OPENBAAR MINISTERIE
College van procureurs-generaal

Postbus 20305, 2500 EH Den Haag

Prins Clauslaan 16
2505 AJ Den Haag

Adviescollege ICT-Toetsing
t.a.v. mw. drs. H.J.A. van Osch, voorzitter
Postbus 16292

T +31 88 699 11 00
www.om.nl

2500 BG Den Haag

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386

Bij beantwoording de datum en
ons kenmerk vermelden.

Contactpersoon
Doorkiesnummer(s)
E-mai
Uw kenmerk PaG/19278
Bijlage(n) 1
Onderwerp Beleidsreactie OM op aanbiedingsbrief Advies Business
InformatiePlan OM (BIPOM)

Geachte mw. Van Osch,
Het Openbaar Ministerie (OM) staat aan de vooravond van een omvangrijk
vernieuwingstraject: de realisatie van het Business InformatiePlan OM (BIPOM).
Dit vernieuwingstraject kan met recht worden gekwalificeerd als een omvangrijk
ICT-traject met een hoog risicoprofiel. Ter versterking van dit vernieuwingstraject
heeft de Minister van Justitie en Veiligheid op 14 februari 2022 bij het
Adviescollege ICT-toetsing een verzoek ingediend om te komen tot een advies
inzake de strategie, beheersing en realisatie van BIPOM.
Het Adviescollege heeft conform het eigen Instellingsbesluit (artikel 2 lid 2.b) een
onderzoek uitgevoerd om te komen tot een advies inzake BIPOM. U heeft uw
definitieve advies op 9 december 2022 middels aanbiedingsbrief "Advies Business
InformatiePlan OM" (2022-0000665386) uitgebracht aan de Minister.
Het Openbaar Ministerie spreekt zijn waardering uit voor de zorgvuldige aanpak
van het Adviescollege in de uitvoering van het onderzoek om te kunnen komen tot
het advies. Met dit advies (en de onderliggende deeladviezen) is het OM in staat
BIPOM tijdig bij te sturen voordat wordt aangevangen met de grootschalige
implementatie van dit noodzakelijke, maar omvangrijke, vernieuwingstraject.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 2/15

Op basis van uw aanbiedingsbrief is onderstaande beleidsreactie geformuleerd:
Het OM deelt de conclusie van het Adviescollege dat de vernieuwingsopgave
van het OM geen makkelijke opgave is en onderstreept het algemene advies
van het Adviescollege voor het creëren van meer zekerheid. Door tijdige
betrokkenheid van het Adviescollege is het OM in staat - nog voor
daadwerkelijke onomkeerbare besluiten zijn genomen - het
veranderprogramma aan te scherpen, te versterken en daarmee meer
zekerheid in te bouwen. Daarnaast maakt het OM graag gebruik van het
aanbod van het Adviescollege om in een latere fase wederom de peilstok in
het vernieuwingsprogramma te steken en te komen met aanvullende
adviezen. Het OM zal op een nader te bepalen moment intern en extern het
gesprek aangaan over het moment en de wijze waarop dat het meest effectief
invulling kan krijgen.
■

Het OM herkent op hoofdlijnen de adviezen van het Adviescollege en heeft op
basis hiervan een aantal acties en mitigerende maatregelen genomen om de
gekozen lijn van het OM beter/duidelijker te kunnen voortzetten.

In de bijlage treft u een uitgebreide inhoudelijke reactie op de aanbiedingsbrief
van het Adviescollege. Hieronder heb ik de reactie van het OM samengevat.
1. Twee verschillende plannen voor realisatie vernieuwing
Het Adviescollege adviseert het OM het bestaande Plan (EMM)A, met
een concretisering van de vernieuwingsambities in BIPOM, bij te
stellen en tevens een alternatief Plan B(estaand) op te stellen op basis
van realisatie van de vernieuwing in de bestaande omgeving.
■

Het OM hecht grote waarde aan een gedegen voorbereiding ten
aanzien van de vernieuwingsopgave in BIPOM om de mate van
beheersbaarheid en succes te maximaliseren. Het OM is inmiddels
gestart met de herbezinning op Emma. In lijn met het advies van
het Adviescollege is het OM gestart met de versterking van het
Programma Emma door op alle niveaus een vertegenwoordiging
vanuit de business en de IV-organisatie in te vullen. Tevens zijn
een programmadirecteur en twee ervaren programmamanagers
aangesteld. Dit alles om gedegen planvorming, besluitvorming en
toetsing/validatie ten aanzien van de volgende fase te kunnen
uitvoeren. Daarnaast is afgelopen periode een start gemaakt met
het opstellen van het door het Adviescollege geadviseerde plan B.
Op 7 februari jl. heeft de Portfolio Board van het OM ingestemd
met een nieuw fasenplan van het Programma Emma voor 2023.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 3/15

■

Verder is de aanvang van de pilotfase voor de definitieve
verwerving van het Case Management-platform uitgesteld naar 1
februari 2023, om deze in meer detail te kunnen voorbereiden,
inclusief de door het Adviescollege voorgestelde scope-verbreding.
Hierbij wordt de standaard programmatuur in lijn met het advies
blootgesteld aan de bredere complexiteit van zaakgericht werken
binnen de strafrechtketen.

■

Het Adviescollege spreekt in het advies over de keuze tussen
beide opties (Plan A of Plan B) na één jaar. Het OM wil het tijdstip
van dit besluit laten afhangen van de snelheid waarmee de
aankomende periode het versterkte programma voortgang boekt.

2. Continueren investeringen in bestaande strafrechtsystemen
Het Adviescollege adviseert het OM te blijven investeren in de
continuïteit en aanpasbaarheid van de bestaande strafrechtsystemen.
■

Het OM onderschrijft het advies van het Adviescollege om te
blijven investeren in de bestaande strafrechtsystemen. Naar
mening van het OM is er ook geen sprake van een gerichte
desinvestering in de bestaande strafrechtsystemen tot het
moment dat een definitieve goedkeuring wordt gegeven voor de
introductie van een integrale oplossing. Het OM gaat gedurende
een langere periode uit van een duaal gebruik van de bestaandeen de nieuwe strafrechtsystemen.

•

In lijn met het advies van het Adviescollege zal het OM - als
onderdeel van de voorbereiding op een alternatief Plan B — nader
onderzoek (laten) uitvoeren naar de mogelijkheid tot het
aanpassen van bestaande strafrechtsystemen in aansluiting op de
vernieuwingsbehoefte. Dit zal deels vanuit de lijn worden
opgepakt en deels vanuit het Programma Emma. Tevens is binnen
het Programma Emma nu een aparte stroom ingericht ter
voorbereiding op de voorziene transitie naar een nieuwe ICTleverancier. Het Adviescollege wijst het OM op het belang van
deze beweging en adviseert een team in te richten dat op
operationeel niveau toeziet op onderhoudbaarheid,
overdraagbaarheid en continuïteit. Ook dit advies zal navolging
krijgen; het team zal stap voor stap worden opgebouwd.

•

In lijn met dit en het volgende advies zal het OM intern, in de
vorm van een regie-organisatie, "technisch geweten" opbouwen
om minder afhankelijk te zijn van de grillen van externe ICTdienstverleners en -leveranciers, waarbij het OM zelfstandig kan
beschikken over een beheerplan geëquipeerd op langdurig
gebruik.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 4/15

3. Vergroot de grip op inzet van marktpartijen
Het Adviescollege adviseert het OM de grip op de inzet van
marktpartijen te vergroten om zodoende de wendbaarheid van het
Programma Emma te verbeteren. Het Adviescollege concludeert
tevens dat het na afronding van het Programma Continuïteit en
Overdraagbaarheid (CO) - gericht op het wegwerken van achterstallig
onderhoud van de bestaande strafrechtsystemen - nog niet
verantwoord is om het betreffende onderhoud en beheer van deze
strafrechtsystemen over te dragen aan een nieuwe partij. In lijn met
deze conclusie adviseert het Adviescollege te onderzoeken hoe de
inzet van de bestaande leveranciers, dan wel van hun betrokken
kernmedewerkers, in meer of mindere mate rechtmatig kan worden
voortgezet.
■

Het OM onderschrijft het advies op hoofdlijnen. Het OM wil meer
regie voeren op de uitvoering van het ICT-voortbrengingsproces.
Hiervoor zijn reeds de nodige organisatorische veranderingen
doorgevoerd, zoals de eerder genoemde regie-organisatie. In lijn
met dit advies zal deze regievoering verder worden versterkt.

■

Ten aanzien van de uitkomsten van het Programma CO - en het al
dan niet overdragen van beheer- en onderhoudswerkzaamheden
naar een nieuwe partij - zal het OM in overleg treden met zowel
de inkoopafdeling van het Ministerie van Justitie en Veiligheid als
de Landsadvocaat voor het inwinnen van advies. Op basis van dit
advies zal het OM een plan van aanpak opstellen om te bepalen of
en hoe kan worden overgaan tot de beoogde heraanbesteding.

■

Verder zal het OM - na afronding van het Programma CO - de
nodige randvoorwaarden vaststellen en de mate van
overdraagbaarheid nader onderzoeken.

Afgelopen jaar heeft het Adviescollege ook onderzoek gedaan naar het Basisplan
Straf bij de Rechtspraak. In het betreffende onderzoeksrapport heeft het
Adviescollege geconcludeerd dat de veranderambities in BIPOM en het Basisplan
Straf raakvlakken hebben met elkaar, doordat beide verandertrajecten inzetten op
de ontvlechting ten opzichte van GPS (Geïntegreerd Processysteem Strafrecht).
Dit systeem is bij het OM in beheer, maar wordt ook door de Rechtspraak
gebruikt. In het onderzoeksrapport over het Basisplan Straf heeft het
Adviescollege nadrukkelijk geadviseerd de samenwerking tussen OM en
Rechtspraak ten aanzien van genoemde ontvlechting te intensiveren. Als
onderdeel van deze samenwerking zal door beide organisaties een convenant
worden opgesteld over de wijze van ontvlechting en de timing daarvan. De

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 5/15

verwachting is dat begin Q2 van 2023 een definitieve versie van het convenant is
opgesteld. In het convenant wordt geadresseerd:
•
hoe de goede samenwerking in de staande situatie ook in de ontvlechting
betrokken kan worden;
•

hoe om te gaan met het en hoe daarin te ontkoppelen, zodat ieder zijn
eigen tempo kan lopen en wat de betekenis van een koppelvlak hierin is;

•

dat het van belang is goede afspraken te maken over het koppelviak
tussen beide organisaties en de stapsgewijze vernieuwing.

Tevens nemen het OM en de Rechtspraak deel in elkaars stuurgroepen. Indien
gewenst vindt er op bestuurlijk niveau aanvullend overleg plaats tussen het OM
en de Rechtspraak.
De onderzoeken van het Adviescollege bij het OM en de Rechtspraak verschillen
formeel van karakter. Het onderzoek naar BIPOM bij het OM heeft het karakter
van een adviestraject, het onderzoek naar het Basisplan Straf bij de Rechtspraak
is een formeel toetsingstraject. Ondanks dit formele verschil is er vanwege de
inhoudelijke raakvlakken en in de geest van de beoogde samenwerking voor
gekozen om de twee onderzoeksrapporten van het Adviescollege met de
bijbehorende beleidsreacties vanuit de twee organisaties in gezamenlijkheid aan
te bieden aan de Eerste en Tweede Kamer.

Met vriendelijke groet,

M. Otte
Procureur-Generaal

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 6/15

Bijlage: Beleidsreactie OM op aanbiedingsbrief Advies Business
InformatiePlan OM (BIPOM)
In deze bijlage is de inhoudelijke reactie opgenomen van het Openbaar Ministerie
inzake het "Advies Business Informatieplan Openbaar Ministerie" van het
Adviescollege ICT-toetsing. In de uitwerking van de reactie is getracht zoveel als
mogelijk aan te sluiten bij de indeling van de aanbiedingsbrief.
Samenvatting advies het Adviescollege
Ter uitvoering van BIPOM is het OM gestart met een omvangrijk ICT-vernieuwingstraject
(EMMA) en beheersmaatregelen rondom continuïteit en overdraagbaarheid (CO). In de
lijn zijn hiertoe voorbereidende en ondersteunende activiteiten gestart. Doel is de huidige
systemen voor strafrecht, met name GPS, te vervangen door nieuwe systemen die
procesvernieuwingen realiseren en de invoering van het nieuwe Wetboek van
Strafvordering (WvSv) ondersteunen.
We achten het hoogst onwaarschijnlijk dat de nieuwe strafrechtsystemen voor de
introductie van het nieuwe WvSv gereed zijn. Om de risico's van de huidige aanpak te
verminderen en de continuïteit te waarborgen adviseren we daarom meer zekerheid in te
bouwen:
1. Maak twee verschillende plannen voor de vernieuwing, continuïteit en
aanpasbaarheid van de bestaande strafrechtsystemen. Als die zijn uitgewerkt,
kan het OM kiezen tussen veelbelovende nieuwe IT en een geleidelijke aanpak
met meer zekerheid, op basis van de huidige systemen.
2.

Blijf investeren in de bestaande strafrechtsystemen.

3.

Vergroot de grip op de inzet van marktpartijen.

Reactie OM:
Het OM deelt op hoofdlijnen de conclusie van het Adviescollege en kan zich vinden
in de adviesrichting. De aanbevelingen zullen worden aangewend ter versterking
van het lopende vernieuwingsprogramma Emma. Het Programma Emma is breder
dan enkel de wijzigingen voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering (WvSv). De
impact op alle betrokken organisaties binnen de strafrechtketen is groot en het
OM trekt hierin gezamenlijk op met de ketenpartners zoals de Rechtspraak en de
Nationale Politie.
In de overgang van GPS naar Emma en voor de Rechtspraak de overgang van
GPS naar Basisplan Straf is het van belang om op een ordentelijke wijze te
ontvlechten. Over de wijze van en de timing waarop wordt ontvlecht dienen
duidelijke afspraken te worden gemaakt, waar beide partijen zich aan houden.
Om hier uitvoering aan te kunnen geven is eind 2022 ingezet op een intensivering
van de samenwerking tussen OM en Rechtspraak, wat in ieder geval zal leiden tot
het opstellen van een convenant waaraan beide partijen zich committeren. De
verwachting is dat begin Q2 een definitieve versie van het convenant is opgesteld.
Zoals aangegeven in uw advies voorziet het Adviescollege een risico dat de
totstandkoming en invoering van het gemoderniseerde Wetboek van

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 7/15

Strafvordering langer duurt dan de beoogde datum van inwerkingtreding. Het OM
neemt dit signaal serieus en zal het tijdigheidsaspect meenemen in de verdere
uitwerking van de twee verschillende plannen voor de realisatie van de beoogde
vernieuwing (later door het Adviescollege ook wel Plan A en Plan B genoemd).
Korte omschrijving van de vernieuwingsopgave
Het Openbaar Ministerie (OM) is op basis van haar Business InformatiePlan (BIPOM) in
2021 gestart met de uitvoering van een omvangrijk vernieuwingstraject. BIPOM beschrijft
een aantal strategische uitgangspunten en de ambitie voor de toekomstige situatie. De
vernieuwingsopgave is binnen de parketten georganiseerd in een programma voor de
invoering van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (WvSv) en voor uniformering en
verbetering van de strafrechtprocessen.
De ICT-gerelateerde doelstellingen en daarvoor ingerichte programma's zijn:
1. Het waarborgen van de continuïteit van bestaande strafrechtsystemen totdat de
nieuwe systemen gereed zijn. Daartoe zijn twee acties gaande. Het programma
Continuïteit en Overdraagbaarheid (CO) werkt in de periode tot begin 2023 het
achterstallige onderhoud van de bestaande strafrechtsystemen weg. Daarnaast
zijn voorbereidingen voor een aanbesteding gestart om het volledige beheer van
die systemen per 2024 aan een nieuwe partij te gunnen.
2. Het realiseren van nieuwe strafrechtsystemen waarmee de verbeterde processen
en het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden ondersteund. Deze
vernieuwing van de strafrechtsystemen evenals het organiseren van de
overgang van de bestaande naar de nieuwe strafrechtsystemen vindt plaats in
het programma EMMA. Input voor het programma vormt de nieuwe,
geUniformeerde werkwijze die het OM nu aan het beschrijven is. Het systeem
voor de ZSM-aanpak voor veelvoorkomende criminaliteit is de eerst geplande
oplevering, in de eerste helft van 2023.
3. Versterking van de InformatieVoorzieningsorganisatie van het OM (IVOM), die
ertoe moet leiden dat het OM meer zelf kan doen aan de regie op en uitvoering
van het ICT-voortbrengingsproces. IVOM is recent flink uitgebreid en heeft een
sourcingsstrategie en een nieuwe IT-architectuur gedefinieerd. In 2022 is een
selectietraject uitgevoerd voor de twee centrale standaard softwarecomponenten
uit de architectuur, te weten een systeem voor Casemanagement (CM, gericht
op het automatiseren van bedrijfsprocessen) en een voor Contentmanagement
(ECM, voor opslag en ontsluiting van ongestructureerde informatie zoals
documenten en multimedia). Voor de definitieve beoordeling van de geschiktheid
van het CM1-systeem is in augustus 2022 een pilot gestart.

Reactie OM:
Het OM kan zich op hoofdlijnen vinden in de beschrijving van de OM-brede
veranderambities.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 8/15

Advies: Creëer meer zekerheid
BIPOM schetst het door het OM gewenste toekomstbeeld. Om dit te realiseren zijn
omvangrijke veranderingen nodig in organisatie, processen en systemen. De verwachte
invoering van het nieuwe WvSv in 2027 vormt de deadline voor realisatie van de hoge
ambitie.
Ons advies is om meer zekerheid te creëren om de continuiteit en bruikbaarheid van de
systemen voor de korte en lange termijn te waarborgen. Zowel de uitvoering van de
programma's CO en EMMA, als de wijze van inzet van marktpartijen kennen namelijk
grote risico's:
•
We achten het hoogst onwaarschijnlijk dat de nieuwe strafrechtsystemen voor
de introductie van het nieuwe WvSv gereed zijn. Daarvoor is de
vernieuwingsopgave namelijk te complex, de aanpak nog onvoldoende
uitgewerkt en blijkt dat beoogde tijdlijnen nu al niet worden gehaald. Er is per
saldo een reëel risico dat de huidige strafrechtsystemen niet kunnen worden
uitgefaseerd.
•
De continuïteit van de bestaande strafrechtsystemen is niet gewaarborgd. Op de
eerste plaats omdat het OM onvoldoende eigen kennis opbouwt van de
bestaande systemen en ook in de toekomst te weinig investeert in de
verbetering ervan. Op de tweede plaats is het risico groot dat deze nieuwe
beheerpartij niet in staat blijkt te zijn het gewenste onderhoud goed te doen
door de inherente beperkingen aan kennisoverdracht van de bestaande naar de
nieuwe beheerpartij.
Meer zekerheid creëren kan door op drie gebieden maatregelen te nemen:
1.

Maak twee verschillende plannen voor de vernieuwing, continuïteit en
aanpasbaarheid van de bestaande strafrechtsystemen.

2.

Blijf investeren in de bestaande strafrechtsystemen.

3.

Vergroot de grip op de inzet van marktpartijen.

Reactie OM:
Het OM deelt op hoofdlijnen de onderkende risico's van het Adviescollege en kan
zich vinden in de adviesrichting. In lijn met dit advies zal het OM dan ook een
regie-organisatie opbouwen, dat intern als "technisch geweten" kan functioneren
en dat het voor het OM mogelijk maakt om minder afhankelijk te zijn van de
grillen van externe ICT-dienstverleners en -leveranciers.
Op het moment van schrijven zijn alle bestaande strafrechtsystemen onder
beheer van het OM en reeds jarenlang betrokken IT-dienstverleners. Er is geen
sprake van een acuut gevaar ten aanzien van de inzet van de bestaande partners.
Daarnaast is het Programma CO juist in het leven geroepen om achterstallig
onderhoud zowel applicatief als infrastructureel zo spoedig mogelijk te verhelpen.
De risico's ten aanzien van de mogelijke overdracht die voortkomt uit de
wettelijke verplichting om aanbesteed werk te her-aanbesteden zal vooraf door
het OM worden gewogen, zowel inhoudelijk als aanbestedingsrechtelijk.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 9/15

Ad 1. Maak twee verschillende plannen voor de vernieuwing, continuïteit
en aanpasbaarheid van de bestaande strafrechtsystemen
We adviseren het OM per direct het programma EMMA bij te stellen. Doe dit voordat
ontwikkelteams worden opgeschaald of nieuwe strafrechtsystemen in productie genomen
worden.
EMMA bijstellen is noodzakelijk omdat we twijfelen aan de geschiktheid van het
gekozen CM-product voor een brede en langdurige inzet, de nieuwe architectuur nog niet
ver genoeg is uitgewerkt en de voorbereiding van de opschaling tot een groot aantal
ontwikkelteams nog niet ver genoeg gevorderd is. Gegeven de omvang van wat er nog
moet gebeuren zal het huidige plan voor vernieuwing veel meer tijd kosten dan verwacht.
Daardoor blijft de complexe situatie van bestaande en nieuwe systemen langer bestaan,
worden de kosten hoger en kan het nieuwe WvSv niet tijdig worden ingevoerd.
We adviseren dat het OM het plan voor de vernieuwing en de aanpak van het
programma EMMA herziet door met een sterk team een aantal grote onzekerheden aan te
pakken, een alternatief plan te maken op basis van de bestaande systeemomgeving, en
over een jaar een keuze tussen de mogelijke opties te maken. Bereid die keuze als volgt
voor:

Vorm een klein topteam
Stel zo snel mogelijk een topteam samen dat in één jaar het fundament legt voor EMMA.
Zorg ervoor dat dat team de kennis en ervaring heeft om de nu nog sterk conceptuele ITarchitectuur uit te werken en de opschaling naar meerdere ontwikkelteams voor te
bereiden.
Een topteam is nodig omdat de IT-architectuur voor de nieuwe strafrechtsystemen
momenteel slechts een ontwerp op hoofdlijnen kent. Het uitwerken van dit ontwerp naar
een werkbare oplossing vraagt veel kennis en ervaring. Het is nog te vroeg om op te
schalen naar meerdere teams. Dit zou in de eerste fase van EMMA eerder leiden tot veel
coördinatieproblemen dan dat het proces wordt versneld. Het IVOM is bovendien een
jonge organisatie die nog geen ervaring heeft met de regierol bij grootschalige
vernieuwing.
Om het fundament voor de opschaling te kunnen leggen, de ontwikkelomgeving
in te richten en praktijkproeven uit te voeren, dient het team over de nodige ontwikkelen architectuurexpertise te beschikken. Het moet de deskundigheid hebben om de
belangrijkste keuzes voor de inzet van de verschillende componenten te maken en de
werking daarvan aan te tonen. Het team moet ten slotte het vermogen hebben om in
overleg met de architecten tot een bijgesteld (eind)ontwerp te komen en een groeipad te
definiëren om de bijgestelde IT-architectuur te realiseren.
Reactie OM:
Het OM deelt op hoofdlijnen de adviesrichting van het Adviescollege. In lijn met
het advies van het Adviescollege is het OM reeds gestart met de versterking van
het Programma Emma door het aanstellen van een programmadirecteur en twee
ervaren programmamanagers. Ook het advies ten aanzien van het 'topteam' zal
navolging krijgen; dit team zal stap voor stap worden opgebouwd. Daarnaast is
afgelopen periode gewerkt aan het herziene programmaplan Emma en is een start
gemaakt met het opstellen van het door het Adviescollege geadviseerde plan B.
Op 7 februari jl. heeft de Portfolio Board van het OM ingestemd met het nieuwe
fasenplan van Programma Emma voor 2023.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 10/15

Bereid in ongeveer één jaar de mogelijke opschaling voor

Zorg dat het topteam in maximaal één jaar een aantal aspecten concreet heeft
uitgewerkt voor de betrokken gebruikers en ICT-medewerkers. Dat doet het team door
de volgende stappen te zetten en de resultaten ervan vast te leggen:

•

Plan de inrichting van de nieuwbouwomgeving
Maak om te beginnen en in korte tijd een planning waarin wordt vastgelegd
welke onderdelen van strafrechtsystemen en delen uit de IT-architectuur in
welke volgorde worden gerealiseerd. Deze planning betreft de keuzen van
ontwikkelstraat en koppelvlakken, tot en met de voorziene functionaliteit.

•

Kies een oplossingsrichting voor OM-specifieke vraagstukken
De oplossingsrichting moet passen bij de eisen vanuit de strafrechtprocessen
zoals: het voegen en splitsen van zaken, werken met data die in de loop der tijd
pas volledig worden, feiten en regels bij data die veranderen door een nieuwe
zienswijze op de onderhanden zaak, samenwerking met ketenpartijen en werken
met verschillende niveaus van vertrouwelijkheid en beveiliging.

•

Zie ZSM als praktijkproef
Beschouw de eerste bruikbare functionaliteit (ZSM) die het team oplevert als een
praktijkproef en als basis om een realistische vervolgplanning voor EMMA te
kunnen maken. Deze ingreep heeft consequenties voor het project ZSM zoals
dat nu is voorgesteld.

•

Richt een voortbrengingsproces in
Ontwikkel samen met de parketten een voortbrengingsproces, waarbij de
behoefte van de parketten wordt vertaald naar werk voor de ontwikkelaars.
Bouw dit stap voor stap uit naar een beproefde inrichting voor de opschaling.

Het OM deelt de adviesrichting van het Adviescollege. Ook de vier deeladviezen
worden door het OM onderschreven. Ze zijn onderdeel gemaakt van het recent
opgestelde fasenplan voor het Programma Emma, waarin is beschreven wat in het
komende jaar de activiteiten en werkzaamheden zullen zijn. Bijzondere aandacht
is er voor de pilotfase. In de pilotfase heeft het OM nu in het kader van de
verwerving van een case management-systeem een POC ('proof of concept')
ingericht voor de beproeving van de software. Parallel wordt in deze fase voor
ZSM een praktijkproef uitgevoerd, waarbij twee werkende bouwblokken van het
case management-systeem worden ontwikkeld.
Het Adviescollege spreekt in het advies over de keuze tussen beide opties na één
jaar. Het OM wil het tijdstip van dit besluit laten afhangen van de snelheid
waarmee de aankomende periode het versterkte Programma voortgang boekt.

Verkrijg zekerheid over bredere inzetbaarheid van het CM-product

Toon via de pilot en één of meer aanvullende praktijkproeven aan dat het gekozen CMproduct ook werkt voor meer complexe processen, OM-specifieke scenario's en
toekomstige ontwikkelingen, zodat het risico op vastlopen in de vernieuwing, met een
desinvestering als gevolg, zo klein mogelijk is.
Het hart van de nieuwe IT-architectuur wordt gevormd door een CM-product van een
partij die geen wereldwijde marktleider is op het gebied van zaakgericht werken en
waarvan het de vraag is of het alle gevraagde procesondersteuning van OM kan bieden.
Dit gezien de ervaring van andere overheidsorganisaties met een dergelijk product. Een
pilot van zes maanden is in voorbereiding, waarna het contract met het CM-product
ontbonden kan worden mocht dit uit de pilot blijken dat het niet geschikt is. De pilot
geeft, voor zover bekend op het moment van de toets, niet genoeg inzicht in de bredere

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 11/15

inzetbaarheid van het CM-product. Dit heeft als risico dat het OM in de pilot niet kan
vaststellen dat het product geschikt is en vervolgens te veel tijd investeert in een product
dat uiteindelijk niet geschikt blijkt.
We adviseren de pilot aan te passen om inzicht te krijgen in:
•
Inrichten, beheersen en onderhouden van het voor de strafrechtprocessen
representatieve kennismodel dat de kern vormt van het CM-product en de
omgang met beslisregels en gegevens. Test hierbij met name die aspecten die
verbonden zijn aan het werken met dynamisch casemanagement, waardoor
veranderingen in regels dan wel data leidt tot veranderingen in systeemgedrag.
•
De leveranciersafhankelijkheid in relatie tot de overdraagbaarheid van dit
kennismodel, de benodigde capaciteit, kennis en ervaring, en de meer of minder
kwetsbare positie in de IT-architectuur als geheel.
Reactie OM:
Het Adviescollege geeft aan te 'twijfelen' over de geschiktheid van het gekozen
CM-Product voor een brede en langdurige inzet waarbij er niet is gekozen voor
een wereldwijde marktleider op het gebied van zaakgericht werken.
Ten aanzien van de toetsing van geschiktheid van het CM-Product is reeds in de
aanvliegroute door het OM rekening gehouden met een uitvoerige pilotfase waarin
de door het OM gestelde eisen en wensen worden getoetst op het verworven
product. Het OM is in de overeenkomst met de geselecteerde leverancier voor de
Case Management-oplossing een dergelijke pilotfase inmiddels overeengekomen.
Tijdens deze fase wordt de geschiktheid van de standaardprogrammatuuroplossing getoetst. Deze pilot vindt daarnaast plaats onder ontbindende
voorwaarden. Indien de oplossing niet voldoet aan de eisen en wensen van het
OM kan de overeenkomst worden ontbonden. Een dergelijke constructie (met
ontbindende voorwaarden) is een verregaande vorm van zekerheid die normaliter
geen onderdeel is van een standaard verwerving.
Het OM deelt de adviesrichting van het Adviescollege ten aanzien van de pilot op
hoofdlijnen. Op het moment van het Ac ICT-adviestraject werd nog gewerkt aan
het plan van aanpak voor de pilot. Op basis van het Ac ICT-advies heeft het OM
dit plan van aanpak nu herzien. De aanvangsdatum van de pilot is uitgesteld naar
1 februari 2023 om de pilot intern in meer detail voor te bereiden, inclusief de
door het Adviescollege voorgestelde verbreding. Om invulling te kunnen geven
aan het advies is onderscheid aangebracht tussen een POC in het kader van de
beoogde verwerving van een case management-systeem en een praktijkproef
voor de ontwikkeling van eerste functionaliteiten voor ZSM. In de POC wordt de
standaardprogrammatuur blootgesteld aan de bredere complexiteit van
zaakgericht werken binnen de strafrechtketen. Het OM zal bij de uitvoering van de
pilot dan ook niet alleen de eisen en wensen toetsen, maar zich in de POC ook
richten op een complexiteit die ZSM te boven gaat. Dit om vast te stellen hoe de
standaardprogrammatuur zich gedraagt.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 12/15

De suggesties van het Adviescollege ten aanzien van het door het Adviescollege
benoemde representatieve kennismodel en de omgang met beslisregels en
gegevens worden ter harte genomen. Middels het plan van aanpak voor de
pilotfase zal door het OM worden vastgesteld hoe een bredere toetsing van het
CM-product nader kan worden geduid.

Stel twee alternatieve vervolgplannen op

Ontwikkel op basis van de resultaten van de vorige stappen twee mogelijke
vervolgplannen.
•
Plan (EMM)A is de vervolgplanning van EMMA voor volledige vernieuwing.
Gebruik de ervaring met de pilot en praktijkproef, het ingerichte
voortbrengingsproces en de bijgestelde IT-architectuur als basis voor een
realistische vervolgplanning voor EMMA.
Plan B(estaand) is vernieuwen op basis van de bestaande omgeving. Het beeld
dat de doelen van het OM niet gerealiseerd kunnen worden in de huidige
systemen blijkt niet uit de (externe) onderzoeken die het OM heeft laten
uitvoeren. Ofschoon deze onderzoeksrapporten op een flink aantal
verbeterpunten wijzen sluit dat niet uit dat in de komende jaren
procesvernieuwing mogelijk is. We adviseren dan ook om vernieuwing vanuit de
bestaande systemen en daarvoor gebruikte standaard software als serieuze,
volwaardige optie te onderzoeken.
Het OM heeft de afgelopen jaren, voorafgaande aan CO, al gewerkt aan
vernieuwing binnen de bestaande ICT-systemen. Dit heeft geleid tot een aantal
bouwstenen voor doorontwikkeling (zichtbaar in de IT-architectuur), zoals de
API-strategie. Maar niet tot een integraal vernieuwingsplan van de huidige
strafrechtsystemen dat nodig is als (onderdelen van) EMMA niet uit de verf
komen. Voor het maken van plan B zijn achtereenvolgens de volgende acties
nodig:
Maak gedetailleerde impactanalyses van de verbetermogelijkheden van de
huidige strafrechtsystemen en daarvoor gebruikte standaard software. Het
is van belang om inzicht te krijgen in de mogelijkheden, kosten en risico's,
voor het realiseren van zowel gewenste functionele veranderingen in de
komende jaren als delen van de nieuwe IT-architectuur. Net zoals voor het
huidige programma CO moeten hiertoe impactanalyses worden uitgevoerd
met duidelijke afbakening van benodigde veranderingen.
Werk deze impactanalyses (en in bredere zin plan B) uit in nauwe
samenwerking met de architecten van het OM, en de huidige
beheerpartijen en externe experts op het gebied van de gebruikte
standaard software voor de bestaande strafrechtsystemen.
Ontwikkel een alternatieve IT-architectuur waarin de doelen en
uitgangspunten van BIPOM zoveel mogelijk gerealiseerd worden. Zorg dat
deze IT architectuur aansluit bij de bestaande strafrechtsystemen.

Neem besluit over vervolgaanpak

Als plan A en B zijn uitgewerkt, kan het OM kiezen tussen veelbelovende nieuwe IT
waarin al het nodige is geïnvesteerd - en waar ook nieuw aangetrokken medewerkers
warm voor lopen - en een geleidelijke aanpak met meer zekerheid, op basis van de
huidige systemen. Om te komen tot een goede afweging raden wij het OM aan om
onafhankelijk advies in te winnen.

Reactie OM:
Het OM deelt de adviesrichting van het Adviescollege ten aanzien van Plan A en
Plan B. Het OM is inmiddels gestart met de herbezinning van het lopende het
veranderprogramma Emma. Afgelopen periode is gewerkt aan het herzien van het
programmaplan (Plan A) en is een start gemaakt met het opstellen van het door
het Adviescollege geadviseerde Plan B.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 13/15

Ad 2. Blijf investeren in de bestaande strafrechtsystemen
De bestaande strafrechtsystemen zijn naar verwachting na 2027 nog in gebruik, ook al
wordt alles op alles gezet om EMMA snel te realiseren. De uitvoering van de
strafrechtprocessen blijft dus voor langere tijd afhankelijk van de bestaande systemen.
We adviseren daarom te blijven investeren in de continuïteit en aanpasbaarheid ervan,
door zelf kennis op te bouwen en de verbetering te baseren op een langjarige visie en
plan. Neem daartoe de volgende stappen.
Onderzoek hoe de bestaande strafrechtsystemen zijn aan te passen
We adviseren het uitfaseren van de bestaande systemen pas te plannen als er
meer inzicht is in de werking van de nieuwe IT en tot die tijd uit te gaan van langdurig
gebruik van de huidige systemen en onderliggende standaard ontwikkelsoftware. Het OM
maakt voor ondersteuning van de strafrechtprocessen gebruik van zeven systemen
(Compas, GPS/ZSM, GPS, NIAS, GPS DNA, Onderzoeken en Helix). Beheer en onderhoud
vragen veel kennis van de OM-processen en werking van de bestaande systemen. Het OM
investeert dan ook terecht en met urgentie in het meest achterstallige onderhoud aan de
bestaande strafrechtsystemen met het programma CO. Op dit moment ontbreekt echter
het inzicht in de beheersbaarheid van de systemen voor de lange termijn, omdat er
vanuit wordt gegaan dat ze binnen afzienbare tijd worden vervangen. Er is ook geen visie
voor de continuïteit en aanpasbaarheid van de bestaande strafrechtsystenen opgesteld.
Deze insteek vormt een risico voor de continuïteit van ICT-ondersteuning bij toekomstige
strafzaken. Wij verwachten dat aanpassingen van de bestaande strafrechtsystemen ten
behoeve van verbetering en uniformering van de strafrechtprocessen evenals ten
behoeve van invoering van het nieuwe WvSv onvermijdelijk zijn.
Bouw binnen 1VOM aanvullende kennis op
Gebruik de resterende contractperiode met de huidige leveranciers om expertise van
bestaande strafrechtsystemen op te bouwen binnen IVOM. Dit stelt het OM niet alleen in
staat om tot een goede aanbesteding te komen, maar ook om beter te sturen op de
uitvoering van onderhoud, beheer en vernieuwing door toekomstige leveranciers. IVOM
versterkt deze regiefunctie door een team in te richten dat op operationeel niveau toeziet
op onderhoudbaarheid, overdraagbaarheid en continuïteit. Het team bouwt daartoe
(technisch)-inhoudelijke kennis op van de bestaande strafrechtsystemen en de
infrastructuur.
Ontwikkel een beheerplan voor langjarig gebruik
Stel voor elk strafrechtsysteem een beheerplan op waarbij ervan wordt uitgegaan dat het
systeem nog voor vele jaren actief is. Neem in dit beheerplan onder meer op:
•
een analyse van de benodigde verbeteringen in het kader van achterstallig
onderhoud;
een roadmap met verwachte nieuwe functionaliteit en targets voor het verbeteren
van de gezondheid van het systeem;
automatisering van beheer, in lijn met eerder uitgebracht externe advies;
lifecyclemanagement voor de overgang op nieuwe versies van de standaard
software. Besteed daarbij aandacht aan de mogelijkheden van de cloudtechnologie
van de betrokken leveranciers voor het cloudbeleid van het OM.
Reactie OM:
Het OM deelt de adviesrichting van het Adviescollege ten aanzien van de
noodzaak om als OM te blijven investeren in de continuïteit en aanpasbaarheid
van bestaande strafrechtsystemen. Zoals gezegd, zal het OM dan ook in lijn met
dit advies intern een "technisch geweten" opbouwen om minder afhankelijk te zijn
van de grillen van externe ICT-dienstverleners en -leveranciers, waarbij het OM
zelfstandig kan beschikken over een beheerplan geëquipeerd op langdurig
gebruik.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 14/15

Ad 3. Vergroot de grip op de inzet van marktpartijen
Het OM wil zelf meer regie voeren op de uitvoering van het ICT-voortbrengingsproces.
Daarmee is het OM beter in staat prioriteit te stellen ten aanzien van zijn ICTondersteuning. Een voorwaarde daarvoor is een passende inzet van dienstverleners en
softwareproducten van marktpartijen. Op dit moment loopt het OM het risico dat gekozen
softwareproducten niet aan de verwachtingen voldoen en niet goed vervangbaar zijn.
Bovendien kan het beheer van de bestaande strafrechtsystemen niet aan een geschikte
partij worden overdragen. Nieuwe aanbestedingen zijn in voorbereiding, waaronder een
traject om alsnog een ECM-product te selecteren. Deze kosten veel inspanning en hebben
een lange doorlooptijd, wat de wendbaarheid van EMMA niet ten goede komt. We
adviseren het OM daarom:
Onderzoek waarde huidige raamovereenkomsten
De aanbestedingen van het Case Management (CM) product en het Enterprise
Content Management (ECM) product zijn niet optimaal verlopen. Voor het CM-product zijn
slechts twee kandidaten aangeboden; voor het ECM heeft geen enkele partij aan de eisen
voldaan. Onderzoek met JenV waarom de gebruikte raamovereenkomst niet tot het
gewenste resultaat heeft geleid en beoordeel of binnen deze raamovereenkomst een
beter resultaat had kunnen worden bereikt, bijvoorbeeld door een andere omgang met de
betrokken tussenliggende partijen (brokers). Bepaal hoe het OM op basis van bestaande
raamovereenkomsten (software, ICT professionals) toegang krijgt tot alle potentieel
inzetbare (markt)partijen en zelf beter kan sturen op de selectie, aard en mate van inzet
van (de producten van) die marktpartijen. Onderzoek ook de mogelijkheden binnen de
bestaande raamovereenkomsten voor het inschakelen van externe ICT-professionals en
het in de markt zetten van opdrachten met resultaatverplichting.
Start zo nodig aanbesteding voor nieuwe raamovereenkomst(en)
Indien met de bestaande raamovereenkomsten niet de gewenste wendbaarheid
kan worden gerealiseerd, start dan een aanbesteding van een of meer nieuwe,
specifieke raamovereenkomst(en) met aanbieders van software-producten of van
teams/diensten waarmee de gehele doelarchitectuur kan worden gerealiseerd. Dit
voorkomt langdurige tussentijdse aanbestedingsprocessen. Zorg er daarbij voor dat OM
de gewenst flexibiliteit, kwaliteit en rechtstreekse sturing op de selectie onder de
raamovereenkomst(en) verkrijgt.
Reactie OM:
Het OM deelt de adviesrichting van het Adviescollege ten aanzien van het
vergroten van grip op marktpartijen. Het OM onderschrijft dit advies op
hoofdlijnen en is (onder andere) met de inkoopafdeling van het Ministerie van
Justitie en Veiligheid in overleg rondom de inzet van bestaande
raamovereenkomsten. Daarnaast onderzoekt het OM de mogelijke inzet van
rijksdienstverleners voor de invulling van resultaatgerichte ontwikkelcapaciteit ter
bevordering van de wendbaarheid van Emma. Verder zal het OM juridisch
aanbesteding-technisch advies van de Landsadvocaat inwinnen om te bepalen hoe
op een effectieve en rechtmatige manier kan worden ingekocht.
Onderzoek meer opties voor het waarborgen van continuïteit van beheer en onderhoud
Door de complexiteit van de bestaande strafrechtsystemen en de beperkte
automatisering van het beheer is het voor een nieuwe partij lastig om de kennis op te
bouwen die nodig is om verstoringen snel op te lossen en onderhoud op een goede
manier uit te voeren. Na realisatie van het project CO is het nog niet verantwoord om
onderhoud en beheer zonder meer over te dragen aan een nieuwe partij. Voor het OM is
de overdraagbaarheid bovendien lastig te beoordelen, gezien het beperkte zicht op de
techniek van de bestaande strafrechtsystemen.

Datum 27 februari 2023
Ons kenmerk 2022-0000665386
Pagina 15/15

Onderzoek meer opties dan een "aanbesteding CO" door:
•
Ga eerst na hoe de inzet van bestaande leveranciers dan wel (ten minste) hun
betrokken kernmedewerkers meer of minder rechtmatig kan worden voortgezet.
Verken daarbij ook andere opties dan "in elk geval aanbesteden", waaronder de
mogelijkheden voor insourcing.
Indien nieuwe externe of interne partijen betrokken moeten worden bij beheer
en onderhoud, stel dan na de realisatie van het project CO de mate van
overdraagbaarheid en de randvoorwaarden vast. Betrek ook potentiële nieuwe
beheerpartijen bij dat proces, bijvoorbeeld in de vorm van een marktconsultatie.
Houd bij de (eventuele) aanbesteding van het beheer van bestaande
strafrechtsystemen rekening met de mogelijkheid dat gekozen wordt voor (delen
uit) Plan B.
•
Maak het de moeite waard voor marktpartijen om de vereiste beheerprestatie
ook echt te leveren.
Reactie OM:
Het Adviescollege concludeert tevens dat het na afronding van het Programma CO
nog niet verantwoord is om het betreffende onderhoud en beheer van deze
strafrechtsystemen over te dragen aan een nieuwe partij. In lijn met deze
conclusie adviseert het Adviescollege te onderzoeken hoe de inzet van de
bestaande leveranciers dan wel hun betrokken kernmedewerkers in meer of
mindere mate rechtmatig kan worden voortgezet. Het OM herkent zich in deze
conclusie en ziet de continuïteitsrisico's die samenhangen met de transitie naar
een nieuwe partij. Het OM zal daarom juridisch aanbesteding-technisch advies van
de Landsadvocaat inwinnen ten aanzien van de wervingsstrategie die na afronding
van Programma CO kan worden ingezet. Tevens zal het OM — na afronding van
het Programma CO — de nodige randvoorwaarden vaststellen en de mate van
overdraagbaarheid nader onderzoeken.