Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 239

Voorstel van wet van het lid Schouw houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot de
deconstitutionalisering van de benoeming van
de commissaris van de Koning en de
burgemeester

Nr. 7

VERSLAG
Vastgesteld 11 maart 2013
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemer op de gestelde vragen en de
gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord,
acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
I.

Algemeen

1

1.
2.
3.
4.

Inleiding
Voorgeschiedenis
Taakverdeling grondwetgever en wetgever
Tot slot

1
2
3
5

II.

Artikelsgewijs

5

I. Algemeen
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel van het lid Schouw houdende verklaring dat er
grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot de deconstitutionalisering van de benoeming
van de commissaris van de Koning en de burgemeester. Deze leden willen
graag enkele opmerkingen maken en een aantal vragen stellen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met instemming kennis genomen
van dit initiatiefwetsvoorstel van de heer Schouw. Zij steunen zijn voorstel
om de benoeming van de commissaris van de Koning en de burge-

kst-33239-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 7

1

meester te deconstitutionaliseren. Wel hebben de leden van de
PvdA-fractie nog enkele aanvullende vragen wat betreft het draagvlak
voor dit voorstel.
De leden van de PVV-fractie hebben met grote belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet van het lid Schouw houdende verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering
in de Grondwet, strekkende tot de deconstitutionalisering van de
benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester.
De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van dit
voorstel van wet. Zij hebben geen principiële bezwaren tegen het uit de
Grondwet halen van de benoeming van de commissaris van de Koning en
van de burgemeester. Zij constateren dat herindeling van provincies en
gemeenten kan gebeuren bij wet, maar de wijze van benoeming van de
commissaris en de burgemeester slechts kan bij wijziging van de
Grondwet. Deze leden hebben enkele vragen over de argumenten van de
indiener en over de reden om dit voorstel nu in te dienen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggende wetsvoorstel. Zij onderschrijven de opvatting van de
initiatiefnemer, dat artikel 131 GW niet geschrapt dient te worden. Deze
leden hechten eraan, dat de aanstellingswijze van de burgemeester en
van de commissaris van de Koning grondwettelijk geborgd blijft.
De leden van de D66-fractie hebben met instemming kennisgenomen van
voorliggend voorstel. Zij onderschrijven de wens om de aanstellingswijze
van de commissaris van de Koning en de burgemeester te deconstitutionaliseren, zodat de wetgever in de toekomst eenvoudiger en sneller in kan
spelen op toekomstige inzichten betreffende de aanstellingswijze van
beiden. Zij hebben op dit moment geen vragen of opmerkingen en zien
een spoedige plenaire behandeling van het voorstel met veel interesse
tegemoet.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennis genomen van het
voorstel tot deconstitutionalisering van de benoemingswijze van de
commissaris van de Koning en de burgemeester. Zij willen dit voorstel
niet los zien van het feit dat de grondwetgever in 1983 bewust heeft
gekozen voor het vastleggen van de benoemingswijze in de Grondwet.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van het wetsvoorstel dat beoogt om de aanstelling van de commissaris
van de Koning en van de burgemeester niet langer in de Grondwet te
regelen. Zij vragen zich af welke toegevoegde waarde dit voorstel heeft.
2. Voorgeschiedenis
De indiener beschrijft, zo merken de leden van de PvdA-fractie op,
uitgebreid de voorgeschiedenis over het voorliggende vraagstuk.
Ondanks het brede draagvlak voor herziening van de grondwet op dit
punt, is het in meer dan 160 jaar tijd niet gelukt om de benoeming van de
commissaris van de Koning en de burgemeester te deconstitutionaliseren.
Dit lukte ook niet in de periode 2000–2005 toen er veel aandacht was voor
het thema en er ook een breed draagvlak leek te bestaan. In die context
vragen de leden van de PvdA-fractie zich af of en waarom de indiener
verwacht dat deze poging wel zal slagen. Ook vragen de leden van de
PvdA-fractie zich af of en welke initiatieven de indiener ontplooit om voor
een zo groot mogelijk draagvlak te zorgen voor zijn voorstel waardoor de
kans op succes groter zal zijn. Hoe voorkomt de indiener dat dit voorstel –

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 7

2

net als de eerdere poging in 2005 – onder de slagschaduw komt van een
bepaalde aanstellingswijze?
De leden van de SP-fractie constateren dat een soortgelijk voorstel in 2005
door de Eerste Kamer werd verworpen. Reden was dat de deconstitutionalisering van de burgemeester door de toenmalige coalitiepartijen
werd verbonden met de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester.
Deze leden zijn blij dat de indiener de deconstitutionalisering niet verbindt
met een specifieke opvatting over de toekomstige aanstelling van de
commissaris en de burgemeester. Deze leden vragen wel waarom de
indiener heeft besloten om dit voorstel van wet juist nu in te dienen.
Met de Raad van State constateren de leden van de CDA-fractie, dat
binnen het uitgangspunt van Kroonbenoeming in de loop der jaren tal van
veranderingen zijn aangebracht in de procedure voor de benoeming van
de burgemeester (advies Raad van State, blz. 3). Deze leden hechten aan
de onafhankelijke en onpartijdige positie van de burgemeester in het
gemeentelijk bestel. Hoe verhoudt zich het voorliggende wetsvoorstel tot
die positie van de burgemeester, zo vragen deze leden.
De leden van de CDA-fractie onderschrijven de constatering van de
initiatiefnemer, dat de discussie over de aanstellingswijze van de
commissaris van de Koning en de burgemeester nog bepaald niet is
afgerond. Hij stelt bovendien dat «de discussie over de geëigende plaats
voor de benoemingswijze [veelal wordt] vermengd met discussies die
vooruitlopen op een eventuele aanstellingswijze». Hoe pareert de indiener
mogelijke kritiek, dat zijn voorstel niet gericht is op de zuivere taakverdeling tussen wetgever en grondwetgever, maar op de afschaffing van de
kroonbenoe-ming?
De leden van de ChristenUnie-fractie willen dit voorstel niet los zien van
het feit dat de grondwetgever in 1983 bewust heeft gekozen voor het
vastleggen van de benoemingswijze in de Grondwet. Ook toen liepen in
de samenleving de meningen uiteen over de gewenste wijze van
benoeming. Deze leden zien als belangrijkste doel van het voorstel tot
deconstitutionaliseren dat de benoemingswijze in het vervolg bij
eenvoudige meerderheid kan veranderen. Dit is voor de leden van de
fractie van de ChristenUnie geen overtuigend argument om te komen tot
een grondwetswijziging, zeker als rekening gehouden moet worden met
de mogelijkheid dat een niet bestaande parlementaire meerderheid via
afspraken in een regeerakkoord kunstmatig tot een meerderheid zal
worden gemaakt.
3. Taakverdeling grondwetgever en wetgever
De leden van de VVD-fractie merken op dat in dit wetsvoorstel besloten
ligt de vraag óf de grondwetgever óf de gewone wetgever moet bepalen
hoe de aanstellingswijze van de burgemeester dan wel de commissaris
van de Koning luidt. In het recente verleden, en wel bij de behandeling
van het wetsvoorstel tot verandering in de Grondwet, strekkende tot
wijziging van de bepaling inzake de benoeming van de commissaris van
de Koning en de burgemeester (TK 27 551 en TK 28 509), hebben zij
aangegeven er aan te hechten dat in de Grondwet een basisbepaling over
de commissaris van de Koning en de burgemeester staat. De aanstellingswijze van deze beide functionarissen hoeft naar hun mening niet in de
Grondwet zelf te staan. Een en ander is niet van zodanig gewicht dat deze
in de Grondwet moet worden verankerd. maar het is wel van belang dat
de aanstellingswijze van belangrijke staatsrechtelijke ambten een
grondwettelijke basis heeft en daar hebben we in het geval van de
commissaris van de Koning en de burgemeester mee te maken.. Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 7

3

leden staan dus een grondwettelijke verankering voor, maar de wijze van
aanstellen kan aan de gewone wetgever worden overgelaten.
De leden van de PVV-fractie onderschrijven dat de Nederlandse Grondwet
een sober karakter zou moeten hebben.
Een belangrijk argument van de indiener voor de deconstitutionalisering
van de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester is het vermeende sobere karakter van de Grondwet, zo constateren de leden van de SP-fractie. Deze leden vragen hoe dit is te rijmen
met de artikelen 24 tot en met 41 van de Grondwet, waarin zeer specifiek
de rechten en plichten van de Koning zijn opgenomen, waaronder ook
artikelen over de opvolging. Ook vragen deze leden hoe deze vermeende
soberheid is te rijmen met andere artikelen waarin nadrukkelijk wordt
aangegeven hoe ambtsdragers worden benoemd, zoals ministers (art. 44),
staatssecretarissen (art. 46), Staatsraden (art. 74), leden van de Algemene
Rekenkamer (art. 77) en de Nationale ombudsman (art. 78).
De Raad van State stelt in zijn advies, zo lezen de leden van de
CDA-fractie, dat de inhoudelijke waarde van regeling in de Grondwet van
de aanstellings-wijze ook kan liggen in de bestendigheid van de aanstellingswijze: wat ook de aanstellingswijze is, deze moet niet op ieder
moment weer kunnen worden gewijzigd naar de inzichten of incidenten
van de dag. Hoe beoordeelt de initiatiefnemer het aspect van de bestendigheid van de aanstellingswijze, gezien het feit dat de discussie over de
aanstellingswijze nog steeds in beweging is, zo vragen de leden van de
CDA-fractie.
In zijn reactie op het advies van de Raad van State stelt de initiatiefnemer,
dat in de gewone wet waarin de aanstellingswijze wordt geregeld
desgewenst onderscheid gemaakt kan worden tussen de commissaris van
de Koning en de burgemeester. In de memorie van toelichting voegt hij
daaraan de zinsnede toe «zoals ook onderscheid gemaakt zou kunnen
worden tussen burgemeesters van bijvoorbeeld grote en kleinere
gemeenten». Acht de initiatiefnemer de mogelijkheid om dergelijke
vormen van onderscheid te maken een onontkoombaar of juist een
wenselijk gevolg van deconstitu-tionalisering van de aanstellingswijze, zo
vragen de leden van de CDA-fractie.
De initiatiefnemer schetst de mogelijkheid, dat niet in één keer tot
definitieve besluitvorming gekomen wordt, maar dat gekozen wordt voor
een wet, die ruimte biedt voor experimenten. Hij ziet dat als «een krachtig
argument voor deconstitutionalisering». De leden van de CDA-fractie
vragen de initiatiefnemer, hoe ruimte voor experimenten zich verhoudt tot
de gewenste bestendigheid in het openbaar bestuur.
De leden van de ChristenUnie-fractie zijn van mening dat de taken van de
burgemeester en de commissaris van de Koning van zodanig gewicht zijn
dat de grondwettelijke verankering voor de benoemingswijze moet blijven
bestaan. Genoemde leden merken hierbij op dat de burgemeester en de
commissaris van de Koning naast orgaan van de gemeente en de
provincie tevens rijksorgaan zijn. Zo heeft de burgemeester ook taken op
het terrein van de openbare orde en kan hij besluiten van de gemeente die
in strijd zijn met de wet of het algemeen belang voordragen ter schorsing
of vernietiging. Gezien de positie van de burgemeester en de commissaris
van de Koning in ons staatsbestel hechten de leden van de fractie van de
ChristenUnie aan de grondwettelijke verankering van de benoemingswijze, waarbij de procedure tot wijziging een extra waarborg tot zorgvuldigheid in zich heeft.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen de indiener van het
wetsvoorstel welke problemen hij constateert bij de huidige benoemingswijze. De indiener vindt de mogelijkheid om te kunnen experimenteren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 7

4

met vormen van benoeming een krachtig argument voor deconstitutionalisering zo blijkt uit de Memorie van toelichting. De leden van de fractie
van de ChristenUnie vragen de indiener om toe te lichten waarom
experimenten nodig zijn. Deze leden missen een onderbouwing ten
aanzien van het nut of de noodzaak tot dergelijke experimenten.
De leden van de SGP-fractie vragen zich af of de indiener van mening is
dat de belangrijkste bestuurlijke verhoudingen tussen en binnen de
verschillende bestuurslagen geen plaats in de Grondwet verdienen? Vindt
hij – ongeacht de precieze verhouding tussen Rijk en burgemeester of
commissaris – het niet van belang dat ook Grondwettelijk duidelijk is wat
de plaats van de burgemeester is binnen het gemeentelijk bestel, juist
omdat ook over de andere bestuursorganen van gemeenten en provincies
bepalingen zijn opgenomen in de Grondwet?
De indiener vindt het belangrijk om ook de mogelijkheid te hebben
experimenten toe te staan, zoals het burgemeestersreferendum. De leden
van de SGP-fractie zijn het eens met de opmerking dat dat een mislukt
experiment was. Wel vragen zij zich af of de indiener van mening is dat
een dergelijk experiment niet mogelijk was binnen de geldende Grondwettelijke kaders. Was dat ermee in strijd? Welke andere vormen van
experimenten zou hij mogelijk willen kunnen maken?
4. Tot slot
Hoewel de indiener aangeeft niet vooruit te willen lopen op de uiteindelijke keuze als het gaat om de wijze van aanstellen, zijn de leden van de
VVD-fractie daar toch wel benieuwd naar. Waar gaat de voorkeur van de
indiener naar uit? De indiener stelt dat er verschillende uitkomsten
mogelijk zijn, maar dat hij zich, om de zuiverheid van de discussie te
waarborgen, onthoudt van uitlatingen over de naar zijn mening gewenste
uitkomst. Waarom zou het zich nu onthouden van uitlatingen over de
gewenste uitkomst de zuiverheid van de discussie waarborgen? Gaarne
krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de indiener.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de indiener melding kan
maken van de opvattingen van representatieve organisaties die het meest
bij deze materie betrokken zijn, zoals de VNG, het IPO en het Nederlands
Genootschap van Burgemeesters.
De leden van de SGP-fractie begrijpen dat de indiener van het
wetsvoorstel een onderscheid wil maken tussen de aanstellingswijze van
de burgemeester en de Commissaris aan de ene kant en de regeling
daarvan in de Grondwet aan de andere kant. Toch zijn zij van mening dat
dit een onderscheid is dat niet eenvoudig is te maken. Immers: wanneer
men geen probleem ziet in de huidige Grondwettelijke regeling van de
benoeming door de Koning, is er ook geen noodzaak tot wijziging. Deze
leden vragen zich daarom af of de indiener van het wetsvoorstel de
inhoud van de huidige grondwettelijke regeling wel of niet een geschikte
aanstellingswijze vindt.
II. Artikelsgewijs
De leden van de VVD-fractie merken op dat ingevolge de voorgestelde
wijziging ten aanzien van art. 131 GW de commissaris van de Koning en
de burgemeester worden aangesteld, geschorst en ontslagen op een bij
de wet te bepalen wijze. Krachtens de wet kunnen vervolgens nadere
regels worden gesteld over de daarbij te volgen procedures. Wat bedoelt
de indiener hier precies? Worden de te volgen procedures in lagere
regelgeving ondergebracht, bijvoorbeeld een Algemene Maatregel van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 7

5

Bestuur of een ministeriële regeling, waarvoor de basis wordt gelegd in
de Provincie- of Gemeentewet? Aan welke procedures wordt gedacht?
Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de indiener.
De voorzitter van de commissie,
Berndsen-Jansen
Adjunct-griffier van de commissie,
Hendrickx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 7

6