Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 620 XVII

Wijziging van de begrotingsstaat van
Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar
2016 (wijziging samenhangende met de
Najaarsnota)

Nr. 5

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Vastgesteld 19 december 2016
Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de wijziging van de begrotingsstaat van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar 2016 (wijziging samenhangende met de Najaarsnota). Zij maken graag van de gelegenheid
gebruik enkele vragen te stellen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel inzake de Wijziging van de begrotingsstaat van
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar
2016, samenhangende met de Najaarsnota. Zij wensen hierover
momenteel geen op- of aanmerkingen te plaatsen.
De leden van de CDA-fractie stellen vast dat uit een begroting duidelijk
moet blijken welke middelen waarheen gaan. Het moet duidelijk zijn waar
de prioriteiten van de overheid liggen. De leden van de CDA-fractie vinden
dat dit uit deze begroting niet blijkt. De ondoorgrondelijke manier van
begroten vraagt daarom om een herbezinning en aanpassing van de
begrotingssystematiek; het is niet meer te volgen. Zo wordt een meevaller
van 460 miljoen euro vanwege verminderde instroom van asielzoekers
volledig benut om gaten te dichten in de begroting. De leden van de CDA
fractie vragen de Minister om een duiding van deze algemene constatering dat de begroting erg onoverzichtelijk is geworden.
Antwoord van het kabinet:
De presentatie van de begroting van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking voldoet aan de rijksbrede eisen die
onder meer in de zogenoemde Rijksbegrotingsvoorschriften zijn
neergelegd. Wel geldt dat de ODA-uitgaven onder de begroting
van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
vanwege de afgesproken systematiek worden beïnvloed door
budgettaire ontwikkelingen elders. Dit hangt samen met specifieke kenmerken van de ODA-begroting, zoals de koppeling van

kst-34620-XVII-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

1

het ODA-budget aan de ontwikkeling van het Bruto Nationaal
Inkomen (BNI) en het feit dat ook andere departementale begrotingen ODA-uitgaven of ODA-toerekeningen kennen (zoals de
kosten voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers uit
DAC-landen en de EU-toerekening). Fluctuaties in zowel de
ontwikkeling van het BNI als de hoogte van de uitgaven/
toerekeningen bij andere departementen hebben directe gevolgen
voor de omvang van de ODA-middelen op de BHOS-begroting.
Oftewel, ODA-uitgaven worden niet alleen in de BHOS-begroting
gepresenteerd en verantwoord. Teneinde U een volledig beeld van
de ontwikkeling van de ODA-begroting te geven, inclusief de
toerekeningen, wordt samen met de BHOS- en de BZ-begroting de
HGIS-nota aan de Tweede Kamer aangeboden. In deze HGIS-nota
worden de uitgaven van de verschillende ministeries op het
gebied van het buitenlandbeleid gebundeld en helder gepresenteerd, waarbij ook een verdeling van ODA- en non-ODA uitgaven
is opgenomen. Met de HGIS-nota wordt de onderlinge samenhang
tussen de uitgaven van de ministeries en ook de toerekeningen
bevorderd.
De leden van de D66-fractie hebben met enige verbazing kennis genomen
van de Najaarsnota ten aanzien van het begrotingshoofdstuk BuHa-OS. Zij
hebben de nodige vragen.
Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennisgenomen
van de wijziging van de begrotingsstaat, samenhangende met de
Najaarsnota. Zij hebben hierover nog enkele vragen.
De leden van de fractie van GroenLinks hebben kennis genomen van de
Wijziging van de begrotingsstaat. Deze leden vragen of de conclusie
correct is dat de Najaarsnota het ODA-percentage gelijk laat? Zij betreuren
het dat de dramatische ontwikkeling van de begroting gericht op
ontwikkelingssamenwerking niet meebeweegt met het verbeteren van de
overheidsfinanciën. Zij vinden het onaanvaardbaar dat de regering ervoor
heeft gekozen de motie-Van Laar c.s. (Kamerstuk 34 550 XVII, nr. 25) naast
zich neer te leggen en menen dat de regering deze beslissing op zijn minst
moet toelichten. Voorts hebben zij een aantal vragen over enkele artikelen.
Antwoord van het kabinet:
De Najaarsnota leidt tot een verhoging van het ODA-budget in
2016 met EUR 25 mln; dit hangt samen met de administratieve
correctie van de asieltoerekening over 2015. Omdat het begrotingsjaar 2015 formeel is afgesloten is besloten om de correctie
van EUR 25 mln over 2015 aan het ODA-budget 2016 toe te
voegen. De overige asielgerelateerde mutaties in de Najaarsnota
2016 (verlaging van de asieltoerekening met EUR 290 mln als
gevolg van de lagere asielinstroom en de administratieve
correctie over 2016 van EUR 6 mln) hebben geen gevolgen voor
het ODA-percentage (de ODA-uitgaven uitgedrukt als percentage
van het BNI). Bij deze laatste mutaties gaat het om verschuivingen binnen de ODA-begroting van 2016. Verder zal de
verwachte administratieve correctie in 2017 (EUR 17 mln), zoals
ook gemeld bij Najaarsnota, bij Voorjaarsnota toegevoegd
worden aan de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 2017. Het totale bedrag van de administratieve correctie is hiermee EUR 48 mln. Dit bedrag komt ten
goede aan het Relief Fund.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

2

Overzicht belangrijkste suppletoire uitgavenmutaties 2016
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de 31 miljoen
euro die ten goede komt aan het Noodhulpfonds, waardoor de totale
uitgaven uit het Noodhulpfonds voor 2016 uitkomen op 231 miljoen euro.
Kan de regering in een tabel de uitgaven uit het Noodhulpfonds vanaf
2014 t/m 2017 weergeven?
Antwoord van het kabinet:
Uitgaven Relief Fund 2014–2017
2014

100 mln

2015

213 mln

2016

200 mln (definitieve uitgaven worden op 31 dec 2016 vastgesteld)

2017

105 mln (57 mln + additionele 48 mln)

TOTAAL

618 mln

De leden van de VVD-fractie vragen de regering tevens een inschatting te
geven van de mogelijkheden die de begroting voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking biedt als de asielinstroom in 2017
onverhoopt hoger zal uitvallen dan nu is geraamd?
Antwoord van het kabinet:
De verwachte asielinstroom voor 2016 is 32.000. Voor 2017
houdt het kabinet rekening met een asielinstroom van 42.000.
Indien de asielinstroom in 2017 hoger uitvalt, zal het kabinet
bezien hoe de extra kosten kunnen worden opgevangen. Zoals
gebruikelijk wordt uw Kamer hierover geïnformeerd in de
komende Voorjaarsnota.
Ook de leden van de CDA-fractie constateren dat de kostenontwikkeling
voor eerstejaarsopvang asielzoekers gunstiger heeft uitgepakt. Na de
correctie van de kosten voor eerstejaarsopvang blijkt er nu 31 miljoen
euro over. Dit bedrag wordt nu overgeboekt naar het Noodhulpfonds en
de correctie in 2017 wordt verwacht 17 miljoen euro te bedragen,
alhoewel dit bedrag nog niet zeker is. De leden van de CDA fractie vragen
de regering waarop de correctie van 2017 van 17 miljoen euro is
gebaseerd en hoe zeker is dit bedrag? Betekent dit dat er structureel
17 miljoen euro bij de ontwikkelingsbegroting komt als gevolg van de
bijgestelde toerekening? Hiermee komt de intensivering van het
Noodhulpfonds op 48 miljoen euro, waarvan 45 miljoen euro voor de
Dutch Relief Alliance (DRA). De leden van de CDA-fractie vinden het een
goede zaak dat hier nu extra middelen voor komen. Dat is winst, juist ook
gezien de hoge humanitaire noden wereldwijd en de goede positionering
van DRA om daar snel op in te spelen.
Antwoord van het kabinet:
De asielgerelateerde mutaties bij Najaarsnota betreffen twee
zaken: de correctie in de asieltoerekening als gevolg van de
administratieve narekening en de aanpassing als gevolg van de
lagere instroomraming voor 2016.
Wat betreft de administratieve narekening geldt dat de asieltoerekening aan ODA is gebaseerd op het aantal personen dat
instroomt bij het Centraal Orgaan Asielzoekers (COA) en de
periode die zij in opvang blijven. Omdat de instroomcijfers van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

3

het COA leken af te wijken van het aantal asielzoekers dat een
eerste asielaanvraag indiende bij de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) heeft nader onderzoek plaatsgevonden. Hieruit bleek
dat het aantal personen waarvoor kosten in 2015 zijn toegerekend te hoog is. Personen die een tweede of volgende keer
opnieuw instroomden bij het COA zijn meegeteld (de
zogenoemde dubbeltellingen). Daarnaast is ook instroom
meegeteld van personen zonder asielaanvraag, zoals slachtoffers
van mensenhandel of personen die om andere redenen tijdelijk
onderdak nodig hebben. Hiervoor is nu gecorrigeerd. De omvang
van de administratieve correctie in 2017 is een schatting op basis
van de correctie voor 2015. Omdat de instroomraming voor 2016
en 2017 op dezelfde wijze zijn opgesteld als voor 2015 wordt
aangenomen dat die ramingen ook te hoog zijn en daarmee de
middelen die voor de eerstejaars asielopvang zijn toegerekend
aan ODA eveneens. Begin 2017 wordt de realisatie over 2016 en
ook de raming over 2017 tegen het licht gehouden en zonodig
aangepast. Dit kan tot gevolg hebben dat de raming van EUR 17
mln voor 2017 nog wordt aangepast. Dit wordt bij Voorjaarsnota
verwerkt. De (verwachte) correctie van EUR 17 mln geldt alleen
voor 2017. Dit bedrag is niet structureel, na 2017 zullen de
administratieve systemen om de instroomraming te bepalen
aangepast zijn.
Wel de vraag van de leden van de CDA-fractie aan de regering hoe dit in
het licht van de aangenomen motie-Van Laar wordt beoordeeld? In deze
motie-Van Laar (34 550 XVII, nr. 25) werd gevraagd om bij de Najaarsnota
een substantieel deel van het overschot aan middelen voor opvang aan
asielzoekers aan te wenden voor het noodhulpfonds in 2017. De leden van
de CDA-fractie vragen de regering of 10 procent van de meevaller
substantieel is?
Antwoord van het kabinet:
Zomer 2016 is de ODA-begroting verlaagd als gevolg van lagere
CPB-ramingen over de ontwikkeling van het BNI; het ODA-budget
nam hierdoor met gemiddeld EUR 150 miljoen per jaar af. In de
Ontwerpbegroting 2017 is deze BNI-tegenvaller verwerkt op
artikel 5.2 voor 2016 en het nieuwe artikel 5.4 vanaf 2017 («Nog
te verdelen i.v.m. wijzigingen BNI en/of toerekeningen»), hetgeen
tot een groter tekort leidde. Met andere woorden, de verlaging
als gevolg van de BNI-tegenvaller heeft niet tot verlaging van
bestedingen voor programma’s geleid. Het kabinet is van mening
dat het in lijn is met verstandig begrotingsbeleid om – nu er
sprake is van een lagere asieltoerekening door de lagere asielinstroom – deze middelen allereerst in te zetten om de
ODA-tekorten terug te dringen. Naast deze mutatie als gevolg
van de lagere asielinstroom is ook sprake van een administratieve
narekening van de asieltoerekening (voor zaken als dubbeltellingen). Omdat de instroomcijfers van het Centraal Orgaan
Asielzoekers (COA) leken af te wijken van het aantal asielzoekers
dat een eerste asielaanvraag indiende bij de Immigratie en
Naturalisatiedienst (IND) heeft nader onderzoek plaatsgevonden.
Hieruit bleek dat het aantal personen waarvoor kosten worden
toegerekend te hoog is. Deze herrekening leidt tot een
aanpassing van de asieltoerekening over 2015 en de ramingen
voor 2016 en 2017. Het gaat hierbij om een bedrag van EUR 31
mln dat in de Najaarsnota is opgenomen, en naar verwachting
een bedrag van EUR 17 mln dat in het voorjaar van 2017
(Voorjaarsnota) toegevoegd zal worden. Deze EUR 48 mln komen
ten goede aan het Relief Fund.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

4

De leden van de D66-fractie vragen waaruit de gemaakte fout in de
toerekening van asieluitgaven aan ODA bestond. In het bijzonder vragen
zij of deze fout slechts zag op de jaren waarvoor gecorrigeerd wordt, 2015
tot en met 2017, of dat deze al eerder bestond. Ligt het in dat geval niet in
de rede om langjariger te corrigeren? Ook verwonderd het hen dat deze
fout minstens enkele jaren onopgemerkt gebleven is. Hoe heeft dat
kunnen gebeuren? Valt het uit te sluiten dat er nog andere fouten in de
toerekening zitten?
In het verlengde van het voorgaande vragen de aan het woord zijnde
leden hoe het structurele tekort van de noodhulpfondsen door de regering
opgelost gaat worden? Het instellen van een aanvullend fonds dat zo nu
en dan van extra middelen voorzien wordt, is immers vanuit een efficiënte
en duurzame invulling van het noodhulpbeleid niet de meest wenselijke
optie. Welke (on)mogelijkheden ziet de regering daartoe om op korte
termijn verbetering te brengen?
Antwoord van het kabinet:
De asieltoerekening aan ODA is gebaseerd op het aantal
personen dat instroomt bij het COA en de periode die zij in
opvang blijven. Omdat de instroomcijfers van het COA leken af te
wijken van het aantal asielzoekers dat een eerste asielaanvraag
indiende bij de IND heeft nader onderzoek plaatsgevonden.
Hieruit bleek dat het aantal personen waarvoor kosten in 2015
zijn toegerekend te hoog is. Personen die een tweede of volgende
keer opnieuw instroomden bij het COA zijn meegeteld. Daarnaast
is ook instroom meegeteld van personen zonder asielaanvraag,
zoals slachtoffers van mensenhandel of personen die om andere
redenen tijdelijk onderdak nodig hebben. Omdat de eindafrekening over 2015 is verwerkt in 2016 is besloten alsnog een
correctie voor 2015 door te voeren, maar eerdere jaren niet te
corrigeren omdat die boekjaren al zijn afgesloten. De Auditdienst
Rijk zal de jaarlijkse eindafrekening controleren.
Het reguliere noodhulpbudget is jaarlijks ruim EUR 200 mln. Het
kabinet heeft in 2.014 EUR 570 mln extra aan het noodhulpbudget toegevoegd voor de periode 2014–2017, via het Relief
Fund. In 2015 is EUR 110 mln extra ter beschikking gesteld voor
noodhulp in de Syrië-regio, en in 2.016 EUR 25 mln extra. In de
Najaarsbesluitvorming is EUR 48 mln toegevoegd aan het Relief
Fund. Daarmee komen de bestedingen voor noodhulp in
2014–2016 op gemiddeld EUR 434 mln per jaar. Dit is substantieel hoger dan in de jaren daarvoor. In januari 2017 zal uw Kamer
via een brief worden geïnformeerd over de indicatieve planning
voor de inzet van noodhulp in 2017.
De leden van de D66-fractie lezen dat er 460 miljoen euro ingezet wordt
om de neerwaartse bijstelling van het OS-budget op te vangen, vanwege
de verandering in de omvang van de economie (BNI). Tegelijkertijd is
eerder door middel van kasschuiven geld uit toekomstige economische
groei naar voren geschoven. Daarmee is in 2016 het budget met ruim 400
miljoen euro verhoogd, in 2017 met 90 miljoen euro en wordt het in 2018
en 2019 met in totaal 470 miljoen euro verlaagd. Uit de Najaarsnota
kunnen deze leden evenwel niet afleiden hoe het terugstorten in combinatie met de veranderde BNI-raming precies doorwerkt. Graag verkrijgen
zij in tabelmatige vorm een overzicht waarin de wijzigingen verwerkt
staan voor de jaren 2016 tot en met 2019, waarbij aangesloten wordt op
de tabel zoals opgenomen in de HGIS-nota 2017, p. 38. De aan het woord
zijnde leden willen in ieder geval uit de tabel overzichtelijk kunnen
vernemen: (i) wat de BNI-raming zoals respectievelijk opgenomen in
HGIS-nota 2017 en de Najaarsnota 2016 is, (ii) hoeveel euro’s verschil dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

5

in absolute zin maakt op de hoogte van het ODA-budget en (iii) wat op dit
moment de kasschuiven zijn zoals opgenomen in de vijfde regel van de
eerder aangehaalde HGIS-nota tabel.
Antwoord van het kabinet:
Hieronder de gevraagde tabel met de huidige BNI-raming voor
2016–2019 en de bijbehorende wijzigingen in het ODA-budget die
bij ontwerpbegroting (Prinsjesdag) zijn verwerkt. In dit kader
verder de opmerking dat het ODA-budget op twee momenten in
het jaar voor ontwikkelingen in het BNI wordt aangepast. Dit
gebeurt bij Voorjaarsnota (op basis van de ramingen in het
Centraal Economisch Plan van het CPB) en bij Ontwerpbegroting
(op basis van de ramingen in de Macro Economische Verkenning
van het CPB). Er is dus geen verschil in de BNI-raming die voor de
HGIS-nota 2017 en de Najaarsnota wordt gebruikt.
2016

2017

2018

2019

Raming BNI (in miljarden euro)

689,2

706,7

725,3

746,0

wijzigingen ODA nav MEV (in miljoenen euro)

– 138

– 159

– 162

– 153

Tot slot gaat onderstaande tabel in op de kasschuiven. Hierbij
wordt per jaar in de periode 2016–2019 aangegeven naar welk
jaar danwel uit welk jaar de middelen zijn geschoven. Het gaat
hierbij niet alleen om kasschuiven om asieluitgaven te kunnen
accomoderen maar ook om kasschuiven zoals ten behoeve van
het betaalritme van WB/IDA. Zo is in overleg met het Ministerie
van Financiën, op wiens begroting de bijdrage aan IDA verantwoord wordt, besloten om EUR 236 mln van de bijdrage die voor
2017 was voorzien in 2016 te voldoen.
2014

2015

2016

2017

– 143

– 66

278

336

2017

– 302

273

2018

– 69

– 34

2019

– 71

– 168

2016

2018

2019

Totaal
405

120

91
– 103

– 120

-359

De leden van de D66-fractie merken op dat de begroting van Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking een structureel tekort kent van
jaarlijks gemiddeld zo’n 372 miljoen euro voor de periode 2017–2020. In
totaal betreffen alle nog te verdelen posten ongeveer 1,9 miljard euro
begrepen deze leden, klopt dat? Zo ja en zo nee, hoe is dat tekort precies
opgebouwd? Hoewel de aan het woord zijnde leden begrip hebben voor
het uitgangspunt dat niet bij elke kleine BNI-wijziging of correctie in de
toerekening gelijk bezuinigingen plaatsvinden of extra uitgaven gepland
worden, vragen zij zich zelf af of het nog te verdelen verdrag niet te hoog
oploopt ondertussen. Welk percentage van de begroting acht de regering
daar redelijk voor? Waarom?
Hoe verhoudt zich dit tot het feit dat voor de begroting van 2017 er sprake
is van gemiddeld 9,2 procent juridisch niet-verplichte uitgaven in de
voorgenomen begroting? Het bij de begroting van dat jaar nog te
verdelen tekort van 329 miljoen euro is immers meer dan 9,2 procent van
de geraamde uitgaven van 2,5 miljard euro. Graag verkrijgen deze leden
een overzicht voor de jaren 2017–2020 waarin de totale uitgaven en kosten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

6

in verhouding gezet worden tot respectievelijk het nog verdeelde tekort,
het percentage juridisch-niet verplichte uitgaven en het percentage
structurele programma’s en bijdragen. Dit mede met het oog op de
aangenomen motie-Slob c.s. (Kamerstuk 34 300, nr. 23) waarbij gevraagd
werd lopende programmalijnen te ontzien. Daarnaast verkrijgen zij graag
een lijst van projecten, programma’s en bijdragen waarop de regering
voornemens is te gaan korten bij het invullen van het tekort.
Antwoord van het kabinet:
Het werken met een ODA-tekort is gebruikelijk binnen de
ODA-begroting. De ervaring leert dat een tekort van ca. EUR
200–250 mln in het betreffende begrotingsjaar ingevuld wordt,
vaak door vertragingen in lopende programma’s. In het verleden
hebben deze tekorten niet tot overschrijdingen geleid van de
reguliere budgettaire kaders die voor de HGIS (inclusief de
geoorloofde eindejaarsmarge) gelden. Conform de begrotingssystematiek worden fluctuaties in het ODA-budget (als gevolg van
BNI-wijzigingen of in de toerekeningen) op een ordentelijke
manier in de BHOS-begroting opgevangen op het zogenoemde
parkeerartikel, sub-artikel 5.4 (Nog te verdelen iv.m. wijzigingen
BNI en/of toerekeningen). Op dit parkeerartikel worden ook
eventuele negatieve bedragen (tekorten) opgenomen. De
jaarlijkse tekorten in de periode 2017–2020 tellen thans op tot
gemiddeld EUR 372 mln per jaar. Bij Voorjaarsnota 2017 zal de
aangepaste stand van het ODA-tekort, inclusief de gevolgen van
de lagere asielinstroom in 2016 en (mogelijke) wijzigingen in het
BNI gepresenteerd worden.
Het juridisch niet-verplichte deel van de begroting 2017 is
inderdaad kleiner dan het tekort. Zoals hierboven aangegeven
wordt het tekort normaliter niet door het inzetten van het
juridisch niet-verplichte deel gedekt. Het tekort wordt doorgaans
op verschillende andere manieren opgevangen. Mogelijkheden
hiervoor zijn meevallende BNI cijfers, meevallende toerekeningen, vertraging op lopende programma’s of hogere
ontvangsten. In de praktijk blijkt dat het tekort uiterlijk in het
betreffende begrotingsjaar op deze manier wordt opgevangen. In
het kader van de rijksbrede regels over de presentatie van
begrotingen (het zogenoemde Verantwoord Begroten) wordt
alleen het overzicht van juridisch verplichte uitgaven voor het
betreffende begrotingsjaar opgegeven.
De leden van de fractie van de ChristenUnie constateren dat door de
lagere instroomramingen 460 miljoen euro wordt overgeheveld van de
begroting Veiligheid & Justitie naar het ODA-deel op de begroting
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Tegelijkertijd
constateren zij dat het overgehevelde geld eerder uit de toekomstige
ODA-middelen is gehaald. Bovendien is het voorgestelde budget nog
volstrekt onvoldoende om het gat van 1,9 miljard euro te dekken. Erkent
de regering dat er van 2017 tot en met 2021 nog steeds een fors tekort zal
zijn? Hoe groot is op dit moment het tekort per jaar op artikel 5.4 van 2017
t/m 2021?
Antwoord van het kabinet:
Het hoger dan gebruikelijke meerjarig tekort vormde aanleiding
voor het kabinet om de mutatie als gevolg van de lagere asielinstroom in 2016 in te zetten om dit tekort terug te brengen.
Hierbij de opmerking dat het werken met een ODA-tekort
gebruikelijk is binnen de ODA-begroting. De ervaring leert dat
een tekort van ongeveer EUR 200–250 mln in de loop van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

7

betreffende begrotingsjaar wordt ingevuld, vaak door vertragingen en onderuitputting bij lopende programma’s. Het
meerjarig tekort van 2017 t/m 2021 is zichtbaar op artikel 5.4
(«Nog te verdelen iv.m. wijzigingen BNI en/of toerekeningen»). Bij
Voorjaarsnota 2017 zal de aangepaste stand van dit artikel,
inclusief (mogelijke) wijzigingen in het BNI en de toerekeningen,
gepresenteerd worden. In de huidige stand van het tekort, zoals
gepresenteerd in de ontwerpbegroting bij Prinsjesdag, zijn de
gevolgen van de lagere asielinstroom in 2016 nog niet verwerkt.
De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat de terugboeking
vanuit de begroting Veiligheid & Justitie volledig naar de post «nog te
verdelen» in begrotingsartikel 5 gaat. Waarom staat de post «nog te
verdelen» in de plus met 102 miljoen euro? Gaat de regering dit nog in
2016 naar andere doelen schuiven of wordt dit geld doorgeschoven naar
volgende jaren om de toekomstige tekorten op de begroting te dekken?
Erkent de regering dat van de overgehevelde 460 miljoen euro vooralsnog
geen cent extra naar projecten voor armoedebestrijding of opvang in de
regio gaat?
Antwoord van het kabinet:
De post «nog te verdelen» (Artikel 5.2) betreft het saldo van nog
te verwerken BNI-wijzigingen en toerekeningen, en eventuele
onder- en overbestedingen op beleidsartikelen. Zoals aangegeven
bij de Najaarsnota zijn de budgettaire gevolgen voor 2016 van de
lagere asielinstroom op dit sub-artikel verwerkt. Het uiteindelijke
saldo op dit sub-artikel wordt zoals gebruikelijk via de
zogenaamde eindejaarsmarge over de volgende jaren verdeeld, en
blijft hiermee onderdeel van de begroting voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vinden het positief dat 31
miljoen euro is toegevoegd aan de Dutch Relief Alliance (DRA). Tegelijkertijd vragen zij waarom niet is voldaan aan de motie-Voordewind c.s.
(Kamerstuk 34 550 XVII, nr. 31), die verzocht een soortgelijk bedrag voor
de Dutch Relief Alliance voor 2017 beschikbaar te stellen als uitgegeven in
2015 en 2016. De uitgaven waren jaarlijks 60 miljoen euro. De DRA zal nu
12,6 miljoen euro minder te besteden hebben. Het is belangrijk dat de
DRA-projecten op hetzelfde niveau blijven als de afgelopen jaren en dat
we niet gaan afschalen op joint responses in crisisregio’s in en rondom
Syrië en Irak, maar bijvoorbeeld ook in Ethiopië en Zuid-Soedan. Is de
regering bereid om alsnog te voldoen aan de motie?
Antwoord van het kabinet:
Het budget van de Dutch Relief Alliance (DRA) uit het Relief Fund
voor 2015–2017 bedroeg EUR 123 miljoen. Deze middelen zijn de
afgelopen twee jaar sneller uitgeput als gevolg van de hoge
humanitaire noden in de wereld. DRA heeft gemiddeld ongeveer
EUR 61 miljoen per jaar uitgegeven. In lijn met het verzoek van
de Kamer is besloten een deel van de extra middelen als gevolg
van de administratieve narekening van de asieltoerekening in te
zetten als vrije ruimte in het Relief Fund. Voor 2017 heeft DRA
daardoor EUR 45 miljoen te besteden. Het kabinet heeft besloten
de middelen die vrijkomen omdat de asielinstroom lager is dan
verwacht in te zetten om het hoge meerjarige tekort op de
begroting terug te brengen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarom niet meer
geld wordt geschoven naar het Noodhulpfonds. De motie Van Laar c.s.
(Kamerstuk 34 550 XVII, nr. 25) vroeg «bij de Najaarsnota een substantieel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

8

deel van het overschot aan middelen voor de opvang van asielzoekers aan
te wenden voor een verlenging van het noodhulpfonds in 2017».
Genoemde leden constateren echter dat alleen de 31 miljoen euro door de
«herberekening ODA-deel asiel» naar noodhulp gaat. Waarom is de motie
niet uitgevoerd?
Antwoord van het kabinet:
De afgelopen jaren is, om te voldoen aan de wens van uw Kamer
om lopende programmalijnen te ontzien, groei van de
ODA-begroting als gevolg van positieve ontwikkelingen van het
BNI, ingezet om de kosten voor de opvang van asielzoekers te
dekken. Daarnaast heeft het kabinet ook generaal extra middelen
beschikbaar gesteld voor de hogere kosten voor opvang van
asielzoekers; in 2.014 EUR 375 miljoen en in 2015 nog eens EUR
350 miljoen. Tevens zijn extra inspanningen gedaan voor
noodhulp. Het reguliere noodhulpbudget is jaarlijks ruim EUR 200
mln. Het kabinet heeft in 2.014 EUR 570 mln extra toegevoegd
aan het noodhulpbudget voor de periode 2014–2017, via het
Relief Fund. In 2015 is EUR 110 mln extra ter beschikking gesteld
voor noodhulp in de Syrië-regio, en in 2.016 EUR 25 mln extra. In
de Najaarsbesluitvorming is EUR 48 mln toegevoegd aan het
Relief Fund. Daarmee komen de bestedingen voor noodhulp in
2014–2016 op gemiddeld EUR 434 mln per jaar. Dit is substantieel
hoger dan in de jaren daarvoor.
Deze zomer werd de ODA-begroting, na eerdere groei die ingezet
werd voor dekking van de asielkosten, verlaagd door tegenvallende BNI-groei waardoor het ODA-budget met gemiddeld EUR
150 miljoen per jaar afnam.Tegen deze achtergrond is het kabinet
van mening dat het noodzakelijk is om de middelen als gevolg
van de lagere asielinstroom in 2016 allereerst in te zetten om de
ODA-tekorten terug te dringen.
Wel worden, zoals ook in de Najaarsnota aangegeven, de
middelen samenhangende met de administratieve herrekening
van de asieltoerekening over 2015 en de ramingen voor 2016 en
2017 toegevoegd aan het Relief Fund; in totaal EUR 48 mln.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen wat bedoeld wordt
met de «herberekening ODA-deel asiel». Waarom was een correctie
nodig? Hebben dit soort correcties in de afgelopen jaren ook plaatsgevonden? Zo ja, welke correcties waren dit? Zo ja, waar zijn de meevallers
toen aan besteed?
Antwoord van het kabinet:
De asieltoerekening aan ODA is gebaseerd op het aantal
personen dat instroomt bij het Centraal Orgaan Asielzoekers
(COA) en de periode die zij in opvang blijven. Omdat de instroomcijfers van het COA leken af te wijken van het aantal asielzoekers
dat een eerste asielaanvraag indiende bij de Immigratie en
Naturalisatiedienst (IND) heeft nader onderzoek plaatsgevonden.
Hieruit bleek dat het aantal personen waarvoor kosten in 2015
zijn toegerekend te hoog te is. Personen die een tweede of
volgende keer opnieuw instroomden bij het COA zijn aanvankelijk meegeteld. Daarnaast werd ook instroom meegeteld voor
personen zonder asielaanvraag, zoals slachtoffers van mensenhandel of personen die om andere redenen tijdelijk onderdak
nodig hebben.
Omdat de eindafrekening over 2015 is verwerkt in 2016 is
besloten een correctie voor 2015 door te voeren, maar eerdere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

9

jaren niet te corrigeren omdat die boekjaren al zijn afgesloten.
Eerdere correcties hebben niet plaatsgevonden.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de regering nader
inzicht kan verschaffen in de administratieve narekening waardoor 31
miljoen euro is vrijgekomen? Meent de regering dat 31 miljoen euro een
substantieel deel is van 460 miljoen euro?
Antwoord van het kabinet:
De asieltoerekening aan ODA is gebaseerd op het aantal
personen dat instroomt bij het Centraal Orgaan Asielzoekers
(COA) en de periode die zij in opvang blijven. Omdat de instroomcijfers van het COA afweken van het aantal asielzoekers dat een
eerste asielaanvraag indiende bij de Immigratie en Naturalisatiedienst heeft nader onderzoek plaatsgevonden. Hieruit bleek dat
het aantal personen waarvoor kosten in 2015 zijn toegerekend te
hoog te is. Personen die een tweede of volgende keer opnieuw
instroomden bij het COA zijn aanvankelijk meegeteld. Daarnaast
werd ook instroom meegeteld voor personen zonder asielaanvraag, zoals slachtoffers van mensenhandel of personen die om
andere redenen tijdelijk onderdak nodig hebben. Voor 2015 bleek
dat de toerekening aan ODA EUR 25 miljoen te hoog is geweest.
Op basis van de bevindingen over 2015 is een schatting gemaakt
van de correctie voor de instroomramingen voor 2016 en 2017.
Dit bedraagt EUR 23 miljoen, waarvan EUR 6 miljoen in 2016 en
EUR 17 miljoen in 2017. In totaal wordt dus EUR 48 miljoen aan
het Relief Fund toegevoegd. Deze middelen zijn geen onderdeel
van de budgettaire mutatie als gevolg van de lagere asielinstroom.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen voorts op welke wijze de
kosten van eerstejaars asielopvang samenhangen met het hiervoor
begrote bedrag? Hoe wordt de verdeling van de van de begroting van
Veiligheid & Justitie overgehevelde 460 miljoen euro onderbouwd? Op
welke wijze voorziet de regering dat het tekort van gemiddeld 372 miljoen
euro per jaar moet worden opgevangen? Op welke wijze wordt het
positieve saldo van 102 miljoen euro onder artikel 5.2 «nog te verdelen
i.v.m. wijzigingen BNP en/of toerekeningen» besteed? Waarom neemt de
regering deze besteding niet op in de suppletoire begroting?
Antwoord van het kabinet:
Het hoge meerjarig tekort vormde aanleiding voor het kabinet om
met de asielmeevaller als gevolg van de lagere instroom het
meerjarig tekort te verlichten. Hierbij de opmerking dat het
werken met een ODA-tekort gebruikelijk is binnen de
ODA-begroting. De ervaring leert dat een tekort van ca. EUR
200–250 mln in de loop van het betreffende begrotingsjaar
ingevuld wordt, vaak door vertragingen en onderuitputting bij
lopende programma’s. Het meerjarig tekort van 2017 t/m 2021 is
zichtbaar op artikel 5.4 («Nog te verdelen iv.m. wijzigingen BNI
en/of toerekeningen»). Bij eerste suppletoire begroting BHOS in
het voorjaar van 2017 zal de aangepaste stand, inclusief
(mogelijke) wijzigingen in het BNI en de toerekeningen, gepresenteerd worden. In de huidige stand van het tekort, zoals gepresenteerd in de ontwerpbegroting bij Prinsjesdag, zijn de gevolgen
van de lagere asielinstroom in 2016 nog niet verwerkt.
De post «nog te verdelen» (Artikel 5.2) in 2016 betreft het saldo
van nog te verwerken BNI-wijzigingen en toerekeningen, en
eventuele onder- en overbestedingen op beleidsartikelen. Zoals

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

10

aangegeven bij de Najaarsnota zijn de budgettaire gevolgen voor
2016 van de lagere asielinstroom op dit sub-artikel verwerkt. Het
uiteindelijke saldo op dit sub-artikel wordt zoals gebruikelijk via
de zogenaamde eindejaarsmarge over de volgende jaren verdeeld,
en blijft hiermee onderdeel van de begroting voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
Artikel 3
De leden van de VVD-fractie lezen dat bij de Najaarsnota 1 miljoen euro
minder aan UNFPA, het bevolkingsfonds van de Verenigde Naties, wordt
uitgegeven en 2,9 miljoen euro minder aan landenprogramma’s Seksuele
en Reproductieve Gezondheid en Rechten (SRGR) & HIV/aids dan is
begroot. Wat zijn de oorzaken van deze mutaties?
Antwoord van het kabinet:
De verlaging van EUR 1 miljoen aan het bevolkingsfonds van de
Verenigde Naties UNFPA heeft betrekking op het UNFPA Global
Programme to enhance Reproductive Health Commodity Security
2015–2018 en betreft een kasschuif van middelen van begrotingsjaar 2016 naar begrotingsjaar 2017.
De verlaging van EUR 2,9 miljoen aan landenprogramma’s op het
gebied van Seksuele en Reproductieve Gezondheid en Rechten
(SRGR) is het gevolg van minder uitgaven op het SRGR&HIV/aids
programma van Mozambique. De middelen zijn echter toegevoegd aan het centrale programma SRGR, waarbij de kasgelden
zijn besteed aan UNFPA Supplies. Per saldo is er geen sprake van
minder uitgaven voor SRGR&HIV/aids programma’s.
De leden van de CDA-fractie merken op dat uit de wijziging van de
begrotingsstaat van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
blijkt, dat er in 2016 65 miljoen euro minder naar versterking van het
maatschappelijk middenveld gaat, o.a. door een latere start van het
VOICE-programma en het Accountability Fund. De leden van de CDA
fractie vragen de regering wat er gebeurt met de onderbesteding van 65
miljoen euro op het VOICE-programma, het Accountability Fund en de te
hoge raming voor de MFS-II eindafrekening? Blijft dit bedrag beschikbaar
voor versterking van het maatschappelijk middenveld in latere jaren?
Indien nee, wat is dan de consequentie voor het percentage van het
budget in 2016 dat via het maatschappelijk middenveld wordt gekanaliseerd? Of moeten deze leden dit zien als een forse korting (van 335.476
euro naar 270.190 euro) op het maatschappelijk middenveld en komt
daarmee het behalen van het percentage van 25 procent van de bestedingen via het maatschappelijk middenveld nog meer onder druk te
staan?. Tevens vragen de leden van de CDA-fractie wat wordt bedoeld met
de opmerking dat «de raming voor de eindafrekening MFS-II te hoog is
gebleken»? En wat betekent het concreet dat er een tekort is van
gemiddeld 372 miljoen euro per jaar in de periode 2017 tot en met 2020
als gevolg van BNI-aanpassing en/of toerekeningen? Hoe gaat de regering
deze tekorten dichten?
Antwoord van het kabinet:
Met de opmerking dat «de raming voor de eindafrekening MFSII
te hoog is gebleken» wordt bedoeld dat voor een aantal MFSII
programma’s niet het gehele subsidiebedrag is besteed en dat de
geraamde laatste tranche van 1% slechts gedeeltelijk wordt
uitgekeerd. De middelen die niet zijn ingezet voor MFS II zijn
elders op de begroting ingezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

11

Zoals bekend stuurt het kabinet niet op de verdeling van
geldstromen over financieringskanalen, maar streeft het naar
maximale betrokkenheid van maatschappelijke organisaties. Het
is de ambitie om 25 procent van de middelen te besteden via
maatschappelijke organisaties. Naar verwachting zal in 2016 22
procent van het totale budget worden besteed via maatschappelijke organisaties.
Het ODA-budget is gekoppeld aan het Bruto Nationaal Inkomen
(BNI) en wordt meerdere keren per jaar gecorrigeerd voor
ontwikkelingen van het BNI. In zomer 2016 werd de
ODA-begroting geconfronteerd met een flinke meerjarige
BNI-verlaging. Voor 2016 betrof het een verlaging van ongeveer
EUR 140 miljoen en verder oplopend in volgende jaren. Het is
gebruikelijk dat deze wijzigingen niet direct van invloed zijn op
lopende programma’s. Halsoverkop programma’s stoppen of juist
starten vanwege onvoorspelbare schommelingen is geen goed
beleid. Daarom wordt op geëigende begrotingsmomenten bezien
of aanvullende maatregelen nodig zijn om een tekort terug te
brengen. Hierover wordt uw Kamer zoals gebruikelijk bij de
Miljoenennota, Voorjaarsnota en Najaarsnota geïnformeerd.
Overig
De leden van de CDA-fractie willen de regering danken voor de brief over
het amendement van de leden Smaling en Agnes Mulder (Kamerstuk
34 500 XVII, nr. 14). Voor de leden van de CDA-fractie is het investeren in
het bieden van een toekomst voor jongeren in Afrika van toenemend
belang. Deze leden zijn daarom van mening dat het wel degelijk van
belang is om dit amendement samen met collega Smaling in te dienen.
Het feit dat de regering al goed werk doet en al veel inspanning verricht
hieromtrent doet niets af aan de urgentie die hiervan uitgaat. De drieslag
van hulp, handel en investeringen is niet alleen van belang voor een
toekomst voor jongeren in Afrika. Hoe wrang dat ook is, het is ook een
middel tot het terugdringen van migratiemotieven. Dit uitgangspunt om
migratie de baas te worden zou op dit moment volgens de leden van de
CDA-fractie dan ook een van de belangrijkste speerpunten van het
Nederlandse beleid op het gebied van Ontwikkelingssamenwerking
moeten zijn. Een bijdrage leveren aan het scheppen van de juiste
condities waardoor een toekomst wordt geboden aan jongeren, die in hun
land in een uitzichtloze situatie zijn beland. Dit kan niet genoegd
benadrukt en dus gestimuleerd worden door hulp, handel en investeringen. De leden van de CDA-fractie vragen de regering om een reactie op
dit standpunt.
Antwoord van het kabinet:
Het kabinet deelt de mening dat het van groot belang is te
investeren in een toekomstperspectief voor jongeren in Afrika.
Zoals in de brief verwoord, zijn in de context van inclusieve
ontwikkeling en de aanpak van grondoorzaken van migratie al
diverse initiatieven ontplooid die met extra middelen ondernemerschap door en werkgelegenheid voor Afrikaanse jongeren
bevorderen. Intensivering van bestaande programma’s heeft
daarbij de voorkeur boven lancering van nieuwe initiatieven. Zo
zijn bijvoorbeeld de mogelijkheden voor (innovatieve) startende
ondernemers binnen het Dutch Good Growth Fund (DGGF)
verruimd met EUR 50 miljoen. Andere voorbeelden zijn Local
Employment for African Development (LEAD), dat jongeren aan
een baan helpt of hen helpt te ondernemen, en publieke en
publiek-private samenwerking op het terrein van beroepstraining

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

12

en onderzoek, programma’s voor startups, zoals het Netherlands
Initiative for Capacity Development in Higher Education (NICHE)
en de beurzenprogramma’s Netherlands Fellowship Programme
(NFP) en het MENA Scholarship Programme (MSP). Ook het
programma Addressing Root Causes of Conflict and Migration
(ARC) is mede gericht op het bevorderen van jeugdwerkgelegenheid in twaalf landen. Het amendement is inmiddels door een
Kamermeerderheid aangenomen. Het kabinet zal de invulling ter
hand nemen.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 620 XVII, nr. 5

13