Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3186

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 september 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij de 14 fiches
inzake het Fit-for-55 pakket die werden opgesteld door de werkgroep
Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).
De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
getiteld «Beoordeling van Fit-for-55 pakket van de Europese Commissie»
die u separaat toegaat, is tevens onderdeel van de kabinetsreactie en
betreft de reactie op de overkoepelende Commissiemededeling alsook de
overkoepelende uitgangspunten voor de Nederlandse inzet in de
komende onderhandelingen in de Raad.
Ondergenoemde 14 fiches zijn bijgesloten:
Fiche: Herziening Richtlijn Hernieuwbare Energie (Kamerstuk 22 112,
nr. 3185)
Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie
Fiche: Herziening Richtlijn energiebelastingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3187)
Fiche: Verordening bijmengverplichting van duurzame luchtvaartbrandstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3188)
Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart (Kamerstuk 22 112, nr. 3189)
Fiche: Verordening uitrol infrastructuur alternatieve brandstoffen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3190)
Fiche: Verordening aanscherping CO2-normen nieuwe personen- en
bestelauto’s in 2030 en 2035 (Kamerstuk 22 112, nr. 3191)
Fiche: Herziening richtlijn EU ETS voor luchtvaart en implementatie
CORSIA (Kamerstuk 22 112, nr. 3192)
Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR (Kamerstuk 22 112, nr. 3193)
Fiche: ESR Verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3194)
Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening (Kamerstuk 22 112,
nr. 3195)

kst-22112-3186
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

1

Fiche: Mededeling EU-Bossenstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3196)
Fiche: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism (Kamerstuk
22 112, nr. 3197)
Fiche: Verordening Social Climate Fund (SCF) (Kamerstuk 22 112, nr. 3198)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Th.J.A.M. de Bruijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

2

Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende energie-efficiëntie (herschikking)
b) Datum ontvangst Commissiedocument
14 juli 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM (2021) 558 final 2021/0203 (COD)
d) EUR-Lex
https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/
proposal_for_a_directive_on_energy_efficiency_recast.pdf
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2021) 624 final
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Vervoer, Telecommunicatie en Energie
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
h) Rechtsbasis
Artikel 194 lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Dit voorstel maakt onderdeel uit van het Fit-for-55-pakket1. Het Fit-for-55pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel van ten minste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990, zoals vastgelegd
in de Europese Klimaatwet2. Energie-efficiëntie is voor de Commissie een
prioriteit. Het EU-brede energie-efficiëntiehoofddoel voor 2030 wordt het
realiseren van 9% energiebesparing, ten opzichte van het referentiescenario uit 2020. Dit komt neer op verhoging van de huidige energiebesparingsdoelstelling van 32,5% naar 39% (voor primair verbruik3) en 36%
(voor finaal verbruik). Dit collectieve doel wordt bindend en de nationale
bijdragen blijven indicatief.
Om tot het hogere hoofddoel te komen stelt de Commissie aanscherping
en introductie van subdoelen voor. Eén daarvan is dat de nationale
energiebesparingsplicht verhoogd wordt van 0,8% naar 1,5% per jaar,
geldend in de periode 2024–2030. Besparingen door het efficiënter gebruik
van fossiele energie tellen hiervoor niet langer mee.
De eisen rondom verplichte energieaudits worden gewijzigd. In de huidige
bepalingen verplicht de omvang van het personeelsbestand of het
jaarinkomen ondernemingen om een audit uit te voeren. In het voorstel
1

Het kabinet informeert de Kamer met een kamerbrief over het Fit-for-55-pakket welke gelijktijdig aan de Kamer is gestuurd.
2
Kamerstuk 32 813, nr. 808.
3
Primair verbruik: het eigen verbruik van de energiesector (gewonnen uit de natuur, bijvoorbeeld uit olie en gas). Tevens de distributieverliezen. Finaal verbruik: totaalverbruik van
eindgebruikers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

3

moeten ondernemingen met een energiegebruik boven de 100 terajoule
(TJ) (over een periode van 3 jaar, alle energiedragers samengenomen)
verplicht een energiemanagementsysteem in gebruik nemen. Ondernemingen met een verbruik tussen de 10 en 100 TJ per jaar kunnen kiezen
tussen een energiemanagementsysteem en een energieaudit, eens per
vier jaar. Een milieubeheer-systeem kan ook invulling geven aan de
EED-auditplicht.
Het voorstel introduceert een verplichting om het Energy Efficiency First
(EEF)-principe toe te passen waarbij oplossingen op het terrein van
energie-efficiëntie meegewogen dienen te worden bij beleids- en
investeringsbeslissingen (in zowel de energie- als niet-energetische
sectoren). Er moet een nationale instantie worden aangewezen die (i) de
toepassing van EEF en (ii) de effecten van o.a. beleid- en investeringsmaatregelen op energieconsumptie monitort. Ook moet aan de
Commissie gerapporteerd worden hoe lidstaten hieraan invulling geven.
Naar verwachting publiceert de Commissie eind september 2021
richtsnoeren over de uitwerking van het EEF-principe.
De Commissie stelt dat publieke instellingen zoals gedefinieerd in de
Richtlijn betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten4 een
belangrijke voorbeeldrol hebben qua energiebesparing. Zo moet het finale
energiegebruik van publieke instellingen jaarlijks met 1,7% verminderen
(ten opzichte van de uitgangspositie twee jaar voor de inwerkingtreding
van de EED-herschikking). Lidstaten kunnen zelf bepalen welke instanties
hieraan bijdragen, hoeveel, en op welke manier. Dit dient jaarlijks
gerapporteerd te worden. Lidstaten moeten ervoor zorgen dat medeoverheden energie-efficiëntie in hun klimaat- en energieplannen betrekken.
Publieke instellingen dienen verder minimaal 3% per jaar van het totale
vloeroppervlak van hun gebouwen met een vloeroppervlak groter dan
250m_ te renoveren naar bijna energieneutrale gebouwen (BENG)
conform de EPBD5. Deze gegevens worden opgenomen in een publiek
toegankelijk gebouwenbestand dat jaarlijks wordt bijgewerkt. Een
alternatieve aanpak, zoals beschreven in de Routekaarten Maatschappelijk
Vastgoed uit het Klimaatakkoord, die een gelijkwaardige of hogere
energiebesparing oplevert is volgens het voorstel niet meer mogelijk. Het
wordt wel mogelijk de verplichting in te vullen door middel van een
jaarlijkse financiële bijdrage aan een op te richten nationaal fonds voor
energie-efficiëntie. Deze bijdrage dient in dat geval gelijk te zijn aan de
financiële verplichting die nodig is om aan de renovatieverplichting te
voldoen.
De plicht tot energie-efficiënte overheidsinkopen wordt verbreed naar alle
overheidsniveaus. Lidstaten dragen er zorg voor dat alle aankopen (o.a.
producten, diensten, gebouwen) boven eerder vastgelegde drempelwaardes6 energie-efficiënt zijn. Hier moet ook het EEF-principe worden
toegepast.
Er wordt een nieuwe definitie gegeven van «efficiënte» stadsverwarming7,
waar nieuwe en gerenoveerde installaties voor stadsverwarming aan
moeten voldoen. Stadsverwarmings-installaties met een output van meer
4

2014/24/EU
Energieprestatie van gebouwen richtlijn (Energy Performance of Buildings Directive (EPBD). De
Commissie is van plan eind 2021 voor deze richtlijn ook met een herzieningsvoorstel te komen
als onderdeel van het Fit for 55-pakket.
6
Zoals vastgesteld in artikel 8 van Directive 2014/23/EU, Artikel 4 van Directive 2014/24/EU en
Artikel 15 van Directive 2014/25/EU.
7
Stadsverwarming is de vertaling van district heating uit het EED-voorstel. Hiermee kunnen
echter ook installaties buiten steden of met een regionaal karakter bedoeld worden.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

4

dan 5MW die vanaf 2025 (of iedere 5 jaar daarna) niet voldoen aan de dan
geldende eisen voor «efficiënte» stadsverwarming moeten een plan
maken hoe zij in lijn kunnen komen met deze eisen. Daarnaast moeten
lidstaten medeoverheden (ten minste in steden met minstens 50.000
inwoners) aanmoedigen tot het maken van eigen warmte- en koudeplannen, met daarin onder meer potentieanalyses en beleidsvoornemens
om deze potentie te ontsluiten. Met het oog op het toenemende stroomverbruik van ICT en datacenters8 worden datacenters in 2024 verplicht
jaarlijks te rapporteren over hun energiegebruik en restwarmtepotentieel.
In het voorstel wordt ook de aandacht gevestigd op het verhogen van de
energieleverings-zekerheid voor kwetsbare consumenten en huishoudens.
Lidstaten moeten met hun sociaal en energiebeleid prioriteit geven aan
deze groepen. Ook moeten de ontvangen financiële bijdragen uit het
voorgestelde Social Climate Fund9 worden aangewend om deze doelen
na te streven.
b) Impact assessment Commissie
In het Impact Assessment wordt ingegaan op de verschillende wijzen
waarop de EED-herschikking op een passende en efficiënte wijze zou
kunnen bijdragen aan de verhoogde EU-doelstellingen. De Commissie
stelt dat de energiebesparingsdoelen significant verhoogd moeten
worden ten opzichte van de bestaande 32,5% om bij te dragen aan 55%
uitstootvermindering in 2030. De voornaamste impact is dat de EU minder
energie gebruikt zonder daarbij het gewenste niveau van consumptie,
goederen en diensten te compromitteren. Dit gaat gepaard met meer
energiezekerheid, lagere kosten voor de invoer van fossiele energie en
een vermindering van schadelijke neveneffecten, zoals uitstoot van
luchtverontreinigende stoffen. Ook wordt verwacht dat de nieuwe richtlijn
tot meer innovatie en concurrentievermogen leidt. De Commissie
verwacht dat de energiebesparingen in alle sectoren gerealiseerd worden
door investeringen die na een bepaald aantal jaar worden terugverdiend.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het Nederlandse klimaatbeleid stuurt traditioneel op CO2-reductie, waarbij
doorgaans de meest kostenefficiënte maatregelen eerst worden genomen.
Binnen de EU-systematiek wordt niet alleen gestuurd op het hoofddoel
van CO2-reductie maar ook op een aantal subdoelen (bijvoorbeeld voor
energie-efficiëntie en aandeel hernieuwbare energie). Subdoelen kunnen
een waardevolle bijdrage leveren aan het behalen van de gestelde
klimaatdoelen voor 2030. Het kabinet zal daarom voorgestelde subdoelen
op hun merites beoordelen en de voor-en nadelen ervan afwegen.
Energie besparen is van groot belang voor een vermindering van
CO2-uitstoot en het behalen van (EU-)klimaatdoelen. In Nederland geldt
de Energiebesparingsplicht10, die bedrijven en instellingen verplicht alle
energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of
minder uit te voeren. Deze geldt voor bedrijven en instellingen die per jaar
vanaf 50.000kWh of 25.000m3 aardgas (of een equivalent daarvan)
verbruiken, met uitzondering van bedrijven die onder het ETS-systeem
8

Datacenters hebben volgens de Commissie in 2030 naar verwachting een aandeel van 3,21%
van de totale energievraag.
Zie hiervoor het BNC-fiche over het Social Climate Fund.
10
Afkomstig uit het Activiteitenbesluit Milieubeheer, https://wetten.overheid.nl/BWBR0022762/
2021-07-01
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

5

vallen. In 2019 trad de Informatieplicht11 voor voornoemde groep in
werking, die verplicht tot een vierjaarlijkse rapportage van de uitgevoerde
maatregelen en een jaarlijkse energieverbruikrapportage.
Binnen het kader van de convenanten Meerjarenafspraken energieefficiëntie (MJA3/MEE)12 en het Energieakkoord13 werkten bedrijven en
instellingen uit 40 sectoren samen aan energiebesparing. Deze convenanten eindigden op 31 december 2020.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet oordeelt in algemene zin positief over het voorstel, maar ziet
dat er belangrijke aandachtspunten zijn. Het kabinet is van mening dat de
EED een belangrijk element is in het totaalpakket aan beleid om ten
minste 55% emissiereductie in 2030 op een kosteneffectieve wijze te
realiseren. Het kabinet ziet ook dat zonder een verhoging van het
bestaande 32,5%-doel het lastig wordt aan de verhoogde klimaatdoelen te
voldoen.
Nederland zet traditioneel in op het sturen op het hoofddoel van
CO2-reductie, met als voordeel dat de meest kostenefficiënte maatregelen
eerst worden genomen. Niettemin kan een subdoel voor energieefficiëntie wel degelijk opportuun zijn, gezien de ambitie en het risico dat
we de 2030 en 2050-doelen anders niet halen. Per subdoel zou afgewogen
moeten worden of de genoemde voordelen opwegen tegen de nadelen op
basis van een aantal criteria, zoals: of de subdoelen op EU- of nationaal
niveau gelden, of ze in lijn zijn met het subsidiariteitsprincipe, of ze
indicatief of bindend zijn en of ze voldoende geïnstrumenteerd zijn.
Daarnaast zal het kabinet de haalbaarheid, uitvoerbaarheid en eventuele
budgettaire consequenties van de diverse subdoelen voor energieefficiëntie meewegen bij haar uiteindelijke beoordeling. Deze gedetailleerde beoordeling vereist meer tijd. In dit BNC-fiche wordt een eerste
inschatting gemaakt.
Het voorstel van de Commissie voor bindende doelen op EU-niveau, met
indicatieve nationale bijdrage, sluit aan bij het uitgangspunt van het
kabinet dat lidstaten in staat moeten blijven om hun reductiedoelstellingen op de meest kostenefficiënte wijze te behalen. Het kabinet
wil de vrijheid behouden een optimale mix van beleid, maatregelen en
technologieën in te zetten die recht doet aan de nationale context. Het
kabinet is derhalve geen voorstander van bindende doelstellingen voor
energie-efficiëntie, noch op lidstaatniveau, noch voor specifieke sectoren.
De huidige indicatieve bijdragen van Nederland aan het EU-doel van
32,5% energiebesparing in 2030 worden uitgewerkt in het Integrale
Nationale Energie en Klimaatplan. Een hogere indicatieve bijdrage van
Nederland vergt naar verwachting een forse (extra) inspanning. Hetzelfde
geldt voor de verhoging van de energiebesparingsplicht.
Het kabinet zal aan de Commissie voorstellen om een lagere ondergrens
voor verplichte audits op te nemen, waardoor meer bedrijven onder de
auditplicht vallen. Daarnaast acht het kabinet het wenselijk dat er een
EU-brede verplichting komt om maatregelen met een terugverdientijd van
5 jaar of minder uit te voeren. Onder de nieuwe audit-definities (>100 TJ)
vallen naar eerste schatting 300 van de 373 Nederlandse ETS-bedrijven.
De nieuwe ondergrens op 10 TJ zal betekenen dat er minder onderne11

idem
Kamerstuk 30 196, nr. 734
13
Kamerstuk 30 196, nr. 202
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

6

mingen onder de EED-auditplicht vallen dan voorheen. Uit een beperkte
steekproef blijkt het om 30% van de ondernemingen te gaan.
Momenteel is het nog onduidelijk hoe de Commissie sturing op het
EEF-principe vorm wil geven aangezien de Commissie de uitwerking
hiervan pas binnenkort zal publiceren. Tevens is niet duidelijk hoe zij deze
sturing ziet samengaan met andere onderdelen van het «Fit-for-55»
pakket, specifiek de sectordoelen voor gebruik van Renewable Fuels of
Non-Biological Origin (RFNBO) onder de RED14, die juist tot een hoger
energieverbruik en meer lokale luchtverontreiniging kunnen leiden. Het
kabinet zal hierover opheldering vragen bij de Commissie.
Het kabinet onderschrijft het nut van energie-efficiëntiemaatregelen in het
geval dit kosteneffectieve CO2-reductie bewerkstelligt. Niettemin staat het
kabinet redelijk terughoudend tegenover het EEF-principe dat impact zal
hebben op alle beleidsterreinen en veel monitorings- en rapportagewerk
kan opleveren. Er moet nader worden onderzocht wat het effect is van
toepassing van het EEF-principe op sectoren zoals de gebouwde
omgeving, transport, elektriciteit, en industrie. Het kabinet zal de nadere
invulling van het EEF-principe kritisch beoordelen en hecht er belang aan
dat bij de toepassing ervan voldoende ruimte wordt gelaten aan lidstaten
om energiebesparingsmaatregelen te nemen die zowel op de korte als de
lange termijn het meest kosteneffectief zijn. Het kabinet wacht de
richtsnoeren met interesse af.
Het kabinet is positief over de voorgestelde wijziging voor een jaarlijkse
minimale energiebesparingsverplichting voor publieke instellingen, mits
het haalbaar en betaalbaar is. De voorgestelde aanpak zorgt voor
voldoende flexibiliteit voor lidstaten om de energie-efficiëntie te verbeteren. In de Nederlandse context zal het wel extra inzet op verduurzaming
van publieke gebouwen vergen om aan deze verplichting te kunnen
voldoen en er zullen budgettaire gevolgen zijn.
Net als de Commissie ziet het kabinet de noodzaak om via een hogere
renovatiegraad de verduurzaming van de gebouwde omgeving aan te
jagen en te versnellen om de klimaatdoelen te bereiken. Het kabinet ziet
daarbij een belangrijke rol weggelegd voor de publieke sector, met
flexibiliteit in de maatregelkeuze. Het kabinet is echter van mening dat het
voorstel deze flexibiliteit beperkt om drie redenen.
Ten eerste biedt de verplichting dat in een keer gerenoveerd moet worden
naar de nieuwbouweis BENG, voortvloeiend uit de gebouwenrichtlijn
(EPBD), lidstaten onvoldoende ruimte om stapsgewijs te renoveren naar
kosteneffectieve, energie-efficiënte niveaus voor verschillende type
gebouwen. Momenteel is een BENG-renovatie vergaand en kostbaar,
terwijl dat wellicht stapsgewijs of over 10 jaar al beter haalbaar is. Zeker
voor sectoren met een verouderde gebouwenvoorraad is dit niet haalbaar.
Het voorstel kan botsen met het nationale beleid, zoals de eindnorm voor
utiliteitsgebouwen gericht op 2050, die Nederland op dit moment
ontwikkelt.
Ten tweede vindt het kabinet dat een alternatieve renovatie-aanpak, die
leidt tot hetzelfde of een beter resultaat via gebouwmaatregelen op
natuurlijke momenten van verbouwing of renovatie, mogelijk moet zijn,
evenals het rapporteren op sectorniveau. Dit past goed bij de Nederlandse
portefeuilleaanpak en sectorale routekaarten voor maatschappelijk
vastgoed die zijn opgesteld naar aanleiding van het Klimaatakkoord.

14

Renewable Energy Directive, zie hiervoor apart fiche.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

7

Ten derde vindt het kabinet dat lidstaten de mogelijkheid moeten krijgen
om gebouwen van de krijgsmacht en monumenten uit te (blijven)
zonderen van de renovatieverplichting wanneer renovatie de cultuurhistorische waarde en/of militaire doeleinden aantast. Ten slotte zal het kabinet
aan de Commissie opheldering vragen over hoe de voorbeeldrol voor
publieke instellingen in het voorstel samenhangt met de voorbeeldrol
voor publieke gebouwen in het voorstel over herziening van de RED15.
Een heldere definitie en afbakening van zowel publieke instellingen als
publieke gebouwen ontbreekt in de voorstellen.
Het kabinet steunt het voorstel om de plicht om energiebewust aan te
besteden te verbreden naar medeoverheden. De ambities van het
Commissievoorstel passen bij het nationale beleid voor maatschappelijk
verantwoord inkopen. Het kabinet zal wel aandacht blijven vragen voor de
uitvoerbaarheid en het beperken van administratieve lasten voor
bedrijven en (mede)overheden, bijvoorbeeld bij aanvullende rapportageverplichtingen.
Het kabinet verwelkomt de strengere normen voor stadsverwarming,
maar ziet graag dat de nieuwe eisen om te kwalificeren als efficiënt niet
(alleen) uitgedrukt worden in hoeveelheid hernieuwbare energie, maar
(ook) in CO2-besparing. Het voorstel om decentrale overheden aan te
moedigen warmte- en koudeplannen op te stellen, is een praktijk die in
Nederland reeds bestaat met de Transitievisie Warmte.
Het kabinet is positief over het voorstel om audits en inschattingen voor
restwarmtepotentie en geschikte koelmethoden verplicht te stellen, en het
voornemen om deze gegevens landelijk te verzamelen en te publiceren.
Betrouwbaar en actueel inzicht in de beschikbare restwarmtecapaciteit is
een belangrijke voorwaarde voor het verduurzamen van bedrijven en de
gebouwde omgeving. Sectoren zijn (vanwege concurrentiegevoeligheid)
terughoudend in het delen van informatie. Een EU-brede verplichting
creëert een gelijk speelveld en kan twijfels bij de sectoren wegnemen. Het
kabinet constateert echter een beperking in de bepaling dat deze
verplichting uitsluitend geldt voor de nieuwbouw of renovatie van
installaties. Om de toepassing van restwarmte effectief te stimuleren zou
het kabinet graag een aanvulling zien dat deze verplichting ook gaat
gelden voor bestaande installaties, en dat deze rapportage wordt
herhaald, bij voorkeur met een vaste cyclus.
Het kabinet stelt voor dat de rapportageplicht voor datacenters wordt
uitgebreid naar andere sectoren, omdat de waarde van inzicht in die
gegevens voor de warmtetransitie zich niet beperkt tot datacenters. Voor
het versnellen van de warmtetransitie is een integraal en actueel inzicht in
restwarmtecapaciteit zeer waardevol.
Gevolgen voor de brede welvaart
De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan
om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden
met welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar
vier aspecten: kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten en de
verdeling van kosten en baten.
Het kabinet beoordeelt de effecten van het Commissievoorstel op de
eerste drie aspecten positief. Ten aanzien van het eerste aspect, kwaliteit
van leven voor huidige generaties, voorziet het kabinet positieve effecten
15

Kamerstuk 35 377, nr. 19. Zie hiervoor apart BNC-fiche RED.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

8

doordat het voorstel, hoewel het op korte termijn kan leiden tot aanvullende lasten voor burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties,
bijdraagt aan het verbeteren van het milieu onder meer door het
terugdringen van luchtvervuiling en het realiseren van een robuust,
CO2-vrij energiesysteem. Bij het tweede aspect worden er door de
aangescherpte doelen minder grondstoffen (natuurlijk kapitaal) gebruikt
voor energieopwekking. Door aangemoedigde innovatie en concurrentie
kan het economisch kapitaal toenemen. Daarnaast worden door uitstootvermindering de schadelijke (financiële) gevolgen van klimaatverandering
(enigszins) gemitigeerd. Voor het derde aspect is van belang dat klimaatverandering een globaal fenomeen is, derhalve vermindert klimaat- en
energiebeleid ook negatieve externe effecten in het buitenland. Voor wat
betreft het vierde aspect moet de EED in samenhang met het hele
FF55-pakket worden beoordeeld. De financiële gevolgen van de
EED-herschikking zijn grotendeels afhankelijk van de nationale beleidsinvulling ervan.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De positie van Nederland, waarin CO2-reductie het hoofddoel is en
energiebesparing een subdoel, wordt niet breed gedeeld binnen de EU.
Verwachting is dat de verhoogde energie-efficiëntiedoelstelling (39%
primair) kan rekenen op brede steun vanuit de lidstaten. Dit bleek ook al
uit de publieke consultatie. Enkele lidstaten geven aan dat de nationale
energiebesparingsplicht te ambitieus is en te weinig flexibiliteit biedt. Tot
slot geven diverse lidstaten aan dat bepalingen op sociaal vlak (energiearmoede) niet passen bij lidstaten die zelf overkoepelend sociaal- of
armoedebeleid hanteren. Hiertegenover staat dat een groep van enkele
lidstaten juist groot voorstander van deze benadering is.
Over de positie van het Europees Parlement is nog niets bekend.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief.
De voorgestelde rechtsgrondslag is artikel 194, tweede lid, van het VWEU.
Dit artikel geeft de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die
noodzakelijk zijn om de in artikel 194, eerste lid van het VWEU genoemde
doelstellingen te verwezenlijken. Het voorstel is gericht op het verbeteren
van energie-efficiëntie, en voldoet daarmee aan de doelen zoals
opgenomen in artikel 194, eerste lid, onder c, VWEU. Op het gebied van
energie hebben de EU en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid (artikel
4, tweede lid, sub i, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van dit voorstel als positief. Het
voorstel heeft tot doel een hogere mate van energie-efficiënte te bereiken.
EU-brede energie-aanpak is nodig en gerechtvaardigd omdat het
energiezekerheid verbetert en negatieve milieu en klimaateffecten
reduceert. De onderliggende problemen die ervoor zorgen dat er
onvoldoende energiebesparing wordt gerealiseerd zijn overeenkomstig in
de hele EU. De uiteindelijke effecten van een gebrek aan energiebesparing
zijn grensoverschrijdend, waardoor het beleid in andere lidstaten van
grote invloed is op het milieu en klimaat in Nederland. Alleen met een
gezamenlijke gecoördineerde aanpak in EU-verband kan de verhoogde
doelstelling voor energie-efficiëntie op een kosteneffectieve manier
worden gehaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

9

c) Proportionaliteit
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van dit voorstel positief, met
een kanttekening. Dankzij ophoging van het EU-brede efficiëntiedoel is het
voorgestelde optreden geschikt om energiebesparing en verbetering op
het vlak van energie-efficiëntie te realiseren. Op basis van de bijgevoegde
Annexen en Impact Assessments is te herleiden dat de voorstellen niet
verder gaan dan wat benodigd is om middels energiebesparing de
verhoogde klimaatdoelen voor 2030 en 2050 te behalen, waar het kabinet
zelf ook op ingezet heeft. Omdat de doelen niet bindend zijn op lidstaatniveau, hebben lidstaten de nodige flexibiliteit om rekening te houden
met de specifieke nationale context, en zo eigen beleidskeuzes te maken
om de gevraagde energiebesparing te realiseren. Hierdoor laat het
voorstelde voldoende ruimte aan de lidstaten. Wel moeten de voorgestelde subdoelen nog nader beoordeeld worden. Een aandachtspunt
hierbij is dat de richtsnoeren van het EEF-principe onbekend zijn, en
zodoende niet beoordeeld kan worden hoe effectief dit instrument is om
de CO2-doelen van 2030 en 2050 te halen. De kanttekening is het feit dat
een alternatieve renovatieaanpak, die leidt tot hetzelfde of een beter
resultaat via gebouwmaatregelen op natuurlijke momenten van
verbouwing of renovatie, niet meer mogelijk is. Deze maatregelen passen
juist goed bij de Nederlandse portefeuilleaanpak en sectorale routekaarten
voor maatschappelijk vastgoed die zijn opgesteld naar aanleiding van het
Klimaatakkoord.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie voorziet geen grote consequenties voor de EU-begroting.
Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
medeoverheden
De impact assessment van de Commissie biedt geen inzicht in de
financiële consequenties, uitvoeringslasten en gevolgen voor toezicht en
handhaving in lidstaten. Het is evident dat het Commissievoorstel voor de
EED-herschikking gevolgen zal hebben. Voor het kabinet is het – gelet op
de aard en de complexiteit van de door de Commissie voorgestelde
doelen en maatregelen – niet mogelijk om de omvang of zelfs een
bandbreedte van de financiële consequenties vóór de start van het
onderhandelingsproces in kaart te brengen.
In de impact assessment wijst de Commissie op het feit dat lidstaten zelf
veel keuzes te maken hebben bij de invulling van de voorgestelde
maatregelen. Het kabinet beaamt dit en constateert om die reden dat de
financiële consequenties voor de Nederlandse overheid (zowel Rijk als
medeoverheden) grotendeels afhankelijk zijn van de nationale invulling
die wordt gegeven. Een inschatting zou in deze fase derhalve niet reëel
zijn. Tot slot wil het kabinet op deze plek ten algemene benadrukken dat
de financiële gevolgen van het niet nemen van maatregelen of het
uitstellen van deze maatregelen zeer waarschijnlijk aanzienlijk groter
zullen zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

10

De voorgestelde maatregelen in de gebouwde omgeving (bijvoorbeeld de
renovatieverplichting van publieke instellingen) kunnen significante
budgettaire gevolgen hebben voor rijksoverheid en medeoverheden.
Publieke gebouwen van medeoverheden vielen tot nu toe niet onder de
EED. Daarnaast staan er in het voorstel verschillende opgaven waarvoor
veel aanvullende administratie en monitoring nodig zal zijn. Dit zal leiden
tot meer personele en uitvoeringskosten. Deze moeten nog nader
vastgesteld worden.
De precieze budgettaire gevolgen van het pakket zijn in deze fase nog niet
bekend, en afhankelijk van verdere Europese besluitvorming en nationale
politieke keuzes bij de uitwerking. Deze gevolgen zullen, als zij duidelijk in
beeld zijn, door een volgend kabinet moeten worden bezien, idealiter in
samenhang met verdere besluitvorming over nationaal klimaatbeleid en
rekening houdend met sectoren met een grote transitieopgave en hun
internationale concurrentiepositie, en conform de regels van budgetdiscipline ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
Investeringen in energiebesparing verdienen zich in beginsel over langere
periode terug. Toch is het aannemelijk dat het hogere ambitieniveau en de
bijbehorende grotere Nederlandse bijdrage op het vlak van energieefficiëntie in de nabije toekomst tot extra financiële lasten voor bedrijfsleven, burger en maatschappelijke organisaties zullen leiden. Dit is
grotendeels afhankelijk van hoe er nationaal beleidsinvulling wordt
gegeven aan de EED-verplichtingen.
Voor voornoemde groepen kan dit verschil bijvoorbeeld zitten in een
hogere energierekening als gevolg van gewijzigde (belasting)regelgeving,
of mogelijk afgewentelde investeringskosten van (nuts)bedrijf naar
gebruiker. Hiertegenover staat dat als meer energie-efficiëntie wordt
bereikt, elektriciteitsnetten minder verzwaard hoeven te worden, wat
kosten scheelt. Anderzijds zijn aan niet-handelen ook kosten verbonden.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Nederland en de EU zullen naar verwachting minder grondstoffen
verbruiken voor primaire energie, en als gevolg daarvan minder afhankelijk zijn van geïmporteerde fossiele brandstoffen. Tevens kan een
versterkte focus op energiebesparing in de EU bijdragen aan verdere
investeringen en innovaties door Europese bedrijven waardoor hun
internationale concurrentiekracht verder toeneemt.
De EED-herschikking biedt een positieve impuls voor het behalen van de
klimaatneutraliteitdoelstelling in 2050, en derhalve voor een mondiale
voortrekkersrol voor Nederland en de EU op het gebied van verduurzaming. Het hogere ambitieniveau draagt ten slotte sterk bij aan de
nationale en Europese klimaatdiplomatie, doordat het toont dat Nederland
en de EU grote slagen maken en zich in willen spannen voor mondiale
problemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

11

6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
In verband met de wijziging van het criterium voor het ondergaan van een
energie-audit van een grote onderneming naar een bepaald niveau van
energiegebruik zal in ieder geval de Wet uitvoering EU-handelingen
energie-efficiëntie16 moeten worden gewijzigd. Hetzelfde geldt mogelijk
ook voor de relevante decentrale regelgeving. De strengere normen voor
stadsverwarming en de duurzaamheidseisen voor stadsverwarming
nopen tot aanpassing van de Warmtewet17 of de Wet collectieve warmtevoorziening18.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
De Commissie krijgt de bevoegdheid om in overeenstemming met artikel
32 de EED-richtlijn door middel van gedelegeerde handelingen de richtlijn
aan te vullen door, na raadpleging van relevante belanghebbenden, een
gemeenschappelijke EU-regeling voor de beoordeling van de
duurzaamheid van datacenters vast te stellen (artikel 31). De gedelegeerde
handelingen zal de definitie vaststellen van duurzaamheidsindicatoren
voor datacentra en zal, overeenkomstig artikel 10, lid 9, van deze richtlijn,
de minimale drempelwaarden voor significant energieverbruik definiëren
en de belangrijkste indicatoren en de meetmethode vaststellen.
Het kabinet staat positief tegenover het verlenen van deze bevoegdheid.
Met de gedelegeerde handeling worden niet-essentiële onderdelen van de
richtlijn vastgesteld, waardoor het toekennen van deze bevoegdheid
mogelijk is. Het toekennen hiervan is bovendien wenselijk, omdat hiermee
de wetgevingsprocedure niet wordt belast. Ook kan het kabinet zich
vinden in de keuze voor delegatie (i.p.v. uitvoering), aangezien de
gedelegeerde handeling de richtlijn zal aanvullen. Wel moet de bevoegdheidsdelegatie beter en preciezer worden afgebakend. Het kabinet zal zich
daarvoor bij de onderhandelingen inzetten. Het voorstel zet namelijk aan
tot het vaststellen van minimumeisen voor energie-efficiëntie en
duurzaamheid in de gedelegeerde handeling. Het is daarbij wel van
belang dat de regeling aansluit op de Nederlandse Energiebesparingsplicht en de Erkende Maatregelen Lijst19. Als EU-eisen hoger worden dan
Nederlandse instrumenten werkt dat verstorend voor de relatie tussen
industrie en overheid ten aanzien van continuïteit en betrouwbaarheid van
beleid. Indien EU-eisen significant lager liggen dan de Energiebesparingsplicht en de Erkende Maatregelen Lijst ondermijnt dat het draagvlak bij
datacenters om daaraan te voldoen. Het kabinet ziet graag dat het leveren
van restwarmte vanuit een datacenter wordt meegeteld bij de duurzaamheidsscore.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Eind 2019 hebben lidstaten hun energie- en klimaatplannen (Integrated
National Energy and Climate Plan, INEK) over de jaren 2021 tot 2030
ingediend bij de Commissie. Na deze oplevering moet er tweejaarlijks
16

https://wetten.overheid.nl/BWBR0029672/2021-07-23
https://wetten.overheid.nl/BWBR0033729/2020-10-25
18
Kamerstuk 30 196, nr. 764
19
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020–20349.html
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

12

gerapporteerd worden over de voortgang. Aanvullend moet er 30 juni
2023 een concept voor een herziene INEK worden aangeleverd met
geüpdatete klimaat- en energieplannen. Op 30 juni 2024 moet de finale
versie hiervan worden ingediend bij de Commissie. Deze update moet ook
de nieuwe doelen bevatten zoals overeengekomen in de nieuwe EED.
Zeker gezien de verwachte duur van de onderhandelingen (gerekend
wordt op minstens 1,5 jaar) is het onzeker of bovenstaande haalbaar is.
Omdat er wetgeving in formele zin moet worden aangepast en deze
richtlijn in samenhang met andere richtlijnen uit het wetgevingspakket
geïmplementeerd moet worden, is een implementatieperiode van
minimaal twee jaar vereist.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Voor oktober 2025 (en elke vier jaar daarna) evalueert de Commissie de
bestaande beleidsmaatregelen om energie-efficiëntie en uitstootvermindering bij warmte en koude te realiseren. In die evaluatie komen o.a.
tussentijdse ontwikkelingen en technische trends aan bod.
Uiterlijk 28 februari 2027 (en elke vijf jaar daarna) zal de Commissie de
EED evalueren en dit rapporteren aan het Europees Parlement en de Raad.
In dit rapport wordt onder meer ingegaan op de algemene effectiviteit van
de richtlijn en op de punten waar mogelijk bijgestuurd dient te worden.
Dit behelst ook een beoordeling of lidstaten in de 10 jaar na 2030 door
moeten gaan met de energiebesparingsplicht en de renovatie van
publieke gebouwen.
Het kabinet acht beide evaluatiebepalingen wenselijk.
e) Constitutionele toets
N.v.t.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De wijziging rondom audit-regels zal betekenen dat er minder bedrijven
onder de EED-auditplicht vallen. Door de wijziging van de ondergrens
(van personeel en inkomen naar energieverbruik) zijn bedrijven met veel
personeel, maar een laag energieverbruik niet meer auditplichtig en
neemt het aantal te beoordelen auditverslagen af. Daarbovenop kunnen
deze ondernemingen ook kiezen voor een energiemanagementsysteem.
Dat betekent dat gecontroleerd moet worden of ondernemingen hierover
beschikken.
Het energieverbruik van ondernemingen is niet openbaar bekend en
nationaal onvoldoende inzichtelijk. Dat maakt vaststellen of een onderneming auditplichtig is afhankelijk van data die de onderneming zelf
aanlevert. Deze kunnen derhalve niet meer direct benaderd worden. Of de
ondergrens behaald wordt over meerdere (Europese) vestigingen, jaren,
of energiedragers, is ingewikkelder voor zowel ondernemer als overheid.
De uitvoerbaarheid van deze verplichting is daarmee vooralsnog onzeker.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
De impact van klimaatverandering wordt disproportioneel gevoeld in
ontwikkelingslanden. Deze verordening leidt tot een reële afname van de
broeikasgasemissies in de EU, waardoor een belangrijke bijdrage wordt
geleverd aan het beperken van klimaatverandering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3186

13