Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 598

Voorstel van wet van de leden Bisschop en Rog
tot wijziging van de Wet op het voortgezet
onderwijs en de Wet op de expertisecentra
teneinde de wettelijke grondslag voor de
diagnostische toets te schrappen

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
In de afgelopen jaren is stevig debat ontstaan over de functie van toetsen
in het onderwijs. De regering spreekt over een levendig debat, waarin
bezorgdheid over toetsdruk klinkt.1 Als het gaat om diagnostische
tussentijdse toets merken de initiatiefnemers vooral bezorgdheid. Het is
veelzeggend dat het voorstel om nieuwe verplichtingen op te leggen aan
scholen voor voortgezet onderwijs is aangehouden.2 Onduidelijk is of dit
uitstel van de plannen ook afstel betekent.
Opvallend is dat bij al deze aandacht voor de diagnostische tussentijdse
toets doorgaans buiten beschouwing blijft dat de regering reeds de
bevoegdheid heeft om diagnostische toetsen op te leggen aan scholen in
het voortgezet onderwijs. De initiatiefnemers vinden die bevoegdheid
onwenselijk. Inbreuken op de pedagogisch-didactische vrijheid van
scholen dienen niet bij algemene maatregel van bestuur, maar bij wet te
worden geregeld. Dit wetsvoorstel strekt tot het schrappen van de
wettelijke grondslag om een diagnostische toets te kunnen verplichten.
Het voorstel sluit aan bij de aangenomen motie-Ypma/Straus, waarin als
overweging is opgenomen dat leraren en schoolleiders zelf bepalen of het
afnemen van de diagnostische tussentijdse toets past in hun werkwijze en
bijdraagt aan de onderwijskwaliteit.3
2. Achtergrond
2.1 Diagnostische toets
De mogelijkheid om een diagnostische toets te verplichten in het
voortgezet onderwijs maakt deel uit van de Wet referentieniveaus
Nederlandse taal en rekenen (Stb. 2010, 194). Artikel 28b van de Wet op
het voortgezet onderwijs voorziet de regering van de mogelijkheid om bij
1

Kamerstukken II 31 293, nr. 204, p. 7.
Ibidem, p. 9.
3
Kamerstukken II 2015–2016, 33 661, nr. 10.
2

kst-34598-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 598, nr. 3

1

algemene maatregel van bestuur te regelen dat scholen voor voortgezet
onderwijs diagnostische toetsen Nederlandse taal en rekenen moeten
afnemen.4 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen
nadere voorschriften voor de uitvoering worden bepaald. Er is niet
voorzien in een voorhangprocedure bij het parlement.
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel referentieniveaus bevat
ten aanzien van de diagnostische toetsen een bijzondere redenering. De
regering kiest niet voor het verplichten van diagnostische toetsen, maar
voor het opnemen van de referentieniveaus in de exameneisen. De
regering geeft als verklaring: «Een dergelijke benadering past in de
filosofie dat scholen zelf het beste in staat zijn de inrichting van het
onderwijs te bepalen. De overheid bepaalt het «wat», de scholen bepalen
het «hoe». Hierbij behoren ook de overgangsproefwerken om te bezien of
de leerling de stof voldoende beheerst. Scholen kunnen hierbij ook een
diagnostische toets inzetten. Zij bepalen zelf wanneer en in welke vorm.»5
Echter, deze stellingen brengen de regering niet tot de conclusie dat de
gebruik van landelijk genormeerde diagnostische toetsen onder de
vrijheid van de school valt, maar dat dit instrument vooralsnog niet wordt
voorgeschreven. De regering wil zich de mogelijkheid voorbehouden om
alsnog inbreuk te maken op de didactische vrijheid. De regering rekent
bovendien met de mogelijkheid dat scholen voldoende examenresultaten
kunnen boeken zonder in voldoende mate te werken met de referentieniveaus. Dat zou volgens de initiatiefnemers niet zo mogen zijn. Wanneer de
referentieniveaus adequaat verankerd zijn in de eindexamens vervalt de
noodzaak om diagnostische toetsen voor dit doel te verplichten.
Het amendement Van der Vlies strekte ertoe de mogelijkheid om een
diagnostische toets te verplichten te schrappen.6 De indiener van het
amendement zag geen redenen waarom de principiële redenering van de
regering door tijdsverloop zou kunnen vervallen. Hij wilde bij voorbaat de
mogelijkheid uitsluiten dat de regering te gelegener tijd wel zou kunnen
ingrijpen in de didactische vrijheid. Het oordeel over het amendement
werd uiteindelijk aan de Kamer gegeven, aangezien de meningen ook
toen al buitengewoon verdeeld bleken te zijn.7 Het amendement is
desondanks echter verworpen. Met dit wetsvoorstel beogen de initiatiefnemers het risico op ongerechtvaardigde inmenging alsnog te vermijden,
zeker in het licht van de discussies die nadien ontstaan zijn.
Naast discussies over de pedagogisch-didactische vrijheid speelt ten
aanzien van de diagnostische toets ook de vraag in hoeverre sprake is van
eerlijke concurrentie op de markt van toetsontwikkelaars.8 Op grond van
artikel 3, eerste lid, onderdeel f, van de Wet subsidiëring landelijke
onderwijsondersteunende activiteiten 2013 zou Stichting Cito mogelijk
subsidie kunnen ontvangen voor het ontwikkelen van deze toets. Bij het
uitvoeren van de aanvullende taken gaat het volgens de wetgever
namelijk om projecten die duidelijk in het verlengde van de wettelijke
taken liggen, zoals bij de maatregelen uit de Wet referentieniveaus.9 Ook
over de grondslag voor subsidie blijft ten aanzien van de diagnostische
toets onduidelijkheid bestaan.

4

Van de redactie van het wetsartikel zou de suggestie uit kunnen gaan dat aan leerlingen de
keuze wordt geboden of zij willen deelnemen aan de toetsen. Immers, aan leerlingen moet
gelegenheid worden gegeven de toetsen af te leggen. Uit de toelichting en de behandeling
blijkt deze vrijheid echter geenszins beoogd te zijn.
5
Kamerstukken II 2009–2010, 32 290, nr. 3, p. 16.
6
Kamerstukken II 2009–2010, 32 290, nr. 10.
7
Handelingen II, 31 maart 2010, TK 70-6058.
8
Zie Kamerstukken II 33 661, nr. 7.
9
Kamerstukken II 2012–2013, 33 558, nr. 3, p. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 598, nr. 3

2

2.2 Diagnostische tussentijdse toets
Drie jaar na de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen dient
de regering een wetsvoorstel in dat onder meer een verplichte diagnostische tussentijdse toets bevat. In de voorgestelde vervanging van artikel
28b van de Wet op het voortgezet onderwijs wordt bepaald dat de toets
kennis en vaardigheden meet op het gebied van de Nederlandse en de
Engelse taal en wiskunde en rekenen. Het bereik van de toets is dus
uitgebreid ten opzichte van de huidige bepaling. Bovendien is relevant dat
de formele wet zelf de verplichte toets bevat en niet slechts de
mogelijkheid voor de regering om hierover bij algemene maatregel van
bestuur te beslissen. Het wetsvoorstel is echter al geruime tijd aangehouden.10
Zowel de Onderwijsraad als de Afdeling advisering van de Raad van State
(hierna: de Afdeling) zijn kritisch op de verplichte diagnostische tussentijdse toets. De Onderwijsraad adviseert af te zien van de wettelijke
verplichting en de eerstkomende vijf jaren ervaring op te doen met de
toetsen.11 Eveneens wordt gewezen op het onevenredig grote accent dat
wordt gelegd op het stelselbelang van de Minister.12 De Afdeling wijst op
het risico dat scholen zich te eenzijdig gaan richten op het voldoen aan de
eisen van leerlingvolgsystemen en het goed scoren op de landelijk
vastgestelde diagnostische toetsen.13
3. Uitgangspunten
3.1 Pedagogisch-didactische vrijheid
Eindtoetsen en eindexamens vervullen een belangrijke rol bij het
inzichtelijk maken van de mate waarin leerlingen kennis en vaardigheden
bezitten. Aan het eind van elke schoolsoort kan hiermee op uniforme wijze
worden vastgesteld of een minimumniveau is bereikt Voor de examens in
het voortgezet onderwijs geldt dit al decennia. De eindtoets in het
basisonderwijs is pas sinds het schooljaar 2014–2015 verplicht, maar
wordt ook al decennia op grote schaal gebruikt. Dat geldt niet voor
tussentijdse toetsen. Deze toetsen kunnen voor scholen zeker een
waardevolle functie hebben, maar de vrijheid om al dan niet voor dit
middel te kiezen komt aan hen toe. De keuze van leermiddelen is expliciet
beschermd in de Grondwet (artikel 23, zesde lid). Het verplichten van
diagnostische toetsen ligt overigens in een goed presterend stelsel als het
Nederlandse hoe dan niet voor de hand. Uit onderzoek van McKinsey
blijkt dat onderwijsstelsels die redelijk tot goed functioneren juist vragen
om meer ruimte voor professionals.14
Bij de behandeling van de Wet referentieniveaus is met betrekking tot de
diagnostische toets gedebatteerd over het onderscheid tussen het «wat»
en het «hoe», waarvoor door de commissie-Dijsselbloem hernieuwde
aandacht is gevraagd. Dit als verhelderend bedoelde onderscheid blijkt
juist regelmatig verwarring op te roepen. In lijn met de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel referentieniveaus willen de initiatiefnemers in ieder geval vasthouden aan de opvatting dat scholen gehouden
zijn te voldoen aan de wettelijk vastgelegde leerresultaten, maar dat de
wijze waarop zij deze resultaten bereiken binnen de vrijheid van de
scholen valt. De vraag of de school een diagnostische toets wenst af te
nemen ten einde leerlingen optimaal te begeleiden in hun leerproces, is
10

Kamerstukken II 31 293, nr. 204, p. 11.
Onderwijsraad, Leerlingvolgsysteem en tussentoets (2012) p. 5–6.
12
Ibidem, p. 8.
13
Kamerstukken II 33 661, nr. 4, p. 3.
14
Mona Mourshed e.a., «How the world’s most improved school systems keep getting better»,
McKinsey & Company, 2010, p. 20 en 52–61.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 598, nr. 3

3

voluit onderdeel van het pedagogisch-didactische domein. Een school kan
de diagnostische toets ook ervaren als vervelende horde op weg naar een
goed resultaat. Het belang van het verkrijgen van landelijk vergelijkbare
gegevens weegt hiertegen volgens de initiatiefnemers niet op.
Beperkingen van de pedagogisch-didactische vrijheid kunnen noodzakelijk
zijn. In het wetsvoorstel tot invoering van een diagnostische tussentijdse
toets is ook de verplichting voor scholen van voortgezet onderwijs
opgenomen om een leerlingvolgsysteem te hanteren. Een dergelijke
verplichting is in het basisonderwijs gelijktijdig met de eindtoets
ingevoerd. Naar de mening van de initiatiefnemers betekent een
dergelijke verplichting een minder vergaande beperking dan een
diagnostische toets, temeer wanneer van landelijke normering van
systemen zou worden afgezien. Een leerlingvolgsysteem verplicht de
school slechts tot het ordentelijk en systematisch verzamelen van
gegevens en resultaten die de leerling betreffen. Dat raakt de
pedagogisch-didactische relatie tussen leraar en leerling niet direct, maar
betreft vooral de organisatorische zijde ervan. Bij het verplichten van
tussentijdse toetsen is deze relatie wel direct in het geding.
3.2 Wettelijke basis
Op basis van Grondwet dienen eisen van deugdelijkheid aan het
onderwijs bij wet gesteld te worden (artikel 23, vijfde lid). Hoewel het
mogelijk is de nadere uitwerking in lagere regelgeving op te nemen,
zullen de hoofdelementen van de deugdelijkheidseis wel in de formele
wet opgenomen moeten zijn. De initiatiefnemers zijn daarom van mening
dat de beslissing of een toets wordt verplicht in de formele wet verankerd
dient te zijn. Zij vinden bevestiging hiervan in de keuze van de regering in
het aanhangige wetsvoorstel om de diagnostische tussentijdse toets niet
langer als optie in de Wet op het voortgezet onderwijs te regelen.
4. Voorstel
Voor scholen moet duidelijk zijn dat van een verplichte diagnostische
toets geen sprake kan zijn zolang het parlement de wenselijkheid ervan
niet actief en uitdrukkelijk heeft bevestigd. De initiatiefnemers stellen voor
de bestaande grondslag voor het invoeren van een diagnostische toets te
laten vervallen, waarmee ook de vrees voor ongewenste inmenging in de
pedagogisch-didactische vrijheid zonder voorafgaande parlementaire
goedkeuring vervalt. Het is daarom ook onwenselijk hiermee te wachten
totdat duidelijkheid ontstaat over de status van het aanhangige
wetsvoorstel.
Het voorstel heeft geen financiële of organisatorische gevolgen.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel A
Dit onderdeel schrapt artikel 28b van de Wet op het voortgezet onderwijs.
In het algemeen deel van de toelichting is ingegaan op de reden hiervan.
Artikel I, onderdeel B en artikel II
Ingevolge het schrappen van artikel 28b van de Wvo, dienen ook de
verwijzingen naar dat artikel te worden geschrapt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 598, nr. 3

4

Artikel III
Artikel III bevat de inwerkingtredingsbepaling. Deze geeft voldoende
ruimte voor toepassing van de bepalingen uit de Wet raadgevend
referendum.
Bisschop
Rog

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 598, nr. 3

5