Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 302

Wijziging van enkele belastingwetten en enige
andere wetten (Belastingplan 2016)

Nr. 13

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 oktober 2015
Bij de Algemene Financiële Beschouwingen heeft de Tweede Kamer op
6 oktober jl. de motie Grashoff c.s. aangenomen over een onderzoek naar
het stapsgewijs verhogen van de energiebelasting voor grootverbruikers.1
In de motie wordt verzocht om de te verwachten effecten van een
verhoging van de energiebelasting voor grootverbruikers in kaart te
brengen, inclusief de mogelijkheden voor een terugsluis naar grootverbruikers. In deze brief zal ik hier mede namens de Minister van Economische Zaken op ingaan.
In de eerste Kamerbrief over keuzes voor een beter belastingstelsel is
aangegeven dat het kabinet bij voorkeur op Europees niveau de energiebelastingtarieven zou willen afspreken.2 In de Richtlijn Energiebelastingen
zijn de minimumtarieven voor energieproducten en elektriciteit op
Europees niveau vastgesteld.3 In 2011 heeft de Europese Commissie een
wijzigingsvoorstel ingediend voor deze richtlijn, dat onder meer zou
neerkomen op een verhoging van de minimumtarieven.4 Echter de
onderhandelingen over het wijzigingsvoorstel van de Richtlijn Energiebelastingen zijn vastgelopen, en de Europese Commissie heeft dit jaar het
voorstel ingetrokken.
Dit betekent dat op de korte termijn nog slechts unilateraal de energiebelastingtarieven kunnen worden verhoogd. Om te kijken wat de effecten
zijn van een unilaterale verhoging moet goed in kaart worden gebracht
wat de totale energieprijzen zijn in andere landen. Voor deze vergelijking
heb ik mij gebaseerd op de nu beschikbare informatie. Daarbij wil ik
1

Kamerstuk 34 300, nr. 58
Kamerstuk 32 140, nr. 5.
3
Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PbEU 2011, L 283/51).
4
Wijziging van Richtlijn 2003/96/EG tot herstructurering van de gemeenschappelijke regeling
voor de belasting van energieproducten en elektriciteit, COM (2011)169
2

kst-34302-13
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 302, nr. 13

1

opmerken dat betrouwbare en recente cijfers over de prijzen van
elektriciteit en aardgas voor grootverbruikers in het buitenland beperkt
beschikbaar zijn. Tarieftabellen schieten vaak te kort omdat vrijstellingen,
ontheffingen en kortingen niet of onvolledig in die overzichten worden
meegenomen en de cijfers verouderd zijn. Bovendien ontbreekt vaak het
inzicht in de toekomstige prijsontwikkelingen.
Energiebelasting op elektriciteit
De energiebelasting kent een degressieve tariefstructuur, met een
schijvensysteem op basis van verbruik. Sinds 1 januari 2013 is naast de
energiebelasting ook de opslag duurzame energie van kracht met
hetzelfde schijvensysteem en dezelfde vrijstellingen als in de energiebelasting. Voor elektriciteit geldt de volgende tariefstelling.
Energiebelasting op elektriciteit in cent/kWh

Tarieven energiebelasting 20161

Tarieven
opslag
duurzame
energie 2016

Schatting opslag
duurzame energie
2020

0–10.000 kWh
10.000–50.000 kWh
50.000 – 10 miljoen kWh
>10 miljoen kWh
Belastingvermindering per
aansluiting

12,020
4,996
1,331
0,053
€ 310,81

0,56
0,70
0,19
0,0084
–

2,63
3,30
0,88
0,0396
-

1

Voorstel Belastingplan 2016 (Kamerstuk 34 302).

Voor de grootverbruikers bij de energiebelasting op elektriciteit zijn de
volgende vrijstellingen van belang:
– Teruggaafregeling voor energie-intensieve bedrijven: bedrijven met
een verbruik > 10 miljoen kWh die deelnemen aan energiebesparingsconvenanten met de rijksoverheid vallen onder deze regeling. De
regeling houdt in dat over het verbruik boven de 10 miljoen kWh per
aansluiting de energiebelasting wordt teruggegeven. Deze teruggaaf is
gemaximeerd tot het bedrag waarmee de gemiddelde belastingheffing
over het totale verbruik uitkomt op 0,05 cent per kWh. Ook andere
landen (zoals Zweden, Duitsland, Denemarken, België, Engeland)
kennen zo’n vrijstelling die gekoppeld is aan een energie-efficiëntie
afspraak.
– Vrijstellingen voor het gebruik van elektriciteit voor metallurgische en
elektrolytische processen en chemische reductie. Deze vrijstellingen
gelden ook in de ons omringende landen.
Bij een verhoging van de energiebelasting op elektriciteit voor bedrijven
ligt het voor de hand om te kijken naar de tarieven over het verbruik in de
derde en vierde schijf, dat wil zeggen vanaf een verbruik van 50.000 kWh.
Een verhoging van het tarief in de derde schijf tot 10 miljoen kWh zou
leiden tot een lastenverhoging bij circa 10.000 aansluitingen in alle
sectoren. Een verhoging van het tarief in de vierde schijf heeft voor
minder bedrijven gevolgen. Dit komt – zoals hierboven is aangegeven –
doordat een groot deel van de bedrijven die met hun verbruik uitkomen in
de vierde schijf onder de teruggaafregeling voor energie-intensieve
bedrijven valt. Daarnaast wordt het overgrote deel van het energiegebruik
in de sectoren basismetaal, metaalproductenindustrie en anorganische
chemie niet geraakt door een verhoging van het elektriciteitstarief door de
vrijstelling voor metallurgische en elektrolytische processen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 302, nr. 13

2

Internationaal gelijk speelveld
Een verhoging van de energiebelasting op elektriciteit voor grootverbruikers die internationaal concurreren leidt op zichzelf hoe dan ook tot
een achteruitgang van de concurrentiepositie van deze grootverbruikers.
Nu al hebben grootverbruikers te maken met relatief hoge kosten voor
energie, zeker in vergelijking met landen als China en de Verenigde
Staten. Uit onderzoek van de Europese Commissie blijkt dat de elektriciteitsprijs voor de Europese industrie in 2012 maar liefst twee keer zo hoog
was als die in de VS en Rusland en 20% hoger dan die in China.5 Wel is er
een nuancering te plaatsen. Ook andere factoren dan de energieprijs
spelen een belangrijke rol voor het internationaal speelveld, zowel fiscaal
(vennootschapsbelasting, loonbelasting etc.) als niet-fiscaal (infrastructuur, arbeidsaanbod etc.).
Een recente studie over prijsverschillen tussen Nederlandse afnemers van
elektriciteit en afnemers uit omringende landen is in 2014 verricht door
PWC in opdracht van het Ministerie voor Economische Zaken. (zie bijlage
1)6. Uit deze studie blijkt dat in 2013 voor afnemers met een verbruik van
500.000 kWh (grote MKB-er, bijvoorbeeld een supermarkt) en 2 miljoen
kWh (niet-energie-intensieve industrie, bijvoorbeeld een distributiecentrum) -dit verbruik valt in de derde schijf- Nederland de laagste totale
elektriciteitsprijs had in vergelijking met omringende landen (Duitsland,
Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, België) (zie bijlage 1, grafiek 1 en 2).
Na 2013 zijn er nog een aantal ontwikkelingen geweest. Zo is de opslag
duurzame energie inmiddels iets hoger geworden. Dit verandert het beeld
dat uit de vergelijking van PWC komt echter niet of nauwelijks. Verder zijn
de netwerktarieven in Nederland voor de energie-intensieve industrie
verlaagd en is in Duitsland voor bepaalde bedrijven de EEG-Umlage7
verhoogd. Omdat de gevolgen van deze laatste twee ontwikkelingen per
bedrijf sterk verschillen worden ze in deze brief verder niet meegenomen
in de analyse.
Een verhoging van het tarief in de derde schijf vanaf 50.000 kWh tot en
met 10 miljoen kWh met bijvoorbeeld circa 0,5 cent zou leiden tot een
budgettaire opbrengst van € 180 miljoen. Een bedrijf met een elektriciteitsverbruik van 10 miljoen kWh gaat dan circa € 50.000 meer energiebelasting betalen over de derde schijf. Bij een dergelijke verhoging zou de
elektriciteitsprijs voor de categorie grote MKB’er en niet energieintensieve industrie naar verwachting weliswaar lager blijven dan in
Duitsland, België, en het Verenigd Koninkrijk maar wel hoger uitkomen
dan de prijs zoals deze in Frankrijk geldt voor de categorie niet energieintensieve industrie.
Uit het onderzoek van PWC blijkt voorts dat voor een afnemer met een
verbruik van 100 miljoen kWh (zoals een papierfabriek) alleen Duitsland
een lagere totale elektriciteitsprijs in 2013 kende. België, Frankrijk en het
Verenigd Koninkrijk hebben een gelijke of hogere prijs. Voor afnemers met
een verbruik van 2500 miljoen kWh (zoals de chemische en metallurgische
industrie) waren de elektriciteitsprijzen in 2013 in België, Duitsland en
Frankrijk lager.
Zoals hierboven is opgemerkt, zou de energie-intensieve industrie niet
geraakt worden door een verhoging van de energiebelasting van het
5

Europese Commissie, Energy Prices and Costs in Europe, 22 januari 2014. Zie ook kabinetsreactie Mededeling Europese Commissie over energieprijzen, 19 februari 2014.
6
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
7
Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 302, nr. 13

3

elektriciteitsverbruik boven de 10 miljoen kWh als gevolg van de
vrijstellingen en de teruggaafregeling energie-intensieve industrie. De
waarde van deze vrijstellingen en de energie-efficientie afspraken voor
bedrijven zal bij een verhoging dan slechts toenemen. Een verhoging van
het tarief in de vierde schijf elektriciteit (> 10 miljoen kWh) met bijvoorbeeld 0,5 cent zou leiden tot een opbrengst van € 50 miljoen. Deze moet
met name worden opgebracht door niet energie-intensieve bedrijven met
een groot verbruik, bijvoorbeeld overheden, zorg, onderwijs en zakelijke
dienstverlening of andere bedrijven die niet deelnemen aan energieefficiëntie afspraken met de overheid. Een verhoging van 0,5 cent voor
deze bedrijven komt neer op een vertienvoudiging van het tarief in de
vierde schijf.
Energiebelasting op aardgas
De energiebelasting en de opslag duurzame energie kennen de volgende
tariefstelling voor aardgas.
Energiebelasting op gas in cent per
m3

0 – 170.000 m3
170.000 – 1 miljoen m3
1 – 10 miljoen m3
> 10 miljoen m3

Tarieven energiebelasting 2016

Tarieven
opslag
duurzame
energie 2016

Schatting
opslag
duurzame
energie 2020

20,064
6,954
2,537
1,212

1,13
0,42
0,13
0,09

5,31
1,99
0,61
0,42

Voor de grootverbruikers bij de energiebelasting op aardgas zijn de
volgende bijzondere regelingen van belang:
– WKK-vrijstelling. Als een WKK-installatie een elektrisch rendement
heeft van minimaal 30% en een elektrisch vermogen van minimaal 60
kW, is het aardgas gebruikt in deze installatie vrijgesteld van energiebelasting.
– Verlaagde tarieven voor de glastuinbouw. Er gelden onder voorwaarden verlaagde tarieven voor het verbruik door de glastuinbouw in de
eerste en tweede tariefschijf, dus bij het verbruik tot 1 miljoen m3
aardgas.
De ons omringende landen kennen vrijstellingen of verlaagde tarieven
voor aardgas voor energie-intensieve bedrijven die een energie-efficiëntie
afspraak hebben met de overheid. Nederland kent zo’n bijzondere
regeling voor aardgas niet. Daarnaast kennen de ons omringende landen
vrijstellingen voor het gebruik van aardgas voor metallurgische en
mineralogische processen. Ook deze vrijstellingen voor aardgas kent
Nederland niet.
Bij een verhoging van de energiebelasting op aardgas voor grootverbruikers ligt het voor de hand om te kijken naar de tarieven over het
verbruik in de derde en vierde schijf aardgas, dat wil zeggen vanaf een
verbruik van 1 miljoen m3. De lasten van een verhoging van die schijven
zouden terechtkomen bij 600 bedrijven in de derde schijf en bij 100
bedrijven in de vierde schijf.
Internationaal gelijk speelveld
Bij aardgas gelden dezelfde aspecten en nuanceringen bij uitspraken over
de mogelijke gevolgen van de verstoring van het internationale gelijke
speelveld als genoemd bij elektriciteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 302, nr. 13

4

De totale prijzen voor aardgas in Nederland zijn voor bedrijven met een
verbruik in de derde en vierde schijf lager dan in de ons omringende
landen (zie bijlage 2)8. Het is echter niet alleen relevant wat de tarieven
zijn maar ook welke vrijstellingen er gelden en wat de totale gasprijs in
een land is. De meest recente studie op dit gebied is verricht door PWC en
maakt in een quick scan een internationale vergelijking van de aardgasprijzen in 2013 voor de mineralogische en metallurgische sector (zie
bijlage 4)9. Uit die studie blijkt dat de totale gasprijzen voor die sectoren,
rekening houdend met de vrijstellingen in het buitenland in de mineralogische en metallurgische sector, in Nederland hoger zijn dan in Duitsland
en België (zie bijlage 3)10. De oorzaak hiervoor is dat de ons omringende
landen in tegenstelling tot Nederland, wel vrijstellingen voor het gebruik
van aardgas voor mineralogische en metallurgische processen hebben.
Bij een verhoging van het tarief voor aardgas in de derde en vierde schijf
(verbruik > 1 miljoen m3) zouden ter bescherming van het internationale
gelijke speelveld gelijktijdig vergelijkbare vrijstellingen moeten worden
geïntroduceerd als in het buitenland. Daarbij moet gedacht worden aan de
introductie van vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische
processen en een teruggaaf-regeling voor aardgas voor energieintensieve bedrijven. Zowel de metallurgische – als de mineralogische
sector pleiten al jaren voor invoering van deze vrijstellingen.
Een verhoging van bijvoorbeeld 2 cent in de derde en vierde schijf zou
leiden tot een grotere internalisering van de milieukosten.11 De budgettaire opbrengst van deze verhoging met vrijstellingen en zonder teruggaafregeling bedraagt € 60 miljoen. De hoogte van de opbrengst van de
tariefsverhoging inclusief teruggaafregeling is afhankelijk van de
vormgeving van de teruggaafregeling voor aardgas. De introductie van de
nieuwe vrijstellingen en een teruggaafregeling vooraardgas zal leiden tot
extra uitvoeringskosten voor de Belastingdienst en een verhoging van de
administratieve lasten voor de energiebedrijven. Een gelijktijdige
invoering van nieuwe vrijstellingen en een teruggaafregeling voor
aardgas gaat minder goed samen met een stapsgewijze verhoging van de
energiebelasting, omdat een stapsgewijze invoering van een vrijstelling
immers niet mogelijk is. Overigens kunnen de vrijstellingen en de
teruggaafregeling niet voor 1 januari 2017 worden ingevoerd.
Milieueffecten
Het milieueffect van een verhoging van de tarieven voor grootverbruikers
hangt af van de omvang van de verhoging. In zijn algemeenheid geldt dat
de prijselasticiteit van gas en elektriciteitsverbruik bij grootverbruikers
laag is. De energiebesparing zal daarbij niet leiden tot een lagere
CO2-uitstoot binnen Europa. Het gehele elektriciteitsverbruik alsmede het
gasgebruik van het merendeel van de bedrijven met een verbruik in de
derde en vierde schijf vallen onder het Europese emissiehandelssysteem
ETS. Vanwege het zogenoemde waterbedeffect zal extra energiebesparing
als gevolg van een verhoging van belastingtarieven wel gevolgen hebben
voor reductie van CO2 op Nederlandse bodem, maar tegelijk geen
gevolgen hebben op de Europese CO2-uitstoot. De extra emissieruimte
die ontstaat door minder uitstoot in Nederland zal leiden tot extra uitstoot
in andere landen. Rechten die niet worden gebruikt in Nederland kunnen
8

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
10
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
11
Milieubelastingen en Groene Groei Deel II. Evaluatie van belastingen op energie in Nederland
vanuit milieuperspectief PBL (Planbureau voor de Leefomgeving), blz. 113, figuur 6.6 en blz.
153, figuur V.1
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 302, nr. 13

5

namelijk worden verhandeld met andere partijen of in een ander jaar
worden gebruikt.
Terugsluis
De energie-intensieve bedrijven kunnen voor wat betreft een verhoging
van de tarieven voor aardgas worden ontzien door de introductie van
vrijstellingen voor mineralogische en metallurgische processen en de
teruggaafregeling voor energie-intensieve industrie voor aardgas.
Een gerichte terugsluis op sectorniveau voor een verhoging van de
energiebelasting of op bedrijfsniveau naar energie-intensieve bedrijven
zal leiden tot strijdigheid met de regels voor staatssteun. Er zal sprake zijn
van een specifiek voordeel gefinancierd met staatsmiddelen dat de
concurrentie potentieel verstoort en het handelsverkeer tussen de
lidstaten ongunstig beïnvloedt. Er is daarmee sprake van (ongeoorloofde)
staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Ook de Energie-investeringsaftrek (EIA) of een willekeurige fiscale
afschrijving leidt niet tot een gerichte terugsluis voor energie-intensieve
bedrijven. Beide regelingen werken generiek. Zowel een IB-ondernemer
als een belastingplichtige voor de Vpb kan gebruikmaken van de EIA of
een willekeurige afschrijving. De doelgroep van de EIA komt maar beperkt
overeen met de groep bedrijven die te maken krijgen met de lastenverzwaring. Zo wordt op dit moment circa 70% van de aanvragen voor de EIA
gedaan door het MKB. De meeste aanvragen kwamen uit de sectoren
groot- en detailhandel en de landbouw, bosbouw en visserij en niet vanuit
de industrie. Er zijn ook meer generieke mogelijkheden voor terugsluis
denkbaar via de Vpb, bijvoorbeeld een tariefsverlaging. Het nadeel
daarvan is eveneens dat een lastenverzwaring door verhoging van de
energiebelasting enerzijds en een lastenverlichting via een generieke
terugsluis anderzijds in het algemeen niet bij dezelfde sectoren effect
hebben. De sector industrie profiteert veel minder van een tariefverlaging
in de Vpb dan de dienstensector (met name de financiële instellingen).
Niet-vennootschapsbelastingplichtige organisaties die wel aan de
energiebelasting zijn onderworpen (overheid, deels academische
ziekenhuizen, deels universiteiten) worden niet bereikt door een verlaging
van de Vpb. Er treden bij generieke mogelijkheden voor terugsluis dus
onvermijdelijk herverdelingseffecten op.
Conclusie
Om te kijken wat de effecten zijn van een unilaterale verhoging is gekeken
naar het internationale speelveld voor energieprijzen. De te verwachten
effecten van een verhoging van de energiebelasting voor de verschillende
groepen grootverbruikers zijn moeilijk in kaart te brengen door de
diversiteit en doordat de benodigde gegevens niet beschikbaar zijn.
De elektriciteitstarieven voor de categorie grote MKB’er en niet energieintensieve industrie (verbruik in de derde schijf) liggen in Nederland lager
dan in Duitsland, Frankrijk, België en het Verenigd Koninkrijk. Een
verhoging met bijvoorbeeld 0,5 cent van het tarief in de derde schijf
elektriciteit (van 50.000 kWh – 10 miljoen kWh) zou leiden tot een
lastenverzwaring van € 180 miljoen die neerslaat bij circa 10.000 bedrijven
in alle sectoren. Bij een dergelijke verhoging zou de elektriciteitsprijs voor
de categorie grote MKB’er en niet energie-intensieve industrie naar
verwachting weliswaar lager blijven dan in Duitsland, België, en het
Verenigd Koninkrijk maar wel hoger uitkomen dan de prijs zoals deze in
Frankrijk geldt voor de categorie niet energie-intensieve industrie. Deze
lastenverzwaring kan niet gericht worden teruggesluisd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 302, nr. 13

6

Een verhoging van het tarief in de vierde schijf elektriciteit (>10 miljoen
kWh) zou neerslaan bij een kleine groep niet-energie-intensieve bedrijven
en/of bedrijven die geen afspraken hebben met de overheid. Het
overgrote deel van het verbruik boven 10 miljoen kWh is namelijk al
vrijgesteld. Bedrijven die wel geraakt kunnen worden door de verhoging
zijn bijvoorbeeld overheden, zorg, onderwijs en zakelijke dienstverlening.
Deze bedrijven en instellingen opereren naar verwachting niet allemaal in
het internationaal speelveld.
Bij een verhoging van het tarief in de derde en vierde schijf aardgas met
bijvoorbeeld 2 cent ligt het met het oog op de internationale concurrentiepositie in de rede om gelijktijdig vrijstellingen te introduceren voor de
mineralogische en metallurgische industrie en een teruggaafregeling voor
aardgas voor bedrijven die energie-efficiëntie afspraken hebben met de
overheid. De uitvoeringskosten nemen toe bij een invoering van vrijstellingen en/of teruggaafregeling. De budgettaire opbrengst van deze
verhoging met vrijstellingen maar zonder teruggaafregeling is € 60
miljoen. De hoogte van de opbrengst van de tariefsverhoging met
vrijstellingen en teruggaafregeling is afhankelijk van de vormgeving van
de teruggaafregeling. Het gevolg van dit pakket maatregelen is grosso
modo een lastenverschuiving van bedrijven die aardgas voor hun
processen gebruiken naar bedrijven die aardgas voor ruimteverwarming
gebruiken.
De opbrengst van een verhoging van de energiebelasting voor grootverbruikers kan alleen generiek worden teruggesluisd.
De Staatsecretaris van Financiën,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 302, nr. 13

7