Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 205

Wijziging van de Wet milieubeheer in verband
met de overgangsperiode bij de invoering van
een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de
grens

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I.

II.

blz.

ALGEMEEN
1.
Aanleiding
2.
Hoofdlijnen van het voorstel
3.
Uitvoering, toezicht en handhaving
4.
Financiële gevolgen voor de NEa
5.
Administratieve lasten en doenvermogen
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

1
1
2
4
5
5
5

I. ALGEMEEN
1. Aanleiding
Met de Verordening (EU) [#] van het Europees Parlement en de Raad
van [#] tot vaststelling van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de
grens (hierna: de verordening) (PbEU [#]) wordt een correctiemechanisme
voor de in het buitenland betaalde koolstofprijs over invoer van bepaalde
goederen aan de buitengrens van de Europese Unie geïntroduceerd.1
De overgangsperiode van de verordening treedt naar verwachting reeds
met ingang van 1 januari 2023 in werking. De verordening is nog niet
vastgesteld, maar vraagt bij inwerkingtreding nadere operationalisering
op twee punten. De bevoegde autoriteit moet worden aangewezen en de
bevoegde autoriteit moet een sanctionerende bevoegdheid krijgen om het
aanleveren van het zogenoemde CBAM-rapport te kunnen afdwingen.
CBAM staat voor het Carbon Border Adjustment Mechanism.
Met dit wetsvoorstel wordt de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)
aangewezen als bevoegde autoriteit. Ook voorziet het in de bevoegdheid
voor de NEa om met een last onder dwangsom aangevers van goederen
alsnog te bewegen de noodzakelijke CBAM-rapportage aan te leveren of
1

kst-36205-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een
mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (COM (2021) 564).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 205, nr. 3

1

een bestuurlijke boete op te leggen indien wordt nagelaten die rapportage
aan te leveren. Het wetsvoorstel voorziet enkel in de bepalingen die nodig
zijn gedurende de overgangsperiode van de verordening. De overgangsperiode loopt naar verwachting van 1 januari 2023 tot en met
31 december 2025. Op een later moment volgt indien nodig een
wetsvoorstel waarmee ook de bepalingen die naar verwachting in 2026 in
werking treden ten uitvoer kunnen worden gebracht.
De impact van de verordening is gedurende de overgangsperiode naar
verwachting beperkt. Tegelijk is onmiskenbaar dat er nog onzekerheid is
over de definitieve vorm van de verordening en het moment van
inwerkingtreding. Het wetsvoorstel bevat desalniettemin concrete
voorstellen om tijdig te kunnen anticiperen op de inwerkingtreding van de
overgangsperiode van de verordening met ingang van naar verwachting
1 januari 2023. In deze toelichting wordt er verder vanuit gegaan dat de
verordening voor wat betreft de overgangsperiode met ingang van
1 januari 2023 van toepassing wordt.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
2.1 De verordening
Het voorstel voor de verordening is op 14 juli 2021 door de Europese
Commissie gepubliceerd en maakt onderdeel uit van het Fit-for-55pakket.2 Het Fit-for-55-pakket geeft invulling aan het juridisch bindende
Europese broeikasgasreductiedoel van ten minste netto 55% in 2030 ten
opzichte van 1990, zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet.3 Deze
EU-klimaatdoelen zijn vooralsnog ambitieuzer dan klimaatdoelen in het
grootste deel van de rest van de wereld. Omzetting van die relatief hoge
ambities in beleid brengt het risico van koolstoflekkage vanuit de EU met
zich mee. Dat houdt in dat, als gevolg van verschillen in CO2-kosten,
productie van energie-intensieve producten en de daarbij horende
emissies worden verplaatst van de EU naar landen buiten de EU waar
minder ambitieus klimaatbeleid geldt. Dit beperkt de daling van wereldwijde emissies en kan in sommige gevallen zelfs leiden tot een stijging
van mondiale emissies. Koolstoflekkage ondermijnt daarmee de doeltreffendheid van het EU-klimaatbeleid. Het mechanisme uit de verordening,
de CBAM, vormgegeven als een koolstofheffing aan de Europese
buitengrens, heeft als doel dit te voorkomen. Daarnaast is de verordening
erop gericht bedrijven en landen buiten de EU te stimuleren ambitieuzer
klimaatbeleid te ontwikkelen. De CBAM beperkt zich in eerste instantie tot
de sectoren staal/ijzer, cement, kunstmest, aluminium en elektriciteit. In
2023 begint de verordening met een overgangsperiode waarbij het
aanleveren van een CBAM-rapportage wordt verplicht. Na de
overgangsfase zal de CBAM in 2026 daadwerkelijk in werking treden.
Vanaf 2026 is de werking van de CBAM in het Commissievoorstel als
volgt: importeurs van goederen van buiten de EU, IJsland, Liechtenstein,
Noorwegen of Zwitserland die onder de reikwijdte van de CBAM vallen,
moeten zich registreren in het CBAM-register van de door lidstaten aan te
wijzen nationale CBAM-autoriteiten. In dit wetsvoorstel is dat voor
Nederland de NEa. Na registratie kunnen importeurs bij de nationale
CBAM-autoriteiten CBAM-certificaten aankopen. De prijs van de certifi2

«Fit for 55»: het EU-Klimaatstreefdoel voor 2030 bereiken op weg naar klimaatneutraliteit, COM
(2021) 550.
3
Verordening (EU) 2021/1119 van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 2021 tot
vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van
Verordening (EG) nr. 401/2009 en Verordening (EU) 2018/1999 («Europese klimaatwet») (PbEU
2021, L 243).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 205, nr. 3

2

caten wordt berekend op basis van de wekelijkse gemiddelde veilingprijs
van ETS-rechten. De importeur moet jaarlijks op uiterlijk 31 mei bij de
nationale autoriteiten rapporteren over de hoeveelheid goederen die in
het voorafgaande kalenderjaar geïmporteerd zijn en de zogenoemde
«ingebedde emissies» die daarbij horen. Tegelijkertijd met de rapportage
levert de importeur het aantal CBAM-certificaten in, dat overeenkomt met
de ingebedde emissies van de geïmporteerde goederen. Daarbij geldt een
tweetal kortingen op de in te leveren hoeveelheid CBAM-certificaten. Zo
lang in het kader van het EU ETS nog gratis emissierechten worden
verstrekt aan Europese producenten, wordt de hoeveelheid gratis rechten
die verstrekt zou zijn voor diezelfde productie in de EU afgetrokken van de
hoeveelheid in te leveren CBAM-certificaten. Hierdoor genieten
EU-producenten geen dubbele koolstoflekkagebescherming. Indien
importeurs daarnaast kunnen aantonen dat in het productieland al een
CO2-prijs is betaald, dan kan het overeenkomstige bedrag worden
afgetrokken van de CBAM. Dit voorkomt dat bedrijven twee keer over
dezelfde uitstoot betalen.
2.2 Overgangsperiode 2023–2025
In de aanloop naar de volledige werking van de verordening in 2026 zal
vanaf 2023 een overgangsperiode gaan gelden voor de CBAM-sectoren
(staal/ijzer, cement, kunstmest, aluminium en elektriciteit). In het Commissievoorstel hebben importeurs van goederen die binnen het bereik van
CBAM vallen in de overgangsperiode alleen een rapportageverplichting.
Concreet dienen importeurs elk kwartaal te rapporteren over de
hoeveelheid CBAM-goederen die zij hebben geïmporteerd en de emissies
die daarmee gepaard gaan. Deze overgangsperiode heeft als doel om een
vlotte uitrol alsook dialoog en samenwerking met derde landen te
vergemakkelijken.
Dit wetsvoorstel bevat enkel de bepalingen die nodig zijn om de
overgangsperiode van de verordening te operationaliseren. Voor het deel
van de CBAM dat naar verwachting met ingang van 1 januari 2026 in
werking treedt, zullen nog gedelegeerde en uitvoeringshandelingen
worden vastgesteld. Zoals in de aanleiding is geschreven zal op een later
moment indien nodig een wetsvoorstel worden ingediend waarmee de
bepalingen die op 1 januari 2026 in werking treden ten uitvoer kunnen
worden gebracht. In dat wetsvoorstel zal de werking van de CBAM ook
uitvoeriger worden toegelicht.
2.3 NEa als bevoegde autoriteit
De NEa is de onafhankelijke nationale autoriteit voor de uitvoering van en
het toezicht op marktinstrumenten die bijdragen aan een klimaatneutrale
samenleving. De NEa is momenteel al de uitvoerder en toezichthouder in
Nederland van het EU emissiehandelssysteem voor de industrie dat
samenhangt met de CBAM. Het ligt dan ook in de rede om NEa als
bevoegde (CBAM-)autoriteit aan te wijzen.
2.4 Last onder dwangsom of een bestuurlijke boete ingeval van niet
naleving
Artikel 35 van de verordening schrijft voor dat een aangever over elk
kwartaal een CBAM-rapport moet aanleveren. Het CBAM-rapport bevat
informatie over de in dat kwartaal ingevoerde goederen, meer in het
bijzonder bevat het de totale hoeveelheid van iedere soort goederen, de
werkelijke totale ingebedde directe en indirecte emissies alsmede de
koolstofprijs die voor de ingebedde emissies in de ingevoerde goederen
verschuldigd is in een land van oorsprong. Het vierde lid van genoemd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 205, nr. 3

3

artikel bepaalt dat de bevoegde autoriteit een evenredige en afschrikwekkende sanctie oplegt aan aangevers die geen CBAM-rapport indienen.
Het wetsvoorstel stelt de bevoegde autoriteit (NEa) in staat om met een
last onder dwangsom invulling te geven aan artikel 35, vierde lid, van de
verordening. De last onder dwangsom is een herstelsanctie waarmee een
aangever kan worden bewogen om de gevraagde rapportage aan te
leveren. Het tijdig verkrijgen van een volledige rapportage is ook het
primaire doel waarop eventuele handhaving is gericht. Het wetsvoorstel
introduceert daarnaast de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te
leggen wanneer een aangever niet, niet tijdig of niet volledig aan de
rapportageverplichting voldoet. De mogelijkheid om een bestuurlijke
boete op te leggen is opgenomen naar aanleiding van de uitvoeringstoets
door de NEa. Bestraffing (of dreiging daarvan via een waarschuwing) kan
effectief zijn ter preventie en wordt wenselijk geacht in het geval een
aangever verwijtbaar tekortschiet. Voor wat betreft de boetehoogte is, in
lijn met het advies van NEa hierover, aangesloten bij de systematiek die
hiervoor in het kader van het EU emissiehandelssysteem van toepassing
is. Dat betekent dat de boete ten hoogste € 450.000 per overtreding kan
bedragen of, indien de omzet van de betrokken onderneming in het
boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging
van de bestuurlijke boete is gegeven, meer dan € 4.500.000 bedraagt, ten
hoogste 10% van die omzet. In de praktijk zal de boete aanmerkelijk lager
zijn. In de eerste plaats vanwege het kader dat uit hoofde van de
Algemene wet bestuursrecht van toepassing is (bijvoorbeeld artikel 5:46),
maar ook als gevolg van het boetebeleid dat door NEa al wordt toegepast
bij de handhaving op het EU emissiehandelssysteem en dat nog nader op
de CBAM zal worden toegesneden.4 Daarbij zal uiteraard specifieke
aandacht zijn voor de omstandigheid dat de boete niet enkel afschrikwekkend, maar ook evenredig moet zijn.
2.5 Inwerkingtreding
In de loop van 2022 zal duidelijk worden of de verordening inderdaad met
ingang van 1 januari 2023 van toepassing wordt en of eventuele wijzigingen nog gevolgen hebben voor de uitvoering van de verordening. Het
wetsvoorstel voorziet inwerkingtreding op een bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstip. Bij de vaststelling van het koninklijk besluit zal nadrukkelijk rekening worden gehouden met het moment waarop effectief
uitvoering kan worden gegeven aan de bepalingen van de verordening
die nadere operationalisering behoeven. Hierbij wordt onder meer
gekeken naar een drietal factoren die de uitvoering van onderhavig
wetgevingsvoorstel nog kunnen beïnvloeden: de verordening moet zijn
vastgesteld, de uitvoeringshandelingen conform artikel 35 van het
Commissievoorstel moeten zijn vastgesteld en de voorzieningen om te
kunnen rapporteren aan de Commissie moeten gereed zijn.
3. Uitvoering, toezicht en handhaving
De NEa heeft een Handhaving en uitvoeringstoets (HUF-toets) uitgevoerd
op het wetsvoorstel5. Het bestuur van de NEa concludeert dat het
wetsvoorstel uitvoerbaar is in de overgangsperiode. Voorwaarde is wel
dat de rapportage door bedrijven naar de Europese Commissie wordt
gedaan. Indien gekozen wordt voor een rapportage door bedrijven aan de
CBAM-autoriteit zelf, dan kan de NEa dit niet tijdig (in het eerste kwartaal
2023) realiseren. Zoals ook onder 2.5 is opgemerkt zal bij de vaststelling
van het koninklijk besluit waarmee dit wetsvoorstel in werking kan treden,
4
5

Beleidsregels Nederlandse Emissieautoriteit ETS 2021 (Stcrt. 2020, 69478).
Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 205, nr. 3

4

nadrukkelijk rekening worden gehouden met het moment waarop effectief
uitvoering kan worden gegeven aan de bepalingen van de verordening
die nadere operationalisering behoeven.
De uitvoerings- en handhavingstaken van de inspecteur van de Douane
zijn niet in dit voorstel opgenomen. De taken van die inspecteur die zien
op de Wet milieubeheer zijn reeds in de Algemene douanewet vastgelegd.
De nieuwe taken die de inspecteur van de Douane in de overgangsperiode
krijgt zullen daar ook onder gaan vallen. De al in de Algemene douanewet
opgenomen bepaling inzake de informatie-uitwisseling is dan ook van
toepassing op de informatie-uitwisseling tussen de inspecteur van de
Douane en de Nea. Hiervoor zal het convenant van de Douane betreffende
de uitvoering van de Wet milieubeheer worden bijgewerkt.
4. Financiële gevolgen voor de NEa
Werkzaamheden die in de overgangsperiode moeten worden uitgevoerd
zijn onder anderen het ontvangen en doorzenden van naar verwachting
zo’n 1.100 kwartaalrapportages per jaar en toezicht en handhaving door
inspecteurs en handhavingsjuristen. Op basis van de aanname dat de
reikwijdte van het voorstel zoals is opgesteld door de Europese
Commissie niet wijzigt en de NEa gedurende de overgangsperiode
uitsluitend een handhavingstaak uitvoert, is de huidige inschatting dat
voor deze nieuwe taak in de overgangsperiode een structurele inzet van
2,5 fte nodig is. Dit komt overeen met een investering van € 450.000,–.
5. Administratieve lasten en doenvermogen
Dit wetsvoorstel voorziet enkel in de operationalisering van de verordening en bevat geen zelfstandige normen die leiden tot een toename van
de regeldruk. In de toelichting op de verordening geeft de Europese
Commissie onder andere een uiteenzetting van de effectbeoordeling die
bij de totstandkoming van het voorstel is uitgevoerd.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A (artikel 1.1 van de Wet milieubeheer)
Met dit artikel wordt de verordening aan de begripsbepalingen toegevoegd. Artikel II borgt dat de correcte aanhaling van de verordening voor
publicatie in het Staatsblad kan worden aangebracht indien deze
gegevens pas na de stemming in de Tweede Kamer bekend worden.
Artikel I, onderdeel B (artikel 2.2 van de Wet milieubeheer)
Dit onderdeel regelt dat de NEa wordt aangewezen als bevoegde
autoriteit. Informatie die de NEa in haar hoedanigheid van bevoegde
autoriteit verkrijgt, is ingevolge artikel 13 van de verordening vertrouwelijk van aard en valt onder het beroepsgeheim. Deze informatie wordt
door de NEa dan ook niet bekendgemaakt zonder uitdrukkelijke
toestemming van de persoon of de autoriteit die ze heeft verstrekt. Hierop
geldt een aantal uitzonderingen die met name in genoemd artikel 13
worden aangehaald. De informatie mag wel overeenkomstig Verordening
(EG) nr. 515/976 worden gedeeld met de douane, de Europese Commissie
en het Europees Openbaar Ministerie. Informatiedeling tussen de Douane
6

Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand
tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze
autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en
landbouwvoorschriften (PbEG 1997, L 82).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 205, nr. 3

5

en de NEa is voor de zijde van de Douane in artikel 1:33, eerste en derde
lid, van de Algemene douanewet geregeld.
Er is voor gekozen om het voorstel zo vorm te geven dat de aanwijzing in
artikel 2.2 van de Wet milieubeheer wordt geplaatst, omdat daar al
eerdere taakaanwijzingen van de NEa zijn vastgelegd. Deze taken hebben
bovendien al betrekking op de ETS-Richtlijn7, die gelinkt is aan de CBAM.
Artikel I, onderdelen C, D, E, F en G (artikelen 18.2f, 18.4, 18.6a, 18.16c en
18.16e van de Wet milieubeheer)
De verplichting om de CBAM-rapportage tijdig en volledig aan te leveren
rust op de aangever. De aangever is in de verordening gedefinieerd als
een persoon die in eigen naam een douaneaangifte voor het vrije verkeer
indient, dan wel de persoon namens wie deze aangifte wordt ingediend
overeenkomstig het Douanewetboek van de Unie.8 Dat betekent dat de
persoon die aangever voor de douaneverplichtingen is, ook aangever
voor de CBAM zal worden. De bepalingen betreffende de handhaving
worden aangepast om de NEa de mogelijkheid tot handhaving te bieden
en houvast te geven voor het opleggen van een last onder dwangsom of
een eventuele bestuurlijke boete. De verplichting tot het opleggen van
deze sanctie vloeit voort uit artikel 35, vierde lid, van de verordening. In
hoofdstuk 16c van de Wet milieubeheer wordt de bevoegdheid
opgenomen voor de NEa om informatie uit te wisselen die essentieel of
relevant is voor de uitoefening van de uit hoofde van de Verordening
toegewezen functies en taken. Deze bevoegdheid is het gevolg van
artikel 11, tweede lid, van de verordening. Nadere wetgeving die na de
overgangsperiode voor de CBAM wordt voorzien zal ook worden
opgenomen in het hoofdstuk 16c dat met dit onderdeel wordt geïntroduceerd.
Artikel II
Nu de verordening nog niet is gepubliceerd in het Publicatieblad van de
Europese Unie zijn de gegevens voor een correcte aanhaling van de
verordening niet bekend. Indien deze gegevens bekend worden tijdens de
behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer der StatenGeneraal zullen bij nota van wijziging de juiste gegevens in de considerans en de wijzigingsopdracht voor artikel 1.1 worden aangebracht en
zal artikel II, tweede lid, komen te vervallen. Mochten deze gegevens
echter na de stemming in die Kamer bekend worden, dan wordt bij
artikel II van dit wetsvoorstel geregeld dat deze voor publicatie in het
Staatsblad de correcte gegevens worden aangebracht.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

7

Richtl(n 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot
vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtl(n 96/61/EG van de Raad (PbEU 2003, L 275).
8
Verordening (EU) 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot
vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PbEU 2013, L 269).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 205, nr. 3

6