Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1161

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 april 2011
Hierbij bied ik u de concept-reactie op het Groenboek «minder administratieve formaliteiten voor burgers» aan.
De Europese Commissie heeft een Groenboek opgesteld over de
bevordering van het vrije verkeer in de EU van openbare documenten en
de erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke stand. Het
streven is om hierover een debat te bevorderen met als uiteindelijk doel
minder administratieve formaliteiten voor burgers in het grensoverschrijdende verkeer tussen de lidstaten. Daartoe stelt de Commissie enkele
algemene vragen over onder meer, de mogelijke afschaffing van de
legalisering of apostillering, verdergaande samenwerking tussen de
burgerlijke stand in de verschillende EU-lidstaten, vertaalproblemen,
Europese modelakten en mogelijke opties om grensoverschrijdende
problemen met betrekking tot de burgerlijke staat op te lossen. De
Commissie heeft belanghebbenden verzocht op het Groenboek te
reageren. Dit document bevat uitsluitend de reactie van Nederland op het
Groenboek en behelst geen definitief standpunt ten aanzien van eventuele
voorstellen voor nieuwe EU-regelgeving.
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

kst-22112-1161
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

1

Nederlandse reactie op het Groenboek «Minder administratieve
formaliteiten voor burgers»
– De bevordering van het vrije verkeer van openbare documenten
en de erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke
stand –
COM(2010) 747 def. d.d. 14 december 20101
I. Inleiding

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.
2
Zie in dit verband t.a.v. de afschaffing van
de legalisatie en de zgn. exequaturverlening
bij authentieke akten ook de artikelen 56 en 57
van Verordening nr. 44/2001 van de Raad van
22 december 2000 betreffende de rechterlijke
bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en
handelszaken (Brussel I) en het recente
wijzigingsvoorstel COM (2010)748 van
14 december 2010. Vgl. voorts ook de artikelen
21 lid 2 (erkenning) en 52 (afschaffing
legalisatie) van Verordening nr. 2201/2003 van
de Raad van 27 november 2003 betreffende de
bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en
inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid
(Brussel IIbis, Pb. 2003, L 338).

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft recent een
Groenboek opgesteld over de bevordering van het vrije verkeer van
openbare documenten en de erkenning van de gevolgen van akten van de
burgerlijke stand. Het streven is om hierover een debat te bevorderen met
als uiteindelijk doel om in het grensoverschrijdende verkeer minder
administratieve formaliteiten voor burgers te hebben. Daartoe stelt de
Commissie enkele algemene vragen over, onder meer, de mogelijke
afschaffing van de legalisering of apostillering, verdergaande samenwerking tussen de burgerlijke stand in de verschillende EU-lidstaten,
vertaalproblemen, Europese modelakten en mogelijke opties om
grensoverschrijdende problemen met betrekking tot de burgerlijke staat
op te lossen. In dat verband worden genoemd: meer samenwerking
tussen nationale autoriteiten op basis van Europese richtsnoeren, de
wederzijdse erkenning van rechtswege en harmonisatie van het internationaal privaatrecht.
De Commissie heeft belanghebbenden verzocht op het Groenboek te
reageren. Dit document bevat uitsluitend de reactie van Nederland op het
Groenboek en behelst geen definitief standpunt ten aanzien van eventuele
voorstellen voor nieuwe EU-regelgeving. Deze reactie volgt de vragen in
de volgorde waarin ze in het Groenboek zijn gesteld, met dien verstande
dat de Nederlandse reactie vooral ingaat op akten van de burgerlijke
stand.2 Daarop hebben immers ook de meeste vragen in het consultatiedocument betrekking. Ook beperkt deze reactie zich primair tot zogenaamde intracommunautaire situaties; casuïstiek waarbij een of meerdere
onderdanen van een derde land betrokken zijn, blijft daarom in dit
stadium buiten beschouwing, mede vanwege de samenhang met het
(im)migratiebeleid. Die aspecten behoeven uiteraard wel nadere aandacht
bij een eventueel vervolg op dit Groenboek.
Bij deze standpuntbepaling is gebruik gemaakt van de commentaren die
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Koninklijke Notariële
Beroepsorganisatie en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken
zijnontvangen. Ook is rekening gehouden met de inbreng vanuit de
Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrechten de Commissie
van advies voor de zaken betreffende de burgerlijke staat en de nationaliteit.
II. Algemene beschouwingen
Op zich verwelkomt Nederland de aanzet die de Europese Commissie
heeft gegeven voor een fundamentele oriëntatie over de wijze waarop, op
het terrein van het personeel statuut en de burgerlijke stand, belemmeringen voor burgers in het grensoverschrijdend verkeer weggenomen
kunnen worden. Die obstakels kunnen zich overigens, zo leert de ervaring,
niet alleen manifesteren in de wijze waarop lidstaten met de identiteit en
burgerlijke staat van «buitenlandse» EU-burgers omgaan, maar ook in de
wijze waarop de EU-instellingen zelf in het Ambtenarenstatuut met hun
personeel omgaan. In die zin strekt de onderhavige discussie zich ook tot
de EU-instellingen zelf uit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

2

1
Bijv. zaak C-168/91 (Konstantidinis), Jur.
1993, I-1191, zaak C-148/02 (Garcia Avello),
Jur. 2003, I-16613, zaak C-353/06 (GrunkinPaul), Jur. 2008, I-7639 en zaak C-208/09
(Sayn-Wittgenstein), arrest van 22 december
2010, n.n.g.

Inherent aan het Europese burgerschap is dat men het recht heeft zich vrij
op het grondgebied van andere EU-lidstaten te verplaatsen en er vrij te
verblijven (art. 20 VWEU). Juist problemen bij de vaststelling van,
bijvoorbeeld, identiteit en burgerlijke staat kunnen dan voor burgers een
bron van irritatie en onvrede vormen. Recente uitspraken van het EU-Hof
illustreren dat treffend.1 Het wegnemen van onnodige formaliteiten ter
zake leidt tot minder administratieve lasten en ander ongemak voor
burgers. Nederland onderschrijft daarom de indruk van de Commissie dat
hier nog de nodige winst kan worden behaald.
Dat impliceert overigens niet per se dat dus de Europese Unie maar
wetgevend moet optreden. Een optreden van de Europese wetgever moet
immers worden gerechtvaardigd door de eisen van proportionaliteit en
subsidiariteit (art. 5 lid 1 VEU). Voor Nederland vormt subsidiariteit daarbij
een cruciaal uitgangspunt: dat wat beter op het niveau van de lidstaten
kan worden geregeld, moet niet in Brussel worden besloten. In het
verlengde hiervan verwelkomt Nederland de terechte constatering van de
Commissie dat de Europese Unie niet bevoegd is om in te grijpen in het
materiële familierecht van de lidstaten, bijvoorbeeld ter zake van
naamgeving, adoptie of huwelijk (Groenboek, p. 13). Dat laat overigens
onverlet dat Nederland zich zal inspannen voor de multilaterale erkenning
van geregistreerde partnerschappen en huwelijken tussen personen van
gelijk geslacht in de Europese Unie.
Verder wordt op verschillende plaatsen in het Groenboek met recht
opgemerkt dat verschillende aspecten van de onderhavige problematiek,
geheel of gedeeltelijk, worden geregeld in internationale verdragen en op
de agenda staan van andere internationale organisaties. Dat geldt
bijvoorbeeld voor de Raad van Europa, de Haagse Conferentie voor
Internationaal Privaatrecht en, meer in het bijzonder nog, de Internationale Commissie voor de burgerlijke stand (hierna: ICBS). De Europese
Unie is lid geworden van de Haagse Conferentie, maar kan (nog) niet tot
de ICBS toetreden, omdat daar niet is voorzien in een lidmaatschap van
de Unie. Het Groenboek zou als aanleiding kunnen worden genomen om
in ICBS-kader de mogelijkheden van toetreding van de Unie te bezien, te
meer omdat inmiddels twaalf lidstaten van de Unie lid van de ICBS zijn en
de Commissie zelf erkent dat de ICBS in de onderhavige context «een
belangrijke rol» speelt (Groenboek, p. 7).
Het feit dat er op het door het Groenboek bestreken terrein de nodige
internationale verdragen gelden, is ook van belang voor de vraag aan
welke oplossingen zoal kan worden gedacht. Voorkomen moet worden
dat de EU hetzij dubbel werk gaat verrichten, hetzij goede of minder
goede ervaringen negeert die al in andere internationale gremia zijn
opgedaan. Om onnodige rechtsonzekerheid als gevolg van gelaagde en
daardoor vaak gefragmenteerde normstelling – nationaal, Europees en
internationaal – te vermijden, en gegeven het feit dat veel nationale
autoriteiten al vertrouwd zijn met de toepassing van internationale
instrumenten, verdient het aanbeveling om te bezien in hoeverre
internationale verdragen al in aanvaardbare oplossingen voorzien,
voordat aparte Europese wetgeving wordt overwogen. Dat zou ook de
uitvoerbaarheid door ambtenaren van de burgerlijke stand ten goede
komen.
Kortom: internationale aansluiting waar mogelijk, Europese regels op
grond van het subsidiariteitsbeginsel waar echt nodig. In een gedegen
impact assessment bij eventuele toekomstige wetgevende voorstellen zou
de Commissie hier nader op in kunnen gaan, opdat de Commissie niet
alleen stelt, maar ook gemotiveerd onderbouwt waarom sommige
verdragen «ongeschikt zijn om de oplossingen te bieden die voor het vrije
verkeer van de Europese burgers nodig zijn» (Groenboek, p. 6). Bij dit
impact assessment zou verder niet alleen de vraag naar de verwachte
lastenverlichting voor burgers aan de orde moeten komen, maar evenzeer
de vraag naar de bestuurlijke consequenties en de eventuele, incidentele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

3

dan wel structurele, lastenverzwaring voor de burgerlijke stand als
uitvoeringsorganisatie. Op die manier wordt niet alleen het netto-effect
van de beoogde maatregelen beter zichtbaar, maar wordt ook inzichtelijk
waar de lusten en lasten concreet neerslaan.
Ten slotte zij gewezen op het bijzondere karakter van authentieke akten
van de burgerlijke stand. Het gaat daarbij zonder uitzondering om (in de
regel declaratoire) akten waarbij de voornaamste feiten en omstandigheden worden vastgesteld die de identiteit en de staat van een persoon
bepalen. Het gaat dan bijvoorbeeld om geboorte, huwelijk, adoptie,
naamgeving, afstamming, echtscheiding, erkenning en overlijden. Dat
maakt het, enerzijds, van groot belang dat dergelijke akten ook rechtsgevolgen in andere EU-lidstaten kunnen sorteren, maar, anderzijds, niet per
definitie vanzelfsprekend, omdat hierover binnen de Unie uiteenlopende
maatschappelijke opvattingen bestaan, die naar plaats en tijd kunnen
verschillen. Om deze redenen is er een kwalitatief verschil tussen akten
van de burgerlijke stand en andere openbare (authentieke) akten en
(administratieve) documenten, zoals notariële akten, diploma’s, getuigschriften en gerechtelijke akten. Ook moet een onderscheid worden
gemaakt tussen de uitwendige bewijskracht en de materiële inhoud van
een akte. Met beide aspecten is bij de beantwoording van de in het
Groenboek gestelde vragen rekening gehouden.
III. Beantwoording van de concrete vragen
Vraag 1. Vormt naar uw mening de afschaffing van administratieve
formaliteiten als de legalisering of de apostillering een oplossing voor de
moeilijkheden die de burgers ondervinden?
Op basis van, in wezen, een beknopte schets van het voor legalisatie en
apostille geldende internationale en Europese juridische kader, de op
wederzijds vertrouwen gebaseerde betrekkingen tussen de EU-lidstaten
en de toegenomen mobiliteit van burgers geeft de Commissie in
overweging «om de legalisatie en de apostillering voor alle openbare
documenten af te schaffen teneinde het vrij verkeer ervan binnen de Unie
te garanderen» (Groenboek, p. 8). Met andere woorden: de volledige
afschaffing van iedere vorm van authentificatie van openbare akten,
omdat het in grensoverschrijdende situaties binnen de Europese Unie om
achterhaalde formaliteiten zou gaan.
De analyse van de Commissie in het Groenboek rechtvaardigt, mede gelet
op het subsidiariteitsbeginsel, niet een dergelijke algemene en vergaande
conclusie. Daarbij zij aangetekend dat de EU-verdragen als zodanig niet
voorzien in een vrij verkeer van openbare documenten en authentieke
akten; dat is veeleer een afgeleide van de klassieke vrijheden van de
interne markt en het burgerschap van de Unie. Bovendien kan worden
vastgesteld dat het legalisatievereiste in het onderlinge verkeer tussen de
EU-landen in feite nauwelijks een rol meer speelt, omdat de legalisatie
voor een groot aantal documenten is afgeschaft bij het zogenaamde
Haagse Apostilleverdrag uit 1961, waarbij alle EU-lidstaten partij zijn. Dit
verdrag ziet op een breed scala aan openbare akten, met uitzondering van
met name stukken die zijn opgemaakt door diplomatieke of consulaire
ambtenaren. De legalisering daarvan is afgeschaft bij de Europese
Overeenkomst over de afschaffing van legalisatie van stukken opgemaakt
door diplomatieke of consulaire ambtenaren (1968), waarbij momenteel
een meerderheid van de EU-lidstaten, t.w. vijftien, partij is.
Daarmee neemt de apostillering gaandeweg een belangrijkere plaats in.
Het betreft hier een door de bevoegde autoriteiten, van de staat waaruit
het stuk afkomstig is, afgegeven blijk van erkenning van de echtheid van
de handtekening(en), de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het
stuk heeft gehandeld en de identiteit van een eventueel zegel of stempel
op de openbare akte. Het gaat, met andere woorden, om bezegeling van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

4

de formele echtheid van een document. Denkbaar is dat de apostillering
(mede) langs digitale weg vorm krijgt, zoals het initiatief van de Haagse
Conferentie voor Internationaal Privaatrecht om te komen tot een
elektronische apostille treffend illustreert (http://www.e-app.info/).
Juist de toenemende mobiliteit van Europese burgers binnen de Unie en
het gegeven dat autoriteiten meer en meer moeten kunnen vertrouwen op
elkaars bevindingen maken het prangender dat in redelijkheid vastgesteld
moet kunnen worden dat een overgelegd document ook daadwerkelijk
authentiek is. Het misbruikrisico door falsificatie van akten en documenten
moet immers zoveel mogelijk worden voorkomen. De apostille biedt
daarvoor een waarborg waarmee de autoriteiten van alle lidstaten al
decennia vertrouwd zijn. De eventuele afschaffing daarvan vergt, mede
gelet op de al bestaande internationale verplichtingen, meer analyse,
impact assessment en rechtvaardiging dan de Commissie in het
Groenboek heeft aangedragen. Dat klemt temeer, nu de procedures en
waarborgen voor de afgifte van (authentieke) akten in de EU-lidstaten
deels sterk uiteenlopen, terwijl de procedure voor apostillering in het
algemeen snel en efficiënt verloopt en dus niet voor noemenswaardige
vertraging zorgt
Nederland staat zeker niet bij voorbaat afwijzend tegenover een verdere
verkenning van de mogelijkheden om de formaliteiten voor burgers in het
grensoverschrijdende verkeer terug te dringen. Burgers hebben er op zich
baat bij dat op hun betrekking hebbende documenten in een andere
EU-lidstaat zo eenvoudig mogelijk gebruikt kunnen worden. Dit belang
moet echter verzoend worden met het belang van de autoriteiten en
instanties in de ontvangende lidstaat, zoals notarissen, om de authenticiteit van deze documenten genoegzaam te kunnen vaststellen.
De wijze waarop deze belangen het beste met elkaar verenigd kunnen
worden, vergt een nadere analyse door de Commissie. Het gaat in casu
immers vaak om grote, private en publieke, belangen, zoals eigendomsoverdrachten, testamenten, huwelijkse voorwaarden, geboorteakten,
echtscheidingen en adopties. De apostillering vormt daarbij een bewezen
controle-instrument, dat zowel voor instanties als voor burgers rechtszekerheid verschaft. Voorts acht Nederland het, anders dan de Commissie,
ook aangewezen om nader te bezien of een differentiatie tussen de
verschillende openbare akten aangewezen kan zijn, bijvoorbeeld tussen
authentieke akten van de burgerlijke stand en andere openbare akten.
Daarbij kan dan tevens de vraag worden betrokken of de nu in de
verschillende EU-lidstaten verlangde leges, bijvoorbeeld voor een afschrift
of een uittreksel van een authentieke akte, wellicht meer geconvergeerd
kunnen worden.
1
Bijv. Verordening (EG) nr. 2073/2004 van de
Raad van 16 november 2004 betreffende de
administratieve samenwerking op het gebied
van de accijnzen (PbEG 2004, L 359) en
Richtlijn nr. 2010/24/EU van de Raad van
16 maart 2010 betreffende de wederzijdse
bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen,
rechten en andere maatregelen (Pb. 2010,
L 84).
2
Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van
13 maart 1997 betreffende de wederzijdse
bijstand tussen de administratieve autoriteiten
van de lidstaten en de samenwerking tussen
deze autoriteiten en de Commissie met het
oog op de juiste toepassing van de douaneen landbouwvoorschriften (PbEG 1997, L 82).
3
Vgl. m.n. de artikelen 28–35 van Richtlijn
2006/123/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 12 december 2006 betreffende
diensten op de interne markt (Pb. 2006,
L 376/36).

Vraag 2. Is een verdergaande samenwerking tussen de overheidsinstanties van de lidstaten wenselijk, met name met betrekking tot de akten
van de burgerlijke stand, en in welke elektronische vorm dan?
Op verschillende terreinen bestaat inmiddels een nauwere samenwerking
tussen de autoriteiten van de EU-lidstaten, bijvoorbeeld in fiscale
aangelegenheden1, in douanekwesties2 en in het kader van de Dienstenrichtlijn.3
Met name in het kader van de Internationale Commissie voor de Burgerlijke Staat heeft de administratieve samenwerking tussen instanties van
de burgerlijke stand vorm gekregen. Ter illustratie zij met name gewezen
op de Overeenkomst nr. 26 van 12 september 1997 betreffende de
internationale uitwisseling van informatie over de burgerlijke staat, op
grond waarvan de ambtenaar van de burgerlijke stand bij het opmaken of
wijzigen van bepaalde akten de ambtenaar van de burgerlijke stand van
de geboorteplaats van betrokkene(n) daarover informeert. Hoewel dit
verdrag slechts door een beperkt aantal EU-lidstaten is ondertekend, en
alleen voor Frankrijk in werking is getreden, biedt het – zoals de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

5

Commissie terecht opmerkt – een goede inspiratiebron om verder na te
denken over de invulling van een nauwere samenwerking tussen
instanties van de burgerlijke stand binnen de Europese Unie. Daarbij
kunnen dan ook de ervaringen worden betrokken – de Commissie zou die
aan de hand van de reacties op de consultatie kunnen inventariseren –
met de vormen van informele samenwerking die zich in de praktijk
hebben ontwikkeld.
Nederland meent dat eerst moet worden geïnventariseerd in welke
opzichten een nauwere samenwerking tussen autoriteiten van de
burgerlijke stand wenselijk en haalbaar is, voordat de vraag aan de orde
kan komen welke rol daarbij kan zijn weggelegd voor het gebruik van
elektronische middelen. Het door de Commissie medegefinancierde
Platform ICBS vormt een goed gremium om de (on)mogelijkheden van de
elektronische weg en informatie-uitwisselingsystemen, zoals het
informatiesysteem interne markt (IMI), nader te verkennen.
Daarbij vormen in ieder geval de vanzelfsprekende eisen van veiligheid,
authenticiteit en integriteit van de berichtenuitwisseling een belangrijk
punt van aandacht. Zij zijn dat ook bij de Nederlandse plannen voor
elektronische dienstverlening door de burgerlijke stand, waarbij burgers
in de toekomst de mogelijkheid krijgen om bepaalde akten van de
burgerlijke stand online en via een beveiligd systeem aan te vragen en te
ontvangen. Ter informatie is het hierop betrekking hebbende wetsvoorstel
bijgevoegd.1
Vraag 3. Wat vindt u van de registratie van veranderingen in de burgerlijke
staat van een persoon op één plaats in één staat? Wat zou de meest voor
de hand liggende plaats zijn: de geboorteplaats, de staat van nationaliteit
of de staat van verblijf?
Het Nederlandse systeem gaat uit van een registratie van akten van de
burgerlijke stand en, daarnaast, een registratie van de persoonsgegevens
in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. De registratie
vindt plaats door de betreffende functionaris in de woonplaats van de
betrokkene. Deze keuze is deels gebaseerd op het beperken van administratieve lasten voor de betrokkene door de locatie van het loket zo dicht
mogelijk bij de woonplaats van de burger te houden, maar ook op
overwegingen van fraudepreventie.
Een analoge vertaling naar één Europese registratie – naast of in plaats
van de nu bestaande nationale registraties – is niet eenvoudig, omdat de
geboorteplaats en/of de nationaliteit van buiten de Unie kunnen zijn en de
plaats van verblijf in de ene of de andere lidstaat (met enige regelmaat)
kan veranderen. Daar komt bij dat niet alle lidstaten over een reguliere
registratie van de burgerlijke stand beschikken. Belangrijker dan de vraag
of er één Europese registratie moet komen, acht Nederland daarom de
vraag hoe kan worden geborgd dat lidstaten op door elkaars autoriteiten
afgegeven documenten kunnen vertrouwen en kunnen voortbouwen op
een adequate informatie-uitwisseling in grensoverschrijdende kwesties.
Vraag 4. Lijkt u de publicatie van een lijst van de op het gebied van de
burgerlijke stand bevoegde nationale autoriteiten of van gegevens
betreffende een informatiepunt per lidstaat nuttig?

1
Wetsvoorstel elektronische dienstverlening
burgerlijke stand, Kamerstukken II, 32 444.

Het kan inderdaad nuttig zijn om een stelsel van meer gestructureerde
informatievoorziening op het terrein van de burgerlijke stand op basis van
communautaire financiering op te zetten. Een lijst met op het gebied van
de burgerlijke stand bevoegde autoriteiten acht zij daarvoor echter minder
aangewezen. In Nederland kent iedere gemeente – en dat zijn er ruim 420
in totaal – registers van de burgerlijke stand (artikel 1:17 lid 1 Burgerlijk
Wetboek). Extrapolatie daarvan voor alle EU-lidstaten zou tot een onnodig
lange en daarmee weinig transparante lijst leiden, die bovendien zeer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

6

regelmatig zou moeten worden geactualiseerd. Daarom gaat de voorkeur
uit naar een 1-informatieloket op het terrein van de burgerlijke stand per
lidstaat, bijvoorbeeld naar analogie van of wellicht zelfs ondergebracht bij
het in 2001 opgerichte Europees justitieel netwerk in burgerlijke en
handelszaken (EJN-civiel). De in dat kader opgerichte portaalsite e-justice
zou, zoals de Commissie terecht opmerkt, goed als centraal EU-informatie(uitwisselings)punt voor burgers en autoriteiten voor de burgerlijke
stand kunnen fungeren. Daarvoor zou de Commissie dan wel de nodige
middelen ter beschikking moeten stellen.
Vraag 5. Welke oplossingen beveelt u aan om vertalingen te vermijden of
toch op zijn minst te beperken?
Nederland ondersteunt de voorgestelde oplossing van meertalige,
facultatieve standaardformulieren voor diverse openbare documenten.
Nederland heeft uitstekende ervaringen opgedaan met het ICBS-verdrag
nr. 16 inzake de uitgifte van meertalige uittreksels uit akten van de
burgerlijke stand, waarnaar in het Groenboek wordt verwezen. Dit werkt
prima, de ambtenaren van de burgerlijke stand zijn ermee vertrouwd en
het verdrag is klantgericht, omdat een vertaling van de betrokken akte in
de lidstaat van bestemming niet meer nodig is. Nederland is tevens partij
bij de ICBS-verdragen nrs. 1, 3, 8, 12, 17, 20, 21, 22 en 23, waarin ook de
onderlinge acceptatie van meertalige modelformulieren is vastgelegd.
Vraag 6. Welke akten van de burgerlijke stand zouden in aanmerking
komen om als Europese akte te worden opgemaakt? Wat zou op een
dergelijke akte moeten worden vermeld?

1
Besluit nr. 202 van 17 maart 2005 betreffende modelformulieren voor de toepassing
van de Verordeningen (EEG) nr. 1408/71 en
(EEG) nr. 574/72 van de Raad (E 001, E 101,
E 102, E 103, E 104, E 106, E 107, E 108, E 109,
E 112, E 115, E 116, E 117, E 118, E 120, E 121,
E 123, E 124, E 125, E 126 en E 127) (PbEG
2006, L 77).

Aangenomen wordt dat het hier om meertalige, facultatieve en naast de
nationale akten van de burgerlijke stand staande Europese akten zou
gaan, die in alle EU-lidstaten dezelfde bewijskracht zouden hebben.
Precedenten daarvoor liggen al in de Europese modellen voor rijbewijzen
en paspoorten evenals in de voorgestelde Europese erfrechtverklaring.
Ook in het kader van de samenwerking bij de grensoverschrijdende
wettelijke sociale zekerheid zijn, zowel door burgers als door nationale
uitvoeringsinstanties, goede ervaringen opgedaan met door de Administratieve Commissie opgestelde meertalige modelformulieren.1 Inspiratie
kan ook worden geput uit het model «Europees Personendocument», dat
is ontwikkeld door de Europese vereniging van ambtenaren van de
burgerlijke stand.
Op zich lenen veel, zo niet alle, akten van de burgerlijke stand zich voor
een Europese modelakte. Gelet op de veelheid van akten verdient het
echter overweging om met een eerste tranche te beginnen, die zich
bijvoorbeeld zou kunnen beperken tot de in de praktijk meest voorkomende akten: geboorte, huwelijk en overlijden. Bij gebleken succes kan
dan in een volgende fase worden voorzien in EU-modelakten voor andere
akten van de burgerlijke stand.
Bij het nadenken over facultatieve en meertalige Europese modelakten
moet een onderscheid worden gemaakt tussen inhoud en vorm. Duidelijk
moet zijn in welke vorm, met welke waarborgen alsmede met welke
vormvereisten en echtheidskenmerken de modelakte moet worden
opgemaakt. Verder moet worden voorkomen, in het belang van zowel
burgers als de goede uitvoering door ambtenaren van de burgerlijke
stand, dat er onnodig veel gegevens op de betrokken akte(n) moeten
worden vermeld. Als de grootste gemene deler, zoals het Groenboek
suggereert, tot meer dan veertig verschillende vermeldingen op een
geboorteakte zou moeten leiden, dan leidt dat tot een naar het oordeel
van Nederland onnodige bureaucratisering. Het heeft daarom de voorkeur
om de op de Europese akte te vermelden gegevens zoveel mogelijk te
beperken tot een aantal essentialia, waaronder in ieder geval de dag,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

7

plaats en tijdstip van de betrokken gebeurtenis, de na(a)m(en), het
geslacht, het adres en de (laatst bekende) woonplaats van betrokkene(n).
Van belang blijft dat de Europese akten naast, en niet in plaats van de
nationale akten van de burgerlijke stand komen te staan. Dat uitgangspunt
van nevenschikking, waar in het Groenboek voor is gekozen, wordt door
Nederland onderschreven. Ook is het van belang – het Groenboek laat die
kwestie nog open – welke rechtsgevolgen al dan niet aan een Europese
akte moeten worden toegekend. De Commissie wordt gevraagd hierover
nadere opheldering te verschaffen.
Vraag 7. Denkt u dat de nationale autoriteiten zelf vraagstukken inzake de
burgerlijke stand waarmee burgers in grensoverschrijdende situaties te
maken krijgen, doeltreffend kunnen oplossen? Zouden de instellingen van
de Europese Unie dan toch niet op zijn minst enkele richtsnoeren aan de
nationale autoriteiten moeten geven (bijvoorbeeld door middel van
aanbevelingen van de EU) zodat wordt gezorgd voor een minimale
samenhang bij het vinden van praktische oplossingen voor de problemen
waarmee burgers te maken krijgen?
In algemene zin moge Nederland in dit verband allereerst opmerken dat
het internationale rechtskader in het Groenboek te summier is weergegeven (par. 4.2). Naast allerlei relevante, in het Groenboek genoemde
ICBS-verdragen is er namelijk ook nog een aantal belangrijke en over het
algemeen door meer partijen, met inbegrip van derde landen, geratificeerde verdragen gesloten in het kader van de Haagse Conferentie voor
Internationaal Privaatrecht. Ter illustratie zij gewezen op het Verdrag van
1 juni 1970 over de erkenning van echtscheidingen en scheidingen van
tafel en bed, het verdrag van 14 maart 1978 over de voltrekking en de
erkenning van de geldigheid van huwelijken en het Verdrag van 29 mei
1993 inzake de internationale samenwerking en de bescherming van
kinderen op het gebied van de interlandelijke adoptie.1 Deze verdragen
zouden, nu zij een brede internationale consensus reflecteren, tot
uitgangspunt kunnen dienen voor verdere samenwerking in EU-context.
Overigens lijkt het Nederland goed om, voordat wetgevend optreden van
de Europese Unie wordt overwogen, te bezien in welke opzichten de
grensoverschrijdende samenwerking tussen nationale autoriteiten
verbeterd en doeltreffender zou kunnen worden. Deze meer pragmatische
benadering zou sneller dan EU-wetgeving tot merkbare resultaten voor de
burgers kunnen leiden, een efficiencywinst voor de burgerlijke stand
kunnen betekenen en recht doen aan het subsidiariteitsbeginsel. Terecht
wordt daarover in het Groenboek opgemerkt dat een minimale samenhang gewenst is bij het vinden van praktische oplossingen voor de
problemen waarmee burgers te maken krijgen. Niet-bindende aanbevelingen van de EU-instellingen zouden daarbij inderdaad behulpzaam
kunnen zijn, mits die tot stand komen in nauw overleg met de EU-lidstaten
(om draagvlak te creëren) en voortbouwen op de internationale verdragen
die tot stand zijn gekomen in het kader van de ICBS en de Haagse
Conferentie.
Vraag 8. Wat is uw mening over de erkenning van rechtswege? Op welke
situaties betreffende de burgerlijke staat zou deze oplossing kunnen
worden toegepast? In welke situaties betreffende de burgerlijke staat zou
de oplossing ongeschikt zijn?

1

http://www.hcch.net/index_en.php?act=
conventions.listing.

In de termen van het Groenboek houdt erkenning van rechtswege in «dat
elke lidstaat, op basis van wederzijds vertrouwen, de gevolgen van een in
een andere lidstaat tot stand gebrachte rechtssituatie aanvaardt en
erkent». Harmonisatie is daarvoor niet nodig. Dit zou, aldus de Commissie, het voordeel hebben van eenvoud en transparantie ten aanzien van
iedere burger die zijn recht op vrij verkeer op het grondgebied van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

8

1
Richtlijn nr. 2005/36/EG van 7 september
2005 betreffende erkenning van beroepskwalificaties (Pb. 2005, L 255/22).
2
Zaak C-353/06 (Grunkin-Paul), Jur. 2008,
I-7639, ov. 16.
3
Zaak C-336/94 (Dafeki), 2 december 1997,
ov. 18.

Unie uitoefent; de burgerlijke staat staat dan namelijk niet ter discussie als
iemand besluit om naar een andere lidstaat te gaan. Wel ziet de
Commissie bij wederzijdse erkenning de noodzaak van compenserende
maatregelen om fraude en misbruik te voorkomen en rekening te houden
met de openbare orde van de lidstaten (p. 14/15).
De erkenning van rechtswege is een aanvankelijk vooral economisch
getinte notie die is ontwikkeld in het kader van het vrij verkeer van
goederen; een product dat ergens in een lidstaat in het vrije verkeer is
gebracht moet, behoudens uitzonderingen, vrij kunnen circuleren in de
interne markt. Uitbreiding ervan tot andere sectoren, zoals de erkenning
van diploma’s, was vaak het voorwerp van uitvoerige Europese harmonisatie.1
Doorvertaling van «erkenning van rechtswege» naar de specifieke context
van de burgerlijke stand lijkt op het eerste gezicht aantrekkelijk, maar is
zeker niet zonder complicaties. Het zou bijvoorbeeld betekenen dat in een
lidstaat tot stand gebrachte adopties, huwelijken, afstamming en
erkenningen in beginsel door alle andere EU-lidstaten erkend zouden
moeten worden, terwijl er juist op deze terreinen sprake is van een grote
culturele diversiteit en verschil in maatschappelijke opvattingen tussen
lidstaten. Voorts zijn er vaak belangen van anderen in het geding, met
name familieleden, waardoor het risico op conflicterende belangen
bestaat. Verder moet aan de aanvaarding van de uitwendige bewijskracht
van een akte niet automatisch de consequentie worden verbonden dat
daarmee dus ook de daaraan ten grondslag liggende materiële rechtsverhouding moet worden erkend; dat zijn immers twee verschillende
aspecten. Ten slotte kan bij «erkenning van rechtswege» de kans op
forumshopping niet bij voorbaat worden uitgesloten. Al deze aspecten
krijgen nog een extra dimensie als kwesties inzake de burgerlijke staat
mede zien op onderdanen van derde landen.
Het is, kortom, een notie die zich leent voor nadere bestudering en
analyse door de Commissie. Daarbij moet dan tevens de vraag betrokken
worden aan welke compenserende maatregelen wordt gedacht om fraude
en misbruik te voorkomen en rekening te houden met de openbare orde
van de lidstaten. Bij dat laatste zou in ieder geval rekening moeten
worden gehouden met in de verschillende lidstaten gehanteerde
leeftijdsgrenzen, toestemmingsvereisten van ouders en huwelijksbeletselen. Ten slotte vindt de erkenning van rechtswege zijn begrenzing in de
rechtspraak van het EU-Hof, waar dat bijvoorbeeld geoordeeld heeft dat
de bepalingen over iemands familienaam tot de bevoegdheid van de
lidstaten behoren2 en dat het Unierecht er niet toe verplicht om verbeteringen achteraf in akten van de burgerlijke stand, die door de eigen
autoriteiten en bevoegde instanties van andere lidstaten zijn aangebracht,
als gelijkwaardig te beschouwen.3
Nederland kan zich overigens, zoals in het Groenboek wordt geopperd,
voorstellen dat uiteindelijk gedifferentieerd moet worden tussen de
verschillende categorieën rechtsfeiten bij de burgerlijke stand. Erkenning
van rechtswege komt bijvoorbeeld bij de in het Groenboek genoemde
naamgeving en naamswijziging, waarover inmiddels een naar wederzijdse erkenning tenderende rechtspraak van het EU-Hof is ontstaan, en
overlijden wellicht wel in aanmerking, terwijl dat bij adopties naar
Nederlands oordeel momenteel niet het geval zou moeten zijn vanwege
de vele uiteenlopende waarborgen waarmee de (interlandelijke) adoptie
binnen de Europese Unie nog is omgeven. Dat laatste geldt ook voor
afstamming en erkenning.
Alles afwegende, en onder het voorbehoud van een nader impact
assessment door de Commissie, ziet Nederland onvoldoende aanleiding
om in algemene zin het fundamentele uitgangspunt te verlaten dat een
(internationale) rechtsverhouding wordt beheerst door het recht dat door
de conflictregel als toepasselijk recht wordt aangewezenen en dit te
vervangen door het uitgangspunt dat erkenning van rechtswege zou

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

9

moeten plaatsvinden. Dit laatste zou neerkomen op een ongeclausuleerd
aanvaarden van in het buitenland verkregen rechten.
Vraag 9. Wat is uw mening over de erkenning op basis van de harmonisatie van collisieregels? Op welke situaties betreffende de burgerlijke staat
zou deze oplossing kunnen worden toegepast?
In dit verband zij erop gewezen dat er al de nodige internationale
verdragen zijn, gesloten in het kader van de Internationale Commissie
voor de Burgerlijke Stand of de Haagse Conferentie voor Internationaal
Privaatrecht, die voorzien in harmonisatie of convergentie van regels van
internationaal privaatrecht. Die hebben onder meer betrekking op:
naamrecht1, huwelijk2, geregistreerde partnerschappen3, echtscheidingen4, afstamming5 en adoptie6. Deze verdragen zijn nog niet geratificeerd door alle EU-lidstaten.
Voordat aan wetgevend optreden van de Europese Unie wordt gedacht,
zou daarom eerst moeten worden nagegaan of een versterkte ratificatie
van de betrokken verdragen, door de lidstaten die nog geen partij zijn of
de Europese Unie zelf, al dan niet soelaas zou kunnen bieden en, zo nee,
waarom niet. In het laatste geval zou vervolgens, overeenkomstig het
subsidiariteitsbeginsel, moeten worden bezien of niet kan worden
volstaan met een bevordering van de samenwerking tussen de nationale
autoriteiten (art. 6, onderdeel g, VWEU), bijvoorbeeld op basis van
EU-richtsnoeren. Pas daarna komt volgens Nederland de harmonisatie
van collisieregels, op basis van een impact assessment en bij voorkeur
voortbouwend op al bestaande internationale verdragen, aan de orde.
Daarbij moet dan wel rekening worden gehouden met de culturele
diversiteit tussen en de grote verschillen in maatschappelijke opvatting
binnen de lidstaten.
Vraag 10. Wat is uw mening over de mogelijkheid dat de burgers kiezen
welk recht van toepassing is? Op welke situaties betreffende de burgerlijke staat zou deze keuze betrekking kunnen hebben?

1
ICBS-verdrag nr. 19 van 5 september 1980
inzake het toepasselijke recht op namen en
voornamen.
2
Haags verdrag van 14 maart 1978 inzake de
voltrekking en de erkenning van de geldigheid
van huwelijken.
3
ICBS-verdrag nr. 32 van 5 september 2007
betreffende de erkenning van geregistreerde
partnerschappen.
4
Haags verdrag van 1 juni 1970 inzake de
erkenning van echtscheidingen en scheidingen van tafel en bed.
5
ICBS-verdrag nr. 12 van 10 september 1970
inzake wettiging door huwelijk.
6
Haags verdrag van 29 mei 1993 inzake de
internationale samenwerking en de bescherming van kinderen op het gebied van de
interlandelijke adoptie.

In het Groenboek wordt terecht opgemerkt dat akten van de burgerlijke
stand een bijzonder karakter hebben, omdat zij de voornaamste gebeurtenissen in het leven van iedere burger vastleggen: geboorte, afstamming,
adoptie, huwelijk, erkenning, overlijden en het toekennen of wijzigen van
een naam. Hierbij past dat het toepasselijk wettelijk kader aan de hand
waarvan deze cruciale gebeurtenissen in iemands leven in grensoverschrijdende situaties wordt vastgesteld, uniform is en kan worden bepaald
aan de hand van transparante en objectieve factoren. Die bieden de
burger duidelijkheid en de ambtenaar van de burgerlijke stand houvast en
rechtszekerheid in de dagelijkse uitvoeringspraktijk.
Hierbij past als algemeen uitgangspunt niet een vrije rechtskeuze van
burgers in grensoverschrijdende kwesties inzake de burgerlijke staat. Dat
zou miskennen dat er ook (tegenstrijdige) belangen van anderen, zoals
naaste familieleden, minderjarigen, en overheidsregistraties, in het geding
kunnen zijn en dat er via de rechtskeuze een risico op forumshopping kan
ontstaan, dat geen recht doet aan de culturele verscheidenheid en
uiteenlopende maatschappelijke opvattingen in de lidstaten. Daarom
dienen eventuele geharmoniseerde Europese collisieregels niet te zijn
gebaseerd op partijautonomie, te meer nu er in de onderhavige context
van akten van de burgerlijke stand geen dispositievrijheid in het materiële
recht bestaat. Ook bestaat het risico dat een keuze voor toepasselijkheid
van het recht van de nauwste band, zoals dat in het Groenboek wordt
genoemd, tot grote problemen in de praktijk gaat leiden (hoe en op welk
moment te bepalen, de inherente veranderlijkheid ervan in grensoverschrijdende situaties e.d.).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

10

Vraag 11. Denkt u dat er buiten de erkenning van rechtswege en de
erkenning op basis van de harmonisatie van collisieregels andere
oplossingen zijn voor de grensoverschrijdende gevolgen van rechtssituaties betreffende de burgerlijke staat?
Naast de al genoemde verbeterde grensoverschrijdende samenwerking
tussen de nationale autoriteiten in kwesties over iemands burgerlijke
staat, het door Nederland zeer terughoudend beoordeelde beginsel van
erkenning van rechtswege en de harmonisatie van collisieregels, kan ook
meer convergentie van het materiële personen- en familierecht bijdragen
aan de vermindering van grensoverschrijdende problemen en irritaties
voor burgers. Daarvoor bieden echter de geëigende internationale gremia,
zoals de ICBS en de Haagse Conferentie, het juiste forum. Het verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie biedt echter, zoals de
Commissie in het Groenboek terecht opmerkt, geen enkele rechtsgrondslag om in te grijpen in het materiële familierecht van de lidstaten
(Groenboek, p. 13).
IV. Resumé
Op zich verwelkomt Nederland de aanzet die de Europese Commissie
heeft gegeven voor een fundamentele oriëntatie over de wijze waarop, op
het terrein van het personeel statuut en de burgerlijke stand, belemmeringen voor burgers in het grensoverschrijdend verkeer weggenomen
kunnen worden. Juist problemen bij de vaststelling van, bijvoorbeeld,
identiteit en burgerlijke staat kunnen voor burgers bij grensoverschrijding
binnen de Unie een bron van irritatie en onvrede vormen. Het wegnemen
van onnodige formaliteiten ter zake leidt tot minder administratieve lasten
en ander ongemak voor burgers. Nederland onderschrijft daarom de
indruk van de Commissie dat hier nog de nodige winst kan worden
behaald.
Voor Nederland vormt subsidiariteit daarbij het uitgangspunt: dat wat
beter op het niveau van de lidstaten kan worden geregeld, moet niet in
Brussel worden besloten. Om onnodige rechtsonzekerheid als gevolg van
gelaagde normstelling – nationaal, Europees en internationaal – te
vermijden, verdient het aanbeveling om te bezien in hoeverre internationale verdragen al in aanvaardbare oplossingen voorzien, voordat
aparte Europese wetgeving wordt overwogen. Kortom: internationale
aansluiting waar mogelijk, Europese regels op grond van het subsidiariteitsbeginsel waar echt nodig. Het kwalitatieve verschil tussen akten van
de burgerlijke stand en andere openbare (authentieke) akten en (administratieve) documenten, zoals diploma’s, getuigschriften en gerechtelijke
akten, rechtvaardigt daarbij een bijzondere behandeling van akten van de
burgerlijke stand.
De in het Groenboek gemaakte inventarisatie en beschreven opties bieden
een nuttig kader voor verdere gedachtevorming over het vrije verkeer van
authentieke akten en andere documenten. Veel van de door de Commissie
gedane suggesties lijken op het eerste gezicht aantrekkelijk, maar blijken
bij nadere beschouwing tot de nodige complicaties aanleiding te kunnen
geven. Een goede probleemanalyse en een heldere impact assessment
zijn daarom naar Nederlands oordeel nodig, voordat nadere beleidskeuzen op Europees niveau gemaakt kunnen worden.
In de nu in het Groenboek aangevoerde argumentatie ziet Nederland
onvoldoende aanleiding om in algemene zin het fundamentele
uitgangspunt te verlaten dat een (internationale) rechtsverhouding wordt
beheerst door het recht dat door de conflictregel als toepasselijk recht
wordt aangewezen en dit te vervangen door het uitgangspunt dat
erkenning van rechtswege zou moeten plaatsvinden. Dit laatste zou
neerkomen op een ongeclausuleerd aanvaarden van in het buitenland
verkregen rechten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

11

Bij het genoemde impact assessment zou niet alleen de verwachte
lastenverlichting voor burgers aan de orde moeten komen, maar evenzeer
de vraag naar de bestuurlijke consequenties en de eventuele lastenverzwaring voor de burgerlijke stand als uitvoeringsorganisatie. Op die
manier wordt niet alleen het netto-effect van de beoogde maatregelen
beter zichtbaar, maar wordt ook inzichtelijk waar de lusten en lasten
concreet neerslaan.
Overigens lijkt het Nederland in algemene zin goed om, voordat
wetgevend optreden van de Europese Unie wordt overwogen, te bezien in
welke opzichten de grensoverschrijdende samenwerking tussen nationale
autoriteiten verbeterd en doeltreffender zou kunnen worden. Deze meer
pragmatische benadering, bijvoorbeeld op basis van niet-bindende
Europese richtsnoeren, zou sneller dan EU-wetgeving tot merkbare
resultaten voor de burgers kunnen leiden en tevens een efficiencywinst
voor de burgerlijke stand kunnen betekenen. De Europese portaalsite
e-justice zou, zoals de Commissie terecht opmerkt, in dat verband goed
als centraal EU-informatie(uitwisselings)punt voor burgers en autoriteiten
van de burgerlijke stand kunnen fungeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1161

12