Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

34 682

Nationale Omgevingsvisie

35 334

Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 108

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 november 2022
Het rapport van de heer Remkes (Bijlage bij Kamerstukken 30 252 en
35 334, nr. 34) was helder: het is nodig om op korte termijn veel minder
stikstof uit te stoten. We kunnen vanuit ecologisch, economisch en sociaal
oogpunt niet anders. En dit stelt het kabinet en de maatschappij voor een
grote en complexe opgave, waarbij ieder zijn rol en verantwoordelijkheid
moet nemen. Dat is tevens een opgave waarin er, ondanks alle transities,
perspectief dient te zijn voor boeren in Nederland. Voor een sterke
agrarische sector in balans met de natuur. Daarvoor is urgente actie
nodig, waarbij alle partijen uit de agrarische keten en andere sectoren
zoals de industrie een bijdrage leveren.
Het belang hiervan bleek ook weer toen de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: RvS) op 2 november jl. een uitspraak deed
over het gebruik van de bouwvrijstelling (Kamerstuk 35 334, nr. 208).
Kortgezegd heeft de RvS geoordeeld dat onvoldoende in beeld wordt
gebracht of negatieve effecten als gevolg van de vrijgestelde projecten uit
te sluiten zijn en de maatregelen die negatieve effecten zouden moeten
voorkomen nog niet of onvoldoende zijn uitgevoerd. Daarmee was niet
zeker dat stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden geen schade
oploopt en is de bouwvrijstelling in strijd met het Europese recht.
Kortom, pas als de druk op de natuur afneemt, ontstaat meer ruimte om
activiteiten toe te staan. De natuur verbeteren, doen we daarbij niet alleen
omdat we het hebben afgesproken, maar juist omdat onze natuur van
groot belang is voor onze kwaliteit van leven. De lucht die we inademen.
Het water dat we drinken. En door de natuur te herstellen ontstaat meer
ruimte. Voor PAS-melders, vaak boerenbedrijven, die door falend
overheidsbeleid al jaren in onzekerheid zitten. Waarvoor de stikstofruimte
nog maar mondjesmaat vrij is gekomen, en waardoor legalisatie traag
loopt. Voor de energietransitie die ons gaat helpen om te verduurzamen,
maar waarvoor nu de ruimte om deze verduurzaming mogelijk te maken
ontbreekt. En voor de bouw, of het nu gaat om het bouwen van nieuwe
woningen, het versterken van dijken, het aanleggen van schonere stallen
en kazernes, of om nieuwe spoorlijnen en wegen om van A naar B te

kst-34682-108
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

1

gaan. Een grote opgave waarin we moeten zorgen dat de kwaliteit van
natuur, water en bodem, milieu en klimaat verbetert.
Het kabinet kondigt in deze brief aan om aan de slag te gaan met de
aanpak voorgesteld door de heer Remkes. Voor de korte termijn stellen
we daarom in afstemming met de provincies een grotere groep agrarische
bedrijven (ordegrootte 2.000–3.000) in staat binnen een jaar keuzes te
maken op basis van binnenkort gespecificeerde criteria. We gaan daarbij
intensief aan de slag met zowel agrarische bedrijven, als de industriële
piekbelasters. We doen dit door hen binnen één jaar te vragen de keuze
voor de toekomst van hun bedrijf te gaan maken. Dit kan voor agrarische
ondernemingen op verschillende manieren: fors verduurzamen door (een
combinatie van) innovatie, omschakelen en extensiveren, verplaatsen, of
vrijwillig stoppen. Voor agrarische ondernemers komt er een stoppersregeling die zo aantrekkelijk is als kan, een betere regeling komt er niet.
Voor industriële piekbelasters gaan we aan de slag indachtig de
maatwerkaanpak en met aanscherping van de vergunningen. Na een jaar
kijken we of dit voldoende heeft opgeleverd. Het doel is om een groot deel
van de PAS-melders te kunnen legaliseren en om projecten van groot
belang toe te staan. Lukt dit niet, dan moeten we, met pijn in het hart, met
een gerichte groep het gesprek aan waarbij verplichtend instrumentarium
indien nodig zal worden ingezet.
Voor de langere termijn wil het kabinet prikkels inbouwen om verduurzaming te laten lonen, zoals een vorm van beprijzing. Dit doen we, omdat
het kabinet ervan overtuigd is dat de sectoren zelf het beste in staat zijn
om onwenselijke uitstoot te reduceren en omdat de keuzevrijheid voor de
manier waarop het gerealiseerd wordt dan in handen komt van de
ondernemer zelf. Het kabinet werkt dit de komende maanden uit zodat ook
in de gebiedsprocessen duidelijk wordt wat dit betekent. Dit helpt
individuele ondernemers ook in het maken van hun keuze.
Ook scherpt het kabinet in deze brief het systeem van toestemmingverlening aan. We kondigen aan dat intern salderen vergunningplichtig
wordt. We maken extern salderen meer robuust met ruimte voor
projecten die bijdragen aan de energietransitie en we gaan natuurvergunningen actualiseren om te voorkomen dat via gebruik van latente ruimte
de natuur verslechtert. Met deze aanscherpingen voorkomen we dat
ongewild de natuur verder onder druk komt te staan. Tegelijkertijd gaan
we aan de slag met vereenvoudiging en uniformering van het aanvragen
en onderbouwen van een vergunning. Zo helpen we initiatiefnemers om
de individuele beoordeling goed te kunnen onderbouwen.
Het kabinet realiseert zich dat met deze brief, de brief over de Toekomst
van de landbouw van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), de brief Bodem en water sturend van de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en mijn brief over de voortzetting van
het Nationaal Programma Landelijk Gebied, veel wordt gepresenteerd.
Deze verschillende voorstellen hebben impact op bedrijven, hun
eigenaren en werknemers, en alle gezinnen die daarvan afhankelijk zijn.
Voor velen zal dit betekenen dat de activiteiten op een andere manier, of
soms op een andere plek, verder moeten. We zullen er alles aan doen om
deze ondernemers ook bij het vormgeven van de toekomst te helpen. Met
als doel om toe te werken naar een maatschappij, waarin de economie en
natuur in balans zijn, waarbij we sterke agrarische sector houden en waar
stikstof geen belemmerende factor meer vormt om huizen te bouwen, om
te ondernemen en om te verduurzamen.
Actuele situatie PAS-melders
Alvorens in te gaan op de hierboven genoemde onderwerpen, vind ik het
belangrijk om eerst aandacht te besteden aan de actuele en ernstige
situatie van PAS-melders in de provincie Overijssel. Alle PAS-melders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

2

verkeren sinds de PAS-uitspraak in uiterst onzekere tijden. Voor een aantal
PAS-melders in de provincie Overijssel is een zeer ernstige situatie
ontstaan doordat de provincie zich genoodzaakt ziet om te handhaven.
Dat vinden de gedeputeerde van Overijssel en ik allebei verschrikkelijk.
Ik doe er samen met de provincie alles aan om deze PAS-melders in
Overijssel te helpen. We zijn het wettelijk vastgestelde legalisatieprogramma met prioriteit aan het uitvoeren. De eerste ruimte is nu al
beschikbaar. Verder wordt voor provincies 250 miljoen euro beschikbaar
gesteld om maatwerk toe te passen en het legalisatieprogramma verder te
versnellen. Provincies kunnen op basis van voorfinanciering nu al
maatregelen nemen. Als de maatregelen aan de geldende criteria
voldoen, is er zekerheid dat de provincies de kosten daarvoor vergoed
krijgen. De regeling voor deze specifieke uitkering treedt begin 2023 in
werking. Ook wil ik bezien wat de verschillen zijn tussen de provincies ten
aanzien van extern salderen en overige beleidsregels en of hier nog
mogelijkheden zitten om zo snel mogelijk PAS-melders te legaliseren.
Voor de korte termijn doe ik in ieder geval alles wat nodig is om te bezien
of nog van handhaving kan worden afgezien.
Als het afzien van handhaving onverhoopt niet mogelijk is, is het
voorstelbaar dat er sprake is van schade. Het kabinet zet zich maximaal in
om de schade te vergoeden die PAS-melders ondervinden vanwege
onontkoombare handhaving en richt daarvoor een schadeloket in. Dat
geldt natuurlijk niet enkel voor Overijsselse PAS-melders, maar voor alle
PAS-melders waar hiervan sprake is. De eerste uitgangspunten voor welke
situaties mogelijk in aanmerking komen voor een schadevergoeding zijn
op aanpakstikstof.nl nader toegelicht. Ik begrijp dat dit de onzekerheid van
de mensen die het treft niet wegneemt, maar het kabinet spant zich tot het
uiterste in om deze mensen niet te laten vallen.
1. Inhoudsopgave
C

C

C

In hoofdstuk 2 gaat het kabinet eerst kort in op de relatie van de
Porthosuitspraak met het Nederlandse vestigings- en ondernemersklimaat. Hieruit blijkt dat de urgentie om de stikstofproblematiek op te
lossen niet alleen groot is voor de goede staat van de natuur, maar ook
voor onze economie.
In hoofdstuk 3 schetst het kabinet de onontkoombare aanpak langs
twee lijnen, die tegelijkertijd starten: (i) een aanpak voor directe
reductie van de uitstoot en (ii) een aanpak voor een blijvende dalende
lijn.
In hoofdstuk 4 worden verschillende voorstellen gedaan voor het
verbeteren en vereenvoudigen van de toestemmingverlening. Hiermee
geef ik ook invulling aan de toezeggingen om de Kamer over de volle
breedte te informeren over toestemmingverlening en over de
resultaten van de verkenning naar ongewenste ingebruikname van
latente ruimte1.

2. Vestigings- en ondernemersklimaat
De Porthos-uitspraak laat de noodzaak zien om de natuur te verbeteren en
raakt tegelijk in toenemende mate het vestigings- en ondernemersklimaat.
Door hoge inflatie en dalende koopkracht lopen groei en investeringen
terug2 3. Onzekerheid over stikstofregelgeving en de ontwikkeling van
energieprijzen zijn hier mede debet aan, met als gevolg uitstel van private
investeringen in verduurzaming die juist nu urgent zijn. Het gaat om
1

Kamerstuk 33 576, nr. 260 en Kamerstukken 33 576 en 35 334, nr. 265 en geïnformeerd over
uitstel in Kamerstukken 34 682 en 35 334, nr. 99.
2
OECD Economic Outlook (september) & Herfstprognose Europese Commissie (11-11-2022). Het
CPB gaat in hun meest recente basisraming niet uit van een recessie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

3

investeringen die nodig zijn om doelen te halen die wij als maatschappij
belangrijk vinden, zoals het in balans brengen van natuur en economie,
het verminderen van broeikasgasuitstoot, het verbeteren van luchtkwaliteit met oog op onze gezondheid en het borgen van nationale veiligheid
(zoals defensie). De Nederlandse economie dreigt hierdoor een achterstand op te lopen ten opzichte van buurlanden met mogelijke nadelige
gevolgen voor de hoeveelheid en kwaliteit van banen in Nederland. Dat
kan leiden tot een lagere economische groei en koopkracht. Het risico is
dat productie zich verplaatst buiten de Europese landsgrenzen met als
gevolg dat Nederland en de Europese Unie (EU) de kans missen om het
voortouw te nemen in verduurzaming van de economie en het behalen
van de klimaatdoelen. Het gevolg is dan dat we langer gebruik blijven
maken van fossiele energiebronnen en broeikasgassen en stikstof blijven
uitstoten.
Door de verwachte vertragingen in woningbouw zal de druk op de
woningmarkt aanhouden en wordt de arbeidsmobiliteit geremd.4 De
bouw van waterstofproductiecapaciteit en aanlandingsplekken groene
elektriciteit, maar ook Infrastructurele verduurzamingsprojecten zoals
Wind op Zee-projecten, zonneparken, CCS, geothermie, kerncentrales,
zullen te maken krijgen met vertraging en worden lastiger te realiseren.5
Het Havenbedrijf Rotterdam geeft bijvoorbeeld aan dat al 35 projecten
met een opgetelde investering van 7,5 tot 8 miljard euro op de tocht staan
door het gebrek aan stikstofruimte. In de Eemshaven en Delfzijl staan 50
industriële projecten met een investeringssom van 5 miljard euro op het
spel.6 Het Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) geeft aan dat
het stikstofprobleem momenteel een belangrijk obstakel vormt voor
buitenlandse bedrijven om in Nederland te (her)investeren. Voor de
verduurzaming van de landbouw is het eveneens een risico. Om de
landbouw verder te verduurzamen zijn grote investeringen nodig,
bijvoorbeeld in vernieuwde stallen. Ook gewenste schaalsprongen ten
behoeve van regionale mainports, zoals Brainport Eindhoven, worden
geraakt, evenals de positie van de mainport Schiphol en de hub-functie
die daarmee samenhangt. Alle sectoren, van mkb tot grootbedrijf, worden
geraakt door het vervallen van de bouwvrijstelling. Dit raakt dus zowel
onze verduurzamingsambitie, als ons verdienvermogen, de werkgelegenheid, onze economische veiligheid en strategische autonomie.
Het kabinet is gemotiveerd om, gezien de stapeling van uitdagingen en de
urgentie ervan, de aanpak van het ondernemingsklimaat en het vestigingsklimaat, te vernieuwen. Dit is ook aangegeven in de «Strategische
agenda voor het ondernemingsklimaat in Nederland». De in deze brief
geschetste stikstofaanpak, die moet leiden tot verbetering van de natuur,
een directe reductie van de stikstofuitstoot, en een blijvende dalende lijn,
levert hier een cruciale bijdrage aan.

3

De CBS Investeringsradar laat zien dat de omstandigheden voor investeringen in november
ongunstiger zijn dan in september. Dit komt vooral doordat de bezettingsgraad in de industrie
daalde. Ook steeg de interbancaire rente en waren ondernemers in de industrie minder positief
over hun orderpositie (CBS, 21-11-2022). Bron CBS Investeringsradar: https://www.cbs.nl/nl-nl/
visualisaties/investeringsradar
4
Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) heeft in oktober becijferd dat als gevolg van
moeizamere vergunningverlening schade door terugloop bouw ca. 6 miljard euro bedraagt. Dit
was voor de uitspraak RvS.
5
Meer dan 85% van de geplande emissiereductie in de industrie tot 2030 is gemoeid met CCS,
waterstof en elektrificatie. Zie Projectenpijplijn industrie op www.dashboardklimaatbeleid.nl.
Uitstel van deze industrieprojecten kan ook grote invloed hebben op verduurzaming in andere
klimaatsectoren.
6
Dit is tweeënhalf maal zoveel als in 2019. Bron: https://fd.nl/economie/1453492/schade-doorpolitieke-stikstofcrisis-is-al-28-mrd-lnk2caiPj7gY

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

4

Inzet richting Europese Commissie
Voor de Europese Commissie is het van belang dat Nederland op korte
termijn kan laten zien dat de integrale, gebiedsgerichte aanpak onontkoombaar leidt tot het halen van de stikstof-, natuur-, klimaat- en
waterdoelen en dat Nederland daarmee voldoet aan de internationale
verplichtingen.
Op zowel ambtelijk als politiek niveau vinden doorlopend gesprekken met
de Commissie plaats. De inzet van Nederland in deze gesprekken is het
onderstrepen van de ambities en gevoelde urgentie van het kabinet om te
voldoen aan de internationale verplichtingen en het zeker stellen van de
benodigde ruimte om te doen wat noodzakelijk is om deze ambities waar
te kunnen maken, waaronder de rol van EU beleid in het ondersteunen
van de benodigde transitie van het landelijk gebied.
3. Natuur herstellen en ruimte maken
De natuur in een groot deel van de Natura 2000-gebieden in Nederland
staat er niet goed voor, vanwege onder meer een te hoge stikstofdepositie. Het is daarom van belang dat stikstofuitstoot wordt gereduceerd. De
stikstofreductie die wordt gerealiseerd, kan worden ingezet voor
PAS-melders en vervolgens voor nieuwe maatschappelijke en economische ontwikkelingen als in het betreffende gebied de weg naar
natuurherstel in voldoende mate is ingezet en verslechtering van
beschermde natuur wordt voorkomen.
De Habitatrichtlijn schrijft voor dat er gewerkt moet worden aan natuurherstel, dat wil zeggen dat verslechtering van natuur wordt tegengegaan
en de weg naar duurzaam herstel daarvan onontkoombaar is ingezet.
Voordat gerealiseerde reductie gebruikt kan worden voor het vergunnen
van nieuwe activiteiten, moet duidelijk zijn dat die ruimte niet nodig is
voor de natuur. Dit staat bekend als de additionaliteitsvereiste.
Additionaliteitsvereiste:
Bij alle stikstofruimte door depositiedaling die door bronmaatregelen
wordt gecreëerd, geldt een beperkte inzetbaarheid voor verlening
van natuurvergunningen. Zoals uit de PAS-uitspraak van de RvS van
29 mei 2019 al blijkt, moet vaststaan dat die depositiedaling niet
nodig is om verslechtering van Natura 2000-gebieden te voorkomen
en om perspectief te houden op herstel. Die beoordeling moet op
gebiedsniveau plaatsvinden. En die beoordeling moet nog actueel
zijn op het moment dat de ruimte (bijvoorbeeld via de stikstofbank)
voor andere doelen dan natuur wordt bestemd.
Daarom stelt het kabinet onderstaand een aanpak voor, die gericht is op
een directe forse reductie van uitstoot én een blijvend dalende lijn. Zodat
de natuur herstelt en meer ruimte ontstaat voor PAS-melders en
vervolgens voor nieuwe maatschappelijke en economische ontwikkelingen.
Korte termijnaanpak voor een directe dalende lijn – Piekbelasters
en algemene beëindigingsregeling
Het gericht en versneld beëindigen van de emissies van piekbelasters is,
hoewel met een bezwaard hart, in het advies-Remkes geïdentificeerd als
de route om op korte termijn de nodige stikstofreductie te realiseren. Het
advies van de heer Remkes is om piekbelasters eerst vrijwillig de ruimte
te geven om: (i) te innoveren of een andere bedrijfsvoering in te voeren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

5

totdat er nauwelijks sprake is van uitstoot, (ii) te verplaatsen naar een
ander gebied of (iii) vrijwillig te stoppen conform een daarvoor op te
zetten plusregeling. Daarbij is het stellen van een harde deadline voor de
keuze hoe gereduceerd wordt noodzakelijk om tot het benodigde resultaat
te komen. Piekbelasters moeten door de overheid volop ondersteund en
gestimuleerd worden in manieren om de uitstoot vrijwillig te reduceren
tot (nagenoeg) nul. Als uiteindelijk blijkt dat op basis van vrijwillige inzet
onvoldoende stikstofreductie plaatsvindt, kan het kabinet, conform het
advies van de heer Remkes, niet anders dan ook verplichtend instrumentarium inzetten.
Hoofdlijnen en planning
De bovenstaande denklijn heeft het kabinet uitgewerkt tot een aanpak
voor piekbelasters, waarbij ook de nog grotere urgentie om te komen tot
een werkende kortetermijnaanpak als gevolg van de Porthos-uitspraak is
meegewogen. In deze brief schetst het kabinet de hoofdlijnen van de
aanpak. Tevens wordt aangegeven hoe de komende periode concreet de
vervolgstappen worden vormgegeven zoals het vaststellen van de
doelstellingen van de aanpak, de criteria aan de hand waarvan bepaald
wordt wie als piekbelaster kwalificeert en welke ondernemers voor de
aanvullende regelingen in aanmerking komen.
Vooropgesteld, het kabinet hecht eraan te benadrukken dat we het hier
hebben over ondernemers, gezinnen, ondernemingen waar met hart en
ziel wordt gewerkt. De term piekbelasters doet geen recht aan de mensen
achter deze ondernemingen. De aanpak zal veel impact hebben, juist op
deze ondernemers en hun gezinnen. Zorgvuldigheid in de aanpak is
daarom essentieel. Het kabinet acht daarom het uitgaan van een snel op
te stellen lijst met piekbelasters onwenselijk. Het past niet in een
zorgvuldig proces met oog voor de mensen achter de ondernemingen en
vergt een afweging en onderbouwing op gebiedsniveau. We kiezen er
daarom voor om criteria vast te stellen waarmee beoordeeld kan worden
of ondernemingen kwalificeren als piekbelaster.
De piekbelastersaanpak verlangt dat bedrijven met een relatief grote
impact sneller en intensiever handelen. De basis van de aanpak is dat
deze bedrijven, voor een beperkte tijd, toegang krijgen tot regelingen
waar andere bedrijven geen gebruik van kunnen maken. Het uitgangspunt
is dat de toegang en het gebruik van nieuwe en bestaande regelingen en
instrumenten door ondernemers die hiervoor in aanmerking komen, op
vrijwillige basis gebeurt.
Tegelijkertijd kan het kabinet de inzet van verplichtend instrumentarium
niet uitsluiten. In het najaar van 2023 zal het kabinet toetsen aan de hand
van (voorziene) resultaten van de aanpak of er voldoende zicht is op het
halen van de doelen. Zo niet, zal overgegaan moeten worden tot de inzet
van verplichtend instrumentarium.
De aanpak van piekbelasters richt zich zowel op bedrijven in de agrarische
sector als bedrijven in andere sectoren. Daarbij zijn er verschillen in
benadering, aansluitend op onder meer de specifieke mogelijkheden tot
reductie en het beschikbare instrumentarium, met als gemene deler dat
doelbereik van de aanpak zeker zal worden gesteld. Hieronder wordt eerst
ingegaan op de aanpak in de agrarische sector en vervolgens op die in de
industrie.
Wat moet de aanpak opleveren en voor wanneer
In de inschatting van de heer Remkes zou het wegnemen van 500–600
piekbelasters qua ordegrootte voldoende zijn voor een forse korte termijn
stap waarop voortgebouwd zou kunnen worden. De aanpak zoals het
kabinet die voorstelt, richt zich op het met zekerheid realiseren van een
dergelijke stap. Uiterlijk januari 2023 zal het kabinet de kwantificering en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

6

termijn vaststellen, waarbij het kabinet beoogt om dit te doen in mol/ha/jr,
indien mogelijk regionaal en anders landelijk. Het kabinet zal hierbij voor
een ruime marge zorgen ten behoeve van zoveel mogelijk zekerheid om
een forse stap te maken voor de natuur en, om waar mogelijk ook met
prioriteit ruimte ten gunste te kunnen laten komen aan PAS-meldingen en
daarna voor andere urgente maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Immers, ruimte die ontstaat met vrijwillige reductie kan in
bepaalde gevallen wel worden ingezet om eerst PAS-melders te legaliseren en vervolgens economische ontwikkelingen mogelijk te maken.
Daarin weegt het kabinet ook de extra druk op legalisatie/
vergunningverlening mee die volgt uit de Porthos-uitspraak. Om dezelfde
redenen wordt de aanpak gericht op een significant grotere groep
piekbelasters (ten opzichte van het rapport van de heer Remkes), zodat
mogelijk een groter effect kan worden gehaald.
In het najaar 2023 volgt een evaluatiemoment waarin, onder andere op
basis van de prognoses van de realisatie volgend op gebruikmaking van
het vrijwillig instrumentarium, de deelnamebereidheid aan de Landelijke
beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties plus (Lbv+), de natuurdoelanalyses en
de gebiedsprogramma’s, zal worden getoetst of de aanpak voldoende
zicht op resultaat oplevert. In de gebieden waar er onvoldoende zekerheid
is dat de doelstelling zal worden bereikt, zal het kabinet verplicht
instrumentarium inzetten om dat doel alsnog te bereiken. De overheid zal
agrarische ondernemers maximaal ondersteunen om onnodige vertraging
te voorkomen zodat er een accuraat beeld is tijdens het evaluatiemoment
en niet onnodig veel agrarische ondernemers eventueel te maken krijgen
met de inzet van verplichte maatregelen. Het kabinet zal, met betrokken
partijen, voor de zomer van 2023 de voorbereidingen treffen om inzet van
verplicht instrumentarium mogelijk te maken. Niet alle bedrijven die
kwalificeren als piekbelaster zullen bij de eventuele overgang naar de
verplichtende fase te maken krijgen met dergelijke maatregelen. Deze
zullen worden gericht op specifieke bedrijven en onderbouwd worden
vanuit de noodzaak in de gebieden.
Als onderdeel van de aanpak zet het kabinet in op registratie van alle
vrijkomende ruimte en vrijvallende ruimte die beschikbaar komt uit de
piekbelasteraanpak in een register, en kiest het ervoor steviger regie te
voeren op het uitgeven van deze ruimte.
Criteria piekbelasters
Het kabinet zal uiterlijk januari 2023 criteria vaststellen. Deze criteria
worden zo vastgesteld dat een ruimere groep ondernemingen met grote
stikstofuitstoot hieraan kan voldoen, ook om meer doelbereik te kunnen
behalen. Het kabinet zal daarbij onder meer de criteria per gebied
vaststellen, mede vanuit de verwachting dat dit leidt tot meer ruimte voor
onder andere de legalisatie van PAS-meldingen. Naar verwachting vallen
binnen de vast te stellen criteria ook de ondernemingen die in het ultieme
scenario met verplichtend instrumentarium te maken krijgen om tot
emissiereductie te komen. De onderbouwing van welke piekbelasters
vanuit de aanpak eventueel verplicht kunnen gaan worden om hun
activiteiten aan te passen of te stoppen, wordt gedaan per gebied en op
basis van het evaluatiemoment.
Instrumenten
Om innoveren, verandering van bedrijfsvoering en verplaatsen maximaal
tot een reëel perspectief voor emissiereductie te maken, zal de Minister
van LNV met wetenschap, provincies en gemeenten voorbereidingen
treffen om het bestaande aanbod uit te breiden of aan te passen. Dit doen
we uiteraard in overleg met agrarische partijen. Er bestaan al diverse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

7

bruikbare instrumenten zoals het «omschakelprogramma, de Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen
(Sbv) en diverse maatregelen onder het GLB-Nationaal Strategisch Plan
waarmee onder meer extensivering wordt gefaciliteerd. Ik ben in overleg
met de Europese Commissie over de mogelijkheden van een verplaatsingsregeling en ik werk aan de mogelijke inzet van een grondbank, om
verplaatsing en extensivering te bevorderen. Bij al deze opties zal zo veel
mogelijk rekening worden gehouden met de andere doelen van de
gebiedsgerichte aanpak in het landelijk gebied.
Plusregeling: Lbv+
Conform het advies van de heer Remkes, streeft het kabinet ernaar voor
bedrijven die kwalificeren als piekbelaster in april 2023 (of eerder als
mogelijk) een financieel ruimhartige beëindigingsregeling (Lbv+) open te
stellen. Deze regeling beoogt om ordegrootte 2.000 tot 3.000 piekbelasters
de gelegenheid te geven om vrijwillig te stoppen tegen aantrekkelijker
voorwaarden dan anders het geval zou zijn. Deze regeling heeft als
kenmerk «het best mogelijke aanbod». Eveneens conform het advies van
de heer Remkes zal deze regeling tijdelijk zijn, met een deadline voor de te
maken keuze.
Deze regeling, die naar analogie van de Lbv7 wordt vormgegeven, biedt
een ruimhartige compensatie, waarbij het kabinet de ruimte in de
Europese kaders ten aanzien van staatssteun maximaal benut. Dat
betekent in ieder geval een subsidiepercentage van ruim boven de 100
procent. Het aanbod dat met deze regeling wordt gedaan is eenmalig en
geldt voor een beperkte periode. Na sluiting van de regeling zal geen
financieel aantrekkelijker regeling volgen voor de ondernemer bij
ongewijzigde situatie. Voor ondernemers die overwegen te stoppen met
hun veehouderij is dit daarmee een belangrijk keuzemoment. Bezien zal
worden of er eventueel fiscale belemmeringen zijn die partijen ervan
weerhouden gebruik te maken van de open te stellen regelingen.
Parallel aan deze piekbelastersaanpak zal na goedkeuring door de
Europese Commissie de reguliere Landelijke beëindigingsregeling
veehouderijlocaties (Lbv) worden opengesteld (zonder plus). Naar
verwachting gebeurt dit vlak voor of gelijktijdig met de openstelling van
de Lbv+. De Lbv-regeling is, in vergelijking met de Lbv+ gericht op een
grotere groep ondernemers.
Planning
De planning van de aanpak ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:
Uiterlijk januari 2023

April 2023
Zomer 2023
Najaar 2023
Eind 2023
Januari 2024

7

Kwantificering van de doelstelling van de aanpak en criteria en
drempelwaardes van de LBV+ ten behoeve van de lopende en te
starten gesprekken met ondernemers.
Openstelling Lbv en Lbv+
Afronding voorbereiding inzet verplichtend instrumentarium.
Evaluatiemoment
Sluitingsdatum Lbv+
Start verplichtende aanpak, indien het vrijwillige spoor onvoldoende oplevert.

Dit betreft een aparte tranche van de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties, maar
voor een kleinere groep, die eenmalig een hogere vergoeding kunnen krijgen. De reguliere Lbv
zal na goedkeuring van de Europese Commissie dit voorjaar open gaan, waarvan nu het
voornemen is om dit tegelijk te doen met de Lvb+.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

8

Uitvoering van de aanpak
Voor het uitvoeren van dit proces richt het kabinet samen met provincies
een taskforce in, waar sectorpartijen bij betrokken worden. Hierbij maken
we gebruik van alle kennis die de agrarische partijen van hun achterban
hebben, en de gebiedskennis van de provincies. Met de provincies zullen
we zorgen voor het samen oplopen van de aanpak piekbelasters en de
gebiedsprocessen.
Gezien het gevraagde tempo en de omvang van de operatie, is een
tijdelijke werkorganisatie in de vorm van een volledig hier op gerichte
programmadirectie nodig. Deze wordt ingericht binnen het Ministerie van
LNV. Deze programmadirectie neemt in afstemming met de provincies de
regie op het voeren van gesprekken met de agrarische ondernemers. De
gesprekken met industriële partijen worden apart vanuit de Ministeries
van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en IenW in samenwerking met
de bevoegde instanties georganiseerd, zoveel mogelijk in combinatie met
bijvoorbeeld de maatwerkaanpak die in het kader van klimaat al loopt.
Het kabinet en de provincies hechten veel waarde aan een benadering
vanuit de menselijke maat van die ondernemers die zich vermoedelijk
kwalificeren als piekbelaster. Dit vanwege de grote impact voor deze
ondernemers. Daarom is de inzet van het kabinet om in januari 2023 in
afstemming met provincies zoveel mogelijk een of meerdere gesprekken
te hebben met de betreffende ondernemers. Indien er vanuit de overheid
al gesprekken lopen met betreffende ondernemers, bijvoorbeeld in het
kader van gebiedsprocessen, dan zal daarbij worden aangesloten.
Deze gesprekken kunnen worden benut om, vooral waar het ondernemers
betreft die kwalificeren als piekbelaster, het palet van reductieopties
bespreken. Hierbij wordt inzichtelijk welke opties er voor betreffende
ondernemer zijn als het gaat om verandering van bedrijfsvoering,
innoveren, verplaatsen en stoppen. Aan de ondernemer zal tevens de
mogelijkheid worden geboden om gebruik te maken van onafhankelijke
advisering. Het kabinet hecht eraan dat ondernemers breed door alle
overheidsinstanties worden gefaciliteerd in te maken keuzes om te komen
tot aanpassingen in de bedrijfsvoering, verplaatsing of eventuele
beëindiging.
Die ondernemers die kwalificeren als piekbelaster en die willen stoppen
kunnen sowieso gebruik maken van de Lbv+. Daarnaast kunnen in
gevallen waarin is voorzien in bestemmingswijziging in het kader van
ruimtelijke ordening ook gesprekken worden gestart met ondernemers die
een zogenoemd minnelijk traject willen starten (formeel voorafgaand aan
onteigening) met als insteek vrijwillige beëindiging tegen schadeloosstelling. Dit kan alleen gelden voor ondernemers die (grotendeels) in
natuurgebied (Natuur Netwerk Nederland of Natura 2000-gebied) zijn
gelegen.
Piekbelasters industrie
Naast de aanpak voor agrarische bedrijven is het versneld terugdringen
van de stikstofdepositie en de verduurzaming van de piekbelasters in de
industrie noodzakelijk. Uit eerdere inschattingen kan worden opgemaakt
dat het naar verwachting gaat om (ordegrootte) 50 tot 60 bedrijven uit de
industrie. Deze groep zal voor een groot deel bestaan uit bedrijven uit de
basisindustrie, waarvan diverse bedrijven vallen onder de
Maatwerkaanpak van grootste CO2-emittenten, maar ook een aantal
bedrijven uit de energie- en afvalverwerkingssector.
De aanpak in de industrie omvat de volgende sporen:
1. Aanscherping vergunningen: Dit betreft het aanscherpen van huidige
vergunningen voor zover dat wettelijke mogelijk is. Dit kan tot
onontkoombare en mogelijk snel te realiseren resultaten leiden,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

9

2.

3.

omdat er vaak nog technische mogelijkheden zijn om de uitstoot
terug te dringen8
Maatwerkaanpak en win-win mogelijkheden (reductie NOx en CO2
tegelijk): Nagegaan wordt wat er bovenwettelijk en technisch
mogelijk is per bedrijf voor een versnelde verduurzaming, en wat
daarbij de afhankelijkheden en randvoorwaarden zijn (zoals energieinfrastructuur, vergunningverlening, kennisdeling, en geschikt
personeel). Daarbij worden ook de kosten, financieringsmogelijkheden betrokken.
Bovenwettelijke reductie ammoniakuitstoot: Bij bedrijven met een
hoge NH3-uitstoot die niet onder maatwerkafspraken vallen wordt
nagegaan wat er technisch mogelijk is bovenop de vergunningseisen,
en tegen welke kosten(effectiviteit). Daarbij wordt ook naar de rol van
het bedrijf in het gebiedsproces gekeken.

Eind dit jaar zal met verschillende bedrijven in het kader van de
maatwerkaanpak de «Expression of Principles» overeengekomen worden.
In 2023 zullen de gesprekken over bovenstaande met de betreffende
industrie- en energiebedrijven afgerond worden. Deze aanpak vergt goede
samenwerking tussen onder meer de Minister van EZK, de Minister van
IenW, de Minister voor Klimaat en Energie (KenE) en de medeoverheden
vanwege de gedeelde verantwoordelijkheden voor zowel de verschillende
sectoren als de bovengenoemde instrumenten. Zo is de Minister van EZK
beleidsverantwoordelijk voor de basisindustrie, de Minister voor KenE
voor de energiesector. De Staatssecretaris van IenW is verantwoordelijk
voor de wet- en regelgeving op het gebied van milieu waaronder
afvalstoffenbeheer en industriële emissies, en stelselverantwoordelijk
voor de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en
handhaving. De Staatssecretaris van IenW is voor wat betreft het
instrumentarium verantwoordelijk voor het wettelijk kader en de
uitvoering en handhaving daarvan door de bevoegde instanties en de
omgevingsdiensten. De Minister van EZK en voor KenE zijn verantwoordelijk voor verduurzaming van, respectievelijk, de industrie en de
energiesector en hebben daartoe een aanvullend instrumentarium van
wettelijke maatregelen, zoals het ETS-systeem en de nationale
CO2-heffing, en vrijwillige maatregelen (subsidies). De Minister van EZK
zal binnen het kabinet fungeren als eerste aanspreekpunt voor de aanpak
piekbelasters industrie.
De sectordoelen die begin 2023 geformuleerd worden voor onder meer de
industrie9, kunnen ook aanleiding vormen om het instrumentarium voor
de industrie verder te ontwikkelen om de doelen van de aanpak piekbelasters te halen. Ook in de industrie zullen verplichtende maatregelen
worden ingezet, indien er na een jaar sprake is van onvoldoende resultaat.
De vormgeving hiervan zal met betrokken partijen worden ontwikkeld.
(Middel)lange termijn aanpak – versterken bronmaatregelen,
normering en beprijzing
Versterken bronmaatregelen
De maatregelen uit de structurele aanpak stikstof leveren de eerste
stikstofreductie op. De opbrengst van dit pakket is echter lager dan
verwacht, ondanks alle inspanningen hierop. Zoals benoemd door de RvS
zijn veel maatregelen vrijwillig van aard en daardoor is de opbrengst op
dit moment nog ongewis. Het kabinet zet deze maatregelen met kracht
voort en waar mogelijk zorgen wij voor bijsturing en aanvulling. Hiertoe
wordt de 500 miljoen euro uit de reservemiddelen van de structurele
8
9

Zie afspraken Schone Luchtakkoord, Stcrt. 2020, nr. 12937
Kamerstukken 33 576 en 35 334, nr. 322

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

10

aanpak stikstof benut.10 Verder maakt het kabinet 100 miljoen euro
beschikbaar vanuit de middelen die gereserveerd zijn voor de Natuurcompensatiebank. Ik ben voornemens om de Koning te vragen om mij te
machtigen tot intrekking van het wetsvoorstel Natuurcompensatiebank11.
Vanuit dit totaal van 600 miljoen euro wordt 400 miljoen euro extra
beschikbaar gesteld voor het programma Schoon en Emissieloos Bouwen
(SEB). We richten een Taskforce Schoon en Emissieloos Bouwen op
waarin we samen met medeoverheden, marktpartijen en kennisinstellingen in kaart brengen hoe we de middelen voor dit programma zo
effectief mogelijk inzetten, zodat we de verduurzaming van de bouw
kunnen versnellen. Een schonere bouw heeft ook positieve effecten op de
stikstofdepositie en daarmee op de natuur. Ook wordt er 200 miljoen euro
gereserveerd voor een aantal specifieke (bovenwettelijke) nader te
bepalen stikstofmaatregelen op het gebied van industrie, bouw en
mobiliteit, waaronder de industriële piekbelasters. En in het najaar van
2023 wordt bezien of deze middelen inderdaad een kosteneffectieve
besteding hebben gevonden of dat de bestemming van deze middelen
hiervoor wordt gevonden voor bijvoorbeeld SEB.
In aanvulling op de genoemde maatregelen blijf ik, samen met betrokken
bewindslieden, onderzoeken welke verdere maatregelen verder mogelijk
zijn, waarbij ik nadrukkelijk de verbinding zoek met de klimaatopgave,
schone lucht en waterkwaliteit.
Normeren en beprijzen
Het kabinet gaat sterker inzetten op beprijzen en normeren om zo gericht
te sturen op verdere realisatie van de doelstellingen in alle sectoren. Het
kabinet kiest hiervoor, omdat via deze instrumenten duidelijkheid aan
ondernemers wordt geboden. Hiermee wordt de aantrekkelijkheid om
gebruik te maken van het bestaande stimulerend en subsidiërend
instrumentarium vergroot. Diverse bronmaatregelen en faciliteiten
kunnen ondernemers ondersteunen om de noodzakelijke omslag naar een
duurzame bedrijfsvoering te maken. Tegelijkertijd wil het kabinet hiermee
de inzet van aanvullend verplichtend instrumentarium, zoals onteigening,
voorkomen.
Normen en beprijzen geven prikkels voor bedrijven om hun bedrijfsvorming te verduurzamen. Duurzame productie wordt relatief goedkoper
en in vervuilende producten komen ook de maatschappelijke kosten tot
uitdrukking in de prijs. Dit draagt bij aan de noodzakelijke transitie van het
landelijk gebied. Daarnaast stimuleert dit innovatie, bijvoorbeeld voor het
ontwikkelen van individuele meetsystemen, zoals de Stoffenbalans. Door
vooraf helderheid te scheppen welke normerende en beprijzende kaders
er van toepassing zijn, worden bedrijven in staat gesteld hier tijdig op te
anticiperen en niet af te wachten. Daarbij kan het een prikkel zijn om via
innovatie te voldoen aan de gestelde kaders.
Normering en beprijzing zijn geen nieuwe instrumenten en het kabinet
bouwt dan ook voort op bestaand en voorgenomen beleid. In de verdere
uitwerking wordt voor alle sectoren aanvullende opties uitgewerkt waarbij
wordt bezien of deze kunnen leiden tot additioneel effect. Zo komt er een
norm voor grondgebondenheid in de melkveehouderij en bevat de
derogatiebeschikking een pakket aan maatregelen waarmee o.a. de
derogatienormen voor het aanwenden voor dierlijke mest stapsgewijs
worden afgebouwd. De industrie valt onder het ETS, de CO2-heffing
industrie en de energiebesparingsplicht die, alhoewel gericht op broeikasgassen, ook leiden tot NOx-reductie. In de mobiliteit bestaan normen op

10

Zoals aangekondigd in Kamerstuk 35 334, nr. 133. Dit besluit was voorzien voor 2023, maar is
naar voren gehaald.
11
Hierover zal ik de Tweede Kamer spoedig nader informeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

11

Europees (emissienormen voor voertuigen) en Nederlands niveau
(maximumsnelheden) en worden brandstof en voertuigen beprijsd.
Vanwege de grote verschillen tussen sectoren, grondslag en bestaand
(klimaat)beleid is één systematiek te complex. In de verdere uitwerking
wordt daarom de beprijzing en normering van de emissies per sector en
stoftype (in ieder geval NH3 en NOx) uitgewerkt in samenhang met het
(klimaat)beleid, zonder daarbij uit het oog te verliezen dat iedere sector
onontkoombaar bij moet dragen. Hierbij wordt nadrukkelijk aansluiting
gezocht bij de sectorale doelen die in het begin van 2023 volgen.
In de verdere uitwerking zal onder andere rekening worden gehouden met
de onwenselijkheid van dubbele heffingen op eenzelfde grondslag, de
complexiteit van een stelselwijziging, de juridische haalbaarheid,
uitvoerbaarheid en de realisatietermijn. Ook grensproblematiek wordt
meegewogen. Modaliteiten die hierbij verder in kaart worden gebracht
zijn aanvullende normeringen, de aard van een eventueel beprijzingsinstrument (heffing of emissierechten), het al dan niet regionaal differentiëren van het instrumentarium en de te hanteren grondsla In de verdere
uitwerking zullen ook de bevindingen van de studiegroep «Normeren en
Beprijzen» worden betrokken en zal de samenhang met het Nationaal
Programma Landelijk Gebied en bestaand (klimaat- en luchtkwaliteits)beleid in acht worden genomen.
De Kamer zal in het voorjaar van 2023 over de verdere uitwerking worden
geïnformeerd.
4. Versterken en vereenvoudigen toestemmingverlening
Robuuste en juridisch houdbare toestemmingverlening is cruciaal om
zekerheid te kunnen bieden aan initiatiefnemers en bevoegde instanties.
De laatste jaren is uit diverse gerechtelijke uitspraken gebleken dat het
systeem voor toestemmingverlening op bepaalde onderdelen niet de
gewenste zekerheid biedt. Hier is niemand bij gebaat. Daarom zet ik
stappen om toestemmingverlening mogelijk te houden en tegelijkertijd
minder onzeker te maken. Daarbij verkies ik minder maar zekerder
ontwikkelruimte boven meer maar onzekere ontwikkelruimte. Het kabinet
begrijpt dat in een tijd waarin de ontwikkelruimte schaars is, de neiging
ontstaat om de bestaande ruimte zo veel mogelijk te behouden en
gebruiken. Met de stappen die ik zet wordt duidelijker wat niet kan, maar
ook wat wel kan.
Samen met de betrokken departementen en provincies heb ik de
afgelopen periode verkend hoe het beleid en de instrumenten voor
toestemmingverlening kunnen worden verduidelijkt en aangescherpt. Ook
gesprekken met betrokken sectoren hebben bruikbare inzichten
opgeleverd.
De conclusie is dat we de beleidskeuzes binnen toestemmingverlening op
een aantal punten aanpassen, met als basis dat depositiestijgingen
worden voorkomen en dat vereenvoudigingen worden doorgevoerd. Met
dat in het achterhoofd zet ik in op de volgende punten: (i) versterken van
toestemmingverlening om depositiestijgingen te voorkomen, (ii) specifiek
aandacht voor bijzondere projecten (verduurzaming, veiligheid/defensie),
(iii) vergemakkelijken en vereenvoudigen van de toestemmingverlening
en (iv) verbeteren van toezicht en handhaving. Tot slot ga ik bij (v) in op
een aantal recente uitspraken van de RvS, waarin het gebruik van
Rav-factoren en beweiden en bemesten zijn getoetst. Ik duid de uitspraken
en ga in op aanvullend beleid. De komende tijd werk ik de beleidsimplicaties samen met de betrokken departementen, provincies en sectoren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

12

verder uit. Hierbij worden recente inzichten op de praktijk van toestemmingsverlening betrokken.12
Hoe is toestemmingverlening nu geregeld
Alvorens ik in ga op de genoemde punten is het goed om kort te schetsen
hoe toestemmingverlening nu geregeld is. Als een initiatiefnemer een
activiteit wil ontwikkelen die significant negatieve effecten kan veroorzaken op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden, dan moet hij daarvoor
toestemming krijgen van het bevoegd gezag. Dat is zo geregeld in de Wet
natuurbescherming (hierna: Wnb).13 Daarvoor voert hij een passende
beoordeling uit. Het bevoegd gezag toetst of de Natura 2000-gebieden er
door de activiteit op achteruit kan gaan. Is dat niet het geval, dan kan een
natuurvergunning worden verleend. Hoewel dit soms wel zo wordt
ervaren, is daarbij geen sprake van stikstofruimte als eigendom of
verhandelbaar recht14. Vervolgens is het bevoegd gezag verantwoordelijk
voor toezicht en handhaving op de naleving van die vergunning. Op die
manier kan het bevoegd gezag in de gaten houden dat ontwikkelingen
verantwoord plaatsvinden. Dit systeem is van toepassing op alle sectoren,
activiteiten en initiatiefnemers, zoals agrarische ondernemers, industriële
bedrijven en projectontwikkelaars. Ook de overheid is hieraan gehouden.
Wanneer de natuur er goed aan toe is of als er geen Natura 2000-gebieden
in de buurt zijn, dan hoeven initiatiefnemers vaak geen natuurvergunning
aan te vragen. Maar de realiteit is dat veel Natura 2000-gebieden zodanig
overbelast zijn dat er vaak wel een natuurvergunning nodig is, en dat die
natuurvergunning vaak niet, of alleen onder strikte voorwaarden, kan
worden verleend.15
(i) Versterking toestemmingverlening
Salderen (intern en extern), vergunningplicht voor intern salderen
Op dit moment zijn nieuwe ontwikkelingen nog beperkt mogelijk, met
name volgens het principe van salderen. Dat houdt in dat een initiatiefnemer de extra stikstofdepositie die zijn activiteit veroorzaakt mitigeert.
Dat kan door ervoor te zorgen dat een andere activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt stopt of de uitstoot vermindert (extern salderen) of door
binnen het project zelf aanpassingen te doen, bijvoorbeeld door gebruik
van schone technieken (intern salderen). Het uitgangspunt van salderen is
dat de stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden niet
toeneemt en dat deze gebieden er niet op achteruit kunnen gaan. Andere
manieren waarop nieuwe ontwikkelingen onder bepaalde voorwaarden
mogelijk zijn, zijn de ecologische beoordeling, de ADC-toets en verleasen.

12

Dit betreft de tussenbalans van extern salderen met veehouderijen, een desk research naar de
omvang van latente ruimte in Wnb-vergunningen, een analyse van frauderisico’s bij extern
salderen en een doelmatigheidsonderzoek naar AERIUS Calculator. Een samenvatting van de
onderzoeksresultaten treft u in bijlage 1 aan; de onderzoeksrapporten worden met deze
Kamerbrief meegestuurd.
13
De focus van deze brief ligt op de toestemmingverlening in het kader van de Wet natuurbescherming. De grote stikstofbelasting op de natuur hangt ook samen met de waterkwaliteit,
luchtkwaliteit en geur. Vanuit deze aspecten kunnen ook beperkingen voor toestemmingverlening gelden. Daar gaat deze brief niet op in.
14
Uitspraak van de RvS van 26 januari 2022, ELCI:NL:RVS:2022:234
15
De juridische toets is of een bepaalde activiteit of project significant negatieve effecten op de
beschermde natuur in Natura 2000-gebieden veroorzaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

13

Vergunningplicht intern salderen
Op dit moment hoeven initiatiefnemers voor intern salderen geen
vergunning (meer) aan te vragen. Uit de uitspraak van de RvS van
20 januari 202116 volgt dat intern salderen niet meer vergunningplichtig is
sinds de Spoedwet aanpak stikstof. Dat leidt tot knelpunten in de praktijk
op het gebied van toestemmingverlening, toezicht en handhaving. Het
gevolg is dat initiatiefnemers moeilijker kunnen aantonen dat zij
toestemming hebben voor hun activiteit. Dat kan ook problemen
opleveren voor de financiering van investeringen. Voor toezichthouders is
het moeilijker om vast te stellen of een activiteit conform de wettelijke
kaders wordt uitgevoerd. En bevoegde instanties hebben niet langer de
mogelijkheid om via beleidsregels voorwaarden aan intern salderen te
stellen.
Ik wil deze onzekerheid voor initiatiefnemers en bevoegde instanties
beperken en meer zicht en sturingsmogelijkheden voor bevoegde
instanties creëren. Daarom introduceer ik zo snel als mogelijk een
vergunningplicht voor intern salderen, die van toepassing is op alle
sectoren. Dit betekent dat een initiatiefnemer toestemming vraagt bij het
bevoegd gezag wanneer hij een aanpassing aan zijn bedrijf wil
doorvoeren, als die aanpassing kan leiden tot stikstofuitstoot en -depositie
op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden, ook als de totale emissie van
de activiteit niet toeneemt of zelf afneemt. Het bevoegd gezag maakt een
belangenafweging en besluit op basis daarvan of een natuurvergunning,
eventueel onder bepaalde voorwaarden, wordt verleend.
Met de vergunningplicht zorg ik ervoor dat na nieuwe interne salderingen
de natuurvergunning overeenkomt met wat er op het bedrijf gebeurt. Dit
leidt er ook toe dat initiatiefnemers vaker toestemming nodig hebben voor
ontwikkelingen aan hun bedrijf. Dat is vervelend, maar wel nodig om de
effecten op de natuur beter te kunnen reguleren en in de gaten houden.
Tegelijkertijd wil ik voorkomen dat initiatiefnemers voor iedere kleine
aanpassing aan hun bedrijf langs het bevoegd gezag moeten. Daarom is
het voornemen om de reikwijdte van de vergunningplicht in te perken.
De vergunningplicht voor intern salderen wordt wettelijk vastgelegd. Dit
neem ik mee in de aangekondigde wetswijziging voor aanpassing van de
omgevingswaarde. Op dit moment werk in verschillende varianten uit, in
het bijzonder voor wat betreft de wijze van inperken. Dit kan ofwel door
een ondergrens en het specifiek uitzonderen van bepaalde categorieën
activiteiten ofwel door aan te haken bij activiteiten die vergunningplichtig
zijn in het milieuspoor aangevuld met een aantal categorieën activiteiten
waarvoor een melding in het milieuspoor is vereist. Beide varianten neem
ik mee in de wetswijziging, zodat op basis van de reacties uit internetconsultatie en op basis van het advies van de Afdeling advisering van de RvS
een definitieve keuze kan worden gemaakt over de inperking. De
wetswijziging zal voorzien in overgangsrecht voor projecten waarbij intern
gesaldeerd is voordat de vergunningplicht in werking treedt. Het streven
is om het wetsvoorstel per 1 januari 2024 in werking te laten treden.
De komende tijd werk ik samen met de betrokken departementen,
provincies en sectoren de voorwaarden voor intern salderen verder uit,
bijvoorbeeld ten aanzien van latente ruimte (zie verderop in deze
paragraaf). Ik vind het belangrijk dat de voorwaarden niet alleen
aansluiten bij de beleidsbedoeling, maar ook werkbaar zijn in de praktijk
voor initiatiefnemers, vergunningverleners en toezichthouders. De

16

ECLI:NL:RVS:2021:71

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

14

voorwaarden landen vervolgens in beleidsafspraken en -regels. Deze zijn
gereed voor de inwerkingtreding van de vergunningplicht.
Extern salderen
Om te voorkomen dat overheden elkaar verrassen, hebben Rijk en
provincies interbestuurlijke afspraken over extern salderen, waarbij is
afgesproken dat het Rijk de provincies vooraf informeert over voorgenomen transacties op basis van extern salderen. Provincies kunnen deze
informatie gebruiken om – mede in het licht van de gebiedsgerichte
aanpak – waar nodig met een initiatiefnemer in overleg te gaan over de
aankoop, bijvoorbeeld om af te stemmen over beheermaatregelen tegen
verloedering en leegstand, mogelijkheden voor het samen optrekken van
initiatieven (win-win situaties) of wanneer een voorgenomen aankoop
(ook) nodig is voor natuurdoelstellingen. In het geval dat het Rijk bevoegd
gezag is, wordt die geïnformeerd door provincies. De komende maanden
zal ik in overleg met provincies en betrokken departementen komen tot
nieuwe en aangescherpte spelregels en deze waar nodig in de beleidsregels vastleggen.
Voorrang bij emissieruimte en eerste recht op koop
Het kabinet zet in op het met voorrang sturen op de gebruiksmogelijkheden van emissieruimte, zolang dit nodig is in het kader van gebiedsprogramma’s, om regie te houden op de inzet van stikstofruimte die
beschikbaar komt bij extern salderen. Op deze manier wordt voorkomen
dat partijen vanuit verschillende opgaven en belangen met elkaar
concurreren en houdt de overheid regie in het landelijk gebied. De
komende periode werkt het kabinet, samen met de provincies en
betrokken sectoren, uit hoe dit recht in de praktijk zal worden vormgegeven, bijvoorbeeld via beleidsregels.
Daarnaast verkent het kabinet de wettelijke mogelijkheden om een
voorkeursrecht te kunnen leggen op grond met een agrarische functie. Dit
biedt het Rijk en de provincies de mogelijkheid om te sturen op het
gebruik van de agrarische grond, geeft aan de voorkant regie in gebiedsprocessen en over keuzes in het landelijk gebied, bijvoorbeeld ten aanzien
van extensivering, en biedt de mogelijkheid om speculatie tegen te gaan.
Het kabinet onderzoekt of en op welke wijze de Omgevingswet (hoofdstuk
grondeigendom) hiervoor zal worden aangepast. De mogelijkheid van
bedrijfsopvolging zal niet worden beperkt.
Aanpak latente ruimte
Latente ruimte kan weliswaar voor individuele initiatiefnemers belangrijk
zijn om tot nieuwe ontwikkelingen te komen, maar vormt een risico in het
systeem van toestemmingverlening. Wanneer latente ruimte in gebruik
wordt genomen, neemt de feitelijke stikstofdepositie toe en kunnen de
stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden achteruit gaan. Omdat latente
ruimte een complex en technisch begrip is, licht ik eerst toe wat het is,
vervolgens laat ik zien waarom het een risico vormt en tot slot zet ik een
aanpak langs twee sporen uiteen.
Wat is latente ruimte
Wanneer een project minder stikstofuitstoot en -depositie veroorzaakt dan
op basis van de natuurvergunning is toegestaan, dan is sprake van
ongebruikte ruimte. In bepaalde gevallen is dit inherent aan de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld wanneer een bedrijf een onregelmatige bedrijfscyclus heeft, inspeelt op seizoenseffecten of in opbouw is. Denk bijvoor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

15

beeld aan een stal die tijdelijk leeg staat, omdat deze na de afvoer van
dieren wordt gereinigd voordat er weer nieuwe dieren in komen, of een
energiecentrale die maximaal moet kunnen draaien als een andere
energiecentrale defect is. Ik onderschrijf dat deze ademruimte in de
vergunning voor veel bedrijven noodzakelijk is en definieer dit als
bedrijfsmatige ruimte. Daar ziet de aanpak in deze brief niet op.
De ongebruikte ruimte in een natuurvergunning die niet inherent is aan de
bedrijfsvoering, is latente ruimte. Daar ziet de aanpak in deze brief wel op.
Latente ruimte kan op verschillende manieren ontstaan, bijvoorbeeld door
strengere milieueisen, de toepassing van schonere technieken of wanneer
bedrijfsplannen in de loop van de tijd veranderen. Samen met bevoegde
instanties en sectoren werk ik het onderscheid tussen bedrijfsmatige en
latente ruimte verder uit, zodat het in de praktijk kan worden toegepast.
Latente ruimte kan op een aantal manieren in gebruik worden genomen.
Zo kan een initiatiefnemer zijn activiteit binnen de vergunning uitbreiden,
bijvoorbeeld door de productiecapaciteit van een fabriek of het aantal
dieren in een stal op te hogen. Een initiatiefnemer kan ook een nieuwe
activiteit ontwikkelen op basis van intern salderen. Zolang intern salderen
niet vergunningplichtig is, kunnen hier geen voorwaarden aan worden
gesteld. Tot slot kan een initiatiefnemer een nieuwe activiteit ontwikkelen
op basis van extern salderen. Extern salderen is wel vergunningplichtig.17
Via beleidsregels zijn hier voorwaarden aan gesteld om te voorkomen dat
latente ruimte uit de natuurvergunning van de ene initiatiefnemer door
een andere initiatiefnemer in gebruik wordt genomen, maar deze
ingebruikname van latente ruimte via extern salderen is niet in alle
gevallen uitgesloten.18
Waarom vormt latente ruimte een risico
Op het moment dat latente ruimte in gebruik wordt genomen, en dus niet
meer latent is, betekent dat extra stikstofuitstoot en -depositie. Dat kan
een risico zijn voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. En dat maakt
activiteiten kwetsbaar voor juridische procedures, bijvoorbeeld over
intrekkingsverzoeken. Soms ontstaat ten onrechte het beeld dat initiatiefnemers zonder meer alle latente ruimte in gebruik kunnen nemen, wat
potentieel tot veel extra stikstofuitstoot en -depositie leidt. Dat is niet het
geval. Vaak hebben initiatiefnemers met beperkingen te maken vanuit
andere regelgeving of financiële en economische omstandigheden. Ik wil
echter benadrukken dat latente ruimte een kwetsbaarheid vormt in het
systeem van toestemmingverlening. Ook leiden discrepanties tussen
natuur- en milieuvergunningen tot onduidelijkheid voor initiatiefnemers
en bevoegde instanties.
Ik wil het risico voor de Natura 2000-gebieden beperken en meer
zekerheid aan initiatiefnemers en bevoegde instanties bieden. Daarom
heb ik samen met de betrokken departementen en provincies een aanpak
langs twee sporen ontwikkeld, die van toepassing is op alle sectoren waar
sprake kan zijn van latente ruimte. Het ene spoor ziet op het beperken van
latente ruimte in natuurvergunningen; het andere spoor is gericht op het

17

Extern salderen is een mitigerende maatregel en vergt dus een passende beoordeling en
natuurvergunning.
18
Er mag alleen extern gesaldeerd worden met feitelijk gerealiseerde capaciteit. Daarvan wordt
30% afgeroomd. Dit percentage is gebaseerd op de gemiddelde latente ruimte in natuurvergunningen. Zo wordt feitelijke depositiestijging op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden
beperkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

16

beperken van de ingebruikname van latente ruimte. De aanpak is dus
primair gericht op het moment dat latente ruimte in het systeem dreigt te
komen.
Beperken van latente ruimte in natuurvergunningen
Latente ruimte kan worden beperkt door natuurvergunningen regelmatig
te actualiseren en er zo voor te zorgen dat de vergunning aansluit bij wat
er op een bedrijf gebeurt. Ik kies er niet voor om een wettelijke actualisatieplicht in te voeren. Dat zou betekenen dat bevoegde instanties alle
natuurvergunningen regelmatig tegen het licht moeten houden en dat
brengt een te grote uitvoeringslast met zich mee. In plaats daarvan kies ik
ervoor om het actualiseren van natuurvergunningen te koppelen aan het
moment waarop een initiatiefnemer aanpassingen aan zijn bedrijf wil
doen. Daarmee is de actualisatie gericht op het moment dat er latente
ruimte in het systeem dreigt te komen.
Deze actualisatie werkt als volgt. Wanneer een initiatiefnemer aanpassingen aan zijn bedrijf wil doen, doet hij een vergunningaanvraag bij het
bevoegd gezag. Die beoordeelt dan de aanpassing en brengt de natuurvergunning in lijn met de gehele activiteit. Ook kan het bevoegd gezag de
natuur- en milieuvergunning meer in lijn brengen met elkaar. De vergunningplicht voor intern salderen maakt het mogelijk om dit te doen.
Vervolgens heeft de initiatiefnemer een bepaalde termijn om zijn activiteit
te realiseren. Voor extern salderen hebben provincies in hun beleidsregels
een realisatietermijn van drie jaar afgesproken; voor intern salderen
bekijken we dit bij de uitwerking van de beleidsregels. De gedachte van
een realisatietermijn is dat een initiatiefnemer een redelijke termijn moet
krijgen om zijn activiteiten op te bouwen, maar niet ongelimiteerd van
deze ruimte gebruik mag blijven maken. Die redelijke termijn kan
verschillen per type project. Wanneer een initiatiefnemer de ruimte in zijn
vergunning lange tijd zonder aanwijsbare reden niet (volledig) gebruikt,
dan actualiseert het bevoegd gezag de natuurvergunning.
De komende tijd werk ik samen met de betrokken departementen,
provincies en sectoren verder uit hoe deze actualisatie van natuurvergunningen in de praktijk kan worden ingezet, en zal dit bij de inwerkingtreding
van de vergunningplicht intern salderen vastleggen.
Beperken van de ingebruikname van latente ruimte voor nieuwe ontwikkelingen
De ingebruikname van latente ruimte voor nieuwe ontwikkelingen kan
verder worden beperkt door voorwaarden te stellen aan salderen. Zoals
gezegd voorzien de huidige afspraken en regels hier gedeeltelijk in. De
voorgenomen vergunningplicht voor intern salderen maakt het mogelijk
om voorwaarden te stellen; deze werk ik de komende tijd uit samen met
de betrokken departementen en provincies. De beleidsregels die dit
regelen, zullen gereed zijn op het moment van inwerkingtreding van de
vergunningplicht.
Ook voor extern salderen worden de bestaande voorwaarden verder
aangescherpt. Hierbij zet het kabinet in op het maken van interbestuurlijke
afspraken over het verhogen van het afroompercentage bij extern
salderen naar 40%. Het kabinet onderzoekt of het mogelijk is om voor
projecten die op termijn bijdragen aan emissiereductie, zoals projecten in
het kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Klimaat (MIEK),
een lager afroompercentage van 20% te hanteren en zal de Kamer in het
eerste kwartaal van 2023 informeren. Bevoegde instanties behouden de
beleidsvrijheid om extra bij te sturen, bijvoorbeeld wanneer de staat van
de natuur in een bepaald gebied om extra voorwaarden vraagt.
Het kabinet maakt ook afspraken met provincies om salderen met
zogenaamde slapende vergunningen te voorkomen. Het kabinet vindt dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

17

het niet mogelijk mag zijn om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken
op basis van activiteiten die al geruime tijd zijn gestopt. Ik zal in overleg
treden met provincies, als bevoegde instanties, met als doel de beleidsregels voor extern salderen in het eerste kwartaal van 2023 hierop aan te
passen.
Tot slot werken we beperkingen uit voor stikstofruimte die ontstaat
wanneer initiatiefnemers stikstofreducerende innovaties doorvoeren in
hun bedrijf. Wanneer deze innovaties zijn bedoeld om aan wettelijke eisen
te voldoen en/of door de overheid worden gesubsidieerd, dan mag die
ruimte niet zonder meer opnieuw worden gebruikt. Ik stel samen met
provincies de beleidsregels voor intern salderen vast op het moment van
de inwerkingtreding van de vergunningplicht op 1 januari 2024.
(ii) Specifiek aandacht voor bijzondere projecten
Ik wil voorkomen dat de beleidsaanpassingen toekomstig beleid ten
aanzien van verduurzaming en de wettelijk vastgestelde klimaatdoelen in
de weg staan. Daarom verken ik of het ook mogelijk is om geen of minder
beperkingen op te leggen aan projecten die op korte termijn een toename
van stikstofuitstoot en -depositie veroorzaken, maar op de langere termijn
een substantiële afname leveren, die bijdragen aan natuurherstel. Dit zijn
vooral energietransitieprojecten, zoals projecten in het kader van het
Meerjarenprogramma Infrastructuur en Klimaat (MIEK). Daarover vindt
ook overleg plaats met de Europese Commissie in het kader van Repower
EU.
Ook onderzoek ik samen met de Ministers van Defensie en Infrastructuur
en Waterstaat hoe en waar, bijvoorbeeld in wet- en regelgeving, rekening
gehouden kan worden met de positie van Defensie, respectievelijk
projecten in het kader van de KRW en waterveiligheid. De Minister van
Defensie heeft bedrijfsmatige ruimte nodig voor de operationele
gereedstelling van de krijgsmacht. Dit gaat bijvoorbeeld om rijden, varen,
vliegen, oefenen en schieten. De bedrijfsvoering van het Ministerie van
Defensie wordt gekenmerkt door fluctuaties. Door het aangaan of
beëindigen van missies, waardoor personeel en materiaal wordt
uitgezonden naar het buitenland of weer terugkomt, en door variaties in
oefenprogramma’s, kan tijdelijk minder gebruik plaatsvinden dan binnen
de vergunning is toegestaan, of kan er juist sprake zijn van volledig
gebruik. Daarnaast is er ruimte nodig voor de versterking van de
krijgsmacht, waarover afspraken zijn gemaakt in NAVO- en Europees
verband, het coalitieakkoord en de Defensienota 2022.
(iii) Vergemakkelijken en vereenvoudigen van toestemmingverlening
Gezien de complexiteit van de toestemmingverlening wil ik alles op alles
zetten om de uitvoering ervan zoveel mogelijk te vergemakkelijken en te
vereenvoudigen, economische en maatschappelijke ontwikkelingen niet
onnodig vertragen.
Vergemakkelijken: stikstofregistratiesysteem, stikstofbanken en prioritering
Het kabinet zet in op registratie van alle vrijkomende ruimte en vrijvallende ruimte, waaronder ruimte die beschikbaar komt uit de piekbelastersaanpak, in een register en kiest ervoor steviger regie te voeren op het
uitgeven van deze ruimte aan prioritaire projecten van nationaal belang
(waaronder de PAS-melders). Hiermee werkt het kabinet aan de motie van
het lid Grinwis c.s.19 om bij behoefte aan stikstofruimte voor de uitvoering
van projecten van grote maatschappelijke waarde stikstofruimte orden19

Kamerstuk 30 252, nr. 58

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

18

telijk en transparant geregistreerd beschikbaar te stellen via een
stikstofbank.
Nu al hebben Rijk en provincies gezamenlijk een register van stikstofbanken ingericht om extern salderen te faciliteren en te kunnen sturen op
schaarse stikstofruimte. Hieronder vallen het landelijke stikstofregistratiesysteem (SSRS), specifieke provinciale doelenbanken en een landsdekkende microdepositiebank. Het doel van het register van stikstofbanken is
om stikstofruimte te registreren zodat deze op een later moment kan
worden toegedeeld. Voor alle banken is vooraf aangegeven waar de
geregistreerde stikstofruimte voor gebruikt kan worden. Vanzelfsprekend
kan alleen stikstofruimte die niet nodig is voor behoud en herstel van de
natuur, en dus additioneel is, ten behoeve van toestemmingverlening
worden geregistreerd.
In het landelijke SSRS wordt stikstofruimte geregistreerd die afkomstig is
van een aantal landelijke bronmaatregelen. Op dit moment is dat ruimte
uit de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv). Volgend jaar
worden, met een wijziging in de regelgeving, de Maatregel Gerichte
Aankoop (MGA-1) en uit de subsidieregeling Walstroom als nieuwe
bronmaatregel opgenomen waarmee ruimte in het SSRS geregistreerd
kan worden. Ruimte uit het SSRS kan gebruikt worden voor (clusters van)
woningbouwprojecten, de zeven MIRT-projecten en voor de legalisatie
van PAS-meldingen.
De provincies hebben negen provinciale doelenbanken ingesteld en
hebben daarnaast een gezamenlijke provinciale microdepositiebank
ingesteld. In de provinciale doelenbanken wordt ruimte geregistreerd die
beschikbaar komt door provinciale bronmaatregelen. De ruimte uit deze
banken wordt ingezet om initiatieven te realiseren die binnen de
doelstelling van elk van deze banken vallen. Op dit moment zijn er nog
geen initiatieven gerealiseerd met ruimte uit deze provinciale doelenbanken. In de microdepositiebank wordt ruimte geregistreerd die
overblijft na extern salderen (vrijvallende ruimte). Daarnaast kunnen
provincies er voor kiezen om ruimte uit bronmaatregelen in de microdepositiebank te registreren. De ruimte uit de microdepositiebank wordt
gebruikt om initiatieven met een lage depositie (minder dan 0,05 mol per
hectare per jaar) mogelijk te maken.
De komende tijd zet ik samen met de betrokken departementen en de
provincies in op het doorontwikkelen van het register van stikstofbanken.
Begin volgend jaar zullen de rijksdoelenbanken worden ingesteld.
Gezien de moties van het lid Boswijk (CDA) c.s.20 en het lid Bisschop
(SGP)21; en het belang van het onder andere versneld legaliseren van
PAS-meldingen, heeft het kabinet (zoals aangekondigd in mijn brief van
15 juli) 250 miljoen euro versneld beschikbaar gesteld door de middelen
naar voren te halen uit de tweede tranche van de landelijke beëindigingsmaatregel veehouderij (Lbv). Daarnaast wordt onderzocht hoe nieuwe
bronmaatregelen kunnen resulteren in meer stikstofruimte in het SSRS en
stikstofbanken en zal (opnieuw) gesproken worden over de prioritering
van deze ruimte. Daarmee beschouw ik de motie-Boswijk (CDA) als
afgedaan. Ik zal de Kamer in het voorjaar van 2023 verder informeren over
de prioriteiten waarvoor Rijksdoelenbanken zijn opgericht en over wijze
van prioriteitstelling van beschikbare stikstofruimte.
Vereenvoudigen van de toestemmingverlening
Als gevolg van de Porthos-uitspraak moeten initiatiefnemers van
bouwprojecten in de meeste gevallen berekeningen uitvoeren en
ecologisch beoordelen om vast te stellen of de activiteit vergunning20
21

Kamerstuk 35 925 XIV, nr. 104
Kamerstuk 33 576, nr. 276

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

19

plichtig is. Dit leidt tot vertraging en toename van kosten. Dit wordt
mogelijk versterkt door capaciteitstekorten bij onderzoeksbureaus en
overheden, die het onderzoek moeten uitvoeren en beoordelen. Het
kabinet zet langs twee sporen in op vereenvoudiging van toestemmingverlening en beperking van administratieve lasten. Het gaat daarbij om de
korte termijn en lange(re) termijn. Het doel is om marktpartijen te
ondersteunen en duidelijkheid te verschaffen over de vraag of berekeningen en beoordelingen al dan niet nodig zijn.
Op de korte termijn werkt het kabinet aan standaardisatie door middel van
kengetallen of vuistregels om zo administratieve lasten voor initiatiefnemers te verminderen. Het doel hiervan is om snel inzicht te verschaffen
in de vraag of voor een activiteit geen vergunningplicht geldt. Het doel is
om gedetailleerde berekeningen zo te vertalen naar concrete activiteiten,
zoals de omvang van een woningbouwproject en de mate van
duurzaamheid van het gebruikte bouwmaterieel. Dit vermindert de
rekenlast voor initiatiefnemers. Voor marktpartijen maakt dit snel
inzichtelijk of berekeningen nodig zijn. Het kabinet trekt hierin op met
experts, medeoverheden en maatschappelijke partners. Daarbij vormt
praktische toepasbaarheid het uitgangspunt en de laatste wetenschappelijke inzichten en de juridische houdbaarheid zijn leidend. Het kabinet
streeft ernaar om in het eerste kwartaal van 2023 hierover aan initiatiefnemers duidelijkheid te verschaffen. In combinatie met de inzet op
verduurzaming van de bouw, zullen hiermee waarschijnlijk veel kleine
bouwprojecten geholpen zijn.
Om de administratieve lasten voor bouwprojecten met geringe stikstofemissies structureel te verminderen, beziet het Kabinet parallel aan de
hierboven genoemde uitwerking van kengetallen of vuistregels, de
mogelijkheden om voor deze projecten een ondergrens toe te passen
(«generieke voortoets»), waaronder een project niet vergunningplichtig is.
Juridische houdbaarheid is hierbij leidend. Het kabinet zal de Tweede
Kamer hierover in 2023 informeren.
Voor de langere termijn is het doel toestemmingverlening te vereenvoudigen en meer ontwikkelperspectief te bieden voor economische en
maatschappelijke activiteiten. Het kabinet zal daarom de mogelijkheden
onderzoeken voor een nieuw systeem van toestemmingverlening. De
implementatie in wet- en regelgeving, evenals de daadwerkelijke
toepassing ervan, kan plaatsvinden zodra natuur- en bronmaatregelen zijn
uitgevoerd en de staat van natuur aantoonbaar is verbeterd. Met de
verkenning van dit nieuwe perspectief op toestemmingverlening kan
eerder gestart worden. Daarbij geldt als uitgangspunten dat een nieuw
stelsel toekomstbestendig en praktisch toepasbaar is en zijn wetenschappelijke onderbouwing en het voldoen aan de eisen van de Vogel- en
Habitatrichtlijn leidend.
(iv) Verbeteren toezicht en handhaving
Toezicht en handhaving zijn een essentieel onderdeel van het systeem van
toestemmingverlening. De effectiviteit van beleid staat of valt met de
naleving ervan, zoals die is vastgelegd in wet- en regelgeving en
vergunningen. Via toezicht controleert het bevoegd gezag of een
initiatiefnemer zijn project volgens de geldende kaders uitoefent. Wanneer
dat niet het geval is en initiatiefnemers geen gebruik maken van herstelmogelijkheden die het bevoegd gezag biedt, wordt er gehandhaafd,
bijvoorbeeld door het opleggen van een last onder dwangsom of het
intrekken van een vergunning. Zo kunnen bevoegde instanties ervoor
zorgen dat ontwikkelingen verantwoord plaatsvinden en de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden er niet op achteruit gaat.
Komend jaar laat ik samen met de betrokken departementen en provincies
onafhankelijk onderzoek uitvoeren naar de wijze waarop bevoegde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

20

instanties invulling geven aan toezicht en handhaving van natuurvergunningen op grond van de Wnb voor wat betreft stikstof. Hiermee wil ik
meer inzicht krijgen in eventuele knelpunten en mogelijkheden om die op
te lossen. Op basis van de uitkomsten bekijken we welke stappen we
kunnen zetten om het stelsel verder te versterken. Daarbij kijken we onder
andere naar de informatiepositie van bevoegde instanties, de zichtbaarheid van toezicht en handhaving, prioriteitstelling en bijbehorende
capaciteit.
Met dit onderzoek geef ik invulling aan de motie van het lid Grinwis (CU)
c.s.22 om het toezicht op vergunningen en de informatiepositie van
bevoegde instanties te verbeteren en aan de toezegging aan het Eerste
Kamerlid Janssen (SP)23 omtrent actief vergunningbeheer. Bij het
onderzoek betrek ik de aanbevelingen van de commissie-Van Aartsen24 en
zoek ik aansluiting bij het interbestuurlijk programma versterking
VTH-stelsel waar de Kamer reeds over is geïnformeerd.25
(v) Recente uitspraken door de Raad van State
Rav-factoren in natuurvergunningen
De laatste tijd is er veel onzekerheid ontstaan over emissiearme stalsystemen. Verschillende natuurvergunningen voor drie type stalsystemen zijn
getoetst bij de rechter. Recent heeft de RvS geoordeeld dat niet is
uitgesloten dat de Natura 2000-gebieden erop achteruit gaat.26 Daarnaast
laten verschillende onderzoeken27 zien dat emissiearme stalsystemen niet
in alle gevallen de beoogde emissiereductie opleveren. Daardoor bieden
de Rav-factoren voor emissiearme stalsystemen, op basis waarvan de
stikstofuitstoot wordt bepaald, onvoldoende basis voor toestemmingverlening.
Samen met de betrokken departementen en provincies heb ik de
betekenis van de uitspraak van de RvS en de onderzoeken geanalyseerd.
Het kabinet ziet geen andere conclusie dan dat natuurvergunningen voor
alle nieuwe emissiearme stalsystemen alleen nog onder striktere
voorwaarden kunnen worden verleend. Alleen zo hebben ondernemers
een vergunning die zeker is en kunnen we zo veel mogelijk voorkomen dat
de Natura 2000-gebieden erop achteruit gaan. Daarmee krijgen initiatiefnemers en bevoegde instanties weliswaar meer duidelijkheid en
zekerheid, maar dat maakt de boodschap niet minder vervelend.
Voor het kabinet blijft innovatie een belangrijke onderdeel van de transitie
van de landbouw. Voorop staat dat toepassing van emissiearme stalsystemen op landelijk niveau wel tot stikstofreductie leidt, zo blijkt ook uit het
onderzoek van de WUR (zie het rapport in bijlage 2). Het probleem voor
toestemmingverlening is dat de beoogde stikstofreductie op individueel
bedrijfsniveau onvoldoende zeker is, waardoor niet zeker is dat dat de
natuur er niet verder op achteruit gaat. Samen met de bevoegde
instanties en de agrarische sector zet het kabinet stappen om dit te
verbeteren.

22

Kamerstuk 33 576, nr. 308
Toezegging aan het lid Janssen (SP) van de Eerste Kamer over voor het einde van dit jaar te
informeren over stand van zaken ten aanzien van actief vergunningenbeheer.
24
Kamerstukken 22 343 en 28 663, nr. 295 en Kamerstukken 22 343 en 28 663, nr. 336
25
Kamerstuk 22 343 en 28 663, nr. 336
26
Uitspraken van de Raad van State op 7 september en 12 oktober 2022 (202106900/1/R2,
202106908/1/R2 en 202106915/1/R2, 202106903/1/R2)
27
«Stikstofverlies uit opgeslagen mest» (cbs.nl) en bijvoorbeeld de CBS-analyse Kamerstuk
29 383 en 28 973, nr. 382, bijlage bij.
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

21

Hieronder ga ik verder in op de Rav-factoren, de uitspraak van de RvS,
recente onderzoeken, de consequenties voor agrarische ondernemers en
de vervolgstappen. Hiermee geef ik ook invulling aan de toezegging aan
de Kamer uit mijn brief van 12 september 202228.
Wat zijn Rav-factoren
In het Besluit emissiearme huisvesting zijn emissiegrenswaarden
vastgesteld om op landelijk niveau de stikstofuitstoot uit stallen te
reguleren. Hiervoor zijn de emissiefactoren uit de Regeling ammoniak en
veehouderij (Rav-factoren) ontwikkeld. Ieder type stalsysteem heeft een
Rav-factor, die aangeeft hoeveel stikstofuitstoot dit stalsysteem gemiddeld
veroorzaakt.29 Deze Rav-factoren worden tot nu toe ook gebruikt voor het
verlenen natuurvergunningen. Ze zijn opgenomen in AERIUS Calculator,
het rekensysteem waarmee initiatiefnemers en bevoegde instanties
berekenen hoeveel stikstofdepositie een bepaald project, in dit geval een
nieuwe of aangepaste stal, veroorzaakt op stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden.
Uitspraken Raad van State
Natuurorganisaties hebben verschillende rechtszaken aangespannen
tegen intern salderen en natuurvergunningen voor emissiearme stalsystemen die op basis van de Rav-factoren zijn verleend. Zij geven aan dat
niet is uitgesloten dat de natuur erop achteruit gaat. Recent heeft de RvS
uitspraak gedaan over een aantal zaken in het kader van drie typen
bestaande emissiearme stalsystemen die gebruikt worden in de melkveehouderij.30 De RvS heeft geoordeeld dat deze natuurvergunningen niet
zonder meer verleend hadden mogen worden, omdat alleen op basis van
de Rav-factoren niet is uitgesloten dat de natuur erop achteruit gaat.
Daarnaast werd de daling in stikstofuitstoot gebruikt om meer dieren te
houden (intern salderen), waardoor het nog lastiger is om vast te stellen
dat de natuur in Natura 2000-gebieden niet achteruit gaat.
Onderzoeken naar emissiearme stalsystemen
Op 14 oktober jl. heeft de Staatssecretaris van IenW het rapport van
Wageningen Livestock Research (WLR) over de effectiviteit van
emissiearme stalsystemen in de praktijk naar de Kamer gestuurd31. De
beleidsreactie op dit onderzoek ontvangt de Kamer separaat. In dit rapport
wordt geconcludeerd dat er forse verbeteringen nodig en mogelijk zijn
binnen het systeem van ontwerp, beoordeling en gebruik van
emissiearme stalsystemen en de totstandkoming van de Rav-factoren. Dit
is een breed onderzoek naar emissiearme stallen (pluimvee-, melkvee en
varkenstallen) waarin wordt aangegeven dat het niet zeker is of het
rendement van de stallen, zoals weergegeven aan de hand van de
Rav-factor, ook daadwerkelijk wordt gehaald. Om hier meer zekerheid
over te verkrijgen moet nader kwantitatief onderzoek worden gedaan.32
Op moment betekent het echter dat er onzekerheid bestaat over de
stikstofuitstoot als gevolg van de stallen. Daarnaast is dit onderzoek
relevant voor toestemmingverlening, omdat ook wordt geconcludeerd dat
de Rav-factoren niet bedoeld zijn om op individueel bedrijfsniveau een

28

Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 368
Per dierplaats per jaar.
30
Uitspraken van de Raad van State op 7 september en 12 oktober 2022 (202106900/1/R2,
202106908/1/R2 en 202106915/1/R2, 202106903/1/R2)
31
Bijlage bij Kamerstukken 29 383 en 28 973, nr. 382
32
Meer informatie hierover kunt u vinden in de beleidsreactie die de Staatssecretaris van IenW
naar aanleiding van het rapport van WLR dit jaar aan deze brief naar de Kamer zal versturen.
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

22

inschatting te maken van de stikstofuitstoot en -depositie door een
bepaalde stal. Deze conclusie gaat niet zozeer over óf de factoren een
juiste weergave zijn van de gemiddelde emissie, maar of zij überhaupt
gebruikt kunnen worden voor het berekenen van depositiepatronen ten
behoeve van de Wnb. De onderzoekers geven aan dat het om die reden
voor toestemmingverlening noodzakelijk is om gebruik te maken van een
onzekerheidsfactor.
Het kabinet hecht onverminderd aan innovatie in de transitie van de
landbouw, en heeft daarom aanvullend onderzoek naar de genoemde
onzekerheidsfactor gevraagd aan Wageningen University & Research
(WUR). De onderzoeksvraag was of het mogelijk is om bij vergunningverlening voor emissiearme melkveestallen te anticiperen dat de stallen op
individueel bedrijfsniveau niet altijd de verwachte gemiddelde emissiereductie opleveren. Door een onzekerheidsfactor of betrouwbaarheidsinterval toe te passen bij het gebruik van de Rav-factoren, zou met meer
zekerheid de reductie van stikstofuitstoot en -depositie kunnen worden
berekend en zouden de Rav-factoren mogelijk op een andere manier
gebruikt kunnen worden voor toestemmingsverlening (zie het rapport in
bijlage 2).
WUR heeft in dit gevraagde onderzoek voor een aantal emissiearme
melkveestallen die onderdeel uitmaken van de Rav-lijst onderzocht of het
mogelijk is om een onzekerheidsfactor toe te passen bij
Wnb-vergunningverlening. WUR heeft dit onderzoek gedaan op basis van
de oorspronkelijke metingen. Terwijl de Rav-factoren zijn gebaseerd op de
gemiddelde stikstofuitstoot, blijkt uit het onderzoek dat de stikstofuitstoot
op individueel bedrijfsniveau grote verschillen vertoont per moment en
per locatie. Voor toestemmingverlening is het wel nodig om de stikstofuitstoot van een specifiek bedrijf in te kunnen schatten en zo te voorkomen
dat de natuur in Natura 2000-gebieden erop achteruit gaat. Het is een
grote tegenvaller dat uit dit onderzoek blijkt dat het toepassen van een
onzekerheidsfactor ertoe leidt dat er niet of nauwelijks nog kan worden
uitgegaan van een emissiereductie in individuele gevallen.
Consequenties voor agrarische ondernemers
Samen met de betrokken departementen en provincies heb ik de
betekenis van de uitspraken van de RvS en van de bovengenoemde
onderzoeken geanalyseerd. Wij kunnen niet anders dan concluderen dat
de uitspraken van de RvS over de drie stalsystemen in deze zaken, ook
gevolgen zullen hebben voor alle typen emissiearme stalsystemen uit de
Rav (die zijn opgenomen in bijlage 1). Dat komt omdat er voor al deze
systemen geldt dat er onzekerheid is over de hoogte van de ammoniakemissie. Daarnaast lopen er nog meer juridische procedures waarin
andere stalsystemen ter discussie worden gesteld. Om te voorkomen dat
meer agrariërs in onzekerheid gaan verkeren door juridische procedures,
zal rekening gehouden moeten worden met de mogelijkheid dat de
emissiearme stallen het in de praktijk minder goed doen dan verwacht.
Het is daarom van belang dat we eerst meer helderheid hebben over de
werking van de systemen in de praktijk. Dit leidt ertoe dat initiatiefnemers
een natuurvergunning moeten aanvragen bij gebruik van deze stalsystemen en dat deze alleen nog onder striktere voorwaarden kunnen
worden verleend. Want doorgaan op de huidige wijze leidt tot rechtsonzekere situaties. Alleen zo kunnen we zo veel mogelijk voorkomen dat de
natuur in Natura 2000-gebieden erop achteruit gaat en meer zekerheid
bieden aan initiatiefnemers en bevoegde instanties.
Voor natuurvergunningen die al zijn verleend en waarbij het niet meer
mogelijk is om bezwaar of beroep in te stellen, zijn er in principe geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

23

gevolgen. Hetzelfde geldt voor agrarische ondernemers die op basis van
intern salderen een emissiearm stalsysteem hebben gebouwd en een
positieve afwijzing voor hun vergunningaanvraag hebben gekregen van
het bevoegd gezag. In beide gevallen is er voor bevoegde instanties dus
geen aanleiding om te handhaven.
Voor agrarische ondernemers die van plan zijn om een nieuw emissiearm
stalsysteem te bouwen, betekent dit dat zij een natuurvergunning moeten
aanvragen en daarbij een passende beoordeling moeten uitvoeren. Als
sommige stalsystemen eerder met voldoende zekerheid reduceren, dan
zal het makkelijker zijn om vergunningen te verlenen. Het kabinet en de
provincies hechten er aan de procedure voor vergunningaanvraag zo
eenvoudig mogelijk te laten verlopen en de agrarische ondernemers hier
zo goed mogelijk bij te ondersteunen. In overleg met provincies, en
vanzelfsprekend met de agrarische sector, wordt een handreiking
geschreven waaruit blijkt wat er op moment mogelijk is; het streven is om
deze medio 2023 gereed te hebben. Enkel de berekening in AERIUS
Calculator, op basis van de Rav-factoren, is niet meer voldoende.
Verder met innovatie
Samen met de Minister van LNV, de provincies en de sector zet ik in op
het verbeteren van de voorschriften in natuurvergunningen voor het
gebruik van emissiearme stalsystemen. Hiermee wil ik ervoor zorgen dat
agrarische ondernemers emissiearme stalsystemen zo gebruiken dat de
beoogde emissiereductie ook daadwerkelijk wordt behaald en er meer
mogelijkheden zijn om de stalsystemen met zekerheid vergund te krijgen
en te houden. Hiermee beoog ik niet om de procedure moeilijker te
maken, maar om zekerheid te creëren voor ondernemers. Daarnaast zal ik
nagaan wat de gevolgen van deze problematiek zijn voor de stikstofaanpak. Naar verwachting worden eind dit jaar de resultaten verwacht van
een WUR analyses over de inzetbaarheid van emissiearme technieken. Op
basis hiervan zal ik begin volgend jaar een analyse laten maken die de
mogelijke gevolgen voor de stikstofaanpak in beeld brengt.
Om innovatie op de middellange en lange termijn te faciliteren en met
zekerheid vergund te krijgen, zet het kabinet in op twee aanvullende
sporen: het verbeteren van de toepassing van innovaties in de praktijk en
de inzet op realtime meten in de praktijk. Over het verbeteren van de
Rav-systematiek, waaronder de toepassing in de praktijk, zal de Kamer
deze maand een brief van de Staatssecretaris van IenW ontvangen waarin
een beleidsreactie gegeven wordt op het rapport getiteld «Verbetering
effectiviteit emissiearme stalsystemen in de praktijk». Daarin wordt
aangegeven op welke wijze de Rav-systematiek zal worden aangescherpt.
Over het tweede spoor ontvangt de kamer een beleidsreactie van de
Minister van LNV met daarin een toelichting hoe op de lange termijn
wordt toegewerkt naar een nieuwe systematiek op basis van doelvoorschriften in combinatie met realtime meten op bedrijfsniveau. Hierbij
wordt het advies van kwartiermaker de heer Tijssens betrokken. Dit leidt
op de korte termijn niet tot nieuwe mogelijkheden, maar hiermee wordt
duidelijkheid geboden en weten agrarische ondernemers welke investeringen passen binnen het nieuwe systeem van toestemmingverlening. De
Kamer ontvangt ook deze brief nog deze maand. Bovengenoemde brieven
moeten dus in samenhang worden gelezen.
Om te komen tot besluitvorming over nieuw instrumentarium is zorgvuldigheid van belang. Daarom zal in de verdere uitwerking rekening
gehouden worden met afwegingen rond de complexiteit van stelselwijzigingen, de juridische haalbaarheid, de uitvoerbaarheid hiervan en de
termijn waarop dit gerealiseerd kan worden. Het is de verwachting dat de
nieuwe systematiek Wnb-toestemmingverlening op termijn makkelijker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

24

maakt. Het kabinet zal in het voorjaar de Kamer informeren over de
beleidsvoornemens voor deze nieuwe systematiek van toestemmingsverlening.
Beweiden en bemesten
Wanneer melkveehouders hun vee beweiden gaat de stikstofuitstoot en
-depositie die hun melkvee veroorzaakt omlaag ten opzichte van de
situatie dat de dieren op stal staan. Dit heeft er o.a. mee te maken dat de
poep en plas bij beweiding minder samenkomen, waardoor minder
ammoniakverbindingen ontstaan.
Deze werkwijze is door de RvS bevestigd in de uitspraak van 12 oktober
2022 over de vraag of een natuurvergunning vereist is voor het weiden
van melkvee33. Deze zaak was aangespannen door natuurorganisaties,
omdat zij vinden dat bij beweiden niet is uitgesloten dat de natuur in
Natura 2000-gebieden erop achteruit gaat. De RvS oordeelt dat er wel van
uit kan worden gegaan dat Natura 2000-gebieden er niet op achteruit
gaan, mits kan worden aangetoond dat de gronden waarop de koeien
worden beweid altijd zijn bemest.34 Initiatiefnemers moeten dit kunnen
aantonen bij de vergunningaanvraag voor nieuwe projecten waarbij
beweiden een rol speelt en bevoegde instanties bij de beoordeling van
handhavingsverzoeken. Vaak kunnen ze hiervoor terugvallen op het
bestemmingsplan, waarin staat aangegeven dat de grond voor agrarisch
gebruik is bestemd.
Voor bemesten is ook geen natuurvergunning nodig als kan worden
aangetoond dat het altijd al plaatsvond. Daarvoor kunnen initiatiefnemers
en bevoegde instanties dus ook terugvallen op het bestemmingsplan.
Deze uitspraak biedt duidelijkheid aan initiatiefnemers en bevoegde
instanties over toestemmingverlening waarbij beweiden en bemesten een
rol speelt. Samen met bevoegde instanties werk ik de komende tijd aan
het opstellen van een handreiking, zodat vergunningverleners deze lijn in
de praktijk kunnen toepassen. Deze is naar verwachting volgend voorjaar
gereed. Ook regel ik bij de vergunningplicht voor intern salderen dat
initiatiefnemers voor het beweiden van melkvee op basis van de
genoemde werkwijze geen nieuwe natuurvergunning hoeven aanvragen.
AERIUS actualisatie
Vanwege de rekenfout van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu (RIVM) in de top 100 lijst met grootste ammoniakuitstoten, heeft de
geplande jaarlijkse actualisatie niet op dinsdag 22 november kunnen
plaatsvinden. Op dit moment herstelt het RIVM alle producten waar de
fout in doorwerkt. Ik hecht eraan dat dit zorgvuldig gebeurt, zodat de
nieuwe versie van AERIUS met zekerheid deze fout niet bevat en zodat
vertrouwd kan blijven worden op het instrument voor toestemmingverlening. Om die reden is de actualisatie van AERIUS Calculator en Monitor
uitgesteld naar de week van 24 januari 2023. In de komende week worden
alle gebruikers hierover geïnformeerd via de reguliere kanalen. Ook wordt
daarbij ingegaan op de gevolgen voor toestemmingverlening in de
tussentijd.

33
34

ECLI:NL:RVS:2022:2874.
Sinds het moment dat het gebied werd beschermd volgens de Habitatrichtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

25

Tot slot
De opgaven om de natuur te herstellen, om bedrijven verder te verduurzamen en tegelijkertijd zorg te dragen voor een mooi en leefbaar
platteland, zijn uitdagend. Daarin vragen we als overheid veel van de
mensen die er wonen en werken. Dit doen we in het vertrouwen dat juist
deze mensen het belang van een sterke natuur, veerkrachtige bodem en
gezonde leefomgeving kennen. De komende periode wil het kabinet het
gesprek aan met de betrokken partijen om de voorstellen goed uit te
werken. Met de bedrijven en gezinnen om wie het gaat in de kortetermijnaanpak zullen we het gesprek zoveel mogelijk aan de keukentafel of in de
bedrijfskantine voeren.
Daarbij houden we de menselijke maat voortdurend in het oog en
proberen we zoveel mogelijk aan te sluiten bij de wensen die zij hebben.
Zo kunnen wij gezamenlijk de toekomst in het landelijk gebied
vormgeven, krijgen we stap voor stap meer ruimte om vergunningen te
verlenen en kunnen ondernemers weer met vertrouwen de toekomst in.
De Minister voor Natuur en Stikstof,
Ch. van der Wal-Zeggelink

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 108

26