Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 314

Wijziging van de Wet op het financieel toezicht,
de Algemene wet bestuursrecht en de
Faillissementswet in verband met de
rechtsbescherming bij de afwikkeling van
verzekeraars en enige andere verbeteringen in
het kader voor herstel en afwikkeling van
verzekeraars (Wijzigingswet herstel en
afwikkeling van verzekeraars)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 26 mei 2023
Algemeen
De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de
aandacht die zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en
voor de door haar daarover gestelde vragen. De vragen worden zo veel
mogelijk beantwoord in de volgorde van het door de commissie uitgebrachte verslag. Voor zover vragen, vanwege overeenkomst in onderwerp,
gezamenlijk beantwoord zijn, is dit vermeld.
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie begrijpen dat het wetsvoorstel enerzijds een
gevolg is van aanpassingen in de resolutiewetgeving voor banken, die
voor verzekeraars gespiegeld worden en anderzijds enkele onjuistheden
en omissies worden hersteld. Deze leden vragen de regering om toe te
lichten hoe deze onjuistheden en omissies zijn gevonden en of naast het
spiegelen van bankenwetgeving ook een specifieke analyse voor de
verzekeringssector is gemaakt.
Sinds de inwerkingtreding van de Wet herstel en afwikkeling verzekeraars
(Whav) op 1 januari 2019 is DNB verantwoordelijk voor de uitvoering van
deze wet. DNB stelt afwikkelingsplannen op voor alle verzekeraars en
groepen die vallen binnen de reikwijdte van hoofdstuk 3a.2 van de Wet op
het financieel toezicht (Wft) en waarvan wordt voorzien dat zij in
voorkomend geval in resolutie afgewikkeld zullen worden. Een belangrijk
onderdeel van die afwikkelingsplannen is te beoordelen welke afwikkelingsinstrumenten eventueel zullen worden ingezet en op welke wijze dat
zal gebeuren. In dat kader zijn door DNB praktische, economische en
juridische analyses gemaakt van de afzonderlijke bepalingen van de Whav
waarin die instrumenten en hun toepassing worden geregeld. Daarbij
heeft DNB vastgesteld dat de voor verzekeraars geldende regels op een
aantal punten weliswaar hetzelfde beogen als de voor banken geldende
regels waarop zij zijn gebaseerd, maar de formulering van de voor

kst-36314-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

1

verzekeraars geldende regels verschilt zonder dat daarvoor een
aanwijsbare reden bestaat. Ook op enkele andere punten hebben de
analyses van DNB geleid tot de vaststelling dat de regels niet helemaal
duidelijk zijn geformuleerd, waardoor bij de toepassing van die regels
mogelijk interpretatieproblemen kunnen ontstaan. Dat zou DNB kunnen
hinderen in de uitoefening van haar resolutietaak en zo mogelijk ten koste
gaan van de bescherming van polishouders. DNB heeft in haar genoemde
analyses geconstateerd dat beperkte wetstechnische ingrepen volstaan
om de gesignaleerde verbeterpunten te adresseren en in haar gebruikelijke wetgevingsbrief gevraagd die ingrepen spoedig door te voeren.
Daarnaast vragen deze leden de regering om nader toe te lichten op welke
onderdelen van het resolutieraamwerk voor verzekeraars opnieuw
wijzigingen te verwachten zijn als gevolg van het voorstel voor de
«richtlijn betreffende de totstandkoming van een kader voor herstel en
afwikkeling van verzekerings- en herverzekeringsondernemingen».
Zoals aangegeven in het BNC-fiche voor het richtlijnvoorstel betreffende
de totstandkoming van een kader voor herstel en afwikkeling van
verzekerings- en herverzekeringsondernemingen (Insurance Recovery and
Resolution Directive (IRRD)), is de Nederlandse kabinetsinzet erop gericht
om te waarborgen dat het uiteindelijke raamwerk zoveel mogelijk in lijn is
met het reeds bestaande nationale wettelijk kader voor herstel en
afwikkeling van verzekeraars.1 Het Raadsakkoord ten aanzien van de IRRD,
dat bereikt is in december 2022,2 voldoet op grote lijnen aan die inzet. Het
Europees Parlement (EP) heeft haar eerste lezing van het voorstel echter
nog niet afgerond. Naar verwachting zal het EP deze in de eerste helft van
dit jaar afronden met een plenaire stemming, waarna de triloogfase van
de onderhandelingen zal starten. De onderhandelingen over het richtlijnvoorstel moeten verder zijn voortgeschreden alvorens een definitieve
inschatting kan worden gemaakt van de noodzakelijke wijzigingen als
gevolg hiervan. Gelet op het Europese karakter van de richtlijn zullen in
ieder geval bepalingen die zien op samenwerking met resolutieautoriteiten in andere lidstaten ten behoeve van de Europese verzekeringsgroepen worden toegevoegd aan het Nederlandse kader, hetgeen het
kabinet ook wenselijk acht. Bij de totstandkoming van onderhavig
wetsvoorstel is overwogen dat het niet waarschijnlijk is dat de thans
voorgestelde wijzigingen in het nationale kader moeten worden teruggedraaid als gevolg van de nog tot stand te komen richtlijn.
De leden van de D66-fractie steunen de aanvulling op de Insurance
Recovery and Resolution Directive (IRRD) al voordat de onderhandelingen
daarover zijn afgerond in Europa. Wel vragen deze leden of de regering in
contact is geweest met andere lidstaten, of er ook andere lidstaten zijn die
dergelijke nationale wetgeving overwegen en zo ja, in welke mate deze
nationale regels verschillen. Graag zien deze leden namelijk dat verzekeraars die in meerdere lidstaten actief zijn met zo min mogelijk verschillende regimes te maken krijgen. Hoe ziet de regering dat?
Nederland heeft veel contact met andere lidstaten over dit onderwerp,
onder andere in het kader van de lopende IRRD-onderhandelingen. Het
Franse herstel- en afwikkelingsregime voor verzekeraars is bovendien
deels op basis van de Nederlandse Whav tot stand gekomen. Naast
Frankrijk en Nederland, hebben ook Griekenland en Roemenië momenteel
een stelsel voor herstel en afwikkeling van verzekeraars. Veel lidstaten
1
2

Zie uitgebreider: Kamerstukken II 2021/22, 22 112, nr. 3235 (BNC Fiche).
https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/20/council-agrees-positionon-establishing-a-framework-for-the-recovery-and-resolution-of-insurance-and-reinsuranceundertakings-irrd/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

2

beschikken echter nog niet over een dergelijk kader. Deze lidstaten zullen
de IRRD-onderhandelingen afwachten alvorens een dergelijk kader in te
voeren.
Het doel van de IRRD is om via minimumharmonisatie te bereiken dat alle
EU-lidstaten over een kader voor herstel en afwikkeling voor verzekeraars
beschikken dat aan bepaalde basisnormen voldoet. Dat acht ik met de
leden van de D66-fractie ook van belang. Daarnaast richt de IRRD zich ook
op samenwerking tussen lidstaten indien sprake is van grensoverschrijdende resolutiegevallen. De regering is voorstander van dit voorstel.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen dat het resolutieraamwerk voor verzekeraars aansluit bij de Bank Recovery and Resolution
Directive (BRRD). Deze leden merken op dat onlangs, in het licht van het
falen van SVB, Signature Bank en Credit Suisse, de intentie is uitgesproken het BRRD-raamwerk te herzien. Deze leden vragen of de regering
in kan gaan op de vraag of, mocht dit raamwerk de aankomende tijd
opnieuw herzien worden, dit ook zal betekenen dat de Wijzigingswet
herstel en afwikkeling van verzekeraars (Whav) ook weer gewijzigd zal
worden.
De leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA verwijzen naar de
nieuwe Commissievoorstellen die op 18 april jl. zijn gepubliceerd en die
voorzien in aanpassingen van het resolutieraamwerk voor banken. Deze
voorstellen stonden al langer op de planning: de onrust in het bankenlandschap vormde hiervoor geen aanleiding. Het gaat bij de wijzigingen in
de Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD) bijvoorbeeld om
vraagstukken met betrekking tot het minimum requirement for own funds
and eligible liabilities (MREL) en het depositogarantiestelsel. Ik zal uw
Kamer eind mei nader informeren over het stadpunt van het kabinet ten
aanzien van deze voorstellen.
De bedrijfsmodellen en bijbehorende risico’s van banken en verzekeraars
zijn verschillend van aard. Het falen van SVB, Signature Bank en Credit
Suisse zijn als zodanig dan ook geen aanleiding om het verzekeringsresolutieraamwerk opnieuw tegen het licht te houden. De BRRD en IRRD zijn
twee aparte kaders met hun eigen toepassingsbereik, die afzonderlijk van
elkaar beschouwd dienen te worden. Niettemin is er overlap in het
resolutie-instrumentarium voor banken en dat voor verzekeraars. Daarom
is er bij het opstellen van de Whav aangesloten bij de BRRD en de
implementatie daarvan. Met de invoering van de Implementatiewet
verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van banken en beleggingsondernemingen (Implementatiewet BRRD II) is een aantal omissies in de
resolutiewetgeving voor banken (eerdere implementatie BRRD I)
geconstateerd en hersteld. Aangezien het Nederlandse resolutieraamwerk
voor verzekeraars goeddeels is gebaseerd op het raamwerk voor banken,
is het wenselijk om vergelijkbare wijzigingen door te voeren in het
resolutieraamwerk voor verzekeraars en daarbij meteen enkele onjuistheden en wetstechnische onvolkomenheden te herstellen. Mocht er naar
aanleiding van de aanpassingen in het resolutieraamwerk voor banken,
die op 18 april jl. zijn voorgesteld, reden zijn om het herstel- en resolutiekader voor verzekeraars eveneens aan te passen, dan zal dat in de
toekomst in beginsel via een aanpassing van de IRRD plaatsvinden.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen of de regering in
kan gaan op de geleerde lessen uit het Conservatrix-faillissement met
betrekking tot de effectiviteit en doelmatigheid van de Whav en op welke
wijze die casus bijgedragen heeft aan de onderhavige wijzigingen. Is er,
met andere woorden, een verband tussen (de geleerde lessen uit) dat
faillissement en de voorgestelde wetswijzigingen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

3

Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot het stroomlijnen van het
rechtsbeschermingsregime bij de afwikkeling van verzekeraars en het
doorvoeren van een aantal kleinere verbeteringen in het resolutieraamwerk voor verzekeraars. Het faillissement van Conservatrix was niet
de aanleiding voor de verbeteringen die met het onderhavige
wetsvoorstel worden geregeld, hoewel de wijzigingen wel in algemene zin
beogen bij te dragen aan een beter instrumentarium bij mogelijke
toekomstige gevallen van het falen van een verzekeraar.
Aan de geleerde lessen uit het faillissement van Conservatrix zal separaat
opvolging worden gegeven. Naar aanleiding van het faillissement van
Conservatrix heeft de Evaluatiecommissie Conservatrix (verder «de
Evaluatiecommissie») in 2021 onderzoek gedaan naar de handelwijze van
DNB en het Ministerie van Financiën ten aanzien van Conservatrix bij de
overdracht aan Trier Holding B.V. en in de periode daarna tot aan het
faillissement. Ook heeft de Evaluatiecommissie de toereikendheid van het
wettelijke kader onderzocht.3 De Evaluatiecommissie heeft naar
aanleiding van haar onderzoek een aantal aanbevelingen gedaan. In mijn
reactie op deze aanbevelingen die ik eerder met uw Kamer heb gedeeld,
heb ik aangegeven op welke wijze, ook door DNB, opvolging wordt
gegeven aan de implementatie van deze aanbevelingen.4 Hierover zal ik
uw Kamer separaat informeren.
Daarnaast ben ik voornemens om met de curatoren in gesprek te gaan om
te horen wat hun ervaringen zijn met de toepassing van de relevante
wetgeving, waaronder de met de Whav in het leven geroepen bepalingen,
bij de afwikkeling van het faillissement van Conservatrix. Als daaruit
inzichten volgen over mogelijke verbeteringen in de regelgeving, dan zal
ik bezien of en zo ja, op welke wijze, deze verbeteringen zo goed mogelijk
in het wetgevend kader kunnen worden geïmplementeerd.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen of de regering
nogmaals kan ingaan op het in 2019 afschaffen van de garantieregeling
voor depositohouders in 2019 en om toe te lichten waarom een herintroductie van deze garantieregeling niet zou bijdragen aan effectieve
bescherming van polishouders.
Ik begrijp de vraag van de leden van de GroenLinks en PvdA-fracties zo
dat deze ziet op de opvangregeling voor levensverzekeraars. De opvangregeling is met de inwerkingtreding van de Whav op 1 januari 2019 komen
te vervallen. In de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is
toegelicht waarom de opvangregeling niet meer effectief kon zijn en dus
is afgeschaft. De drie redenen daarvoor zijn de volgende.5 Ten eerste kon
de opvangregeling niet voldoen aan de vernieuwde eisen ten aanzien van
het verlenen van staatssteun aan verzekeraars van de Europese
Commissie. Ten tweede was de opvangregeling door het beperkte
beschikbare bedrag, circa EUR 134 miljoen maximaal, bedoeld om kleine
en middelgrote levensverzekeraars op te vangen en bood zij geen soelaas
voor de grote levensverzekeraars. Door de geconcentreerde aard van de
Nederlandse levensverzekeringsmarkt zou de inzetbaarheid van dit
instrument zeer beperkt zijn. Ten slotte nam door een aanpassing in de
prudentiële regelgeving voor verzekeraars (de overgang van Solvency I
naar Solvency II in 2016) ook het effect op de solvabiliteitspositie van de
verzekeraar als gevolg van een herverzekering in het kader van de
opvangregeling af. Met andere woorden, een herverzekering zal een
verzekeraar in solvabiliteitsproblemen minder dan onder Solvency I
3

Kamerstukken II 2021/22, 29 507, nr. 157.
Kamerstukken II 2021/22, 29 507, nr. 158.
5
Kamerstukken II 2017/18, 34 842, nr. 3.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

4

helpen deze positie te verbeteren. De conclusie was dan ook dat de
opvangregeling in die vormgeving niet effectief kon zijn. Onderdelen van
de opvangregeling, zoals de verplichte portefeuilleoverdracht, zijn wel
teruggekomen in het afwikkelingskader voor verzekeraars, zodat het
gedachtegoed achter de opvangregeling – levensverzekeringsportefeuilles
zo veel mogelijk continueren – wel in stand is gebleven. Voor meer
informatie hieromtrent verwijs ik naar mijn brief van 4 maart 2021 met
betrekking tot de beantwoording van Kamervragen ten aanzien van het
faillissement van Conservatrix.6
Om voornoemde redenen, die onverminderd opgaan, ligt het niet in de
rede dat de opvangregeling wordt geherintroduceerd. Wel heb ik in mijn
reactie op de aanbevelingen van de Evaluatiecommissie Conservatrix en
op het door KPMG uitgevoerde onderzoek naar een verzekeringsgarantiestelsel (insurance guarantee scheme, hierna: IGS) toegezegd dat ik zal
verkennen of en onder welke condities een verzekeringsgarantiestelsel
wenselijk is. Deze verkenning wordt momenteel uitgevoerd. Naar
verwachting zal ik uw Kamer rond de zomer over de uitkomsten van deze
verkenning informeren.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen of de regering een
overzicht (huidig, dan wel het meest actueel) kan geven van garantieregelingen van alle EU-lidstaten voor polishouders van verzekeraars. Klopt het
dat Nederland een van de weinige lidstaten is zonder dergelijke garantieregeling?
Volgens EIOPA beschikken 19 EU-lidstaten over een vorm van IGS,7
exclusief de garantieregelingen die uitsluitend de door Europese
wetgeving verplichte garantie bieden voor de wettelijke aansprakelijkheidsverzekeringen voor autoschade. Deze IGS-stelsels in de lidstaten
hebben tot doel om polishouders van vooraf bepaalde soorten verzekeringscontracten geheel of gedeeltelijk te compenseren voor schade die zij
lijden als gevolg van het falen van een verzekeraar, dan wel om die
polissen te continueren na het falen van een verzekeraar. In sommige
gevallen kunnen de middelen van een dergelijk IGS ook worden gebruikt
voor een overdracht van een portefeuille van een falende verzekeraar aan
een andere verzekeraar. Daarbij zal wel steeds moeten worden voldaan
aan de regelgeving met betrekking tot staatssteun. De inrichting van de
verschillende IGS-stelsels en de dekking die deze stelsels bieden verschilt
tussen de lidstaten.
Nederland beschikt over garantieregelingen voor polishouders en
verzekerden van verzekeraars in resolutie of in faillissement als het gaat
om schade met betrekking tot de wettelijke aansprakelijkheid motorrijtuigenverzekering en de basisverzekering in de Zorgverzekeringswet.
Daarnaast vormt het resolutiekader voor verzekeraars in Nederland een
belangrijke waarborg voor de bescherming van polishouderbelangen.
Zoals vermeld in het antwoord op de vorige vraag, verkent de regering
momenteel of en zo ja onder welke condities een uitgebreider verzekeringsgarantiestelsel ook in Nederland wenselijk is.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen of de regering toe
kan lichten wat de taxatie is van andere lidstaten van het compatibel zijn
van een garantieregeling voor polishouders met het staatssteunkader.
6
7

Kamerstukken II, 2020/21, 29 507, nr. 153.
Oostenrijk, België, Bulgarije, Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Duistland, Griekenland,
Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Malta, Nederland, Noorwegen, Polen, Portugal en Roemenië.
Zie EIOPA, Background document on the opinion on the 2020 review of Solvency II, EIOPA-BoS20/750, Annex 13.1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

5

De compatibiliteit van een IGS met het staatssteunkader zal afhangen van
de inrichting en de toepassing ervan. Het Europese staatssteunkader is
erop gericht onterechte overheidsinterventie te voorkomen, wanneer deze
de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of
bedrijfstakken vervalst of dreigt te vervalsen en handel tussen de lidstaten
ongunstig beïnvloedt. Doorgaans zullen de middelen van een IGS daarom
niet ten goede komen aan de verzekeraar zelf, maar aan de polishouder
die schade lijdt als gevolg van het falen van zijn of haar verzekeraar. In
zulke gevallen kan een IGS compatibel zijn met de staatssteunregels.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen de regering om de
timing van indiening van het onderhavige wetsvoorstel toe te lichten,
omdat op dit moment ook over de IRRD wordt onderhandeld.
De materiële aanpassingen in dit voorstel zijn veelal voorgesteld naar
aanleiding van de implementatie van BRRD II. Met de invoering van de
Implementatiewet verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van
banken en beleggingsondernemingen (Implementatiewet BRRD II) begin
2022 is een aantal omissies in de resolutiewetgeving voor banken
(eerdere implementatie BRRD I) geconstateerd en hersteld. Aangezien het
Nederlandse resolutieraamwerk voor verzekeraars goeddeels is
gebaseerd op het raamwerk voor banken, is het wenselijk om vergelijkbare wijzigingen door te voeren in het resolutieraamwerk voor
verzekeraars en daarbij meteen enkele onjuistheden en wetstechnische
onvolkomenheden te herstellen. Omdat tot op heden niet met zekerheid is
vast te stellen of en zo ja op welk moment de IRRD in werking zal treden
en om te voorkomen dat in de tussentijd onnodig rechtsonzekerheid
ontstaat, is besloten de onderhavige wijzigingen nu alvast in een
afzonderlijk wetsvoorstel te regelen.
Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is rekening gehouden met het
voorstel voor de IRRD. De voorgestelde wijzigingen overlappen materieel
dan ook niet met het voorstel voor de IRRD. Een uitzondering hierop is de
stroomlijning van het rechtsbeschermingsregime bij de afwikkeling van
een verzekeraar. Ook de IRRD bevat een bepaling (artikel 65) die, indien tot
richtlijn verheven, eveneens zou nopen tot stroomlijning van het
bijzondere bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsregime. De
verwachting is daardoor dat de in het onderhavige wetsvoorstel vervatte
wijziging aangaande het rechtsbeschermingsregime in stand kan blijven,
ook na het tot stand komen van de IRRD.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen de regering
nogmaals in te gaan op de mogelijkheid dat de Whav aangepast moet
worden omdat deze niet in lijn blijkt te zijn met de IRRD, op een zodanige
wijze dat niet aan toekomstige Europese minimumvereisten voldaan
wordt.
Nederland zet zich er zoals opgemerkt voor in dat het bestaande kader
voor herstel en afwikkeling in Nederland zoveel mogelijk in stand kan
blijven. Gezien het feit dat de onderhandelingen over de IRRD nog niet zijn
afgerond, is het desalniettemin niet ondenkbaar dat de IRRD tot wijzigingen zal nopen van het Nederlandse herstel en afwikkelingskader voor
verzekeraars. Na afronding van de triloogfase kan worden beoordeeld in
hoeverre dat het geval is. Eventuele aanpassingen zullen worden
doorgevoerd in een afzonderlijk wetstraject ter implementatie van de
IRRD. Ten aanzien van de wijzigingen die met het onderhavige
wetsvoorstel worden doorgevoerd, is de verwachting dat deze niet
gewijzigd zullen moeten worden als gevolg van de IRRD.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

6

2. Stroomlijning rechtsbescherming afwikkeling
De leden van de VVD-fractie vragen de regering of het klopt dat het
voorliggende wetsvoorstel de beroepsprocedures bij het voorbereidend
crisisplan en afwikkelingsplan niet wijzigt. Deze leden begrijpen de
afweging om het besluit tot inzet van afwikkelmaatregelen en het
afwikkelbesluit als achtereenvolgende besluiten te zien en tegen één van
beide bestuursrechtelijke rechtsbescherming open te stellen, maar
hebben hier wel enkele verduidelijkende vragen bij. Klopt het dat het
College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) kan besluiten het
afwikkelbesluit van DNB te vernietigen, maar de rechtsgevolgen wel
(gedeeltelijk) in stand kan laten? Neemt het gewicht van redenen om
hiertoe te besluiten toe wanneer het beroep bij het CBB bij het afwikkelbesluit zelf plaatsvindt en niet bij het besluit tot inzet van afwikkelmaatregelen? Zo nee, waarom niet? Welke toetsing beoogt de regering hierbij
van het DNB-besluit door het CBB en heeft de regering hierbij overwogen
om de rechter expliciet(er) te laten toetsen op proportionaliteit en/of
algemeen belang?
Het voorbereidend crisisplan, dat ervoor dient te zorgen dat een verzekeraar in financieel gezonde tijden nadenkt over de te nemen stappen
indien zijn financiële positie aanzienlijk verslechtert, wordt door de
verzekeraar zelf opgesteld. De beoordeling door DNB van het voorbereidend crisisplan geldt als besluit waartegen bezwaar en beroep open
staat. Het is juist, zoals de leden van de VVD-fractie vragen, dat de
beroepsprocedure tegen die beoordeling niet wordt gewijzigd door dit
voorstel. De vaststelling van een afwikkelingsplan door DNB, dat de
mogelijkheden beschrijft voor de toepassing van de afwikkelingsinstrumenten en -bevoegdheden op de verzekeraar wanneer deze in financiële
moeilijkheden is geraakt, is geen besluit. Bijgevolg bestaat hiertegen geen
mogelijkheid tot beroep.
Ten aanzien van de vraag of het CBb het afwikkelbesluit – dat wil zeggen
het door DNB genomen besluit om tot afwikkeling van de verzekeraar
over te gaan – kan vernietigen, maar de rechtsgevolgen (gedeeltelijk) in
stand kan laten, is het antwoord dat dit inderdaad mogelijk is. Indien het
CBB een besluit vernietigt, kan het college met toepassing van artikel 8:72,
derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepalen dat de
rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand
blijven. In de Wet op het financieel toezicht (Wft) wordt verlangd dat de
rechter hiertoe in ieder geval beslist, indien dit noodzakelijk is ter
bescherming van de belangen van te goeder trouw handelende derden,
die ingevolge het besluit tot het nemen van een afwikkelingsmaatregel,
andere eigendomsinstrumenten, activa, rechten of passiva van de entiteit
in afwikkeling hebben verkregen.8
Gelet op het belang van vertrouwen van de polishouders en de stabiliteit
van het financiële stelsel ten aanzien van verzekeraars in die in financiële
problemen verkeren, vragen de leden van de D66-fractie naar de
samenhang van de wetgeving rond het herstel en de afwikkeling van
verzekeraars in relatie tot een garantiefonds om te borgen dat schades te
allen tijde vergoed kunnen worden. Kan de regering toelichten waarom er
bij verzekeraars geen stelsel is dat, analoog aan het depositogarantiestelsel, borgt dat vergoedingen kunnen worden uitbetaald, ook als een
verzekeraar (daardoor) failliet gaat?

8

Zie artikel 3a:137 Wft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

7

Tijdens de parlementaire behandeling van het «Wetsvoorstel herstel en
afwikkeling van verzekeraars» is de introductie van een verzekeringsgarantiestelsel (IGS) in Nederland aan de orde gekomen. Destijds is er
bewust voor gekozen om bescherming van polishouders op een andere
wijze vorm te geven dan middels een breed IGS. Hiervoor werden drie
redenen aangevoerd.9 In de eerste plaats werd aangevoerd dat een
fenomeen gelijk aan een bank run zich niet voor kan doen bij verzekeraars.
Hierdoor werd een mechanisme analoog aan een depositogarantiestelsel
of beleggerscompensatiestelsel, dat kan bijdragen aan vertrouwensherstel
om het risico op een bank run te verminderen, niet noodzakelijk geacht. In
de tweede plaats geldt dat verzekeringscrediteuren (zowel bij een schadeals levensverzekeraar) een bijzonder bevoorrechte vordering op de boedel
genieten. Dit gegeven, tezamen met het kader voor herstel en afwikkeling
van verzekeraars, betekent dat de schade voor polishouders in afwikkeling
of faillissement zoveel mogelijk beperkt kan worden. Daarmee wordt het
met een garantiestelsel beoogde effect – bescherming van polishouders –
op een andere wijze bereikt. Tenslotte werd aangevoerd dat een garantiestelsel – indien het ook voor uitzonderlijke situaties een geloofwaardige
dekking dient te bieden – gegeven de omvangrijke Nederlandse (levens-)
verzekeringsmarkt een zeer kostbare aangelegenheid is die daardoor voor
de polishouders aanmerkelijk hogere kosten mee zou brengen. De af te
geven garantie zou in een dergelijk stelsel omvangrijk moeten zijn,
gegeven de grote bedragen die bijvoorbeeld met een pensioenverzekering, kapitaalverzekering voor de eigen woning of arbeidsongeschiktheidsverzekering, gemoeid kunnen zijn.
Zoals ik eerder aan uw Kamer heb toegezegd wordt momenteel verkend
of en onder welke condities een verzekeringsgarantiestelsel alsnog
wenselijk is.10 Naar verwachting zal ik uw Kamer rond de zomer over de
uitkomsten van deze verkenning kunnen informeren.
§ 3. Regeldruk
Hoewel de leden van de D66-fractie de constatering dat de regeldruk niet
wordt vergroot met het voorliggende wetsvoorstel steunen, vragen deze
leden de regering of een specifieke vergroting wenselijk kan zijn. Deze
leden zien namelijk een risico dat verzekeraars een massale schade,
bijvoorbeeld als gevolg van een overstroming, niet individueel kunnen
dragen. Daarbij kan de situatie ontstaan dat verzekeraars dit risico niet
willen verzekeren, terwijl de klimaatopgave waar ook Nederland voor
staat helaas kan betekenen dat het risico op schade als gevolg van
klimaatverandering toeneemt. Kan de regering daarom toelichten welke
stappen worden gezet om de beschikbaarheid van verzekeringen voor
schades die groot en collectief zijn als ze zich materialiseren te borgen?
De leden van de D66-fractie zien een risico dat verzekeraars een massale
schade, bijvoorbeeld als gevolg van een overstroming, niet individueel
kunnen dragen. Daarom vragen zij de regering om toe te lichten welke
stappen worden gezet om de beschikbaarheid van verzekeringen voor
schades die groot en collectief zijn als ze zich materialiseren te borgen.
Zoals is toegezegd in de beleidsagenda duurzame financiering, verkent
het kabinet welke beleidsopties voorhanden zijn om de verzekerbaarheid
van klimaatgerelateerde schade te verbeteren. Momenteel loopt deze
verkenning en verwachten wij uw Kamer voor het einde van deze
kabinetsperiode te informeren over deze beleidsopties.

9
10

Zie Kamerstukken I 2017/18, 34 842, C, p. 4.
Brief van de Minister van Financiën van 5 april 2022, kenmerk 2022–000008915.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

8

§ 5. Uitvoering
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de regering De Nederlansche Bank (DNB) heeft verzocht een uitvoeringstoets te verrichten voor
dit wetsvoorstel en dat DNB heeft aangegeven dat deze wet uitvoerbaar
is. Deze leden verzoeken de regering dit oordeel verder toe te lichten, daar
specificering van de uitvoeringstoets momenteel ontbreekt. Is er sprake
van knelpunten in de uitvoering maar worden de voordelen groter geacht
of is er in algemene zin geen sprake van enig uitvoeringsknelpunt?
In haar uitvoeringstoets, die als bijlage aan deze nota naar aanleiding van
het verslag is gehecht,11 geeft DNB te kennen het doel van de Wijzigingswet, namelijk het stroomlijnen van het rechtsbeschermingsregime
bij de afwikkeling van verzekeraars en het doorvoeren van een aantal
verbeteringen in het resolutie- en faillissementsraamwerk voor verzekeraars, alsmede de voorgestelde wijzigingen en de daarbij gegeven
toelichting geheel te onderschrijven. Zij verwijst daarbij naar haar
wetgevingsbrief van 6 april 2022, waarin zij naar voren bracht dat het
resolutieraamwerk voor verzekeraars op punten dient te worden
verbeterd. De door DNB naar voren gebrachte verbeterpunten vinden hun
oorsprong in de juridische en praktische analyses die DNB in het kader
van de uitoefening van haar resolutietaak heeft gemaakt van de desbetreffende bepalingen. DNB verwacht daarom in het algemeen dat het
wetsvoorstel de uitvoerbaarheid van de wetgeving inzake resolutie van
verzekeraars ten goede zal komen en is om die reden van oordeel dat het
wetsvoorstel uitvoerbaar is.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen dat DNB betrokken is
geweest bij de uitvoeringsaspecten en dat er een uitvoeringstoets is
uitgevoerd. Deze leden vragen of de regering kan toelichten of hieruit
knelpunten naar boven zijn gekomen.
DNB is als resolutieautoriteit hoofdverantwoordelijk voor de uitvoering
van het thans voorliggende wetsvoorstel en is vanaf het begin nauw
betrokken geweest bij de totstandkoming daarvan. Zoals in antwoord op
vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie is toegelicht, zijn er bij de
door DNB verrichte uitvoeringstoets geen knelpunten naar voren
gekomen.
II. ARTIKELSGEWIJS
G (artikel 3A:81) Omdat de leden van de D66-fractie lezen dat DNB kan
afzien van het opstellen van een afwikkelingsplan als het van oordeel is
dat de afwikkelbaarheid voldoende is gewaarborgd, vragen deze leden
naar afwikkeling van verzekeraars die too big to fail zouden zijn. Voorts
vragen deze leden welke waarborgen er zijn om ervoor te zorgen dat het
oordeel van DNB vergelijkbaar is voor verschillende verzekeraars.
Allereerst verdient het vermelding dat een verzekeraar meestal niet op
eenzelfde manier too big to fail is als een bank. In tegenstelling tot banken
verlenen verzekeraars geen kritieke functies m.b.t. het in stand houden
van het betalingsverkeer. Dat neemt niet weg dat ook een verzekeraar een
belangrijke rol kan spelen in de maatschappij en dat het falen van zo een
verzekeraar belangrijke gevolgen kan hebben. Dat kan omdat de betreffende verzekeraar verzekeringen aanbiedt die niet gemakkelijk te
vervangen zijn, ofwel omdat de verzekeraar zo groot is dat polishouders
van deze verzekeraar vanwege een capaciteitsgebrek op de markt niet
zomaar kunnen overstappen naar een andere verzekeraar. Voor dergelijke
11

Zie ook de wetgevingskalender: https://wetgevingskalender.overheid.nl/regeling/WGK014189.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

9

gevallen bestaan de afwikkelingsinstrumenten die kunnen zorgen voor
een ordentelijke afwikkeling van de verzekeraar, waarbij de belangen van
de polishouders op een goede manier worden beschermd. De afwikkeling
van dergelijke grote verzekeraars of verzekeraars die kritieke verzekeringsproducten aanbieden zal, in het geval dat zij falen, naar verwachting in het
algemeen belang zijn. Derhalve zal voor hen een afwikkelplan beschikbaar
zijn.
Ten slotte geldt dat DNB gebonden is aan het gelijkheidsbeginsel. In
gelijke gevallen, zo deze ten aanzien van verzekeraars al bestaan, zal zij
daarom tot gelijke oordelen moeten komen.
L (artikel 3A:120a) Gelet op verzekeraars die mogelijk actief zijn in
verschillende lidstaten, vragen de leden van de D66-fractie naar de
werking van artikel L als het bestuur van een Nederlandse entiteit
onderdeel is van een entiteit in een ander land. Deze leden vragen of dit
artikel regelt dat DNB dan in voldoende mate zeggenschap kan
overnemen. Daarbij vragen deze leden ook naar een vergelijking met
andere financiële instellingen zoals banken, voor zover dat mogelijk is.
DNB is als afwikkelingsautoriteit onder meer bevoegd ten aanzien van
verzekeraars die onder toezicht staan van DNB. Dit zal het geval zijn bij
een dochteronderneming van een verzekeraar uit een andere lidstaat die
in Nederland een vergunning heeft. In dit geval is het resolutiekader van
toepassing en kan DNB de genoemde bevoegdheid uit artikel 3A:120a,
namelijk om het bestuur, (leden van) de raad van commissarissen, dan
wel (leden van) een orgaan dat een met de raad van commissarissen
vergelijkbare taak heeft te ontslaan of benoemen, inzetten. De BRRD kent
een soortgelijke bepaling, welke voor banken is geïmplementeerd in
artikel 3A:49a Wft.
In het geval van een bijkantoor van een verzekeraar uit een andere lidstaat
geldt in beginsel dat de prudentiële toezichthouder van de lidstaat waar
de verzekeraar is gevestigd de bevoegde toezichthouder is onder het
Solvency II kader. In dat geval kan artikel 3A:120a Wft niet worden
toegepast. Wanneer DNB, in hoedanigheid van hosttoezichthouder, van
mening is dat een bijkantoor zich in moeilijkheden bevindt, zal DNB
contact opnemen met de verantwoordelijke hometoezichthouder van de
verzekeraar. De verzekeraar zal in het uiterste geval, en ervan uitgaande
dat in de betreffende lidstaat geen resolutiekader geldt, als geheel in
faillissement gaan en het faillissementsrecht van die andere lidstaat zal
van toepassing zijn op polishouders van het bijkantoor, aangezien een
bijkantoor een onderdeel van een verzekeraar is zonder eigen
rechtspersoonlijkheid.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 314, nr. 6

10