Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 852

Uitvoering van Deel III van de op 30 december
2020 te Brussel en Londen tot stand gekomen
Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
tussen de Europese Unie en de Europese
Gemeenschap voor Atoomenergie enerzijds en
het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en
Noord-Ierland anderzijds (PbEU 2020, L 444 en
PbEU 2021, L 149) (Uitvoeringswet Handels- en
Samenwerkingsovereenkomst EU – VK Justitie
en Veiligheid)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 14 april 2021 en het nader rapport d.d. 27 mei 2021,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Justitie en Veiligheid,
mede namens de Minister voor Rechtsbescherming. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 april 2021,
nr. 2021000668, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 14 april
2021, nr. W16.21.0099/II, bied ik U hierbij aan.
Bij Kabinetsmissive van 7 april 2021, no. 2021000688, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de
Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
houdende uitvoering van Deel III van de op 30 december 2020 te Brussel
en Londen tot stand gekomen Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie enerzijds en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en
Noord-Ierland anderzijds (PbEU 2020, L 444) (Uitvoeringswet Handels- en
Samenwerkingsovereenkomst EU – VK Justitie en Veiligheid), met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in de uitvoering van een deel van de Handelsen Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en het
Verenigd Koninkrijk. Het betreft bepalingen die, onder meer, zien op de
1

kst-35852-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 852, nr. 4

1

overlevering van gezochte personen met het oog op strafvervolging of de
tenuitvoerlegging van straffen, en de doorgifte van persoonsgegevens
van passagiers aan het Verenigd Koninkrijk.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
voorwaarden voor doorgifte van persoonsgegevens van passagiers aan
het Verenigd Koninkrijk. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van
de toelichting.
1. Inleiding
Vanaf 1 januari 2021 wordt de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk (hierna: de HSO)
voorlopig toegepast.2 Deze overeenkomst is op 30 december 2020 tot
stand gekomen en bepaalt de relatie tussen de Europese Unie en het
Verenigd Koninkrijk sinds het Verenigd Koninkrijk op 31 januari 2020 uit de
Europese Unie is getreden en per 1 januari 2021 de overgangssituatie
waarin het terugtrekkingsakkoord tussen de Europese Unie en het
Verenigd Koninkrijk voorzag, is afgelopen. De HSO bevat, onder meer,
regels op het terrein van de samenwerking inzake rechtshandhaving en
justitie in strafzaken (deel III). Met uitzondering van deel III, dient geen
enkele bepaling van de HSO aldus te worden uitgelegd dat daarbij aan
personen rechten worden toegekend of verplichtingen worden opgelegd,
of dient op basis van de HSO een rechtstreeks beroep te kunnen worden
gedaan binnen de interne rechtsorden van de partijen.3
Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van enkele bepalingen uit een aantal
titels van deel III van de HSO. Het gaat om de doorgifte van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) (titel III), de overlevering van
gezochte personen met het oog op strafvervolging of de tenuitvoerlegging van straffen (titel VII), wederzijdse rechtshulp (titel VIII) en de
uitwisseling van informatie uit het strafregister (titel XI).
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van een aantal opmerkingen. De Afdeling
advisering acht aanpassing van de memorie van toelichting wenselijk.
2. Voorwaarden voor doorgifte van PNR-gegevens aan het Verenigd
Koninkrijk
Het wetsvoorstel voorziet in een afwijking van artikel 13 van de Wet
gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en
ernstige misdrijven (PNR-wet) voor de doorgifte van PNR-gegevens door
de Passagiersinformatie-eenheid aan de bevoegde autoriteit van het
Verenigd Koninkrijk.4 De doorgifte van deze gegevens aan het Verenigd
Koninkrijk wordt inmiddels beheerst door de HSO. De doorgifte kan vanaf
1 januari 2021 doorgang vinden op basis van de Overeenkomst. Desondanks is het volgens de toelichting, mede in verband met lopende zaken,
van belang op korte termijn de nationale wetgeving in lijn te brengen met
de overeenkomst om eventuele onduidelijkheid voor de uitvoeringspraktijk weg te nemen, zodat de PNR-doorgifte aan het VK niet belemmerd
wordt.5
2

Handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en
Noord-Ierland, anderzijds, PbEU 2020, L 444.
3
Artikel COMPROV.16, eerste lid, HSO.
4
Voorgesteld artikel 13.
5
Toelichting, paragraaf 3.4 (Passagiersgegevens (PNR-gegevens)). Artikel LAW.PNR.22, derde en
vierde lid, HSO regelt de doorgifte van PNR-gegevens aan de bevoegde autoriteit van het
Verenigd Koninkrijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 852, nr. 4

2

Artikel 13 van de PNR-wet stelt verschillende voorwaarden voor de
doorgifte van PNR-gegevens door de Passagiersinformatie-eenheid aan
een autoriteit van een derde land, en vormt een implementatie van
Richtlijn (EU) 2016/681 over het gebruik van PNR-gegevens voor het
voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische
misdrijven en ernstige criminaliteit (PNR-richtlijn).6
De HSO bevat specifieke afspraken over de doorgifte van de
PNR-gegevens aan het Verenigd Koninkrijk en over de daarbij in acht te
nemen waarborgen.7 Ook bevat de HSO een tijdelijke waarborg voor de
bescherming van persoonsgegevens in meer algemene zin.8 Tot het
moment dat de Europese Commissie adequaatheidsbesluiten vaststelt
over de doorgifte van persoonsgegevens9 wordt de doorgifte van
persoonsgegevens vanuit de Unie aan het Verenigd Koninkrijk tijdelijk niet
beschouwd als doorgifte aan een derde land.10 Dit onder de voorwaarde
dat de gegevensbeschermingswetgeving in het Verenigd Koninkrijk, zoals
die van toepassing was op 31 december 2020 en EU-conform was, niet
wordt gewijzigd.
De toelichting gaat niet specifiek in op de verhouding van deze tijdelijke
regeling tot titel III van deel III van de HSO en op de vraag of het daarmee
wel noodzakelijk is om artikel 13 van de PNR-wet buiten werking te stellen
voor het geval de wet in werking treedt vóór afloop van de gespecificeerde periode. Artikel 13 van de PNR-wet heeft immers betrekking op
doorgifte aan derde landen.
De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat artikel 13 van
het wetsvoorstel een voorziening bevat die ertoe strekt om artikel 13 van
de Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige misdrijven (hierna: PNR-wet) buiten toepassing te
verklaren voor de doorgifte van passagiersgegevens of het verwerkingsresultaat ervan door de Passagiersinformatie-eenheid aan de bevoegde
autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en NoordIerland op grond van de op 30 december 2020 te Brussel en Londen tot
stand gekomen Handels- en Samenwerkingsovereenkomst tussen de
Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie
enerzijds en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en NoordIerland anderzijds (PbEU 2020, L 444) (hierna: de Overeenkomst). De
Afdeling advisering geeft in haar advies aan dat, naast de specifieke
waarborgen in de artikelen LAW.PNR 20 en 23 tot en met 34 (thans: de
artikelen 544 en 547 tot en met 558) van Titel III van Deel III, de Overeenkomst ook een tijdelijke waarborg voor de bescherming van persoonsgegevens in meer algemene zin bevat. Ingevolge artikel 782 van de
Overeenkomst geldt dat gedurende een periode van maximaal zes
maanden, gerekend vanaf de datum van inwerkingtreding van de
Overeenkomst, de doorgifte van persoonsgegevens vanuit de Unie aan
het VK tijdelijk niet beschouwd wordt als doorgifte aan een derde land.
Hiermee wordt beoogd gedurende de termijn rechtszekerheid te bieden
ten aanzien van het beschermingsniveau in de vooronderstelling dat
binnen die termijn de Europese Commissie besluiten kan nemen op grond
van artikel 45 van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG)
6

Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees parlement en de Raad van 27 april 2016 over het
gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen,
opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit,
PbEU 2016, L 119.
7
Artikelen LAW.PNR.20 en 23 t/m 34, HSO.
8
Artikel FIN.PROV.10a HSO.
9
Daarvoor moet een derde land een passend beschermingsniveau bieden.
10
Deze regeling geldt voor een periode van vier maanden en kan worden verlengd met
maximaal twee maanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 852, nr. 4

3

en op grond van artikel 36 van richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees
parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het
onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de
tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die
gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad
(Richtlijn)11). De Afdeling advisering vraagt terecht aandacht voor de
omstandigheid dat de memorie van toelichting niet ingaat op de noodzaak
om artikel 13 van de PNR-Wet dat betrekking heeft op doorgifte aan derde
landen, buiten werking te stellen gedurende de looptijd van de gespecificeerde periode, bedoeld in artikel 782 van de Overeenkomst, zulks tegen
de achtergrond van de mogelijkheid dat het wetsvoorstel in werking
treedt vóór afloop van de gespecificeerde periode. Gedurende deze
termijn wordt de doorgifte aan het Verenigd Koninkrijk immers niet
beschouwd als doorgifte aan een derde land. Die constatering van de
Afdeling advisering is op zich terecht. Echter, de kans dat deze situatie zich
voordoet is vrijwel uitgesloten omdat inwerkingtreding van het wetsvoorstel vóór afloop van genoemde termijn, dit wil zeggen vóór 30 juni
2021, niet in de rede ligt.
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling advisering wijs ik
voorts op de mogelijkheid dat de hiervoor genoemde termijn kan
verstrijken zonder dat de Europese Commissie de twee bedoelde
besluiten heeft vastgesteld. In dat geval doet zich de situatie voor dat het
Verenigd Koninkrijk een derde land is zonder dat sprake is van een
bijzondere voorziening voor het niveau van bescherming van persoonsgegevens in de vorm van voornoemde adequaatheidsbesluiten. Voor die
situaties biedt het nieuwe artikel 13, vijfde lid, van de PNR-wet een
voorziening waarop dan geen uitzondering kan worden gemaakt. Ik ga
ervan uit dat deze situatie zich niet zal voordoen maar het kan ook niet
geheel worden uitgesloten.
Om met deze onzekerheden rekening te kunnen houden, is besloten om
artikel 14 aan te passen zodat een gedifferentieerde inwerkingtreding
mogelijk wordt. Daarnaast is de toelichting dienovereenkomstig
aangepast.
De Afdeling merkt verder op dat enkele voorwaarden voor de doorgifte
van PNR-gegevens12 niet terugkeren in de HSO. Zo bepaalt de HSO niet
onder welke voorwaarden PNR-gegevens die langer dan zes maanden zijn
bewaard en zijn gedepersonaliseerd mogen worden verstrekt aan de
bevoegde autoriteit van het Verenigd Koninkrijk.13 Uit artikel 13 PNR-wet
volgt dat dit alleen is toegestaan als daarvoor toestemming is gegeven
door de officier van justitie en daarvan een kennisgeving is gedaan aan de
functionaris gegevensbescherming, die de verwerking achteraf controleert.14 Deze voorwaarden gelden zelfs als het gaat om een verstrekking
van dergelijke gegevens aan andere lidstaten.15
Gelet op het voorgaande rijst de vraag in hoeverre het beschermingsniveau voor de doorgifte van PNR-gegevens aan het Verenigd Koninkrijk
op grond van de HSO afwijkt van het beschermingsniveau dat wordt

11

PbEU 2016, L 119.
Zoals die zijn opgenomen in artikel 13 PNR-wet en de PNR-Richtlijn.
13
Ook de voorwaarden die zijn opgenomen in artikel 13, derde tot en met vijfde lid, PNR-wet,
keren niet terug in de HSO.
14
Artikel 13, eerste lid, onder c, en artikel 10, tweede en derde lid, PNR-wet. Deze voorwaarde is
gebaseerd op artikel 12, derde lid, PNR-richtlijn.
15
Artikel 10, tweede en derde lid, PNR-wet.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 852, nr. 4

4

geboden voor de doorgifte van PNR-gegevens aan (andere) derde landen
en lidstaten op grond van de PNR-wet en de PNR-Richtlijn.
De Afdeling advisering wijst er verder op dat de voorwaarden voor de
doorgifte van passagiersgegevens die gelden krachtens artikel 11 van de
richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees parlement en de Raad van
27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers
(PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en
vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit (PbEU
2016, L 119) (hierna: PNR-richtlijn) niet terugkeren in Titel III, van Deel III
van de Overeenkomst. Artikel 11 van de PNR-richtlijn is geImplementeerd
in artikel 13 van de PNR-wet, waarin onder andere wordt verwezen naar
de voorwaarden, bedoeld in artikel 10, tweede en derde lid, van de
PNR-wet. Dat betreft de voorwaarden die gelden voor de doorgifte van
gedepersonaliseerde PNR-gegevens die langer dan zes maanden zijn
opgeslagen. Voor de doorgifte van die gegevens geldt dat toestemming
van de officier van justitie nodig is, en dat de functionaris voor de
gegevensbescherming daarover wordt geïnformeerd. Uit de PNR-richtlijn
en de PNR-wet volgt echter dat die voorwaarden niet alleen gelden voor
de doorgifte van PNR-gegevens naar derde landen, maar ook voor de
verstrekking van deze gegevens aan andere lidstaten. De Afdeling
advisering wijst terecht op deze ongerijmdheid. Het advies is dan ook
aanleiding geweest voor een herformulering van het voorgestelde artikel
13, vijfde lid, van de PNR-wet. Met de herziene bepaling is verzekerd dat
artikel 10, tweede en derde lid, van de PNR-wet ook blijven gelden bij de
doorgifte van PNR-gegevens aan het VK met inachtneming van de
Overeenkomst. Ook de memorie van toelichting is dienovereenkomstig
aangepast.
De Afdeling adviseert in de toelichting aan beide punten nader aandacht
te besteden.
Aan de redactionele opmerking van de Afdeling advisering is gehoor
gegeven. Verder is in artikel 7 van het wetsvoorstel een onjuiste
verwijzing gecorrigeerd. Na de vaststelling van het advies door de
Afdeling advisering van de Raad van State is een definitieve artikelnummering van de Overeenkomst vastgesteld. In verband daarmee is een
groot aantal verwijzingen in de wettekst en de memorie van toelichting
aangepast en is paragraaf 2 van de memorie van toelichting dienovereenkomstig aangepast.
3. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th. C. de Graaf
Ik moge U, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, verzoeken
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 852, nr. 4

5

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W16.21.0099/II
–

In de voorgestelde wijziging van artikel 13 opnemen dat de doorgifte
van PNR-gegevens aan het Verenigd Koninkrijk plaatsvindt met
inachtneming van de HSO, om de doorwerking van de betreffende
bepalingen van de HSO in de nationale rechtsorde te verzekeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 852, nr. 4

6