Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

21 501-28

Defensieraad

21 501-02

Raad Algemene Zaken en Raad Buitenlandse
Zaken

Nr. 229

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN DEFENSIE EN BUITENLANDSE
ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 december 2021
Inleiding
Zoals overeengekomen tijdens het Commissiedebat in aanloop naar de
Raad Algemene Zaken van 16 november jl. (Kamerstuk 21 501-02,
nr. 2429) en in lijn met bestaande afspraken over informatievoorziening,
ontvangt uw Kamer hierbij een weergave en kabinetsappreciatie van het
concept Strategisch Kompas.
Op 9 november jl. deelde de EU Hoge Vertegenwoordiger (hierna HV) een
eerste vertrouwelijke conceptversie van het Strategisch Kompas met de
lidstaten. Het kabinet heeft dit document op 11 november jl. (Kamerstuk
21 501-02, nr. 2417), in lijn met Europese regelgeving vertrouwelijk met
uw Kamer gedeeld. Het document is voor de Kamer tevens beschikbaar
via EU Delegates Portal. Opdat er een volwaardig debat gevoerd kan
worden over het document, verschaft het kabinet optimaal inzicht in de
beleidsimplicaties in deze kabinetsappreciatie. Het openbare voorwoord
bij het Strategisch Kompas van de HV is eveneens als bijlage toegevoegd1.
Aanleiding, dialoogfase en tijdpad
De Raad Buitenlandse Zaken (RBZ) van 16 juni 2020 gaf opdracht tot het
opstellen van een EU Strategisch Kompas (Kamerstuk 21 501-28, nr. 206).
Het doel van het Strategisch Kompas is om duidelijk richting te geven aan
het EU Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB), door te
bepalen waartoe de EU op het gebied van veiligheid en defensie de
komende vijf tot tien jaar in staat moet zijn, en hoe dat gerealiseerd moet
worden.
1

kst-21501-28-229
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

1

De afgelopen maanden is tijdens een «strategische dialoogfase» door de
lidstaten, EU-instellingen en denktanks over de verschillende onderdelen
van het Kompas gebrainstormd. Nederland was één van de meest actieve
lidstaten in deze fase. Zo stelde Nederland, vaak in samenwerking met
andere lidstaten, zes non-papers op (over militaire mobiliteit, early
warning early action, hybride dreigingen, de EU Battle Groups, EU-NAVO
samenwerking en economische veiligheid) die met uw Kamer zijn
gedeeld.2
In deze periode is tijdens diverse bijeenkomsten van de RBZ en RBZ
Defensie over de vier centrale thema’s van het Strategisch Kompas
gesproken: crisismanagement3; weerbaarheid4; capaciteitsontwikkeling;5
en partnerschappen.6 Op 15 november jl. besprak de Raad de eerste
conceptversie van het Strategisch Kompas in een gezamenlijke sessie met
de Ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie.7 Uw Kamer is in
aanloop naar deze Raden steeds geïnformeerd over de Nederlandse
inzet.8
Deze Kamerbrief geeft zowel een weergave van de beleidsimplicaties als
kabinetsappreciatie van elk hoofdstuk van de conceptversie van het
Kompas. De appreciatie bouwt voort op de Nederlandse inzet tijdens de
genoemde dialoogfase en dient tevens als inzet voor de onderhandelingen over de tekst van het Strategisch Kompas in de komende maanden.
Het verdere tijdpad ziet er als volgt uit. In de periode tot aan maart 2022
zal door de lidstaten over de tekst van het Strategisch Kompas worden
onderhandeld. Het Strategisch Kompas zal ook besproken worden tijdens
de Europese Raad van 16–17 december a.s. en tijdens de informele RBZ
en RBZ Defensie in januari a.s. Het Strategisch Kompas zal op 21 maart
2022, waarschijnlijk tijdens een gezamenlijke RBZ met de Ministers van
Buitenlandse Zaken en Defensie worden aangenomen en vervolgens
worden bekrachtigd tijdens de Europese Raad van 24–25 maart 2022.
Kern kabinetsappreciatie
In het licht van recente geopolitieke ontwikkelingen, de verslechterde
veiligheidssituatie in de wereld en in regio’s nabij Europa, alsook de snelle
opkomst van nieuwe en hybride dreigingen, acht het kabinet verdere
versterking van het GVDB wenselijk en noodzakelijk. De EU dient haar
vermogen om op veiligheids- en defensiegebied op te treden te vergroten:
bij voorkeur samen met partners, zoals de NAVO en de VS, maar
zelfstandig waar en wanneer nodig. Dat is ook wat partners als de VS van
de EU verwachten. Een sterkere EU en een groter Europees handelingsvermogen versterken immers de NAVO. Het kabinet heeft deze ambitie
eerder in de Defensievisie 20359, de kabinetsreacties op het AIV-advies
inzake Europese Veiligheid10 en de IOB-evaluatie van het GVDB11
gedefinieerd.

2

Non-papers over militaire mobiliteit en de EU Battle Group (Kamerstuknummer 21 501-28,
nr. 220), EU-NAVO samenwerking (Kamerstuk 28 676, nr. 368), early warning/early action
(EWEA), hybride dreigingen (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2378) en economische veiligheid
(Kamerstuk 21 501-02, nr. 2414).
3
Raad Buitenlandse Zaken Defensie d.d. 6 mei 2021, Kamerstuk 21 501-28, nr. 220.
4
Raad Buitenlandse Zaken Defensie d.d. 1–2 september 2021, Kamerstuk 21 501-28, nr. 223.
5
Informele Raad Buitenlandse Zaken Defensie d.d. 28 mei 2021, Kamerstuk 21 501-28, nr. 222.
6
Raad Buitenlandse Zaken d.d. 12 juli 2021, Kamerstuk 21 501-02, nr. 2390.
7
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2420.
8
Zie hiervoor genoemde Kamerstukken.
9
Kamerstuk 34 919, nr. 71.
10
Kamerstuk 21 501-28, nr. 211.
11
Kamerstuk 21 501-28, nr. 213.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

2

Tijdens de eerder genoemde RBZ van 15 november jl., heeft het kabinet
het concept Strategisch Kompas verwelkomd als een goede basis voor de
komende onderhandelingen in Raadskader.12 Het document bevat,
conform de Nederlandse inzet, een goede balans tussen ambitie en
realisme en is met de concrete voorgestelde maatregelen en tijdlijnen
actiegericht. Het kabinet sprak steun uit voor het voorstel voor een snel
inzetbare EU-capaciteit (rapid deployment capacity). Ook was het kabinet
positief over het voorstel voor een hybride toolbox en het versterken van
de samenwerking tussen de EU en de NAVO, waarbij complementariteit
en het voorkomen van onnodige duplicatie de uitgangspunten zijn. Het
kabinet ziet de NAVO als de primaire veiligheidsorganisatie voor
collectieve verdediging. Het kabinet onderstreept daarnaast het belang
van een goede inbedding van het Kompas in het bredere externe EU
beleid en van een goede balans tussen de civiele en militaire componenten van het GVDB, in lijn met de geïntegreerde benadering.
Deze appreciatie gaat achtereenvolgens in op de verschillende hierboven
geïntroduceerde hoofdstukken van het concept Kompas: (1) de dreigingsanalyse («the world we face»); (2) crisismanagement («act»);
(3) weerbaarheid («secure»); (4) capaciteitsontwikkeling («invest»);
(5) partnerschappen («partner») en gaat ook in op de financiële
implicaties.
Dreigingsanalyse («The world we face»)
In 2020 bracht de Single Intelligence Analysis Capacity (SIAC) van de EU,
op basis van inbreng van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van de
lidstaten, waaronder die van Nederland, voor het eerst een gezamenlijke
dreigingsanalyse uit. Deze was behulpzaam bij het krijgen van een
gezamenlijk dreigingsbeeld en gedeeld inzicht in de uitdagingen waarmee
de EU de komende jaren naar verwachting zal worden geconfronteerd, en
vormt een belangrijke bijdrage aan het Strategisch Kompas. De komende
jaren zal deze gezamenlijke dreigingsanalyse verder worden ontwikkeld.
De inleiding van het concept Strategisch Kompas gaat in op de aanzienlijk
verslechterende veiligheidsomgeving van de EU. De EU wordt niet alleen
omringd door instabiele regio’s aan zowel de oost- als zuidflank, maar ziet
haar strategische belangen eveneens onder druk staan in regio’s die op
grotere afstand liggen.
Daarnaast is er aandacht voor de veranderende veiligheidscontext als
gevolg van: (1) de snelle opkomst van hybride dreigingen, bijvoorbeeld in
de vorm van desinformatie of het instrumentaliseren van irreguliere
migratie; (2) de toenemende competitie om de toegang tot strategische
domeinen als handelsroutes over zee, cyber en de ruimte; en (3) klimaatverandering en de COVID-19 pandemie.
Tot slot wordt een beknopte analyse gegeven van belangrijke geopolitieke
verschuivingen, de opkomst van een multipolaire wereldorde die het
mondiale normatieve kader onder druk zet en een schets van de ontwikkelingen in China en Rusland en de uitdagingen die dat aan de EU stelt.
Nederlandse positie
Het kabinet herkent het beeld dat uit het inleidende hoofdstuk van het
concept Strategisch Kompas naar voren komt. Het diffuse dreigingsbeeld
dat geschetst wordt van snel opkomende veiligheidsuitdagingen met
betrokkenheid van statelijke- en niet statelijke actoren komt overeen met
12

Kamerstuknummer 21 501-02, nr. 2420.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

3

de Defensievisie 203513, het Dreigingsbeeld Statelijke Actoren14, de
Nationale Veiligheidsstrategie en de Nederlandse Geïntegreerde
Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS).15
Crisismanagement («Act»)
Dit hoofdstuk gaat in op het versterken van het EU crisismanagement
(«Act»), met het oog op de huidige en toekomstige militaire en civiele
EU-missies en -operaties.16 Een aspect hierbij is het versterken van de EU
Command & Control-structuren om de crisismanagementinstrumenten
ook aan te kunnen sturen. De verdere doorontwikkeling van de EU Military
Planning and Conduct Capability (MPCC), het operationele militaire
hoofdkwartier van de EU, is in dit kader een belangrijke prioriteit. In eerste
instantie gaat het om de aanleg van infrastructuur en beveiligde communicatiesystemen en om uitbreiding van de personele capaciteit.17 Dit moet
het MPCC vanaf 2025 in staat stellen om minimaal twee kleinschalige
executieve EU operaties of één middelgrote executieve EU operatie te
plannen en aan te sturen. Op termijn moet het MPCC alle militaire EU
missies en operaties kunnen aansturen.
Een tweede aandachtspunt ten aanzien van crisisbeheersing betreft de
politieke besluitvorming over de EU-veiligheidsinzet. Voorgesteld wordt
om vaker gebruik te maken van Artikel 44 van het Verdrag betreffende de
Europese Unie (VEU). Op basis van dit artikel kan de Raad met een
unaniem besluit een groep lidstaten mandateren om specifieke veiligheidstaken, zoals het opstarten en uitvoeren van een missie of operatie,
binnen het raamwerk van de Unie uit te voeren.
Een derde aandachtspunt voor effectievere EU crisisbeheersing is de
beschikbaarheid van strategische capaciteiten, zoals lucht- en
zeetransport, logistieke faciliteiten, medische capaciteiten en inlichtingen,
waarover de EU lidstaten op dit moment maar in beperkte mate
beschikken.
Een concreet voorstel betreft het inrichten van een snel inzetbare
EU-capaciteit (EU Rapid Deployment Capacity) die de EU in staat stelt om
snel een eenheid van maximaal 5000 militairen in te zetten. Deze snel
inzetbare capaciteit zal in de basis bestaan uit een verbeterde versie van
de huidige EU Battle Groups die naar gelang de specifieke situatie worden
aangevuld met modules van lidstaten (waaronder bijvoorbeeld voor het
maritieme, lucht en cyber domein). Vanaf 2022 worden operationele
inzetscenario’s uitgewerkt om de taakstelling en eventuele inzet van de EU
Rapid Deployment Capacity te concretiseren. Op basis van deze scenario’s
zullen vanaf 2023 regelmatig oefeningen plaatsvinden die de gereedstelling en interoperabiliteit van de snel inzetbare EU-capaciteit moeten
bevorderen.
Ten aanzien van civiele EU missies, dient de EU vanaf 2023, conform het
Civiele GVDB Compact dat sinds 19 november 2018 van kracht is, in staat
13

Kamerstuk 34 919, nr. 71.
Kamerstuk 30 821, nr. 124.
15
Kamerstuk 33 694, nrs. 12 en 57.
16
Momenteel zijn er zeven militaire missies en operaties waarvan vier non-executieve trainingsmissies (EUTMs) en drie executieve operaties. Het MPCC stuurt op dit moment enkel de
niet-executieve EU-trainingsmissies aan, die lopen in Mali, de Centraal Afrikaanse Republiek,
Somalië en Mozambique. De lopende operatie in Bosnië en Herzegovina (EUFOR Althea), en
de lopende maritieme operaties voor de kust van Somalië (EUNAVFOR Atalanta) en voor de
kust van Libië (EUNAVFOR Irini) worden respectievelijk aangestuurd vanuit het NAVO
hoofdkwartier SHAPE, en nationale hoofdkwartieren van Spanje (Rota) en Italië (Rome).
17
Van de huidige 60 stafofficieren naar op termijn circa 100 stafofficieren.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

4

te zijn om een civiele missie van 200 experts binnen 30 dagen uit te sturen
naar een crisissituatie.
Daarnaast beoogt het concept Strategisch Kompas vanaf 2022 de
gecoördineerde maritieme aanwezigheid18 van EU lidstaten verder uit te
breiden. Daartoe zal de EU nieuwe maritieme aandachtsgebieden
aanwijzen, waarschijnlijk in de Indo-Pacifische regio. Ten slotte noemt het
concept Strategisch Kompas het belang van regelmatige oefeningen in
het kader van de wederzijdse bijstandsclausule (Artikel 42, lid 7 VEU) die
lidstaten kunnen inroepen in geval van (gewapende) aanvallen van
conventionele, niet-conventionele of hybride aard. Oefeningen in het
cyberdomein vormen hierbij een belangrijk aandachtspunt.
Nederlandse positie
Ten aanzien van het MPCC is het kabinet, zoals eerder aan uw Kamer
gemeld19, voorstander van de voorziene doorontwikkeling van het Military
Planning and Conduct Capability (MPCC) zodat dit operationele militaire
hoofdkwartier van de EU in staat wordt gesteld om op termijn meerdere
EU missies én executieve operaties te plannen en uit te voeren. Het
kabinet is daarbij, in het kader van geïntegreerde benadering, ook
voorstander van een intensievere samenwerking tussen het MPCC en de
civiele tegenhanger, het Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC),
dat de civiele EU-missies aanstuurt.
Het kabinet ondersteunt eveneens het gebruik van Artikel 44 VEU om de
politieke besluitvorming omtrent de inzet van EU-missies en -operaties te
verbeteren. Ondanks het unanimiteitsvereiste is de verwachting dat
gebruik van de bepaling, de flexibiliteit in de voorbereiding en implementatie van de EU inzet vergroot.
Het kabinet ziet het voorstel van de HV voor een snel inzetbare capaciteit
als een nuttige, ambitieuze en realistische stap. Het kabinet is het met de
HV eens dat de bestaande EU Battlegroups hiervoor de kern moeten
vormen en ten behoeve daarvan verder verbeterd worden. Het is zaak om
op deze reeds bestaande structuren voort te bouwen en geen nieuwe
parallelle structuren in te richten. Concrete suggesties die Nederland met
gelijkgezinde lidstaten inbracht tijdens de eerdere strategische
dialoogfase, zoals het ontwikkelen van operationele scenario’s, het
uitvoeren van oefeningen, en beschikbaar stellen van benodigde
capaciteiten, zijn overgenomen in het concept Strategisch Kompas. Het
kabinet is ook positief over het voorstel van de HV om te werken met een
modulaire aanpak, zodat afhankelijk van het crisisscenario de juiste
samengestelde eenheid kan worden ingezet.
In aanloop naar een volgende versie van het Strategisch Kompas zet het
kabinet de komende maanden in op een aantal verbeterpunten. Zo dient
het Strategisch Kompas duidelijker aan te geven welk type (kleinschalige
en middelgrote) operaties de EU in de komende 10 jaar moet kunnen
uitvoeren. Op basis daarvan kan de inzetvoorbereiding en capaciteitsontwikkeling beter gericht worden. Het kabinet stelt voor om hierbij voort te
bouwen op de verschillende type EU-missies en -operaties zoals benoemd
in de Raadsconclusies over de implementatie van de EU Global Strategy20
en de herziene illustratieve scenario’s die vanaf 2022 worden opgesteld.
Ten tweede is het voor het kabinet van belang dat de militaire inzet als
onderdeel van het bredere EU-instrumentarium wordt gezien (geïntegreerde benadering) en nadrukkelijk wordt gekeken naar de samenhang
18

Kamerstuk 21 501-28, nr. 190.
Kamerstuk 21 501-28, nr. 220.
20
Raadsconclusies 14149/16.
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

5

tussen militaire en civiele crisisbeheersingsinstrumenten. Deze brede
gereedschapskist is immers één van de comparatieve voordelen van de
EU in vergelijking met de NAVO.
Ten derde zet het kabinet in op meer aandacht voor militaire mobiliteit.
Voor het kabinet is het van belang dat het Strategisch Kompas onderkent
dat moet worden toegewerkt naar een goed functionerend netwerk van
transport corridors in Europa, hetgeen zowel de EU als NAVO ten goede
komt.
Ten slotte onderschrijft het kabinet in het kader van de wederzijdse
bijstandsclausule (Artikel 42 lid 7 VEU) het belang van regelmatige
discussies en oefeningen in EU verband om tot een beter gedeeld begrip
te komen van de omstandigheden waarin dit artikel kan worden
ingeroepen en hoe de wederzijdse bijstand vorm kan krijgen. Het kabinet
verwelkomt de extra aandacht voor het cyberdomein en ziet ook graag dat
hybride dreigingen onderdeel uitmaken van de discussies en gezamenlijke
oefeningen.21 Dit laat overigens onverlet dat voor Nederland en de andere
NAVO-bondgenoten artikel 5 van de NAVO de grondslag voor de
collectieve territoriale verdediging blijft.
Weerbaarheid («Secure»)
Ten aanzien van weerbaarheid gaat het enerzijds om de bescherming van
de Unie en haar burgers tegen dreigingen van buitenaf, waaronder cyber,
hybride en desinformatie. Anderzijds gaat het om samenwerking tussen
krijgsmachten en civiele autoriteiten in complexe crises, zoals bij de
bestrijding van pandemieën, de beveiliging van kritieke infrastructuur en
de vrije en veilige toegang van de EU en de lidstaten tot de strategische
domeinen (ruimte, maritiem, luchtruim).
Om de steeds complexere dreigingen nauwkeurig in beeld te krijgen
voorziet het Strategisch Kompas in een pro-actiever en sterker anticiperend veiligheids- en defensiebeleid waarbij early warning-signalen door
EU-instellingen en -lidstaten vroegtijdig en effectief worden omgezet in
early action en conflictpreventie. De Single Intelligence Analysis Capacity
(SIAC) van de EU zal bovendien in nauwe samenwerking met de lidstaten
periodiek een update presenteren van de gemeenschappelijke
dreigingsanalyse.
Voorts wordt voorgesteld een overkoepelende hybride toolbox te
ontwikkelen om de weerbaarheid van de EU tegen hybride dreigingen te
versterken. Deze gereedschapskist moet ervoor zorgen dat bestaande en
nieuwe interne en externe EU-instrumenten die kunnen bijdragen aan het
tegengaan van hybride dreigingen samen worden gebracht zodat ze
integraal ingezet kunnen worden. Hierbij kan gedacht worden aan de
reeds ontwikkelde initiatieven op het gebied van desinformatie en
economische veiligheid (Foreign Direct Investment screening).
Om onze weerbaarheid tegen cyberaanvallen te vergroten, voorziet het
Strategisch Kompas in de verdere ontwikkeling van de EU Cyber Defense
policy. Ook wordt ingegaan op weerbaarheid in het informatiedomein om
de impact van desinformatie tegen te gaan. Hierbij kan gedacht worden
aan de ontwikkeling van een EU-desinformatie toolbox (de zgn. EU
Foreign Information Manipulation and Interference toolbox), zoals
aangekondigd in het European Democracy Action Plan (EDAP)22 van
december 2020.
21

Conform motie van het lid Piri c.s. (Kamerstuk 35 925 V, nr. 32) die aansluit bij de Nederlandse
visie en inzet bij discussies over artikel 42.7 VEU.
22
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=COM%3A2020%3A790%3AFIN&qid=1607079662423.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

6

Verder wordt voorgesteld om de weerbaarheid van de EU in strategische
domeinen als zee en de ruimte te versterken. Daartoe wordt voorgesteld
om het gecoördineerde maritieme aanwezigheid concept (Coordinated
Maritime Presences) verder uit te rollen en een EU-ruimtestrategie voor
veiligheid te ontwikkelen. Ten slotte wordt ingegaan op de weerbaarheid
tegen de gevolgen van klimaatverandering en natuurlijke rampen. Hierbij
staan verbeterde civiel-militaire samenwerking, via gezamenlijke
rampenoefeningen en scenario-exercities, en een versterking van militaire
capaciteiten ten behoeve van steunlevering, centraal. Ook streeft de EU
ernaar de ecologische voetafdruk van EU-operaties en missies te
verminderen.
Nederlandse positie
Het kabinet acht het versterken van de weerbaarheid van de EU tegen
cyberaanvallen en hybride dreigingen waaronder in het economische
domein (economische veiligheid) en bij kennisinstellingen (kennisveiligheid) van groot belang en zal bepleiten dat dit wordt opgenomen in het
Strategisch Kompas. Ook hier is een geïntegreerde benadering van
belang. Nederland pleit consequent voor meer samenwerking met
partners waaronder de NAVO op het gebied van weerbaarheid, om elkaar
te versterken in het adresseren van onze kwetsbaarheden en elkaar aan te
vullen waar dat kan. Hierbij wordt gedacht aan gecoördineerde reacties op
cyber- en hybride aanvallen, complementaire uitwerking van weerbaarheidsdoelen en betere informatiedeling tussen de EU en de NAVO.
Het kabinet is tevreden met de opname van de hybride toolbox in het
concept Strategisch Kompas, in navolging van het door Nederland
geïnitieerde non-paper hierover. Het kabinet ziet dit als een belangrijk
middel voor het beter verbinden van EU intern en extern beleid voor een
krachtige geïntegreerde respons tegen hybride dreigingen Het kabinet ziet
graag verdere uitwerking van externe responsopties, waaronder EU Rapid
Hybrid Response Teams en een EU-strategie voor het tegengaan van
hybride dreigingen tegen GVDB-missies en -operaties.
De doelstellingen en het overkoepelende karakter van de hybride toolbox
kunnen nadrukkelijker naar voren komen in het Strategisch Kompas,
waarbij instrumenten als de Foreign Information Manipulation and
Interference Toolbox, de Cyber Diplomacy Toolbox en andere
EU-instrumenten ingezet kunnen worden binnen een bredere respons op
een hybride dreiging. Gereedschapskisten moeten soms per domein
uitgewerkt worden, maar hebben ook veel overlap in algemene
responsopties en dienen daarom in onderlinge samenhang ontwikkeld te
worden.
Het kabinet verwelkomt het voornemen de Cyber Diplomacy Toolbox ten
volle te benutten en te versterken. Nederland heeft een belangrijke
bijdrage geleverd aan de totstandkoming van deze gereedschapskist en
zal de komende jaren prioriteit geven aan de verdere ontwikkeling ervan.
Het kabinet verwelkomt de in het concept Strategisch Kompas beschreven
intensivering op early warning/early action. Deze is mede tot stand
gekomen door het non-paper dat is geïnitieerd door Nederland en
Duitsland. Het kabinet is voorstander van een sterker anticiperend
veiligheidsbeleid om proactief de veiligheidsdreigingen en uitdagingen
het hoofd te kunnen bieden. De coördinerende rol van de EU op early
warning en conflictpreventie is hierbij cruciaal. Het kabinet bepleit in dit
kader om de huidige ad hoc EU-crisisstructuur meer permanent op te
zetten. Dit maakt het mogelijk om landen waarvan het aannemelijk is dat
deze destabiliseren, vroegtijdig en nauwlettend te volgen (early warning)
en als EU sneller te anticiperen (early action).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

7

Het kabinet onderschrijft het belang van toegang tot de ruimte, die
essentieel is voor het waarborgen van onze hoogwaardige kenniseconomie en nationale veiligheid. De recente Russische test met een
antisatellietraket en het daardoor ontstane ruimtepuin is een voorbeeld
van de toegenomen uitdagingen rondom het voller raken van de ruimte
en het betwisten van de toegang daarvan.23 De voorgestelde inzet,
waaronder het ontwikkelen van een EU-ruimtestrategie voor veiligheid en
defensie, sluit aan bij de kabinetsinzet om de kwetsbaarheid in de ruimte
te verminderen en de weerbaarheid van de samenleving te versterken.
Het kabinet zet hierbij in op samenhang tussen het Strategisch Kompas en
andere EU-trajecten op het ruimtedossier.
Het kabinet staat positief tegenover het gecoördineerde maritieme
aanwezigheid concept (Coordinated Maritime Presences), dat als doel
heeft de capaciteit van de EU als betrouwbare partner en handhaver van
maritieme veiligheid te vergroten. De uitrol van het concept naar de Indo
Pacifische regio, in het bijzonder de Noordwestelijke Indische Oceaan,
acht het kabinet logisch gezien het belang voor Nederland in deze regio
om koopvaardij te beschermen en zeeroutes open te houden.
Het kabinet verwelkomt dat het belang van economische veiligheid in het
Strategisch Kompas is opgenomen. Het kabinet heeft ook hierover tijdens
de strategische dialoogfase een non-paper24 gepresenteerd. Het kabinet
ziet ten behoeve van onze weerbaarheid graag een brede blik in het
Strategisch Kompas op de invloed van geo-economie op onze veiligheid.
Het kabinet zal bepleiten dat er ook aandacht is voor het delen van
informatie tussen lidstaten op het gebied van economische dreigingen en
aandacht voor economische veiligheid tijdens veiligheidsoefeningen in
EU-verband.
Ten slotte verwelkomt het kabinet de aandacht voor de gevolgen van
klimaatverandering op de mondiale en regionale veiligheid. Dit geldt in
het bijzonder voor het structureel meenemen van klimaat- en milieu
gerelateerde overwegingen en het verminderen van de ecologische
voetafdruk ten aanzien van EU civiele en militaire missies. Daarbij is het
voor het kabinet van belang dat afspraken25 omtrent klimaat en defensie
geen afbreuk mogen doen aan de veiligheid van het personeel en de
effectiviteit van de krijgsmacht.
Capaciteitsontwikkeling («Invest»)
Om het handelingsvermogen van de EU op gebied van zowel crisisbeheersing als weerbaarheid te vergroten zijn investeringen in defensiecapaciteiten nodig. Om de huidige capaciteitstekorten te mitigeren,
interoperabiliteit te vergroten en de Europese Defensie Technologische en
Industriële Basis (EDTIB) te versterken zijn extra investeringen op
nationaal en EU-niveau noodzakelijk. Het belang van nadere Europese
samenwerking op capaciteitsontwikkeling wordt in dit kader onderstreept.
Het concept Strategisch Kompas formuleert hier een algemene ambitie en
koppelt hier geen concrete bedragen aan.

23

Nederlandse diplomatieke verklaring: www.rijksoverheid.nl/documenten/diplomatiekeverklaringen/2021/11/17/nationaal-statement-in-reactie-op-vernietiging-van-cosmos-1408;
EU-verklaring: www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/11/19/statement-by-thehigh-representative-of-the-union-for-foreign-affairs-and-security-policy-on-behalf-of-the-eu-onthe-russian-anti-satellite-test-on-15-november-2021/;.
NAVO verklaring: www.nato.int/cps/en/natohq/news_188780.htm.
24
Kamerstuk 21 501-02, nr. 2414.
25
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12741-2020-INIT/en/pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

8

Om de operationele realiteit en de hierboven genoemde taken op het
gebied van crisisbeheersing en weerbaarheid beter te reflecteren wordt
voorgesteld om het Headline Goal Process en het Capability Development
Plan te herzien. Ook wordt voorgesteld om in 2024 een proces voor de
ontwikkeling van civiele capaciteiten op te starten, dat zal bijdragen aan
de effectiviteit van het civiele GVDB. Tijdens een jaarlijkse ministeriële
bijeenkomst zal worden toegezien op de voortgang hierop.
Er wordt specifiek aandacht gevraagd voor nadere Europese samenwerking op capaciteitsontwikkeling voor vier domeinen, te weten land,
zee, lucht en ruimte. Het gaat daarbij om onbemande maritieme systemen
ter bevordering van het gezamenlijke situationeel bewustzijn op maritiem
gebied; volgende generatie luchtcapaciteiten; volgende generatie main
battle tank; en aardobservatiecapaciteit vanuit de ruimte. Ook onderstreept het concept Strategisch Kompas de noodzaak om te investeren in
strategische enablers en voortgang te boeken op de zes focusgebieden uit
het CARD-rapport (2020).26 Bij de ontwikkeling van de benodigde
capaciteiten zal zo goed mogelijk gebruik worden gemaakt van het
Europese Defensiefonds en van PESCO.
Ten slotte wordt voorgesteld een impuls te geven aan het verkleinen van
strategische afhankelijkheden in kritieke technologieën en waardeketens
voor de Europese veiligheid- en defensiesector, alsook op het gebied van
de bredere vitale en gevoelige technologie. Dit draagt bij aan onze
economische veiligheid. In 2022 is bovendien de oprichting van een
innovatie hub binnen het Europese Defensie Agentschap (EDA) voorzien
om een verdere impuls te geven aan samenwerking op het gebied van
Defensie-innovatie. Daarnaast wordt voorgesteld om bij de ontwikkeling
van toekomstige capaciteiten meer te kijken naar mogelijkheden voor
taakspecialisatie.
Nederlandse positie
Het kabinet is het eens dat meer prioriteit moet worden gegeven aan het
oplossen van de belangrijkste tekortkomingen op capaciteitengebied op
zowel de militaire- als de civiele kant van het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid. Het is van belang dat de kloof tussen
ambities en de benodigde capaciteiten zo snel mogelijk wordt gedicht. In
lijn hiermee dienen EU-lidstaten zich wat het kabinet betreft op korte
termijn vooral te richten op strategische enablers, waaronder strategisch
transport, medische voorzieningen en communicatiecapaciteiten en in het
kader van militair crisismanagement relevante operationeel-tactische
inlichtingencapaciteiten (waaronder in de ruimte), die noodzakelijk zijn
voor GVDB missies en operaties en voor een effectieve ontplooiing van de
snelle interventie capaciteit.
Het is dan ook positief dat het Strategisch Kompas voorziet in de
herziening van het Headline Goal Process, zodat de benodigde capaciteiten ten behoeve van de hierboven beschreven taken worden gereflecteerd in de prioriteiten van de EU. De uitkomst van het Headline Goal
Process dient ook als input voor het Capability Development Plan, waarin
de korte en lange termijn capaciteitsprioriteiten van de EU worden
samengebracht.
Voor het kabinet zijn ook de plannen m.b.t. onbemande maritieme
systemen ter bevordering van het gezamenlijke situationeel bewustzijn op
maritiem gebied en aardobservatiesystemen vanuit de ruimte interessant.
Eerstgenoemde sluit goed aan bij het permanent gestructureerde
26

Main battle tank; soldier systems; European Patrol Class Surface Ship; Anti-Access/AreaDenial; Defence in Space; en Enhanced Military Mobility. Zie ook Kamerstuk 21 501-28, nr. 222.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

9

samenwerking (PESCO)-project Maritime (semi-) Autonomous Systems
for Mine Countermeasures, waar Nederland aan deelneemt. Laatstgenoemde sluit goed aan bij het PESCO-project Timely Warning and
Interception with Space-based Theater surveillance (TWISTER), waar
Nederland ook deelnemer is.
De herziening van het Capability Development Plan (CDP) moet het ook
mogelijk maken dat andere EU instrumenten, zoals de permanent
gestructureerde samenwerking (PESCO) en het Europees Defensiefonds
(EDF), in lijn met het Strategisch Kompas kunnen worden ingezet. Het is
daarbij van belang dat deze instrumenten in de komende jaren volledig
worden geïmplementeerd en benut door lidstaten. Langs deze weg
kunnen de investeringsplannen van de lidstaten meer worden gesynchroniseerd, wat concrete kansen biedt voor nadere samenwerking. Deze
samenwerking draagt ook bij aan het behouden en versterken van de
kennispositie van de EDTIB. In dit kader wordt al gewerkt aan het nog
beter benutten en integreren van de EU-instrumenten in het Nederlandse
nationale defensieplanningsproces.
Het kabinet acht het van groot belang dat de in EU-verband ontwikkelde
capaciteiten eveneens ten goede komen aan de NAVO. Dit is haalbaar
omdat er op dit moment al veel overeenkomsten zijn tussen de doelstellingen van de EU en de NAVO op het gebied van capaciteiten. In dat kader
verwelkomt het kabinet de verwijzingen in het Strategisch Kompas naar
de coherentie tussen EU- en NAVO-capaciteitsplanningsprocessen, zodat
gestelde prioriteiten in beide organisaties waar mogelijk coherent en
complementair zijn. Ook met betrekking tot de voorgestelde Innovatie Hub
binnen het Europese Defensie Agentschap (EDA) zal Nederland wijzen op
het belang van complementariteit met vergelijkbare initiatieven in
NAVO-verband.
Het kabinet steunt daarnaast het geven van een impuls aan het mitigeren
van de risico’s van strategische afhankelijkheden in kritieke technologieën
en waardeketens voor de Europese veiligheid- en defensiesector, alsook
op het gebied van vitale processen en diensten. Dergelijke technologieën
kennen doorgaans een dual use karakter, zijn veelal inzetbaar in zowel het
civiele als militaire domein en zijn sterk verweven in het maatschappelijk
functioneren. Het is van belang competitief te blijven en noodzakelijk om,
waar mogelijk in samenwerking met Europese en trans-Atlantische
partners, toegang tot dergelijke technologieën te behouden.
Gelet op de steeds complexer wordende veiligheidsomgeving en de
toename van het aantal en de diversiteit aan dreigingen, is in de Defensievisie 2035 de beleidsinzet opgenomen om in de NAVO en de EU te komen
tot verdere specialisatie. Dit heeft als doel om gezamenlijk meer effect te
bereiken, de kwaliteit van het optreden te verhogen en tegelijk de
benodigde veelzijdigheid aan vereiste militaire middelen te borgen. We
maken met specialisatie meer gebruik van de meerwaarde van landen. De
reeds vergaande bilaterale defensiesamenwerking van Nederland met o.a.
Duitsland (landmacht) en België (marine) is een goed voorbeeld van
bottom-up samenwerking op specifieke gebieden. Het kabinet is tevreden
dat het onderwerp specialisatie een plek heeft gekregen in het Strategisch
Kompas. Dit biedt een goede basis om de discussie hierover met de
lidstaten de komende periode verder te voeren.
Tot slot is het kabinet van mening dat civiel-militaire synergiën op het
gebied van capaciteitsontwikkeling verder versterkt kunnen worden. Dit
zou explicieter in het Kompas kunnen worden opgenomen. Dit geldt
onder meer voor de verbinding van initiatieven tussen het GVDB en het
Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) domein van de EU omdat ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

10

praktisch een verbinding moet worden gelegd tussen het EU externe en
het EU interne veiligheidsbeleid. In beide domeinen worden vergelijkbare
vraagstukken aangepakt op het terrein van hybride, cyberdreigingen,
dreigingen met impact op de nationale veiligheid inclusief terrorisme en
georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Zo is het onder meer
wenselijk dat het nieuwe Compact Civiel GVDB (Compact 2.0) een breder
mandaat voor missies mogelijk maakt.
Partnerschappen («Partner»)
Bij partnerschappen wordt het belang van het verder versterken en
verdiepen van EU-NAVO samenwerking onderstreept, met name op
opkomende terreinen als disruptieve technologieën, klimaat en veiligheid,
en weerbaarheid tegen hybride dreigingen. Ook de samenwerking tussen
de EU en de VN komt expliciet naar voren. De EU zal, waar mogelijk en
opportuun, de samenwerking tussen haar (civiele en militaire) missies en
VN-missies verder versterken.
In 2022 is de HV voornemens om het eerste Security and Defence
Partnerships Forum in Brussel te organiseren, waarvoor zowel strategische multilaterale, regionale als bilaterale partners van de EU op het
gebied van veiligheid worden uitgenodigd.
Dat jaar wil de EU eveneens de veiligheidsdialoog en samenwerking met
strategische partners als de Afrikaanse Unie, Organisatie voor Veiligheid
en Samenwerking in Europa (OVSE) en Association of Southeast Asian
Nations (ASEAN) verder verdiepen. Ook de bestaande bilaterale samenwerking met de VS, Canada en Noorwegen wordt verder uitgebouwd. Ook
wordt genoemd dat de EU ervoor open blijft staan om met het VK samen
te werken op het gebied van veiligheid en defensie. Een intensivering van
de veiligheidssamenwerking met partners in de Westelijke Balkan,
oostelijke en zuidelijke nabuurschap, de Indo-Pacifische regio en Latijns
Amerika is eveneens voorzien. Ook wordt het wederzijds belang van een
constructieve relatie tussen de EU en Turkije genoemd. Via de Europese
Vredesfaciliteit (EPF) zal de EU de capaciteitsopbouw van partnerlanden
concreet ondersteunen.
Nederlandse positie
Ten aanzien van partnerschappen heeft het kabinet zich tijdens de
strategische dialoogfase ingezet voor een verdere versterking van de
EU-NAVO samenwerking. Een food for thought paper27 dat Nederland
samen met Duitsland presenteerde en dat breed werd gesteund door
zowel EU lidstaten als niet-EU NAVO bondgenoten, bevatte concrete
handvatten, zowel op politiek niveau als ten aanzien van meer praktische
samenwerking tussen beide organisaties, die grotendeels zijn overgenomen in het concept Strategisch Kompas. Hierbij kan gedacht worden
aan verbeterde politieke dialoog tussen beide organisaties en gezamenlijke oefeningen. Het kabinet verwelkomt de aandacht voor verdere
samenwerking met de NAVO ten aanzien van nieuwe veiligheidsuitdagingen op het gebied hybride dreigingen, cyberweerbaarheid, klimaat en
defensie alsook disruptieve technologieën. Daarnaast blijft Nederland de
komende maanden pleiten voor een meer expliciete verwijzing in het
Kompas naar het belang van onderlinge afstemming tussen beide
organisaties op het gebied van interoperabiliteit en standaardisatie,
aangezien dit zowel de samenwerking binnen de EU als met de NAVO zal
verbeteren. Het kabinet is tevreden met de referentie aan overige
strategische partners, met name ten aanzien van de VS die worden
bestempeld als de meest standvastige EU partner.
27

Kamerstuk 34 919, nr.71.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

11

Financiële implicaties, bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
Het concept Strategisch Kompas stelt dat voor het realiseren van de
genoemde EU-ambities op gebied van defensie meer investeringen nodig
zullen zijn, zowel op EU als op nationaal niveau. Het Strategisch Kompas
bevat geen concrete bedragen.
In algemene zin wordt voorgesteld om in het nieuwe Meerjarig Financieel
Kader (2028–2034) meer geld uit te trekken voor het Europees Defensie
Fonds (EDF). De EU-budgetten voor het EDF en de Europese Vredesfaciliteit zijn voor de periode 2021–2027 vastgelegd. Een mogelijke stijging
van deze budgetten is pas aan de orde bij de onderhandelingen over een
nieuw MFK.
Het kabinet deelt de analyse dat, in het licht van de genoemde verslechterende veiligheidsomgeving en geopolitieke veranderingen, aanvullende
stappen door Europa in defensie wenselijk en nodig zijn.
De precieze budgettaire gevolgen van de specifieke beleidsvoorstellen in
het Strategisch Kompas zijn in deze fase nog niet bekend, en afhankelijk
van verdere Europese besluitvorming en nationale politieke keuzes bij de
uitwerking. Het Kompas zelf leidt niet tot harde nationale verplichtingen
en lidstaten hebben beleidsruimte om hier bij de uitvoering op nationaal
niveau invulling aan te geven waarbij aandacht moet zijn voor de
benodigde nationale co-financiering. De gevolgen zullen, als zij duidelijk
in beeld zijn, door een volgend kabinet moeten worden bezien, en
conform de regels van budgetdiscipline ingepast op de begroting van de
beleidsverantwoordelijke departementen.
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is
positief. Het concept Strategisch Kompas betreft het terrein van het GVDB.
Het GVDB valt onder het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Op het terrein van het GBVB zijn de lidstaten bevoegd om
extern naast de Unie op te treden (artikel 2, lid 4, VWEU). Voor zover de
EU een positie heeft ingenomen, dienen de lidstaten deze te respecteren.
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is
positief. Het Strategisch Kompas heeft als doel een gezamenlijke
strategische visie te ontwikkelen die ook EU doelen voor de komende vijf
tot tien jaar op het terrein van het GVDB vastlegt om het EU handelingsvermogen te vergroten. Gezien de internationale en grensoverschrijdende
aard van de uitdagingen en dreigingen op het gebied van veiligheid en
defensie, is een EU-aanpak noodzakelijk. Dit met inachtneming van de
bestaande EU-competenties zoals vastgelegd in het Verdrag, waarbij met
name de nationale veiligheid de uitsluitende verantwoordelijkheid van
elke lidstaat blijft (artikel 4, lid 2, VEU).
Ook ten aanzien van de proportionaliteit is de grondhouding van het
kabinet positief.Het concept Strategisch Kompas bevat voorstellen die
geschikt zijn om de beoogde doelen te behalen, zoals hierboven in de
appreciatie weergegeven. Bovendien gaat het voorstel niet verder dan
noodzakelijk, omdat de voorstellen naar het oordeel van het kabinet
voldoende ruimte laten voor een sterke betrokkenheid van de lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

12

Concluderend stelt het kabinet dat het concept Strategisch Kompas zoals
dat door de Hoge Vertegenwoordiger aan de lidstaten is voorgelegd, goed
past binnen het streven naar een meer zelfredzaam Europa op het gebied
van veiligheid en defensie.
De Minister van Defensie,
H.G.J. Kamp
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 21 501-28, nr. 229

13