Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

30 850

Verantwoording en toezicht rechtspersonen met
een wettelijke taak, deel 5

Nr. 38

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 februari 2011
Conform het verzoek van de Commissie Rijksuitgaven van Uw Kamer om
een reactie op de nadere zienswijze van de Algemene Rekenkamer
aangaande RWT’s (rechtspersonen met een wettelijke taak), en meer in
het bijzonder op de aanbevelingen, ontvangt u hierbij mijn reactie. Deze
reactie is mede namens mijn collega’s van het kabinet.
Het kabinet is van mening dat er momenteel reeds een sluitend, effectief
en efficiënt systeem van toezicht, verantwoording en informatievoorziening met betrekking tot RWT’s aanwezig is. De werking van het
systeem vraagt uiteraard blijvende aandacht, maar voor ingrijpende
wijzigingen is naar onze mening geen aanleiding. Wel zijn er verbeteringen mogelijk, die nader verkend kunnen worden. Het kabinet beseft dat
er binnen dit systeem een grote diversiteit is ten aanzien van de
vormgeving en reikwijdte van het toezicht, maar ook ten aanzien van
verantwoording en informatievoorziening. Dit wordt echter veroorzaakt
door de wetgever zelf bepaalde wet- en regelgeving voor de specifieke
taken die door de RWT’s worden uitgevoerd.
Wijziging in het systeem moet naar het oordeel van het kabinet zorgvuldig
worden afgewogen tegen de uitvoeringslast die dit met zich mee brengt,
dit mede in het licht van de taakstelling op de Rijksdienst en de te
verminderen regel- en controledruk die door het kabinet wordt
nagestreefd.
Uitgangspunten van het kabinet
Specifieke wet- en regelgeving RWT’s
De Comptabiliteitswet 2001 (CW) definieert rechtspersonen met een
wettelijke taak (RWT’s) als «rechtspersonen voor zover die een bij of
krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of

kst-30850-38
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 850, nr. 38

1

gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet
ingestelde heffingen». In totaal zijn er momenteel zo’n 1 900 RWT’s.
Binnen deze groep vallen bijvoorbeeld de clusters van basisscholen (zo’n
ongeveer 1000), zorgverzekeraars (31), politieregio’s (25), GGZ instellingen
(13), de academische ziekenhuizen (8), RWT’s in het publieke omroepbestel, verschillende stichtingen ter bevordering van cultuur, ect. Een
greep uit andere voorbeelden van RWT’s betreft organisaties als Dienst
wegverkeer, Autoriteit Financiële Markten, Sociale Verzekeringsbank,
Prorail BV, Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, College voor de
Toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, Havenbedrijf
Rotterdam NV, Centraal Bureau voor de Statistiek en Centraal Administratiekantoor (CAK). In de praktijk gaat het dus om een bonte verzameling
van diverse organisaties die soms weinig met elkaar gemeen hebben,
behalve het feit dat ze allemaal RWT zijn.
Typerend voor RWT’s is dat de voor RWT’s relevante voorschriften zijn
neergelegd in individuele en specifieke wet- en regelgeving. Dit betekent
dat voorschriften aangaande toezicht, verantwoording en informatievoorziening per organisatie (kunnen) verschillen. Zo gelden voor privaatrechtelijke RWT’s de regels van het Burgerlijk Wetboek (BW). Bij de publiekrechtelijke RWT’s is daarentegen maatgevend wat in de instellingswetten is
vastgelegd op dit vlak. Betreft het RWT’s die ook ZBO zijn – hetgeen voor
het merendeel van de RWT’s geldt – dan is tevens in veel gevallen ook de
Kaderwet ZBO’s relevant. Daarnaast kunnen er verslagleggingvoorschriften zijn voor bepaalde groepen van RWT’s. Op grond van artikel 91,
lid 4 sub d van de CW heeft de Algemene Rekenkamer controlebevoegdheden bij alle RWT’s.
Doordat de wetgever (Staten-Generaal en de regering) de wet- en
regelgeving omtrent RWT’s dus verschillend heeft vastgelegd, en in veel
gevallen ook individueel specifiek op de betreffende RWT heeft toegesneden, is ten aanzien van de uitvoering van het toezicht op verantwoording en informatievoorziening geen uniforme benadering mogelijk.
Wat aan de voorkant (via wet- en regelgeving) vaak welbewust niet
uniform is geregeld, kan niet alsnog via de achterkant uniform
plaatsvinden.
Verantwoord vertrouwen, systeemverantwoordelijkheid en specifieke
verantwoordelijkheid
In 2004 is het rapport «Bewijzen van goede dienstverlening» van de WRR
(Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) verschenen. De
strekking van dat rapport was dat de controlezucht van de overheid de
dienstverlening verlamde. De WRR hekelde de cultuur van wantrouwen
jegens uitvoerende organisaties en bepleitte meer vertrouwen. Achtereenvolgende kabinetten hebben dit als leidraad genomen in hun standpunten
als het gaat om de relatie overheid vs. uitvoering (zie bijvoorbeeld de
kabinetsreactie op het Interdepartementale Beleidsonderzoek Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau (IBO-VOR), en op Kaderstellende visie
op toezicht II). Algemene uitgangspunten voor het Rijk in relatie tot
uitvoeringsinstanties zijn daarbij vertrouwen in de professional, een
goede inrichting van het (interne) sturingsmodel bij de betreffende
instellingen en een goede openbare verantwoording van de besturen naar
alle belanghebbenden.

1
Brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 30 850, nr. 26, over de publieke
verantwoording.

Met het op afstand zetten van de uitvoering van wettelijke taken bij RWT’s
heeft de wetgever in beginsel ook de primaire verantwoordelijkheid voor
het bereiken van de maatschappelijke doelstelling bij een RWT zelf belegd.
Zij verantwoorden zich over hun taakuitoefening, doorgaans via een
openbaar jaarverslag aan de samenleving en aan belanghebbenden1. Van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 850, nr. 38

2

belang daarbij is een goed werkend systeem van checks and balances (de
interne governance, ofwel het sturingsmodel). De overheid – lees de
minister – borgt binnen dat kader de publieke belangen op systeemniveau. De betreffende wet- en regelgeving bepaalt onder meer de
(wettelijke) taken van de RWT, in hoeverre een RWT autonoom is in het
functioneren en in welke gevallen een minister kan bijsturen.
Zoals al eerder aangegeven is ook de wijze van verantwoording geregeld
in de voor de RWT geldende wet- en regelgeving, inclusief de verantwoording naar het parlement toe. Dit impliceert tegelijkertijd dat de basis
voor de verantwoording van een minister over een RWT niet ligt in de CW
of in de Rijksbegrotingvoorschriften, maar in hetgeen is vastgesteld in de
betreffende relevante specifieke wetgeving.
Toezicht, verantwoording en rechtmatigheid
Om ministeriële verantwoordelijkheden goed te borgen, houdt een
minister toezicht op een RWT. De wijze waarop de minister hieraan
invulling geeft, is neergelegd in toezichtvisies en toezichtarrangementen.
Deze toezichtvisies en -arrangementen bevatten een samenhangend
stelsel van (aandachts)punten, die zowel de organisatie als de inhoud van
het toezicht betreffen; dit om de verantwoordelijkheden van de minister
ook daadwerkelijk waar te kunnen maken.
Omdat de taak en de mate waarin een minister verantwoordelijk is voor
het uitvoeren van een publieke taak via zelfstandige organisaties
maatwerk betreft en ook verschillend vormgegeven is, dient goed toezicht
op maat gesneden te worden. Dat laat onverlet dat zich wel een aantal
algemene lijnen hebben ontwikkeld. Zo zijn voor zelfstandige bestuursorganen een aantal standaardbepalingen vastgelegd in de Aanwijzingen
inzake zelfstandige bestuursorganen. Veel van deze bepalingen zijn ook
opgenomen in de Kaderwet ZBO’s. Daarnaast hanteren de ministeries
voor de vormgeving van hun toezicht de Kaderstellende Visie op Toezicht
(KVoT) 2005. In deze visie wordt onder andere opgemerkt dat de vorm en
omvang van het toezicht plaats zou moeten vinden op basis van een
afweging tussen risico’s enerzijds en van kosten en baten anderzijds.
Toezicht kan en hoeft daarom niet overal in gelijke mate of op gelijke wijze
plaats te vinden. De minister kan zich in sommige gevallen, na een
zorgvuldige afweging en op basis van een goede interne «governance»,
beperken tot het houden van systeemtoezicht. In ieder geval is een
minister uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor de vormgeving van het
toezicht op de RWT’s binnen haar/zijn domein.
De wijze waarop de minister zich moet verantwoorden over het uitvoeren
van het toezicht richting Uw Kamer (inclusief rechtmatigheid van de
uitgaven), vloeit eveneens voort uit hetgeen daarover in de wet- en
regelgeving van een RWT (of cluster van RWT’s) is neergelegd. Algemeen
uitgangspunt hierbij is, zoals al eerder aangegeven, dat RWT’s in het
openbaar rekenschap afleggen aan de samenleving en belanghebbenden
over de uitvoering van de publieke taken. Dit gebeurt thans op adequate
wijze, waarbij een online publieke verantwoording in feite de standaard
lijkt te worden. De betreffende minister meldt daarnaast in de bijlage
Toezichtsrelaties ZBO’s/RWT’s in het departementale jaarverslag aan Uw
Kamer bijzonderheden die zich hebben voorgedaan in de relatie tussen
het departement en RWT’s/ZBO’s, binnen het raam van de bevoegdheden
en verantwoordelijkheden van de minister ten aanzien van deze organisaties. Het betreft hier nadrukkelijk een uitzonderingsrapportage.
Beginselen als verantwoord vertrouwen («alles op orde, tenzij...»), single
audit en single information en vermindering van bureaucratie liggen
hieraan ten grondslag. Met de systematiek van de uitzonderingsrap-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 850, nr. 38

3

portage biedt de minister inzicht in de bijzonderheden bij de RWT’s binnen
zijn domein en de eventueel genomen maatregelen.Voor enkele clusters
van RWT’s, zoals scholen, ontvangt Uw Kamer tevens inspectierapportages. De toezichtvisies van een departement zijn eveneens openbare
informatie. Daarmee is de informatievoorziening naar Uw Kamer en naar
de samenleving adequaat gewaarborgd.
Ten aanzien van de uitgaven en ontvangsten van een RWT speelt ook het
punt van rechtmatigheid. Deze moet vanzelfsprekend goed geborgd zijn.
Daartoe dient het jaarverslag /de jaarrekening van de betreffende RWT
van een accountantsverklaring of een getrouw beeldverklaring te zijn
voorzien. De minister steunt hier vervolgens op bij zijn toezicht en
verantwoording. De inhoud van een dergelijke verklaring kan voor de
minister een reden zijn in te grijpen bij de RWT, bijvoorbeeld als onrechtmatigheden van materieel belang door een onvoldoende werking van het
systeem van checks en balances niet worden gecorrigeerd.
Conclusie: sluitend systeem, effectief en efficiënt
Het hiervoor beknopt beschreven systeem van verantwoordelijkheid,
toezicht, verantwoording, rechtmatigheid en informatievoorziening is naar
de mening van het kabinet transparant, sluitend, effectief en tevens
efficiënt ingericht. Ook functioneert het systeem naar behoren. De
Algemene Rekenkamer heeft daarover in zijn rapportage RWT 5 (uit 2006)
gezegd dat de activiteiten van de kabinetten en de publieke instellingen
tot grote vooruitgang hebben geleid en dat ministeries en RWT’s vrijwel
geheel voldoen aan de wet- en regelgeving die betrekking heeft op
verschillende elementen van de toezichts- en verantwoordingsketen1. In
het RWT5-Terugblikonderzoek (2009) wordt dat positieve beeld bevestigd.
Ook in het AR-overzicht «stand van zaken onderzochte thema’s 2005 en
2008» wordt aangegeven dat het toezicht is verbeterd (bijna alle ministeries hebben een toezichtvisie) en dat er voldoende inzicht in de
rechtmatigheid is. Tevens wordt vooruitgang geconstateerd op het gebied
van de publieke verantwoording door RWT’s.
Naar mijn mening is daarmee een stevige basis gelegd voor een adequate
informatievoorziening aan Uw Kamer over RWT’s, ter borging van Uw
controlerende taak. Het kabinet ziet ook in de werking van het systeem
geen aanleiding dit systeem ingrijpend aan te passen, bijvoorbeeld door
aanvullende overkoepelende informatie aan te bieden. Indien in een
individueel geval zaken niet conform wet- en regelgeving blijken te zijn,
dan dienen er vanzelfsprekend specifieke verbeteracties plaats te vinden.
In het overleg tussen de minister en de desbetreffende vakcommissie van
Uw Kamer kan dit aan de orde komen.
Dat er grote diversiteit in verantwoordelijkheden, verantwoordingen en
rapportages met betrekking tot RWT’s bestaat, is ontegenzeggelijk waar.
Tegelijkertijd is dit, zoals reeds diverse malen aangegeven, het directe
gevolg van de diversiteit van regelgeving voor een RWT, die op haar beurt
doorgaans verband houdt met de specifieke taak van de RWT en de
verhouding tussen de minister en de betreffende RWT.

1
Brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 30 850, Verantwoording en toezicht
bij rechtspersonen met wettelijke taken, deel
5, pagina 7.

Bij de verdere gedachtewisseling met Uw Kamer en de Algemene
Rekenkamer over dit onderwerp wil het kabinet benadrukken dat de
afweging tussen nut en noodzaak van aanvullende wensen enerzijds en
inzet van extra menskracht en middelen anderzijds steeds scherp moet
plaatsvinden. Er ligt immers een forse taakstelling op het apparaat van de
Rijksdienst die dwingt tot prioritering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 850, nr. 38

4

Verbeterpunten
Verbetering informatie
De Algemene Rekenkamer geeft aan dat de bestaande normen en regels
voor informatieverantwoording van ministers aangaande de RWT’s niet
toereikend zijn. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dat elke minister
tenminste één keer per jaar (bij voorkeur in het departementale
jaarverslag) een geaggregeerd overzicht geeft van de omvang van de
publieke middelen bij de onder hem ressorterende RWT’s (zowel
financiering als eigen vermogen en reserves), alsmede oordeelt over het
functioneren en presteren van deze RWT’s, toegespitst op hun wettelijke
taak en de wijze waarop hij tot zijn oordeel is gekomen.
Het kabinet hecht aan het uitgangspunt van een uitzonderingsrapportage.
De taak van een RWT is vastgelegd in de specifieke wet- en regelgeving en
het toezicht is in zijn algemeenheid beschreven in de toezichtvisies/arrangementen van het departement. In het departementale jaarverslag
dienen bijzonderheden te worden opgenomen (bijvoorbeeld met
betrekking tot de goedkeuring van de tarieven door de betrokken minister,
bijzonderheden ten aanzien van de kwaliteit van de dienstverlening, de
toegankelijkheid daarvan, de geleverde prestaties, of bijzonderheden die
betrekking hebben op (de opbouw van) de vermogenspositie). Het zou in
de optiek van het kabinet niet correct zijn als het departementale
jaarverslag de functie van primaire verantwoording (zoals in wet- en
regelgeving vastgesteld) overneemt en dienovereenkomstig integraal het
functioneren en presenteren van RWT’s weer zou geven.
De kwalitatieve eisen die aan de uitzonderingsrapportage worden gesteld,
zijn recent in de Rijksbegrotingvoorschriften 2010 nader verduidelijkt. De
wijze waarop departementen invulling aan de uitzonderingsrapportage
geven, is evenwel in de praktijk nog verschillend. Dit betekent dat ook de
informatiewaarde van de uitzonderingsrapportage varieert; hier is zeker
ruimte voor verbetering. In samenwerking met de departementen en de
Algemene Rekenkamer wordt dan ook bezien hoe ten behoeve van het
jaarverslag 2011 de bijlage RWT/ZBO daarop kan worden aangepast. De
uitzonderingsrapportage van de vroegere ministeries V&W en VROM
kunnen daarbij als voorbeeld dienen.
Zoals reeds opgemerkt is de Algemene Rekenkamer voorstander van een
geaggregeerd overzicht van de omvang van de publieke middelen van de
onder een departement ressorterende RWT’s. In het Financieel jaarverslag
van het Rijk wordt echter reeds een totaaloverzicht van geldstromen in de
belangrijkste budgetdisciplinesectoren (Rijksbegroting eng, Sociale
Zekerheid en Zorg) weergegeven. De geldstromen bij de tariefgefinancierde RWT’s worden, indien deze niet tot één van deze sectoren worden
gerekend, daarbij inderdaad niet opgenomen. Hier betreft hier doorgaans
organisaties in de marktsector die niet onder de definitie «collectieve
sector» vallen. De verantwoording en jaarverslagen van deze organisaties
zijn, zoals gebruikelijk in het maatschappelijk verkeer, wel openbaar en
worden meestal aan het parlement toegezonden.
Niettemin wil het kabinet verkennen of en in hoeverre een integraal
overzicht naast de bestaande rapportage toegevoegde waarde kan
hebben c.q. in de plaats daarvan kan komen. Van belang daarbij is vooral
hoe zich dat verhoudt tot de reikwijdte van de ministeriele
verantwoordelijkheid/bevoegdheden en welke uitvoeringslasten dat met
zich mee zou brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 850, nr. 38

5

Verbetering reviewbeleid
De Algemene Rekenkamer beveelt aan om voor alle RWT’s vast te stellen
dat de accountant zelf een oordeel geeft over de rechtmatigheid, dat
ministers expliciet in hun jaarverslagen opnemen of de rechtmatigheid bij
alle RWT’s op orde is en dat ministers een periodiek reviewbeleid
opstellen voor hun RWT’s.
Inzicht in de rechtmatigheid van de inkomsten en uitgaven van een RWT
wordt momenteel geborgd door ofwel een rechtmatigheidverklaring van
de accountant of door een getrouwheidsoordeel van de accountant bij de
rechtmatigheidverantwoording van het bestuur. Bij een deel van RWT’s is
een rechtmatigheidverklaring van de accountant vereist. Andere RWT’s
werken met een getrouwheidsoordeel van de accountant bij de rechtmatigheidverantwoording van het bestuur. Dit is in lijn met de werkwijze die
op Rijksniveau plaatsvindt en door de Algemene Rekenkamer wordt
geaccepteerd. Feit is dat nagenoeg alle RWT’s een verklaring hebben,
waarmee de rechtmatigheid is geborgd. Dit is ook de conclusie van de
Algemene Rekenkamer. Ik zie derhalve geen aanleiding om hier verandering in te brengen.
Vorenstaande neemt niet weg dat de kwaliteit van een verklaring op orde
moet zijn; de minister steunt daar immers op. De mate waarin en de wijze
waarop de minister de kwaliteit van de accountantscontrole bewaakt,
verschilt per sector. Dit vloeit met name voort uit de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van een minister binnen een beleidsterrein en
wordt doorgaans neergelegd in de toezichtvisie. Vooral in sectoren waar
de financiering van de RWT’s vrijwel geheel via de begroting of via de
premiesector loopt, vinden nu reviews plaats op basis van risico-signalen.
Bij de overige RWT’s, met name de tariefgefinancierde die zich vooral in
de marktsector bewegen, kan dat anders liggen. Daar geldt het in het
maatschappelijke verkeer gebruikelijke systeem van kwaliteitsbewaking
ten aanzien van de accountantscontrole. Ik verwijs daarbij naar de Wet
Toezicht Accountantsorganisaties (Wta) en het daarop gebaseerde toezicht
van AFM.
Het kabinet hecht waarde aan de kwaliteit van het systeem en dus ook aan
de kwaliteit van de verklaring van de accountant bij haar RWT’s. Binnen de
daarvoor geldende regels ondersteunt het kabinet daarom een periodiek
reviewbeleid van (begroting- en premiegefinancierde) RWT’s op basis van
een risicoanalyse. Zoals hierboven aangegeven, wordt bij de tariefgefinancierde RWT’s vertrouwd op de reguliere kwaliteitsbewaking (door AFM
en NIVRA) ten aanzien van de accountantscontrole.
Verbetering toezicht
De Algemene Rekenkamer doet op het vlak van toezicht de volgende
aanbevelingen:
– Vraag van alle ministers een volwaardige toezichtvisie, die periodiek
geactualiseerd wordt en die raadpleegbaar openbaar wordt gemaakt;
– Bepaal in de Rijksbegrotingvoorschriften dat kort moet worden
aangegeven hoe het toezicht is uitgevoerd, welke normen zijn
gehanteerd (hierbij kan ook verwezen worden naar de toezichtvisie),
hoe het oordeel van de minister luidt en welke eventuele interventies
hebben plaatsgevonden;
– Vraag alle ministers hun toezichtrapporten inclusief hun oordeel
raadpleegbaar te maken en naar deze rapporten te verwijzen in hun
jaarverslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 850, nr. 38

6

In het rapport «Weloverwogen toezicht» concludeert de Algemene
Rekenkamer dat bijna alle ministeries een toezichtvisie hebben
opgesteld1. Binnen deze visies wordt aangegeven hoe het toezicht wordt
uitgevoerd en op basis van welke normen. Waar nodig worden deze visies
nader vertaald in een toezichtarrangement voor een specifieke RWT. Deze
toezichtvisies worden openbaar toegankelijk gemaakt op de website van
het departement. Ik zal richting departementen het belang van
openbaarheid van deze toezichtvisies/arrangementen blijven
benadrukken.
Bij de verantwoording over het toezicht moet het specifieke wettelijk kader
leidend zijn. In een aantal sectoren vindt verantwoording bijvoorbeeld
plaats door verslagen van inspecties en van andere toezichthoudende
organen aan Uw Kamer aan te bieden, gezamenlijk met de toezichtvisie
van de verantwoordelijke minister. Deze lijn is ook nadrukkelijk met Uw
Kamer in het Algemeen Overleg van 14 juni 2007 naar aanleiding van het
RWT5-onderzoek besproken. Het kabinet is voornemens aan de toentertijd
overeengekomen lijn vast te houden, te meer daar de rechtmatigheid van
de RWT’s nu voldoende is geborgd. Bovendien sluit deze lijn aan op de
eigen verantwoordelijkheid, de taakuitvoering op afstand, de vaak bewust
gekozen onafhankelijkheid van een RWT, alsmede bij het beleid om de
toezicht- en verantwoordingslasten zoveel mogelijk te beperken. Vanuit
dat perspectief is de Rijksbegroting niet de plek waar deze informatie
thuishoort.
Zoals reeds toegelicht, bevatten de departementale jaarverslagen een
bijlage waarin op basis van uitzonderingsrapportage wordt verwezen naar
de toezichtrelatie met RWT’s. Het kabinet ziet meerwaarde in een meer
uniforme manier van rapporteren in de uitzonderingsrapportage. Om die
reden zal het kabinet bezien hoe deze rapportage verder versterkt kan
worden.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

1
Enige uitzondering betrof het Ministerie van
Financiën; ondertussen is de toezichtvisie over
één RWT af, de resterende twee visies zitten in
de afrondende fase.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 850, nr. 38

7