijkt lastiger te vertalen naar procedures en de
uitvoeringspraktijk, net als de verhouding tussen de twee beleidstheorie-onderdelen. Dit is onder andere
terug te zien in de uiteenlopende invulling van het secundaire zorg- en behandeldoel van de ISD. Terwijl
de beleidstheorie en landelijke procedures weinig kaders geven, zijn op lokaal niveau van de ISDlocaties eigen visies en procedures ontstaan over hoe invulling te geven aan de ISD. Zo bestaan er
verschillen in hoe ISD-locaties worden ingericht, zowel fysiek (huiselijk of kaal en sober) als inhoudelijk
(op fase of persoonskenmerken afgestemde afdelingen). Dit betekent bijvoorbeeld dat op sommige
locaties ISD’ers in de halfopen- of tussenfase enkel tussen andere ISD’ers in dezelfde fase zitten. Terwijl
dit op andere locaties gemengd is. In sommige (maar niet in alle) gevallen bestaat een visie op hoe een
dergelijke invulling bijdraagt aan het gedragsveranderende doel van de ISD. De onderliggende
gedachten over welke aanpak tot een positieve gedragsverandering kan leiden en hoe dit verloopt
verschilt dus. Verder zijn er ook verschillen tussen ISD-locaties die te wijten zijn aan de omgeving of het
terrein (of gebouw) van de PI waarbinnen de ISD zich bevindt, bijvoorbeeld verschillen in hoeveel
ISD’ers er per dag naar buiten kunnen worden begeleid, hoeveel personen er op een afdeling verblijven
en of de ISD in een apart gebouw is gehuisvest of in een vleugel grenzend aan andere regimes.
Ook qua zorg- en behandelvisie en bejegening onderscheiden ISD-locaties zich van elkaar. Zo proberen
sommige locaties meer invulling te geven aan het intramurale deel van de ISD met een therapeutisch
leefklimaat en begeleiding (in huis). Terwijl andere locaties een ‘kalere’ intramurale fase kennen en
behandeling en begeleiding meer buiten de PI laten plaatsvinden via klinische of praktische trajecten.
Zoals ook de beleidstheorie onderkent, is de ISD-populatie heterogeen. Het bestaan van verschillen
tussen locaties zou potentieel kunnen betekenen dat bepaalde ISD-locaties beter aansluiten op de
behoeften van een subpopulatie van de ISD. In de huidige beleidstheorie en procedures wordt echter
niet gerept van een dergelijk onderscheid in subpopulaties. Ook wordt hier in de oplegging en plaatsing
geen rekening mee gehouden. Het uiteenlopen van de praktijk past hier dus niet bij en het wordt

83

bovendien door vele betrokkenen als onwenselijk gezien, omdat de verschillen tot rechtsongelijkheid
zouden kunnen leiden. Het is tevens de vraag wat deze verschillen voor consequenties voor de
werkzaamheid van de ISD hebben. Mogelijk staat de huidige praktijk van de ISD verder af van de
oorspronkelijk onderbouwde werkzame elementen van de SOV waar de ISD uit voortvloeide.
Ondanks het uiteenlopen van de praktijk is er ook een aantal belangrijke overeenkomsten tussen de
ervaringen van betrokkenen bij de ISD:
1. voorwaarden scheppen voor gedragsverandering bij de ISD-doelgroep vraagt meer dan waar
op dit moment in wordt voorzien qua personele bezetting en -expertise en vergt een goede
samenwerking met ketenpartners;
2. betrokken professionals lopen tegen de grenzen (en werkcultuur) aan van de PI waarbinnen de
ISD zich bevindt en proberen daar op verschillende manieren ruimte in te zoeken; en
3. het bereiken van duurzame gedragsverandering binnen de twee jaar van ISD wordt niet als
realistisch gezien, en tegelijk wordt de overgang naar aansluitende zorg en begeleiding na de
maatregel als te groot ervaren als die al beschikbaar is.236
Het is aannemelijk dat door het gebrek aan een vertaalslag van de beleidstheorie naar de praktijk, de
praktijk onvoldoende gelegitimeerd is en te weinig kaders heeft om de zaken waar ze tegen aan lopen
op te lossen.
Het gebrek aan vertaalslag is ook terug te zien in onze zoektocht naar landelijke en lokale documenten
met procedures. Deze blijken moeilijk te achterhalen en het blijft onduidelijk in hoeverre deze
documenten zijn geïmplementeerd of worden gedragen in de praktijk. Het bestaan van lokale
visiedocumenten over de ISD wijst mogelijk ook op omissies in het landelijk beleid. De beleidstheorie is,
zoals geconstateerd, onduidelijk over hoe de ISD beoogt bij te dragen aan het verminderen van
problematiek en wat daarvan de verwachte uitkomsten zijn – afgezien van een beëindiging van de
recidive. ISD-locaties geven momenteel op verschillende manieren invulling aan deze omissie in het
beleid, maar een gemeenschappelijke en gecoördineerde aanpak mist.
Alles overziend, laat de analyse van de praktijk ook zien dat de uitvoerders van de ISD meer nadruk
leggen op zorg en begeleiding en minder op detentie en beveiliging. Betrokkenen rechtvaardigen deze
nadruk door te stellen dat deze aanpak, met als doel een therapeutische omgeving of leefklimaat te
realiseren, het meest effectief is om tot gedragsverandering te komen bij de ISD-doelgroep.237 Zij
ervaren echter daarin te worden beperkt door de (context van de) locatie en daarmee het (straf)klimaat
waar de ISD zich in bevindt. Ook is er discussie over de duur van de ISD-maatregel. Deze tweejarige
vrijheidsbeneming staat immers in verhouding tot de (opeenstapeling van) delicten, maar staat niet in
verhouding tot de complexe en langdurige problematiek waar de doelgroep mee kampt waarvoor soms
langere trajecten nodig zijn. Vanuit dit zorgperspectief is er dus behoefte aan een langeretermijnbenadering van de ISD, bijvoorbeeld via een betere continuïteit van aansluitende zorg na de
maatregel.
5.2.2 Wat zijn vanuit de praktijk de mogelijkheden (‘kansrijke verbeterpunten’) om de recidive van deze
groep ISD’ers verder terug te dringen? (onderzoeksvraag 17)
Vanuit onze verkenning van de praktijk van de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel zijn in hoofdstuk
4 verschillende verbetermogelijkheden beschreven op losse onderdelen van de ISD.238 Deze
verbetermogelijkheden van verschillende orde van grootte hebben implicaties voor verschillende niveaus
van organisatie voor de ISD en zijn in sommige gevallen voorwaardelijk voor elkaar. Gezamenlijk
impliceren deze verbeterpunten vrij fundamentele wijzigingen van de ISD. In dit deel geven we daarom
duiding over wat deze verbeterpunten bij elkaar genomen kunnen betekenen en hoe zij zich tot elkaar
verhouden. In het kort gaat het om de volgende punten, die er gezamenlijk aan kunnen bijdragen om het

236

In 2009 werd ook al geconstateerd dat het zorgaanbod voor justitiabelen met complexe problemen ontoereikend is.
Zie Kaal e.a. 2009.
237
Onderzoek naar verslavingszorg in detentie wijst er bijvoorbeeld op hoe belangrijk het is om op een afgesloten
afdeling een stimulerend klimaat te realiseren. Personeel met affiniteit en kennis van de problematiek dat weet hoe
om te gaan met bepaald gedrag levert daar een belangrijke bijdrage aan. Zie Bulten & Van den Hurk 2012.
238
Te weten, financiering en personeelscapaciteit, contextfactoren van de PI, de rol en inzet van forensische zorg en
re-integratie.

84

potentieel van de tweejarige vrijheidsbeneming bij mensen die een ISD-maatregel opgelegd krijgen beter
te benutten:
•
•
•
•
•

Het versterken van het eigen karakter van de ISD, zodat men met de ISD beter kan doen waar
de maatregel voor bedoeld is;
doorontwikkelen van een gezamenlijke landelijke ISD-visie met concrete en
voorwaardenscheppende kaders om gedragsverandering binnen de twee jaar van de ISD te
stimuleren;
met daarin een multidisciplinaire behandelvisie die onderbouwt hoe en met welke forensische
zorg de kans op, frequentie van en ernst van recidive verkleind kan worden voor de lange
termijn;
in een setting waarin de ISD niet beperkt wordt door het beheersmatige klimaat van het
gebouw van de PI waarin het zich bevindt; en
met structurele afspraken waarin de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van de
ISD, de PI en haar ketensamenwerking concreet zijn uitgewerkt en geborgd.

Ontwikkel een gezamenlijke ISD-visie met concrete en voorwaardenscheppende kaders
Een aanzienlijk deel van de verbeterpunten die worden aangedragen door de praktijk komt voort uit het
gebrek aan een duidelijke en gedragen visie op de doelen van de ISD-maatregel en hoe hier uitvoering
aan gegeven dient te worden. De ISD kan immers uitgelegd worden als een maatregel om stelselmatige
daders voor twee jaar van de straat te halen, maar ook als een kans om hen te diagnosticeren, te
motiveren en te helpen met hun problematiek om het recidiverisico op de lange termijn te verminderen.
Het verschilt in de praktijk op welk van deze doelen de nadruk wordt gelegd. Dit is niet enkel een
semantische discussie. Uit de praktijkverkenning komt naar voren dat de onduidelijkheid over de doelen
van de ISD het moeilijk maakt om activiteiten binnen de ISD de legitimeren en om ketenpartners aan te
spreken op hun verantwoordelijkheden. Duidelijk is dat vanuit de praktijk behoefte is aan een visie met
(meer dan in het huidige beleid) aandacht voor de zorg- en behandeltrajecten die kenmerkend zijn voor
de ISD. Dit onderscheidt de ISD immers van een reguliere gevangenisstraf. Over het ontwikkelen van
een dergelijke visie geven betrokkenen uit de praktijk aan dat het cruciaal is om deze visie te formuleren
met de gehele keten betrokken bij de ISD oplegging en uitvoering (inclusief nazorg en re-integratie),
zodat het breed gedragen wordt en er minder diversiteit in de uitvoeringspraktijk komt.
De volgende verbeterpunten gaan verder in op de inhoudelijke richting voor deze te ontwikkelen visie die
uit dit onderzoek naar voren komt.
Ontwikkel een multidisciplinaire behandelvisie
Vanwege de complexe opgave om invulling te geven aan de zorg in ISD-trajecten is er vanuit de praktijk
specifiek behoefte aan een samenhangende multidisciplinaire behandelvisie voor de ISD. Een
multidisciplinaire behandelvisie dient duidelijk te maken wat de behandelvisie en -doelstellingen zijn van
de ISD-maatregel en voor welke doelgroep deze van toepassing zijn. Verwacht wordt, dat een
multidisciplinaire visie ook duidelijkheid schept over wie welke verantwoordelijkheid draagt, wat er nodig
is om een goed behandeltraject te realiseren en welke functies (personeel) er nodig zijn en in welke
hoedanigheid (capaciteit en financiering).
Inhoudelijke aandachtspunten die genoemd zijn bij het ontwikkelen van een behandelvisie zijn:
•
Maak in deze visie duidelijk dat de te verrichten resocialisatie-inspanningen bijdragen aan de
doelstelling van maatschappijbescherming voor zowel de duur van de ISD (twee jaar), maar ook
de lange termijn (na de ISD).
•
Scherp de verwachtingen en doelen van re-integratie van de ISD-maatregel aan door niet
alleen recidivebeëindiging, maar ook het uitstellen van recidive en/of het verminderen van de
frequentie van de recidive, en/of verminderen van de ernst van de recidive na te streven.
•
Ontwikkel kwaliteitsnormen waarin duidelijker wordt wie waaraan bijdraagt, zowel binnen als
buiten de ISD. Kijk voor het ontwikkelen van een dergelijke behandelvisie naar de forensische
zorgprogramma’s en het kwaliteitskader en ga na of visies uit multidisciplinaire teams in de
reguliere zorg, zoals (F)ACT, beschikbaar en toereikend zijn.
•
Formuleer een duidelijker kader voor het doel van de intramurale fase. In de huidige situatie
wordt de intramurale fase soms als een doorverwijsluik gezien. In de intramurale fase is het

85

•

echter belangrijk om gelijktijdig en meerzijdig (integraal) te werken aan stabilisatie, diagnostiek,
motiverende bejegening, trajectbepaling en gedragsverandering. Behandeling kan hier dus een
onderdeel van zijn.
Formuleer een expliciete behandelvisie en/of -doelstellingen voor onderscheidende
doelgroepen binnen de ISD, zoals de VRIS-doelgroep en vrouwen. Maak duidelijk hoe kan
worden omgegaan met de variërende toegang tot zorg en sociale voorzieningen en afstand tot
gemeente van binding.

Om deze te ontwikkelen ISD-visies in de praktijk te realiseren en in uitvoering te brengen, benadrukken
betrokkenen dat de huidige kaders van DJI en van een PI waarbinnen de ISD zich bevindt beperkend
kunnen zijn. Het volgende verbeterpunt gaat daarom in op verbetermogelijkheden die ruimte kunnen
scheppen binnen of buiten deze kaders. Hierna gaan we in op verbetermogelijkheden buiten de ISD die
betrekking hebben op (samenwerking met) ketenpartners.
Geef ruimte aan de eigenheid van de ISD
Uit het onderzoek wordt duidelijk dat het onderscheidende karakter van de ISD onvoldoende, of met veel
moeite (of “strijd”), tot uiting komt in de tenuitvoerlegging. Betrokkenen vinden dat daardoor de
gedragsbeïnvloedende behandeldoelstelling van de ISD in het gedrang komt. De dominante regels en
het klimaat van de PI (en DJI) gericht op risicobeheersing, zoals het drugsontmoedigingsbeleid, geven te
weinig ruimte voor de bejegenings-, zorg- en ondersteuningsbehoeften van de ISD-doelgroep. Hoewel
een nieuwe (te ontwikkelen) visie mogelijk meer ondersteuning en legitimiteit zal geven aan de ISD om
deze ruimte te claimen, zijn er meerdere verbeterpunten genoemd die hier ook aan bij kunnen dragen.
Deze hebben enerzijds betrekking op het regime en het klimaat binnen de ISD en anderzijds op de
locatie en omgeving rondom de ISD.
Een eigen regime en klimaat:
•
Koppel het ISD-regime (inclusief dagprogramma) los van het algemene detentieregime. In de
huidige situatie valt de ISD onder de ‘reguliere regimes’ binnen de PI. Dit betekent dat de
algemene regels en het dagprogramma van de PI leidend zijn. Het dagprogramma, alsook het
drugsontmoedigingsbeleid kunnen echter belemmerend werken in ISD-trajecten waar stap voor
stap (met vallen en opstaan) wordt toegewerkt naar gedragsverandering. Een verbeterpunt is
daarom om een apart regime voor de ISD te hanteren.
•
Probeer zoveel mogelijk vermenging met andere regimes te voorkomen om het onderscheid
tussen andere regimes beter tot zijn recht te laten komen. Hoewel dit in bijvoorbeeld de huidige
productspecificatie ISD ook genoemd wordt als belangrijke voorwaarde voor het scheppen van
een motiverende omgeving lukt het in de praktijk nog niet altijd om dit te realiseren.
•
Verbeter het leefklimaat op de ISD. Vanwege het karakter van de doelgroep en het
multidisciplinaire karakter van de uitvoeringsorganisaties, ligt het voor de hand om de ISD meer
als een herstel- en behandelgerichte setting in te richten. Hiermee kan het
(socio)therapeutische en pedagogische potentieel van verblijf op de ISD worden benut.
•
Overweeg om de gehele ISD via de forensische zorg te bekostigen. De in dit onderzoek
gepresenteerde verkenning van de financiering van de ISD (paragraaf 4.2) doet vermoeden dat
de initiële gedachte dat de meerderheid van de doelgroep niet in aanmerking wilde of kon
komen voor behandeling nog heersend is. Er is in de praktijk onvoldoende personeelscapaciteit
om uitvoering te geven aan de benodigde diagnostiek en andere gedragskundige taken.
Bovendien impliceren de hierboven genoemde verbeterpunten om de ISD meer als een zorgen behandelmaatregel in te steken. De ISD is bovendien al een forensische zorgtitel, dus
administratieve systemen zijn al deels in plaats. Financiering via het forensische zorgstelsel in
plaats van via het budget van de PI zou dus mogelijk passender zijn voor de ISD. Het volledig
karakteriseren van de ISD als forensische zorg zou ook betekenen dat het kwaliteitskader en de
zorgprogramma’s van de forensische zorg van toepassing zijn op de tenuitvoerlegging van de
ISD en zaken als risicotaxatie en delictanalyse kunnen worden ingezet.
Een eigen locatie:
•
Maak het naar binnen en naar buiten gaan (van het PI-terrein) makkelijker voor ISD’ers. Dit
werkt faciliterend en stimulerend voor de extramurale activiteiten (inclusief de tussenfase) ten

86

•

behoeve van re-integratie. Dit is belangrijk om de stap van intramuraal naar extramuraal kleiner
te maken.
Overweeg om de ISD in aparte gebouwen te plaatsen met eigen personeel. Betrokkenen zijn er
van overtuigd dat het hebben van een apart gebouw voor de ISD bovenstaande die de
eigenheid van de ISD moeten benadrukken kan versterken (zie paragraaf 4.3.4). Een eigen
gebouw binnen een PI heeft volgens betrokkenen al voordelen vergeleken met bijvoorbeeld een
‘vleugel of gang’. Ook wordt de verbetermogelijkheid genoemd om de ISD in zijn geheel op een
locatie buiten de PI te vestigen.

Verbeter en borg ketensamenwerking
In de huidige situatie zijn er veel partijen betrokken bij de ISD die een rol kunnen spelen in de trajecten
van ISD’ers vanuit verschillende disciplines. De beschikbare kennis over de ISD-doelgroep en hun
complexe problematiek, en de mate waarin ketenpartners met elkaar samenwerken en afstemmen over
de zorg, verschilt in de huidige situatie per ISD-locatie, per ketenpartner, en kan zelfs per traject
verschillen. Zoals hierboven genoemd kan een te ontwikkelen behandelvisie bijdragen aan het
verbeteren en uniformeren hiervan, door meer duidelijkheid te scheppen over de verantwoordelijkheden
en takenverdeling. Hierbij is het belangrijk dat er structurele afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld
over door- en terugplaatsingen van ISD’ers.
Daarnaast zijn er punten genoemd omtrent ketensamenwerking waarmee deze in de huidige praktijk
geïntensiveerd zou kunnen worden en waarmee ketenpartners de uitvoering van de ISD kunnen helpen
verbeteren.
Verbetermogelijkheden voor ketensamenwerking:
•
Verbeter dossiervorming. In de huidige situatie zijn er onvoldoende mogelijkheden om
voortgangs- en eindverslagen te registreren en uit te wisselen tussen ketenpartners. Het is
belangrijk om dit te faciliteren, bijvoorbeeld door het mogelijk te maken om het verloop van ISDtrajecten te registeren in bestaande systemen (bijvoorbeeld User, Pro Justitia of JD-online). Dit
is ook belangrijk om de overdracht van ISD’ers tussen ketenpartners te verbeteren.
•
Vergroot de capaciteit van personeel in de forensische zorg en bevorder de deskundigheid
daarvan ten aanzien van de ISD kaders en doelgroep, zodat de kansen die de tweejarige
maatregel biedt voor gedragsverandering en het verminderen van de problematiek beter kan
worden benut.
Verbetermogelijkheden voor versterking intramurale diagnostiek en begeleiding:
•
Betrek ketenpartners eerder in de ISD-maatregel. Het eerder betrekken in het traject en ‘naar
binnen halen’ van ketenpartners kan gedragsdeskundig personeel in de ISD ondersteunen
(bijvoorbeeld bij diagnostiek en begeleiding). Vaak zijn ISD’ers al bekend bij zorginstellingen in
de buurt en kunnen zij de beschikbare kennis meebrengen. Het kan ook zorgen voor meer
continuïteit van zorg gedurende het ISD-traject, omdat ISD’ers zo al eerder bekend kunnen
raken met behandelaren van extramurale (forensische) zorginstellingen.
5.2.3 Wat zijn de mogelijkheden om de rol van forensische zorg (verder) te intensiveren?
(onderzoeksvraag 18)
Geconcludeerd kan worden dat forensische zorg bij de ISD thans iets is dat toegevoegd wordt door een
forensische zorgaanbieder (niet de PI) aan een traject. Of en met welke intensiteit dit aan een traject
wordt toegevoegd, wordt op de persoon afgestemd en blijft dus grotendeels maatwerk. Los daarvan zijn
er verbeterpunten te noemen voor de rol en inzet van forensische zorg bij de ISD. Deze gaan vooral over
een passend aanbod, betere samenwerking en continuïteit.
ISD-professionals lopen tegen een aantal knelpunten aan bij de samenwerking met instellingen voor
forensische zorg. Zo is er niet in elke regio voldoende en passend aanbod voor de ISD-doelgroep
gekenmerkt door: complexe langdurige problematiek met vaak een combinatie van middelenverslaving,
persoonlijkheidsstoornissen, LVB en crimineel, antisociaal of agressief gedrag. Ook komen (tijdelijke en
definitieve) terugplaatsingen vanuit de forensische zorg naar de PI (vanwege terugval of risicovol
gedrag) vaak voor, waardoor zorgtrajecten niet afgemaakt worden. Verder wordt een grote kloof ervaren
tussen het regime van de ISD in de PI en het leefklimaat in de forensische zorg (bijvoorbeeld op het

87

gebied van bejegening en beveiliging), met als gevolg dat ISD’ers lang moeten wennen en kunnen
ontregelen omdat zij plotseling met andere regels en vrijheden te maken krijgen. Dit alles bij elkaar
maakt dat er een gebrek aan continuïteit wordt ervaren bij ISD-trajecten. Enerzijds gaat dit over de
continuïteit tussen de ISD in de PI en ketenpartners. Anderzijds gaat dit over de continuïteit van zorg,
ondersteuning en begeleiding die nodig is na de ISD-maatregel.
Mogelijkheden om de rol en inzet van forensische zorg (verder) te verbeteren op basis van dit onderzoek
gaan daarom over het verbeteren van deze continuïteit, door ervoor te zorgen dat ISD-trajecten
geleidelijk verlopen en dat er een soepele overdracht tussen ketenpartners is, ook na de ISD.
Aandachtspunten hierbij zijn:
•
Faciliteer tijd en ruimte voor ketenpartners om elkaar te ontmoeten en te leren kennen op
casusoverstijgend niveau. Uit het onderzoek komt naar voren dat ketenpartners niet goed
weten wat er in de ISD gebeurt en andersom, dat ISD-personeel niet goed weet wat er
extramuraal gebeurt. Wanneer zij elkaar beter leren kennen kunnen zij beter inschatten wat zij
van elkaar kunnen verwachten.
•
Verklein de kloof tussen de ISD en extramurale zorg door middel van voorlichting en
voorbereiding voor de ISD’er en met een warme overdracht naar ketenpartners, bijvoorbeeld
met begeleiding.239 Investeer daarbij in een behandelrelatie met iemand die over verschillende
ketenpartners heen met de ISD’er meebeweegt, ook naar eventuele aansluitende zorg na de
ISD-maatregel. Wat dit laatste punt betreft is inspiratie te vinden bij een recente pilot rond de
gemaximeerde TBS (die eveneens een vastgestelde einddatum kent, net als de ISD). Daarin
vindt een zogenoemd ‘zorgafstemmingsgesprek’ (ZAG) plaats aan het eind van het traject. Het
doel van een ZAG is het zorgen voor een goede afstemming en samenwerking tussen de cliënt,
de naasten en betrokken professionals voor optimale aansluiting (of continuïteit) van zorg, ook
zonder strafrechtelijk of gedwongen kader.
•
Zorg voor voldoende en geschikte uitstroomplekken voor de ISD-doelgroep. Creëer met name
woonvoorzieningen en langdurig klinische voorzieningen met stevige begeleiding en expertise
op het gebied van forensische zorg, LVB en verslaving.
•
Verbeter het vasthouden van de positieve effecten na de ISD op lange termijn door (vrijwillige)
follow-ups te organiseren. Een mogelijkheid is bijvoorbeeld dat een casemanager,
reclasseringswerker of behandelaar met wie de ISD’er een vertrouwensband heeft opgebouwd
periodiek (afhankelijk van de behoefte) met een cliënt nagaat welke ondersteuningsbehoeften
er zijn.240
5.2.4 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek
Dit onderzoeksrapport geeft inzichten in welke elementen van de ISD als werkzaam en als minder
werkzaam worden gezien. Ook zijn er in dit onderzoek een aantal voor de ISD belangrijke zaken
onderbelicht gebleven die mogelijk aanknoping kunnen zijn voor vervolgonderzoek. Hieronder staan
enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek.
Kwalitatieve casestudies
In de ISD is sprake van een heterogene doelgroep die naast veelvoorkomende middelenverslavingen
een variatie aan andere problematiek kan kennen, met een diversiteit aan combinaties van problemen.
Zowel de justitiële als behandelinhoudelijke benadering hiervoor bestaat uit maatwerk en kent daarmee
tal van mogelijkheden in het verloop van de maatregel, bijvoorbeeld op gebied van aangeboden zorg.
Vanwege dit gegeven is een kwantitatieve evaluatie van de effecten van de ISD zeer complex. Van
kwalitatief onderzoek naar het verloop van ISD-trajecten valt om die reden meer te verwachten. Denk
hierbij aan casestudies, levensloop studies, of etnografisch onderzoek op ISD-afdelingen. In de lijn van
desistance onderzoek bij gedetineerden zou het bestuderen van succesverhalen – wat werkte en
waarom? – van waarde kunnen zijn.241

Het eerder genoemde verbeterpunt om het verblijf op de ISD-afdeling al meer als forensische zorg - in brede zin –
(therapeutisch) te benaderen, zou deze kloof ook al grotendeels kunnen dichten.
240
Het recidive verminderende effect van contact houden werd al gevonden voor forensisch-psychiatrische patiënten
in het proefschrift van P. Schaftenaar (Schaftenaar 2018).
241
Zie voor dergelijk onderzoek bijvoorbeeld het proefschrift van J. Doekhie (Doekhie 2019).
239

88

Zicht op en verbeteren extramurale fase en re-integratiemogelijkheden
Uit dit onderzoekt blijkt dat de geïnterviewde personen op de bezochte ISD-locaties weinig zicht hebben
op activiteiten in het kader van de ISD in de extramurale fase en de re-integratie na de ISD. Het
mogelijke verloop hiervan is daardoor onderbelicht gebleven. Een goede uitvoering van deze onderdelen
is echter essentieel om tot de gewenste resultaten te komen en om deze daarna te behouden. Omdat
per regio de context, de ISD-doelgroep en het aanbod verschilt, is een procesevaluatie van deze
vervolgfasen om na te gaan hoe de uitvoering verloopt en wat verbeterpunten zijn nodig. Vergelijkbaar
met de procesevaluatie in het huidige onderzoek, maar met een andere focus. Wat in dit onderzoek wel
naar voren komt, is dat het succes van de extramurale fase en re-integratie aankomt op een soepele
samenwerking tussen alle betrokken ketenpartners: de juiste expertise op het juiste moment op de juiste
plek. Vervolgonderzoek naar de mogelijkheden en wenselijkheid van benaderingen om die
samenwerking te verbeteren - zoals het in dit onderzoek genoemde ‘zorgafstemmingsgesprek’ dat als
pilot heeft plaatsgevonden bij de gemaximeerde TBS - is dus ook belangrijk om inzicht te krijgen hoe de
ISD verder verbeterd kan worden.
5.3 Tot slot
In 2004 volgt de ISD-maatregel de in 2001 ingevoerde SOV op, dat een strafrechtelijk
vrijheidsbenemend instrument betrof voor aan harddrugs verslaafde mannen van wie langdurig
maatschappelijke overlast werd ervaren. De ISD vergroot het bereik naar een heterogene doelgroep van
zowel mannelijke als vrouwelijke zeer actieve veelplegers. Daarbij benadrukt de beleidsdoelstelling van
de ISD - meer dan de SOV - de maatschappijbescherming door vrijheidsbeneming, en minder het
oplossen van de persoonlijke problematiek en resocialisatie. In lijn met deze nadruk veronderstelt de
ISD-beleidstheorie dat met het langer vasthouden van stelselmatige daders de criminaliteit (en daarmee
onveiligheid en overlast) afneemt, doordat hen het plegen van nieuwe delicten tijdens de detentieperiode
onmogelijk wordt gemaakt. Een andere veronderstelling in de beleidstheorie is dat via een intensieve
aanpak met zorg en begeleiding de (kans op) recidive en maatschappelijke overlast op lange termijn te
vermindert. Deze uitgangspunten zijn deels met wetenschappelijke evidentie te onderbouwen. Zo is het
veronderstelde effect van detentie op criminaliteit en recidive op de korte termijn aannemelijk. Tegelijk is
de aanpak om via zorg en begeleiding het cyclische criminele gedrag en de hoge kans op recidive
daarvan terug te dringen onvoldoende uitgewerkt in het beleid. Dit maakt het moeilijk om de
beleidstheorie die hierachter zit te toetsen. Hoewel er evidentie is dat forensische zorg bijdraagt aan het
herstel van de forensische patiënt en daarmee het risico op recidive vermindert, blijft het onduidelijk of
en welke forensische zorg effectief is binnen het tweejarig kader van de ISD dat zich, in tegenstelling tot
de meeste forensische zorglocaties, in het gebouw en regime van een PI bevindt. Wetenschappelijk
evident is wel dat elke vorm van forensische zorg effectiever is in dit kader dan sobere detentie.
De landelijke voor DJI geldende documenten met procedures voor de ISD beschrijven dezelfde
uitgangspunten die in de beleidstheorie naar voren komen. Hoe de ISD dient te worden uitgevoerd, staat
enkel in hoofdlijnen beschreven in de documenten. Lokaal, op het niveau van de ISD-locatie, zijn
procedures zeer verschillend ingevuld en staat er niet overal iets op papier. Overkoepelend kan gezegd
worden dat de lokale documenten de gefaseerde opzet van de ISD volgen en beschrijven. De reikwijdte
van de documenten betreft voornamelijk de intramurale fase van de ISD. De uitvoering van de
tussenfase en de extramurale fase is niet uitgewerkt in procedures. Het is op basis van de verkregen
documenten niet af te leiden hoe ISD-locaties dit concreet faciliteren. Wel blijkt uit de documenten dat de
activiteiten binnen de ISD ondergeschikt zijn en ingekaderd worden door de strakke (veiligheids)kaders
van de PI, die ook voor de ISD gelden. Het onderscheidende karakter van de ISD – qua doelgroep en
qua nadruk op zorg en behandeling - ten opzichte van andere regimes wordt hiermee ondermijnd. Dit
punt komt ook naar voren in de analyse van de uitvoeringspraktijk.
Op vrijwel elke voor dit onderzoek bezochte locatie ervaren betrokkenen de ISD als een
‘ondergeschoven kindje’ van de PI (en DJI). Men vindt dat de gedragsbeïnvloedende
behandeldoelstelling van de ISD in het gedrang komt door de dominante regels en het klimaat van de PI
(en DJI) gericht op risicobeheersing en doordat er onvoldoende middelen zijn. Betrokkenen zijn ervan
overtuigd dat de doelgroep van de ISD zich onderscheidt van die van de rest van de PI wat betreft hun
bejegenings-, zorg- en ondersteuningsbehoeften. Zij vinden ook de aard van de ISD-maatregel duidelijk
anders dan die van een reguliere gevangenisstraf. In de huidige praktijk komt het onderscheidende
karakter van de ISD dus onvoldoende, of met veel moeite en strijd, tot uiting in de tenuitvoerlegging. Dit

89

wordt ook zo ervaren door ketenpartners van de ISD. Samenvattend ervaart men in de dagelijkse
praktijk beperkende kaders die het moeilijk maken om een goede invulling te geven aan de zorg- en
behandeldoelen van de ISD. Dit terwijl forensische zorg en behandeling het meest werkzame element is
om recidive terug te dringen op de lange termijn. In dit rapport zijn daarom verschillende verbeterpunten
genoemd die verruiming van deze kaders voor de praktijk kunnen faciliteren om daarmee de
werkzaamheid van de ISD te vergroten.
Ondanks deze verbetermogelijkheden om het potentieel van de tweejarige vrijheidsbeneming bij de ISD
beter te benutten, moet ook het enthousiasme en de betrokkenheid van de geïnterviewde in de ISDpraktijk werkzame professionals worden benadrukt. Zij lieten zien hoe elke dag alle beschikbare kennis
en middelen worden ingezet om het allesomvattende doel van maatschappijbeveiliging (op korte en
lange termijn) te dienen. Zij verrichten ondanks alle beperkingen die in dit rapport benoemd zijn
indrukwekkend werk voor de ISD en de personen die daar terechtkomen.

90

Literatuurlijst

Andrews e.a., Criminology 1990
D.A. Andrews e.a., ‘Does correctional treatment word? A clinically relevant an psychologically informed
meta-analysis’, Criminology 1990, vol. 28(3), p. 369-404 (https://doi.org/10.1111/j.17459125.1990.tb01330.x).
Andrews e.a., Criminal Justice and Behaviour 2011
D.A. Andrews e.a., ‘The Risk-Need-Responsivity (RNR) Model: Does Adding the Good Lives Model
Contribute to Effective Crime Prevention?’, Criminal Justice and Behavior 2011, vol. 38(7),
(https://doi.org/10.1177/00938548114063).
Andrews & Bonta 2017
D.A. Andrews & J. Bonta, The psychology of criminal conduct, New Providence: LexisNexis 2017.
Auerhahn, Criminology 1999
K. Auerhahn, ‘Selective incapacitation and the problem of prediction’, Criminology 1999, vol. 37(4), p.
703-734.
Baas 1998
N.J. Baas, Strafrechtelijke Opvang Verslaafden: Een literatuurverkenning naar voor de SOV relevante
ervaringen met onvrijwillig geplaatste justitiabele verslaafden in binnen- en buitenland, Den Haag:
WODC 1998.
Den Bak e.a. 2018
R.R. den Bak e.a., Psychosociale criminogene factoren en neurobiologische kenmerken van mannelijke
gedetineerden in Nederland, Den Haag: WODC 2018.
Bakhuysen e.a. 2022
T. Bakhuysen e.a., De repressieve samenleving Vanuit civiel-, bestuurs- en strafrechtelijk perspectief,
Deventer: Wolters Kluwer 2022.
Barendregt, Wits & De Haan 2021
C. Barendregt, E. Wits & H. de Haan, Kwaliteit van leven en middelengebruik: Handreiking voor het
toepassen van maatwerk en belonen in de klinische forensische zorg, Utrecht: Kwaliteit Forensische
Zorg 2021
Beerthuizen, Tollenaar & Van der Laan 2018
M.G.C.J. Beerthuizen, N. Tollenaar & A.M. van der Laan, Monitor Veelplegers 2017 (Cahier 2018-5),
Den Haag: WODC 2018.
Best 2019
D. Best, Pathways to Recovery and Desistance, Bristol: Policy Press 2019.
Biesma e.a. 2006
S. Biesma e.a., ISD en SOV vergeleken. Eerste inventarisatie meerwaarde Inrichting voor Stelselmatige
Daders boven eerdere Strafrechtelijke Opvang voor Verslaafden, Den Haag: WODC 2006.
Block & Van der Werff 1991
C.R. Block & C. van der Werff, Initiation and continuation of a criminal career: Who are the most active
and dangerous offenders in the Netherlands, Den Haag: WODC 1991.

91

Blokland & Nieuwbeerta 2006
A. Blokland & P. Nieuwbeerta, Selectieve aanpak van veelplegers? Kosten en baten van verschillende
strafscenario’s (rapport 2006-3), Leiden: NSCR 2006.
Bonta & Andrews, Rehabilitation 2007
J. Bonta & D.A. Andrews, ‘Risk-need-responsivity model for offender assessment and rehabilitation’,
Rehabilitation 2007, vol. 6(1), p. 1-22.
Bonta & Andrews 2016
J. Bonta & D.A. Andrews, The Psychology of Criminal Conduct, New York: Routledge 2016.
Bulten & Van den Hurk 2012
E. Bulten & A. van den Hurk, ‘Verslavingsproblematiek in detentie’, in: E. Blaauw & H. Roozen (red.),
Handboek forensische verslavingszorg, Houten: Bohn Stafleu Van Loghum 2012, p. 185-204.
Burger & De Kogel 2022
A.M. Burger & C.H. de Kogel, Planevaluatie Wet forensische zorg. Reconstructie en evaluatie van de
beleidstheorie (Cahier 2022-4), Den Haag: WODC 2022.
Colman & Van der Laenen, Mental Health, Recovery, and the Community 2012
C. Colman & F. van der Laenen, ‘“Recovery Came First”: Desistance versus Recovery in the Criminal
Careers of Drug-Using Offenders’, Mental Health, Recovery, and the Community 2012
(https://doi.org/10.1100/2012/657671).
Damm & Gorinas, The Journal of Law and Economics 2020
Damm & Gorinas, ‘Prison as a Criminal School: Peer Effects and Criminal Learning behind Bars’, The
Journal of Law and Economics 2020, vol. 63(1) (https://doi.org/10.1086/706820).
Dennis & Scott, Drug and Alcohol Dependence 2012
M.L. Dennis & C.K. Scott, ‘The first 90 days following release from jail: Findings from the Recovery
Management Checkups for Women Offenders (RMCWO) experiment’, Drug and Alcohol Dependence
2012, vol. 125(1-2), p. 110-118.
Dennis, Scott & Funk, Evaluation and Program Planning 2003
M.L. Dennis, C.K. Scott & R. Funk, ‘An experimental evaluation of recovery management checkups
(RMC) for people with chronic substance use disorders’, Evaluation and Program Planning 2003, vol.
26(3), p. 339-352.
Doekhie 2019
J.V.O.R. Doekhie, Dimensions of desistance: A qualitative longitudinal analysis of different dimensions of
the desistance process among long-term prisoners in the Netherlands (diss. Leiden), Leiden: Universiteit
Leiden 2019.
Drieschner e.a. 2020
K.H. Drieschner e.a., Recidive na forensische zorgtrajecten met uitstroom 2013-2015, Den Haag: WODC
2020.
Drieschner, Hill & Weijters 2018
K.H. Drieschner, J. Hill & G. Weijters, Recidive na tbs, ISD en overige forensische zorg (Cahier 201822), Den Haag: WODC 2018.
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2017
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie, Basis Zorgprogramma. Landelijk zorgprogramma voor
forensisch psychiatrische patiënten, Utrecht: Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2017.

92

Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2020
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie, Zorgprogramma Forensische Verslavingszorg, Utrecht:
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2020.
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2022
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie, Kwaliteitskader Forensische Zorg 2022 - 2028, Utrecht:
Expertisecentrum Forensische Psychiatrie 2022.
Ganpat e.a. 2009
S. Ganpat e.a., Problematiek en zorgbehoefte van gedetineerden met een ISD-maatregel in JI Vught,
Rotterdam: IVO 2009.
Goderie e.a. 2009
M. Goderie e.a., Problematiek en hulpvragen van stelselmatige daders, Utrecht: Verwey-Jonker Instituut
2009.
Goderie & Lünnemann 2008
M. Goderie & K.D. Lünnemann, De maatregel Inrichting voor Stelselmatige Daders, Utrecht: VerweyJonker Instituut 2008.
Gottfredson & Hirschi 1990
M.R. Gottfredson & T. Hirschi, A general theory of crime, Stanford: Stanford University Press 1990.
Greenwood & Abrahamse 1982
P.W. Greenwood & A.F. Abrahamse, Selective incapacitation, Santa Monica: RAND 1982.
Haapanen 1990
R. Haapanen, Selective Incapacitation and the Serious Offender; A Longitudinal Study of Criminal
Career Patterns, New York: Springer-Verlag 1990.
Harris, Nakamura & Bucklen, Criminology 2018
H.M. Harris, K. Nakamura & K.B. Bucklen, ‘Do cellmates matter? A causal test of the schools of crime
hypothesis with implications for differential association and deterrence theories’, Criminology 2018, vol.
56(1), p. 87-122 (https://doi.org/10.1111/1745-9125.12155).
Henskens 2016
R. Henskens, Beschrijving CoVa 2.0., Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut, Movisie en Trimbos instituut
(online via: justitieleinterventies.nl).
Hirschi 1969
T. Hirschi, Causes of delinquency, Berkeley/Los Angeles: University of California Press 1969.
Hser, Journal of Addictive Diseases 2007
Y.I. Hser, ‘Predicting long-term stable recovery from heroin addiction: findings from a 33-year follow-up
study’, Journal of Addictive Diseases 2007, vol. 26(1), p. 51-60.
Van den Hurk & Nelissen, Sancties 2004
A.A. van den Hurk & P.Ph. Nelissen,‘‘What works’. Een nieuwe benadering van resocialisatie van
delinquenten’, Sancties 2004, nr. 5, p. 280-297.
Inspectie voor de Sanctietoepassing 2008
Inspectie voor de Sanctietoepassing, Inrichtingen voor Stelselmatige Daders (Inspectierapport,
Themaonderzoek), Den Haag: Ministerie van Justitie 2008.
Kaal e.a. 2009
H.L. Kaal e.a, Een complex probleem: Passende zorg voor verslaafde justitiabelen met co-morbide
psychiatrische problematiek en een lichte verstandelijke handicap, Den Haag: WODC 2009.

93

Koeter & Bakker 2007
M.W.J. Koeter & M. Bakker, Effectevaluatie van de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (SOV), Den
Haag: Boom juridische uitgevers 2007.
Koeter & Van Maastricht 2006
M.W.J. Koeter & A.S. van Maastricht, De effectiviteit van verslavingszorg in een justitieel kader, Den
Haag: NWO-ZonMw 2006.
Kooijmans 2002
T. Kooijmans, Op maat geregeld? Een onderzoek naar de grondslag en de normering van de
strafrechtelijke maatregel, Deventer: Kluwer 2002.
Koopmans e.a. 2021
C. Koopmans e.a., Continuïteit in de bekostiging van politie, openbaar ministerie en rechtspraak, Den
Haag: WODC 2021.
Van der Landen 1992
L. van der Landen, Straf en maatregel, Arnhem: Gouda Quint 1992.
Laub & Sampson, Criminology 1993
J.H. Laub & R.J. Sampson, ‘Turning points in the life course: why change matters to the study of crime’,
Criminology 2003, vol. 31(3), p. 301-325 (https://doi.org/10.1111/j.1745-9125.1993.tb01132.x).
Laub & Sampson 2003
J.H. Laub & R.J. Sampson, Shared beginnings, divergent lives: Delinquent boys to age 70, Cambridge:
Harvard University Press 2003.
Leeuw, American Journal of Evaluation 2003
F.L. Leeuw, ‘Reconstruction program theories: Methods available and problems to be solved’, American
Journal of Evaluation 2003, vol. 24(1), p. 5-20 (https://doi.org/10.1016/S1098-2140(02)00271-0).
Levitt & Miles 2007
S.D. Levitt & T.J. Miles, ‘Empirical Study of Criminal Punishment’, in: M. A. Polinsky & S. Shavell (Red.),
Handbook of Law and Economics, Amsterdam: Elsevier 2007, p. 455-495.
MacKenzie, Crime & Delinquency 2000
D.L. MacKenzie, ‘Evidence-Based Corrections: Identifying What Works’, Crime & Delinquency 2000, vol.
46(4), p. 457-471.
Martinelli e.a., Drugs: Education, Prevention and Policy 2020
T.F. Martinelli e.a., ‘Comparing three stages of addiction recovery: long-term recovery and its relation to
housing problems, crime, occupation situation, and substance use’, Drugs: Education, Prevention and
Policy 2020, vol. 27(5), p. 387-396.
Martinelli e.a., Journal of Drug Issues 2022
T.F. Martinelli e.a., ‘Addiction and Recovery in Dutch Governmental and Practice-Level Drug Policy:
What’s the Problem Represented to be?’, Journal of Drug Issues 2022, vol. 52(4), p. 547-567.
Maruna 2001
S. Maruna, Making Good: How Ex-Convicts Reform and Rebuild their Lives, Washington DC: American
Psychological Association 2001.
Meeus e.a. 2001
W. Meeus e.a., ‘De harde kern: ernstige gewelddadige en persistente jeugd criminaliteit in Nederland’,
in: J.A. Sergeant (red.), Ernstig een Gewelddadige Jeugd delinquentie; omvang, oorzaken en
interventies, Houten: Bohn Stafleu Van Loghum 2001, p.51-72.

94

Meeuws & ’t Hart 1993
W. Meeus & H. ‘t Hart, Jongeren in Nederland; een nationaal survey naar ontwikkeling in de
adolescentie en naar intergenerationele overdracht, Amersfoort: Academische Uitgeverij 1993.
Mitchell e.a. 2012
O. Mitchell e.a., The Effectiveness of Incarceration-Based Drug Treatment on Criminal Behavior: 2012
Update, Oslo: The Campbell Collaboration, Crime and Justice Group 2012.
Nagtegaal, Sancties 2014/22
M. Nagtegaal, ‘Herinvoering van elektronische detentie in Nederland: oude kleren in een nieuw jasje?’,
Sancties 2014/22, p. 167-178.
Nelissen, Proces 2008
P. Nelissen, ‘Interventies op basis van bevindingen uit de levensloopcriminologie: een nieuw paradigma
voor verbetering?’, Proces 2008, afl. 3, p. 31-42.
Pawson & Tilley 1997
R. Pawson & N. Tilley, ‘An Introduction to Scientific Realist Evaluation’, in: E. Chelimsky & W. Shadish
(red.), Evaluation for the 21st Century. A Handbook, New York: Sage Publications 1997, p. 405–418.
Petersilia, Federal Probation Journal 2004
J. Petersilia, ‘What Works in Prisoner Reentry? Reviewing and Questioning the Evidence’, Federal
Probation Journal 2004, vol. 68(2).
PwC 2020
PwC, Doorlichting strafrechtketen. Nieuwe uitdagingen vragen op optimalisatie van samenwerking,
Amsterdam: PwC 2020.
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming 2018
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Advies ‘Ontwikkelingen en Knelpunten bij
Forensisch Psychiatrische Klinieken en Afdelingen’, Den Haag 29 maart 2018.
Raaijmakers e.a. 2014
L. Raaijmakers e.a., Achtergrondrapport bij de richtlijn problematisch middelengebruik in de forensische
klinische zorg. Utrecht: Kwaliteit Forensische Zorg 2014.
Van den Reek & De Muijnck 2015
E. van den Reek & J. de Muijnck, Waarom is er behoefte aan de BOR/TOR en wat zijn alternatieven?
Onderzoek naar de behoefte aan en gelijkwaardige alternatieven voor de BOR en de TOR, vanuit het
perspectief van cliënten, Groningen: EEVAA 2015.
Rogers e.a. 2000
P.J. Rogers e.a, Program Theory in Evaluation: Challenges and Opportunites, San Francisco: JosseyBass Publishers 2000.
Rovers, Tijdschrift voor Veiligheid 2007
B. Rovers, ‘What works; kanttekeningen bij een populair programma’, Tijdschrift voor Veiligheid 2007,
jrg. 6, nr. 3, p. 7-22.
Sampson & Laub 1993
R.J. Sampson & J.H. Laub, Crime in the Making: Pathways and Turning Points Through Life, Cambridge:
Harvard University Press 1993 (1st Edition).
Sampson & Laub 1995
R.J. Sampson & J.H. Laub, Crime in the Making: Pathways and Turning Points Through Life, Cambridge:
Harvard University Press 1995 (2nd Edition).

95

Sampson, Robert, & Laub, Criminology 2003
R.J. Sampson, J. Robert & J.H. Laub, ‘Life-Course Desisters? Trajectories of Crime Among Delinquent
Boys Followed to Age 70’, Criminology 2003, p. 301-339.
Schaftenaar 2018
P. Schaftenaar, Contact gezocht. Relationeel werken en het alledaagse als werkzame principes in de
klinische forensische zorg (diss. Utrecht), Utrecht: Universiteit voor Humanistiek 2018.
Schaftenaar e.a., International Journal of Law and Psychiatry 2018
P. Schaftenaar e.a., ‘Relational caring and contact after treatment. An evaluation study on criminal
recidivism’, International Journal of Law and Psychiatry 2018, vol. 60, p. 45-50.
Scott e.a., Journal of Substance Abuse Treatment 2021
C.K. Scott e.a., ‘Improving retention across the OUD service cascade upon reentry from jail using
Recovery Management Checkups-Adaptive (RMC-A) experiment’, Journal of Substance Abuse
Treatment 2021, vol. 128.
Scott, Dennis & Foss, Drug and Alcohol Dependence 2005
C.K. Scott, M.L. Dennis & M.A. Foss, ‘Utilizing Recovery Management Checkups to shorten the cycle of
relapse, treatment reentry, and recovery’, Drug and Alcohol Dependence 2005, vol. 78(3), p. 325-338.
Snippe, Ogier & Bieleman 2006
J. Snippe, C. Ogier & B. Bieleman, Lokale aanpak zeer actieve veelplegers: justitieel traject, RotterdamGroningen: Intraval 2006.
Sociaal en Cultureel Planbureau 2008
Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale veiligheid ontsleuteld. Veronderstelde en werkelijke effecten
van veiligheidsbeleid, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau 2008.
Stevenson, The Review of Economics and Statistics 2017
M. Stevenson, ‘Breaking Bad: Mechanisms of Social Influence and the Path to Criminality in Juvenile
Jails’, The Review of Economics and Statistics 2017, vol. 99(5), p. 824-838
(https://doi.org/10.1162/REST_a_00685).
Struijk 2011
S. Struijk, De ISD in perspectief: Een studie naar de ISD-maatregel in het licht van het Nederlands
strafrechtelijk sanctiestelsel ter bestrijding van recidive en criminele overlast, Nijmegen: Wolf Legal
Publishers 2011.
Struijk, Sancties 2013/1
S. Struijk, ‘De hedendaagse veelpleger: een nieuwe sanctionering gevergd?’, Sancties 2013/1, p. 1-5.
Struijk, Strafblad 2014/33
S. Struijk, ‘Tien jaar ISD-tenuitvoerlegging: werk in uitvoering’, Strafblad 2014/33, p. 213-220.
Struijk, Sancties 2020/13
S. Struijk, ‘Wetsvoorstel Straffen en beschermen: wordt het kind met het badwater weggegooid?’,
Sancties 2020/13, p. 56-65.
Tollenaar e.a. 2006
N. Tollenaar e.a., Monitor veelplegers 2006. WODC-recidivestudies fact sheet, Den Haag: WODC 2006.
Tollenaar e.a. 2008
N. Tollenaar e.a., Monitor veelplegers 2008. WODC-recidivestudies fact sheet, Den Haag: WODC 2008.
Tollenaar e.a. 2019
N. Tollenaar e.a., Effectiviteit van de ISD-maatregel - 2e replicatie, Den Haag: WODC 2019.

96

Tollenaar & Van der Laan 2010
N. Tollenaar & A.M. van der Laan, Monitor veelplegers: Trends in de populatie zeer actieve veelplegers
uit de periode 2003-2007, Den Haag: WODC 2010.
Tollenaar, Van der Laan en Beijersbergen 2014
N. Tollenaar, A.M. van der Laan & K.A. Beijersbergen, Korte- en langetermijneffecten van de ISDmaatregel, Den Haag: WODC 2014.
Torenvlied 2022
R. Torenvlied e.a., Naar meer evidence-based beleid binnen JenV, Den Haag: WODC 2022.
Visher 1986
C.A. Visher, ‘The RAND inmate survey: area analyses’, in: C.A. Visher (red.), Criminal Careers and
career Criminals, Washington D.C.: National Academy Press 1986, p. 161-211.
Van der Vis, Struijk & Van der Wolf, AA 2020
C.L. van der Vis, S. Struijk & M.J.F. van der Wolf, ‘Recidivecijfers na forensische zorg: een juridische
‘proof of the pudding’’, Ars Aequi 2020, p. 321-330.
Vollaard 2010
B. Vollaard, Het effect van langdurige opsluiting van veelplegers op de maatschappelijke veiligheid,
Tilburg: Tilec 2010.
Wartna, Alberda & Verweij 2013
B.S.J. Wartna, D.L. Alberda, & S. Verweij, Wat werkt in Nederland en wat niet? Een meta-analyse van
Nederlands recidiveonderzoek naar de effecten van strafrechtelijke interventies, Den Haag: WODC
2013.
Wermink 2009
H. Wermink, A. Blokland, P. Nieuwbeerta, N. Tollenaar, Recidive na werkstraffen en na
gevangenisstraffen, Tijdschrift voor Criminologie 2009, 51(3), 211-227.
Wikstrom 1991
P.O.H. Wikstrom, Urban Crime, Criminals, and Victims, New York: Springer-Verlag 1991.
Winnicott 1986
D.W. Winnicott, Home is where we start from. Essays by a psychoanalyst, Londen: Penguin Books 1986.
Wolfgang, Figlio & Sellin 1972
M.E. Wolfgang, R.M. Figlio & T. Sellin, Delinquency in a Birth Cohort, Chicago: University of Chicago
Press 1972.
Wolfgang, Thornberry, & Figlio 1987
M.E. Wolfgang, T.P. Thornberry & R.M. Figlio, From boy to man; from delinquency to crime, Chicago:
University of Chicago Press 1987.
Van der Wolf, Reef & Wams 2020
M.J.F. van der Wolf, J. Reef & A.C. Wams, Wie zijn geschiedenis niet kent… Een overzichtelijke tijdlijn
van de stelselwijzigingen in de forensische zorg sinds 1988, Den Haag: Textcetera 2020.
Van Zutphen e.a. 2014
Van Zutphen e.a., De maatregel Inrichting Stelselmatige Daders (ISD): Maatschappelijke kostenbatenanalyse van een eventuele verlenging, Rotterdam: Van Zutphen Economisch Advies 2014.

97

Parlementaire stukken
Eerste Kamer der Staten-Generaal
Kamerstukken I 1999/00, 26023, nr. 215b.
Kamerstukken I 2003/04, 28980, D.
Kamerstukken I 2003/04, 28980, F.
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Handelingen II 2001/02, nr. 21.
Handelingen II 2003/04, nr. 34
Kamerstukken II 1982/83, 11932, nr. 10.
Kamerstukken II 1997/98, 26023, nr. 3.
Kamerstukken II 1998/99, 26023, nr. 5.
Kamerstukken II 1999/00, 26023, nr. 8.
Kamerstukken II 2002/03, 27834, nr. 13.
Kamerstukken II 2002/03, 28684, nr. 1.
Kamerstukken II 2002/03, 28980, nr. 3.
Kamerstukken II 2003/04, 28980, nr. 5.
Kamerstukken II 2006/07, 31110, nr. 1.
Kamerstukken II 2006/07, 31110, nr. 4.
Kamerstukken II 2007/08, 31110, nr. 4.
Kamerstukken II 2008/09, 31110, nr. 8.
Kamerstukken II 2008/09, 31110, nr. 9.
Kamerstukken II 2008/09, 31110, nr. 10.
Kamerstukken II 2018/19, 33628, nr. 44.
Kamerstukken II 2019/20, 31110, nr. 20.

98

Jurisprudentieregister
Hoge Raad
HR 6 maart 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ7777
HR 7 juli 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH9943
HR 7 januari 2020, ECLI:NL:HR:2020:2
Gerechtshoven
Hof Arnhem 1 februari 2010, ECLI:NL:GHARN:2010:BL1597
Rechtbanken
Rb. Alkmaar 28 juni 2005, ECLI:NL:RBALK:2005:AT8607
Rb. Dordrecht 12 januari 2006, ECLI:NL:RBDOR:2006:AV0757
Rb. Maastricht 31 januari 2006, ECLI:NL:RBMAA:2006:AV0701
Rb. Dordrecht 28 september 2006, ECLI:NL:RBDOR:2006:AZ0048
Rb. ’s-Gravenhage 6 december 2006, ECLI:NL:RBSGR:2006:AZ5126
Rb. Dordrecht 20 maart 2007, ECLI:NL:RBDOR:2007:BA1269
Rb. Groningen 9 augustus 2007, ECLI:NL:RBGRO:2007:BB1454
Rb. Roermond 29 januari 2010, ECLI:NL:RBROE:2010:BL1085
Rb. Utrecht 12 april 2010, ECLI:NL:RBUTR:2010:BM5031
Rb. Rotterdam 20 april 2010, ECLI:NL:RBROT:2010:BM1694
Rb. Utrecht 16 september 2011, ECLI:NL:RBUTR:2011:BU7152
Rb. Zeeland-West-Brabant 2 september 2016, ECLI:NL:RBZWB:2016:5625
Rb. Amsterdam 21 oktober 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:5128
Rb. Limburg 7 juli 2021, ECLI:NL:RBLIM:2021:5400

99

Bijlagen

Bijlage 1: Figuur Pijlenschema beleidstheorie

100

Bijlage 2: Figuur Schematische weergave van ISD-traject

101

Bijlage 3: Procesbeschrijving ISD 2009242

Hieronder volgt een beschrijving van de stappen die in het ISD-proces worden doorlopen. Het
geeft inzicht in de veelheid van actoren en hun onderlinge afhankelijkheid. De samenwerking
in de (lokale) keten van justitie, zorg en gemeenten is van essentieel belang voor een
succesvolle tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel.
1. Lokale Veelplegerlijsten
Op lokaal niveau stelt de politie aan de hand van hun herkenningssysteem de veelplegerlijsten
samen. Op basis van de landelijke definitie voor zeer actieve veelplegers/stelselmatige daders 243 worden
personen die daaraan voldoen aangemerkt als potentiële ISD-kandidaten.
2. Lokaal casusoverleg
In het lokaal casusoverleg, bijvoorbeeld in het Veiligheidshuis, bespreken de ketenpartners
(justitie, zorg en gemeenten) de individuele casussen en wordt bepaald wie nog een
mogelijkheid krijgt onder ‘ dreiging van de ISD-maatregel’ met een voorwaardelijke
veroordeling naar zorg te worden doorgeleid (drangvoorziening) of voor wie bij een volgende
arrestatie het ISD-traject wordt ingegaan.
3. Inverzekeringstelling en vroeghulp
De reclassering bezoekt de arrestant tijdens de vroeghulp en stelt ten behoeve van de
voorgeleiding bij de Rechter-Commissaris (RC) een vroeghulprapport op waarin met
argumenten omkleed een ISD-traject wordt geadviseerd.
4. Voorgeleiding en preventieve hechtenis
De RC beveelt de inbewaringstelling. Bij aanvang van de preventieve hechtenis vraagt het
Openbaar Ministerie bij de reclassering om een adviesrapport en wordt het Nederlands
Instituut voor Forensische Psychiatrie (NIFP) gevraagd een trajectconsult uit te voeren. De
periode van de preventieve hechtenis biedt een eerste mogelijkheid tot stabilisatie, structuur
en medische verzorging van de groep ‘zorgwekkende zorgmijders’.
5. Trajectconsult en Adviesrapport
Tijdens de preventieve hechtenis voert het NIFP een trajectconsult uit. Dat is een eenmalige
screening op basis waarvan een eerste indruk wordt verkregen van de verstandelijke
vermogens, de psychiatrische en psychische stoornissen en of iemand detentiegeschikt wordt
geacht. Als er sprake is van een psychische stoornis of verstandelijke beperking kan in een
later stadium (tijdens detentie ten behoeve van het verblijfsplan) verdiepingsdiagnostiek door
het NIFP worden uitgevoerd. De reclassering stelt op basis van het risico-diagnose-instrument RISC een
adviesrapport op voor de rechterlijke macht. Het rapport bevat informatie over de
achtergrondgeschiedenis, de risicofactoren voor herhaling van delictgedrag en een advies voor een
tijdens de maatregel uit te voeren re-integratietraject (gedragsinterventies of toeleiding naar
zorgvoorzieningen waarvoor eventuele nadere verdiepingsdiagnostiek noodzakelijk is).
6. Veroordeling tot de maatregel ISD en plaatsing in de ISD-inrichting
Op grond van het adviesrapport van de reclassering, het trajectconsult van het NIFP en mogelijk andere
informatie van deskundigen wordt de verdachte ter zitting veroordeeld tot
een ISD-maatregel.
7. Plaatsing in de ISD-inrichting
De veroordeelde wordt vervolgens in een ISD-inrichting geplaatst, bij voorkeur in de regio waaruit hij/zij
afkomstig is. Alleen die personen bij wie op basis van de beschikbare informatie wordt verwacht dat er
een re-integratietraject gestart kan worden, worden in het trajectregime geplaatst. Voor de overige
ISD’ers volgt plaatsing in een basisregime, waar zij het reguliere dagprogramma volgen. Op het moment
242

Bron: Kamerstukken II, 2008/09, 31110, 9, Bijlage 1: Procesbeschrijving ISD.
Wettelijk criterium voor het vorderen van de ISD maatregel is dat iemand in de afgelopen vijf jaar voorafgaand aan
het laatste feit drie maal wegens een misdrijf onherroepelijk is veroordeeld.
243

102

dat er voldoende aanleiding is om wel een re-integratietraject te starten kan iemand alsnog worden
overgeplaatst naar het trajectregime.
8. Verdiepingsdiagnostiek
Indien er alleen sprake is van verslavingsproblematiek kan de verslavingsreclassering of verslavingszorg
een nadere (verslavings)verdiepingsdiagnostiek uitvoeren. Als er (tevens) sprake is van een ernstige
psychische stoornis en/of een verstandelijke beperking voert het
NIFP op verzoek van de ISD-inrichting verdiepingsdiagnostiek uit.
Op basis daarvan wordt vervolgens een indicatiestelling voor de zorg afgegeven.
9. Verblijfsplan
Mede op basis van de uitgevoerde verdiepingsdiagnostiek wordt voor iedere ISD’er een verblijfsplan (reintegratieplan) opgesteld. Daarin wordt het re-integratietraject vastgelegd en in welke fase welke
organisatie waarvoor verantwoordelijk is. Het verblijfsplan wordt gezamenlijk vastgesteld door de
trajectbegeleider van de DJI, het Psycho Medisch Overleg in de penitentiaire inrichting en de
reclasseringswerker.
10. Intramurale fase binnen het trajectregime of basisregime
Indien er een zorgindicatie is afgegeven wordt de ISD ‘er tijdens de intramurale fase voorbereid op
doorplaatsing naar een ggz-voorziening (o.a. een forensische psychiatrische kliniek, forensische
verslavingskliniek of een RIBW- voorziening). Waar geïndiceerd wordt voorafgaand aan de overplaatsing
binnen de detentie ambulante ggz zorg geboden. Bij overplaatsing naar de zorgvoorziening start de
extramurale fase van de ISD en houdt de reclassering toezicht. Indien geïndiceerd komt een ISD’er
voorts in aanmerking voor plaatsing in een zorglocatie. Wie niet wordt toegeleid naar een
zorgvoorziening, maar wel wil meewerken aan zijn re-integratie, neemt, indien daar aanleiding toe is,
deel aan gedragsinterventies van de reclassering, wordt voorbereid op leer/woontrajecten na de
detentiefase en wordt bijgestaan door een trajectbegeleider van de penitentiaire inrichting.
Veroordeelden die niet gemotiveerd zijn tot gedragsverandering/ hulpverlening of weigeren daaraan mee
te werken worden in het basisregime geplaatst. Daar volgen zij het dagprogramma en wordt geprobeerd
hen alsnog te motiveren. Lukt dat, dan volgt alsnog plaatsing in het trajectregime.
11. Half open fase
Gedetineerden in het trajectregime zijn gebaat bij een geleidelijke overgang naar de extramurale fase.
Daarvoor wordt de mogelijkheid van een tussenfase geboden. Daarin werkt de gedetineerde overdag
buiten de penitentiaire inrichting of onderneemt daarbuiten activiteiten ter voorbereiding op de
extramurale fase. Op die manier kunnen zij de hun aangeleerde vaardigheden in de praktijk van alle dag
oefenen ’s Avonds en ’s nachts verblijven zij in de penitentiaire inrichting. Het beoogde verlengde
dagprogramma biedt dan
’s avonds de mogelijkheid voor persoonlijke begeleiding door een mentor.
12. Extramurale fase
Zoals ik eerder aangaf start de extramurale fase voor wie geïndiceerd zijn tot opname in een
zorgvoorziening op het moment dat zij daar geplaatst zijn. Voor de anderen geldt dat zij, al dan niet via
een tussenfase, in overleg met de trajectbegeleider, reclassering en gemeenten, naar de extramurale
fase doorstromen. Zij verblijven veelal in begeleide woonvormen en hebben dagactiviteiten. In alle
gevallen beslist de directeur van de penitentiaire inrichting over het moment dat de extramurale fase
aanvangt. Tijdens de extramurale fase houdt de reclassering toezicht. Bij het niet nakomen van
afspraken en /of het zich onttrekken aan opname of begeleiding volgt (tijdelijke) terugplaatsing in de
penitentiaire inrichting.
13. Overdracht nazorg gemeenten
De gemeenten van terugkeer worden bij de voorbereiding op de extramurale fase reeds betrokken bij het
ISD-proces. Dit is met het oog op continuïteit van zorg na beëindiging van de maatregel van essentieel
belang. De reclassering draagt tijdens de extramurale fase zorg voor informatieoverdracht naar de
gemeente. Indien iemand in het basisregime verblijft en niet in aanmerking komt voor een extramurale
fase zijn Medewerkers Maatschappelijke Dienstverlening verantwoordelijk voor een tijdige
informatievoorziening naar de gemeenten van terugkeer.

103

14. Beëindiging van de maatregel
Na maximaal twee jaar wordt de ISD-maatregel beëindigd. Gemeenten nemen de begeleiding over. In
het kader van het GSB-beleid zijn voor de nazorg van veelplegers financiële middelen beschikbaar
gesteld.

104

Bijlage 4: Stroomschema ISD244

244

Kamerstukken II 2008/09, 31110, nr. 9, Bijlage 2: Procesbeschrijving ISD.

105

106

Bijlage 5: Topiclijsten
Bijlage 5.1 Topiclijst groepsinterview 1
Beoogde deelnemers: Afdelingshoofd, casemanager, ZBIW’er(s)
1.

Introductie onderzoek

2.

Voorstelrondje

3.

Inzicht in uitvoering en doelen (onderzoeksvraag 6)
•
Wat kenmerkt jullie ISD aanpak? Wat gaat bij jullie goed? En waar ligt dat aan?
•
Hoe ziet jullie ISD eruit? Welke afdelingen zijn er? (inkomst, tussenfase etc.)
•
Eerst fase, iemand komt binnen. Hoe gaat dat in zijn werk?
•
Wat wordt er aan diagnostiek gedaan op de ISD-afdeling?
•
Wat voor doelen heeft een traject? Welke trajecten zijn er?
•
Wanneer gaat iemand naar tussenfase en extramurale fase? Hoe snel? Wat is de rol
van de VC en SF hierbij?
•
Hebben jullie zicht op extramurale fase? In hoeverre werken jullie samen met
ketenpartners in de forensische zorg?
•
Wat kunnen jullie vertellen over (tijdelijke en definitieve) terugplaatsingen?
•
Wanneer is een traject geslaagd?
•
Wat gaat minder goed op jullie afdeling?
•
Missen jullie bepaalde expertise of voorzieningen?
•
Hoe zijn de verhoudingen tussen de ISD en de PI als geheel (incl. andere afdelingen)?
En met DJI?

4.

Capaciteit (onderzoeksvraag 9)
•
Heb je genoeg tijd en ruimte om je werk goed te doen?
•
Hoe organiseren jullie teamoverleg, casusbesprekingen en bezetting?

5.

Motivatie (onderzoeksvraag 8)
•
Wat zijn voor jullie tekenen dat iemand wel/niet meewerkt of gemotiveerd is?
•
Komt het voor dat iemand geen behandeling wil? Wat kenmerkt hen?
•
Hoe gaan jullie om met iemand die niet gemotiveerd is om mee te werken aan
diagnostiek of behandeling?
•
Wat kunnen jullie doen om zo’n persoon te stimuleren en motiveren? En hoe lang kun
je dat blijven doen? Kan iemand later wel nog naar een traject-programma? Tot
wanneer?

6.

Drugsbeleid in PI (onderzoeksvraag 12)
•
Wat gebeurt er als jullie iemand betrappen op middelengebruik op de ISD-afdeling?
Hoe is dat op andere afdelingen in de PI? Strenger/minder streng?
•
Hoe gaan jullie om met het drugsontmoedigingsbeleid van de PI? Levert dit wel eens
dilemma’s op wanneer je iemands verslaving probeert te stabiliseren of behandelen?

7.

Re-integratie (onderzoeksvraag 13-14)
•
Wat kunnen jullie tijdens de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel doen om ISD’ers
te ondersteunen bij re-integratie?
•
Hoe zou (het voorbereiden van) de kans succesvolle re-integratie van de ISD’er
verbeterd kunnen worden? Zijn er meer middelen die ingezet kunnen worden?

8.

Reflectie op beleidstheorie en effectiviteit (onderzoeksvraag 7)
•
Wat vinden jullie van de opdracht die de ISD krijgt (uitleg beleidstheorie)? In hoeverre
is het mogelijk/realistisch om te doen wat er van jullie gevraagd wordt?
•
Hoe zou de ISD er in de ideale situatie uitzien?

107

•

9.

Wat maakt volgens jullie dat de ISD effectiever is dan een reguliere gevangenisstraf?
Welke aspect(en) van de ISD is/zijn dat?

Verklaring stijgende recidivecijfers (onderzoeksvraag 15)
•
Wat zou volgens jullie de oorzaak kunnen zijn van de stijgende recidivecijfers (of
verminderde effectiviteit) uit de effectmonitor?
•
In hoeverre is volgens jullie de doelgroep/instroom in de ISD veranderd tussen 20072014? En in welk opzicht?

Bijlage 5.2 Topiclijst groepsinterview 2
Beoogde deelnemers: behandelaren (psychiater, psycholoog, behandelcoördinator)
1.

Introductie onderzoek

2.

Voorstelrondje

3.

Openingsvraag
•
Hoe zouden jullie de ISD-aanpak in PI beschrijven?
•
Wat gaat doorgaans goed op uw afdeling? En waar ligt dat aan?

4.

Doelen en activiteiten in ISD (onderzoeksvraag 6, 8, 12)
•
Kunt u omschrijven hoe de ISD-maatregel doorgaans wordt uitgevoerd in de fase(s)
waarin u betrokken bent.
•
Welk doel hebben de procedures per fase?
•
Welke beperkingen zijn er om aan de problematiek en duurzame gedragsverandering
van de ISD’ers te werken?
•
Hoe wordt omgegaan met iemand die niet gemotiveerd is om te werken aan zijn
problematiek? (hoe) Verschilt dit per fase?
•
Hoe gaat u om met het drugsontmoedigingsbeleid in de PI? En levert dit wel eens
dilemma’s op wanneer u iemands verslaving probeert te stabiliseren of behandelen?

5.

Doelgroep en behandeling (onderzoeksvraag 10)
•
Welk deel van de doelgroep verwijst u door naar behandeling? En door wie wordt die
behandeling geboden?
•
Wat kenmerkt de groep die geen behandeling krijgt?
•
Is er goed zicht op de problematiek van de personen die op de ISD terecht komen?
Kan diagnostiek goed worden uitgevoerd?
•
Hoe maakt u onderscheid tussen verschillende vormen van problematiek? In
hoeverre kan de behandeling geïntegreerd worden voor verschillende vormen van
problematiek?
•
Met betrekking tot verslaving: In hoeverre worden middelen (incl. medicijnen) en
opiaten worden afgebouwd? En hoe vind hierna de overdracht naar de huisarts en/of
ambulante zorg vorm?
•
Met betrekking tot LVB: In hoeverre wordt voor deze doelgroep gebruik gemaakt van
interventies en ambulante forensische zorg geleverd binnen de penitentiaire inrichting?
Los van wat er op dit moment mogelijk is op de ISD-afdeling..
•
Welke expertise en welke setting is nodig om de multiproblematiek die deze
doelgroep kenmerkt effectief te behandelen? En hoe veel tijd kost dit?
•
Wat kan daarvan nu wel/niet geboden worden op de ISD-afdeling? En wat kan extern
worden aangevraagd?
•
Vindt u de huidige behandelmogelijkheden toereikend en samenhangend genoeg
om problematiek en recidive te verminderen?

108

6.

Capaciteit (onderzoeksvraag 9)
•
Hoe ervaart u de werkdruk? Heeft u genoeg tijd en ruimte om te doen wat nodig is?

7.

Toereikendheid van kennis en middelen (onderzoeksvraag 7, 10)
•
In hoeverre vindt u dat de kennis en middelen (bv personeel, expertise, interventies)
die er zijn op de ISD-afdeling toereikend zijn om de ISD’ers te stabiliseren? En wat
verstaat u onder stabiliseren?
•
In hoeverre kan er door u of uw collega’s gewerkt worden aan conditieverbetering op
de ISD-afdeling? En hoe kunt u dit doen?
•
Ontbreekt er op dit moment iets dat zou kunnen helpen bij deze eerste fase van de
ISD? Zo ja, wat is dat? Wat is nodig om de eerste fase van de ISD beter te laten
verlopen?
•
Wat kan er realistisch bereikt worden bij deze doelgroep in twee jaar met betrekking
tot verbeteren van de problematiek? Varieert dit veel per persoon (bv door variërende
complexiteit van de problematiek)?
•
In hoeverre is het uitvoerbaar om aan het einde van de ISD nog een juridisch kader
aan te vragen voor gevaarlijk gedrag voortvloeiende uit psychiatrische problematiek?

8.

Forensische zorg (onderzoeksvraag 6a, 7, 11)
Volgens de effectstudies van het WODC lijkt een ISD-traject waarbij forensische zorg wordt
ingezet effectiever dan een traject zonder forensische zorg.
•
Herkent u dit beeld? En hoe verklaart u dit? Wat zou effectief kunnen zijn aan de
forensische zorg?
•
Zou het mogelijk zijn om forensische zorg vaker en intensiever in te zetten in een ISDtraject? Waarom wel/niet? En zo ja, hoe zou dit kunnen? Zou er meer kunnen worden
ingezet op bv motiveren voor behandeling? Wat is daarvoor nodig?

9.

Verbeterplan 2009 (onderzoeksvraag 15)
In 2009 is er landelijk een pakket met verbetermaatregelen voor de tenuitvoerlegging van de
ISD uitgerold.
•
Wat heeft u gemerkt van deze verbetermaatregelen sinds 2009?
•
Kunnen deze veranderingen impact hebben gehad op het verloop en de uitkomst van
de ISD-maatregel? Zo ja, hoe?

Bijlage 5.3 Stellingen focusgroepen 1 en 2
Stellingen focusgroep 1
•
“Er is een duidelijke landelijke visie op uitvoering van de ISD in de praktijk.”
•
“Het is onduidelijk waartoe de intramurale fase van de ISD dient.”
•
“Het leefklimaat dat nodig is op een ISD-afdeling kan niet in hetzelfde gebouw van een
PI bereikt worden.”
•
Reserve stelling:
•
“De uitkomsten van de ISD kunnen worden verbeterd door ketenpartners 1 structureel
vanaf het begin te betrekken.”
Stellingen en vraag focusgroep 2
•
“De beleidsdoelstelling van recidivebeëindiging verloopt tweeledig - via detentie én via
zorg/behandeling - en is zodoende verwarrend en tegenstrijdig.”
•
“De taakverdeling tussen de ketenpartners en de regie over terugkeer zijn duidelijk
omschreven en goed geregeld.”
•

Hoe kunnen de uitkomsten van de ISD-maatregel worden verbeterd?

109

Bijlage 6: Begeleidingscommissie
De volgende personen namen deel in de begeleidingscommissie van dit onderzoek:
•
•
•
•
•
•

Prof. mr. P.C. Vegter (voorzitter), emeritus hoogleraar penitentiair recht aan de Radboud
Universiteit en advocaat-generaal parket bij de Hoge Raad in Buitengewone Dienst.
Mr. E.C. van Ginkel (opdrachtgever), projectbegeleider bij het WODC voor de afdeling Extern
Wetenschappelijk Beleidsonderzoek (EWB).
Dr. A.A. van den Hurk, adviseur wetenschappelijk onderzoek bij DJI.
Dr. H. Keijer, forensisch psychiater op onder andere een ISD in PI Alphen aan den Rijn.
Prof. dr. V. de Vogel, bijzonder hoogleraar forensic mental health care aan de Maastricht
University, lector Werken in Justitieel Kader bij het Kenniscentrum Sociale Innovatie aan de
Hogeschool Utrecht en onderzoeker Van der Hoeven Kliniek, De Forensische Zorgspecialisten.
Drs. M.M. Padmos, senior beleidsmedewerker Ministerie van Justitie en Veiligheid, DirectoraatGeneraal Straffen en Beschermen, Team Sancties Intramuraal.

110