Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

29 237

Afrika-beleid

Nr. 101

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 juli 2009
In het debat over de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking neemt
begrotingssteun een centrale plaats in. Het toenemend aantal vragen, van
Uw Kamer, vanuit de Nederlandse samenleving en van ontwikkelingspartners laat zien dat begrotingssteun scherp op het netvlies staat, en
daarmee ook de uitdagingen die het instrument met zich meebrengt. Ik
vind het belangrijk dit debat te voeren. Om die reden wil ik mijn antwoord
op de motie van Uw Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
29 237, nr. 93) over inzicht in de afspraken, politieke dialoog en monitoring
bij begrotingssteun in een breder kader beantwoorden. Daarmee vormt
deze brief een vervolg op eerdere brieven, waaronder de Joint Evaluation
of General Budget Support (TK 30 548, nr. 2), de Afrika-evaluatie (TK
29 237 nr. 80) en brieven over regionale en landenspecifieke programma’s.
De preambule van de motie van Uw Kamer sluit nauw aan bij mijn beleid.
Ik ben het met U eens dat begrotingssteun een goed middel kan zijn om
bij te dragen aan de ontwikkeling van partnerlanden. Door begrotingssteun heeft het partnerland extra financiële ruimte om de eigen armoedestrategie uit te voeren en meer te investeren in basisvoorzieningen.
Begrotingssteun kan leiden tot grotere efficiëntie en effectiviteit van de
publieke sector en, doordat donoren volledig aansluiten bij nationale
beleidsprioriteiten en begrotingssystematiek, tot lagere transactiekosten.
Ik zet begrotingssteun alleen in die landen in waar ik tot een positief
oordeel kom na een grondige afweging van de kwaliteit van het bestuur
en beleid. Daarbij neem ik expliciet politieke, beleidsmatige en financiële
risico’s, maar ook kansen, mee in de besluitvorming. Begrotingssteun is
voor mij een belangrijke hulpvorm om ontwikkeling te financieren, ook
vanwege de politieke dialoog die ermee gepaard gaat. Het is zeker niet de
enige hulpvorm. Uiteindelijk gaat het erom wat de meest effectieve
manieren zijn om bij te dragen aan armoedebestrijding. Dit vraagt om een
politieke en beleidsmatige afweging op landenniveau. Dit leidt in de praktijk tot een combinatie van verschillende hulpvormen (begrotingssteun,
projecten en programma’s), de zogenaamde modaliteitenmix. Algemene

KST133735
0809tkkst29237-101
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

1

begrotingssteun bedraagt voor 2009 slechts 3,5 procent van de totale
ODA-fondsen.
Landenspecifiek maatwerk is de norm. Er zijn belangrijke stappen gezet op
basis van de lessen uit evaluaties en ervaringen van ambassades met
begrotingssteun. Wat duidelijk naar voren komt is dat begrotingssteun
een omslag vergt in werkwijze van zowel donoren als overheden van
partnerlanden. Begrotingssteun stelt overheden van partnerlanden
gemakkelijker in staat om eigenaarschap en vooral ook leiderschap te
nemen voor de eigen ontwikkelingsagenda en vragen een andere rol van
donoren. De Verklaring van Parijs (2005) en de Accra Agenda for Action
(2008) over effectiviteit van hulp, ondertekend door donoren en partnerlanden, spelen hierbij een katalyserende rol door ook andere factoren te
benoemen voor dit nieuwe type partnerschap waaronder het belang van
het gebruik van lokale systemen, accountability en werkverdeling onder
donoren. Het beleid van de overheid en de gezamenlijke donorinzet
moeten centraal staan in plaats van losse projecten en eigenstandige
donorprogramma’s. Dit proces is echter nog volop in ontwikkeling en is
niet in alle landen even ver. Nieuwe gezamenlijke uitdagingen, in het
bijzonder bij achterblijvende prestaties en inbreuk op grondbeginselen
van de samenwerking, vragen elke keer om gepaste antwoorden. Waar
begrotingssteun niet effectief is of de ontvangende overheid niet responsief blijkt te zijn, staak ik begrotingssteun onmiddellijk.
Via begrotingssteun ondersteunt Nederland het beleid van het ontvangende land waardoor een nauwe band ontstaat met de beleidskeuzes van
de lokale overheid. Het nationale beleid is tegelijkertijd niet alleen zaak
van de lokale overheid, maar dient de uitkomst te zijn van een breed
gedragen politiek proces. Het is dan ook van groot belang om naast
begrotingssteun processen van binnenlandse inspraak en versterkte
verantwoording te ondersteunen. In die gevallen waar het politieke
besluitvormingsproces in het ontvangende land leidt tot beleidskeuzes die
niet in lijn zijn met het Nederlandse beleid, wordt een afweging gemaakt
van de beleidsmatige, politieke en/of financiële aspecten en worden
indien nodig consequenties voor de inzet van begrotingssteun getrokken.
In Deel 1 van deze brief ga ik in op de uitdaging waar we voor staan. In
Deel 2 beantwoord ik de motie van Uw Kamer met een aantal generieke
observaties over afspraken, politieke dialoog en monitoring dat voor het
merendeel van de partnerlanden geldt. In Deel 3 ga ik in op de praktijk van
de begrotingssteun en de politieke dialoog per partnerland.
Deel 1. Armoedebeleid en begrotingssteun in uitvoering
Begrotingssteun vindt haar oorsprong in zowel macro-economische steun
(betalingsbalanssteun) als in de noodzaak van een meer geïntegreerde
benadering van armoedebeleid (sectorale benadering, nationale armoedebestrijdingsplannen, etc.). Beide sporen toonden aan dat een responsieve
overheid die leiderschap neemt voor de zelfstandige ontwikkeling van het
partnerland een voorwaarde is voor ontwikkeling. Dit vanuit de erkenning,
gebaseerd op talloze evaluaties, dat een duurzaam resultaat van projecten
vaak in de weg wordt gestaan door projectoverstijgende factoren (zoals
weten regelgeving) die alleen via samenhangend beleid op nationaal
niveau kunnen worden verbeterd. Dit uitgangspunt staat nog altijd
voorop. Maar de praktijk zet dit uitgangspunt ook geregeld onder druk. Ik
wil twee uitdagingen noemen die van invloed zijn op de afspraken, monitoring en politieke dialoog: de noodzaak van coherent en uitvoerbaar
armoedebeleid en de andere werkwijze die met begrotingssteun noodzakelijk is geworden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

2

Coherent en uitvoerbaar armoedebeleid
Het primaire beleidsdoel van begrotingssteun is ondersteuning van het
armoedebestrijdings- en hervormingsbeleid van de ontvangende overheid. De effectiviteit van begrotingssteun is dan ook nauw verbonden met
de kwaliteit van de beleidsplanning. Er zijn goede stappen gezet met het
formuleren van inmiddels twee generaties armoedebestrijdingsplannen
(de Poverty Reduction Strategy Papers). Maar ontvangende overheden
hebben nog altijd moeite met het opzetten van effectief armoedebestrijdingsbeleid. Samenhang en prioriteitstelling blijken lastig, en een zinvolle
doorvertaling naar begroting en actieplannen neemt vaak meerdere jaren
in beslag.
Verder vraagt de beleidsuitvoering zelf ook aandacht, ongeacht de kwaliteit van de plannen. Het gaat daarbij om zaken als professionaliteit van de
overheid, met heldere mandaten, functionerende controlemechanismen
en inspraak van niet-overheidsactoren, en verantwoording op de resultaten. Daarnaast moeten de diverse onderdelen van de overheid die relatief veel vrijheid genoten vaak samenwerken om een beleidsdoelstelling
te halen. Dat gaat lang niet altijd soepel. Begrotingssteunprogramma’s
omvatten dan ook altijd afspraken over verbeteringen die nodig zijn
binnen de overheid om planning, interne afstemming en uitvoering te
versterken.
Begrotingssteun gaat gepaard met vele analyses van de kwaliteit van
bestuur en beleid van het partnerland. Uit dergelijke analyses en praktijkervaring komen ook gevestigde belangen en andere politieke, economische en sociale factoren naar de voorgrond. Deze inzichten worden
gebruikt om (scherpere) resultaatafspraken te maken en waar nodig
plannings-, uitvoerings-, en verantwoordingsprocessen te versterken. Het
stelt Nederland en andere donoren ook in staat om een intensieve en
geïnformeerde dialoog te voeren. Met de toenemende ervaring met
begrotingssteun zijn hier ook belangrijke vorderingen mee gemaakt, maar
de vaak gehoopte «big bang» op snelle hervormingen is uitgebleven. De
metaforische opgaande lijn van veranderprocessen is per definitie een
proces van horten en stoten.

Begrotingssteun; een andere werkwijze
Begrotingssteun gaat uit van een samenhangend beleid van het partnerland. Eigen systemen van partnerlanden moeten worden gebruikt en
verbeterd, en rekenschap moet worden afgelegd tegenover rekenkamer
en parlement (op basis waarvan donoren hun rekenschap naar de thuisbasis afleggen). Dit zijn belangrijke elementen uit de Verklaring van Parijs
en de Accra Agenda for Action en vragen in de praktijk om een wezenlijke
omslag in werkwijzen van de ontvangende overheid, parlementen, maatschappelijke actoren en donoren. Deze omslag is noodzakelijk voor de
professionalisering van de overheid als verantwoordelijke en responsieve
motor van ontwikkeling en het werken op basis van afspraken binnen een
zakelijk partnerschap.
Begrotingssteun heeft dan ook geleid tot een belangrijke verandering in
de rol van Nederland als donor. In plaats van de uitvoering van eigenstandige programma’s is een tendens zichtbaar richting een permanent
schakelproces tussen Nederlandse interne standpuntbepaling, externe
afstemming met donoren en de dialoog met het partnerland. De invloed
in begrotingssteunprocessen hangt in belangrijke mate af van pro-actieve
en goed gecoördineerde inzet, gecombineerd met een goede politieke
antenne, vergelijkbaar met kleine multilaterale processen. Door initiatief te
nemen, leidende functies te vervullen, kennis uit de sectoren in de over-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

3

koepelende dialoog te brengen en de dialoog te verbreden naar nietoverheidspartners heeft Nederland invloed op de agendazetting, de
resultaattoetsing en de gezamenlijke positiebepaling. Hoewel iedere
donor uiteindelijk over zijn eigen begrotingssteun beslist, komt daarmee
toch een meer samenhangende aanpak naar voren. Dat houdt ook in dat
steeds minder op bilaterale basis wordt gewerkt, ofwel omdat Nederland
namens een groep donoren spreekt, ofwel omdat een andere donor mede
namens Nederland spreekt. Een logische consequentie is dat het Nederlandse standpunt niet per se doorslaggevend is en dat een partnerland
ook een door ons minder gewenste weg kan inslaan. Dit betekent niet dat
ik de sturing uit handen geef. Uiteindelijk blijft het een jaarlijkse afweging
die door Nederland wordt gemaakt of begrotingssteun uitbetaald wordt.
Zoals hierboven reeds is aangegeven dienen in het kader van begrotingssteun juist ook de processen van binnenlandse inspraak en verantwoording versterkt te worden, zodat het nationale beleid daadwerkelijk de
uitkomst is van een breed gedragen politiek proces. Bij directe steun aan
de centrale overheid bestaat immers het risico dat daarmee centralisme in
zowel sturing als allocatie van middelen wordt bevorderd. Er wordt voor
gewaakt dat dit niet gebeurt. In de dialoog met de betrokken partnerlanden wordt ingezet op effectieve decentralisatie met het oogmerk de
uitvoeringscapaciteit op het lokale niveau te versterken, inclusief de
verantwoording van politici en uitvoerders aan de burgers. Dat is ook de
insteek van organisaties als SNV en VNG International, die in veel van
onze partnerlanden juist op dit terrein met Nederlandse steun actief zijn.
In een aantal landen (onder meer in Benin, Mozambique, Tanzania en
Zambia) wordt door ambassades nauw samengewerkt met SNV en enkele
andere ontwikkelingsorganisaties. Het doel is om zowel de verantwoording van overheden op de verschillende niveaus te bevorderen, als de
vraag daarnaar van burgers en de hen vertegenwoordigende organisaties
te versterken. Daarbij wordt gezocht naar effectievere mogelijkheden om
de communicatie en samenwerking in de partnerlanden tussen de
centrale en decentrale niveaus in de overheid te bevorderen om zo de
dienstverlening van de overheid aan de burgers, in het bijzonder de
armen te verbeteren. Ambassades en ontwikkelingsorganisaties vullen
elkaar daarbij aan. Organisaties als SNV zijn sterk op het decentrale
niveau; de ambassade zet in op het bevorderen van een effectieve decentrale dienstverlening en verantwoording in de beleidsdialoog met het
partnerland op centraal niveau, direct en via donorgroepen. In het kader
van begrotingssteun wordt ook meer aandacht besteed aan belastingheffing in partnerlanden. Voor overheden vormen belastingen immers op
termijn de belangrijkste bron waaruit autonome ontwikkeling gefinancierd
wordt, terwijl het betalen van belasting, naar draagkracht, van oudsher
claims van burgers op zeggenschap en verantwoording nog eens extra
legitimeert.
Deel 2. Afspraken, politieke dialoog en monitoring
De afgelopen jaren heeft zich een steeds eenduidiger beeld afgetekend
van het soort afspraken dat in het kader van begrotingssteun gemaakt
wordt en hoe deze een plek krijgen in de dialoog. Deze afspraken
omvatten drie dimensies: (i) grondbeginselen (of underlying principles),
(ii) procesafspraken over de samenwerking, en (iii) afspraken over te
behalen ontwikkelingsresultaten. Deze worden hieronder uitgewerkt. Voor
cofinancieringen via de Wereldbank geldt een andere werkwijze die eveneens wordt toegelicht. Deze geldt voor Nederland in Burundi, Georgië,
Macedonië, Moldavië en Vietnam.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

4

(i) Grondbeginselen
De grondbeginselen voor begrotingssteun liggen op het terrein van
democratisch bestuur, respect voor mensenrechten en de internationale
rechtsorde, macro-economische stabiliteit, commitment aan armoedebestrijding, principes van good governance en goed financieel management. Ze worden vastgelegd in een gezamenlijk Memorandum of Understanding (MoU). De grondbeginselen zijn ruim opgesteld en vormen de
basis om met overheden over deze principes in gesprek te blijven. Dit
biedt de gelegenheid om cruciale onderwerpen aan de orde te stellen in
de dialoog. Ook fungeren de grondbeginselen als noodremclausule
waarop donoren zich kunnen beroepen wanneer ze op grove wijze
worden geschonden. Een deel van de grondbeginselen vindt zijn weg
naar de resultaatafspraken (zie hieronder), met name waar het gaat om
armoedebestrijding, good governance en goed financieel beheer (PFM). In
een aantal partnerlanden staan de grondbeginselen ook standaard op de
formele jaarlijkse dialoog. Alleen in het geval van cofinanciering met de
Wereldbank is er geen sprake van specifieke grondbeginselen in een MoU
en wordt aangesloten bij de werkwijze van de Wereldbank (zonder daarbij
de uiteindelijke beslissing over overmaking uit handen te geven). Deze
worden wel besproken in de bilaterale dialoog tussen Nederland en het
partnerland en eventuele andere fora. Verder wordt in ondermeer de
Afrikaanse landen ook een EU «Artikel 8-dialoog» gevoerd op basis van
het Cotonou Partnerschaps Akkoord, juist over thema’s die nauw
verbonden zijn aan de grondbeginselen. De verhouding tussen deze
dialoog en de begrotingssteundialoog blijft een uitdaging (niet alle
begrotingssteunpartijen zijn betrokken, de Artikel 8-dialoog is lang niet
altijd voldoende gestructureerd, etc.).
In EU-verband heb ik het initiatief genomen voor een debat op Raadsniveau over versterking van de dialoog rond begrotingssteun (zie verslag
RAZEB, 18–19 mei jl., TK 21 501-02, nr. 904). Deze dialoog moet naar mijn
oordeel veel scherper worden gevoerd en waar nodig de volle breedte
van het beleid van het partnerland bestrijken, voortbouwend op de onderliggende grondbeginselen en het contractuele karakter van begrotingssteun. EU-donoren zouden daarbij nauwer samen kunnen werken, in
overleg met de andere donoren. Verder zou de Commissie – zeker met het
oog op de beoogde toename van begrotingssteun van Commissiezijde –
actiever deel moeten nemen aan die dialoog en nauwer met de lidstaten
coördineren. U wordt aanvullend geïnformeerd over het vervolg van deze
discussie in EU-kader (volgend het verzoek van Uw Kamer van 16 juni jl.
met referentie 21 501-02-904/2009D29768).
Het aanspreken van de ontvangende overheid op de grondbeginselen is
een zwaar middel en wordt met terughoudendheid toegepast. Toch is dit
de afgelopen jaren gebeurd in Tanzania, Uganda, Senegal, Nicaragua en
Zambia, en was dit in Rwanda de reden om niet tot algemene begrotingssteun over te gaan. Wanneer de grondbeginselen in het geding komen,
wordt allereerst de dialoog aangescherpt. Nederland speelt hierin een
scherpe voortrekkersrol. Zo is op initiatief van Nederland vorig jaar in
Tanzania een kritische brief opgesteld namens de begrotingssteundonoren aan de Tanzaniaanse President tegen de gang van zaken in de
corruptie-affaire bij de centrale bank (Bank of Tanzania). Waar andere
donoren al bereid waren uit te betalen was voor Nederland de afwikkeling
van deze corruptiezaak nog onvoldoende. Begrotingssteunbetalingen zijn
toen aangehouden en deze politieke druk tezamen met parlementaire druk
hebben uiteindelijk geleid tot de verzekering van President Kikwete dat er
niet bij voorbaat al amnestie zou worden verleend aan verdachten in de
Bank of Tanzania-affaire, maar dat het recht zijn beloop zou krijgen. Afhankelijk van de respons wordt er mogelijk gekozen voor (tijdelijke) opschorting, het omzetten van algemene begrotingssteun in sectorale hulp, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

5

aanscherpen van de afspraken, het uitvoeren van extra controles (onafhankelijke audits), alles op basis van een dialoog waarin duidelijke
signalen worden gegeven van ontevredenheid en de verwachte acties.
Nederland heeft de noodzakelijke stappen vastgelegd in het sanctiebeleid
voor begrotingssteun.

(ii) Procesafspraken over samenwerking
De manier waarop het partnerland en de donor samenwerken ten aanzien
van begrotingssteun wordt meestal via het bovengenoemde MoU vastgelegd. Het omvat afspraken over hoe de interactie tussen donoren en
ontvangende overheid wordt georganiseerd, de frequentie van de formele
dialoog, het leiderschap binnen de overheid en de groep donoren, de
wijze van monitoring, de wijze van vastlegging van afspraken en de
samenhang met sectorale groepen. Ook worden afspraken gemaakt over
de wijze en de timing waarop donoren hun financiële committering en de
uiteindelijke overmaking doen. Naast deze gestructureerde afspraken
blijven andere vormen van uitwisseling natuurlijk bestaan. Echter, vanuit
het oogpunt van verminderde transactiekosten wordt van donoren
verwacht zich hierin terughoudend op te stellen, zeker waar het gaat om
bilaterale contacten. Bij cofinanciering verloopt de samenwerking anders,
aangezien de Wereldbank in eerste instantie aanspreekpunt is voor de
dialoog. De uiteindelijke uitbetalingsbeslissing neem ik echter op basis
van een grondige afweging.

(iii) Resultaatafspraken
Inhoudelijke beleidsdoelen (armoedebestrijding, economische hervorming, accountability en governance) worden vertaald in resultaatafspraken. Deze resultaatafspraken worden vastgelegd in een monitoringsmatrix
die in veel landen Performance Assessment Framework (PAF) heet. In het
geval van een cofinanciering met de Wereldbank wordt een vergelijkbare
matrix gebruik. De resultaatafspraken zijn de uitkomst van zowel een
selectie- als een onderhandelingsproces. De selectie vindt plaats door een
keuze uit de doelen en indicatoren van de lokale armoedebestrijdingstrategieën, de Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) of een vergelijkbaar
document. Deze worden veelal aangevuld met governance en macroeconomische indicatoren (afhankelijk van de reikwijdte van de PRSP).
Daarbij is ook afstemming nodig met sectorale programma’s (die soms
een eigen PAF hanteren) en het IMF-programma. Naast een selectie vindt
ook een onderhandeling plaats, waarbij ontvangende overheid en
donoren streven naar zowel voldoende ambitie als een realistisch niveau
van haalbaarheid.

Monitoring en toetsing
De monitoring van de situatie in de partnerlanden, evenals de voortgang
op resultaten vindt voortdurend plaats als onderdeel van het reguliere
diplomatieke werk. In veel gevallen vindt regelmatig overleg plaats tussen
donoren en met de overheid van het partnerland op verschillende
niveau’s (van technisch en ambtelijk tot ministerieel) in verscheidene fora
(bilateraal, gelijkgezinden, multi-donorverband). Minimaal één keer per
jaar tijdens de review bespreken overheid en donoren gezamenlijk de
voortgang op resultaatafspraken op basis van veldgegevens, beleidsrapportages en beleidsstukken. De review leidt uiteindelijk tot een gezamenlijk oordeel over de voortgang. Op basis daarvan stelt elke donor de
hoogte van de hulpbijdrage vast. In een aantal partnerlanden worden ook
halfjaarlijkse tussenstanden opgemaakt. In sommige landen zijn nietoverheidspartners betrokken (Benin, Tanzania, Zambia) bij de review. Een
aantal landen (Mozambique, Rwanda, Zambia) heeft expliciete indicatoren
opgenomen over donorperformance (voorspelbaarheid, tijdige overma-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

6

king, etc.) die eveneens formeel worden getoetst. De algemene review
wordt in veel gevallen gevoed vanuit sectorale reviews. De ervaring leert
dat de voortgang lang niet altijd «clear cut» is en dat in een aantal
gevallen doelstellingen maar ten dele zijn bereikt. Recente reviews in
onder meer Ghana, Zambia en Mozambique bevestigen dit beeld. Ontwikkelingen vormen geen rechte lijn omhoog, maar bieden wel voldoende
basis voor voortzetting van begrotingssteun. Zo is in Ghana in de afgelopen 5 jaar een reductie van 28% van de kindersterfte gerealiseerd. Daarnaast zijn rurale watervoorzieningen verbeterd en is de immunisatiegraad
toegenomen. Tegelijkertijd zijn doelstellingen in onder meer sanitatie,
decentralisatie en energieregelgeving niet gehaald. Zambia laat ook een
gemengd beeld zien. Ontwikkelingen in de onderwijssector zijn positief;
de infrastructuur is verbeterd, het aantal leerkrachten neemt toe en de
klassen worden kleiner. Ook op gebied van gezondheid en in de strijd
tegen HIV/AIDS zijn de resultaten redelijk tot goed. Echter, de resultaten
op het gebied van de bestrijding van rurale armoede blijven achter,
alsmede de voortgang ten aanzien van hervormingen op het gebied van
PFM. In Mozambique laat de watersector goede resultaten zien; steeds
meer mensen krijgen toegang tot veilig drinkwater en adequate sanitaire
voorzieningen. Ook op macro-economisch en PFM gebied boekt Mozambique goede resultaten, waarbij de overheidsinkomsten zijn toegenomen.
In de justitiesector bestaan echter nog uitdagingen, onder meer het
beperkte aantal afgeronde rechtszaken.
Het algemene beeld is dat voortgang van jaar tot jaar en van sector tot
sector fluctueert. De essentie van de dialoog rondom de review is te
achterhalen waarom dit zo is en daarop vervolgafspraken te maken. De
beoordeling is daarmee nooit mechanisch en naast een inhoudelijke ook
een politieke afweging. Nederland brengt daarnaast voor zijn eigen
oordeelsvorming de uitkomsten op landenniveau samen met andere
informatie (afkomstig van watchdog organisations, internationale monitoring, etc.).
Om landen te bewegen tot goede voortgang ten aanzien van de gemaakte
afspraken, wordt in veel landen een incentive tranche gehanteerd. Een
basisgedeelte van de begrotingssteun wordt dan gegeven op basis van
een algehele voldoende. Daarbovenop kan uitbetaling van de incentive
tranche plaatsvinden wanneer bovendien is voldaan aan vooraf overeengekomen selectie van indicatoren (veelal zoals vastgelegd in de PAF). Het
gebruik van deze incentive tranches is de laatste jaren toegenomen.
Hoewel het hier meestal gaat om een minderheidsaandeel van de totale
begrotingssteun, laat de praktijk zien dat ontvangende landen over het
algemeen zowel de mogelijke kortingen als het reputatierisico belangrijk
genoeg vinden om actief te proberen de incentive tranche binnen te
halen. Het risico is dat de dialoog door de incentive tranche wordt
vernauwd tot een beperkt aantal indicatoren en dat donoren hun tranches
en daarmee de voorwaarden lang niet altijd coördineren.
Deel 3. Landenspecifieke afspraken en politieke dialoog
Ik zal nu per partnerland een specifieke beschrijving geven van de afspraken, dialoog en hoe de monitoring plaatsvindt. Daarbij wordt niet ingegaan op de algemene kaders zoals hierboven geschetst, maar op de
landenspecifieke ontwikkelingen, zodat u een beeld krijgt van hoe Nederland zich (gezamenlijk met andere donoren) inzet om begrotingssteun een
bijdrage te laten leveren aan de armoedebestrijding op landenniveau, en
welke rol resultatenafspraken, dialoog en monitoring daarbij spelen.
Begrotingssteun vormt hierbij een onderdeel van een modaliteitenmix,
van de bredere Nederlandse inzet in het partnerland. In de landenoverzichten wordt eveneens de relevante inzet op accountability vermeld,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

7

vanwege het belang dat ik daaraan hecht in het kader van begrotingssteun maar ook in bredere zin als cruciaal onderdeel van de Nederlandse
inzet.
Tanzania: accountability krijgt voet aan de grond
De belangrijkste politieke dialoog in Tanzania vindt plaats tussen de groep
van begrotingssteundonoren en de minister van Financiën en Economische Ontwikkeling. Deze politieke dialoog heeft in 2008 in belangrijke
mate bijgedragen aan concrete maatregelen in onder meer de corruptieaffaire met de Bank van Tanzania. Tientallen arrestaties zijn verricht en
daarnaast moesten de premier en enkele ministers aftreden nadat een
parlementaire commissie hun betrokkenheid in een aanbestedingsschandaal had vastgesteld. De gebeurtenissen in 2008 zouden wel eens
het omslagpunt kunnen markeren in de ontwikkeling van Tanzania, door
de wijze waarop de democratie en accountability voet aan de grond
kregen. In 2008 heeft Nederland, samen met andere begrotingssteundonoren, meerdere ontmoetingen gehad met parlementaire commissies om
begrotingsgerelateerde zaken te bespreken, zoals de bevindingen van de
Tanzaniaanse rekenkamer. Het doel hiervan is het parlement te versterken
in zijn toezichthoudende rol. De afspraken binnen de Performance
Assistance Framework (PAF) richten zich op armoedebestrijding en het
hiervoor benodigde economisch groeibeleid, het begrotingsbeleid in de
macro-economische context, ondernemingsklimaat, gelijkheid en efficiëntie van dienstverlening door de overheid, en corruptiebestrijding. Bij
de jaarlijkse beoordeling van de resultaten is ook het maatschappelijk
middenveld vertegenwoordigd. Een belangrijke basis voor het jaarlijkse
overleg is het jaarrapport van de Tanzaniaanse rekenkamer. Deze rapporteert sinds 2006 tijdig en rechtstreeks aan het parlement. De rapporten zijn
openbaar en de publicatie gaat gepaard met veel publiciteit en discussie
in het publieke domein. In 2008 is vanwege uitblijvende voortgang de
dialoog rondom de hervorming van lokaal bestuur en de verbetering van
het ondernemingsklimaat aangescherpt. Aanvullend worden via lokale
multi-donor trust funds en subsidies activiteiten gesteund op het gebied
van democratisering, verkiezingen, de media en het maatschappelijk
middenveld.
Recentelijk heb ik besloten de algemene begrotingssteun aan Tanzania
aan te houden. De Tanzaniaanse overheid slaagt er slechts mondjesmaat
in om een klimaat te creëren waarbinnen private initiatieven tot bloei
komen en buitenlandse investeerders zich gesteund weten door een
betrouwbare en transparant optredende overheid. Het bevorderen van
een dergelijk klimaat ligt aan de basis van de afspraken tussen Nederland
en Tanzania, waarbij Tanzania optimale condities creëert om de eigen
ontwikkeling ter hand te nemen, terwijl Nederland daaraan vervolgens
een bijdrage levert. De wijze van optreden van de zijde van de overheid
jegens een Nederlandse investeerder heeft het gebrekkig ten uitvoer
brengen van deze afspraken onlangs weer onderstreept, zo zeer dat ik heb
besloten de druk op Tanzania om orde op zaken te stellen.

Ghana: terugkeer naar macro-economische stabiliteit
De nieuwe Ghanese regering heeft de afspraken over grondbeginselen,
proces en resultaten zonder meer overgenomen. De PAF omvat resultaatafspraken verdeeld over drie pijlers: productieve sectorontwikkeling,
sociale sectoren en goed bestuur/accountability. Ghana maakt een zware
macro-economische crisis door, waardoor afspraken op terreinen van
macro-economische stabiliteit, institutionele hervormingen en transparantie (onder meer Extractive Industries Transparency Initiative en tussentijdse publicatie van begrotingsuitvoering) zijn aangescherpt en de
dialoog is geïntensiveerd. Een selectie van tien sleutelindicatoren (onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

8

meer energie, decentralisatie, governance) bepaalt de hoogte van de
incentive tranche. Ter versterking van accountability zet Nederland in op
financiële accountability door leidende rollen te vervullen op public financial management (PFM), zowel op overkoepelend niveau als binnen de
sectorale programma’s gezondheid en milieu. Collega-donoren ondersteunen het parlement, waaronder de public accounts committee die
verantwoordelijk is voor de financiële controle en de externe controle
door de rekenkamer. Ghana telt een aantal sterke civil society organisaties
en onafhankelijke denktanks die betrokken zijn bij het ontwikkelingsdebat.
Nederland ondersteunt deze organisaties via het overkoepelend
ngo-platform en via twee sectorale platforms (milieu, gezondheidzorg) en
dringt ook aan op meer responsiviteit van de overheid. Het beleidsproces
zit in een cruciale fase nu de nieuwe regering haar verkiezingsbeloftes op
het gebied van groei en verdeling en accountability moet vertalen in
beleid en uitvoering en zoekt hiervoor eveneens beleidsadvies bij de
begrotingssteundonoren. Steeds bepalender in de dialoog is de recente
olievondst, waarvoor in de nieuwe PAF voor 2009–2011 doelstellingen
voor transparantie zijn opgenomen. De meeste donoren verwachten dat
algemene begrotingssteun daardoor binnen enkele jaren niet meer nodig
zal zijn.
Burkina Faso: positieve prikkel voor corruptiebestrijding
Voor de begrotingssteun zijn afspraken gemaakt onder vier pijlers: groei
en verdeling, toegang tot basisvoorzieningen, toegang tot werk, en good
governance. Expliciete aandacht wordt gegeven aan afspraken over
ondernemingsklimaat, hervorming van de justitiële sector en corruptiebestrijding. Om resultaten verder te stimuleren, hanteert Nederland een
incentive tranche van 5 miljoen euro, welke wordt uitgekeerd bij het
behalen van een aantal concrete resultaatindicatoren uit de PAF. De incentive tranche is bedoeld als een (extra) prikkel voor de overheid om voortgang te boeken op een aantal politiek gevoelige onderwerpen zoals
corruptiebestrijding. Momenteel werken overheid en donoren aan een
verbetering van de systematiek van monitoring en dialoog, onder meer
door het betrekken van parlement en maatschappelijke actoren. Nederland zet via de begrotingssteundonorgroep in op de dialoog op het vlak
van goed bestuur (corruptiebestrijding, decentralisatie), PFM (openbare
aanbestedingen, de relatie tussen beleid en begroting, ex-post controle)
en de sectoren onderwijs en gezondheid. De gezamenlijke donoren
voeren zo’n vier keer per jaar een politieke dialoog met de premier van
Burkina Faso, waarin politiek lastige onderwerpen (zoals corruptie)
worden besproken en omgezet in afspraken. In de politieke dialoog is de
overheid responsief, maar prioriteitstelling en coherentie met sectordialogen moet beter. Mede door de aanjagende rol van Nederland worden
corruptie en corruptiebestrijding periodiek aan de orde gesteld in de
beleids- en politieke dialoog met de overheid, en wordt vooraf een gezamenlijk donorstandpunt voor die dialoog overeengekomen. De anticorruptie-eenheid wordt mede met behulp van financiering in multidonorverband gesterkt in zijn rol als luis in de pels. Aanvullend wordt
gewerkt aan de effectiviteit van het maatschappelijk middenveld en belangenorganisaties van de media door deze zichtbaar te ondersteunen. Zo is
binnen de onderwijssector onder Nederlands voorzitterschap bewerkstelligd dat de vertegenwoordigers van ouders van schoolgaande kinderen
deelnemen aan de jaarlijkse sector reviews, waardoor eindgebruikers
meer zijn betrokken bij het publieke verantwoordingsproces.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

9

Vietnam: de begrotingssteun voorbij
Begrotingssteun in Vietnam wordt uitgefaseerd met de laatste bijdrage in
2009. Daarmee komt een einde aan acht jaar begrotingssteun. Vietnam
heeft in deze periode een belangrijke ontwikkeling doorgemaakt, waarbij
begrotingssteun minder noodzakelijk geworden is. De Nederlandse
begrotingssteun is altijd gegeven als aanvulling op de Poverty Reduction
Support Credit (PRSC) van de Wereldbank. In Vietnam is de PRSC voor
alle begrotingssteundonoren het harmoniserend kader. Dit proces wordt
geleid door de Wereldbank, waarbij andere donoren worden geconsulteerd. De onderhandelingen worden gevoerd vanuit een overeenkomst
tussen de Wereldbank en de Vietnamese overheid. De resultaatafspraken
omvatten doelstellingen op het terrein van armoedebestrijding, economic
governance en modernisering van de overheid, met als belangrijkste basis
het Social-Economic Development Plan (SEDP). Governance hervormingen gaan echter langzaam en leiden geregeld tot bijstelling van doelstellingen en afspraken. De dialoog met de Vietnamese overheid is open,
maar de directe respons wordt beperkt doordat de politieke structuur
(één-partijstaat) leidt tot het spreken met één stem. Om die reden houdt
Nederland meerdere ingangen voor de politieke dialoog open via vele
fora, zowel bilateraal als multilateraal. Belangrijke formele momenten zijn
de jaarlijkse PRSC-review, en de halfjaarlijkse Consultative Group Meeting
tussen donoren en overheid op hoog niveau (ministers en ambassadeurs).
Tussentijdse evaluaties en de herziening van het SEDP vormen een
wezenlijk moment van beleidsbeïnvloeding. Er is groeiende aandacht voor
bredere accountability en corruptie. Nederland ondersteunt de anticorruptie-eenheid om de aandacht hiervoor ook om te zetten in beleid en
uitvoering. Verder is met steun van de International Finance Cooperation
de private sector bij de Consultative Group betrokken via het Vietnam
Business Forum. Langzaamaan worden ook maatschappelijke organisaties
betrokken, onder meer via een voorbereidende dialoog over corruptie,
hoewel drastische voortgang niet te verwachten valt.
Mozambique: corruptiebestrijding op de agenda
De PAF omvat resultaatafspraken op gebied van PFM, onderwijs, gezondheidszorg, water, landbouw, goed bestuur, justitie, economische ontwikkeling en dwarsdoorsnijdende thema’s zoals milieu en gender. De ervaring
van donoren is dat in de meeste sectoren overleg open en gemakkelijk is,
hetgeen ook voor de overkoepelende politieke dialoog geldt. Afgesproken
is dat de ambassadeurs en de ministers elkaar vier keer per jaar ontmoeten. Onderwerpen die onder meer besproken worden zijn de verkiezingen,
de justitiële sector, corruptiebestrijding en mensenrechten, evenals regionale kwesties. Nederland zet in op afspraken op corruptiebestrijding,
aidspreventie, op groei die meer pro-poor is en op landrechten. Bovendien is sprake van een verbreding van de dialoog aangezien er naast
ontmoetingen met de minister van Buitenlandse Zaken en Financiën
regelmatig gesprekken plaatsvinden met overige relevante bewindslieden.
Nederland scherpt, in goed overleg met de groep begrotingssteundonoren, de politieke dialoog op goed bestuur en corruptiebestrijding verder
aan. De strijd tegen corruptie is nog onvoldoende voortvarend aangepakt
en donoren hebben hier een hard punt van gemaakt in de Joint Review in
2008, waarna een aantal hooggeplaatste personen is gearresteerd op
verdenking van corruptie. In december 2008 hebben de donoren een aide
memoire aan de regering overhandigd met daarin concrete voorstellen
voor verbeteringen op het terrein van corruptie in 2009, zoals onder
andere het opstellen van een monitoringsmechanisme voor de uitvoering
van anti-corruptieplannen binnen vijf vakministeries. Ik voer zelf regelmatig bilaterale gesprekken met de president, de premier en de ministers
van Buitenlandse Zaken, Financiën, Landbouw en Gezondheidszorg onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

10

meer tijdens mijn bezoeken van mei 2008 en mei 2009 aan Mozambique
en tijdens het bezoek van de president aan Nederland begin 2008. Om de
betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij beleid, de dialoog
en accountability te stimuleren, ondersteunt Nederland een aantal ngo’s
in verschillende sectoren. Domestic accountability is één van de specifieke
aandachtspunten van Nederland in Mozambique. Nederland werkt op dit
gebied ook samen met SNV, met name op provinciaal niveau (provincie
Nampula).
Nicaragua: begrotingssteun bevroren
Via begrotingssteun voerde Nederland tot voor kort een brede dialoog
met de regering over politieke aangelegenheden, governance, corruptie,
MDG’s en armoedebestrijding. De dialoog van begrotingssteundonoren
was tot aan de lokale verkiezingen over het algemeen bevredigend en
leverde resultaten op. De dialoog vond plaats in multi-donorverband door
middel van halfjaarlijks formeel donoroverleg met de overheid. Politiek
gevoelige zaken werden besproken met betrokken ministers, resulterend
in afspraken over macro-economisch beleid, onafhankelijkheid van de
juridische macht, transparantie van Venezolaanse fondsen, energie,
armoedebestrijding, moedersterfte, abortus en vrouwenrechten. De relaties met de ministers waren en zijn constructief. De politisering van de
macht en de centralistische en autoritaire bestuursstijl blijven echter een
zorg.
In 2008 heb ik besloten tot halvering van de algemene begrotingssteun
voor 2008 na uitsluiting van enkele politieke partijen van de verkiezingen,
en tot het bevriezen van de steun voor 2009 vanwege verkiezingsfraude
na de gemeentelijke verkiezingen van november 2008. Nederland heeft,
tezamen met de andere begrotingssteundonoren, in het voorjaar van 2009
een intensieve dialoog met de regering van Nicaragua gevoerd. De focus
lag, naast macro-economisch beleid en operationalisering van de lokale
PRSP, op goed bestuur en herstel van vertrouwen in de regering. De hoop
was dat de dialoog zou leiden tot concrete voornemens van de regering
ter voorkoming van frauduleuze verkiezingen in de toekomst, o.a. bereidheid tot het inzetten van internationale waarneming. Deze beleidsdialoog
heeft weliswaar geleid tot overeenstemming over het gevoerde macroeconomisch beleid en een verdere operationalisering van de Nicaraguaanse ontwikkelingsstrategie (PRSP). Echter, concrete maatregelen ter
verbetering van toekomstige verkiezingen zijn vooralsnog uitgebleven en
daarmee het herstel van vertrouwen in de regering en haar instituties. Er
is nochtans geen aanleiding de begrotingssteun vrij te geven, zoals ik ook
heb toegelicht tijdens het Algemeen Overleg over de Latijns-Amerikabrief
op 9 juni jongstleden. Wel heb ik eind juni tijdens de VN-top over de
financieel-economische crisis een gesprek gehad met de Nicaraguaanse
regering in New York over hoe de situatie in het land verbeterd kan
worden.
Benin: druk op financiële accountability
In de PAF staan resultaatafspraken onder vijf pijlers; economische groei,
infrastructurele ontwikkeling, onderwijs, goed bestuur en duurzame en
evenwichtige ontwikkeling. Nederland is sinds 2007 voorzitter van de
groep van begrotingssteundonoren in Benin. De dialoog heeft onder meer
geresulteerd in het PFM-actieplan. Afgesproken is dat consequente uitvoering van dit actieplan nodig is om te zorgen dat Benin voor algemene
begrotingssteun in aanmerking blijft komen. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van de dialoog, gekoppeld aan ondersteuning die de donoren
hebben toegezegd bij de uitvoering van het actieplan. De politieke druk is
daarnaast vergroot door de introductie van een incentive tranche binnen
algemene begrotingssteun. Hierbij is de uitbetaling van een gedeelte van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

11

de algemene begrotingssteun gekoppeld aan het behalen van beoogde
resultaten uit de PAF. De dialoog spitst zich in 2009 naast de afspraken
over het actieplan toe op uitputting van de sectorale begrotingen, formulering van pro-poor landbouwbeleid en verbetering van het ondernemingsklimaat. Sinds kort is Nederland de leidende donor in de watersector en heeft het goed bestuur hoog op de agenda geplaatst. Zo komen
ook afspraken over corruptiebestrijding, transparantie en het afleggen van
verantwoording aan bod tijdens de review, waaraan zowel de overheid als
de private sector en het maatschappelijk middenveld deelnemen. De
Nederlandse ambassade ondersteunt een aantal ngo’s die zich richten op
goed bestuur via politieke lobby, mobilisatie van het maatschappelijk
middenveld op gemeenteniveau en versterking van domestic accountability. De Inspection Générale de l’Etat, voor een belangrijk deel ondersteund door Nederland, is de coördinerende anti-corruptie-eenheid van de
regering die recentelijk heeft bijgedragen aan het inperken van straffeloosheid op het gebied van PFM. Corruptiebestrijding vormt een cruciaal
onderdeel van het programma van de Beninse president. Verder ondersteunt de Nederlandse ambassade organisaties als Social Watch Benin
om een actieve rol te vervullen bij het opstellen van de armoedebestrijdingstrategie, bij de beoordeling van de begroting, en het monitoren van
de MDG’s. In het kader van een in 2008 door de ambassade, SNV en VNG
geïnitieerde domestic accountability initiatief, is samen met lokale partners een pilot activiteit geformuleerd ter versterking van domestic accountability in de watersector en, op decentraal niveau, in een drietal
gemeentes.
Mali: dialoog in ontwikkeling
In de gezamenlijke PAF staan resultaatafspraken op het gebied van het
macro-economische beleid, PFM, goed bestuur, decentralisatie, rechtspraak, corruptiebestrijding, financiële sector, private sector, landbouw/
katoen, vervoer en sociale sectoren (gezondheidszorg, onderwijs, water
en sanitatie). Afgesproken is verder dat de overheid leiderschap toont,
interministeriële coördinatie verbetert, de politieke dialoog versterkt,
bereid is om andere actoren te betrekken in het hervormingsproces en de
nationale systemen en procedures versterkt. Van donoren wordt onder
meer verwacht dat zij de principes van de Parijsverklaring volgen, dat zij
binnen het kader van de PRSP werken en nationaal eigenaarschap bevorderen. De gezamenlijke dialoog via de donorgroep is sterk in ontwikkeling
waardoor nog vaak via de bilaterale dialoog wordt gewerkt. Als tweede
donor in Mali en als voorzitter van de donorgroep in 2008 heeft Nederland
een belangrijke inbreng. Belangrijke onderwerpen in de politieke dialoog
zijn versterking van democratische structuren, aanpak van corruptie,
verbetering van vrouwenrechten, versnelling van hervormingen in de
gezondheids- en onderwijssector en economische groei- en verdelingskwesties. Nederland focust daarbij in het bijzonder op goed bestuur en
legt in de dialoog met de overheid het accent op onder meer versterking
van het democratisch gehalte van het openbaar bestuur en corruptiebestrijding, en stimuleert actieprogramma’s op het gebied van institutionele ontwikkeling en voorlichting over burgerrechten. De instelling van de
anti-corruptie-eenheid door de president is een stimulans gebleken voor
de aanpak van corruptie en mismanagement. De gezamenlijke donoren
gebruiken de dialoog om tot concrete implementatie te komen. Een positief signaal is het recente ontslag van de minister voor Mijnen en Water
wegens corruptie. Aanvullende versterking van het maatschappelijk
middenveld is in de oprichtingsfase.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

12

Senegal: betere dialoog door budgettaire crisis
De PAF voor algemene begrotingssteun is gestructureerd aan de hand van
de vier pijlers van de armoedebestrijdingsplannen, te weten wealth creation, grotere toegang tot sociale dienstverlening, social protection and risk
management en goed bestuur en decentralisatie. In de politieke dialoog
staan de onderwerpen PRSP-uitvoering, beheer openbare financiën,
interne en externe controle, accountability, mensenrechten en goed
bestuur centraal. In de tweede helft van 2008 heeft de politieke dialoog
een stevige impuls gekregen door de budgettaire problemen waarin de
overheid zich bevond en de wijze waarop de donoren, op initiatief van
Nederland, hierop hebben gereageerd. Nederland heeft vervolgens drie
voorwaarden gesteld waaraan Senegal moet voldoen voor uitbetaling van
de (algemene en sectorale) begrotingssteun 2009. Deze betreffen het
nakomen van de harde afspraken tussen Senegal en het IMF over het
macro-economisch beleid en verbetering van het financieel beheer,
evenals een positief oordeel van de begrotingssteundonoren over de
domestic accountability, waaronder transparantie van de regering tegenover het parlement en de bevolking over de begrotingsproblematiek en de
verregaande maatregelen die genomen zullen moeten worden. Ieder
trimester vinden bijeenkomsten plaats tussen de donoren en de premier.
Daarnaast is er periodiek overleg tussen begrotingssteundonoren en de
minister van Financiën en de minister van Budget. Ook wordt de dialoog
gevoerd met de minister van Buitenlandse Zaken, zowel in EU-verband als
bilateraal. De sectorale begrotingssteun voor de milieusector is nauw
gekoppeld aan de basisvoorwaarden voor de algemene begrotingssteun
en aan de behaalde resultaten in de milieusector. Gebleken is dat in een
tijd van budgettaire crisis, zoals waarin Senegal zich momenteel bevindt,
ook de budgetten voor de sociale en transversale sectoren (waaronder
milieu) onder druk komen te staan. Met de verlenging van de sectorale
budgetsteun voor 2010–2011 wordt daarom gewacht op de uitkomst van
de bilaterale politieke dialoog over het veiligstellen van het budget voor
de milieusector. Naast begrotingssteun wordt door de ambassade onder
meer steun aan ngo’s gegeven om hun capaciteit op het gebied van
bewustmaking, signalering en lobbyen te vergroten.
Zambia: constructief kritische dialoog
De inhoudelijke afspraken in de PAF zijn geclusterd in drie thema’s;
Reform Process and Financial Management (o.a. PFM en belastingsystemen), Wealth Creation (o.a. landbouw, infrastructuur en private
sector) en Social Equity (gezondheid, onderwijs, HIV/AIDS en milieu).
Zambia voert een goed macro-economisch beleid. Ook op gebied van
gezondheid en onderwijs en in de strijd tegen HIV/AIDS zijn de resultaten
redelijk tot goed. Echter, de resultaten op het gebied van de bestrijding
van rurale armoede blijven achter, alsmede de voortgang ten aanzien van
hervormingen op het gebied van public financial management. In reactie
op deze ontwikkeling zetten donoren vraagtekens bij de grondbeginselen
van structurele armoedebestrijding en gaven donoren informeel een
kritisch signaal af aan Zambia. Deze informele reactie leidde tot overleg
over een actieplan van de regering om aan deze negatieve ontwikkeling
het hoofd te bieden. Momenteel is de donorgroep een formele dialoog
gestart, aangezien zorgen bestaan op het gebied van public financial
management en goed bestuur (mede ingegeven door het recente
corruptieschandaal in de gezondheidssector, zie Kamerbrief DAF 631/09).
Een dergelijke dialoog werd in Zambia nooit eerder gevoerd. Hoewel de
dialoog op constructief kritische wijze wordt gevoerd, staat deze tevens
onder druk van onderzoeken naar corruptieschandalen en begrotingshervormingen die mede op verzoek van donoren worden doorgevoerd.
Om transparantie en accountability te verbeteren ondersteunt de Neder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

13

landse ambassade onder meer de rekenkamer en het lokale Public Expenditure Management and Financial Accountability programma dat PFM
structuren versterkt. Zambia kan in aanmerking komen voor een jaarlijkse
aanvullende tranche wanneer ten minste 80% van de PAF-doelen worden
bereikt, maar dit was dit jaar, evenals de twee voorgaande jaren, niet het
geval. Nederland is vanaf 1 januari 2010 voorzitter van de groep begrotingssteundonoren. Naast de dialoog via de groep van begrotingssteundonoren komt de bredere groep van donorpartners, de zogenoemde
Cooperating Partners Group maandelijks bijeen op hoog ambtelijk niveau,
ook ter voorbereiding op belangrijke bijeenkomsten met de regering.
Nederland maakt sinds januari 2009 voor anderhalf jaar deel uit van het
voorzitterschap.
Burundi: steun aan stabiliteit
In 2007 is door Nederland begrotingssteun toegezegd voor een periode
van 4 jaar via de Wereldbank als onderdeel van het Economic Reform
Support Grant (ERSG) programma. Voor Burundi is het primaire beleidsdoel stabiliteit. Hiervoor gelden de basisvoorwaarden voor begrotingssteun aan fragiele staten. Ten eerste dient er sprake te zijn van beleid ter
bevordering van de politieke stabiliteit en voor het oplossen van de resterende activiteiten van rebellen. Ten tweede wordt de implementatie van
het armoedebestrijdingsbeleid vereist en de vertaling hiervan in budgetvoorstellen om sociaal-economisch herstel te bevorderen. Verder dienen
de evaluaties van het IMF met betrekking tot macro-economische stabiliteit positief te zijn. Ten slotte is voldoende openheid van de regering naar
de internationale partners een voorwaarde, zodat een adequate dialoog
mogelijk is over zaken zoals stabilisatie en wederopbouw. Gezien de volatiele situatie wordt de voortgang in Burundi permanent gemonitord via
reguliere rapportage door het ambassadekantoor. Ook vindt geregeld
ministeriële dialoog plaats tijdens bezoeken en conferenties. Jaarlijks
wordt voorafgaand aan de besluitvorming over financiering bekeken of
nog aan de basisvoorwaarden wordt voldaan. Wat betreft de resultaatafspraken gelden de voorwaarden van het ERSG van de Wereldbank,
waarbij de focus ligt op financieel beheer, de justitiële en institutionele
kaders en het ondernemingsklimaat. Nederland en het Verenigd Koninkrijk
financieren aanvullend een financieel deskundige van het IMF bij het
Burundese ministerie van Financiën ter versterking van de financiële
accountability. Tijdens mijn meest recente reis aan Burundi heb ik aangegeven dat ik aanstaande september een vervolgbesluit zal nemen over de
lopende begrotingssteun.
Macedonië: op weg naar Europa
Macedonië heeft in het verleden regelmatig begrotingssteun ontvangen in
de vorm van cofinanciering met Wereldbankleningen als de Programmatic
Development Policy Loans (PDPL). De overeenkomst tussen de Wereldbank en de Macedonische overheid omvat tevens de afspraken voor de
Nederlandse begrotingssteun. De PDPL bevat een programma van structurele hervormingen op het gebied van justitie, arbeidsmarkt, ondernemingsklimaat, PFM en gezondheid, waaraan de Macedonische overheid
zich heeft gecommitteerd. De Wereldbank monitort de voortgang op dit
programma, de Nederlandse ambassade wordt hier nauw bij betrokken.
Voor Nederland is een positieve IMF evaluatie een aanvullende basisvoorwaarde voor het al dan niet verstrekken van begrotingssteun. Daarnaast kijkt Nederland ook specifiek naar de voortgang op het gebied van
externe accountantscontroles en douanezaken. Ten slotte vormen de
Kopenhagen criteria, zoals gemonitord door de EC, belangrijke resultaatindicatoren. De bilaterale dialoog is open en constructief, mede dankzij de
kiesgroeprelatie en het feit dat Nederland steeds een belangrijke en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

14

betrouwbare donor is geweest sinds de onafhankelijkheid. De dialoog met
de Macedonische overheid over de ontwikkelingsrelatie gaat hoofdzakelijk
over PFM, onderwijs, private sectorontwikkeling en de hervormingsagenda die ten grondslag ligt aan de begrotingssteun. Daarnaast vormen
ontwikkelingen rondom politiek en democratie vaste punten op de
agenda. De coördinatie en discussies omtrent begrotingssteun met de
Macedonische overheid vinden plaats in een samenwerkingsverband
tussen Nederland, de Wereldbank, het IMF en de EC. De ontwikkelingsrelatie met Macedonië zal uiterlijk 2011 afgebouwd zijn; 2009 is het laatste
jaar waarin Nederland rekening houdt met begrotingssteun. Besluitvorming over Nederlandse begrotingssteun is aangehouden totdat sprake is
van duidelijk commitment aan een programma van macro-economische
stabilisering.
Moldavië: Europese ambities
Begrotingssteun wordt gegeven via de Wereldbank als onderdeel van het
Poverty Reduction Support Credit (PRSC) programma voor Moldavië. In
het PRSC-programma staan afspraken tussen de Wereldbank en de
Moldavische overheid, gebaseerd op de Moldavische armoedebestrijdingsplannen. De PRSC is gericht op drie prioritaire gebieden: verbetering
van het investeringsklimaat, verbetering van PFM en versterking van het
systeem van sociale zekerheid. Deze afspraken vormen tevens de basisvoorwaarden voor de Nederlandse begrotingssteun, naast een positieve
evaluatie van de macro-economische situatie door het IMF. De bilaterale
dialoog wordt gevoerd door de Nederlandse ambassade in Kiev en vindt
plaats op een open wijze en in goede verstandhouding met de Moldavische overheid. Moldavië heeft Europese ambities en is mede als gevolg
hiervan responsief. Dit bleek onder meer bij de demarches inzake de stopzetting van de onafhankelijke TV-zender door de Moldavische overheid
eind december. Ambassade Kiev legt regelmatig bezoeken af aan
Moldavië waarbij gesprekken worden gevoerd op hoog ambtelijk en
ministerieel niveau. De focus ligt hierbij op de mensenrechtensituatie en
vooral de persvrijheid tijdens en na het verkiezingsproces. De vooruitgang
die op dit terrein die afgelopen jaren gemaakt was, lijkt onder druk van de
verkiezingen (april 2009) tot een halt te zijn gekomen. De dialoog via het
multilaterale kanaal (EU, Wereldbank, IMF en Raad van Europa) en
tezamen met EU lidstaten is een belangrijke aanvulling op het bilaterale
kanaal, bij afwezigheid van een Nederlandse ambassade ter plaatse. De
monitoring van resultaten binnen het Wereldbank PRSC-programma
geschiedt via periodieke reviewmissies van de Wereldbank en in regulier
overleg tussen de Wereldbank en de Moldavische overheid wordt de mate
van voortgang op deze indicatoren besproken, waar de ambassade Kiev
nauw bij betrokken is. Ook via de Wereldbank wordt de aandacht gevestigd op goed bestuur en anti-corruptiemaatregelen. Er vindt eveneens
regelmatig multi-donor overleg plaats dat voortvloeit uit het Partnership
Agreement. In het kader van de Partnerschap- en Samenwerkingsovereenkomst (PSO) is er jaarlijks een Samenwerkingsraad (Cooperation
Council), die een forum biedt voor politieke dialoog, en waarin aspecten
als democratisering en mensenrechten uitgebreid aan de orde komen.
Vanwege zorgen over de politieke situatie in Moldavië na de parlementsverkiezingen van april jl., heb ik onlangs besloten om de uitbetaling van
de toegezegde begrotingssteun voor 2009 ad € 5 miljoen vooralsnog aan
te houden. Dit besluit heb ik, samen met minister Bos, ook besproken met
de Moldavische regering tijdens het recente kiesgroepoverleg in Montenegro. Nadere besluitvorming is afhankelijk van de politieke dialoog met
de Moldavische overheid, in nauw overleg met andere donoren, waarin
Nederland zal inzetten op goed bestuur en mensenrechtenbeleid. Het
verloop van de verkiezingen eind juli dit jaar zullen in dit verband nauwlettend worden gevolgd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

15

Georgië: onzekerheid na de crises
Begrotingssteun aan Georgië wordt gegeven via de Wereldbank als
onderdeel van het Poverty Reduction Support Operation (PRSO)
programma voor Georgië. Hierin staan afspraken tussen de Wereldbank
en de Georgische overheid, gebaseerd op de Georgische armoedebestrijdingsplannen. Deze omvatten de hervorming van de publieke sector
en ontwikkeling van de implementatiecapaciteit van de overheid, waaronder beheer van openbare financiën, verbetering private sector klimaat,
verbetering van diensten in de sociale sectoren, m.n. gezondheidszorg en
onderwijs, en verbetering van de voorzieningen in de elektriciteit- en
gassector. Door de aansluiting bij dit PRSO-programma vormen de
genoemde afspraken tevens de basisvoorwaarden voor de Nederlandse
begrotingssteun, naast een positieve evaluatie van de macro-economische situatie door het IMF. De crisis met Rusland en de financiële crisis
hebben voor een onzekere situatie in Georgië gezorgd. Naar aanleiding
van de crisis tussen Rusland en Georgië vond in oktober 2008 een internationale donorconferentie plaats waarbij Nederland zijn bijdrage aan algemene begrotingssteun bevestigde. Nederland onderstreepte hierbij de
noodzaak van hervormingen op onder meer PFM-gebied als voorwaarde.
Ook de Europese Commissie monitort de voortgang van hervormingen
nauwlettend (o.a. in het kader van het Europees Nabuurschap
programma). Voor deze crises kende het land een sterke economische
groei. Hervormingen vonden plaats op (macro-)economisch gebied en de
uitgaven in de sociale sectoren namen toe. Sociale programma’s zijn in
het leven geroepen die (tot de crisis) ook door de internationale financiële
instellingen (IFI’s) als adequaat bestempeld werden en waarmee juist de
zwakkere groepen werden bereikt. Aangezien de begrotingssteun aan
Georgië via de Wereldbank loopt, vinden regelmatig reviews plaats
binnen de kaders van deze organisatie. In regulier overleg tussen de
Wereldbank en de Georgische overheid wordt de mate van voortgang op
de indicatoren gemonitord. De effectiviteit van de dialoog is toegenomen,
met name als gevolg van de toegenomen politieke interesse van Georgië
in de EU en de NAVO, naast het al bestaande belang van de kiesgroeprelatie. Onderwerpen die in dit verband aan bod komen, zijn niet alleen
gelieerd aan conflictresolutie, maar ook aan goed bestuur en PFM-systemen.
Uganda: zakelijk en resultaatgericht
Door Nederland werd in 2008 voor het laatst algemene begrotingssteun
gegeven. Om directer verband te leggen tussen begrotingssteun en sectorale ontwikkelingsresultaten wordt de begrotingssteun sindsdien ingezet
via twee sectorale programma’s in onderwijs en justitie (zie ook TK 29 237,
nr. 74 en nr. 87). Nederland legt momenteel samen met andere begrotingssteundonoren de laatste hand aan een Joint Assessment Framework
waarin de resultaatafspraken zijn vastgelegd. Dit resultatenkader beslaat
de periode 2009–2011 en bestaat uit drie delen: basisvoorwaarden voor
het geven van begrotingssteun (waaronder een minimumniveau van goed
macro-economisch beleid en openbare financiën), resultaatindicatoren en
acties op het terrein van algemene hervormingen binnen de overheid
(zoals publieke dienstverlening, verhouding tussen centrale overheid en
districten, openbare aanbestedingen en corruptiebestrijding), en concrete
resultaatafspraken per sector (onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur,
water en sanitatie). De hoogte van de sectorale begrotingssteun aan
onderwijs zal op termijn afhankelijk worden gemaakt van de mate van
bereiking van concrete resultaten. Hoe meer kinderen hun school
afmaken, hoe hoger de steun aan de onderwijssector. Totdat de afspraken
hierover zijn uitonderhandeld, wordt uitbetaling van de steun gekoppeld
aan de mate van voortgang bij het oplossen van concrete problemen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

16

zoals het verzuim van leraren, ongelijkmatige inzet van leraren tussen
disctricten, in districten en in scholen, gebrek aan instructiematerialen
voor leraren en leerlingen en gebrekkige participatie van ouders. Op justitieel gebied zijn resultaatafspraken gemaakt over hervormingen van relevante wetgeving, de publieke toegang tot wetten en rechtspraak en de
bevordering van mensenrechten (inclusief speciale trainingen voor politieen gevangenisstaf en aanpassing van curricula van juridische instellingen). Aanvullend is onlangs onder het Zweedse voorzitterschap de
maandelijkse politieke dialoog tussen de EU-landen en de Ugandese
overheid geïntensiveerd. Dit overleg is twee keer per jaar met de president en regelmatig met andere bewindspersonen. Het doel is invloed uit
te oefenen op de voorbereidingen van de verkiezingen in 2011, de politieke ruimte voor vertegenwoordigers van niet-regeringspartijen en van
het maatschappelijk middenveld, de strategie en uitvoering van het beleid
inzake armoedebestrijding en voortgang op de MDG’s, de gevolgen van
de financiële crisis voor Uganda, goed bestuur, corruptiebestrijding en
mensenrechten. Aanvullend wordt met de multi-donorgroep Partners for
Democratic Governance (PDG) een breder politiek ambassadeursoverleg
met de Ugandese overheid gevoerd. De ambassade zet daarnaast in op
het versterken van accountability, onder meer door steun aan de Uganda
Revenue Authority en in de sector onderwijs door participatie van ouders,
de gemeenschap en schoolmanagement bij de lokale school te stimuleren. Ook de wederopbouw van het door het LRA conflict getroffen
Noorden van Uganda blijft voor de komende jaren centraal staan in het
Uganda programma.
Rwanda: geen algemene begrotingssteun
Nederland heeft tot nu toe nog geen algemene begrotingssteun verleend
aan Rwanda. Hierover is met Uw Kamer regelmatig overleg gevoerd,
zoals recentelijk tijdens het Algemeen Overleg Grote Merenregio op
1 april 2009. De Nederlandse inzet in Rwanda is zoals met U afgesproken
sectoraal; de onderwijssector wordt door middel van sectorale
begrotingssteun ondersteund en de begrotingssteun aan de justitiesector
gaat binnenkort van start. Voor deze sector is recentelijk een beleidsplan
opgesteld met daarin afspraken over o.a. universele toegang tot kwalitatief goede rechtspraak, uitbanning van de genocide-ideologie en versterking van verzoeningsmechanismen. Nederland besteedt daarnaast bijzondere aandacht aan het versterken van binnenlandse processen van
inspraak en verantwoording; via accountability platforms op lokaal
niveau, de Private Sector Federation en publieke radiodebatten. Deze
accountability initiatieven bieden een mogelijkheid om veranderingsgezinde krachten te ondersteunen, en geven informatie om de situatie
hierop te monitoren. Tijdens de jaarlijkse beleidsreview tussen de Rwandese regering en de donoren worden de stand van zaken besproken,
lessen getrokken voor de toekomst en doelen voor het volgende jaar
vastgesteld. De beleidsreview vindt plaats aan de hand van afspraken uit
de Common Performance Assessment Strategy, gebaseerd op de Rwandese Strategie voor Economische Groei en Vermindering van Armoede.
Zo bevat het economische cluster afspraken over het aantal huishoudens
dat toegang heeft tot elektriciteit, de kwaliteit van het ondernemersklimaat, inkomensongelijkheid, infrastructuur en groei in de landbouwsector. Voor het goed bestuur/justitie cluster zijn afspraken gemaakt over
het wegwerken van de achterstand van juridische dossiers, het aantal
corruptiegevallen dat in behandeling wordt genomen, de inspraak van
burgers bij besluitvorming en het aantal mensenrechtenzaken dat wordt
behandeld. Voor een aantal zaken worden momenteel indicatoren en
baselines nader geconcretiseerd. Naast de jaarlijkse review vindt ook
dialoog plaats in de Budget Support Harmonisation Group en de Development Partners Consultative Group. De EU Artikel 8-dialoog wordt strate-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

17

gisch ingezet voor meer politiek gevoelige zaken zoals justitiële aangelegenheden als gacaca (traditionele rechtspraak), verkiezingen en de nieuwe
kieswet. Onder Nederlands lokaal EU-voorzitterschap werden dit afgelopen halfjaar twee Artikel 8-dialogen met de overheid gevoerd. Tijdens
mijn eigen bezoeken aan de Rwandese regering blijf ik die zaken aankaarten die voor mij cruciaal zijn in de relatie met Rwanda en waarover U
eerder bent ingelicht.
Colombia: milieu strategisch versterkt
Milieu, goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw. Dat zijn de vier
zaken waar Nederland zich in de samenwerking met Colombia vooral mee
bezighoudt. Dit is uitgebreid aan de orde gekomen tijdens het Algemeen
Overleg over de Latijns-Amerikabrief op 9 juni jongstleden. De Nederlandse sectorale begrotingssteun ondersteunt het Colombiaanse milieubeleid en richt zich door versterking van goed bestuur in de milieusector
op duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De milieuprogramma’s
moeten de sociale en economische ontwikkeling van het Amazonegebied
en de Choco-regio bevorderen. Ook moeten ze de bevolking in conflictgebieden beschermen en de biodiversiteit behouden. Nederland is tot nu
toe de enige donor die sectorale begrotingssteun verleent. In 2007 werd
een Memorandum of Understanding getekend met hierin de grondbeginselen. Daarnaast werden afspraken gemaakt over resultaten, vastgelegd in
een PAF. Via de begrotingssteun is een grotere betrokkenheid van het
ministerie van Financiën en het nationale planning bureau bij de uitvoering van het milieubeleid tot stand gekomen en is milieu een structureel
onderdeel geworden van de nationale politieke agenda en begroting. In
regulier overleg met het ministerie van Financiën en het ministerie voor
Milieu kan Nederland specifieke thema’s inbrengen. Zo heeft een bespreking van noodzakelijke hervormingen van economische en financiële
milieu-instrumenten ertoe geleid dat nu wordt gewerkt aan een ambitieuze hervormingsstrategie waar bijvoorbeeld mechanismen voor betaling
van milieudiensten onderdeel van vormen. Nederland werkt in de milieusector onder meer samen met de Wereldbank, de andere grote milieudonor, en het Duitse GTZ die technische assistentie verleent aan het
milieuministerie. Naast deze steun wordt, in overleg met de Colombiaanse autoriteiten, ook directe projectsteun gegeven aan kritische milieuorganisaties.
Conclusie
Begrotingssteun heeft mijn volle aandacht. Ik wil het instrument inzetten
daar waar het een verschil kan maken en bijdraagt aan de doelstellingen
van mijn beleid. Deze afweging wil ik blijven maken op basis van heldere
afspraken en de politieke respons van partnerlanden.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A. G. Koenders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 101

18