Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 407

Invoering van een verhuurderheffing (Wet
verhuurderheffing)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 10 september 2012 en het nader rapport d.d.
14 september 2012, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris
van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 5 september 2012, no. 12.002015, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende invoering van een verhuurderheffing (Wet verhuurderheffing), met memorie van toelichting.
Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar
2013, samen met de wetsvoorstellen Belastingplan 2013, Wet herziening
fiscale behandeling eigen woning, Wet herziening fiscale behandeling
woon-werkverkeer, Wet elektronische registratie notariële akten en
Overige fiscale maatregelen 2013. Het voorstel introduceert een nieuwe
heffing voor verhuurders van meer dan tien voor verhuur bestemde
zelfstandige woningen in de (gereguleerde) huursector. Heffing vindt
plaats over de WOZ-waarde van die woningen.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de ratio van de verhuurderheffing, de gevolgen
voor verhuurders, het karakter van de verhuurderheffing, de vermindering
en de buitenlandse belastingplicht. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

kst-33407-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 september
2012, nr. 12.002015, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
10 september 2012, nr. W06.12.0350/III, bied ik U hierbij aan.
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee
het advies inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 407, nr. 4

1

1. Ratio verhuurderheffing
Onder de noemer «doorstroming huurmarkt» is in het Regeer- en
Gedoogakkoord van 30 september 2010 een bijdrage door verhuurders
aan de huurtoeslag aangekondigd (een jaarlijkse heffing met een
opbrengst van € 760 mln met ingang van 2014).1 De ratio van die heffing
was het leveren van een bijdrage aan het beter functioneren van de
woningmarkt. In het Begrotingsakkoord 2013, zoals uitgewerkt in de
Voorjaarsnota van 25 mei 20122, is deze (aanvankelijk als bestemmingsheffing beoogde) verhuurderheffing omgevormd tot een verhuurderbelasting ten behoeve van de algemene middelen (een jaar eerder in te
voeren – namelijk met ingang van 2013 – en met een beoogde opbrengst
in 2013 van € 13 mln). De Afdeling merkt op dat de aanvankelijke
doelstelling daarmee meer op de achtergrond is geraakt. In het thans ter
uitwerking van het Begrotingsakkoord 2013 voorliggende voorstel
– waarin overigens niet meer gesproken wordt van een verhuurderbelasting maar wederom van een verhuurderheffing – wordt dan ook
opgemerkt dat het realiseren van een budgettaire opbrengst de primaire
doelstelling van de verhuurderheffing is.3

1
Kamerstukken II 2010/11, 32 417, nr. 15,
blz. 63–64.
2
Kamerstukken II 2011/12, 33 280, nr. 1,
blz. 23.
3
Paragraaf 1, eerste tekstblok, laatste volzin,
en paragraaf 2, eerste volzin, van de memorie
van toelichting.
4
Gedoeld wordt op wetsvoorstel waarin het
mogelijk wordt gemaakt dat in het gereguleerde huursegment een huurverhoging van
5% bovenop het inflatiepercentage wordt
toegepast voor inkomens boven € 43 000
(Kamerstukken I 2011/12, 33 129, Wijziging van
Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de
Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte
(huurverhoging op grond van inkomen)) en op
het wetsvoorstel waarin een extra huurverhoging van 1% mogelijk wordt voor inkomens
tussen € 33 000 en € 43 000 (Kamerstukken II
2011/12, 33 330, Wijziging van Boek 7 van het
Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet
huurprijzen woonruimte (huurverhoging op
grond van een tweede categorie
huishoudinkomens)).
5
De in de vorige noot bedoelde extra
huurverhogingen zijn gericht op «scheefwonen» en moeten bevorderen dat mensen met
een hoger inkomen kiezen voor een passende
woning, en goedkope woningen vrijmaken
voor mensen die zich geen duurdere woning
kunnen veroorloven.
6
Paragraaf 2, tweede tekstblok.
7
Paragraaf 2, derde tekstblok.

Daarnaast wordt in de memorie van toelichting bij het voorstel
opgemerkt: «De verhuurderheffing moet ook gezien worden in het licht
van de met deze verruimingen4 van het huurbeleid gepaard gaande
verhoging van de verdiencapaciteit5 voor verhuurders. De maatregelen
gericht op het tegengaan van scheefwonen in het gereguleerde
huursegment hebben geen betrekking op verhuurders buiten het
gereguleerde segment, en leiden daar ook niet tot directe extra huuropbrengsten. De verhuurderheffing beperkt zich daarom tot het gereguleerde segment».6 Ook wordt in de memorie van toelichting bij het
voorstel opgemerkt: «Het nu en in het verleden gevoerde rijksbeleid heeft
ertoe geleid dat er een marktsegment voor betaalbare huurwoningen is
ontstaan dat een hoge mate van stabiliteit en gewaarborgde inkomsten
kent voor verhuurders. De markt van gereguleerde woningen met een
betaalbare huur is gecreëerd door de overheid door middel van objectsubsidies gericht op de bouw van sociale huurwoningen. Voor de minst
draagkrachtige huishoudens is bovendien de huurtoeslag in het leven
geroepen, die vraagondersteunend en prijsondersteunend werkt. Het
kabinet acht het tegen deze achtergrond redelijk dat alle verhuurders die
op de gereguleerde markt actief zijn en een belang hebben bij stabiliteit
en gewaarborgde inkomsten door middel van deze heffing een bijdrage
leveren aan de uitgaven van het Rijk».7
De hiervoor geciteerde twee passages uit de memorie van toelichting kan
de Afdeling niet anders interpreteren dan dat de verhuurderheffing als
secundaire doelstelling heeft (extra) huuropbrengsten in de gereguleerde
sector «af te romen».
Voorafgaande aan de hierna nog te maken opmerkingen brengt de
Afdeling in herinnering hetgeen zij eerder, bij het Belastingplan 2012,
heeft opgemerkt over de toenemende urgentie om het belastingstelsel
structureel te herzien. Al sinds de jaren ’90 blijft de groei van de belastingen premie-inkomsten achter bij de groei van het BBP. Een belangrijke
oorzaak hiervan is de versmalling van de heffingsgrondslag van vooral de
loon- en inkomstenbelasting en de winstbelastingen. Een verbreding van
de heffinggrondslag en het nader bezien van de belastingmix (tussen
belastingheffing op arbeid en op consumptie) kunnen een belangrijke
bijdrage leveren aan de stabiliteit van het systeem zodat niet behoeft te
worden teruggegrepen op een maatregel zoals in het onderhavige
voorstel is opgenomen. Een dergelijke aanpak draagt ook bij aan het zicht
van de belastingplichtigen op de verdeling van de lasten en in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 407, nr. 4

2

afweging die de wetgever daarbij heeft gemaakt. De Afdeling acht dit
gezichtspunt van belang voor het maatschappelijk draagvlak en de
aanvaarding van afzonderlijke fiscale maatregelen.1
1. Ratio verhuurderheffing
Voor de kabinetsreactie op de overwegingen van de Afdeling inzake een
structurele herziening van het belastingstelsel verwijs ik naar het nader
rapport inzake de Miljoenennota 2013. In aanvulling daarop wijs ik er nog
op dat met betrekking tot de vormgeving van de nu voorliggende
verhuurderheffing in de toelichting uitdrukkelijk aandacht is besteed aan
verschillende aspecten van deze heffing die in het kader van het gehele
belastingstelsel positief kunnen worden beoordeeld, te weten het relatief
geringe verstorende effect op het bruto binnenlands product en de relatief
robuuste en stabiele grondslag doordat de heffing op onroerend goed
drukt, de door de heffing tot stand gebrachte verbreding van de Nederlandse belastinggrondslag en de geringe complexiteit van de heffing
waardoor de lasten (voor burgers, bedrijven) zo beperkt mogelijk zijn
gehouden.
2. Gevolgen voor verhuurders
De verhuurderheffing is beperkt tot de (gereguleerde) huurmarkt voor
woningen, door alleen die huurwoningen in de heffing te betrekken
waarvan de huurprijs niet hoger is dan de huurtoeslaggrens. Dit betekent
dat vooral woningbouwcorporaties zullen worden geconfronteerd met de
verhuurderheffing. Door louter aan te sluiten bij de hoogte van het
huurbedrag2 worden echter ook andere verhuurders in de heffing
betrokken.
a. Woningbouwcorporaties
Indien de wetsvoorstellen huurverhoging op grond van inkomen en
huurverhoging op grond van een tweede categorie huishoudinkomens3
worden aangenomen, biedt dat woningcorporaties de gelegenheid
huurverhogingen door te voeren van maximaal de inflatie plus 5%
respectievelijk plus 1%. De verdiencapaciteit van woningbouwcorporaties
neemt hierdoor toe. Die verdiencapaciteit neemt ook toe ten gevolge van
een verplichting tot verkoop van sociale huurwoningen.
Daartegenover staat dat woningbouwcorporaties de afgelopen jaren zijn
geconfronteerd met diverse lastenverzwarende maatregelen zoals de
vennootschapsbelasting, de bijdragen aan zwakke wijken en een
verhoogde solidariteitsheffing in verband met de ondersteuning van
corporaties die in financiële problemen dreigen te komen. Bovendien, zo
merkt de Afdeling op, ondervinden sinds de totstandkoming van het
Regeerakkoord ook de woningbouwcorporaties steeds meer de gevolgen
van de zwakke woningmarkt waardoor bijvoorbeeld de verkoop van hun
woningen stagneert.

1
Zie ook paragraaf 3.3 van het advies van de
Afdeling advisering over de OntwerpMiljoenennota 2013.
2
Artikel 2, onderdeel a, van het voorstel.
3
Zie voetnoot 4.

Als gevolg van de cumulatie van de lastenverzwarende maatregelen en de
recente ontwikkelingen op de woningmarkt is de liquiditeitspositie van
woningbouwcorporaties in zijn algemeenheid verslechterd. De verhuurderheffing zal dit nog versterken. Dit betekent dat het voor corporaties de
komende jaren moeilijk zal zijn om voldoende te investeren, met alle
gevolgen van dien voor de woningmarkt.
De Afdeling heeft in de toelichting een beschouwing gemist over de
mogelijke gevolgen van de verhuurderheffing voor woningbouwcorporaties, in relatie ook tot de maatschappelijke functie van woningbouwcorporaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 407, nr. 4

3

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan.
b. Andere verhuurders
Naast woningbouwcorporaties worden ook andere verhuurders in de
verhuurderheffing betrokken. Te denken valt aan situaties van verhuur van
zelfstandige woningen/wooneenheden door AWBZ-instellingen of in het
kader van studentenhuisvesting.
De Afdeling heeft in de toelichting een beschouwing gemist over de
mogelijke gevolgen van de verhuurderheffing voor dergelijke
verhuurders.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan.
2. Gevolgen voor verhuurders
a. Woningbouwcorporaties
Naar aanleiding van dit advies is aan paragraaf 4, waar wordt ingegaan op
de door het Centraal Fonds Volkshuisvesting berekende effecten voor de
corporatiesector van de oorspronkelijk beoogde verhuurderheffing, een
passage toegevoegd.
b. Andere verhuurders
Aangezien het niet goed mogelijk is voor diverse specifieke groepen
verhuurders de gevolgen van de heffing in kaart te brengen, is in de
toelichting volstaan met een beschrijving van de gevolgen van de in een
eerder stadium door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties berekende effecten voor de gehele particuliere huursector van
de oorspronkelijk beoogde verhuurderheffing.
3. Karakter verhuurderheffing
De Afdeling plaatst een kanttekening bij het karakter en de naamgeving
van de verhuurderheffing. Zij merkt op dat ingevolge artikel 1 van het
voorstel onder de naam verhuurderheffing een «belasting» wordt
geheven.1 Ook de considerans van het voorstel («dat het wenselijk is een
«belasting» in te voeren») en de meeste artikelen van het voorstel gaan uit
van het heffen van een «belasting».2 In de toelichting op het voorstel
wordt voorts aangegeven dat de verhuurderheffing een rijks’belasting» is
welke van rijkswege door de rijksbelastingdienst wordt geheven3 en
waarvan de opbrengst naar de algemene middelen vloeit. Niettemin
wordt de belasting als een heffing aangeduid (verhuurderheffing). De
reden voor dit verwarrend gebruik van de term «heffing» voor wat een
belasting is, is de Afdeling niet duidelijk. Zij acht dit met het oog op het
zuiver gebruik van het begrip heffing onwenselijk.
De Afdeling adviseert de verhuurderheffing een verhuurderbelasting te
noemen en het voorstel dienovereenkomstig aan te passen.
3. Karakter verhuurderheffing

1

Artikel 1 van het voorstel.
2
Zie de artikelen 7 («De belasting bedraagt»),
8 («De belasting wordt verschuldigd») en 9
(«De belasting wordt op aangifte voldaan» en
«gehouden de belasting») van het voorstel.
3
Tweede volzin van de toelichting op artikel 2
van het voorstel.

De Afdeling vindt het verwarrend dat de termen heffing en belasting naast
elkaar worden gebruikt en raadt aan om de verhuurderheffing een
belasting te noemen. Het kabinet heeft een goede reden om de verhuurderheffing een heffing te noemen en geen belasting. Strikt genomen zijn
beide termen, volgens bijvoorbeeld de Dikke van Dale, uitwisselbaar. In
het spraakgebruik wordt een heffing echter vaak gezien als een bestemmingsheffing (of bestemmingsbelasting) waarvan de opbrengsten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 407, nr. 4

4

geoormerkt zijn voor bepaalde uitgaven. Dat is hier uitdrukkelijk niet het
geval, de opbrengsten van deze heffing komen integraal ten goede aan de
algemene middelen. De geraamde opbrengst van deze heffing dient
echter mede in het licht gezien te worden van de voordelen die
verhuurders in de gereguleerde sector (een relatief kleine groep) hebben
van een andere wettelijke maatregel (de extra huurverhogingen). Dat is
voor het kabinet reden deze maatregel als een heffing te betitelen in
plaats van een belasting. Dit ook mede gezien de oorspronkelijke in het
Regeer- en Gedoogakkoord geformuleerde doelstelling dat deze heffing
dient als bijdrage aan de huurtoeslag. Om elke twijfel over het van
toepassing zijn van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de
Invorderingswet 1990 op deze heffing weg te nemen is in artikel 1 van het
wetsvoorstel de term «belasting» gebruikt. Naar aanleiding van het advies
van de Afdeling tot een meer uniform taalgebruik is, behoudens in artikel
1, het op zichzelf staande begrip «belasting» in de wettekst steeds
vervangen door «heffing». Gangbare samengestelde termen zoals
belastingplichtige, belastbare grondslag en belastingschuld, zijn wel
gehandhaafd ten behoeve van de leesbaarheid.
4. Vermindering
Ingevolge het voorgestelde artikel 4 is belastingplichtig voor de verhuurderheffing degene die op 1 januari van het kalenderjaar het genot
krachtens eigendom, bezit of beperkt recht heeft van meer dan 10
huurwoningen. Van belastingplicht is dus pas sprake bij een genot van
11 huurwoningen of meer. Ingevolge de voorgestelde artikelen 5 en 6
wordt dan geheven over de som van de WOZ-waarden, nadat daarop een
vermindering is toegepast van tien maal de gemiddelde WOZ-waarde van
die woningen. Over de bedoeling van deze vermindering wordt in de
toelichting opgemerkt dat deze vermindering ertoe leidt «dat geen
verhuurderheffing hoeft te worden betaald over 10 van het totaal aantal
huurwoningen».1
Uit de toelichting wordt het niet duidelijk waarom een vermindering
noodzakelijk is nu het voorgestelde artikel 4 er al toe leidt dat bij een
eigendom (en dergelijke) van maximaal 10 huurwoningen, niet wordt
geheven (er is in zoverre geen sprake van belastingplicht). Daarnaast blijkt
uit de toelichting niet of de wens om een vermindering toe te passen is
afgewogen ten opzichte van een verzwaring van de uitvoerbaarheid die de
vermindering met zich brengt.
De Afdeling adviseert de bedoeling van de vermindering nader te
onderbouwen en zo nodig het voorstel te wijzigen.
4. Vermindering
Naar aanleiding van dit advies is de memorie van toelichting aangepast.
5. Buitenlandse belastingplicht

1
Vijfde volzin van de toelichting op de
artikelen 5 en 6.

Ingevolge het voorgestelde artikel 4 is belastingplichtig voor de verhuurderheffing degene die op 1 januari van het kalenderjaar het genot
krachtens eigendom, bezit of beperkt recht heeft van meer dan
10 huurwoningen. In dit artikel wordt geen onderscheid gemaakt tussen in
Nederland of in het buitenland gevestigde (rechts)personen die een
dergelijk genot van huurwoningen hebben. De verhuurderheffing geldt
derhalve ook voor buitenlands belastingplichtigen. In de toelichting wordt
geen aandacht besteed aan deze buitenlandse belastingplicht, hetgeen
van belang kan zijn met het oog op het voorkomen van dubbele belastingheffing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 407, nr. 4

5

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
5. Buitenlandse belastingplicht
Naar aanleiding van dit advies is de memorie van toelichting uitgebreid.
6. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
6. Redactionele kanttekeningen
Aan de redactionele kanttekeningen van de Afdeling is gevolg gegeven.
Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om in de memorie van
toelichting enkele redactionele verbeteringen aan te brengen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J. P. H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Financiën,
F. H. H. Weekers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 407, nr. 4

6

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no.W06.12 0350/III met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
− De verwijzing in de definitie van «huurwoning» naar artikel 16 van de
Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) doet het voorkomen of
in artikel 16 van de Wet WOZ mede sprake is van een omschrijving van
een «in Nederland gelegen voor verhuur bestemde woning». Aangezien artikel 16 van de Wet WOZ slechts betekenis heeft voor het begrip
«zelfstandig», een zelfstandige definitie opnemen van het begrip
«zelfstandig» en daartoe de verwijzing in het voorgestelde artikel 2,
onderdeel a, naar artikel 16 van de Wet WOZ verplaatsen naar deze
zelfstandige definitie.
− In de titel van hoofdstuk 3 («BELASTBARE GRONDSLAG») het woord
«BELASTBARE» schrappen.
− Het voorgestelde artikel 9, tweede lid, formuleren als een afwijking van
wat ter zake is geregeld in artikel 10, tweede lid, tweede volzin, van de
Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR), in overeenstemming ook
met de wijze van formuleren van de in het voorgestelde artikel 9, derde
lid, opgenomen afwijking van de AWR. Voorts in het voorgestelde
artikel 9, tweede lid, «artikel 10, tweede lid» vervangen door: artikel 10,
tweede lid, tweede volzin.
− In het voorgestelde artikel 11 ook voorzien in het in artikel 9, derde lid,
tot en met 31 december 2013 vervangen van «3 maanden» door
«9 maanden».
− In de punten 1, 2 en 3 van de opsomming in paragraaf 1, derde
tekstblok, «verhuurderheffing» vervangen door: verhuurderbelasting,
in overeenstemming met de Voorjaarsnota.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 407, nr. 4

7