ADVIES

AcW-2017/310926
ADVIES
19 december 2017

ADVIES GRONDWATER

Samenvatting
Schoon en voldoende grondwater nu en in de toekomst is van essentieel belang. Onze
drinkwatervoorziening is grotendeels afhankelijk van grondwater. In Nederland wordt
60% van het drinkwater uit grondwater geproduceerd. Schoon en voldoende grondwater
is verder een onmisbare randvoorwaarde voor tal van functies zoals de
voedselvoorziening, industriewatervoorziening, natuur, landbouw, energie en economie.
In het grondwaterdomein spelen grote opgaven zowel op kwalitatief als op kwantitatief
gebied. De commissie is van mening dat met name de achteruitgang van de
grondwaterkwaliteit een urgente opgave is, zeker omdat de drinkwatervoorziening
hiervan afhankelijk is. Ook het tegengaan van bodemdaling, waarbij kwantitatief
grondwaterbeheer een belangrijke rol speelt, vindt de commissie een urgent
maatschappelijk vraagstuk. Beide opgaven vragen van alle betrokken overheden extra
aandacht en (beleids)inzet.
Als extra opgave speelt daarbij dat onder invloed van ontwikkelingen zoals de
klimaatverandering, energietransitie en economische groei het steeds complexer zal
worden om de kwaliteit van de grondwatervoorraden te waarborgen en om
grondwateroverlast en –onderlast te voorkomen.
De Adviescommissie Water (AcW) constateert dat grondwaterbeheer nu nog te veel
wordt gezien als een technisch en sectoraal vraagstuk. Er vindt tussen de overheden die
een verantwoordelijkheid hebben voor het grondwaterbeheer te weinig gezamenlijke
visievorming plaats. Hierdoor wordt te vaak gekozen voor suboptimale oplossingen voor
de korte termijn en ontbreken duurzame handelingsperspectieven en meervoudige
oplossingen voor de toekomst.
De commissie heeft in dit advies aandachtspunten en aanbevelingen geformuleerd die
bijdragen aan meer en structurele aandacht voor duurzaam en toekomstbestendig
grondwaterbeheer. De hoofdpunten zijn:
•
De commissie beveelt aan dat gemeenten en provincies gebiedsgerichte en
integrale visies voor grondwater maken als onderdeel van de omgevingsvisies.
Hiervoor is nodig dat structureel overleg plaatsvindt met provincies,
waterschappen, gemeenten, drinkwaterbedrijven en de landbouw en industrie;
•
Voor veenweidegebieden die te maken hebben met bodemdaling moet het
adagium van peil volgt functie worden losgelaten zodat ook andere oplossingen
in beeld komen;

Rijnstraat 8

T (070) 456 95 54

2515 XP Den Haag

F (070) 456 80 26

Postbus 20904

info@adviescommissiewater.nl

2500 EX Den Haag

www.adviescommissiewater.nl

Bladzijde 2 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
•

•

•
•

•
•
•

•

De factor tijd moet meer aandacht krijgen in de keuzes voor grondwaterbeheer:
door de traagheid van het bodem- en grondwatersysteem hebben
verontreinigingen die nu optreden vaak pas jaren later effect op de kwaliteit van
grondwater. Ook maatregelen voor het verbeteren van de kwantiteit en kwaliteit
van het grondwater hebben vaak pas op de langere termijn het gewenste effect;
De gevolgen voor grondwater (grondwateroverlast en -onderlast) moeten
onderdeel worden van de stresstest klimaatadaptatie die gemeenten,
waterschappen en provincies uiterlijk in 2019 voor hun grondgebied moeten
uitvoeren;
De gebiedsgerichte visievorming en aanpak moeten worden ondersteund door
het Rijk met onder andere een nationaal kennisprogramma;
Specifiek voor grondwaterkwaliteit is nodig dat het Rijk bindende afspraken
maakt op sectorniveau met onder andere de landbouw en farmaceutische
industrie;
Het Rijk dient te zorgen voor harmonisatie van normen voor grondwaterkwaliteit
en voor functies die invloed hebben op de grondwaterkwaliteit;
De governance van grondwaterbeheer moet worden vereenvoudigd door
waterschappen een meer centrale rol te geven in de uitvoering;
Er is meer financiële armslag nodig om de aanpak van de grondwateropgaven te
bekostigen. De commissie beveelt aan te onderzoeken hoe dit kan worden
gerealiseerd en denkt daarbij aan het aanpassen van de grondwaterheffing en
het instellen van een heffing op (diffuse) lozingen in de bodem;
De commissie beveelt aan om interbestuurlijke afspraken te maken over
grondwaterbeheer. Dit kan in het Interbestuurlijk Programma waar het kabinet
momenteel aan werkt of het Bestuursakkoord Water.

Inhoudsopgave
1. Aanleiding en doel advies
2. Werkwijze
3. Inleiding
4. Grondwateropgaven
a. Grondwaterkwaliteit
b. Bodemdaling
5. Bestuurlijke aandacht en bewustzijn
6. Gebiedsgerichte integrale visievorming en aanpak
a. Factor tijd
b. Eenduidige normen en harde afspraken
c. Interbestuurlijke afspraken
7. Optimalisatie van de governance
8. Kennisontwikkeling
9. Bekostiging grondwateropgaven

1. Aanleiding en doel advies
In het advies over de Nationale Omgevingsvisie (2016) heeft de Adviescommissie Water
(AcW) reeds aangegeven grondwater te beschouwen als een belangrijk facet van het
nationale beleid voor de toekomstige opgaven in de fysieke leefomgeving. Zowel de
vraag- als de aanbodkant van het grondwater zullen verder onder druk komen te staan
onder invloed van ontwikkelingen zoals de klimaatverandering, de energietransitie,

Bladzijde 3 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
bodemdaling, verdergaand gebruik van de ondergrond en bevolkingsgroei 1. De AcW
heeft geconstateerd dat het belang van grondwater in relatie tot deze ontwikkelingen
onvoldoende wordt erkend.
Daarnaast heeft de AcW in een eerder advies grote bezorgdheid geuit over de kwaliteit
van het oppervlaktewater en het grondwater (zie AcW adviezen Waterkwaliteit juni 2015
en mei 2016). De doelen voor 2027 vanuit de Kaderrichtlijn Water zullen niet worden
gehaald als geen extra maatregelen worden genomen. Tegelijkertijd zijn er nieuwe
problemen die om aandacht vragen zoals medicijnresten, microplastics en nieuwe
stoffen in het water.
In dit advies worden de opgaven voor grondwater nader beschouwd. De tijdsperiode
voor het opstellen van dit advies was beperkt 2. Het advies brengt daarom met name in
beeld welke vraagstukken ten aanzien van grondwater spelen en welke extra aandacht
behoeven. De AcW doet voor een aantal in het oog springende zaken aanbevelingen. De
commissie is van mening dat er voldoende redenen zijn om de vraagstukken rondom
grondwater nader uit te werken in een integraal advies. De Raad voor de leefomgeving
en infrastructuur (Rli) kan de partij zijn om dit op te pakken.

2.

Werkwijze

De commissie heeft zich voor dit advies laten informeren door een aantal
praktijkdeskundigen die werkzaam zijn bij waterschappen, provincies,
drinkwaterbedrijven, landbouworganisaties en adviesbureaus.
De commissie heeft in de loop van het adviestraject kennisgenomen van de uitkomsten
van de verkenningen die in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu
(vanaf oktober 2017 het ministerie Infrastructuur en Waterstaat) zijn uitgevoerd naar de
opgaven in het (stedelijk) grondwaterbeheer en over bodemdaling. Deze thematische
verkenningen vormen input voor een nieuwe opdracht voor het Uitvoeringsprogramma
Bodem en Ondergrond.
De AcW verwijst op onderdelen van dit advies naar haar eerdere adviezen over
Waterkwaliteit (juni 2015 en mei 2016).

3.

Inleiding

Het grondwatersysteem in Nederland is zeer divers van aard. In grote delen van
Nederland zijn diepe zoete grondwatervoerende pakketten aanwezig maar in het westen
en noordelijk deel van Groningen en Friesland bestaat slechts een ondiepe zoetwaterbel
bovenop zout grondwater. Het grondwater in Nederland is opgedeeld in 23
grondwaterlichamen. Het functioneren van het grondwatersysteem staat niet op zichzelf.
1

Toekomstverkenning drinkwatervoorziening in Nederland (2011). Hierin zijn verschillende
scenario’s uitgewerkt voor de drinkwatervraag in 2040, regionaal gedifferentieerd. De
conclusie was toen dat de verandering van sociaal-economische omstandigheden de
watervraag meer beïnvloed dan klimaatverandering. Hier zit ook de onzekerheid (van krimp
tot groei in de vraag).
http://www.rivm.nl/Documenten_en_publicaties/Wetenschappelijk/Rapporten/2011/november
/Toekomstverkenning_drinkwatervoorziening_in_Nederland
2

De beperkte doorlooptijd hangt samen met het besluit van de minister van IenM om de AcW
per 1 januari 2018 op te heffen. De rol om te adviseren over het waterbeleid zal onder andere
door de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur worden overgenomen.

Bladzijde 4 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
Grondwater is onderdeel van het bodem- en watersysteem en staat onder invloed van
gebruik en ontwikkelingen in de boven- en ondergrond.
Voldoende en schoon grondwater is van essentieel belang voor tal van functies. Op de
eerste plaats staat de drinkwatervoorziening. Drinkwater is een eerste levensbehoefte.
In Nederland wordt 60% van het drinkwater bereid uit grondwater.
Voor veel bedrijven, zoals frisdrank- en bierproducenten, is grondwater dé
vestigingsfactor om te kiezen voor een locatie. Grondwater vertegenwoordigt alleen al
daarom een grote economische waarde.
Grondwater tot een diepte van 250 tot 300 meter, heeft een constante temperatuur van
ca. 10°C. Daarmee is grondwater in toenemende mate een belangrijke factor in de
energietransitie, door het gebruik van grondwater voor warmte-koudeopslag (WKO).
Grondwater (zowel kwantitatief als kwalitatief) is een cruciale factor voor de groei van
gewassen (landbouw), veedrenking en voor onze natuurwaarden (ecologie).
Grondwater heeft een belangrijke conserverende functie voor de houten fundering van
grote aantallen woningen in laag Nederland en grondwaterpeilbeheer is een belangrijke
factor voor het vertragen van bodemdaling in landelijk en stedelijk (veenweide)gebied. 3
Voor grondwaterbeheer is onderscheid te maken tussen beheer gericht op behoud en
verbetering van de kwaliteit van grondwater en beheer gericht op balans in de kwantiteit
(voorraad- en peilbeheer).
In de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Grondwaterrichtlijn (GWR) zijn
op Europees niveau doelen voor grondwater geformuleerd. De KRW heeft een
duurzame veiligstelling van grondwater tot doel waarbij het zowel om de
kwaliteit als de kwantiteit van het grondwater gaat. EU-lidstaten rapporteren
iedere zes jaar aan de Europese Commissie over de chemische toestand van de
(grond)waterlichamen en de maatregelen die worden genomen om deze
doelstellingen te halen.
Daarnaast bevat de KRW ook doelstellingen voor water dat is bestemd voor menselijke
consumptie. Deze doelstellingen richten zich in het kort op het behoud van de huidige
kwaliteit van bronnen voor drinkwater met als doel de zuiveringsinspanning te beperken
tot het verwijderen van stoffen die van nature aanwezig zijn.
De doelstellingen voor het kwantitatieve grondwaterbeheer maken deel uit van de
algemene en ruime doelstellingen voor het watersysteem (waar de grondwaterlichamen
onderdeel van uitmaken) die in de Waterwet zijn vastgelegd. Doelstelling is dat de
grondwaterstand in een grondwaterlichaam dusdanig is dat de gemiddelde jaarlijkse
onttrekking op lange termijn de beschikbare grondwatervoorraad niet overschrijdt.
In de praktijk is grondwaterbeheer complex: grondwater stroomt en staat op
verschillende schaalniveaus en diepten in verbinding met elkaar. De kwaliteit van
grondwater verschilt van plek tot plek. Veel activiteiten in de boven- en ondergrond
hebben invloed op de bodem en het grondwater, en hebben via het grondwater invloed
op elkaar. Het bodem-, grondwater- en oppervlaktewatersysteem enerzijds en de
activiteiten anderzijds kunnen niet los van elkaar worden gezien.
Ook de governance van grondwater is complex. Bodem, oppervlaktewater en
grondwater zijn sterk met elkaar verweven maar kennen eigen wetgeving en beleid.
Deze complexheid wordt nog verder vergroot doordat de verantwoordelijkheden voor
grondwaterbeheer zijn belegd bij verschillende overheidsorganen. Zowel Rijk, provincies,
3

Ontleend aan het rapport Verkenning (stedelijk) grondwaterbeheer, IenM, oktober 2017.

Bladzijde 5 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
waterschappen en gemeenten voeren, elk vanuit verschillende verantwoordelijkheden,
taken uit binnen het grondwaterbeheer. 4

4.

Grondwateropgaven

Het realiseren van een goede toestand van de kwaliteit en kwantiteit van het grondwater
staat onder druk ondanks de inspanningen van de verantwoordelijke overheden. In de
toekomst zullen de opgaven voor het grondwaterbeheer nog groter worden. De
klimaatverandering met toename van de kans op piekregenbuien, langdurige regenval,
stijgende temperaturen (met meer verdamping) en langdurige droogte leidt tot meer
kans op grondwateroverlast, grondwateronderlast, verzilting en meer vraag naar
grondwater bij langdurige droogte.
Het RIVM heeft voor het deltascenario STOOM berekend dat de watervraag in 2040
landelijk met 30% kan toenemen als gevolg van een combinatie van klimaatverandering
en economische groei. 5
De energietransitie met open en gesloten systemen van warmte-koude opslag (WKO),
vloeistoffen en gassen zoals CO2 zal zorgen voor nog meer drukte in de ondergrond.
Ruimtelijke ontwikkelingen bovengronds leiden ondergronds tot meer kabels, leidingen,
riolering en parkeergarages waardoor grondwater in ruimtelijk opzicht moet concurreren
met deze en mogelijk nog andere geheel nieuwe gebruiksfuncties in de bodem.
De bodemdaling in veenweidegebieden – ontstaan door het kunstmatig verlagen van het
grondwater- en oppervlaktewaterpeil - is een onomkeerbaar proces en zal zonder
radicale keuzes verder doorzetten.
De aanwezigheid van antropogene stoffen en medicijnresten in het oppervlaktewater is
een probleem dat via een sluipend proces ook de grondwaterkwaliteit bedreigt. Reeds nu
hebben we te maken met nieuwe onbekende stoffen in het milieu die op termijn de
grondwaterkwaliteit negatief beïnvloeden.
De commissie is van mening dat in de veelheid aan opgaven met name de achteruitgang
van de grondwaterkwaliteit een urgente opgave is, zeker omdat de
drinkwatervoorziening hiervan afhankelijk is. Ook het ontbreken van een visie en aanpak
voor de bodemdaling, waarbij grondwaterbeheer een belangrijke rol speelt, vindt de
commissie een urgent maatschappelijk vraagstuk. De omvang van beide vraagstukken
wordt hierna kort toegelicht.

4
De Waterwet onderscheidt twee waterbeheerders: het Rijk (feitelijk Rijkswaterstaat) beheert
de Rijkswateren (het hoofdwatersysteem) en de waterschappen beheren de overige wateren,
veelal regionale wateren genoemd. Binnen het algemene grondwaterbeheer van de
waterbeheerder zijn er verschillende taken (met eigen bevoegdheden) te onderscheiden.
Naast taken en bevoegdheden voor de waterbeheerder zelf, zijn ook specifieke taken en
bevoegdheden voorbehouden aan de provincies (strategische planvorming en
vergunningverlening voor een drietal specifieke onttrekkingen en hiermee samenhangende
infiltraties) en de gemeenten (als beheerder van de openbare ruimte en de riolering belast
met de zorgplichten voor hemelwater en grondwater). Er is dus niet één regulerende overheid
voor grondwaterbeheer.
5
Toekomstverkenning drinkwatervoorziening in Nederland (RIVM, 2011). Hierin zijn
verschillende scenario’s uitgewerkt voor de drinkwatervraag in 2040, regionaal
gedifferentieerd. De conclusie was toen dat de verandering van sociaal-economische
omstandigheden de watervraag meer beïnvloed dan klimaatverandering. Hier zit ook de
onzekerheid (van krimp tot groei in de vraag).
http://www.rivm.nl/Documenten_en_publicaties/Wetenschappelijk/Rapporten/2011/november
/Toekomstverkenning_drinkwatervoorziening_in_Nederland

Bladzijde 6 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
4a. Grondwaterkwaliteit
Verschillende studies tonen aan dat de kwaliteit van het grondwater onder druk staat.
De grootste bedreigingen van de grondwaterkwaliteit betreffen de diffuse verontreiniging
door nitraat uit meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen, nieuwe stoffen en
medicijnresten. Deze verontreinigingen komen via de bodem en het oppervlaktewater
(onder andere vanuit het effluent van RWZI’s) uiteindelijk in het grondwater terecht. Uit
recent onderzoek door KWR (april 2017) blijkt dat driekwart van het grondwater in
Nederland bestrijdingsmiddelen, geneesmiddelen en andere verontreinigende stoffen
bevat 6. In vrijwel al het ondiepe grondwater zijn deze chemicaliën aangetroffen.
Hetzelfde geldt voor 40% van het diepe grondwater. In de helft van de
grondwatermonsters zijn bestrijdingsmiddelen aanwezig. De grootste problemen zijn er
in gebieden met bollenteelt en op de zandgronden van Noord-Brabant, Twente en de
Achterhoek.
Tevens zijn recent de effecten van het landelijk mestbeleid op de grondwaterkwaliteit in
grondwaterbeschermingsgebieden onderzocht (rapportage Waterkwaliteit in Nederland,
RIVM, 2017). 7
De nitraatconcentraties in het grondwater voldeden in 2015 in ruim een kwart van de
meetpunten niet aan de norm, en nog eens een kwart zat zeer dicht tegen de norm. 8
Bij 21 grondwaterwinningen wordt in het intrekgebied in het ondiepe grondwater de
KRW norm voor nitraat overschreden.
Ook zitten er te hoge concentraties stikstof en fosfaat in grond- en oppervlaktewater.
Dit onderzoek heeft er toe geleid dat als onderdeel van het ontwerp zesde
actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018 – 2021, het Rijk, provincies, drinkwaterbedrijven
en de landbouwsector in gesprek zijn over een bestuursovereenkomst met maatregelen
voor veertig grondwaterbeschermingsgebieden waar risico bestaat op te hoge
nitraatuitspoeling naar het grondwater. Doel is om afdoende maatregelen te nemen om
uiterlijk gedurende het zevende actieprogramma blijvend aan het doel van de
Nitraatrichtlijn te voldoen. De afspraken moeten op vrijwillige basis tot stand komen.
De AcW constateert dat nitraatuitspoeling een hardnekkig probleem is. Tegelijkertijd zet
Nederland in op nieuwe afspraken met de Europese Commissie over derogatie waarmee
kan worden afgeweken van de plafonds uit de Nitraatrichtlijn (zie Regeerakkoord 20172021). De Commissie m.e.r. heeft recent vastgesteld dat de voorgestelde maatregelen
uit het ontwerp-Zesde actieprogramma van de Europese Nitraatrichtlijn (2018-2022)
6

https://www.waterkwaliteitsportaal.nl/Grondwater/KWR%202017.024%20Grondwaterkwalitei
t%20Nederland%202015-2016%20april%202017.pdf
7
http://www.rivm.nl/Documenten_en_publicaties/Wetenschappelijk/Rapporten/2017/Maart/Ef
fecten_van_het_landelijk_mestbeleid_op_de_grondwaterkwaliteit_in_grondwaterbescherming
sgebieden
8
Uit dit onderzoek blijkt bij de 109 beschouwde grondwaterbeschermingsgebieden op de
Nederlandse zandgronden en de Lössregio de nitraatconcentratie in bovenste grondwater de
volgende verdeling te hebben:
2010-2014
2026 - 2030
meer dan 50/mg/l
26%
8%
Tussen 40 en 50 mg/l
26%
28%
Tussen 25 – 50 mg/l
30% \ 48% samen
\ 64% (samen)
Lager dan 25 mg/l
18% /
/

Bladzijde 7 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
onvoldoende effect voor verbetering van de (grond)waterkwaliteit zullen sorteren. 9
Hierdoor stagneert de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater en zullen de KRWdoelen in 2027 niet in alle gebieden worden gehaald.
Dit leidt naar de mening van de AcW tot onaanvaardbare risico’s zeker voor de
drinkwatervoorziening. De veiligheidsmarges om te voorkomen dat meststoffen op
termijn de drinkwaterbronnen vervuilen, worden hiermee weggenomen.
4b. Bodemdaling
Een tweede urgent maatschappelijk vraagstuk dat sterk is verbonden aan
grondwaterbeheer is de bodemdaling in veenweidegebieden. Sinds de drooglegging van
deze gebieden, veelal honderden jaren geleden, wordt het beheerpeil van het
oppervlaktewater en het daarmee nauw verbonden grondwater van de veenweiden
stelselmatig verlaagd naarmate het veen verder inklinkt en oxideert. Hierbij is de mate
van verlaging van het waterpeil ten opzichte van de hoogte van de veenweide van groot
belang. In vroegere tijden was die peilverlaging relatief gering. In de afgelopen decennia
is, mede door het beschikbaar komen van grootschalige pompcapaciteit, de mate van
peilverlaging verder toegenomen. Al in 2005 is in de Nota Ruimte vastgelegd dat in
veenweidegebieden in plaats van peil volgt functie het adagium functie volgt peil van
kracht moet zijn, wat zou beteken dat het waterpeil van veenweidegebieden niet verder
verlaagd wordt en daarmee de inklinking en oxidatie uiteindelijk zal afnemen en
stoppen. In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (2012) is opgenomen dat met
betrekking tot bodemdaling, provincies en gemeenten in samenwerking met de
waterschappen afspraken maken over de ruimtelijke keuzes om dit belang te
behartigen. Dit proces komt moeizaam op gang.
Bodemdaling vindt plaats in circa 9 procent van het Nederlandse grondgebied en is een
groot maatschappelijk probleem. Het PBL heeft in het rapport ‘Dalende bodems,
stijgende kosten’ (november 2016) becijferd dat de totale maatschappelijke schade kan
oplopen tot 22 miljard euro tot 2050, waarvan 60% bij huiseigenaren. De problematiek
speelt zowel in het landelijk als in het stedelijk gebied. In het landelijk gebied staat het
lange termijn businessmodel van de landbouw en andere economische activiteiten onder
grote druk. In het stedelijk gebied lopen de kosten voor herstel van funderingen en
infrastructuur steeds hoger op. Er is nauwelijks meer marge om met het grondwaterpeil
te sturen waardoor bewoners van laaggelegen dorpen en steden problemen ervaren met
opvang van hemelwater na fikse regenbuien. Ook veroorzaakt de oxidatie van het veen
een jaarlijkse CO2-uitstoot die vergelijkbaar is met die van twee miljoen auto’s.
Mede door de studie van het PBL (2016) is er de laatste tijd meer politieke en
bestuurlijke aandacht voor bodemdaling en zijn initiatieven ontstaan zoals de
conferenties onder de noemer ‘Heel Holland Zakt’ waarin kennisuitwisseling tussen
overheden en bedrijven plaats vindt. Desalniettemin is voor veel gebieden die te maken
hebben met bodemdaling nog geen integrale toekomstvisie met een interbestuurlijke
aanpak vastgesteld.
De vraagstukken die spelen bij grondwaterkwaliteit en bodemdaling vragen om meer en
structurele aandacht voor grondwaterbeheer van alle betrokken overheden. In het
vervolg van dit advies werkt de commissie hiervoor aandachtspunten en aanbevelingen
uit.

9

Zie advies Commissie m.e.r. over het ontwerp-Zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, 4
december 2017

Bladzijde 8 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
5.

Meer bestuurlijke aandacht en bewustzijn over het belang van
grondwaterbeheer
Grondwater wordt nu nog te veel gezien als een technisch onderwerp dat sectoraal kan
worden aangepakt terwijl integrale afwegingen en meervoudige oplossingen nodig zijn.
Dit zou meer bestuurlijke aandacht moeten krijgen en centraal moeten staan in het
grondwaterbeheer.
De commissie ziet dat al langere tijd om complexe problemen heen wordt gelopen. Zo is
sprake van duikgedrag bij de aanpak van bodemdaling vanuit de angst dat de partij die
het aankaart ook verantwoordelijk wordt gehouden voor de kosten. Tevens wordt te
gemakkelijk gekozen voor gebruik van steeds dieper grondwater als korte termijnoplossing om problemen met de grondwaterkwaliteit in de ondiepe bodem te omzeilen.
Juist het grondwater in de ondiepe lagen kent een sterke interactie met de bodem en
oppervlaktewater en verdient een meer integrale en programmatische aanpak.
De inzet gericht op een bronaanpak voor het verbeteren van de waterkwaliteit blijft
achter ten opzichte van end-of-pipe oplossingen, zoals extra zuivering op de RWZI’s.
Ook dit past in het beeld dat de commissie heeft dat er nog te veel sprake is van korte
termijn denken.
Het feit dat, met name voor grondwaterkwaliteit, irreversibiliteit een groot risico is, is
naar de mening van de commissie een extra reden om structurele en op de
toekomstgerichte aandacht aan grondwater te geven. Bodemverontreinigingen die nu
optreden en bestaande verontreinigingen hebben vaak pas jaren later effect op de
kwaliteit van grondwater, maar zijn vaak wel vanaf het eerste begin onomkeerbaar. Wat
bovengronds in de bodem of het oppervlaktewater terecht komt aan stoffen, verplaatst
zich na verloop van tijd ondergronds in het grondwater. Uit berekeningen blijkt dat de
verontreinigingen zoals van lekkende rioleringen in steden, bodem- en
waterverontreiniging door bedrijven, intensieve landbouw, medicijnen en plastics, zich in
de komende eeuw over grote delen van het Nederlandse grondwater verspreiden tot
meer dan 100 m diep.

6. Integrale visievorming en interbestuurlijke aanpak grondwater
De commissie pleit ervoor dat de partijen die een verantwoordelijkheid hebben voor het
grondwater, gezamenlijk gebiedsgerichte grondwatervisies maken gericht op duurzaam
en toekomstgericht grondwaterbeheer.
De grondwatervisies moeten worden opgenomen als grondwaterparagrafen in de
gemeentelijke en provinciale omgevingsvisies. De grondwatervisies kunnen tevens als
bouwstenen worden gebruikt voor de stroomgebiedbeheerplannen ter uitvoering van het
grondwatergedeelte van de KRW en de GWR.
In de visies dient de gewenste omgang met het grondwater te worden beschreven. Dit
moet gebeuren in samenhang met het bodem- en watersysteem en in relatie tot de visie
op de fysieke leefomgeving waarin keuzes over het omgaan met toekomstige
maatschappelijke ontwikkelingen en specifieke opgaven en ambities in het gebied zijn
vastgelegd. Door toenemende drukte in de ondergrond zullen regionale keuzes gemaakt
moeten worden over de ordening van de ondergrond en het bovengronds functiegebruik.
Er dient een afweging plaats te vinden over welk gebruik waar en onder welke
randvoorwaarden kan worden toegestaan. Deze integrale benadering betekent
toepassing van alle relevante beleidskaders zoals het bodembeleid, waterbeleid,
natuurbeleid, landbouwbeleid, het beleid voor drinkwaterbeschermingsgebieden, het

Bladzijde 9 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
duurzame energiebeleid en het rijksbeleid voor de bescherming en ordening van de
diepe ondergrond voor drinkwaterwinning en duurzame energie 10.
Om te komen tot integrale gebiedsgerichte visievorming en een daaraan verbonden
uitvoeringsprogramma is van belang dat structureel en niet-vrijblijvend overleg
plaatsvindt tussen provincies, waterschappen, gemeenten, drinkwaterbedrijven en de
landbouw en industrie. Voor de gebiedsafbakening is de logica van het bodem- en
grondwatersysteem leidend, en niet de bestuurlijke grenzen.
Tegelijkertijd is nodig dat wordt geborgd dat er gedeeld eigenaarschap is vanuit de
betrokken overheden voor de visie en de aanpak van de opgaven die hierin worden
benoemd (zie hierna onder ‘interbestuurlijke afspraken’).
De commissie is van mening dat bij provincies de verantwoordelijkheid ligt voor het
organiseren van structureel regionaal overleg over grondwater. Dit kan door het
instellen van zogenaamde regionale grondwatertafels of door in brede overlegtafels over
de fysieke leefomgeving nadrukkelijk aandacht te schenken aan grondwaterbeheer. Het
Rijk moet provincies hierbij actief ondersteunen door samenwerking en
kennisuitwisseling tussen provincies te stimuleren.
Het Rijk heeft vanuit haar systeemverantwoordelijkheid verder ook de rol om de
regionale aanpak te ondersteunen. Bij het Rijk moeten regio’s zaken kunnen adresseren
die vragen om nationale of internationale wet- en regelgeving of afspraken op
sectorniveau met bijvoorbeeld de landbouw en farmaceutische industrie.
6a. Factor tijd
De commissie beklemtoont dat er meer aandacht nodig is voor de factor tijd in de
beleids- en visievorming voor grondwater.
De processen in de ondergrond verlopen traag. Dit kan betekenen dat voor het veilig
stellen van het schone grondwater dat over bijvoorbeeld vijftig jaar nodig is, nu al
maatregelen moeten worden genomen. Zo dient bijvoorbeeld nu al rekening te worden
gehouden met bestaande bodemvervuilingen die vaak pas jaren later het (diepere)
grondwater bereiken.
In de toekomst zal voldoende en schoon grondwater een steeds schaarser goed worden.
Dit moet in beeld worden gebracht met behulp van lange termijn prognoses waarbij
verschillende toekomstscenario’s onder andere voor economische groei en
klimaatontwikkeling worden uitgewerkt. Gemeenten, waterschappen en provincies
voeren in het kader van het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie uiterlijk in 2019
stresstesten uit om de kwetsbaarheid voor weerextremen als gevolg van
klimaatverandering (wateroverlast en hitte) in beeld te krijgen. Deze moeten worden
benut om ook de gevolgen voor bodemdaling en grondwaterbeheer in beeld te krijgen.
Om de factor tijd op een goede manier inzichtelijk te maken beveelt de commissie aan
om gebruik te maken van de 4D-benadering, dat wil zeggen een driedimensionale
benadering waarbij het grond- en oppervlaktewater in onderlinge samenhang en in
interactie met de bovengrond worden bezien, gecombineerd met het tijdselement.

10
Dit is vastgelegd in het ontwerp van de structuurvisie Ondergrond, november 2016
(STRONG)

Bladzijde 10 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
6b. Eenduidige normen en harde afspraken voor grondwaterkwaliteit
De AcW ziet dat de Delta-aanpak Waterkwaliteit en Zoetwater positieve resultaten heeft
geboekt als het gaat om meer maatschappelijke aandacht voor oppervlaktewater- en
grondwaterkwaliteit en een extra impuls heeft gegeven aan het Deltaplan Agrarisch
Waterbeheer. Dit ondersteunt de regio’s in hun gebiedsgerichte aanpak. Tegelijkertijd is
er reden tot grote zorg vanwege stagnatie in de verbetering van de
(grond)waterkwaliteit in met name zandgrondgebieden. De commissie is van mening dat
de Delta-aanpak te vrijblijvend. Hardnekkige problemen met de grondwaterkwaliteit
zoals nitraatuitspoeling vragen om harde afspraken van het Rijk met de landbouwsector
over doelen, maatregelen, financiering en monitoring. Tevens is meer toezicht en
handhaving nodig.
De AcW adviseert te onderzoeken welke normen nu niet goed op elkaar zijn afgestemd
en om deze te harmoniseren zodat de gebiedsgerichte maatregelenpakketten voor het
verbeteren van de (grond)waterkwaliteit zich op eenduidige normen kunnen richten.
De norm voor nitraat in het oppervlaktewater is bijvoorbeeld vijf maal strenger dan de
norm voor grondwater terwijl die twee systemen met elkaar in verbinding staan.
Ook wordt in de praktijk een normgat ervaren tussen de wettelijke kwaliteitseisen die
aan drinkwater worden gesteld en de normen voor interventie ten aanzien van
bodemverontreinigingen vanuit de Wet op de Bodembescherming (Wbb). Hierdoor wordt
de doelstelling dat de zuiveringsinspanning voor drinkwater niet mag toenemen, niet
gehaald.
Verder is van belang dat het Rijk nieuwe normen ontwikkelt voor stoffen, waarvan blijkt
dat die daadwerkelijk risico's in grondwater opleveren. De commissie verwijst voor dit
punt naar haar eerdere advies over Waterkwaliteit (mei 2016). In dit advies is tevens
gepleit voor een early warning- en responsesysteem voor nieuwe stoffen. Ook heeft de
commissie aanbevolen om te kiezen voor zowel een bronaanpak voor medicijnresten en
nieuwe stoffen als extra zuivering door de waterschappen op de RWZI’s.
Het gebruik van nitraat en bestrijdingsmiddelen vormt nog altijd een bedreiging van het
grondwater. De commissie adviseert om kritisch te zijn of de huidige aanpak voldoende
perspectief op oplossingen biedt of dat een transitie van de landbouw nodig is en
adviseert het Rijk om dit vraagstuk nader te verkennen.
6c. Interbestuurlijke afspraken
De commissie adviseert om interbestuurlijke afspraken te maken over de integrale
aanpak van grondwater. Dit kan in het Interbestuurlijk Programma waar het kabinet
momenteel samen met de decentrale overheden aan werkt of in het Bestuursakkoord
Water.

7.

Optimalisatie van de governance

De AcW is geschrokken van de complexiteit van de governance van het
grondwaterbeheer. Zelfs deskundigen met juridische kennis over het grondwaterdomein
geven aan dat de governance uiterst ingewikkeld is en dat zij regelmatig niet precies
weten hoe het is georganiseerd. Partijen weten onderling van elkaar vaak niet of en hoe
taken, zoals met betrekking tot vergunningverlening, worden ingevuld. In de praktijk is
bijvoorbeeld onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor het grondwaterpeil in
stedelijk gebied. Ook voor burgers en bedrijven is vaak niet helder welke overheid kan
worden aangesproken als zij problemen ervaren.

Bladzijde 11 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
Gelet op de stevige signalen dat de governance voor grondwater te ingewikkeld is, is de
commissie van mening dat de doelmatigheid van het grondwaterbeheer kan en moet
worden verbeterd door bundeling van verantwoordelijkheden en taken. De belangen van
schoon en voldoende grondwater en de toekomstige opgaven in het grondwaterbeheer
vragen om een vereenvoudiging van de governance.
De commissie stelt voor dat de waterschappen een meer centrale rol gaan spelen in het
uitvoeren en organiseren van de operationele taken voor het grondwaterbeheer en
daarvoor de verantwoordelijkheden krijgen. Dit sluit aan bij de verantwoordelijkheden
van waterschappen als beheerder van het regionale watersysteem. Tevens past dit bij
de versterkte rol die waterschappen moeten pakken in de gebiedsgerichte aanpak voor
waterkwaliteit (zie AcW advies, mei 2016) die grote samenhangt heeft met de aanpak
van de vraagstukken die spelen voor grondwaterbeheer.
Provincies en Rijk houden hun strategische taken voor grondwater zoals het aanwijzen
van strategische drinkwatervoorraden.
De commissie merkt op dat een verschuiving van taken niet alles zal oplossen, er zullen
nieuwe grenzen en afstemmingsvraagstukken ontstaan. Voor grondwaterbeheer blijft
een samenspel van bestuurslagen en sectoren nodig.
De commissie verwacht dat met het bundelen van de beheertaken bij de waterschappen,
de kennis bij de waterschappen wordt vergroot. Zij zich zullen gaan ontwikkelen tot
kennispartner voor bijvoorbeeld gemeenten bij hun opgave om steden klimaatbestendig
in te richten. Waterschappen kunnen hun centrale rol bij de uitvoering van het
grondwaterbeheer ook benutten om in de watertoets meer aandacht te geven aan
grondwateraspecten.

8. Kennisontwikkeling
De commissie heeft in haar gesprekken met deskundigen meerdere malen gehoord dat
de kennis over grondwater sterk is versnipperd. Er is op de verschillende onderdelen wel
de nodige kennis, maar vaak is niet goed duidelijk hoe die kennis zich tot elkaar
verhoudt. Bovendien is die kennis verdeeld over veel spelers en vindt kennisontwikkeling
niet in samenhang plaats.
Vanuit de systeemverantwoordelijkheid voor grondwater ligt bij het Rijk de
verantwoordelijkheid om (mede) zorg te dragen voor een nationaal kennis- en
innovatieprogramma in samenwerking met de provincies, waterschappen, gemeenten,
drinkwaterbedrijven en ketenpartijen. Er is kennisontwikkeling en kennisdeling nodig
over nieuwe combinaties van functies in de ondergrond en over de gevolgen van nieuwe
ontwikkelingen zoals de gevolgen van de energietransitie voor grondwater.
Het programma moet bijdragen aan de kennis op lokaal en regionaal niveau over de
werking van het regionale en lokale bodemwatersysteem zodat beter dan nu het geval is
naar duurzame en kosteneffectieve maatregelen kan worden gezocht. Een specifiek
aandachtspunt hierbij is de zorg over het gebrek aan capaciteit en kennis bij kleine
gemeenten. Gemeenten krijgen onder de Omgevingswet een grotere (bestuurlijke)
afwegingsruimte in het beheer van de fysieke leefomgeving. De commissie adviseert om
te onderzoeken of omgevingsdiensten kleine gemeenten kunnen ondersteunen met
kennis over het bodemwatersysteem.
Het monitoren van de toestand voor grondwater is een belangrijk middel om inzicht te
hebben of de KRW-doelen worden gehaald. De commissie denkt dat verbetering
mogelijk is van het monitoringssysteem. De KRW-toestand wordt op dit moment

Bladzijde 12 van 12
Ons kenmerk

AcW-2017/310926
gemeten op het niveau van een grondwaterlichaam aan de hand van slechts enkele
stoffen, met een beperkt aantal monitoringspunten in alleen landelijk gebied waarmee
alleen de situatie in het diepere grondwater wordt gemeten. Als er in het diepe
grondwater problemen zijn dan is het eigenlijk al te laat. Voor het landelijk beeld van de
KRW vindt verevening tussen regio’s plaats waardoor de problemen in de gebieden waar
het slecht is worden weggepoetst. In de monitoring wordt iedere stof afzonderlijk
bekeken maar de combinatie van stoffen wordt niet beoordeeld. Per verontreinigde stof
is wellicht geen sprake van normoverschrijding maar onderbelicht is de vraag is of dat
ook zo is als je naar de effecten van cumulatie van de afzonderlijke verontreinigingen
kijkt.

9.

Bekostiging

De omvang van de opgaven voor grondwater vraagt om meer financiële armslag om
maatregelen te nemen. Denk aan de financiering van maatregelen die nodig zijn voor
grondwater in relatie tot bodemdaling, voor verbetering van de grondwaterkwaliteit in
relatie tot de KRW-doelen en om het bodem- en grondwatersysteem op innovatieve
wijze in te zetten om de gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan.
Financiering van extra maatregelen voor de grondwater gerelateerde opgaven kan onder
andere worden gezocht in (verzwaring van) de bestaande heffingen, die zijn gebaseerd
op het principe van de vervuiler betaalt. Denk aan de watersysteemheffing,
verontreinigingsheffing en zuiveringsheffing van de waterschappen en de gemeentelijke
rioolheffing. Gemeenten kunnen de WOZ gebruiken voor bekostiging van de gevolgen
van bodemdaling, zoals maatregelen voor de infrastructuur.
De commissie geeft in overweging om een nieuwe heffing in te stellen op (diffuse)
lozingen van stoffen in de bodem. De bestaande heffingen die voor de lozing in
oppervlaktewater en riool bestaan kunnen als voorbeeld worden genomen. Dit zou
betekenen dat ook lozingen in de bodem, bijvoorbeeld van het op het land brengen van
relatief hoge concentraties meststoffen, worden belast met een heffing.
Naast de heffingen voor vervuilers, bestaat voor de gebruikers van grondwater de
provinciale grondwaterheffing. De opbrengst hiervan is circa 15 miljoen per jaar. Dit is
een zeer beperkt bedrag vergeleken met de opbrengsten uit de heffingen voor de
kwaliteit van het oppervlaktewater (zuiverings- en verontreinigingsheffing).
De commissie beveelt aan om ten aanzien van deze heffing de onderstaande
mogelijkheden te onderzoeken:
•
Verhoog de heffing voor het onttrekken van grondwater en zet deze gelden
gericht in om verontreinigingen aan te pakken (doelheffing).
•
Leg een relatie met de KRW-doelen en zuiveringsinspanning zodat de
onttrekkers een zekere kwaliteitsgarantie krijgen. De commissie kan zich
voorstellen dat de grote onttrekkers als belanghebbenden en grote betalers,
meer invloed krijgen op de gewenste kwaliteit van het grondwater en de
aanwending van de grondwaterheffing.