DOENLIJKHEIDSSCAN
STELSELONTWERP FINANCIERING
KINDEROPVANG
IN HOEVERRE IS HET NIEUWE KINDEROPVANGSTELSEL
DOENLIJK VOOR OUDERS?

Nijmegen en Leiden
Mei 2023

COLOFON
OPDRACHTGEVER:
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
AUTEURS D&B:
Kaj Bots
Leonie Venhoeven
Diede Wijnveen
Thom Eisenga
AUTEURS KCPEG:
Olaf Simonse
Hannah de Boer
Het onderzoek is gezamenlijk uitgevoerd door
Dijksterhuis & van Baaren (www.dbgedrag.nl) en
het Kenniscentrum Psychologie en Economisch
Gedrag (www.kcpeg.nl).
Het Kenniscentrum Psychologie en Economisch
Gedrag is verbonden aan de sectie Sociale,
Economische en Organisatiepsychologie van de
Universiteit Leiden.

INHOUDSOPGAVE
Samenvatting

4

Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording

28

Aanleiding en opzet

5

Bijlage 2 Burgerreis

30

Conclusies

5

Aanbevelingen

6

Onderzoeksaanpak

7

Aanleiding

8

Onderzoeksvragen

8

Gedragsbouwstenen

8

Onderzoeksopzet

9

Kanttekeningen

9

Resultaten

10

Burgerreis

12

Verbeteringen

13

Risico’s

18

Conclusies en aanbevelingen

24

Conclusies

25

Aanbevelingen

25

3

SAMENVATTING

SAMENVATTING
AANLEIDING EN OPZET
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft
ons gevraagd de doenlijkheid te onderzoeken van het ontwerp
van het nieuwe financieringsstelsel voor kinderopvang vanuit
het perspectief van ouders. De onderzoeksvragen hierbij zijn:
(1) in hoeverre is het nieuwe kinderopvangstelsel doenlijk voor
ouders? En (2) met welke gedragsaspecten moet rekening
worden gehouden bij verdere uitwerking van het stelsel?

In hoeverre is het nieuwe
kinderopvangstelsel
doenlijk voor ouders?
En met welke
gedragsaspecten moet
rekening worden gehouden
bij verdere uitwerking van
het stelsel?

Om deze vragen te beantwoorden hebben wij vanuit onze gedragsexpertise het nieuwe stelsel
geanalyseerd. Hierbij hebben we vier gedragsbouwstenen gebruikt: (1) de ingewikkeldheid
en veranderlijkheid van de informatie, (2) het aantal vereiste handelingen, (3) de mate van
zekerheid over de toekomst en (4) de ruimte die er is voor handelingsvrijheid. Onze bevindingen
hebben we vervolgens getoetst in interviews en focusgroepen met gedragsexperts, deskundigen
op het gebied van kinderopvang en ouders.
Bij het interpreteren van de resultaten van dit onderzoek is het van belang om rekening te
houden met twee kanttekeningen. In de eerste plaats spraken we in dit onderzoek - naast
verschillende experts -slechts een kleine groep ouders. Hierdoor konden niet alle perspectieven
van verschillende ouders in verschillende situaties getoetst worden. Deze analyse en de
gesprekken geven een eerste indicatie van de doenlijkheid, maar zijn onvoldoende om
conclusies te trekken over de doenlijkheid van het stelsel voor de volledige ouderpopulatie. Ten
tweede waren ten tijde van het onderzoek veel aspecten van het nieuwe financieringsstelsel
nog niet concreet uitgewerkt. Aangezien de doenlijkheid van het stelsel afhangt van de concrete
uitwerking, kunnen we maar beperkt uitspraak doen over de doenlijkheid van het uiteindelijke
stelsel.

CONCLUSIES
We zien een aantal verbeteringen op het gebied van doenlijkheid ten opzichte van het huidige
kinderopvangtoeslagstelsel. Ouders hebben in de meeste gevallen in het nieuwe stelsel minder
verantwoordelijkheid en hoeven minder handelingen te verrichten. Voor de meeste ouders is
het stelsel eenvoudiger. Er is geen sprake meer van terugvorderingen, zodat ouders minder
financiële risico’s lopen. Ouders geven aan het prettig te vinden dat de toegankelijkheid van
kinderopvang toeneemt en dat ze meer flexibiliteit hebben door het vervallen van de urennorm.

5

Daarnaast zijn er vanuit het perspectief van doenlijkheid voor
ouders ook een aantal risico’s. Het aanleveren van bewijs voor
het voldoen aan de arbeidseis betekent voor een deel van de
ouders dat ze veel handelingen moeten verrichten. Ook wordt
het als verwarrend ervaren dat ouders zowel te maken hebben
met de kinderopvangorganisatie als de uitvoerder. Daarnaast
heeft het nieuwe proces veel verschillende stappen, waarvan
het doel niet altijd duidelijk is. Tenslotte is een deel van de
ouders bang dat er straks onvoldoende opvangplekken zijn en
de kosten stijgen; dit levert ouders onzekerheid en stress op.
Deze risico’s doen zich vooral voor bij ouders zonder een vaste
arbeidsrelatie, ouders met beperkte digitale vaardigheden
en/of taalvaardigheden, ouders die te maken krijgen met
een levensgebeurtenis zoals verlies van een baan of een
echtscheiding en mensen met een laag en/of fluctuerend
inkomen. Al met al gaat het dus om een aanzienlijke groep
kwetsbare ouders.
Op basis van de gedragsanalyse van het nieuwe
financieringsstelsel voor kinderopvang, zoals het ten tijde
van dit onderzoek bekend was, lijkt dit stelsel doenlijk voor
de meeste ouders. We concluderen echter dat het stelsel voor
een aanzienlijke subgroep (kwetsbare) ouders onvoldoende
doenlijk lijkt. Zoals eerder aangegeven, hebben we de
bevindingen uit de gedragsanalyse beperkt kunnen toetsen
bij ouders. Nader onderzoek moet uitwijzen in welke mate het
nieuwe stelsel doenlijk is voor de volledige ouderpopulatie;
inclusief specifieke subgroepen (kwetsbare) ouders.

AANBEVELINGEN
Op basis van de resultaten van het onderzoek doen wij vijf aanbevelingen:
1. Doe onder risicogroepen nader onderzoek om de grootte en impact van
doenlijkheidsrisico’s te bepalen.
2. Onderzoek bij de nadere uitwerking van het stelsel nogmaals de doenlijkheid en betrek
hierbij een diverse en brede vertegenwoordiging van de doelgroep in een zo vroeg mogelijk
stadium.
3. Neem in een vroeg stadium een duidelijke beslissing over de noodzaak van de arbeidseis.
Neem in deze beslissing mee dat de arbeidseis voor een aanzienlijke groep ouders
onvoldoende doenlijk lijkt. Als de arbeidseis gehandhaafd blijft, zorg dan dat de procedure
voor het aanleveren van bewijs zo eenvoudig mogelijk wordt gemaakt voor ouders zonder
een vast dienstverband.
4. Zorg voor heldere en eenvoudig te begrijpen communicatie over de verantwoordelijkheden
van ouders, vooral in relatie tot de uitvoerder en de kinderopvangorganisatie.
5. Richt het stelsel zo in dat ouders die moeite hebben met het stelsel en het bijhorende
proces hierbij ondersteuning kunnen krijgen.

6

ONDERZOEKSAANPAK

ONDERZOEKSAANPAK
AANLEIDING

GEDRAGSBOUWSTENEN

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna:
SZW) heeft ons gevraagd de doenlijkheid te onderzoeken
van het ontwerp van het nieuwe financieringsstelsel voor
kinderopvang vanuit het perspectief van ouders. Daarnaast
wil SZW weten met welke aspecten rekening moet worden
gehouden in de verdere uitwerking van het stelselontwerp.

We analyseerden de doenlijkheid van het ontwerp voor het nieuwe stelsel aan de hand van de
volgende vier gedragsbouwstenen1:

ONDERZOEKSVRAGEN
Wij hebben ons in dit onderzoek gericht op het gedrags- en
ouderperspectief. We kijken vanuit beide perspectieven
naar het nieuwe stelsel en beantwoorden de volgende
onderzoeksvragen:
▶

▶

In hoeverre is het nieuwe kinderopvangstelsel doenlijk
voor ouders?
Met welke gedragsaspecten moet rekening worden
gehouden bij verdere uitwerking van het stelsel, met
als doel om tot een substantiële verbetering van het
kinderopvangstelsel te komen?

Vermijd ingewikkelde (en veranderlijke) informatie. We keken hoe ingewikkeld
het stelsel en de burgerreis is en welke informatie ouders nodig zullen hebben om het
stelsel goed te begrijpen.
Reduceer waar mogelijk het aantal vereiste (opeenvolgende) handelingen. We
brachten in kaart hoeveel handelingen ouders moeten uitvoeren en hoe complex deze
handelingen zijn.
Creëer zekerheid over de toekomst. We maakten een inschatting van in hoeverre
het nieuwe stelsel zorgt voor (meer) zekerheid over o.a. te ontvangen bedragen en
eventuele correcties en/of terugvorderingen.
Vermijd rigide regels die weinig ruimte laten voor handelingsvrijheid. We keken in
hoeverre de autonomie van ouders gewaarborgd wordt binnen het nieuwe stelsel.

1. Deze bouwstenen zijn eerder ontwikkeld door het ministerie van Financiën, SZW, UWV, SVB en de Belastingdienst in het kader van ‘IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheidsstelsel’.

8

ONDERZOEKSOPZET

KANTTEKENINGEN

Het onderzoek bestond uit drie fasen.

Dit onderzoek geeft een waardevolle eerste indicatie van de doenlijkheid van het nieuwe stelsel.
Er zijn echter ook twee kanttekeningen bij dit onderzoek te plaatsen. Bij het interpreteren van de
resultaten is het belangrijk om de kanttekeningen die we hieronder bespreken in gedachten te
houden: de huidige inzichten zijn niet definitief, maar volgens ons wel indicatief.

FASE 1: VERKENNEN
In de eerste fase voerden we deskresearch uit om het ontwerp
voor het nieuwe stelsel in kaart te brengen. We maakten daarbij
gebruik van de Baseline, Stelselarchitectuur en Burgerreis.
KLEINE GROEP VAN OUDERS IS BETROKKEN BIJ HET ONDERZOEK
Vanwege de beperkte doorlooptijd van het onderzoekstraject was het niet mogelijk om een
FASE 2: IN KAART BRENGEN EN ANALYSEREN
breed en diepgaand onderzoek onder ouders uit te voeren. Gezien deze beperking hebben we
In de tweede fase voerden we een (gedrags)analyse van de
ervoor gekozen om binnen dit onderzoek verschillende experts en een kleine groep ouders te
burgerreis uit aan de hand van de vier gedragsbouwstenen die spreken om onze bevindingen te toetsen. De input die ouders in dit onderzoek gaven, geeft
we eerder beschreven. Daarnaast maakten we een visualisatie een eerste indicatie van de doenlijkheid. De input van deze beperkte groep ouders is echter
van de burgerreis om te gebruiken tijdens de focusgroep met
onvoldoende om duidelijke conclusies te trekken over de doenlijkheid van het stelsel onder de
ouders.
volledige ouderpopulatie. We adviseren daarom om in een later stadium uitgebreider onderzoek
te doen waarin een grotere groep ouders bevraagd worden. Belangrijk daarbij is dat deze groep
FASE 3: DOENLIJKHEID TOETSEN
een goede vertegenwoordiging is van alle typen ouders die te maken krijgen met het nieuwe
In de derde fase hielden we semigestructureerde interviews
stelsel.
en focusgroepen met drie verschillende groepen om de
bevindingen van de (gedrags)analyse te toetsen:
DELEN VAN HET STELSEL ZIJN NOG NIET BEKEND
Tijdens het onderzoek waren veel details van het nieuwe financieringsstelsel nog niet concreet
• Een focusgroep met gedragsexperts van diverse
of volledig uitgewerkt. Ook was slechts één van de mogelijke burgerreizen beschikbaar: de
(uitvoerings)organisaties.
burgerreis van ouders die nieuw zijn binnen het stelsel (die nu dus geen kinderopvangtoeslag
• Acht gesprekken met inhoudelijke experts.
ontvangen) en een partner hebben. Hoe andere burgerreizen eruit gaan zien, bijvoorbeeld de
• Een focusgroep met ouders.
reis van het huidige naar het nieuwe stelsel of als er iets verandert in de huishoudsamenstelling,
was tijdens dit onderzoek nog niet bekend. Ook een aantal juridische aspecten, waaronder de
De onderzoeksverantwoording in de bijlage bevat meer
exacte verdeling van verantwoordelijkheden en de invulling van aansprakelijkheid, waren ten
informatie over alle fasen, waaronder de documenten die zijn
tijde van het onderzoek nog niet bekend.
gebruikt en de samenstelling van de drie groepen.

De onderzoekers, experts en ouders konden zich daardoor niet
altijd even goed inleven in het nieuwe stelsel. Bovendien hangt
de doenlijkheid van het stelsel af van de concrete uitwerking
ervan. In dit stadium konden we nog geen concreet uitgewerkte
onderdelen van de burgerreis of communicatiemiddelen
voorleggen aan experts en ouders. We weten bijvoorbeeld niet
hoe intuïtief de digitale omgeving werkt waarin ouders hun
handelingen moeten uitvoeren. Ook kunnen we niet zeggen
of ouders de communicatie die zij zullen ontvangen snappen
en door deze communicatie weten wat zij wel of niet moeten
doen. Op basis van dit onderzoek kunnen we dus maar beperkt
uitspraak doen over de doenlijkheid van het uiteindelijke
stelsel. We adviseren daarom om in een later stadium een
conceptontwerp te maken van de daadwerkelijke burgerreis en
deze te toetsen bij een groep ouders die representatief is voor
de gebruikers van het nieuwe stelsel.

10

RESULTATEN

RESULTATEN
In dit hoofdstuk geven we de burgerreis weer die aan de basis
staat van het onderzoek en we bespreken de verbeteringen en
risico’s vanuit doenlijkheidsperspectief. Bevindingen die los
staan van de doenlijkheid van het stelsel (vanuit het perspectief
van de ouder) rapporteren we niet.

BURGERREIS
Gedurende het onderzoek hebben we op meerdere momenten
de burgerreis gebruikt ter illustratie van het nieuwe stelsel. In
bijlage 2 is de visualisatie van de burgerreis opgenomen. Het
gaat hier alleen om de “hoofdreis” van ouders met een partner
die voor het eerst gebruik gaan maken van kinderopvang.
Andere burgerreizen waren op het moment dat het onderzoek
plaatsvond nog niet bekend. De burgerreis is gebaseerd op
de documenten zoals die bij de aanvang van dit onderzoek
beschikbaar waren (zie de onderzoeksverantwoording in
bijlage 1 voor een overzicht van de gebruikte documenten).

12

VERBETERINGEN
Vanuit een gedrags- en ouderperspectief naar het nieuwe
kinderopvangstelsel zien we een aantal verbeteringen op
het gebied van doenlijkheid ten opzichte van het huidige
kinderopvangtoeslagstelsel. De belangrijkste verbeteringen die
we identificeerden zijn:
1. De meeste ouders hoeven minder te doen en hebben
minder verantwoordelijkheid.
2. Het stelsel is eenvoudiger voor de meeste ouders.
3. Ouders lopen minder financiële risico’s.
4. De flexibiliteit en de toegankelijkheid nemen toe.
We lichten elke verbetering hieronder toe aan de hand van
voorbeelden, hoe de verbetering bijdraagt aan doenlijkheid
en voor welke groepen deze verbetering (voornamelijk)
geldt. Waar relevant formuleren we kanttekeningen bij de
verbetering.

1

1. De meeste ouders hoeven minder te doen en hebben minder
verantwoordelijkheid

Het nieuwe stelsel vereist minder handelingen van de meeste ouders dan het huidige stelsel.
Daardoor ligt er ook minder verantwoordelijkheid bij de ouder en is er mogelijk een kleinere
kans op fouten.
De kinderopvang is verantwoordelijk voor de aanvraag van de vergoeding (stappen 5 en 6 van
de burgerreis) en het doorgeven van wijzigingen in het contract aan de uitvoerder (stap 13).
De medewerkers van de kinderopvang die verantwoordelijk worden voor het aanvraagproces,
zullen waarschijnlijk gaandeweg steeds meer ervaring opdoen met dit proces. Daardoor neemt
de kans op fouten mogelijk af. Verder is de verwachting dat wijzigingen in het contract (zoals het
aantal opvanguren) veelal automatisch zullen worden doorgegeven aan de uitvoerder. Hoe het
aanvraag- en wijzigingsproces er precies uit gaat zien en welke risico’s hierbij ontstaan, is op dit
moment nog niet met zekerheid te zeggen.

“Het belangrijkste voordeel van het nieuwe stelsel is dat
ouders minder hoeven te doen. Ouders hoeven bijvoorbeeld
de vergoeding niet meer aan te vragen. Dit zorgt voor
minder kans op fouten.” - Inhoudelijk expert

13

Bijdrage aan doenlijkheid
Minder handelingen. De meeste ouders hoeven
minder handelingen uit te voeren. Dit verbetert de
doenlijkheid.
Meer zekerheid. Medewerkers van de kinderopvang
die verantwoordelijk worden voor het aanvraag- en
wijzigingsproces, zullen waarschijnlijk gaandeweg
steeds meer ervaring opdoen met dit proces.
Daardoor neemt de kans op fouten mogelijk af. Mits
ouders erop (kunnen) vertrouwen dat hun vergoeding
is gebaseerd op de juiste gegevens, zorgt dat voor
zekerheid. Het is nog onduidelijk hoe dit in de
praktijk gaat uitpakken en in hoeverre dit zorgt voor
zekerheid.

Ouders hebben in het nieuwe stelsel minder controle over het proces; deze controle ligt nu
vrijwel volledig bij de kinderopvang. Niet alle ouders zullen het fijn vinden om de controle uit
handen te geven. Als ouders er niet op (kunnen) vertrouwen dat de kinderopvang het proces
juist doorloopt, kan dat juist zorgen voor onzekerheid.
Kanttekening
Deze verbetering geldt in mindere mate voor ouders die zelf bewijsstukken moeten aanleveren
voor de aanvraag van vergoeding (stap 7 van de burgerreis) en voor de driemaandelijkse toets
op de arbeidseis (stap 12). De hoeveelheid handelingen voor deze groep ouders is afhankelijk
van hoe deze stappen verder worden uitgewerkt. Vervolgonderzoek naar de verdere uitwerking
van het stelsel zou hier meer inzicht in kunnen geven (zie ook het risico ‘Een deel van de ouders
moet bewijs aanleveren voor de arbeidseis’ op pagina 18).

2

2. Het stelsel is eenvoudiger voor de meeste ouders

Voor de meeste ouders is dit stelsel eenvoudiger en daardoor beter te begrijpen dan het huidige
stelsel. De hoogte van de vergoeding is niet meer inkomensafhankelijk en het aantal opvanguren
heeft geen invloed meer op het recht op vergoeding2. Voor de vergoeding moet de ouder
Voor welke ouders?
Ouders die voldoen aan de arbeidseis en voor wie de uitvoerder voldoen aan een aantal voorwaarden, waaronder de arbeidseis. Ook wordt in het nieuwe stelsel
het ‘partnerbegrip’ losgelaten. Voortaan wordt er dan gekeken naar het ‘ouderbegrip’3. De
op basis van gegevensbronnen het recht op vergoeding kan
eenvoudigere voorwaarden zorgen ervoor dat het voor ouders gemakkelijker is om na te gaan of
vaststellen, hoeven minder te doen in het nieuwe stelsel.
ze recht hebben op vergoeding (stap 2 van de burgerreis).
Dit zijn voornamelijk ouders met een vast dienstverband of
inkomen en mogelijk ook zzp’ers die btw-aangifte doen. Voor
zzp’ers is nog onduidelijk hoe de uitwerking eruit gaat zien
in relatie tot de btw-aangifte. Voor deze groep is daarom nog
niet te zeggen in hoeverre het aantal handelingen de mate van
zekerheid zal verbeteren.

2. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is in het huidige stelsel al niet meer afhankelijk van het aantal gewerkte uren, dus dat aspect laten we voor nu buiten beschouwing.
3. De arbeidseis geldt voor ouder(s) die volgens de BRP op hetzelfde adres wonen als het kind waarvoor kinderopvang wordt afgenomen. Dit ouderbegrip zal nader worden uitgewerkt, ook voor aanvullende
situaties zoals co-ouderschap en pleegouderschap.

14

“Een van de grootse struikelblokken
was het inschatten van je inkomen
het komende jaar. Dit is voor heel
veel mensen niet te doen, ook
niet voor professionals. Heel veel
kinderopvangorganisaties helpen op
dit moment met het doorgeven van
informatie. Dus het is beter dat de
kinderopvangorganisatie dat gaat
doen, wat nu ook vaak al zo gebeurt.” Inhoudelijk expert

Bijdrage aan doenlijkheid
Minder ingewikkelde informatie. Doordat de hoogte en het recht op de vergoeding
niet meer afhangen van het inkomen en het aantal uren dat het kind naar de opvang
gaat, is het nieuwe stelsel eenvoudiger te begrijpen voor ouders.
Voor welke ouders?
Het stelsel is in principe voor iedere ouder die recht heeft op de vergoeding beter te begrijpen.
Er geldt wel een belangrijke kanttekening bij deze vereenvoudiging. Het is namelijk de vraag in
hoeverre het eenvoudiger wordt voor ouders die zelf bewijsstukken moeten aanleveren voor de
arbeidseis (zie ook het risico ‘Een deel van de ouders moet bewijs aanleveren voor de arbeidseis’
op pagina 18).
Kanttekening
Hoe ingewikkeld de voorwaarden voor de vergoeding (waaronder de arbeidseis) in het volledig
uitgewerkte stelsel worden en hoe de voorwaarden naar ouders worden gecommuniceerd,
is nu nog niet bekend. Beide hebben echter een belangrijke invloed op de eenvoud en
begrijpelijkheid, en daarmee de doenlijkheid van het stelsel. Daarom is het belangrijk om zo snel
mogelijk een beslissing te nemen over de exacte voorwaarden en deze verder vorm te geven.
Zodat in een vroeg stadium gekeken kan worden naar de doenlijkheid van deze (definitieve)
voorwaarden.

15

3

3. OUDERS LOPEN MINDER FINANCIËLE RISICO’S
Binnen het nieuwe stelsel is de kans op financiële problemen
lager. Het afschaffen van de voorschotsystematiek, en daarmee
de kans op terugvorderingen, draagt hieraan bij. Daarnaast
gaat de vergoeding in het nieuwe stelsel rechtstreeks van
de uitvoerder naar de kinderopvangorganisatie, zonder
tussenkomst van ouders. Dit betekent dat de ouders alleen
nog verantwoordelijk zijn voor de eigen bijdrage en niet meer
voor de gehele vergoeding (zoals in het huidige stelsel het
geval is). Ook wanneer ouders op een gegeven moment niet
meer voldoen aan de voorwaarden (stap 12 van de burgerreis),
bijvoorbeeld bij het verliezen van hun baan, krijgen zij
(vooralsnog) drie maanden de tijd om een oplossing te vinden
voordat de vergoeding stopt. Ouders die hun baan verliezen
behouden dus drie maanden lang de vergoeding, maar moeten
in die periode wel weer een nieuwe baan vinden om na afloop
van de periode in aanmerking te komen voor de vergoeding.

“Het is goed dat er elke drie maanden wordt gecheckt op
recht op vergoeding. Voorheen kon je het hele jaar opvang
krijgen en dan aan het einde van het jaar terugvorderingen.
Nu weet je eerder of je recht hebt op de vergoeding. Dat is
heel goed en voorkomt dat ouders in de problemen komen.”
- Ouder
Voor welke ouders?
Voor alle ouders die recht hebben op de vergoeding zijn er minder financiële risico’s. De
onzekerheid die ouders ervaren kan echter wel verschillen. Zo zullen ouders voor wie de
uitvoerder op basis van gegevensbronnen de arbeidseis kan controleren - en die vrijwel niks
merken van de driemaandelijkse toets - waarschijnlijk meer zekerheid ervaren dan ouders die af
en toe of elke drie maanden bewijsstukken moeten aanleveren.

Kanttekening
De driemaandelijkse toets door de uitvoerder kan ouders ook onzeker maken. Zo weten
bijvoorbeeld ouders met een tijdelijke aanstelling of zzp’ers mogelijk niet elke drie maanden of
Meer zekerheid. Terugvorderingen zorgen in het
zij over een tijd nog steeds werk hebben en dus voldoen aan de arbeidseis. Daarmee ontstaat
huidige stelsel voor veel problemen. Het verdwijnen
van de terugvorderingssystematiek geeft ouders meer onzekerheid over of zij vergoeding blijven ontvangen en hun kind (dus) naar de opvang kan
blijven gaan (zie ook het risico ‘Een deel van de ouders moet bewijs aanleveren voor de
(financiële) zekerheid in het nieuwe stelsel. Ouders
hoeven niet meer bang te zijn dat ze (een deel van) de arbeidseis’ op pagina 18). Hoe deze onzekerheid precies ervaren zal worden door ouders en of
dit opweegt tegen de (financiële) zekerheid die het nieuwe stelsel biedt, is nog niet te zeggen.
vergoeding moeten terugbetalen.
Vervolgonderzoek naar de verdere uitwerking van het stelsel zou hier meer inzicht in kunnen
geven.

Bijdrage aan doenlijkheid

16

4

4. De flexibiliteit en de toegankelijkheid nemen toe
Het recht op vergoeding is niet meer gekoppeld aan het
aantal uren dat een kind naar de opvang gaat. Ouders kunnen
hierdoor flexibeler omgaan met het aantal dagen en uren
dat zij hun kind naar de opvang brengen. Dit geeft ouders de
zekerheid dat hun kind ergens terecht kan als zij (tijdelijk)
meer opvang nodig hebben. Denk aan situaties waarin ouders
(tijdelijk) meer willen of moeten werken of opvang nodig
hebben door een levensgebeurtenis zoals ziekte of overlijden in
de familie.

“Als ik een dag meer wil werken schakel ik mijn ouders
vaak in om op mijn kind te passen, omdat een dag meer
werken niet opweegt tegen de kosten van de opvang. Als de
kosten lager worden kan ik mijn kind vaker naar de opvang
brengen, meer werken en heb ik geen gedoe meer met mijn
ouders als die weer eens op mijn kind moeten passen.” Ouder

Daarnaast wordt de vergoeding door de verruiming van de
arbeidseis4 toegankelijker voor een grotere groep ouders.
Hierdoor kunnen dus meer ouders gebruik maken van vergoede Voor welke ouders?
kinderopvang. Ook de kosten voor kinderopvang zijn voor een Deze verbetering geldt voor ouders die aan de arbeidseis blijven voldoen. Voor ouders waarbij
levensgebeurtenissen ertoe leiden dat zij niet meer aan de voorwaarden voldoen (bijvoorbeeld
deel van de ouders lager.
het verlies van een baan) geldt de verbetering niet.
Bijdrage aan doenlijkheid
Hogere mate van handelingsvrijheid. Dat
ouders flexibeler gebruik kunnen maken van de
kinderopvang, zorgt ervoor dat ze meer regie ervaren.

Kanttekeningen
De toename van toegankelijkheid heeft als keerzijde dat de vraag naar opvang waarschijnlijk
zal toenemen. Ouders maken zich zorgen of hun kind nog wel terecht kan op de opvang. Dit
geldt vooral voor ouders zonder een vast dienstverband (zie het risico ‘Er zijn zorgen over de
beschikbaarheid van opvangplekken en prijsstijgingen’ op pagina 23).

Meer zekerheid. Tijdens levensgebeurtenissen die
om extra kinderopvang vragen, biedt de flexibiliteit
van dit stelsel ouders (mits ouders aan de arbeidseis
blijven voldoen) ruimere mogelijkheden voor de
afname van vergoede kinderopvang.

De kosten worden niet voor alle ouders lager. Sommige ouders betalen in het huidige stelsel al
4% van de opvangkosten en voor hen wordt de kinderopvang dus niet goedkoper en wellicht
zelfs duurder.

4. Binnen het nieuwe stelsel is de arbeidseis ruimer dan alleen de eis dat je moet ‘werken’. Zo is de vergoeding bedoeld voor ouders die betaalde arbeid verrichten, zich voorbereiden op betaalde arbeid
(bijvoorbeeld re-integratie of het volgen van een opleiding) en ouders die zijn uitgesloten van deelname aan het arbeidsproces (bijvoorbeeld in verband met langdurige zorg).

17

RISICO’S
Vanuit een gedrags- en ouderperspectief naar het nieuwe
kinderopvangstelsel gekeken, zien experts en ouders naast
verbeteringen ook risico’s op het gebied van doenlijkheid
ten opzichte van het huidige kinderopvangtoeslagstelsel. De
belangrijkste risico’s die we identificeerden zijn:
1. Een deel van de ouders moet bewijs aanleveren voor de
arbeidseis.
2. Er ontstaat een ingewikkelde, onderlinge afhankelijkheid
tussen kinderopvangorganisatie, uitvoerder en ouder.
3. De burgerreis omvat een groot aantal stappen.
4. Er zijn zorgen over de beschikbaarheid van opvangplekken
en prijsstijgingen.
We lichten elk risico hieronder toe aan de hand van
voorbeelden, hoe het een risico vormt voor doenlijkheid
en voor welke groepen dit risico (voornamelijk) geldt. Waar
relevant formuleren we kanttekeningen bij het risico. Daarnaast
geven we advies over hoe het risico te vermijden of te
verminderen en het nieuwe stelsel doenlijker te maken.

1

1. Een deel van de ouders moet bewijs aanleveren voor de arbeidseis

In een aantal situaties zal de uitvoerder op basis van gegevensbronnen niet kunnen vaststellen
of ouders aan de arbeidseis voldoen. In die gevallen moeten ouders zelf bewijzen dat zij aan de
arbeidseis voldoen. Hoe ouders dat precies moeten bewijzen is nog niet bekend. Deze bewijslast
is echter wel een onderdeel waar zowel gedragsexperts, inhoudelijk experts als ouders zich
duidelijk zorgen over maken. Weten of bewijzen dat ouders aan de arbeidseis voldoen, en het
bijbehorende risico, komt terug in drie stappen van de burgerreis: de bepaling van het recht op
de vergoeding (stap 2), het eventueel aanleveren van het bewijs (stap 7) en de driemaandelijkse
controle op de arbeidseis gedurende de periode dat het kind naar de opvang gaat (stap 12).
Risico’s voor doenlijkheid
Veel ingewikkelde informatie. Het is nog niet duidelijk wat voor bewijs ouders
moeten aanleveren om aan te tonen dat ze aan de arbeidseis voldoen. Ouders
verwachten echter dat het ingewikkeld is om dit bewijs op te vragen bij hun werkgever
of in een systeem.
Onzekerheid. De driemaandelijkse toets op de arbeidseis kan ouders onzeker maken.
Zo weten ouders met een tijdelijke aanstelling mogelijk niet elke drie maanden of zij
na hun huidige aanstelling ook weer werk hebben en dus voldoen aan de arbeidseis.
Daarmee ontstaat onzekerheid over of zij de vergoeding blijven ontvangen en hun kind
(dus) naar de opvang kan blijven gaan. Deze onzekerheid geldt name voor ouders die
onregelmatig en/of onzeker werk hebben.

18

Veel handelingen. Ouders die in het nieuwe stelsel
elke drie maanden bewijs voor de arbeidseis zullen
moeten aanleveren, ervaren dit als belastend. Experts
delen deze zorg. Ouders met tijdelijke contracten
moeten extra handelingen verrichten als hun contract
en daardoor de vergoeding daadwerkelijk stopt. Op
het moment dat zij tussen banen in zitten en moeten
solliciteren, krijgen zij hier dus ook weer de volledige
zorg voor hun kind bij. Dit geldt overigens ook voor
zzp’ers die (tijdelijk) geen werk hebben. Vervolgens
moeten ouders na het vinden van een nieuwe baan
(of opdracht) opnieuw op zoek naar een opvangplek
voor hun kind waarbij het de vraag is of en wanneer
deze beschikbaar is en moeten ze vervolgens de hele
(aanvraag)procedure opnieuw doorlopen.

“Je legt de bewijslast bij ouders die
dit niet kunnen dragen.” - Inhoudelijk
expert

Voor welke ouders?
Groepen die bewijs voor de arbeidseis moeten aanleveren zijn bijvoorbeeld zzp’ers, ouders
zonder vast contract of ouders die in de onderneming van hun partner werken. Voor een aantal
subgroepen is het mogelijk extra moeilijk om bewijs aan te leveren. Denk bijvoorbeeld aan
ouders met onregelmatig en/of onzeker werk (zzp, seizoenswerk, tijdelijke contracten), maar
ook chronisch zieken of ouders die een re-integratietraject volgen. Deze groepen lopen een
verhoogd risico omdat ze al kwetsbaar zijn. Zij kunnen de bewijslast die het nieuwe stelsel van
ze vraagt moeilijker dragen dan andere ouders.
Advies
Bewijs moeten leveren voor de arbeidseis vormt het grootste risico voor de doenlijkheid van het
nieuwe stelsel. Ons advies is om in een vroeg stadium van de beleidsontwikkeling een duidelijke
beslissing te nemen over de noodzaak van de arbeidseis. Wij adviseren om bij het nemen van
deze beslissing mee te wegen dat de arbeidseis voor een aanzienlijke groep ouders mogelijk niet
doenlijk is. En als de arbeidseis gehandhaafd blijft, specificeer dan vroegtijdig wat en wanneer
er precies moet worden aangeleverd door ouders. Maak daarnaast de uitwerking van deze eis
zo doenlijk mogelijk. Zorg er bijvoorbeeld voor dat de consequenties van een fout rondom de
bewijslast in proportie zijn, en zoiets als het te laat opsturen van bewijs geen ernstige gevolgen
heeft voor de (kwetsbare) doelgroep voor wie de bewijslast geldt.
Minimaliseer daarnaast het aantal handelingen dat ouders zelf moeten verrichten voor het
aanleveren van bewijsstukken. Laat iets dat zij al hebben (bijvoorbeeld een factuur voor
verrichte arbeid voor zzp’ers) als bewijsstuk gelden en voorkom dat ouders zelf een nieuw
bewijsstuk moeten maken of opvragen. Maak ook het aanleveren van bewijsstukken zo simpel
mogelijk. Denk bijvoorbeeld aan een uploadfunctie en zorg daarnaast voor een alternatieve
route om bewijsstukken aan te leveren voor ouders die onvoldoende digitale vaardigheden
hebben. Zorg er daarnaast voor dat ouders die hierbij gebaat zijn extra ondersteuning (kunnen)
ontvangen.
19

2

2. Er ontstaat een ingewikkelde, onderlinge
afhankelijkheid tussen kinderopvangorganisatie,
uitvoerder en ouder

De ouder voelt namelijk de consequenties als dit niet het geval is: als de beslissing van
de uitvoerder lang(er) op zich laat wachten, dan lopen ouders het risico dat hun kind niet
tijdig naar de opvang kan gaan. Een paar ouders gaven aan zich zorgen te maken over de
‘machtsverhouding’ tussen kinderopvangorganisatie en ouders die in het nieuwe stelsel
mogelijk schever wordt, zeker in de situatie dat er (te) weinig opvangplekken zijn en ouders
minder te kiezen hebben. Ook is het onduidelijk voor ouders waar hun eigen verantwoordelijk
nog ligt: wat wordt er nog van hen verwacht?

In het nieuwe stelsel verandert de relatie tussen
kinderopvangorganisatie, uitvoerder en ouder. In de nieuwe
burgerreis hebben ouders voornamelijk contact met de
kinderopvangorganisatie, maar op sommige momenten
ook direct met de uitvoerder. Bijvoorbeeld als de ouder in
Risico’s voor doenlijkheid
moet stemmen met het aanvragen van de vergoeding door
de kinderopvangorganisatie bij de uitvoerder (stap 5 van de
Veel ingewikkelde informatie. Voor ouders is het onduidelijk wanneer en waarom
burgerreis). Deze ingewikkelde relatie kan bij ouders voor
zij contact hebben met wie en wat hun eigen verantwoordelijkheid nog is. Waarvoor
verwarring zorgen als het gaat over wanneer ze met wie contact
moeten ouders bij de kinderopvang zijn en welke zaken moeten geregeld worden met
moeten hebben.
de uitvoerder?
De onderlinge afhankelijkheid tussen de drie partijen zorgt
Onzekerheid. De onderlinge afhankelijkheid tussen de drie partijen zorgt voor
daarnaast voor onzekerheid over hoeveel tijd er tussen
onzekerheid. Ouders moeten wachten op handelingen en beslissingen waar zij zelf
stappen van de burgerreis zit. Een voorbeeld hiervan is de
geen inzicht in of invloed op hebben terwijl zij wel de consequenties ervaren. Ook zijn
periode dat ouders wachten op de beslissing van de uitvoerder
zij onzeker over of de kinderopvangorganisatie de grotere verantwoordelijkheid die zij
over of zij wel of geen recht hebben op vergoeding. Het is de
heeft in het nieuwe stelsel kan dragen.
kinderopvangorganisatie die de aanvraag voor de vergoeding
doet bij de uitvoerder en de uitvoerder die deze aanvraag
Voor welke ouders?
uiteindelijk goed moet keuren: op beide heeft de ouder zelf
De driehoeksrelatie in het nieuwe stelsel is hetzelfde voor alle ouders: er zijn hiervoor geen
weinig zicht en invloed.
specifieke risicogroepen. We verwachten wel dat ouders die niet over voldoende digitale
vaardigheden beschikken of onvoldoende kennis hebben van het systeem, minder gebruik
Daarnaast vragen ouders zich af of kinderopvangorganisaties
zullen maken van bijvoorbeeld de inzage in betalingen. Denk hierbij ook aan ouders die
de grotere verantwoordelijkheid die zij hebben in dit nieuwe
stelsel kunnen dragen. Kunnen zij de gegevens (correct)
verwerken en op tijd met ouder en uitvoerder communiceren?
20

Nederlandse systemen niet gewend zijn, zoals inburgeraars.
Deze groepen ouders zullen fouten in betalingen en gegevens
daardoor minder snel opmerken of herkennen. Verder
zullen ouders die op korte termijn met een nieuwe baan
beginnen of onzeker werk hebben, meer last hebben van de
afhankelijkheidsrelatie(s) en eventuele vertraging in het proces
hierdoor. Hun kind moet namelijk op korte termijn naar de
opvang. Dit zorgt voor onzekerheid, zowel voor ouders die zich
voor het eerst aanmelden voor kinderopvang, als voor ouders
die na een onderbreking opnieuw van opvang gebruik willen
maken.
Kanttekening
Ten tijde van dit onderzoek was de juridische invulling van
de verantwoordelijkheidsverdeling nog niet bekend. De wijze
waarop deze verdeling wordt ingevuld heeft veel invloed op de
doenlijkheid.
Advies
Bij de uitwerking van de verantwoordelijkheden is het
van belang om er rekening mee te houden dat ouders de
driehoeksrelatie als ingewikkeld ervaren. Het is belangrijk
om de momenten waarop ouders rechtstreeks contact
moeten opnemen met de uitvoerder - en dus niet met de
kinderopvangorganisatie waarmee ze het grootste deel van
de tijd contact hebben - duidelijk op te laten vallen in het
proces en ouders hier proactief op te wijzen. Dat ouders niet

verantwoordelijk zijn voor een groot aantal stappen in de burgerreis - zij doen de aanvraag niet
zelf en hoeven in veel gevallen ook niet zelf aan te tonen dat ze aan de arbeidseis voldoen - wil
niet zeggen dat zij zich ook niet verantwoordelijk voelen.
Inzage in gegevens en betalingen tussen uitvoerder en de kinderopvang (stap 11 van de
burgerreis) kan bijvoorbeeld wel de schijn en het gevoel van verantwoordelijkheid geven.
Dit kan leiden tot onrust en stress, zeker als ouders hier zelf maar weinig invloed op kunnen
uitoefenen. Maak daarom duidelijk wie welke rol heeft en waarom. Maak ook duidelijk welke
verantwoordelijkheden daarbij horen en wat de gevolgen zijn als iemand een fout maakt of niet
aan bepaalde voorwaarden voldoet.
Daarnaast adviseren we om in kaart te brengen welke doelgroepen hun verantwoordelijkheid
minder goed kunnen dragen en hen te ondersteunen. Denk hierbij aan de groep ouders
die minder vaardig is met (digitale) overheidssystemen en/of de groep ouders die minder
taalvaardig is. Zorg er tot slot voor dat ouders weten wanneer zij uitsluitsel kunnen verwachten
over toekenning van de vergoeding en hou er rekening mee dat ouders in bepaalde situaties niet
langer kunnen wachten totdat de opvang (opnieuw) start.

“Ik vind het spannend dat er een verantwoordelijkheid bij
de kinderopvang komt te liggen. Zoals administratieve
zaken en communicatie. Nu is dat best wel slecht. Gaan ze
het op tijd doorgeven als er dingen veranderen? Kan ik hen
vertrouwen?” - Gedragsexpert
21

3

3. De burgerreis omvat een groot aantal stappen

Bij het zien van het conceptonderwerp van het nieuwe
kinderopvangstelsel hebben ouders het gevoel dat ze veel
stappen moeten doorlopen tot het moment dat hun kind
daadwerkelijk naar de kinderopvang gaat. Ouders begrijpen
vaak niet waarom er zoveel stappen zijn. Het is ze bijvoorbeeld
niet duidelijk waarom in twee stappen (stap 2 en stap 8 van de
burgerreis) wordt gekeken of ze recht hebben op vergoeding.
Daarnaast zien zij dat veel stappen een digitale of schriftelijke
handeling van hen vragen. Dat is niet voor alle ouders doenlijk.

“Je moet je eigen administratiekantoor
beginnen, het [de burgerreis, red.] is
een soort ganzenbord.” - Ouder
Risico voor doenlijkheid
Veel handelingen. Ouders hebben het gevoel dat er
veel handelingen van ze worden verwacht voordat
de opvang begint: handelingen die niet alle ouders
makkelijk kunnen uitvoeren.

Voor welke ouders?
Schriftelijke of digitale handelingen vormen een risico voor ouders die minder (digi)taalvaardig
zijn. Deze groepen zijn kwetsbaar en fouten kunnen voor hen grote consequenties hebben. Als
ouders het recht op vergoeding niet checken, het contract met de kinderopvang niet controleren
of hun relatie met de kinderopvang niet bevestigen loopt het proces vertraging op. Hun kind kan
dan mogelijk niet (op tijd) naar de opvang gaan, met alle gevolgen van dien.
Kanttekening
De feedback van ouders en experts op het aantal stappen in de burgerreis hangt sterk samen
met het stelselontwerp zoals dat ten tijde van het onderzoek bekend was en de wijze waarop
we dat hebben gevisualiseerd. Van een aantal stappen was nog niet bekend op welke manier ze
worden uitgewerkt en welke stappen ouders digitaal of schriftelijk moeten zetten.
Advies
Vanaf het moment dat ouders hun kind inschrijven bij een kinderopvang en recht hebben op
vergoeding, is het stelsel in grote mate versimpeld. De handelingen zitten nu vooral in de eerste
fase, waarbij ouders zich oriënteren op het nieuwe stelsel en het recht op vergoeding (stap 2 van
de burgerreis). Zorg ervoor dat het nieuwe stelsel aan de voorkant zo duidelijk mogelijk wordt
uitgelegd en dat de voorwaarden zo simpel mogelijk blijven.
Zoals eerder aangegeven adviseren we om te zorgen voor een alternatieve route om
bewijsstukken aan te leveren voor ouders die onvoldoende digitale vaardigheden hebben en
ouders de mogelijkheid bieden om extra ondersteuning te krijgen. Daarnaast adviseren we om
het aantal handelingen en de complexiteit van deze handelingen te toetsen onder een brede
groep ouders zodra de concrete uitwerking van het stelsel beschikbaar is.

22

4

4. Er zijn zorgen over de beschikbaarheid van
opvangplekken en prijsstijgingen

De kinderopvang wordt toegankelijker voor een grotere
groep ouders in het nieuwe stelsel (zie ‘De flexibiliteit en de
toegankelijkheid nemen toe’ op pagina 17). Hoewel dit een
verbetering is, gaat deze verbetering mogelijk gepaard met
een risico. De verwachting is dat door een hogere vergoeding
voor een bredere groep ouders de vraag naar kinderopvang zal
stijgen. Door deze stijging van de vraag en een aanbod dat (o.a.
door personeelstekorten) mogelijk niet meegroeit, ontstaat
er (meer) schaarste op de kinderopvangmarkt. Wachtlijsten
zullen verder groeien en zonder een maximumprijs zullen
de prijzen voor opvang mogelijk stijgen. Voor ouders die in
het huidige systeem al een groot deel van hun opvangkosten
vergoed krijgen betekent dit een stijging van de kosten die zij
zelf betalen: een stijging die zij mogelijk niet kunnen betalen.
Uit de gesprekken blijkt dat dit een zorg is van zowel experts als
ouders.

Risico’s voor doenlijkheid
Onzekerheid. Ouders hebben niet direct toegang tot de kinderopvang en weten ook
niet hoe lang hun kind op de wachtlijst moet staan. En deze situatie herhaalt zich
mogelijk elke keer dat hun kind naar een nieuwe opvanglocatie, -organisatie of andere
opvangvorm (bijvoorbeeld van dagopvang naar BSO) gaat. Door de lange wachtlijsten
weten ouders niet waar zij aan toe zijn.
Lage mate van handelingsvrijheid. Verwacht wordt dat stijgende prijzen ervoor
zorgen dat ouders met lagere inkomens minder of geen keuze meer hebben tussen
kinderopvangorganisaties.
Voor welke ouders?
De zorg is dat vooral ouders met een laag inkomen de consequenties van prijsstijgingen zullen
ervaren. Dat er minder beschikbare plekken zijn in het nieuwe systeem wordt door veel ouders
als zorg geuit, maar vormt een extra risico voor ouders zonder een vaste arbeidsrelatie. Als
zij de vergoeding en daarmee de mogelijkheid om de opvang te kunnen betalen verliezen
als ze (tijdelijk) geen werk hebben, moeten zij telkens opnieuw wachten op opvang (i.v.m. de
wachtlijsten). Dit geeft extra onzekerheid over of zij wel opvang hebben zodra ze werk vinden.
Sommige ouders geven aan dat dat het zoeken naar werk (solliciteren of het vinden van
opdrachten) lastiger maakt.

“Er is te veel marktwerking met nadelige gevolgen voor
de samenleving [ouders betalen meer aan kinderopvang,
red.].” - Inhoudelijk expert
23

CONCLUSIES EN
AANBEVELINGEN

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
CONCLUSIES
We zien op basis van onze gedragsanalyse en de gesprekken
met experts en ouders een aantal verbeteringen op het
gebied van doenlijkheid ten opzichte van het huidige
kinderopvangtoeslagstelsel. Ouders hebben in de meeste
gevallen in het nieuwe stelsel minder verantwoordelijkheid
en hoeven minder handelingen te verrichten. Voor de meeste
ouders is het stelsel eenvoudiger. Er is ook geen sprake meer
van terugvorderingen, zodat ouders minder financiële risico’s
lopen. Dat geeft meer zekerheid. Ouders geven aan het prettig
te vinden dat de toegankelijkheid van kinderopvang toeneemt
en dat ze meer flexibiliteit hebben door het vervallen van de
urennorm.
Daarnaast zijn er vanuit het perspectief van doenlijkheid voor
ouders ook een aantal risico’s. Het aanleveren van bewijs voor
het voldoen aan de arbeidseis betekent voor een deel van de
ouders dat ze veel handelingen moeten verrichten. Ook wordt
het door de geïnterviewden als verwarrend ervaren dat ouders
zowel te maken hebben met de kinderopvangorganisatie
als de uitvoerder. Daarnaast heeft het nieuwe proces veel
verschillende stappen, waarvan het doel niet altijd wordt
begrepen. Ouders hebben bijvoorbeeld vraagtekens bij de
begrijpelijkheid van de financiële overzichten. Tenslotte
is een deel van de ouders bang dat er straks onvoldoende
opvangplekken zijn en de kosten stijgen: dit levert ouders
onzekerheid en stress op.

Deze risico’s doen zich volgens experts vooral voor bij ouders zonder een vaste arbeidsrelatie,
ouders met beperkte digitale vaardigheden en/of taalvaardigheden, ouders die te maken krijgen
met een levensgebeurtenis zoals verlies van een baan of een echtscheiding en mensen met een
laag en/of fluctuerend inkomen. Al met al gaat het dus om een aanzienlijke groep kwetsbare
ouders.
Op basis van de gedragsanalyse van het nieuwe financieringsstelsel voor kinderopvang, zoals
het ten tijde van dit onderzoek bekend was, lijkt dit stelsel doenlijk voor de meeste ouders.
We concluderen echter dat het stelsel voor een aanzienlijke subgroep (kwetsbare) ouders
onvoldoende doenlijk lijkt. Zoals eerder aangegeven, hebben we de bevindingen uit de
gedragsanalyse beperkt kunnen toetsen bij ouders. Nader onderzoek moet uitwijzen in welke
mate het nieuwe stelsel doenlijk is voor de volledige ouderpopulatie; inclusief specifieke
subgroepen (kwetsbare) ouders.

AANBEVELINGEN
Op basis van de resultaten van het onderzoek doen wij vijf aanbevelingen:
1. Doe onder risicogroepen (met name ouders zonder vaste arbeidsrelatie en ouders met
beperkte digitale en/of taalvaardigheden) nader onderzoek om de grootte en impact van
doenlijkheidsrisico’s te bepalen.
2. Onderzoek bij de nadere uitwerking van het stelsel nogmaals de doenlijkheid en betrek
een diverse en brede vertegenwoordiging van de doelgroep hierbij in een zo vroeg mogelijk
stadium.
3. Maak in een vroeg stadium een duidelijke beslissing over de noodzaak van de arbeidseis.
Neem in deze beslissing mee dat de arbeidseis voor een aanzienlijke groep ouders tot
doenlijkheidsrisico’s leidt. Als de arbeidseis gehandhaafd blijft, specificeer dan vroegtijdig
25

wat en wanneer er precies moet worden aangeleverd door
ouders. Zorg daarnaast dat deze procedure zo eenvoudig
mogelijk wordt gemaakt, vooral voor ouders zonder een
vaste arbeidsrelatie.
4. Zorg voor heldere en eenvoudig te begrijpen
communicatie over de verantwoordelijkheden van
ouders, vooral in relatie tot de uitvoerder en de
kinderopvangorganisatie.
5. Richt het stelsel zo in dat ouders die moeite hebben met
het stelsel en het bijhorende proces hierbij ondersteuning
kunnen krijgen.

26

BIJLAGEN

BIJLAGE 1: ONDERZOEKSVERANTWOORDING
Dit onderzoek bekijkt het nieuwe stelsel vanuit het ouder- en
het gedragsperspectief. Dit betekent dat we kijken naar de
(sociaal)psychologische factoren van ouders die belangrijk zijn
om rekening mee te houden in het nieuwe stelsel. Specifiek
kijken we naar de doenlijkheid voor ouders.
Doenlijkheid stamt af van doenvermogen5. Doenvermogen
geeft aan in hoeverre mensen niet-cognitieve vermogens
hebben (in actie komen, een plan maken). Naast
denkvermogen (cognitief vermogen) is doenvermogen
een eis voor de redzaamheid van burgers. In dit onderzoek
is doenlijkheid geoperationaliseerd aan de hand van
vier gedragsbouwstenen (ingewikkelde informatie, het
aantal handelingen, onzekerheid over de toekomst en de
handelingsvrijheid)6.

FASE 1: VERKENNEN
Tijdens de deskresearch maakten we gebruik van de volgende
documenten:
▶

Herziening financieringsstelsel kinderopvang Baseline,
versie 0.5 (31 maart 2023). De baseline is een document
met concrete afspraken tussen de partijen in de Greenfield
over de uitgangspunten, definities, beleidskeuzes,
grondslagen en architectuurkeuzen voor het nieuwe
financieringsstelsel kinderopvang. Het is een eerste
uitwerking van de concrete afspraken.

▶

▶

▶

▶

Herziening financieringsstelsel kinderopvang Stelselarchitectuur, Greenfield fase 1,
versie 0.8.2 (31 maart 2023). Dit document geeft inzicht in de werking van het nieuwe
financieringsstelsel kinderopvang. De stelselarchitectuur is inrichtingsonafhankelijk. Het
betreft de verantwoordelijkheden, diensten en producten, de werking van het stelsel en de
eisen aan de betrokkenen in het stelsel.
Klantreizen Greenfield Kinderopvang, versie 0.5 (20 maart 2023). Dit document beschrijft
de klantreis voor de standaardsituatie (ouder met partner die gebruik gaat maken van de
kinderopvang). Een aantal andere situaties wordt in dit document wel benoemd, maar niet
uitgewerkt (gescheiden ouders met co-ouderschap, spoedopnames, omzetten lopende
plaatsing).
Globale stappen burgerreis kinderopvang (meerdere versies). Dit document beschrijft de
stappen in de burgerreis op hoofdlijnen. Dit document is gebaseerd op bovenstaande
documenten en is meerdere keren herzien en aangevuld.
Antwoorden op vragen D&B en KCPEG (27 maart en 2 april 2023). We ontvingen antwoord per
mail op enkele vragen ter verduidelijking van bovengenoemde documenten.

FASE 2: IN KAART BRENGEN EN ANALYSEREN
In fase 2 van dit onderzoek is de burgerreis in kaart gebracht, gevisualiseerd en door het
onderzoeksteam getoetst op doenlijkheid. Meerdere onderzoekers hebben de burgerreis
onafhankelijk getoetst op doenlijkheid met hetzelfde instrument om zo rekening te houden met
de interbeoordelaarsbetrouwbaarheid. Deze inzichten zijn meegenomen naar fase 3, waarin we
gesprekken hebben gevoerd met (gedrags)experts en ouders.

5. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2017). Weten is nog geen doen: een realistisch perspectief op redzaamheid. Zie https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2017/04/24/weten-is-nog-geen-doen
6. Deze bouwstenen zijn eerder ontwikkeld door het ministerie van Financiën, SZW, UWV, SVB en de Belastingdienst in het kader van ‘IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheidsstelsel’.

28

FASE 3: DOENLIJKHEID TOETSEN

Voor de gesprekken gebruikten we gespreksleidraden. Gespreksdeelnemers werden vooraf
schriftelijk geïnformeerd over de opzet van het gesprek. Ook werd aan hen aangegeven dat
de gesprekken vertrouwelijk waren. Het onderzoek is voorgelegd aan en goedgekeurd door
de Commissie Ethiek Psychologie van de Universiteit Leiden (nummer 2023-03-08-E. ter
Mors-V1-4611).

Het doel van de gesprekken met ouders en (gedrags)experts
was het ophalen van verbeteringen en risico’s op het gebied
van doenlijkheid van het nieuwe stelsel. De gedragsexperts en
de ouders hebben we afzonderlijk gesproken door middel van
De opzet van de gesprekken was hetzelfde in de focusgroepen en de interviews:
een focusgroep op locatie. De inhoudelijk experts spraken we
door middels van online gesprekken. De gesprekken vonden
▶
Algemeen toelichten van het nieuwe stelsel en ophalen van reacties.
plaats tussen 4 en 14 april 2023. In totaal hebben we 24 mensen
▶
Doorlopen van de specifieke stappen in de burgerreis en ophalen van reacties.
gesproken:
▶
Delen van onze eigen bevindingen en ophalen van reacties.
▶
7 gedragsexperts; werkzaam bij uitvoeringsinstanties.
▶

▶

10 inhoudelijk experts; werkzaam bij verschillende
maatschappelijke organisaties en belangenverenigingen
die werken met en/of voor ouders. De meeste organisaties
werken dagelijks met kwetsbare doelgroepen.
7 ouders; diverse groep ouders, waarvan een deel in
loondienst, en een deel als mogelijke risicogroep in het
nieuwe stelsel kan worden beschouwd (zzp’er, eigen
onderneming, tijdelijk contract en gedupeerde van de
toeslagenaffaire).

RAPPORTAGE
Op basis van alle gesprekken zijn rode draden geformuleerd van verbeteringen en risico’s
die vaker benoemd zijn of naar ons eigen inzicht vanuit het ouderperspectief relevant zijn. In
de gesprekken kwam ook een aantal onderwerpen naar voren die niet met doenlijkheid te
maken hebben. Deze punten zijn niet meegenomen in dit rapport, maar wel separaat aan de
opdrachtgever doorgegeven.

29

BIJLAGE 2: BURGERREIS

STAP 1: De ouder oriënteert zich op de kinderopvang

STAP 2: De ouder oriënteert zich op het recht op
kinderopvangvergoeding (KOV)

STAP 3: De ouder schrijft het kind in bij een of meer
kinderopvangorganisatie(s)

STAP 4: De ouder ontvangt bericht dat er ruimte is bij de
kinderopvangorganisatie, bespreekt de opvangdagen en
-tijden en tekent vervolgens het contract

STAP 5: De ouder stemt in met de aanvraag van de
vergoeding door de kinderopvangorganisatie bij de
uitvoerder

STAP 6: De ouder krijgt een bericht van de uitvoerder om
de relatie te bevestigen met de kinderopvangorganisatie

30

STAP 7: De ouder levert eventueel bewijs dat hij/zij werkt

STAP 8: De ouder ontvangt het besluit van de uitvoerder
dat de aanvraag voor de vergoeding wel of niet akkoord is

STAP 9: Het kind gaat naar de opvang

STAP 10: De ouder betaalt elke maand de ouderbijdrage
aan de kinderopvangorganisatie

STAP 11: De uitvoerder betaalt elke maand de vergoeding
aan de kinderopvangorganisatie en de ouder heeft altijd
inzage in de betalingen tussen kinderopvangorganisatie
en de uitvoerder

STAP 12: De uitvoerder toetst elke drie maanden of
de ouder nog aan de arbeidseis voldoet, de ouder kan
eventueel gevraagd worden om bewijs aan te leveren
31

STAP 13: De ouder geeft eventuele persoonlijke
wijzigingen door (verhuizen, scheiden etc.), de
kinderopvangorganisatie geeft wijzigingen in het
opvangcontract door aan de uitvoerder

STAP 14: Het kind gaat niet meer naar de opvang en de
vergoeding aan de kinderopvang stopt

32