Maatwerk en uitvoering in
het vreemdelingenrecht

RONDETAFELGESPREK TWEEDE KAMER 24 JUNI 2021

Notitie

De ACVZ brengt in dit rondetafelgesprek graag de volgende drie punten onder
uw aandacht:
1) Belang van goede kwaliteit van wetgeving en aandacht voor de rol van
het parlement. Oproep tot ‘slow law’;
2) Verbetering van de uitvoering: naar goed toegeruste
uitvoeringsorganisaties waarbinnen medewerkers beslissings- en
handelingsruimte ervaren. Oproep tot ‘zelfdenkzaamheid’;
3) Een rechterlijke macht die kritisch en inhoudelijk toetst aan het
evenredigheidsbeginsel en een goed toegeruste rechtsbijstand.
Oproep tot ‘effectieve rechtsbescherming’.

Het artikel van acht rechtswetenschappers1 en de bundel van de advocatuur2 over
de parallellen tussen het vreemdelingenbeleid enerzijds en de toeslagenaffaire en
het rapport van de Tijdelijke Uitvoeringscommissie Uitvoeringsorganisaties (TUC)3
anderzijds hebben geleid tot urgente aandacht voor de menselijke maat in het
vreemdelingenrecht en -beleid. De ACVZ deelt de analyse dat de menselijke maat
centraler moet komen te staan en verstaat daaronder dat recht gedaan wordt aan
de individuele belangen en situaties van mensen bij de totstandkoming en
uitvoering van beleid, wet- en regelgeving, dat de menselijke waardigheid
beschermd wordt en mensen met respect en inlevingsvermogen behandeld
worden.4
De menselijke maat betekent dat een overheid burgers niet bejegent met
achterdocht en wantrouwen, maar in gesprek gaat. Ook wanneer dat migranten
betreft. Dit is niet alleen goed voor mensen zelf, maar voor iedereen omdat dit het
vertrouwen in de samenleving en de overheid zal vergroten. Elke investering in
goed bestuur, behoorlijk bestuur, zal zich op de langere termijn ook uitbetalen
door minder (kostbare) procedures tegen de overheid.
De menselijke maat centraal stellen en het bieden van maatwerk zijn zeker niet
met een enkele interventie, zoals een wetswijziging of het herstel van de
discretionaire bevoegdheid, te realiseren. De ACVZ vraagt daarom continue
aandacht voor de kwaliteit van de wetgeving en de rol van het parlement hierbij,
voor

capaciteit

en

flexibiliteit

in

de

uitvoering

en

voor

de

effectieve

rechtsbescherming van migranten.5
NJB 2021/979, Ongezien onrecht in het vreemdelingenrecht, acht wetenschappers van de
Radboud Universiteit over de overeenkomsten die zij zien tussen de Toeslagenaffaire en het
vreemdelingenrecht.
2
SVMA en VAJN, Ongehoord onrecht’, april 2020, te vinden via www.vajn.org.
3
De Tijdelijke Uitvoeringscommissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) deed zeven
aanbevelingen
voor
een
betere
balans
tussen
departementen,
Kamer
en
uitvoeringsorganisaties. Die balans leidt uiteindelijk tot een betere overheidsdienstverlening
waarin de burger weer centraal staat en waarin oog is voor de menselijke maat.
4
Zie
ook
College
voor
de
Rechten
van
de
Mens
(2020),
https://mensenrechten.nl/nl/toegelicht/breng-de-menselijke-maat-het-werk-vanuitvoeringsorganisaties-door-uit-te-gaan-van .
5
In haar programmalijn ‘effectieve rechtsbescherming’ zal de adviescommissie in
samenwerking met anderen aandacht besteden aan ontwikkelingen op dit terrein.
1

2

1.

Kwaliteit van de wetgeving en rol van het parlement

Nederland kent feitelijk een restrictief toelatingsbeleid dat zich in de wet- en
regelgeving laat vertalen als ‘nee, tenzij’.6 Op zichzelf hoeft dit geen probleem te
zijn. Echter, de wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven is dat wel.
Allereerst zoekt de wetgever steeds meer de grenzen op van het Europese en
internationale recht. De overheid neemt daarbij het risico om deze grenzen te
overschrijden en te worden teruggefloten door de rechter, 7 hetgeen vervolgens
weer leidt tot aanpassing van wet- en regelgeving.
Ten tweede is de wet- en regelgeving complex en volgt elkaar snel op. Nieuwe
regels zijn niet altijd even doordacht, en zijn vaak gericht op het strenger, in plaats
van effectiever maken van het systeem. Zo was de noodzaak van wetswijziging
tot inkorting van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel van 5 naar 3
jaar onvoldoende gemotiveerd (ACVZ 2018). De gevolgen voor de belasting van
de uitvoering en de maatschappelijke kosten, zoals nadelige effecten op integratie,
zijn niet meegewogen en/of onderzocht. De Wet inburgering is sinds 2007 meer
dan tien keer gewijzigd en alleen maar complexer geworden. De nieuwe (gelaagde)
wet die op 1 januari 2022 ingaat bevat meer dan 200 artikelen en maar liefst
negen sanctiemomenten. De ACVZ staat overigens niet alleen in deze kritiek op
vaak

onvoldoende

doordachte

voorstellen

tot

wijziging

van

het

vreemdelingenrecht. Ook andere (advies)organisaties, waaronder de Hoge
Colleges van Staat, leveren gelijksoortige commentaren.
Er is verder amper maatwerk mogelijk in het vreemdelingenrecht ter invulling van
het ‘tenzij’. De regering heeft de beslissingsruimte die de IND als bestuursorgaan
wettelijk heeft, in toenemende mate ingeperkt. In plaats van een open afweging
van alle belangen, dwingen lagere regels al vooraf tot afwijzing van aanvragen,
tenzij sprake is van zeer uitzonderlijke situaties.8 Niet alleen asielzoekers, maar
ook

kennismigranten

en

gezinsmigranten

hebben

te

maken

met

een

wantrouwende overheid en moeten door hoepels springen die steeds kleiner
worden. Zo ligt in de praktijk de bewijsdrempel bij gezinshereniging buiten het
kerngezin, waarbij er sprake moet zijn van een ‘meer dan normale afhankelijkheid’
van dat kerngezin, zo hoog dat dit nauwelijks toegestaan wordt. Een ander
voorbeeld is de mogelijkheid van het met terugwerkende kracht intrekken van
verblijfsvergunningen, waardoor rechtmatig verblijf onrechtmatig kan worden.9 Dit
De overheid spreekt formeel zelf liever van een selectief toelatingsbeleid (zie ook Wet
Modern Migratiebeleid) omdat het voor bepaalde groepen niet restrictief maar uitnodigend
(ja, mits) zou zijn. In praktijk is er toch vaak sprake van een ‘nee, tenzij’ toelating gehouden
is op grond van internationale verplichtingen, of vanwege een nationaal belang dient, zoals
bijvoorbeeld de komst van kennismigranten of onderzoekers.
7
Zie bijvoorbeeld HvJ EU, C-441/19, TQ t. Nederland d.d. 14 januari 2021.
8
Het zogenoemde ‘dichtregelen’ van wettelijke ‘kan-bepalingen’ in lagere regelgeving.
9
A&MR 2019 nr. 3, Wat is de ruimte voor intrekking van verblijfsvergunningen met
terugwerkende kracht?, P. Boeles.
6

Maatwerk en uitvoering in het vreemdelingenrecht

ACVZ – 16 juni 2021

3

kan leiden tot het terugvorderen van toeslagen over lange periodes, hetgeen ook
problematisch is gebleken in de toeslagenaffaire.
Voorts ontbreken voldoende ‘drukventielen’ in de vorm van daadwerkelijk
toepasbare
discretionaire

hardheidsclausules
bevoegdheid

was

of

andere

zo’n

afwijkingsmogelijkheden.

drukventiel.10

En

ook

al

De

maakten

bewindspersonen terughoudend gebruik van deze bevoegdheid,11 het bood wel (de
enige) uitkomst in schrijnende zaken. Het is nu maar de vraag of bij
vervolgaanvragen alle individuele bijzondere omstandigheden kunnen worden
meegenomen (ACVZ 2019).
Herinvoering van de (oorspronkelijke) discretionaire bevoegdheid is wenselijk
maar kan echter niet de enige maatregel zijn waarmee het gebrek aan maatwerk
in het vreemdelingenbeleid wordt opgeheven. Structurele aandacht voor en
verbetering van de totstandkoming van wet- en regelgeving is nodig. Wetgeving
moet staan voor zekerheid en bestendigheid. De Raad van State adviseerde de
minister-president al om het wetgevingsproces en de wetgevingskwaliteit te
bevorderen (RvS 2021). De ACVZ vraagt in navolging daarvan aandacht voor een
‘slow law’-beweging: ‘Een dergelijke beweging zou er een eer in stellen om,
vooraleerst in de marge van de malende beleidsmachines, eigen enclaves te
stichten waar wetten in alle rust worden voorbereid, voorzien worden van
hoogwaardige en bruikbare normstelsels die hun basis vinden in een goed begrip
van de feiten. Wegwerprecht is het fastfood van de overheidssfeer. Slow law is de
ware kunst van het wetgeven.’12 Meer tijd en aandacht is nodig voor nut, noodzaak
en effectiviteit van (nieuwe) wetgeving.

2.

Verbetering in de uitvoering

Een goede uitvoering van beleid vergt investeringen, ruimte voor innovatie,
onderhoud en tijd (ABDTOPConsult 2020). Dit is nodig om fatsoenlijk invulling te
kunnen geven aan de kernwaarden van de migratieketen zoals menselijke
waardigheid en zorgvuldige en effectieve dienstverlening. Professionaliteit en
deskundigheid van de mensen in de uitvoering spelen bij die kernwaarden een
grote rol. De TCU identificeerde een blinde vlek van de Kamer voor de uitvoering
en de mensen die in de uitvoeringsorganisaties werkzaam zijn: te weinig
informatie, kennis en interesse. Dat is ook zo wanneer het de uitvoering van
migratiebeleid betreft. De ACVZ constateert dat in het vreemdelingenrecht de
(beleids)regels constant veranderen, er te veel protocollen zijn en er te vaak en te
snel gevraagd wordt te ‘leveren’ zonder de vraag te stellen hoe dit in de praktijk
daadwerkelijk uitpakt.

Overigens is de ‘afschaffing’ van de discretionaire bevoegdheid verlopen via lagere
regelgeving (via AMvB, zonder tussenkomst van het parlement). Een in de wet toegekende
bevoegdheid om verblijfsvergunningen te verlenen kan echter alleen bij wet worden beperkt
of afgeschaft. Zie hierover de noot van C.A. Groenendijk. JV 2021/85.
11
Ongeveer 100 personen per jaar kregen op deze grond een vergunning. Zie (ACVZ 2019).
12
Willem Witteveen (2014), De Wet als Kunstwerk. Een andere filosofie van het recht.
10

Maatwerk en uitvoering in het vreemdelingenrecht

ACVZ – 16 juni 2021

4

Uitvoeringsorganisaties, zoals de IND, hebben verder voortdurend te maken met
financiële inperkingen en gebrek aan investeringen, ook in personeel. Er wordt,
onder andere door fluctuerende aantallen migranten, vaak op- en afgeschaald
(ACVZ 2017). Van duurzame investeringen is onvoldoende sprake. In 2020 waren
voortdurend tussen de 100 en 200 medewerkers niet inzetbaar in verband met
opleiding. Ook ontbreekt sturing op behoud van ervaren medewerkers.
Daarnaast is maatwerk bieden onvoldoende verankerd in de praktijk. Het
eindrapport over de doorlichting van de IND (EY 2021) laat zien dat binnen de
IND-cultuur de vrees bestaat dat ‘oog voor menselijke maat’ moeilijk verenigbaar
is met de ‘bedrijfsmatigheid’ die nodig is om binnen de daarvoor geldende
termijnen op een kostenefficiënte wijze tot een rechtvaardige beoordeling te
komen. Dat houdt in dat gelijke situaties gelijk worden behandeld. Er is angst voor
het ontstaan van een ‘afrekencultuur’. Akkoord krijgen op afwijken van
beleidsregels op grond van bijzonder individuele omstandigheden is ingewikkeld
en tijdsintensief. Voor een medewerker is de weg van de minste weerstand om
een strakke interpretatie van de beleidsregel toe te passen en vervolgens te zien
of het besluit standhoudt bij de rechter. Deze benadering, en de organisatorische
prikkels die daaraan ten grondslag liggen, zijn funest voor de ‘menselijke maat’ in
de uitvoering en heeft tot gevolg dat mensen het besluit als onrechtvaardig
ervaren.
Het is daarom nodig om continu te investeren in de uitvoering. Overbelaste
uitvoeringsorganisaties bieden weinig ruimte voor het zelflerend vermogen. De
jaarlijkse ‘Staat van de migratie’ met een integraal en feitelijk beeld van asiel- en
migratiebeleid die besproken wordt in het parlement en een betere, duurzame en
(deels) vaste budgettering van de IND (en de rest van de vreemdelingenketen)
zijn volgens de ACVZ stappen in de goede richting.
Binnen

de

uitvoering

kan

verder

meer

ruimte

geboden

worden

aan

‘zelfdenkzaamheid’ en ruimte om ‘ja te zeggen’.13 Denk aan multidisciplinaire
teams die hun ervaring bundelen om complexe zaken sneller tot een oplossing te
brengen, met inbegrip van intervisie en casusoverleggen. Juist het met voorrang
behandelen van zaken met kwetsbare personen, bijvoorbeeld van minderjarigen,
getraumatiseerde asielzoekers en LHBTI-ers, kan eraan bijdragen dat het minder
voorkomt dat schrijnende zaken zich langdurig voortslepen. Geef daarbij ook meer
rekenschap van de situatie waarin mensen verkeren: het doolhof van Nederlandse
regelgeving en uitvoeringsbeleid raakt migranten sterk, o.a. door taal –en
cultuurbarrières, het ontbreken van een netwerk en ondersteuning om het systeem
te begrijpen.

3.

Een kritische rechter die het evenredigheidsbeginsel toetst

Een positief signaal is dat de Raad van State reflecteert op zijn rol als hoogste
bestuursrechter en als adviseur van de regering een respectvolle dialoog wil tussen

13

Zie voetnoot 1.

Maatwerk en uitvoering in het vreemdelingenrecht

ACVZ – 16 juni 2021

5

de staatsmachten.14 Als adviseur moet de Raad van State een goede rol krijgen in
de

eerdergenoemde

hoogwaardige

slow

advisering

law-benadering

waarin

en

reflectie

inhoudelijke

voldoende

tijd

is

Als

hoogste

daarop.

voor

bestuursrechter is het wenselijk dat de voor de toeslagenaffaire getrokken lessen,
ook worden doorgetrokken naar het migratierecht.15 Het voorkomen dat de
individuele situatie van betrokkenen teveel uit het oog wordt verloren geldt voor
migranten evenzeer als voor slachtoffers van de toeslagenaffaire, temeer nu de
Raad van State, met beperkte formatie, relatief veel vreemdelingenzaken
behandelt.
Volgens de ACVZ ligt de ruimte voor rechterlijke toetsing met inachtneming van
de

menselijke

maat

in

het

bijzonder

bij

de

toepassing

van

het

evenredigheidsbeginsel.16 De overheid dient de negatieve gevolgen van
besluiten en/of wet- en regelgeving voor het individu te beperken. Een bredere
belangenafweging door de hoogste bestuursrechter waarin voldoende aandacht is
voor de vaak complexe individuele feiten en omstandigheden, draagt bij aan betere
balans tussen de belangen van migrant en de samenleving, en aan effectievere
rechtsbescherming.
Tot

slot

is

een

randvoorwaarde

voor

het

realiseren

van

effectieve

rechtsbescherming dat ook de rechtsbijstand goed is toegerust op haar taken,
en dat diens rol en positie in elke fase van de procedure voldoende gewaarborgd
blijft.

NJB 2021/575, Een dialoog met de Raad van State naar aanleiding van de toeslagenaffaire,
Alex Brenninkmeijer en Bert Marseille.
15
B.J. van Ettekoven, Tussen wet en recht, NJB 2021/100, afl. 2, p. 98.
16
Besluiten van de overheid mogen niet verder gaan dan het doel van de wetgever.
14

Maatwerk en uitvoering in het vreemdelingenrecht

ACVZ – 16 juni 2021

6