Evaluatierapport

inburgering in Nederland
Juni 2010

Organisatieadviseurs

op eigen wijze

Evaluatierapport inburgering in Nederland

juni 2010

Inhoudsopgave

Pagina 2 van 207

Inhoudsopgave
Inhoudsopgave

3

Voorwoord

5

Managementsamenvatting

7

Achtergronden van de evaluatie

7

De voorbereiding van het nieuwe inburgeringsstelsel

8

De totstandkoming en ontwikkeling van het nieuwe inburgeringsstelsel

10

Werking en resultaten van het inburgeringsstelsel

18

Inleiding en onderzoeksverantwoording

39

1.
1.1.

Inleiding

39

1.2.

Doelstelling en reikwijdte van de evaluatie

39

1.3.

Uitwerking hoofdvragen

40

1.4.

Toegepaste onderzoeksmethoden

41

1.5.

Begeleiding van het onderzoek

42

1.6.

Leeswijzer

43

2.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

45

2.1.

Inleiding

45

2.2.

Voorgeschiedenis en achtergronden

45

2.3.

Parlementaire behandeling van het wetsvoorstel was niet eenvoudig

52

2.4.

De belangrijkste componenten van de Wet inburgering op 1 januari 2007

55

2.5.

De belangrijkste componenten van de Regeling vrijwillige inburgering op 1 januari
60

2007
2.6.

Het draagvlak voor het nieuwe inburgeringsstelsel

61

2.7.

Voorbereiding van de implementatie van het nieuwe stelsel door de minister voor
63

V&I
2.8.

Initiële kwantitatieve doelen voor inburgering

64

2.9.

Beschouwing over totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

66

3.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

69

3.1.

Inleiding

69

3.2.

De introductie van het Deltaplan Inburgering

69

3.3.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

72

3.4.

Wijzigingen in wet- en regelgeving

81

3.5.

Beschouwing over de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

84

4.

Het inburgeringsproces

88

4.1.

Inleiding

4.2.

Gemeenten en de uitvoering van de Wet inburgering en de Regeling vrijwillige

inburgering
4.3.

Informeren van inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars

Inhoudsopgave

88
89
89

Pagina 3 van 207

4.4.

Handhaven van inburgeringsplichtigen

92

4.5.

Werven van vrijwillige inburgeraars en nakoming overeenkomst

103

4.6.

Faciliteren van inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars

106

4.7.

Het inburgeringsexamen

126

4.8.

Samenvatting van de kwantitatieve resultaten van de uitvoering van het

inburgeringsstelsel
Het inburgeringsexamen en dan…

4.9.
4.10.
5.

Beschouwing van de werking van het inburgeringsproces

Sturing van het stelsel

135
138
140
145

5.1.

Inleiding

145

5.2.

Sturingsfilosofie in het inburgeringsstelsel

145

5.3.

Marktwerking in de inburgeringsmarkt

146

5.4.

Bekostigingssystematiek van het inburgeringsstelsel

151

5.5.

De wet in relatie tot de gemeentelijke organisatie

154

5.6.

Kosten voor uitvoering van de wet

155

5.7.

Ondersteuning van gemeenten door het ministerie van VROM - WWI

161

5.8.

Aandacht van het lokale bestuur voor inburgering

162

5.9.

ISI als informatiebron als sturingsinformatie voor inburgering

163

5.10.

Beschouwing over de sturing van het inburgeringsstelsel

165

A.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

167

B.

Literatuurlijst

185

C.

Lijst van personen

191

D.

Samenvatting Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen

195

E.

Samenvatting actiepunten Deltaplan Inburgering

197

F.

Gedetailleerde resultaten uit het breedteonderzoek

199

G.

Vergelijking kostenonderzoek

205

H.

Onderzoeksteam

207

Inhoudsopgave

Pagina 4 van 207

Voorwoord
Dit rapport bevat de resultaten van de evaluatie van de Wet inburgering en Regeling vrijwillige
inburgering, zoals die in de periode september 2009 - mei 2010 is uitgevoerd in opdracht van het
ministerie van VROM - WWI. Met dit evaluatierapport is uitvoering gegeven aan de wettelijke
verplichting van de minister voor Wonen, Wijken en Integratie om binnen vier jaar na
inwerkingtreding van de Wet inburgering een evaluatieverslag op te leveren over de resultaten en
de werking van het inburgeringsstelsel.
Dit onderzoek was niet mogelijk geweest zonder de medewerking van inburgeraars, gemeenten,
cursusinstellingen, taalcoaches en andere belanghebbenden die in het kader van dit onderzoek
informatie hebben geleverd, zijn geïnterviewd of hebben deelgenomen aan discussies. Wij danken
hen voor hun bereidwilligheid. Daarnaast bedanken wij de medewerkers van het ministerie van
VROM - WWI die aan het onderzoek hebben meegewerkt en bevindingen hebben getoetst.
Onze dank gaat verder uit naar de leden van de begeleidingscommissie van dit onderzoek onder
leiding van prof. dr. T. Zwart en de leden van de klankbordgroep voor het meedenken over de
opzet van het onderzoek en het becommentariëren van uitkomsten. Tot slot willen wij Aat Bal
(opdrachtgever) en Karen Rook (projectleider) van het ministerie van VROM - WWI speciaal
bedanken voor de begeleiding van en hun sterke betrokkenheid bij het uitvoeren van het
onderzoek.
Wij hopen dat dit rapport een bijdrage levert aan het vergroten van het inzicht op het gebied van
inburgeren in Nederland en informatie levert voor het nemen van beslissingen voor toekomstig
beleid op dit terrein.
1

Namens het onderzoeksteam ,
Ir. P.A.C. Tazelaar (projectleider)

1

Zie voor de leden van het onderzoeksteam bijlage H.

Voorwoord

Pagina 5 van 207

Voorwoord

Pagina 6 van 207

Managementsamenvatting
Achtergronden van de evaluatie
Op 1 januari 2007 zijn de Wet, het Besluit en de Regeling inburgering en de Regeling vrijwillige
2

inburgering in werking getreden. Deze vervangen de Wet inburgering nieuwkomers (Win) en de
verschillende oudkomersregelingen. In artikel 71 van de Wet inburgering staat dat de minister voor
Wonen, Wijken en Integratie binnen vier jaar na inwerkingtreding van de wet, dus uiterlijk eind
2010, een evaluatieverslag aan de Staten-Generaal moet zenden. Om een goed beeld van het
gehele inburgeringsstelsel te kunnen geven, is ook de Regeling vrijwillige inburgering meegenomen
in de evaluatie.
Deze managementsamenvatting bevat een beschrijving van de belangrijkste bevindingen evenals
conclusies van de evaluatie van het inburgeringsstelsel. Deze samenvatting is als zelfstandig
leesbaar stuk geschreven en is mede om die reden relatief omvangrijk. Die omvang is ook
onvermijdelijk, gegeven de complexiteit en reikwijdte van het onderwerp en daarnaast de
uitgebreide gegevensverzameling en -analyse, die hebben geleid tot een grote mate van detail van
de resultaten. Deze gedetailleerde onderbouwing is opgenomen in de hoofdtekst van het
eindrapport.
Doelstelling van het evaluatieonderzoek is inzicht te geven in:
(a) de mate waarin het inburgeringsstelsel werkt, zoals is beoogd (werking/throughput);
(b) de stand van zaken van de bereikte (tussen)resultaten van het inburgeringsstelsel eind 2009
(doelbereik/output);
(c) de uitvoerings- en cursuskosten per inburgeraar (input).

Input
Input
(middelen)
(middelen)

Werking

Doelbereik

Throughput
Throughput
(productie)
(productie)

Output
Output
(prestaties)
(prestaties)

Figuur 1: Inhoud evaluatieonderzoek

Het effect van het inburgeringsstelsel op verdere participatie van inburgeraars (outcome) valt buiten
de reikwijdte van de evaluatie. Ook de inhoud van de eindtermen van het inburgeringsexamen
maakt geen onderdeel uit van de evaluatie. Beide onderwerpen worden separaat onderzocht.

2

De Wet inburgering en onderliggende regelgeving en de Regeling vrijwillige inburgering samen worden in dit rapport het

‘inburgeringsstelsel’ genoemd.

Managementsamenvatting

Pagina 7 van 207

Om tot een goede beoordeling van de werking van het inburgeringsstelsel, de resultaten en de
ingezette middelen te kunnen komen, is kennis van de context en ‘levenscyclus’ van de wet
noodzakelijk. Daarom wordt eerst een korte schets gegeven van de voorbereiding van het nieuwe
inburgeringsstelsel en de veranderingen die in de periode 2007 tot en met 2009 zijn doorgevoerd.
De belangrijkste bevindingen en conclusies van de onderzoekers worden beschreven in de
paragraaf ‘Werking en resultaten van het inburgeringsstelsel’.

De voorbereiding van het nieuwe inburgeringsstelsel
Nederland kent sinds 1996 een landelijk inburgeringsbeleid. Waar aanvankelijk
inburgeringscontracten met nieuwkomers op basis van vrijwilligheid werden gesloten, geldt vanaf
30 september 1998 de Wet inburgering nieuwkomers (Win) met als doel het bereiken van een
zekere mate van zelfredzaamheid (met name op het gebied van taal) van de nieuwkomers. Dit
inburgeringsprogramma draait om het leren van de Nederlandse taal en het verwerven van een
eerste inzicht in de maatschappelijke en staatkundige verhoudingen in onze samenleving en in de
Nederlandse arbeidsmarkt.
In het regeerakkoord 1998-2002 zet het kabinet naast de inburgering van nieuwkomers ook in op
3

de inburgering van oudkomers voor de GSB-gemeenten : migranten die al langere tijd in Nederland
verblijven. Een substantieel deel van deze groep verkeert in een achterstandspositie die met
behulp van een inburgeringsprogramma moet verbeteren. Dit gebeurt vanaf 1999 op grond van de
Bijdrageregeling sociale integratie en veiligheid G25 middels een inburgeringstraject. Het
oudkomersbeleid kan worden beschouwd als intensivering van de reguliere educatie waar de
zogeheten zij- of neveninstromers al jaren gebruik van maakten. Mede op verzoek van de Tweede
Kamer wordt het aantal gemeenten in 2000 en 2001 uitgebreid, zodat uiteindelijk 54 gemeenten
kunnen beschikken over jaarlijks ongeveer 100 miljoen gulden.
Al vrij snel na invoering van de Win en de latere oudkomersregelingen wordt veel kritiek geleverd,
zowel op de wet zelf als op de uitvoering ervan door gemeenten. Naar aanleiding van de motieMelkert c.s. op 23 september 1999 stelt de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (Van
Boxtel) in de zomer van 2000 de Taskforce Inburgering in om de problemen op het gebied van
inburgering op te lossen. Deze Taskforce biedt eind 2002 een slotdocument aan waarin zij meldt
dat de kwaliteitsverbetering van de inburgering vraagt om een grondiger aanpak, gebaseerd op een
doordacht herontwerp van het inburgeringsproces. In 2002 verschijnen ook het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO) en de Evaluatie van de Wet inburgering nieuwkomers. In 2002 neemt de
Tweede Kamer de motie-Marijnissen aan naar aanleiding van de ontevredenheid over het
integratiebeleid. Naar aanleiding van deze motie wordt de Tijdelijke Commissie Onderzoek
Integratiebeleid (Commissie Blok) ingesteld die begin 2004 haar bevindingen over het
integratiebeleid van de afgelopen 30 jaar presenteert.
Ook deze drie onderzoeken bevatten kritiek op de kwaliteit en het maatwerk van de
inburgeringsprogramma’s, de resultaten van het inburgeringsbeleid, de rol van gemeenten en van
het Rijk in het stelsel, de financieringssystematiek en het rendement van de inburgeringscursussen.
3

GSB: Grotestedenbeleid.

Managementsamenvatting

Pagina 8 van 207

In het Hoofdlijnenakkoord van Balkenende II uit 2003 is het fundament gelegd voor het nieuwe
inburgeringsstelsel: “Wie zich duurzaam wil vestigen in ons land moet actief aan de samenleving
deelnemen en zich de Nederlandse taal eigen maken, zich bewust zijn van de Nederlandse
waarden, en de normen naleven. [..] Eenmaal in Nederland aangekomen, moet hij of zij zich dan
nog verdiepen in de Nederlandse maatschappij. Nader af te bakenen groepen oudkomers, in ieder
geval zij die onvoldoende Nederlands beheersen en afhankelijk zijn van een uitkering, moeten
alsnog een inburgeringsexamen halen. Asielzoekers krijgen pas een definitieve verblijfsstatus, na
het halen van het examen. Het cursusaanbod wordt vrijgegeven en wordt op eigen kosten gevolgd.
De overheid reguleert een staatsexamen en geeft aan oudkomers en statushouders na het halen
daarvan een gemaximeerde vergoeding voor gemaakte kosten voor de opleiding als stimulans tot
4

het volgen daarvan” . Hiermee is de basis gelegd voor het inburgeringsvereiste als voorwaarde
voor het verblijfsrecht in Nederland en voor de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar om
zichzelf voor te bereiden op het examen.
In de Contourennota uit 2004, ‘Herziening van het inburgeringsstelsel’, geeft de minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I) het nieuwe inburgeringsstelsel verder vorm onder
verwijzing naar voorafgaande relevante studies en onderzoeken, waaronder het IBO, de evaluatie
van de Win, het rapport van de Commissie Blok, adviezen van verschillende adviesraden en de
aanbevelingen van de Taskforce. In de Contourennota zijn de uitgangspunten van het nieuwe
inburgeringsstelsel in Nederland als volgt verwoord:
(a) Zowel nieuwkomers als oudkomers worden bij wet verplicht om in te burgeren in de
Nederlandse samenleving;
(b) Bij het invulling geven aan de inburgeringsverplichting staat de eigen verantwoordelijkheid (ook
in financiële zin) van de inburgeringsplichtige centraal;
(c) Aan de inburgeringsverplichting is voldaan wanneer het inburgeringsexamen is gehaald;
(d) Inburgeringsplichtigen hebben keuzevrijheid ten aanzien van de inkoop van cursussen. De
5

markt voor nieuwkomers wordt vrijgelaten en de overheid zet een systeem van certificering
op;
(e) Gemeenten hebben een spilfunctie, met name voor enkele bijzondere groepen
inburgeringsplichtigen.
In de Contourennota is ook de relatie van de inburgering met het recht op verblijf in Nederland
verder uitgewerkt. Vreemdelingen, die voor gezinsvorming of -hereniging naar Nederland willen
komen en een machtiging voor voorlopig verblijf nodig hebben voor toelating tot Nederland, moeten
reeds in het land van herkomst een basisexamen afleggen dat hen voorbereidt op de entree in de
6

Nederlandse samenleving. Het inburgeringvereiste in Nederland wordt als algemene voorwaarde
gesteld voor het verkrijgen van een zelfstandige of permanente verblijfsstatus voor alle
vreemdelingen van buiten de EU. Zowel vreemdelingen, die aanvankelijk voor een tijdelijk doel zijn
toegelaten en vervolgens hun verblijf in Nederland met een niet-tijdelijk doel willen voortzetten,
4

Hoofdlijnenakkoord Balkenende II, “Meedoen, meer werk, minder regels”, 16 mei 2003. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-

2003, 03 28637, nr. 19.
5

Onder de Win waren gemeenten verplicht (gedwongen winkelnering) inburgeringsprogramma’s voor nieuwkomers in te kopen

bij roc’s. Deze beperking gold niet voor het inkopen van inburgeringscursussen voor oudkomers.
6

De Wet inburgering in het Buitenland is op 15 maart 2006 in werking getreden.

Managementsamenvatting

Pagina 9 van 207

alsook oudkomers die nog geen zelfstandige of permanente vergunning hebben, moeten aan dit
vereiste voldoen, willen zij in aanmerking komen voor één van de genoemde vergunningen. In de
Contourennota is aangegeven dat nog wordt bezien of de eisen voor naturalisatie moeten worden
aangepast om beter aan te sluiten op het niveau van het inburgeringsexamen.

De totstandkoming en ontwikkeling van het nieuwe inburgeringsstelsel
De minister voor V&I richt een aparte Projectdirectie Modernisering Inburgering (PMI) op voor de
ontwikkeling van het nieuwe inburgeringsstelsel. Deze projectdirectie heeft het nieuwe
inburgeringstelsel in de periode 2003-2006 verder vormgegeven op basis van een vijftal grote
uitgangspunten:
(a) Resultaatsverplichting;
(b) Eén examennorm;
(c) Eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige;
(d) Spilfunctie van gemeenten;
(e) Marktwerking voor inburgeringscursussen.
Hieronder wordt beschreven op welke wijze de vijf uitgangspunten in het nieuwe stelsel zijn
uitgewerkt en - indien van toepassing - op welke aspecten deze oorspronkelijke uitgangspunten
reeds in de voorbereiding en ook na de inwerkingtreding van de wet- en regelgeving zijn bijgesteld.
Vervolgens wordt ingegaan op de sturingsmechanismen in het stelsel.
Resultaatsverplichting
Waar de Win een inspanningsverplichting kende voor nieuwkomers en oudkomers die op vrijwillige
basis inburgerden, kent het nieuwe stelsel een resultaatsverplichting voor zowel nieuwkomers als
7

oudkomers . De resultaatsverplichting bestaat uit het succesvol afleggen van een
inburgeringsexamen.
Het eerste wetsvoorstel zou iedereen, ongeacht de nationaliteit, die tijdens de leerplichtige leeftijd
niet acht jaar in Nederland heeft verbleven, tot inburgering verplichten. Alleen niet-Nederlandse
burgers van de Europese Unie zouden uitgezonderd worden van deze plicht. De Raad van State
tekende hierbij aan dat Nederlanders zo in een ongunstiger positie zouden komen te verkeren dan
andere burgers van de Europese Unie. Dit zou in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Vervolgens
heeft het kabinet de inburgeringsplicht voor Nederland toegespitst op drie groepen
genaturaliseerde Nederlanders voor wie inburgering van groot maatschappelijk belang werd geacht
(opvoeders, uitkeringsgerechtigden en geestelijk bedienaren). Er bleef echter twijfel bestaan bij de
Tweede Kamer over de verenigbaarheid van de plicht voor Nederlanders met het
gelijkheidsbeginsel. De minister voor V&I moest daarom een tweede advies vragen aan de Raad
van State. De Raad van State concludeerde nogmaals dat het wetsvoorstel in strijd was met het
gelijkheidsbeginsel. Hierop heeft het kabinet afgezien van een plicht voor Nederlanders. Voor
7

Oudkomers zijn vreemdelingen die sedert 1 januari 2007 rechtmatig in Nederland hebben verbleven. Nieuwkomers zijn

vreemdelingen die na 1 januari 2007 rechtmatig verblijf in Nederland hebben gekregen of op 31 december 2006 als nieuwkomer
onder de Win vielen.

Managementsamenvatting

Pagina 10 van 207

degenen die hiermee buiten de reikwijdte van de Wet inburgering zijn komen te vallen en degenen
die al van de plicht waren uitgezonderd, is voorzien in een stelsel voor inburgering op vrijwillige
basis. Dit stelsel is vastgelegd in de Regeling vrijwillige inburgering niet-G31 2007 en de
8

Uitvoeringsregeling brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid . Ongeveer de helft van de
oorspronkelijke schatting van 500.000 oudkomers is daarmee buiten de reikwijdte van de
inburgeringsplicht gevallen.
De inburgeringsplicht op grond van de Wet inburgering geldt vanaf 1 januari 2007 voor
vreemdelingen van buiten de Europese Unie (EU), Europese Economische Ruimte (EER) of
Zwitserland in de leeftijd van 16 tot 65 jaar die op grond van een verblijfsvergunning voor een niettijdelijk doel in Nederland blijven, of geestelijk bedienaar zijn. Vreemdelingen die gedurende acht
jaar tijdens de leerplichtige leeftijd in Nederland hebben verbleven, zijn niet inburgeringsplichtig.
Inburgeringsplichtigen die beschikken over bepaalde diploma’s of certificaten die op wettelijke basis
zijn uitgereikt voor een opleiding die in het Nederlands is gevolgd, zijn vrijgesteld van de
inburgeringsplicht. Vreemdelingen die aansluitend op leerplichtige leeftijd een opleiding volgen die
naar zo’n diploma of certificaat leidt, zijn niet inburgeringsplichtig gedurende de periode waarin zij
deze opleiding volgen. Als inburgeringsplichtigen voldoende mondelinge en schriftelijke
vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving denken te
hebben, kunnen zij ervoor kiezen om eenmalig de Korte Vrijstellingstoets af te leggen.
Een gemeente kan inburgeringsplichtigen ontheffen van de inburgeringsplicht, indien:
(a) Zij vanwege lichamelijke en/of psychische gronden of een verstandelijke handicap niet in staat
worden geacht binnen 5 jaar het inburgeringsexamen te halen;
(b) Het voor hen op grond van aantoonbare inspanningen redelijkerwijs niet mogelijk is het
inburgeringsexamen te behalen. Deze ontheffing kan de gemeente een half jaar voor afloop
van de handhavingstermijn geven.
De termijn voor het voldoen aan de plicht is 3,5 jaar voor vreemdelingen die op grond van de Wet
9

inburgering buitenland het basisexamen buitenland hebben moeten afleggen en 5 jaar voor
vreemdelingen voor wie deze vereiste niet geldt (asielzoekers). De termijn van 5 jaar geldt dus
grosso modo voor asielgerechtigde nieuwkomers en voor oudkomers. Vanaf 19 december 2009
zijn beide handhavingstermijnen in de wet gelijkgetrokken naar 3,5 jaar omwille van de
vermindering van de uitvoeringslast bij gemeenten.
Als stimulans voor het succesvol afleggen van het inburgeringsexamen zijn twee financiële prikkels
voorzien: een positieve prikkel in de vorm van een vergoeding na het halen van het examen en een
negatieve prikkel in de vorm van een bestuurlijke boete indien de inburgeringsplicht niet is
nagekomen. Wie het examen niet haalt, komt in beginsel ook niet in aanmerking voor een
zelfstandige of permanente verblijfsvergunning. De koppeling van het inburgeringsvereiste en het
8
9

De vrijwillige inburgering is per 1 januari 2010 opgenomen in de Wet inburgering.
De Wet inburgering buitenland heeft betrekking op alle vreemdelingen die nieuwkomers zijn in de zin van de Wet inburgering

en die een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) nodig hebben voor toelating tot Nederland. Het betreft vreemdelingen uit
landen buiten de EU, EER en Zwitserland die zich in Nederland willen vestigen in het kader van gezinsvorming,
gezinshereniging of als geestelijk bedienaar.

Managementsamenvatting

Pagina 11 van 207

verblijfsrecht zou ingaan op 21 september 2008, drie jaar na de indiening van het wetsvoorstel in
de Tweede Kamer. Deze koppeling is vanwege de vertraagde start van de uitvoering van het
inburgeringsstelsel uitgesteld tot 1 januari 2010. Vreemdelingen die willen naturaliseren, moeten
vanaf 1 januari 2007 het inburgeringsexamen hebben behaald.
De Regeling vrijwillige inburgering richt zich op Nederlanders of burgers uit de EU, EER,
Zwitserland en andere personen, die op grond van internationale verdragen of besluiten niet
verplicht kunnen worden tot inburgering, maar van wie wel kan worden vastgesteld dat zij een
inburgeringsachterstand hebben. De criteria voor het vaststellen van de inburgeringsachterstand
zijn nagenoeg identiek aan die van de Wet inburgering (16 jaar of ouder, niet acht jaar gedurende
de leerplichtige leeftijd in Nederland verbleven, geen studie of diploma’s). Voor deze groep zijn, met
het vervallen van de plicht, tevens zowel de positieve prikkel in de vorm van een vergoeding als de
negatieve in de vorm van een boete verdwenen. Gemeenten kunnen vrijwillige inburgeraars slechts
aanspreken op de eigen verantwoordelijkheid om in te burgeren, en hen daarbij faciliteren met
behulp van een inburgeringsvoorziening. Alleen op grond van sociale zekerheidswetten kan een
gemeente het meewerken aan een inburgeringsvoorziening afdwingen.
Eén examennorm
Het inburgeringsexamen bestaat uit vier verschillende examens:
(a) Het decentraal praktijkexamen in de vorm van portfolio-opdrachten en/of assessments;
(b) Het elektronisch praktijkexamen;
(c) De toets gesproken Nederlands;
(d) De Kennis van de Nederlandse samenleving.
De geestelijk bedienaar moet daarnaast een aanvullend praktijkdeel afleggen door middel van extra
portfolio-opdrachten.
De normering van het examen is gebaseerd op het advies van de Tijdelijke Adviescommissie
Normering Inburgeringseisen (Commissie Franssen). Het taalniveau is voor alle
inburgeringsplichtigen - met uitzondering van de inburgeringsplichtige oudkomers - hetzelfde,
namelijk niveau A2 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen. De
inburgeringsplichtige oudkomers kunnen voldoen aan de inburgeringsplicht door delen van het
examen (het decentraal praktijkexamen en het Elektronisch Praktijkexamen) met goed gevolg af te
leggen op niveau A1. Voor vrijwillige inburgeraars geldt als streefniveau het niveau A2, maar ook zij
mogen delen van het examen (het decentraal praktijkexamen en het Elektronisch Praktijkexamen)
afleggen op niveau A1.
Om de inhoud van de inburgeringscursus goed op de persoonlijke kenmerken en ambities van
inburgeraars te laten aansluiten, kent het nieuwe inburgeringsstelsel verschillende
examenprofielen. Sinds 1 januari 2007 zijn dit de examenprofielen Opvoeding, Gezondheid en
Onderwijs en Werk. Op 1 januari 2010 zijn deze examenprofielen uitgebreid met twee nieuwe
examenprofielen, te weten Ondernemerschap en Maatschappelijke Participatie (inwerkingtreding
met terugwerkende kracht vanaf 1 juli 2009).

Managementsamenvatting

Pagina 12 van 207

Eigen verantwoordelijkheid
Het kabinet wilde een sterk beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid van de burger bij zijn
integratie in Nederland. Daarom is de wijze waarop de inburgeringsplichtige het vereiste niveau
verwerft niet bij wet voorgeschreven, maar overgelaten aan de eigen inzichten van de
inburgeringsplichtige. Deze zou zelf keuzes moeten maken over de wijze waarop de kennis en
vaardigheden worden verworven (middels zelfstudie, dagonderwijs, avond- of weekendcursussen,
klassikaal, schriftelijk of via internet) en hoe dit samen kan gaan met persoonlijke omstandigheden
(zoals zorg voor gezinsleden, zwangerschap en werk). De versterking van de eigen
verantwoordelijkheid zou een wezenlijk verschil aanbrengen in de rol van de overheid en die van de
inburgeringsplichtige zoals zij deze onder het ‘oude’ stelsel vervulden. De overheid zou slechts de
norm stellen en de inburgeringsplichtige faciliteren met een lening en stimuleren middels een
vergoeding.
Inburgeringsplichtigen kunnen dan ook sinds 1 januari 2007 voor de inkoop van een
inburgeringscursus een lening bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) aanvragen, indien zij een
cursus bij een gekeurmerkte cursusinstelling hebben ingekocht (Keurmerk Inburgering). De lening
bedraagt maximaal € 5.000. Inburgeringsplichtigen die binnen drie jaar het inburgeringsexamen of
Staatsexamen NT2 Programma I of II (mogelijk vanaf 1 januari 2007) behalen, krijgen een
vergoeding van maximaal 70% van de geconsumeerde lening of gemaakte kosten tot een
maximum van € 3.000. Inburgeringsplichtigen die enkel het examengeld hebben betaald en
(nagenoeg) geen cursuskosten hebben gemaakt, ontvangen een forfaitaire vergoeding van € 650
indien zij het examen binnen drie jaar halen.
Vrijwillige inburgeraars kunnen geen gebruik maken van het lening- en vergoedingenstelsel.
Spilfunctie van gemeenten
Het kabinet beoogde aanvankelijk een beperkte spilfunctie voor gemeenten met de volgende
verantwoordelijkheden:
(a) De informatievoorziening aan alle inburgeraars;
(b) De handhaving: het opleggen van de inburgeringsplicht en eventuele boetes bij niet-naleving;
(c) Het faciliteren van bepaalde groepen (kwetsbare) inburgeraars met een
inburgeringsvoorziening.
Ad a: De gemeenteraad moet bij verordening regels stellen over de informatieverstrekking aan de
inburgeringsplichtigen met betrekking tot hun rechten en plichten in het kader van de Wet
inburgering. De Tweede Kamer achtte het daarbij van belang dat er een gemeentelijk
informatieloket zou zijn om inburgeringsplichtigen beter in staat te stellen hun eigen
verantwoordelijkheid te nemen en hun plichten na te komen.
Ad b: Gemeenten moeten nieuwkomers binnen een bepaalde termijn na het ontstaan van de
inburgeringsplicht oproepen voor een intake. Gemeenten kunnen oudkomers gefaseerd oproepen

Managementsamenvatting

Pagina 13 van 207

voor een intake. De intake is bedoeld om de inburgeringsplicht te kunnen vaststellen en eventueel
een inburgeringsvoorziening te kunnen aanbieden.
Gemeenten kunnen inburgeringsplichtigen, die verwijtbaar geen gehoor geven aan de oproep, die
niet meewerken aan de voorziening of het examen niet binnen de gestelde termijn halen,
(herhaaldelijk) een bestuurlijke boete opleggen. Als inburgeringsplichtigen geen verwijt treft voor
het niet behalen van het examen binnen de gestelde termijn, dan kunnen gemeenten de
handhavingstermijn verlengen en een boete achterwege laten. Gemeenten hebben daarbij de
ruimte om de hoogte van de boetes naar eigen inzicht - binnen het wettelijk maximum - bij
verordening vast te stellen.
Ad c: Het stond het kabinet aanvankelijk voor ogen om slechts bepaalde groepen te faciliteren met
10

een inburgeringsvoorziening die door de gemeente zou worden aangeboden . De beoogde
groepen waren opvoeders, uitkeringsgerechtigden en oudkomers zonder inkomsten uit arbeid of
uitkering. Al tijdens het wetgevingsproces is op initiatief van de Tweede Kamer de verplichting voor
gemeenten geschapen tot het doen van een aanbod aan asielgerechtigden en geestelijk
bedienaren. Maatschappelijke begeleiding moest tevens standaard deel uit maken van de
voorziening voor asielgerechtigden.
In de loop van 2007, het eerste jaar waarin het nieuwe inburgeringsstelsel van kracht is, bleek ook
dat de gemeentelijke uitvoeringsorganisaties moeite hadden te bepalen wie zij wel en wie zij geen
inburgeringsvoorziening mochten verstrekken. Het kabinet stelde daarom voor gemeenten de
mogelijkheid te geven iedere inburgeringsplichtige een inburgeringsvoorziening aan te bieden in
plaats van dit te beperken tot slechts een deel van de doelgroep (de zogenaamde verbreding van
het aanbod). Deze wijziging is van kracht sinds 29 december 2008 en in werking getreden met
terugwerkende kracht vanaf 1 november 2007.
Een derde aanpassing in de faciliterende rol van gemeenten betreft de mogelijkheid voor
gemeenten om vanaf 1 januari 2009 de inburgeringsvoorziening dwingend op te leggen (het
zogenaamde vaststellingsstelsel) in plaats van alleen aan te bieden. Deze wijziging, die op initiatief
van de Tweede Kamer is ingevoerd, beoogt een eenvoudiger uitleg van rechten en plichten aan de
inburgeringsplichtige en een verhoging van het aantal verstrekte voorzieningen.
Het nieuwe inburgeringsstelsel kende bij de start op 1 januari 2007 de volgende soorten
inburgeringsvoorzieningen:
(a) De reguliere inburgeringsvoorziening;
(b) De gecombineerde inburgeringsvoorziening (inburgering met re-integratie);
11

(c) De inburgeringsvoorziening voor geestelijke bedienaren .

10
11

De inburgeringsvoorziening is een cursus die toe moet leiden tot het inburgeringsexamen.
De inburgeringsvoorziening voor geestelijke bedienaren wordt verzorgd door één cursusinstelling.

Managementsamenvatting

Pagina 14 van 207

Ook deze mogelijkheden zijn in de jaren 2007-2009 uitgebreid. Een inburgeringsvoorziening kan
vanaf 1 januari 2008 ook opleiden tot het Staatsexamen NT2 programma I of II. Vanaf 1 september
2008 kunnen gemeenten aan inburgeraars met een MBO-opleiding 1 of 2 een
taalkennisvoorziening verstrekken die is gericht op taalverwerving die noodzakelijk is voor
afronding van de opleiding. Vanaf 1 januari 2008 kunnen gemeenten een bonus krijgen voor elke
12

inburgeringsvoorziening die in duale vorm wordt aangeboden . Verder is de mogelijkheid om een
voorziening in de vorm van een persoonlijk inburgeringsbudget (PIB) aan te kunnen bieden
expliciet gemaakt in de regelgeving. Het PIB, dat inwerking is getreden op 1 januari 2008, geeft de
inburgeraar de mogelijkheid zelf zijn inburgeringsvoorziening vorm te geven. De gemeente blijft
daarbij wel verantwoordelijk voor de financiële afhandeling.
Gemeenten kunnen iedere vrijwillige inburgeraar een inburgeringsvoorziening aanbieden. Indien de
vrijwillige inburgeraar deze accepteert, wordt de voorziening, samen met de rechten en plichten van
de inburgeraar, vastgelegd in een overeenkomst tussen de gemeente en de vrijwillige inburgeraar.
Gemeenten zijn niet verplicht tot het aanbieden van inburgeringsvoorzieningen aan vrijwillige
inburgeraars.
Zowel inburgeringsplichtigen als vrijwillige inburgeraars waren een eigen bijdrage verschuldigd van
€ 270 indien zij de inburgeringsvoorziening van de gemeente accepteerden. Uit de
uitvoeringspraktijk kwamen echter signalen dat de eigen bijdrage een drempel zou vormen voor
vrijwillige inburgeraars om een voorziening te accepteren. Gemeenten kunnen daarom, op initiatief
van de Tweede Kamer, vanaf 1 januari 2010 zelf kiezen of, en zo ja, welk bedrag zij aan de
vrijwillige inburgeraar of bepaalde groepen vrijwillige inburgeraars willen vragen als eigen bijdrage.
De inburgeringsplichtige is de eigen bijdrage nog wel in het geheel verschuldigd.
Bovenstaande ontwikkelingen hebben geleid tot een verandering van de aanvankelijk beperkte
spilfunctie naar een (uitgebreide) regierol van gemeenten binnen de uitvoering van de inburgering.
Het uitgangspunt van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige voor de inkoop
van een cursus is hiermee reeds in de voorbereiding en na de inwerkingtreding van het stelsel sterk
beperkt. Zoals in paragraaf 1.4 zal blijken, hebben deze ontwikkelingen ook in de praktijk zichtbaar
invloed gehad op de mate waarin de inburgeringsplichtige zelf verantwoordelijkheid voor zijn
inburgering heeft genomen.
Marktwerking voor inburgeringscursussen
Onder de Win waren gemeenten verplicht inburgeringscursussen bij regionale opleidingscentra
(roc’s) in te kopen. Voor inburgeringscursussen voor oudkomers gold deze verplichting niet. In het
nieuwe inburgeringsstelsel zouden inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars zelf kunnen
bepalen waar zij een inburgeringscursus kopen op een markt voor cursusaanbieders
(consumentenmarkt). Ook gemeenten zouden zelf kunnen bepalen waar zij de gemeentelijke
inburgeringscursussen inkopen (institutionele markt). Daarmee is volledige marktwerking voor
12

Een inburgeringsvoorziening is duaal indien zij mede voorziet in activiteiten die in samenhang, en tenminste voor een deel

gelijktijdig, met het verwerven van de vereiste vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving
wordt uitgevoerd.

Managementsamenvatting

Pagina 15 van 207

inburgeringscursussen geïntroduceerd. Het kabinet beoogde met de introductie van de
marktwerking de keuzevrijheid voor inburgeraars te vergroten en de prijs-kwaliteitverhouding van
inburgeringscursussen te verbeteren.
Omdat het kabinet bescherming van de inburgeringsplichtige en de vrijwillige inburgeraar van
belang achtte voor het goed functioneren van de consumentenmarkt, heeft het de branche
gevraagd het Keurmerk Inburgering te ontwikkelen. Indien een cursusinstelling aan een aantal
kwaliteitsnormen voldoet, ontvangt zij het Keurmerk. Deze kwaliteitsnormen betreffen onder meer
de tevredenheid van cursisten, de behaalde examenresultaten van cursisten en de
klachtenafhandeling. De Stichting Blik op Werk beheert het Keurmerk.
Voor een soepele introductie van de marktwerking in het nieuwe inburgeringsstelsel heeft het Rijk
een convenant met de mbo-raad gesloten, waarin bestuurlijke afspraken zijn vastgelegd. Aan de
roc’s is een transitiebudget van € 122 miljoen toegekend om onevenredig nadeel voor roc’s te
compenseren en een level playing field te creëren bij de introductie van marktwerking.
In de paragraaf ‘Werking en resultaten van het inburgeringsstelsel’ zal blijken dat de veranderende
rol van gemeenten in het faciliteren van inburgeringsvoorzieningen van invloed is geweest op de
ontwikkeling van de markt.
Sturing
Voor een goed begrip van de sturingsmechanismen in het inburgeringsstelsel is kennis van de
verschillende actoren in het stelsel en hun verantwoordelijkheden noodzakelijk. Figuur 2 brengt
deze actoren en hun verantwoordelijkheden in beeld.

Rijk
Wettelijk kader toezicht
exameninstellingen
Wettelijk kader
Ondersteuning uitvoering

ISI

Bekostiging

Lokaal bestuur

Gemeenteraad

ISI

Gemeenten

DUO

Lening en
vergoedingstelsel

Institutionele markt
Keurmerk inburgering

Inburgeraars

Decentraal praktijkexamen
(Portfolio en assessment)

Toezicht

KCE

Centraal examen
en portfolio

Consumentenmarkt

Cursusinstellingen

Blik op Werk

Afsprakenkader

Bestuurlijke afspraken

Exameninstellingen

Figuur 2 Overzicht actoren

Het Rijk is systeemverantwoordelijk voor het inburgeringsstelsel. De eerder genoemde
projectdirectie PMI is dan ook, naast de juridische uitwerking van het stelsel, samen met de

Managementsamenvatting

Pagina 16 van 207

betrokken instanties verantwoordelijk geweest voor de ontwikkeling van onder meer de
verschillende examenonderdelen binnen het examenstelsel, het informatiesysteem Inburgering als
landelijk registratiesysteem met informatie over inburgeraars, het Bestand Potentiële
Inburgeringsplichtigen als hulpmiddel voor het identificeren van potentiële inburgeringsplichtige
oudkomers, en het proces voor het verstrekken van leningen en vergoedingen.
De gemeenten, cursusinstellingen, Stichting Blik op Werk, de Dienst uitvoering onderwijs (DUO,
voorheen: IB-Groep), het Kwaliteitscentrum Examinering Inburgering (KCE) en de aangewezen
exameninstellingen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het stelsel en scheppen daarmee
de randvoorwaarden voor de inburgeraar om te kunnen slagen voor zijn inburgering.
De gemeente is verantwoordelijk voor het informeren, faciliteren en handhaven van de
inburgeraars. De cursusinstellingen verzorgen het cursusaanbod al dan niet in opdracht van de
gemeente. Stichting Blik op Werk beheert het Keurmerk. DUO is verantwoordelijk voor de afname
van het centraal deel van het inburgeringsexamen en het decentraal examen in de vorm van
portfolio’s. KCE houdt toezicht op de aangewezen exameninstellingen. De exameninstellingen
nemen het decentraal praktijkexamen af in de vorm van zowel portfolio’s als assessments.
Het Rijk heeft zowel bij de ontwikkeling van het stelsel als in de uitvoering de uitvoerende partijen
actief ondersteund én aangejaagd. De minister voor V&I heeft vanaf de indiening van het
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer gemeenten en cursusinstellingen voorgelicht over de
vormgeving van het nieuwe stelsel via nieuwsbrieven, de website Handreiking inburgering
gemeenten en themabijeenkomsten. Ook heeft zij samen met de VNG een modelverordening
opgesteld die gemeenten kunnen gebruiken bij het inrichten van de gemeentelijke verordening.
Met de VNG zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over kosten die verband houden met de
voorbereidingen van gemeenten om het nieuwe inburgeringsstelsel in te voeren. Het kabinet heeft
hiervoor een eenmalig bedrag van € 52 miljoen ter beschikking gesteld.
De sturing op de output van het stelsel verloopt via de bekostiging van de gemeenten voor het
aantal verstrekte voorzieningen, handhavingen en deelnames aan het inburgeringsexamen of
13

Staatsexamen NT2 .
Het Rijk stelt geen eisen aan de inhoud van een inburgeringscursus, behalve dat deze moet
opleiden voor het inburgeringsexamen of Staatsexamen NT2. Reden voor het Rijk om hier niet op
te sturen, is om gemeenten zoveel mogelijk in staat te stellen om maatwerk te leveren Om toch een
kwaliteitsimpuls te kunnen geven aan de uitvoering van de inburgering is in september 2007, kort
na de inwerkingtreding van het stelsel, het Deltaplan Inburgering (hierna: Deltaplan), ‘Vaste voet in
Nederland’, geïntroduceerd.
Waar het kabinet Balkende II het recht op verblijf in Nederland centraal stelt, legt het kabinet
Balkende IV in het Deltaplan duidelijk de nadruk op de link tussen inburgering en participatie. Het
Deltaplan richt zich primair op verbeteringen die binnen het bestaande kader zijn te realiseren en
13

Onder de Wet participatiebudget wordt niet meer gestuurd op aantal deelnemers, maar op aantal geslaagden voor de

examens.

Managementsamenvatting

Pagina 17 van 207

noemt als voorbeelden de versterking van de gemeentelijke regie en het opdrachtgeverschap, de
verbetering van de kwaliteit van de uitvoerders ende samenwerking met ketenpartners, werkgevers
en andere maatschappelijke organisaties.
De kwantitatieve doelstellingen die het Deltaplan noemt, zijn:
(a) Periode 2008 tot en met 2011: 250.000 inburgeringsprogramma’s, circa 60.000 per jaar
(gebaseerd op het financiële kader voor inburgering en het extra budget dat het kabinet
daarvoor beschikbaar stelt);
(b) In 2011: 80% van de inburgeringscursussen is een duale inburgeringscursus. Voor de jaren
2008 en 2009 geldt een streefwaarde van respectievelijk 20% en 40%. Een duale cursus richt
zich volgens het Deltaplan op het lerend participeren waarbij de taalverwerving betrekking
heeft op de participatieactiviteiten en de participatieactiviteiten een expliciete rol hebben in het
stimuleren, ondersteunen en faciliteren van het taalverwervingsproces.
Het Rijk heeft in de periode 2007 tot en met 2009 bestuurlijke afspraken gemaakt met gemeenten
over het aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen. Hiermee stuurt het Rijk ook rechtstreeks
op het aantal door gemeenten te verstrekken voorzieningen.

Werking en resultaten van het inburgeringsstelsel
In deze paragraaf worden de belangrijkste bevindingen en hoofdconclusies over de werking en de
resultaten van het stelsel eind 2009 weergegeven in het licht van de uitgangspunten, doelstellingen
en reikwijdte van de wet.
De hoofdconclusies zijn:
(a) Na een moeizame start in 2007 zijn de eerste resultaten van het inburgeringsstelsel zichtbaar;
(b) Het huidige wettelijk kader kent nauwelijks knelpunten, maar gemeenten ervaren het wettelijk
kader wel als complex;
(c) De uitvoeringspraktijk functioneert over het algemeen, maar onderdelen van de uitvoering zijn
nog in ontwikkeling;
(d) Het inburgeringsstelsel bevat enkele onderdelen waar waakzaamheid is geboden.
Een slotbeschouwing volgt op de hoofdconclusies.

Managementsamenvatting

Pagina 18 van 207

Na een moeizame start in 2007 zijn de eerste resultaten van het inburgeringsstelsel
zichtbaar
De minister voor V&I en gemeenten hebben onvoldoende rekening gehouden met de effecten van
de omslag in het inburgeringsstelsel
Eind 2006 hebben gemeenten een eerste inschatting gemaakt van het verwachte aantal te
14

verstrekken inburgeringsvoorzieningen . De initiële gemeentelijke opgave in 2006 voor het aantal
te verstrekken inburgeringsvoorzieningen was hoger dan het beschikbare macrobudget. De
minister voor WWI heeft daarom begin 2007 de opgave van gemeenten in overeenstemming
gebracht met het beschikbare macrobudget. Dit leidde begin 2007 tot de volgende prognose van
het aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen:
Bron:
*

Afspraken met gemeenten in 2007

2007

2008

2009

45.000

50.000

52.500

Tabel 1 Prognose begin 2007 aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen

In de loop van 2007 blijkt dat de uitvoering van het nieuwe inburgeringsstelsel maar moeizaam op
gang komt. Dit blijkt uit het aantal inburgeringsvoorzieningen dat door gemeenten is geregistreerd
in het Informatiesysteem Inburgering (ISI), maar ook cursusinstellingen geven in de loop van 2007
aan dat zij in de financiële problemen komen, omdat zij minder cursisten krijgen dan verwacht.
Uiteindelijk zijn er in 2007 slechts 10.000 inburgeringsvoorzieningen door gemeenten verstrekt,
waarmee de realisatie ver achterblijft ten opzichte van gemaakte afspraken met gemeenten voor
het verstrekken van 45.000 inburgeringsvoorzieningen.
Er zijn verschillende verklaringen voor de achterblijvende realisatie van het aantal door gemeenten
verstrekte inburgeringsvoorzieningen. De eerste verklaring is dat nauwelijks rekening is gehouden
met een implementatieperiode voor de omslag naar het nieuwe inburgeringsstelsel. In het najaar
van 2006 maakte de minister voor V&I haast met de besluitvorming van het wetsvoorstel voor het
nieuwe inburgeringsstelsel om de invoeringsdatum van 1 januari 2007 te halen. Toen eind 2006 het
wetsvoorstel ter behandeling voorlag bij de Eerste Kamer heeft de minister voor V&I aangegeven te
willen vasthouden aan invoering per 1 januari 2007, om zo te voorkomen dat gemeenten pas in de
loop van maart of april 2007 zouden starten met de uitvoering. De minister voor V&I gaf daarbij aan
dat voorbereidende activiteiten (opzetten examensysteem, voorbereiding van het
registratiesysteem Informatiesysteem Inburgering, et cetera) voor invoering gereed waren en
gemeenten tijdig waren geïnformeerd. Ook was de minister voor V&I van mening dat de termijnen
in de wet voor het oproepen en handhaven van nieuwkomers gemeenten voldoende tijd zouden
geven om de uitvoering begin 2007 op te starten zonder wettelijke termijnen te overschrijden.

14

De G31-gemeenten hebben, in het kader van het grotestedenbeleid, voor de periode 2007 tot en met 2009 een inschatting

gemaakt. De niet-G31-gemeenten hebben alleen een inschatting voor het jaar 2007 gemaakt.

Managementsamenvatting

Pagina 19 van 207

Hiermee is de drie maanden invoeringstermijn die normaal geldt bij de invoering van een nieuw
stelsel op grond van de afspraken tussen het Rijk en gemeenten niet in acht genomen.
Een tweede verklaring is dat de feitelijke voorbereiding voor de implementatie van het nieuwe
inburgeringsstelsel door gemeenten pas na 1 januari 2007 is gestart, ondanks de inspanningen van
de Frontoffice van het ministerie om gemeenten te ondersteunen en te stimuleren de
voorbereidingen voor het nieuwe inburgeringsstelsel ruim voor 1 januari 2007 te starten Dat veel
gemeenten met de implementatie hebben gewacht, blijkt onder andere uit de gemeentelijke
aanbestedingen van de inburgeringscursus. In de tweede helft van 2006 zijn er slechts vier
aanbestedingen voor een overeenkomst voor inburgeringscursussen gepubliceerd. In de eerste
helft van 2007 zijn dat er circa 55 en in de tweede helft van 2007 zijn er circa 50 gepubliceerd. Een
gemiddelde aanbesteding heeft al snel een doorlooptijd van drie tot zes maanden, voordat een
overeenkomst met een cursusinstelling is gesloten.
Gemeenten hebben gewacht met de feitelijke implementatie, omdat zij verwachtten dat de
invoering van het nieuwe inburgeringsstelsel (opnieuw) zou worden uitgesteld. Deze verwachting
werd gesterkt door het feit dat de Eerste Kamer behandeling nog liep in het najaar van 2006. Ook
wilden gemeenten niet geconfronteerd worden met wijzigingen in het nieuwe inburgeringsstelsel die
consequenties zouden hebben voor de gemeentelijke uitvoering, maar waar in de voorbereidingen
geen rekening mee was gehouden.
Een derde verklaring voor de trage start zijn enkele knelpunten in de uitvoering van het nieuwe
inburgeringsstelsel. De minister voor V&I had ter ondersteuning van gemeenten het Bestand
Potentiële Inburgeringsplichtigen (BPI) ter beschikking gesteld waarmee gemeenten potentiële
inburgeringsplichtige oudkomers zouden kunnen identificeren. Hoewel de minister voor V&I en later - de minister voor WWI altijd heeft aangegeven dat gemeenten nog moeten vaststellen of
personen die in het BPI zijn geregistreerd ook werkelijk inburgeringsplichtig zijn, dachten
gemeenten dat deze personen (vrijwel) allemaal inburgeringsplichtig zouden zijn.
In de praktijk is echter gebleken dat niet meer dan ongeveer de helft van het aantal in BPI
geregistreerde personen, dat door de gemeente is opgeroepen, ook daadwerkelijk
inburgeringsplichtig is. Ook hadden gemeenten moeite om te bepalen welke inburgeringsplichtigen
zij wel een inburgeringsvoorziening mochten aanbieden en welke niet en hoe zij dit
inburgeringsplichtigen goed moesten uitleggen.
De grote gemeenten, met name de G4-gemeenten, hadden (en hebben) te maken met een
complexe interne organisatie voor de uitvoering van het inburgeringsstelsel. De (organisatorische)
veranderingen die deze gemeenten ten behoeve van de implementatie van het nieuwe
inburgeringsstelsel hebben doorgevoerd, hebben voor een trage start van de uitvoeringsprocessen
gezorgd. Kleinere gemeenten hebben aangegeven dat zij weinig prioriteit gaven aan het
inburgeringsdossier. Ook hadden zij, evenals de grote gemeenten niet alleen te maken met de
implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel, maar ook met de introductie van bijvoorbeeld de
Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Vooral bij kleine gemeenten was dit gezien de beperkte
beleidscapaciteit eveneens een complicerende factor. Ten slotte zijn er - mede als gevolg van de

Managementsamenvatting

Pagina 20 van 207

organisatorische wijzigingen - bij gemeenten veel personele wisselingen geweest op het
inburgeringsdossier waardoor kennis opnieuw moest worden opgebouwd.
Terugkijkend op de voorbereidingen van de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel en
de problematiek in het eerste jaar kunnen we stellen dat er zowel door de minister voor V&I als
door gemeenten te weinig rekening is gehouden met de gevolgen van de omslag naar een nieuw
stelsel op het aantal te verstrekken inburgeringvoorzieningen. De minister en gemeenten hadden
daarom, mede gegeven de krappe implementatietermijn, kritischer mogen zijn op het aantal door
gemeenten te verstrekken inburgeringsvoorzieningen in het eerste jaar. Gemeenten gaven wel aan
gereed te zijn voor de start van het nieuwe inburgeringsstelsel, maar bleken in de praktijk toch
grote moeite te hebben om de omslag goed te implementeren. Ook de toevallige combinatie van
verschillende factoren, zoals de onduidelijkheid over het BPI, de beperkte mogelijkheid om
inburgeringsvoorzieningen te verstrekken en de mobiliteit van gemeentelijke medewerkers, heeft
bijgedragen aan een trage start.
Maatregelen van het Rijk hebben een toename van het aantal inburgeringsvoorzieningen
gestimuleerd
Het kabinet neemt in 2007 maatregelen om te voorkomen dat het inburgeringsstelsel verder onder
druk komt te staan, omdat het aantal door de gemeente te verstrekken inburgeringsvoorzieningen
achterblijft. Allereerst neemt de Tweede Kamer op voorstel van de minister voor WWI een
wetswijziging aan die het mogelijk maakt dat gemeenten iedere inburgeringsplichtige een
inburgeringsvoorziening kunnen aanbieden. Zoals eerder is beschreven, moet dit leiden tot een
vereenvoudiging van de uitvoeringspraktijk bij gemeenten en daarmee tot een toename van het
aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen.
Om de problemen bij cursusinstellingen op te lossen, heeft de minister voor WWI financiële
nadeelcompensatie voorgesteld en uitgevoerd. De compensatie betekent dat in principe ieder van
de partijen (het ministerie van VROM - WWI, cursusinstellingen en gemeenten) een derde van het
verlies aan omzet compenseert. Het doel van de financiële compensatie is te voorkomen dat
arbeidsplaatsen en cursuscapaciteit verdwijnen. De compensatiemaatregel voor cursusinstellingen
is door vrijwel alle gemeenten overgenomen of in overleg met de cursusinstelling op aangepaste
wijze doorgevoerd.
Na 2007 komt de uitvoeringspraktijk steeds beter op gang. Toch blijft het aantal verstrekte
inburgeringsvoorzieningen in 2008 en 2009 (iets) achter ten opzichte van de verwachtingen. De
minister voor WWI moet zich sterk blijven maken om gemeenten te blijven bewegen om
inburgeringsvoorzieningen te verstrekken. Met name de G4-gemeenten, waar 50% van de totale
populatie inburgeraars zit, blijven gemiddeld achter ten opzichte van de verwachtingen. Ook de
kleinere gemeenten hebben duidelijk meer moeite met het realiseren van het verwachte aantal te
verstrekken inburgeringsvoorzieningen.

Managementsamenvatting

Pagina 21 van 207

Tabel 2 laat zien dat het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen in grote en kleine gemeenten
voor de gehele periode 2007 tot en met 2009 achterblijft.
Gemeentegroep

Percentage realisatie
t.o.v. verwachting

G4

67%

G32 minus G4

81%

G52 minus G4 en G32

82%

Overige gemeenten

62%

Tabel 2 Percentage verstrekte inburgeringsvoorzieningen als fractie van de afspraken met
gemeenten over de periode 2007- 2009

De minister voor WWI vraagt in 2008 de heer Winsemius om haar bij te staan in het overleg met de
G4-gemeenten over knelpunten in de uitvoeringspraktijk. Ook vraagt zij de 48 grootste gemeenten
(met uitzondering van de G4) zogenaamde inburgeringsagenda’s op te stellen, waarmee deze
gemeenten hun uitvoeringspraktijk moeten verbeteren. In 2009 intervenieert de minister voor WWI
stevig in enkele bestuurlijke overleggen met gemeenten om het aantal verstrekte
inburgeringsvoorzieningen te vergroten.
In 2008 stelt de minister voor WWI op initiatief van de Tweede Kamer een wetswijziging voor die
ertoe moet leiden dat gemeenten de mogelijkheid hebben een inburgeringsvoorziening dwingend
op te leggen aan inburgeringsplichtigen (vaststellingsstelsel). Deze per 1 januari 2009 in werking
getreden wijziging moet leiden tot een (verdere) vereenvoudiging van de uitvoeringspraktijk bij
gemeenten. Ongeveer een derde van de gemeenten heeft het vaststellingsstelsel inmiddels
ingevoerd.
Het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen neemt in 2008 en 2009 toe en komt dicht bij de
afspraken die de minister voor WWI met gemeenten heeft gemaakt voor deze jaren. Figuur 3 toont
de met gemeenten gemaakte afspraken en de realisatie van het aantal verstrekte voorzieningen in
15

de periode 2007 tot en met 2009 . De rode lijn geeft het aantal te verstrekken
inburgeringsvoorzieningen weer, zoals is opgenomen in de begroting van 2008.

15

De cijfers wijken af van de cijfers zoals deze aan de Kamer zijn gecommuniceerd op 5 februari 2010 (Tweede Kamer,

vergaderjaar 2009 - 2010, 31 143, nr. 77). Dit heeft te maken met het feit dat de bestanden waarop de onderzoekers zich
baseren actueler zijn, omdat de aanpassingen die gemeenten hebben gemaakt tussen 1 februari 2010 en 17 februari 2010 (de
sluitingsdatum voor het aanleveren van gegevens) ook daarin zijn verwerkt. Daarnaast hebben de onderzoekers de bestanden
handmatig ontdaan van ongeveer 1.000 dubbel ingevoerde voorzieningen.

Managementsamenvatting

Pagina 22 van 207

60.000
50.000
40.000

Begroting 2008

30.000

Verwachting/
realisatie

20.000
10.000
0
Verwachting Realisatie Verwachting Realisatie Verwachting Realisatie
2007

2008

2009

Figuur 3 Begroting 2008 versus realisatie van het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen

Aan de resultaten over 2008 en 2009 is te zien dat genomen maatregelen de uitvoering hebben
gestimuleerd. Uit gesprekken met gemeenten blijkt dat de verbreding van het aanbod heeft geleid
tot een vereenvoudiging van de uitvoering. Gemeenten die het vaststellingsstelsel hebben
ingevoerd, geven aan dat het eenvoudiger is de rechten en plichten uit te leggen aan
inburgeringsplichtigen en dat het een extra stok achter de deur is om inburgeringsplichtigen te
overtuigen een inburgeringsvoorziening te accepteren. De compensatiemaatregel heeft voorkomen
dat er cursuscapaciteit als gevolg van ontslagen of faillissementen verloren is gegaan. Tot slot
hebben de directe contacten en gemaakte afspraken op bestuurlijk niveau tussen de minister voor
WWI en verantwoordelijke wethouders bijgedragen aan het zichtbaar maken van
uitvoeringsproblemen en het verhogen van de aandacht voor het inburgeringsdossier bij
gemeenten.
Maatregelen hebben echter ook effect op de werking van de oorspronkelijke uitgangspunten in de
praktijk
Bij de vormgeving van het inburgeringsstelsel stond het kabinet een sterke eigen
verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige voor ogen, die in belangrijke mate tot uitdrukking
zou komen in de inkoop van de cursus door de inburgeringsplichtige zelf. Hierdoor zou een
consumentenmarkt ontstaan, waarbij de inburgeringsplichtige als vrager zou optreden en
aanbieders zouden wedijveren om de gunst van deze inburgeringsplichtige.
Door de verruiming van de mogelijkheid van gemeenten om iedere inburgeringsplichtige een
inburgeringsvoorziening aan te kunnen bieden, is het aantal inburgeringsplichtigen dat als vrager
op zou kunnen treden op de consumentenmarkt echter afgenomen. Door de focus van zowel het
Rijk als de gemeenten om een zo hoog mogelijk aantal inburgeringsvoorzieningen te realiseren, is
er ook nooit veel aandacht gevestigd op de mogelijkheid voor inburgeringsplichtigen om niet via de
gemeente, maar eventueel met behulp van een lening van de DUO zelf een cursus in te kopen en
een vergoeding te krijgen bij het slagen voor het examen.

Managementsamenvatting

Pagina 23 van 207

De cijfers over het aantal verstrekte leningen en vergoedingen spreken voor zich. Er zijn in de
periode 2007 tot en met 2009 ongeveer 900 leningen, 7.700 vergoedingen aan
inburgeringsplichtigen verstrekt (waarvan ongeveer 4.700 aan gehandhaafden zonder voorziening
en ongeveer 3.000 aan zogenaamde zelfmelders). Deze aantallen liggen substantieel lager dan de
streefwaarden in de begroting van het ministerie van VROM - WWI voor 2008, die nog uitgaat van
27.000 leningen en 27.000 vergoedingen over de periode 2007 tot en met 2009.
Het aantal door de gemeenten verstrekte inburgeringsvoorzieningen (ruim 100.000 in de periode
2007 tot en met 2009) is daarbij vele malen groter dan het totaal aantal vergoedingen (7.700) die
door DUO zijn verstrekt aan inburgeringsplichtigen die in de periode 2007 tot en met 2009 zijn
geslaagd voor het inburgeringsexamen of Staatsexamen NT2. Bovendien blijkt ongeveer 95% van
het totale aantal verstrekte kostengerelateerde vergoedingen kleiner te zijn dan € 650. Dit kan
betekenen dat de cursus - als de inburgeringsplichtige deze al heeft gevolgd - kort van duur was en
erop was gericht het examen te behalen en dat het in deze gevallen niet gaat om een volledige
inburgeringscursus. De consumentenmarkt, één van de oorspronkelijke uitgangspunten van het
nieuwe inburgeringsstelsel, lijkt daarmee beperkt te zijn ontwikkeld.
Omdat de gemeente de voornaamste vrager op de markt is, zien de cursusinstellingen deze dan
ook als de belangrijkste opdrachtgever en zij richten zich slechts in beperkte mate op een
individueel cursusaanbod. De gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening (in totaal 44.000)
kloppen volgens cursusinstellingen niet massaal zelf aan voor een inburgeringscursus. Zij geven
daarbij ook aan dat zij zelf het risico dat individuele cursisten de cursus niet betalen hoger
inschatten dan het financiële risico dat zij lopen in contractsafspraken met gemeenten.
Cursusinstellingen zeggen over het algemeen cursisten daarom door te sturen naar de gemeente
om hen in te laten stromen in de via de gemeente georganiseerde inburgeringscursus.
Door de focus op de inburgeringsvoorzieningen die door de gemeente worden verstrekt, is ook het
Keurmerk Inburgering in een ander daglicht komen te staan. De oorspronkelijke bedoeling om het
Keurmerk te introduceren voor het beschermen van de inburgeraar op de consumentenmarkt is
veranderd. Op de institutionele markt gebruiken gemeenten het Keurmerk in ongeveer de helft van
de gevallen in hun bestekken als één van de toetsingscriteria.

Het huidige wettelijk kader kent nauwelijks knelpunten, maar gemeenten ervaren het
wettelijk kader wel als complex
Het huidige wettelijk kader kent nauwelijks knelpunten
In de periode 2007 tot en met 2009 zijn 12 wijzigingen in wet- en regelgeving doorgevoerd die tot
verbetering van het stelsel moeten leiden. In de evaluatie is onderzocht of het wettelijk kader op dit
moment (nog) knelpunten bevat. Hieruit volgt dat er op dit moment één belangrijk knelpunt in het
inburgeringsstelsel door gemeenten is genoemd dat direct te maken heeft met het wettelijk kader.
Dit betreft de ontheffingsmogelijkheden.

Managementsamenvatting

Pagina 24 van 207

Op dit moment kunnen gemeenten inburgeringsplichtigen alleen ontheffen van de
inburgeringsplicht op medische gronden of indien duidelijk is dat de inburgeringsplichtige voldoende
inspanning heeft gestoken in het behalen van het inburgeringsexamen, maar dit nooit gaat halen. In
het laatste geval kan de gemeente de inburgeringsplichtige vanaf zes maanden voor het verstrijken
van de handhavingstermijn ontheffen van de inburgeringsplicht.
Gemeenten geven aan dat de hiervoor genoemde ontheffingsmogelijkheden voor hen onvoldoende
zijn. Gemeenten willen inburgeringsplichtigen van wie op grond van aangetoonde inspanningen
duidelijk is dat zij het inburgeringsexamen nooit gaan halen, eerder kunnen ontheffen dan de
eerder genoemde zes maanden voor het verstrijken van de handhavingstermijn. Gemeenten willen
zo voorkomen dat inburgeringsplichtigen onnodig lang een cursus volgen waarbij ze het
cursusniveau niet aankunnen.
Daarnaast zijn er personen die geen diploma’s kunnen tonen waarmee zij vrijgesteld zouden zijn
van de inburgeringsplicht, maar van wie toch (bij intake) duidelijk is dat zij evident zijn ingeburgerd.
Gemeenten kunnen op dit moment deze personen alleen maar handhaven of hen een examen
laten doen. Hoewel deze inburgeringsplichtigen verschillende mogelijkheden hebben om aan de
inburgeringsvereiste te voldoen, willen gemeenten hen toch kunnen ontheffen van de
inburgeringsplicht en hen niet onnodig een Korte Vrijstellingstoets of inburgeringsexamen laten
doen.
De minister voor WWI heeft in zijn brief van 25 augustus 2009 aan de Tweede Kamer gemeld de
ontheffingsmogelijkheden te willen verruimen voor zowel personen die menen voldoende
ingeburgerd te zijn als voor personen voor wie, ook al doen ze hun best, het halen van het
inburgeringsexamen een onmogelijke opgave blijkt.
Een goed begrip van de toepassing van het wettelijk kader en het vertalen van wijzigingen in weten regelgeving naar de uitvoeringspraktijk is niet eenvoudig
Ruim 40% van de 177 gemeenten, die meewerkten aan het breedteonderzoek, noemde als
belangrijkste knelpunt de complexiteit van de wet- en regelgeving. Het is daarmee het meest
genoemde knelpunt in het evaluatieonderzoek. De door gemeenten genoemde complexiteit is terug
te voeren op drie factoren: het leerproces dat bij gemeenten plaatsvindt, de moeite die gemeenten
hadden met de beperkingen in wet- en regelgeving zoals die gold op 1 januari 2007 en het vertalen
van vele wijzigingen in wet- en regelgeving naar de uitvoeringspraktijk.
Uit de vele gesprekken die in het kader van de evaluatie zijn gevoerd, blijkt dat gemeenten moeite
hebben om alle finesses en mogelijkheden die de wet- en regelgeving biedt goed te begrijpen en
toe te passen. Dit is ten dele terug te voeren op de personele wisselingen die sinds 2007 bij
gemeenten hebben plaatsgevonden op het inburgeringsdossier. Het kost nieuwe gemeentelijke
medewerkers enige tijd om wet- en regelgeving goed te doorgronden. Daarnaast is het leerproces
van medewerkers bij gemeenten om alle onderdelen van de wet- en regelgeving goed te begrijpen,
mede door de opeenvolgende wijzigingen, eind 2009 nog niet afgerond.

Managementsamenvatting

Pagina 25 van 207

De tweede verklaring is de moeite die gemeenten hadden met de beperkingen in wet- en
regelgeving en de moeizame start van de uitvoeringspraktijk kort na de inwerkingtreding van het
nieuwe inburgeringsstelsel begin 2007. De negatieve ervaringen in die periode zorgen ervoor dat
gemeenten het stelsel eind 2009 nog steeds complex noemen, hoewel de belangrijkste knelpunten
inmiddels zijn opgelost. Gemeenten geven in de interviews aan dat de veranderingen in het stelsel
in de periode 2007 tot en met 2009 wel hebben geleid tot een betere uitvoering.
Het aantal wijzigingen in wet- en regelgeving in de periode 2007 tot en met 2009 is met 12
inhoudelijke wijzigingen substantieel. Gemeenten moeten deze wijzigingen vertalen naar de
uitvoeringspraktijk. Dit betekent voor gemeenten het wijzigen van de verordening, het wijzigen van
interne werkwijze, het instrueren van medewerkers en/of het maken van nieuwe afspraken met
cursusinstellingen. Het zijn deze veranderingen in de uitvoeringsorganisatie als gevolg van de vele
aanpassingen in wet- en regelgeving die gemeenten als complex ervaren en dat is ook begrijpelijk.

De uitvoeringspraktijk functioneert over het algemeen, maar onderdelen van de uitvoering
zijn nog in ontwikkeling
De uitvoeringspraktijk functioneert over het algemeen en resultaten zijn zichtbaar
Verloop van het inburgeringsproces
Uit de evaluatie blijkt dat het inburgeringsproces over het algemeen goed op gang is gekomen.
Gemeenten roepen inburgeringsplichtigen op voor een intakegesprek, stellen vast of ze
inburgeringsplichtig zijn, geven een handhavingsbeschikking af, voeren een starttoets

16

uit om de

competenties van de inburgeraar vast te stellen en leiden inburgeringsplichtigen in ongeveer
driekwart van de gevallen door naar een gemeentelijke inburgeringscursus. De overige
inburgeringsplichtigen ontvangen alleen een handhavingsbeschikking.
Dat het inburgeringsproces goed op gang is gekomen, blijkt ook uit het (tussen)resultaat op 31
december 2009. Gemeenten hebben 127.000 inburgeringsplichtigen gehandhaafd. Daarvan
hebben 83.000 een voorziening gekregen van de gemeenten. De overige 44.000 zijn gehandhaafd
zonder een voorziening te hebben gekregen. Daarnaast hebben 20.000 vrijwilige inburgeraars een
voorziening gekregen van de gemeente. In totaal zijn er door de gemeenten dus 103.000
voorzieningen verstrekt.
Rond de 60.000 personen hebben een vrijstelling ontvangen van de gemeente of de DUO. Circa
4.000 personen zijn op medische gronden door gemeenten ontheven van de inburgeringsplicht.
Het medisch protocol, dat gemeenten en de door gemeenten aangewezen medisch adviseurs
hiervoor moeten hanteren, functioneert goed volgens gemeenten. Bijna tweederde van de
gemeenten geeft aan de medisch adviseurs te verplichten tot het volgen van een cursus over het
medisch protocol en de toepassing ervan. Drie van de vier G4-gemeenten geeft aan het volgen van
deze cursus niet te eisen van keuringsartsen.
16

De starttoets heeft als doel het startniveau van taal(beheersing) van de inburgeraar vast te stellen.

Managementsamenvatting

Pagina 26 van 207

Op 1 december 2009 waren nog ongeveer 80.000 potentieel inburgeringsplichtigen in het BPI
opgenomen. Deze personen moeten nog door de gemeenten worden opgeroepen en hun
inburgeringsplicht moet nog worden vastsgesteld.
Faciliterende rol van de gemeente
De gemeente kan de inburgeraar faciliteren met een inburgeringsvoorziening. Zij moet deze
voorzieningen inkopen op de institutionele markt. Uit onderzoek blijkt dat gemeenten voldoende
keuze hebben uit verschillende cursusinstellingen die inburgeringscursussen aanbieden. In 2008 is
te zien dat de nieuwe toetreders op de markt een deel van de gemeentelijke opdrachten naar zich
toe hebben getrokken. Het marktaandeel van roc’s is in 2008 53% en voor de overige
cursusinstellingen 47%. Een aantal (circa 10) grote re-integratiebedrijven biedt bij veel gemeenten
inburgeringscursussen aan.
Gemeenten hebben, hoewel zij konden volstaan met een aanbesteding volgens het beperkte
regime, massaal gekozen om een volledig openbare (Europese) aanbesteding uit te schrijven voor
inburgeringscursussen. Gemeenten geven als reden dat deze Europese procedure hun de nodige
houvast geeft. Soms is het gemeentelijk inkoopbeleid strikter dan de Europese regelgeving en
wordt bewust gekozen voor het volledig openbaar maken van de aankondiging van de opdracht tot
het uitvoeren van inburgeringscursussen.
Gemeenten hebben in de periode 2007 - 2009 ruim 100.000 inburgeringsvoorzieningen verstrekt
aan inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars. Alle gemeenten geven aan
inburgeringscursussen te contracteren bij cursusinstellingen voor de examenprofielen Opvoeding,
Gezondheid en Onderwijs en Werk. Vrijwel alle actieve cursusinstellingen zijn aangesloten bij het
Keurmerk Inburgering . Het Keurmerk komt in circa 20 van de 40 geanalyseerde bestekken van
gemeenten terug als eis. Gemeenten geven in interviews aan het Keurmerk vooral te zien als
beperkte toets op de kwaliteit van een cursusinstelling. Hoewel het Keurmerk dus regelmatig wordt
gebruikt, wordt het door gemeenten ervaren als een basistoets op de kwaliteit van de
cursusinstelling.
Het aandeel duale inburgeringsvoorzieningen bedraagt in de periode 2007 tot en met 2009 in totaal
44%. Het aandeel duale inburgeringsvoorzieningen in 2009 is 51% (streefwaarde 2009 is 40%
duale voorzieningen) en lijkt goed op schema te liggen om in 2011 de 80% te halen. Ongeveer 17%
van het totaal aantal verstrekte voorzieningen betreft een gecombineerde voorziening (combinatie
met een re-integratievoorziening).
De kwaliteit van de cursus lijkt over het algemeen voldoende te zijn. Het slagingspercentage van
cursisten die het inburgeringsexamen hebben gedaan, ligt in 2009 met 74% boven de streefwaarde
van 55%. Daarnaast houdt de stichting Blik op Werk, de scores bij van de tevredenheid van
cursisten en gemeentelijke opdrachtgevers. Van de 115 bij Blik op Werk geregistreerde
cursusinstellingen scoort 91% hoger dan een 6, waarvan 6% van de cursusinstellingen een 8 of
hoger scoort. Ruim 70% van de gemeenten geeft aan tevreden te zijn over cursusinstellingen. De

Managementsamenvatting

Pagina 27 van 207

G4-gemeenten zijn over het algemeen iets minder tevreden over de prestaties van de
cursusinstellingen.
Toch noemen inburgeraars af en toe kritiekpunten op de inburgeringscursus. Meestal betreft dit
kritiek op de lokale situatie waarbij een docent minder goed functioneert dan verwacht. Ook komt
het voor dat inburgeraars het niveau te laag of te hoog vinden. Daarnaast storen cursisten zich ook
aan de frequente instroom van nieuwe cursisten in een lopende cursus en de combinatie van snelle
en langzame leerlingen in één cursusgroep. Dit is het gevolg van de door cursusinstellingen
gehanteerde cursusmethodiek. Cursusinstellingen passen deze methodiek toe om toch een
betaalbaar cursustarief te kunnen offreren bij gemeenten die hoge eisen stellen aan de flexibiliteit
van de cursusinstelling, maar die slechts een klein aantal inburgeraars hebben.
Examens
Sinds 1 januari 2007 hebben ruim 33.000

17

personen examen gedaan, van wie op 31 december

2009 in totaal 79% is geslaagd voor het inburgeringsexamen. Daarmee is duidelijk dat
examenkandidaten op dit moment voor het overgrote deel het examen halen. Ook als ze het
inburgeringsexamen niet in één keer halen, haalt een deel van deze groep het examen in de
herkansing. Wel moeten de resultaten met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd, omdat op
31 december 2009 pas slechts een beperkt deel van de totale populatie het examen heeft gehaald
(23% van de gehandhaafden met voorziening, 12% van de gehandhaafden zonder voorziening en
8% van de vrijwillige inburgeraars met wie een overeenkomst voor een inburgeringsvoorziening is
afgesloten).

Jaar eerste

Geslaagd bij eerste

Cumulatief

Cumulatief

Nog niet geslaagd

volledige examen

keer afleggen

1 jaar later

2 jaar later

2007

85%

95%

96%

4%

2008

82%

89%

-

11%

2009

74%

-

-

26%

Tabel 3 Percentage geslaagd van volledig afgelegde examens bij de eerste keer examen
in het betreffende jaar en cumulatief geslaagd 1 of 2 jaar later

Het slagingspercentage voor de personen die in 2009 voor het eerst een volledig
inburgeringsexamen afronden, is 74%. Van de inburgeringsplichtige oudkomers, die volgens de wet
voor het lagere niveau A1 examen voor het decentraal praktijkexamen en het elektronisch
praktijkexamen mogen doen, haalt 87% toch het door de minister voor WWI nagestreefde niveau
A2. Ongeveer tweederde van de examenkandidaten doet inburgeringsexamen voor het profiel
Werk en een derde voor het profiel OGO.

17

Het betreft hier de examenresultaten van alle gehandhaafde inburgeringsplichtigen (met of zonder voorziening), vrijwillige

inburgeraars met een voorziening, zelfmelders (een inburgeringsplichtige die zonder dat de gemeente een handhaving oplegt of
een voorziening aanbiedt, wel actief een inburgeringstraject volgt) en overige examenkandidaten

Managementsamenvatting

Pagina 28 van 207

Uit de evaluatie blijkt wel dat examenkandidaten de oorspronkelijk beoogde volgorde in de
examenonderdelen niet altijd volgen. Hoewel de wet de volgorde vrijlaat waarin een
examenkandidaat de deelexamens aflegt, noemt de toelichting op de wet dat de oorspronkelijke
gedachte was dat het Elektronisch Praktijkexamen de opgedane vaardigheden met het
Praktijkexamen zou toetsen. Later is aan het Praktijkexamen (portfolioroute) een panelgesprek
toegevoegd ter controle van de verworven taalvaardigheid. Uit de evaluatie blijkt dat 35% van de
examenkandidaten eerst het Praktijkexamen afrondt en pas daarna het Elektronische
Praktijkexamen. Omdat de examenresultaten boven de streefwaarden liggen, lijkt de omkering in
de examenvolgorde weinig effect te hebben.
Ongeveer 4.400 kandidaten zijn tussen 2007 en 2009 in het kader van hun inburgering geslaagd
voor het Staatsexamen NT2 Programma I of II. Ongeveer 2.100 van de 6.500 kandidaten zijn
geslaagd voor de Korte Vrijstellingstoets.
Met deze resultaten is te zien dat de uitvoeringspraktijk van het inburgeringsstelsel op gang is
gekomen en grotendeels functioneert.
De uitvoeringspraktijk is op onderdelen nog in ontwikkeling
Gemeenten geven in gesprekken aan dat zij in 2007 en 2008 (en soms ook in 2009) voornamelijk
bezig waren met het goed inregelen van de uitvoeringspraktijk en het oproepen van
inburgeringsplichtigen voor een intakegesprek. Het gevolg is dat veel gemeenten, en met name ook
de G4-gemeenten die vooral in het begin veel moeite hadden met de start van het nieuwe
inburgeringsstelsel, nu nog bezig zijn om de kwaliteit van uitvoering te verbeteren. Dit is op
verschillende onderdelen terug te zien.
Toepassing kwaliteitsinstrumenten
Nog niet alle gemeenten passen een zogenaamde ‘brede intake’ toe waarbij de gemeentelijke
casemanager vanuit meerdere beleidsterreinen integraal kijkt naar de behoefte en het
doelperspectief van de inburgeraar (verder dan sec het inburgeringsexamen). Ook op het gebied
van onderwijskwaliteit ontwikkelt de uitvoeringspraktijk bij gemeenten zich nog.
Gemeenten geven aan niet altijd volledig zicht te hebben op de prestaties van de gecontracteerde
cursusinstellingen. Gemeenten zeggen ook kennis te ontberen over onderwijs of onderwijskwaliteit
om eisen te definiëren in de bestekken voor de inkoop van inburgeringsonderwijs en de prestaties
van cursusinstellingen goed te kunnen beoordelen. Daarnaast geven gemeenten aan dat zij tot nu
toe beperkte tijd en aandacht hebben besteed aan het goed monitoren van de contracten met
onderwijsinstellingen (opdrachtgeverschap).
De minister voor WWI heeft in 2009 in het kader van het Deltaplan Inburgering onderzoek laten
doen naar ‘best practices’ voor een dergelijke intake als voorbeeld voor gemeenten. Ook heeft het
ministerie op het terrein van opdrachtgeverschap en de kwaliteit van het onderwijs onderzoek
uitgevoerd. In 2010 volgen nog resultaten uit een lopend onderzoek naar de leerlast van het
inburgeringsonderwijs. Het ministerie van VROM - WWI werkt daarnaast aan een

Managementsamenvatting

Pagina 29 van 207

sturingsinstrument voor het beoordelen van de kwaliteit van onderwijs. Enkele gemeenten hebben
samen met universiteiten een instrument ontwikkeld om de onderwijskwaliteit te toetsen. Uit de
evaluatie blijkt dat genoemde producten en instrumenten, voor zover gereed, nog niet door alle
gemeenten worden toegepast.
Toepassing van verschillende mogelijkheden tot maatwerk
In het Deltaplan Inburgering zijn aanpassingen in wet- en regelgeving aangekondigd die
gemeenten de mogelijkheid geven om de inburgeraar meer maatwerk aan te kunnen bieden. Zo
zijn in het kader van het Deltaplan, naast de bonus voor duale voorzieningen, nieuwe
examenprofielen opgezet, is de taalkennisvoorziening geïntroduceerd en het Persoonsgebonden
Inburgeringsbudget (PIB) expliciet opgenomen in de regelgeving. Hiermee kunnen gemeenten het
keuzepalet voor de inburgeraar vergroten en zij kunnen daarmee beter inspelen op de individuele
behoefte van de inburgeraar.
Mogelijkheden tot maatwerk:

Aantal
gemeenten

Aantal
voorzieningen

Taalkennisvoorziening

107

550

Persoonsgebonden Inburgeringsbudget

146

1050

Tabel 4 Overzicht realisatie in 2009 van nieuw geïntroduceerde inburgeringsvoorzieningen

Tabel 16 laat zien dat de Taalkennisvoorziening en het PIB nog slechts een klein aandeel vormen
in het totaal van ongeveer 49.000 verstrekte inburgeringsvoorzieningen in 2009. Ook het aandeel
inburgeringscursussen voor de nieuwe profielen Maatschappelijke Participatie en
Ondernemerschap is beperkt. Dat het aandeel van de nieuwe inburgeringsvoorzieningen en
examenprofielen nog beperkt is, komt, omdat het enige tijd duurt voordat gemeenten wijzigingen in
wet- en regelgeving hebben vertaald naar de uitvoeringspraktijk. De terugwerkende kracht die aan
een aantal wijzigingen is gegeven, heeft er niet toe bijgedragen dat gemeenten deze wijzigingen al
hebben toegepast voordat zij in het Staatsblad waren gepubliceerd. Het is daarom nog te vroeg om
te bepalen of de verbeteringen in wet- en regelgeving voldoende terugkomen in de
uitvoeringspraktijk.
De wet- en regelgeving verplicht gemeenten al vanaf 1 januari 2007 om een gecombineerde
voorziening (inburgering met re-integratie) aan te bieden aan inburgeraars met een
(bijstands)uitkering die verplicht zijn om arbeid te verkrijgen. Het ministerie van VROM - WWI
promoot ook in het kader van het Deltaplan Inburgering een goede koppeling tussen re-integratie
en inburgering. Gemeenten geven echter aan dat de combinatie van re-integratie en inburgering
niet eenvoudig is voor casemanagers om uit te voeren, vanwege de totale hoeveelheid regelgeving
van de verschillende stelsels. Het ministerie van VROM - WWI heeft in 2009 tijdelijk
accountmanagers inburgering aangesteld op de Werkpleinen. De accountmanagers moeten
bijdragen aan de versnelde borging van inburgering in de SUWI-keten en moeten daarnaast
gemeenten en werkgevers samenbrengen om inburgering op de werkvloer te realiseren. Ook dit
onderdeel is nog in ontwikkeling.

Managementsamenvatting

Pagina 30 van 207

Sanctiebeleid
Ook het sanctiebeleid is nog in ontwikkeling. Omdat de handhavingstermijn voor de meeste
inburgeringsplichtigen nog loopt, hebben gemeenten nog niet veel momenten gehad waarop zij
hadden moeten sanctioneren. Gemeenten die een boete oplegden, hebben dat met name gedaan
bij inburgeringsplichtigen die niet kwamen opdagen voor het intakegesprek. Ongeveer18% van de
gemeenten heeft één of meerdere sancties opgelegd aan inburgeringsplichtigen.
Gemeenten leggen meestal niet direct een boete op ingeval van een overtreding, maar meestal
tracht de gemeente eerst in contact te komen met de inburgeringsplichtige om de oproep toe te
lichten of om te achterhalen waarom de inburgeringsplichtige niet op de cursus verschijnt.
Gemeenten hebben over het algemeen in contractuele afspraken met cursusinstellingen
vastgelegd dat cursusinstellingen een deel van de cursus niet betaald krijgen, indien een cursist het
examen niet haalt. Als gevolg daarvan houden cursusinstellingen scherp toezicht op eventuele
uitval.
Uit de gemeentelijke verordeningen blijkt dat de helft van de G52-gemeenten er beleidsmatig voor
kiest om het niveau van de bestuurlijke boetes lager te stellen dan het wettelijk maximum. Reden
om af te wijken van het wettelijk maximum is volgens geïnterviewde gemeenten dat zij weinig
waarde hechten aan sancties en verwachten dat deze contraproductief werken. Zij noemen dat het
opleggen van een boete aan inburgeringsplichtigen die niet meewerken er niet voor zal zorgen dat
deze alsnog gaan voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook zijn zij van mening dat een boete een te
zware financiële sanctie is voor inburgeringsplichtigen met een laag inkomen. Andere
geïnterviewde gemeenten noemen juist het wettelijk maximum boetebedrag te laag. Daardoor zou
een inburgeringsplichtige eenvoudig een sanctie kunnen ‘afkopen’ om maar niet te hoeven voldoen
aan de inburgeringsplicht. Het is op dit moment nog te vroeg om te zien of de uitvoering van het
sanctiebeleid effectief is in die gevallen dat een gemeente een sanctie kan opleggen.
Kijkend naar de nog lopende ontwikkelingen op verschillende onderdelen in de
uitvoeringsorganisatie is er verdere verbetering van de resultaten op het gebied van kwaliteit en
maatwerk te verwachten. Het effect van de verschillende maatregelen in het kader van het
Deltaplan is nog maar net zichtbaar in de resultaten. Dat is ook logisch, omdat de verschillende
maatregelen pas in de loop van 2008 en 2009 zijn ingezet en soms nog niet zijn afgerond.
Gemeenten waren op het moment van onderzoek dan ook nog bezig verschillende verbeteringen
door te voeren. Het effect van de ingezette verbeteringen zal dus in de komende jaren pas echt
zichtbaar moeten worden.
Het effect van de wijziging in de bekostiging van inburgering is nog onbekend
Initiële bekostiging
Gemeenten krijgen vanuit het Rijk middelen om de uitvoering van het inburgeringsstelsel te
bekostigen. De bekostigingssystematiek, die voor de niet-G31 gold voor de periode 2007 - 2008 en
voor de G31 voor de periode 2007 - 2009, is een vorm van outputfinanciering met een vooraf
vastgesteld maximum budget. Gemeenten geven vooraf aan hoeveel inburgeringsvoorzieningen ze
verwachten te verstrekken en krijgen op basis daarvan budget van het ministerie. De

Managementsamenvatting

Pagina 31 van 207

bekostigingssystematiek kent een aantal parameters. De belangrijkste parameter is het aantal door
de gemeente vastgestelde voorzieningen en de examendeelname aan deze voorzieningen.
Daarnaast ontvangen gemeenten voor het handhaven van inburgeringsplichtigen een vergoeding.
Achteraf kijkt het ministerie of de doelstellingen zijn gehaald ten aanzien van het aantal verstrekte
inburgeringsvoorzieningen en bijbehorende examendeelname. Voor een verstrekte inburgeringsvoorziening krijgt de gemeente 30% van de bekostiging, bij examendeelname de overige 70%. De
afrekening houdt rekening met 10% uitval van het aantal inburgeraars. Vervolgens vindt
verrekening van het voorschot met gemeenten plaats op basis van de realisatie in de uitvoering.
De voorschotvergoeding in de initiële bekostigingssystematiek is voor een reguliere voorziening
€ 5.950 en voor een gecombineerde voorziening € 4.005. Deze bedragen zijn voor de cursus, het
eenmaal afleggen van het examen en de uitvoeringskosten. Vanaf 2008 is er voor de gemeenten
een zogenaamde participatiebonus ingevoerd. Voor elke duale inburgeringsvoorziening krijgt een
gemeente in principe € 1.000 extra. De hoogte van het budget voor de participatiebonus is
gekoppeld aan de doelstellingen van het aantal verstrekte duale voorzieningen, met als doel de
duale inburgeringscursus te stimuleren.
Kostenonderzoek
Onderdeel van de evaluatie is het onderzoek naar de cursuskosten en de uitvoeringskosten van het
inburgeringsstelsel. De uitvoeringkosten zijn in het kader van de evaluatie gebaseerd op activiteiten
op het gebied van werving, intake, assessment, casemanagement, administratie, beleid en
management. De berekening van de cursuskosten is gebaseerd op de tarieven (peiljaar 2009) die
gemeenten zijn overeengekomen met cursusinstellingen voor de uitvoering van een volledige
inburgeringscursus. De berekening van de uitvoeringskosten is gebaseerd op het aantal
voltijdsmedewerkers (fte) dat zich in 2009 bezighield met de genoemde activiteiten.
Uit het kostenonderzoek volgt dat de kosten per inburgeringsvoorziening

18

liggen tussen de € 6.356

en € 7.106 met een gemiddelde van € 6.731 voor een inburgeraar met een duale
cursusvoorziening.
Voor een niet-duale cursusvoorziening liggen de kosten per inburgeraar tussen de € 5.680 en
€ 6.434, met een gemiddelde van € 6.057. Figuur 4 toont per gemeentegroep de totale kosten per
inburgeringsvoorziening (duale inburgeringsvoorziening), uitgesplitst naar cursuskosten,
uitvoeringskosten en examenkosten.

18

Alle gepresenteerde cijfers gaan uit van een statistische betrouwbaarheid van 90%. Dit betekent dat het gemiddelde in 90%

van de gevallen tussen de onder- en bovengrens zou liggen als het onderzoek zou worden herhaald.

Managementsamenvatting

Pagina 32 van 207

€ 8.000
€ 7.000
€ 6.000
€ 5.000
Examenkosten
Cursuskosten duaal traject
Uitvoeringskosten

€ 4.000
€ 3.000
€ 2.000
€ 1.000
€0
G4

G32-G4

G52-G32-G4

overig

gewogen gemiddelde
totaal

Figuur 4 Overzicht van gemiddelde kosten per inburgeringsvoorziening uitgesplitst naar
gemeentegroep (meetjaar 2009)

Figuur 4 laat zien dat het verschil in de gemiddelde kosten per inburgeringsvoorziening vooral
wordt veroorzaakt door verschillen in uitvoeringskosten. De gemiddelde cursustarieven verschillen
minder per gemeentegroep.
Voor de bekostiging van de uitvoering ontvingen gemeenten in 2007 en 2008, en voor de G31 ook
in 2009, een voorschotvergoeding per inburgeringsvoorziening. Deze bedragen zijn voor de cursus,
het eenmaal doen van het examen en de uitvoeringskosten. De voorschotvergoeding voor een
reguliere voorziening bedroeg in 2009 € 5.612. Voor duale cursussen ontvingen gemeenten vanaf
2008 een bonus van € 1.000 per cursus. De berekende kosten per duale inburgeringsvoorziening
liggen ongeveer op het niveau van de voorschotvergoeding inclusief de bonus. De berekende
kosten per reguliere inburgeringsvoorziening zijn iets hoger dan de voorschotvergoeding.
Initiële bekostiging in de praktijk
De bekostiging van de inburgeringsvoorziening richt zich sterk op het deelnemen door inburgeraars
aan het examen. Uit onderzoek blijkt dat ongeveer de helft van de gemeenten dit risico heeft
vertaald in de overeenkomsten met cursusinstellingen. Deze gemeenten leggen in de
overeenkomst vast dat ze een deel van de cursusprijs pas betalen als de cursist is geslaagd.
Gemeenten sturen daarmee nog sterker dan het Rijk op het behalen van het examen. Enkele grote
(waaronder G4-)gemeenten hebben een afwijkende verrekeningswijze toegepast, waarin ze minder
risico’s bij de cursusinstelling leggen.
Eén op de drie gemeenten in het breedteonderzoek noemt de initiële bekostigingswijze complex.
Uit de interviews met gemeenten blijkt dat zij onder andere moeite hebben met het feit dat pas veel
later het grootste deel van de financiering komt vast te staan (70% voor examendeelname) en dat
het (daardoor) lastig is om vooraf de financiële consequenties goed in te schatten.

Managementsamenvatting

Pagina 33 van 207

Participatiebudget
Inmiddels is het participatiebudget geïntroduceerd. De voornaamste aanpassing ten opzichte van
de eerdere bekostiging heeft betrekking op het samenvoegen van het re-integratie-, educatie- en
inburgeringsbudget voor gemeenten in een in beginsel vrij besteedbaar budget. Het
participatiebudget biedt de mogelijkheid om het budget in te zetten voor gemeentelijke
beleidsprioriteiten. Per 1 januari 2010 geldt deze wijze van bekostigen voor alle gemeenten. Ook
van het participatiebudget geven gemeenten aan de werking complex te vinden, omdat ze de
financiële gevolgen nog niet overzien en nog maar weinig ervaring hebben met de werking van het
participatiebudget.
Omdat het participatiebudget nog maar net is geïntroduceerd, is het te vroeg om de effecten van
deze bekostigingswijze op het terrein van inburgering te bepalen.

Het inburgeringsstelsel bevat enkele onderdelen waar waakzaamheid is geboden
Naar verwachting zal met het huidige inburgeringsstelsel een deel van de vrijwillige inburgeraars
niet worden bereikt
Omdat de ‘werkvoorraad’ van potentiële inburgeringsplichtige oudkomers in 2010 (grotendeels) zal
zijn uitgeput, verschuift de focus van gemeenten naar de andere grote groep met een
veronderstelde inburgeringsachterstand: de groep (potentiële) vrijwillige inburgeraars. Gemeenten
hebben eind 2009 een inburgeringsvoorziening verstrekt aan ongeveer 19.500 personen van de
totale populatie van ongeveer 319.000 personen (exclusief nieuwe instroom uit EU, EER en
Zwitserland) . Omdat de plicht tot het behalen van het inburgeringsexamen voor deze groep
ontbreekt, moeten gemeenten zich vooral richten op het ‘verleiden’ van vrijwillige inburgeraars om
een inburgeringscursus te gaan volgen. De meeste gemeenten zijn al gestart of starten in 2010 met
het werven van vrijwillige inburgeraars. Ongeveer 16% van de gemeenten kleiner dan de G52gemeenten is niet van plan actieve werving voor vrijwillige inburgeraars te starten.
Er is één groep binnen de groep potentiële vrijwillige inburgeraars waar gemeenten op grond van
andere regelgeving het meewerken aan een inburgeringsvoorziening wel kunnen afdwingen. Dit is
de groep potentiële vrijwillige inburgeraars die een uitkering ontvangen op grond van sociale
verzekeringswetten. Het meewerken aan een inburgeringsvoorziening betreft echter alleen een
inspanningsverplichting en geen resultaatsverplichting.
Voor alle overige potentiële vrijwillige inburgeraars geldt dat gemeenten hen moeten verleiden om
een inburgeringscursus te gaan volgen indien zij deze groep willen werven. Niet iedere vrijwillige
inburgeraar uit de geschatte populatie vrijwillige inburgeraars zal met de gemeente een
overeenkomst willen afsluiten voor het volgen van een inburgeringscursus.
Een deel van deze groep potentiële vrijwillige inburgeraars is al voldoende ingeburgerd,
bijvoorbeeld omdat al een opleiding is gevolgd.

Managementsamenvatting

Pagina 34 van 207

Gemeenten hebben in de periode 2007 tot en met 2009 slechts beperkte ervaring opgedaan met
de werving van vrijwillige inburgeraars. Zij hebben hierbij een breed palet aan activiteiten
uitgevoerd, variërend van op de doelgroep gerichte reclame tot en met ambassadeurs die
potentiële vrijwillige inburgeraars moeten overtuigen. Gemeenten geven aan nog te zoeken naar
effectieve wervingsinstrumenten om vrijwillige inburgeraars te overtuigen van het nut van de
inburgeringscursus. Slechts 30 gemeenten van de 177 respondenten in het breedteonderzoek
kunnen een schatting geven van de verwachte effectiviteit van de werving. Deze gemeenten
schatten in dat ongeveer één op de drie potentiële vrijwillige inburgeraars een aanbod voor een
inburgeringscursus zal accepteren.
Voor de vrijwillige inburgeraars moet het nut van de inburgeringcursus belangrijk genoeg zijn om
een inburgeringscursus gaan volgen. Er zijn verschillende drempels die gemeenten noemen,
waardoor vrijwillige inburgeraars niet zonder meer een overeenkomst voor een
inburgeringsvoorziening afsluiten met gemeenten. De beeldvorming van ‘inburgering’ werpt een
drempel op voor personen die genaturaliseerd zijn en zich al lang geen inburgeraar meer voelen.
Oudere vrijwillige inburgeraars (met name inburgeraars ouder dan 45 jaar) zien het nut van de
cursus niet in. Zij hadden de cursus liever eerder gehad. Eventuele sancties die gemeenten in de
met de vrijwillige inburgeraar af te sluiten overeenkomst opnemen, in combinatie met de vrees het
examen niet te zullen halen, vormen een drempel. Het ontbreken van kinderopvang kan eveneens
een drempel vormen, te meer, omdat de vrijwillige inburgeraar niet is opgenomen in de Wet
19

Kinderopvang en derhalve geen aanspraak kan maken op een eventuele toeslag . Vrijwillige
inburgeraars die werken, vinden de combinatie van werken en het volgen van een
inburgeringscursus zwaar.
De minister voor WWI heeft verschillende maatregelen genomen om de werving van vrijwillige
inburgeraars te versterken. Zo is de regelgeving aangepast, waardoor gemeenten de eigen
bijdrage van € 270 van de vrijwillige inburgeraar voor de inburgeringscursus wel of niet, of een
lagere eigen bijdrage dan € 270 mogen heffen. Daarnaast heeft de minister voor WWI in 2010 geld
beschikbaar gesteld voor gemeenten om 20.000 instapcursussen aan te bieden aan potentiële
vrijwillige inburgeraars die de stap naar een inburgeringscursus nog te groot vinden. De eerder
genoemde accountmanagers op de werkpleinen moeten zorgen voor een betere koppeling tussen
inburgering en re-integratie om potentiële vrijwillige inburgeraars te identificeren.
Eerder is beschreven dat de ontwikkeling van de kwaliteit van de uitvoering en het verbeteren van
maatwerk bij gemeenten nog niet is afgerond. Deze ontwikkeling kan ervoor zorgen dat de
aansluiting tussen de behoefte van de vrijwillige inburgeraar aan een inburgeringscursus en het
aanbod van de gemeente in de loop van de komende periode beter wordt. Het is mogelijk dat
hierdoor meer potentiële vrijwillige inburgeraars het nut van de inburgeringscursus zwaarder laten
wegen dan de genoemde drempels. De ontwikkeling die momenteel bij gemeenten plaatsvindt, kan
daarom een bijdrage leveren aan het vergroten van de effectiviteit van de werving.

19

Vrijwillige inburgeraars die een uitkering ontvangen op grond van de Wet Werk en Bijstand kunnen wel aanspraak maken op

de toeslag op grond van de Wet Kinderopvang.

Managementsamenvatting

Pagina 35 van 207

Toch is het de vraag of gemeenten in staat zijn alle potentiële inburgeraars met een vermeende
inburgeringsachterstand te bereiken. Het ontbreken van de plicht maakt de kans klein dat
personen, die zelf geen inburgeringsachterstand ervaren, maar van wie de gemeente vindt dat
deze achterstand wel degelijk aanwezig is, een overeenkomst voor een inburgeringsvoorziening
afsluiten. Juist deze groep binnen de populatie vrijwillige inburgeraars zal met het huidige stelsel
niet worden bereikt.
Het is onbekend of alle gehandhaafden zonder voorziening zich voorbereiden op het
inburgeringsexamen
Van de 44.000 gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening

20

zijn er 37.000 die het

inburgeringsexamen nog niet hebben gehaald. Van de groep van 37.000 gehandhaafden zonder
inburgeringsvoorziening is niet bekend of zij op dit moment een inburgeringscursus volgen. Op
zichzelf hoeft het geen probleem te zijn dat de gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening
geen inburgeringscursus volgen. Zij kunnen ook zonder een inburgeringscursus het examen doen,
een Staatsexamen NT2 afleggen of een andere opleiding volgen die uiteindelijk leidt tot het
inburgeringsvereiste. Voor de meeste gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening loopt de
handhavingstermijn de komende jaren nog.
Gemeenten kunnen de groep gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening oproepen voor een
voortgangsgesprek. Geïnterviewde gemeenten geven echter aan dit nog nauwelijks te hebben
gedaan, omdat zij (nog) geen prioriteit aan het monitoren van deze groep hebben gegeven. Wel is
een kleine groep eerdere gehandhaafden zonder een voorziening opnieuw opgeroepen en hun is
alsnog een inburgeringsvoorziening verstrekt. Het gaat hierbij om in totaal ruim 5.000
inburgeringsplichtigen (deze groep maakt in de cijfers nu deel uit van de gehandhaafden met
voorziening).
De groep die geen inburgeringsvoorziening krijgt en waarbij gemeenten maar weinig zicht op de
voortgang hebben, vormt een aandachtspunt. Juist bij deze groep komt het uitgangspunt van de
eigen verantwoordelijkheid het meest tot uitdrukking. Mocht blijken dat een groot deel van deze
groep geen (tijdige) voorbereidingen treft voor het inburgeringsexamen, dan is het de vraag of
eerdere monitoring van de voortgang van de inburgeringsplichtige en eventuele bijsturing dit
hadden kunnen voorkomen.
Toekomstige examenresultaten moeten nauwgezet worden gevolgd
Sinds 1 januari 2007 hebben ongeveer 33.000 personen examen gedaan. Van deze groep is in
totaal 79% geslaagd. De slagingspercentages over de periode 2007, 2008 en 2009 van
respectievelijk 85%, 82% en 74% laten zien dat het merendeel van de inburgeringsplichtigen het
examen haalt. De slagingspercentages liggen ruim boven de streefwaarde van 55% geslaagden in
2009.

20

Dit betreft de gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening exclusief de ongeveer 3000 zelfmelders die in Figuur 20 en

Figuur 21 bij deze groep is opgeteld.

Managementsamenvatting

Pagina 36 van 207

Wel moeten de resultaten met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd, omdat op 31
december 2009 pas slechts een beperkt deel van de totale populatie het examen heeft gehaald
(23% van de gehandhaafden met voorziening, 12% van de gehandhaafden zonder voorziening en
8% van de vrijwillige inburgeraars met wie een overeenkomst voor een inburgeringsvoorziening is
afgesloten).
Ook is te zien dat het examenresultaat iets daalt in de periode 2007 tot en met 2009. De vraag is of
het slagingspercentage zich de komende periode stabiliseert of dat het nog iets verder daalt. Op dit
moment valt daar geen duidelijke uitspraak over te doen. Wel is de verwachting van gemeenten en
cursusinstellingen dat minder gemotiveerde en minder goede examenkandidaten nog examen gaan
doen. Kandidaten die eerst een alfabetiseringscursus volgen en daarna een inburgeringscursus
doen, hebben bijvoorbeeld naar verwachting iets meer moeite om het examen te halen. Ook de
eerder genoemde gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening moeten grotendeels nog opgaan
voor het examen, terwijl niet bekend is of zij zich voldoende voorbereiden.
Het is daarom belangrijk om de examenresultaten nauwgezet te volgen de komende periode. Het
slagingspercentage is immers een belangrijke indicator voor een goede werking van het stelsel.

Slotbeschouwing
Terugkijkend is te zien dat de invoering van het nieuwe inburgeringsstelsel veel turbulentie kende.
Zowel voorafgaand aan de invoering van het nieuwe inburgeringsstelsel alsook tijdens de werking
van het nieuwe stelsel in de periode 2007 tot en met 2009 zijn flinke wijzigingen doorgevoerd. Dit
betreft grote wijzigingen in de doelgroep die onder de inburgeringsplicht valt, in de faciliterende rol
van de gemeente (met gevolgen voor de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar en de
consumentenmarkt), en de verschillende wijzigingen in wet- en regelgeving die moeten leiden tot
betere kwaliteit en meer maatwerk in de uitvoering. Bovendien was het nieuwe inburgeringsstelsel
nog maar net ingevoerd toen in september 2007 het Deltaplan Inburgering werd geïntroduceerd.
De oorspronkelijke uitgangspunten zijn als gevolg van de vele wijzigingen gedeeltelijk losgelaten.
Dat is met name te zien op het gebied van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar. De
gemeente biedt veel meer ondersteuning aan inburgeraars dan in de oorspronkelijke
uitgangspunten de bedoeling was. Of het stelsel in de oorspronkelijke vorm ook had
gefunctioneerd, is op grond van dit onderzoek niet vast te stellen. Duidelijk is wel dat vrijwillige
inburgeraars zich in ieder geval niet massaal zelf melden bij gemeenten om in te burgeren.
Daarnaast is het afwachten of de groep gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening, bij wie de
eigen verantwoordelijkheid het meest tot uiting komt, tijdig het examen gaat halen. Bovendien loopt
de handhavingstermijn van veel gehandhaafde inburgeringsplichtigen nog.
De druk die de minister voor V&I heeft gezet op de datum van inwerkingtreding van het nieuwe
stelsel, en de trage start bij gemeenten zorgde ervoor dat het lang duurde, voordat het aantal
verstrekte inburgeringsvoorzieningen op het beoogde niveau lag.

Managementsamenvatting

Pagina 37 van 207

Nu eind 2009 de belangrijkste knelpunten zijn opgelost en de uitvoeringsorganisaties bij gemeenten
functioneren, lijkt het inburgeringsstelsel zich te stabiliseren. Op verschillende gebieden is er zeker
nog (kwalitatieve) vooruitgang te boeken en zullen belanghebbenden (minister, gemeenten,
cursusinstellingen) moeten investeren om de uitvoering verder te ontwikkelen.
Tot nu toe lag de focus van gemeenten op het oproepen van inburgeringsplichtigen en het
verstrekken van inburgeringsvoorzieningen. Met het verschuiven van de focus naar de vrijwillige
inburgeraar zullen gemeenten veel meer aandacht (moeten) besteden aan het verleiden van
potentiële vrijwillige inburgeraars. Hoeveel personen van de naar schatting 319.000 potentiële
vrijwillige inburgeraars daadwerkelijk een inburgeringsachterstand hebben en met hoeveel van hen
gemeenten een overeenkomst gaan afsluiten om een inburgeringscursus te gaan volgen, is (nog)
niet bekend. Ook verschuift de focus van gemeenten van het verstrekken van
inburgeringsvoorzieningen naar het resultaat; haalt iedereen (zowel de inburgeringsplichtigen met
een inburgeringsvoorziening als degenen zonder een inburgeringsvoorziening) tijdig het examen?
Beide zaken moeten in het oog worden gehouden om een goede werking van het stelsel te
waarborgen.
Inburgering beoogt een eerste stap naar verdere participatie in Nederland te ondersteunen. De
vraag of inburgering daadwerkelijk aan participatie bijdraagt, maakt geen deel uit van deze
evaluatie. Het is nu immers nog te vroeg om hier betrouwbare onderzoeksresultaten over te
presenteren, omdat nog maar een kleine groep (kortgeleden) is geslaagd en voor veel
inburgeringsplichtigen de handhavingstermijn nog loopt. Pas over enkele jaren is het mogelijk om
een betrouwbare uitspraak te doen over de vraag of dit nieuwe inburgeringsstelsel met een
resultaatsverplichting bijdraagt aan de (verdere) participatie van inburgeraars in de Nederlandse
samenleving. Mede op verzoek van de Tweede Kamer is de minister voor WWI gestart met
onderzoek om het effect van de inburgering in de toekomst inzichtelijk te maken. Daarmee wordt
niet alleen het directe resultaat van het inburgeringsstelsel - het voldoen aan het
inburgeringsvereiste - inzichtelijk, maar ook de de effecten van de inburgering op de deelname aan
de Nederlandse samenleving.

Managementsamenvatting

Pagina 38 van 207

1. Inleiding en onderzoeksverantwoording
1.1. Inleiding
Op 1 januari 2007 zijn de Wet, het Besluit en de Regeling inburgering

21

in werking getreden. Deze

vervangen de Wet inburgering nieuwkomers (Win) en de verschillende oudkomersregelingen. Met
dit evaluatierapport is uitvoering gegeven aan de wettelijke verplichting van de minister voor
Wonen, Wijken en Integratie om binnen vier jaar na inwerkingtreding van de Wet inburgering een
evaluatieverslag over de resultaten en de werking van de wet aan de Tweede Kamer te sturen. Om
een goed beeld te kunnen geven van het gehele inburgeringsstelsel, maken de werking en de
resultaten van de Regeling vrijwillige inburgering ook deel uit van de evaluatie.
Dit hoofdstuk bevat een beschrijving van de doelstelling, opzet en uitvoering van het
evaluatieonderzoek. Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd:
1.2 Doelstelling en reikwijdte van de evaluatie
1.3 Uitwerking hoofdvragen
1.4 Toegepaste onderzoeksmethoden
1.5 Begeleiding van het onderzoek
1.6 Leeswijzer

1.2. Doelstelling en reikwijdte van de evaluatie
Doelstelling van het evaluatieonderzoek is inzicht te geven in werking en de resultaten van het
inburgeringsstelsel.

Input
Input
(middelen)
(middelen)

Werking

Doelbereik

Throughput
Throughput
(productie)
(productie)

Output
Output
(prestaties)
(prestaties)

Figuur 5: Inhoud evaluatieonderzoek

De evaluatie van het inburgeringsstelsel richt zich op de volgende hoofdvragen:
(a) Hoofdvraag A: werkt de wet en de wetswijzigingen die zijn doorgevoerd, zoals de wetgever
heeft beoogd (werking)?
(b) Hoofdvraag B: bereikt de wet wat de wetgever heeft beoogd (doelbereik)?
(c) Hoofdvraag C: wat zijn de kosten voor het uitvoeren van de wet (input)?

21

De Wet inburgering en de Regeling vrijwillige inburgering samen worden in dit rapport het ‘inburgeringsstelsel’ genoemd.

Inleiding en onderzoeksverantwoording

Pagina 39 van 207

Een beschouwing en beoordeling van de werking van het inburgeringsstelsel, de resultaten en de
ingezette middelen kunnen alleen goed plaatsvinden wanneer deze in de context en ‘levenscyclus’
van de wet worden geplaatst. Daarom wordt eerst een korte schets gegeven van totstandkoming
van het nieuwe inburgeringsstelsel en de veranderingen die in de periode 2007 tot en met 2009 in
het stelsel zijn doorgevoerd. Vervolgens volgt een evaluatie van de werking van het nieuwe
inburgeringsstelsel over de periode 2007 tot en met 2009.
Dit onderzoek richt zich op alleen op de Wet inburgering en Regeling vrijwillige inburgering. De
relatie met andere participatiebevorderende maatregelen of beleidsterreinen komt alleen zijdelings
aan bod. Het effect van inburgering op de verdere participatie van inburgeraars valt buiten de
reikwijdte van dit onderzoek. Ook de inhoud van de eindtermen van het inburgeringsexamen valt
buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
De dataverzameling in het evaluatieonderzoek heeft plaatsgevonden in de periode oktober 2009 tot
en met april 2010.

1.3. Uitwerking hoofdvragen
1.3.1. Uitwerking hoofdvraag A.
Hoofdvraag A luidt: werkt het nieuwe inburgeringsstelsel en de wijzigingen in wet- en regelgeving,
zoals de wetgever heeft beoogd, en welke factoren belemmeren of bevorderen de werking?
De beantwoording van hoofdvraag A richt zich op de volgende onderwerpen van het
inburgeringsstelsel:
1.

Aanleiding en implementatie van de Wet inburgering en Regeling vrijwillige inburgering;

2.

Implementatie van wet- en regelgeving, onder andere in het kader van het Deltaplan
Inburgering;

3.

De invulling van de identificerende en informerende rol van gemeenten;

4.

De invulling van de faciliterende rol van gemeenten;

5.

De invulling van de handhavende rol van gemeenten;

6.

Het functioneren en kwaliteit van de cursus;

7.

Het functioneren van het inburgeringsexamen;

8.

Het functioneren van de marktwerking en het Keurmerk Inburgering;

9.

Het functioneren van het stelsel van lening en vergoeding;

10. Het functioneren van de financieringssystematiek;
11. De invulling van de rol van de Rijksoverheid;
12. Het functioneren van het Informatiesysteem Inburgering (ISI).
Bij alle genoemde onderwerpen richt het onderzoek zich op de relatie tussen de beoogde werking
en de werking in de praktijk, en de belemmerende of bevorderende factoren die van invloed zijn op
een goede werking van het stelsel.
Bijlage A bevat een gedetailleerde uitwerking van deze vragen.

Inleiding en onderzoeksverantwoording

Pagina 40 van 207

1.3.2. Uitwerking hoofdvraag B
Hoofdvraag B luidt: bereikt het nieuwe inburgeringsstelsel wat de wetgever heeft beoogd, gemeten
het aantal personen wiens inburgeringsplicht door de overheid wordt gehandhaafd en/of wordt
gefaciliteerd bij de inburgering en het aantal inburgeraars dat de inburgering reeds heeft afgerond,
afgezet tegen de gemeentelijke en landelijke streefcijfers over 2007, 2008 en 2009?
De beantwoording van hoofdvraag B richt zich op de volgende onderwerpen van het
inburgeringsstelsel:
1.

Kwantitatieve (tussen)resultaten in relatie tot het landelijke en gemeentelijke streefcijfer;

2.

Verschillen in kwantitatieve (tussen)resultaten.

Bijlage A bevat een gedetailleerde uitwerking van deze vragen.
1.3.3. Uitwerking hoofdvraag C
Hoofdvraag C luidt: wat zijn de kosten van inburgering uitgesplitst naar de kosten van de
inburgeringscursus en de kosten van de uitvoering van het inburgeringsstelsel? Deze hoofdvraag is
toegevoegd aan het onderzoek naar aanleiding van de brief van de minister voor Wonen, Wijken en
22

Integratie aan de Tweede Kamer van 20 november 2009 .
Bijlage A bevat een gedetailleerde uitwerking van deze vraag.

1.4. Toegepaste onderzoeksmethoden
Er zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt voor het beantwoorden van de
onderzoeksvragen:
(a) Data-analyse Informatiesysteem Inburgering (ISI) over de periode 2007 tot en met 2009;
(b) Literatuuronderzoek van relevante onderzoeken, rapporten, beleidsdocumenten, parlementaire
documenten en internetinformatie;
(c) Face-tot-face Interviews en groepsgesprekken met:
•

15 belanghebbenden en ervaringsdeskundigen in het veld en koepelorganisaties;

•

12 cursus- en exameninstellingen (beleidsmakers en bestuurders);

•

17 gemeenten (beleidsmakers, bestuurders, ISI-beheerders);

•

10 (voormalige) beleidsmakers van het ministerie van VROM - WWI;

•

6 procesmanagers van het ministerie van VROM - WWI;

(d) Breedteonderzoek: een enquête onder alle gemeenten met meer dan 10.000 inwoners;
(e) Analyse verordeningen van de 52 grootste gemeenten;
(f)

Analyse bestekken ten behoeve van de aanbesteding van inburgeringsvoorzieningen van 44
gemeenten;

(g) Onderzoek onder inburgeraars:

22

•

Secundaire data-analyse van 6 eerder uitgevoerde onderzoeken;

•

(Groeps)gesprekken met 6 casemanagers, 8 taalcoaches en 3 docenten;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 72.

Inleiding en onderzoeksverantwoording

Pagina 41 van 207

•

(Groeps)gesprekken met 43 inburgeraars;

(h) Kostenonderzoek.
In onderstaande tabel is aangegeven met welke onderzoeksmethode de onderzoeksvragen zijn
beantwoord.
Hoofdvraag A
Onderzoeksmethode

1

2

3

4

5

6

Hoofdvraag B
7

8

Data-analyse ISI

9

10

12

X

X

X

Literatuuronderzoek

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Interviews/groepsgesprek

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Breedteonderzoek

X

X

X

X

Verordeningen

X

X

X

X

X

X

Bestekken

X

Onderzoek inburgeraars

Hoofdvraag C

X
X

X
X

Kostenonderzoek

X

X

X

X

Tabel 5 Koppeling onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Bijlage A bevat een gedetailleerde uitwerking van alle gehanteerde onderzoeksmethoden. Bijlage B
bevat de volledige literatuurlijst. In bijlage C is opgenomen met welke organisaties en personen is
gesproken in de vorm van interviews en/of groepsgesprekken.

1.5. Begeleiding van het onderzoek
Ter ondersteuning van de onderzoekers is het onderzoek begeleid door een
begeleidingscommissie die de aanpak en resultaten uit het onderzoek heeft getoetst en besproken.
De begeleidingscommissie bestaat uit:
(a) Prof. dr. T. Zwart, Universiteit Utrecht;
(b) Prof. dr. G.J. Veerman, Universiteit van Maastricht;
(c) Prof. dr. G. Engbersen, Erasmus Universiteit Rotterdam;
(d) Dr. J. Dagevos, Sociaal Cultureel Planbureau;
(e) Dr. P. Tesser, voormalig medewerker ministerie van VROM;
(f)

Drs A. Verweij, ministerie van VROM, Directie Kennis en Verkenningen;

(g) Drs. R. Chandali, Directie Inburgering en Integratie;
(h) Ir. A. Bal, ministerie van VROM, Directie Inburgering en Integratie.
De begeleidingscommissie is gedurende het verloop van het onderzoek zes keer bij elkaar
geweest.
Daarnaast hebben de onderzoekers gebruikgemaakt van een klankbordgroep om
informatiebronnen te bepalen en resultaten te bespreken. De klankbordgroep bestaat uit:
(a) G. Schipaanboord, VNG;
(b) A. Azdural, R. Soekhlal, LOM;
(c) S. van Rossum, E. van Dooren, M. van Hees, Stichting Blik op Werk;
(d) M. de Haan, M. van der Weide, MBO-raad;

Inleiding en onderzoeksverantwoording

Pagina 42 van 207

(e) J. Woordes, A. Laumen, Boaborea;
(f)

P. Coppes, P.J. Bongers, DUO;

(g) F. Teunisse, Bureau ICE;
(h) M. Tijssen, J. Fond, CINOP;
(i)

A. van Gerven, FORUM;

(j)

C. Poortman, M. de Prez, ministerie van Justitie;

(k) Y. Wong, M. Rense, IND.
De klankbordgroep is gedurende het verloop van het onderzoek drie keer bij elkaar geweest.

1.6. Leeswijzer
Dit rapport bestaat uit verschillende hoofdstukken die een aantal samenhangende onderwerpen
bevatten. Hoofdstuk 3 gaat voornamelijk in op de totstandkoming van het nieuwe
inburgeringsstelsel en de voorbereidingen op de invoering (periode 2003 tot 2007). Hoofdstuk 4
gaat in op het Deltaplan Inburgering, de implementatie en wetswijzigingen in het nieuwe
inburgeringsstelsel en de belangrijkste implementatieproblemen in de jaren 2007 tot en met 2009.
Hoofdstuk 5 beschrijft de werking van de huidige uitvoering van het inburgeringsstelsel, inclusief de
ontwikkeling als gevolg van kwaliteitsverbeteringen en wijzigingen in wet- en regelgeving.
Hoofdstuk 6 gaat in op de sturingsmaatregelen en middelen van het inburgeringsstelsel die niet in
eerdere hoofdstukken aan de orde kwamen.
In het rapport wordt frequent verwezen naar gemeentegroepen. Het onderzoek is daarbij
aangesloten bij gemeentegroepen die in het stelsel worden onderscheiden. Indien in het rapport
wordt verwezen naar G4, G32, G52 of overig, dan wordt de volgende groepsindeling gehanteerd:
(a) G4: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht;
(b) G32: Alkmaar, Almelo, Almere, Amersfoort, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Den Bosch, Deventer,
Dordrecht, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer,
Heerlen, Helmond, Hengelo, Leeuwarden, Leiden, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, Schiedam,
Sittard-Geleen, Tilburg, Venlo, Zaanstad, Zoetermeer, Zwolle;
(c) G52: Alphen aan den Rijn, Amstelveen, Bergen op Zoom, Capelle aan den IJssel, Delft,
Gouda, Hilversum, Hoorn, Leidschendam-Voorburg, Nieuwegein, Oss, Purmerend, Roermond,
Roosendaal, Spijkenisse, Vlaardingen;
(d) Overige gemeenten: alle overige gemeenten in Nederland.
Als in dit rapport een andere indeling wordt gehanteerd, wordt dit op die plaats nader toegelicht.

Inleiding en onderzoeksverantwoording

Pagina 43 van 207

Inleiding en onderzoeksverantwoording

Pagina 44 van 207

2. Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel
2.1. Inleiding
Dit hoofdstuk bevat een analyse van de historie en de totstandkoming van de Wet inburgering en
Regeling vrijwillige inburgering (onderzoeksvraag A1). Dit hoofdstuk gaat allereerst in op de
voorgeschiedenis van en de achtergronden bij de totstandkoming van het inburgeringsstelsel en op
de belangrijkste gebeurtenissen die bij de totstandkoming een rol hebben gespeeld. Daarna volgt
een beschrijving van het inburgeringsstelsel in hoofdlijnen. Het hoofdstuk sluit af met een
beschouwing.
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd:
2.2 Voorgeschiedenis en achtergronden
2.3 Parlementaire behandeling van het wetsvoorstel was niet eenvoudig
2.4 De belangrijkste componenten van de Wet inburgering op 1 januari 2007
2.5 De belangrijkste componenten van de Regeling vrijwillige inburgering op 1 januari 2007
2.6 Het draagvlak voor het nieuwe inburgeringsstelsel
2.7 Voorbereiding van de implementatie van het nieuwe stelsel
2.8 Initiële kwantitatieve doelen voor inburgering
2.9 Beschouwing over totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

2.2. Voorgeschiedenis en achtergronden
2.2.1. Het inburgeringsbeleid vanaf 1996
Nederland kent sinds 1996 een landelijk inburgeringsbeleid. Waar aanvankelijk op basis van
vrijwilligheid inburgeringscontracten met nieuwkomers werden gesloten, geldt vanaf 30 september
1998 de Wet inburgering nieuwkomers (Win) die het doel heeft een zekere mate van
zelfredzaamheid (met name wat betreft taal(beheersing)) te bereiken. De Win legt een
inspanningsverplichting op aan nieuwkomers om deel te nemen aan een inburgeringsprogramma. .
Dit inburgeringsprogramma bestaat uit een educatief programma en een welzijnscomponent en
draait om het leren van de Nederlandse taal en het verwerven van een eerste inzicht in de
maatschappelijke en staatkundige verhoudingen in onze samenleving en in de Nederlandse
arbeidsmarkt. De Ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport dragen verantwoordelijkheid voor het educatieve programma respectievelijk de
welzijnscomponent van de inburgering van nieuwkomers,
In het regeerakkoord 1998-2002 zet het kabinet naast de inburgering van nieuwkomers ook in op
23

de inburgering van oudkomers voor de GSB-gemeenten : migranten die al langere tijd in
Nederland verblijven. Een substantieel deel van deze groep verkeert in een achterstandspositie.
Deze positie moet vanaf 1999 op grond van de Bijdrageregeling sociale integratie en veiligheid G25
met behulp van een inburgeringstraject verbeteren. Dit oudkomersbeleid kan worden beschouwd
23

GSB: Grotestedenbeleid.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 45 van 207

als intensivering van de reguliere educatie waar de zogeheten zij- of neveninstromers al jaren
gebruik van maakten. Mede op verzoek van de Tweede Kamer wordt het aantal gemeenten in 2000
en 2001 uitgebreid, zodat uiteindelijk 54 gemeenten kunnen beschikken over jaarlijks ongeveer 100
miljoen gulden.
2.2.2. Aanleiding tot een stelselwijziging
Al vrij snel na invoering van de Win en de latere oudkomersregelingen wordt veel kritiek geleverd,
zowel op de wet zelf als op de uitvoering ervan door gemeenten. In de zomer van 2000 stelt de
minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (Van Boxtel) de Taskforce Inburgering (verder
Taskforce) in. Aanleiding hiervoor is de motie-Melkert c.s. op 23 september 1999, waarin de
Tweede Kamer het kabinet vraagt om maatregelen te treffen om de wachtlijsten voor oudkomers
voor NT2 (Nederlands als tweede taal) weg te werken.
De Taskforce krijgt drie opdrachten: het wegwerken van de wachtlijsten voor oudkomers, het
verbeteren van het inburgeringsproces voor nieuwkomers en het verbeteren van de
informatievoorziening over inburgering. De Taskforce zet accountmanagers in ter ondersteuning
van gemeenten, definieert tien thema’s die moeten bijdragen aan het verbeteren van het
24

inburgeringsproces en begeleidt gemeentelijke pilots voor duale inburgeringstrajecten .
De Taskforce biedt op 5 december 2002 het Slotdocument

25

aan de minister voor

Vreemdelingenzaken en Integratie aan. Daarin stelt de Taskforce dat de “implicaties van immigratie
in de afgelopen decennia onvoldoende zijn onderkend en dat op beleidsniveau niet altijd de juiste
inschattingen zijn gemaakt bij de aanpak van integratie. (...) De kwaliteitsverbetering van
inburgering vraagt echter om een veel grondiger aanpak, gebaseerd op een doordacht herontwerp
van het inburgerproces”.
De Taskforce komt met een aantal aanbevelingen:
(a) Meer eigen initiatief bij de gemeente op basis van een bestuurlijk akkoord met het Rijk;
(b) Voortzetting en intensivering van de landelijke coördinatie;
(c) Bundeling van geldstromen in een nieuw fonds voor educatie, inburgering en re-integratie en
toestaan van experimenten op dit terrein;
(d) Gemeenten aanspreken op behaalde resultaten;
(e) Verkennen van mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering, benchmarking en visitatie;
(f)

Kritische analyse van behoefte aan informatie op rijksniveau;

(g) Opheffen verplichte winkelnering.
Tijdens de werkzaamheden van de Taskforce verschijnen twee andere rapporten over inburgering:
het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)

24
25

26

en de Evaluatie van de Wet inburgering

Duale trajecten is de combinatie van taalonderwijs en het in een praktijksituatie toepassen van de taal.
Taskforce Inburgering (2002). Meer dan een eerste stap, eindadvies van de Taskforce Inburgering aan de rijksoverheid, Den

Haag.
26

Werkgroep IBO (2002). Perspectief op integratie. Naar doelmatigheid van het inburgeringsbeleid, Den Haag.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 46 van 207

27

nieuwkomers . Volgens de werkgroep IBO kan het inburgeringsbeleid op een aantal terreinen
worden verbeterd.
De uitgangspunten van het beleid zouden moeten zijn:
(a) De introductie van de inburgeringstoets;
(b) De introductie van financiële en/of juridische consequenties voor de inburgeraar als gevolg van
het wel of niet halen van de inburgeringstoets;
(c) Het loslaten van de gedwongen winkelnering bij de roc’s voor het inburgeringsprogramma voor
nieuwkomers;
(d) Het loskoppelen van de financierings- en verantwoordingssystematiek van de toetsen en
inburgeringscontracten;
(e) Het vereenvoudigen en stroomlijnen van de financiële verantwoordingssystematiek.
Bij de evaluatie van de Win komen de onderzoekers tot de volgende hoofdconclusies:
(a) De Win heeft een tamelijk hoog bereik (maar dit bereik kan nog worden verbeterd) en er is
betrekkelijk weinig uitval;
(b) Het inburgeringsonderzoek leidt onvoldoende tot verscheidenheid in de inrichting van het
programma en het inburgeringsprogramma is adequaat doch eenzijdig vormgegeven;
(c) De kwaliteit van de trajectbegeleiding wisselt sterk per gemeente en de kwaliteit van de
maatschappelijke begeleiding wisselt sterk per instelling;
(d) De Win brengt deelnemers in beperkte mate op een hoger niveau en de aansluiting tussen de
Win en vervolgstappen laat te wensen over;
(e) De regie van gemeenten is verbeterd maar desondanks zijn er enkele belangrijke knelpunten;
(f)

De intergemeentelijke samenwerking is onvoldoende;

(g) Meer dan de helft van de gemeenten legt geen sancties op;
(h) De financieringssystematiek is problematisch.
Na het beëindigen van de werkzaamheden van de Taskforce per 31 december 2002 richt de
minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie - mede op aanbeveling van de Taskforce - een
Frontoffice Inburgering op. Het Frontoffice moet gemeenten ondersteunen bij verdere ontwikkeling
en uitvoering van hun inburgeringsbeleid, om op deze manier de aandacht voor het beleidsterrein
te vergroten en reeds behaalde resultaten te verankeren.
Volgens het kabinet levert de evaluatie van de Win enkele opvallende uitkomsten op: “Zo is de
termijn waarbinnen het inburgeringsprogramma dient te worden afgerond (18 maanden) te rigide.
Niet iedereen rondt het afgesproken traject binnen de gestelde termijn succesvol af. Door de
dubbelfunctie van de toetsen als afrekenmiddel en niveaumeting, richten gemeenten zich vooral op
de functie van afrekenmiddel. Het bereik van de Win is hoog, maar de wet brengt deelnemers in
beperkte mate op een hoger niveau. Voorts ligt de uitval tussen de 15 en 20%. Een belangrijke
reden voor uitval is aanvaarding van werk. Tot slot is het inburgeringsprogramma weliswaar
28

adequaat, maar eenzijdig vormgegeven ”.

27

PwC Consulting en Regioplan (2002). ‘Evaluatie van de wet inburgering nieuwkomers’, in opdracht van het ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie,. Amsterdam.
28

Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 612, nr. 2, p. 10.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 47 van 207

Ook de Tweede Kamer is ontevreden over het vigerende integratiebeleid en neemt tijdens de
Algemene Beschouwingen

29

in 2002 de motie-Marijnissen aan. Deze motie vraagt om onderzoek

naar de ‘bouwstenen voor nieuw te formuleren integratiebeleid’.
Het Presidium van de Tweede Kamer stelt op 27 november 2002 voor een tijdelijke commissie in te
30

stellen, de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid (Commissie Blok) , voor onderzoek
met als doel de Tweede Kamer in staat te stellen:
(a) Een oordeel te vormen over het integratiebeleid van de afgelopen 30 jaar;
(b) Een oordeel te vormen over de beoogde effecten en de feitelijke resultaten van dit onderzoek
en over de samenhang van het beleid op de diverse deelterreinen;
(c) Een beeld te hebben van de bouwstenen voor toekomstig integratiebeleid.
De Commissie Blok presenteert op 19 januari 2004 haar bevindingen met daarin een uitgebreide
terugblik op 30 jaar integratiebeleid, constateringen en aanbevelingen voor de toekomst. Het
Kabinet Balkenende II is dan reeds aangetreden. Ten aanzien van de inburgering constateert de
Commissie Blok dat:
(a) De noodzaak van het leren van de Nederlandse taal lange tijd is miskend en het kabinet en
Tweede Kamer de noodzaak van inburgering hebben onderschat;
(b) Het rendement van inburgeringscursussen te laag is;
(c) Van de zeven aanbevelingen uit 2002 van de Taskforce het kabinet er slechts één heeft
overgenomen (marktwerking voor het taalonderwijs aan nieuwkomers).
De Commissie Blok beveelt aan de andere aanbevelingen alsnog over te nemen. Ook beveelt de
Commissie Blok aan de Win aan te passen aan de geconstateerde knelpunten en pleit de
commissie voor een realistisch verwachtingspatroon met betrekking tot het te bereiken eindniveau.
2.2.3. Het fundament voor de nieuwe Wet inburgering is gelegd in het regeerakkoord “Meedoen,
meer werk, minder regels” van kabinet Balkenende II
Het fundament voor het nieuwe inburgeringsstelsel is gelegd in het regeerakkoord van Balkenende
31

II dat in mei 2003 is aangetreden : “Wie zich duurzaam wil vestigen in ons land moet actief aan de
samenleving deelnemen en zich de Nederlandse taal eigen maken, zich bewust zijn van de
Nederlandse waarden, en de normen naleven. Iedere nieuwkomer die op vrijwillige basis naar ons
land komt en valt onder de doelgroepen van de Wet inburgering nieuwkomers, moet eerst in eigen
land Nederlands op basisniveau leren als voorwaarde voor toelating. Eenmaal in Nederland
aangekomen, moet hij of zij zich dan nog verdiepen in de Nederlandse maatschappij. Nader af te
bakenen groepen oudkomers, in ieder geval zij die onvoldoende Nederlands beheersen en
afhankelijk zijn van een uitkering, moeten alsnog een inburgeringsexamen halen. Asielzoekers
krijgen pas een definitieve verblijfsstatus, na het halen van het examen. Het cursusaanbod wordt
vrijgegeven en wordt op eigen kosten gevolgd. De overheid reguleert een staatsexamen en geeft
29
30
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Handelingen nr. 3, pag. 111-180.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 689, nr. 9.
Balkenende II, ‘Meedoen, meer werk, minder regels’, regeerakkoord, 16 mei 2003 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003,

nr. 19).

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 48 van 207

aan oudkomers en statushouders na het halen daarvan een gemaximeerde vergoeding voor
gemaakte kosten voor de opleiding als stimulans tot het volgen daarvan”.
Minister Verdonk van Vreemdelingenzaken en Integratie geeft een eerste concretisering van het
32

nieuwe stelsel in de ‘Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2003’ .
Er is hierin sprake van een basistoets in het buitenland, een inburgeringsexamen in Nederland en
de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar staat centraal.
In de Contourennota ‘Herziening van het inburgeringsstelsel’

33

geeft de minister voor

Vreemdelingenzaken en Integratie het nieuwe inburgeringsstelsel verder vorm onder verwijzing
naar voorafgaande relevante studies en onderzoeken, waaronder het IBO, de evaluatie van de
Win, het rapport van de Commissie Blok, adviezen van verschillende adviesraden

34

en de

aanbevelingen van de Taskforce.
De Contourennota verwoordt de uitgangspunten van het nieuwe inburgeringsstelsel in Nederland
als volgt:
(a) Zowel nieuwkomers als oudkomers worden bij wet verplicht om in te burgeren in de
Nederlandse samenleving;
(b) Bij het invulling geven aan de inburgeringsverplichting staat de eigen verantwoordelijkheid (ook
in financiële zin) van de inburgeringsplichtige centraal;
(c) Aan de inburgeringsverplichting is voldaan wanneer het inburgeringsexamen is gehaald;
(d) Inburgeringsplichtigen hebben keuzevrijheid ten aanzien van de inkoop van cursussen. De
markt voor nieuwkomers wordt vrijgelaten

35

en de overheid zet een systeem van certificering

op;
(e) Gemeenten hebben een spilfunctie, met name voor enkele bijzondere groepen
inburgeringsplichtigen.
Het kabinet zet in het nieuwe inburgeringsstelsel de vervlechting van de inburgering met het recht
op verblijf in Nederland centraal. Vreemdelingen die voor gezinsvorming of -hereniging naar
Nederland willen komen, moeten reeds in het land van herkomst een basisexamen afleggen dat
hen voorbereidt op de entree in de Nederlandse samenleving, als voorwaarde voor het verkrijgen
van een machtiging tot voorlopig verblijf. Het inburgeringvereiste in Nederland wordt als algemene
voorwaarde gesteld voor het verkrijgen van een zelfstandige of permanente verblijfsstatus voor alle
vreemdelingen van buiten de EU. Zowel vreemdelingen, die aanvankelijk voor een tijdelijk doel zijn
toegelaten en vervolgens hun verblijf in Nederland met een niet-tijdelijk doel willen voortzetten,
alsmede oudkomers die nog geen zelfstandige of permanente vergunning hebben, moeten aan
deze vereiste voldoen, willen zij in aanmerking komen voor één van de genoemde vergunningen. In
32
33
34

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 203, nr.1.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 543, nr. 2.
Adviezen van de Raad voor Werk en Inkomen ‘Inburgering en arbeidstoeleiding anderstaligen uit 2003’, de Raad voor

Maatschappelijke Ontwikkeling Inburgering ‘Educatieve opdracht voor nieuwkomer, overheid en samenleving’ uit 2003 en de
SER ‘Inburgeren met beleid: advies over duale trajecten taalverwerving en arbeid’ uit 2003.
35

Onder de Win waren gemeenten verplicht (gedwongen winkelnering) inburgeringsprogramma’s. Voor nieuwkomers in te

kopen bij roc’s. Deze beperking gold niet voor het inkopen van inburgeringscursussen voor oudkomers.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 49 van 207

de Contourennota is aangegeven dat nog wordt bezien of de eisen voor naturalisatie moeten
worden aangepast om beter aan te sluiten op het niveau van het inburgeringsexamen.
Waar de Win

36

een inspanningsverplichting kende voor nieuwkomers en oudkomers op vrijwillige

basis inburgerden, kent het nieuwe stelsel een resultaatsverplichting voor zowel nieuwkomers als
oudkomers. De resultaatsverplichting bestaat uit het succesvol afleggen van een inburgeringsexamen. Als stimulans voor het succesvol afleggen van het inburgeringsexamen zijn twee
financiële prikkels voorzien: een positieve prikkel in de vorm van een vergoeding na het halen van
het examen en een negatieve prikkel in de vorm van een bestuurlijke boete indien de
inburgeringsplicht niet is nagekomen.
De verplichte inburgering moet gaan gelden voor alle personen met een inburgeringsachterstand,
dus voor nieuwkomers én oudkomers ongeacht hun nationaliteit. De Contourennota definieert de
doelgroep nieuwkomers als volgt:
(a) Vreemdelingen vanaf 16 jaar en ouder, met een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier
met een niet-tijdelijk verblijfsdoel (met name gezinsvormers en -herenigers) of asiel;
(b) Nederlanders vanaf 16 jaar en ouder en hun partners, die voor de eerste keer naar Nederland
komen (waaronder Antillianen en Arubanen);
(c) Geestelijke bedienaren.
De doelgroep oudkomers wordt gedefinieerd als: buiten de Europese Unie of Europese
Economische Ruimte geboren vreemdelingen of (genaturaliseerde) Nederlanders van 16 jaar en
ouder die vóór de inwerkingtreding van de nieuwe Wet inburgering naar ons land zijn gekomen en
niet beschikken over een diploma waaruit de vereiste kennis blijkt. De omvang van de groep
oudkomers met een taalachterstand is volgens de Contourennota circa 450.000 personen groot.
Hoewel de eigen verantwoordelijkheid geen groot thema was in de onderzoeken die aanleiding tot
het nieuwe stelsel hebben gegeven, legt de Contourennota daar wel veel nadruk op. De
inburgeringsplichtige wordt geacht zelf een cursus in te kopen op een markt van cursusaanbieders.
Het cursusaanbod voor nieuwkomers wordt daartoe vrijgegeven. De overheid zal randvoorwaarden
scheppen om de marktwerking in dit verband te optimaliseren en zorgt voor transparantie. Voor
inburgeringsplichtigen die objectief gezien, gelet op hun draagkracht, niet in staat zijn om de kosten
van het voorbereiden op het inburgeringsexamen te voorfinancieren, zal een kredietfaciliteit worden
ingericht.
Voor de gemeente is, met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheid van de
inburgeringsplichtige, een spilfunctie voorzien die bestaat uit een informerende, faciliterende en
handhavende rol. Gemeenten geven daarbij prioriteit aan het oproepen en faciliteren van de
oudkomers die een uitkering hebben op basis waarvan zij beschikbaar moeten zijn voor de
arbeidsmarkt en aan vrouwelijke oudkomers die zich in een achterstandspositie bevinden.

36

Onder de Win hadden nieuwkomers enkel de verplichting om een inburgeringsprogramma te volgen, voor oudkomers is de

inburgeringsplicht geheel nieuw, omdat het volgen van een inburgeringstraject voor oudkomers vrijwillig was.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 50 van 207

De normering van het examen volgt uit het advies van de Tijdelijke Adviescommissie Normering
37

Inburgeringseisen (Commissie Franssen) . De Commissie Franssen stelt voor - op basis van het
Europees raamwerk voor Moderne Vreemde Talen
het niveau A2

39

38

- “om de lat voor nieuwkomers te leggen bij

voor mondelinge en schriftelijke vaardigheden. Dit niveau biedt een redelijke basis

om te kunnen functioneren in de samenleving.” Ook geeft de Commissie aan dat inburgering moet
worden gezien als een eerste stap op weg naar verdere participatie in de Nederlandse
samenleving. Een uitzondering hierop vormen oudkomers die volgens de Commissie niveau A1
mogen halen voor de onderdelen lezen en schrijven en A2 voor de onderdelen spreken en
luisteren. De Commissie stelt dat voor oudkomers “…het niveau A2 voor de mondelinge en
schriftelijke vaardigheden een niveau is dat op de weegschaal van functionaliteit en haalbaarheid te
ambitieus is. De samenleving heeft sinds lange tijd onvoldoende mogelijkheden geboden aan deze
groep inburgeraars om te participeren in de samenleving; hun nu alsnog de verplichting op te
leggen een niveau A2 voor alle taalvaardigheden te behalen, staat daarmee op gespannen voet”.
De Commissie beveelt aan om alle vijf deelvaardigheden te examineren: luisteren, lezen,
gesprekken voeren, spreken en schrijven. Daarnaast maakt de Commissie een inschatting van de
leerlast (exclusief huiswerk en zelfstudie):
(a) Voor niveau A1:
•

Laagopgeleiden: 200 - 250 contacturen;

•

Hoogopgeleiden: 100 - 150 contacturen;

(b) Voor niveau A2:
•

Laagopgeleiden: 750 contacturen (250 voor A1- en 500 voor niveau A2);

•

Hoogopgeleiden: 450 contacturen (150 voor A1- en 300 voor niveau A2).

Op 5 april 2005 legt de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een voorstel van wet
houdende regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering) voor advies
aan de Raad van State (de Raad) voor. Dit wetsvoorstel heeft, mede naar aanleiding van het
advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingzaken, als uitgangspunt een algemene
inburgeringsplicht voor in beginsel eenieder van 16 tot 65 jaar die duurzaam in Nederland wil en
mag verblijven, die niet gedurende minstens acht jaar van de leerplichtige leeftijd in Nederland
heeft verbleven en die niet over bepaalde diploma's of certificaten beschikt. EU-burgers zijn op
grond van dit wetsvoorstel niet inburgeringsplichtig.
Op 1 juli 2005 geeft de Raad in zijn advies aan fundamenteel bezwaar te hebben tegen de
40

algemene inburgeringsplicht , omdat “Nederlanders daarmee in een ongunstiger positie komen te
verkeren dan de andere burgers van de Europese Unie, wat volgens de Raad moeilijk te verenigen
is met het gelijkheidsbeginsel”. De Raad adviseert daarom alle Nederlanders op dezelfde voet als
de overige burgers van de Europese Unie van de inburgeringsplicht vrij te stellen.

37

Tijdelijke Adviescommissie Normering Inburgeringseisen, ‘Normering inburgeringsexamen, advies over het niveau van het

nieuwe inburgeringsexamen in het Nederland’, Den Haag, 2004.
38
39
40

De samenvatting van het Europees raamwerk voor Moderne Vreemde Talen is opgenomen in bijlage 4 van dit rapport.
Niveau A2 is een hoger niveau dan niveau A1.
Raad van State, zaaknummer W03.05.0101/I, 1 juli 2005.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 51 van 207

De Raad constateert tevens dat het wetsvoorstel zelf weinig ruimte laat voor een invulling van de
uitvoeringstaken door de gemeentebesturen. De Raad adviseert daarom de ruimte voor het Rijk om
nadere regels te stellen tot het noodzakelijke te beperken en in de toelichting uiteen te zetten dat
ook bij het uitvaardigen van de deze regelingen de nodige terughoudendheid en soberheid zullen
worden betracht.
In het nader rapport van 18 september 2005

41

geeft de minister voor Vreemdelingenzaken en

Integratie aan het advies van de Raad - om alle Nederlanders op gelijke voet als andere
Unieburgers die op grond van het gemeenschapsrecht niet onder de inburgeringsplicht kunnen
worden gebracht, vrij te stellen van de inburgeringsplicht - in zoverre te volgen, dat de algemene
inburgeringsplicht voor alle Nederlanders na heroverweging wordt geschrapt. In plaats daarvan
wordt een inburgeringsplicht ingesteld voor drie specifieke groepen genaturaliseerde Nederlanders
(uitkeringsgerechtigden, verzorgende ouders en geestelijke bedienaren). Volgens het kabinet
weegt het algemeen belang van integratie in de Nederlandse samenleving dermate zwaar dat een
inburgeringsplicht voor deze specifieke groepen genaturaliseerde Nederlanders noodzakelijk en
evenredig wordt geacht.

2.3. Parlementaire behandeling van het wetsvoorstel was niet eenvoudig
2.3.1. Tweede Kamer behandeling
Op 21 september 2005 dient de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie het wetsvoorstel
42

dat is aangepast conform het nader rapport van 18 september 2005 in bij de Tweede Kamer . De
parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel duurt tot eind 2006.
In het najaar van 2005 vindt een aantal overleggen plaats met de vaste commissie voor
Integratiebeleid van de Tweede Kamer. De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
beantwoordt in verschillende brieven vragen over onder andere het niveau van het examen, de
invulling van het sanctiebeleid en het transitiebudget dat de roc’s ontvangen vanwege de
introductie van marktwerking voor inburgeringsonderwijs. Op 23 december 2005 biedt zij tevens het
ontwerp-Besluit inburgering aan de Tweede Kamer aan, tezamen met de bijbehorende adviezen
van externe adviesinstanties, zodat de inhoud ervan bij de behandeling van het wetsvoorstel kan
worden betrokken.
Op 27 april 2006 stuurt de voorzitter van Actal zijn bevindingen van de standaardtoets naar de
administratieve lasten van (wettelijke) regelingen aan de Tweede Kamer. In zijn brief van 27 april
2006

43

laat de voorzitter van Actal weten dat de toets is uitgevoerd met als eindoordeel: “Het

College adviseert u het besluit in te dienen, nadat met het vorenstaande rekening gehouden is”. De
voorzitter van Actal doelt hierbij op de volgende adviezen:

41

Nader rapport voorstel van wet houdende regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering),

registratienummer 5374879/05/6, 18 september 2005.
42
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 1-4.
Brief van de voorzitter van Actal, kenmerk RL/JW/2006/118, 27 april 2006.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 52 van 207

(a) Het kiezen voor de administratief minst belastende optie uit alternatieven voor de invoering van
het Keurmerk;
(b) Aan te sluiten bij reeds bestaande verklaringen in relatie tot medische ontheffing;
(c) Het kiezen voor de administratief minst belastende optie uit alternatieven voor het toezicht op
exameninstellingen;
(d) Het kiezen voor de administratief minst belastende aanbestedingsvorm bij gemeenten
bevorderen.
In januari 2006 besluit de Tweede Kamer zelf een uitvoeringstoets te laten doen op het nieuwe
wetsvoorstel om te zien welke risico’s het wetsvoorstel bevat. In april 2006 volgen de resultaten uit
44

deze uitvoeringstoets (BMC-rapport ). De belangrijkste conclusies uit het BMC-rapport zijn:
(a) De meeste uitvoeringsrisico’s hebben volgens BMC te maken met het nog niet geregeld zijn
van randvoorwaarden, het te laat verschaffen van duidelijkheid aan de uitvoerders, de
implementatierisico’s bij het samenstellen van het Bestand Potentiële Inburgeraars (BPI) en de
bouw van het Informatie Systeem Inburgering (ISI) en de gegevensuitwisseling;
(b) Vanwege de ‘spilrol’ van gemeenten moeten zij wel voldoende tijd krijgen voor de
implementatie van de wet;
(c) Bij invoering van de wet op 1 januari 2007 moet er voor 1 september 2006 een
modelverordening beschikbaar zijn;
(d) De procedure voor het verkrijgen van het inburgeringskeurmerk door opleidingsinstituten moet
tijdig worden gestart, zodat er bij invoering van de wet voldoende gekeurmerkte opleiders zijn;
(e) Het ministerie moet een implementatieplan opstellen, zodat implementatieaspecten kunnen
worden meegewogen bij de besluitvorming over de invoering van de wet.
Op 2 juni 2006 reageert de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie op het BMC-rapport
met een uitgebreide brief aan de Tweede Kamer waarin zij bij de bevindingen van BMC ten aanzien
van het uitvoeringsarrangement, de kwaliteitswaarborgen, de financiële aspecten en 13
45

gesignaleerde uitvoeringsrisico’s aangeeft welke maatregelen zij hierop heeft genomen .
Vervolgens vinden in de zomer van 2006 verschillende debatten plaats waarbij de Tweede
Kamerleden circa 65 amendementen en een 14-tal moties (waarvan 10 aangenomen) indienen op
het wetsvoorstel. Enkele wijzigingen die hieruit volgen, zijn:
(a) Gemeenten worden verplicht tot het aanbieden van een inburgeringsvoorziening aan
asielgerechtigden en geestelijk bedienaren;
(b) De mogelijkheid tot het opgaan voor een hoger niveau (Staatsexamen NT2);
(c) Het permanent beschikbaar stellen van de Korte Vrijstellingstoets als vrijstellingstoets voor
evident ingeburgerden;
(d) De bekendmaking van prestaties van cursusinstellingen;
(e) Verplichte maatschappelijke begeleiding voor asielgerechtigden.

44

Bestuur en Management Consultants en Rijksuniversiteit Groningen, ‘Risicoanalyse met betrekking tot de uitvoering van het

voorstel voor de Wet inburgering’, april 2006.
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 24.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 53 van 207

Er blijft in de Tweede Kamer twijfel bestaan over de inburgeringsplicht voor genaturaliseerde
Nederlanders. Op 27 juni 2006 vraagt de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie op
verzoek van de Tweede Kamer een advies aan de Raad van State over dit onderdeel van het
voorliggende wetsvoorstel.
In deze periode valt het Kabinet Balkenende II en treedt het rompkabinet Balkenende III aan op 7
juli 2006. Diezelfde dag nog neemt de Tweede Kamer de Wet inburgering aan, ondanks het feit dat
het advies van de Raad van State nog niet is uitgebracht. Uit de stemverhouding blijkt wel het grote
draagvlak voor de nieuwe wet; 149 stemmen vóór en 1 tegen.
2.3.2. Eerste Kamer behandeling
Na besluitvorming door de Tweede Kamer is de discussie over de Wet inburgering niet afgerond.
Hoewel de Raad van State ook in zijn brief van 3 augustus 2006 onderkent dat met de invoering
van een inburgeringsplicht een gerechtvaardigd doel wordt beoogd, is hij van mening dat ook een
inburgeringsplicht voor de drie benoemde ën genaturaliseerde Nederlanders in strijd zou komen
46

met het gelijkheidsbeginsel .
In haar brief van 25 augustus 2006

47

aan de Eerste Kamer geeft de minister voor Vreemdelingen-

zaken en Integratie naar aanleiding van het advies van de Raad van State aan de
inburgeringsplicht voor de drie categorieën genaturaliseerde Nederlanders te schrappen. Met het
oog op de dringende maatschappelijke noodzaak en de breedgedragen politieke wens om ook
deze inburgeringsachterstanden van deze groepen te verminderen, zegt zij toe om, met
inachtneming van het advies van de Raad van State, aanvullende maatregelen voor te bereiden om
de inburgeringsproblematiek van de bedoelde groepen terug te dringen.
In haar brief van 12 oktober 2006

48

meldt de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan

de Tweede Kamer dat zij de aanvullende maatregelen voor 2007 zal neerleggen in een tijdelijke
ministeriële regeling voor vrijwillige inburgering om zo de continuïteit in de aanpak van de
inburgeringsachterstanden te waarborgen. De Regeling vrijwillige inburgering 2007 zal gemeenten
de mogelijkheid geven inburgeringsvoorzieningen aan te bieden aan inburgeringsbehoeftigen die
op grond van de Wet inburgering niet tot inburgering kunnen worden verplicht. De Regeling
vrijwillige inburgering 2007 zal daarbij zoveel mogelijk het doel, de inhoud en de systematiek van
de Wet inburgering volgen om de uitvoering door gemeenten niet onnodig te belasten.
De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie is voornemens om de wet per 1 januari 2007 in
te voeren. De invoeringstermijn is krap, omdat de behandeling in de Eerste Kamer nog niet is
49

gestart. De minister vraagt de Eerste Kamer daarom haast te maken .

46
47
48
49

Raad van State, zaaknummer W03.06.0236/1, 3 augustus 2006.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, C.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 105.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, D.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 54 van 207

50

Op 27 oktober 2006 geeft de minister antwoord (Memorie van antwoord ) op alle vragen uit de
Eerste Kamer en zij geeft tevens aan dat invoering per 1 januari 2007 mogelijk is.
De minister hanteert hierbij niet de ‘Code voor interbestuurlijke verhoudingen’, waarin is vastgelegd
dat voor de invoering van een nieuwe wet drie maanden invoeringstermijn geldt na publicatie in het
Staatsblad.
De minister motiveert haar keuze in het debat als volgt: “Ik vind het belangrijk dat wij niet tegen de
mensen die dat graag willen of tegen de gemeenten die uitstekend hun werk hebben gedaan,
hoeven te zeggen dat zij nog even rustig achterover kunnen leunen, omdat zij pas op 1 maart of 1
april hun gang kunnen gaan.
Laten wij ervoor zorgen dat mensen en gemeenten die dit heel graag willen, per 2 januari
aanstaande aan het werk kunnen gaan. Voor de andere gemeenten geldt dat zij pas na een
periode van zes weken een intakegesprek moeten voeren met de inburgeraars, in dit geval
nieuwkomers. Daarna volgt er nog een periode van acht weken en dan zijn wij feitelijk al bijna in
april”.
Op 28 november 2006

51

neemt de Eerste Kamer de Wet inburgering aan, waarna op 7 december

2006 publicatie volgt van de Wet inburgering en op 14 december 2006 de publicatie van het Besluit
52

inburgering in het Staatsblad . Kort voor de jaarwisseling van 2006 op 2007 is de nieuwe wet dan
ook een feit.

2.4. De belangrijkste componenten van de Wet inburgering op 1 januari 2007
2.4.1. De componenten van de wet
Het inburgeringsstelsel, zoals is vastgelegd in de Wet inburgering en in werking is getreden op 1
januari 2007, bestaat uit verschillende componenten. In de onderstaande afbeelding zijn de
verschillende componenten benoemd. Deze worden in de hierna volgende paragrafen toegelicht.

50
51
52

Eerste Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 308, F.
Eerste Kamer, stemmingen 2006, nr. 10, pag. 407.
Staatsblad 2006, nr. 645.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 55 van 207

Vergoedingen

DUO

Leningen

Handhavingstermijn
Inburgeringscursus
via eigen inkoop
Inburgeraar

Intakegesprek

Inburgeringsexamen
Inburgeringscursus
via gemeente

De gemeente

Werven

Identificeren

Informeren

Sanctioneren

Faciliteren

Inkoop gemeentelijke
inburgeringscursussen

Handhaven

Figuur 6 Overzicht van componenten van het inburgeringsstelsel

2.4.2. Inburgeringsplicht
De inburgeringsplicht is in beginsel van toepassing op alle vreemdelingen van 16 tot 65 jaar van
buiten de Europese Unie, de Economische Ruimte en Zwitserland, die duurzaam in Nederland
verblijven. Het doel van de inburgering is het verminderen van achterstanden bij de integratie van
minderheden en het voorkomen van nieuwe achterstanden. De inburgeringsplicht houdt in dat een
inburgeringsplichtige voldoende kennis van de Nederlandse taal en van de Nederlandse
samenleving moet verwerven.
Nieuwkomers, dat wil zeggen vreemdelingen die na 1 januari 2007 naar Nederland zijn gekomen,
moeten zowel mondelinge als schriftelijke taalvaardigheden op niveau A2 behalen. Oudkomers en
vreemdelingen die sinds 1 januari 2007 rechtmatig in Nederland zijn, moeten mondelinge
vaardigheden op niveau A2 en schriftelijke vaardigheden op niveau A1 behalen. Het niveau volgt
uit het Europees raamwerk voor Moderne Vreemde Talen.
2.4.3. Handhaving en sanctiebeleid
De gemeente moet een asielgerechtigde nieuwkomer oproepen voor een intake in het kader van de
inburgering binnen zes weken nadat hij - na vertrek uit het opvangcentrum - aangifte van verblijf
heeft gedaan in de betreffende gemeente. De gemeente moet de overige nieuwkomers die zich
direct na aankomst in Nederland in een gemeente vestigen binnen zes weken na bekendmaking
van het verblijfsrecht oproepen. Voor oudkomers is de situatie anders. De gemeente kan zelf
bepalen wanneer zij welke oudkomers oproept. Gemeenten hebben deze vrijheid, omdat de
verwachting was dat zij niet alle oudkomers vanwege financiële en organisatorische beperkingen
tegelijkertijd aan hun inburgeringsplicht kunnen houden.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 56 van 207

Binnen acht weken na afronding van de intake (de termijn waarbinnen aan de inburgeringsplicht
moet worden voldaan) moet de gemeente de beslissing tot handhaving vastleggen in een
beschikking, eventueel in combinatie met de vaststelling van een voorziening, zoals een
inburgeringscursus die opleidt tot het inburgeringsexamen. De termijn voor het voldoen aan de
plicht is 3,5 jaar voor vreemdelingen die op grond van de Wet inburgering buitenland

53

het

basisexamen buitenland hebben moeten afleggen en 5 jaar voor de vreemdelingen voor wie dit
vereiste niet geldt (asielzoekers). De Wet inburgering buitenland is op 15 maart 2006 in werking
getreden. De termijn van 5 jaar geldt dus grosso modo voor asielgerechtigde nieuwkomers en voor
oudkomers.
De gemeente kan (herhaaldelijk) een bestuurlijke boete opleggen aan inburgeringsplichtigen die
verwijtbaar geen gehoor geven aan de oproep van de gemeente, die niet meewerken aan de
voorziening of die het examen niet binnen de gestelde termijn halen.
Indien de inburgeringsplichtige geen verwijt treft voor het niet halen van het examen binnen de
gestelde termijn, kan de gemeente de termijn verlengen en een boete achterwege laten.
Gemeenten hebben daarbij de ruimte om de hoogte van de boetes naar eigen inzicht - binnen het
wettelijk maximum - bij verordening vast te stellen.
In de wet is tevens opgenomen dat vreemdelingen die in aanmerking willen komen voor een
zelfstandige verblijfsvergunning voortgezet verblijf of een verblijfsvergunning onbepaalde tijd, vanaf
21 september 2008 aan de inburgeringsvereiste moeten hebben voldaan. Vreemdelingen, ook EUen EER-onderdanen die willen naturaliseren, moeten het inburgeringsexamen op niveau A2
hebben behaald.
2.4.4. Vrijstelling en ontheffing
Inburgeringsplichtigen die beschikken over bepaalde diploma’s of certificaten zijn vrijgesteld van de
inburgeringsplicht. Vreemdelingen die aansluitend op leerplichtige leeftijd een opleiding volgen die
leidt naar zo’n diploma of certificaat zijn, zolang zij deze opleiding volgen, niet inburgeringsplichtig
(dus gemeenten kunnen deze mensen ook niet handhaven). Als een inburgeringsplichtige
voldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de
Nederlandse samenleving denkt te hebben, kan deze ervoor kiezen om eenmalig de Korte
Vrijstellingstoets op niveau B1 af te leggen.
Een gemeente kan inburgeringsplichtige ontheffen van de inburgeringsplicht, indien:
(a) Zij vanwege lichamelijke en/of psychische gronden of een verstandelijke handicap niet in staat
worden geacht binnen 5 jaar het inburgeringsexamen te kunnen halen;
(b) Het voor hen op grond van aantoonbare inspanningen redelijkerwijs niet mogelijk is het
inburgeringsexamen te halen. Deze ontheffing kan de gemeente een half jaar voor afloop van
de handhavingstermijn geven.
53

De Wet inburgering buitenland heeft betrekking op alle vreemdelingen die nieuwkomers zijn in de zin van de Wet inburgering

en die een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) nodig hebben voor toelating tot Nederland. Het betreft vreemdelingen uit
landen buiten de EU, EER en Zwitserland die zich in Nederland willen vestigen in het kader van gezinsvorming,
gezinshereniging of als geestelijke bedienaar.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 57 van 207

2.4.5. Gemeentelijke taken
De gemeenten zijn binnen het inburgeringsstelsel verantwoordelijk voor:
(a) De informatievoorziening aan alle inburgeraars;
(b) De handhaving: het opleggen van de inburgeringplicht en eventuele boetes bij niet-naleving;
(c) Het faciliteren van de inburgeraars met een inburgeringsvoorziening.
Gemeenten zijn verplicht een inburgeringsvoorziening aan te bieden aan inburgeringsplichtige
asielgerechtigden en geestelijke bedienaren. Een inburgeringsvoorziening moet opleiden tot het
inburgeringsexamen. Gemeenten kunnen een inburgeringsvoorziening aanbieden aan
inburgeringsplichtigen met algemene bijstand of een uitkering, indien dit hun arbeidsinschakeling
niet belemmert, of aan de oudkomer die zelf geen inkomsten uit tegenwoordige arbeid, algemene
bijstand of uitkering geniet. De gemeente moet bepaalde aspecten van haar inburgeringsbeleid ten
aanzien van inburgeringsplichtigen vastleggen in een verordening.
De wet en de regeling vrijwillige inburgering kennen op 1 januari 2007 de volgende soorten
inburgeringsvoorzieningen:
(a) De reguliere inburgeringsvoorziening;
(b) De gecombineerde inburgeringsvoorziening, inburgering met re-integratie;
(c) De inburgeringsvoorziening voor geestelijke bedienaren die wordt verzorgd door één
cursusinstelling.
Indien de gemeente besluit tot het aanbieden van een inburgeringsvoorziening aan degene met
algemene bijstand of uitkering die tevens verplicht is om arbeid te verkrijgen en te aanvaarden, dan
moet dit altijd een gecombineerde voorziening zijn. Binnen deze voorziening kunnen gemeenten
onderdelen volgtijdelijk inzetten. Gemeenten bepalen in beginsel zelf welke van de genoemde
inburgeringsvoorzieningen zij inkopen en bij wie zij deze inkopen (marktwerking). Zowel
inburgeringsplichtigen als vrijwillige inburgeraars zijn een eigen bijdrage verschuldigd van € 270.
2.4.6. Lening en vergoeding
Inburgeringsplichtigen die worden gehandhaafd door de gemeente maar geen voorziening hebben
gekregen of geaccepteerd, of niet worden gehandhaafd maar wel willen inburgeren (oudkomers),
kunnen een lening bij de Informatiebeheer Groep (nu: Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO))
aanvragen indien zij een cursus bij een gekeurmerkte cursusinstelling hebben ingekocht (Keurmerk
Inburgering). De lening kan worden gebruikt voor een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen of - vanwege van een wijziging van het Besluit inburgering met terugwerkende kracht tot
en met 1 januari 2007 - het Staatsexamen NT2 Programma I of II en bedraagt maximaal € 5.000.
Inburgeringsplichtigen die binnen 3 jaar na de start van de handhavingstermijn het inburgeringsexamen of Staatsexamen NT2 Programma I of II behalen, krijgen een vergoeding van maximaal
70% van de geconsumeerde lening of gemaakte kosten tot een maximum van € 3.000 terug.
Inburgeringsplichtigen die enkel het examengeld hebben betaald en (nagenoeg) geen cursuskosten
hebben gemaakt, ontvangen een forfaitaire vergoeding van € 650, indien zij het examen binnen 3
jaar na de start van de handhavingstermijn halen.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 58 van 207

2.4.7. Inburgeringsexamen
Het inburgeringsexamen bestaat uit vier verschillende examens:
(a) Het decentraal praktijkexamen in de vorm van 30 portfolio-opdrachten of 6 assessments of een
combinatie van 15 portfolio-opdrachten en 3 assessments (PE);
(b) Het elektronisch praktijkexamen (EPE);
(c) De toets gesproken Nederlands (TGN);
(d) De Kennis van de Nederlandse samenleving (KNS).
De geestelijk bedienaar moet daarnaast een aanvullend praktijkdeel afleggen door middel van 6
extra portfolio-opdrachten.
De inhoud van het examen is in de Regeling inburgering uitgewerkt. De eindtermen voor zowel de
Nederlandse taal die in PE en EPE worden getoetst, alsmede die voor KNS zijn als bijlagen bij de
Regeling inburgering gevoegd. Het Servicecentrum Inburgering van de DUO neemt de zogeheten
centrale examens (EPE, TGN en KNS) af en het decentraal praktijkexamen in de vorm van de
portfolio.
Aangewezen exameninstellingen kunnen het decentraal praktijkexamen afnemen in de vorm van
portfolio’s en/of assessments. Het EPE en de KNS worden per computer afgenomen (duur
respectievelijk 60 en 45 minuten). De TGN wordt per telefoon afgenomen (duur 15 minuten).
2.4.8. Het bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen (BPI)
Een gemeente kan een inburgeringsplichtige oudkomer oproepen om te verschijnen en gegevens
te verstrekken. De identiteit van de opgeroepen personen moet de gemeente vaststellen aan de
54

hand van een officieel document, zoals bedoeld in de Wet op de identificatieplicht .
Een hulpmiddel bij het identificeren van inburgeringsplichtige oudkomers is het door het ministerie
van VROM - WWI beschikbaar gestelde Bestand Potentiële Inburgeraars (BPI). Het BPI bevat
gegevens van natuurlijke personen die op het moment van inwerkingtreding van het nieuwe
inburgeringsstelsel al in Nederland woonachtig zijn, en van wie redelijkerwijs kan worden vermoed
dat zij inburgeringsplichtig zijn, of dat kunnen worden. Het BPI bevat geen gegevens van
inburgeringsplichtige nieuwkomers of vrijwillige inburgeraars. Het doel van het BPI is de gemeente
en de DUO van zodanige informatie te voorzien, dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat
personen ten onrechte als inburgeringsplichtige worden aangemerkt.
Daarnaast kan de minister het BPI gebruiken voor het aanleveren van beleidsinformatie. Het BPI
geeft geen zekerheid dat de geregistreerde persoon daadwerkelijk inburgeringsplichtig is. De
gegevens in het bestand zelf zijn onvoldoende om de inburgeringsplicht met zekerheid vast te
stellen. Daarom moeten gemeenten zelf in het eerste (intake)gesprek vaststellen of de betreffende
persoon inburgeringsplichtig is. Ook kunnen gemeenten het BPI gebruiken om gericht beleid te
voeren op bijzondere groepen.
54

Wet inburgering, artikel 25 tot en met 28.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 59 van 207

Het BPI is gebaseerd op persoonsgegevens uit de Gemeentelijke Basisadministratie van in
Nederland gevestigde vreemdelingen die door de gemeentelijke afdelingen burgerzaken aan de
DUO zijn aangeleverd. De DUO heeft de gegevens vervolgens gefilterd op:
(a) Personen van wie op grond van hun leeftijd, hun verblijfstitel of hun nationaliteit kan worden
vastgesteld dat zij niet inburgeringsplichtig zijn;
(b) Personen van wie uit bij de DUO geregistreerde diplomagegevens blijkt dat zij beschikken over
een diploma of certificaat dat vrijstelling geeft.
De DUO gebruikt het BPI bij de beoordeling of personen die een lening of vergoeding aanvragen
55

voor hun inburgering, daarvoor in aanmerking komen op grond van de Wet inburgering .
2.4.9. Het Informatiesysteem Inburgering (ISI)
Voor het registreren van gegevens die in het kader van de Wet inburgering van belang zijn, is het
56

Informatiesysteem Inburgering (ISI) opgezet . Naast de registratiefunctie heeft ISI tot doel om
gegevens te verstrekken ten behoeve van de bekostiging van de wet en de Wet participatiebudget,
de evaluatie van bestaand beleid en de voorbereiding van toekomstig beleid.
Gemeenten voeren relevante informatie in ISI in. De DUO beheert ISI en stelt periodiek en/of op
verzoek gegevens beschikbaar aan gemeenten en het ministerie.

2.5. De belangrijkste componenten van de Regeling vrijwillige inburgering op 1
januari 2007
De minister werkt in het najaar van 2006 de aanvullende maatregelen voor de doelgroep die niet tot
inburgering verplicht kan worden, uit in twee regelingen: de Regeling vrijwillige inburgering niet-G31
2007

57

58

en de Regeling vrijwillige inburgering G31 2007 . De Regelingen richten zich op

Nederlanders, of burgers uit de Europese Unie Europese Economische Ruimte, Zwitsers en andere
personen die op grond van internationale verdragen of besluiten niet verplicht kunnen worden tot
inburgering, maar van wie wel kan worden vastgesteld dat zij een inburgeringsachterstand hebben.
Gemeenten kunnen deze groep een inburgeringsvoorziening aanbieden. De criteria voor het
vaststellen van de inburgeringsachterstand zijn nagenoeg identiek aan die van de Wet inburgering.
De vrijwillige inburgeraar is diegene vanaf 16 jaar, die minder dan acht jaren tijdens de leerplichtige
leeftijd in Nederland heeft verbleven, die niet beschikt over diploma’s die voor inburgeringsplichtigen vrijstelling geven van deze plicht, die niet leerplichtig is, geen opleiding volgt aansluitend

55
56
57

Memorie van Toelichting Wet inburgering, paragraaf 5.4.2, artikel 48 lid 2.
Wet inburgering, artikel 47.
Regeling van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, nr. DDS 5456934, houdende regels tot bevordering van

vrijwillige inburgering in de niet-G31 gemeenten, 6 december 2006.
58

Regeling van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, nr. 2006-0000407829, CZW/WVOB,

houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid, in verband met de
inwerkingtreding van de Wet inburgering (Regeling vrijwillige inburgering G31), 12 december 2006.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 60 van 207

op de leerplichtige leeftijd die tot een vrijstellend diploma leidt, en geen overeenkomst heeft
59

gesloten op grond van de regeling inburgering allochtone vrouwen 2006 .
Gemeenten mogen zelf bepalen aan welke personen binnen de doelgroep een aanbod wordt
gedaan. Wel zal worden gestimuleerd dat prioritaire groepen bij voorkeur met voorrang een aanbod
voor een inburgeringsvoorziening wordt gedaan. Deze prioritaire groepen zijn: uitkeringsgerechtigden, personen zonder inkomsten uit arbeid en uitkering en geestelijk bedienaren.
Omdat de gemeente geen plicht aan de vrijwillige inburgeraar kan opleggen, is het van belang dat
gemeenten deze inburgeraars stimuleren om in te burgeren. Voor het volgen van een
inburgeringscursus en het behalen van het inburgeringsexamen wordt tussen de gemeente en de
vrijwillige inburgeraar een overeenkomst gesloten.
De gemeente legt de rechten en verplichtingen van de vrijwillige inburgeraar in de overeenkomst
vast, waaronder het heffen van de eigen bijdrage, evenals de gevolgen van niet-nakoming van
deze overeenkomst.
De regeling verschilt op enkele belangrijke punten van de Wet inburgering:
(a) Gemeenten kunnen aan een ieder die onder de doelgroep vrijwillige inburgeraars valt een
voorziening aanbieden;
(b) Gemeenten hoeven niets op te nemen in de verordening over het aanbod aan de vrijwillige
inburgeraar;
(c) Vrijwillige inburgeraars kunnen geen gebruikmaken van het lening- en vergoedingenstelsel.

2.6. Het draagvlak voor het nieuwe inburgeringsstelsel
Tijdens de totstandkoming van het wetsvoorstel zijn de meeste belanghebbenden, soms meerdere
malen, geconsulteerd. Vanuit de instituties blijkt er wel draagvlak te bestaan voor de verbetering
van het oude stelsel, maar er zijn ook kritische kanttekeningen. De VNG heeft tijdens de
parlementaire behandeling een aantal bezwaren

60

geuit, ook in samenspraak met het UWV en

61

CWI . De belangrijkste zijn:
(a) Hoge regeldichtheid van het wetsvoorstel;
(b) Twijfel over de haalbaarheid van het beoogde resultaat in relatie tot het aantal cursusuren voor
oudkomers;
(c) Naast eigen verantwoordelijkheid van inburgeraars blijft begeleiding noodzakelijk;
62

(d) Voldoende invoeringstijd voor aanpassing van de uitvoering .
De VNG pleit na besluitvorming door de Tweede Kamer in de zomer van 2006 voor een goede
(alternatieve) regeling voor de aanpak van taalachterstand van genaturaliseerde Nederlanders, nu
deze buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen.

59
60
61
62

Zie bijlage A voor de in de wet opgenomen definitie.
VNG brieven aan de Tweede Kamer van 20 oktober 2005 en 30 mei 2006 en aan de Eerste Kamer van 21 november 2006.
VNG, UWV, CWI, brief aan de Tweede Kamer, 5 december 2005.
VNG herhaalt dit standpunt ook in haar brief aan de Eerste Kamer van 15 november 2006.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 61 van 207

Ook de MBO-raad, als vertegenwoordiger voor de roc’s die een deel van het inburgeringsonderwijs
uitvoert, laat kritische geluiden horen. Met name de introductie van verdere marktwerking, waarbij
63

de roc’s naar verwachting een deel van hun markt verliezen, is onderwerp van kritiek .
De voorzitter van de branchevereniging voor re-integratiebureaus (Borea, later gewijzigd in
Boaborea), die al inburgeringsonderwijs onder de Win en de oudkomersregelingen uitvoerden,
schrijft aan de minister dat zij de uitgangspunten steunt, maar het stelsel te bureaucratisch vindt.
64

Bovendien vindt zij de eigen verantwoordelijkheid in financiële zin te zwaar voor inburgeraars .
Vanuit wetenschappelijke hoek komen ook kritische geluiden. Een belangrijk voorbeeld hiervan
betreft de open brief aan de Eerste Kamer van 18 hoogleraren waarin zij forse kritiek uiten op het
65

wetsvoorstel .
De reacties richten zich vooral op de dwang en de sancties in het systeem en de hoge
regeldichtheid:
(a) Hoge kosten en hoge complexiteit van de uitvoering van de regelgeving die niet in verhouding
staan tot het doel;
(b) Afschrikeffect op kennismigranten;
(c) Opleggen van boetes aan personen die het beoogde eindniveau nooit kunnen halen (sterk
wantrouwen jegens inburgeraars);
(d) Diverse juridische bezwaren.
De minister bespreekt conform de Wet Overleg Minderheden met het Landelijk Overleg
Minderheden (LOM) haar voorstel voor aanpassing van het inburgeringsstelsel. Het LOM meldt in
zijn schriftelijke reactie

66

dat het het nieuwe stelsel als een verslechtering ziet ten opzichte van het

bestaande stelsel. De belangrijkste kritiekpunten van het LOM zijn:
(a) Moeilijk te begrijpen regelgeving voor inburgeraars;
(b) Dat gemeenten pas na de intake definitief vaststellen of de inburgeringsplicht wel of niet van
toepassing is waardoor gemeenten personen mogelijk onterecht oproepen;
(c) Ongelijke behandeling van bijstandsgerechtigden en werknemers met een minimumloon voor
de afbetaling van de lening;
(d) Het opleggen van een bestuurlijke boete indien een inburgeringsplichtige het examen niet
(tijdig) haalt.
Daarnaast adviseert het LOM de minister om te regelen dat voor oudkomers die op eigen initiatief
een inburgeringscursus willen volgen een beschikking wordt afgegeven, zodat zij in aanmerking
komen voor zowel de vergoeding als de kredietfaciliteit.

63
64
65
66

Voor cursussen voor oudkomers was er al marktwerking.
Brief van mevrouw E. Vogelaar (Borea) aan minister Verdonk van 11 juni 2006.
NRC, open brief van 18 hoogleraren, 13 oktober 2006.
Brief van het Landelijk Overleg Minderheden gericht aan de minister voor Vreemdelingenbeleid en Integratie, 29 november

2005.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 62 van 207

2.7. Voorbereiding van de implementatie van het nieuwe stelsel door de minister
voor V&I
Het ministerie richt een aparte Projectdirectie Modernisering Inburgering (PMI) op voor de
ontwikkeling van het nieuwe inburgeringsstelsel. Het Frontoffice Inburgering, dat deel uitmaakt van
PMI, start al vanaf de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer met het geven van
voorlichting aan gemeenten en cursusinstellingen over de vormgeving van het nieuwe stelsel via
nieuwsbrieven, de website Handreiking inburgering gemeenten en themabijeenkomsten.
Ook werkt het ministerie samen met de VNG aan een modelverordening. Voor een soepele
introductie van de marktwerking sluit het Rijk een convenant met de MBO-raad waarin bestuurlijke
67

afspraken zijn vastgelegd .
Aan de roc’s wordt een transitiebudget van € 122 miljoen toegekend om een onevenredig nadeel
voor roc’s te compenseren en een level playing field te creëren bij de introductie van marktwerking.
Met de VNG worden bestuurlijke afspraken gemaakt over kosten die verband houden met de
voorbereidingen van gemeenten om de wet in te voeren. Een eenmalig bedrag van € 52 miljoen
68

wordt beschikbaar gesteld .
Naast de juridische uitwerking van het stelsel ontwikkelt PMI samen met de betrokken instanties
69

onder meer de verschillende examenonderdelen binnen het examenstelsel , het
informatiesysteem Inburgering, het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen en het proces voor
het verstrekken van leningen en vergoedingen. In de brief van de minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie van 26 oktober 2006

70

meldt de minister dat vrijwel alle

onderdelen op schema liggen, zijn afgerond en/of ten minste bij de start van de wet beschikbaar
zijn. Enkele onderdelen uit deze brief:
(a) Medisch protocol ten behoeve van ontheffing van de inburgeringsplicht: het protocol is in
concept gereed en trainingen van (onafhankelijke) artsen zijn gestart;
(b) Centrale examens: technische systemen zijn getest, onderzoek naar het niveau van de
zak/slaaggrens loopt en instrumenten voor het decentrale praktijkexamen zijn nagenoeg
gereed;
(c) Examenlocaties: vanaf 2 januari 2007 zijn zes examenlocaties beschikbaar;
(d) Toezicht op de examens: bij de inwerkingtreding kunnen gegadigden zich melden bij KCE om
de procedure voor aanwijzing te starten;
(e) Lening en vergoedingstelsel: vanaf 2 januari 2007 kunnen leningen worden aangevraagd en
vergoedingen kunnen worden uitgekeerd;
(f)

Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen en Informatiesysteem Inburgering ISI: systemen
worden per 1 december 2006 in gebruik genomen en zijn operationeel per 2 januari 2007;

(g) Portal Inburgering voor benaderen van BPI en ISI: applicatie is gereed en vanaf de tweede
helft van november 2006 vindt training van gemeenteambtenaren plaats;
(h) Prestatiecontract met de DUO: het overleg over het prestatiecontract zit in de afrondende fase;
67
68
69
70

Convenant tussen minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en de MBO-raad, 30 september 2005.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 308, nr. 110, blz. 6.
Eindtermen van het examen zijn in de zomer van 2006 gereed.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 308, nr. 110.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 63 van 207

(i)

Keurmerk Inburgering: MBO-raad, FOTIN/PEAPON en Boaborea ontwikkelen het Keurmerk.
Sinds september 2006 kunnen cursusinstellingen het Keurmerk aanvragen en bij de
inwerkingtreding van de wet zal een lijst beschikbaar zijn van instellingen met het Keurmerk ‘op
aanvraag’.

2.8. Initiële kwantitatieve doelen voor inburgering
2.8.1. Schatting van de omvang van de doelgroep van het inburgeringsstelsel
De omvang van de doelgroep waarop de Wet inburgering en de Regeling vrijwillige inburgering
betrekking heeft, is opgebouwd uit verschillende componenten. Het aantal inburgeringsplichtige
nieuwkomers waarop de Wet inburgering betrekking heeft, is afhankelijk van de jaarlijkse instroom
van migranten. Deze verschilt van jaar tot jaar en lag voor invoering van het nieuwe
inburgeringsstelsel op ongeveer 19.000 personen.
De Memorie van toelichting op het eerste wetsvoorstel in 2005 bevat een schatting van het aantal
oudkomers op wie de wet betrekking heeft: “De omvang van de groep oudkomers die
inburgeringsplichtig is, bedraagt naar schatting ongeveer 500 000 personen”. Uiteindelijk is de Wet
inburgering de inburgeringsplicht voor een deel van deze groep oudkomers komen te vervallen en
hiervoor in de plaats is de Regeling vrijwillige inburgering ingevoerd. De totale omvang van de
doelgroep waarop de Wet inburgering en de Regeling vrijwillige inburgering samen betrekking
hebben, is daarmee niet veranderd, maar is opgesplitst in een deel inburgeringsplichtigen en een
deel vrijwillige inburgeraars die ieder ongeveer de helft van de totale doelgroep vormt.
Een deel van de doelgroep waarop de Regeling vrijwillige inburgering betrekking heeft bestaat uit
nieuwe instroom, van met name Europese ingezetenen die (tijdelijk) in Nederland verblijven en
personen afkomstig uit Midden- en Oost-Europese landen (zogenaamde MOE-landers). In 2008
71

kwamen circa 26.000 MOE-landers naar Nederland .
2.8.2. De eerste inschatting van het aantal voorzieningen
Het meest gebruikte kengetal op het gebied van inburgering is het aantal door de gemeente
verstrekte inburgeringsvoorzieningen (inburgeringscursussen). Voorafgaand aan de invoering van
het nieuwe inburgeringsstelsel heeft de minister voor WWI een initiële verwachting aangegeven
voor het aantal door gemeenten te verstrekken inburgeringsvoorzieningen. Het beschikbare
macrobudget geldt volgens de Memorie van toelichting op de wet

72

hiervoor als uitgangspunt: “Het

nieuwe inburgeringsstelsel zal worden gefinancierd op basis van de huidige begroting van het
ministerie van Justitie, aangevuld met over te hevelen educatiegelden vanaf de inwerkingtreding
van de Wet inburgering”.

71

Engbersen, G, e.a., ‘Arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa, een profielschets van recente arbeidsmigranten uit de

MOE-landen’, RISBO, oktober 2009.
72

Tweede Kamer,vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr.3, blz 62 e.v.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 64 van 207

Bij het bepalen van de initiële verwachting spelen zowel het verwachte aantal inburgeraars als de
kosten per inburgeringsvoorziening een grote rol. Over beide factoren bestaat volgens de Memorie
van toelichting nog de nodige onzekerheid en dat ‘brengt met zich mee dat de feitelijke
ontwikkelingen en de te realiseren aantallen gemonitord moeten worden om indien nodig het kader
bij te stellen.’ Op basis van het beschikbare macrobudget en de verwachte prijs per
inburgeringstraject is de initiële verwachting dat er jaarlijks ‘bijna 47.000 inburgeringsplichtigen een
cursusaanbod kan worden gedaan’.
2.8.3. Initiële gemeentelijke schattingen in relatie tot het beschikbare macrobudget
Eind 2006 hebben gemeenten een eerste inschatting gemaakt van het verwachte aantal te
verstrekken inburgeringsvoorzieningen. De G31-gemeenten moesten, in het kader van het
grotenstedenbeleid (GSB), voor de periode 2007 tot en met 2009 een inschatting maken. De nietG31-gemeenten hebben alleen een inschatting voor het jaar 2007 gemaakt.
Voor de G31-gemeenten heeft de minister voor WWI op basis van het aantal eerste generatie
niet-westerse allochtonen in de leeftijd 15 tot en met 65 jaar en het beschikbare macrobudget een
indicatief voorschot evenals een indicatieve ambitie voor 2007 tot 2009 opgesteld. De G31gemeenten hebben op basis daarvan hun eigen opgave voor het aantal te verstrekken
inburgeringsvoorzieningen opgesteld en deze teruggekoppeld aan het ministerie. Voor de niet-G31
gemeenten is dezelfde methodiek gehanteerd, zij het dat deze slechts betrekking had op één jaar.
Naast de indicatieve ambities van het ministerie hebben gemeenten gebruikgemaakt van hun eigen
ervaringen met het oude inburgeringsstelsel en hun eigen administratie. Toen begin 2007 het BPI
beschikbaar was, hebben gemeenten ook het BPI

73

gebruikt om de schatting te verfijnen. De

initiële gemeentelijke opgave in 2006 voor het aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen was
hoger dan het beschikbare macrobudget. De minister voor WWI heeft daarom begin 2007 de
opgave van de gemeenten in overeenstemming gebracht met het beschikbare macrobudget. De
opgave van de G31 gemeenten bedroeg ongeveer 110.000 inburgeringsvoorzieningen voor de
periode 2007 tot en met 2009. Dit komt overeen met circa € 630 miljoen, terwijl er voor die periode
circa € 530 miljoen beschikbaar was. De minister voor WWI heeft de opgave van de G31gemeenten vervolgens bijgesteld naar ongeveer 93.000 inburgeringsvoorzieningen.
De niet-G31-gemeenten verwachtten voor 2007 ongeveer 14.000 inburgeringsvoorzieningen te
verstrekken. Dat paste binnen het beschikbare macrobudget voor deze groep. Voor 2008 was de
opgave van de niet-G31-gemeenten circa 21.000 inburgeringsvoorzieningen overeenkomend met
een budget van circa € 107 miljoen. Deze opgave was hoger dan het beschikbare macrobudget.
Uiteindelijk is een bedrag van € 98 miljoen beschikbaar gesteld. Er zijn geen specifieke afspraken
gemaakt met de niet-G31-gemeenten voor het bijstellen van de gemeentelijke opgave van het
aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen.

73

Zie voor meer informatie over het BPI 2.4.8.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 65 van 207

2.8.4. Samenvatting van het aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen
Het hiervoor beschreven proces leidde begin 2007 tot de volgende inschatting van het aantal te
verstrekken inburgeringsvoorzieningen:
Bron:

2007

2008

2009

2010

2011

Memorie van toelichting op de wet

47.000

47.000

47.000

47.000

47.000

Gemeentelijke opgave 2007a b

45.000

50.000

52.500

-

-

Tabel 6 Verwachting begin 2007 aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen

Toelichting op tabel 2:
(a) De G31-gemeenten hebben begin 2007 een opgave gedaan van het aantal
inburgeringsvoorzieningen voor de periode 2007 - 2009; deze is gelijkelijk verdeeld over deze
drie jaren en aangepast op het beschikbare budget;
(b) Voor de niet-G31-gemeenten is gebruikgemaakt van de opgave van het aantal
inburgeringsvoorzieningen per jaar (de opgave voor 2009 is ten gevolge van de invoering van
het Participatiebudget nooit definitief geworden).

2.9. Beschouwing over totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel
2.9.1. Beschouwing van het nieuwe inburgeringsstelsel
Uit de historie en achtergronden bij de totstandkoming van de wet blijkt dat er een duidelijke
noodzaak werd ervaren om het vorige inburgeringsstelsel te wijzigen. De vele onderzoeksrapporten
en met name ook de Commissie Blok tonen aan dat er verbeteringen mogelijk zijn. Met het
aantreden van de nieuwe minister (eerst minister Nawijn, later minister Verdonk) zijn de
veranderingen in het stelsel voorbereid. Zij kiezen er duidelijk voor om het inburgeringsstelsel te
positioneren in een strikter migratiebeleid. Het kabinet zet daarbij de relatie van de inburgering met
het recht op verblijf in Nederland centraal. Bovendien is het inburgeringsstelsel niet alleen bedoeld
voor de nieuwe migrant, maar het stelsel moet duidelijk ook de inburgeringsachterstanden van
oudkomers wegwerken (bij circa 500.000 personen).
In de uitwerking van het stelsel stelt het kabinet de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar
centraal. De inburgeraar moet zelf zorgen voor een inburgeringscursus en bijdragen in de kosten
hiervoor. Hiermee breekt het kabinet met het vorige stelsel, waarin gemeenten een belangrijke
regierol hebben. Daarnaast moet de volledige marktwerking, in die kabinetsperiode een belangrijk
thema, de kwaliteit van de inburgeringscursus verbeteren.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 66 van 207

2.9.2. Beschouwing van de aanpassingen in uitgangspunten
In de periode waarin de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de wet voorbereidt (2004
tot en met 2006), is te zien dat het kabinet enkele aanpassingen voorstelt die afwijken van de
oorspronkelijke uitgangspunten. Een van de eerste doelgroepen van het oorspronkelijk
wetsvoorstel waren alle Nederlanders waarvan het kabinet veronderstelt dat zij een
inburgeringsachterstand hebben. In 2005 geeft de Raad van State in zijn advies over het
wetsvoorstel aan dat hij een fundamenteel bezwaar heeft tegen het wetsvoorstel omdat
“Nederlanders daarmee in een ongunstiger positie komen te verkeren dan de andere burgers van
de Europese Unie, wat volgens de Raad moeilijk te verenigen is met het gelijkheidsbeginsel”. De
Raad adviseert daarom alle Nederlanders op dezelfde voet als de overige burgers van de
Europese Unie van de inburgeringsplicht vrij te stellen.
In de zomer van 2006 volgt, nadat het wetsvoorstel door de Tweede Kamer is aangenomen, een
tweede aanpassing in de doelgroep aan wie een inburgeringsplicht wordt opgelegd.
Naar aanleiding van een tweede advies van de Raad van State wordt de inburgeringsplicht voor de
drie specifieke groepen genaturaliseerde Nederlanders geschrapt. De minister neemt vervolgens
maatregelen om inburgering op vrijwillige basis mogelijk te maken voor personen die een
inburgeringsachterstand hebben, maar niet tot inburgering kunnen worden verplicht. Dit wordt
geregeld in de Regeling vrijwillige inburgering 2007.
Op grond van de wijzigingen is een inburgeringsplicht voor de helft van de oorspronkelijke
doelgroep van ongeveer 500.000 personen, één van de belangrijke uitgangspunten voor het
wetsvoorstel, niet afdwingbaar. In het geval dat een vrijwillige inburgeraar een uitkering ontvangt
onder de Wet werk en bijstand of andere sociale zekerheidswetten, kan de gemeente deze wel
dwingen tot deelname aan een inburgeringsvoorziening.
Tijdens de parlementaire behandeling amendeert de Tweede Kamer een tweede belangrijke
wijziging. Hierdoor zijn gemeenten verplicht inburgeringsplichtige asielgerechtigden en
inburgeringsplichtige geestelijke bedienaren een verplichtend aanbod te doen. Deze
inburgeringsplichtigen blijven echter de mogelijkheid houden om dat aanbod te weigeren en zelf te
bepalen op welke wijze zij inburgeren.
2.9.3. Beschouwing van de voorbereiding van de implementatie
Tijdens de voorbereiding van het nieuwe stelsel heeft het ministerie veel inspanningen gedaan om
de wijzigingen voor te bereiden en de verschillende organisaties (DUO, gemeenten, exameninstelingen, et cetera) te ondersteunen tijdig gereed te zijn. Uit de evaluatie blijkt dat het ministerie
zijn voorbereidende activiteiten voor invoering van de wet gereed had. Wel komt de
invoeringsdatum van 1 januari 2007 onder druk te staan vanwege de blijvende discussie over het
nieuwe stelsel, met name over de omvang van de groep inburgeringsplichtigen.
In het najaar van 2006 maakte de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie haast met de
besluitvorming over het wetsvoorstel van het nieuwe inburgeringsstelsel.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 67 van 207

De voorbereidende activiteiten (het opzetten van een examensysteem, de voorbereiding van ISI, et
cetera) van het ministerie waren voor invoering gereed en gemeenten - die de uitvoering verzorgen
- waren geïnformeerd. Toen eind 2007 het wetsvoorstel ter behandeling voorlag bij de Eerste
Kamer heeft de minister niet aangegeven de in de Code voor Interbestuurlijke Verhoudingen
bepaalde invoeringstermijn van drie maanden te hanteren. Dit ondanks signalen in een
uitvoeringstoets die de Tweede Kamer had laten uitvoeren en het advies van de VNG om
voldoende invoeringstermijn te hanteren. De minister ging ervan uit dat de beperkte
invoeringstermijn een prikkel geeft die voorkomt dat gemeenten pas in de loop van maart of april
zouden starten met de uitvoering. Bovendien gaf zij aan dat de termijnen in de wet voor het
oproepen en handhaven van nieuwkomers gemeenten voldoende tijd geven om de uitvoering begin
2007 op te starten. De Eerste Kamer heeft hier uiteindelijk mee ingestemd.
De uiteindelijke publicatiedatum van de nieuwe Wet inburgering is 7 december 2006 en van het
Besluit Inburgering 14 december 2006, met als invoeringsdatum 1 januari 2007.

Totstandkoming van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 68 van 207

3. Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel
3.1. Inleiding
Dit hoofdstuk bevat een analyse van de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel met
daarin de introductie van het Deltaplan Inburgering, de implementatie van wet- en regelgeving in de
uitvoeringspraktijk en het doorvoeren van wijzigingen in wet- en regelgeving in de periode 2007 tot
en met 2009 (onderzoeksvragen A2 en B1). Het hoofdstuk sluit af met een beschouwing.
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd:
3.2 De introductie van het Deltaplan Inburgering
3.3 Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel
3.4 Wijzigingen in wet- en regelgeving
3.5 Beschouwing over de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

3.2. De introductie van het Deltaplan Inburgering
3.2.1. Deltaplan: de link tussen inburgering en participatie
Vanaf 1 januari 2007 ondersteunde het Tijdelijk Project Implementatie Inburgering met de
Frontoffice van het Ministerie van Justitie de implementatie van het nieuwe stelsel. Het kabinetBalkenende IV, dat in februari 2007 aantreedt, wil echter meer doen, namelijk de kwaliteit van de
inburgering verbeteren en meer mensen in laten burgeren, en stelt hiervoor ook extra middelen ter
74

beschikking . Om dat doel te bereiken is in september 2007 het 'Deltaplan Inburgering: Vaste voet
in Nederland'

75

76

verschenen . Tijdens de zogenoemde 100-dagen-periode

77

is het Deltaplan

besproken in het hele land. De uitvoering van het Deltaplan inburgering wordt ondergebracht bij de
Minister voor Wonen, Wijken, en Integratie (WWI).
Het Deltaplan stelt dat de wijzigingen in het inburgeringsstelsel, die onder andere volgen uit
aanbevelingen van vele rapporten, vooral “het karakter hebben van macro-interventies”. De reden
om het Deltaplan te introduceren, is om naast het gewijzigde wettelijk kader ook de
uitvoeringspraktijk sterk te verbeteren. Het Deltaplan stelt hierover: “De aanbevelingen die niet
primair via de weg van wet- en regelgeving kunnen worden gerealiseerd, vergen de nodige
bestuurlijke en professionele inspanningen en een goede en samenhangende uitvoering van de
inburgeringsprogramma’s. Het gaat dan bijvoorbeeld om de gemeentelijke regie en
het opdrachtgeverschap, de kwaliteit van de uitvoerders, de samenwerking met ketenpartners, de
rol van werkgevers en andere maatschappelijke organisaties. Hoewel samenwerking binnen
gemeenten […] door zowel het rijk, gemeenten en de meeste uitvoeringsorganisaties belangrijk
74

76
77

Coalitieakkoord ‘Samen werken, samen leven’ van 7 februari 2007.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 143, nr. 1.
Na het regeerakkoord op hoofdlijnen trok het hele Kabinet 100 dagen het land in om in gesprek te gaan met burgers om

daarna het regeerakkoord uit te werken in concrete plannen.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 69 van 207

wordt gevonden, kan hier nog veel winst worden behaald. Daarbij stond inburgering de afgelopen
jaren niet altijd voldoende hoog op de agenda. Hierdoor zijn de resultaten tot nu toe achtergebleven
en valt het rendement voor zowel de inburgeraar als de samenleving tegen.”
Uitgangspunt van het Deltaplan is het behalen van ‘duurzaam rendement op inburgering’. Het
Deltaplan legt daarin duidelijk de nadruk op participatie: “Inburgering en participatie zijn echter
onlosmakelijk met elkaar verbonden: inburgering bevordert de participatie en een
inburgeringsprogramma heeft een grotere kans van slagen als de inburgeraar tegelijkertijd
participeert. Dit is een aanscherping van de visie op inburgering: het gaat om de wisselwerking
tussen inburgering en participatie, waarbij het beoogde einddoel van de inburgeraar en participatie
centraal staan. Het realiseren van het beoogde einddoel houdt niet op bij het halen van het
(verplichte) inburgeringsexamen.”
De kwantitatieve doelstellingen die het Deltaplan noemt, zijn:
(a) Periode 2008 tot en met 2011: 250.000 inburgeringsprogramma’s, circa 60.000 per jaar
(gebaseerd op het financiële kader voor inburgering en het extra budget dat het kabinet
daarvoor beschikbaar stelt);
(b) In 2011: 80% van de inburgeringscursussen is een duale

78

inburgeringscursus.

Voor 2008 is een budget van € 40 miljoen beschikbaar voor uitvoering van het Deltaplan. Het
budget voor 2009 en later wordt bepaald door de realisatie ervan en ervaringen opgedaan in 2008.
3.2.2. Thema’s in het Deltaplan
De belangrijkste thema’s in het Deltaplan zijn de kwaliteitsverbetering van de inburgeringsprogramma’s, de kwaliteitsverbetering door vereenvoudiging van regelgeving en de
kwaliteitsverbetering door versterking van de uitvoering. In de onderstaande tabel zijn de thema’s
en hieraan gekoppelde maatregelen genoemd.
Thema's

Genoemde maatregelen

Kwaliteitsverbetering inburgeringsprogramma’s

Meer maatwerk voor de inburgeraar
Versterken verbinding inburgering en participatie
Ontwikkelen competentieprofiel

Kwaliteitsverbetering door vereenvoudiging
regelgeving

Inburgeringsaanbod aan alle inburgeringsplichtigen
Direct opgaan voor staatsexamen
Een handhavingstermijn
Eén wet voor inburgeringsplichtigen en vrijwillige
inburgeraars
Invoering Participatiebudget
Invoering Persoonlijk Inburgeringsbudget

Kwaliteitsverbetering door versterking uitvoering

78

Beleidsvrijheid door middel van Participatiebudget

Het Deltaplan zegt hierover: “Uitgangspunt van deze duale programma’s is ‘lerend participeren waarbij de taalverwerving

betrekking heeft op de participatieactiviteiten en de participatieactiviteiten hebben een expliciete rol in het stimuleren,
ondersteunen en faciliteren van het taalverwervingsproces. Het grote voordeel van een duaal programma is dat het leren van
de taal direct wordt gekoppeld aan het participeren in de samenleving.”

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 70 van 207

Thema's

Genoemde maatregelen
Professionalisering opdrachtgeverschap
Samenwerking SUWI-keten
Wijkgerichte aanpak
Inburgeringsakkoord maatschappelijke organisaties
Volumeverhoging 2008 - 2011

Tabel 7 Overzicht van thema’s en maatregelen in het Deltaplan Inburgering

Naast de wijzigingen in de regelgeving heeft de minister voor WWI in het kader van het Deltaplan
samen met gemeenten en/of cursusinstellingen best practices verzameld en ondersteunende
handreikingen opgesteld

79

voor de uitvoering zoals op het gebied van opdrachtgeverschap

80

en het

uitvoeren van de intake. Ook heeft de minister voor WWI afspraken gemaakt met maatschappelijke
organisaties en gemeenten (inburgeringsakkoord). In samenwerking met het UWV, het ministerie
voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en gemeenten is voor de verbetering van de koppeling
tussen inburgering en re-integratie een separaat project gestart (deelplan ‘Duaal met re-integratie’).
In 2009 zijn in een zestal gemeenten zogenaamde pilotprojecten uitgevoerd. De pilotprojecten
hebben “voorbeelden opgeleverd hoe inburgering aan de kop van het proces kan worden ingebed,
hoe een duaal traject van inburgering en re-integratie eruit kan zien en hoe de accountmanagers in
hun contacten met werkgevers ook de dienstverlening aan werkzoekende inburgeraars kunnen
81

meenemen” . De implementatie van de resultaten uit de pilotprojecten in 30 regio’s en het
uitdragen van resultaten bij gemeenten is voorzien in 2010.
De in het Deltaplan genoemde ontwikkelonderzoeken zijn gestart door bij 26 gemeenten een op
feiten gebaseerd inzicht te krijgen in de kwaliteitsbevorderende factoren van het
inburgeringsonderwijs. Er is een competentieprofiel ontwikkeld samen met de verschillende
cursusinstellingen. Het Participatiebudget is ingevoerd en er zijn accountmanagers inburgering op
de werkpleinen ingezet om de koppeling tussen re-integratie en inburgering te bevorderen.
De procesmanagers (voor de 50 grootste gemeenten) hebben gemeenten ondersteund bij de
implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel en bij de ondersteuning bij het doorvoeren van
kwaliteitsverbetering. Er zijn middelen beschikbaar gesteld en afspraken gemaakt met
maatschappelijke organisaties voor de inzet van 20.000 taalkoppels die de inburgeraar
82

ondersteunen bij zijn inburgeringsplicht. Eind 2009 zijn er bijna 4.000 koppels gevormd .
Het ministerie van VROM - WWI heeft diverse voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd om de
verworven kennis en instrumenten ook uit te dragen aan gemeenten en cursusinstellingen op alle

79
80
81
82

Bijvoorbeeld de handreiking ‘Goed opdrachtgeverschap’.
Zie www.vrom.nl/pagina.html?id=46300 voor de handreiking ‘Goed Opdrachtgeverschap’.
Algemeen Keten Overleg (AKO), ‘Rapportage, 3de tertaal 2009’.
Een gedetailleerd overzicht van de stand van zaken van het Deltaplan inburgering is opgenomen in het jaarverslag van het

ministerie van VROM - WWI (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 360 XVIII, nr. 3).

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 71 van 207

niveaus. Daarnaast hebben ook de procesmanagers een grote rol gespeeld als intermediair tussen
83

het ministerie en de gemeenten .
Op alle onderdelen van het Deltaplan is vooruitgang geboekt en de beoogde maatregelen zijn
ingezet of afgerond. Het doorvoeren van wijzigingen in wet- en regelgeving is beschreven in
paragraaf 3.4. Het toepassen van best practices ligt voornamelijk bij gemeenten. De effecten van
verschillende andere maatregelen moeten met name bij gemeenten zichtbaar worden.
In hoofdstuk 4 komt het effect van het Deltaplan op de verschillende onderdelen van het
inburgeringsproces terug.

3.3. Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel
3.3.1. Feitelijke start van de implementatie bij gemeenten
De implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel vergt voorbereiding van gemeenten. Deze
voorbereiding bestaat uit het maken van beleidsplannen, het aanpassen van de
uitvoeringsorganisatie, het voorbereiden en uitvoeren van aanbestedingen voor de
inburgeringscursussen, het identificeren van inburgeringsplichtigen, het opstellen van de
verordening, het voorbereiden van de administratie en het inregelen van bijbehorende processen.
Gemeenten zijn zich in de loop van 2006 aan het voorbereiden op de nieuwe wet. In een
onderzoek onder 60 grote gemeenten in oktober 2006

84

noemt 95% van de gemeenten dat ze

gereed zijn voor de start van het nieuwe inburgeringsstelsel op 1 januari 2007. Ook uit interviews
met gemeenten in het kader van het diepteonderzoek blijkt dat zij zich voor 1 januari 2007
(enigszins) aan het voorbereiden waren, daarbij geven ze wel aan dat het concreet handelen zich
veelal pas na 1 januari voordeed.
Gemeenten noemen in de interviews twee hoofdredenen waarom ze pas na 1 januari 2007 tot
concreet handelen zijn overgegaan. Ten eerste geven sommige gemeenten dat zij in het najaar van
2006 verwachtten dat er opnieuw uitstel zou komen voor de invoering van het nieuwe
inburgeringsstelsel vanwege de verschillende discussies die nog werden gevoerd over de inhoud
van het stelsel. De tweede reden die gemeenten noemen, is het gegeven dat er tijdens het
parlementaire proces verschillende (grote) wijzigingen optraden in het wetsvoorstel en dat zij
hebben gewacht met handelen totdat er definitief geen wijzigingen meer in de wet zouden
optreden.
Dat gemeenten hebben gewacht met concrete handelingen blijkt onder andere uit de gemeentelijk
aanbestedingen van de inburgeringscursus. In de tweede helft van 2006 zijn er slechts vier
85

aanbestedingen voor een overeenkomst voor inburgeringscursussen gepubliceerd .

83

Het ministerie heeft de procesmanagers ingesteld om de uitvoering te ondersteunen bij (voornamelijk) de G52-gemeenten en

als ‘informatiemakelaar’ van ministerie naar gemeente en vice versa.
84
85

Significant, Triarii, ‘Wi wel en Wi niet’, oktober 2006.
Bron: www.aanbestedingskalender.nl, zoekwoord ‘inburgering’, (Europese als nationale aanbestedingen).

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 72 van 207

In de eerste helft van 2007 zijn er circa 55 gepubliceerd en in de tweede helft van 2007 zijn dat er
86

circa 50 . Een gemiddelde aanbesteding heeft al snel een doorlooptijd van drie tot zes maanden,
voordat een overeenkomst met een cursusinstelling is gesloten.
Uit het eerder genoemde onderzoek onder 60 grote gemeenten blijkt dat de planning, om op 1
januari 2007 gereed te zijn, krap, maar haalbaar is. De belangrijkste knelpunten die gemeenten in
dit onderzoek noemen, zijn:
(a) Circa 50% van de gemeenten noemt de beoogde doelgroep onduidelijk (grootte en
samenstelling), moeilijk te bereiken of meent dat het moeilijk zal zijn een verplichting op te
leggen;
(b) Circa 50% van de gemeenten geeft aan dat de communicatie tussen het ministerie en de
gemeente moeizaam verloopt, bijvoorbeeld met betrekking tot de invoeringsdatum en het
beschikbare budget.
Het hiervoor genoemde onderzoek bevat ook een kanttekening dat gemeenten de voorbereiding
onderschatten. De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) moest in dezelfde periode in het
sociale domein worden voorbereid en gemeenten waren erg positief over de voortgang van de
implementatie.
3.3.2. Problemen in de implementatie
De meeste gemeenten beginnen in 2007 met de daadwerkelijke implementatie. Het organiseren
van de uitvoeringspraktijk volgens het nieuwe inburgeringsstelsel leverde volgens geïnterviewde
gemeenten de nodige problemen op. Deze gemeenten noemen als belangrijke redenen
onduidelijkheid over de doelgroep die onder de wet valt (toepassing van de definitie van de
doelgroep) en het bepalen wie zij wel en wie zij geen inburgeringsvoorziening mogen aanbieden.
Deze moeilijkheid volgt direct uit de wettelijke definities. Gemeenten noemen in interviews dat de
casemanagers destijds moeite hadden om uit te leggen aan inburgeraars dat ze wel moeten
inburgeren volgens de wet, maar dat ze het zelf moeten regelen en daarvoor gebruik kunnen
maken van een lening of vergoeding om de opleiding te bekostigen.
Daarnaast noemen alle geïnterviewde gemeenten het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen
(BPI) als een knelpunt. Zoals in paragraaf 2.4.8 is beschreven, is het BPI bedoeld als hulpmiddel
voor gemeenten om (vermoedelijk) inburgeringsplichtige oudkomers op te roepen. Gemeenten
moeten vervolgens tijdens de intake nog wel vaststellen wie wel en wie niet inburgeringsplichtig is.
Dit leidde tot onduidelijkheid. Geïnterviewde gemeenten geven allen aan dat zij verwachtten dat het
BPI (vrijwel) volledig bestond uit inburgeringsplichtige oudkomers, hoewel de minister voor
Vreemdelingenzaken en integratie en later WWI had gecommuniceerd dat het om potentieel
inburgeringsplichtigen ging. Gemeenten riepen personen uit het BPI op in de veronderstelling dat
zij allemaal inburgeringsplichtig zouden zijn en in aanmerking zouden komen voor een voorziening.
Zij kwamen er vervolgens achter dat een deel niet inburgeringsplichtig was en dat zij niet alle
inburgeringsplichtigen een inburgeringsvoorziening konden aanbieden.

86

Diverse aanbestedingen bevatten samenwerkingsverbanden van gemeenten.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 73 van 207

Uit een quickscan

87

onder gemeenten (respons is 257 gemeenten) in de periode mei tot en met juni

2007 blijkt dat 84% van de gemeenten de verordening heeft vastgesteld en dat 78% van de
gemeenten de prioritaire doelgroepen heeft bepaald. Maar, uit hetzelfde onderzoek blijkt dat in
slechts 30% van de gemeenten de aanbesteding van inburgeringscursussen is afgerond en in 29%
van de gemeenten het opleiden van personeel (consulenten) is voltooid. Het onderzoek noemt als
knelpunten onvoldoende ambtelijke capaciteit, het opzetten van samenwerking met andere
organisaties (bijvoorbeeld UWV) en onduidelijkheid over de benodigde verantwoordingsinformatie
(het accountantsprotocol). De grotere gemeenten zijn volgens de uitkomsten uit de quickscan over
het algemeen verder met de voorbereiding op de invoering van de Wet inburgering dan de kleinere
gemeenten.
Ook uit de interviews komt dit beeld naar voren. Zowel het maken van operationele werkafspraken
met cursusinstellingen na de aanbesteding als het stroomlijnen van communicatie en
werkprocessen verliep moeizaam. Vrijwel alle geïnterviewde gemeenten hadden (enige) moeite
met een goede operationele afstemming tussen de interne organisatie en de cursusinstellingen. De
G4-gemeenten

88

noemen het goed inregelen van de werkprocessen en het afstemmen van het

interne werkproces met de cursusinstelling in combinatie met de (complexe) interne organisatie een
probleem waardoor de start moeizaam was. Het maken van goede afspraken met roc’s die voor het
eerst te maken hadden met de opdrachtgevende gemeente, noemen gemeenten in de opstartfase
problematisch.
Kleinere gemeenten noemen in de interviews ook het gebrek aan aandacht voor het
inburgeringsdossier als oorzaak voor de moeizame opstart. Genoemde oorzaken zijn de kleine
aantallen inburgeringsplichtigen waar de gemeente geen prioriteit aan geeft en soms de te
beperkte beleidscapaciteit om tegelijk met de Wet maatschappelijke ondersteuning te
implementeren. Sommige geïnterviewden van kleinere gemeenten geven aan dat de urgentie pas
zichtbaar werd, nadat de minister voor WWI hen liet zien dat de gerealiseerde aantallen verstrekte
inburgeringsvoorzieningen achter bleef ten opzichte van de verwachting.
Veel gemeenten geven aan dat personele wisselingen hebben plaatsgevonden na de invoering van
de wet

89

. Verklaringen hiervoor zijn organisatorische veranderingen als gevolg van de invoering

van de wet (overdragen van het dossier naar een andere afdeling) en in enkele gevallen ook
weerstand tegen de inhoud van de wet zelf.

87

Egten, van C, Harg, van der A, Smallenbroek, B.J. (2007). De invoering van de wet inburgering, Stand van zaken bij de

gemeenten. SGBO, Den Haag.
88

Sommige gemeenten hebben zelf ook onderzoek laten doen naar achterblijvende resultaten, zie bijvoorbeeld het onderzoek

bij de gemeente Amsterdam (Uyl, R. den, Oomens B. en Ramadan O.(2008). Niemand aan de kant, Evaluatie inburgering
Amsterdam. Radar, Amsterdam).
89

Ook uit het breedteonderzoek blijkt dat in meer dan de helft van de gevallen de respondent pas na 1 januari 2007 op het

gebied van inburgering actief is.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 74 van 207

3.3.3. Achterblijvende aantallen inburgeringsvoorzieningen in het eerste jaar
In de loop van 2007 blijkt dat er maar weinig inburgeringsvoorzieningen zijn verstrekt. Berichten in
de media

90

in het najaar van 2007 maken melding van achterblijvende aantallen

inburgeringsvoorzieningen en mogelijk ontslag voor medewerkers van de roc’s. Het macrobudget
voor het aantal inburgeringsvoorzieningen voor 2007 was begroot op 47.000, maar uiteindelijk
worden er slechts circa 10.000 voorzieningen verstrekt aan inburgeraars.
Op 8 oktober 2007 meldt de nieuwe minister voor WWI in haar brief

91

aan de Tweede Kamer dat zij

overleg heeft gepleegd met cursusinstellingen in de G4-gemeenten, de VNG en een aantal
gemeenten waaruit zij de volgende oorzaken voor achterblijvende inburgeringscursussen vaststelt:
“Tijdens deze overleggen [met gemeenten] is geïnventariseerd wat de problemen zijn en op welk
vlak die liggen. Ook wordt nagegaan op welke manier en onder wiens verantwoordelijkheid of
initiatief de knelpunten kunnen worden opgelost.
Gebleken is, dat er sprake is van een samenloop van omstandigheden. […] Het nieuwe
inburgeringsstelsel is op 1 januari van dit jaar ingevoerd, zeer kort nadat de Wet inburgering in de
Eerste Kamer is aangenomen. Gemeenten werden daardoor geconfronteerd met een korte
invoeringstermijn. […] De korte voorbereidingstijd heeft in een aantal gemeenten geleid tot uitstel
van of vertraging bij de aanbestedingsprocedures. […] Dit heeft gemeenten veel tijd gekost.
Daarnaast is de voorbereiding van werving en selectie van potentiële inburgeraars aan wie een
aanbod kan worden gedaan vertraagd op gang gekomen.
Ook vergt de invoering van het nieuwe inburgeringsstelsel aanpassing van de gemeentelijke
uitvoeringsprocessen en stroomlijning van de samenwerking binnen de gemeentelijke
uitvoeringsorganisatie (samenwerking tussen de verschillende loketten voor onderwijs, sociale
zaken en inburgering). Bij de uitvoering van het nieuwe inburgeringsstelsel is bovendien gebleken,
dat gemeenten problemen hebben met de selectie wie wel en wie niet voor een aanbod in
aanmerking komt. Als belangrijke oorzaak daarvoor wordt door gemeenten aangegeven, dat de wet
op dit onderdeel te complex is.”
De achterblijvende aantallen inburgeringsvoorzieningen leiden tot problemen bij cursusinstellingen
die op grond van de met gemeenten afgesloten overeenkomst voor inburgeringscursussen waren
voorbereid op vele cursisten. Zij maken op dat moment kosten voor bijvoorbeeld huur van
gebouwen en de inzet van docenten waar geen opbrengsten van cursisten tegenover staan.
Gemeenten hebben in de overeenkomsten die zijn aanbesteed, bepaald dat zij per gevolgde
cursus afrekenen, waarmee het financiële risico voor achterblijvende aantallen vooral ligt bij de
cursusinstellingen. Zij krijgen pas (deels) betaald als er een cursist in de klas zit.

90
91

Zie diverse berichten in het najaar van 2007 in de NRC, Volkskrant, PZC.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 123, XVIII, B.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 75 van 207

Uit onderzoek

92

blijkt dat 79% van de cursusinstellingen in 2007 meer cursisten had verwacht dan

het aantal dat zij kregen aangemeld en dat ook de gemeenten een hoger aantal cursisten had
genoemd in hun aanbestedingsdocumenten. Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat 59% van de roc’s en
24% van de overige cursusinstellingen hebben aangegeven personeel te moeten ontslaan.
3.3.4. Maatregelen voor het oplossen van de stagnatieproblematiek
De minister voor WWI neemt in het najaar van 2007 maatregelen om het aantal inburgeringsvoorzieningen toe te laten nemen. In haar brief van 8 oktober 2007 aan de gemeenten meldt zij dat
zij de knelpunten in de wet- en regelgeving versneld gaat oplossen: “Het uitgangspunt van deze
wijziging is dat gemeenten een door het Rijk gefinancierd aanbod kunnen doen aan iedere
inburgeringsplichtige. Daarbij was het voornemen dit wetsvoorstel voor 1 juli 2008 bij de Tweede
Kamer in te dienen, waardoor het, bij een voorspoedige behandeling in het parlement, op 1 januari
2009 in werking zou kunnen treden. Gemeenten en taalaanbieders hebben aangegeven de
uitvoering van de Wet inburgering op dit punt waar het gaat om het onderscheid tussen de
doelgroepen inburgeringsplichtigen die wel voor een aanbod in aanmerking komen en die daarvoor
niet in aanmerking komen zodanig complex te vinden, dat als mogelijk gevolg daarvan te weinig
inburgeringsplichtigen ‘doorstromen’ naar opleidingsinstituten. Gelet op deze uitvoeringsproblemen
is vereenvoudiging van de wet op dit onderdeel eerder voorzien.”
Daarnaast geeft de minister voor WWI aan dat ook gemeenten en cursusinstellingen hun
verantwoordelijkheid moeten nemen om de knelpunten in de werk- en uitvoeringsprocessen op te
lossen: “De werving en selectie van kandidaten is laat op gang gekomen, waardoor aanbieders
kampen met overcapaciteit. […] Om de gemeentelijke uitvoeringspraktijk te verbeteren en te
stroomlijnen en de totstandkoming van de noodzakelijke samenwerking binnen gemeenten te
ondersteunen, is met de VNG afgesproken op dit punt samen te werken.
Daarbij kunnen gemeenten rekenen op ondersteuning van aanjaagteams van het Rijk. […]
Daarnaast is het van belang dat gemeenten in overleg gaan met de door hen gecontracteerde
aanbieders. Dat overleg moet eveneens bijdragen aan de verbetering en versnelling van de
uitvoering van de inburgering, zodanig dat het toeleiden van inburgeraars naar
inburgeringsprogramma’s beter kan worden gewaarborgd. […] Daarnaast kan gedacht worden aan
verbetering van de manier waarop gemeenten aanbieders informeren over de uitvoerings- en
werkprocessen […] of de manier waarop, op basis van de contracten, eventuele financiële
knelpunten kunnen worden opgelost.”
De minister voor WWI verwacht dat het probleem van de achterblijvende aantallen
inburgeringsvoorzieningen zich in de loop van de tijd zal oplossen. In de eerder genoemde brief
van 8 oktober 2007 schrijft zij: “Naar verwachting komt de uitvoering van het nieuwe
inburgeringsstelsel vanaf het derde en vierde kwartaal van dit jaar beter op gang. Die ontwikkeling
zal zich in 2008 voortzetten. Dat zal tot gevolg hebben dat gemeenten een inhaalslag kunnen gaan
maken; dat zal leiden tot verhoging van het aantal inburgeraars dat met een inburgeringsprogramma start.”
92

Maanen, D. van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs. Capgemini, Utrecht.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 76 van 207

De minister voor WWI meldt in dezelfde brief dat de G31-gemeenten de toezegging hebben
gedaan dat zij een inhaalslag gaan maken: “De G31-gemeenten geven aan dat zij verwachten het
totaal aantal aan te bieden inburgeringsprogramma’s in de periode 2007 tot en met 2009 te kunnen
realiseren. […] Deze gemeenten hebben dus drie jaar de tijd om de afgesproken prestaties te
realiseren. Eventueel tegenvallende prestaties in 2007 kunnen aldus worden gecompenseerd door
in 2008 en 2009 meer te presteren.”
3.3.5. Aaantallen verstrekte voorzieningen in 2008 en 2009
Hoewel eind 2007 afspraken zijn gemaakt om de uitvoering te versnellen, blijft begin 2008 het
aantal inburgeringsvoorzieningen nog steeds achter bij de verwachtingen. De minister voor WWI
93

meldt in haar brief aan de Tweede Kamer van 13 mei 2008 : “De gegevens over het eerste
kwartaal van dit jaar lijken erop te wijzen dat de maatregelen die gemeenten en het Rijk genomen
hebben om de cursisteninstroom op gang te krijgen wel enig effect hebben maar niet voldoende
zijn, in het licht van de ambities. Ook is mij duidelijk dat in de uitvoering op dit moment nog een
forse verbeterslag gemaakt moet worden, hetgeen nog de nodige tijd en inspanning zal vergen.” De
minister voor WWI wijst in dit verband met name ook naar de maatschappelijke gevolgen van de
achterstand: “Deze inspanning is absoluut noodzakelijk, wij hebben hier namelijk te maken met een
belangrijk maatschappelijk probleem: er zijn in Nederland naar schatting zo’n 500.000 mensen die
de Nederlandse taal niet of onvoldoende spreken. Ik zal dan ook mijn inspanningen om gemeenten
te ondersteunen bij het vlot trekken van de stagnatieproblematiek verder doorzetten en
intensiveren.”
Opnieuw kondigt de minister voor WWI maatregelen aan. Het gaat daarbij om specifieke afspraken
voor verbetering van de uitvoering in de G4, maatregelen voor verbeterde kinderopvang voor
kinderen van inburgeraars, het vergroten van de gemeentelijke beleidsvrijheid en het verder
vereenvoudigen van de regelgeving (zie paragraaf 3.4).
De minister voor WWI vraagt de heer Winsemius om haar bij te staan bij het overleg tussen de G494

gemeenten en het Rijk . Tijdens diverse bestuurlijke overleggen in 2008 bespreekt de heer
95

Winsemius diverse praktische oplossingen en versnellingsplannen .
Daarnaast stellen 44 van de 48 grote gemeenten op verzoek van de minister voor WWI een in het
college vastgestelde inburgeringsagenda op voor 1 oktober 2008. De inburgeringsagenda’s
bevatten concrete doelstellingen voor het aantal inburgeraars dat een voorziening ontvangt van de
gemeente.

93
94

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 14.
Later wordt dit de ‘non-commissie Winsemius’ genoemd; de heer Winsemius werd uitsluitend door de minister gevraagd om

haar bij te staan in het overleg met de G4 en niet om een inhoudelijk advies uit te brengen aan de minister, zoals bij
adviescommissies het geval is. Vandaar de naam ‘non-commissie’.
95

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 25.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 77 van 207

Vanuit de 27 grote gemeenten (na de G4) kwam in 2008 het initiatief om gezamenlijk kennis en
ervaring uit te wisselen, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau en de leerervaringen terug te
96

koppelen aan het ministerie om zodoende de uitvoeringspraktijk te verbeteren .
3.3.6. Compensatie van verliezen bij cursusinstellingen
Naast de inhoudelijke maatregelen onderzoekt de minister voor WWI ook de financiële gevolgen
van het uitblijven van inburgeringscursussen bij door de gemeente gecontracteerde
cursusinstellingen. In het voorjaar van 2008 stelt zij

97

een compensatieregeling voor waarbij het

Rijk eenderde van het verlies draagt, gecontracteerde cursusinstellingen eenderde en gemeenten
eenderde.
In haar brief van 3 oktober 2008

98

meldt de minister voor WWI dat uit een eerste onderzoek blijkt

dat het exploitatieverlies bij cursusinstellingen over 2007 uitkomt op circa € 44 miljoen verdeeld
over 35 instellingen. In haar brief van 1 december 2008

99

meldt zij dat het totale exploitatieverlies

uitkomt op € 39,9 miljoen. In de onderstaande tabel is de verdeling over publieke (voornamelijk
roc’s) en private cursusinstellingen weergegeven:
Omzetcijfers

Totaal (in €)

Roc’s

Private aanbieders

Gerealiseerde omzet 2007

€ 5,7 miljoen

€ 2,4 miljoen

€ 3,3 miljoen

12 %

13 %

11 %

€ 43,9 miljoen

€ 15,9 miljoen

€ 28,0 miljoen

Gerealiseerde omzet t.o.v. omzetpotentieel
Omzetverlies

Tabel 8 Overzicht van de omzetverliezen bij cursusinstellingen

De financiële problemen zijn het grootst in de G4-gemeenten die in totaal 78% van het
exploitatieverlies voor hun rekening nemen en waar Amsterdam het grootste aandeel in heeft.
Uiteindelijk werken vrijwel alle gemeenten mee aan de compensatieregeling. Deels door de
eenderde compensatie toe te kennen, deels door andere afspraken te maken. In zijn brief van 7
oktober 2009 meldt de minister voor WWI dat de compensatieregeling is afgerond

100

: “Inmiddels

kan ik u melden dat alle gemeenten die bij mij opgave hebben gedaan van exploitatieverliezen van
cursusaanbieders afspraken hebben gemaakt met deze cursusaanbieders. Alleen in de gemeente
Den Haag is het gesprek nog gaande tussen de gemeente en één van de aanbieders. Vanuit het
Rijk bezien is de nadeelcompensatie echter afgehandeld.”

96

Concrete resultaten zijn de oplossingen voor het vraagstuk van de kinderopvang bij vrijwillige inburgeraars en

opdrachtgeverschap in de sociale infrastructuur (Van Naem en partners (2009), Kinderopvang en inburgering, Breda en Van
Naem en partners (2009), Inburgering en sociale infrastructuur, Breda).
97

Voorstel is mede naar aanleiding van de motie Dijsselbloem gedaan (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr.

26).
98
99

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 25.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 26.

100

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 68.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 78 van 207

3.3.7. Bijstelling van het aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen
Na de eerste begroting voor 2007, zie paragraaf 2.8.3, is de verwachting van het aantal door
gemeenten te verstrekken inburgeringsvoorzieningen in de begrotingen voor 2008 en 2009
aangepast. In deze periode zijn voor de G31-gemeenten en de niet-G31-gemeenten enkele kleine
aanpassingen doorgevoerd in de verwachting van het aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen, maar deze zijn uiteindelijk niet substantieel gewijzigd. De in de Memorie van
toelichting op de wet genoemde Mid Term Review voor de G31-gemeenten heeft nooit
plaatsgevonden.
Zoals in paragraaf 3.2 is aangegeven, bevatte ook het Deltaplan de doelstelling het aantal
inburgeringsvoorzieningen toe te laten nemen. In 2009 heeft de minister voor WWI de
verwachtingen nog een keer naar beneden bijgesteld in een brief aan de Tweede Kamer

101

.

Tabel 9 beschrijft alle in de loop van periode 2007 tot en met 2011 gepubliceerde verwachtingen
van het aantal door gemeenten te verstrekken inburgeringsvoorzieningen.
Bron:

2007

2008

2009

2010

2011

Memorie van toelichting op de wet

47.000

47.000

47.000

47.000

47.000

Begroting 2007a

74.000

-

-

-

-

Gemeentelijke opgave voor 2007b c

50.000

50.000

52.500

-

-

47.000

53.000

53.000

47.000

47.000

54.000

62.000

72.000

62.000

-

50.000

60.000

60.000

Deltaplan Inburgering (september 2007)
Begroting 2008d

Gemiddeld 60.000 per jaar

Begroting 2009
Brief aan de Tweede Kamer (30 januari 2009)

-

Tabel 9 Verwachting aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen
Toelichting op tabel 9:
(a) De begroting van 2007 en de eerste Memorie van toelichting van de wet gaan nog uit van de
inburgeringsplicht van de brede doelgroep;
(b) De G31-gemeenten hebben begin 2007 een opgave gedaan van het aantal
inburgeringsvoorzieningen voor de periode 2007 - 2009; deze is gelijkelijk verdeeld over deze
drie jaren;
(c) Voor de niet-G31-gemeenten is gebruikgemaakt van de opgave van het aantal
inburgeringsvoorzieningen per jaar (de opgave voor 2009 is ten gevolge van de invoering van
het Participatiebudget nooit definitief geworden);
(d) In 2008 en 2009 zijn er, ten opzichte van 2007, per jaar 6000 inburgeringsvoorzieningen
toegevoegd aan de begroting die betrekking hebben op de pardonregeling.
3.3.8. Samenvatting begroting en realisatie voor de periode 2007 tot en met 2009
Zoals de minister voor WWI het in een brief aan de Tweede Kamer stelt

102

: “Het jaar 2007 was een

dramatisch jaar. Met nog geen 10.000 aangeboden voorzieningen blijft de realisatie ver af van het
aantal van 45.000 tot 47.000 dat mogelijk was binnen het budgettaire kader voor dat jaar.”
101

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 38.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 79 van 207

In 2008 en 2009 komt de realisatie van het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen dichter bij
de verwachtingen uit.
Figuur 7 toont de verwachting en realisatie van het aantal verstrekte voorzieningen in de periode
2007 tot en met 2009

103

. De rode lijn geeft het verwachte aantal verstrekte inburgerings-

voorzieningen weer, zoals is opgenomen in de begroting van 2008.

60.000
50.000
40.000

Begroting 2008

30.000

Verwachting/
realisatie

20.000
10.000
0
Verwachting Realisatie Verwachting Realisatie Verwachting Realisatie
2007

2008

2009

Figuur 7 Begroting 2008 versus realisatie van het aantal inburgeringsvoorzieningen
Figuur 7 bevestigt het beeld dat in 2008 en 2009 de realisatie van het aantal verstrekte
inburgeringsvoorzieningen dichter bij de verwachting is uitgekomen.
Figuur 8 toont de realisatie van 2007 tot en met 2009 afgezet tegen de realisatie van eerdere jaren
(Wet inburgering nieuwkomers en oudkomersregelingen).

50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2005

2006

2007

2008

2009

Figuur 8 Aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen in de periode 2004 - 2009

102
103

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143 nr. 38, blz 1.
De cijfers wijken af van de cijfers zoals deze aan de Kamer zijn gecommuniceerd op (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-

2010, 31 143, nr. 77). Dit heeft te maken met het feit dat de bestanden waarop de onderzoekers zich baseren actueler zijn
omdat daarin de aanpassingen die gemeenten hebben gemaakt tussen 1 februari 2010 en 17 februari 2010 (de sluitingsdatum
voor het aanleveren van gegevens) ook zijn verwerkt.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 80 van 207

Figuur 8 laat zien dat het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen in 2008 en 2009 hoger is dan
in 2005 en 2006 onder het oude inburgeringsstelsel. De daling van 2005 naar 2006 werd
voornamelijk veroorzaakt door een daling van het aantal nieuwkomers.
3.3.9. Middelgrote gemeenten doen het beter dan grote en kleine gemeenten
Er is een verschil tussen gemeentegroepen als het gaat om de vergelijking van de verwachtingen
van het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen met de realisatie. In de onderstaande tabel is
het percentage weergegeven van het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen ten opzichte van
de verwachting

104

. Dit percentage is het gewogen gemiddelde van de gemeentegroep in de periode

2007 tot en met 2009.
Gemeente

Percentage realisatie
t.o.v. verwachting

G4

67%

G32

81%

G52

82%

Overige

62%

Tabel 10 Percentage verstrekte inburgeringsvoorzieningen als fractie van de verwachting in de
periode 2007 - 2009
Uit de tabel blijkt dat de realisatie ten opzichte van de verwachting bij middelgrote gemeenten (G32
en G52) hoger is dan in de G4-gemeenten en alle gemeenten kleiner dan de G52-gemeenten.

3.4. Wijzigingen in wet- en regelgeving
In de periode 2007 tot en met 2009 zijn er, naast enkele wetstechnische wijzigingen, 12 grote
wijzigingen in de wet- en regelgeving doorgevoerd. De eerste wijzigingen zijn in het Deltaplan
aangekondigd. Later volgen nog enkele wijzigingen die het gevolg zijn van knelpunten uit de
praktijk. Het Deltaplan kondigde de volgende wijzigingen in wet- en regelgeving aan:
(a) Mogelijkheid aanbieding voorziening die direct opleidt tot Staatsexamen NT2;
(b) Mogelijkheid aanbieding voorziening aan alle inburgeraars;
(c) Harmoniseren handhavingstermijnen tot 3,5 jaar;
(d) Invoering Persoonlijk inburgeringsbudget;
(e) Opnemen van de Regeling vrijwillige inburgering in de Wet inburgering;
(f)

Ontwikkelen van nieuwe examenprofielen ondernemerschap en maatschappelijke participatie.

Alle in het Deltaplan genoemde wetswijzigingen zijn inmiddels doorgevoerd. Wijzigingen (a) en (b)
zijn van kracht sinds 29 december 2008 waarbij de inwerkingtreding met terugwerkende kracht

104

In deze analyse zijn samenwerkingsverbanden van gemeenten uit de groep ‘Overige’ om technische redenen buiten

beschouwing gelaten. Daarnaast is voor de niet-G31-gemeenten voor 2009 geen officiële verwachting van het aantal te
verstrekken inburgeringsvoorzieningen opgegeven vanwege de introductie van het Participatiebudget. Daarvoor in de plaats zijn
de oude prognoses opgenomen.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 81 van 207

geldt vanaf respectievelijk 1 januari 2008 en 1 november 2007
getreden op 19 december 2009
met ingang van 1 januari 2010

106

107

105

. Wijziging (c) is in werking

. De wijzigingen (d) en € zijn in de Wet inburgering opgenomen

. Wijziging (f) is op 1 januari 2010 met terugwerkend kracht tot en

met 1 juli 2009 in werking getreden

108

.

Het aanbieden van een voorziening voor Staatsexamen NT2 (a) is bedoeld om inburgeraars met
voldoende capaciteit de mogelijkheid te bieden direct op te gaan voor een hoger niveau zonder
eerst het inburgeringsexamen te moeten halen. Het bieden van een inburgeringsvoorziening aan
alle inburgeraars (b) en het harmoniseren van handhavingstermijnen (c) is bedoeld om de
uitvoering te vereenvoudigen. De invoering van het Persoonlijk Inburgeringsbudget (PIB) (d) heeft
tot doel maatwerk te kunnen bieden aan inburgeraars, zodat zij de eigen verantwoordelijkheid beter
kunnen invullen. Met behulp van het PIB kunnen inburgeraars zelf een inburgeringstraject inkopen,
dat dan door de gemeente wordt betaald. Hoewel deze vorm binnen het bestaande wettelijk kader
al mogelijk was, moet de expliciete opname in de wet de toepassing van het PIB stimuleren.
Het opnemen van de Regeling vrijwillige inburgering in de wet (e) heeft tot doel het totale
regelgevende kader overzichtelijker en eenvoudiger te maken. De nieuwe profielen (f) moeten meer
maatwerk bieden aan inburgeraars en een verbinding maken tussen respectievelijk het stimuleren
van ondernemerschap en maatschappelijke participatie.
Daarnaast introduceerde het Deltaplan ook het Participatiebudget waarin de budgetten voor
Educatie, Inburgering en de Wet Werk en Bijstand zijn samengevoegd met als doel gemeenten
beleidsvrijheid te geven om naar eigen inzicht geld in te zetten. Het Participatiebudget voor de nietG31-gemeenten op 1 januari 2009 is in werking getreden en voor de G31-gemeenten op 1 januari
2010

109

.

Naast de hiervoor beschreven wetswijzigingen zijn er wijzigingen in wet- en regelgeving
doorgevoerd om de uitvoeringspraktijk of het inburgeringsstelsel verder te verbeteren:
(a) Mogelijkheid om inburgeraars die een mbo-opleiding I of II volgen een taalkennisvoorziening
aan te bieden;
(b) Mogelijkheid om inburgeringsplichtigen direct een inburgeringsvoorziening op te leggen
(vaststellingsstelsel

110

);

(c) Persoonsvolgend budget voor inburgeraars onder de Pardonregeling;
(d) Facultatief maken van de eigen bijdrage voor vrijwillige inburgeraars;
(e) Participatiebonus voor gemeenten ter stimulering van het aanbieden van een duale
inburgeringsvoorziening;
(f)

Uitstel koppeling inburgeringsexamen aan de zelfstandige verblijfsvergunning voor voortgezet
verblijf en aan de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

105
106
107
108
109
110

Publicatie in het Staatsblad nr. 604 in 2008.
Publicatie in het Staatsblad nr. 539 in 2009.
Publicatie in het Staatsblad nr. 539 in 2009.
Publicatie in het Staatsblad nr. 576 in 2009.
Publicatie in het Staatsblad nr. 588, 2008.
Naar aanleiding van een motie van Van Toorenburg tijdens de begrotingsbehandeling van 2008.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 82 van 207

Wijziging (a) is op 1 januari 2009 met terugwerkende kracht tot en met 1 september 2008
werking getreden. Wijziging (b) is op 1 januari 2009
werking getreden op 1 januari 2008

113

112

111

in

in werking getreden. Wijziging (c) is in

. Wijziging (d) is op 1 januari 2010 in werking getreden.

114

.

Wijziging (e) is op 29 december 2008 met terugwerkende kracht in werking getreden tot en met 1
januari 2008

115

. De koppeling genoemd in wijziging (f) is op 1 januari 2010 in werking getreden.

116

De taalkennisvoorziening (a) biedt inburgeraars met voldoende capaciteit de mogelijkheid direct
een mbo-opleiding met taalondersteuning te volgen zonder eerst het inburgeringsexamen te
moeten halen. Het vaststellingsstelsel (b) moet gemeenten de mogelijkheid geven om direct een
inburgeringsvoorziening op te leggen in plaats van alleen aan te kunnen bieden.
Inburgeringsplichtigen kunnen de inburgeringsvoorziening onder het vaststellingsstelsel niet
weigeren. Hiermee moet het voor gemeenten makkelijker worden om de problematiek zoals is
beschreven in paragraaf 3.3.4 beter aan te kunnen pakken, waarmee het aantal
inburgeringsvoorzieningen toeneemt.
Het Persoonsvolgend budget (c) voor inburgeraars onder de Pardonregeling is bedoeld om
maatwerk mogelijk te maken voor gepardonneerden. Het facultatief maken van de eigen bijdrage
voor vrijwillige inburgeraars (d) is bedoeld om gemeenten beleidsvrijheid te geven voor de invulling
van de eigen bijdrage van vrijwillige inburgeraars en deze te kunnen verlagen als dit bijdraagt aan
een effectieve werving. De participatiebonus (e) van € 1.000 per duale inburgeringsvoorziening
moet gemeenten stimuleren om meer duale voorzieningen te verstrekken. Het uitstel van de
koppeling genoemd in koppeling (f) heeft te maken met de vertraging die in 2007 is ontstaan bij de
invoering van de Wet inburgering.
Ook in 2010 zijn nog verschillende aanpassingen te verwachten die moeten bijdragen aan een
verbeterde uitvoering. De belangrijkste te verwachten wijzigingen zijn:
(a) Een verruiming van de mogelijkheid om inburgeringsplichtigen die duidelijk voldoen aan de
inburgeringsvereiste of van wie op voorhand aantoonbaar vaststaat dat zij het
inburgeringsexamen nooit kunnen halen te ontheffen van de inburgeringsplicht;
(b) Het meetellen van deelexamens van het inburgeringsexamen in de outputverdeelmaatstaven
voor de verdeling van het budget in het Participatiebudget. Deze wijziging is het gevolg van de
wens van gemeenten om elk onderdeel van het inburgeringsexamen te laten meetellen in de
berekening van toekomstige bekostiging. Dit zorgt er voor dat vrijwillige inburgeraars die niet
het gehele examen willen doen, maar wel een deel van het examen willen afleggen, wel een
inburgeringsvoorziening krijgen aangeboden door gemeenten;
(c) Vermindering van de toetslast door het verminderen van het aantal portfoliobewijzen en het
aantal assessments Deze wijziging is inmiddels per 1 maart 2010 doorgevoerd.

111
112
113
114
115
116

Publicatie in het Staatsblad nr. 604, 2008.
Publicatie in het Staatsblad nr. 604, 2008.
Publicatie in het Staatscourant nr. 245, 2007.
Publicatie in het Staatsblad nr. 539, 2009.
Publicatie in het Staatsblad nr. 605, 2008.
Publicatie in het Staatsblad nr. 605, 2008.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 83 van 207

De mate van toepassing in de praktijk en het effect van de verschillende wetswijzigingen is in
hoofdstuk 5 beschreven.

3.5. Beschouwing over de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel
3.5.1. Beschouwing over de verwachtingen ten opzichte van de resultaten in 2007
Uit het aantal verstrekte voorzieningen in 2007 blijkt duidelijk dat deze achterblijven ten opzichte
van de met de gemeenten gemaakte afspraken. Er zijn verschillende verklaringen voor de
achterblijvende realisatie van het aantal door gemeenten verstrekte inburgeringsvoorzieningen. De
eerste verklaring is dat de minister voor V&I nauwelijks rekening heeft gehouden met een
implementatieperiode voor de omslag naar het nieuwe inburgeringsstelsel. In het najaar van 2006
maakte de minister voor V&I haast met de besluitvorming van het wetsvoorstel voor het nieuwe
inburgeringsstelsel om de invoeringsdatum van 1 januari 2007 te halen. Toen eind 2006 het
wetsvoorstel ter behandeling voorlag bij de Eerste Kamer, heeft de minister voor V&I aangegeven
te willen vasthouden aan invoering per 1 januari 2007, om zo te voorkomen dat gemeenten pas in
de loop van maart of april 2007 zouden starten met de uitvoering. De minister voor V&I gaf daarbij
aan dat voorbereidende activiteiten (opzetten examensysteem, voorbereiding van het
registratiesysteem Informatiesysteem Inburgering, et cetera) voor invoering gereed waren en dat
ook gemeenten tijdig geïnformeerd waren. Ook was de minister voor V&I van mening dat de
termijnen in de wet voor het oproepen en handhaven van nieuwkomers gemeenten voldoende tijd
zouden geven om de uitvoering begin 2007 op te starten zonder wettelijke termijnen te
overschrijden. Hiermee passeerde de minister voor V&I de drie maanden invoeringstermijn die
normaal geldt bij de invoering van een nieuw stelsel op grond van de afspraken tussen het rijk en
gemeenten.
Een tweede verklaring is dat de feitelijke voorbereiding voor de implementatie van het nieuwe
inburgeringsstelsel door gemeenten pas na 1 januari 2007 is gestart. Dit ondanks de inspanningen
van de Frontoffice van het ministerie van VROM – WWI om gemeenten te ondersteunen en te
stimuleren de voorbereidingen voor het nieuwe inburgeringsstelsel ruim voor 1 januari 2007 te
starten. Dat de feitelijke voorbereidingen pas na 1 januari 2007 zijn gestart, is in tegenspraak met
de uitkomsten van een onderzoek uit 2006 onder 60 grote gemeenten waarvan 95% aangeeft
gereed te zijn voor de start van het nieuwe inburgeringsstelsel op 1 januari 2007. Zo zijn de meeste
gemeenten pas in 2007 gestart met een aanbesteding voor inburgeringscursussen.
Uit interviews blijkt dat gemeenten hebben gewacht met de noodzakelijke voorbereidingen, omdat
zij verwachtten dat de invoering van het nieuwe inburgeringsstelsel (opnieuw) zou worden
uitgesteld. Deze verwachting werd gesterkt door het feit dat de Eerste Kamer behandeling nog liep
in het najaar van 2006. Ook wilden gemeenten niet geconfronteerd worden met wijzigingen in het
nieuwe inburgeringsstelsel die consequenties zouden hebben voor de gemeentelijke uitvoering
maar waarmee geen rekening was gehouden in de voorbereidingen .
Een derde verklaring voor de trage start zijn enkele knelpunten in de uitvoering van het nieuwe
inburgeringsstelsel. De minister voor V&I had ter ondersteuning van gemeenten het Bestand

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 84 van 207

Potentiële Inburgeringsplichtigen (BPI) ter beschikking gesteld waarmee gemeenten potentiële
inburgeringsplichtige oudkomers zouden kunnen identificeren. Hoewel de minister voor V&I en later - de minister voor WWI altijd heeft aangegeven dat gemeenten nog moeten vaststellen of
personen die in het BPI zijn geregistreerd ook werkelijk inburgeringsplichtig zijn, dachten
gemeenten dat deze personen (vrijwel) allemaal inburgeringsplichtig zouden zijn. In de praktijk is
echter gebleken dat niet meer dan ongeveer de helft van het aantal geregistreerde personen dat
door de gemeente is opgeroepen, ook daadwerkelijk inburgeringsplichtig is. Ook hadden
gemeenten moeite om te bepalen welke inburgeringsplichtigen zij wel een inburgeringsvoorziening
mochten aanbieden en welke niet en hoe zij dit inburgeringsplichtigen goed moesten uitleggen.
De grote gemeenten, met name de G4-gemeenten, hadden (en hebben) te maken met een
complexe interne organisatie voor de uitvoering van het inburgeringsstelsel. De (organisatorische)
veranderingen die deze gemeenten ten behoeve van de implementatie van het nieuwe
inburgeringsstelsel moesten of hebben doorgevoerd, hebben voor een trage start van de
uitvoeringsprocessen gezorgd. Kleinere gemeenten hebben aangegeven dat zij weinig prioriteit
gaven aan het inburgeringsdossier. Ook hadden zij, evenals de grote gemeenten niet alleen te
maken met de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel, maar ook met de introductie van
bijvoorbeeld de Wet maatschappelijke ondersteuning. Vooral bij kleine gemeenten was de beperkte
beleidscapaciteit ook een complicerende factor. Ten slotte zijn er - mede als gevolg van de
organisatorische wijzigingen - bij gemeenten veel personele wisselingen geweest op het
inburgeringsdossier waardoor kennis opnieuw moest worden opgebouwd.
Terugkijkend op de voorbereidingen van de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel en
de problematiek in het eerste jaar, is te stellen dat er zowel door de minister voor V&I als door
gemeenten te weinig rekening is gehouden met de gevolgen van de omslag naar een nieuw stelsel
op het aantal te verstrekken inburgeringvoorzieningen. Het jaar 2007 bleek een verloren jaar voor
de inburgering met maar 10.000 gestarte voorzieningen. De minister en gemeenten hadden, mede
gegeven de krappe implementatietermijn en de werkelijke stand van zaken van de voorbereiding op
het nieuwe stelsel, kritischer mogen zijn op de verwachtingen van de resultaten van de inburgering
in het eerste jaar.
3.5.2. Beschouwing over de introductie van het Deltaplan
Met de komst van het Deltaplan legt de minister voor WWI, kort na invoering van het nieuwe
inburgeringsstelsel, een duidelijke verbinding tussen participatie en inburgering. Het Deltaplan
moest daarbij gaan zorgen voor (verdere) kwaliteitsverbetering en meer maatwerk voor de
inburgeraar.
Alle in het Deltaplan Inburgering aangekondigde wijzigingen in wet- en regelgeving zijn inmiddels
doorgevoerd. Daarnaast zijn enkele andere wijzigingen in wet- en regelgeving doorgevoerd om naar aanleiding van de ervaringen in de uitvoering - de wet te verbeteren. Een deel van de
wijzigingen in wet- en regelgeving is er duidelijk op gericht om de regelgeving te vereenvoudigen.
Een ander deel van de wijzigingen moet gemeenten (en cursusinstellingen) de mogelijkheid geven

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 85 van 207

om maatwerk te bieden en de kwaliteit te verbeteren van de inburgeringsprogramma’s door deze
aan te laten sluiten op de persoonlijke behoefte en kenmerken van de inburgeraar.
De eerder genoemde verbreding van het aanbod heeft een duidelijke bijdrage geleverd aan een
verbeterde uitvoeringspraktijk. De toepassing van overige wetswijzigingen komen in het volgende
hoofdstuk aan bod.
Wijzigingen in wet- en regelgeving betekenen een verdere verschuiving in de uitgangspunten. De
faciliterende rol van gemeenten is groter geworden door de verbreding van het aanbod en de
invoering van het vaststellingsstelsel.
Nadat aanvankelijk de focus van de minister voor WWI op het oplossen van knelpunten in de
uitvoeringspraktijk lag, is de uitvoering in 2008 en 2009 van het Deltaplan Inburgering goed op
stoom gekomen. Kijkend naar alle aangekondigde maatregelen die de kwaliteit van de
inburgeringsprogramma’s en de kwaliteit van de uitvoering moeten vergroten, zijn de activiteiten
uitgevoerd of zijn deze in uitvoering. In het volgende hoofdstuk komt de impact van verschillende
kwaliteitsimpulsen uit het Deltaplan terug.
De kwantitatieve doelstelling in het Deltaplan van het aantal verstrekte voorzieningen (250.000
inburgeringsprogramma’s in 2008 tot en met 2011; 60.000 gemiddeld per jaar) is nog niet op
schema, zij het dat de raming is bepaald, voordat de problemen in de uitvoeringspraktijk goed
zichtbaar werden.

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 86 van 207

Implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel

Pagina 87 van 207

4. Het inburgeringsproces
4.1. Inleiding
Dit hoofdstuk bevat de analyse van de werking van het inburgeringsproces. Het hoofdstuk gaat in
op zowel de kwaliteit en werking alsook op de kwantitatieve resultaten in het inburgeringsproces
(onderzoeksvragen A2 tot en met A7 en B1 en B2). De opbouw van het hoofdstuk volgt de
processtappen, zoals die bij gemeenten plaatsvinden. Daarnaast komt de rol van
cursusinstellingen, de (kwaliteit van de) inburgeringscursus - inclusief de mening van de
inburgeraar - en het examen aan de orde. Bij de verschillende processtappen komen de
implementatie van wetswijzigingen en overige maatregelen uit het Deltaplan aan de orde. Bij ieder
van de processtappen is kwantitatieve informatie opgenomen indien beschikbaar.
De bevindingen in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op informatie uit ISI (peildatum 25 februari 2010),
het breedteonderzoek (enquête onder gemeenten), gesprekken met gemeenten en
cursusinstellingen (gevoerd in de periode november 2009 tot en met februari 2010) en onderzoek
onder inburgeraars. In een aantal paragrafen is gebruik gemaakt van additionele bronnen. In die
gevallen is aangegeven welke bronnen dit betreft.
Het ministerie van VROM - WWI heeft in de begroting streefwaardes benoemd op verschillende
onderdelen van het inburgeringsproces. Het ministerie past jaarlijks de streefcijfers aan op basis
van de realisatie in voorgaande jaren. Tabel 11 bevat de streefcijfers uit de begroting 2008. Tabel
12 bevat de streefcijfers uit de begroting 2009. De realisatie op deze cijfers is weergegeven in de
verschillende paragrafen van dit hoofdstuk.
Indicator

2007

2008

2009

Aantal handhavingen zonder voorziening

14.000

14.000

14.000

Aantal leningen

9000

9000

9000

Aantal vergoedingen

3000

10.000

14.000

Aantal afgelegde examens

11.000

42.000

62.000

Aantal geslaagden

7.000

28.000

41.000

Tabel 11 Streefcijfers op het gebied van inburgering (bron: begroting WWI 2008)

Indicator

2007

2008
20%

40%

Aantal geslaagden

492

4000

14000

Slagingspercentage

50%

50%

55%

Aantal duale inburgeringsvoorzieningen

2009

Tabel 12 Streefcijfers op het gebied van inburgering (bron: begroting WWI 2009)

Het inburgeringsproces

Pagina 88 van 207

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd:
4.2 Gemeenten en de uitvoering van de Wet inburgering en de Regeling vrijwillige inburgering
4.3 Informeren van inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars
4.4 Handhaven van inburgeringsplichtigen
4.5 Werven van vrijwillige inburgeraars en nakoming overeenkomst
4.6 Faciliteren van inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars
4.7 Het inburgeringsexamen
4.8 Samenvatting van de kwantitatieve resultaten van de uitvoering van het inburgeringsstelsel
4.9 Het inburgeringsexamen en dan…
4.10 Beschouwing van de werking van het inburgeringsproces

4.2. Gemeenten en de uitvoering van de Wet inburgering en de Regeling vrijwillige
inburgering
Gemeenten hebben een centrale rol in de uitvoering van het inburgeringsstelsel (zie paragraaf
2.4.5). Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven, is deze rol verzwaard door de zogenaamde
‘verbreding van het aanbod’. In dit hoofdstuk is de werking van het inburgeringsproces anno 2009
beschreven aan de hand van de stappen in het inburgeringsproces die inburgeringsplichtigen en
vrijwillige inburgeraars doorlopen en die grotendeels bij gemeenten plaatsvinden. Volgens de Wet
inburgering voeren gemeenten de volgende taken uit:
(a) Informeren;
(b) Handhaven van inburgeringsplichtigen, wat bestaat uit:
•

Identificeren;

•

Sanctioneren;

•

Ontheffen;

•

Verlengen;

(c) Faciliteren.
Naast de hiervoor genoemde taken bevat dit hoofdstuk ook een beschrijving van de werving van
vrijwillige inburgeraars. Deze taak is niet in de wet omschreven, maar heeft tot doel vrijwillige
inburgeraars te werven en met hen een overeenkomst voor een inburgeringsvoorziening af te
sluiten.

4.3. Informeren van inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars
4.3.1. Wettelijk kader voor het informeren van inburgeringsplichtigen
In de wet is vastgelegd hoe gemeenten inburgeringsplichtigen moeten informeren

117

:

gemeenteraden moeten bij verordening regels stellen over de informatieverstrekking door de
gemeente aan inburgeringsplichtigen, “ter zake van hun rechten en plichten uit hoofde van deze
wet, alsmede van het aanbod van en de toegang tot inburgeringsvoorzieningen”. Gemeenten
hebben de ruimte om de wijze waarop zij inburgeringsplichtigen informeren naar eigen inzicht,
passend bij de omstandigheden, in te vullen.
117

Wet inburgering, artikel 8.

Het inburgeringsproces

Pagina 89 van 207

Het wetsartikel vloeit voort uit de gedachte dat gemeenten al faciliteiten hebben opgebouwd onder
het oude inburgeringsstelsel en dat deze goed bruikbaar zijn in het nieuwe inburgeringsstelsel.
Het verschaffen van informatie door gemeenten dient inburgeringsplichtigen in staat te stellen hun
inburgeringsplicht na te komen. Zo blijkt uit de toelichting op het Amendement van Van der
Staay

118

: “Het is van bijzonder belang de inburgeringsplichtigen door middel van een gemeentelijk

informatieloket optimaal te informeren over hun rechten en plichten en over de manier waarop ze
hun inburgeringsplicht kunnen nakomen. Op deze wijze worden inburgeringsplichtigen beter in
staat gesteld hun eigen verantwoordelijkheid te nemen en hun plichten uit hoofde van deze wet na
te komen. De inrichting van een gemeentelijk informatieloket kan een goede invulling zijn van de
hier voorgestelde bepaling.”
4.3.2. Informeren van inburgeringsplichtigen in de praktijk
Van de 52 grootste gemeenten heeft 54% in de verordening uitgewerkt op welke wijze de
gemeente haar informerende rol invult als verbijzondering van de hiervoor beschreven wettelijke
kaders. Gemeenten hanteren volgens verordeningen verschillende methoden, zoals het inzetten
van ambassadeurs, maatschappelijke organisaties, het geven van proeflessen en in een enkel
geval de totstandkoming van een informatieloket.
Uit het onderzoek onder inburgeraars (als onderdeel van deze evaluatie) blijkt dat
inburgeringsplichtigen over het algemeen de brief die zij van de gemeente hebben ontvangen als
hun voornaamste bron van informatie over inburgering zien. Inburgeringsplichtigen noemen de
gemeentelijke brief helder en duidelijk, hoewel sommige de brief wel eerst (laten) vertalen.
Inburgeringsplichtigen noemen in het onderzoek onder inburgeraars dat communicatie met
gemeenten lastig kan zijn. De belangrijkste oorzaak die inburgeraars hiervoor noemen, is de
taalbarrière die zij ervaren, met name op het moment dat zij nog niet met de inburgeringscursus zijn
gestart.
Uit het onderzoek onder inburgeraars blijken incidenten voor te zijn gekomen waarbij de gemeente
via brieven communiceert met de inburgeringsplichtige, maar dat de inburgeringsplichtige daar niet
op reageert, omdat hij de brief niet goed heeft begrepen.
Uit het breedteonderzoek volgt dat alle gemeenten het intakegesprek als het belangrijkste middel
zien om inburgeringsplichtigen te informeren over hun rechten en plichten die voortvloeien uit de
wet. Hoewel alle geïnterviewde gemeenten aangeven een informatieloket te hebben, zoals de
toelichting op het Amendement van Van Staay beschrijft, is dit volgens gemeenten niet het
belangrijkste middel om inburgeraars van informatie te voorzien. Het informatieloket voor
inburgering is meestal geen separaat loket, maar een plek waar burgers informatie kunnen krijgen
over verschillende gemeentelijke taken (bijvoorbeeld over sociale zekerheid).

118

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 50.

Het inburgeringsproces

Pagina 90 van 207

Andere middelen die gemeenten hebben gemeld in het breedteonderzoek zijn websites, een
uitgebreide brief of het verstrekken van brochures. Hoe groter de gemeente, hoe meer
verschillende middelen zij toepast

119

.

Geïnterviewde beleidsmedewerkers en casemanagers noemen het geven van een goede uitleg
over de rechten en plichten van een inburgeringsplichtige tijdens een intakegesprek niet eenvoudig.
Geïnterviewden ervaren enerzijds de taal en anderzijds een eenvoudige uitleg van de wet als een
probleem. Geïnterviewden merken hierbij op dat dit in 2007 een groter probleem was dan in 2009.
De toegenomen ervaring met het werken met het nieuwe inburgeringsstelsel helpt hierbij en
geïnterviewden geven aan dat de wijzigingen van wet- en regelgeving de uitleg eenvoudiger heeft
gemaakt. Geïnterviewden doelen op de volgende wijzigingen in wet- en regelgeving

120

:

(a) Verbreding van het aanbod: casemanagers hoeven niet langer uit te leggen dat de ene
inburgeringsplichtige wel een aanbod voor een inburgeringsvoorziening krijgt en de andere
niet;
(b) Vaststellingsstelsel: geïnterviewden van gemeenten die het vaststellingsstelsel toepassen
geven aan dat het eenvoudiger uitlegbaar is dat de inburgeringsplichtige de cursus moet
volgen dan uit te leggen dat de inburgeringsplichtige ook de mogelijkheid heeft om een cursus
zelf in te kopen of zonder cursus het inburgeringsexamen mag doen (zie ook paragraaf 4.6.4).
Vijf van de vijftien geïnterviewde gemeenten noemen de mogelijkheid om het intakegesprek met de
inburgeringsplichtige voor aanvang van de inburgeringscursus in de moedertaal van de
inburgeringsplichtige of een derde taal te doen. De volgende varianten zijn tijdens de interviews
genoemd:
(a) De gemeente houdt het intakegesprek in de taal van de inburgeraar (door de consulent of met
de hulp van een tolk);
(b) De gemeente houdt het intakegesprek in het Nederlands, Engels of Frans;
(c) De schriftelijke informatie is in folders of brochures in de eigen taal van de inburgeraar
beschikbaar.
Geïnterviewde gemeenten geven aan een goede intake en begeleiding van inburgeraars steeds
belangrijker te vinden nu ze leerervaringen hebben opgedaan met het nieuwe inburgeringsstelsel in
de periode 2007 tot en met 2009. Gemeenten voerden ook onder het oude inburgeringsstelsel al
intakegesprekken en hadden ook toen te maken met de begeleiding van inburgeraars. Dat
geïnterviewde gemeenten het belang van een goede intake en van goede begeleiding noemen, is
deels te verklaren, omdat bij veel gemeenten veel verloop van medewerkers is geweest en dat
volgens geïnterviewde gemeenten de aandacht de afgelopen periode was gevestigd op het
vergroten van het aantal inburgeringsvoorzieningen (de ‘productie’). Geïnterviewden verwijzen
hiermee naar de aanloopproblemen, zoals in paragraaf 3.3 is aangegeven. Enkele geïnterviewde
gemeenten laten hun casemanagers op dit moment een cursus volgen voor de begeleiding van
inburgeraars en het ministerie heeft in 2009 voor deze gemeenteambtenaren
voorlichtingsbijeenkomsten gehouden die druk zijn bezocht.

119
120

Zie bijlage F voor gedetailleerde resultaten.
Meer informatie over deze wijzigingen in wet- en regelgeving is beschreven in 3.4.

Het inburgeringsproces

Pagina 91 van 207

4.3.3. Informeren van vrijwillige inburgeraars in de praktijk
Het informeren van inburgeringsplichtigen verschilt volgens geïnterviewde gemeenten niet
wezenlijk van het informeren van vrijwillige inburgeraars. Over het algemeen hanteren gemeenten
dezelfde methoden en ligt het zwaartepunt van het informeren bij beide regimes bij het
intakegesprek.
Het grootste verschil in het informeren van inburgeringsplichtigen en het informeren van vrijwillige
inburgeraars zit in de benadering van de doelgroep. Voor inburgeringsplichtigen beschikken
gemeenten over een lijst met namen en contactgegevens waarmee de potentiële inburgeringsplichtigen goed benaderbaar zijn. Voor vrijwillige inburgeraars is die lijst niet beschikbaar en
moeten gemeenten uit de eigen administratie en gegevensbronnen potentiële vrijwillige
inburgeraars identificeren. In paragraaf 4.5 is de benadering (werving) van vrijwillige inburgeraars
beschreven.

4.4. Handhaven van inburgeringsplichtigen
4.4.1. Wettelijk kader voor het handhaven van inburgeringsplichtigen
Wettelijk kader voor het handhaven van inburgeringsplichtigen
De wetgever verplicht de inburgeraar om in te burgeren in Nederland door het halen van het
inburgeringsexamen binnen een termijn van 3,5 of 5 jaar (voor oudkomers en asielgerechtigden die
voor 19 december 2009 zijn gehandhaafd)

121

en door inburgeringsplichtige inburgeraars zelf

verantwoordelijkheid te laten nemen voor het halen van het inburgeringsexamen. Gemeenten zijn
verantwoordelijk voor de handhaving van de inburgeringsplicht. De handhaving bestaat uit:
(a) Het oproepen van personen om te beoordelen of er sprake is van een inburgeringsplicht;
(b) De handhaving van de inburgeringstermijn en het toepassen van sancties als niet aan de
plichten wordt voldaan;
(c) Het verlenen van ontheffing als de inburgeringsplichtige daarvoor in aanmerking komt;
(d) Het verlengen van de handhavingstermijn wanneer inburgeringsplichtigen buiten eigen
toedoen niet binnen de handhavingstermijn voldoen aan de inburgeringsplicht.
De inburgeringsplichtigen bestaan uit een groep nieuwkomers en een groep oudkomers. Personen
die na de inwerkingtreding van de nieuwe wet tot Nederland worden toegelaten (vreemdelingen) of
ingezetene worden in de zin van de Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA)
zijn nieuwkomers. Vreemdelingen die onder de inburgeringsplicht vallen en die op het moment van
inwerkingtreding van de nieuwe wet reeds in Nederland verblijven zijn oudkomers.
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het oproepen van inburgeringsplichtigen voor een
intakegesprek.

121

Wet inburgering, artikel 4.

Het inburgeringsproces

Pagina 92 van 207

De procedure verschilt naar gelang het een oudkomer of nieuwkomer betreft:
(a)

De gemeente bepaalt wanneer zij potentieel inburgeringsplichtige oudkomers oproept. Ter
ondersteuning van de gemeenten heeft de minister voor WWI het Bestand Potentiële
Inburgeraars (BPI) ter beschikking gesteld (zie paragraaf 2.4.8);

(b) Gemeenten dienen nieuwkomers op te roepen (nieuwkomers zijn niet opgenomen in het BPI):
•

Binnen zes weken nadat zij na vertrek uit het Centrum voor Opvang van Asielzoekers voor
de eerste keer bij de gemeente aangifte van hun verblijfsadres hebben gedaan;

•

In de overige gevallen binnen zes weken na het ontstaan van de grond waarop de
vreemdeling inburgeringsplichtig is geworden of waarop de gemeente kan vermoeden dat
de vreemdeling inburgeringsplichtig is geworden.

Tijdens de intake wordt de identiteit van betrokkene vastgesteld, verstrekt de gemeente informatie
over de inburgeringsplicht en wordt nagegaan of de inburgeringsplichtige in aanmerking komt voor
een medische ontheffing of een gehele of gedeeltelijke vrijstelling.
Wettelijk kader voor vrijstellingen en de Korte Vrijstellingstoets
Het Besluit inburgering bepaalt welke diploma’s, certificaten of andere documenten vrijstelling
geven van de inburgeringsplicht

122

. De DUO heeft verklaard dat het artikel dat de vrijstellingen

regelt, in de loop van de tijd in overleg met het ministerie van VROM - WWI en het ministerie van
Justitie is geïnterpreteerd. Het gaat hierbij om artikel 2.3, lid 1b van de wet waarin staat dat het gaat
om een ‘op wettelijke basis uitgereikt’ diploma. Dit houdt in dat de DUO de vrijstelling niet alleen
verstrekt op grond van diploma’s die zijn verankerd in de onderwijswetgeving, maar op grond van
andere diploma’s die enige grondslag hebben in wet- en regelgeving, mits het onderwijs gevolgd is
in de Nederlandse taal.
Als een inburgeringsplichtige niet beschikt over vrijstellende diploma’s, maar wel voldoende
mondelinge en schriftelijke vaardigheden van de Nederlandse taal en evidente kennis van de
Nederlandse samenleving denkt te hebben, kan deze een vrijstellingstoets op niveau B1 doen
(Korte Vrijstellingstoets of KVT). Als de inburgeringsplichtige deze toets haalt, is hij vrijgesteld van
de inburgeringsplicht. Degene die de vrijstellingstoets wil doen, kan deze aanvragen bij de DUO.
De toets kan slechts eenmalig worden afgelegd en alleen door personen die:
(a) Geen lening hebben aangevraagd;
(b) Een inburgeringsvoorziening hebben gekregen.
Wettelijk kader voor ontheffingen
Gemeenten hebben twee gronden om personen te ontheffen van de inburgeringsplicht. Deze
gronden zijn:
(a) Ontheffing voor personen die hebben aangetoond door een psychische of lichamelijke
belemmering, dan wel verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het examen te
halen

122
123

123

. Een aanvraag tot ontheffing moet vergezeld gaan van een (medisch) advies van een

Besluit Inburgering, artikel 2.3.
Wet inburgering, artikel 6.

Het inburgeringsproces

Pagina 93 van 207

onafhankelijke arts

124

. De gemeente wijst aan welke onafhankelijke artsen deze medische

adviezen opstellen;
(b) Ontheffing

125

voor personen die niet in staat zijn het examen te halen, maar wel daarvoor de

nodige inspanningen hebben gepleegd. Deze ontheffing kunnen gemeenten verlenen vanaf
zes maanden voor het verstrijken van de handhavingstermijn.
Daarnaast biedt de wet de gemeente de mogelijkheid om de handhavingstermijn te verlengen als
de inburgeringsplichtige niet tijdig het examen kan halen, maar hem niets te verwijten valt

126

. Voor

analfabeten is het sinds 1 januari 2010 ook mogelijk om de handhavingstermijn te verlengen met
2,5 jaar

127

.

Ontheffing Inburgering en naturalisatie
Als een inburgeringsplichtige van de gemeente ontheffing heeft gekregen, maar wel wil
naturaliseren, dient de naturalisandus (de persoon die wil naturaliseren) aan te kunnen tonen dat
de ontheffing ook voldoet aan de eisen die de wet stelt aan naturalisatie. Als het gaat om medische
ontheffing dient de naturalisandus het medisch advies (niet ouder dan zes maanden) in te dienen in
het kader van de naturalisatie.
In het geval van ontheffing vanwege beperkte leerbaarheid

128

dient de naturalisandus de

leerbaarheidstoets af te leggen bij het roc van Amsterdam; De Toets Gesproken Nederlands,
‘onderdeel van het centraal inburgeringsexamen’, blijft in het kader van de naturalisatie een
verplicht onderdeel.
Wettelijk kader voor sanctioneren
Voor oudkomers start de handhavingstermijn nadat gemeenten de inburgeringsplicht van de
oudkomers hebben vastgesteld en een handhavingsbeschikking hebben afgegeven. In deze
beschikking staat de aanvangsdatum van de handhavingstermijn vermeld. Indien de gemeente een
oudkomer een inburgeringsvoorziening verstrekt, dan neemt de gemeente dit op in diezelfde
beschikking. De inburgeringsplicht voor nieuwkomers start vanaf de bekendmaking van de
inwilligende beschikking van de IND tot rechtmatig verblijf (de verlening van de verblijfsvergunning).
Nieuwkomers krijgen dus alleen een beschikking van de gemeente wanneer de gemeente hen een
inburgeringsvoorziening verstrekt. Indien de gemeente de nieuwkomer handhaaft zonder deze een
inburgeringsvoorziening te verstrekken, dan kan de gemeente volstaan met een kennisgeving aan
de nieuwkomer waarin de van rechtswege gestarte handhavingstermijn staat gemeld. Wanneer
gemeenten nieuwkomers oproepen, is dus de handhavingstermijn reeds gestart.
In de wet zijn verschillende sanctiemogelijkheden opgenomen indien de inburgeringsplichtige zijn
verplichtingen niet nakomt.
124

Er bestaat op dit moment enige discussie tussen de IND en het ministerie van VROM - WWI over de juistheid van de

medische adviezen, mede gezien de relatie met naturalisatie. Momenteel vindt onderzoek plaats naar de kwaliteit van de
medische adviezen.
125
126
127
128

Wet inburgering, artikel 31, lid 2 sub c.
Wet inburgering, artikel 31, lid 2 sub b.
Zie paragraaf 3.4.
De mate waarin een persoon in staat is om te leren.

Het inburgeringsproces

Pagina 94 van 207

De gemeente moet sancties opleggen voor het niet verschijnen na een oproep
meewerken aan een voorziening

130

129

, het niet

of voor het niet voldoen aan de inburgeringsplicht

131

. De

gemeente heeft de beleidsvrijheid, via de verordening, om af te wijken van de maximum
sanctiebedragen uit de wet.
De gemeente dient de handhavingstermijn te verlengen indien de inburgeringsplichtige na het
aflopen van de handhavingstermijn van 3,5 (of 5 jaar voor oudkomers en asielgerechtigden die voor
19 december 2009 zijn gehandhaafd) aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft. Het opleggen
van een boete blijft dan achterwege. Indien de inburgeringsplichtige ook de verlengde termijn niet
haalt, kan de gemeente een boete opleggen of de nogmaals termijn verlengen. Dit kan zich net
zolang herhalen, totdat de inburgeringsplichtige 65 jaar is. Het niet voldoen aan de
inburgeringsplicht blijft derhalve beboetbaar. Overigens kan de gemeente voor gecombineerde
inburgeringsvoorzieningen ook gebruikmaken van de sanctiemaatregelen die staan beschreven in
het andere (niet-inburgerings)deel van het traject, zoals onder andere op grond van de Wet werk en
bijstand (maatregelbeleid). Hiermee kan de gemeente deelname aan een inburgeringscursus
afdwingen (niet het halen van het inburgeringsexamen). Blijft over dat - naast de hiervoor
genoemde sancties - inburgeringsplichtigen pas kunnen naturaliseren indien zij het
inburgeringsexamen op niveau A2 hebben behaald of - indien zij vanaf 1 januari 2010 in
aanmerking willen komen voor een verblijfsvergunning onbepaalde tijd of zelfstandige
verblijfsvergunning voortgezet verblijf - het inburgeringsexamen hebben behaald.
4.4.2. Het handhaven van inburgeringsplichtigen in de praktijk
Handhaven van inburgeringsplichtige oudkomers in de praktijk
Vrijwel alle gemeenten gebruiken het BPI voor het identificeren van potentiële inburgeringsplichtige oudkomers. Gemeenten gebruiken daarnaast veelal ook de GBA om de eerste screening
van inburgeringsplichtigen te doen

132

. Uit het breedteonderzoek blijkt dat gemeenten schatten, op

basis van ervaringen in de periode 2007 - 2009, dat ongeveer 50% van de personen in het BPI
daadwerkelijk inburgeringsplichtig is. Per gemeentegroep ziet de schatting er als volgt uit:
(a)

G4-gemeenten: aantal daadwerkelijk inburgeringsplichtigen in het BPI ligt tussen de 50 en
75%;

(b)

G32-gemeenten: een derde schat het aantal daadwerkelijke inburgeringsplichtigen op minder
dan 50%, tweederde schat het aantal daadwerkelijke inburgeringsplichtigen tussen de 50 en
90%;

(c)

G52-gemeenten: ruim driekwart schat het aantal daadwerklijke inburgeringsplichtigen tussen
de 50 en 75%;

(d) Overige gemeenten: een derde schat het aantal daadwerkelijke inburgeringsplichtigen op
minder dan 50%, een derde schat het aantal daadwerkelijke inburgeringsplichtigen tussen de
50 en 90% en de rest op meer dan 90%.

129
130
131
132

Wet inburgering, artikel 25, lid 4.
Wet inburgering, artikel 23, lid 1.
Zie bijlage F voor een overzicht van sanctiemogelijkheden.
Voor een overzicht van alle door gemeenten genoemde methoden voor identificatie zie bijlage F.

Het inburgeringsproces

Pagina 95 van 207

Na de aanvankelijke scepsis over het BPI

133

zijn geïnterviewde gemeenten eind 2009 positiever

over het nut van het BPI dan in 2007. Gemeenten noemen het BPI vooral een handig instrument
om te kunnen sturen op het verstrekken van inburgeringsvoorzieningen; het bestand vormt een
makkelijke gegevensbron.
Figuur 9 toont hoe omvangrijk gemeenten het restant van het BPI in hun gemeente inschatten.
Welk deel van het BPI dat begin 2007 door het ministerie van VROM-WWI of IBGroep is aangeleverd, heeft u tot en met 31 december 2009 uitgenodigd voor
gesprek?

G4 (N=4)

25%

G32 (N=20)

5%

75%

20%

30%

30%

15%
minder dan 50%
50% tot 75%
75% tot 90%
90% tot 99%

G52 (N=13)

8%

overige (N=85)

23%

20%

0%

15%

24%

20%

18%

40%

100%

31%

23%

22%

16%

60%

80%

100%

Figuur 9 Schatting van de omvang van de nog op te roepen personen in het BPI

Gemeenten bevestigen met hun schatting in het breedteonderzoek dat zij een groot deel van het
BPI inmiddels op gesprek hebben gehad. Het merendeel van het aantal geïnterviewde gemeenten
verwacht, gezien het aantal handhavingen in 2008 en 2009, dat in 2010 het BPI zal zijn opgebruikt.
Uit het breedteonderzoek blijkt dat gemeenten het percentage inburgeringsplichtigen dat verschijnt
na de oproep van de gemeente in alle gemeentegroepen inschatten tussen de 76% en de 100%.
Soms herhalen de gemeenten de oproep of proberen zij inburgeringsplichtigen actief te benaderen
door hen te bellen of een huisbezoek af te leggen.
In de periode 2007 tot en met 2009 zijn ongeveer 77.500 inburgeringsplichtige oudkomers
gehandhaafd. In het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen waarin de potentiële
inburgeringsplichtige oudkomers zijn opgenomen, staan op 1 januari 2010 nog ongeveer 80.000
personen in BPI die nog niet door gemeenten zijn opgeroepen
133
134

134

.

Zie hiervoor paragraaf 3.3.1.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 1231, Aanhangsel van de Handelingen.

Het inburgeringsproces

Pagina 96 van 207

Daarnaast geldt de inburgeringsplicht voor de jaarlijkse instroom nieuwkomers (gemiddeld
ongeveer 20.000 in de periode 2007 tot en met 2009). Van de jaarlijkse instroom van nieuwkomers
zijn er in totaal ongeveer 49.000 gehandhaafd.
In totaal hebben gemeenten ongeveer 44.000 inburgeringsplichtigen een handhaving zonder
inburgeringsvoorziening opgelegd.
Zelfmelders
Naast de gehandhaafde inburgeringsplichtigen zijn er ruim 3.000 zelfmelders die vallen onder de
groep inburgeringsplichtigen. Een zelfmelder is een inburgeringsplichtige die zonder dat de
gemeente een handhaving oplegt of een voorziening aanbiedt, wel actief een inburgeringstraject
volgt

135

.

4.4.3. Het toepassen van vrijstellingen en de Korte Vrijstellingstoets in de praktijk
Ruim 63.000 inburgeringsplichtigen zijn vrijgesteld van de inburgeringsplicht op grond van de
mogelijkheden in de wet.
Ongeveer 6.500 inburgeringsplichtigen hebben de KVT gedaan, van wie er circa 2.100 zijn
geslaagd. Het slagingspercentage ligt daarmee rond de 33%

136

. In principe kan de KVT maar één

keer worden gedaan. Een uitzondering is gemaakt voor de eerste groep die, naar later bleek,
onvoldoende tijd had voor het examen. De kandidaten die gezakt zijn, konden eenmalig herkansen.
Het niveau van de KVT ligt op taalniveau B1, in tegenstelling tot het reguliere inburgeringsexamen
dat op niveau A2 ligt

137

. De Centrale Raad van Beroep heeft in het kader van een bezwaar hierover

uitspraak gedaan en aangegeven dat het B1-niveau van de KVT ‘onevenredig bezwarend is’

138

.

De Raad verwijst hierbij naar de Memorie van toelichting bij de wet waarin is overwogen dat het
taalniveau B1 voor veel inburgeraars een onneembare barrière zal vormen. Uit gesprekken met
gemeenten blijkt dat zij inburgeringsplichtigen meestal afraden de toets te doen, juist vanwege het
hogere niveau van het examen en het doorgaans lage slagingspercentage.
4.4.4. Het toepassen van de ontheffingsmogelijkheden
In totaal hebben in de periode 2007 tot en met 2009 circa 4.000 personen een ontheffing op
medische gronden ontvangen. Geïnterviewde gemeenten geven aan dat het proces van het
verlenen van medische adviezen in de praktijk over het algemeen soepel verloopt en laten weten
tevreden te zijn over de toepassing van het medisch protocol.

135

Uit de ISI-gegevens zijn alleen de zelfmelders te achterhalen die examen hebben gedaan waarbij sprake is van een lening

of forfaitaire vergoeding.
136
137
138

Dit percentage is gebaseerd op de relatief kleine groep van 6.500 examenkandidaten.
Zie paragraaf 3.4.7.
LJN: BJ9330, Centrale Raad van Beroep , 08/4675 WI.

Het inburgeringsproces

Pagina 97 van 207

Figuur 10 toont in welke mate gemeenten in het breedteonderzoek aangeven van onafhankelijke
artsen te eisen dat zij een cursus

139

volgen. Deze cursus heeft tot doel artsen te instrueren over de

werking van relevante wet- en regelgeving en de werking van het protocol.

Medisch protocol. Heeft uw gemeente de aangewezen artsen verplicht tot het
volgen van de cursus medische advisering inburgering?

G4 (N=4)

25%

75%

G32 (N=22)

77%

23%

Ja
Nee
G52 (N=13)

46%

54%

overige (N=195)

63%

0%

20%

37%

40%

60%

80%

100%

Figuur 10 Verplichting tot het volgen van de cursus medische advisering

Met uitzondering van de G4 verplicht het merendeel van de gemeenten de artsen tot het volgen
van de hiervoor beschikbare cursus. In het breedteonderzoek is gemeenten gevraagd wie het
medische onderzoek betaalt als inburgeraars een ontheffing op medische gronden aanvragen.
Figuur 11 laat zien wie het medische onderzoek betaalt.

139

Meer informatie over de cursus is te vinden op http://www.treve.nl/index.php?page=ot5s1.

Het inburgeringsproces

Pagina 98 van 207

Wie betaalt het medisch onderzoek?

G4
(N=4)

25%

G32
(N=22)

23%

50%

36%

25%

5%

De gemeente betaalt altijd het
medisch onderzoek

36%

De gemeente betaalt alleen het
medisch onderzoek als er een
ontheffing volgt
De gemeente betaalt een deel
van het medisch onderzoek
G52
(N=13)

15%

46%

38%
De aanvrager betaalt het medisch
onderzoek

overige
(N=195)

34%

0%

20%

22%

40%

5%

39%

60%

80%

100%

Figuur 11 Betaling van het medische onderzoek ten behoeve van ontheffing

Geïnterviewden geven aan dat inburgeringsplichtigen soms hopen door middel van de medische
ontheffing op een makkelijke wijze onder de inburgeringsplicht uit te komen. Geïnterviewde
gemeenten geven echter ook aan de inburgeraars te waarschuwen dat deze verwachting volledig
onterecht is. In meerdere interviews hebben gemeenten aangegeven dat de keuringsartsen het
protocol (zeer) strikt toepassen en dat derhalve van een makkelijke uitweg absoluut geen sprake
lijkt te zijn. Wel noemen twee van de vijftien geïnterviewde gemeenten dat de procedure uit het
protocol wel erg formeel is in die gevallen dat overduidelijk sprake is van een medische indicatie
waarvoor ontheffing zal gelden, zoals in het geval van een zwaar gehandicapt persoon.
Begin 2010 voert het ministerie overleg met de IND over de kwaliteit van medische adviezen. De
IND dient deze adviezen te gebruiken in het kader van naturalisatie. De reden is dat de IND uit de
begeleidende toelichting bij de uitslag van een medisch advies niet altijd kan opmaken hoe de
medisch adviseur tot zijn advies is gekomen. De veronderstelling van de IND is dat de medische
adviezen soms een onduidelijke toelichting bevatten op de reden waarom een inburgeraar het
inburgeringsexamen niet zou kunnen doen. Het ministerie en de IND onderzoeken op dit moment
de medische adviezen om te zien of onjuiste advisering vaak voorkomt.
De tweede in de wet genoemde ontheffingsmogelijkheid, op grond van voldoende aangetoonde
inspanning, is nog niet voorgekomen. De handhavingstermijn voor inburgeringsplichtigen heeft ten
tijde van de evaluatie nog niet (of nauwelijks) de laatste zes maanden voor het aflopen van de
handhavingstermijn bereikt. Een ontheffing op deze grond is derhalve nog niet mogelijk geweest.

Het inburgeringsproces

Pagina 99 van 207

De ontheffingsmogelijkheden ervaren gemeenten als rigide. Zowel in de interviews als in het
breedteonderzoek blijkt dat het een regelmatig genoemd knelpunt is (ongeveer 15% van de
respondenten in het breedteonderzoek noemt het een knelpunt). Gemeenten geven aan dat de
ontheffingsmogelijkheden voor hen onvoldoende zijn. Gemeenten willen inburgeringsplichtigen van
wie op grond van aangetoonde inspanningen duidelijk is dat zij het inburgeringsexamen nooit gaan
halen, eerder kunnen ontheffen dan de eerder genoemde 6 maanden voor het verstrijken van de
handhavingstermijn. Gemeenten willen zo voorkomen dat inburgeringsplichtigen onnodig lang een
cursus volgen waarbij ze het cursusniveau niet aankunnen.
Daarnaast zijn er personen die geen diploma’s kunnen tonen waarmee zij vrijgesteld zouden zijn
van de inburgeringsplicht, maar van wie direct duidelijk is dat zij de Nederlandse taal voldoende
beheersen. Gemeenten kunnen op dit moment deze personen alleen maar handhaven of hen een
examen laten doen. Hoewel deze inburgeringsplichtigen verschillende mogelijkheden hebben om te
voldoen aan de inburgeringsvereiste, willen gemeenten hen toch kunnen ontheffen van de
inburgeringsplicht en hen niet onnodig een Korte Vrijstellingstoets of inburgeringsexamen laten
doen.
Op dit moment bereidt de minister voor WWI een wijziging van het Besluit inburgering voor, die
gemeenten de mogelijkheid biedt om inburgeringsplichtigen op grond van aantoonbare
inspanningen eerder dan zes maanden voor het einde van de inburgeringste ontheffen van de
inburgeringsplicht, en die ook in een ontheffingsmogelijkheid voorziet voor mensen van wie het
direct duidelijk is dat zij ingeburgerd zijn.
4.4.5. Het sanctiebeleid in de praktijk
Beleidsmatige invulling van het sanctiebeleid
Uit vigerende verordeningen blijkt dat de helft van de 52 grootste gemeenten lagere boetes
hanteert dan het wettelijk toegestane maximum. De andere helft van de 52 grootste gemeenten
heeft wel het wettelijke toegestane maximum opgenomen in de verordening.
Reden om af te wijken van het wettelijk maximum sanctiebedrag is volgens geïnterviewde
gemeenten dat zij weinig waarde hechten aan sancties en verwachten dat deze contraproductief
werken. Zij noemen dat het opleggen van een boete aan een inburgeringsplichtige die niet
meewerkt er niet voor zal zorgen dat deze alsnog gaat voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook
geven zij aan van mening te zijn dat een boete een te zware financiële sanctie is voor
inburgeringsplichtigen met een laag inkomen. Andere geïnterviewde gemeenten noemen juist het
wettelijk maximum boetebedrag te laag. Daardoor zou een inburgeringsplichtige eenvoudig een
sanctie kunnen ‘afkopen’ om maar niet te hoeven voldoen aan de inburgeringsplicht. Deze
gemeenten zien de sanctie als een extra prikkel om potentiële inburgeringsplichtigen te overtuigen.
In gesprekken noemen gemeenten het voorbeeld van allochtone vrouwen die niet op een
inburgeringscursus mogen van hun man. Door de sanctie kan de man de vrouw niet verplichten
thuis te blijven, waardoor deze boeteprikkel effectief kan werken.

Het inburgeringsproces

Pagina 100 van 207

Een enkele gemeente heeft een sterk afwijkend sanctiebeleid. De gemeente Eindhoven heeft op
basis van principiële overwegingen de boete voor het niet behalen van het inburgeringsexamen
vastgesteld op één euro.
Voor het niet verschijnen na de oproep en het niet meewerken aan de inburgeringsvoorziening,
hanteert de gemeente wel het wettelijk toegestane maximum

140

. Veel gemeenten hanteren het

maatregelenbeleid onder de Wet werk en bijstand voor uitkeringsgerechtigde inburgeraars. Alle G4gemeenten, 95% van de G32 en 92% van de G52 hebben in het breedteonderzoek aangegeven
gebruik te maken van deze mogelijkheid als dit noodzakelijk is. Voor de overige gemeenten ligt dit
percentage op 82%.
Monitoren van de voortgang van inburgeringsplichtigen
Niet alleen gemeenten houden zicht op de voortgang van inburgeringsplichtigen. Gemeenten
hebben over het algemeen in contractuele afspraken met cursusinstellingen vastgelegd dat
cursusinstellingen een deel van de cursus niet betaald krijgen indien een cursist het examen niet
haalt. Als gevolg daarvan houden cursusinstellingen scherp toezicht op eventuele uitval. Daarmee
legt de gemeente een deel van de verantwoordelijkheid voor het monitoren van de voortgang van
de gehandhaafde inburgeringsplichtige met een inburgeringsvoorziening bij de cursusinstelling.
Gemeenten geven in gesprekken aan over het algemeen informatie te krijgen van
cursusinstellingen zodra eventuele uitval dreigt.
Gemeenten kunnen de groep gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening oproepen voor een
voortgangsgesprek om te zien of zij ook werkelijk een inburgeringscursus volgen of zich
voorbereiden op het inburgeringsexamen. Geïnterviewde gemeenten geven aan dat zij hier (nog)
nauwelijks aan toe zijn gekomen. Een enkele grote gemeente geeft in de gesprekken aan dat zij
wel al enkele personen een voorziening hebben opgelegd na deze opnieuw te hebben opgeroepen.
Uit ISI blijkt dat een deel van de gemeenten inburgeringsplichtigen zonder inburgeringsvoorziening
opnieuw hebben opgeroepen en hen alsnog een voorziening hebben verstrekt (deze groep maakt
in de cijfers nu onderdeel uit van de gehandhaafden met voorziening). Het gaat hierbij om ongeveer
5.000 inburgeringsplichtigen.
Opleggen van sancties
Omdat de handhavingstermijn voor de meeste inburgeringsplichtigen nog niet is verstreken,
hebben gemeenten in de periode 2007 - 2009 alleen kunnen sanctioneren voor het niet verschijnen
na een oproep of het niet willen meewerken aan een inburgeringsvoorziening. Bovendien leggen
gemeenten niet direct een boete op ingeval van een overtreding, maar volgt eerst een gesprek met
de inburgeringsplichtige of sturen gemeenten eerst een brief waarin de inburgeringsplichtige op zijn
plichten wordt gewezen.
In het breedteonderzoek is gemeenten gevraagd of zij al sancties hadden kunnen opleggen. In het
breedteonderzoek hebben alle G4-gemeenten, 45% van de G32-gemeenten, 38% van de G52gemeenten en 33% van de overige gemeenten aangegeven géén beeld te hebben van de boetes
die zij al hadden kunnen opleggen. Geïnterviewde gemeenten noemen het niet op orde hebben van
140

http://eindhoven.sp.nl/opinie/2007/wet_inburgering.stm.

Het inburgeringsproces

Pagina 101 van 207

de boeteadministratie als belangrijke verklaring waarom zij geen beeld hebben van de uitvoering
van het sanctiebeleid, hoewel zij deze wel in ISI moeten registreren. Geïnterviewden geven hierbij
aan dat zij de afgelopen jaren vooral druk zijn geweest met het op orde krijgen van de
uitvoeringsorganisatie en minder aandacht hebben gehad voor de administratie van sancties.
Van die gemeenten die wel hebben aangegeven zicht te hebben op de uitvoering van het
sanctiebeleid, is gevraagd of ze ook altijd hebben beboet als dat volgens de wet zou kunnen.
Figuur 12 laat zien dat gemeenten in het breedteonderzoek hebben aangegeven in een aantal
gevallen bewust geen sancties op te hebben gelegd, terwijl dit wel had gekund.

Heeft de gemeente in de gevallen waarin een boete volgens de wet opgelegd had
moeten worden, een boete opgelegd

G32 (N=12)

42%

G52 (N=8)

58%

63%

38%

nee
ja

overige (N=89)

63%

0%

20%

37%

40%

60%

80%

100%

Figuur 12 Opleggen van boetes in die gevallen waar het volgens de wet moet
(geen opgave van de G4)
Uit de ISI-data blijkt dat 18% van de gemeenten een boete heeft opgelegd aan inburgeraars.
Opgesplitst naar de verschillende gemeenten levert dit de volgende percentages op:
(a)

G4-gemeenten: 50% van de gemeenten heeft een boete opgelegd;

(b)

G32-gemeenten: 66% van de gemeenten heeft een boete opgelegd;

(c)

G52-gemeenten: 31% van de gemeenten heeft een boete opgelegd;

(d)

overige gemeenten: 12% van de gemeenten heeft een boete opgelegd.

Daarmee zit er een duidelijk verschil tussen de informatie uit ISI en het breedteonderzoek; uit het
breedteonderzoek lijkt het alsof gemeenten vaker een boete opleggen dan in ISI is terug te vinden.
Voor de overige gemeenten geldt dat in ISI alle kleine gemeenten zitten en in het
breedteonderzoek de gemeenten kleiner dan 10.000 inwoners niet zijn meegenomen. Deze groep
heeft slechts weinig inburgeraars en zal daarom naar verwachting weinig boetes hoeven uitdelen.
Een verklaring voor het verschil is de eerder door gemeenten genoemde achtergebleven
administratie van het sanctiebeleid.

Het inburgeringsproces

Pagina 102 van 207

Uit beide bronnen blijkt in ieder geval dat gemeenten niet altijd sanctioneren als de wet dit wel
voorschrijft.
Geïnterviewden noemen de volgende redenen waarom zij (nog) niet sanctioneren:
(a) De afgelopen periode hebben gemeenten prioriteit gegeven aan het verstrekken van
inburgeringsvoorzieningen en niet aan het monitoren en het opvolgen van niet-nakoming door
inburgeringsplichtigen;
(b) Gemeenten zien het uitvoeren van het sanctiebeleid als een (te) grote administratieve last ten
opzichte van de opbrengst;
(c) Gemeenten noemen de sancties onwenselijk of contraproductief.

4.5. Werven van vrijwillige inburgeraars en nakoming overeenkomst
4.5.1. Wettelijk kader voor het werven van vrijwillige inburgeraars nakoming overeenkomst
Gemeenten konden reeds vanaf 1 januari 2007 aan alle vrijwillige inburgeraars een aanbod doen,
waarbij de minister voor WWI wel stimuleerde tot het prioriteren van de groepen
uitkeringsgerechtigden en oudkomers zonder inkomen uit tegenwoordige arbeid, bijstand of
uitkering. Zoals in paragraaf 2.5 is aangegeven, komt de Regeling vrijwillige inburgering
grotendeels overeen met de inhoud van de Wet inburgering (de Regeling is per 1 januari 2010
opgenomen in de wet, zie paragraaf 3.4). Voordat de Regeling vrijwillige inburgering in de Wet
inburgering was opgenomen, waren gemeenten niet verplicht het beleid voor de vrijwillige
inburgeraar op te nemen in de verordening. Vanaf 1 januari 2010 dienen gemeenten dit wel te
doen.
Een groot verschil met inburgeringsplichtigen is dat er voor vrijwillige inburgeraars geen plicht
bestaat. Overigens kan de gemeente, ingeval van vrijwillige inburgeraars die op grond van sociale
zekerheidswetten een uitkering ontvangen, wel gebruikmaken van de sanctiemaatregelen die staan
beschreven in de sociale zekerheidswetten, onder andere op grond van de Wet werk en bijstand
(maatregelbeleid). Voor deze groep kan de gemeente het meewerken aan een
inburgeringsvoorziening wel afdwingen en de gemeente kan gebruikmaken van gemeentelijke
bestanden om hen te identificeren. Gemeenten zullen de overige groep vrijwillige inburgeraars door
middel van werving over moeten halen om een inburgeringsvoorziening aan te gaan volgen. De
wervingsactiviteit is niet nader in de wet uitgewerkt.
Indien de gemeente een vrijwillige inburgeraar heeft geworven en deze besluit om het aanbod van
een inburgeringsvoorziening te accepteren, dan sluit de gemeente een overeenkomst af waarin de
rechten en plichten over en weer zijn geregeld

141

. Gemeenten kunnen sancties opnemen in de

overeenkomst of een terugbetalingsregeling opnemen in de overeenkomst ingeval de vrijwillige
inburgeraar de cursus niet afrond. De gemeente legt dit beleid vast in de verordening.

141

Dit wijkt af ten opzichte van de inburgeringsplichtige waar de gemeente op dat moment een beschikking voor afgeeft.

Het inburgeringsproces

Pagina 103 van 207

Tijdens de voorbereiding van het nieuwe inburgeringsstelsel is de omvang van deze groep geschat
op ongeveer 250.000 personen. Een recente grove schatting van het CBS in het kader van de
ambtelijke heroverweging

142

komt op ongeveer 319.000 personen.

4.5.2. Werving in de praktijk
Aanpak van werving van vrijwillige inburgeraars
Gemeenten ervaren volgens geïnterviewden een groot verschil in het bereiken van de
inburgeringsplichtige en het bereiken van de vrijwillige inburgeraar. Omdat er voor de vrijwillige
inburgeraar geen inburgeringsplicht geldt, dient de vrijwillige inburgeraar zichzelf te melden of dient
de gemeente de vrijwillige inburgeraar te ‘verleiden’ tot het volgen van een inburgeringscursus en
het halen van het inburgeringsexamen. Bovendien heeft de gemeente geen algemeen hulpmiddel,
zoals het BPI om te bepalen welke vrijwillige inburgeraar in aanmerking komt voor een
inburgeringsvoorziening. Het komt voor gemeenten daarom vooral aan op een goede werving en
het overtuigen van vrijwillige inburgeraars.
Uit het breedteonderzoek blijkt dat de grote gemeenten veelal zijn gestart met de werving, maar de
kleine gemeenten (68% van gemeenten kleiner dan de G52) nog niet. Van deze laatste groep is de
helft ook voornemens om geen actieve werving te starten. Gemeenten zijn niet verplicht vrijwillige
inburgeraars te werven of een inburgeringsvoorziening aan te bieden.
De minister voor WWI is een landelijke campagne gestart voor het werven van vrijwillige
inburgeraars. Ten tijde van het onderzoek is het effect van deze campagne niet bekend.
Effectieve wervingsinstrumenten
Over het algemeen staat de werving bij veel gemeenten nog in de kinderschoenen. Volgens veel
geïnterviewden zoeken gemeenten naar effectieve methoden om vrijwillige inburgeraars te
overtuigen van het nut van inburgering. Voorbeelden van instrumenten die gemeenten noemen bij
het werven van vrijwillige inburgeraars zijn voorlichtingsbijeenkomsten en bezoeken aan
maatschappelijke of religieuze organisaties. Maar ook ambassadeurs, huisbezoek of doorgeleiding
via instapcursussen, scholen en consultatiebureaus, mond-tot-mondreclame, buitenlandse Tvstations en uitkeringsbestanden van de gemeente zijn genoemde kanalen om vrijwillige
inburgeraars te werven of te overtuigen van het nut van inburgering. Geïnterviewden noemen het
succes van de al uitgevoerde werving wisselend. Enkele geïnterviewde gemeenten noemen een
BPI voor vrijwillige inburgeraar een handig instrument om de werving te verbeteren.
Vooral een instapcursus dichtbij de eigen sociale leefomgeving werkt volgens enkele
geïnterviewden wervend en (in het bijzonder ook voor vrouwen) drempelverlagend. Met name het
‘groepsgewijs’ en ‘stapsgewijs’ verleiden lijkt volgens geïnterviewden effectief voor mensen met
een laag startniveau. In sommige gemeenten draagt ook de cursusinstelling bij aan de werving.

142

www.heroverweging.nl.

Het inburgeringsproces

Pagina 104 van 207

Begin 2010 heeft de minister voor WWI een stimuleringsmaatregel geïntroduceerd om de
instapcursussen te promoten

143

.

De (verwachte) effectiviteit van de wervingsactiviteiten
Of veel potentieel vrijwillige inburgeraars ook werkelijk een cursus gaan volgen, is de vraag. Als de
inburgeringscursus goed op de behoefte van vrijwillige inburgeraars aansluit, zal werving
eenvoudig zijn. Uit het breedteonderzoek blijkt dat met name de 32 grootste gemeenten een beeld
hebben van de verwachte omvang en behoefte van vrijwillige inburgeraars:
(a) Drie van de vier G4-gemeenten geven aan een beeld te hebben van de verwachte omvang
van de groep vrijwillige inburgeraars in de gemeente;
(b) De helft van de G32-gemeenten heeft een beeld van het aantal vrijwillige inburgeraars in de
gemeente;
(c) Eén gemeente uit de G52-gemeenten heeft een beeld (op basis van slechts 6 respondenten);
(d) 50 (n=50) Gemeenten van de overige gemeenten hebben een beeld van het aantal vrijwillige
inburgeraars in de gemeente.
De verwachte effectiviteit

144

die gemeenten noemen, loopt sterk uiteen. Gemiddeld schatten de

gemeenten in het breedteonderzoek de effectiviteit op ongeveer 39% (n = 30), waarbij de
schattingen tussen gemeenten wel uiteen lopen. Met name de grote gemeenten schatten de
effectiviteit lager in, op ongeveer één op de drie vrijwillige inburgeraars. Toch noemen
geïnterviewde gemeenten het niet eenvoudig om een reële raming te maken van het aantal
vrijwillige inburgeraars met wie ze een overeenkomst kunnen afsluiten. Gemeenten noemen als
verklaring de beperkte bekendheid met de samenstelling en behoefte van de groep en daarnaast
speelt mee dat een deel van deze groep al onder het oude inburgeringsstelsel
inburgeringscursussen heeft gevolgd of inmiddels in Nederland andere opleidingen heeft gedaan.
Er zijn verschillende drempels die geïnterviewde gemeenten noemen die effectieve werving niet
eenvoudig maken. Het onderzoek onder inburgeraars

145

bevestigt het beeld van geïnterviewden.

Drempels zijn:
(a) Niet iedere vrijwillige inburgeraar ziet het nut ervan in om een inburgeringscursus te volgen
(met name personen die ouder zijn ongeveer 45 jaar), hoewel sommige vrijwillige inburgeraars
wel behoefte aan taalondersteuning hebben (bron: onderzoek onder inburgeraars,
geïnterviewde gemeenten);
(b) Vrijwillige inburgeraars vinden zichzelf geen inburgeraar, omdat ze al lange tijd in Nederland
verblijven (wel bestaat soms de interesse in taalonderwijs) (geïnterviewde gemeenten);
(c) Met name lager opgeleiden hebben vooraf examenvrees en willen daarom geen
inburgeringscursus volgen waarbij ze examen moeten doen. Dit argument is ook genoemd in
143

De minister voor WWI heeft eenmalig middelen ter beschikking gesteld aan gemeenten voor het aanbieden van

instapcursussen in 2010. Het gaat om instapcursussen die inburgeraars op een laagdrempelige manier voorbereiden op een
inburgeringstraject. Het doel is een zo groot mogelijk aantal deelnemers door te geleiden naar een alfabetiseringscursus of
inburgeringstraject (zie ook Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 73).
144

Effectiviteit is dan de schatting van het aantal vrijwillige inburgeraars waarmee de gemeente een overeenkomst zal

afsluiten.
145

Zie bijlage F voor de bronnen in het onderzoek onder inburgeraars.

Het inburgeringsproces

Pagina 105 van 207

verschillende bronnen in het onderzoek onder inburgeraars (bron: onderzoek onder
inburgeraars, geïnterviewde gemeenten);
(d) Vrijwillige inburgeraars vinden de sancties die soms onderdeel uitmaken van de overeenkomst
te zwaar (sancties op het niet nakomen van de afspraken) (bron: geïnterviewde gemeenten);
(e) Kinderopvang voor vrijwillige inburgeraars (niet zijnde vrijwillige inburgeraars met een uitkering
in het kader van sociale verzekeringswetten) die een opvoedtaak hebben, is onvoldoende
beschikbaar of moeilijk te organiseren (zie ook paragraaf 4.6.4) (bron: onderzoek onder
inburgeraars, geïnterviewde gemeenten). De Staatssecretaris voor Onderwijs heeft in overleg
met de minister voor WWI in november 2009 gemeld omwille van het terugdringen van de
kosten voor kinderopvang in algemene zin de Wet op de Kinderopvang niet aan te passen voor
vrijwillige inburgering
(f)

146

;

Combineren van de cursus met (fulltime) werk is (te) zwaar voor de vrijwillige inburgeraar
(bron: onderzoek onder inburgeraars, geïnterviewde gemeenten).

4.5.3. Nakoming van de overeenkomst
16% van de 52 grote gemeenten heeft in de verordening opgenomen dat de gemeente nietnakoming van de overeenkomst met vrijwillige inburgeraars afdwingt, waarbij de helft van deze
groep het sanctiebeleid gelijk stelt aan het sanctiebeleid voor de inburgeringsplichtige.
Geïnterviewden geven aan nog nauwelijks ervaring te hebben met de nakoming van gemaakte
afspraken met vrijwillige inburgeraars. De focus van geïnterviewde gemeenten lag de afgelopen
jaren vooral bij de inburgeringsplichtigen. Geïnterviewden geven aan nog nauwelijks aandacht te
hebben besteed aan het monitoren van de nakoming van overeenkomsten met vrijwillige
inburgeraars of sancties te hebben opgelegd. Geïnterviewden geven aan sterk te twijfelen aan het
toepassen van sanctiebeleid bij vrijwillige inburgeraars, omdat het, zoals eerder aangegeven, de
werving frustreert.

4.6. Faciliteren van inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars
4.6.1. De inkoop van inburgeringsvoorzieningen
Gemeenten maken voor het uitvoeren van de inburgeringsvoorziening gebruik van
cursusinstellingen die zich begeven op de vrije markt

147

. Voordat de gemeente een

inburgeringsvoorziening kan aanbieden (met uitzondering van het Persoonlijk Inburgeringsbudget),
dient de gemeente hiervoor één of meerdere cursusinstellingen te hebben gecontracteerd.
Gemeenten definiëren in een bestek welke dienstverlening zij verwachten van een cursusinstelling
en doorlopen een (Europese) aanbesteding

148

met als resultaat het contracteren van één of

meerdere cursusinstellingen.
Gemeenten definiëren in het bestek de inhoud en het beoogde eindresultaat van de
inburgeringscursus en kunnen daar nadere (kwaliteits)eisen aan stellen. De gemeente is in het
146
147
148

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 70.
De beschrijving van de marktwerking is in hoofdstuk 5 opgenomen.
Besluit Aanbesteden van Overheidsopdrachten.

Het inburgeringsproces

Pagina 106 van 207

inburgeringsstelsel verantwoordelijk voor de kwaliteit en inhoud van de inburgeringscursus die zij
contracteert en aanbiedt aan inburgeringsplichtigen. De Wet inburgering beschrijft de eindtermen
waarop het inburgeringsexamen toetst (de inhoud) en beschrijft de eisen die zijn gesteld aan de
examenopzet. Het decentrale examen bestaat uit een portfolio, een assessment of een combinatie
van beide examenonderdelen (zie voor het examen paragraaf 4.7). Daarmee stuurt het examen
ook op de onderwijsmethode: het contextrijk leren (niet alleen klassikaal, maar leren in een
praktijksituatie). De Wet inburgering stelt verder geen eisen aan de kwaliteit van de cursus die
gemeenten inkopen bij cursusinstellingen. Wel is het Keurmerk Inburgering geïntroduceerd ter
bescherming van consumenten waar cursusinstellingen zich kunnen aanmelden.
Dit Keurmerk ziet toe op een aantal kwaliteitscriteria zoals de tevredenheid van opdrachtgevers en
cursisten, het slagingspercentage en het nakomen van afspraken die cursusinstellingen maken met
opdrachtgevers.
In het bestek waarin de gemeente de opdracht tot het uitvoeren van de inburgeringscursus
beschrijft, staan de (kwaliteits)eisen opgenomen waaraan de inburgeringscursus moet voldoen, de
selectiecriteria waaraan de cursusinstelling moet voldoen en de gunningscriteria waarop de
gemeente de offerte van de inschrijvende cursusinstelling beoordeelt. De cursusinstelling stelt haar
offerte op met daarin opgenomen haar aanpak voor de inburgeringscursus. De aanpak is een
afgeleide van de eisen uit het inburgeringsexamen en de eisen die de gemeente in het bestek heeft
gesteld.
Kwaliteit van onderwijs in het algemeen hangt af van verschillende facturen. Cito

149

noemt in een

algemeen literatuuronderzoek de volgende algemene kenmerken: ‘De belangrijkste algemene
kenmerken van effectief onderwijs worden daarbij gerangschikt in de volgende drie globale
rubrieken: (achtergrond)kenmerken van de leerder, docent, curriculum en instructie en beleid,
organisatie en context van de school.’ Specifiek voor inburgeringsonderwijs heeft Cito een
literatuuronderzoek uitgevoerd in opdracht van de minister voor WWI (in het kader van het
Deltaplan Inburgering) naar succesfactoren in het inburgeringsonderwijs
volgende factoren (in willekeurige volgorde)

151

150

. Hieruit volgen de

:

(a) Docentcompetenties;
(b) Onderwijsopzet;
(c) Inhoud van het programma en didactiek;
(d) Randvoorwaarden;
(e) Intensiteit;
(f)

Leerder.

Ten aanzien van docentcompetenties noemt het Citorapport dat er geen initiële opleiding bestaat
voor NT2-docenten: “Goede docenten beschikken over een cluster van kennis (bijvoorbeeld van
tweede taalverwerving, van de doelgroep), vaardigheden (onder andere organiseren, coachen) en
149
150

Cito, ‘Literatuuronderzoek naar succesfactoren voor NT2-onderwijs’, 1 juli 2008.
Op www.vrom.nl/pagina.html?id=37745 zijn verschillende (lopende) onderzoeken beschreven naar de kwaliteitsfactoren in

het inburgeringsonderwijs of alfabetiseringsonderwijs.
151

Cito, ‘Succesfactoren NT2-onderwijs uit ‘Op zoek naar het succes van inburgering’, Onderzoek uitgevoerd in het kader van

Leerlastonderzoek fase 1, december 2008.

Het inburgeringsproces

Pagina 107 van 207

houding (o.a. positieve, hoge verwachtingen van leerders) die samen belangrijk bijdragen aan het
taalleersucces van inburgeraars. Voor het vak NT2 bestaat er geen initiële opleiding. NT2 is een
relatief jong vak, gekenmerkt door grote heterogeniteit op allerlei fronten, en één ervan is de wijze
waarop docenten zijn opgeleid. Daarnaast heeft de Beroepsvereniging van docenten Nederlands
als Tweede Taal een certificeringtraject ontwikkeld, waarin docenten hun competenties kunnen
aantonen. Bij afronding van deze procedure ontvangt de docent het certificaat ‘Competent NT2docent’. Daarnaast zijn er NT2- masteropleidingen en duale opleidingen NT2 waarvan mag worden
aangenomen dat afronding ervan garant staat voor adequate competenties van de NT2-docent.
Met het oog op kwaliteitsverbetering in het Inburgeringsonderwijs moet gestreefd worden naar de
werving van door docenten met aantoonbare competenties en dus een passende NT2-kwalificatie”.
In het kader van het Deltaplan Inburgering heeft het ministerie ook enkele andere instrumenten
ontwikkeld die moeten bijdragen aan kwaliteitsverbetering van het inburgeringsonderwijs. Deze
instrumenten zijn een competentieprofiel voor docenten in het inburgeringsonderwijs en een
handreiking Goed Opdrachtgeverschap waarin leerervaringen op het gebied van het inkopen van
inburgeringsonderwijs in zijn verzameld.
Met deze hiervoor beschreven onderzoeken is een eerste inzicht bepaald van de kwaliteitsfactoren
waar de gemeente in de aanbestedingsprocedure en tijdens de uitvoering kan sturen. In paragraaf
4.6.3 is beschreven of dergelijke eisen ook zichtbaar worden in de praktijk. In de volgende
paragraaf is beschreven welke eisen en mogelijkheden de Wet inburgering biedt voor het
aanbieden van inburgeringsvoorzieningen.
4.6.2. Wettelijk kader voor het faciliteren van inburgeringsplichtigen
Het faciliteren van inburgeringsplichtigen houdt in dat de gemeenten door middel van een
inburgeringsvoorziening inburgeringsplichtigen ondersteunen. Zoals in paragraaf 3.4 is
aangegeven, is de wet- en regelgeving op dit onderdeel aangepast en mogen gemeenten - met
terugwerkende kracht - vanaf 1 november 2007 alle inburgeringsplichtigen een aanbod voor een
inburgeringsvoorziening doen. Gemeenten moeten per 1 januari 2009 in de verordening vastleggen
welk stelsel zij hanteren bij het faciliteren van inburgeringsplichtigen; een vaststellingsstelsel
waarbij de gemeente een voorziening dwingend kan opleggen

152

of een aanbodstelsel waarbij het

aan de inburgeringsplichtige is om een voorziening al dan niet te accepteren.
De (duale) inburgeringsvoorziening moet voorbereiden op het inburgeringsexamen of het
Staatexamen NT2 programma I of II (mogelijk vanaf 1 januari 2008 ) en omvat tenminste éénmaal
het afleggen van het inburgeringsexamen. De taalkennisvoorziening (mogelijk vanaf 1 september
2008) is gericht op de verwerving van de Nederlandse taal die noodzakelijk is voor het kunnen
afronden van een mbo-opleiding 1 of 2. De gemeente financiert de inburgeringsvoorziening.
Inburgeringsplichtigen zijn een eigen bijdrage van € 270 voor de inburgeringsvoorziening
verschuldigd. De reguliere inburgeringsvoorziening die opleidt tot het inburgeringsexamen bestaat
uit een bepaald examenprofiel dat aansluit op de behoefte, belevingswereld en het doelperspectief
van de inburgeraar. Vanaf 2007 waren de examenprofielen Opvoeding, Gezondheid en Onderwijs

152

Zie hiervoor de wijziging in wet- en regelgeving in paragraaf 3.4.

Het inburgeringsproces

Pagina 108 van 207

en Werk al mogelijk en in 2009 zijn daar de profielen Ondernemerschap en Maatschappelijke
participatie in het examen bijgekomen

153

.

Zoals in paragraaf 3.2 is beschreven, ligt de prioriteit voor de minister voor WWI bij duale
inburgeringsvoorzieningen met als doelstelling om in 2011 80% van de inburgeringsvoorzieningen
in duale vorm te verstrekken (streefwaarde voor 2009 is 40%). Een duale inburgeringsvoorziening
is volgens het Besluit inburgering “een inburgeringsvoorziening die met het oog op de actieve
deelname aan de Nederlandse samenleving mede voorziet in activiteiten die in samenhang, en
tenminste voor een deel gelijktijdig worden uitgevoerd”.
De gemeente kan de inburgeringsvoorziening combineren met een re-integratietraject. Het betreft
dan een inburgeringsvoorziening die is gecombineerd met een re-integratietraject op grond van
sociale zekerheidswetten. Wanneer er sprake is van een uitkeringsgerechtigde met de verplichting
tot het verkrijgen of aanvaarden van arbeid zijn gemeenten verplicht een gecombineerde
inburgeringsvoorziening aan te bieden. De gecombineerde voorziening bestaat uit inburgering met
re-integratie, waarbij gemeenten de verschillende onderdelen in het inburgeringsdeel of reintegratiedeel volgtijdelijk kunnen inzetten, zoals allereerst het volgen van de inburgeringscursus en
vervolgens het volgen van een vervolgopleiding voor bijscholing ten behoeve van re-integratie.
Wanneer de gemeente de verschillende onderdelen in samenhang en voor een deel gelijktijdig
inzet, dan is er tevens sprake van een duale voorziening. Zoals in paragraaf 3.2.2 is beschreven,
maakt het verbeteren van samenhang tussen inburgering en re-integratie onderdeel uit van het
Deltaplan.
Tot slot kan een gemeente ook een inburgeringsvoorziening aanbieden in de vorm van een
Persoonlijk Inburgeringsbudget. De invoering van het Persoonlijk Inburgeringsbudget, door
expliciete opname in de wet in 2009

154

, heeft tot doel maatwerk te kunnen bieden aan inburgeraars.

De inburgeraar kan zelf een inburgeringscursus kopen en krijgt daarvoor een (fictieve) vergoeding
in de vorm van een gemeentelijke voorziening. De minister voor WWI promoot het Persoonlijk
Inburgeringsbudget vooral voor inburgeraars die werken. In overleg met de werkgever maken de
gemeente en de inburgeraars afspraken voor een goede afstemming tussen de inburgeringscursus
en het werk.
4.6.3. De inkoop van inburgeringsvoorzieningen in de praktijk
De inkoop van inburgeringscursussen
Uit het breedteonderzoek blijkt dat gemeenten over het algemeen cursussen hebben ingekocht
voor alle vier genoemde examenprofielen. Alleen het profiel ‘Ondernemerschap’ blijft daarin (nog)
achter; 36% van de 52 grootste gemeenten heeft hiervoor nog geen afspraken gemaakt met een
cursusinstelling. 39 van de 88 gemeenten in het breedteonderzoek die nog geen contract met een
cursusinstelling voor de profielen Ondernemerschap of Maatschappelijke Participatie hebben
afgesloten, geven in het breedteonderzoek aan dat zij dit ook niet van plan zijn te doen. Dit betreft
voornamelijk kleine gemeenten.
153
154

Zie hiervoor de wijziging in wet- en regelgeving in paragraaf 3.4.
Zie hiervoor de wijziging in wet- en regelgeving in paragraaf 3.4.

Het inburgeringsproces

Pagina 109 van 207

Uit het breedteonderzoek blijkt dat nog niet alle gemeenten afspraken hebben gemaakt met een
cursusinstelling voor het aanbieden van de taalkennisvoorziening:
(a) Alle G4-gemeenten kunnen een taalkennisvoorziening aanbieden;
(b) 73% van de G32 kan een taalkennisvoorziening aanbieden;
(c) 54% van de G52 kan een taalkennisvoorziening aanbieden;
(d) 48% van de overige gemeenten kan een taalkennisvoorziening aanbieden.
Gemeenten en cursusinstellingen blijken de waarde van een duale component in te zien. 100% van
de G4 en de G32 heeft de inburgeringsvoorziening met een duale component gecontracteerd bij
een cursusinstelling. 85% van de G52-gemeenten heeft eveneens de inburgeringsvoorziening met
duale component gecontracteerd. Bij de overige gemeenten ligt dit percentage op 86%.
Gemeenten die de duale component niet hebben gecontracteerd, organiseren de duale component
zelf.
Inhoud van de opdracht in gemeentelijke bestekken
Een analyse van bestekken van 40 gemeenten geeft een beeld van het inkoopgedrag van
gemeenten. Geïnterviewde gemeenten geven aan dat zij in het begin van het nieuwe
inburgeringsstelsel moeite hadden om inhoudelijke eisen te stellen aan de inburgeringscursus.
Gemeenten besteden wel aandacht aan randvoorwaarden, zoals het cursuslokaal of de
kinderopvang. Gemeenten stelden in hun bestek in 2007 voornamelijk de vraag aan de
cursusinstellingen om een offerte uit te brengen voor het verzorgen van inburgeringscursussen die
opleiden tot het inburgeringsexamen in bepaalde cursusprofielen.
Geïnterviewde gemeenten en cursusinstellingen geven aan dat er in 2006 en 2007 nauwelijks
consultatie plaatsvond waarbij de gemeente in gesprek ging met cursusinstellingen hoe de
inkoopvraag te definiëren in het bestek. Volgens hen vonden met name in 2009 meer consultaties
plaats over de wijze waarop de gemeente de inkoopvraag het beste kan definiëren. Gemeenten
geven aan te hebben geleerd van de eerste aanbestedingen in 2007 voor aanbestedingen die in
latere jaren plaatsvinden. Verder geven drie van de G4-gemeenten in het breedteonderzoek aan
ook eigen onderzoek te hebben uitgevoerd naar de behoefte van de inburgeraars om dat
vervolgens mee te nemen bij het definiëren van het bestek. Ongeveer één op de drie G32gemeenten heeft ook een behoefteonderzoek uitgevoerd. Van alle gemeenten kleiner dan de G32gemeenten noemt één op de zeven gemeenten behoefteonderzoek uit te hebben gevoerd.
Recentere bestekken bevatten meer (kwaliteits)eisen. Tabel 13 toont van 40 gemeenten, waarvan
de overeenkomst geldig is in 2009, in welke mate zij bepaalde (kwaliteits)eisen hanteren in hun
bestek. Hierbij is gekeken naar enkele eisen die terugkomen in de succesfactoren (zie paragraaf
4.6.1) zoals door het ministerie is geïnventariseerd en waarvan te verwachten is dat deze in
bestekken zijn opgenomen. Deze eisen zijn niet één op één herleidbaar naar de succesfactoren,
maar maken daar wel onderdeel vanuit. Het gaat om eisen aan het Keurmerk Inburgering, de
docent en uitvalsregistratie. Tabel 13 toont laat zien op welke wijze het betreffende criterium in de
bestekken is vastgelegd of dat het criterium niet is genoemd in het bestek.

Het inburgeringsproces

Pagina 110 van 207

Keurmerk

NT2-eisen aan

Eisen aan

inburgering

docent

uitvalregistratie

Genoemd, maar niet geëist 155

15

22

-

Geëist

23

14

34

Niet genoemd of geëist

2

4

6

Vorm van het criterium

Tabel 13 In gemeentelijke bestekken opgenomen kwaliteitscriteria

Gemeenten hanteren het Keurmerk (of de bij het Keurmerk behorende criteria) als selectiecriterium
in hun bestek of verwijzen in hun bestek naar het Keurmerk. Tabel 13 laat zien dat minder dan de
helft van de gemeenten eisen stelt aan de competenties van de docent. Hoewel dit in het eerder
genoemde CITO-onderzoek als succesfactor is benoemd, nemen gemeenten het niet altijd op in de
bestekken. Gemeenten stellen wel de uitvalsregistratie verplicht om de aanwezigheid van
inburgeraars in de lessen te kunnen monitoren. Deze kwaliteitseis biedt gemeenten (en
cursusinstellingen) de mogelijkheid tijdig te kunnen sturen als er uitval van een cursist dreigt.
Gemeenten definiëren de opdracht aan cursusinstellingen in hun bestek op verschillende wijzen.
De ene gemeente maakt een indeling naar examenprofiel (OGO, Werk, Maatschappelijke
Participatie, Ondernemerschap), terwijl de andere gemeente een indeling maakt naar startniveau
en duur van de cursus. Gemeenten maken per onderdeel vervolgens een perceel waar
cursusinstellingen op kunnen inschrijven. Tabel 14 toont welke perceelindelingen terugkomen in de
bestekken van de hiervoor genoemde 40 gemeenten:

Aantal gemeenten

Aantal gemeenten

Curusprofiel

Startniveau of

(OGO, Werk, etc.)

duur cursus

14

11

Geen indeling

Anders

8

4

Tabel 14 In gemeentelijke bestekken gedefinieerde percelen

Tot slot is in de bestekken bekeken in welke mate de prijs en de kwaliteit leidend is in de
beoordeling van de offertes van inschrijvers. Tabel 15 laat de gemiddelde verhouding tussen de
prijs- en de kwaliteitscriteria zien.

Weging van gunningscriteria

Prijs

Kwaliteit

Gemiddelde wegingsfactor (n = 40)

35%

65%

Tabel 15 Verhouding prijs - kwaliteit in de wegingsfactoren in bestekken

Naast het gemiddelde blijkt dat de hoogste wegingsfactor in de bestekken van 40 gemeenten 85%
is en de laagste 40%. Deze laatste is het enige bestek dat een lagere score heeft dan 50%.
155

Dit houdt in dat de gemeente het wel noemt, maar het niet kan afdwingen in een contract met de cursusinstelling.

Het inburgeringsproces

Pagina 111 van 207

Wel is het kwaliteitscriterium niet in alle bestekken uitgewerkt. Enkele bestekken bevatten een
gedetailleerde lijst met concreet uitgewerkte eisen en gunningscriteria. De meeste bestekken
bevatten vragenlijsten die de inschrijvende cursusinstelling moet beantwoorden in haar offerte.
Gemeenten hebben in hun bestek vervolgens geen gedetailleerde uitwerking gegeven van de
manier waarop een score op de kwaliteitscriteria tot stand komt.
In gesprekken noemen geïnterviewde gemeenten dat zij slechts in beperkte mate expertise hebben
op het gebied van inhoudelijke onderwijskwaliteit (kwaliteit van de docent, kwaliteit van onderwijs,
cursusmethodiek). Gemeenten geven aan daarom moeite te hebben om goede eisen te definiëren
op het gebied van (onderwijs)kwaliteit. Geïnterviewde gemeenten noemen het Keurmerk
Inburgering een basiscriterium waarmee een cursusinstelling aantoont een aantal randvoorwaarden
op orde te hebben, maar zij geven aan dat het geen garantie biedt voor goede kwaliteit.
Het aanbod van cursusinstellingen
Cursusinstellingen die inschrijven op gemeentelijke aanbestedingen hanteren verschillende
cursusmethodieken voor het uitvoeren van de inburgeringscursussen. De opzet van de
inburgeringscursussen is afgeleid van de gemeentelijke bestekken, de eisen in het
inburgeringsexamen en de eigen werkwijze als cursusinstelling. Geïnterviewde cursusinstellingen
noemen dat zij over het algemeen voldoende ruimte hebben om de eigen cursusmethode en
aanpak te hanteren. Geïnterviewde roc’s zijn wel iets kritischer ten opzichte van de wijze waarop de
gemeente de opdracht formuleert in de bestekken, dan private cursusinstellingen. De private
cursusinstellingen geven aan dat zij soepel kunnen omgaan met de gemeentelijke eisen, terwijl de
roc’s aangeven dat de eigen werkwijze soms botst met de gemeentelijke eisen. Geïnterviewde
cursusinstellingen geven wel aan dat er sinds 2007 veel is verbeterd in de communicatie tussen de
gemeente als opdrachtgever en de cursusinstelling.
Vijf van de tien geïnterviewde cursusinstellingen geven aan dat zij een cursusmethode hanteren die
het mogelijk maakt om in één cursusgroep op verschillende momenten in de cursus in te stromen
en waarbij verschillende startniveaus NT2 van cursisten in één groep zitten.
De reden hiervoor is dat de groepsomvang van het aantal cursisten te klein is om deze op te
splitsen in meerdere cursusgroepen. Indien dit wel het geval zou zijn, zou volgens deze
cursusinstellingen het cursustarief (moeten) stijgen om kosten per cursusgroep te kunnen dekken.
Met name bij kleinere gemeenten met kleine groepen inburgeraars hanteren instellingen deze
methode om te voorkomen dat cursisten moeten wachten totdat een nieuwe cursuscyclus start.
Monitoren van de kwaliteit van de uitvoering van inburgeringscursussen
In het breedteonderzoek is gevraagd of gemeenten tevreden zijn over de kwaliteit van de uitvoering
van inburgeringscursussen. Figuur 13 geeft de mate van tevredenheid van gemeenten weer.

Het inburgeringsproces

Pagina 112 van 207

Bent u als gemeente tevreden over de kwaliteit van de aangeboden cursussen?

G4 (N=4)

25%

25%

50%

G32 (N=21)

71%

29%
Zeer tevreden
Tevreden
Niet tevreden en niet ontevreden
Ontevreden

G52 (N=13)

overige
(N=192)

69%

73%

5%

0%

23%

20%

40%

8%

19%

60%

80%

Zeer ontevreden

2%
1%

100%

Figuur 13 Mate van tevredenheid van de kwaliteit van de inburgeringscursus

Uit het voorgaande figuur blijkt dat de G4-gemeenten iets minder tevreden zijn met de kwaliteit van
de aangeboden cursus dan andere gemeentegroepen

156

. Uit de interviews met de G4-gemeenten

blijkt dat zij ieder hun eigen problemen hebben (gehad) met de verschillende cursusinstellingen die
leiden tot dit beeld. Zij geven wel aan dat er verbetering optreedt in de prestaties van
gecontracteerde cursusinstellingen. Gemeenten noemen in de interviews dat het over het
algemeen eenvoudiger is om samen te werken met private cursusinstellingen dan met roc’s, omdat
de communicatielijnen met een private cursusinstelling korter zijn. Bovendien zijn zij als
opdrachtnemer al langer gewend te werken voor de gemeente.
Cursusinstellingen bevestigen in gesprekken dat de samenwerking met gemeenten in 2009 beter
verloopt sinds de start van het nieuwe inburgeringsstelsel in 2007. Wel geven zij aan dat bij de G4gemeenten de operationele werkprocessen (intake, toetsing, toeleiding naar de cursusinstelling)
soms complex zijn georganiseerd.
Uit het breedteonderzoek blijkt dat slechts zes (n=177) gemeenten aangeven (zeer) ontevreden te
zijn over de kwaliteit van de cursus. De onderwerpen die deze gemeenten in het breedteonderzoek
noemen, zijn de deskundigheid van de docenten, de mate waarin cursusinstellingen maatwerk
leveren, de dualiteit van het onderwijs, de kwaliteit van het lesmateriaal en de verantwoording over
de uitvoering door de instelling.

156

Een G4-gemeente heeft een managementtool ontwikkeld om prestaties van de cursusinstellingen te monitoren. Dit heeft

geleid tot rationalisatie van het aantal cursusinstellingen.

Het inburgeringsproces

Pagina 113 van 207

De stichting Blik op Werk publiceert op haar site de scores die cursusinstellingen behalen op grond
van het Keurmerk Inburgering van 115 cursusinstellingen. De scores bestaan uit de tevredenheid
van cursisten en de tevredenheid van opdrachtgevers. Van de 115 cursusinstellingen op de site
scoren zeven cursusinstellingen een acht of hoger en elf cursusinstellingen lager dan een zes
(schaal 1 - 10)

157

. Blik op Werk publiceert ook slagingspercentages van cursusinstellingen.

Vanwege de lage aantallen examenkandidaten over de periode 2007 tot en met 2009 is dit nog niet
bij elke cursusinstelling het geval

158

.

Tweederde van de geïnterviewde gemeenten geeft aan nog te weinig te doen aan het monitoren
van de prestaties van cursusinstellingen. Deze gemeenten monitoren nog niet structureel de
afspraken met de cursusinstellingen, hoewel zij dat wel (grotendeels) contractueel hebben
geregeld. Met name het structureel overleg over de prestaties van de cursusinstelling, het
bespreken van (wederzijdse) verbetermogelijkheden of het houden van kwaliteitsaudits vindt
volgens geïnterviewde gemeenten nog te weinig plaats

159

. De reden is dat de meeste gemeenten

hier nog geen prioriteit aan hebben gegeven en geen noodzaak ervaren om frequent te overleggen.
Deze gemeenten verwachten wel dat een nauwere samenwerking met de cursusinstelling leidt tot
betere prestaties. Enkele (grote) gemeenten hebben samen met enkele universiteiten een
visitatiemethode ontwikkeld waarmee de kwaliteit van het inburgeringsonderwijs kan worden
getoetst. De reden dat deze gemeente een visitatie hebben laten doen is omdat zij signalen
ontvingen dat de inburgeringscursus onder de maat zou zijn.
Het examenresultaat is een belangrijke indicator voor de kwaliteit van de inburgeringscursus. In
paragraaf 4.7. zijn examenresultaten van de afgelegde inburgeringscursussen weergegeven. Tot
slot is in paragraaf 4.6.6 een beeld geschetst dat de inburgeraar heeft van de inburgeringscursus.
4.6.4. Het verstrekken van inburgeringsvoorzieningen in de praktijk
Aaanbodstelsel of vaststellingsstelsel
Uit het breedteonderzoek blijkt dat (nog) lang niet alle gemeenten zijn overgestapt op het
vaststellingsstelsel. Figuur 14 geeft weer in hoeverre gemeenten zijn overgestapt op het
vaststellingsstelsel.

157

Zie www.blikopwerk.nl. Omdat het aantal respondenten per cursusinstelling soms laag is in de door Blik op Werk

uitgevoerde onderzoeken, is een verdere analyse van de prestaties van cursusinstellingen niet te geven. Blik op Werk is
voornemens in 2010 opnieuw onderzoek te doen naar de tevredenheid van opdrachtgevers.
158
159

Het ministerie van VROM - WWI publiceert sinds 1 januari 2010 de examenresultaten per gemeente op haar site.
Uit het onderzoek van Capgemini blijkt dat 16% van de gemeenten zelf onderzoek doet naar de klanttevredenheid van

cursisten (Maanen, D. van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs. Capgemini,
Utrecht).

Het inburgeringsproces

Pagina 114 van 207

Heeft uw gemeente gekozen voor het aanbodstelsel of voor het
vaststellingsstelsel?

G4 (N=4)

25%

50%

G32 (N=22)

25%

64%

23%

14%

Aanbodstelsel
Vaststellingsstelsel
Er is nog geen keuze gemaakt

G52 (N=13)

54%

overige
(N=194)

31%

65%

0%

20%

15%

15%

40%

60%

19%

80%

100%

Figuur 14 Keuze voor het vaststellings- of aanbodstelsel
Geïnterviewde gemeenten noemen als belangrijke reden om niet over te stappen op het
vaststellingsstelsel dat het geen zin heeft om weigerende en dus ongemotiveerde
inburgeringsplichtigen gedwongen een gemeentelijke inburgeringsvoorziening op te leggen. Zij
kiezen ervoor om deze inburgeringsplichtigen alleen te handhaven.
Geïnterviewde gemeenten die op het vaststellingsstelsel zijn overgegaan, geven aan dat zij meer
voorzieningen opleggen aan inburgeringsplichtigen dan voor invoering van het vaststellingsstelsel.
Zij noemen als belangrijke redenen om wel over te stappen op het vaststellingstelsel:
(a) Het vaststellingsstelsel zorgt ervoor dat er een duidelijke prikkel is om cursisten op een
inburgeringscursus te plaatsen en ze daarmee in beeld te houden voor de gemeente;
(b) Het systeem is eenvoudiger uit te leggen aan een inburgeringsplichtige.
Een deel van de grote gemeenten gaat in 2010 alsnog over op het vaststellingsstelsel:
(a) Twee van de G4-gemeenten hebben het vaststellingsstelsel al ingevoerd en één is
voornemens om dat in 2010 te doen;
(b) 18% van de G32-gemeenten dat nog met het aanbodstelsel werkt, is van plan over te stappen
naar het vaststellingstelsel;
(c) 30% van de G52-gemeenten dat nog met het aanbodstelsel werkt, is van plan over te stappen
naar het vaststellingstelsel.

Het inburgeringsproces

Pagina 115 van 207

Het intakegesprek en de starttoets
In het intakegesprek bespreken gemeenten volgens geïnterviewden vrijwel altijd de achtergrond,
het startniveau en de ambitie van de inburgeraar. Uit interviews blijkt dat enkele gemeenten een
zogenaamde ‘brede intake’ hanteren waarbij de casemanager vanuit meerdere beleidsterreinen
integraal kijkt naar de behoefte en het doelperspectief van de inburgeraar (verder dan sec het
inburgeringsexamen). Deze brede intake staat over het algemeen nog in de kinderschoenen en is
volgens geïnterviewden nog geen normale gang van zaken bij gemeenten. Het ministerie heeft in
het kader van het Deltaplan Inburgering onderzoek laten doen naar ‘best practices’ voor een goede
intake 2009 als voorbeeld voor andere gemeenten

160

.

Nagenoeg iedere gemeente voert een onderzoek uit naar het startniveau van de inburgeraar. Uit
het breedteonderzoek blijkt dat de helft van de G4-gemeenten hiervoor de TIWI-toets hanteert.
Voor de G32 ligt dit percentage op 91%. Verder hanteert 92% van de G52-gemeenten en 82% van
de overige gemeenten de TIWI-toets als starttoets voor het bepalen van het startniveau van de
inburgeraar

161

. Het verschilt per gemeente of de uitkomst uit de starttoets leidend is voor het

aanbod aan de inburgeringsplichtige of dat de ambities van de inburgeringsplichtige zelf leidend
zijn. Enkele geïnterviewde gemeenten geven aan dat zij ook het advies van de cursusinstelling
meenemen, voordat er een definitief aanbod volgt.
Aanbieden van inburgeringsvoorzieningen
Gemeenten maken geen onderscheid tussen specifieke groepen (prioritaire doelgroepen) voor het
aanbieden van inburgeringsvoorzieningen aan inburgeringsplichtigen, zoals dat in 2007 nog
wettelijk was bepaald. Bij ruim 27% van de 52 grootste gemeenten staan prioritaire doelgroepen
(nog) wel genoemd in de vigerende verordening, zowel in de verordeningen die in 2007 zijn
vastgesteld als ook in verordeningen die in 2008 of 2009 zijn vastgesteld. In de praktijk maken
gemeenten geen onderscheid tussen inburgeringsplichtigen voor het wel of niet aanbieden van een
inburgeringvoorziening (wel in het type aanbod).
Vrijwel alle gemeenten geven in het breedteonderzoek aan inburgeringsvoorzieningen aan te
bieden die aansluiten op alle sinds 2007 bestaande examenprofielen. Alleen het profiel
Ondernemerschap dat pas in 2009 is geïntroduceerd, blijft daarin achter; 36% van de 52 grootste
gemeenten heeft hiervoor nog geen afspraken gemaakt met een cursusinstelling. Een klein aantal
gemeenten verwacht niet alle cursusprofielen te gaan aanbieden. Dit zijn vooral kleine gemeenten
met kleine populaties inburgeraars. Ook bieden niet alle gemeenten al een taalkennisvoorziening
aan.

160

Oomens, B., Kentin, F. en Lenos, S. ’Een goede intake is het halve werk, goede voorbeelden uit de praktijk van de

inburgeringsintake.’ Radar, Amsterdam, 2009.
161

Meer achtergrondinformatie over het toepassen van de TIWI-toets staat in bijlage F.

Het inburgeringsproces

Pagina 116 van 207

Tabel 16 toont het aantal verstrekte voorzieningen uitgesplitst naar soort voorziening met
betrekking tot de in 2008 (expliciet) in de regelgeving opgenomen voorzieningen.
Inburgeringsvoorziening

Aantal
gemeenten

Aantal
Voorzieningen

Taalkennisvoorziening
(sinds september 2008)

107

550

Persoonsgebonden Inburgeringsbudget
(sinds 1 januari 2010)

146

1050

Tabel 16 Overzicht realisatie in 2009 van nieuw geïntroduceerde inburgeringsvoorzieningen

De taalkennisvoorziening en het PIB verstrekken gemeenten nog maar mondjesmaat ten opzichte
van het totaal aantal verstrekte voorzieningen. Het PIB biedt de mogelijkheid voor
inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars om specifiek maatwerk in te kopen. Hiermee
vermijden ze het afsluiten van een lening of het voorschieten van de cursuskosten. Uit gesprekken
met gemeenten blijkt dat zij het PIB vooral gebruiken om afspraken op maat te kunnen maken met
inburgeraars die werken en die moeilijk zijn in te passen in een reguliere inburgeringscursus.
Het aantal verstrekte duale voorzieningen neemt substantieel toe. Ongeveer 44% van alle
verstrekte inburgeringsvoorzieningen in de periode 2007 tot en met 2009 betreft een duale
inburgeringsvoorziening

162

. Het aandeel duale inburgeringsvoorzieningen ten opzichte van het

totaal aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen in 2009 is 51%. Daarmee ligt het percentage
verstrekte duale inburgeringsvoorzieningen iets hoger dan de in de begroting van 2009 genoemde
streefwaarde van 40%. De geïntroduceerde financiële bonus voor gemeenten bij het verstrekken
van duale inburgeringsvoorzieningen werkt volgens enkele geïnterviewden stimulerend.
Er zijn wel verschillen in het aandeel verstrekte duale inburgeringsvoorzieningen ten opzichte van
het totaal aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen tussen gemeentegroepen waarneembaar:
(a) G4-gemeenten: 32%;
(b) G32-gemeenten: 55%;
(c) G52-gemeenten: 57%;
(d) Overige gemeenten: 46%.
Gemeenten geven aan dat het organiseren van de duale component soms complex is vanwege
eisen aan samenhang, relevantie en gelijktijdigheid met het taaltraject

163

. Gemeenten noemen in

de interviews de volgende knelpunten:
(a) De meeste beschikbare stageplekken hebben geen directe relatie met de verwerving van
taalvaardigheid en kennis van de Nederlandse samenleving;
(b) Het blijkt lastig om voor iedere inburgeraar een geschikte duale voorziening te bieden die goed
past bij de behoefte van de inburgeraar, waardoor de gemeente, de cursusinstelling of beide
veel energie in het organiseren moeten steken. De economische neergang in 2009 werkt

162
163

De duale inburgeringsvoorziening kon pas vanaf medio 2007 in ISI worden geregistreerd.
Deze criteria volgen uit de wettelijke definitie voor dualiteit.

Het inburgeringsproces

Pagina 117 van 207

daarbij volgens geïnterviewde gemeenten en cursusinstellingen negatief op het organiseren
van duale werkstages.
Geïnterviewde gemeenten geven aan dat zij voor de meeste doelgroepen een passend aanbod
hebben. Zowel voor hoogopgeleiden als voor laagopgeleiden hebben gemeenten voorzieningen
voorhanden die goed aansluiten. Ook voor andere doelgroepen, zoals vrouwen of werkenden die
specifieke behoeften kunnen hebben, noemen gemeenten in de interviews dat zij een aanbod
hebben dat aansluit op de specifieke doelgroepen.
In het begin van het nieuwe inburgeringsstelsel maakten gemeenten weinig onderscheid naar
specifieke kenmerken van inburgeringsplichtigen. Inmiddels proberen met name de grote
gemeenten met grote groepen inburgeraars het aanbod te verfijnen en beter af te stemmen op de
doelgroep. Enkele G4-gemeenten

164

hebben bijvoorbeeld profielen opgesteld van verschillende

groepen inburgeraars (inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars), uitgesplitst naar sekse,
leeftijd, inkomensvorm en gezinssamenstelling. Hiermee krijgen de gemeenten volgens
geïnterviewden inzicht in de behoeften van inburgeraars waar de gemeenten en cursusinstellingen
vervolgens de inhoud van de cursus op kunnen afstemmen. Ook volgen hieruit specifieke
kenmerken die van belang zijn bij het begeleiden van inburgeraars

165

.

Eén doelgroep komt in alle interviews terug als een moeilijk te bedienen doelgroep: analfabete
inburgeraars. De omvang van deze groep is onbekend, maar vooral de grote gemeenten (met
name de G4-gemeenten) schatten de omvang analfabeten in als omvangrijk (genoemde getallen
liggen ongeveer rond de 25% van de totale populatie inburgeraars). Een analfabeet kan niet zonder
meer deelnemen aan een reguliere cursus, omdat de inburgeringscursus uitgaat van een bepaald
startniveau.
Een alfabetiseringscursus is veelal de voorloper van de reguliere inburgeringscursus. Gemeenten
geven aan te worstelen met een goed aanbod voor deze groep omdat zij de alfabetiseringscursus
hebben gecontracteerd bij een roc en de inburgeringscursus bij een andere cursusinstelling.
Enkele geïnterviewde gemeenten hebben geen problemen met de koppeling tussen alfabetisering
en inburgering, omdat zij juist beide cursussen bij één cursusinstelling hebben georganiseerd die
volgens geïnterviewden zorgt voor een goede aansluiting tussen de alfabetiseringscursus en de
inburgeringscursus.
Acceptatie van het aanbod
Gemeenten hebben sinds 2007 in totaal ongeveer 103.000 inburgeringsvoorzieningen verstrekt.
Ongeveer 83.000 inburgeringsvoorzieningen zijn verstrekt aan inburgeringsplichtigen, waarvan er
9.900
164

166

tot de specifieke groep pardonneerden behoren. Daarnaast hebben gemeenten ongeveer

Onderzoek inburgeringsbehoeftigen Rotterdam. Regioplan, augustus 2009, Profielen en behoeften van de doelgroep

inburgering. Regioplan, mei 2009.
165

Zie ook vijf beschreven profielen inburgeraars in Odé, A., Dagevos, J. (2010). Jaarboek minderheden 2010, Inburgeren in

Nederland. Sdu uitgevers, Amsterdam.
166

Het aantal gepardonneerden ligt mogelijk hoger dan deze waarde. Een aantal gemeenten heeft de gegevens van deze

doelgroep niet eenduidig geregistreerd.

Het inburgeringsproces

Pagina 118 van 207

19.500 voorzieningen verstrekt aan vrijwillige inburgeraars. Er zijn op 31 december 2009 in totaal
140 inburgeringsvoorzieningen verstrekt aan geestelijke bedienaren. Figuur 15 geeft de
ontwikkeling van het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen per jaar weer, uitgesplitst naar de
hiervoor genoemde doelgroepen.

50.000
overige

40.000

pardonners

30.000

vrijwillige
inburgeraars

20.000

inburgeringsplichti
gen

10.000

0
2007

2008

2009

Figuur 15 Totaal aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen per jaar, uitgesplitst naar doelgroep

In totaal is 60% van de inburgeringsvoorzieningen (zowel inburgeringsplichtigen als vrijwillige
inburgeraars) verstrekt aan oudkomers en 40% aan nieuwkomers. In 2007 is 70% van de
inburgeringsvoorzieningen verstrekt aan oudkomers (zowel inburgeringsplichtigen als vrijwillige
inburgeraars) en in 2008 en 2009 ligt dat percentage rond de 60%.
Figuur 16 geeft het aantal inburgeringsvoorzieningen per jaar weer, uitgesplitst naar
gemeentegroep: G4, G32 (exclusief G4), G52 (exclusief G4 en G32) en de overige gemeenten.

50.000
overige

40.000
G52 exclusief G32

30.000

G32

20.000

G4

10.000

0
2007

2008

2009

Figuur 16 Totaal aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen per jaar, uitgesplitst naar
gemeentegroep

Het inburgeringsproces

Pagina 119 van 207

De meeste voorzieningen zijn verstrekt door de G4-gemeenten; 41% van het totale aantal
verstrekte inburgeringsvoorzieningen. De 52 grootste gemeenten minus de G4-gemeenten
verstrekten 37% van het totale aantal inburgeringsvoorzieningen. De overige 22% van de
inburgeringsvoorzieningen is verstrekt door alle gemeenten kleiner dan de G52.
Uit het breedteonderzoek blijkt dat de meeste inburgeringsplichtigen het gemeentelijke aanbod
accepteren

167

. Figuur 17 toont de inschatting van gemeenten in het breedteonderzoek van het

percentage inburgeringsplichtigen dat een gemeentelijk aanbod voor een inburgeringsvoorziening
accepteert.

Welk deel van de inburgeringsplichtigen die in het aanbodstelsel een aanbod
hebben gekregen heeft het gemeentelijke aanbod geaccepteerd?

G32 (N=12)

8%

33%

42%

17%

minder dan 50%
G52 (N=4)

75%

50% tot 75%

25%

75% tot 90%
90% tot 99%
100%

overige (N=75)

3%

15%

0%

13%

20%

43%

40%

27%

60%

80%

100%

Figuur 17 Mate van acceptatie van het gemeentelijk aanbod
(geen opgave van de G4-gemeenten)
Het aantal van 44.000 gehandhaafden zonder voorziening bevat volgens geïnterviewden voor een
(onbekend) deel inburgeringsplichtigen die het gemeentelijke aanbod niet accepteerden. Vooral in
2007 waren er verhoudingsgewijs veel inburgeringsplichtigen bij wie de gemeente een handhaving
zonder voorziening verstrekte. Dit is volgens geïnterviewden voor een deel verklaarbaar, omdat
gemeenten volgens de wet aan slechts een deel van de inburgeringsplichtigen een voorziening
mochten aanbieden. Het aantal gehandhaafden zonder voorziening ten opzichte van het aantal
gehandhaafden met een voorziening ligt voor 2008 en 2009 op basis van gegevens uit ISI op
ongeveer 25%.

167

Dit staat los van het vaststellingsstelsel waarbij de gemeente de voorziening ook kan opleggen.

Het inburgeringsproces

Pagina 120 van 207

Als inburgeringsplichtigen een gemeentelijk aanbod niet accepteren, dan zijn volgens
geïnterviewde gemeenten de meest gebruikte redenen:
(a) Inburgeringsplichtige ziet het nut van een inburgeringscursus niet in;
(c) Inburgeringsplichtige wil het moment waarop de cursus plaatsvindt zelf bepalen;
(d) Inburgeringsplichtige denkt niet te kunnen slagen;
(e) Inburgeringsplichtige heeft geen kinderopvang.
Casemanagers en beleidsmedewerkers van gemeenten bevestigen in interviews dat tijdens of kort
na het intakegesprek de meeste bezwaren tegen een inburgeringscursus verdwijnen en ook
twijfelende inburgeringsplichtigen het aanbod accepteren. Uiteindelijk accepteren de meeste
inburgeraars het aanbod. Slechts in enkele gevallen is er volgens de meeste geïnterviewden
sprake van een ‘notoire weigeraar’. Geïnterviewden in de G4 geven aan vaker te maken te hebben
met inburgeringsplichtigen die een aanbod weigeren.
Zij geven als verklaring dat inburgeringsplichtigen in een grote stad meer ‘anoniem’ opgaan in hun
eigen culturele omgeving zonder grote nadelen te ondervinden van het gebrek aan beheersing van
de Nederlandse taal (een persoon van Turkse afkomst haalt boodschappen bij de Turkse winkel).
Ook noemen zij de culturele achtergrond als een reden waarom sommige inburgeringsplichtigen
een inburgeringsvoorziening weigeren (bijvoorbeeld dat de man niet wil dat zijn vrouw een
inburgeringscursus gaat volgen).
Inburgering en kinderopvang voor inburgeringsplichtigen
Een deel van de inburgeringsplichtigen heeft een zorgtaak waardoor het volgen van
inburgeringsonderwijs in de knel kan komen. De inburgeringsplichtige kan zijn of haar kinderen bij
de kinderopvang brengen om vervolgens een inburgeringscursus te volgen. Figuur 18 toont de
verschillende manieren die gemeenten gebruiken om de kinderopvang te organiseren.

Het inburgeringsproces

Pagina 121 van 207

Hoe heeft uw gemeente de kinderopvang georganiseerd?

G4 (N=4)

50%

G32 (N=22)

25%

45%

14%

25%

18%

De gemeente heeft de kinderopvang
gescheiden van de inburgeringsvoorziening
georganiseerd

23%

De gemeente heeft als onderdeel van de
inkoop van inburgeringsvoorziening ook
kinderopvang ingekocht
De gemeente heeft een intermediair
gecontracteerd die bemiddelt voor
kinderopvangplaatsen
G52 (N=13)

23%

31%

31%

De inburgeraar is zelf verantwoordelijk voor
het regelen van kinderopvang

15%

Anders, namelijk:

overige (N=195)

31%

0%

7%

20%

9%

40%

28%

60%

24%

80%

100%

Figuur 18 Organiseren van kinderopvang
Figuur 18 laat zien dat de grote gemeenten de kinderopvang voor inburgeringsplichtigen
organiseren en dat kleine gemeenten dit voornamelijk aan de inburgeringsplichtige zelf overlaten.
Gemeenten noemen in de interviews daarnaast ook veel tussenoplossingen voor het organiseren
van kinderopvang

168

.

Vanaf het begin van het nieuwe inburgeringsstelsel was kinderopvang één van de grote
knelpunten. Toch lijkt dit zich inmiddels in veel gemeenten op te lossen of er zijn alternatieve
oplossingen bedacht

169

, hoewel 31% van de gemeenten het in het breedteonderzoek nog steeds

een knelpunt noemt. De verklaring hiervoor is dat sommige inburgeringsplichtigen de kinderopvang
als argument aandragen om niet deel te nemen aan een cursus. Tijdens het intakegesprek blijken
er vaak verschillende (praktische) oplossingen te zijn, waardoor het aangegeven ‘knelpunt’
verdwijnt. Ook hebben gemeenten oplossingen gezocht voor de kinderopvang die variëren van de
opvang bij familie van de inburgeringsplichtige, via de cursusinstelling, via de reguliere
kinderopvang of door inschakeling van een zogenaamde makelaar. Uit het onderzoek onder
inburgeraars volgt wel dat kinderopvang voor inburgeringsplichtigen met meerdere (kleine)
kinderen een knelpunt vormt voor het volgen van een inburgeringscursus.
Goede koppeling van inburgering met re-integratie is nog in ontwikkeling
Gemeenten moeten, in het kader van het aanbod van gecombineerde inburgerings- en
re-integratievoorzieningen, samenwerken met het UWV. In de praktijk blijkt het niet eenvoudig
168

Zie Van Naem en partners (2009), Kinderopvang en inburgering, Breda, Van Naem en partners (2009), Inburgering en

sociale infrastructuur, Breda.
169

Het ministerie van VROM - WWI heeft een inventarisatie van knelpunten en oplossingen in een factsheet verwerkt

(http://www.vrom.nl/pagina.html?id=46299).

Het inburgeringsproces

Pagina 122 van 207

inburgering een goede plek te geven in relatie tot re-integratie. Uit de gesprekken met gemeenten
blijkt dat tot op heden in zeer wisselende mate afspraken zijn gemaakt tussen gemeenten en de
overige partners in de SUWI-keten. Vijf gemeenten hebben afspraken gemaakt over het
doorverwijzen van cliënten. Een drietal gemeenten hebben een werkgroep ingesteld die nadere
afspraken gaat maken. Andere geïnterviewde gemeenten zijn nog niet toegekomen aan het
organiseren van samenwerking tussen de SUWI-partners.
Geïnterviewden bevestigen dat het niet eenvoudig is voor casemanagers om de combinatie van reintegratie en de Wet inburgering goed uit te voeren. De hoeveelheid regelgeving is in dat geval fors
en niet iedere re-integratiekandidaat is inburgeringsplichtig (of - behoeftig). De ministeries van
VROM - WWI en SZW hebben in 2009 pilots uitgevoerd voor een betere samenwerking tussen
inburgering en de SUWI-partners. De reden hiervoor is om te zien hoe de samenwerking het beste
kan worden vormgegeven. Door deze samenwerking is de benodigde deskundigheid vanuit
verschillende complexe wet- en regelgeving gebundeld op één fysieke plaats.
Het ministerie heeft tijdelijk accountmanagers inburgering aangesteld op de Werkpleinen die zich
specifiek richten op de inburgeraar

170

.

Deze accountmanagers moeten daarmee bijdragen aan de versnelde borging van inburgering in de
SUWI-keten en aan het samenbrengen van gemeenten en werkgevers om inburgering op de
werkvloer te realiseren.
4.6.5. Faciliteren van vrijwillige inburgeraars
Gemeenten faciliteren vrijwillige inburgeraars op (vrijwel) dezelfde wijze als inburgeringsplichtigen.
Dit houdt in dat gemeenten voor vrijwillige inburgeraars in de periode 2007 - 2009 gebruikmaken
van dezelfde inburgeringsvoorzieningen die ook beschikbaar zijn voor de inburgeringsplichtigen.
Gemeenten hebben aan ongeveer 19.500 vrijwillige inburgeraars een voorziening verstrekt.
Uit de gesprekken met gemeenten blijkt dat de kinderopvang voor vrijwillige inburgeraars een
groter knelpunt vormt dan voor de inburgeringsplichtigen. De reden hiervoor is dat de vrijwillige
inburgeraar niet valt onder de Wet Kinderopvang en, met uitzondering van de uitkeringsgerechtigde
vrijwillige inburgeraar, niet in aanmerking komt voor kinderopvangbijslag op grond van de Wet
Kinderopvang.
4.6.6. De inburgeraar over de inburgeringscursus
In het onderzoek onder inburgeraars

171

is aan de hand van zes verschillende onderzoeksrapporten

van voornamelijk individuele gemeenten en gesprekken met 43 inburgeraars (van wie er 38 een
inburgeringscursus volgden), taalcoaches en casemanagers een globaal beeld verkregen van de
inburgeraar zelf. Het beeld dat hieruit volgt, is vooral van toepassing op de inburgeraars die al een
cursus volgen. Dit zijn voornamelijk inburgeringsplichtigen en in mindere mate vrijwillige
170

Eind 2009 heeft de minister voor WWI de maatregelen voor het verbeteren van de samenhang met re-integratie toegelicht,

zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 70.
171

Voor meer achtergrondinformatie over het onderzoek onder inburgeraars zie bijlage F.

Het inburgeringsproces

Pagina 123 van 207

inburgeraars. Het creëren van een betrouwbaar beeld van inburgeraars is complex ,omdat de
groep pluriform is (jong en oud, al lang in Nederland of net binnengekomen, vrijwillig of verplicht,
veel verschillende culturele achtergronden).
Uit alle onderzoeken komt naar voren dat inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars die een
cursus volgen in 2009 over het algemeen tevreden zijn over de inburgeringscursus.
Inburgeringsplichtigen die op cursus zitten zien meestal het nut en de noodzaak in van het
inburgeren. Vooral degenen die voor het eerst een inburgeringscursus volgen, vinden het leren van
de Nederlandse taal belangrijk om mee te kunnen doen in de Nederlandse maatschappij

172

. Vooral

nieuwkomers, die eerder in het kader van de Wet inburgering Buitenland al een examen hebben
gedaan, zien de inburgering in Nederland als een logische vervolgstap. Daarnaast tonen ze
volgens de in het onderzoek meegenomen onderzoeksrapporten meer dan oudkomers interesse in
de - voor hen nog nieuwe - Nederlandse cultuur. Het idee dat de cursus inburgeraars op weghelpt
in de Nederlandse maatschappij spreekt de inburgeraars aan.
Ook over de inhoud van de cursus zelf zijn inburgeraars over het algemeen tevreden. De
voornaamste drijfveer voor veel inburgeraars om het inburgeringsexamen te halen, is het slagen in
de Nederlandse samenleving. In de gesprekken met inburgeraars geven zij aan dat ze graag
succesvol willen zijn en/of na de inburgeringscursus werk willen vinden. Daarnaast is ook het
hebben van een Nederlands paspoort (naturalisatie) een belangrijke drijfveer om het
inburgeringsexamen te halen, volgens de in het onderzoek bestudeerde rapporten

173

.

Voor vrouwen biedt de (verplichte) cursus de mogelijkheid om een activiteit buitenshuis te
ondernemen en aansluiting te zoeken bij de belevingswereld van hun kinderen. Uit de gesprekken
met taalmaatjes, casemanagers en enkele vrouwen die een inburgeringscursus volgen, blijkt dat
deze vrouwen als gevolg van de inburgeringscursus zich nu meer buiten de eigen
leefgemeenschap begeven. Uit resultaten uit PAVEM

174

blijkt dat empowerment een belangrijk

onderdeel van de inburgeringscursus kan en zou moeten zijn.
Uit onderzoek onder inburgeraars (zowel uit de bestudeerde rapporten als in de gesprekken)
volgen enkele knelpunten. Hieronder zijn de kritiekpunten genoemd die het meest terugkomen in
de verschillende bronnen:
(a) Voor oudere migranten komt de inburgeringscursus te laat. Oudere migranten (circa 50 jaar en
ouder) wonen vaak al zeer lang in Nederland. Voor hen heeft een inburgeringscursus op dit
moment weinig waarde meer. Oudere migranten die de cursus volgen, hechten wel waarde
aan het (beter) leren van de taal, maar geven wel aan dat het ‘inburgeren’ veel meer waarde
zou hebben gehad, als dit direct na aankomst in Nederland was gebeurd.
Zij kennen inmiddels de weg in Nederland en maken onderdeel uit van hun (eigen)
leefomgeving. Sommige oudere inburgeraars ervaren schaamte om alsnog een cursus te
172

Zie hiervoor tevens de recent uitgebracht publicatie waarin het belang van taal (hoofdstuk 7) en het beeld van inburgeraars

terugkomt (hoofdstuk 6) Odé, A., Dagevos, J. (2010). Jaarboek minderheden 2010, Inburgeren in Nederland. Sdu uitgevers,
Amsterdam.
173
174

Zie hiervoor bijlage F, de onderzoeken in Rotterdam, Den Haag, Zwolle en den Haag.
Brink, M., Klaver, J.(2009). PAVEM-pilots in Rotterdam. Regioplan, Amsterdam.

Het inburgeringsproces

Pagina 124 van 207

moeten volgen, terwijl ze al zo lang in Nederland zijn. Ze hebben soms ook weerstand tegen
de term ‘inburgeren’, die zij associëren met het verliezen van hun identiteit. Oudere migranten
hechten wel waarde aan het (verplicht) volgen van een inburgeringscursus voor nieuwkomers
of jongere migranten

175

;

(b) Inburgeraars noemen de cursusvorm waarbij tijdens de cursus nieuwe cursisten instromen en
waarin cursisten met verschillende startniveaus in één groep zitten storend. Snelle cursisten
voelen zich opgehouden door langzamere cursisten of cursisten die al ver gevorderd zijn,
voelen zich opgehouden door cursisten die net starten. Dit is het gevolg van de opzet van de
cursusvorm die verschillende cursusinstellingen hanteren. Hierbij kunnen nieuwe cursisten op
verschillende momenten instromen en snelle en langzame cursisten kunnen in één groep
plaatsnemen. Cursusinstellingen hanteren deze cursusvorm om bij gemeenten waarbij de
instroom van nieuwe cursisten beperkt is en waarbij gemeenten hoge eisen stellen aan
flexibiliteit (avond- en dagprogramma, korte wachttijden voor een cursist, e.d.) toch een
betaalbaar cursustarief te kunnen hanteren

176

.

Ook komen uit de verschillende bronnen uit het onderzoek onder inburgeraars kritiekpunten terug
die niet voor alle inburgeringsplichtigen gelden, maar die steeds worden genoemd:
(a) Sommige cursisten die de reguliere inburgeringscursus volgen, geven aan het cursusniveau te
hoog of soms te laag te vinden. Cursisten die het niveau te hoog vinden, vinden het moeilijk
om het tempo bij te benen. Cursisten die het cursusniveau te laag vinden, vragen zich af wat
zij leren. Of er voor deze cursisten een goede afstemming is geweest tussen het niveau van de
cursist en de inhoud van de cursus is onbekend

177

;

(b) Sommige cursisten zijn kritisch over de docent en verwachten meer persoonlijke aandacht of
begeleiding. Tegelijkertijd zijn andere cursisten (in andere situaties) juist zeer positief over de
docent. Onbekend is of de houding van cursisten die dit als knelpunt ervaren het gevolg is van
de verwachting van de cursist, het moment waarop ze zijn bevraagd of dat de docent
onvoldoende zou presteren

178

.

In de groepsgesprekken noemen taalcoaches enkele problemen van laagopgeleide
inburgeringsplichtigen:
(a) Getraumatiseerde vluchtelingen: zij kunnen als gevolg van hun trauma een cursus soms
moeilijk volgen (ook genoemd door taalmaatjes);
(b) Lager opgeleide oudkomers: zij zijn soms meer onzeker dan andere cursisten over
persoonlijke kansen en zijn onzeker of ze het eindniveau gaan halen. Zij zijn over het
algemeen ook minder mondig dan inburgeraars met meer opleiding (ook genoemd door
taalmaatjes).

175
176
177
178

Zie bijlage F de onderzoeken in Den Haag, Amsterdam en gesprekken met inburgeraars.
Zie bijlage F de onderzoeken in Den Haag, Amsterdam, onderzoek van Motivaction en gesprekken met inburgeraars.
Zie bijlage F de onderzoeken in Rotterdam, Den Haag en gesprekken met inburgeraars.
Zie bijlage F de onderzoeken in Rotterdam en gesprekken met inburgeraars.

Het inburgeringsproces

Pagina 125 van 207

4.7. Het inburgeringsexamen
4.7.1. De opzet van het examensysteem in het inburgeringsstelsel
Het inburgeringsexamen

179

toetst het taalniveau van inburgeraars. Het examen bestaat uit

verschillende onderdelen. Het centrale deel van het inburgeringsexamen bestaat uit deToets
Gesproken Nederlands, (TGN), het Elektronisch Praktijk Examen (EPE) en het examen Kennis van
de Nederlandse Samenleving (KNS). De examens trachten aan te sluiten bij de belevingswereld
van de inburgeraar, vandaar dat zij in verschillende profielen examen kunnen doen:
(a) Werk;
(b) Onderwijs, Gezondheid, Opvoeding (OGO);
(c) Maatschappelijke participatie (per 1 juli 2009);
(d) Ondernemerschap (per 1 juli 2009).
Het taalniveau is voor iedere inburgeringsplichtige en vrijwillige inburgeraars hetzelfde, namelijk
niveau A2 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen

180

, met uitzondering van de

inburgeringsplichtige oudkomer. De inburgeringsplichtige oudkomer kan voldoen aan de
inburgeringsplicht door het decentraal praktijkexamen en het EPE met goed gevolg af te leggen op
niveau A1

181

. Het streefniveau voor deze groep is wel het niveau A2. Het inburgeringsstelsel

stimuleert het niveau A2 door het toekennen van een extra forfaitaire vergoeding aan de
oudkomers die de betreffende onderdelen op niveau A2 behalen. Anderzijds stimuleert het
inburgeringsstelsel de inburgeringsplichtige oudkomers diewil naturaliseren omdat zij voor
naturalisatie het gehele examen op niveau A2 moeten halen.
Het niveau van het onderdeel Kennis van de Nederlandse Samenleving (KNS) is voor iedere
inburgeringsplichtige hetzelfde en is vastgelegd in eindtermen die als bijlage bij de Regeling
inburgering zijn gevoegd. Het taalniveau is voor iedere inburgeringsplichtige en vrijwillige
inburgeraars hetzelfde, namelijk niveau A2 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde
Talen, met uitzondering van de inburgeringsplichtige oudkomer. De Inburgeringsplichtige oudkomer
mag het decentraal praktijkexamen en het elektronisch praktijkexamen afleggen op niveau A1. Het
streefniveau voor deze groep is wel het niveau A2. Het inburgeringsstelsel stimuleert het niveau A2
door het toekennen van een extra forfaitaire vergoeding aan de oudkomers die de betreffende
onderdelen op niveau A2 behalen. Anderzijds stimuleert het inburgeringsstelsel de
inburgeringsplichtige oudkomers die willen naturaliseren, omdat zij voor naturalisatie het gehele
examen op niveau A2 moeten halen.
Met name het praktijkexamen is zo ingericht dat dit de taalvaardigheid test, gekoppeld aan het doel
waarvoor dit is verworven, namelijk om te kunnen functioneren in de specifieke profielen Werk,
OGO, Maatschappelijke participatie of Ondernemerschap. Dat betekent dat de
inburgeringsplichtige de taal niet alleen theoretisch leert, maar ook praktisch leert toepassen (in

179
180
181

Aan de examens zijn kosten verbonden. Een compleet overzicht van de kosten is opgenomen in bijlage B.
Het inburgeringsexamen is geregeld in de artikelen 13, 14 en 15 van de wet.
Ook de vrijwillige inburgeraar mag examen doen op niveau A2.

Het inburgeringsproces

Pagina 126 van 207

zogenaamde cruciale praktijksituaties). Het examensysteem dwingt het contextrijk leren af door de
verplichting van het praktijkexamen om cruciale praktijksituaties toe te passen

182

.

Alle kandidaten moeten bovendien aantonen dat ze taalvaardig kunnen functioneren op het terrein
van burgerschap. Er zijn drie mogelijke routes om het decentraal praktijkexamen af te leggen:
(a) Portfolioroute: de examenkandidaat dient bewijzen te verzamelen dat hij een bepaalde cruciale
praktijksituatie heeft uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is het bezoek aan een huisarts. Er
dienen 20 portfoliobewijzen verzameld te worden. Vervolgens wordt de kandidaat getoetst door
middel van een panelgesprek;
(b) Assessmentroute: de examenkandidaat toetst zijn vaardigheden van cruciale praktijksituaties
in nagespeelde situaties. Er moeten vier assessments worden afgelegd;
(c) Combinatie van de hiervoor genoemde routes.
Volgens de toelichting bij de wet- en regelgeving vormt het EPE een controle op de taalvaardigheid
die is vastgesteld bij het praktijkdeel van het inburgeringsexamen. Het elektronisch praktijkexamen
toetst dus ook de hierboven genoemde domeinen. De volgorde in het systeem is niet wettelijk
verplicht.
Het niveau van het onderdeel Kennis van de Nederlandse Samenleving (KNS) is voor iedere
inburgeringsplichtige hetzelfde en vastgelegd in eindtermen die als bijlage bij de Regeling
inburgering zijn gevoegd

183

. Geestelijk bedienaren leggen een aangepast examen af dat

uitgebreidere eisen kent dan het reguliere inburgeringsexamen. Zij volgen eerst een aangepaste
inburgeringscursus en leggen vervolgens examen (praktijkexamen en centraal examen) af dat past
bij de rol die zij vervullen in de samenleving.
De DUO is verantwoordelijk voor het afnemen van de centrale examens. Kandidaten kunnen
assessments uitsluitend afleggen bij een door de minister aangewezen exameninstelling.
Kandidaten kunnen portfolio’s ter controle zowel bij aangewezen exameninstellingen als bij de DUO
indienen en daar tevens de afsluitende panelgesprekken afleggen. De onafhankelijke stichting KCE
ziet toe op de certificering van de exameninstellingen

184

en de naleving van de wettelijke eisen aan

de examinering door deze instellingen, waaronder de vereiste deskundigheid van de
examencommissie

185

:

(a) Registratie en Identificatie;
(b) Afname en Beoordeling;
(c) Resultaatverwerking;
(d) Verantwoording;
(e) Afhandeling klachten, beroepszaken en fraude.

182
183
184

Een goede en volledige uitleg over het totale examen is te vinden op www.inburgeren.nl/inburgeraar/examen/examen.asp.
Het inburgeringsexamen is geregeld in de artikelen 13, 14 en 15 van de wet.
Op dit moment zijn er 42 gecertificeerde instellingen (Brink, M., Stouten, J., (2010), Doorstroom praktijkexamen inburgering,

Regioplan, Amsterdam).
185

Zie ook www.kce.nl.

Het inburgeringsproces

Pagina 127 van 207

Iedere exameninstelling dient te beschikken over minstens twee examinatoren die met goed gevolg
de door de minster voorgeschreven examinatorentraining hebben afgelegd en een certificaat
hebben behaald. Het ministerie van VROM - WWI werkt begin 2010 aan de actualisatie van de
eindtermen van het KNS. De eindtermen van het inburgeringsexamen vallen buiten de reikwijdte
van deze evaluatie.
4.7.2. De examenresultaten in de periode 2007 tot en met 2009
De belangrijkste kengetallen naast het aantal voorzieningen zijn de examenresultaten. De
beschrijving is als volgt opgebouwd:
(a) Inburgeringsexamen: totaal en per deelexamen;
(b) Staatsexamen NT2.
Aantal afgelegde examens en slagingspercentage
Tussen 2007 en 2009 hebben bijna 33.000 personen een volledig inburgeringsexamen afgelegd.
Dat wil zeggen dat ze, inclusief een eventuele gedeeltelijke vrijstelling, alle vier de onderdelen van
het examen (elektronisch praktijkexamen, praktijkexamen, toets gesproken Nederlands en kennis
van de Nederlandse samenleving) ten minste eenmaal hebben gedaan. Het aantal afgelegde
inburgeringsexamen is substantieel lager dan het streefcijfer van 115.000 uit de begroting.
De oorzaak hiervoor is het achterblijven van de aantallen verstrekte inburgeringsvoorzieningen en
de trage start van de uitvoeringspraktijk, zoals in het vorige hoofdstuk is toegelicht. Figuur 19 toont
het aantal eerste volledige examens per jaar. In 2007 zijn er nog geen 1.000 eerste examens, in
2008 zijn dit er bijna 9.000 en in 2009 zijn er 23.000 eerste examens.

Aantal eerste examenkandidaten (volledig inburgeringsexamen)
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0
200

200

200

Figuur 19 Aantal voor de eerste keer volledig afgelegde examens 2007 - 2009
Van die 33.000 personen hebben eind 2009 bijna 26.000 het inburgeringsexamen gehaald (dat is
79%). Bijna 6.000 geslaagden hebben daarbij gebruikgemaakt van gedeeltelijke vrijstellingen en
hoefden dus niet alle vier de deelexamens af te leggen. De overige 20.000 hebben alle
deelexamens succesvol afgerond.

Het inburgeringsproces

Pagina 128 van 207

Het slagingspercentage
afronden, is 74%

187

186

voor de personen die in 2009 voor het eerst een volledig examen

. Het slagingspercentage zegt iets over het slagingspercentage in het jaar

waarin het eerste volledige examen is afgerond. De personen die in dat jaar niet slagen, tellen niet
mee in het slagingspercentage in de opvolgende jaren. Het slagen van deze personen is wel
relevante (beleids)informatie. Tabel 17 geeft dit slagingspercentage per jaar cumulatief weer vanaf
2007.

Geslaagd bij eerste

Cumulatief 1 jaar

Cumulatief 2 jaar

Nog niet

keer afleggen

later

later

geslaagd

2007

85%

95%

96%

4%

2008

82%

89%

-

11%

2009

74%

-

-

26%

Jaar eerste
volledige examen

Tabel 17 Percentage geslaagd van volledig afgelegde examens bij de eerste keer examen
in het betreffende jaar en cumulatief geslaagd 1 of 2 jaar later
Het slagingspercentage is hoger dan het streefcijfer van 55% in de begroting (2009). Het
slagingspercentage vertoont wel een dalend verloop. Het aantal examens in 2007 en 2008 is nog
beperkt. Pas in 2009 neemt het aantal examens toe. Geïnterviewde gemeenten en
cursusinstellingen noemen als mogelijke verklaring dat in 2007 en 2008 vooral snelle en/of
gemotiveerde inburgeraars examen hebben gedaan die eenvoudig het examen haalden.
Geïnterviewden geven aan dat het percentage wellicht nog iets zal dalen in de toekomst.
Verklaringen die zij hierbij noemen, zijn:
(a) De verwachting dat de komende jaren minder gemotiveerde inburgeringsplichtigen examen
zullen doen ten opzichte van voorgaande jaren;
(b) De verwachting dat inburgeringsplichtigen met een lager opleidingsniveau die ook een langere
cursusduur hebben het examen gaan doen.
Van alle inburgeringsplichtigen die zijn gehandhaafd met voorziening is 19% op 31 december 2009
volledig geslaagd. Van de inburgeringsplichtigen met een handhaving zonder voorziening, is dit
percentage 12%. Van de vrijwillige inburgeraars die een inburgeringsvoorziening zijn
overeengekomen met gemeenten is 8% volledig geslaagd.

186

Het slagingspercentage in een bepaald jaar is berekend door het totaal aantal personen (incl. vrijstellingen) dat in het

betreffende jaar voor het eerst een volledig examen heeft afgerond en daarvoor is geslaagd te delen door het totaal aantal
personen dat in het betreffende jaar een eerste volledige examens aflegt. Deze definitie wijkt af van de definitie die het
ministerie hanteert bij het presenteren van examenresultaten. Het ministerie bepaalt het slagingspercentage door het totaal
aantal personen (inclusief vrijstellingen) dat in het jaar geslaagd is te delen door het totaal aantal personen dat in het
betreffende jaar een eerste volledige examen aflegt of in eerdere jaren een volledig examen heeft afgelegd en dit jaar slaagt.
187

Dit percentage komt overeen met het slagingspercentage, zoals dit door de minister voor WWI is genoemd: dat is 74,7%.

Het inburgeringsproces

Pagina 129 van 207

Slagingspercentage van oudkomers op niveau A2
Bijna alle geslaagden (91%) voor het inburgeringsexamen slagen voor het examen op niveau
A2

188

. Slechts 9% van de geslaagden slaagt voor een deel van het examen op het lagere niveau

A1. Ongeveer 500 personen die in eerste instantie op niveau A1 zijn geslaagd, kiezen ervoor om
een deel van de examens over te doen en slagen daar ook voor. Van de inburgeringsplichtige
oudkomers slaagt 87% op niveau A2, terwijl het niveau A1 voldoende is om aan de
inburgeringsplicht te voldoen.
Slagingspercentage naar geslacht, leeftijd en land van herkomst
De examenresultaten zijn te splitsen naar geslacht, leeftijd en land van herkomst. Wel hoort hierbij
de opmerking dat het te vroeg is om aan deze informatie conclusies te verbinden. Nog een te groot
deel van de populatie volgt op dit moment een inburgeringscursus. Bijlage F bevat een aantal
uitsplitsingen waarin het slagingspercentage van de verschillende groepen is weergegeven.
Onderstaand is een korte samenvatting gegeven. De hierin genoemde slagingspercentages zijn de
cumulatieve slagingspercentages van volledig afgelegde examens door de jaren heen.
Ongeveer 76% van de vrouwen is geslaagd ten opzichte van 83% van de mannen. Deelnemers in
de leeftijdscategorie tot 35 jaar slagen vaker dan oudere deelnemers. Het slagingspercentage daalt
geleidelijk van 85% voor examenkandidaten onder de 36 jaar naar 60% voor examenkandidaten
van 56 jaar of ouder. Overigens moet wel worden opgemerkt dat deze laatste groep veel kleiner is
(ongeveer 500 personen) ten opzichte van de andere groepen (enkele duizenden).
Er zijn ook verschillen zichtbaar in het slagingspercentage van het land van herkomst. Voor
groepen met meer dan 200 examenkandidaten is het laagste slagingspercentage 63% (mensen
van Turkse afkomst) en het hoogste slagingspercentage 93% (mensen van Poolse afkomst). De
slagingspercentages voor andere grote groepen zijn examenkandidaten uit de voormalige
Sovjetunie (90%), het voormalige Joegoslavië (85%), Irak (85%), Afghanistan (80%) en Marokko
(74%). Het slagingspercentage van oud- en nieuwkomers verschilt nauwelijks; bij de oudkomers
slaagt 78% tegenover 80% bij nieuwkomers.
Slagingspercentage van het elektronische praktijkexamen en Kennis Nederlandse Samenleving
Het inburgeringsexamen bestaat zoals eerder genoemd uit vier onderdelen. Voor deze onderdelen
zijn ook aparte slagingspercentages beschikbaar. De definitie van het slagingspercentage wijkt af
van het algehele slagingspercentage, omdat het hier losse examenresultaten betreft in plaats van
een samengesteld examenresultaat waarbij meerdere examenresultaten meetellen.
In de volgende paragrafen komen twee slagingspercentages aan de orde: het slagingspercentage
van het eerst afgelegde examen

189

en het cumulatieve slagingspercentage (dus inclusief eventuele

herkansingen). Voor de overzichtelijkheid is voor de cijfers van de deelexamens geen onderscheid
gemaakt naar het jaar van het examen.

188
189

Meer informatie over het examenniveau is te vinden in paragraaf 2.4.7.
Examens waarbij de examenkandidaat niet is komen opdagen of waarbij het resultaat onbekend is, zijn buiten de analyse

gelaten.

Het inburgeringsproces

Pagina 130 van 207

Tabel 18 geeft het slagingspercentage bij eerste deelname, het slagingspercentage van het laatst
bekende examen (inclusief herkansingen) en het gemiddeld aantal examens dat nodig is geweest
om het examenonderdeel succesvol af te ronden.

Slagingspercentage

Onderdeel

1e examen

Aantal maal
examen gedaan

Laatste examen

voor geslaagd

(cumulatief)
EPE

69%

77%

1,14

PE

72%

83%

1,15

KNS

88%

91%

1,04

TGN

81%

85%

1,06

Tabel 18 Slagingspercentages deelexamens
(periode 2007 – 2009)

Het slagingspercentage voor het elektronisch praktijkexamen (EPE) is het laagst; 69% van de
deelnemers slaagt de eerste keer en uiteindelijk slaagt (tot op heden) 77% van de
examenkandidatenvoor dit examen. Gemiddeld doet een kandidaat 1,14 maal examen voordat
deze slaagt. Voor het praktijkexamen liggen de slagingspercentages iets hoger. De
slagingspercentages voor de onderdelen KNS en TGN liggen hoger (respectievelijk 88% en 81%
slaagt voor het eerste examen) en examenkandidaten hebben minder herkansingen nodig.
Slagingspercentages EPE en PE
Ongeveer tweederde van de examenkandidaten doet examen voor het profiel Werk en een derde
voor het profiel Opvoeding en OGO. Tabel 19 toont het slagingspercentage van het laatst bekende
examenresultaat (dus inclusief herkansingen) voor verschillende examenprofielen

Examenprofiel

Elektronisch

190

.

Praktijkexamen

praktijkexamen
Werk

82%

86%

OGO

69%

77%

Tabel 19 Slagingspercentages examenprofielen voor EPE en PE
(periode 2007 – 2009)

Uit de tabel blijkt dat het slagingspercentage voor het examenprofiel Werk iets hoger ligt dan voor
het profiel OGO. Voor de examenprofielen Ondernemerschap en Maatschappelijke participatie die
pas recent zijn ingevoerd, zijn nog geen examengegevens beschikbaar. Het EPE en het PE kunnen

190

De andere twee examenprofielen Maatschappelijke Participatie en Ondernemerschap zijn pas sinds 1 juli 2009 in werking

en daarom hier buiten beschouwing gelaten.

Het inburgeringsproces

Pagina 131 van 207

op niveau A1 of niveau A2 worden gedaan. Ongeveer 80% van de examens is afgelegd op niveau
A2, de overige 20% op niveau A1. Opvallend is dat het slagingspercentage voor het examen op
niveau A1 rond de 20%-punten lager ligt dan het slagingspercentage voor de niveau A2. Omdat het
aantal afgelegde examens in totaal nog beperkt is, is hier geen oorzaak voor te duiden.
Slagingspercentages voor portfolio en assessment
Voor het praktijkexamen zijn drie manieren van examineren mogelijk: het opbouwen van een
portfolio en het afleggen van een panelgesprek, het assessment of een combinatie van beide.
Ongeveer 40% van de examenkandidaten gebruikt de portfolioroute en ongeveer 20% van de
examenkandidaten kiest de assessmentroute. De overige 40% van de examenkandidaten geeft de
voorkeur aan de combinatie van beide routes.
De slagingspercentages, berekend op basis van het laatst bekend examenresultaat, voor deze drie
manieren verschillen. Tabel 20 toont de slagingspercentages voor de examenprofielen Werk en
OGO en voor het totaal.

Examenroute praktijkexamen

Werk

OGO

Totaal

Portfolioroute

90%

86%

88%

Assessmentroute

80%

57%

73%

Combinatieroute

86%

77%

82%

Tabel 20 Slagingspercentages praktijkexamens uitgesplitst naar examenprofiel en examenroute
(periode 2007 – 2009)
Opvallend is dat het portfolio over het algemeen het hoogste slagingspercentage heeft, gevolgd
door de combinatieroute. De assessmentroute heeft het laagste slagingspercentage. Voor het
profiel OGO zijn de verschillen groter dan voor het profiel Werk. Hier is geen verklaring voor
gevonden.
Verschillen bij deelexamens op basis van geslacht, leeftijd en land van herkomst
Bij de deelexamens zijn vergelijkbare verschillen zichtbaar in examenresultaten als bij het algehele
examen, gelet op geslacht, leeftijd of land van herkomst. Mannen scoren gemiddeld voor elk
deelexamen hoger dan vrouwen en oudere deelnemers scoren gemiddeld lager dan jongere
deelnemers. Ook de slagingspercentages naar het land van herkomst komen op het eerste gezicht
overeen.
Aantal geslaagden Staatsexamen NT2 Programma I of II
Ongeveer 4.400 kandidaten zijn tussen 2007 en 2009 geslaagd voor het Staatsexamen NT2
Programma I of II. Op dit moment is op basis van de gegevens uit ISI nog niet te bepalen wat het
slagingspercentage is. Op grond van de deelexamens is hier wel een eerste voorzichtige
inschatting van te maken door te kijken naar de resultaten van de vier deelexamens. Uiteindelijk
slaagt ongeveer tweederde van de examenkandidaten voor de diverse deelexamens.
Examenkandidaten kunnen het Staatsexamen NT2 op twee niveaus doen. Ruim de helft (56%)

Het inburgeringsproces

Pagina 132 van 207

slaagt voor het examen op niveau B1 en iets minder dan de helft (43%) slaagt voor het examen op
niveau B2.
Aantal geslaagde geestelijk bedienaren
Van de 140 verstrekte inburgeringsvoorzieningen aan geestelijk bedienaren heeft op 31 december
2009 30 personen examen gedaan. Daarvan zijn 20 examenkandidaten geslaagd.
4.7.3. Werking van het examen in de praktijk
Opmerkingen van geïnterviewden op de werking van het inburgeringsexamen
Uit gesprekken met verschillende geïnterviewden blijkt dat uit verschillende hoeken kritiek op het
examen bestaat. Onderstaand zijn de verschillende opmerkingen op het examen toegelicht.
Een deel van de kritiek is gericht op de inhoud van met name het examenonderdeel kennis van de
Nederlandse Samenleving: zijn deze vragen wel zinvol en weten autochtone Nederlanders wel de
antwoorden hierop? Op internet en in de media zijn allerlei vragen genoemd, die later geen echte
examenvragen bleken te zijn

191

.

In de beginperiode van het nieuwe inburgeringsstelsel waren volgens geïnterviewden de docenten
eveneens kritisch op het examen. Voor een deel is deze kritiek volgens geïnterviewden te verklaren
door onbekendheid met de inhoud van het examen. Het ministerie heeft door middel van de
examentraining en voorlichtingssessies aan professionals in het inburgeringsveld meer uitleg
gegeven over de werking van het decentraal praktijkexamen. Ook blijken terugkomdagen met
examinatoren en docenten verbeteringen op te leveren.
Verder bleek volgens geïnterviewde gemeenten en cursusinstellingen dat, vooral in de eerste jaren
(2007 en 2008) na invoering van het nieuwe inburgeringsstelsel, instanties niet op de hoogte waren
dat examenkandidaten portfoliobewijzen bij hen dienden te verzamelen. Deze instanties werden
plotseling geconfronteerd met groepen examenkandidaten die portfoliobewijzen aan het
verzamelen zijn voor het portfolio examen. Bij het samenstellen van het portfolio leidde dit soms tot
onbegrip van de persoon die een portfoliobewijs diende te ondertekenen en zelfs tot het bespotten
van de inburgeraar. Voorbeelden hiervan zijn het doen van een aangifte bij de politie waarbij de
politiefunctionaris weigert de aangifte op te nemen omdat hij de inburgeraar verdenkt van een nepaangifte of de bankmedewerker die een inburgeraar uitlacht. In 2009 is de voorlichting hierover
vanuit gemeenten richting instanties verbeterd en organiseren cursusinstellingen op dit moment
soms bijeenkomsten met instanties gericht op portfolio-examens.
Het portfolio-examen zien sommige geïnterviewde gemeenten en cursusinstellingen als
bureaucratisch, waarbij ze met name het aantal te halen portfoliobewijzen als omvangrijk betitelen.
Per 1 maart 2010 is het aantal portfoliobewijzen verminderd van 30 naar 20. Het aantal
assessments is verminderd van 6 naar 4.

191

http://frontpage.fok.nl/nieuws/181041/1/1/50/examenvragen-inburgering-paradiso-nep.html.

Het inburgeringsproces

Pagina 133 van 207

Geïnterviewde gemeenten en cursusinstellingen noemen het ontbreken van de terugkoppeling van
de door de examenkandidaat gemaakte fouten in het centraal examen een nadeel voor het
leereffect van een kandidaat. Inmiddels is er een oefenexamen

192

waarmee examenkandidaten

zich goed kunnen voorbereiden op het centraal examen.
Enkele geïnterviewde cursusinstellingen en docenten geven aan dat een evaluatie van delen van
de inhoud van het inburgeringsexamen verstandig is. Deels omdat de inhoud van het examen
(cruciale praktijksituaties, CP’s) is ontwikkeld in een andere tijd en deels omdat sommige
examenvragen in het examen KNS moeilijk aansluiten op het taalniveau A2 (bijvoorbeeld
geschiedenisvragen).
Tot slot noemen enkele geïnterviewden dat het onderdeel ‘werk’ in de cursus en het examen voor
geestelijk bedienaren vaak discussie oplevert met de examenkandidaat. Omdat zij pas naar
Nederland komen als ze in Nederland werk hebben, hebben geestelijk bedienaren vaak kritiek op
dit onderdeel omdat het geen waarde toevoegt voor hen. Geïnterviewden zien deze component wel
als belangrijk voor geestelijk bedienaren vanwege hun voorlichtende taak in hun rol en positie in de
samenleving.
De aanloopproblemen van de examens en de verhalen over de inhoud van de examens hebben
volgens geïnterviewden bijgedragen aan de negatieve beeldvorming over inburgering in het
algemeen.

Examenvolgorde in het examensysteem
Uit een nadere beschouwing van de ISI-informatie blijkt dat ongeveer 35% van de
examenkandidaten de examenonderdelen in de beoogde volgorde afronden (eerst het PE
afronden, dan het EPE afronden).
Ook geïnterviewden bevestigen dat examenkandidaten de beoogde volgorde van de examens niet
altijd doorlopen. De verklaring die geïnterviewden hiervoor geven, is dat de doorlooptijd van een
praktijkexamen lang kan zijn als een kandidaat niet tijdig zijn portfolio

193

op orde heeft of - ingeval

van fouten - het ingediende portfolio terugkrijgt van de exameninstelling en dit deels opnieuw dient
te doen. Examenkandidaten zijn dan soms al ingepland voor een centraal examen en ronden dat
eerder af dan het portfolio.

Gezien de slagingspercentages lijkt de omkering van de examenvolgorde geen invloed te hebben
op de slagingskans.

192

DUO heeft een oefenexamen op internet geplaatst, zie

www.inburgeren.nl/inburgeraar/examen/oefenen_met_examens/voorbeeldexamen_kennis_nederlandse_samenleving.asp.
193

Uit recent onderzoek blijkt dat de doorlooptijd van het praktijkexamen - op enkele incidenten na - de toegestane termijn

gemiddeld niet overschrijdt, maar dat gemeenten hier wel betere afspraken over kunnen maken met cursusinstellingen (zie
Brink, M., Stouten, J., (2010), Doorstroom praktijkexamen inburgering, Regioplan, Amsterdam).

Het inburgeringsproces

Pagina 134 van 207

Doorstroom naar het praktijkexamen en ervaringen van cursisten met
Recent onderzoek naar knelpunten in het praktijkexamen toont aan dat exameninstellingen en
cursusinstellingen geen of nauwelijks knelpunten ervaren bij de doorstroom naar praktijkexamens.
Knelpunten die er zijn, doen zich met name voor bij de aanmelding voor de examens en dan in het
bijzonder bij het verzamelen en beoordelen van het portfolio. Genoemde knelpunten die in het
rapport zijn genoemd, zijn:
(a) Planning van de examens vanwege de combinatie van onvoldoende examinatoren en pieken
en dalen in het aantal af te nemen examens;
(b) Verzamelen en (her)beoordelen van portfoliobewijzen neemt meer tijd in beslag dan cursus- en
exameninstellingen dachten;
(c) Freelance examinatoren mogen niet onbeperkt voor één instelling werken om
belastingtechnische redenen.
De DUO heeft in de periode 2007 tot en met 2009 drie keer klantervaringsonderzoek laten
uitvoeren onder inburgeraars die (praktijk)examen hebben afgelegd

194

. Uit het onderzoek uit 2009

(185 personen) volgt dat de bevraagde personen over het algemeen tevreden zijn over de
dienstverlening van de DUO en het afleggen van het examen. De belangrijkste kritiek die
bevraagde personen geven betreft de wachttijd voor het inburgeringsexamen en de wachttijd tot de
uitslag van het examen. Bijna tweederde van de bevraagde personen noemt de wachttijd tot de
uitslag van het examen te lang, hoewel deze volgens het onderzoek in bijna 85% van de gevallen
binnen de voorgeschreven termijn van 8 weken valt. In het onderzoek zijn één of meerdere
opmerkingen gemaakt over het inburgeringsexamen door 44% van de bevraagde personen. Tabel
21 geeft de verdeling van de gemaakte opmerkingen over verschillende rubrieken.

Opmerkingen over het examen

2008

2009

De inhoud is te moeilijk

8%

16%

Te weinig tijd bij vragen/vragen te snel

6%

5%

Inhoud is te makkelijk; examen is goed

5%

3%

Kritiek op inhoud/gebrek aan aansluiting op cursus

5%

3%

Kritiek op presentatie/vorm

4%

3%

Overig

4%

10%

Tabel 21 Opmerkingen over het centrale examen gemaakt in het klantervaringsonderzoek van de
DUO

4.8. Samenvatting van de kwantitatieve resultaten van de uitvoering van het
inburgeringsstelsel
In deze paragraaf is een samenvatting gegeven van de belangrijkste resultaten van het
inburgeringsstelsel op 31 december . Deze samenvatting is opgesteld om een overall beeld te
194

Otten, J. Poel, van der R., Reijngoud, L.(2009). De IB-Groep en Inburgeraars - Een onderzoek naar de dienstverlening van

de IB-Groep -. Ergo, Amsterdam.

Het inburgeringsproces

Pagina 135 van 207

geven van de stand van zaken eind 2009. Het gaat hierbij om het aantal personen dat heeft
voldaan aan de inburgeringsvereiste, het aantal personen dat zich in het inburgeringsproces
bevindt (m.n. cursisten) en het aantal personen dat nog niet is gehandhaafd
(inburgeringsplichtigen) of geworven door gemeenten. De beschrijving is opgedeeld in drie
deelpopulaties:
(a) Overzicht van de resultaten van inburgeringsplichtige oudkomers;
(b) Overzicht van de resultaten van inburgeringsplichtige nieuwkomers;
(c) Overzicht van de resultaten van vrijwillige inburgeraars.
Overzicht van de resultaten van inburgeringsplichtige oudkomers
In ISI zijn voor 2007 tot en met 2009 de gegevens van ongeveer 135.000 (of afgerond 140.000)
inburgeringsplichtige oudkomers opgenomen. Daarnaast staan er in BPI nog ongeveer 80.000
potentieel inburgeringsplichtigen. Hiermee is de totale omvang van de groep inburgeringsplichtigen
ongeveer 220. Deze groep is gebruikt als referentie voor de totale ‘werkvoorraad’ van
inburgeringsplichtige oudkomers.
Figuur 20 toont een overzicht van de (tussen)resultaten van de totale populatie van
inburgeringsplichtige oudkomers.
Inburgeringsplichtige oudkomers

Inburgeringsplichtige oudkomers
(circa 220.000)

Nog in BPI
(Circa 80.000)

Handhaving zonder
voorziening of
zelfmelder
(Circa 34.000)

Geslaagd
(Circa 7.200)

Inburgering: 5.800
NT2:
1.400

Geslaagd
(Circa 8.800)

Inburgering: 8.500
NT2:
300

Handhaving met
Voorziening

(Circa 47.000)

Vrijgesteld /
Ontheven
(Circa 53.500)
Ontheffing: 3.600
KVT: 1.900
Vrijstelling: 48.000

Potentieel

In het inburgeringsproces
(geweest)

Voldaan aan de inburgeringsplicht

Figuur 20 Samenvatting (tussen)resultaten inburgeringsplichtige oudkomers

195

195

Een zelfmelder is een inburgeringsplichtige die zonder dat de gemeente een handhaving oplegt of een voorziening aanbiedt

wel actief een inburgeringstraject volgt. NT2 = Staatsexamen NT2 Programma I of II, KVT = Korte Vrijstellingstoets.

Het inburgeringsproces

Pagina 136 van 207

Figuur 20 laat zien dat ongeveer tweederde van de ‘werkvoorraad’ van inburgeringsplichtige
oudkomers is gehandhaafd, vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht. Ongeveer 20% van
de gehandhaafden is geslaagd voor het inburgeringsexamen. Van de 80.000 personen in het BPI
is, gebaseerd op de huidige praktijk, de verwachting dat maximaal de helft daadwerkelijk
inburgeringsplichtig is.
Overzicht van de resultaten van inburgeringsplichtige nieuwkomers
Daarnaast geldt de inburgeringsplicht voor de jaarlijkse instroom nieuwkomers (gemiddeld
ongeveer 20.000 per jaar in de periode 2007 tot en met 2009 en in totaal ongeveer 10.000
gepardonneerden).
Figuur 21 toont de (tussen)resultaten van de inburgering van in ISI-geregistreerde nieuwkomers op
31 december 2009.

Inburgeringsplichtige nieuwkomers

Potentieel
(Circa 10.00)

Inburgeringsplichtige nieuwkomers
(circa 70.000)

Handhaving zonder
voorziening of
zelfmelder
(Circa 13.000)

Geslaagd
(Circa 1.700)

IB: 1.300
NT2: 400

Handhaving met
Voorziening
(Circa 36.000)
Geslaagd
(Circa 7.200)

IB: 6.600
NT2: 600
Vrijgesteld /
Ontheven
(Circa 10.000)
Ont. 600
KVT 200
Vrijst. 9.200

Potentieel

In het inburgeringsproces
(geweest)

Voldaan aan de inburgeringsplicht

Figuur 21 Samenvatting (tussen)resultaten inburgeringsplichtige nieuwkomers

Figuur 21 laat zien dat van de gehandhaafde nieuwkomers op 31 december 2009 ongeveer 18%
het inburgeringsexamen heeft gehaald. De jaarlijkse instroom van nieuwkomers is de
‘werkvoorraad’ van deze groep inburgeringsplichtigen.
Overzicht van de resultaten van vrijwillige inburgeraars
De derde groep die onder het inburgeringsstelsel valt is de groep vrijwillige inburgeraars. Een
recente grove analyse van het CBS in het kader van de ambtelijke heroverweging

196

schat de

omvang van deze groep op ongeveer 319.000 personen. De groep vrijwillige inburgeraars kent ook
nieuwe instroom van met name Europese ingezetenen die (tijdelijk) in Nederland verblijven en
196

www.heroverweging.nl.

Het inburgeringsproces

Pagina 137 van 207

personen afkomstig uit Midden- en Oost-Europese landen (zogenaamde MOE-landers). In 2008
kwamen circa 26.000 MOE-landers naar Nederland

197

.

Als referentie voor de totale ‘werkvoorraad’ potentiële vrijwillige inburgeraars is uitgegaan van de
schatting van het CBS van 319.000 personen.
Figuur 22 toont de (tussen)resultaten van de populatie vrijwillige inburgeraars.

Vrijwillige inburgeraars

Vrijwillige inburgeraars
(circa 319.000)

Potentieel

Met voorziening
(Circa 19.500)

Potentieel

In het inburgeringsproces

Geslaagd
(Circa 1.600)

Inburgering: 1.400
NT2:
200

Voldaan aan de inburgeringsplicht

Figuur 22 Samenvatting (tussen)resultaten vrijwillige inburgeraars

Figuur 22 laat zien dat met ongeveer 6% van de totale populatie potentiële vrijwillige inburgeraars
een overeenkomst voor een inburgeringsvoorziening is afgesloten. Ongeveer 8% van deze groep is
inmiddels geslaagd.

4.9. Het inburgeringsexamen en dan…
Met het halen van het inburgeringsexamen heeft de inburgeraar aan zijn wettelijke of aangegane
verplichting voldaan. Veel gemeenten hanteren een inburgeringsceremonie waarbij de gemeente
inburgeraars feliciteren met het halen van het inburgeringsexamen en hen symbolisch welkom
heten. Vanaf dat moment gaat de geslaagde inburgeraar vanuit de regelgeving inburgering bezien
alleen verder op de ingeslagen weg naar participatie in de Nederlandse samenleving. Belangrijk is
dat inburgeraars hun verworven taalkennis in de praktijk blijven (!) gebruiken. Te meer, omdat

197

Weltevrede, A.M., Boom, de J., Rezai, S., Zuijderwijk, L., Engbersen, G.(2009). Arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-

Europa, een profielschets van recente arbeidsmigranten uit de MOE-landen. RISBO, Rotterdam.

Het inburgeringsproces

Pagina 138 van 207

geïnterviewde deskundigen aangeven dat het taalniveau snel afneemt als de inburgeraar dit na het
inburgeringsexamen niet onderhoudt.
Het Deltaplan Inburgering beoogt de participatie al tijdens het inburgeringsproces te bevorderen
door het stimuleren van duale inburgeringscursussen. Of de dualiteit ook leidt tot verdere
participatie na het inburgeringsexamen is onbekend en valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
Veel gemeenten geven aan ook na het inburgeringsexamen voorzieningen beschikbaar te hebben
die een bijdrage leveren aan de verdere participatie van ingeburgerden.
Gemeenten verwijzen hierbij vooral naar voorzieningen in relatie tot arbeidsparticipatie, zoals reintegratievoorzieningen en in enkele gevallen ook naar opleidingsvoorzieningen voor beroeps- of
volwassenenonderwijs. Of gemeenten dergelijke voorzieningen ook altijd (direct) na afronding van
het inburgeringsexamen inzetten voor ingeburgerden die hiervoor in aanmerking komen, valt niet
binnen de scope van het onderzoek. Gemeenten noemen in gesprekken budgettaire beperking als
knelpunt om bijvoorbeeld na afronding van het inburgeringsexamen inburgeraars door te sturen
naar een vervolgopleiding. Recentelijk constateerde de rekenkamer van de gemeente Den Haag
dat doorstroming naar arbeid na het inburgeringsexamen niet vanzelfsprekend is

198

.

Met het inburgeringsexamen (niveau A2) heeft een inburgeraar ook voldaan aan de
inburgeringsvereiste voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning onbepaalde tijd of een
zelfstandige verblijfsvergunning voortgezet verblijf (vanaf 2010) of het Nederlanderschap. Dit is
voor sommige inburgeraars een belangrijke motivatie. Vervolgens is het voor de inburgeraar zelf
van belang dat hij zijn taalvaardigheid en overige benodigde kennis en vaardigheden blijft
ontwikkelen om zijn participatiekansen te vergroten.
In hoeverre het inburgeringsexamen in algemene zin bijdraagt aan de participatie is (nog) niet
bekend. Gegevens hierover zijn niet beschikbaar. Zowel de Tweede Kamer
WWI

200

, naar aanleiding van de motie Ortega-Martijn c.s.

201

199

als de minister voor

, heeft aangegeven nader onderzoek te

laten naar de bijdrage van het inburgeringsexamen als instap naar goede participatie. Omdat nog
maar een beperkte groep inburgeraars het examen heeft gehaald en omdat voor veel
inburgeringsplichtigen de handhavingstermijn nog loopt, is het nu ook nog te vroeg om uitgebreide
conclusies te trekken over de koppeling tussen inburgering, zoals die is vormgegeven sinds 1
januari 2007, en participatie. Het door de minister aangekondigde participatieonderzoek dient daar
de komende jaren meer inzicht in te geven.

198
199
200
201

Rekenkamer Den Haag (2009). Werk maken van Inburgering, onderzoek naar resultaten inburgeringsbeleid. Den Haag.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 321, nr. 1.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 76.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 700 XVIII, nr. 43.

Het inburgeringsproces

Pagina 139 van 207

4.10.

Beschouwing van de werking van het inburgeringsproces

4.10.1. Beschouwing van wet- en regelgeving
Aanvankelijk bevatte de wet- en regelgeving enkele belangrijke knelpunten die inmiddels zijn
opgelost door onder andere het vereenvoudigen van het wettelijk kader. In de evaluatie is
onderzocht welke knelpunten zich op dit moment voordoen in de uitvoeringspraktijk op het gebied
van wet- en regelgeving.
Uit het evaluatieonderzoek volgen nauwelijks knelpunten in het inburgeringsproces die een relatie
hebben met wet- en regelgeving. Uit de evaluatie volgt dat eind 2009 er één belangrijk knelpunt in
het inburgeringsstelsel door gemeenten is genoemd dat direct te maken heeft met het wettelijk
kader. Dit betreft de ontheffingsmogelijkheden.
Op dit moment kunnen gemeenten inburgeringsplichtigen alleen ontheffen van de
inburgeringsplicht op medische gronden of indien duidelijk is dat de inburgeringsplichtige voldoende
inspanning heeft gestoken in het halen van het inburgeringsexamen, maar dit nooit gaat halen. In
het laatste geval kan de gemeente de inburgeringsplichtige vanaf 6 maanden voor het verstrijken
van de handhavingstermijn ontheffen van de inburgeringsplicht.
Gemeenten geven aan dat de hiervoor genoemde ontheffingsmogelijkheden voor hen onvoldoende
zijn. Gemeenten willen inburgeringsplichtigen van wie duidelijk is dat zij het inburgeringsexamen
nooit gaan halen eerder kunnen ontheffen dan de eerder genoemde 6 maanden voor het verstrijken
van de handhavingstermijn. De reden is dat gemeenten willen voorkomen dat
inburgeringsplichtigen onnodig lang een cursus volgen waarbij ze het cursusniveau niet
aankunnen.
Daarnaast zijn er personen die inburgeringsplichtig zijn, maar van wie direct (bij intake) duidelijk is
dat zij evident zijn ingeburgerd en taalniveau A2 beheersen, maar die formeel geen vrijstelling
krijgen op grond van diploma’s. Gemeenten kunnen op dit moment deze personen alleen maar
handhaven of hen een Korte Vrijstellingstoets laten doen. Hoewel deze inburgeringsplichtigen
verschillende mogelijkheden hebben om te voldoen aan de inburgeringsvereiste, willen gemeenten
hen toch kunnen ontheffen van de inburgeringsplicht en hen niet onnodig een Korte
Vrijstellingstoets of inburgeringsexamen laten doen.
4.10.2. Beschouwing van de uitvoeringspraktijk
Uit de evaluatie blijkt dat het inburgeringsproces over het algemeen goed op gang is gekomen en
functioneert. Gemeenten roepen inburgeringsplichtigen op voor een intakegesprek, stellen vast of
ze inburgeringsplichtig zijn, geven een handhavingsbeschikking af, voeren een starttoets

202

uit om

de competenties van de inburgeraar vast te stellen en leiden inburgeringsplichtigen in ongeveer
driekwart van de gevallen naar een gemeentelijke inburgeringscursus. De overige
inburgeringsplichtigen ontvangen alleen een handhavingsbeschikking van de gemeente.
202

De starttoets heeft tot doel het startniveau van taal van de inburgeraar vast te stellen.

Het inburgeringsproces

Pagina 140 van 207

Dat het inburgeringsproces goed op gang is gekomen blijkt ook uit het (tussen)resultaat op 31
december 2009 zoals dat in dit hoofdstuk is beschreven.
Het medisch protocol dat gemeenten en de door de gemeente aangewezen medisch adviseurs
moeten hanteren voor ontheffingen functioneert goed volgens gemeenten. Met uitzondering van de
G4 verplicht het merendeel van de gemeenten de keuringsartsen een cursus te volgen.
Ook het faciliteren door gemeenten functioneert in de praktijk. Gemeenten hebben voor de sinds 1
januari 2007 bestaande examenprofielen inburgeringscursussen gecontracteerd bij
cursusinstellingen. In de helft van de gevallen contracteren gemeenten gekeurmerkte
cursusinstellingen. Hoewel er af en toe kritische opmerkingen zijn gemaakt over de kwaliteit van de
inburgeringscursus, lijkt deze over het algemeen op orde te zijn.
Dit blijkt uit de slagingspercentages, de klanttevredenheidsonderzoeken van Blik op Werk en uit de
onderzoeken onder inburgeraars.
Toch noemen inburgeraars af en toe kritiekpunten op de inburgeringscursus. Meestal betreft dit
kritiek op de lokale situatie waarbij een docent minder goed functioneert dan verwacht. Ook komt
het voor dat inburgeraars het niveau te laag of te hoog vinden. Daarnaast storen cursisten zich ook
aan de frequente instroom van nieuwe cursisten in een lopende cursus en de combinatie van snelle
en langzame leerlingen in één cursusgroep. Dit is het gevolg van de door cursusinstellingen
gehanteerde cursusmethodiek. Cursusinstellingen passen deze methodiek toe om toch een
betaalbaar cursustarief te kunnen offreren bij gemeenten die hoge eisen stellen aan de flexibiliteit
van de cursusinstelling, maar die slechts een klein aantal inburgeraars hebben.
Het afleggen van examens verloopt goed en het merendeel van de kandidaten slaagt. Het aantal
examenkandidaten ligt met 33.000 inburgeringsexamens waarvan 4.400 met goed gevolg
afgelegde Staatsexamens NT2, achter ten opzichte van de streefwaarden in 2008 als gevolg van
de eerder genoemde problemen in 2007. De streefwaarden in 2009 zijn hierop aangepast. Van de
Inburgeringsplichtige oudkomers, die volgens de wet voor het lagere niveau A1 examen mogen
doen voor het decentraal praktijkexamen en het elektronisch praktijkexamen, haalt 87% toch het
door de minister voor WWI nagestreefde niveau A2.
Het slagingspercentage

203

voor de personen die in 2009 voor het eerst een volledig examen

afronden, is 74% en ligt daarmee ruim boven de streefwaarde van 55% (2009). Wel is te zien dat in
de periode 2007 tot en met 2009 het examenresultaat iets daalt. De vraag is of het
slagingspercentage de komende periode zich stabiliseert of nog iets verder daalt. Op dit moment
valt daar geen duidelijke uitspraak over te doen. De verwachting van gemeenten en
cursusinstellingen is dat minder gemotiveerde en minder goede examenkandidaten nog examen
203

Het slagingspercentage in een bepaald jaar is berekend door het totaal aantal personen (incl. vrijstellingen) dat in het

betreffende jaar voor het eerst een volledig examen heeft afgerond en daarvoor is geslaagd te delen door het totaal aantal
personen dat in het betreffende jaar een eerste volledige examens aflegt. Deze definitie wijkt af van de definitie die het
ministerie hanteert bij het presenteren van examenresultaten. Het ministerie bepaalt het slagingspercentage door het totaal
aantal personen (inclusief vrijstellingen) dat in het jaar geslaagd is te delen door het totaal aantal personen dat in het
betreffende jaar een eerste volledige examen aflegt of in eerdere jaren een volledig examen heeft afgelegd en dit jaar slaagt.

Het inburgeringsproces

Pagina 141 van 207

gaan doen. Kandidaten die eerst een alfabetiseringscursus volgen en daarna een
inburgeringscursus doen, hebben bijvoorbeeld naar verwachting iets meer moeite om het examen
te halen. Ook de eerder genoemde gehandhaafden zonder inburgeringsvoorziening moeten
grotendeels nog opgaan voor het examen, terwijl niet bekend is of zij zich voldoende voorbereiden.
Met deze resultaten is te zien dat de uitvoeringspraktijk van het inburgeringsstelsel op gang is
gekomen en grotendeels functioneert.
De uitvoeringspraktijk is op onderdelen nog in ontwikkeling
Door de problemen in 2007 die soms doorwerkten in 2008 zijn gemeenten in de eerste twee jaar
vooral bezig geweest met het op orde krijgen van de uitvoeringspraktijk.
Het gevolg is dat veel gemeenten, en met name ook de G4 die vooral in het begin veel moeite
hadden met de start van het nieuwe inburgeringsstelsel, nog bezig zijn om de kwaliteit van
uitvoering te. Dit is op verschillende onderdelen terug te zien.
Zo passen nog niet alle gemeenten een zogenaamde ‘brede intake’ toe waarbij de gemeentelijke
casemanager vanuit meerdere beleidsterreinen integraal kijkt naar de behoefte en het
doelperspectief van de inburgeraar (verder dan sec het inburgeringsexamen).
Ook op het gebied van onderwijskwaliteit ontwikkelt de uitvoeringspraktijk bij gemeenten zich nog.
Gemeenten geven aan niet altijd volledig zicht te hebben op de prestaties van de gecontracteerde
cursusinstellingen en ook niet altijd weten hoe ze de onderwijskwaliteit moeten beoordelen.
Daarnaast geven gemeenten ook aan dat zij in beperkte mate tijd en aandacht hebben besteed aan
het goed monitoren van de contracten met onderwijsinstellingen (opdrachtgeverschap).
In het in 2007 geïntroduceerde Deltaplan Inburgering zijn aanpassingen in wet- en regelgeving
aangekondigd die gemeenten de mogelijkheid geven om meer maatwerk aan inburgeraars te
kunnen bieden. De wet- en regelgeving is hierop aangepast in 2008 en 2009. Te zien aan de cijfers
zijn gemeenten nog maar net gestart met toepassen van deze mogelijkheden.
Ook het sanctiebeleid is nog in ontwikkeling. Gemeenten hebben dit beleidsmatig verschillend
ingevuld waarbij de ene gemeenten hogere verwachtingen heeft van het effect van sancties dan
andere gemeenten. Hoewel gemeenten sancties nog nauwelijks moesten toepassen, hebben
gemeenten in de gevallen waarbij ze konden sanctioneren dit lang niet altijd gedaan. Gemeenten
zien het sanctioneren als een laatste instrument. Voordat zij overgaan op het opleggen van
sancties, voeren ze eerst een gesprek met de inburgeringsplichtige en proberen ze strikte
afspraken te maken. Gemeenten hebben in de gevallen waarbij ze konden sanctioneren dit lang
niet altijd gedaan.
De wet- en regelgeving verplicht gemeenten al vanaf 1 januari 2007 om een gecombineerde
voorziening (inburgering met re-integratie) aan te bieden aan inburgeraars met een
(bijstands)uitkering die verplicht zijn om arbeid te verkrijgen. Het ministerie van VROM - WWI
promoot ook in het kader van het Deltaplan Inburgering een goede koppeling tussen re-integratie

Het inburgeringsproces

Pagina 142 van 207

en inburgering. Gemeenten geven echter aan dat de combinatie van re-integratie en inburgering
niet eenvoudig is voor casemanagers om uit te voeren vanwege de totale hoeveelheid regelgeving
van de verschillende stelsels. Ook dit onderdeel is derhalve nog in ontwikkeling.
Kijkend naar de nog lopende ontwikkelingen op verschillende onderdelen in de
uitvoeringsorganisatie is er verdere verbetering van de resultaten te verwachten. Het effect van de
verschillende maatregelen in het kader van het Deltaplan is nog maar net zichtbaar in de
resultaten. Dit is ook logisch omdat de verschillende maatregelen pas in de loop van 2008 en 2009
zijn ingezet. Gemeenten waren op het moment van onderzoek dan ook nog bezig verschillende
verbeteringen door te voeren. Het effect van de ingezette verbeteringen zal dus in de komende
jaren echt zichtbaar moeten worden.
4.10.3. Beschouwing van de doelgroep
De inburgeringsplichtige oudkomer is eind 2009 grotendeels gehandhaafd en meer dan de helft
heeft een inburgeringsvoorziening ontvangen. Het restant zal naar verwachting in 2010 door de
gemeente zijn opgeroepen en gehandhaafd. Daarmee lijkt de voor aanvang van het nieuwe
inburgeringsstelsel veronderstelde inburgeringsachterstand langzaam te worden ingelopen.
Gehandhaafde nieuwkomers hebben grotendeels een inburgeringsvoorziening ontvangen en
volgen - als vervolg op de inburgeringscursus op grond van de Wet inburgering buitenland - een
cursus in Nederland. Het volgen van een cursus door de gehandhaafden zonder
inburgeringsvoorziening (circa 25% van alle gehandhaafden in 2009) staat in het volgende
hoofdstuk beschreven.
De groep die (uiteindelijk) geen inburgeringsvoorziening heeft en waar gemeenten maar weinig
zicht hebben op hun voortgang vormt een aandachtspunt. Juist bij deze groep komt het
uitgangspunt van de eigen verantwoordelijkheid het meest tot uitdrukking. Mocht blijken dat een
groot deel van deze groep geen (tijdige) voorbereidingen treft voor het inburgeringsexamen, dan is
het de vraag of eerdere monitoring van de voortgang van de inburgeringsplichtige en eventuele
bijsturing dit had kunnen voorkomen.
De focus van de gemeenten verschuift eind 2009 langzamerhand naar de vrijwillige inburgeraar.
Niet iedere vrijwillige inburgeraar uit de geschatte populatie vrijwillige inburgeraars zal met de
gemeente een overeenkomst afsluiten voor het volgen van een inburgeringscursus. Een deel van
de totale groep potentiële vrijwillige inburgeraars is al voldoende ingeburgerd, bijvoorbeeld omdat al
een opleiding is gevolgd.
Gemeenten hebben zich in de periode 2007 tot en met 2009 slechts in beperkte mate gericht op de
werving van vrijwillige inburgeraars. Ze ervaren daarbij verschillende drempels die werving
bemoeilijken. De minister voor WWI heeft verschillende maatregelen genomen om de werving van
vrijwillige inburgeraars te versterken. Daarnaast is de lopende ontwikkeling van de kwaliteit van de
uitvoering en het verbeteren van het maatwerk aan inburgeraars nog niet afgerond. Deze
ontwikkeling kan ervoor zorgen dat de aansluiting tussen de behoefte van de vrijwillige inburgeraar
aan een inburgeringscursus en het aanbod van de gemeente in de loop van de komende periode

Het inburgeringsproces

Pagina 143 van 207

beter wordt. De ontwikkeling die momenteel bij gemeenten plaatsvindt, kan daarom een bijdrage
leveren aan het vergroten van de effectiviteit van de werving.
Toch is het de vraag of gemeenten in staat zijn alle potentiële inburgeraars met een vermeende
inburgeringsachterstand te bereiken. Het ontbreken van de plicht maakt de kans klein dat
personen, die zelf van mening zijn geen inburgeringsachterstand te hebben, maar van wie de
gemeente vindt dat deze achterstand wel degelijk aanwezig is, een overeenkomst voor een
inburgeringsvoorziening afsluiten. Juist deze groep binnen de populatie vrijwillige inburgeraars zal
met het huidige stelsel niet worden bereikt.

Het inburgeringsproces

Pagina 144 van 207

5. Sturing van het stelsel
5.1. Inleiding
Dit hoofdstuk bevat de analyse van de sturing van het inburgeringsstelsel voor zover dit niet eerder
aan de orde is gekomen in het vorige hoofdstuk. Dit hoofdstuk gaat in op de marktwerking, de
bekostiging, de kosten van het uitvoeren van de wet en de ervaring van gemeenten met de wet.
Daarna volgt de ondersteuning door het ministerie van VROM - WWI, het lokale bestuur en de
werking van het ISI-systeem (onderzoeksvragen A7 tot en met A12, B en C).
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd:
5.2 Sturingsfilosofie in het inburgeringsstelsel
5.3 Marktwerking in de inburgeringsmarkt
5.4 Bekostigingssystematiek van het inburgeringsstelsel
5.5 De wet in relatie tot de gemeentelijke organisatie
5.6 Kosten voor uitvoering van de wet
5.7 Ondersteuning van gemeenten door het ministerie van VROM - WWI
5.8 Aandacht van het lokale bestuur voor inburgering
5.9 ISI als informatiebron als sturingsinformatie voor inburgering
5.10 Beschouwing over de sturing van het inburgeringsstelsel

5.2. Sturingsfilosofie in het inburgeringsstelsel
Figuur 23 toont een overzicht van de sturingsmaatregelen die in dit hoofdstuk aan bod komen.
Rijk
Rijk
Wettelijk kader
Ondersteuning
Uitvoering

Gemeenteraad
Gemeenteraad

Lokaal bestuur

Bekostiging
Rijk - gemeenten
Uitvoeringskosten
(kosten inburgering)

Gemeente
Gemeente

Institutionele markt

DUO
DUO

ISI-systeem

Lening en
Lening en
vergoedingenstelsel
vergoedingenstelsel

Cursuskosten
(kosten inburgering)

Gebruik lening- en
vergoedingenstelsel

Blik op Werk
Blik op Werk

Cursusinstellingen
Cursusinstellingen
Keurmerk inburgering

Inburgeraars
Inburgeraars
Consumentenmarkt

Figuur 23 Overzicht relaties en sturingsmaatregelen

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 145 van 207

De prestatieafspraken die de minister voor WWI heeft gemaakt met gemeenten over aantallen te
verstrekken inburgeringsvoorzieningen zijn beschreven in hoofdstuk 4. Deze sturingsmaatregel
komt dan ook niet terug in dit hoofdstuk. Ook de inhoud van de werking van het wettelijk kader is al
beschreven in de voorgaande hoofdstukken. Alleen de ervaring van gemeenten met het wettelijk
kader komt in dit hoofdstuk terug. Achtereenvolgens volgt een beschrijving van de marktwerking,
de bekostingssystematiek, de wet in relatie tot de gemeentelijke organisatie, de kosten,
ondersteuning door het ministerie, aandacht van het lokale bestuur en ISI-systeem.

5.3. Marktwerking in de inburgeringsmarkt
5.3.1. Inrichting van de markt
In het nieuwe inburgeringsstelsel is volledige marktwerking geïntroduceerd. Voorheen verzorgden
roc’s exclusief inburgeringsonderwijs voor nieuwkomers en bestond er alleen marktwerking voor
inburgeringsonderwijs aan oudkomers. In het nieuwe inburgeringsstelsel is zowel een institutionele
markt als een consumentenmarkt voorzien. Het mechanisme van vrije concurrentie tussen
cursusinstellingen moet tot verbeterde resultaten leiden. Eerder uitgevoerd onderzoek

204

geeft aan

dat “de inrichting van de markt voor de uitvoering van inburgeringsonderwijs […] drie
samenhangende elementen [bevat], namelijk 1) de invoering van competitie in het verwerven van
contracten voor de uitvoering van het gehele inburgeringsonderwijs waarbij naast de bestaande
aanbieders (roc’s) ook nieuwe toetreders kunnen meedingen; 2) een budgetvolume voor
gemeenten om deze contracten te kunnen sluiten en 3) een transitiebudget om de roc’s in staat te
stellen onder vergelijkbare condities aan de mededinging deel te nemen. In principe is met deze
elementen een evenwichtig voorwaardenscheppend kader aangereikt voor de uitvoering van het
inburgeringsstelsel.”
Zoals eerder in paragraaf 2.4 is beschreven, ging de Wet inburgering er bij de start in 2007 vanuit
dat de inburgeringsplichtige die geen inburgeringsvoorziening kreeg aangeboden zelf een
inburgeringscursus ging kopen. Om de inburgeringsplichtige te beschermen heeft de wetgever
hiervoor een beschermingsmechanisme benoemd

205

: “Vanuit de uitgangspunten van het nieuwe

stelsel wil de regering tot een passende vorm komen, waarin de balans ontstaat tussen
consumentenbescherming enerzijds en de vrije toegang tot de markt voor nieuwe aanbieders
anderzijds. Het ontwikkelen van een Keurmerk door de branche is daarvoor het meest geschikt.”
Brancheorganisaties (MBO-raad, Boaborea en Paepon/Fotin) hebben het Keurmerk ontwikkeld en
ondergebracht in de Stichting Blik op Werk

206

. De uitgangspunten van het Keurmerk zijn:

(a) Cursusinstellingen leveren kwaliteit door te doen wat ze beloven;
(b) Cursusinstellingen stemmen het aanbod van cursussen aantoonbaar af op wat de cursisten
willen;
204

De bevindingen over de marktwerking zijn voornamelijk gebaseerd op een eerder verschenen uitvoerig onderzoek van

Capgemini (Maanen, D. van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs. Capgemini,
Utrecht). Er is voor dit onderwerp beperkt additioneel onderzoek uitgevoerd in het kader van de evaluatie in de vorm van
interviews met gemeenten, cursusinstellingen, de Stichting Blik op Werk en brancheorganisaties.
205
206

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 3.
Zie www.blikopwerk.nl.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 146 van 207

(c) Een cursist heeft recht op informatie die juist is en makkelijk te vinden is.
Naast de consumentenmarkt heeft de wetgever bepaald dat gemeenten de inburgeringsvoorziening
verstrekken aan inburgeringsplichtigen. Hiervoor dient de gemeente de inburgeringsvoorziening in
te kopen bij cursusinstellingen. Hiermee ontstaat een institutionele markt: het Rijk heeft kaders
gesteld waarbij het marktmechanische zich voornamelijk afspeelt tussen gemeenten en
cursusinstellingen. De gemeenten contracteren na het doorlopen van een (Europese) aanbesteding
een cursusinstelling die de inburgeringscursus verzorgt. De Wet inburgering stelt wel eisen aan het
examen, maar niet aan de kwaliteit van de cursus die de gemeente inkoopt.
5.3.2. Werking van de institutionele markt in de praktijk
Op de institutionele markt treedt de gemeente op als vrager op. Zij schrijft een (Europese)
aanbesteding waar iedere geïnteresseerde cursusinstelling op kan inschrijven. Zoals in paragraaf
4.6.1 is beschreven, beschrijft de gemeente in het bestek de eisen aan de inburgeringscursus.
Vervolgens schrijven cursusinstellingen hierop in (middels een offerte) met een voorstel hoe zij de
cursus uitvoeren en tegen welke tarief.
Gemeenten hebben in 2007 en 2008 er massaal voor gekozen om een volledig openbare
(Europese) aanbesteding uit te schrijven voor inburgeringscursussen

207

. Gelet op de toepasselijke

regelgeving kan de gemeente volstaan met een aanbesteding volgens het beperkte regime

208

.

Gemeenten hebben volgens geïnterviewden voor een Europese procedure gekozen omdat deze
procedure voor gemeenten bekend is en houvast geeft. Enkele geïnterviewden geven aan dat het
gemeentelijk inkoopbeleid soms strikter is dan de Europese regelgeving en gemeenten bewust
kiezen voor het volledig openbaar maken.
In 2008 is te zien dat de nieuwe toetreders op de markt een deel van de opdrachten naar zich toe
hebben getrokken.
Het marktaandeel van roc’s ten opzichte van private cursusinstellingen is ontwikkeld naar een
verdeling van het marktaandeel van 53% voor de roc’s en 47% overige cursusinstellingen

209

. Een

aantal (circa 10) grote re-integratiebedrijven biedt eveneens inburgeringscursussen aan bij veel
gemeenten.
Daarnaast zijn er verschillende kleine partijen die bij gemeenten actief zijn, waarvan sommige zich
specialiseren op bijvoorbeeld alfabetisering of een inburgeringscursus voor hoger opgeleiden. Een
enkele roc heeft zich inmiddels van de inburgeringsmarkt teruggetrokken, omdat het geen
overeenkomst gegund kreeg na een aanbesteding.

207

92% van de gemeenten koos voor een aanbesteding, waarvan 70% voor een openbare aanbesteding koos (Maanen, D.

van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs. Capgemini, Utrecht).
208

Inburgeringscursussen vallen onder de zogenaamde 2B-procedure waardoor een beperkt deel van de voorwaarden van

een Europese aanbesteding niet van toepassing is.
209

Maanen, D. van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs. Capgemini, Utrecht.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 147 van 207

Uit eerder onderzoek naar de marktwerking (Capgemini

210

) blijkt dat de beoogde marktwerking op

gang is gekomen: “De invoering van marktwerking in het inburgeringsonderwijs heeft tussen
gemeenten en aanbieders een proces van aanbesteding, selectie, contractvorming en monitoring
op gang gebracht, waaruit geconcludeerd kan worden dat de institutionele markt op gang is
gekomen. Er zijn voldoende offertes uitgebracht door een groot aantal marktpartijen, die aansloten
op de vraag en een goede vergelijking mogelijk maakten op basis van soms zeer specifieke
selectie- en gunningscriteria. Aanbieders stellen dat de aanbestedingen aantrekkelijk waren om op
in te schrijven en een aanbod mogelijk maken. Over de geformuleerde eisen en verwachtingen is
slechts een minderheid positief, waarbij men ook aangeeft dat er weinig blijk is van inzicht in de
behoefte van de doelgroep of de mogelijkheden van de markt.”
Zoals in paragraaf 3.3.3 is beschreven, leidden de achterblijvende aantallen cursisten tot
problemen bij marktpartijen. Daarnaast noemt Capgemini dat de aanbestedingen ‘tamelijk
procedureel’ zijn ingevuld. In 2008 lijkt het beter te gaan. Capgemini stelt hierover: “In 2008
verbetert deze situatie als een aantal gemeenten naar een meer inhoudelijke afstemming met
aanbieders lijkt te streven via marktconsultatie en het aangaan van een dialoog. Hierbij kunnen
eerdere investeringen in elkaar worden benut en administratieve lasten rond aanbesteding beperkt.
[...] Samenvattend hebben de verschuivende doelen en verwachtingen gezorgd voor veel
complexiteit en turbulentie op het uitvoerende niveau. Op het punt van marktinrichting lijkt er in
principe een evenwichtig pakket te zijn van regels en budgetten voor competitie, marktvolume en
overgangsperiode.” Hieruit blijkt dat na aanvankelijke problemen de marktwerking in de
institutionele markt goed op gang is gebracht.
In het onderzoek zijn zowel gemeenten als cursusinstellingen middels een enquête en
groepsgesprekken bevraagd naar hun beeld van de marktwerking in het inburgeringsonderwijs. Het
onderzoekt stelt: “Zowel aanbieders als gemeenten staan overwegend positief ten opzichte van de
effecten van marktwerking op publieke waarden als kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van
de dienstverlening ten behoeve van inburgeraars. Ongeveer de helft van de gemeenten constateert
een hogere kwaliteit van het aanbod en meer rendement. Ongeveer tweederde ziet ook de
klantgerichtheid van de aanbieders verbeteren. Het zijn met name de G50-gemeenten (exclusief de
G4-gemeenten) die dit constateren: de G4 zien weinig vooruitgang. Gemeenten constateren een
positieve ontwikkeling over 2007 naar 2008, die zich ook over 2009 en 2010 zal doorzetten.
Deze positieve ontwikkeling heeft zowel betrekking op de kwaliteit en breedte van het
dienstverleningsaanbod als de innovatie, het rendement alsook het maatwerk. De helft van de
aanbieders ziet bovenstaande verbeteringen ook, waarbij ruim tweederde van de roc’s de
klantgerichtheid binnen de eigen organisatie als verbeterd beschouwt. Dit speelt minder sterk bij de
overige aanbieders. Roc’s zijn daarbij procentueel gezien weer kritischer ten aanzien van het
doorzetten van de positieve effecten van marktwerking naar de toekomst.”
Daarnaast heeft Capgemini enkele kritische kanttekeningen in de conclusies van zijn onderzoek
genoemd:
(a) Gemeenten hebben weinig inzicht in de tevredenheid van cursisten, hoewel Blik Op Werk deze
informatie verzamelt;
210

Maanen, D. van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs. Capgemini, Utrecht.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 148 van 207

(b) Gemeenten leggen een zwaar accent op de resultaatfinanciering waarmee zij risico’s deels
afwentelen op cursusinstellingen.
De meeste partijen menen dat de marktwerking leidt tot verbetering van het inburgeringsonderwijs
ten opzichte van de periode voor de marktwerking. Capgemini noemt in zijn rapport dat “64% van
de gemeenten, waaronder de G4, verwacht dat de kwaliteit, effectiviteit en klantgerichtheid in 2009
en 2010 door de marktwerking een positieve impuls zullen krijgen. Voor 2009 en verder verwacht
bijna 60% van de cursusinstellingen dat marktwerking een positieve invloed zal hebben op de
klantgerichtheid in de eigen organisatie

211

.

Het Capgemini onderzoek stelt dat cursusinstellingen tariefdruk ervaren door de concurrentie. Meer
dan de helft van de cursusinstellingen - en dan met name de roc’s - verwacht de cursus niet
kostendekkend te kunnen uitvoeren

212

. Tegelijkertijd stelt hetzelfde onderzoek ook dat er -

vooralsnog - voldoende cursusaanbod is en cursusinstellingen zich niet terugtrekken uit een
bestaande overeenkomst. Bovendien hebben de cursusinstellingen zelf het tarief aangeboden in
hun inschrijving. Enkele geïnterviewde cursusinstellingen geven aan dat zij in de bedrijfsvoering
erop sturen om cursisten tijdig op examen te sturen, zodra de kandidaat hiervoor gereed is.
Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om langzamere cursisten meer cursusuren te bieden en de
kosten in de greep te houden.
Capgemini beschouwt de marktwerking in de institutionele markt als een positieve ontwikkeling en
schrijft als slotconclusie: “De invoering van marktwerking lijkt [daarmee] een ingrijpende, maar
vanuit de stelseldoelstellingen bezien een overwegend positieve interventie waarbij door de
toepassing van concurrentie nieuwe afspraken over dienstverlening met een grotere variëteit aan
partijen vorm heeft kunnen krijgen. De interpretatie en toepassing van de spelregels rondom
aanbesteding hebben aanvankelijk een tamelijk procedurele en afstandelijke relatie met de
marktpartijen gecreëerd, waarbij op beperkte schaal ook een positieve ontwikkeling in de tijd is
vastgesteld. Goed opdrachtgeverschap, tot uitdrukking komend in partnership met marktpartijen, is
essentieel als voorwaarde om kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid als belangrijke publieke
waarden verder te realiseren tegen een redelijke prijs.
De transparantie bij selectie en sturing van aanbieders kan daarbij vergroot worden. In de
ontwikkeling van vraag en aanbod dient de behoefte van de inburgeraar daarbij leidend te zijn en
centraler te staan, tegen de achtergrond van de heersende politieke opvattingen over
maatschappelijke verantwoordelijkheid en de rol van de overheid.”. Zoals in paragraaf 4.6.1 is
beschreven, zijn gemeenten over het algemeen tevreden over de uitvoering van de
inburgeringscursus door cursusinstellingen. Dit onderstreept de conclusie in het onderzoek van
Capgemini.

211

Cijfers volgen uit Maanen, D. van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs.

Capgemini, Utrecht.
212

Maanen, D. van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs. Capgemini, Utrecht.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 149 van 207

5.3.3. Werking van de consumentenmarkt in de praktijk
Op de consumentenmarkt koopt de inburgeraar zelf zijn inburgeringscursus in

213

. De 44.000

gehandhaafden (waarvan er op 31 december 2009 ongeveer 5.200 zijn geslaagd) zonder
voorziening, zouden deels derhalve zelf een inburgeringscursus kopen. Uit interviews met
gemeenten blijkt dat gemeenten niet weten of deze inburgeraars zelfstandig een
inburgeringscursus zijn gaan zoeken en volgen. Hiervan vindt geen registratie plaats in bijvoorbeeld
ISI. De gemeente heeft wettelijk gezien de mogelijkheid om een voortgangsgesprek te voeren met
de gehandhaafde inburgeringsplichtige, maar is daar volgens geïnterviewden nog nauwelijks aan
toe gekomen. Bovendien loopt voor veel van de gehandhaafden zonder voorziening voorlopig nog
de handhavingstermijn van 3,5 of 5 jaar.
Uit de ISI-informatie blijkt dat ongeveer 7.700 keer een vergoeding is uitgekeerd aan
inburgeringplichtigen die het examen halen zonder gebruik te maken van een voorziening.
Ongeveer 95% van de verstrekte kostenvergoedingen betreft een vergoeding van € 650. Daarnaast
is tevens 900 keer een lening aangevraagd ten behoeve van het volgen van een
inburgeringscursus. Deze aantallen zijn laag ten opzichte van het totale aantal van 44.000
gehandhaafden zonder voorziening. Het aantal inburgeringsplichtigen zonder voorziening dat een
volledige inburgeringscursus koopt, lijkt daarmee beperkt tot maximaal enkele duizenden. De
consumentenmarkt is daarmee slechts beperkt op gang gekomen.
Geïnterviewde cursusinstellingen geven vrijwel allen aan dat ze zich voornamelijk richten op de
gemeente als opdrachtgever. Door contracten met gemeenten (na aanbesteding) aan te gaan, zijn
zij verzekerd van cursisten. De helft van de geïnterviewde cursusinstellingen geeft aan dat zij
inburgeraars die zich zelfstandig bij de cursusinstelling melden, doorstuurt naar de gemeente om
deze - na handhaving door de gemeente - via de overeenkomst met de gemeente te bedienen.
Geïnterviewden stellen dat zij op deze wijze meer verzekerd zijn van een vaste stroom cursisten en
geen debiteurenrisico lopen van cursisten die mogelijk niet betalen. Bovendien geven
geïnterviewden aan dat ze geen marketingacties uitvoeren naar consumenten.
5.3.4. Werking van het Keurmerk Blik op Werk in de praktijk
Zoals in paragraaf 4.6.1 is vermeld, nemen gemeenten het Keurmerk vaak als eis op in hun bestek.
Van de cursusinstellingen die zich op de inburgeringsmarkt begeven, hebben vele inmiddels het
Keurmerk gehaald. Er zijn ongeveer 125 cursusinstellingen die zich bij het Keurmerk hebben
aangesloten en die hun prestaties op de website van Blik op Werk vermelden. Dit komt overeen
met ongeveer 90% van alle cursusinstellingen op de inburgeringsmarkt.
Ten tijde van het schrijven van dit rapport heeft de Stichting Blik op Werk besloten het Keurmerk op
te heffen. Op de website van Blik op Werk staat hierover vermeld: “Het Keurmerk Inburgeren is
eind 2006 voor aanbieders van inburgeringscursussen ingesteld.
213

In de brief aan de Tweede Kamer over de eerste wetsvoorstellen is het inkopen door inburgeraars expliciet opgenomen als

onderdeel van de eigen verantwoordelijkheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 543, nr. 4).

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 150 van 207

Aanleiding was de Wet inburgering. Die stelde dat de cursist de cursus moet inkopen bij een
instelling met het keurmerk om in aanmerking te komen voor een lening- en/of vergoeding. In de
afgelopen jaren is gebleken dat het Keurmerk Inburgeren in een behoefte voorziet. Toch houden wij
het niet in stand, want het aantal zelfmelders is gering en het aantal gemeenten dat het Keurmerk
gebruikt, is beperkt. Omdat de systematiek van het Keurmerk Inburgeren en het Blik op Werk
Keurmerk vrijwel gelijk is en omdat een aantal aanbieders ook het Blik op Werk Keurmerk had of
wilde behalen, hebben wij besloten het Keurmerk Inburgeren op te heffen”.
Het Blik op Werk Keurmerk wordt hiermee ondergebracht bij het Keurmerk Blik op Werk. Mogelijk
leidt dit tot lagere kosten voor het aanvragen van het Keurmerk.

5.4. Bekostigingssystematiek van het inburgeringsstelsel
5.4.1. Initiële bekostigingssystematiek
Gemeenten krijgen vanuit het Rijk middelen om de uitvoering van het inburgeringsstelsel te
bekostigen. De initiële bekostigingssystematiek is een vorm van outputfinanciering met een vooraf
vastgesteld maximum budget. Gemeenten geven vooraf aan hoeveel inburgeringsvoorzieningen ze
verwachten te verstrekken en krijgen op basis daarvan budget van het ministerie. Daarbij hebben
de G31-gemeenten (inclusief G4-gemeenten), op basis van BDU-SIV, voor de periode van 2007 tot
en met 2009 hun ambities/verwachting moeten opstellen. De overige gemeenten hebben voor een
jaar hun verwachting van het aantal te verstrekken inburgeringsvoorzieningen moeten opstellen. De
gemeenten ontvangen op basis van hun opgaven een voorschot voor de bekostiging van de te
verstrekken inburgeringsvoorzieningen. In hoofdstuk 3 is al ingegaan op het proces van het
opstellen van de gemeentelijke verwachtingen van het aantal te verstrekken
inburgeringsvoorzieningen.
De bekostiging kent een aantal parameters. De belangrijkste parameters zijn het aantal
geaccepteerde voorzieningen en de examendeelname. Daarnaast ontvangen gemeenten voor het
handhaven van inburgeringsplichtigen een vergoeding

214

en is een vast bedrag beschikbaar

gesteld voor de implementatie van het nieuwe inburgeringsstelsel (zie hoofdstuk 2).
Achteraf kijkt het ministerie of de doelstellingen ten aanzien van het aantal verstrekte inburgeringsvoorzieningen en bijbehorende examendeelname zijn gehaald. Voor een verstrekte inburgeringsvoorziening krijgt de gemeente 30% van de bekostiging, bij examendeelname de overige 70%.
De afrekening houdt rekening met 10% uitval van het aantal inburgeraars. Gemeenten krijgen per
inburgeringsvoorziening dus 100% bekostigd als bij minimaal 90% van de
inburgeringsvoorzieningen sprake is van examendeelname. Vervolgens vindt verrekening van het
voorschot met gemeenten plaats op basis van de realisatie in de uitvoering. Voor handhavingen
ontvangen de gemeenten een vergoeding per handhaving, onafhankelijk van de opgegeven
verwachtingen van het aantal inburgeringsvoorzieningen (alleen G31 gaven de verwachtingen voor
handhavingen op).
214

Gemeenten krijgen elke handhaving vergoed, onafhankelijk van hun verwachtingen.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 151 van 207

Bij de inburgeringsvoorzieningen houdt het ministerie wel rekening met de gemeentelijke
verwachting van het aantal inburgeringsvoorzieningen. Als het te ontvangen bedrag lager is dan de
bevoorschotting moeten gemeenten geld terugbetalen. Als het te ontvangen bedrag hoger is dan
de realisatie ontvangt de gemeente geen extra geld; er is namelijk sprake van een maximum
budget.
Vanaf 2008 is er voor de gemeenten een zogenaamde participatiebonus ingevoerd om de duale
inburgeringscursus te promoten. Voor elke duale inburgeringsvoorziening krijgt een gemeente in
principe € 1.000 extra. De hoogte van het budget voor de participatiebonus is gekoppeld aan de
doelstellingen van het aantal verstrekte duale voorzieningen.
De bekostiging van de inburgeringsvoorziening richt zich sterk op het deelnemen aan het examen
door inburgeraars. Uit onderzoek blijkt dat ongeveer de helft van de gemeenten dit risico heeft
vertaald in de overeenkomsten met cursusinstellingen. Deze gemeenten leggen in de
overeenkomst vast dat ze een deel van de cursusprijs pas betalen indien de cursist is geslaagd.
Gemeenten sturen daarmee nog sterker dan het rijk op het behalen van het examen. Enkele grote
gemeenten (waaronder G4-gemeenten) hebben een afwijkende verrekeningswijze toegepast
waarin ze minder risico’s bij de cursusinstelling leggen.
Eén op de drie respondenten in het breedteonderzoek noemt de bekostigingswijze complex. Uit de
interviews met gemeenten blijkt dat zij onder andere moeite hebben met het feit dat pas veel later
het grootste deel van de financiering vast komt te staan (70% voor examendeelname) en dat het
(daardoor) lastig is om vooraf de financiële consequenties goed in te schatten.
5.4.2. Het Participatiebudget
Elke gemeente heeft vanaf 1 januari 2010 een Participatiebudget (P-budget). De voornaamste
aanpassing heeft betrekking op het samenvoegen van het re-integratie-, educatie- en
inburgeringsbudget voor gemeenten in een - in beginsel - vrij besteedbaar budget. Het
Participatiebudget is ingevoerd om een gemeente de mogelijkheid te bieden beter in te spelen op
de individuele behoefte van een inburgeraar. Daarnaast kan een gemeente kiezen het budget in te
zetten voor gemeentelijke beleidsprioriteiten.
De bekostiging van de bijdrage van de minister voor WWI vindt in principe plaats op basis van de
realisatie van de budgetparameters (de outputverdeelmaatstaven vaststelling van een inburgeringsvoorziening, vaststelling van een duale inburgeringsvoorziening of taalkennisvoorziening en het
halen van het inburgeringsexamen of Staatsexamen NT2) van die van twee jaar eerder. De
budgetparameters bepalen het relatieve aandeel in het macrobudget voor inburgering. Tot en met
2011 worden de deelbudgetten uitsluitend bepaald op basis van objectieve factoren. De bijdrage
van de minister voor WWI voor 2010 en 2011 is verdeeld op basis van het aandeel niet-Westerse
1e generatie allochtonen.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 152 van 207

Tot 2013 gelden er twee bestedingsregels:
(a) Een bedrag ter hoogte van minimaal de bijdrage van het Ministerie van OCW aan het
gemeentelijk P-budget moet besteed worden aan educatie bij ROC’s;
(b) een bedrag ter hoogte van de bijdrage van het Ministerie van VROM - WWI aan het
gemeentelijk P-budget mag niet besteed worden aan educatie.
Binnen deze bestedingsregels is de gemeente vrij om te bepalen welk deel van het P-budget zij wil
besteden aan inburgering, educatie, re-integratie of een combinatie hiervan.
Met de introductie van het Participatiebudget is de bekostiging van het stelsel overgegaan van een
stelsel waarbij de minister voor WWI niet meer achteraf de prestaties verrekent naar een stelsel
waarbij de prestaties van gemeenten meewegen in de verdeling van toekomstig budget. De
voornaamste prikkels zijn:
(a) Aangezien de realisatie van dit jaar van invloed is op de financiering over twee jaar is het voor
de gemeente van belang elk jaar resultaten te behalen, anders komt de financiering over twee
jaar in gevaar;
(b) De andere kant van die medaille is dat een gemeente met een beperkte realisatie ten opzichte
van andere gemeenten in een bepaald jaar daardoor twee jaar later een financieel risico door
loopt. Deze gemeente heeft dan mogelijk minder middelen en zal ook in die jaren minder
kunnen uitgeven aan inburgering;
(c) Door het aantal gehaalde examens mee te nemen als onderdeel van de bekostiging is slagen
belangrijker, waardoor gemeenten meer aandacht voor de slagingskans van de
inburgeringscursus moeten hebben.
Net als bij de initiële bekostigingswijze maken gemeenten ook hier de opmerking dat ook deze
bekostigingswijze complex is. In dit geval niet zozeer, omdat een gemeente niet weet welk budget
er te besteden is, maar meer omdat de financieringssystematiek voor inburgering een relatie heeft
met twee andere beleidsterreinen. Geïnterviewden van de G4- en overige G31-gemeenten geven
aan nog geen beeld te hebben van de risicofactoren die deze bekostigingswijze met zich
meebrengt.
5.4.3. Additionele subsidies voor specifieke beleidsimpulsen
Het ministerie heeft op diverse momenten extra gelden beschikbaar gesteld om bepaalde
subdoelstellingen te realiseren. Voorbeelden hiervan zijn de subsidie voor inburgeren op de
werkvloer

215

en de extra bijdragen voor de eerder in hoofdstuk 5 genoemde instapcursussen om

werving van vrijwillige inburgeraars te stimuleren

216

. Hiermee stuurt de minister op specifieke

onderdelen van het inburgeringsbeleid door middel van het financieren van specifieke activiteiten of
extra inspanningen ten behoeve van de inburgering.

215

Staatscourant, Regeling van de Minister voor WWI, Tijdelijke stimuleringsregeling inburgering op de werkvloer, nr.

BJZ2010008985, 12 april 2010.
216

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 73.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 153 van 207

5.5. De wet in relatie tot de gemeentelijke organisatie
De wet vormt het belangrijkste sturingskader voor het uitvoeren van de decentrale activiteiten door
gemeenten op het gebied van inburgering. Geïnterviewden (gemeenten, cursusinstellingen)
noemen dit wettelijk kader complex en spreken van een hoge regeldichtheid. Ook uit het
breedteonderzoek blijkt dat het meest genoemde knelpunt de complexiteit van de regelgeving is
(ruim 40% noemt de complexiteit een knelpunt). Gemeenten geven in de interviews aan het aantal
wetswijzigingen omvangrijk te vinden. Gemeenten moeten voor een aantal wetswijzigingen ook de
uitvoeringspraktijk aanpassen, administraties bijstellen, de financiële controle wijzigen of soms
aanvullende of nieuwe contracten sluiten met cursusinstellingen. Alle geïnterviewden geven aan
dat de veranderingen in wet- en regelgeving wel tot een verbetering van de uitvoering (zullen)
leiden.
De door gemeenten genoemde complexiteit is terug te voeren op drie factoren: de moeite die
gemeenten hadden met de opstart van het inburgeringsstelsel in 2007, het vertalen van vele
wijzigingen in wet- en regelgeving naar de uitvoeringspraktijk en het leerproces dat bij gemeenten
plaatsvindt.
Uit de vele gesprekken die in het kader van de evaluatie zijn gevoerd, blijkt dat gemeenten moeite
hebben om alle finesses en mogelijkheden die de wet- en regelgeving biedt goed te begrijpen en
toe te passen. Dit is ten dele terug te voeren op de personele wisselingen die sinds 2007 bij
gemeenten hebben plaatsgevonden op het inburgeringsdossier. Het kost nieuwe gemeentelijke
medewerkers enige tijd om wet- en regelgeving goed te doorgronden. Daarnaast is het leerproces
van medewerkers bij gemeenten om alle onderdelen van de wet- en regelgeving goed te begrijpen,
mede door de opeenvolgende wijzigingen, eind 2009 nog niet afgerond.
De tweede verklaring is de moeite die gemeenten hadden met de beperkingen in wet- en
regelgeving en de moeizame start van de uitvoeringspraktijk kort na de inwerkingtreding van het
nieuwe inburgeringsstelsel begin 2007. De negatieve ervaringen in die periode zorgen er voor dat
gemeenten het stelsel eind 2009 nog steeds complex noemen hoewel de belangrijkste knelpunten
inmiddels zijn opgelost. Gemeenten geven in de interviews ook aan dat de veranderingen in het
stelsel in de periode 2007 tot en met 2009 hebben geleid tot een betere uitvoering.
Het aantal wijzigingen in wet- en regelgeving in de periode 2007 tot en met 2009 is met 12
inhoudelijke wijzigingen substantieel. Gemeenten moeten wijzigingen vertalen naar de
uitvoeringspraktijk. Dit betekent voor gemeenten het wijzigen van de verordening, het wijzigen van
interne werkwijze, het instrueren van medewerkers en/of het maken van nieuwe afspraken met
cursusinstellingen. Het zijn deze veranderingen in de uitvoeringsorganisatie als gevolg van de vele
aanpassingen in wet- en regelgeving die gemeenten als complex ervaren.
De complexiteit in wet- en regelgeving heeft gevolgen voor de uitvoering van de wet. Vooral
kleinere gemeenten noemen het uitvoeren van de wet lastig. Een individuele beleidsmedewerker
behandelt soms verschillende stelsels (bijvoorbeeld naast inburgering ook de Wet Werk en Bijstand
of Wet Educatie en Beroepsonderwijs), waardoor het voor hem moeilijker is om de verschillende
stelsels goed te doorgronden. Grote gemeenten kunnen - ondanks dat zij het soms ook als

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 154 van 207

complex ervaren - voldoende beleidscapaciteit vrij maken om zich te verdiepen in alle onderdelen
van de materie en de uitvoering hierop af te stemmen.

5.6. Kosten voor uitvoering van de wet
5.6.1. Breed inzicht in de kosten
Als onderdeel van de evaluatie van de wet heeft de minister voor WWI in zijn brief aan de Tweede
Kamer aangegeven inzicht te bieden in de cursuskosten en de verhouding tussen de uitvoeringskosten en de cursuskosten

217

. Deze toezegging vloeit voort uit de behoefte van de Tweede Kamer -

en meer specifiek de Algemene Commissie voor Wonen Wijken en Integratie - om een beeld te
hebben van de kosten van de Wet inburgering. Als onderdeel van de evaluatie is dan ook een
kostenonderzoek uitgevoerd dat een beeld geeft van de uitvoeringskosten en de cursuskosten per
inburgeraar. De resultaten van het kostenonderzoek zijn in deze paragraaf beschreven.
5.6.2. Afbakening en waarde van de gepresenteerde cijfers
Generiek inzicht in de cursuskosten en uitvoeringskosten van inburgering is niet eenvoudig te
verkrijgen. Enerzijds hebben gemeenten zelf geen gedetailleerd beeld van de uitvoeringskosten
(allocatie van de kosten: welke kosten horen hier wel bij en welke niet), omdat de financiële
verantwoording niet op dergelijke vragen is ingericht. Anderzijds zijn de cursuskosten tussen
cursussen onderling moeilijk vergelijkbaar, omdat in het ene geval trajectbegeleiding wel is
meegenomen en in andere cursussen weer niet. Dat het niet eenvoudig is, blijkt wel uit het
onderzoek dat de gemeente Amsterdam heeft laten uitvoeren om de kosten van inburgering te
vergelijken met andere grote gemeenten

218

. De verschillen in de uitvoeringsorganisatie, de

verschillen in activiteiten die gemeenten wel of niet uitbesteden en de moeilijkheid om een goede
kostentoerekening te maken, zorgden ervoor dat het eindrapport van de gemeente Amsterdam
alleen een overzicht van kosten per gemeente bevat en geen conclusies trekt over de onderlinge
vergelijking. In bijlage H zijn de verschillen in beeld gebracht tussen de resultaten uit het onderzoek
van Amsterdam en het kostenonderzoek van deze evaluatie.
In dit kostenonderzoek is rekening gehouden met de hiervoor genoemde knelpunten door
gemeenten te vragen naar (1) het aantal fte’s

219

dat in 2009 werkzaam was op het gebied van

inburgering en (2) het gecontracteerde cursustarief. In de hiervoor bedoelde vragenlijst zijn heldere
definities verwerkt. De gehanteerde kostendefinities zijn:
(a) Uitvoeringskosten: werving, intake, assessment, casemanagement, administratie, beleid en
management;
(b) Cursuskosten: uitsluitend de kosten voor het uitvoeren van de cursus;
(c) Examenkosten: kosten voor het uitvoeren van het examen, bestaande uit het product van het
vaste tarief voor het examen en het gemiddelde aantal keren dat een kandidaat examen doet.
217
218

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 72.
Wiendels, B. e.a., (2009), Kostenvergelijking uitvoering wet inburgering, SGBO/BMC, Den Haag. In dit onderzoek is

gekeken naar de begrotingen en niet naar de realisatie.
219

Fte: fulltime-equivalents: voltijdsmedewerker.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 155 van 207

De cijfers zijn gebaseerd op het jaar 2009. In het breedteonderzoek is gemeenten gevraagd naar
het aantal werkzame medewerkers (fte) op het gebied van inburgering en de in 2009 geldende
cursustarieven. In 2009 liggen de aantallen verstrekte inburgeringsvoorzieningen dicht bij de door
de minister aangegeven verwachting. In het jaar 2007 en ten dele ook in het jaar 2008 waren veel
gemeenten nog bezig met het opbouwen van de uitvoeringsorganisatie. Het jaar 2009 lijkt daarmee
een stabiel jaar te zijn om de kosten per inburgeraar op te baseren. Meer informatie en een
gedetailleerde toelichting op de onderzoeksmethodiek is opgenomen in bijlage A van dit rapport.
5.6.3. Een beeld van de kosten per inburgeraar
De kosten per inburgeraar

220

liggen tussen de € 6.356 en € 7.106 met een gemiddelde van

€ 6.731 voor een inburgeraar met een duale cursusvoorziening. Voor een niet-duale cursusvoorziening liggen de kosten per inburgeraar tussen de € 5.680 en € 6.434 met een gemiddelde
van € 6.057. Deze kosten zijn als volgt opgebouwd:
(a) Uitvoeringskosten: een ondergrens van € 1.790 een bovengrens van € 2.254 met een
gemiddelde van € 2.022;
(b) Cursuskosten:
•

Duale cursus: een ondergrens van € 4.314 en een bovengrens van € 4.599, met een
gemiddelde van € 4.456;

•

Niet-duale cursus: een ondergrens van € 3.637 en een bovengrens van € 3.926, met een
gemiddelde van € 3.782;

(c) Examenkosten: € 253.
Tabel 22 bevat een uitsplitsing gemeentegroepen.
Ondergrens

Gemeentegroep

Gemiddelde

Bovengrens

Uitvoeringskosten
G4

€ 1.371

€ 1.371

€ 1.371

G32 (minus G4)

€ 1.880

€ 2.118

€ 2.355

G52 (minus G32 en G4)

€ 2.239

€ 2.606

€ 2.972

Overig

€ 2.529

€ 2.793

€ 3.057

Cursuskosten
G4

€ 4.234

€ 4.234

€ 4.234

G32 (minus G4)

€ 4.321

€ 4.646

€ 4.971

G52 (minus G32 en G4)

€ 4.085

€ 4.710

€ 5.335

Overig

€ 4.292

€ 4.451

€ 4.609

Tabel 22 Kosten per inburgeraar uitgesplitst naar gemeentegroep

220

221

Alle gepresenteerde cijfers gaan uit van een statistische betrouwbaarheid van 90%. Dit betekent dat als het onderzoek

herhaald zou worden het gemiddelde in 90% van de gevallen tussen de onder- en bovengrens zou liggen.
221

Bij de G4-gemeenten is er geen verschil tussen het gemiddelde en de onder- en bovengrens, omdat hier geen sprake is van

een steekproef, maar alle G4-gemeenten in de populatie zitten.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 156 van 207

Per gemeentegroep verschilt de verhouding tussen de cursuskosten en de uitvoeringskosten.
Figuur 24 toont de totale kosten per gemeentegroep. Hierin zijn de gemiddelde totale kosten per
inburgeraar voor een inburgeraar met een duale cursus gepresenteerd, uitgesplitst naar de
uitvoeringskosten, cursuskosten en examenkosten.

€ 8.000
€ 7.000
€ 6.000
€ 5.000
Examenkosten
Cursuskosten duaal traject
Uitvoeringskosten

€ 4.000
€ 3.000
€ 2.000
€ 1.000
€0
G4

G32-G4

G52-G32-G4

overig

gewogen gemiddelde
totaal

Figuur 24 Cursuskosten, uitvoeringskosten en examenkosten per inburgeraar
(duale inburgeringsvoorziening)

De kosten per inburgeraar zijn lager naarmate de omvang van de gemeente toeneemt. Met name
de G4-gemeenten laten fors lagere uitvoeringskosten per inburgeraar zien. De verklaring hiervoor
is dat de G4 een zodanig grote groep inburgeraars heeft (in totaal circa 50% van de totale
populatie) dat sommige onderdelen van de uitvoeringskosten (min of meer ‘vaste kosten’) per
inburgeraar sterk dalen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan beleids- of managementkosten.
Gemeentegroep

Gemiddeld aantal voorzieningen
per gemeente

G4

4.517

G32 (minus G4)

567

G52 (minus G32 en G4)

249

Overig

27

Tabel 23 Gemiddeld aantal voorzieningen per gemeente

Figuur 25 toont de spreiding van de uitvoeringskosten per inburgeraar afgezet tegen het aantal
inburgeringsvoorzieningen dat een gemeente is gestart in 2009. In de volgende drie figuren (ten
aanzien van de uitvoeringskosten, en de cursuskosten duaal en niet-duaal) zijn de resultaten van
de G4 niet weergegeven. Er is meer informatie uit de figuren te halen zonder de G4, door het grote
verschil in schaalgrootte tussen de G4 en andere gemeenten.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 157 van 207

Gemiddelde uitvoeringskosten per inburgeraar zonder G4
10000

Gemiddelde uitvoeringskosten per
inburgeraar

9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

Aantal voorzieningen per gemeente

Figuur 25 Scatterplot van gemiddelde uitvoeringskosten per inburgeraar
(exclusief de G4-gemeenten)

Figuur 25 laat zien dat de spreiding in de uitvoeringskosten afneemt naarmate het aantal
voorzieningen toeneemt. Er is geen onderzoek gedaan naar de verklaring voor de afnemende
spreiding.
Figuur 26 toont de spreiding van de cursuskosten per inburgeraar gepresenteerd, afgezet tegen het
aantal inburgeringsvoorzieningen dat een gemeente is gestart in 2009.

Gemiddelde cursusprijs duaal zonder G4
9000

Gemiddellde cursusprijd duaal

8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

Aantal voorzieningen

Figuur 26 Scatterplot van de gemiddelde cursusprijs voor een duale cursus
(exclusief G4-gemeenten)

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 158 van 207

Figuur 27 toont de gemiddelde cursusprijs duaal afgezet tegen het aantal voorzieningen in de
gemeente zonder de G4 in 2009 (iedere punt is een gemeente).

Gemiddelde cursusprijs niet duaal zonder G4

Gemiddellde cursusprijd niet duaal

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0
0

100

200

300

400

500

600

700

Aantal voorzieningen

Figuur 27 Scatterplot van de gemiddelde cursusprijs niet-duaal afgezet tegen het aantal
voorzieningen in een gemeente (exclusief de G4-gemeenten, iedere punt is een gemeente)

De cursuskosten hangen niet sterk af van het aantal inburgeringsvoorzieningen dat een gemeente
heeft verstrekt. De cursuskosten voor duale trajecten stijgen licht bij een hoger aantal
voorzieningen dat een gemeente heeft. Voor niet-duale cursussen is te zien dat de kosten iets
lijken af te nemen bij een groter aantal voorzieningen. Een verklaring hiervoor is niet onderzocht.
5.6.4. Aansluiting met de prijsmonitor 2007
In 2007 heeft het ministerie een prijsmonitor

222

uit laten voeren waarin een cursustarief is

gepresenteerd. In de prijsmonitor is niet gevraagd naar het verschil in kosten voor duale en nietduale cursussen. Ten tijde van de prijsmonitor vond geen registratie plaats ten aanzien van deze
onderverdeling. De gemiddelde cursuskosten inclusief eenmaal het examen bedragen in de
prijsmonitor € 4.039. Na correctie voor examenkosten en indexering betekent dit dat de gemiddelde
cursuskosten uit de prijsmonitor in 2009 op € 3.945 zouden komen.
Om een vergelijking te kunnen maken van de resultaten van het kostenonderzoek met de
prijsmonitor is een gemiddelde genomen tussen de kosten voor een duale en een niet-duale
inburgeringscursus. Tabel 24 toont deze vergelijking.

222

Adviescommissie normering inburgeringseisen (2004). Normering inburgeringsexamen, advies over het niveau van het

nieuwe inburgeringsexamen in het Nederland. Den Haag.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 159 van 207

Cursuskosten

Prijsmonitor 2007

Gemiddelde cursuskosten

Kostenonderzoek 2009

Cursus

Duale cursus

Niet-duale cursus

€ 3.945

€ 4.456

€ 3.782

Tabel 24 Vergelijking prijsmonitor 2007 en het kostenonderzoek

De cursuskosten uit de prijsmonitor liggen tussen de kosten voor een duale cursus en een nietduale cursus zoals volgt uit het kostenonderzoek.
5.6.5. Verhouding van de totale kosten tot de voorschotvergoedingen van gemeenten
Ten tijde van de voorbereiding van de wet is een inschatting gemaakt van de te verwachten kosten
voor de Wet inburgering. Deze schatting is gebaseerd op het aantal cursusuren dat de Commissie
Franssen

223

hiervoor inschatte en de schatting die Deloitte deed voor het uurtarief van een docent

(inclusief overhead)

224

. Op basis van deze onderzoeken zijn met ingang van 1 januari 2007

voorschotvergoedingen vastgesteld. Deze bedragen zijn voor de cursus, het eenmaal doen van het
examen en de uitvoeringskosten. De voorschotvergoeding voor een reguliere voorziening was in
2007 € 5.950 en voor een gecombineerde voorziening bedroeg deze in 2007 € 4.005

225

. Voor

duale cursussen ontvingen gemeenten vanaf 2008 een bonus van € 1.000 per cursus.
Tabel 25 toont de gemiddelde vergoeding per voorziening (van de gemeenten die in 2009 in
voorschotvergoeding hebben ontvangen) en de gemiddelde kosten per voorziening. Vanuit
financieel oogpunt zijn deze niet één op één te vergelijken, maar het geeft wel een beeld van de
kosten ten opzichte van de vergoedingen.

Vergelijking

Duaal

Niet-duaal

Kosten per voorziening (kostenonderzoek)

€ 6.731

€ 6.057

Vergoeding per voorziening

€ 6.612

€ 5.612

Tabel 25 Vergelijking totale kosten per inburgeringsvoorziening met vergoeding per
inburgeringsvoorziening in 2009

226

5.6.6. Verhouding van de uitvoeringskosten ten opzichte van de cursuskosten
Uit de evaluatie volgt dat de verhouding tussen cursuskosten en overige kosten afwijkt van de door
de minister aangenomen verhouding.

223 223

Adviescommissie normering inburgeringseisen (2004). Normering inburgeringsexamen, advies over het niveau van het

nieuwe inburgeringsexamen in het Nederland. Den Haag.
224
225
226

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 16.
Brief aan gemeenten over voorschotvergoeding van 13 november 2006.
De vergoeding per voorziening is gebaseerd op de informatie met betrekking tot de vergoeding voor de G31-gemeenten.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 160 van 207

De minister noemde in zijn brief

227

naar aanleiding van een Tweede Kamervraag dat het

beschikbare budget voor gemeentelijke taken 19% is van de totale gelden die zijn bedoeld voor
inburgering. Het resterende bedrag, 81%, is bedoeld voor de inburgeringscursussen. De
gemeentelijke kosten zijn circa 29%, de cursuskosten 67% en de examenkosten 4% van de totale
kosten.

5.7. Ondersteuning van gemeenten door het ministerie van VROM - WWI
Het ministerie van VROM - WWI speelt, naast de wetgevende rol, ook een ondersteunende rol
richting gemeenten. Het ministerie heeft hiervoor verschillende instrumenten ingezet.
Het ministerie van VROM - WWI heeft speciaal voor gemeenten een website ingericht met
informatie (HANDIG

228

) over het inburgeringsstelsel en verzorgt zogenaamde werkateliers en

kennistransfers voor de overdracht en uitwisseling van kennis en informatie. Tot slot heeft het
ministerie de Helpdesk Inburgering ter beschikking gesteld aan alle gemeenten.
Het ministerie zorgt ook voor publiekscampagnes zoals “het begint met taal”

229

, die zich richten op

alle partijen die iets met inburgering doen. Zoals in hoofdstuk 5 is genoemd, waren niet alle
organisaties voorbereid op de komst van inburgeraars om een portfoliobewijs te halen. Met
publiekscampagnes wijst het ministerie niet alleen op de verantwoordelijkheid van de
inburgeraar

230

, maar ook op de rol van organisaties op het gebied van het examen, werkgevers op

hun rol bij taalachterstanden en burgers in het algemeen op de mogelijkheid om zelf een bijdrage te
leveren als taalcoach.
Het ministerie heeft procesmanagers ingezet die gemeenten ondersteunen bij het organiseren van
het inburgeringsbeleid. De G52-gemeenten kunnen gebruikmaken van de kennis van deze
procesmanagers en tegelijkertijd een korte communicatielijn hebben met het ministerie.
Activiteiten in het in hoofdstuk 3 beschreven Deltaplan Inburgering zijn deels gericht op het
ontwikkelen van instrumenten die alle gemeenten kunnen gebruiken. Enkele voorbeelden hiervan
zijn de checklist inburgering waarmee de inburgeringsplicht van een individu kan worden
beoordeeld en de handreikingen ‘Outputverdeelmaatstaven inburgering Participatiebudget’ en
‘Goed Opdrachtgeverschap’.
Gemeenten zijn over het algemeen tevreden over de ondersteuning van het ministerie van VROM WWI. Met name de website ervaren gemeenten als positief. Ook waarderen gemeenten de
verschillende kennisoverdrachtmomenten over het algemeen goed. Deze richten zich niet alleen op
beleidsmedewerkers, maar ook op bestuurders, casemanagers, financiële experts en
inkoopdeskundigen.

227
228
229
230

Beantwoording openstaande vragen AO inburgering 19 maart 2009.
Handig maakt nu deel uit van de VROM-site.
Zie www.hetbegintmettaal.nl.
De website is in verschillende talen beschikbaar.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 161 van 207

Rol van het Rijk. Bent u tevreden over de ondersteuning door het ministerie van VROM-WWI met
betrekking tot: Website Handig?

G4 (N=4)

G32 (N=21)

25%

75%

5%

71%

14%

5% 5%
Zeer tevreden
Tevreden
Neutraal
Ontevreden
Zeer ontevreden

G52 (N=13)

8%

overige
(N=192)

26%

0%

15%

69%

58%

20%

40%

8%

13%

60%

80%

Geen ondersteuning ontvangen

1%
3%

100%

Figuur 28 Tevredenheid van gemeenten over de website HANDIG

Uit het breedteonderzoek en uit de interviews met gemeenten blijkt dat tweederde van de
gemeenten de ondersteuning van het ministerie waardeert in de vorm van inzet van de
procesmanagers, voorlichtingsbijeenkomsten en de inzet van instrumenten. Door de inzet van
procesmanagers ontstond er een korte communicatielijn met het ministerie. Toch noemen sommige
gemeenten ook enkele kritiekpunten. Zo was de procesmanager volgens gemeenten niet altijd op
de hoogte van de laatste stand van zaken, waardoor er soms onduidelijkheid ontstond over de
verstrekte informatie. Uiteindelijk losten de hierdoor ontstane problemen overigens weer vrij snel
op. Kleinere gemeenten hebben slechts beperkt toegang tot de procesmanagers, omdat er slechts
enkele procesmanagers beschikbaar waren voor deze groep. Kleine gemeenten ontvingen in de
periode 2007 tot en met 2009 wel twee keer per jaar een uitnodiging voor zogenaamde
inburgeringscafé’s waar informatie werd verstrekt over onderdelen van het inburgeringsstelsel.

5.8. Aandacht van het lokale bestuur voor inburgering
5.8.1. De gemeenteraad en inburgering
Binnen de wettelijke kaders heeft de gemeente de beleidsvrijheid om zelf beleidskeuzes te maken
en te sturen op het inburgeringsbeleid. Een aantal beleidskeuzes dient de gemeente vast te leggen
in de lokale verordening. Het betreft bijvoorbeeld keuzes op het gebied van werving, sanctioneren
en doelgroepenbeleid. De gemeenteraad stelt de verordening vast.
Uit de analyse van verordeningen blijkt dat gemeenten niet in alle gevallen verordeningen hebben
geactualiseerd na wijziging van regelgeving.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 162 van 207

Circa 45% van de verordeningen van de G52-gemeenten stamt nog van vóór 2008, terwijl
sindsdien de wetgeving wel is veranderd en wijzigingen van invloed kunnen zijn op de verordening.
De mate waarin inburgering op bestuurlijk niveau een belangrijke rol speelt, wisselt sterk. Bij de G4gemeenten is te zien dat gemeenteraden het inburgeringsbeleid nauwgezet volgen. Dit is mede het
gevolg van moeilijkheden die zich in 2007 voordeden en de typische grootstedelijke problematiek
van grote groepen allochtonen. Hierdoor is de belangstelling van gemeenteraden gewekt en
bestuurders zorgen voor het informeren van de gemeenteraden en stellen raadsleden soms
informatievragen. Ook rapporteren sommige grote steden de prestaties op het gebied van
inburgering periodiek aan de raadscommissie of gemeenteraad.
Bij de overige gemeenten is het inburgeringsbeleid nauwelijks onderwerp van gesprek in de
gemeenteraad. Behoudens het vaststellen van de verordening zijn gemeenteraden maar weinig
betrokken. In een enkel geval leidde het achterblijven van het aantal inburgeringsvoorzieningen tot
raadsvragen. Volgens geïnterviewden is de reden hiervoor dat gemeenteraden weinig interesse
hebben voor het inburgeringsbeleid sec. Gemeenteraden hebben vooral oog voor
achterstandswijken, leefbaarheid, economische achterstand en integratieproblemen waar
inburgeringsbeleid een klein deel van uitmaakt.
5.8.2. Landelijke discussie versus lokaal participatiebeleid
Verschillende geïnterviewde bestuurders noemen de landelijke discussie over inburgering een
knelpunt voor het lokale inburgeringsbeleid. De discussie in de Tweede Kamer leidt volgens lokale
bestuurders soms tot negatieve beeldvorming over inburgering. Als voorbeeld noemen de
geïnterviewde gemeenten onderwerpen als gescheiden inburgering of de discussie over
taxivervoer naar de inburgeringscursus. Deze discussie krijgt volgens geïnterviewden veel
aandacht in de landelijke media, terwijl de onderwerpen geen representatief beeld vormen van de
uitvoeringspraktijk in alle gemeenten.
De negatieve beeldvorming vormt volgens lokale bestuurders een drempel voor inburgeraars. Daar
waar de lokale bestuurders trachten zoveel mogelijk inburgeraars te motiveren om in te burgeren,
draagt de landelijke aandacht niet bij aan een positieve beeldvorming over het nut van de
inburgeringscursus. Dit bemoeilijkt het motiveren van potentiële inburgeringsplichtigen en potentiële
vrijwillige inburgeraars een inburgeringscursus te gaan volgen.

5.9. ISI als informatiebron als sturingsinformatie voor inburgering
5.9.1. Het doel van ISI
Het Informatiesysteem Inburgering (ISI) is bedoeld als informatiebron over inburgeraars.
Gemeenten dienen dit systeem te hanteren om informatie over inburgeraars centraal te registreren.
Hierdoor hebben gemeenten en de DUO inzicht in de status van iedere inburgeraar en is het voor
het ministerie mogelijk beleidsinformatie te destilleren.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 163 van 207

Aan de hand van ISI informeert de minister ook de Tweede Kamer over de realisatie van het
beleid

231

. In paragraaf 2.4.9 is het doel van ISI toegelicht.

5.9.2. Werking van ISI in de praktijk
In 2007 waren gemeenten kritisch over ISI en de rol van de DUO hierbij. Geïnterviewde gemeenten
geven aan dat er onduidelijkheden waren rondom ISI, die soms samenhingen met onbekendheid
met of onduidelijkheden van de interpretatie van de wet, het systeem ISI of die te maken hadden
met andere partijen zoals SUWI-net.
Inmiddels zijn de gemeenten positiever over de rol van de DUO en ISI. Gemeenten weten nu hoe
ISI werkt en er zijn nog weinig onduidelijkheden. Sommige gemeenten waarderen de proactieve
benadering van de DUO, bijvoorbeeld als er sprake is van een mogelijke invoerfout. Wel geeft een
enkele gemeente aan dat er nog steeds veel informatie moet worden ingevuld, hoewel inmiddels
het systeem voorziet in een toepassing dat het systeem alleen de velden toont waar een gemeente
ook echt gegevens moet invullen.
Op één uitzondering na werken de CVS-koppelingen met ISI. Het probleem met de verbinding van
de portal blijft echter bestaan. Zo is er in januari 2010 een aantal dagen storing geweest, waardoor
de Portal Inburgering moeilijk toegankelijk was.
De DUO laat jaarlijks een klanttevredenheidsonderzoek (KTO) uitvoeren. De uitkomsten van het
KTO

232

van 2007 en 2009 zijn vergeleken met de gehouden interviews bij gemeenten. Opgemerkt

moet worden dat de KTO’s een completer beeld van de situatie geven, omdat hierbij een veel
bredere groep van gebruikers wordt betrokken. Daarbij moet rekening worden gehouden met het
feit dat de onderzoekers met de ISI-beheerder van de gemeenten hebben gesproken, terwijl het
KTO zich richt op ISI-gebruikers.
In het KTO van 2007 zijn veel problemen met de werking van de portal genoemd. Deze variëren
van problemen bij specifieke situaties, zoals naturalisatie en pardonners, tot traagheid en dubbel
werk door het ontbreken van een koppeling met het CVS. De algemene tevredenheid met de portal
wordt gewaardeerd met een 6,3.
In het KTO van 2009 zijn minder diverse opmerkingen gemaakt. Er zijn problemen met inloggen,
uitval/uit systeem gegooid worden, de functionaliteit, lay-out en de traagheid van de portal.
Opvallend is dat de algemene tevredenheid over de portal nauwelijks hoger is dan in 2007,
ondanks het feit dat er minder diverse problemen zijn; in 2009 is het cijfer een 6,4. Blijkbaar zijn de
problemen die gemeenten nog ervaren het meest bepalend voor de tevredenheid.

231
232

Hoofdstuk 5 Doelrealisatie heeft als bron het ISI-systeem.
Otten, J.,e.a., (2009) ‘De dienstverlening van de IB-Groep aan gemeenten in het kader van de Wet inburgering’, Ergo,

Amsterdam.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 164 van 207

Het beeld uit de KTO’s komt overeen met het beeld uit de gesprekken met de gemeenten. In 2007
zijn er veel problemen ervaren die samenhingen met de invoering van de wet en de functionaliteit
van ISI. In 2009 ligt de nadruk meer op de werking van de portal en volgens het KTO op de
functionaliteit en lay-out. Dat functionaliteit en lay-out in de gesprekken met de gemeenten niet als
probleem zijn benoemd, zou het gevolg kunnen zijn van het feit dat de gesprekken met ervaren ISIgebruikers zijn gevoerd. Die medewerkers zijn gewend geraakt aan de lay-out. Daarnaast is er met
relatief veel gemeenten gesproken die waarschijnlijk minder met de lay-out van ISI te maken
hebben omdat zij een CVS gebruiken.
Het beeld van een hogere tevredenheid, dat uit de gesprekken naar voren komt, blijkt niet uit de
cijfers van de KTO’s. Blijkbaar zijn de problemen die er zijn zeer bepalend voor het cijfer voor de
tevredenheid.

5.10.

Beschouwing over de sturing van het inburgeringsstelsel

5.10.1. De marktwerking
Het loslaten van de gedwongen winkelnering bij roc’s (introductie van marktwerking) was een
belangrijk uitgangspunt van het nieuwe inburgeringsstelsel. Uit onderzoek blijkt dat de institutionele
markt goed op gang is gekomen. In 2008 is te zien dat de nieuwe toetreders op de markt een deel
van de opdrachten naar zich toe hebben getrokken en dat gemeenten voldoende aanbod kunnen
contracteren. Cursusinstellingen richten zich vooral op de gemeente als opdrachtgever.
De consumentenmarkt is slechts in beperkte mate ontwikkeld. In totaal zijn circa 44.000
inburgeringsplichtigen gehandhaafd zonder dat de gemeente een inburgeringsvoorziening heeft
verstrekt. Deze groep inburgeraars is een groep potentiële cliënten voor de cursusinstelling. Aan
het aantal verstrekte kostengerelateerde voorzieningen (6.300) en leningen (900) is te zien dat het
aantal cursisten dat tot en met 31 december 2009 gebruik heeft gemaakt van de kredietfaciliteit
beperkt is ten opzichte van de totale populatie. Dit zijn bovendien over het algemeen geen volledige
inburgeringscursussen, maar vooral beperkte cursussen die zijn bedoeld om het examen voor te
bereiden.
Het Keurmerk Blik op Werk is duidelijk geaccepteerd bij cursusinstellingen. Ongeveer 90% van alle
in de inburgeringsmarkt actieve cursusinstellingen is bij het Keurmerk aangesloten.
5.10.2. De bekostiging
De bekostigingsystematiek bij aanvang van het nieuwe inburgeringsstelsel is een vorm van
outputfinanciering. Deze systematiek stuurt op deelname aan het inburgeringsexamen. In de
praktijk blijkt dat gemeenten veel sterker sturen nog op het eindresultaat (het halen van het
examen) en de financiële risico’s die zij zelf lopen verminderen door strikte afspraken te maken met
cursusinstellingen. Gemeenten vinden deze bekostiging wel complex omdat de eindafrekening pas
enkele jaren later plaatsvindt. De participatiebonus voor duale inburgeringsvoorziening heeft een
stimulerende rol gespeeld om het aantal duale voorzieningen te laten toenemen.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 165 van 207

De kosten per inburgeraar liggen ongeveer in lijn met de bekostiging per voorziening zoals hiervoor
genoemd. De bonus voor duale inburgeringsvoorzieningen is daarin meegerekend. Zonder deze
bonus zouden de kosten van een inburgeringsvoorziening hoger zijn dan de bekostiging per
voorziening. De kosten per inburgeraar hangen wel enigszins af van de omvang van het aantal
inburgeraars in de betreffende gemeenten. Kleine gemeenten hebben over het algemeen te maken
met een iets hogere kosten per inburgeringsvoorziening dan grote gemeenten. De
participatiebonus voor duale inburgeringsvoorziening
Vanaf 1 januari 2010 geldt voor alle gemeenten het Participatiebudget. Omdat het
Participatiebudget nog maar net is geïntroduceerd, is het te vroeg om de effecten van deze
bekostigingswijze op het terrein van inburgering te bepalen.
5.10.3. De wet in relatie tot de uitvoeringspraktijk
Ruim 40% van de 177 gemeenten die meewerkten aan het breedteonderzoek noemde als
belangrijkste knelpunt de complexiteit van de wet- en regelgeving. Het is daarmee het meest
genoemde knelpunt. De door gemeenten genoemde complexiteit is terug te voeren op drie
factoren: het leerproces dat bij gemeenten plaatsvindt, de moeite die gemeenten hadden met de
beperkingen in wet- en regelgeving zoals die gold op 1 januari 2007 en het vertalen van vele
wijzigingen in wet- en regelgeving naar de uitvoeringspraktijk.
Een goed begrip van het wettelijk kader en het vertalen van wijzigingen van wet- en regelgeving
naar de uitvoeringspraktijk blijkt derhalve niet eenvoudig te zijn. Het leerproces dat gemeenten
doormaken bij het op de juiste wijze toepassen van (wijzigingen in) wet- en regelgeving is nog niet
afgerond eind 2009.
5.10.4. De rol van het Rijk en de relatie met gemeenten
Uit de evaluatie blijkt ook dat de actieve ondersteuning van het ministerie van VROM - WWI over
het algemeen positief wordt gewaardeerd. De actieve rol van het ministerie van VROM - WWI heeft
zeker een bijdrage gehad in het oplossen van problemen en het goed op orde krijgen van de
uitvoering. Hoewel informatievoorziening altijd beter kan, lijkt er voldoende ondersteuning aan
gemeenten te zijn gegeven.
Ook het ISI, dat aanvankelijk forse problemen kende, lijkt inmiddels goed te functioneren, hoewel
enkele (grote) gemeenten grote moeite hebben om hun eigen systeem direct aan ISI te koppelen.
Incidenten en principiële discussies in landelijke media voeren soms de boventoon in het debat
over inburgering. Daar is de uitvoeringspraktijk bij gemeenten niet altijd mee geholpen. Het blijft
daarbij belangrijk de realiteit en de feiten goed in beeld te houden. Lokale bestuurders lijken zich
vooral te willen richten op lokaal participatiebeleid dat niet altijd in lijn is met de landelijke politieke
afweging. Doordat er zowel een landelijk als een lokaal politiek bestuur actief is, kan dit soms tot
frictie leiden.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 166 van 207

A. Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden
Deze bijlage bevat een toelichting op de aanpak van het onderzoek. In deze bijlage is
achtereenvolgens een beschrijving gegeven van:
•

Onderzoeksvragen;

•

Definitie vrijwillige inburgeraar;

•

Data-analyse Informatiesysteem Inburgering;

•

Literatuuronderzoek;

•

Interviews;

•

Groepsgesprek met procesmanagers;

•

Breedteonderzoek (enquête onder gemeenten);

•

Analyse verordeningen;

•

Analyse bestekken;

•

Onderzoek onder inburgeraars;

•

Kostenonderzoek.

Onderzoeksvragen
Hoofdvraag A luidt: werken de wet en de wetswijzigingen die zijn doorgevoerd, zoals de wetgever
heeft beoogd - kijkend naar de verschillende onderdelen van de wet - en welke factoren
belemmeren of bevorderen de werking? Hoofdvraag A bestaat uit de volgende deelvragen:
1.

Wat was de aanleiding voor het nieuwe inburgeringsstelsel en hoe verliep de implementatie
van de Wet inburgering en Regeling vrijwillige inburgering, beginnend vanaf de eerste
rapporten omtrent het functioneren van het oude stelsel?

2.

Welke wijzigingen zijn doorgevoerd op het gebied van wet- en regelgeving, onder andere in het
kader van het Deltaplan Inburgering, wat werd ermee beoogd en hoe is dit in de praktijk
uitgewerkt?

3.

Hoe vullen gemeenten de identificerende en informerende rol in en is deze in
overeenstemming met de beoogde werking (inclusief werving van vrijwillige inburgeraars)?

4.

Hoe vullen gemeenten de faciliterende rol in en is deze in overeenstemming met de beoogde
werking (verstrekken voorzieningen, inkoop van voorzieningen)?

5.

Hoe vullen gemeenten de handhavende rol in en is deze in overeenstemming met de beoogde
werking (waaronder de Korte Vrijstellingstoets, vrijstellingen en ontheffingen)?

6.

In hoeverre draagt de kwaliteit van de cursus bij aan het halen van het inburgeringsexamen?

7.

Hoe functioneert het inburgeringsexamensysteem (met uitzondering van de eindtermen van
het examen)?

8.

Hoe functioneert de marktwerking en in welke mate draagt deze bij aan kwaliteit en maatwerk
van de inburgeringscursus en hoe functioneert daarbinnen het Keurmerk Inburgering?

9.

Hoe functioneert het stelsel van lening en vergoeding?

10. Hoe functioneert de financieringssystematiek, welke veranderingen zijn doorgevoerd en draagt
dit bij aan een goede werking?
11. Hoe functioneert de rol van de Rijksoverheid?

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 167 van 207

12. Hoe functioneert het Informatiesysteem Inburgering (ISI)?
Bij alle genoemde onderwerpen richt het onderzoek zich op de relatie tussen de beoogde werking
en de werking in de praktijk, en de belemmerende of bevorderende factoren die van invloed zijn op
een goede werking van het stelsel.
Hoofdvraag B luidt: bereikt de wet wat de wetgever heeft beoogd, gemeten in termen van het
aantal inburgeraars voor wie een inburgeringsvoorziening is vastgesteld en het aantal inburgeraars
dat het inburgerings- casu quo het Staatsexamen NT2 heeft gehaald, afgezet tegen de
gemeentelijke en landelijke streefcijfers over 2007, 2008 en 2009? Bij hoofdvraag B is de volgende
uitsplitsing van cijfers gevraagd:
1.

Aantal handhavingen en inburgeringsvoorzieningen in relatie tot landelijke en gemeentelijke
streefcijfers;

2.

Aantal deelnames aan het examen in relatie tot landelijke streefcijfers;

3.

Aantal vrijstellingen, medische ontheffingen en opgelegde bestuurlijke boetes;

4.

Aantal deelnames aan de Korte Vrijstellingstoets en aantal geslaagden;

5.

Aantal deelnames aan het inburgeringsexamen en aantal geslaagden;

6.

Aantal deelnames aan het Staatsexamen NT2 en aantal geslaagden;

7.

Aantal leningen en vergoedingen voor geslaagden voor het inburgeringsexamen of het
Staatsexamen NT2;

8.

Verschillen in slagingscijfers tussen vrijwillige inburgeraars, inburgeringsplichtigen en tussen
inburgeraars die slagen met of zonder lening en met of zonder voorziening.

Hoofdvraag C luidt: wat zijn de kosten van inburgering uitgesplitst naar de kosten van de
inburgeringscursus en de kosten van de uitvoering van de Wet inburgering en Regeling vrijwillige
inburgering bij gemeenten? Deze hoofdvraag is toegevoegd aan het onderzoek naar aanleiding van
de brief van de minister aan de Tweede Kamer die dateert van 20 november 2009

233

. Deze vraag

is verderop in deze bijlage nader toegelicht.
Definitie vrijwillige inburgeraar:
Vrijwillige inburgeraar: de Nederlander en een persoon als bedoeld in artikel 5, tweede lid, die:
•

ouder is dan 15 jaar;

•

minder dan acht jaren tijdens de leerplichtige leeftijd in Nederland heeft verbleven;

•

niet beschikt over een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen diploma,
certificaat of ander document;

•

niet leerplichtig of kwalificatieplichtig is, dan wel een opleiding volgt waarvan de afronding leidt
tot uitreiking diploma, certificaat of ander document.

Artikel 5, lid 2:
Evenmin is inburgeringsplichtig:
•

de persoon die onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die
partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of Zwitserland;

233

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 76.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 168 van 207

•

het familielid van de persoon, bedoeld in onderdeel a, dat onderdaan is van een derde staat en
dat uit hoofde van richtlijn 2004/38/EG, de Overeenkomst betreffende de Europese
Economische Ruimte dan wel de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en
haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van
personen, gerechtigd is Nederland binnen te komen en er te verblijven;

•

de vreemdeling die ingevolge de wetgeving van een lidstaat van de Europese Unie of een
andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte
heeft voldaan aan een inburgeringsvereiste om de status van langdurig ingezetene in de zin
van richtlijn 2003/109/EG van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig
ingezeten onderdanen van derde landen (PbEU L 16) te verkrijgen;

•

de persoon die anderszins op grond van bepalingen van verdragen of besluiten van
volkenrechtelijke organisaties geen inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7 kan worden
opgelegd.

Data-analyse Informatiesysteem Inburgering
Voor het beantwoorden van hoofdvraag B is voornamelijk gebruikgemaakt van analyses van het
Informatiesysteem Inburgering (ISI). ISI bevat onder andere gegevens ten aanzien van het aantal
verstrekte inburgeringsvoorzieningen

234

, opgelegde handhavingen

235

, verstrekte leningen

236

en

examenresultaten. De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) beheert deze gegevens en heeft de
gegevens geanonimiseerd beschikbaar gesteld aan Significant.
Omdat ISI een dynamisch systeem is waarbij gemeenten informatie vrijwel dagelijks actualiseren,
verandert de inhoud frequent. Ten behoeve van de financiële verantwoording via SISA dienen
gemeenten het ISI-systeem te hanteren. De laatste datum waarop gemeenten nog informatie
konden aanpassen over 2009 was 17 februari 2010. De download van ISI ten behoeve van de
evaluatie is gebaseerd op 24 februari 2010. Dat betekent dat de realisatie over 2009 (en eerder) die
gemeenten verantwoorden marginaal kan afwijken. Voor het beeld dat dit rapport schetst, heeft dit
geen betekenis.
In het onderzoek is eerst de betrouwbaarheid van de gegevens vastgesteld door deze bij elf
gemeenten te toetsen. Vervolgens zijn analyses uitgevoerd om de consistentie van de gegevens
vast te stellen. De gegevens zijn vervolgens geschoond. Eventuele vragen en onduidelijkheden zijn
met de DUO besproken. De geschoonde bestanden zijn gebruikt voor de gegevens die
voornamelijk gebruikt worden in het vierde en vijfde hoofdstuk van dit rapport.

234

Een geaccepteerde voorziening is een onder het aanbodstelsel door de gemeente aangeboden inburgeringsvoorziening

(cursus plus examen) die door de inburgeraar is geaccepteerd.
235

Een opgelegde handhaving heeft betrekking op een inburgeraar die zonder voorziening van de gemeente zelfstandig aan

de inburgeringsverplichting moet voldoen. De gemeente heeft in dit geval middels een handhavingsbeschikking de
handhavingstermijn laten ingaan.
236

De versterkte leningen hebben betrekking op de leningen die de DUO verstrekt aan inburgeringsplichtigen die zelfstandig

een inburgeringscursus volgen en betalen. Deze inburgeringsplichtigen - zonder voorziening - kunnen van de DUO een lening
krijgen.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 169 van 207

Literatuuronderzoek
Voor het beantwoorden van hoofdvraag A is gebruikgemaakt van literatuuronderzoek. Daarbij is
gebruikgemaakt van de sneeuwbalmethode; vanuit een aantal sleuteldocumenten zijn relevante
verwijzigen (naar bijvoorbeeld andere rapporten) opgezocht, verwijzingen in die rapporten zijn
vervolgens ook weer opgezocht. Bijlage B bevat een overzicht van de geraadpleegde literatuur.
Interviews
Er zijn meer dan 60 interviews gehouden om hoofdvraag B te kunnen beantwoorden. Elk gesprek
had de vorm van een semi-gestuctureerd interview. Voorafgaand aan het gesprek ontvingen de
meeste gesprekspartners een topic-list (lijst met te bespreken onderwerpen). De onderwerpen op
de lijst zijn vervolgens besproken, waarbij er ook ruimte was voor de gesprekspartners om nieuwe
onderwerpen in te brengen. Van de gesprekken is een kort gespreksverslag gemaakt. De
verslagen zijn vervolgens door de onderzoekers vergeleken waarbij overeenkomsten en verschillen
in kaart zijn gebracht.
Bijlage C bevat een overzicht van alle personen die zijn gesproken in het kader van dit onderzoek.
Groepsgesprek met procesmanagers
Naast de interviews is er ook een groepsgesprek gehouden met een aantal procesmanagers van
het ministerie. De procesmanagers begeleiden de gemeenten in de uitvoering van de wet en
hebben daardoor een goede kijk op de uitvoering bij gemeenten, maar hebben ook nauw contact
met de beleidsmakers van het ministerie. Twee onderzoekers van Significant begeleidden deze
sessies en zorgden voor de verslaglegging.
Breedteonderzoek (enquête onder gemeente)
Er is ook een enquête onder gemeenten uitgezet. Deze enquête wordt ook wel het
breedteonderzoek genoemd. De enquête is verstuurd naar 276 gemeenten met meer dan 10.000
inwoners. Voor de verzending van de vragenlijst is gebruikgemaakt van diverse bestanden met
contactgegevens die het ministerie van VROM beschikbaar heeft gesteld.
Figuur 29 geeft de respons op het breedteonderzoek weer. Het overal responspercentage bedraagt
64% (177 van de 276 gemeenten hebben gereageerd). Er hebben 156 individuele gemeenten
gereageerd en 21 aangeschreven samenwerkende gemeenten. Dit percentage is zonder meer
goed te noemen, zeker gezien het feit dat het responspercentage van de grotere gemeenten (met
relatief meer inburgeraars) hoger is.
De nettorespons op de vragenlijst is hoger. Voor een aantal samenwerkende gemeenten zijn
namelijk niet alleen de gegevens van de betreffende gemeente ingevuld, maar ook van alle
gemeenten die tot het samenwerkingsverband behoren. Hierdoor zijn de gegevens van nog eens
57 gemeenten beschikbaar.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 170 van 207

.
Netto respons:
234
Individuele gemeenten:
156
G4: 4

G32: 20

G52: 13

Samenwerkende
Gemeenten: 78
Overige:
119

G4: 0

G32: 1

Overige: 76

G52: 1

Niet aangeschreven: 57

Aangeschreven:19

<10.000 inwoners:
3

>10.000 inwoners:
116

<10.000 inwoners:
2

>10.000 inwoners:
17:

<10.000 inwoners:
13

Figuur 29 Responsanalyse

In dit onderzoek zijn de gemeenten in de volgende gemeenteën ingedeeld en meegenomen in de
analyses:
(a) G4: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht;
(b) G32: Alkmaar, Almelo, Almere, Amersfoort, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Den Bosch, Deventer,
Dordrecht, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer,
Heerlen, Helmond, Hengelo, Leeuwarden, Leiden, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, Schiedam,
Sittard-Geleen, Tilburg, Venlo, Zaanstad, Zoetermeer, Zwolle;
(c) G52: Alphen aan den Rijn, Amstelveen, Bergen op Zoom, Capelle aan den IJssel, Delft,
Gouda, Hilversum, Hoorn, Leidschendam-Voorburg, Nieuwegein, Oss, Purmerend, Roermond,
Roosendaal, Spijkenisse, Vlaardingen;
(d) Overige gemeenten: alle overige gemeenten in Nederland.
Een analyse van de (non-)response toont aan dat het breedteonderzoek een representatief beeld
schetst van de uitvoering van inburgering door de gemeenten. De respons is hoog (64%) en onder
de grotere gemeenten nog hoger. De gemeenten die de vragenlijst hebben ingevuld, zijn
verantwoordelijk voor 80% van alle geaccepteerde voorzieningen in 2009. Gemeenten die veel met
inburgering te maken hebben en de doelgroep binnen hun grenzen hebben, hebben de vragenlijst
relatief vaker teruggestuurd.
Analyses verordeningen
Voor inzicht in de keuzes die gemeenten maken binnen het kader van de wet en om te zien in
hoeverre aanpassingen in de wet zijn verwerkt, hebben wij een analyse uitgevoerd van de
verordeningen van de 52 grootste gemeenten. Het betreft verordeningen die in 2009 geldig waren.
Sommige verordeningen stammen nog uit 2007 en andere verordeningen zijn in de jaren 2008 en
2009 herzien en opnieuw door de gemeenteraad vastgesteld.
De dataverzameling was door het ministerie eind 2009 al uitgevoerd. Dit bestand is gebruikt voor
het uitvoeren van analyses.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 171 van 207

>10.000 inwoners:
44

Analyse bestekken
Om een beeld te krijgen van de keuzes die gemeenten maken bij de inkoop van
inburgeringsdiensten is een aantal bestekken geanalyseerd. Het betreft zowel bestekken die zijn
gebruikt voor de aanbesteding van inburgeringsdiensten in 2007 alsook bestekken die in 2008 en
2009 zijn gebruikt. De in 2007 afgesloten overeenkomsten waren ook nog in 2009 geldig. De
bestekken zijn verzameld door contact te leggen met een aantal gemeenten. Hierbij is ervoor
gekozen om gemeenten te benaderen die deels zijn geïnterviewd en aan hen te vragen om
informatie beschikbaar te stellen. Tevens zijn (a-select) enkele gemeenten aanvullend benaderd
voor het beschikbaar stellen van informatie. Er zijn zes samenwerkingsverbanden van gemeenten
onder de verzamelde bestekken.
In de onderstaande afbeelding is de verdeling over de jaren en gemeentecategorieën
weergegeven.

Gemeentecategorie

Aantal gemeenten

G4 (n = 4)

4

G32 (n = 32)

12

G52 (n = 16)

2

Overig (n = 379)

26

Tabel 26 Bestekken per gemeentecategorie

Onderzoek onder inburgeraars
Om een beeld te krijgen van de ervaringen van de (potentiële) inburgeraars zelf is een onderzoek
onder inburgeraars uitgevoerd. Daarvoor zijn eerst de resultaten uit andere onderzoeken onder
inburgeraars geanalyseerd. Op basis van deze onderzoeken is een aantal hypothesen opgesteld.
Vervolgens zijn deze hypothesen in (groeps)gesprekken met meer dan 40 inburgeraars getoetst.
Om de afstand tussen de onderzoekers en de inburgeraars zo klein mogelijk te houden, is gekozen
voor een laagdrempelige aanpak. De interviews zijn afgenomen in een vertrouwde omgeving, zoals
bij de inburgeraar thuis of op de leslocatie. Daarnaast hebben de interviews plaatsgevonden in een
informele sfeer, bijvoorbeeld door een open interview af te nemen en geen gestructureerde
vragenlijst te hanteren.
De hoofdvragen die leidend zijn voor het onderzoek onder inburgeraars zijn:
(a) Wat is de motivatie voor een potentiële inburgeraar om wel of niet deel te nemen aan een
inburgeringstraject?
(b) Welke drempels ervaren (potentiële) inburgeraars voor de toegankelijkheid van het
inburgeringsproces?
(c) Welke succesfactoren en knelpunten ervaren inburgeraars in het proces van intake tot en met
examen, met name in het licht van wet- en regelgeving?

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 172 van 207

(d) Leidt het halen van het inburgeringsexamen volgens (potentiële) inburgeraars tot een
verbeterde participatie (voor zover te beantwoorden)?
Het onderzoek is als volgt opgebouwd:
(a) Literatuuronderzoek: allereerst zijn rapporten bestudeerd van onderzoeken onder inburgeraars
die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd. Uit deze rapporten zijn de belangrijkste conclusies
gefilterd. Deze zijn gebruikt als hypotheses in de opvolgende onderzoeksactiviteiten.
Het betreft de volgende rapporten:
•

Instroom in de inburgeringstrajecten van de gemeente Rotterdam, de stand van zaken.
Regioplan, maart 2009;

•

Onderzoek inburgeringsbehoeftigen Rotterdam. Regioplan, augustus 2009;

•

Profielen en behoeften van de doelgroep inburgering. Regioplan, mei 2009;

•

Feitenrapport, onderzoek naar het inburgeringsbeleid van de gemeente Den Haag. Radar,
oktober 2009;

•

Inburgering in Zwolle 2008, onderzoek onder deelnemers en niet-deelnemers aan
inburgeringstrajecten in Zwolle. Onderzoek en Statistiek, maart 2009;

•

Arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa, een profielschets van recente
arbeidsmigranten uit de MOE-landen, Risbo BV, oktober 2009;

•

Aanscherping communicatiestrategie Deltaplan Inburgering, Rapportage kwalitatief
onderzoek. Motivaction, april 2009;

(b) Interviews: vervolgens zijn interviews gehouden met (kleine groepen) inburgeraars. Dit zijn
semi-gestructureerde gesprekken waarbij met name stellingen zijn gebruikt. In totaal is met 43
(potentiële) inburgeraars gesproken. Bewust is gekozen om geen gesprekken te voeren in de
G4-gemeenten, omdat de rapporten al betrekking hadden op de G4. De gesprekken duurden
circa 45 minuten. Uiteindelijk is met 6 vrijwillige inburgeraars gesproken en 37 (potentieel)
inburgeringsplichtigen. De inburgeraars zijn geselecteerd in de volgende gemeenten door
middel van overleg met een aantal potentiële kandidaatgemeenten:
•

Apeldoorn (G32): 5 willekeurige (potentiële) inburgeraars, benaderd door langs de deur te
gaan in twee wijken, 5 inburgeringsplichtigen en 4 vrijwillige inburgeraars die een cursus
volgen;

•

Ede (G32): 7 inburgeraars die een cursus volgen;

•

Hoofddorp (G-overig): 9 inburgeraars die een cursus volgen;

•

Haarlem (G32): 14 inburgeraars die een cursus volgen;

(c) Docenten: met 3 docenten van de cursusinstellingen die meewerkten, zijn semigestructureerde
interviews gehouden om het beeld van de cursisten te staven en achtergrondinformatie te
verzamelen;
(d) Groepsgesprek met casemanagers: er is één (semigestructureerd) groepsgesprek gevoerd
met zes casemanagers van vijf verschillende gemeenten (gemeenten Den Haag, Utrecht,
Leiden, Delft, Gouda) met als doel de uitkomsten uit de interviews te toetsen bij taalcoaches en
eventueel aan te vullen met hun ervaringen;
(e) Groepsgesprek met taalcoaches: er is één (semigestructureerd) groepsgesprek gevoerd met 6
taalcoaches en 2 leidinggevenden van taalcoaches uit de gemeenten Rotterdam en Utrecht.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 173 van 207

Achtergrond kenmerken inburgeraars
Totaal 43 inburgeraars geïnterviewd. Deze groep kent de volgende kenmerken:
Sekse:
Man

46%

Vrouw

54%

Verplicht/vrijwillig:
Verplicht

95%

Vrijwillig

5%

Leeftijd:
20-30

26%

31-40

28%

41-50

21%

51 en ouder

26%

Werk:
Fulltime

41%

Parttime

18%

Geen

41%

Land van herkomst:
Afghanistan

2

Armenië

1

Brazilië

2

China

4

Colombia

1

Ethiopië

1

Ghana

1

Indonesië

3

Irak

1

Ivoorkust

1

Marokko

5

Nepal

1

Sierra Leone

1

Singapore

1

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 174 van 207

Somalië

4

Zuid-Amerika

8%

Sri Lanka

1

Azië

33%

Thailand

2

Midden Oosten

10%

Turkije

6

Afrika

49%

Vietnam

1

Aantal jaren in Nederland (deze gegevens zijn voor 85% van de geïnterviewden ingevuld):
0-5

36%

6-10

21%

11-15

21%

16 en langer

21%

Aantal maanden bezig met inburgering (deze gegevens zijn voor 59% van de geïnterviewden
ingevuld):
0-6

57%

7-12

26%

13 en langer

17%

Thuiswonende kinderen (deze gegevens zijn voor 97% van de geïnterviewden ingevuld):

Ja
Nee

55%
45%

Hoogst genoten opleiding (deze gegevens zijn voor 59% van de geïnterviewden ingevuld):

Basis onderwijs of minder
Voortgezet onderwijs
MBO

57%
26%
17%

Kostenonderzoek
De doelstelling van dit deel van de evaluatie is een beeld te schetsen van de kosten die gemeenten
maken bij de uitvoering van de wet. Hiermee is invulling gegeven aan de toezegging van de
minister aan de Tweede Kamer om de kosten voor inburgering inzichtelijk te maken.
Het resultaat van het onderzoek bestaat uit de kosten per inburgeraar gebaseerd op het aantal
voorzieningen in het jaar 2009, uitgesplitst in cursuskosten en uitvoeringskosten. In deze bijlage
wordt allereerst de onderzoeksopzet voor dit onderdeel toegelicht. Ten tweede volgt de toelichting
op de uitgevoerde analyses.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 175 van 207

Onderzoeksopzet
Afbakening van het kostenonderzoek
Het onderzoek geeft een beeld van de uitvoeringskosten en cursuskosten per inburgeraar. In het
onderzoek is een aantal aannames en uitgangspunten gehanteerd om de kosten te bepalen. Deze
zijn:
(a) Het resultaat (examen) is niet meegenomen in de bepaling van de kosten. Om te bepalen wat
de kosten per inburgeraar zijn, zou het onderzoek rekening moeten houden met het gegeven
dat een inburgeraar slaagt. Alle kosten die hiermee gemoeid zijn, horen hier dan bij. Echter,
omdat nog slechts een beperkt deel van de populatie examen heeft gedaan en (nog) onbekend
is welke extra kosten er zijn om de inburgeraars die niet na één of twee examens slagen toch
naar een inburgeringsresultaat toe te leiden, is het examenresultaat buiten beschouwing
gelaten. Wel zijn de examenkosten voor het uitvoeren van het examen meegenomen, waarbij
het huidige aantal keren examen om tot resultaat te komen (circa 1,1 keer) als uitgangspunt is
genomen;
(b) Gemeenten hebben de vrijheid om het inburgeringsbeleid naar eigen inzicht in te vullen. Dat
betekent dat sommige gemeenten veel inspanning steken in werving en begeleiding en andere
gemeenten weer minder. De relatie met de beleidskeuzes is in dit kostenonderzoek buiten
beschouwing gelaten;
(c) Wij maken gebruik van cijfers die gemeenten hebben opgegeven. In het breedteonderzoek
hebben wij gemeenten enerzijds gevraagd aan te geven welke inspanning (aantal fte

237

) in

2009 actief was op het gebied van inburgering en anderzijds wat de cursustarieven zijn. Op de
verzamelde informatie is (statistische) validatie uitgevoerd. Daarnaast is overleg gevoerd met
de G4-gemeenten om een betrouwbaar beeld te verkrijgen van de kosten voor inburgering
voor deze gemeenten;
(d) In het kostenonderzoek is voor de uitvoeringskosten uitgegaan van de personele kosten indien
de medewerkers in dienst zijn van de gemeente. Kostenverhoging als gevolg van eventuele
inhuur, dat bij sommige gemeenten plaatsvindt, is buiten beschouwing gelaten;
(e) De out-of-pocketkosten voor werving van vrijwillige inburgeraars zijn buiten beschouwing
gelaten. Deze kosten betreffen meestal communicatiekosten voor campagnes of subsidies
voor bijvoorbeeld taalambassadeurs. De reden om de werving niet mee te nemen, is omdat
niet alle gemeenten al werven, de respons daarom laag is en de kosten die zijn opgegeven
veel van elkaar verschillen. Daarnaast zijn de wervingskosten die gemeenten opgeven gering
ten opzichte van de andere kosten;
(f)

Ook integreren sommige gemeenten beleidstaken, zoals bijvoorbeeld alfabetisering en
inburgering. Gemeenten hebben in het kader van dit onderzoek een inschatting gemaakt van
de kosten voor uitsluitend inburgering. Deze inschatting maakt dat er enige afwijking kan
bestaan in de werkelijkheid van de activiteitenverdeling tussen het ene en het andere
beleidsterrein;

(g) De in dit hoofdstuk gepresenteerde resultaten vallen binnen het betrouwbaarheidsinterval van
90% en een nauwkeurigheid van plus of min 15%. Alle resultaten met een grotere
onnauwkeurigheid dan 15% bij een betrouwbaarheidsinterval van 90% zijn niet gerapporteerd.

237

Fte: fulltime-equivalent.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 176 van 207

Algemene operationalisering en afbakening van het kostenonderzoek
Dit onderzoek is opgezet om een algemeen beeld te kunnen schetsen van de kosten voor het
uitvoeren van de wet, onderverdeeld naar cursuskosten en uitvoeringskosten. Het onderzoek heeft
niet tot doel een gedetailleerd beeld van deze kosten te geven.
Het kostenonderzoek beperkt zich tot de kosten die zijn gerelateerd aan de Wet inburgering. Alle
kosten die wel een relatie hebben met inburgering (zoals alfabetisering en re-integratie), maar die
niet tot de wet behoren, behoren niet tot de reikwijdte van dit onderzoek. Bij het verzamelen van de
data is de gemeenten daarom gevraagd om de kosten of inspanningen die voor aanpalend beleid
worden gemaakt zelf uit de resultaten te filteren.
De cijfers zijn gebaseerd op het jaar 2009, omdat veel gemeenten in dat jaar druk waren met
inburgering en de aantallen voorzieningen vrij dicht bij de ambities kwamen. In het jaar 2007 en ten
dele ook in het jaar 2008 waren veel gemeenten nog bezig met het opbouwen van de
uitvoeringsorganisatie. Het jaar 2009 lijkt daarmee een stabiel jaar te zijn om de kosten per
inburgeraar op te baseren.
In de resultaten van het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen uitvoeringskosten en
cursuskosten. Alle werkzaamheden die gemeenten uitvoeren om de cursus en het examen
mogelijk te maken, horen bij de uitvoeringskosten. Hieronder vallen activiteiten zoals werving,
assessment, casemanagement, et cetera. De cursuskosten zijn daarmee uitsluitend de kosten die
gemaakt worden voor de cursus zelf. De examenkosten per inburgeraar zijn apart vermeld.
Dataverzameling via het breedteonderzoek en overleg met de G4
Ten behoeve van de evaluatie onder alle gemeenten met meer dan 10.000 inwoners is een
vragenlijst verstuurd. In deze vragenlijst zijn vragen over de kosten van het uitvoeren van de wet
opgenomen. Uitzondering op deze werkwijze vormt de dataverzameling voor het kostendeel bij de
G4-gemeenten.
De G4-gemeenten zijn separaat benaderd (maar wel met dezelfde vragen) met het verzoek om met behulp van gegevens uit hun eigen uitgevoerde kostenvergelijkingsonderzoek

238

- mee te

werken aan het in kaart brengen van de kosten.

Raamwerk kosten van inburgering
Uitwerking onderzoeksopbouw
Om tot betrouwbare resultaten te komen, is informatie uit verschillende bronnen verzameld en
geanalyseerd. Figuur 30 toont de relatie tussen verschillende informatiebronnen en grootheden.

238

Zie bijlage G.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 177 van 207

Vragenlijst gemeenten

ISI

Generieke informatie

Uitvoeringsinspanning
gemeente
in totaal aantal fte in 2009

Aantal voorzieningen in
2009

Personeelskosten per fte
per jaar (2009)
Facilitaire kosten per fte
per jaar (2009)

Uitvoeringkosten per
inburgeraar in 2009
+
Prijs per cursus per
inburgeraar

Prijs per cursus per
inburgeraar
=
Inschatting van totale
kosten per inburgeraar
Analyse

Figuur 30 Raamwerk kostenonderzoek

Om de kosten in beeld te krijgen, hebben de gemeenten door middel van het invullen van de
vragenlijst de volgende informatie aangeleverd:
(a) Aantal fte dat zich bij de gemeente bezighoudt met inburgering, onderverdeeld naar de
verschillende activiteiten die plaatsvinden met betrekking tot inburgering;
(b) Totale kosten voor werving (buiten personele kosten om);
(c) Uitbestede kosten: prijs per (onderdeel van een) inburgeringscursus per inburgeraar (waarbij
gemeenten hebben aangegeven of deze prijs inclusief één of twee examens is).
Begrotingen van gemeenten geven niet altijd een goed beeld van de werkelijke kosten die
gemeenten voor inburgering maken. Daarom is in dit onderzoek gekozen om de inspanning
(menskracht) te inventariseren. Gemeenten hebben het aantal fte

239

aangeleverd dat in 2009 actief

was met bepaalde activiteiten (eigen personeel en eventueel hiervoor ingehuurd personeel) op het
gebied van inburgering. Door de totale inspanning per activiteit met de kosten per fte te
vermenigvuldigen, ontstaat een beeld van de totale kosten van alle gemeentelijke activiteiten. De
kosten per fte zijn bepaald op basis van generieke informatie over loonkosten en facilitaire kosten.
In volgende alinea’s wordt uitgewerkt:
(a) Hoe de kosten per fte zijn bepaald;
(b) Hoe het aantal inburgeraars is bepaald waardoor de totale kosten zijn gedeeld.

239

Fte = fulltime-equivalent.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 178 van 207

Bepaling van de kosten per fte
Om tot de kosten per fte te komen, zijn de onderstaande tabellen gehanteerd.
Functieschalen per activiteit afhankelijk van omvang gemeente
Activiteiten

G4

G32-G4

G52-G32-G4

Overig

Werving

7

7

7

7

Intake

8

8

8

8

Assessment

9

9

9

9

Casemanagement

8

8

8

8

Administratie

8

8

8

8

Management

13

13

12

10

Beleid

11

11

11

10

Functieschalen per activiteit afhankelijk van omvang gemeente
Activiteiten

G4

G32-G4

G52-G32-G4

overig

Werving

€ 55.582

€ 55.582

€ 55.582

€ 55.582

Intake

€ 61.899

€ 61.899

€ 61.899

€ 61.899

Assessment

€ 66.845

€ 66.845

€ 66.845

€ 66.845

Casemanagement

€ 61.899

€ 61.899

€ 61.899

€ 61.899

Administratie

€ 61.899

€ 61.899

€ 61.899

€ 61.899

Management

€ 98.622

€ 98.622

€ 89.782

€ 71.689

Beleid

€ 80.264

€ 80.264

€ 80.264

€ 71.689

Tabel 27 Functieschalen en personeelslasten
Deze tabellen zijn opgesteld met behulp van informatie van gemeenten over functieschalen voor
bepaalde activiteiten. Daarnaast is gebruikgemaakt van generieke informatie over loonkosten en
bijkomende kosten, zoals ICT, FM, huisvesting en overige diensten

240

. Naast loongerelateerde

kosten zoals salaris, pensioen, eindejaarsuitkering en verzekeringen is per fte een bedrag van
€ 17.677 aan facilitaire kosten, opleiding en reiskosten toegerekend. Voor elke gemeente en elke
functieschaal is het bedrag dat bovenop de loonkosten komt gelijk gehouden.
Een aantal gemeenten maakt gebruik van externe inhuur voor de uitvoering van (reguliere)
gemeentelijke activiteiten, soms ter vervanging van ziekte of zwangerschap en soms voor
(tijdelijke) uitbreiding van de eigen medewerkers. Het is aan de gemeente zelf om te bepalen welke
functies zij in- of extern invullen. In dit onderzoek hebben wij de kosten voor deze inhuur berekend
alsof deze mensen in dienst zijn van de gemeente. De werkelijke kosten als gevolg van externe
inhuur kunnen daardoor (iets) hoger liggen dan is berekend. Daartegenover staat dat een
gemeente wel meer flexibel is om de personele omvang aan te passen aan de eigen behoefte.
Derhalve is de kostenverhoging als gevolg van externe inhuur niet meegenomen in dit onderzoek.
Door deze totale kosten van de gemeentelijke activiteiten te delen door het aantal voorzieningen in
2009 (uit het ISI-bestand) zijn de uitvoeringskosten van een gemeente per inburgeraar in 2009
bepaald. Dit geeft een beeld van de kosten voor inburgering per inburgeraar.

240

Capgemini: Facilitaire Kengetallen Gemeenten 2009.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 179 van 207

Om tot de kosten per inburgeraar te komen, delen wij de totale personele kosten van de gemeente
door het aantal voorzieningen in 2009. Dit getal is gekozen, omdat met het aantal voorzieningen
het aantal inburgeraars wordt weergegeven dat daadwerkelijk in 2009 een traject is gestart. Het
grootste deel van de (uitvoerings)kosten hangt samen met deze voorzieningen, niet met de
handhaving. Activiteiten die in het begin van het proces plaatsvinden (werving, intake en een deel
van de administratie), maar niet altijd tot een voorziening leiden, worden wel meegenomen in de
kosten.
De verwachting is dat de uitvoeringskosten van de gemeente bij een voorziening vooral aan het
begin van het proces liggen en minder worden na de start van de cursus. De meeste activiteiten die
de gemeente zelf uitvoert, vinden namelijk voor de start van de cursus plaats. Tijdens de cursus
vinden dan bij een aantal gemeenten alleen de voortgangsgesprekken plaats en sommige
gemeenten voeren nog een gesprek na het examen.
Indexering
Bij het vergelijken van geraamde bedragen gaan wij uit van geïndexeerde bedragen. Ten behoeve
van deze indexatie gebruiken wij de Consumenten Prijs Index van het CBS, verbijzonderd voor
onderwijs.

Onderzoeksverantwoording
Dataverzameling
Uit de responsanalyse blijkt dat de respons voor het kostenonderzoek lager is dan de respons voor
de overige vragen uit het breedteonderzoek. Een reden hiervoor kan zijn dat dit deel van het
onderzoek meer inspanning van de respondent vergt. Vragen in het breedteonderzoek zijn
doorgaans vragen waarbij de antwoordcategorieën vooraf zijn gedefinieerd. Bij het
kostenonderzoek moet de respondent zelf het aantal fte en de kosten per cursus opzoeken.
De G4-gemeenten zijn separaat benaderd voor het kostengedeelte. De G4-gemeenten hebben in
2009 een kostenvergelijkingsonderzoek

241

uitgevoerd naar de kosten in het jaar 2008 voor de G4-

gemeenten en een aantal kleinere gemeenten. In overleg met de G4-gemeenten is bepaald op
welke manier de gegevens uit dit kostenvergelijkingsonderzoek te gebruiken zijn voor dit onderzoek
en is een toelichting gegeven op de benodigde informatie.
Na een eerste analyse van de informatie die door de G4-gemeenten is aangeleverd, heeft een
gezamenlijk overleg met de G4-gemeenten plaatsgevonden om de eerste resultaten te bespreken.
Dit heeft geleid tot een aantal aanpassingen om de getallen beter vergelijkbaar te maken. De
aanpassingen die gedaan zijn bij de G4, naar aanleiding van de analyse, hebben een enigszins
verlagend effect gehad op de kosten per inburgeraar. Daarnaast is gesproken over verschillen die
optreden tussen de gemeenten en verschillen met het eerdere onderzoek van SGBO. Daardoor is
een goed beeld verkregen van de cijfers. Deze exercitie is niet uitgevoerd bij de overige
gemeentegroepen.

241

Wiendels, B. e.a., ( 2009), Kostenvergelijking uitvoering wet inburgering, SGBO/BMC, Den Haag.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 180 van 207

Schoning
Respondenten hebben bij het invullen van de vragenlijst de mogelijkheid gekregen om
opmerkingen te plaatsen bij de ingevulde antwoorden. Alle opmerkingen zijn doorgenomen.
Gemeenten waarbij de toelichting en de opgegeven fte’s onvoldoende helder waren, zijn
verwijderd. Na deze schoning bleven er 158 gemeenten over met voor het kostenonderzoek
bruikbare gegevens. Hiervan namen 56 gemeenten deel in 13 samenwerkingsverbanden.
Uit het informatiebestand inburgering van de DUO is voor alle gemeenten en de gemeenten die in
een samenwerkingsverband deelnemen het aantal voorzieningen in 2009 toegevoegd. Daarnaast
is voor elke gemeente de grootteklasse (G4, G32-G4, G52-G32-G4 en overige) toegevoegd waarin
deze gemeente valt.

Personele kosten
Om de personele kosten te bepalen, is een aantal stappen uitgevoerd. Hieronder zijn deze kort
weergegeven.
Verwerken van de opmerkingen
Op basis van de opmerkingen die respondenten bij de vragen hadden geplaatst, bleek het nodig
om de gegevens van een aantal gemeenten te bewerken. Zo had een aantal gemeenten geen
specifieke toerekening gemaakt naar de verschillende gevraagde activiteiten en de bijhorende fte’s,
maar het totaal aantal fte dat voor inburgering werkzaam was, opgegeven. Op basis van de
verdeling van de fte’s over de activiteiten van gemeenten die wel alle gevraagde activiteiten hadden
ingevuld, zijn vervolgens de fte’s bij deze gemeenten verdeeld. Daarnaast waren er ook gemeenten
die bij elke activiteit hetzelfde aantal fte hadden ingevuld en in de opmerkingen aangaven dat dit
het totaal aantal fte was. Voor deze gemeenten is voor de toedeling dezelfde verdelingssystematiek
gevolgd. De verdeling over de activiteiten is van belang, omdat de salarissen per activiteit
verschillen.
Verdelen van de fte over gemeenten in een samenwerkingsverband
Uit een belronde langs de contactpersonen bij de samenwerkingsverbanden bleek dat de gegevens
die zij hebben aangeleverd voor het kostenonderzoek betrekking hebben op alle gemeenten die in
het samenwerkingsverband deelnemen. Het aantal opgevoerde fte’s door de
samenwerkingsverbanden is om die reden naar rato van het aantal voorzieningen van de in het
samenwerkingsverband deelnemende gemeenten verdeeld.
Berekenen van de personele kosten per activiteit
Binnen het kostenonderzoek is onderscheid gemaakt naar fte’s die betrekking hebben op
verschillende activiteiten, zoals: management, beleid, werving, intake, assessment,
casemanagement en administratie. Voor elke activiteit is de gemeente gevraagd het aantal fte op te
geven. Aan elke soort activiteit is een gemiddelde schaal gekoppeld waaraan personeelskosten
gekoppeld zijn. Deze personeelskosten zijn vermenigvuldigd met het aantal fte’s in de
desbetreffende functieschaal.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 181 van 207

Bepalen van de totale personele kosten voor inburgering
Na het bepalen van de kosten per activiteit zijn deze per gemeente gesommeerd, wat resulteert in
de totale personele kosten voor een gemeente in 2009. Deze totale kosten zijn een groot deel van
de uitvoeringskosten.
In het onderzoek wordt niet op activiteitenniveau gerapporteerd. De reden hiervoor is dat
gemeenten bepaalde taken toewijzen aan verschillende activiteiten. Dezelfde taken kunnen
bijvoorbeeld bij de ene gemeente tot casemanagement behoren en bij de andere gemeente tot de
administratie. Door het totaal van de fte’s te nemen voor alle activiteiten samen worden deze
effecten ongedaan gemaakt. De totale kosten per gemeente zijn vervolgens gedeeld door het
aantal voorzieningen in 2009 van de gemeente waardoor de kosten per inburgeraar per gemeente
zijn bepaald.
Bepalen van de indruksvaliditeit (face validity) en statistische validiteit
Na het bepalen van de totale personele kosten zijn de uitbijters op statistische gronden bepaald.
Hiervoor zijn voor de personele kosten de kwartielen bepaald en is de interkwartielafstand (afstand
tussen het 75% en 25% kwartiel) bepaald. Uitschieters aan de bovenkant (statisch onbetrouwbaar,
omdat zij te hoog zijn) zijn waarden die groter zijn dan het 75% kwartiel plus anderhalf maal de
interkwartiel afstand. Uitschieters aan de onderkant (waarden die statistisch onbetrouwbaar zijn,
omdat ze laag zijn) zijn waarden die kleiner zijn dan het 25% kwartiel minus anderhalf maal de
interkwartiel afstand. Ook de waarden die op statistische gronden te hoog of te laag waren, zijn niet
meegenomen in de analyse.
Berekenen van een gewogen gemiddelde van de personele kosten op het totaal aantal
voorzieningen
Om tot een gewogen gemiddelde te komen, zijn de gemiddelden per gemeentegroep als
uitgangspunt gekozen. De gemiddelden per gemeentegroep zijn vermenigvuldigd met het totaal
aantal voorzieningen in 2009 van de gemeentegroep (ook de populatie die buiten de steekproef
valt) en vervolgens gesommeerd. Dit zijn de totale kosten voor alle voorzieningen. Ten slotte is de
som van de gemiddelde kosten per inburgeraar per gemeentegroep gedeeld door het totaal aantal
voorzieningen in 2009. Door de toepassing van deze stap ontstaat een gewogen gemiddelde van
de personele kosten per inburgeraar in Nederland.
Het terugwegen van gemiddelden per gemeentegroep op basis van het aantal voorzieningen in die
gemeentegroep is nodig, omdat de steekproef gestratificeerd getrokken is. De G4-gemeenten zijn
namelijk allemaal opgenomen in de steekproef. Het berekenen van de gemiddelde kosten per
inburgeraar in Nederland op basis van het aantal voorzieningen van de gemeenten in de steekproef
is daarom niet representatief. Kleine gemeenten (de groep overige, met vaak hogere kosten per
inburgeraar) zijn dan ondervertegenwoordigd.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 182 van 207

Verdeling van gemeenten in de steekproef en in Nederland
100%
Steekproef

90%

Nederland

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
G4

G32

G52

overige

Figuur 31 Verdeling van gemeenten in de steekproef en in Nederland

Ter voorkoming van dit probleem wordt het gemiddelde per gemeentegroep vermenigvuldigd met
het aantal voorzieningen in Nederland. Een bijkomend voordeel van deze aanpak is dat de
variantie binnen de gemeentengroepen kleiner is dan tussen de gemeentegroepen. Hierdoor is het
mogelijk om een gewogen variantie per gemeentegroep te berekenen en deze gemeentegroep te
sommeren. Deze gewogen variantie is aanzienlijk kleiner dan de variantie van het totaal. Hierdoor
ontstaat een nauwkeurigere schatting van het gemiddelde.
Bepalen van de betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van het gemiddelde
Voor elk gemiddelde is vervolgens een maat voor de spreiding in de gemiddelde kosten per
inburgeraar per gemeente bepaald bij een betrouwbaarheidsinterval van 90%. Een 90%
betrouwbaarheidsinterval betekent dat in 90% van de gevallen een uitkomst voor de gemiddelde
kosten per inburgeraar gevonden zou worden die tussen de onder- en bovengrens van het
betrouwbaarheidsinterval valt als het onderzoek herhaald zou worden. Bij de berekening van het
betrouwbaarheidsinterval is tevens een eindige populatiecorrectie toegepast. Dit houdt in dat de
breedte van het betrouwbaarheidsinterval wordt aangepast, omdat een groot deel van de totale
populatie gemeenten in het onderzoek is opgenomen.
Bij de berekening van het betrouwbaarheidsinterval van het totaal is rekening gehouden met de
spreiding binnen de gemeentecategorieën. Ten slotte is het verschil bepaald tussen de bovengrens
van het 90% betrouwbaarheidsinterval en het gemiddelde. Dit verschil is weer gedeeld door het
gemiddelde en vermenigvuldigd met 100%. Het verkregen percentage is een maat voor de
onnauwkeurigheid van de gegevens.

Cursuskosten
het kostenonderzoek zijn voor tien verschillende soorten inburgeringscursussen de cursusprijzen
voor een inburgeraar gevraagd. Daarnaast zijn de kosten gevraagd voor assessment en voor
casemanagement per inburgeraar, voor zover een gemeente dat heeft uitbesteed. Voor de duale
cursussen en de niet-duale cursussen is elk een gewogen gemiddelde zonder examen bepaald.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 183 van 207

Hiervoor is ook een aantal stappen uitgevoerd dat grotendeels overeenkomt met de stappen bij de
berekening van de personele kosten. De cursusprijzen zijn met minder stappen te bepalen, omdat
deze per inburgeraar zijn gevraagd.
Bewerken van de data
Gemeenten hebben bij elke cursussoort kunnen aangegeven of geen, één of twee examens in
deze cursusprijs zijn opgenomen. Als er één examen in de cursusprijs is opgenomen, dan is de
prijs voor het examen à € 230 van de cursusprijs afgetrokken. Als er twee examens in de
cursusprijs zijn opgenomen, dan is 1,1maal de prijs van het examen van de cursusprijs afgetrokken
(€ 253). Over de verschillende onderdelen heen doet een inburgeraar er gemiddeld 1,1 examen
over om te slagen voor het inburgeringsexamen. Op deze manier ontstaat voor elke gemeente een
cursusprijs exclusief examen.
Bepalen van de indruksvaliditeit en statistische validiteit
Bij de cursusprijzen zijn uitbijters bepaald op basis van de indruksvaliditeit en de statistische
validiteit. Onwaarschijnlijk hoge waarden kwamen bij de cursusprijzen niet voor, onwaarschijnlijk
lage (en zelfs negatieve) waarden wel. Voor de onwaarschijnlijk lage en negatieve waarden bleken
gemeenten de uurprijs te hebben ingevuld in plaats van de totale prijs per cursus. Deze waarden
zijn verwijderd. Vervolgens is de statistische validiteit volgens dezelfde systematiek als bij de
personele kosten uitbijters bepaald. De statistische uitbijters zijn ook niet meegenomen bij de
bepaling van de gemiddelde cursusprijzen.
Berekenen gemiddelde kosten
Vervolgens zijn per gemeentegroep de gemiddelde cursusprijzen van die gemeentegroep, het
gewogen totaal gemiddelde van de cursusprijs, het betrouwbaarheidsinterval en de
onnauwkeurigheid berekend op een vergelijkbare wijze als bij de personele kosten. Ook hier is een
gemiddelde per gemeentegroep bepaald. Dit gemiddelde is daarna vermenigvuldigd met het aantal
voorzieningen dat in die gemeentegroep totaal is afgegeven (dus ook de voorzieningen die buiten
de steekproef zijn gevallen). Deze totale kosten zijn bij elkaar opgeteld en weer gedeeld door het
totaal aantal voorzieningen dat in 2009 is afgegeven.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden

Pagina 184 van 207

B. Literatuurlijst
Rapporten
Adviescommissie normering inburgeringseisen (2004). Normering inburgeringsexamen, advies over
het niveau van het nieuwe inburgeringsexamen in het Nederland. Den Haag.
Algemeen Keten Overleg (2009). Rapportage 3e tertaal 2009. Utrecht.
Balkenende II (2003). Meedoen, meer werk, minder regels, hoofdlijnenakkoord voor het kabinet
CDA, VVD, D66. Den Haag.
Brink, M., Klaver, J.(2009). PAVEM-pilots in Rotterdam. Regioplan, Amsterdam.
Brink, M., Odé, A., Timmermans, M. (2009). Profielen en behoeften van de doelgroep
inburgering. Regioplan, Amsterdam.
Brink, M., Stouten, J., (2010), Doorstroom praktijkexamen inburgering, Regioplan, Amsterdam.
Capgemini (2009). Facilitaire Kengetallen Gemeenten. Capgemini, Amsterdam.
Cito (2008). Literatuuronderzoek uit ‘Op zoek naar het succes van inburgering’. Cito, Arnhem.
Cito (2008). Succesfactoren NT2-onderwijs uit ‘Op zoek naar het succes van inburgering’. Cito,
Arnhem.
Dienst IZ & MO (2009). Meedoen: dat geldt voor iedereen, Participatievisie Arnhem. Gemeente
Arnhem, Arnhem.
Dienst Maatschappelijke Ontwikkelingen (2010). Het Participatiebudget in Utrecht, De klant
centraal. Gemeente Utrecht, Utrecht.
Egten, van C, Harg, van der A, Smallenbroek, B.J. (2007). De invoering van de wet inburgering,
Stand van zaken bij de gemeenten. SGBO, Den Haag.
Weltevrede, A.M., Boom, de J., Rezai, S., Zuijderwijk, L., Engbersen, G. (2009). Arbeidsmigranten
uit Midden- en Oost-Europa, een profielschets van recente arbeidsmigranten uit de MOE-landen.
RISBO, Rotterdam.
Gerritsma, A.E. (2007). Prijsmonitor inburgering, Analyse en validatie van de gegevens.
PricewaterhouseCoopers, Den Haag.
Henk Snoeken (2009). Handreiking goed opdrachtgeverschap. Minister van VROM/Wonen, wijken
en integratie, Den Haag.

Literatuurlijst

Pagina 185 van 207

Klaver, J.F.I. en Oranje, van E. (2009). Onderzoek inburgeringsbehoeftigen. Regioplan, Rotterdam.
Laan, E.E. van der, (1 december 2008). Financiële problematiek omtrent de inburgeringscursussen,
brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag.
Maanen, D. van, Gestel N. van en Visscher K.(2009). Marktwerking in het Inburgeringsonderwijs.
Capgemini, Utrecht.
MinBuza, IPO, VNG(2005). Code interbestuurlijke verhoudingen. Den Haag.
Nederlandse Taalunie (2008).‘Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne
Vreemde Talen: Leren, Onderwijzen, Beoordelen (Common European Framework of Reference for
Languages: Learning, Teaching, Assessment), Den Haag.
Odé, A., Dagevos, J. (2010). Jaarboek minderheden 2010, Inburgeren in Nederland. Sdu uitgevers,
Amsterdam.
Oomens, B., Kentin, F. en Lenos, S .(2009). Een goede intake is het halve werk, goede
voorbeelden uit de praktijk van de inburgeringsintake. Radar, Amsterdam.
Otten, J. Poel, van der R. (2007). De IB-Groep en Inburgeraars - Een onderzoek naar de
dienstverlening van de IB-Groep -. Ergo, Amsterdam.
Otten, J. Poel, van der R.(2007). De dienstverlening van de IB-Groep aan gemeenten in het kader
van de Wet inburgering’, Ergo, Amsterdam.
Otten, J. Poel, van der R., Reijngoud, L.(2008). De dienstverlening van de IB-Groep aan
gemeenten in het kader van de Wet inburgering’, Ergo, Amsterdam.
Otten, J. Poel, van der R., Reijngoud, L.(2008). De IB-Groep en Inburgeraars - Een onderzoek naar
de dienstverlening van de IB-Groep -. Ergo, Amsterdam.
Otten, J. Poel, van der R., Reijngoud, L.(2009). De IB-Groep en Inburgeraars - Een onderzoek naar
de dienstverlening van de IB-Groep -. Ergo, Amsterdam.
PwC Consulting en Regioplan (2002). ‘Evaluatie van de wet inburgering nieuwkomers’, in opdracht
van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Amsterdam.
Raad voor maatschappelijke ontwikkelingen (2003). Inburgering: educatieve opdracht voor
nieuwkomer, overheid en samenleving. Advies van RMO, uitgebracht aan de adviescommissie voor
vreemdelingenzaken. Den Haag.
Raad voor werk en inkomen (2003). RWI-advies inburgering en arbeidstoeleiding anderstaligen.
Den Haag.

Literatuurlijst

Pagina 186 van 207

Rekenkamer Den Haag (2009). Werk maken van Inburgering, onderzoek naar resultaten
inburgeringsbeleid. Den Haag.
Ridder, J. de & Koster, J.(2006). Risicoanalyse met betrekking tot de uitvoering van het voorstel
voor de Wet inburgering. Leusden, Bestuur & Management Consultants.
Significant/Triarii(2007). De Wet inburgering, de stand van zaken op 1 juli 2007 bij 56 grote
gemeente in Nederland. Significant/Triarii, Den Haag.
Sociaal economische raad (2003). Inburgeren met beleid, advies over duale trajecten taalwerving
en arbeid. Den Haag.
Taskforce Inburgering(2002). Meer dan een eerste stap, eindadvies van de Taskforce Inburgering
aan de rijksoverheid. Den Haag.
Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid (2004), Bruggen bouwen, Den Haag.
Uyl, R. den, Oomens B. en Ramadan O.(2008). Niemand aan de kant, Evaluatie inburgering
Amsterdam. Radar, Amsterdam.
Van Naem en partners (2009), Kinderopvang en inburgering, Breda.
Van Naem en partners (2009), Inburgering en sociale infrastructuur, Breda.
Wiendels, B. e.a., ( 2009), Kostenvergelijking uitvoering wet inburgering, SGBO/BMC, Den Haag.
Werkgroep IBO (2002). Perspectief op integratie. Naar doelmatigheid van het inburgeringsbeleid.
Den Haag.
Kamerstukken
Eerste Kamer, stemmingen 2006, nr. 10, pag. 407.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, C.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, D.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 308, F.
Eerste Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 123, XVIII, B.
Tweede Kamer, Handelingen 2002-2003, nr. 3, pag. 111-180.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 612 nr. 2. pag. 10.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 637, nr. 19.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 689, nr. 9.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 203, nr.1.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 543, nr. 2.

Literatuurlijst

Pagina 187 van 207

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 543, nr. 4-5.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 543, nr. 4.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 3. pag. 62.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 4.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 14.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 308, nr. 16.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 50.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 105.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr. 106.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 308, nr. 110.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 143, nr. 1.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 14.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 25.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 26.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 38.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 143, nr. 41.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 700, XVIII, nr. 43.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 68.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 70.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 72.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 73.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 76.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 77.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 321, nr. 1.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 360, XVIII, nr. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 1231, Aanhangsel van de Handelingen.
Staatsblad 2005, nr. 247.
Staatsblad 2005, nr. 408.
Staatsblad 2006, nr. 645.
Staatsblad 2008, nr. 229.
Staatsblad 2008, nr. 245.
Staatsblad 2008, nr. 588.
Staatsblad 2008, nr. 604.
Staatsblad 2008, nr. 605.
Staatsblad 2009, nr. 539.
Staatsblad 2009, nr. 19752.
Staatscourant 2010, nr. 5470.

Literatuurlijst

Pagina 188 van 207

Rechtelijke uitspraken
LJN BJ9330, Centrale Raad van Beroep, 08/4675 WI. Den Haag 16 september 2009.
Brieven
NRC, Entzinger H.B. en 17 hoogleraren (13 oktober 2006). Open brief in zake voorstel Wet
inburgering, brief aan Vaste Commissie voor Justitie van de Eerste Kamer.
VNG (30 mei 2005). Nota n.a.v. het nader verslag Wet inburgering (30308), brief aan Tweede
Kamer, SEZ/U200600891. Den Haag.
VNG (5 december 2005). Uitvoeringsbesluit Wet inburgering, brief aan Minister Verdonk,
SEZ/U200515892. Den Haag.
VNG (20 oktober 2005). Reactie op wetsvoorstel Inburgering, brief aan Tweede Kamer,
SEZ/U200525535. Den Haag.
VNG (16 november 2006). Wet inburgering, brief aan Eerste Kamer, SEZ/U200601879. Den Haag.
Vogelaar, E. (8 oktober 2007). Stagnering Inburgeringscursussen, brief aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag.
Vogelaar, E. (11 juni 2006). Inburgeringswet, brief aan Minister Verdonk. Utrecht.
S.K. Bağcı (29 november 2005), brief aan Minister Verdonk, Utrecht.
Websites
http://frontpage.fok.nl/nieuws/181041/1/1/50/examenvragen-inburgering-paradiso-nep.html.
http://www.blikopwerk.nl.
http://www.hetbegintmettaal.nl
http://www.inburgeren.nl/inburgeraar/examen/examen.asp.
http://www.inburgeren.nl/inburgeraar/examen/oefenen_met_examens/voorbeeldexamen_kennis_ne
derlandse_samenleving.asp.
http://www.kce.nl.
http://www.minvrom.nl.
http://www.treve.nl/index.php?page=ot5s1.
http://www.vrom.nl/pagina.html?id=37745.
http://www.vrom.nl/pagina.html?id=46299.
http://www.vrom.nl/pagina.html?id=35174.
http://www.heroverweging.nl.

Literatuurlijst

Pagina 189 van 207

Krantenartikelen
Algemeen Dagblad (30 oktober 2007)
http://www.ad.nl/ad/nl/1040/Den-Haag/article/detail/198705/2007/10/30/Ontslagen-bij-Mondriaanna-missen-opdracht-gemeente.dhtml
Algemeen Dagblad (11 januari 2008)
http://www.ad.nl/ad/nl/1012/Binnenland/article/detail/34830/2008/01/11/rsquo-Dure-rsquoinburgeringsklas-leeg.dhtml
De Volkskrant (27 januari 2008)
http://www.volkskrant.nl/binnenland/article498739.ece/MBO_Raad_politiek_schuldig_aan_chaos_in
burgering
De Volkskrant (28 maart 2008)
http://www.volkskrant.nl/archief_gratis/article605907.ece/Schade_inburgering_A_dam_aansprakelij
k
De Pers (23 april 2008)
http://www.depers.nl/binnenland/195601/Maatregelen-inburgering-Amsterdam.html
Algemeen Dagblad (24 april 2008)
http://www.ad.nl/ad/nl/1041/Amsterdam/article/detail/298294/2008/04/24/Bureau-daagt-gemeentevoor-rechter.dhtml
De Volkskrant (4 juni 2008)
http://www.volkskrant.nl/binnenland/article544997.ece/Taalbureau_over_de_kop_door_chaos_Wet
_inburgering
Het Parool (17 juli 2008)
http://www.parool.nl/parool/nl/4/AMSTERDAM/article/detail/23194/2008/07/17/Gat-in-wetinburgering-blunder.dhtml
Algemeen Dagblad (9 oktober 2008)
http://www.ad.nl/ad/nl/1039/Utrecht/article/detail/350032/2008/10/09/Niet-zomaar-mee-in-claimtaalinstituut.dhtml
Gemeente Eindhoven (2007)
http://eindhoven.sp.nl/opinie/2007/wet_inburgering.stm

Literatuurlijst

Pagina 190 van 207

C. Lijst van personen

Naam

Organisatie

Aernsbergen, M. van

Gemeente Amsterdam

Algra, W.

ROC Twente

Alkemade L.

Gemeente Leiden

Anceaux, M.

Gemeente Rotterdam

Azdural, A.

Landelijk Overleg Minderheden

Bal, A.

Ministerie van VROM - WWI

Bakker, A.

Paepon/Fotin

Berends, M.

Gemeente Gouda

Bijster, O.

Babel

Blok, D.

Gemeente Hilversum

Boek, G

Gemeente Enschede

Brongers, P.J.

DUO

Bronckhorst, M.

Ministerie van VROM - WWI

Bont, M. de

Gemeente Arnhem

Bonta, Z

Talengroep

Breukelman, B.

Gemeente Kampen

Brouwer, W.

Gemeente Kampen

Brummen, T.

Gemeente Enschede

Cabo, P.

Ministerie van VROM - WWI

Chandali, R.

Ministerie van VROM – WWI

Chrami, N.

Gemeente Roermond

Clement, J.

LOV

Creemers, M.

KCE

Cukier, E.

Talengroep

Coppes, P.

DUO

Dagevos, J.

Sociaal Cultureel Planbureau

Dalen, R. van

Gemeente Huizen

Dardour , F.

Gemeente Weert

Dassen, A.

Ministerie van VROM - WWI

Dekker, A.

Gemeente Den Haag

Doorn, J. van

IVIO

Dooren, E. van

Blik op Werk

Dorenbos M.

Gemeente Doetinchem

Dumanaw, M.

Gemeente Amsterdam

Edriouch, L.

Gemeente Utrecht

Eeten, B. van

Gemeente Arnhem

Egeraat, A. van

Gemeente Rotterdam

Eikelenboom, J.

Gemeente Rotterdam

El Berrah, M.

Gemeente Arnhem

Lijst van personen

Pagina 191 van 207

Faber, K.

Gemeente Amsterdam

Florissen, A.

Gemeente Arnhem

Galen, W. van

Gemeente Hilversum

Gankema, G.

Gemeente Enschede

Gerven, A. van

FORUM

Ginneken, S.

Gemeente Tilburg

Groenewegen, T.

ROCVA Hoofddorp

Haan, M. de

MBO-raad

Halewijn, E.

ITTA

Hamming, J.

Gemeente Tilburg

Hees, M.

Blik op Werk

Helm, L. van de

Gemeente Leiden

Heijkant, J.H.

Gemeente Breda

Hogerwerf, H.

Gemeente Amsterdam

Hornick, L.

Ministerie van VROM - WWI

Huiberts, J.

Gemeente Huizen

Huisman, R.

Ministerie van VROM

Iersel, H.

Calder - Capabel

Jezeer, E.

Gemeente Doetinchem

Jong, C.

Ministerie van VROM - WWI

Kamphuis, A.

Gemeente Haarlem

Kattier, M.

Gemeente Utrecht

Keek, M.

Stavoor Arnhem Nijmegen

Keeren, H.

ROC Gilde

Kersbergen, M.

Gemeente Den Haag

Koëter, B.

Gemeente Amsterdam

Kok, M.

Gemeente Tilburg

Kroon, A.

Gemeente Den Haag

Kruizinga, J.

Gemeente Amsterdam

Laan, M.

Ministerie van VROM – WWI

Laumen, A.

Boaborea

Lee, van A.

Ministerie van VROM - WWI

Loosdrecht, D. van de

Gemeente Arnhem

Majidpour, K.

Gemeente Arnhem

Mateman, S.

Gemeente Utrecht

Meijden, H. van der

Gemeente Rotterdam

Melser, H.

Gemeente Alphen aan den Rijn

Merckx, E.

Ministerie van VROM - WWI

Mol. W.

Gemeente Doetinchem

Nelissen, F.

Gemeente Hilversum

Nerwer, C.

Gemeente Alphen aan den Rijn

Ozturk, H.

Ministerie van VROM - WWI

Plas, M.

DUO

Polman, D.

Gemeente Amsterdam

Lijst van personen

Pagina 192 van 207

Poortman, C.

Ministerie van Justitie

Pot, H.

Ministerie van VROM - WWI

Prez, M.

Ministerie van Justitie

Prins, J.

Prins en Heida

Puyman, C.

Gemeente Haarlem

Raben, F.

Gemeente Delft

Remmerswaal, J.

Albeda College

Rense, M.

IND

Rooij, M.

ISKB

Rook, K.

Ministerie van VROM - WWI

Rossum, S.

Blik op Werk

Roth, E.

ISKB

Rotthert, M.

Gemeente Den Haag

Ruifrok, W.

Gemeente Kampen

Rulkens, P.

Gemeente Roermond

Ruppert, J.

Ministerie van VROM - WWI

Scheenhart, M.

Gemeente Utrecht

Schilt, T. van

Universiteit van Tilburg

Schipaanboord, G.

VNG

Smit, M.

Gemeente Alphen aan den Rijn

Snoeken, H.

Ministerie van VROM - WWI

Stelt, K. van de

Gemeente Doetinchem

Stevens, B.

Gemeente Enschede

Straatman, I.

Gemeente Zwolle

Summeren, E. van

Gemeente Roermond

Tasim, Ü.

Gemeente Weert

Teunisse, F.

ICE

Tjon A Joe, J.

Gemeente Arnhem

Tijssen, M.

CINOP

Tuna, I.

Ministerie van VROM - WWI

Turan, A .

Albeda College

Tuijl, P.

Gemeente Den Bosch

Var, A.

Gemeente Den Haag

Veenkamp, I.

NCTB

Veerman, G.J.

Universiteit van Maastricht

Velden, R. van

Ministerie van VROM - WWI

Verweij, A.

Ministerie van VROM

Vroonhoven, R. van

Ministerie van VROM - WWI

Weiden, M. van der

MBO-raad

Wersch, H. van

Gemeente Alphen aan den Rijn

Westhoff, M.

Ministerie van VROM - WWI

Wit, H.

Gemeente Utrecht

Witsmeer, G.

Ministerie van VROM - WWI

Wong, Y.

IND

Lijst van personen

Pagina 193 van 207

Woordes, J.

Boaborea

Zwart, T.

Universiteit Utrecht

En alle inburgeraars, taalcoaches en docenten die aan dit onderzoek hebben meegewerkt en die
omwille van privacyredenen niet met naam zijn opgenomen.

Lijst van personen

Pagina 194 van 207

D. Samenvatting Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde
Talen
Tabel 28 geeft een beschrijving van de verschillende niveaus in het Europees Raamwerk voor
Moderne Vreemde Talen. Deze beschrijving is overgenomen uit Nederlandse Taalunie,
‘Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen: Leren, Onderwijzen,
Beoordelen (Common European Framework of Reference for Languages: Learning, Teaching,
Assessment), 2008.

Gebruiker
Vaardige gebruiker

Niveau
C2

Toelichting
Kan vrijwel alles wat hij of zij hoort of leest gemakkelijk begrijpen. Kan
informatie die afkomstig is uit verschillende gesproken en geschreven
bronnen samenvatten, argumenten reconstrueren en hiervan
samenhangend verslag doen. Kan zichzelf spontaan, vloeiend en
precies uitdrukken en kan hierbij fijne nuances in betekenis, zelfs in
complexere situaties, onderscheiden.

C1

Kan een uitgebreid scala van veeleisende, lange teksten begrijpen en de
impliciete betekenis herkennen. Kan zichzelf vloeiend en spontaan
uitdrukken zonder daarvoor aantoonbaar naar uitdrukkingen te moeten
zoeken. Kan flexibel en effectief met taal omgaan ten behoeve van
sociale, academische en beroepsmatige doeleinden. Kan een duidelijke,
goed gestructureerde en gedetailleerde tekst over complexe
onderwerpen produceren en daarbij gebruikmaken van organisatorische
structuren en verbindingswoorden.

Onafhankelijke gebruiker

B2

Kan de hoofdgedachte van een ingewikkelde tekst begrijpen, zowel over
concrete als over abstracte onderwerpen, met inbegrip van technische
besprekingen in het eigen vakgebied. Kan zo vloeiend en spontaan
reageren dat een normale uitwisseling met moedertaalsprekers mogelijk
is zonder dat dit voor een van de partijen inspanning met zich
meebrengt. Kan duidelijke, gedetailleerde tekst produceren over een
breed scala van onderwerpen; kan een standpunt over een actuele
kwestie uiteenzetten en daarbij ingaan op de voor- en nadelen van
diverse opties.

Samenvatting Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde talen

Pagina 195 van 207

Gebruiker

Niveau
B1

Toelichting
Kan de belangrijkste punten begrijpen uit duidelijke standaardteksten
over vertrouwde zaken die regelmatig voorkomen op het werk, op school
en in de vrije tijd. Kan zich redden in de meeste situaties die kunnen
optreden tijdens reizen in gebieden waar de taal wordt gesproken. Kan
een eenvoudige lopende tekst produceren over onderwerpen die
vertrouwd of die van persoonlijk belang zijn. Kan een beschrijving geven
van ervaringen en gebeurtenissen, dromen, verwachtingen en ambities
en kan kort redenen en verklaringen geven voor meningen en plannen.

Basisgebruiker

A2

Kan zinnen en regelmatig voorkomende uitdrukkingen begrijpen die
verband hebben met zaken van direct belang (bijvoorbeeld
persoonsgegevens, familie, winkelen, plaatselijke geografie, werk). Kan
communiceren in simpele en alledaagse taken die een eenvoudige en
directe uitwisseling over vertrouwde en alledaagse kwesties vereisen.
Kan in eenvoudige bewoordingen aspecten van de eigen achtergrond,
de onmiddellijke omgeving en kwesties op het gebied van directe
behoeften beschrijven.

A1

Kan vertrouwde dagelijkse uitdrukkingen en basiszinnen, gericht op de
bevrediging van concrete behoeften, begrijpen en gebruiken. Kan
zichzelf aan anderen voorstellen en kan vragen stellen en beantwoorden
over persoonlijke gegevens zoals waar hij/zij woont, wie hij/zij kent en
dingen die hij/zij bezit. Kan op een simpele wijze reageren, aangenomen
dat de andere persoon langzaam en duidelijk praat en bereid is om te
helpen.

Tabel 28 Gemeenschappelijke Referentieniveaus: globale schaal

Samenvatting Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde talen

Pagina 196 van 207

E. Samenvatting actiepunten Deltaplan Inburgering
Acties kwaliteitsverbetering inburgeringsprogramma’s:
(a) Begin 2008:
•

Ontwikkeling competentieprofiel voor uitvoerders van inburgering;

•

Bespreking competentieprofiel met relevante partijen;

•

Start onderzoek best practices in de intake;

•

Aanbod inburgeringsprogramma werknemers;

•

Het rijk neemt het initiatief om in overleg met gemeenten en sociale partners te
inventariseren op welke wijze deze werknemers, bij voorkeur in combinatie met
beroepsvaardigheden, alsnog een inburgeringsprogramma aangeboden kunnen krijgen;

(b) Midden 2008:
•

Start vijf ontwikkelonderzoeken: analfabeten, laagopgeleiden, middelopgeleiden en

•

Start ontwikkeling opleidingsactiviteiten voor uitvoerders op basis van het

hoogopgeleiden en e-learning;
competentieprofiel;
•

Verkenning mogelijkheid internet inburgeringsacademie voor uitvoerders;

(c) 2008 - 2009: Innovatietraject examenprofiel ondernemerschap;
(d) 2009: Best practices voor kwaliteitsverbetering van inburgeringsprogramma’s identificeren,
breed toepasbaar maken en vervolgens landelijk uitrollen;
(e) 2011: Meer maatwerk: 80% van de inburgeringsprogramma’s duaal in 2011.
Acties vereenvoudiging regelgeving:
(a) 1 januari 2008: PVB nadrukkelijker positioneren in de Regeling vrijwillige inburgering;
(b) 1 juli 2008: Direct kunnen opgaan voor het staatsexamen NT2 gerealiseerd;
(c) 2008 - 2009 Voorbereidingsprogramma’s participatiefonds in het kader van de inburgering;
(d) 1 januari 2009:
•

Eén handhavingstermijn gerealiseerd;

•

Eén wet voor verplichte en vrijwillige inburgering gerealiseerd;

•

Persoonsvolgend budget expliciet opnemen in Wet inburgering gerealiseerd;

•

Een inburgeringsaanbod voor alle inburgeringsplichtigen gerealiseerd;

(e) 2009/2010 Participatiefonds voor re-integratie, educatie en inburgering gerealiseerd.
Acties versterking van de uitvoering:
(a) Eind 2007:
•

Afspraken over verbetering van de uitvoering van inburgering met gemeenten en VNG met
betrekking tot:
o

Bestuurlijke verhoudingen/verantwoordelijkheidsverdeling: wie doet wat (inclusief
de rol van uitvoeringsorganisaties);

•

o

In te zetten instrumenten en werkwijzen;

o

Terugdringen van administratieve lasten;

o

Te bereiken resultaten;

Het kabinet zal het initiatief nemen maatschappelijke organisaties te mobiliseren om een
bijdrage te leveren aan de inzet van vrijwilligers als inburgergidsen.

Samenvatting actieplan Deltaplan Inburgering

Pagina 197 van 207

•

Kwalitatief onderzoek naar mogelijkheden om de Wmo en Wet inburgering beter op elkaar
aan te laten sluiten;

•

Afspraken met de SUWI-partners over een betere integratie van de inburgering in de
dienstverlening aan potentiële inburgeraars;

(b) Begin 2008: Verdere professionalisering van gemeentelijk opdrachtgeverschap, ontwikkeld in
samenwerking met gemeenten en aanbieders van inburgeringsprogramma’s;
(c) Medio 2008:
•

Innovatietraject wijkgerichte aanpak start in vijf wijken (tot medio 2009);

•

Toolkit beschikbaar voor inburgergidsen;

•

Start innovatietraject inburgering in de participatieketen (‘toonkamer’);

(d) 2008 - 2009: Voorbereidingstraject participatiefonds.

Samenvatting actieplan Deltaplan Inburgering

Pagina 198 van 207

F. Gedetailleerde resultaten uit het breedteonderzoek
Informeren van inburgeringsplichtigen
Figuur 32 bevat de door gemeenten in het breedteonderzoek genoemde middelen voor het
informeren van inburgeringsplichtigen.

Op welke wijze heeft uw gemeente informatie over rechten en plichten ten aanzien van inburgering aan
inburgeringsplichtigen bekend gemaakt? (meerdere antwoorden mogelijk)
100%

Schriftelijk door een brief
Schrifteljk door brochures
of beeldmateriaal
Mondeling tijdens
intakegesprek
Verwijzing naar
www.inburgeren.nl
Voorlichtingsbijeenkomst
en
Bezoeken

80%

60%

40%

Anders

20%

0%
Totaal

G4

G32

G52

overig

Figuur 32 Gemeentelijke middelen voor het informeren van inburgeringsplichtigen

Toelichting:
(a) Gemeenten informeren inburgeraars ook door middel van geschreven informatie; per brief
(door 69% van de gemeenten), door verwijzing naar de website www.inburgeraars.nl (60% van
de gemeenten) of door het verstrekken van brochures (45% van de gemeenten);
(b) In mindere mate gebruiken gemeenten voorlichtingsbijeenkomsten (33% van de gemeenten),
huisbezoeken (21% van de gemeenten) of andere methoden (16% van de gemeenten) om
inburgeraars te informeren;
(c) Naar mate gemeenten groter zijn, combineren zij meer methoden om inburgeraars van
voldoende informatie te voorzien.

Identificatiemethoden
Naast het BPI gebruiken gemeenten ook andere methoden ter identificatie van
inburgeringsplichtigen. Figuur 33 geeft een overzicht van door gemeenten genoemde gebruikte
methoden.

Gedetailleerde resultaten uit het breedteonderzoek

Pagina 199 van 207

Op welke wijze worden inburgeringsplichtige oudkomers geidentificeerd? (meerdere antwoorden mogelijk)
100%
Door middel van het BPI

80%
Door middel van een
analyse op het GBA

60%
Door middel van eigen
bestanden

40%
Anders

20%

0%
Totaal

G4

G32

G52

overig

Figuur 33 Identificatie inburgeringsplichtige oudkomers

Sanctioneren
In het kader van de handhavende rol beschikken gemeenten over een set van sanctiemaatregelen.
Deze maatregelen zijn hier nader toegelicht:
Gemeenten zijn bevoegd om mensen voor een intake uit te nodigen. Aan het niet- meewerken aan
de intake en de daaruit volgende afspraken zijn sanctiemogelijkheden verbonden:
(a) Voor het niet-verschijnen of meewerken aan de intake kan een boete van maximaal € 250
worden opgelegd;
(b) Het niet-naleven van aan de inburgeringsvoorziening te verbinden verplichtingen, zoals het
volgen van de lessen en het afleggen van het inburgeringsexamen, kan door de gemeente
eveneens met een bestuurlijke boete van maximaal € 500 worden gesanctioneerd.
Gemeenten beschikken daarnaast over de volgende sanctiemogelijkheden:
(a) Een bestuurlijke boete van maximaal € 500 die kan worden opgelegd, indien niet binnen de
voorgeschreven termijn (3,5 of 5 jaar) aan de inburgeringsplicht is voldaan;
(b) De boete kan herhaald worden - elke twee jaar - net zolang tot de inburgeringsplichtige het
examen heeft behaald, tot het moment waarop hij de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt. Bij het
herhaald opleggen kan de boete maximaal € 1.000 bedragen;
Indien de betrokkene na ommekomst van de termijn van 3,5 of 5 jaar aannemelijk maakt dat hem
ter zake geen verwijt treft, zal het college de termijn verlengen en blijft het opleggen van een boete
achterwege. Indien ook de verlengde termijn niet wordt gehaald, dan kan de gemeente wederom
een boete opleggen of de termijn verlengen. Dit zal zich net zolang kunnen herhalen, totdat de
betrokkene 65 jaar is.
Het niet-voldoen aan de inburgeringsplicht blijft derhalve beboetbaar. Slechts indien het college op
grond van aantoonbaar geleverde inspanningen tot het oordeel komt dat het voor de
inburgeringsplichtige niet mogelijk is het examen te behalen, zal het college alsnog kunnen
besluiten de betrokkene te ontheffen van de inburgeringsplicht.

Gedetailleerde resultaten uit het breedteonderzoek

Pagina 200 van 207

Er worden twee hoofddoelgroepen gehandhaafd: oudkomers en nieuwkomers. Om te voorkomen
dat er achterstanden bij nieuwkomers worden opgelopen, moeten gemeenten alle nieuwkomers
actief handhaven. Hiertoe behoren met name vreemdelingen die na inwerkingtreding van het
nieuwe inburgeringstelsel voor een niet-tijdelijk doel tot Nederland worden toegelaten
(asielgerechtigden en reguliere migranten). Gemeenten moeten nieuwkomers binnen zes weken na
inschrijving in de gemeente oproepen voor een intake. Bij nieuwkomers begint op dat moment ook
de handhavingstermijn.
De handhaving van nieuwkomers kan twee vormen aannemen:
(a) Bij de nieuwkomers aan wie een inburgeringvoorziening wordt aangeboden, houdt actief
handhaven in dat de gemeente actief bewaakt of de inburgeringsplichtige de aan de
inburgeringvoorziening verbonden verplichtingen nakomt, en zo nodig sanctioneert;
(b) Nieuwkomers die zichzelf voorbereiden, worden eerst op intake uitgenodigd en na het
verstrijken van de termijn (3,5 of 5 jaar) wordt bekeken of aan de inburgeringsplicht is voldaan.
Als dit niet het geval is, kan alsnog een bestuurlijke boete worden opgelegd.
Voor oudkomers is de handhaving enigszins anders ingericht. Vanwege de omvang van de groep
oudkomers - ten tijde van de invoering van de wet geschat op circa 250.000 personen - werd
verwacht dat deze groep niet in één keer gehandhaafd kan worden. Gefaseerd worden de
oudkomers opgeroepen voor een intakegesprek. Dan wordt vastgesteld of de oudkomer op dat
moment inburgeringsplichtig is. In of dat geval wordt er een beschikking afgegeven en gaat de
handhavingstermijn lopen. Na het verstrijken van de handhavingstermijn kan gesanctioneerd
worden in het geval van niet-nakoming.
Overigens kan voor gecombineerde trajecten ook gebruik worden gemaakt van de
sanctioneringsmaatregelen die staan beschreven in het andere (niet-inburgerings) deel van het
traject, zoals onder andere de Wet werk en bijstand.
Aanvullende examenresultaten
In hoofdstuk 5 van dit rapport zijn de examenresultaten van een aantal groepen beschreven. Het
betreft hierbij de resultaten naar geslacht, leeftijd en land van herkomst over de
onderzoeksperioden (2007 tot en met 2009). Deze bijlage bevat de analyses van het
examenresultaat van het gehele inburgeringsexamen. Deelexamenresultaten maken geen
onderdeel uit van deze analyses. Aangenomen mag worden dat de resultaten van de deelexamens
niet afwijken van het totale examenresultaten; om een geheel examen te behalen, moeten immers
alle deelexamens worden gehaald (tenzij er sprake is van een gedeeltelijke vrijstelling). Het
beperkte aantal analyses dat op de deelexamens is uitgevoerd, bevestigt dit beeld.
Voor de interpretatie van de uitkomsten is het van belang te realiseren dat dit de eerste 33.000
personen betreft die het volledige examens hebben afgelegd. Zoals in de hoofdrapportage staat
vermeld, zijn er op dit moment nog meer dan 100.000 inburgeraars die nog een examen moeten
doen.

Gedetailleerde resultaten uit het breedteonderzoek

Pagina 201 van 207

Daarom moeten deze analyses worden gezien als een eerste indruk van de verschillen en niet
meer dan dat. Cijfers zijn daarom afgerond op honderdtallen (bij meer dan 1.000 examens) en
tientallen (bij minder dan 1.000 examens). Om die reden worden er geen totalen getoond.
Verder moet worden opgemerkt dat een aantal belangrijke verklarende factoren voor het al dan niet
halen van het examen niet in de ISI-bestanden is opgenomen. Uit eerder onderzoek van Significant
(in het kader van de kortetermijn evaluatie van de Wet inburgering buitenland) bleek dat het aantal
jaar dat een persoon onderwijs heeft genoten (een variant op het lastiger vast te stellen
opleidingsniveau) en de taal die thuis wordt gesproken (Nederlands) significant van invloed waren
op het behaalde taalniveau bij het inburgeringsexamen buitenland

242

. Door het ontbreken van deze

verklarende variabelen kan niet worden vastgesteld of de geconstateerde verschillen veroorzaakt
worden door deze variabelen. In lopend VROM-onderzoek (Proeftuinen) wordt wel rekening
gehouden met deze, en eventueel andere, achtergrondkenmerken.
Algemene resultaten
Het slagingspercentage voor het inburgeringsexamen van 2007-2009 is 79% (zie 4.7.2). De
definitie van het slagingspercentage is hier: alle geslaagden voor het inburgeringsexamen in de
periode tussen 2007 en 2009 gedeeld door alle personen die een volledig examen afgelegde in de
periode tussen 2007 en 2009. Deze definitie geeft het best de stand van zaken op dit moment
weer. In de hoofdrapportage wordt ook een slagingspercentage per startjaar berekend; gezien de
lagere aantallen in 2007 en 2008 wordt dat in deze bijlage niet gedaan.
Resultaten naar geslacht
Tabel 29 toont de resultaten naar geslacht. Mannen hebben een hoger slagingspercentage dan
vrouwen; 86% van de mannen slaagt uiteindelijk tegenover 76% van de vrouwen.
Geslacht

Aantal
examens

Aantal
geslaagd

Slagingspercentage

Man

12.400

10.300

83%

Vrouw

20.400

15.500

76%

Tabel 29 Slagingspercentages uitgesplitst naar geslacht

Resultaten naar leeftijd
Naarmate de leeftijd hoger wordt, is het slagingspercentage lager. Tabel 30 toont het
slagingspercentage naar leeftijdscategorie. Van de deelnemers in de leeftijd tot 25 jaar slaagt 85%
en in de leeftijd van 26 tot en met 35 jaar 84%. Vervolgens daalt het slagingspercentage tot 60%
voor examenanten ouder dan 55 jaar.

242

Dit onderzoek had betrekking op de Wet inburgering buitenland, waarbij wordt opgeleid tot een lager niveau dan het

inburgeringsexamen (A1min) . Dit is niet helemaal vergelijkbaar met de Wet inburgering, maar geeft wel een indicatie.

Gedetailleerde resultaten uit het breedteonderzoek

Pagina 202 van 207

Overigens is het aantal examens in die leeftijd veel lager dan de overig ën.
Leeftijd

Aantal
examens

Aantal
geslaagd

Slagingspercentage

Tot 25 jaar

2.700

2.300

85%

26 t/m 35 jaar

14.000

11.700

84%

36 t/m 45 jaar

11.100

8.500

77%

46 t/m 55 jaar

4.100

2.700

66%

56 en ouder

800

500

60%

Tabel 30 Slagingspercentages uitgesplitst naar leeftijd

Resultaten naar land van herkomst
Er zijn verschillen in de resultaten naar land van herkomst. Tabel 31 geeft de examenresultaten
weer van de landen van herkomst waaruit meer dan 200 personen een volledig examen hebben
afgelegd. De groep ‘overige landen’ bestaat uit alle landen waar minder dan 200 volledige
examenkandidaten zijn.
Aantal
examens

Aantal
geslaagd

Slagingspercentage

Afghanistan

1.500

1.200

80%

Angola

350

290

82%

Brazilië

410

350

86%

Burundi

320

260

82%

China

1.100

900

74%

Colombia

270

210

75%

Dominicaanse Rep.

200

130

66%

Egypte

510

430

85%

Ethiopië

330

240

73%

Fillipijnen

390

350

90%

Ghana

450

350

77%

Guinea

280

230

82%

India

310

260

84%

Indonesië

700

630

91%

Irak

2.600

2.200

85%

Iran

820

690

85%

Kaapverdië

210

160

73%

Morocco

4.000

2.900

74%

Nigeria

480

400

84%

Pakistan

400

290

74%

Land van herkomst

Gedetailleerde resultaten uit het breedteonderzoek

Pagina 203 van 207

Aantal
examens

Aantal
geslaagd

Slagingspercentage

Polen

250

230

93%

Sierra Leone

530

440

83%

Somalië

860

620

72%

Sudan

500

420

83%

Suriname

260

240

91%

Syrië

480

420

86%

Thailand

750

620

82%

Turkije

5.100

3.200

63%

Viëtnam

270

200

74%

Voormalig Joegoslavië

1.400

1.200

85%

Voormalige Sovjetunie

2.100

1.900

90%

Overigen

4.700

3.900

83%

Land van herkomst

Tabel 31 Slagingspercentage uitgesplitst naar land

Resultaat naar type inburgeraar (oudkomers of nieuwkomer)
Zowel oudkomers als nieuwkomers kunnen een inburgeringsexamen doen. De
slagingspercentages tussen de twee groepen verschilt licht. Bij de nieuwkomers ligt het
slagingspercentage op 80%, bij de oudkomers op 78%.
Oudkomer of nieuwkomer

Aantal
examens

Aantal
geslaagd

Slagingspercentage

Nieuwkomers

10.700

8.500

80%

Oudkomers

21.900

17.100

78%

Tabel 32 Slagingspercentage uitgesplitst naar land

Gedetailleerde resultaten uit het breedteonderzoek

Pagina 204 van 207

G. Vergelijking kostenonderzoek
Inleiding
Onderzoek van de gemeente Amsterdam naar de kosten voor de uitvoering van de Wet inburgering
zijn mede aanleiding tot het kostenonderzoek. Als onderdeel van de evaluatie van de wet heeft
minister Van der Laan toegezegd inzicht te bieden in de kosten voor de uitvoering van de wet. In
zijn brief aan de Tweede Kamer heeft hij aangegeven inzicht te bieden in de cursuskosten en de
verhouding tussen de uitvoeringskosten en de cursuskosten

243

.

De minister voor WWI meldt in deze brief onder andere naar aanleiding van eerder uitgevoerd
kostenonderzoek in opdracht van de gemeente Amsterdam: “De bijgevoegde eindrapportage bevat
een kostenvergelijking van de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Haarlem en
Haarlemmermeer. Het is prematuur om aan de hand van dit onderzoek bij zes gemeenten al
algemene inhoudelijke conclusies te trekken. De uitkomsten van dit onderzoek zal ik wel
meenemen bij de evaluatie van de Wet inburgering, waarin ook het kostenaspect van de
inburgeringsvoorzieningen een plaats zal krijgen. Daarbij zal zeker de verhouding tussen
cursuskosten en uitvoeringskosten nader worden onderzocht.”
In deze bijlage zijn de gemiddelden van de resultaten uit het onderzoek van Amsterdam vergeleken
met de gemiddelden uit het kostenonderzoek.
Vergelijking met het vergelijkend onderzoek van de gemeente Amsterdam
Het onderzoek van de gemeente Amsterdam bevat ook informatie over uitvoeringskosten en
cursuskosten. In gesprek met de G4-gemeenten is onderzocht wat de overeenkomsten en
verschillen zijn tussen het kostenonderzoek en het onderzoek van de gemeente Amsterdam. In
tegenstelling tot het kostenonderzoek heeft het onderzoek van Amsterdam de kosten per gemeente
in beeld gebracht en niet de gemiddelden per gemeentegroep. Om de resultaten enigszins
vergelijkbaar te maken met het kostenonderzoek is het gemiddelde bepaald van de kosten van de
G4 uit het onderzoek van Amsterdam. De gemeenten Haarlem en Haarlemmermeer zijn in deze
vergelijking buiten beschouwing gelaten.

243

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 31 143, nr. 72.

Vergelijking kostenonderzoek

Pagina 205 van 207

Tabel 33 geeft de gemiddelde cursuskosten voor de G4 (geïndexeerd naar 2009) en de uitkomsten
uit het kostenonderzoek.
Kostensoort

Onderzoek Amsterdam

Kostenonderzoek 2009

Gemiddelde G4

Gemiddelde G4

Cursuskosten duaal

€ 4.300

€ 4.234

Uitvoeringskosten

€ 2.301

€ 1.371

Overige kosten

€ 417

-

Totaal

€ 7.017

€ 5.604

Tabel 33 Vergelijking resultaten onderzoek van de gemeente Amsterdam en kostenonderzoek

Met name de uitvoeringskosten voor de G4 zijn in het kostenonderzoek veel lager dan in het
onderzoek van Amsterdam. Het verschil tussen het onderzoek van de gemeente Amsterdam en het
kostenonderzoek is deels te verklaren door een andere afbakening en het hanteren van andere
definities. In het onderzoek van de gemeente Amsterdam zijn kosten opgenomen die in de
evaluatie niet zijn meegenomen, omdat ze niet direct toerekenbaar zijn aan de wet, of omdat er
geen betrouwbare informatie over is te vinden. Het betreft de volgende kostenposten:
(a) Kosten voor medische keuringen;
(b) Werving en communicatie;
(c) Monitoring en onderzoek;
(d) Deel alfabetisering met een link met inburgering.
De tweede verklaring is het verschil in onderzoeksmethode. Het onderzoek van de gemeente
Amsterdam hanteert de kostenrealisatie als uitgangspunt voor de uitvoeringskosten en het
kostenonderzoek gaat uit van het aantal fte dat werkzaam was in 2009 vermenigvuldig met
personele kosten per fte per functieniveau. Ook houdt het kostenonderzoek geen rekening met
externe inhuur.

Vergelijking kostenonderzoek

Pagina 206 van 207

H. Onderzoeksteam
Het onderzoeksteam dat de evaluatie heeft uitgevoerd bestaat uit:
(a) Ir. P.A.C. Tazelaar (projectleider);
(b) Ir. M.R. Goedvolk;
(c) Dr. ir. W. van Plaggenhoef;
(d) Drs. R.P. Keizer;
(e) J. van Veldhuizen BSc;
(f)

M.C. van der Grift MSc;

(g) Ir. W.M. Tuinhout;
(h) Drs. M. Blom MA;
(i)

M. Brons;

(j)

B. Verweij;

(k) M. den Braber;
(l)

Drs. B. Karssen (partner);

(m) Ir. J.P. Papenhuijzen MBA (partner).
Significant b.v.
Thorbeckelaar 91
3770 ED BARNEVELD
0342 40 52 40

Onderzoeksteam

Pagina 207 van 207

Significant B.V. | Thorbeckelaan 91, 3771 ED Barneveld | T 0342 40 52 40 | info@significant.nl | www.significant.nl